vd_omni · AC.2018.0397 · 2019-07-23 · fr

A.________ /Service du développement territorial, Municipalité de Vucherens, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Dans le cadre d’un ordre de remise en état, le concours de l’administré est requis, afin qu’il présente lui-même des propositions au sujet des mesures à ordonner. Quant à l’autorité de recours, elle est tenue de rechercher si une mesure moins incisive n’aurait pas aussi permis d’atteindre l’objectif visé. En l’espèce, la décision attaquée impose la démolition de la nouvelle place de stationnement, seule pouvant subsister une place correspondant à l'aire de stationnement préexistante. Or, de l'avis du tribunal, serait également admissible le maintien d'une place de stationnement de même dimension que celle existant avant les travaux litigieux (soit avec le même nombre de m2), sans toutefois que son emplacement corresponde exactement à celui de la place préexistante. Ceci pourrait permettre de limiter l'ampleur et le coût des travaux de remise en état, tout en respectant l'objectif consistant à ne pas procéder à un agrandissement de la place de parc préexistante. Admission partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.07.2019 AC.2018.0397

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juillet 2019
Composition
M. François Kart,
président
; M. Jacques Haymoz, assesseur et
M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à
Vucherens,
représentée par Me Philippe
VOGEL, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Service du développement territorial
,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Vucherens
,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine
.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 5 octobre 2018 concernant des travaux entrepris sans autorisation
sur la parcelle n° 175 de Vucherens
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 175
de la commune de Vucherens, qu'elle a acquise le 14 mars 1979. Ce fonds, d'une
surface de 2'911 m
2
, est colloqué en zone agricole par le plan
général d'affectation approuvé par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports le 3 décembre 1997. Le bâtiment d'habitation et
rural ECA n° 109 y est érigé. Ce bâtiment, construit autour de 1820, a
obtenu en 1990 une note *3* lors du
recensement architectural des
bâtiments du canton au sens de l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars
1989 de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1)
. Il n'a plus de
vocation agricole depuis 1964 et sert d'habitation. A.________ y anime parfois une
table d'hôtes pour Pro Senectute.
En partie nord du bâtiment ECA
n° 109 se trouvait, selon la vue aérienne du 1
er
août 2012, une
place de stationnement, d'une largeur de 5 à 10 m et d'une longueur d'environ
12 m, permettant de stationner quatre véhicules en parallèle, le long du chemin
de la Faveyre.
Le chemin de la Faveyre mène à la
parcelle n° 175 depuis la route de la Râpe; après la parcelle, le chemin
continue sous forme de chemin agricole qui longe la route cantonale sur une
très longue distance avant qu'il ne soit possible de rejoindre dite route.
B.
En 2005, A.________ a fait l'objet d'une procédure de
régularisation en raison de travaux entrepris sans requérir les autorisations
cantonales nécessaires.
C.
Par courrier du 6 juin 2014 adressé à A.________, la Municipalité de
Vucherens (ci-après: la municipalité) a constaté que des travaux d'aménagements
extérieurs avaient été entrepris sur sa parcelle sans autorisation. Par ce même
courrier, elle a communiqué à A.________ un ordre d'arrêt des travaux.
Le 14 juin 2014, A.________ a adressé à la commune
un courrier explicatif au sujet des travaux entrepris.
Par courrier du 15 août 2014 adressé à A.________,
le Service du développement territorial (SDT) a demandé que divers
renseignements lui soient fournis et en particulier que des photographies de
l'ensemble des travaux exécutés lui soient remises.
Par courriel du 12 septembre 2014, A.________ a
transmis au SDT des informations au sujet des aménagements réalisés. Dans son
courriel, elle a notamment expliqué qu'elle avait profité des machines présentes
sur sa parcelle dans le but de drainer la façade nord de son immeuble pour
améliorer le terrassement de la zone de parcage, qui existait déjà. Elle a, de
plus, indiqué qu'elle souhaitait aménager un couvert afin d'y abriter sa
voiture ainsi que du bois, ce qui permettrait d'éviter des contraintes liées au
froid. Elle précisait qu'un abri constitué de quatre poteaux couvert de tôle
existait déjà avant 1998.
Les photographies demandées ont été reçues par le
SDT le 30 septembre 2014.
Le bâtiment ECA n° 109 ayant obtenu une note
*3* lors du recensement architectural, le Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique (SIPAL) a été consulté et a communiqué le préavis suivant concernant
ces travaux en date du 7 octobre 2014:
"Examen des travaux exécutés:
Les travaux de terrassement et de
recouvrement en béton et en cailloux exécutés au nord de la façade pignon sont
dommageables pour les abords de cette ferme qui était entourée de verdure.
L'aménagement d'une place en dur devrait être située le long du chemin longeant
le bâtiment à l'est".
Suite aux photographies reçues, le SDT a demandé à A.________
de préciser les dimensions de la surface aménagée en tout-venant ainsi que de
la surface goudronnée.
Par courrier du 21 novembre 2014 adressé au SDT, A.________
a communiqué les mesures relatives à la nouvelle place de stationnement, à
savoir:
-
surface radier: 6.40 m x 6.40 m (soit 40.96 m
2
),
-
surface tout-venant:
18.80 m x 6.70 m (soit 125.96 m
2
).
L
e SDT a informé A.________
qu'une décision au sujet des travaux exécutés de manière illicite allait être
rendue et l'a invitée à mettre en suspens tout nouveau projet de
transformation. Il lui a, par ailleurs, rappelé qu'aucun travail ne pouvait
être entrepris sur sa propriété sans avoir requis une autorisation spéciale de sa
part et a mentionné les dispositions légales applicables.
Quelques mois plus tard, A.________ a installé un
couvert pour deux voitures à l’est de la place de stationnement sans formuler
de demande d'autorisation.
D.
Le 15 juin 2016, le SDT a soumis à A.________ un projet de décision
régularisant la piste de pétanque et les capteurs solaires, dont il avait
constaté la présence sur les photographies remises. Concernant le couvert et la
nouvelle aire de stationnement, il a considéré que ces constructions ne pouvaient
être ni régularisées ni tolérées et que ne pouvait subsister que la place
préexistante, en partie nord du bâtiment ECA n° 109, d'une dimension de 5
à 10 m de largeur depuis le domaine public et d'environ 12 m de
longueur.
