vd_omni · AC.1994.0102 · 1995-05-03 · fr

ZWAHLEN et consorts c. Cossonay | Qualité pour recourir des voisins et des associations contre un refus de classement. Notion d'objets méritant d'être sauvegardés(art.2 RPNMS) recouvre tant les objets soumis à la protection générale que les objets classés ou inventoriés. L'intervention de la SMHA fondée sur l'art. 89 RATC(annexe II;120 lit. d LATC), ne se distingue pas de celle basée sur art. 46 et 47 LPNMS, dans les deux cas elle rendra une décision (art.123 LATC). Protection du patrimoine, pouvoir d'examen du TA. Démolition et 86 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.1995 AC.1994.0102

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 mai 1995
sur le recours interjeté par
André ZWAHLEN
et consorts
, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Cossonay
du 6 mai 1994 levant leur opposition à l'octroi d'une autorisation de démolir
et d'une autorisation préalable d'implantation en faveur de la Société
coopérative d'habitations radicales (CORAD), à Lausanne, dont le conseil est
l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. A. Matthey et M. P. Richard , assesseurs. Greffier: M. J. Aubert,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     La Société coopérative
d'habitations radicales (CORAD), à Lausanne, a promis-acheté la parcelle N°49
du cadastre de la Commune de Cossonay, propriété de ladite commune.
Cette parcelle de 637
m2 est située en zone de vieille ville (cf. art. 6 à 14 du règlement sur le
plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil
d'Etat le 8 août 1984, ci-après RPA) et comporte un vaste bâtiment désaffecté
(ECA N°224), sis à l'angle formé par les rue du Temple (façade ouest) et du
Four (façade nord). La façade est donne également sur la rue du Four, laquelle
est légèrement courbe. La façade sud est implantée sur la limite de propriété
avec la parcelle voisine N°57, laquelle est en partie occupée par un bâtiment
mitoyen de taille modeste (ECA N°225); elle est ensuite séparée des bâtiments
contigus ECA N°220 (parcelle N°59), 221 (parcelle N°60) et 222 (parcelle N°61),
par un étroit passage sis sur le domaine public, et qui mène à une petite cour
intérieure aménagée dans la partie nord de la parcelle N°59.
Les façades ouest et
nord définissent le front d'implantation obligatoire repris par le "Plan
d'affectation fixant la limite des constructions en bordure des rues de la
ville", approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1994. Alors que les
façades est et sud déterminent la limite des constructions.
B.                    La CORAD a déposé une
demande d'autorisation préalable d'implantation (API) le 2 février 1994, en vue
de démolir le bâtiment existant et de réaliser en lieu et place un immeuble
d'habitation collective, comportant un abri de trente-six places en sous-sol,
douze appartements répartis entre le rez-de-chaussée, les premier et deuxième
étages, et les combles, un garage prévu pour douze véhicules, ainsi que six
places de stationnement extérieures. La constructrice sollicitait en outre une
dérogation à la limite des constructions (art. 84 RPA). La mise à l'enquête a
eu lieu du 18 février au 9 mars 1994 et n'a soulevé aucune opposition.
C.                    Par courrier du 24 mars
1994, les époux Zwahlen ont fait opposition à la demande d'API sollicitée par
la CORAD. Ils ont déclaré maintenir leur opposition par un courrier ultérieur
du 2 mai 1994, ensuite d'une réunion des parties organisée par la municipalité
en date du 13 avril 1994. Considérant que la maquette sous-estime le projet par
rapport aux bâtiments existants, ils ont par ailleurs réclamé, pour cette
raison, une nouvelle mise à l'enquête présentant une maquette corrigée.
D.                    Par décision du 6 mai
1994, la municipalité a levé cette opposition, au motif notamment que:
"(...) le projet de la CORAD est conforme
aux dispositions du règlement communal sur le plan d'affectation et la police
des constructions.
La Municipalité a également tenu compte des faits suivants:
- La section des monuments historiques du Service cantonal des bâtiments
approuve le projet.
- Ce dernier est bien accepté par la population de la localité et en
particulier par les habitants de la vieille ville. M. et Mme. Zwahlen sont les
seules personnes à s'être opposées, par ailleurs tardivement.
- Contrairement à vos affirmations, la maquette réalisée est conforme aux plans
et ne peut pas avoir induit en erreur les personnes venues la consulter.
(...)"
E.                    Par courrier du 18 mai
1994, les époux Zwahlen, Lajos Deak, à Cossonay, et la Société d'art public,
section vaudoise de la Ligue suisse pour la protection du patrimoine, à
Lausanne, ont recouru contre cette décision. Ils ont déposé un mémoire du 30
mai 1994, au terme duquel ils requièrent l'octroi de l'effet suspensif, et
concluent à l'annulation de la décision litigieuse. La municipalité a déposé un
mémoire du 7 juillet 1994, concluant au rejet du recours. La CORAD, en tant que
tiers intéressé (art. 44 al. 2 LJPA), a formulé des observations dans un
mémoire du 29 juin 1994. Les moyens invoqués par les parties dans leurs
écritures seront repris ci-après dans la mesure utile.
La Section des
Monuments historiques et archéologie du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports, s'est déterminée comme suit:
"(...) Ce bâtiment, lors du recensement
architectural de la commune de Cossonay, a recueilli la note *4* et de ce fait
ne bénéficie d'aucune mesure de protection cantonale.
Il a donc été convenu que son remplacement était possible.
La Section des monuments historiques a donc proposé à l'autorité communale de
procéder en deux temps, soit:
1. demande d'implantation avec maquette;
2. mise à l'enquête du nouveau bâtiment et de la démolition du bâtiment
existant.
Par ailleurs, nous vous informons que les résultats du recensement ISOS ne sont
pas encore définitifs; mais il est fort probable que le bourg de Cossonay soit
reconnu comme petite ville d'importance nationale.
La section des monuments historiques considère que le projet présenté ne porte
pas atteinte au site par sa volumétrie étant situé dans le prolongement de la
rue du Four, dont les corniches de ses immeubles sont en relation avec celles
du bâtiment projeté.
Du point de vue architectural, il a été convenu que certaines modifications
pourraient être apportées au futur bâtiment, afin de permettre une meilleure
intégration." (Déterminations du 16 juin 1994)."
Dans un courrier du 23
mars 1994, la SMHA avait en effet écrit à la municipalité ce qui suit:
"(...) la section des monuments
historiques vous informe qu'elle accepte le projet d'implantation sans pose de
gabarit. Toutefois, elle vous informe qu'au point de vue architectural, les
balcons projetés en façade nord surmontés d'une toiture surélevée à deux pans,
n'est pas conforme aux art. 10 et 93 de votre règlement communal.
En effet, le règlement pour la vieille ville interdit l'interruption des
avant-toits. Ce dernier paragraphe ne faisant pas partie de la demande
d'autorisation actuelle, la section des monuments historiques vous propose de
réétudier cette partie du bâtiment pour la prochaine mise à l'enquête.
(...)"
F.                     Par courrier du 22 août
1994, les recourants ont requis une expertise de la Commission fédérale des
monuments historiques, en application de l'art. 7 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN). La
municipalité, par un courrier du 26 août 1994, la SMHA et la CORAD, par courriers
du 12 septembre 1994, ont conclu au rejet de cette requête. Les moyens invoqués
par les parties dans leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure
utile. Par décision du 14 septembre 1994, le juge instructeur du Tribunal
administratif a rejeté en l'état ladite requête.
G.                    Le Tribunal a tenu
audience le 10 novembre 1994 à Cossonay, en présence, des époux Zwahlen, de M.
M. Dupaquier, représentant la Société d'art public, assistés de leur conseil,
de MM. D. Aubert, syndic, J.-F. Rime, J.-D. Vanneau et C. Pouly, municipaux,
assistés de leur conseil, de M. R. Martin, président de la CORAD, de M. J.
Bertola, architecte et de MM. Ch. Matile et E. Teysseire, de la SMHA.
A cette occasion, les
recourants ont renouvelé leur réquisition d'expertise fédérale; ils ont en
outre produit une étude historique réalisée par leurs soins intitulée
"Mémoire sur la ferme rue du Temple/rue du Four dans la vieille-ville de
Cossonay". La SMHA a également produit un courrier adressé le 28 octobre
1994 aux époux Zwahlen par l'Office fédéral de la culture.
