vd_omni · GE.2000.0084 · 2001-02-07 · fr

Plakanda Awi AG c/Paudex | Un panneau publicitaire prévu à proximité d'un passage pour piétons est de nature à entraîner un danger pour la circulation au sens de l'art. 6 LCR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.2001 GE.2000.0084

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 février 2001
sur le recours interjeté par la société
PLAKANDA
AWI AG
, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Paudex
du 19 juin 2000 refusant l'autorisation d'installer un panneau d'affichage à la
route du Simplon 30.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme L. Bonanomi et M. B. Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société Plakanda Awi
AG a déposé le 7 juin 2000 à la Municipalité de Paudex (ci-après : la
municipalité) une demande d'autorisation pour un emplacement destiné à la pose
d'un panneau d'affichage (format R 12 N -"soleil" - recto/verso de
277 x 130 cm) à la route du Simplon 30. La demande était accompagnée d'un
photomontage du panneau à l'emplacement projeté.
Par décision du 19
juin 2000, le conseiller municipal responsable de la police et des sports a
rejeté la demande en précisant que la route du Simplon était une artère à grand
trafic déjà très chargée par la signalisation routière.
B.                    La société Plakanda Awi
a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 11 juillet
2000. Elle conclut à l'admission du recours et à la réforme de la décision
attaquée en ce sens qu'elle soit autorisée à installer le panneau d'affichage à
la route du Simplon 30. A l'appui de son recours, elle invoque le fait que le
panneau d'affichage à l'emplacement envisagé ne risquait pas de distraire les
automobilistes et n'empêcherait pas les automobilistes de voir les panneaux de
la signalisation routière qui étaient peu nombreux.
La municipalité s'est
déterminée sur le recours le 21 août 2000 concluant à son rejet. Elle a produit
à l'appui de sa réponse un préavis du Voyer du IIème arrondissement apportant
les précisions suivantes :
"En ce qui concerne la sécurité, je
préavise défavorablement l'installation d'un panneau d'affichage à l'endroit
projeté, étant donné qu'il va détourner l'attention des usagers de la route,
alors qu'ils s'approchent d'un passage piétons et d'un arrêt de bus, endroit où
leur attention doit être particulièrement vigilante par rapport à la priorité
qu'ils doivent accorder aux piétons (...)".
La société recourante
a déposé un mémoire complémentaire le 22 septembre 2000. En ce qui concerne les
motifs de sécurité invoqués dans le préavis du Voyer, elle précise qu'il existe
dans les agglomérations du canton de nombreux panneaux publicitaires situés à
proximité d'arrêts de bus ou de passages pour piétons. Elle précise que les
communes signent en général des conventions avec la Société générale
d'affichage afin que celle-ci finance des abris-bus en échange d'emplacements
publicitaires installés sur le domaine public à proximité de ces abris. Il
s'agirait généralement de caissons lumineux recto/verso de format R 200 souvent
installés en travers des trottoirs, perpendiculairement à la route, pouvant
donc masquer des piétons à la vue des automobilistes. La société recourante
relève que de tels panneaux ont été installés à la route du Simplon 21, à
proximité de l'abri-bus construit en face de l'emplacement envisagé pour le
panneau litigieux.
C.                    a) Le tribunal a procédé
à une visite des lieux lors de son audience du 17 novembre 2000 en présence des
parties. A cette occasion, le Voyer du IIème arrondissement a précisé que le
passage pour piétons situé à proximité de l'emplacement envisagé présentait des
dangers pouvant être aggravés par la pose du panneau. Le municipal de police a
en outre indiqué que plusieurs piétons avaient été renversés sur ce passage ces
dernières années. La visite des lieux permet de constater que le panneau se
situe perpendiculairement au trottoir juste avant l'élargissement de la
chaussée destiné à l'arrêt du bus. Le passage pour piétons est situé en retrait
de la chaussée, sur l'emprise réservée à l'arrêt de bus, et présente des
conditions de visibilité défavorables d'une part pour le piéton qui s'engage
sur le passage et d'autre part pour l'automobiliste qui s'approche du passage.