Le 10 août 2016, A.________ s'est déterminée au
sujet du projet de décision susmentionné. Elle a, en substance, relevé:
-
qu'elle avait acquis l'immeuble en 1979, que celui-ci n'était déjà
plus une ferme depuis 1964, et qu'elle s'était efforcée depuis ce moment de
rendre l'environnement et l'immeuble harmonieux;
-
que son âge avançant, elle souhaitait pouvoir sortir de son
véhicule sans risquer de glisser sur des plaques de glace en hiver, ainsi que
pouvoir accueillir des personnes retraitées à sa table d’hôtes;
-
que la surface concernée (40 m
2
) avait toujours servi d'aire
de stationnement le long du mur nord de l'immeuble. En particulier, on pouvait
aller parquer jusqu'au fond du pâturage, à l'endroit où il y avait maintenant
le couvert, mais avec le risque de se retrouver embourbé dans un marécage. Le
secteur avait été assaini, avec un écoulement d'eau, et était aménagé avec un
couvert en bois;
-
qu’elle ignorait pourquoi ses voisins pouvaient procéder à des
travaux sans intervention communale ou cantonale;
-
qu'elle ne comprenait pas en quoi l'aire de stationnement,
respectivement le couvert, ne rempliraient pas les conditions posées par l'art. 24c
al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700), dans la mesure où le progrès était manifeste par rapport à la
situation antérieure;
-
qu'elle contestait avec force la mauvaise foi qui lui était prêtée,
n'ayant voulu que bien faire, sachant que les deux panneaux solaires en cause
avaient fait l'objet d'un dossier en bonne et due forme auprès de l'autorité
compétente, et qu'elle souhaitait trouver un terrain d'entente avec les
services du canton.
E.
En date du 7 juin 2018, une séance s'est tenue dans les locaux du SDT au
cours de laquelle une proposition a été formulée à l'intention de A.________ (formalisée
par courrier du 11 juin 2018), selon laquelle SDT était disposé à:
"admettre la construction
d'un couvert à voiture, d'une surface maximale de 40 m
2
, comportant
un toit plat et supporté par quatre poteaux, s'implantant sur la place de
stationnement préexistante (au nord du bâtiment ECA n°109, d'une dimension de 5
m environ de largeur depuis le domaine public et d'environ 12 m de longueur).
Cette proposition est valable
moyennant le démontage du couvert existant et la remise en état de l'aire de
stationnement nouvellement créée. Les matériaux constituant ces constructions
doivent être acheminés vers un lieu approprié et la surface ainsi libérée
réensemencée.
Ceci correspond à la pratique de
notre service au moment du projet de décision (juin 2016), la pratique actuelle
étant devenue plus restrictive à ce sujet".
Par courrier du 20 août 2018, A.________ a refusé la
proposition susmentionnée. Elle a relevé qu'à son sens, on n'évoluait pas dans
le cadre d'un agrandissement ou d'une reconstruction au sens de l'art. 24c
al. 2 LAT, mais dans le cadre de l'assainissement et de l'aménagement de places
de parc indispensables pour l'utilisation normale de l'habitation. Elle a par
ailleurs invoqué des investissements considérables et a souligné qu'il
n'existait aucune autre possibilité de stockage (pour le bois de cheminée, le matériel
de jardin ou le vélo). De plus, selon elle, le couvert actuel serait
parfaitement intégré à l'environnement et idéalement situé, en particulier pour
des raisons de sécurité.
F.
Le 5 octobre 2018, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est le
suivant:
"1. Sont régularisés:
- la piste de
pétanque,
- les capteurs
solaires.
2. Ne peuvent être ni régularisés
ni tolérés:
- le couvert. Il
doit être démonté et les matériaux qui le constituent acheminés vers un lieu
approprié,
- la nouvelle
aire de stationnement. Elle doit être démolie et les matériaux qui la constituent
acheminés vers un lieu approprié. La surface ainsi libérée doit être
réensemencée.
Il ne peut
subsister que la place préexistante, en partie nord du bâtiment ECA n° 109,
d'une dimension de 5 à 10 m de largeur depuis le domaine public et d'environ 12
m de longueur, partie teintée en rouge selon la vue aérienne en annexe (annexe
n° 2).
3. Un délai au 31 janvier 2019 est
imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état
susmentionnées, à l'exception du réensemencement de la surface libérée.
Celle-ci devra être réensemencée au cours du printemps 2019.
Une séance de constat sera
organisée sur place. La propriétaire devra être présente ou se faire
représenter. La date sera communiquée à l'entrée en force de la présente
décision.
Cette séance sera conduite par
l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura
constaté, en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté
lors de cette séance de constat".
Le SDT a également fixé un émolument d'un montant de
1'540 fr. (soit 11h de travail à 140 fr./heure pour étude du dossier [4h],
rédaction [5h], séance [1h], gestion du dossier [1h]). Il a de plus précisé
qu'au cas où les exigences formulées ne seraient pas remplies dans le délai
prescrit, le département devrait rendre une décision d'exécution par
substitution et déposer contre la propriétaire une dénonciation pénale.
L'inscription d'une hypothèque légale en garantie des frais engagés serait
requise.
Sur le plan de la motivation, le SDT a retenu en
premier lieu qu’aucun motif technique ou lié à la nature du sol n’imposait
l’implantation d’une aire de stationnement, d’un couvert pour voitures ou d’un
dépôt hors de la zone à bâtir. Ces constructions ne pouvaient dès lors pas être
régularisées sur la base de l’art. 24 LAT. Elles ne pouvaient pas non
l’être en se fondant sur l’art. 24c LAT. En effet, l’aire de stationnement
avait été fortement agrandie et était dommageable pour les abords de la ferme.
Le couvert ne respectait pas non plus l’identité des abords du bâtiment. En
dessous d’une certaine altitude, un abri n’était pas considéré comme
nécessaire. Enfin, l’ordre de remise en état respectait les principes de la
bonne foi et de la proportionnalité.
G.
Par acte du 2 novembre 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
contre la décision du SDT. Elle conclut à l'admission de son recours, à
l'annulation de la décision attaquée et à la régularisation du couvert et de la
surface de parking aménagés au nord de son immeuble "
cas échéant et à
tout le moins sous l'angle de la LAT (art. 24c) et de l'OAT (art. 42)
".
Elle explique qu’avant transformations, la zone de parcage, en partie herbeuse
et en partie en gravillons, était dangereuse en hiver et salissante en été; les
aménagements sont ainsi purement utilitaires et sont au surplus imposés par les
normes VSS. Elle conteste avoir procédé à un quelconque agrandissement de cette
zone et soutient que l’on parquait déjà précédemment sur l’herbe et les
gravillons, notamment en raison de la configuration des lieux. La route étant
en cul-de-sac, elle était en effet obligée de se parquer en zone herbeuse pour
permettre aux véhicules du facteur, du pompier, de livraison de mazout, etc. de
faire demi-tour en utilisant la place de parc en dur préexistante. Par
ailleurs, avant la réalisation du couvert, elle n'avait aucun abri pour la
tondeuse, les vélos et le bois de chauffage. La recourante explique aussi pour
quelles raisons elle a rejeté la proposition faite par le SDT. Elle met en
doute la pérennité et l'esthétique de l'exigence technique correspondant à un
toit plat sur quatre poteaux, de même que la possibilité de se parquer sous un
tel couvert au vu de la configuration des lieux. Elle reproche aussi au SDT de
laisser d’autres propriétaires construire sans autorisation. Elle estime encore
que la décision ne répond à aucun intérêt public et est disproportionnée. Elle
se prévaut enfin de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_36/2009, dont elle déduit
qu’on peut autoriser la création de places de parc hors de la zone à bâtir pour
éviter le parking sauvage. Elle ajoute que les normes VSS imposent aussi
diverses exigences en matière de places de parc.