Le tribunal a procédé
à la visite du bâtiment litigieux et de ses abords en présence des parties,
puis a cheminé le long des rues du Temple et du Four, examinant les lieux sous
différents angles. Au terme de l'audience, le Tribunal a requis la municipalité
de produire un acte de servitude personnelle établi en faveur de la
Confédération, savoir plus précisément du Département fédéral de l'intérieur,
et relative à l'église sise à la place du Temple, classée monument historique.
La SMHA a également été requise de produire le commentaire ISOS relatif à la
Commune de Cossonay.
H.                    Le tribunal a notifié le
dispositif de son arrêt le 20 janvier 1995.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA). La première
question à résoudre est celle de la légitimation active des recourants. A cet
égard, lorsque la qualité pour recourir doit être reconnue dans son principe,
cela n'exclut pas pour autant que certains des moyens invoqués puissent être
écartés au stade de la recevabilité, faute pour l'intéressé de pouvoir se
prévaloir, selon la loi applicable, soit d'un intérêt digne de protection, soit
d'un intérêt juridiquement protégé (cf. notamment AC 92/286). La qualité pour
recourir devant le Tribunal administratif est réglée à l'art. 37 LJPA, dont la
teneur est la suivante:
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi
applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou
autorités à recourir;
b) les dispositions du droit fédéral".
a)        L'art. 37
al. 2 lit. a LJPA réserve le droit cantonal. En l'espèce, l'art. 90 de la loi
du 10 décembre 1989 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS) habilite, outre les propriétaires touchés, les communes, de même que
les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se
vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, à recourir
contre les décisions prises en application de cette loi et susceptibles de
recours.
aa) L'art.
17 al. 1 lit. c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT), oblige les cantons et les communes à inclure dans des zones à
protéger, notamment les localités typiques, les lieux historiques et les
monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 260, cons. 1a). L'art. 17 al. 2 LAT
autorise le droit cantonal, au lieu de délimiter des zones à protéger, à
prescrire d'autres mesures adéquates. L'art. 28 RPNMS rappelle ainsi que les
autorités communales et cantonales doivent prendre les mesures appropriées pour
protéger les paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés en
élaborant leurs plans directeurs ou d'affectation, ou lorsqu'elles délivrent un
permis de construire. L'art. 2 de ce règlement confère une large portée à la
notion d'
"objets méritant d'être sauvegardés"
, puisqu'elle
recouvre tant les objets soumis à la protection générale, que les objets
inventoriés ou classés.
En droit vaudois, les
mesures spécifiques de protection du patrimoine bâti découlent principalement
de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS), de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RPNMS) et de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC); elles peuvent avoir un caractère ponctuel (mise à l'inventaire ou
classement d'un bâtiment seul) ou sectoriel (mise à l'inventaire ou classement
de bâtiment(s) dans le cadre d'un plan de site) (cf. Ph. Gardaz, La protection
du patrimoine bâti en droit vaudois, RDAF 1/1992, 10 ch. 2.2.4).
Les zones à protéger
au sens de l'art. 17 al. 1 lit. c LAT peuvent résulter d'un plan communal
d'affectation (art. 47 lit. b LATC), d'un plan cantonal de classement de site
(art. 22 LPNMS) ou d'un plan cantonal d'affectation (art. 45 al. 2 lit. c LATC)
(cf. Gardaz, ibidem, p. 10 note 29; OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 222). Les autres mesures de
protection visées par l'art. 17 al. 2 LAT sont la mise à l'inventaire d'un
bâtiment (art. 49 ss LPNMS; art. 6 et 31 ss RPNMS) et le classement (art. 52 ss
LPNMS; art. 5 et 33 ss RPNMS). L'inventaire s'effectue sur la base du
recensement architectural établi par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (DTPAT) en collaboration avec les communes
concernées (art. 30 RPNMS). Il s'agit d'une évaluation systématique de la
valeur architecturale des bâtiments, réalisée pour chaque commune. Le bâtiment
recensé se voit attribuer une note qui permet de déterminer, le cas échéant, la
mesure de protection (mise à l'inventaire ou classement) à prendre. En tant que
telle, la mention d'une construction au recensement architectural ne lui assure
aucune protection concrète.
Selon l'art. 2 RPNMS
enfin, les autorités communales et cantonales s'assurent de la concordance des
dispositions et décisions qu'elles prennent en application de la LATC et de son
règlement (RATC), avec les objectifs poursuivis par la LPNMS. Elles tiennent
compte des objets méritant d'être sauvegardés - soit soumis à la protection
générale, soit inventoriés ou classés - en élaborant leurs plans directeurs ou
d'affectation. Ce devoir de coordination est précisé dans le RATC. Ainsi, la
liste des ouvrages, activités, équipements ou installations devant faire
l'objet d'une autorisation ou d'une approbation spéciale de l'autorité
cantonale, au sens de l'art. 89 RATC (art. 120 lit. d LATC), comprend les
constructions mises à l'inventaire, classées ou situées dans un site classé ou
mis à l'inventaire (Annexe II au RATC).
L'autorité cantonale
est donc tenue d'autoriser ou d'approuver par une décision, tout ouvrage,
activité, équipement ou installation en projet, qui touche un objet mis à
l'inventaire, classé, ou situé dans un site mis à l'inventaire ou classé (89
RATC), de manière à s'assurer qu'aucune atteinte ne puisse en altérer le
caractère (art. 46 al. 3 LPNMS). Mais, tel doit aussi être le cas lorsqu'il
s'agit d'un objet ne bénéficiant d'aucune mesure de protection spéciale, pour
autant qu'il mérite d'être sauvegardé au sens de l'art. 2 RPNMS, c'est-à-dire
d'un objet qui présente un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif au sens de l'art. 46 al. 1 LPNMS. A cet égard, le
recensement architectural peut être un outil d'une utilité certaine. Cette
protection générale prévue à l'art. 46 LPNMS n'est donc pas sans portée
puisque, en vertu de l'art. 47 al. 2 LPNMS, par renvoi à l'art. 10 de la même
loi, les communes ont l'obligation de signaler à l'autorité cantonale les
dangers imminents qui menacent un objet protégé par cette disposition.
L'autorité cantonale, quant à elle, est tenue de prendre des mesures de
sauvegarde lorsque cela s'avère être justifié (art. 47 al. 1 LPNMS; art. 3
RPNMS), qui consistent notamment à mettre en oeuvre la procédure de classement
(art. 48 LPNMS).
L'intervention de la
SMHA fondée sur l'art. 89 RATC (Annexe II; art. 120 lit. d LATC; art. 16 LPNMS
et 32 al. 1 RPNMS ou art. 54 et 23 LPNMS), ne se distingue donc pas
fondamentalement de celle basée sur les art. 46, 47 LPNMS (art. 10 LPNMS) et
les art. 2, 3 RPNMS. Ainsi, comme en l'espèce, l'autorité cantonale rendra une
décision au sens de l'art. 123 LATC, aux termes de laquelle, soit elle
autorisera ou approuvera le projet avec ou sans condition - ce qui sera présumé
si elle ne met pas en oeuvre la procédure de classement (Gardaz, ibidem, p. 7)
- soit elle ne l'autorisera pas ou refusera son approbation, auquel cas elle
prendra une mesure de protection, qui peut aller jusqu'au classement de tout ou
partie de l'objet.
En l'espèce, le
bâtiment litigieux n'est pas classé, ne figure pas à l'inventaire et n'a reçu
que la note *4* lors du recensement architectural du canton de Vaud; en
revanche, il se situe sur un site en voie d'être considéré comme un objet
d'importance nationale et, comme tel, d'être inscrit à l'inventaire ISOS (art.
5 LPN et 1 ss OISOS). Le propriétaire, en l'occurrence la commune, devait donc
obtenir l'autorisation cantonale spéciale prévue par l'art. 89 RATC (Annexe
II), pour tous travaux susceptibles d'en altérer le caractère (art. 46 al. 1
LPNMS; cf. aussi art. 3 LPNMS). De plus la municipalité, en tant qu'autorité
communale, était de toute façon tenue d'informer le DTPAT de son intention
d'autoriser la démolition, conformément aux art. 10 et 47 al. 2 LPNMS. Tel a
bien été le cas, de sorte que l'autorité cantonale a pu se prononcer sur le principe
de la conservation ou non du bâtiment litigieux. On peut certes déplorer le
manque de clarté de la décision de la SMHA, reproduite dans la décision de
synthèse de la CAMAC du 11 mars 1994, laquelle indique les voies de droit;
celle-ci a toutefois été complétée par un courrier à la municipalité du 23 mars
1994, dans lequel l'autorité cantonale déclare expressément accepter le projet.
