vd_omni · GE.2002.0093 · 2004-04-29 · fr

SCHUPBACH Walter c/Municipalité de Prangins | Ne satisfait pas aux exigences du droit d'être entendu, l'entretien informel, en rue, au cours duquel un municipal annonce au titulaire d'une autorisation d'amarrage que celle-ci sera prochainement révoquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2004 GE.2002.0093

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 avril 2004
sur le recours interjeté par
Walter
SCHUPBACH
, Route de Bénex 4 à 1197 Prangins,
contre
la décision rendue le 2 octobre 2002 par la
Municipalité
de Prangins
, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à 1003
Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle;
greffier : M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 2 février 1990, la
Municipalité de Prangins a attribué une place d'amarrage dans le port des
Abériaux à Walter Schupbach pour son voilier immatriculé VD 5763. Par courrier
du 23 septembre 2002, la municipalité lui signifia la révocation de cette
autorisation pour le 31 décembre 2002, considérant qu'il avait contrevenu à
l'art. 26 du Règlement du port des Abériaux (ci-après: RP) en mettant sa place
d'amarrage à la disposition d'un tiers. Walter Schupbach contesta formellement
cette décision par lettre adressée le 24 septembre 2002 à la municipalité,
expliquant que la personne qu'il autorisait à utiliser son voilier lui avait
fait une promesse d'achat qu'il exécuterait dès qu'une place lui serait
attribuée dans un port.
B.                    Par courrier adressé le
2 octobre 2002 à Walter Schupbach, la municipalité confirma sa précédente
décision, se déclarant toutefois disposée à différer la date de la résiliation
au 31 décembre 2003 pour autant que l'intéressé accepte formellement cette
proposition dans un délai échéant le 15 octobre 2003. Par acte posté le 11
octobre 2002, Walter Schupbach a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif, faisant en substance valoir que s'il ne pouvait pas
naviguer aussi souvent qu'il le souhaitait, sa place d'amarrage n'avait jamais
été mise à la disposition d'un tiers, mais qu'il avait seulement autorisé un
ami à utiliser son bateau.
C.                    Par réponse au recours
du 4 décembre 2002, la municipalité a conclu au rejet du pourvoi; soutenant que
sa décision du 23 septembre 2002 constituait seule l'objet du recours dès lors
que son offre transactionnelle du 2 octobre suivant avait été refusée, elle
justifia le prononcé litigieux par le fait qu'elle avait acquis la conviction,
sur la base du rapport du garde-port tel qu'établi le 8 octobre 2002 et versé
au dossier, qu'un tiers avait disposé de la place d'amarrage litigieuse.
D.                    Par lettre du juge
instructeur du 6 janvier 2003, les parties ont été invitées à se déterminer au
sujet du respect du droit d'être entendu du recourant.
Par courrier du 20
janvier suivant, l'autorité intimée répondit que l'intéressé avait eu un
entretien avec le municipal André Fischer au sujet de la révocation de son
droit d'amarrage le 23 septembre 2002 - soit le jour même où la décision
entreprise a été rendue -, respectivement que la transaction contenue dans la
lettre de la municipalité du 2 octobre 2003 avait été proposée et refusée
avant cette dernière date.
Par lettre du 23
janvier 2003, le recourant fit quant à lui valoir qu'il avait seulement été
interpellé par le municipal précité dans la rue, un dimanche matin, lequel se
serait borné à lui dire: "
on sait que tu as vendu ton voilier, de ce
fait tu contreviens au règlement du port article 26, tu recevras une lettre de
la municipalité signifiant la résiliation de ta place
"; il fit
également valoir qu'il avait présenté au garde-port, plus d'un an avant la
décision attaquée, son ami Bernard Ivanoff comme étant la personne autorisée à
faire usage de son voilier. Par courrier du 12 février 2003, la municipalité
précisa qu'elle avait délégué l'instruction du dossier au municipal Fischer,
lequel s'était effectivement entretenu avec le recourant le 23 septembre 2002,
qu'elle n'avait identifié le tiers en la personne de Bernard Ivanoff qu'en
octobre 2002 et qu'elle avait été informée le 8 octobre 2002 que ce
dernier aurait mis le voilier du recourant sur une liste d'attente au port de
Nyon le 24 septembre 2002. Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) L'autorité intimée
soutient à juste titre que la décision attaquée - soit celle de résilier la
place d'amarrage - est celle notifiée au recourant le 23 septembre 2002, qui
fut comprise par son destinataire, non comme avertissement, mais bien comme un
acte étatique individuel sujet à recours. Le courrier de la municipalité du 2
octobre 2002 ne manifeste du reste pas la volonté d'annuler une précédente
décision (pour la remplacer par une décision équivalente, mais assortie d'une
proposition transactionnelle), mais bien un refus de la reconsidérer, ce dont
le recourant ne disconvient pas.
b) Bien que ne
mentionnant ni la voie, ni le délai de recours, la décision litigieuse a été
contestée par l'intéressé le lendemain de sa réception, puis déférée au
Tribunal administratif dans le délai fixé à l'art. 31 LJPA: interjeté en temps
utile, le pourvoi est au surplus recevable en la forme.