Invitée à se déterminer sur le recours, la
municipalité a indiqué en date du 29 novembre 2018 qu'elle s'en remettait au
SDT.
Le SDT (ci-après aussi: l’autorité intimée) a
répondu en date du 10 janvier 2019 et a conclu au rejet du recours. Il expose
qu’il ressort des photographies aériennes que l’aire de stationnement a été
agrandie entre 2012 et 2018. Par ailleurs, la route d’accès ne serait pas sans
issue. Cela étant, il était possible de faire demi-tour déjà sur l’aire de
stationnement préexistante (permettant le parcage de quatre véhicules en
parallèle). Concernant l’abri, l’autorité intimée relève qu’il n’existe aucun
droit à posséder un couvert pour voitures ou un local annexe. Au sujet de l’arrêt
du Tribunal fédéral 1C_36/2009, l’autorité précise qu’il concerne un cas
d’application de l’art. 24 LAT et qu’il n’est pas pertinent en l’espèce.
Au demeurant, la place de stationnement "
réduite
" permet déjà
d’éviter le parcage sauvage. Concernant les normes VSS, l'autorité souligne que
celles-ci ne peuvent pas amener à une solution contraire à la législation
fédérale. Au sujet d’autres constructions érigées sans droit en zone agricole,
elle relève que ces allégations vagues ne lui permettent pas de se déterminer.
Elle rappelle en outre qu'il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 30 janvier 2019. Elle soutient que les normes VSS, dès lors
qu'elles ont été intégrées dans le règlement communal, ont force de loi.
Le 7 février 2019, la municipalité a transmis au
tribunal un exemplaire du nouveau règlement communal sur les constructions
adopté en juin 2018.
L’autorité intimée s’est déterminée le 20 février
2019 et relève qu’il n’est pas déterminant que les normes VSS soient intégrées
dans un règlement communal, vu qu’un tel règlement ne peut pas déroger à la
législation fédérale.
Le 21 mars 2019, l'autorité intimée a demandé qu'un représentant
de la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP, anciennement
SIPAL) soit convoqué à l'audience agendée au 17 mai 2019.
Le 22 mars 2019, le juge instructeur a invité la
DGIP à se faire représenter lors de l'audience du 17 mai 2019.
H.
Le Tribunal a tenu une audience le 17 mai 2019 en présence des parties.
Le procès-verbal est formulé dans ces termes:
"À la demande du président,
la recourante explique qu'elle est propriétaire de divers terrains situés en
zone agricole, pour un total, y compris la parcelle où se trouve le bâtiment
d'habitation, de 10'000 m
2
environ. Il ressort d'une analyse
dendrochronologique que le bâtiment a été construit en 1820. Il détient la note
3 au recensement architectural. La recourante relève qu'à sa connaissance c'est
surtout l'intérieur du bâtiment (plancher, voûte) qui est digne d'intérêt. B.________
précise que la note se rapporte tant à l'extérieur qu'à l'intérieur.
Interrogée sur ses besoins en
matière de parking, la recourante indique qu'elle vit actuellement seule mais
que cela ne sera pas nécessairement toujours le cas. Ses filles viennent
régulièrement lui rendre visite. Elle de plus des problèmes de mobilité pour
lesquels elle est en traitement depuis 2006. Travaillant encore en tant que
chargée de cours auprès de la HES, elle ne peut se passer d'une voiture. Elle
anime également une table d'hôtes pour Pro Senectute. Environ deux fois par
mois, elle accueille ainsi neuf personnes âgées, que des bénévoles amènent et
reviennent chercher. C.________ s'étonne que cette activité s'exerce sans
autorisation. Le syndic indique que l'activité n'a pas fait l'objet d'une
autorisation formelle, mais que la commune sait qu'elle est exercée et qu'elle
la soutient car elle est destinée au 3
e
âge.
Avant la réalisation des ouvrages
litigieux, la recourante explique qu'il était possible de parquer quatre
véhicules le long de la route. Cela posait de gros problèmes lors du passage
des machines agricoles, devenues beaucoup plus larges au fil du temps et qui
endommageaient les véhicules stationnés. Par ailleurs, le pont de grange de sa
voisine est relativement bas, ce qui explique que certains camions viennent
chez elle par l'autre côté et qu'ils doivent avoir suffisamment de place pour
faire demi-tour sur une surface solide, faute de quoi ils s'enfoncent. Tel est
notamment le cas du camion qui vient deux fois par hiver remplir le silo avec
six tonnes de pellets. La recourante ajoute que la semaine passée un camion a
arraché une partie du pont de grange de sa voisine, ce que confirme le syndic.
Concernant l'usage qui est fait du
couvert, la recourante explique qu'elle y range sa voiture, y stocke du bois et
l'emploie comme espace de rangement. Questionnée par le président sur la
possibilité de visiter l'intérieur de la maison pour voir si elle comporte des
espaces de rangement, la recourante estime que cela ne se justifie pas. Elle
indique qu'elle dispose d'espaces de rangement, notamment dans la grange à
laquelle on accède par un escalier. Toutefois, les affaires de ses filles s'y
trouvent déjà. Elle dispose également d'une cave voutée destinée surtout à la
conservation du vin et de la confiture. On y accède également par des
escaliers, ce qui n'est pas pratique.
Interrogé par le président, le
syndic explique que la commune fait respecter la loi en intervenant à chaque
fois qu'est constatée une intervention sur la zone agricole. La commune ne
prend pas position mais se range à l'avis du SDT, qui est compétent pour ce qui
concerne la zone agricole. Le syndic confirme la problématique du passage des
machines agricoles sur ce chemin. Il indique que les employés communaux
utilisent aussi régulièrement ce chemin pour rendre à un captage communal. En
hiver, le chemin est déneigé jusqu'au départ du chemin pédestre qui monte
quelques mètres après la maison.
La recourante explique que la
construction du couvert a été voulue par son ex-compagnon. Si elle avait été
seule, elle n'aurait pas procédé de la sorte, étant admis que le SDT lui avait
demandé de stopper les travaux et qu'une procédure de régularisation avait déjà
eu lieu en 2005.
B.________ indique que la place de
stationnement et le couvert sont grands. Selon C.________, cela altère
l'identité du site.