b) La section du
tribunal a en outre examiné les deux panneaux d'affichage installés par la
Société générale d'affichage de l'autre côté de la chaussée à la route du
Simplon 21. La séance s'est poursuivie dans une salle mise à disposition par la
municipalité, qui a encore produit la convention que la commune a signée avec
la Société générale d'affichage pour la pose d'abris de bus sur le territoire
communal. Le représentant de la société recourante a précisé qu'il avait
demandé il y a quelques années l'autorisation de poser des panneaux
publicitaires dans le nouveau centre commercial à Paudex et que la municipalité
lui avait alors dit de s'adresser à la Société générale d'affichage, qui
l'avait autorisée à poser deux panneaux dans le centre commercial. La
municipalité a encore précisé que si la société recourante présentait une
demande pour la pose de panneaux sur le territoire communal elle donnerait une
réponse favorable en indiquant les emplacements envisageables, de préférence au
centre du village. Mais la commune avait la volonté de limiter la prolifération
des affiches sur le territoire communal. En ce qui concerne le statut de la
route du Simplon, le Voyer du IIème arrondissement a précisé qu'il s'agissait
d'une route cantonale principale hors traversée de localité; l'entretien de la
route était ainsi assumé par le canton, ce qui comprenait un contrôle des
procédés de réclames aux abords de la route.
c) La société
recourante estime qu'il existe des situations plus dangereuses concernant des
panneaux d'affichage placés à proximité de passages pour piétons en se référant
aux photos qu'elle a produites avec son mémoire complémentaire; elle souligne
en particulier la présence des panneaux publicitaires au carrefour des avenues
de Bellefontaine et de Florimont qui masquent la visibilité sur le passage pour
piétons.
d) Les parties ont eu
la possibilité de se déterminer sur procès-verbal mis au net à la suite de
l'audience du 17 novembre 2000. La société recourante a indiqué le 30 novembre
2000 qu'elle conteste que le panneau projeté puisse masquer la visibilité des
piétons qui attendent avant de traverser la route. Elle relève aussi que le
tribunal, en se rendant à la salle mise à disposition par la municipalité, a
constaté que le départ d'un passage pour piétons destiné aux écoliers était
masqué par un panneau publicitaire installé par la Société générale
d'affichage. La société recourante soutient aussi que la route ne serait pas
"hors localité" mais "en pleine agglomération". Elle
précise en outre que les panneaux situés à la route du Simplon 21 en face de
l'emplacement envisagé présenteraient des dangers tout aussi importants pour la
sécurité des piétons tout comme le panneau installé à la sortie de l'école. La
société recourante précise en outre qu'elle se plaint d'une inégalité de
traitement en ce sens que les panneaux de la Société générale d'affichage, même
lumineux, seraient placés dans des endroits présentant des dangers même plus
importants que celui envisagé pour son panneau. Elle soutient aussi que la
Société générale d'affichage bénéficierait d'un rapport privilégié avec la
Commune de Paudex ce qui expliquerait que cette dernière aurait "un oeil
moins critique sur les emplacements" de la Société générale d'affichage
que sur ceux des sociétés concurrentes. Le conseil de la municipalité s'est
encore déterminé sur les observations de la société recourante concernant le
procès-verbal d'audience.
e) Enfin, à la requête
du tribunal, le bureau de la statistique circulation de la Gendarmerie vaudoise
a informé le tribunal le 4 décembre 2000 qu'il n'avait enregistré aucun constat
d'accident sur le passage pour piétons en cause depuis 1992.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
20 jours prescrit par l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la
procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est intervenu
en temps utile. Il remplit en outre les conditions de forme prévues aux alinéas
2 et 3 de cette disposition de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.                     a) La souveraineté
cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (voir
art. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958,
ci-après: LCR). Le droit fédéral comprend des règles en matière d'affichage le
long des routes; l'art. 6 LCR interdit les réclames et autres annonces qui
pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre
d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant
l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules
automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. L'art. 96 de l'ordonnance
sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (ci-après: OSR) comporte une
liste non exhaustive des cas visés par l'interdiction des réclames routières
(al. 1); cette disposition fixe aussi les principes à respecter pour admettre
la pose de réclames routières, en précisant qu'elles ne doivent pas avoir de
dimensions excessives ni attirer exagérément le regard et en fixant notamment
la surface minimale des procédés sur support indépendant (al. 5). Le droit
fédéral pose ainsi une réglementation minimale sur les procédés de réclame qui
pourraient nuire à la sécurité routière. Mais cette réglementation n'est pas
exhaustive et les cantons peuvent la compléter pour les questions qui ont trait
à l'aménagement du territoire, notamment la protection du paysage, de
l'environnement construit et des sites historiques.
b) Le droit vaudois
régit la matière par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame
(ci-après: LPR). Selon l'art. 17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur
les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon
permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité
est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur
tout le territoire communal, sauf le long des autoroutes ou semi-autoroutes
(art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité
compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont
d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la
circulation des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR). Selon l'art. 18
al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un
règlement communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et
des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et
des véhicules. L'al. 2 de l'art. 18 LPR précise qu'en l'absence de règlement
communal, les dispositions du règlement cantonal s'appliquent.
