vd_omni · GE.2001.0095 · 2001-12-27 · fr

BELMONT-SUR-LAUSANNE c/ DINF | Boucle de détection faisant passer le feu au rouge en cas d'excès de vitesse important dans la traversée de Belmont. Bien que le principe de parcimonie commande effectivement de ne pas multiplier les contraintes injustifiées qui accroissent l'indiscipline, il n'y a pas de motif, en l'absence d'une solution de remplacement de ce dispositif efficace, de révoquer l'approbation donnée par le Service des routes en 1993.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2001 GE.2001.0095

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 décembre 2001
sur le recours interjeté par la
Commune de
Belmont-sur-Lausanne
,
contre
la décision du Département des
Infrastructures,
Service des routes
du 6 septembre 2001 (signalisation
lumineuse sur RC 773d).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Panagiotis Tzieropoulos et M. Jean-Daniel Henchoz,
assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 19 mai
1993, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
service des routes et des autoroutes, division trafic (ci-après : le Service
des routes) a approuvé les plans No 9'005.10-6 (carrefours RC 773d - chemin de
la Cure; RC 773d - rue des Corbaz, régulation, projet d'exécution) et
9'005.10-7 (carrefour RC 773d - route d'Arnier, régulation, projet d'exécution)
du 28 avril 1993. Ces plans prévoient notamment plusieurs boucles de détection
de la vitesse. Le coût des travaux de cette installation a été évalué à 300'000
fr., honoraires compris, montant que le Conseil communal a accordé le 4 mars
1993, avec l'amendement suivant : "Cette signalisation lumineuse doit
être conçue de manière à faire respecter dans les deux sens les limitations de
vitesse"; le Service des routes avait reçu ces informations par courrier
de la société Transitec du 26 avril 1993.
Il ressort du premier
plan (No 9'005.10-6) qu'une boucle de détection de la vitesse commande un feu
placé avant le croisement de la route cantonale avec le chemin de la Cure, sur
l'axe principal, lorsqu'on vient du Sud. Le second plan (No 9'005.10-7) montre
une boucle de détection de la vitesse qui commande un feu protégeant un passage
pour piétons situé avant le croisement avec la route d'Arnier, lorsqu'on vient
du Sud; une autre boucle de détection de vitesse commande un feu placé avant le
même croisement, lorsqu'on vient du Nord.
Il n'y a pas d'autre
boucle de détection de vitesse en fonction.
La phase de repos du
feu de signalisation en position "tout rouge", évoquée dans ce projet
d'exécution, n'est pas appliquée. D'après les explications recueillies en
audience, elle avait été abandonnée en 1991. Le Service des routes avait
d'ailleurs indiqué à la commune, dans une lettre du 30 juillet 1992, que ce système
pouvait être mal compris des automobilistes. Ce point n'est pas litigieux.
B.                    Le 14 juillet 1993, Yves
Bettex, moniteur d'auto-école, est intervenu pour dénoncer l'usage qui a été
fait des installations lumineuses; il invoquait les inconvénients suivants :
nombreux arrêts inutiles (tous les usagers roulant en file sont pénalisés si le
premier d'entre eux circule trop vite), augmentation du bruit, augmentation de
la consommation de carburant, perte de la fluidité du trafic, augmentation des
collisions en file, diminution de la sécurité routière, augmentation du
non-respect du feu rouge par les initiés. Yves Bettex a également contesté que
cette installation puisse servir à contrôler la vitesse.
Le Service des routes
a répondu le 20 juillet 1993 en expliquant que le système est prévu pour
arrêter les véhicules qui roulent trop vite, avec cette précision qu'il est
réglé sur une vitesse de déclenchement de 60 km/h. au lieu de 50 km/h.; le
service a précisé que "ce système n'est, à notre avis, pas contraire à la
loi et n'a rien à voir avec l'homologation des appareils servant au contrôle
policier".
Yves Bettex est à
nouveau intervenu le 30 avril 1999 en faisant notamment valoir qu'un
automobiliste très pressé était arrivé à passer en phase verte du feu alors que
les autres voitures ont dû s'arrêter devant la phase rouge qu'il avait
déclenchée.
C.                    Le 23 janvier 2001, le
Service des routes a écrit ce qui suit à la municipalité de la commune de
Belmont :
Le mode d'exploitation de la signalisation
lumineuse dans la traversée de votre localité a suscité plusieurs interventions
d'usagers que nos contrôles ont confirmé.