La recourante explique que
l'exploitation agricole a cessé en 1964. A cette époque, il n'y avait pas de
parking ni de couvert ni d'autre construction à cet endroit. Il existait un
creux à lisier mais qui avait été rebouché par l'exploitant au moment de la
cessation de l'activité.
Me Vogel soulève le problème de la
proportionnalité. D.________ souligne qu'en zone agricole le potentiel
d'agrandissement est limité à 30%, également pour les abords de la
construction. En l'occurrence, cette limite est dépassée. D'ailleurs lorsqu'il
avait proposé une solution transactionnelle, le SDT était allé au-delà de cette
limite. La recourante explique qu'elle avait refusé cette proposition, car les
places de parc le long de la route ne permettraient pas de manœuvrer
facilement. En outre, le passage des machines agricoles pourrait endommager les
véhicules stationnés. Enfin, un parking le long de la route dénaturerait davantage
l'identité du bâtiment qu'un parking en retrait".
Se déterminant sur le procès-verbal d'audience en
date du 27 mai 2019, l'autorité intimée a indiqué qu'il conviendrait d'ajouter
que D.________ avait rappelé que, selon les art. 24c et 42 OAT, les constructions
nouvelles n'étaient pas autorisées et que, s'agissant d'une modification de
l'aspect extérieur du bâtiment, les trois critères prévus par l'art. 24c al. 4
LAT devaient être remplis.
Se déterminant sur le procès-verbal d'audience, la
recourante a indiqué qu'elle souhaitait compléter le passage qui exposait qu'il
existait un creux à lisier, mais qui avait été rebouché par l'exploitant au
moment de la cessation d'activité. En réalité, comme cela avait été dit lors de
l'audience, une porcherie et un creux à lisier avaient été démolis par la
précédent propriétaire et les déchets de construction avaient servi à combler
le creux à lisier. La recourante indique qu'elle a toujours regretté que le
précédent propriétaire ait radié cette surface construite au niveau du registre
foncier.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, refusant la régularisation d’une aire de
stationnement ainsi que d'un couvert et prononçant des mesures de remise en
état, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La propriétaire à l'encontre de laquelle
cette décision a été rendue a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).
Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il
y a lieu d’entrer en matière.
2.
Le tribunal constate qu'un nouveau règlement communal sur
le
plan général d'affectation et le plan partiel d'affectation du village
a
été adopté par le département le 21 juin 2018. La situation de la parcelle
litigieuse n'a pas été modifiée par l'entrée en vigueur de ce nouveau règlement.
3.
a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne
peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art.
103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun
travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain
ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements
durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur
l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit
encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis
à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire
des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
L'assujettissement a été admis pour des clôtures et
barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de
garage (arrêt TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et les références
citées). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des
balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF
1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples
cités par Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
Handkommentar, Berne 2006, n° 15
ad
art. 22 LAT; Alexander Ruch,
Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n° 24
ad
art. 22 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss).
En revanche, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites –
soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n’est pas
soumis à autorisation (AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un
poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m
2
dépourvu de fondation
et érigé en zone village (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a
aussi jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas
être considéré comme une construction ou une installation soumise à
autorisation spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a en revanche
considéré que, dans la mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de
matériaux avait pour effet de modifier l'affectation agricole de la parcelle,
il était soumis à autorisation (AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008). Il
a aussi été jugé que l'aménagement des deux nouvelles places de parc en zone
agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m
2
, mais
également des mouvements de terre et la construction d'un mur de soutènement,
constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant sensiblement
l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement agricole,
par conséquent soumis à autorisation (cf. AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).
b)
Au vu de ce qui précède, l’aménagement
d'une
nouvelle aire de stationnement
qui s'étend
sur une surface d'environ 167 m
2
(alors que l’ancienne aire ne couvrait que 65 m
2
environ) avec
l’adjonction d’un couvert permettant d'abriter deux véhicules
doit être
considérée comme une modification sensible de l'espace extérieur, susceptible
de porter atteinte à l'environnement agricole, et est par conséquent soumise à
autorisation. Il convient de souligner sur ce point que, contrairement à ce que
soutient la recourante, les travaux litigieux correspondent à un agrandissement
de la place de stationnement en dur (tout-venant) préexistante et non pas
simplement à une amélioration d'une place de stationnement préexistante.
4.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans ce
cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des
zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,
transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale;
l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC),
respectivement le SDT.
b) A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation
de construire est délivrée par l'autorité compétente si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b).
Il n’est pas contesté que le couvert et l'aire de
stationnement litigieux ne sont pas conformes à l’affectation de la zone. Il
convient dès lors d'examiner s'ils peuvent être autorités sur la base d'autres
dispositions légales.
c) L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art.
22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire peuvent être délivrées
pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT (
Standortgebundenheit
),
lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs
techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du
sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs
particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la
destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en
considération; il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants
et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que
d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214
consid. 2.1 p. 218 et les références citées). Sont exclus les points de vue
subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136
II 214 consid. 2.1 p. 218, 129 II 63 consid. 3.1. p. 68, 123 II 256 consid. 5a
p. 261). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être
stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du
bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256, 117 Ib 270 consid.
4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014
consid. 3.1.1).
Des exigences techniques, à l’instar d’une aire de
stationnement pour un espace de détente proche de l’agglomération peuvent être
considérées comme des motifs objectifs. Dans la cause 1C_36/2009 du 14 juillet
2009, le Tribunal fédéral s'est penché sur le cas de la réalisation d'un
parking de 25 places hors zone à bâtir dans la région de Nägglen (SZ). Il a
jugé que le parking en cause visait à rendre accessible à un large cercle de
personnes une zone de détente de proximité. Il permettait en outre d'éviter le
parking sauvage sur les bords de la route et sur les talus sis à la lisière de
la forêt, deux considérations relevant de l'intérêt public. Le Tribunal fédéral
a ajouté que la zone de détente était éloignée de 4 km du centre de la
localité, que les sites alternatifs examinés nécessitaient de franchir une
dénivellation de 400 m et que, sans la place de stationnement incriminée, la
zone de détente perdait une grande partie de son intérêt (consid. 3.2). Il a
ainsi considéré que l'implantation d'un parking de 25 places hors zone à bâtir
était imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
La jurisprudence fédérale comporte aussi des
exemples d'interprétation plus stricte de la nécessité d'implanter une
construction hors zone à bâtir. Il a ainsi été jugé que des installations
d'équipement (un bâtiment annexe servant à l'approvisionnement en eau d'un
chalet, des routes privées, notamment), lorsqu'elles visent uniquement à
desservir des constructions non conformes à l'affectation de la zone agricole,
ne peuvent par principe pas être autorisées sur la base de l'art. 24 LAT (cf.