2.                     a) Le stationnement
permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine
public lacustre soumis, même sans base légale, non pas à une autorisation
révocable en tout temps mais à une concession (Tribunal administratif, arrêt GE
1994/0010 du 29 novembre 1994; ATF 95 I 249). En vertu d'une concession
délivrée par le Conseil d'Etat, la Commune de Prangins s'est vu déléguer la
compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et de conférer aux
particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation applicable.
Ces droits d'usage du domaine public aux particuliers pouvant être qualifiés de
"sous-concession du domaine public" (JT 1986 III 36 et les références
citées), l'octroi d'un usage privatif du domaine public prend la forme d'une
autorisation délivrée par la commune concessionnaire et les relations entre la
commune et les particuliers dans ce domaine s'en trouvent régies exclusivement
par le droit public. L'autorité appelée à délivrer une telle autorisation
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, mais reste tenue de respecter à cet
égard les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de
l'arbitraire (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 565).
De même, notamment
compte tenu des enjeux financiers qu'elle recouvre, une telle autorisation ne
saurait être révoquée sans motifs, respectivement sans que l'autorité opère
préalablement une pesée des intérêts en présence. Reconnaissant à celui qui
exerce un usage privatif et exclusif du domaine public (Sondernutzung einer
öffentlichen Sache) le besoin d'une situation juridique stable, doctrine et
jurisprudence ont précisément opté pour le régime juridique de la concession
afin de tenir compte de cette attente légitime de stabilité dans les rapports
juridiques ainsi noués (ATF 101 Ia 473; ZBl 1985 p. 498; Dominik Strub,
Wohlerworbene Rechte, Universitätsverlag Freiburg 2001, p. 94 ss, lit. b).
Même si, par définition, cet usage est limité dans le temps et si les règles
qui le régissent sont sujettes à modifications, l'on considère que l'aspect
contractuel de la concession - respectivement sa nature bilatérale, proche de
celle d'un contrat de droit privé - confère en effet à cet acte administratif
une stabilité qui ne peut être renversée unilatéralement que pour des motifs
déterminés, dans le respect des principes de la proportionnalité et de la
prohibition de l'arbitraire et pour autant que l'intérêt public - en
l'occurrence celui à une bonne gestion du domaine lacustre - l'emporte sur
l'intérêt du concessionnaire à la sécurité du droit (Tomas Poledna, Staatliche
Bewilligungen und Konzessionen, Stämpfli 1994, p. 242 ss, ch. V et les
références citées; Pierre Moor, Droit administratif, vol III, ch. 3.2.4; ATF
109 Ib 252 consid. 4b, 107 Ia 197 consid. 3e).
b) Sur ce dernier
point, l'on se bornera à observer - dès lors qu'elle a formellement renoncé à
s'en prévaloir - que l'autorité soutient à tort, dans le cadre de sa réponse au
recours, qu'un motif de dénonciation de l'autorisation d'amarrage n'eût même
pas été nécessaire compte tenu de l'art. 25 RP, qui dispose ce qui suit: "
Les
places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation
pour une durée d'une année. (…) Celle-ci est ensuite renouvelée tacitement
d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le bénéficiaire,
par lettre recommandée, au plus tard le 30 septembre. (…).
" Fondée sur
la lettre de cette disposition, une révocation de l'autorisation d'amarrage eût
en effet contrevenu aux principes énoncés ci-dessus, dont le respect est
garanti par la Constitution (art. 29 al. 1 et 2 Cst et 27 Cst-VD).
3.                     a) Cela étant, dans la
mesure où le fait de résilier le droit à une place de stationnement procède
d'un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière obligatoire
et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif,
l'autorité rend en pareil cas une décision administrative sujette à recours, ce
qui confère à l'intéressé la qualité de partie à une procédure contentieuse à
laquelle il doit pouvoir participer, ceci dans le respect de droits dont
l'exercice lui est garanti par la Constitution, notamment celui d'être entendu
(art. 9 et 29 Cst; art. 27 al. 2 Cst-VD; Moor, op. cit., vol. II, ch. 2.2.7.1)
b) En substance, le
droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant
qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à
l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur
propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une
décision motivée (ATF 120 Ib 383; 119 Ib 12).
Cette garantie étant
de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu,
la décision eût été différente, mais il suffit qu'il établisse qu'il n'a pu
exercer son droit (ATF 122 II 464; 120 V 357; Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4).
c) En l'espèce, le
recourant soutient n'avoir précisément pas eu l'occasion de s'exprimer sur le
comportement qui lui était reproché, ni de participer à l'établissement des
faits retenus à son encontre, n'ayant eu pour seul contact avec l'autorité
qu'une brève interpellation en rue par le municipal Fischer, l'avisant le jour
même de la décision litigieuse que celle-ci allait lui être notifiée.