Le défaut de notification de cette décision du 11 mars 1994, contrairement à
l'art. 123 al. 3 LATC, n'a par ailleurs pas porté préjudice aux recourants, dès
lors qu'ils ne sont intervenus à la procédure qu'au terme de la mise à
l'enquête publique. Il reste encore à examiner si les recourants peuvent fonder
leur qualité pour agir contre cette décision sur l'art. 90 LPNMS.
ab)
Lorsqu'un projet touche un objet au sens des art. 46 al. 1 LPNMS et 2 RPNMS,
l'autorité cantonale doit, si l'objet en question est classé, vérifier si ledit
projet en altère le caractère de manière inadmissible (art. 46 al. 3 LPNMS) ou,
si l'objet est inventorié ou seulement soumis à la protection générale,
examiner s'il est digne d'être sauvegardé et dans quelle mesure. Dans le second
cas, elle décidera donc de la mise en oeuvre ou non de la procédure de
classement prévue aux art. 20 ss LPNMS. Si elle opte pour le classement, elle
condamne le projet et alors s'ouvrent les voies de droit prévues par l'art. 24
LPNMS; à l'inverse, si elle autorise le projet, même sous conditions, elle
soustrait le bâtiment existant à toute mesure de protection, ce qui revient, en
l'espèce, à le condamner. On ne voit guère pour quel motif les associations
d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la
protection des monuments et des sites, s'opposeraient à un classement. En
revanche, il est logique qu'elles puissent s'opposer à un refus de sauvegarder
un objet au sens des art. 46 al. 1 LPNMS et 2 RPNMS. C'est la raison pour
laquelle le législateur leur a expressément accordé la qualité pour agir à
l'art. 90 LPNMS. Cette disposition doit donc être interprétée en ce sens que la
qualité pour agir des associations leur est pour le moins reconnue à l'encontre
des décisions cantonales refusant de prendre une mesure de protection. A défaut
d'une telle interprétation, l'art. 90 LPNMS serait vidé de l'essentiel de sa
portée (sur la qualité pour agir devant l'autorité judiciaire cantonale, cf.
OFAT, ibidem, pp. 338 et 339, ch. 18).
En tant que section
vaudoise de la Ligue suisse pour la protection du patrimoine national,
elle-même reconnue d'importance nationale (ATF 120 Ib 27, cons. 2c; 118 Ib 1
cons. 1c; 116 Ib 309), la Société d'art public revêt incontestablement une
importance cantonale; elle peut ainsi justifier de sa qualité pour agir sur la
base de l'art. 90 LPNMS. Dans la mesure où elle fait notamment valoir que le
bâtiment actuel devrait être préservé en raison de sa valeur historique et de
son intégration au site, on doit admettre que ses moyens sont fondés, du moins
en partie, sur la LPNMS, de sorte que le recours est recevable et que les
moyens invoqués doivent être examinés (cf. dans le même sens AC 92/090 du 2
juin 1993, cons. 1a; AC 92/441 du 10 septembre 1993, cons. 2b/bb).
ac) La
légitimation active de la recourante ressort plus largement de l'art. 37 LJPA.
La jurisprudence rendue en application de cette disposition a en effet précisé
que les associations à but idéal possédant la personnalité juridique, ont
qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant
essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en
cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif
(RDAF 1978, 256; RDAF 1993, 227 et réf. citées; GE R6 982/91; AC 91/239 cons.
1; AC 92/076 cons. 1b; AC 92/090 cons. 1aa et bb; AC 92/0342; AC 93/292 du 22
février 1995). Tel est manifestement le cas de la Société d'art public.
ad) La
recourante ne peut fonder sa légitimation active sur l'art. 12 de la loi
fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
(art. 37 al. 2 lit. b LJPA et 103 lit. c OJF). En effet, la décision attaquée
ne remplit pas au moins l'une des conditions fixées par cet article, comme on
le verra au considérant 2 ci-après.
b)        ba)       Les
particuliers, tels que les voisins, ne peuvent pas fonder leur qualité pour
agir directement sur l'art. 90 LPNMS; la réserve de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA
n'a donc pas de portée pour ce qui les concerne. En revanche, la question de la
réserve prévue à la lettre b de cet article, instituée en faveur du droit
fédéral, est plus délicate.
En matière de
protection du patrimoine, le Tribunal fédéral (TF) a en effet jugé que, en cas
de mesure de protection des monuments édictées dans le cadre d'un plan
d'affectation (art. 17 al. 1 lit. c LAT; art. 47 lit. b et 45 al. 2 lit. c
LATC; art 22 LPNMS), comme en cas de décision concrète de protection (art. 17
al. 2 LAT; art. 49 ss et 52 ss LPNMS), la procédure cantonale doit respecter
les exigences minimales de l'art. 33 LAT en matière de protection juridique
(ATF 116 Ia 47 cons. 4c/cb; 118 Ia 386, cons. 3). Contre ces mesures, le droit
cantonal doit donc
"aménager au moins une voie de recours auprès d'une
autorité ayant libre pouvoir d'examen
(art. 33 al. 3 lit. b LAT)
et à
laquelle puissent s'adresser tous ceux qui ont la qualité pour agir par la voie
d'un recours de droit administratif au TF
(art. 33 al. 3 lit. a LAT)
"
(ATF 119 Ia 88 cons. 6a). Or, selon l'art. 103 lit. a OJF, et contrairement à
l'art. 37 al. 1 LJPA, peut former un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige
donc pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts
juridiquement protégés; un intérêt de fait suffit.
A ce jour, le Tribunal
de céans a toutefois jugé que, en matière d'abattage d'arbres, la LPNMS n'est
pas une disposition cantonale d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT et de
la jurisprudence du Tribunal fédéral y relative (ATF 118 Ib 26) et que,
partant, les garanties de procédure mentionnées à l'art. 33 al. 3 LAT ne sont
pas applicables aux décisions fondées sur cette loi rendues en cette matière.
La qualité pour agir est donc examinée au regard de l'art. 37 al. 1 LJPA
uniquement. Ainsi, pour pouvoir recourir contre une décision prise à l'égard
d'un tiers, un voisin doit justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable
(art. 37 al. 1 LJPA), savoir d'une part, les prescriptions légales en question
doivent avoir pour but la protection des particuliers et, d'autre part, le
recourant doit se trouver dans leur champ d'application (RDAF 1982, 70; 1994,
50). L'existence d'un intérêt juridiquement protégé sera en revanche nié
lorsque les normes invoquées ont été édictées dans l'intérêt public, même si le
recourant a un intérêt de fait à leur application. Or, toujours en matière
d'abattage d'arbres, le Tribunal administratif n'a pas accordé la qualité pour
agir au voisin - il l'a accordée en revanche aux associations au sens de l'art.
90 LPNMS (cf. AC 92/441 du 10 septembre 1993, cons. 2b/bb) - dès lors que la
LPNMS a été édictée dans l'intérêt public exclusivement (AC 92/022; RDAF 1994,
51).
En revanche, le
Tribunal de céans a considéré que les prescriptions communales du plan général
d'affectation concernant la protection et la mise en valeur du patrimoine bâti
- en l'espèce les art. 6 à 14 RPA - donnent un contenu concret à la
réglementation de la zone et que, partant, elles sont des dispositions
cantonales d'exécution de la LAT au sens de l'art. 33 al. 2 de cette loi (AC
92/0064 du 7 avril 1993, consid. 2b; AC 93/305 du 13 février 1995). S'agissant
de ces normes communales, les garanties de l'art. 33 al. 3 LAT doivent donc
être respectées. C'est sur cette base que le Tribunal administratif s'est
reconnu un pouvoir d'examen allant au-delà d'un simple contrôle de la légalité
(art. 33 al. 3 lit. b LAT), qui le conduit non pas à substituer sa propre
appréciation à celle de l'autorité communale, mais seulement à vérifier si
cette dernière est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse des
intérêts à prendre en considération (ATF 109 Ia 123 consid. 5b et c; 106 Ia 71
ss; ATF 114 Ia 245 ss, consid. 2b).