ATF 115 Ib 295 consid. 2c p. 298, 114 Ib 317 consid. 4c-d p. 320; arrêts TF
1A.232/2005 du 13 juin 2006, 1A.32/2005 du 8 décembre 2005; concernant la zone
forestière, arrêt TF 1C_70/2015 28 août 2015 consid. 3.2). En particulier dans
l'arrêt 1A.256/2004 du 31 août 2005, concernant une nouvelle route devant
permettre d'accéder à l'année en voiture au bâtiment d'habitation, le Tribunal
fédéral a considéré que les bâtiments et le chemin piétonnier qui y conduisait
ne bénéficiaient que de la protection de la situation acquise et que celle-ci
ne donnait pas un droit à un chemin carrossable, respectivement pas un droit à
une desserte moderne (consid. 5).
La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b
LAT comprend en outre, selon l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les
intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT).
Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la
préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le
paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT
-, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi
des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE, LPN, LFo, OPB,
OPAir); les intérêts privés sont également pris en compte (ATF 134 II 97
consid. 3.1 p. 100, 129 II 63 consid. 3.1 p. 68). L'autorité doit ensuite
apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité
et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des
intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de
l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c
et al. 2 OAT). Selon la jurisprudence récente, la décision d’accorder, au titre
de l'art. 24 LAT, une dérogation pour une construction ou une installation
donnée, implantée à un endroit déterminé, présuppose que tous les avantages et
inconvénients des sites raisonnablement envisageables à l’intérieur et à
l’extérieur de la zone à bâtir soient connus et puissent être comparés entre
eux, afin d’identifier la solution qui soit globalement la meilleure et exerce
les plus faibles effets possibles sur le territoire et l’environnement (Rudolf
Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir,
Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 9
ad
art. 24 LAT, et la jurisprudence
citée, en particulier ATF 141 II 245 consid. 7)
d) En l’occurrence, l’autorité intimée considère qu’aucun
motif technique ou lié à la nature du sol n’impose l’implantation d’une aire de
stationnement, d’un couvert pour voitures ou d’un dépôt hors de la zone à
bâtir. Elle a dès lors refusé de régulariser ces éléments sur la base de
l’art. 24 LAT.
La recourante estime pour sa part qu'il s'agit de
trouver des solutions raisonnables pour parquer des véhicules à proximité des
zones d'habitation. Elle se réfère à cet égard à un arrêt du Tribunal fédéral
dont il ressort que la nécessité d'une aire de stationnement à proximité d'un
espace de détente proche de l’agglomération peut être considérée comme un motif
objectif (arrêt 1C_36/2009 précité). En l'occurrence, on ne se trouve pas dans
la situation visée par l’arrêt 1C_36/2009, qui devait permettre la réalisation
de places de parc qui étaient nécessaires à l'accès à une zone de détente, et qui
est d'ailleurs resté isolé dans la jurisprudence du Tribunal fédéral. La
recourante disposait déjà avant les travaux litigieux d'un nombre suffisant de
places de parc (quatre), lui permettant de parquer son propre véhicule,
éventuellement un second véhicule privé, ainsi que les véhicules de quelques
invités. L'accès en véhicule motorisé au bâtiment de la recourante pouvait
ainsi se faire, tant pour la recourante que pour ses visiteurs, avant la
réalisation des travaux litigieux. L’organisation de tables d’hôte pour Pro
Senectute n’y change rien, dès lors qu’il a été expliqué lors de l’audience que
les hôtes étaient déposés chez la recourante, ce qui ne nécessite pas de places
de parc supplémentaires.
Le fait que les autres usagers de la route ne
conduisent pas toujours avec toute l'attention requise et risqueraient
d'endommager les véhicules stationnés sur la parcelle de la recourante, si
ceux-ci devaient stationner uniquement sur les places en dur qui existaient
avant les travaux, ne peut pas être considéré comme un argument déterminant
sous l'angle de l'aménagement du territoire. Il ne suffit pas à imposer la
construction d'un parking en zone agricole.
La recourante soutient encore qu'une zone de parcage
à l'endroit litigieux existe depuis longtemps, cette zone étant initialement
pour partie gravillonnée pour partie herbeuse. Elle explique que, avant les
travaux litigieux, elle et son compagnon devaient stationner leurs véhicules
sur la partie herbeuse afin de laisser la partie en dur à disposition pour que
différents véhicules puissent effectuer un demi-tour à cet endroit, manœuvre
rendue nécessaire par le fait que la route d'accès est un cul-de-sac et qu'elle
n'est pas déneigée en hiver au-delà de son immeuble. Elle mentionne à cet égard
les véhicules du facteur, des pompiers et de la police, le camion livrant le
mazout, la déneigeuse et les ambulances. Elle fait valoir que la partie herbeuse
sur laquelle elle était contrainte de stationner était gelée et dangereuse en
hiver et marécageuse et salissante en été. Elle expose qu'elle souhaiterait
pouvoir sortir de son véhicule sans risquer de glisser sur des plaques de glace
en hiver, ainsi que pouvoir accueillir des personnes retraitées à sa table
d’hôtes.
Le fait que, en raison de l'étroitesse d'une route
d'accès, les manœuvres de demi-tour puissent s'avérer délicates est une
situation relativement fréquente, notamment en ce qui concerne les chemins agricoles
sis en dehors de la zone à bâtir. En l'espèce, il est possible que, avant la
réalisation des aménagements litigieux, l'étroitesse de la route d'accès et
l'obligation d'effectuer un demi-tour imposée à certains types de véhicules
(notamment le camion qui vient deux fois par hiver pour livrer des pellets; cf.
procès-verbal de l'audience) avaient pour conséquence la nécessité à certains
moments de laisser libre les places de parc en dur et de stationner sur la
partie herbeuse adjacente. Le stationnement de véhicules à proximité de la
route ne paraît toutefois pas empêcher, si nécessaire, l'accès et
l'intervention des véhicules du feu et de la police ainsi que l'accès des
ambulances. L'argument de la recourante selon lequel elle ne pouvait pas
utiliser les places de parc préexistantes et devait systématiquement stationner
dans la partie en herbe n'apparaît ainsi guère convaincant. Quoiqu'il en soit,
la situation décrite par la recourante, quand bien même elle pourrait parfois
être malcommode, ne saurait être considérée comme un motif objectif sous
l'angle de l'aménagement du territoire justifiant l'agrandissement de la place
de stationnement en litigieuse. Au demeurant, s'agissant du risque de glissade
sur des plaques de glace invoqué par la recourante,  il faut relever que la
place de stationnement étendue est tout autant susceptible d'être verglacée que
la partie herbeuse qui était parfois utilisée avant les travaux.