L'autorité intimée
n'en disconvient pas, se bornant à soutenir qu'à cette occasion le municipal
Fischer, délégué pour instruire le dossier, aurait informé l'intéressé de la
procédure en cours et laissé à ce dernier l'occasion de s'exprimer à ce sujet.
Toutefois, de
l'écriture du conseil de la municipalité du 12 février 2003, il ressort que
celle-ci admet que l'entretien du 23 septembre 2002 - sur lequel elle se fonde
pour faire valoir que le droit d'être entendu du recourant a été respecté - est
le même que celui qui fut seul décrit par ce dernier dans son courrier du 23
janvier 2003. Or, l'autorité intimée n'a remis en cause, ni les circonstances
de cet entretien, ni le contenu de celui-ci tels que l'intéressé les a
précisément décrits dans ce courrier. Partant, à défaut de pièce du dossier
propre à rendre compte de la teneur de cet entretien, l'on ne saurait attribuer
à celui-ci d'autre contenu que celui allégué par le recourant.
Il convient dès lors
d'admettre avec celui-ci que la décision avait été prise avant qu'il soit
interpellé par le municipal Fischer, ce qui suffit pour conclure que l'autorité
intimée n'a pas satisfait aux exigences formelles déduites de la garantie du
droit d'être entendu (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998/3,
p. 97 ss, spéc. p. 109; Tribunal administratif, arrêts GE 1999/0052 du 15
juillet 1999, s'agissant d'un congé signifié d'entrée à un fonctionnaire
convoqué pour être entendu, et GE 1999/0152 du 19 janvier 2000 s'agissant de
l'exclusion d'un élève prononcée par le département sans autre formalité que
celle d'un entretien préalable du maître avec les parents).
La violation de ce droit
paraît du reste d'autant plus flagrante qu'en invoquant la violation de l'art.
26 du règlement consacrant le caractère personnel et incessible de
l'autorisation d'amarrage, la municipalité a précisé dans sa réponse qu'elle
entendait fonder son prononcé sur les deux moyens de preuve que sont l'usage de
la place par un tiers et le constat qu'en fit le garde-port. Or, le rapport de
ce dernier versé au dossier étant daté du 8 octobre 2002 et la prise de
connaissance de l'identité du tiers par l'autorité n'étant intervenue, de son
propre aveu, que dans le courant du mois d'octobre 2002, force est de constater
que, formellement, le recourant n'a pas pu être entendu au sujet de ces deux
moyens de preuve, dans leur teneur postérieure à la décision litigieuse.
A cela s'ajoute encore
le fait que, même si la décision attaquée n'avait été prise qu'après avoir reçu
la réaction de l'intéressé, la formulation imprécise des griefs telle que
rapportée par ce dernier ainsi que le fait qu'aucun délai ne lui a été accordé pour
y répondre - ce que l'on déduit du fait que la décision est datée du même jour
que celui de l'entretien - excluent un respect du droit d'être entendu.
Enfin, le fait que
l'intéressé ait été entendu postérieurement à la décision litigieuse - en
l'occurrence après avoir contesté formellement la décision attaquée par sa
lettre du 24 septembre 2002, comme le soutient l'autorité intimée - ne
permettait plus de sauvegarder le droit d'être entendu, la municipalité ayant
clairement manifesté par sa lettre du 2 octobre 2002 qu'elle n'était pas
disposée à revoir la décision qu'elle avait rendue (Tribunal administratif,
arrêt GE 1997/0005 du 29 juillet 1997).
d) Le droit d'être
entendu du recourant n'ayant pas été respecté, la violation de cette garantie
constitutionnelle de nature formelle peut être guérie en seconde instance
lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir d'examen au moins aussi
étendu que celui de l'autorité de décision (ATF 118 Ib 111; 116 Ia 94). Tel
n'est cependant pas le cas du tribunal de céans qui, à défaut de disposition
légale, ne dispose que d'un pouvoir d'examen restreint au contrôle de la
légalité (art. 36 LJPA).
Il se justifie dès
lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si
l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente
au fond (ATF 117 Ia 5), respectivement sans analyser les chances de succès du
recours au fond (ATF 122 II 464). La cause sera renvoyée à l'autorité de
décision pour statuer à nouveau, après avoir interpellé le recourant.
4.                     Déboutée, l'autorité
intimée supportera les frais de la cause, arrêtés à 1'500 fr., sans qu'il
y ait lieu de lui allouer de dépens (art. 55 LJPA). L'avance de frais effectuée
par le recourant lui sera restituée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 2 octobre 2002 par la Municipalité de Prangins est annulée et la
cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III.                     Les frais du
présent arrêt, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge
de la Municipalité de Prangins.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2004/gz
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.