Si en 1992, notre Service avait admis le mode
d'application actuellement en fonction, c'est parce que nous étions en période
d'essais sur plusieurs installations dans le Canton. Après plusieurs mauvaises
expériences, il a été décidé de ne plus tolérer ce type de régulation. Nous
pouvons vous donner les précisions suivantes :
- La signalisation lumineuse est un mode de
régulation qui doit empêcher les conflits entre les usagers de la route et
assurer leur sécurité.
- La mise en place d'une signalisation dans le
but de contrôler la vitesse peut avoir pour conséquence une réduction du
respect des feux; elle ne peut donc pas être admise.
- La signalisation lumineuse ne doit pas être
un équipement de modération du trafic.
En conséquence nous vous demandons de modifier
le programme de gestion de l'installation de feux lumineux conformément aux
points suivants :
- la régulation est à la demande et acyclique
- la phase de repos est "vert" sur la
RC 773c
- la régulation ne comprend pas de commande
pour les feux tenant compte de la vitesse des usagers.
Le comptage des véhicules et les mesures de la
vitesse, tels qu'ils sont effectués actuellement, peuvent être maintenus dans
un but statistique et comme base d'études d'aménagements ultérieurs.
La municipalité s'est
opposée le 2 mars 2001 à la prise de position du Service des routes et a
demandé une décision motivée susceptible de recours.
Invité par le Service
des routes à donner son avis sur la question, l'Office fédéral des routes a
répondu le 8 août 2001 :
Votre demande concerne une installation de
signaux lumineux qui a été mise en place dans la traversée du village de
Belmont-sur-Lausanne. Votre Service avait autorisé, à titre d'essai, une
installation équipée avec un système de régulation détectant la vitesse des
usagers. L'essai ne s'avérant pas concluant, vous avez décidé de ne plus
admettre ce système.
Sur le fond, nous partageons votre avis exprimé
dans la lettre du 23 janvier 2001, qui a été envoyée à la commune de
Belmont-sur-Lausanne. La prise de position de votre Service est bien conforme à
l'art. 71 al. 3 de l'ordonnance sur la signalisation routière (OSR). Cet
article stipule notamment que les signaux lumineux doivent empêcher la
rencontre des véhicules venant de directions différentes, mises à part la
rencontre des véhicules obliquant à gauche avec des véhicules venant en sens
inverse. En conséquence, il est à souligner que la signalisation lumineuse est
un mode de régulation qui doit empêcher les conflits entre les usagers de la
route et assurer leur sécurité. Elle n'est pas un moyen approprié pour
contrôler et réguler la vitesse des véhicules dans un contexte de modération du
trafic.
Le Touring Club, Sécurité
routière, à Vernier, a procédé pour le compte de la police municipale de la
commune de Belmont-sur-Lausanne, à une analyse des données de l'Inforadar. Il
ressort de son rapport du 15 juin 2001 ce qui suit :
Pour les 8 emplacements choisis par vous, l'analyse
donne les résultats suivants :
- la vitesse moyenne se situait en-dessous de
la limitation légale, ce que nous considérons comme normal;
- la vitesse V85 se situait aux trois sites de
la Route des Monts-de-Lavaux au dessus de la vitesse maximale tolérée
(après déduction d'une marge de tolérance de 5 km/h.);
- à ces mêmes sites, il y avait une forte
concentration de plus de 20% des mesures dans la marge de tolérance entre 50 et
55 km/h.;
- en fonction de l'emplacement, il y a eu de
0.0 à 22.1 % des véhicules qui ont dépassé les 55 km/h et de 0.0 à 45 % des 50
km/h comme le montre l'aperçu annexé des analyses;
- il y a eu 17 dépassements extrêmes, dont la
majorité ont été enregistrés sur la Route des Monts-de-Lavaux, au dernier site.
Une pointe de 100 km/h a même été mesurée dans cette rue où la vitesse était
limitée à 50 km/h. De tels dépassements de vitesse peuvent représenter un
danger potentiel important. En proportion à la quantité totale des mesures,
leur taux ne nous paraît toutefois pas être significatif (...).
Conclusion :
Nous attirons votre attention sur la Route des
Monts-de-Lavaux, où les dépassements du seuil de tolérance sont trop fréquents,
malgré la présence de l'inforadar. Ce tronçon mérite une étude particulière.
Les autres résultats peuvent être considérés comme favorables, ce qui signifie
que sur la base des mesures de vitesse uniquement et sans indications sur des
situations dangereuses il n'y a apparemment pas d'indice démontrant un déficit
de sécurité. S'il y a un risque d'accidents, il serait à notre avis propice
d'étudier de possibles aménagements selon les nouvelles normes VSS 640 210 à
212.
D.                    Par décision du 6
septembre 2001, le Service des routes a maintenu la position qu'il avait
exprimée le 2 mars 2001, ainsi que ses exigences.