Concernant le couvert, il n'apparaît pas non plus
que l'absence d'autres espaces de stockage (pour le bois de cheminée, le
matériel de jardin et les vélos) constitue un motif objectif au sens de
l'art. 24 LAT imposant la construction de ce couvert en zone agricole. Il
s'agit plutôt d'un motif de convenance personnelle, en vertu duquel le
propriétaire préfère ranger un certain type de matériel à l'extérieur plutôt
qu'à l'intérieur de son habitation, étant précisé que la recourante a indiqué
lors de l'audience disposer d'espaces de rangement dans la grange auxquels on
accède par un escalier. Quant à l'effet protecteur d'un couvert, la recourante
aurait pu en bénéficier en acceptant la solution transactionnelle proposée par
l'autorité intimée.
Finalement, dès lors que l'espace de stationnement
qui existait avant les travaux est suffisant, il n'y a pas lieu d'autoriser
d'autres aménagements qui ne représentent que des solutions de confort (cf. dans
ce sens, par rapport au fait qu'un garage dispenserait les propriétaires de
devoir déneiger, AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b).
e) Il ressort de ce qui précède que c'est à juste
titre que l’autorité intimée a estimé qu’aucun motif technique ou lié à la
nature du sol n’impose en l'espèce l’implantation hors de la zone à bâtir d’une
aire de stationnement telle que celle réalisée, d’un couvert pour voitures ou
d’un dépôt
5.
L'art. 24 LAT ne trouvant pas application, il convient d’examiner si les
travaux litigieux remplissent éventuellement les conditions posées à l'octroi
d'une dérogation selon l'art. 24c LAT, complété par les art. 41 et 42 OAT.
a) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis
le 1
er
novembre 2012, dispose ce qui suit:
"
1
Hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies".
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un
changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1 p. 398, traduit et résumé
in
RDAF 2004 I, p. 719; cf.
également arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1, 1C_318/2013 du
10 décembre 2013 consid. 4.1.1, 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2.2.4,
publié
in
ZBl 106/2005 p. 384 et RDAF 2006 I 626).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; le moment
déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la
construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible. La question de savoir si l'identité est pour
l'essentiel respectée est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances (art. 42 al. 3 1
ère
phrase OAT). D'après la
jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la
construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de
l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations
doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la
construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b, 123 II 256 consid. 4). Cette
exigence ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des
transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions
ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (arrêt TF 1C_335/2012
du 19 mars 2013 consid. 5.1).
La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée ne dépend pas d'un élément en
particulier. L'examen global requis devra notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'intensité de son utilisation, le
nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,
les incidences de sa transformation sur l'organisation du territoire et
l'environnement, ainsi que le coût des travaux, qui reflète en effet souvent
l'ampleur de l'intervention. La démolition d'une petite ferme et son
remplacement par une maison de vacances moderne ne respecterait pas l'identité
de la construction, car l'état postérieur aux travaux ne serait à aucun égard
"
le même
" qu'avant (Muggli, op. cit., n° 28
ad
art. 24c LAT).
L'appréciation du respect de l'identité de la
construction s'est complexifiée avec l'introduction de l'al. 4, qui visait à
répondre à la crainte que l'élargissement du champ d'application matériel de
l'art. 24c LAT aux nombreuses fermes désaffectées n'entraîne la transformation
d'une grande partie du paysage rural. Depuis cette révision, les modifications
apportées à l'aspect extérieur des bâtiments ne sont admissibles que si elles
sont nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un
assainissement énergétique, ou à une meilleure intégration dans le paysage. Des
modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux
d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme
par exemple la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires
(Rudolf Muggli
/ M
ichael
Pflüger
,
Bâtiments d'habitation
existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier
n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif "
nécessaire
"
doit être interprété de façon restrictive (Muggli, op. cit., n° 36
ad
art. 24c LAT). L'al. 4 de l'art. 24c LAT vise en particulier à empêcher la
disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la
démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent (Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions
hors des zones à bâtir,
in
FF 2011 6533, p. 6539).
Dans son rapport intitulé "
Nouveau droit de
l’aménagement du territoire - Explications relatives à l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre
",
au chapitre V intitulé "
Autorisations au sens de l’article 24c LAT:
modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires
à l’affectation de la zone
" (dans la version du 23 février 2007,
actuellement en vigueur), l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT-ARE) indique qu'en principe un agrandissement extérieur au sens des art.
24c LAT et 42 al. 3 let. b OAT suppose un lien matériel entre le bâtiment
principal et l'annexe projetée, mais qu'il est possible de déroger à ce
principe lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre un bâtiment
existant et l'agrandissement projeté, et que l'installation annexe a un lien
étroit avec la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (p. 10,
pt. 3.3.2). Il cite l'exemple d'un garage isolé, qui peut être considéré comme
une extension du bâtiment d'habitation lorsque la configuration du terrain et
la forte pente empêchent que le garage soit accolé au bâtiment (annexe 2,
exemple 4).
Le SDT a également établi un document intitulé
"
Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des
abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit
", état août 2017
(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]), dont le
chiffre 4, intitulé "
garages et couverts à voitures
", dispose
ce qui suit:
"Depuis la mise en vigueur de
la modification de la LAT le 1
er
novembre 2012, les garages et
couverts à voitures doivent répondre aux critères de l’article 24c alinéa 4
LAT. Ainsi un garage ou un couvert à voitures peut être autorisé s’il est
nécessaire à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles et s’il
remplit les autres critères des articles 24c LAT et 42 OAT.
Au-dessus d’une altitude de 1000
m, il est admis qu’un abri ou un garage pour un véhicule par logement habité à
l’année répond aux normes usuelles d’habitation.
Au-dessous de cette altitude, un
abri à voitures n’est pas considéré comme nécessaire aux normes usuelles
d’habitation et une solution doit le cas échéant être trouvée à l’intérieur du
volume bâti existant.
L’abri ou le garage doit remplir
les conditions cumulatives suivantes:
• il doit être intégré au [recte: ou] accolé au bâtiment principal;
• sa surface brute ne peut dépasser 40 m
2
;
• il doit respecter l’identité du bâtiment principal pour l’essentiel;
• sa surface brute est imputée au potentiel d’agrandissement des
surfaces annexes au logement;
• aucun nouvel accès n’est admis pour joindre l’abri, l’accès existant
peut être agrandi au maximum de 30 %.
Si la topographie l’exige et si
une bonne intégration paysagère est réalisée, l’abri ou le garage peut
exceptionnellement être distinct du bâtiment principal".
b) En l’espèce, la recourante indique qu'une aire de
stationnement a toujours existé, que la surface concernée a toujours servi d'aire
de stationnement le long du mur nord de l'immeuble et qu'en particulier, on
pouvait aller parquer jusqu'au fond du pâturage, à l'endroit où il y a maintenant
le couvert, mais avec le risque de se retrouver embourbé dans un marécage.