c) La Commune de
Paudex ne dispose pas d'un règlement sur les procédés de réclame et il convient
de se référer au règlement du 31 janvier 1990 d'application de la loi sur les
procédés de réclame du 6 décembre 1988 (ci-après : le règlement). L'art. 4 du
règlement prévoit que les procédés de réclame sont en principe posés en façade
des immeubles, mais que l'autorité compétente peut autoriser notamment des
procédés de réclame groupés en totem ou en panneaux (art. 6 du règlement). Les
procédés de réclame pour compte de tiers sont admis en localité exclusivement
et sont limités à deux par façade (art. 10 du règlement). L'art. 28 du
règlement prévoit que la demande d'autorisation est adressée à la municipalité
si le procédé de réclame doit être placé à l'intérieur de la localité et au
Voyer de l'arrondissement si le procédé de réclame doit être posé en dehors
d'une localité. Le règlement cantonal précise encore les proportions à
respecter entre la surface d'un procédé de réclame et la surface d'une façade
(art. 8), les dimensions minimales des procédés de réclame en potence (art.
13), le mode de calcul de la surface du procédé de réclame (art. 14) et les
dispositions applicables au poste de distribution de carburant (art. 15 et 16
notamment). Le règlement cantonal précise en outre de manière détaillée les
pièces à déposer avec la demande d'autorisation (art. 30) qui doivent être
signées par le requérant et son mandataire ainsi que par le propriétaire de
l'immeuble ou son représentant (art. 31).
3.                     En l'espèce, l'autorité
intimée justifie le refus de l'autorisation pour des motifs de sécurité
essentiellement. Pour examiner ce grief, il convient tout d'abord de déterminer
si les exigences posées par la législation fédérale sur la circulation routière
sont respectées, c'est-à-dire si le panneau litigieux pourrait soit créer une
confusion avec les signaux et les marques, ou compromettre d'une autre manière
la sécurité de la circulation (art. 6 LCR).
a) En l'espèce, la
visite des lieux a permis de constater que le procédé de réclame est prévu
juste avant un passage pour piétons. S'agissant d'un support publicitaire
destiné aux usagers de la route, il a notamment pour but d'attirer l'attention
des automobilistes qui roulent depuis Lausanne en direction de Vevey. Le
procédé crée ainsi un danger en détournant l'attention du conducteur au moment
où il doit au contraire faire usage de toutes les précautions que commandent
les circonstances pour laisser la priorité au piéton qui attend avant le
passage et veut traverser. Le conducteur doit en pareil cas réduire à temps sa
vitesse et s'arrêter afin de pouvoir respecter cette obligation (voir arrêt GE
97/0150 du 28 juin 1999). A cela s'ajoute le fait que la conception même du
passage et son aménagement présentent des dangers pour les piétons. En effet,
le début du passage se trouve en retrait du bord de la chaussée, dans l'espace
réservé à l'arrêt du bus et le panneau publicitaire aurait pour effet
d'entraver encore le champ de vision du piéton sur la voie venant de Lausanne;
le champ de vision des enfants étant déjà entravé par les deux conteneurs qui
subsisteraient en dessous du panneau publicitaire. Il s'agit donc bien d'une
réclame routière qui pourrait compromettre la sécurité des piétons et que la
municipalité a interdit à juste titre.
b) La société
recourante soutient cependant qu'il serait contraire au principe de l'égalité
de refuser le panneau alors que d'autres panneaux installés par la Société
Générale d'Affichage à proximité des arrêts de bus et de passages pour piétons
ont été autorisés.
aa) Pour que deux
décisions contradictoires violent l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale
du 29 mai 1874 (aCst) il faut qu'elles règlent de façon différente des
situations dont la ressemblance exige un même traitement ou alors, qu'elles
règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un
traitement distinct (
André Grisel
,
Traité de droit administratif, vol. 1 p. 362). Mais la fausse application de la
loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être
traité par la suite illégalement aussi. L'égalité devant la loi ne permet pas
l'égalité dans l'illégalité; à défaut de quoi l'autorité qui se serait trompée
serait ainsi invitée à persévérer dans l'erreur (
André Grisel
, op. cit., p. 363).
bb) En l'espèce, les
panneaux publicitaires lumineux installés à proximité de l'arrêt de bus par la
Société générale d'affichage à l'avenue du Simplon 21 présentent des
caractéristiques semblables au panneau litigieux en ce sens qu'ils attirent
l'attention du conducteur à proximité d'un passage pour piétons et peuvent
ainsi entraîner une distraction qui crée un danger au moment où l'automobiliste
doit être attentif au droit de priorité du piéton qui attend devant le passage
dans l'intention de le traverser. Mais le seul fait que la municipalité ait
accordé à tort des autorisations pour des panneaux qui peuvent créer un danger
pour les piétons ne permet pas et ne justifie pas que d'autres panneaux
susceptibles de provoquer le même type de danger soient autorisés.