En l'espèce toutefois,
il n'est pas indispensable de trancher la question de la recevabilité du
recours interjeté par les époux Zwahlen et par Lajos Deak, fondé sur une
prétendue violation de la LPNMS, dès lors que ce moyen est simultanément
invoqué par la Société d'art public - les recourants ayant déposé des écritures
communes - dont la qualité pour agir a déjà été admise sur la base de l'art. 90
LPNMS (cf. lettre a ci-dessus).
bb) Les
dispositions sur l'esthétique ne sont pas des dispositions d'exécution au sens
de l'art. 33 al. 2 LAT et, partant, les garanties de procédure prévues à l'art.
33 al. 3 LAT ne sont pas applicables. Le Tribunal de céans a ainsi jugé dans un
arrêt du 22 février 1995 (AC 93/292) que, pour pouvoir utilement se plaindre
d'une violation des dispositions régissant l'esthétique des constructions, il
faut justifier d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 al. 1
LJPA. Or, les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des
constructions ont été instituées dans l'intérêt public (cf. notamment A.
Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume II, p. 710), dont seules
les autorités sont les gardiennes : autrement dit, un propriétaire voisin -
fut-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même
il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur
champ de protection. Force est donc de constater que ce moyen est irrecevable,
pour défaut de légitimation active. Cela ne porte toutefois guère à
conséquence, dès lors que la Société d'art public est, quant à elle, fondée à
l'invoquer; il sera donc examiné ci-après (cf. cons. 1a/ac ci-dessus).
bc) Les
recourants se prévalent, à l'encontre de l'ouvrage projeté, de moyens relevant
de la police des constructions. En l'espèce, il s'agit là incontestablement de
dispositions d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT (ATF 118 Ib 26, sp. 31 cons.
4b; AC 92/191 du 5 mars 1993; AC 93/084 du 1er juin 1994), savoir des normes
qui donnent un contenu concret à la réglementation des zones, comme celles
fixant la destination, l'implantation ou les dimensions de la construction
projetée. Partant, la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif
doit être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de
droit administratif devant le Tribunal fédéral, telles qu'elles ressortent de
l'art. 103 OJF (art. 33 al. 3 lit. a LAT).
Selon l'art. 103 lit.
a OJF, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; un
intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJF permet donc au recourant de faire valoir
ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,
économique ou idéale, et cela même si son intérêt privé ne correspond pas à
l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 ss, notamment 249
consid. 5b et 255/256 consid. 7c). Mais pour contester une décision, le
recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et
se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne
d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b).
Les recourants sont
propriétaires de biens-fonds sis, de l'autre côté de la rue du Four, en face du
bâtiment projeté (parcelle N°167 pour les époux Zwahlen). Leurs immeubles
d'habitation posséderont une vue directe sur la construction envisagée. Ils
sont également suffisamment proches pour en subir les éventuels inconvénients.
C'est dire que, par leur situation, les recourants sont touchés plus que
quiconque par la décision délivrant l'API; ils peuvent donc faire valoir un
intérêt digne de protection à son annulation. La qualité pour recourir contre
la décision levant leurs oppositions doit ainsi leur être reconnue, dans la
mesure où ils invoquent la violation de dispositions cantonales ou communales
régissant la police des constructions.
2.                     Les recourants ont renouvelé
leur réquisition d'expertise fédérale, fondée sur la prochaine désignation du
bourg de Cossonay comme objet d'importance nationale et, partant, sur son
inscription à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(ISOS). Ce n'est que s'il se révèle que l'accomplissement d'une tâche de la
Confédération (sur cette notion, cf. ATF 120 Ib 27, cons. 2c) pourrait porter
atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral, que le service
compétent doit demander une expertise de la Commission fédérale des monuments
historiques (art. 7 LPN).
Il n'est pas
exclu que l'aide fédérale au logement prévue par la loi fédérale du 19 mars
1965 concernant l'encouragement à la construction de logements, dont pourrait
bénéficier la CORAD, puisse être qualifiée de
"subvention"
au
sens de l'art. 2 lit. c LPN et que, partant, elle constitue une tâche de la
Confédération (cf. dans ce sens, concernant la construction d'abris de
protection civile, AC 92/100). Cette question peut toutefois demeurer ouverte, dès
lors qu'aucune demande n'a été à ce jour déposée par la constructrice auprès de
l'Office fédéral du logement (cf. lettre du 12 septembre 1994). Quoi qu'il en
soit, même si cette dernière a l'intention de solliciter l'aide fédérale, force
est de constater que, en l'espèce, la seconde condition prévue à l'art. 7 LPN
n'est de toute façon pas remplie. En effet, encore faut-il, pour que
l'expertise fédérale soit justifiée, que la démolition du bâtiment litigieux et
la réalisation de l'ouvrage projeté portent atteinte au bourg de Cossonay. Or,
tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque, comme on le verra au considérant 3d
ci-après, la démolition du bâtiment litigieux ne porte pas atteinte au bourg de
Cossonay. Quant au projet lui-même, il n'est de toute façon pas réalisable en
l'état (cf. cons. 4 ci-après).
3.                     a) Selon l'art. 36
LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (lit. c) et l'inopportunité si la loi spéciale
le prévoit (lit. d). La LPNMS ne permet pas de réexaminer l'opportunité du
refus, de la part de l'autorité cantonale, de mettre en oeuvre la procédure de
classement (contrairement par exemple à l'art. 28 Denkmalschutzgesetz
Basel-Stadt, cité in ATF 118 Ia 384, cons. 4b). Le Tribunal doit donc limiter
son pouvoir d'examen à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation. Cela signifie qu'il ne peut substituer sa propre
appréciation à celle de l'autorité cantonale ou communale, mais qu'il doit
vérifier si ces dernières n'ont pas violé la loi applicable, ni excédé ou abusé
de leur pouvoir d'appréciation. En l'espèce, la légalité de la décision
attaquée n'est pas contestée; il s'agit donc seulement d'examiner si l'autorité
compétente a abusé de son pouvoir d'appréciation et, partant, rendu une
décision arbitraire. Tel est le cas lorsque, en procédant à la pesée des
intérêts en présence, elle n'use pas de tout le soin requis, prend en considération
des éléments sans pertinence ou omet de retenir des éléments de fait
importants, ou encore lorsqu'elle se laisse guider par des critères non
objectifs (GE 91/50 cons. 3; GE 92/130 cons. 2a; GE 94/045; GE 93/128; AC
91/200 cons. 2a; B. Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, p.
35, ch. 164 et 166 et réf. citées; ATF 108 Ib 205 cons. 4a; 109 Ia 123 cons.
5a; 110 V 365 cons. 3b in fine; 116 Ia 116 cons. 2c et réf. citées).
b)           ba)
En matière de protection du patrimoine, le Tribunal fédéral a précisé ce qui
suit:
"Alors qu'autrefois on protégeait en
premier lieu les bâtiments d'un âge ou d'une beauté particuliers, aujourd'hui,
la notion de patrimoine comprend les bâtiments plus récents, qui sont
caractéristiques de l'époque pendant laquelle ils ont été érigés (ATF 101 Ia
219, cons. 5a; 97 I 642, cons. 6b; 91 I 342 cons. 3a et b): ainsi, la
protection du patrimoine s'étend-elle désormais aux témoins typiques du 19e,
voire du 20e siècle, de même qu'aux constructions industrielles, artisanales ou
techniques de cette époque (ZBl 88/1987 p. 538). Lorsqu'elle examine si un
objet mérite une protection particulière, l'autorité doit procéder à une
appréciation d'ensemble, fondée sur des critères objectifs et scientifiques,
qui prennent en compte les aspects culturels, historiques, artistiques et
urbanistiques relatifs à cet objet. Une construction doit être maintenue en
tant qu'elle constitue le témoin ou l'expression d'une situation/état de fait
historique, social, économique et technique. (...)
Dès lors que les mesures de protection du patrimoine entraînent généralement
une atteinte importante à la propriété privée, elles ne doivent pas être
ordonnées uniquement dans l'intérêt d'un cercle étroit de spécialistes. Elles
doivent être fondées sur des critères objectifs et fondamentaux, et être
approuvées par une grande partie de la population, afin qu'elles puissent se
réclamer d'une certaine légitimité (ATF 89 I 474 cons. 4b; ZBl 88/1987, p.
542)." (ATF 118 Ia 384, cons. 5a, trad. non officielle)."