Au vu de ces déclarations, il convient de déterminer
ce qui a été aménagé avant et ce qui a été aménagé après le 1
er
juillet 1972, date déterminante au vu des considérations qui précèdent.
Il ressort de vues aériennes figurant au dossier que,
en 2012 encore, seule une place de stationnement gravillonnée s'étendait, au
nord du bâtiment, le long du chemin de la Faveyre sur une surface d'environ 12
m de long et entre 5 et 10 m de large. Par contre, sur la vue aérienne de 2018,
on constate que la partie recouverte de gravillons a été étendue vers l'ouest, le
long du bâtiment. A l'extrémité de cette extension, un couvert a été posé, sur
une surface bétonnée, selon les constatations faites lors de l'inspection
locale. Il ressort aussi des vues aériennes que le terrain était ensemencé
avant que les derniers travaux ne soient réalisés.
Pour ce qui concerne le couvert, dans son courriel
du 12 septembre 2014, la recourante a précisé qu'un abri constitué de quatre
poteaux couvert de tôle existait déjà avant 1998. Se déterminant sur le
procès-verbal d'audience, elle a aussi indiqué qu’une porcherie et un creux à
lisier avaient été démolis par la précédent propriétaire. Ces différentes
affirmations ne se fondant sur aucun indice concret, il n’y a pas lieu de
considérer qu’un couvert ou une porcherie se dressait au nord du bâtiment au 1
er
juillet 1972. Au demeurant, même s’il fallait suivre la recourante, dès lors
que les photos de 2004 et de 2009 ne laissent apparaître aucun couvert, on
serait face à une reconstruction totale après plusieurs années, qui ne pourrait
pas non être autorisée. L'exigence selon laquelle l'utilisation de la
construction doit toujours répondre à un besoin ne serait notamment pas remplie
(cf. art. 42 al. 4 OAT). A cela s'ajoute que la nouvelle construction
est
a priori
très différente de l'abri couvert de tôle mentionné par la
recourante.
Il convient ainsi d'appliquer les art. 24c LAT
et 42 OAT, en partant de l'idée qu'au 1
er
juillet 1972, il
n'existait qu'
une place de stationnement, d'une largeur de 5 à 10
m et d'une longueur d'environ 12 m, permettant de stationner quatre véhicules
en parallèle, le long du chemin de la Faveyre.
Concernant le respect de l'identité de la construction,
l’autorité intimée estime que l’aire de stationnement fortement agrandie est
dommageable pour les abords de la ferme (en se référant à la détermination du
SIPAL) et que le couvert ne respecte pas non plus l’identité des abords du
bâtiment. La cour de céans, sur la base de l'inspection locale, ne voit pas de
motif de remettre en cause cette appréciation. Par ailleurs, il est
généralement admis que des places de parc contribuent à accentuer le caractère
résidentiel des abords du bâtiment auprès duquel elles sont situées (cf. sur
cette question AC.2016.0348 du 17 novembre 2017, AC.2011.0125 du 22 mai 2012 et
les références citées). Ceci sera d'autant plus le cas que les places de parc
sont éloignées de la route, comme c'est le cas en l'espèce. Il faut souligner
qu’il ne s’agit pas à ce stade de qualifier l’esthétique des travaux réalisés
mais de vérifier le maintien de l’identité d’un bâtiment situé en zone
agricole, au sens des art. 24c al. 2 LAT et 42 OAT.
A cela
s'ajoute que, selon le service cantonal spécialisé en matière de protection du
patrimoine bâti (SIPAL [DGIP]), la grande place de stationnement en dur qui a
été aménagée pose problème aux regards des objectifs de protection du bâtiment
auquel une note *3* a été attribuée lors du recensement architectural. Consulté
lors de la procédure qui a abouti à la décision attaquée, le SIPAL (DGIP) a
ainsi relevé que les travaux de terrassement et de recouvrement exécutés au
nord de la façade pignon étaient dommageables pour les abords de la ferme, qui
était entourée de verdure. Le maintien de la totalité de la place de
stationnement litigieuse est ainsi également susceptible de poser problème au
regard de l'exigence selon laquelle, dans tous les cas, les exigences majeures
de l'aménagement du territoire doivent être remplies, ce qui implique une pesée
globale des intérêts en présence (Muggli, op. cit., n° 46
ad
art.
24c LAT).
L'autorité intimée relève aussi à juste titre que,
en dessous d’une certaine altitude, un abri n’est pas considéré comme
nécessaire. Pour apprécier le critère de la nécessité pour "
un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles
" (art. 24c al. 4 LAT), il
n'est pas critiquable de tenir compte de la situation géographique,
singulièrement de l'altitude, du terrain concerné. Dans l'arrêt AC.2017.0216
du 9 novembre 2017, la CDAP a estimé que, au bord du lac Léman, à
l'altitude de 500 m, il n'est pas fréquent que les conditions hivernales
empêchent l'accès à la route depuis une place de stationnement extérieure et
qu'on ne saurait invoquer le risque de devoir régulièrement déblayer la neige.
La situation a été considérée comme clairement différente dans les Préalpes,
par exemple, ce dont tient compte la directive du SDT et, également, la
jurisprudence (cf. arrêt AC.2006.0216 précité, AC.2012.0206 du 30 juillet
2013). Cette interprétation des critères de l'art. 24c al. 4 LAT est compatible
avec l'approche restrictive des agrandissements extérieurs pouvant être
autorisés hors de la zone à bâtir, voulue par le législateur fédéral (cf. AC.2017.0216
du 9 novembre 2017).
En l'occurrence, la commune de Vucherens, située à
678 m d’altitude, est sans doute plus sujette aux chutes de neige que d'autres
communes situées au bord du Lac Léman. La situation n'est cependant pas
comparable avec les communes des Préalpes. Le refus de la régularisation par
l'autorité intimée parce que la création d'un couvert ne satisfait pas aux
conditions de l'art. 24c al. 4 LAT, n'est donc pas critiquable.
c) Vu ce qui précède, l'autorité intimée a considéré
à juste titre que l'aire de stationnement et le couvert à voitures litigieux ne
pouvaient pas être régularisés en application des art. 24 c LAT et 42 OAT.
6.
La recourante se prévaut des normes VSS, reprises par le règlement
communal, pour faire valoir son droit à un certain nombre de places de parc qui
pourraient être couvertes.