Agissant en temps
utile par acte du 25 septembre 2001, la municipalité de Belmont-sur-Lausanne a
recouru contre cette décision dont elle demande l'annulation.
Le Service des routes
s'est déterminé le 5 novembre 2001 en concluant au rejet du recours. Il a en
particulier fait valoir que le mode d'utilisation de la signalisation lumineuse
en cause engendrait des "effets pervers", et que la recourante lui
reprochait à tort d'avoir évolué dans son appréciation de la situation,
laquelle est fondée sur les mauvaises expériences réalisées dans le canton avec
des exploitations similaires; pour le Service des routes, la décision du 13 mai
1993 ne porte que sur l'approbation des plans et pas sur le caractère judicieux
ou non de l'installation lumineuse en cause en relation avec le but visé.
Le Tribunal a tenu
audience le 11 décembre 2001 à Belmont-sur-Lausanne, en présence de Gustave
Muheim, syndic de la municipalité et, pour le Service des routes, de Joël
Volet, juriste et de Philippe Corboz, ingénieur, chef de la signalisation.
Dans le courant des
années 1980, la municipalité, a expliqué le syndic, a procédé à un comptage des
véhicules pour évaluer le trafic transitant par la route cantonale RC 773d,
dite des "Monts de Lavaux"; ce trafic est apparu important et en
augmentation à cause des "forts bouchons" qui se forment sur la route
de La Sallaz, autre accès par l'Est à Lausanne. Une partie de sa population
vivant en contrebas de la route, et les écoles se trouvant dans le haut du
village, la municipalité a identifié des dangers graves d'accident. Dès 1989,
la société Transitec et le Service des routes ont cherché une solution pour
mettre les piétons en sécurité; le système de la boucle de détection de vitesse
commandant les feux de signalisation routière a été considéré à l'époque comme
la solution la plus harmonieuse; il a permis, dans le cadre d'un projet
d'ensemble, la mise en place du régime actuel : une signalisation en phase
verte sur l'axe principal, sauf si un véhicule (venant d'une route latérale) ou
un piéton demandent le passage, et sauf si un véhicule dépasse 60 km/h. en
roulant sur les boucles de détection de vitesse; le temps d'attente en phase
rouge du feu est de 10 à 15 secondes. Le syndic a fait état de deux accidents à
Belmont en un peu moins de dix ans de pratique de cette installation; le
premier était dû à un conducteur qui a passé en phase rouge du feu; le second
était un accident dans lequel chacun des conducteurs prétendait avoir eu la
phase verte lui ouvrant la voie; dans les deux cas, il n' y a pas eu de blessé.
Du point de vue de la municipalité, l'objectif visé par cet investissement a
été pleinement atteint; l'installation est connue "loin à la ronde"
et les gens "lèvent le pied", d'autant plus que la police municipale
effectue des contrôles. Il y a une tranche de 8% d'automobilistes qui ne
respectent pas du tout les limitations de vitesse, pourcentage confirmé par les
mesures effectuées par la gendarmerie. Du 19 février 2001 à 13h.30 au 15
octobre 2001 à 15h.00, la municipalité a fait désactiver le système qui fait
passer le feu au rouge en cas d'excès de vitesse, tout en continuant la mesure
de la vitesse; un pointage de la police municipale a nettement montré que
rapidement la vitesse des véhicules a augmenté; il n'y a pas eu d'accident
pendant cette période. La municipalité reproche aux déterminations du service
des routes une trop grande abstraction : il n'y a pas de lieux, pas
d'installation particulière incriminée, qui permette de soutenir que le système
ne serait pas concluant. Par ailleurs, la gendarmerie ne vient effectuer des
contrôles radar qu'une fois par année dans la localité, car pour elle ce
tronçon n'est pas "intéressant". Interpellée, la municipalité a
déclaré avoir étudié les possibilités d'aménagement routier données par les
normes VSS 2000 et avoir intégré ces solutions dans l'élaboration du plan
directeur communal; un "portail d'entrée" de la localité est prévu;
il s'agit d'une priorité de la commune, mais l'opération sera longue, complexe
et coûteuse, et sa réalisation demandera entre dix et quinze ans; à cela
s'ajoute que l'installation litigieuse n'est pas encore amortie (une dizaine
d'années serait encore nécessaire); une demande de crédit pour une nouvelle
étude pourrait être mal accueillie.