D'une part, la notion
de patrimoine s'est donc considérablement élargie et, d'autre part, l'autorité
doit procéder à une appréciation d'ensemble, fondée sur des critères objectifs
et scientifiques, prenant en compte bien davantage que le seul aspect
historique. L'intérêt purement financier du propriétaire à obtenir un meilleur
rendement de son bien-fonds ne saurait l'emporter sur l'intérêt public à une
mesure de protection du patrimoine; si tel était le cas, il ne serait
pratiquement plus possible, au centre ville notamment, de garantir le maintien
du patrimoine bâti (ATF 118 Ia 384, cons. 5e et réf. citées).
bb) En
l'espèce, le bâtiment litigieux a recueilli la note *4* lors du recensement
architectural du canton de Vaud. Selon la définition donnée par le Service des
bâtiments, une telle construction a pour qualité principale sa bonne
intégration architecturale, tant du point de vue du volume que des détails de
composition. Cette catégorie est importante numériquement et qualitativement
car elle contribue à former l'image du site. Selon la fiche N°53 dudit
recensement, datée du 1er trimestre 1975, le bâtiment litigieux est une maison
paysanne à deux niveaux, sise en tête de rue, qui ne fait plus office que de
garage et d'entrepôt. Elle est munie d'une toiture à deux pans orientée
est-ouest, qui se prolonge par des avant-toits et qui est recouverte de plaques
de fibrociment ondulées. Les murs sont en maçonnerie de pierres, à l'aspect
soit de
"pierres vues"
, soit de
"crépi ciment"
,
ou encore recouverts de bois ou de peinture. Aucune décoration des façades
n'est relevée; on remarque toutefois dans l'angle nord-ouest, une importante
butée, qui renforce le pignon. Il est par ailleurs fait mention d'une porte en
plein cintre, dont l'encadrement est en pierre appareillée (molasse ou calcaire
ancien) et de deux portes rectangulaires, l'une munie d'un linteau droit
(molasse ou calcaire ancien), l'autre en ciment. Les fenêtres sont
rectangulaires verticales ou carrées, à meneaux, avec un encadrement en pierre
appareillée (molasse ou calcaire ancien), en ciment ou en bois; elles sont à
petits carreaux et parfois équipées de contrevents. L'état général du bâtiment
est décrit comme étant moyen à mauvais. Il a en outre été constaté lors de
l'audience, que le faîte du toit côté nord, autrefois coupé en biais (croupe),
a été remplacé par le sommet du pignon actuel en bois et que, au-dessous de ce
pignon, jusqu'au XIXe siècle, se trouvaient deux
"oeil-de-boeuf"
triangulaires, qui ont été murés depuis lors (attesté par une photographie de
1921). Les divers attributs en bois dont le bâtiment était flanqué sur le
pignon (façade nord) - qui existent encore sur certains bâtiments voisins - ont
disparu aujourd'hui (attesté par les pierres porteuses qui débordent en
façade). Il s'agissait d'escaliers en bois couverts d'une galerie, en-dessous
desquels aurait été aménagé un boiton. En page 6 de leur mémoire, les
recourants exposent, quant à eux, que:
"Il s'agit d'un exemple rare de ferme
complète, implantée dans un vieux bourg vaudois. Son architecture est typique
d'une maison rurale vaudoise du XVIIe siècle. En effet, on retrouve
l'ordonnance traditionnelle en trois zones (habitat, fourragère et étable), la
forme ample compacte, rectangulaire, couverte d'un toit à deux pans, ainsi que
l'orientation classique nord-est/sud-ouest, bien décrite dans l'encyclopédie du
Pays de Vaud. Dans le cas présent, l'habitat est côté bise (plutôt côté vent)
pour tenir compte de la position de la rue et de la mitoyenneté au sud.
L'orientation de la ferme, outre le fait qu'elle respecte l'axe bise-vent des
maisons rurales vaudoises, est également logique: l'orientation du bâtiment est
parallèle à la fois à la rue du Four après que celle-ci ait tourné à angle
droit dans sa partie haute pour aboutir sur la place du Temple, ainsi qu'à la
rue du Temple. L'orientation de la ferme s'accorde aussi aux rues qui la
bordent. Le pignon principal, au nord, donne sur la rue du Four avant son
tournant; à l'époque il faisait face à la tour du château et aux prés qui
entouraient ce dernier jusqu'à la fin du XVIIe siècle.
Pendant plus d'un siècle et demi, la vieille ferme était le seul bâtiment de
tout le haut de la rue du Four, et sa construction précède de 50 ans celles de
tous les autres bâtiments de la rue du Four! Son orientation n'est donc pas due
à une erreur architecturale, d'autant qu'elle respecte la plus pure tradition
vaudoise. De plus, les maisons construites face à la ferme à la fin du XIXe et
début du XXe siècle ont la même orientation nord-sud qu'elle (rue du Four N°6 et
8-10), de même que le grand rural mitoyen de 1799 au N°22 de la rue du Four.
Nos ancêtres n'avaient donc pas trouvé judicieux l'alignement préconisé par
l'actuelle Municipalité. Il est connu que dans les arts plastiques, les
éléments de rupture contribuent à structurer l'ensemble."
Ils concluent en ces
termes (p. 16):
"a - la ferme fonde le site historique du
vieux Cossonay, au même titre que les maisons de la place du Temple;
b - elle est une des six plus anciennes bâtisses du bourg avec le Prieuré, la
maison du Banneret, le café des Bains, le restaurant du Cerf, et la maison
Mayor,
c - elle fait partie des nombreuses constructions du bourg ayant un rôle rural;
cependant,
d - elle est un exemple unique de ferme vaudoise entière du XVIIe située en
plein bourg, peut-être favorisée en cela par la proximité des prés du château
médiéval,
e - elle est située dans une rue de production rurale (moulin, four banal au
XVIIe, abattoirs, ruraux mitoyens), qui s'est développée après sa construction,
f - son orientation, sa forme et son volume, sont dans la tradition vaudoise,
et participent à la cohérence de l'ensemble du vieux bourg du Cossonay d'antan
et d'aujourd'hui."
bc) Le
bâtiment litigieux fait incontestablement partie du patrimoine vaudois au sens
où l'entend le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence. Cela ne saurait
toutefois suffire en soi et dans tous les cas, à justifier son classement total
ou partiel. En effet, d'une part, l'intérêt public à la protection du
patrimoine peut parfois céder le pas face à un autre intérêt public
prépondérant (cf. par analogie art. 3 al. 1 LPN; AC 92/090) et, d'autre part,
une mesure de protection du patrimoine peut tout simplement s'avérer
injustifiée, si la valeur du bâtiment examiné, eu égard aux intérêts à prendre
en considération, s'avère être faible ou s'il ne constitue pas un témoin
suffisamment marquant de son époque, du point de vue historique, social,
économique ou technique. Dans ces deux dernières hypothèses, une mesure de
protection pourrait le cas échéant être contraire au principe de la
proportionnalité, compte tenu notamment des restrictions importantes à la
propriété qu'elle entraîne généralement (ATF 118 Ia 384, cons. 4a). Le Tribunal
se rallie donc à l'opinion émise par M. J. Peter Aebi, représentant de l'Office
fédéral de la culture/Service du patrimoine culturel, selon lequel, certes:
" (...) les témoins de notre passé
méritent d'être protégés et ne doivent pas être sacrifiés sans merci sur
l'autel du profit. Une telle politique aurait pour conséquence de dépouiller
les sites de leur histoire (...) d'un autre côté, il n'est pas possible non
plus de conserver tous les anciens monuments pour la seule raison qu'ils sont
anciens. Les maisons ont toutes un jour été construites à neuf et souvent sur
l'emplacement de maisons plus anciennes. Par ailleurs, toutes les vieilles
bâtisses n'ont pas la même valeur, d'où une classification différenciée dans
les inventaires régionaux et communaux" (cf. lettre du 28 octobre
1994)."
En l'espèce, les
recourants invoquent en substance des éléments que l'on peut grossièrement
rattacher aux critères historique (élément fondateur du site; une des six plus
anciennes bâtisses du bourg), culturel, social ou économique (un exemple rare
d'une ferme complète du XVIIe siècle de la plus pure tradition vaudoise; rôle
rural dans un bourg) et urbanistique (élément de rupture qui structure
l'ensemble bâti; orientation typique). Force est de constater que ces éléments
plaident effectivement en faveur de la conservation du bâtiment. Toutefois, compte
tenu du pouvoir d'examen limité du Tribunal de céans, la décision du
DTPAT/SMHA, ne prête pas le flanc à la critique.