Il est admis que les normes VSS sont l’expression de
la science et de l’expérience de professionnels éprouvés et qu'elles peuvent
donc être prises en considération comme un avis d’expert (arrêt AC.2017.0349 du
29 novembre 2018 et les références citées). Le Tribunal fédéral a aussi
confirmé que les autorités cantonales et communales peuvent se fonder sur les
normes VSS. Néanmoins ces normes doivent être appliquées en fonction des
circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit (voir
les arrêts TF 1C_375/2011 du 28 décembre 2011 consid. 3.3.3, 1C_30/2010 du 2
novembre 2010 consid. 3.3, 1C_246/2009 du 1er février 2010 consid. 4.1,
1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1, 1P.40/2004 du 26 octobre 2004
consid. 3.2.1, P.124/1977 du 15 novembre 1978 consid. 3b, publié
in
ZBl
80/1979 p. 223 et les références). Même intégrées dans un règlement communal, elles
ne peuvent en aucun cas justifier de déroger à l'application du droit fédéral,
et en particulier de la LAT.
7.
Il convient d’examiner si l’ordre de rétablissement de la situation
réglementaire est conforme au principe de proportionnalité.
a) aa) La municipalité, et à son défaut le
département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (cf. art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
Le principe de la séparation de l'espace bâti et non
bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il
fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75
al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101; cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les
références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 40; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, publié
in
ZBI 2002 p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de
l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone
constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en
question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF
1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état
poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et
des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 40, 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêt TF 1A.301/2000
précité consid. 6c) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi
(arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
L'autorité renonce cependant à une telle mesure, conformément
au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132
II 21 consid. 6 p. 35; arrêt TF 1C_61/2018 précité consid. 3.1). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf.
ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt TF 1C_70/2015 du 28 août 2015 consid. 4.1 et
les références).
bb) En l'espèce, les coûts de remise en état n’ont
pas été chiffrés par la recourante. On peut supposer qu’ils ne sont pas
excessivement élevés. Au demeurant, même s’ils devaient ne pas être
négligeables au vu de la situation financière de la recourante, l'intérêt
public en jeu l'emporterait malgré tout sur les intérêts privés dont peut se
prévaloir la recourante. En effet, est en jeu l’intérêt public à maintenir une
séparation claire entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles,
principe essentiel de l'aménagement du territoire. Cette séparation doit, en
dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 4). Or, la création non autorisée d’un couvert et l’agrandissement d’une aire
de stationnement de 65 m
2
environ à 167 m
2
en zone
agricole fonde une infraction manifeste à ce principe. A ceci s’ajoute que la recourante
ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi. Elle a en effet continué les travaux
malgré l’interdiction expresse des autorités compétentes et quelque dix ans
après avoir fait l’objet d’une première procédure de régularisation. Il
semblerait, selon les déclarations faites lors de l’audience, que les travaux litigieux
auraient été réalisés avant tout à l’initiative de l’ancien compagnon de la
recourante. Cet élément ne peut être retenu dès lors qu’en tant que
propriétaire, la recourante doit répondre des travaux effectués sur sa
parcelle.
b) aa) Dans le cadre d’un ordre de remise en état,
le Tribunal fédéral a encore précisé que l’autorité de recours doit rechercher
d’office quelles mesures sont, d’une part, nécessaires et propres à atteindre
l’objectif absolument indispensable et, d’autre part, celles qui ne sont pas
trop incisives (cf. ATF 107 Ia 19, consid. 3b p. 28). Le concours de
l’administré est requis, afin qu’il présente lui-même des propositions au sujet
des mesures à ordonner. Toutefois, si les propositions émises sont inadéquates
ou si l’administré n’en a pas fourni, l’autorité de recours est tenue de
choisir, parmi les différentes mesures possibles, celles qui sont conformes au
principe de la proportionnalité, respectivement de rechercher, en procédure de
recours, si une mesure moins incisive n’aurait pas aussi permis d’atteindre l’objectif
visé (cf. ATF 123 II 248, 111 Ib 213, 108 Ia 216 et 107 Ia 19 précité). Le
tribunal est ainsi amené à rechercher quelle mesure serait, en l’espèce, la
moins incisive afin de rétablir une situation réglementaire, à savoir celle qui
prévalait avant la construction de l’ouvrage litigieux (cf. arrêts AC.2014.0387
du 9 septembre 2015 consid. 3a, AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3b,
AC.2012.0122 du 17 mai 2013 consid. 8b).
bb) En l’espèce, c'est sous l'angle des règles de la
nécessité et de la proportionnalité au sens étroit que l'ordre de remise en
état de la place de stationnement entrepris n'apparaît pas admissible. En
effet, il impose la démolition de la nouvelle place de stationnement, seule
pouvant subsister une place correspondant à l'aire de stationnement préexistante.
Or, de l'avis du tribunal, serait également admissible le maintien d'une place
de stationnement de même dimension que celle existant avant les travaux
litigieux (soit avec le même nombre de m
2
), sans toutefois que son
emplacement corresponde exactement à celui de la place préexistante. Ceci
pourrait permettre de limiter l'ampleur et le coût des travaux de remise en
état, tout en respectant l'objectif consistant à ne pas procéder à un
agrandissement de la place de parc préexistante.
c) Vu ce qui précède, l'ordre de remise en état peut
être confirmé sur son principe. Pour ce qui est des modalités, celui-ci peut,
en application du principe de la proportionnalité, se limiter à ce que soit
exigé une réduction de la place de stationnement de manière à ce que subsiste
une aire de stationnement dont la surface en m
2
corresponde à la
place préexistante. Il conviendra par conséquent de définir entre les parties
sur quel emplacement une place de stationnement d’une surface équivalente à
l’ancienne peut être maintenue. Pour le reste, l'ordre d'enlèvement du couvert
est confirmé.
8.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis et la décision réformée en ce sens que le dernier
paragraphe du point 2 est supprimé et remplacé par le texte suivant "
Une
aire de stationnement d’une surface équivalente à
la place préexistante,
en partie nord du bâtiment ECA n° 109, d'une dimension de 5 à 10 m de
largeur et d'environ 12 m de longueur, peut être maintenue sur un emplacement à
définir par les parties
". Les délais impartis à la recourante dans la
décision attaquée étant échus, il appartient à l'autorité intimée d'en fixer
des nouveaux. La décision est confirmée pour le surplus.
Vu le sort du recours, les frais de la
cause sont principalement mis à la charge de la recourante, le solde étant
laissé à la charge de l'Etat. Ce dernier
versera en outre des dépens réduits
à la
recourant
e, qui a agi par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial, du 5 octobre 2018,
est réformée en ce sens que le dernier paragraphe du point 2 est supprimé et
remplacé par le texte suivant "
Une aire de stationnement d’une surface
équivalente à
la place préexistante, en partie nord du bâtiment ECA
n° 109, d'une dimension de 5 à 10 m de largeur et d'environ 12 m de
longueur, peut être maintenue sur un emplacement à définir par les parties
".
La décision est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cent) francs est mis à
la charge de A.________.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement
territorial, versera à A.________ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.