Le Service des routes,
qui ne conteste pas que le système ait un effet sur la vitesse des véhicules à
l'entrée de Belmont, a expliqué, à l'appui de sa décision, en surabondance de
l'illégalité (art. 71 al. 3 OSR), que l'installation litigieuse crée deux
"risques". Le premier est que les véhicules trop rapides passent
encore en phase verte du feu, les autres usagers étant en revanche arrêtés; le
second est que ceux qui voient les boucles de détection peuvent les contourner
en empruntant la voie opposée. Le service admet n'avoir rien constaté par
lui-même et que cette dernière indication lui vient de la société Transitec qui
a évoqué cette possibilité. Les autres "effets pervers" sont ceux
mentionnés dans la lettre d'Yves Bettex. Le Service des routes a admis ne pas
avoir d'exemples concrets ni avoir eu connaissance d'accidents provoqués dans
le canton par ce système d'exploitation. Il a par ailleurs admis que la RC 773d
posait un problème, mais a souligné que des solutions devaient être trouvées
dans le cadre des nouvelles normes VSS; il a proposé à la municipalité de
procéder à une étude pour la mise sur pied d'une formule conforme qui
permettrait de réguler la vitesse; ce qui inquiète le service intimé dans
l'installation en place, c'est le risque d'accidents. L'installation est en
outre, indépendamment du cas de Belmont, en soi, imparfaite et donc
insatisfaisante puisque qu'on peut lui échapper. Il y a peut-être d'autres
installations de ce genre encore en fonction en Suisse, mais le service intimé
a été formel pour dire que ce type d'installations n'était plus désiré dans le
canton et qu'aucune installation nouvelle ne serait plus autorisée; le Service
des routes ne veut pas de prolifération de ce procédé de régulation de la
vitesse; il a mis en avant le poids du précédent que représentera à cet égard
la décision du Tribunal administratif.
A la connaissance du
Service des routes, l'installation de Belmont est la seule encore en fonction
dans le canton de Vaud. Elle ne sert pas à sanctionner les automobilistes en
excès de vitesse.
Le Tribunal, en se
rendant sur les lieux, a pu constater que l'aménagement routier de la RC 773d,
à voie large et d'un tracé sollicitant très peu le conducteur, est de nature à
ne pas décourager d'excès éventuels de vitesse..
Considérant en droit:
1.                     L'art. 71 al. 3 OSR,
sous la note marginale "emplacement et exigences techniques", dispose
que les signaux lumineux doivent empêcher la rencontre des véhicules venant de
directions différentes, mis à part la rencontre de véhicules obliquant à gauche
avec des véhicules venant en sens inverse.
Bien qu'elles se
réfèrent formellement à ce texte pour légitimer leur argumentation, alors que
cette norme réglementaire, strictement technique, n'a pas la vocation de régir
des politiques publiques en matière de circulation routière, la position des
autorités est en réalité fondée sur un principe dit de parcimonie dans
l'application de la contrainte qu'on peut illustrer ainsi : les feux de
signalisation routière sont des dispositifs de sécurité qui servent, de manière
très généralement reconnue, à prévenir des conflits entre usagers de la route;
leur attacher d'autres fonctions, comme la régulation de la vitesse,
affaiblirait leur vocation sécuritaire; en effet, selon une règle d'expérience,
une contrainte injustifiée accroît l'indiscipline (par exemple, un conducteur,
à minuit, arrêté par la phase rouge du feu, se dira que sa vitesse est en
cause, et pourrait choisir de passer outre, bien qu'il y ait en fait un
piéton). Cette argumentation n'est dénuée ni de force, ni de pertinence.
Il faut toutefois
examiner si le Service des routes était légitimé à revenir sur sa décision du
19 mai 1993 approuvant le projet de régulation.
2.                     a) Le Service des
routes, dans ses correspondances avec l'Office fédéral des routes, souligne que
seuls des "essais" avaient été autorisés; rien ne soutient une telle
lecture de la décision du 19 mai 1993. C'est à tort également que le Service
des routes prétend que cette décision n'approuvait que les plans et non le
fonctionnement de l'installation lumineuse : les boucles de détection de
vitesse figurent sur les plans approuvés  et leur principe de fonctionnement
est décrit dans les documents techniques.
b) Sous réserve
notamment de l'existence d'un droit acquis, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce, l'autorité peut, d'office ou sur requête, même sans base légale
spécifique, procéder à la révocation des décisions qu'elle a prises, et qui se
révèlent irrégulières, en procédant à une balance des intérêts. Les deux
intérêts en présence sont d'une part, la nécessité de corriger un vice
affectant la régularité d'un acte, en particulier son illégalité, l'autorité ne
pouvant en principe se passer d'adapter les régimes juridiques qu'elle crée aux
exigences de l'intérêt public; d'autre part, la décision ayant déterminé la
situation juridique d'administrés qui se fondent sur elle dans leurs activités,
l'attente qu'ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées est
légitime (sécurité du droit). Suivant que l'un ou l'autre de ces intérêts
l'emporte, l'autorité pourra ou non modifier la décision; la gravité de
l'atteinte liée à la révocation peut en effet s'opposer à un strict respect de
la légalité, lequel n'est qu'une des valeurs à prendre en compte dans la
balance des intérêts (Moor, Droit administratif, vol. II, p. 220, ch. 2.4.3.3).