Certes, le Tribunal
fédéral souligne qu'un objet d'importance locale peut être protégé, s'il est
l'unique témoin encore existant de son style (Stilrichtung) et de son
affectation (Zwecksetzung) (ATF 118 Ia 384 cons. 5c; Yvo Hangartner,
Grundsätzlich Probleme der Eigentumsgarantie und der Entschädigungspflicht in
der Denkmalpflege in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, St. Gall 1981, p. 62). En
l'espèce, il n'est pas certain que tel soit le cas et, à part l'ancienneté du
bâtiment et son implantation particulière dans le bourg historique, la SMHA,
qui fait autorité en la matière, n'a guère relevé d'éléments de valeur
susceptibles de justifier une mesure de protection, si bien que le dossier ne
serait pas assez convaincant pour être présenté au Conseil d'Etat en vue d'un
classement. Lors de la visite des lieux, ses représentants ne se sont pas
prononcés sur l'année de la construction. Ils ont en revanche précisé que
certains éléments de charpente peuvent dater du 17e siècle; ce qui n'est pas le
cas de l'ensemble, où peu d'éléments de cette époque subsistent. En définitive,
il est apparu que le bâtiment a été fortement remanié au cours du temps (charpente
quasiment plus d'origine, toiture en fibrociment, modification du pignon,
éléments en bois disparus, interventions diverses en façade ouest), ce que les
recourants ne contestent d'ailleurs pas (cf. mémoire p. 11). En outre, de
l'avis des représentants de la SMHA, les façades, à part la porte en plein
cintre déjà citée, ne présentent aucun élément particulièrement marquant, ni
qui soit d'un intérêt propre à justifier leur classement. Le bâtiment ne joue
enfin aucun rôle social significatif, dès lors qu'il n'a plus d'autre
affectation que celle de garage et d'entrepôt, et aucune fonction sociale
remarquable ne pourrait découler de sa réhabilitation dans sa vocation
d'origine, comme cela aurait pu être le cas s'agissant d'un lieu de spectacle
ou de rencontre désaffecté (ATF 118 Ia 384, cons. 4c).
Les recourants
insistent particulièrement, pour justifier l'intérêt à la conservation du
bâtiment existant, sur son orientation, sa forme et son volume. Or, ces
éléments ne constituent que l'un des aspects à prendre en compte et, en
l'espèce, ils ne suffisent pas à justifier la conservation du bâtiment
litigieux. On relève en outre que ces paramètres peuvent être fixés dans un
plan spécial d'affectation, mais que, en tous les cas, ils ne sont pas protégés
en tant que tels pas la LPNMS, savoir indépendamment du bâtiment lui-même, dès
lors qu'ils ne relèvent pas de la substance de celui-ci. En revanche, dans la
mesure où le règlement communal le prévoit, l'orientation, la forme et le
volume du bâtiment initial peuvent conditionner l'orientation, la forme et le
volume du bâtiment projeté (sur cette question cf. cons. 4g ci-après).
Force est donc de
constater que le refus, de la part de l'autorité cantonale, de mettre en oeuvre
la procédure de classement, est fondé sur une juste pesée des intérêts.
Partant, elle n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, pas plus que la
municipalité qui a accordé l'API, dès lors que, sur le plan de la LPNMS, rien
ne s'oppose à la démolition.
c)        Il ressort
du recensement ISOS provisoire, que le bâtiment litigieux:
"(...) est considéré dans un périmètre de
sauvegarde A, composé essentiellement de bâtiments remarquables et intéressants
(notes *2* et *3* du recensement) d'une part et de bâtiments bien intégrés
d'autre part (note *4* du recensement). Le bâtiment susmentionné fait partie de
cette dernière catégorie." (cf. détermination de la SMHA du 12 septembre
1994)."
Comme le soutiennent
les recourants, il est également exact que ce projet d'inscription du bourg de
Cossonay à l'ISOS - non encore adopté par le Conseil fédéral - déploie d'ores
et déjà des effets (ATF 116 Ib 309 cons. 4 c/aa). Ainsi, en vertu de l'art. 6
LPN, le bourg de Cossonay mérite-t-il spécialement d'être conservé intact ou,
en tous cas, d'être ménagé le plus possible (al. 1); lorsqu'il s'agit de
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, cette règle ne souffre
d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance
nationale également, s'opposent à cette conservation (al. 2) (ATF 120 Ib 27,
cons. 2 c/dd). Une autorité accomplissant une tâche de la Confédération aurait
donc, a priori, à ménager ou à conserver les éléments qui constituent le bourg
de Cossonay. La LPN n'impose toutefois pas aux cantons de protéger leurs
monuments historiques; les règles pertinentes relèvent du droit cantonal (art.
24 sexies al. 4 Cst.) et les cantons ne reçoivent du législateur fédéral aucun
mandat à cet égard, contrairement à ce qui est prévu pour la protection des
biotopes d'importance régionale et locale par les art. 18 ss LPN (ATF 120 Ib
27, cons. 2 c/dd).
L'inventaire fédéral
précité constitue toutefois un plan sectoriel de la Confédération au sens de
l'art. 13 LAT, dont il convient de tenir compte dans les plans directeurs et
les plans d'affectation cantonaux et communaux (Bulletin de l'OFEFP 1/93, p.
14; art. 1 al. 2 lit. b et 6 al. 4 LAT et 27 al. 2 LATC; cf. aussi AC 94/169 du
22 février 1995, cons. 3b). En l'espèce, conformément aux art. 17 al. 1 lit. c
LAT, 2 LATC et 28 RPNMS, le RPA de la Commune de Cossonay contient des
dispositions spécifiques sur la protection de la zone de la vieille ville (art.
6 à 14 RPA), sur lesquelles on reviendra ci-après.
d)        Le principe
de la démolition étant confirmé, reste encore à examiner si elle peut être
autorisée indépendamment de l'octroi simultané d'une autorisation de
construire. En effet, dans le cadre de la procédure de demande de permis de
construire ou d'autorisation préalable d'implantation, les mesures de
protection du patrimoine résultent aussi de l'art. 86 LATC, qui vise non
seulement la protection d'objets isolés de grande valeur mais également la
protection d'ensembles (ATF 101 Ia 213, consid. 6 a). Or, la démolition d'un
bâtiment peut compromettre l'aspect ou le caractère d'un lieu, soit que
l'espace primitivement construit reste libre, soit qu'un autre ouvrage y soit
édifié. Dans la première hypothèse, c'est l'absence de construction, la
création d'un vide dans un ensemble digne d'être sauvegardé, qui pourrait
compromettre les lieux. Dans la seconde (cf. cons. 4g ci-après), c'est
l'ouvrage projeté pour remplacer le bâtiment démoli qui pourrait compromettre
l'endroit en y introduisant comme un corps étranger (RDAF 1974, 64).
Sous l'empire de la
loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, la
Commission de recours avait ainsi jugé que l'art. 57 ne pouvait empêcher la
seule suppression d'un ouvrage en elle-même, abstraction faite du vide ou de
l'édifice nouveau qui en prendrait la place. Cette opinion a été confirmée par
le Tribunal de céans dans sa jurisprudence relative à l'art. 86 LATC, très
proche dans son contenu de l'ancien art. 57 LCAT, et dont la teneur est la
suivante (CCRC N° 2664; RDAF 1974,. 61; 1978, 419; AC 7415, publié in RDAF
1992, 488) :
"La municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
La suppression d'un
bâtiment ne peut donc être interdite, sur la base de l'art. 86 LATC, que s'il
en résulte la création d'un vide durable qui compromettrait l'aspect et le
caractère des lieux. Le bourg de Cossonay est un objet d'importance nationale,
qui va être inscrit à l'ISOS; il constitue donc un ensemble digne d'être
conservé. Le Tribunal, suivant en cela l'avis de ses assesseurs spécialisés,
estime toutefois que, dans cette partie du bourg, la démolition du bâtiment
litigieux ne créerait pas un vide choquant. En effet, alors que la contiguïté
est la règle dans pratiquement tout le vieux bourg et plus particulièrement aux
alentours du bâtiment litigieux - des deux côtés de la rue du Four, sous
réserve de quelques "trous" à l'est, et tout autour de la place du
Temple - celui-ci n'est contigu au sud qu'avec le petit immeuble N°225
(parcelle N°57). Ainsi, sa façade ouest - la plus altérée - donne sur la rue du
Temple, en face d'un immeuble rénové, ses façades nord - quasiment borgne - et
est - la plus intéressante - donnent sur la rue du Four, tandis que la façade
sud masque la vue sur l'arrière des immeubles Nos 225 et 218 à 221. Le
dégagement des façades nord de ces derniers immeubles et des deux cours
intérieures, est sans doute discutable au regard de l'esthétique; la démolition
du bâtiment litigieux n'aurait toutefois pas pour conséquence de révéler des
façades aveugles, puisqu'elles sont d'ores et déjà pourvues de nombreuses
ouvertures. Par ailleurs, sa vétusté et l'orientation du faîte nord-sud,
insolite dans la topographie actuelle des lieux où l'orientation est-ouest
prédomine, plaident plutôt en faveur de sa suppression. Dans l'hypothèse d'un
vide durable, un aménagement de qualité de la parcelle N°49, sous la forme
d'une petite place, apparaît également comme étant tout à fait envisageable, ce
qui permettrait une meilleure mise en valeur des façades qui entourent cet
espace. En définitive, au vu des caractéristiques propres au bâtiment litigieux,
parmi lesquelles sa masse, de loin la plus imposante dans le quartier, il peut
être perçu, selon le point de vue, aussi bien comme un élément perturbateur,
que comme une pièce structurante. Dans ces conditions, on ne peut guère lui
reprocher sérieusement de nuire à l'aspect des lieux, mais, de même, sa
suppression ne leur serait pas particulièrement dommageable. Dans ces
circonstances, la démolition doit être autorisée indépendamment de l'octroi
d'un permis de construire.