cc) Dans certains cas,
il est admis que l'autorité annonçant la poursuite d'une pratique illégale
puisse être tenue en vertu du principe de l'égalité de traitement à accorder
également un traitement illégal à l'administré auquel elle a appliqué
correctement la loi. Mais la poursuite d'une pratique illégale ne se présume
pas et même si l'autorité refuse d'abandonner une pratique illégale, le droit à
l'égalité peut se heurter à des intérêts publics plus importants que l'intérêt
au respect du droit à l'égalité. Tel est le cas si la pratique illégale menace
gravement des biens tels que la vie ou la santé (
André Grisel
, op. cit., p. 363 et 364).
dd) En l'espèce, la
municipalité n'a pas manifesté l'intention de maintenir une pratique illégale
dans l'octroi d'autorisations de panneaux publicitaires qui pourraient créer un
danger pour les piétons; elle a au contraire clairement annoncé son intention
de lutter contre la prolifération des affiches sur le territoire communal; en
outre, le maintien d'une telle pratique se heurterait à un intérêt public
prépondérant visant la protection des usagers de la route, en particulier des
piétons exposés aux dangers des automobiles dont les conducteurs ont
l'attention attirée par le procédé de réclame. Le droit à l'égalité de
traitement ne permet donc pas d'imposer à la municipalité de délivrer
l'autorisation requise par la société recourante.
c) La décision
communale doit aussi respecter le principe de la proportionnalité et se limiter
à ce qui est nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public recherché (ATF
110 Ia 102 consid. 5). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre
l'objectif visé, l'autorité doit appliquer celle qui lèse le moins les
intéressés (voir arrêt GE 99/0094 du 30 juin 2000). En l'espèce, il n'y a pas
d'autres mesures que l'interdiction du panneau pour éviter les dangers que son
installation pourrait provoquer. Mais la municipalité ne s'oppose pas à
l'installation de tout panneau publicitaire sur le territoire communal et elle
a déclaré en audience être prête à indiquer à la société recourante les
emplacements qu'elle autoriserait dans la localité. La mesure n'implique donc
pas une interdiction absolue et reste donc conforme au principe de
proportionnalité.
4.                     La société recourante
invoque aussi la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de
l'industrie.
a) La liberté du
commerce et de l'industrie est un droit fondamental garanti par la
Constitution; il implique le droit de choisir et d'exercer librement, sur tout
le territoire suisse, une activité lucrative privée. Ce principe est consacré à
l'art. 27 de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999, en vigueur depuis le
1er janvier 2000, dont la formulation correspond à celle de l'art. 31 de
l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst); il convient donc de se référer
aux mêmes règles fixées par la jurisprudence rendue en application de l'art. 31
aCst. Selon cette jurisprudence, l'art. 31 aCst protège toute activité
économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre
professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but
lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité
lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174;
R. Rhinow,
Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27).
La liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia
619). Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie sont compatibles
avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies
dans l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 113
Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à
l'art. 36 nCst.
b) Il ne suffit pas
d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la
liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 aCst contient une limitation
particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre
concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29 consid. 4a;
ATF 103 Ia 592 consid. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont
conformes à la constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de
police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du
territoire (ATF 109 Ia 267 consid. 4).
c) En l'espèce, la
mesure litigieuse s'impose par des motifs de sécurité des piétons et la
limitation de l'activité économique qui en découle est justifiée par des motifs
de police compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté du
commerce et de l'industrie. De plus la restriction résulte d'une loi fédérale
(art. 6 LCR) que le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer sans pouvoir examiner
sa constitutionnalité (art. 191 nCst). Le Tribunal administratif ne peut donc
non plus examiner la constitutionnalité de la base légale qui fonde la
restriction en cause et doit ainsi se limiter à constater qu'elle résulte d'une
application conforme de l'art. 6 LCR et respecte le principe de
proportionnalité.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de
justice à la charge de la société recourante par 1'000 fr. et d'allouer à la
Commune de Paudex, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause,
des dépens pour 1'000 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Paudex du 19 juin 2000 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la société recourante
Plakanda Awi AG.
IV.                    La société
recourante Plakanda Awi AG est débitrice de la Commune de Paudex d'une somme de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 7 février 2001.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur
la procédure administrative (RS 172.021)