L'administration peut invoquer divers motifs à l'appui de la révocation d'un
acte administratif : l'erreur de fait, l'erreur de droit, les circonstances
nouvelles et le changement de législation. Est entaché d'une erreur de fait
l'acte adopté sur la base d'un état de chose qui ne correspond pas à la
réalité; est entaché d'une erreur de droit l'acte qui, à son origine, ne se
conforme pas au droit en vigueur, ce moyen ne pouvant être invoqué avec succès
que dans les hypothèses où l'erreur de fait est elle-même un motif de
révocation; sont des circonstances nouvelles non seulement les faits matériels,
mais aussi l'état des connaissances techniques, voire les conceptions en
matière d'aménagement du territoire ou dans d'autres domaines (Grisel, Traité
de droit administratif, vol. I, p. 435 ss). L'erreur de fait, l'erreur de droit
et le changement de législation sont des hypothèses qui n'entrent pas en ligne
de compte dans la présente cause.
S'agissant de la pesée
des intérêts, il convient d'accorder une importance particulière à l'atteinte
qu'une révocation d'autorisation ou un refus de prolonger l'autorisation
portera immédiatement à la sécurité de la route RC 773d et ce, jusqu'à ce qu'un
système conforme, étudié, planifié et autorisé soit mis en place. La sécurité
routière n'est pas sérieusement compromise par l'existence d'un système isolé
où la signalisation lumineuse sert également de régulatrice à la vitesse du
trafic; bien que la réflexion générale du Service des routes ait évolué à ce
sujet, son dossier ne montre pas que la composante sécuritaire de la
signalisation lumineuse aurait été dépréciée, à Belmont ou même ailleurs (à
l'époque où le canton a connu plusieurs emplacements ainsi aménagés); il n'y a
par ailleurs eu aucune mise en cause concrète de l'installation de Belmont. On
ne peut rien tirer du fait que de février à octobre 2001, malgré le découplage
entre la mesure de la vitesse et la commande de phase rouge du feu, il n'y ait
pas eu d'accidents; la période considérée est de toute façon trop brève
lorsqu'on prend en considération le fait qu'un accident reste l'exception
statistique. Il n'est pas contesté en revanche que la vitesse des usagers a
augmenté pendant la période durant laquelle la boucle de détection de vitesse
ne commandait plus les feux. Or il est incontestable qu'il y a une relation
directe entre la vitesse et le risque d'accident; cette constatation a fait
l'objet d'une consécration jurisprudentielle selon laquelle le danger grandit
au fur et à mesure que la vitesse augmente (ATF 108 Ib 67, 118 IV 188). Le
Service des routes n'établit donc aucune modification notable des
circonstances, survenue depuis la délivrance de l'autorisation, et dont la
protection justifierait, sans autre mesure de remplacement ou d'accompagnement,
l'abandon du système en fonction de façon satisfaisante à Belmont. Peut
également entrer en ligne de compte dans la pesée des intérêts, à titre
subsidiaire, l'investissement financier important qu'a consenti la recourante
et qu'elle doit amortir durant encore plusieurs années. Le fait que le coût des
travaux ne concerne pas uniquement les boucles de détection de vitesse n'est
pas un élément décisif; il faut tenir pour constant que la commune de Belmont,
dont la volonté claire et manifestée était de maîtriser une problématique de
vitesse en traversée du bourg, aurait cherché des solutions dans un autre
projet. Dès lors, il faut autoriser la recourante à conserver et à utiliser son
installation de régulation du trafic; il faut également prendre acte de la
volonté affichée par la recourante de remplacer son installation par des
aménagements conformes aux nouvelles normes VSS; cette intention a déjà pris
corps dans le plan directeur communal.
3.                     De ce qui précède, il
résulte que le recours doit être admis, ceci pour des motifs exceptionnels,
spécifiques au dossier de la recourante. La décision du Service des routes du 6
septembre 2001 est annulée. Les frais de la présente décision seront laissés à
la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Service des routes du 6 septembre 2001 est annulée.
III.                     Les frais
sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 27 décembre 2001
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet
d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa
notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72
ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.