4.                     Prévue à l'art. 119 LATC, la demande de permis
préalable d'implantation tend à procurer au constructeur, après enquête
publique, une autorisation réglant en principe non seulement la question de
l'implantation proprement dite, mais aussi celle du volume, de la hauteur,
voire de l'affectation de l'ouvrage projeté (cf. Droit vaudois de la
construction, Payot Lausanne, 1994, note 1 ad art. 119 LATC). L'octroi du
permis d'implantation a les mêmes effets juridiques - en ce qui concerne les
éléments contenus dans cette autorisation - que celui du permis de construire.
Autrement dit si, dans les deux ans après sa délivrance, le constructeur dépose
une demande d'autorisation de construire pour un bâtiment dont le gabarit
d'ensemble est conforme à l'avant-projet ayant fait l'objet de l'enquête
préliminaire, cet élément ne peut être réexaminé par l'autorité, qui ne peut
imposer que des modifications de détail au vu du projet définitif. En revanche,
si le constructeur laisse son permis d'implantation se périmer ou s'il présente
un projet qui ne respecte pas les conditions fixées par cette autorisation,
l'autorité examine librement toutes les questions que soulève le projet, sans
être liée par le permis d'implantation (cf. ibidem, note 2 ad art. 119 LATC; RO
101 Ia 213 = JdT 1977 I 92; CCRC N°3377; RDAF 1979, 362; AC 93/152 du 15
février 1994). En outre, les autorisation spéciales (art. 120 LATC) doivent
être accordées au stade du permis d'implantation déjà (AC 7459; AC 92/092; AC
7348 du 18 octobre 1993).
a)        En premier
lieu, les recourants relèvent que la hauteur à la corniche reproduite sur la
maquette réalisée par la constructrice et mise à disposition du public lors de
l'enquête, est inférieure d'environ 1,50 m à celle prévue sur les plans. Tant
la CORAD que la municipalité ont finalement reconnu cette erreur, l'attribuant
à l'atelier Paul Latreille, à Cully, maquettiste (cf. mémoire municipalité, p.
3; mémoire CORAD, p. 2). En l'espèce, une telle inexactitude est
particulièrement fâcheuse, dès lors que la SMHA s'est essentiellement prononcée,
pour ce qui concerne le volume du bâtiment, sur ladite maquette; raison pour
laquelle elle a d'ailleurs renoncé à requérir la pose de gabarits (cf. lettre
du 23 mars 1994).
En second lieu, le
Tribunal constate que les plans mis à l'enquête publique par la constructrice
sont entachés de nombreuses inexactitudes. En effet, les hauteurs au faîte
figurées sur les élévations des façades nord et ouest, ne sont pas identiques,
mais révèlent une différence en grandeur réelle de 80 à 100 cm; les hauteurs
des étages et à la corniche ne correspondent pas davantage entre elles. Entre
la coupe AA et l'élévation de la façade ouest, les largeurs de l'annexe, les
hauteurs au faîte de celle-ci, ainsi que celles au faîte du bâtiment voisin
existant, ne concordent pas. De même, la hauteur du faîte reproduite sur la
façade sud est supérieure à celle figurée sur la coupe AA. Enfin, les hauteurs
à la corniche et au faîte sur l'élévation de la façade nord ne correspondent
pas à celles reproduites sur l'élévation de la façade est; pas plus que la
hauteur du faîte sur l'élévation de la façade est ne correspond à celle figurée
sur l'élévation de la façade sud.
Force est donc de constater que ces documents
ne satisfont pas aux exigences de l'art. 70 RATC, dès lors que leurs imprécisions
quant aux hauteurs du bâtiment ne permettent pas de se rendre compte de son
importance. Les intentions de la constructrice ne sont donc pas suffisamment
manifestes, ce qui ne saurait être toléré, cela d'autant plus que le projet
s'insère dans un site historique. Dans ces conditions, la municipalité aurait
dû refuser la mise à l'enquête publique de ce dossier de plans insuffisants
(RDAF 1990, 241; AC 92/195; AC 93/066).
b)        Aux termes de l'art. 10 RPA, le
nombre des étages est limité à trois sous la corniche, rez-de-chaussée compris.
Les combles peuvent être habitables sur un seul étage. Le bâtiment projeté
compterait quatre niveaux habitables au-dessus du sous-sol: le rez-de-chaussée,
les premier et deuxième étages, et les combles. Il s'agit toutefois d'examiner
si ce dernier niveau peut effectivement être considéré comme des combles. Dans
l'affirmative, le projet comprendrait trois niveaux habitables, plus des
combles habitables et serait donc conforme à l'art. 10 RPA; dans la négative,
il comprendrait quatre niveaux sous la corniche et devrait être condamné. Selon
la jurisprudence de la commission, que le Tribunal administratif a fait sienne,
répond à la définition de combles, toute construction placée de façon à
soutenir la couverture d'un ouvrage, c'est-à-dire, selon le vocabulaire
courant, située dans la charpente (CCRC N°7058; AC 7423; AC 91/255; cf. aussi
Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1994, glossaire, note 2 ad
"combles").
A lire les plans, l'embouchature mesurerait
environ 1,50 m. Dans ces conditions, les "combles" doivent être
qualifiés de niveau supérieur. En effet, cet étage ne s'inscrirait pas
entièrement dans la toiture. En d'autres termes, il y aurait donc quatre
niveaux habitables sous la corniche, en sorte que le projet transgresse l'art.
10 RPA (cf. pour un cas identique AC 93/152 du 15 février 1994). Ainsi, pour
être réglementaire, le bâtiment projeté devrait se voir amputer d'un des deux
étages compris entre le rez et l'étage qualifié à tort de combles; ou alors l'embouchature
devrait être modifiée.
c)        Le pourtour du bâtiment existant
définit le périmètre d'implantation fixé dans le "Plan d'affectation
fixant la limite des constructions en bordure des rues de la ville",
approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1994. Les façades nord et ouest
déterminent un front d'implantation obligatoire. Or, si la façade nord du
bâtiment projeté suit ce front d'implantation obligatoire, en revanche, sa
façade ouest s'implante en retrait. Force est donc de constater que le projet n'est
pas conforme au plan d'affectation précité. Ce dernier condamne également
l'avant-corps prévu sur la façade ouest, dès lors qu'un tel élément doit être
compris dans le calcul des dimensions du bâtiment et de la surface bâtie, et
qu'il intervient pour la détermination des distances à partir du bâtiment. On
relève en outre que l'avant-corps prévu sur la façade est admissible uniquement
s'il s'inscrit à l'intérieur du périmètre d'implantation (RDAF 1974, 222; 1975,
208; 1977, 188; 1986, 51).
d)        Aux termes de l'art. 8 al. 1 RPA,
partout où la contiguïté existe, elle peut être maintenue; l'alinéa 3 de cet
article prévoit que si la nouvelle construction, érigée en application des
alinéas 1 et 2, est en décrochement par rapport aux façades des bâtiments existants,
celle-ci n'excédera pas en principe 100 cm côté rue. La municipalité est
toutefois compétente pour accorder des dérogations à ce principe pour des
motifs qu'elle juge justifiés. La façade sud du projet ne respecte pas la
contiguïté avec la façade nord de l'immeuble N°225, sis sur la parcelle N°57;
elle est donc en retrait de près de 1,5 m de ladite façade, ce qui aurait dû
faire l'objet d'une dérogation de la part de la municipalité, si toutefois cela
devait s'avérer justifié. Or, le Tribunal de céans ne peut que constater
l'absence d'une telle dérogation; pour cette raison encore, le projet doit être
revu.
e)        Selon l'art. 10 in fine RPA,
l'avant-toit régnera sur toute la façade, pignons réservés. L'art. 93 al. 1 in
fine RPA précise également que les lucarnes sortantes - les lucarnes rentrantes
sont interdites en vieille ville - seront placées sans interruption de
l'avant-toit. Or, les balcons prévus en façade nord sont surmontés d'une
toiture surélevée à deux pans, qui interrompt donc l'avant-toit; il en est de
même des lucarnes sortantes prévues dans le toit du premier corps de bâtiment
en façade sud (côté ouest) et dans le toit de l'annexe. Sur ce dernier point,
le projet n'est donc pas non plus réglementaire.
f)         Enfin, l'art. 89 RPA ne prévoit de
dérogation qu'à la distance entre un bâtiment et la limite de propriété. En
dehors de ces cas et de celui de l'art. 8 al. 2 RPA déjà cité, la municipalité
n'est pas habilitée à autoriser des dérogations aux autres dispositions du
règlement communal. En d'autres termes, les irrégularités mentionnées dans le
présent considérant, sous réserve de l'art. 8 al. 2 RPA, ne souffrent aucune
exception et conduisent ainsi au rejet du projet mis à l'enquête publique.
C'est donc en violation du règlement communal que la municipalité de Cossonay a
délivré une API.
Vu ce qui précède, il est superflu d'examiner
le moyen soulevé par les recourants relativement aux places de stationnement,
dès lors que le projet devra de toute façon être redimensionné, ce qui réduira
les exigences en la matière (art. 110a ss RPA).
g)        De même, la question de l'esthétique
du projet mis à l'enquête publique n'a pas à être traitée dans le présent
recours, dès lors qu'il ne pourra pas être réalisé. Toutefois, dès lors qu'on
se trouve dans un bourg inscrit à l'ISOS, il convient de rappeler les principes
dégagés par la jurisprudence en matière d'esthétique des constructions, de
manière à guider la municipalité dans l'appréciation qu'elle sera amenée à
porter sur un éventuel nouveau projet.
Dans le cadre de la
procédure de demande de permis de construire ou d'autorisation préalable
d'implantation, les mesures de protection du patrimoine résultent aussi de
l'art. 86 LATC, qui vise non seulement la protection d'objets isolés de grande
valeur mais également la protection d'ensembles (ATF 101 Ia 213, consid. 6 a).
Ainsi, selon le Tribunal fédéral, si l'application de la clause de l'esthétique
ne doit pas conduire à vider de sa substance un plan des zones, lorsqu'il
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans un
secteur du territoire, un intérêt prépondérant lié à des questions esthétiques
et d'intégration des constructions peut toutefois justifier une interdiction ou
une restriction de construire; il faut alors que l'utilisation des possibilités
de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle. Tel est
par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble
de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à
l'immeuble projeté ou que compromettrait sa construction (ATF 101 Ia 222-223
consid. 6c; ATF 115 Ia 363 ss; 115 la 114 ss).
Il est encore rappelé
que le bourg de Cossonay est sur le point d'être reconnu comme objet
d'importance nationale au sens de l'art. 5 LPN et qu'il figurera donc dans
l'ISOS, lequel constitue un plan sectoriel de la Confédération au sens de
l'art. 13 LAT (Bulletin de l'OFEFP 1/93, p. 14; AC 94/169 du 22 février 1995,
cons. 3b). Par ailleurs, l'objectif 2.9.c du plan directeur cantonal (PDC)
précise qu'il convient de sauvegarder le patrimoine construit, d'assurer sa
mise en valeur et de promouvoir sa rénovation. Or, les mesures de protection
spécifiques prises sur la base des travaux du recensement architectural du
domaine bâti (art. 27 et 31 RPNMS) et de l'inventaire des sites construits
d'importance nationale (ISOS) doivent permettre aux autorités concernées de
juger les interventions ponctuelles et de fixer les conditions d'intégration de
nouvelles réalisations à l'intérieur des ensembles ou à leur proximité (art. 27
et 31 RPNMS; RDAF 1992, p. 282).
Le soin de veiller à
l'aspect architectural des constructions appartient toutefois en premier lieu
aux autorités locales qui disposent à cet effet d'un large pouvoir
d'appréciation (ATF 115 Ia 114 ss et réf. citées; AC 92/159 du 22 octobre
1993). Conformément aux art. 17 al. 1 lit. c LAT, 2 LATC et 28 RPNMS, le RPA de
la Commune de Cossonay contient des dispositions spécifiques sur la protection
de la zone de la vieille ville (art. 6 à 14 RPA). Ainsi, aux termes de l'art.
12 RPA, les transformations ou constructions nouvelles devront s'harmoniser aux
constructions existantes. Les caractéristiques importantes et la volumétrie des
constructions anciennes serviront de référence aux constructions nouvelles.
L'orientation dominante des faîtes et les pentes des toitures anciennes seront
respectées. Selon l'art. 14 al. 2 RPA, la municipalité peut refuser le permis
de construire pour un projet dont l'architecture est de nature à nuire à
l'ensemble avoisinant. L'art. 83 RPA donne à la municipalité la latitude
d'imposer une autre implantation que celle prévue par le constructeur, pour des
raisons d'intégration ou d'esthétique. Enfin, l'art. 81 RPA contient des
dispositions relatives aux revêtements des façades, aux matériaux et aux
couleurs.
Comme on l'a vu,
l'inscription à l'ISOS d'un site n'est pas sans conséquence sur la pratique des
autorités en matière d'aménagement. Ainsi, dans la partie historique du bourg
de Cossonay, l'autorité communale devra se montrer particulièrement vigilante
et faire une application stricte notamment des dispositions du RPA relatives à
l'esthétique des constructions ou à la protection des monuments et des sites.
Elle pourra donc faire un large usage des compétences que lui attribuent
lesdites dispositions en matière d'implantation et de volume des constructions,
ainsi que de matériaux, de couleurs ou de revêtements de façades (par ex. la
préférence devrait être donnée aux crépis traditionnels faits de chaux et de
sable mélangés, et appliqués à la truelle; cf. Société d'art public Ge et VD,
Restaurer mais... comment ?, éd. SAP). Dans le cas d'espèce, on peut se
demander si une nouvelle construction devrait s'inspirer, voire même si elle
devrait reprendre les éléments caractéristiques du bâtiment existant pour
s'intégrer au site; il s'agit toutefois là d'une querelle d'experts qu'il
n'appartient pas au Tribunal administratif de trancher. En revanche, la SMHA
devra se prononcer sur un éventuel nouveau projet, conformément aux art. 120
lit. d LATC et 89 RATC (Annexe II) et à l'art. 2 RATC (Annexe I), qui renvoie
aux dispositions de la LPNMS, dont notamment aux art. 46 al. 2, 50 lit. a et 53
lit. a LPNMS, qui protègent les terrains contenant des objets dignes d'être
sauvegardés au sens des art. 2 RPNMS et 46 al. 1 LPNMS, ainsi que leurs abords.
A cet égard, on rappellera la présence proche d'au moins un monument classé,
savoir l'église réformée sise sur la place du Temple.
5.         Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours.
Conformément à l'art. 55 LJPA, l'autorité communale, dont la décision est
partiellement annulée, supportera un émolument réduit en Fr. 2'000.--. Les
recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, ont droit à des dépens
en Fr. 1'200.--.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis en ce sens que la décision de la Municipalité de Cossonay du 6 mai 1994
est annulée dans la mesure où elle accorde le permis d'implanter le bâtiment
projeté; elle est toutefois maintenue dans la mesure où elle autorise la
démolition du bâtiment rural existant.
II.                     Un émolument
de justice de Fr. 2'000.- (deux mille francs) est mis à la charge de la Commune
de Cossonay.
III.                     La Commune de
Cossonay versera aux recourants Zwahlen et consorts, Fr. 1'200.- (mille deux
cents francs) au titre de dépens.
fo/Lausanne, le 3 mai 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier: