vd_omni · AC.1998.0150 · 1999-08-26 · fr

RACINE Jean-Philippe c/DINF/Mutrux | Coordination du droit de l'environnement avec celui de l'aménagement du territoire. Il n'est pas conforme à l'art. 24 LPE de créer une nouvelle zone à bâtir sur une portion du territoire communal où les valeurs limites de planification sont dépassées. Annulation de la décision d'approbation du plan en tant qu'elle a trait au secteur concerné et renvoi pour nouvel examen.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.08.1999 AC.1998.0150

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 août 1999
sur les recours interjetés par
Jean-Philippe
RACINE
, représenté par l'avocat Denis Bettems, 1002 Lausanne
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 23 juillet 1998 (rejet du recours relatif au plan des
zones de la
Commune de Mutrux
)
ainsi
que contre
la décision du
Département de la sécurité
et de l'environnement, Service de la sécurité civile et militaire
du 5
janvier 1999 (adoption du plan d'assainissement et réouverture du stand de tir
de Mutrux).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Gilbert Monay, assesseurs. Greffier: M.
Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de Mutrux
est l'une des dernières du canton dont le territoire est dépourvu d'un plan des
zones; ce dernier est actuellement régi par l'art. 135 LATC, disposition qui
définit le périmètre de localité et celui de la zone agricole. Au nord-ouest du
village, en bordure de la RC 265f (Concise-Provence), sortie direction
Provence, se trouve un stand de tir, propriété de la Société de tir "Union
Jurassienne", laquelle regroupe les tireurs des communes de Mutrux et de
Provence.
B.                    La municipalité a fait
mettre à l'enquête, du 27 janvier au 27 février 1997, le plan général
d'affectation du territoire communal.
a) Jean-Philippe
Racine, propriétaire des parcelles nos 95, 349 et 72 du cadastre communal, y a
fait opposition. On relève qu'à teneur dudit plan, la parcelle no 95, située en
bordure du village, côté nord-ouest, et qui supporte une maison d'habitation
ainsi qu'une annexe, se retrouve classée pour partie en zone village et pour
partie en zone agricole. On rappellera que cette parcelle est en outre fonds
servant d'une servitude de passage traversant la parcelle 347 sur laquelle
prend place la ligne de tir du stand de Mutrux. La parcelle no 349 est située
entièrement en zone agricole. La parcelle no 72 est en zone village. Par
ailleurs, les parcelles abritant le stand et les cibles sont colloquées en zone
d'utilité publique, tandis que celles abritant la ligne de tir entre le stand
et les cibles sont classées en zone agricole.
b) Dans sa séance du
23 avril 1997, le Conseil général de Mutrux a adopté le plan d'affectation
communal. Par la plume de l'avocat Denis Bettems, Jean-Philippe Racine s'est
pourvu auprès de l'ex-Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (DTPAT; actuellement Département des infrastructures - ci-après:
DINF) contre dite décision. En substance, ses critiques sont dirigées à la fois
contre le classement en zone d'utilité publique des parcelles abritant le stand
et les cibles et le classement en zone agricole de celles sur lesquelles passe
la ligne de tir; cet aménagement qu'il qualifie d'irrationnel bloquerait selon
lui le développement normal du village. Jean-Philippe Racine s'en prend
également au plan des zones en tant qu'il ne classe qu'une partie de la
parcelle 95 en zone village. L'instruction du dossier a été confiée au Service
de justice et de législation. Ce recours a été rejeté par décision du DINF du
23 juillet 1998, lequel a également approuvé ledit plan d'affectation et le
règlement qui l'accompagne.
c) Jean-Philippe
Racine a déféré la décision du DINF au Tribunal administratif en prenant les conclusions
suivantes :
"Fondé sur ce qui précède, le recourant
conclut avec suite de frais et dépens :
I)     Principalement, la décision du Conseil général de la
Commune de Mutrux, du 23 avril 1997, et la décision rendue sur recours par le
Département des infrastructures sont réformées en ce sens que l'opposition de
Jean-Philippe Racine est admise, les plans et règlements étant modifiés en
conséquence, de telle sorte qu'en particulier
-    la zone d'utilité publique ne puisse pas être affectée au
tir
-    le découpage de la parcelle Racine soit modifié de telle
sorte que les bâtiments et le terrain situé à l'arrière, ainsi qu'en contrebas
soient englobés dans la zone constructible
-    des places de stationnement soient prévues à côté de
l'actuel bâtiment du stand.
II)    Subsidiairement, la décision du Conseil général de la
Commune de Mutrux, du 23 avril 1997, est annulée, le dossier étant renvoyé à la
Commune de Mutrux pour qu'elle modifie ses plans et règlements et les soumette
à nouveau à l'enquête publique."
C.                    Jean-Philippe Racine se
bat également depuis plusieurs années pour exiger le respect, par le stand de
tir précité - utilisés par les citoyens de Mutrux et de Provence -, des
prescriptions fédérales limitant les nuisances à la source; sa première
correspondance à ce sujet remonte à août 1983. Faisant droit à sa requête, le
Service des affaires militaires (ex-SAM; devenu depuis Service de la sécurité
civile et militaire - ci-après: SSCM) a ordonné, par décision du 21 décembre
1995, la fermeture provisoire du stand de Mutrux, dans l'attente d'une
proposition concrète d'assainissement. Durant les années 1996 et 1997, la
Société propriétaire dudit stand, a obtenu de sa consoeur "Les
Croisés" la mise à disposition d'une ligne de tir au stand de Concise pour
les tirs obligatoires.
a) Selon un rapport
technique du 30 juillet 1998 (pièce no 42 de Me Bettems), l'exploitation de ce
stand comportait un programme annuel de 14 demi-journées et 3'700 coups de feu;
il en résultait un net dépassement des valeurs limites. La société de tir
"Union jurassienne" a ainsi décidé, au cours de son assemblée
générale extraordinaire du 26 février 1996 d'assainir le stand de Mutrux pour
respecter les prescriptions fédérales en matière de lutte contre les nuisances
(pose de tunnels); elle a en outre admis de prendre des mesures concernant la
sécurité des tiers (aménagement d'un pare-balles, rapproché, en fer, etc.), ce
dont la municipalité a fait part au SAM en requérant l'autorisation, au nom de
la société de tir, de pouvoir y mettre sur pied deux matinées de 3 heures pour
les tirs obligatoires. Dans son rapport du 19 septembre 1996, le major Robert
Falcy, officier fédéral de tir, observait à l'issue d'une vision locale, d'une
part, que l'aménagement d'un pare-balles rapproché n'était, eu égard à la
situation des bâtiments de Jean-Philippe Racine, pas nécessaire, d'autre part,
que ce dernier aménagement n'offrait pas de garantie de limitation du bruit; en
revanche pour cet officier, l'aménagement d'un tunnel couplé avec
l'amélioration de l'isolation phonique intérieure à l'arrière du stand étaient,
de ce point de vue, susceptibles de présenter de meilleurs résultats. Au cours
de la séance du 17 mars 1997 réunissant les parties concernées, la société de
tir s'est déclarée prête à entreprendre toutes les mesures propres à satisfaire
Jean-Philippe Racine afin de pouvoir exploiter à nouveau son stand.
b) En date du 20
novembre 1997, à l'issue d'une réunion avec l'officier fédéral de tir, la
société de tir et la municipalité sont convenues de saisir le Service de lutte
contre les nuisances (SLN; actuellement Service de l'environnement et de
l'énergie - ci-après: SEVEN) d'une demande afin que ce dernier procède à des
mesures de bruit lors des tirs effectués, courant mai 1998, avec ou sans
tunnels; par courrier du 6 mars 1988, le SEVEN a confirmé qu'il allait
effectuer les mesures sollicitées et a délivré un préavis positif à la
réouverture provisoire du stand. En parallèle, le SSCM a été requis d'autoriser
la mise sur pied au stand de Mutrux des tirs obligatoires 1998, soit 2 X 1/2
journée, à l'exclusion du dimanche. Selon le résultat des mesures effectuées,
les travaux d'assainissement devaient être mis en oeuvre, une demande
d'allégement étant réservée.
c) Par décision du 31
mars 1998, sur préavis positif du SEVEN et de l'officier fédéral de tir, le
SSCM a levé la fermeture momentanée du stand et a autorisé la société de tir
"Union Jurassienne" à y organiser les tirs obligatoires 1998 sur 2 x
1/2 journée avec 1/2 journée de réserve. Toujours par le ministère de l'avocat
Denis Bettems, Jean-Philippe Racine a déféré la décision du SSCM au Tribunal
administratif en concluant à son annulation. A l'issue de l'audience qui s'est
tenue le 2 septembre 1998 à Mutrux, les parties sont convenues de ce que la société
de tir précitée soit autorisée, avec l'accord de Jean-Philippe Racine, à
organiser le 12 septembre 1998, de 8 h. à 12 h., une séance destinée aux
exercices fédéraux obligatoires; dite société s'est en outre engagée à déposer
en mains du SSCM, jusqu'au 15 novembre 1998, le plan d'assainissement exigé
selon décision du 14 août 1995.
D.                    L'instruction du recours
dirigé contre le plan général d'affectation a été suspendue jusqu'à décision du
SSCM sur le plan d'assainissement du stand de tir. Ce plan a été soumis au
service précité le 12 novembre 1998; il prévoit la pose de quatre tunnels
antibruit
"Silento 300"
et un plan de tir annuel établi sur
quatre demi-journées pondérées, hors dimanche et deux demi-journées le 1er
août, soit au total 3'200 cartouches. Ce plan a rencontré le préavis positif du
SEVEN, à condition toutefois qu'aucun tir ne soit effectué le dimanche, premier
août y compris. Par décision du 5 janvier 1999, le SSCM a approuvé dit plan
d'assainissement, moyennant le respect des conditions posées par le SEVEN.
Jean-Philippe Racine
s'est également pourvu auprès du Tribunal administratif contre dite décision en
concluant avec dépens à son annulation.
E.                    Le juge instructeur a
joint les deux recours. Le tribunal a tenu audience à Mutrux le 9 juin 1999; il
a entendu les parties dont le recourant, assisté de l'avocat Bettems, le
représentant du SSCM, Daniel Meillaud, ceux du SEVEN, Dominique Luy et Michel
Groux, la municipalité au complet et le président de la société de tir
concernée, Francis Racheter. Il a également entendu le Professeur Mario Rossi,
de l'EPFL, auteur d'un rapport que le recourant a joint dans la procédure à
l'appui de ses conclusions. Le tribunal a par ailleurs, en présence de toutes
les parties, procédé à une vision locale.
Postérieurement à
l'audience, le juge instructeur a interpellé le Service des eaux, sols et
assainissement (ci-après: SESA), puis le Laboratoire cantonal, afin de
s'enquérir des conséquences de l'exploitation du stand pour le sous-sol et les
eaux situées dans le périmètre des cibles et de la butte en amont et des
mesures à prendre, le cas échéant.
A la suite de
remarques du recourant, il est apparu que la partie aval de la parcelle 95
comprise dans la zone à bâtir du projet de plan faisait l'objet, selon toute
vraisemblance, de nuisances sonores dépassant les valeurs limites d'immission.
Le juge instructeur a dès lors interpellé les parties au sujet du respect,
s'agissant de l'affectation de la parcelle 95 du recourant en zone à bâtir, de
l'art. 24 al. 1 LPE. On reviendra ci-après sur les prises de position des
parties à ce sujet.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant est
propriétaire de trois bien-fonds compris dans le périmètre du plan litigieux
(parcelles nos 95 et 349 "Sur la Ville", ainsi que no 72 "Le Petit
Pré", soit au village). Les décisions attaquées ont des conséquences sur
le statut de ces parcelles, dont deux sont voisines au surplus du stand de tir
et touchées par les nuisances provenant de celui-ci, de sorte que l'on doit
considérer que l'intéressé est lui-même atteint dans sa situation juridique;
destinataire des deux décisions attaquées, le recourant a donc qualité pour
agir (Pierre Moor, Précis de droit administratif, vol. 2, pages 414 et ss). Peu
importe à cet égard que le projet de plan incriminé entraînerait éventuellement
une amélioration du statut d'une partie de ses parcelles (ATF 117 Ia 304; v.
également TA, arrêt AC 94/224 du 13 juin 1995).
I.                      Recours contre la
décision d'assainissement du stand
2.                     On examinera en premier
lieu ce pourvoi dans la mesure où de son admission éventuelle pourrait dépendre
le sort du plan général d'affectation. Il est en effet évident que la
planification choisie par la commune retient comme une option, voire une donnée
de base l'existence du stand de tir en état d'être exploité; le contraire
n'aurait guère de sens et fragiliserait d'autant plus le choix du législatif
communal.
a) Le stand de tir
litigieux envisagé doit permettre à la Commune de Mutrux de remplir
l'obligation qui lui incombe en vertu de l'art. 133 al. 1 de la loi fédérale
sur l'armée et l'administration militaire du 3 février 1995 (ci-après: LAAM) de
mettre gratuitement à la disposition de ses tireurs les installations
nécessaires à l'accomplissement des tirs obligatoires hors service prescrits à
l'art. 63 al. 1 LAAM. Dans ce cadre, le Département militaire fédéral édicte
des prescriptions sur l'emplacement, la construction et l'exploitation
d'installations de tir hors du service; il tient compte des impératifs de la
sécurité, de la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (art.
133 al. 3 LAAM). Aussi, les installations de tir doivent-elles limiter au mieux
les atteintes à l’environnement (art. 1 al. 2 de l’Ordonnance du Département
militaire fédéral 27 mars 1991 sur les installations de tir pour le tir hors du
service; RS 510.512; ci-après: OIT); elles doivent s’insérer dans les concepts
de planification régionale existants et respecter les directives sur la
protection de l’environnement (art. 5 OIT). Ces exigences, en particulier celles
relatives à la protection de l'environnement, sont avant tout applicables aux
installations de tir nouvelles; elles doivent cependant également être
observées auprès des stands existants que l’on transforme ou assainit (ATF 119
Ib 472; v. art. 32 OIT). L'autorité militaire compétente peut décider de la
fermeture d'une installation ne répondant plus aux prescriptions légales (art.
22 al. 1 OIT); elle ne peut toutefois supprimer une installation susceptible
d'être modifiée à cette fin que lorsqu'une installation de rechange est prête à
fonctionner (ibid., al. 3).
b) Parmi les nuisances
engendrées par ce stand figure avant tout la question de la limitation du
bruit; celle-ci doit être appréciée au regard de la loi sur la protection de
l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après: LPE) et l’ordonnance sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (ci-après: OPB). Selon l’art. 11
al.  1 LPE, les mesures doivent être limitées à la source, celles-ci pouvant,
vu l'art. 12 lit. b et c LPE, consister en des prescriptions en matière de
construction ou d’équipement, ou en matière de trafic ou d’exploitation. Les
émissions doivent être limitées dans un premier temps à titre préventif, dans
la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation
et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE);
dans un deuxième temps, elles doivent être limitées par des mesures plus
sévères, s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à
la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art.
11 al. 3 LPE). Pour apprécier si les atteintes risquent d’être nuisibles ou
incommodantes, l’autorité se fonde sur les valeurs limites d’immission fixées
par le Conseil fédéral (art. 13 ss LPE); s’agissant des stands de tir, ces
valeurs sont déterminées dans l’annexe 7 de l’OPB. Les valeurs limites
d’immission varient notamment en fonction des degrés de sensibilité attribués à
la zone touchée (art. 43 et 44 OPB);
S’agissant des
installations existantes, les art. 16 LPE et 13 OPB prévoient qu’elles doivent
être assainies lorsqu’elles contribuent de manière notable au dépassement des
valeurs limites d’immission. Les mesures devront alors au moins permettre le
respect des valeurs limites d’immission (art. 13 al. 2 OPB); pour autant que
cela soit réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et
économiquement supportable, des mesures préventives devront en outre être
prises (art. 13 al. 1 OPB). Les règles relatives aux assainissements sont
propres aux installations fixes existantes qui ne satisfont pas aux normes en
matière de protection contre le bruit. L’art. 14 OPB prévoit la possibilité
d’accorder des allégements lorsque les mesures seraient disproportionnées ou
heurteraient d’autres intérêts prépondérants, les valeurs d’alarme ne pouvant
toutefois pas être dépassées par des installations privées, non
concessionnaires (art. 14 al. 2 OPB). Le Tribunal fédéral, dans l’arrêt publié
aux ATF 119 Ib 463 ss, a précisé que, si les travaux n’impliquent pas une
augmentation de la capacité d’exploitation et par conséquent une élévation
perceptible des immissions, ils ne sont pas assujettis à l’art. 8 al. 2 OPB
mais peuvent être considérés comme un assainissement relevant des art. 13 ss
OPB.
Quant à la
détermination des mesures à effectuer, celle-ci est définie par l'art. 39 OPB;
en substance, pour les bâtiments existants, les immissions seront mesurées au
milieu de la fenêtre ouverte des locaux sensibles au bruit (alinéa 1), tandis
que dans les zones à bâtir non encore construites, les immissions seront
déterminées là où, conformément au droit de l'aménagement du territoire et des
constructions, pourront être érigés des bâtiments sensibles au bruit (alinéa
3).
3.                     Dans le cas d'espèce,
il est admis qu'un degré de sensibilité III soit attribué tant en zone village
qu'en zone agricole, c'est-à-dire à tous les différents biens-fonds atteints.
Les valeurs limites d’immission s’élèvent ainsi à 65 dB (A). Le plan
d'assainissement querellé en l'occurrence prévoit, d'une part, la pose d'un
tunnel antibruit sur chacune des quatre lignes maintenues, d'autre part, de
limiter l'exploitation du stand à 4 demi-journées de tir en semaine plus 2
demi-journées le 1er août (ou le 31 juillet si ce dernier tombe sur un
dimanche), pour un total de 3'200 cartouches.
a) On relève qu'en
date du 30 juillet 1998, le SEVEN a établi un rapport de mesures dont il
ressort que le stand de Mutrux n'est, dans sa configuration actuelle, pas
conforme aux exigences de l'OPB, les valeurs limites étant dépassées en de
nombreux points, notamment chez le recourant (cf. sites nos 4, 5 - bâtiment
principal - et 6 - annexe). Toutefois, après assainissement, il a préavisé en
faveur de la réouverture de ce stand; considérant qu'aucune autre installation
de la région ne pouvait accueillir les tireurs de Provence et de Mutrux, le
stand de Concise ne répondant pas aux prescriptions fédérales, le SSCM a donc
statué dans le sens préconisé par le SEVEN.
aa) La pose de tunnels
antibruit aurait l'avantage, toujours selon le SEVEN, de rendre cette
installation conforme, ce qui permettrait à la société propriétaire, pour
rentabiliser son investissement, d'augmenter le nombre de séances de tir, soit
5 séances de moins de 4 h. en semaine en lieu et place de 2 (tirs
obligatoires), autrement dit 2'500 cartouches au lieu de 1'000. Ainsi, ce
service a enregistré, moyennant la pose de tunnels, en prenant en considération
cinq demi-journées de tir de moins de quatre heures et en tenant compte de
l'utilisation des deux types différents de fusil d'assaut (l'ancien Fass 57, le
nouveau Fass 90), un facteur de correction de -26,8; dès lors aux sites 4, 5 et
6 ont été calculées les valeurs suivantes: 63,6, 62,7 respectivement 63,9 dB
(A). Dans son préavis du 13 novembre 1998, le SEVEN a indiqué que le programme
de tir annuel finalement projeté, soit 6 demi-journées par an, sauf le
dimanche, 2 demi-journées le 1er août inclus et 3'200 cartouches, déboucherait
sur un facteur de correction K négatif qui serait alors ramené à -25,7; cela
entraînerait une augmentation de 1,1 dB(A) pour l'ensemble des six sites de
mesure. Ainsi, aux sites 4, 5 et 6, les niveaux d'évaluation seraient les
suivants  : 64,7, 63,8 et 65 dB(A), soit dans ce dernier cas, la valeur
limite d'immission en degré de sensibilité III.
bb) Le recourant
conteste cependant le contenu du rapport du SEVEN, mettant en doute
l'objectivité de celui-ci.
aaa) De façon
générale, le juge apprécie librement la valeur et la portée d'une expertise;
toutefois, il est tenu d'indiquer les motifs de sa conviction lorsqu'il
s'écarte des conclusions de l'expert. Telle est la solution adoptée en
procédure civile (v. Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, 2ème
édition, Lausanne 1996, ad art. 243 CPC, note 1, références jurisprudentielles
citées). Ce principe est applicable en procédure administrative dans laquelle
le juge s'impose également une certaine retenue dans l'examen des questions de
nature technique, notamment à l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés
assimilés dans une certaine mesure à des avis d'experts (v. ATF 119 Ib 492,
cons. 5b, cc; 117 Ib 114, cons. 4b; 112 Ib 424, cons. 3; v. aussi RDAF 1992, p.
193 et ss, not. 200).
bbb) Or, le tribunal
n'a aucune raison de s'écarter en l'occurrence des conclusions du SEVEN dans
son rapport. Le recourant a, certes, produit une correspondance échangée avec
le Professeur Rossi, de l'EPFL, de laquelle il ressortirait que ce rapport ne
serait pas exempt de tous reproches. Le SEVEN a cependant, dans ses écritures
du 5 octobre 1998, réfuté de manière convaincante les critiques formulées par
cet éminent spécialiste, critiques que celui-ci a reprises lors de son
audition, sans toutefois les étayer par des démonstrations permettant au
tribunal de douter des calculs du SEVEN. On retient essentiellement des
explications dudit service, d'une part, que les valeurs limites constatées
n'ont certainement pas été sous-évaluées, d'autre part, que les instruments
utilisés venaient, trois jours avant les mesures, de passer avec succès les
tests de contrôle de l'Office fédéral de la métrologie. Sur ce dernier point,
les représentants du service concerné ont du reste indiqué qu'ils avaient, pour
la première fois dans leur carrière, effectué des mesures avec des instruments
aussi fraîchement étalonnés; le tribunal n'a aucun motif de mettre ce point en
doute. Ainsi, le sonomètre utilisé a donné des mesures fiables comportant une
marge d'erreur acceptable.
Selon l'assesseur
spécialisé du tribunal, les remarques formulées par le Professeur Rossi,
entendu comme témoin lors de l'audience, sont correctes s'agissant de la marge
d'erreur devant être retenue sur la base des mesures effectuées; cette marge
est de l'ordre de ± 3 dB(A). Cette marge apparaît sans doute comme relativement
élevée. Cependant, le tribunal considère qu'il y a lieu de s'en accommoder et
d'en faire abstraction. On pourrait sans doute réduire cette marge d'erreur par
des mesures complémentaires (essentiellement mesures de bruit pendant des
durées plus longues et dans des circonstances météorologiques diverses); il
s'avère cependant que de telles investigations seraient relativement coûteuses
et, aux yeux du tribunal, disproportionnées au regard de l'importance de
l'installation de tir ici en cause. A cet égard, on relève en particulier qu'il
s'agit d'une installation comportant 4 cibles mécaniques seulement, entrant
dans la catégorie des petites installations de tir, visées à l'art. 32 al. 2
OIT, lesquelles ne doivent pas être adaptées impérativement aux dispositions de
cette ordonnance; son utilisation serait en outre réduite à 6 demi-journées par
année.
En définitive, il
apparaît dès lors comme équitable de faire abstraction de la marge d'erreur
précitée malgré son importance apparente et les critiques du recourant à cet
égard.
b) Comme on vient de
le voir, le bruit provoqué par le stand atteindrait, après l'assainissement
querellé, la valeur limite d'immission de 65 dB(A) à l'endroit où est bâtie
l'annexe à la maison principale du recourant; cette constatation est cependant
sans incidence sur la décision attaquée. A l'origine, le recourant avait requis
et obtenu l'autorisation d'ériger, si l'on se réfère à la demande du 31 mars
1982, une dépendance rurale; on y reviendra. Actuellement, ce bâtiment est
affecté à l'usage d'un atelier de peinture; il n'a aucune vocation de logement.
On se trouve ainsi soit dans le cas d'un local pour lequel aucune valeur limite
n'est applicable, soit - ce qui est l'hypothèse la plus favorable pour le
recourant - en présence d'un local d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 6
lit. b OPB (cette notion désigne un local où des personnes séjournent
régulièrement durant une période prolongée; il n'est pas évident que cette
condition soit remplie s'agissant de la dépendance rurale ici en cause); dans
ce dernier cas, les valeurs limites maximales sont alors, vu l'art. 42 al. 1
OPB, portées à 70 dB(A) et elles seraient largement respectées.
Au cours de
l'audience, le recourant s'est par ailleurs plaint de ce qu'aucune mesure
n'avait été effectuée dans la partie aval de la parcelle 95, lors même que
celle-ci est affectée en zone à bâtir. Il invoque une violation de l'art. 39
al. 3 OPB; or, de l'aveu même de l'un des représentants du SEVEN, les valeurs
limites seraient dépassées à cet endroit. Cette constatation n'est, à elle
seule, pas suffisante pour remettre en cause la décision du SSCM relative à
l'assainissement du stand; cette dernière n'est donc pas viciée. En revanche,
comme on le verra ci-dessous au considérant 6, elle pourrait avoir des conséquences
importantes sur la planification.
c) Le SEVEN a tenu
compte, dans ses calculs, des deux types différents de fusils d'assaut utilisés
par les participants; comme prémisses, il s'est du reste fondé sur une
répartition de 25 à 75% entre l'utilisation du Fass 57, d'une part, et du Fass
90, d'autre part, durant les exercices. A teneur du rapport de tir dressé le 18
septembre 1998, lors de l'exercice organisé à titre conservatoire avec
l'assentiment du recourant, on constate toutefois que cette répartition devrait
être corrigée; sur 25 participants, 16 ont utilisé le Fass 90, tandis que 9
autres disposaient encore du Fass 57. Ainsi, la proportion exacte est d'un
tiers pour ce dernier, réputé plus bruyant, contre deux tiers pour le modèle le
plus récent; les représentants du SEVEN l'ont du reste admis en audience. Cette
constatation n'est toutefois pas de nature à remettre en cause la décision
attaquée; si l'on tient compte d'une évolution normale de la pyramide des âges
des tireurs, il est plus que probable que le Fass 90 sera davantage utilisé que
le Fass 57 et que, par conséquent, sa part s'accroîtra au détriment de celle de
son prédécesseur. La répartition sur laquelle le SEVEN s'est fondé dans son
rapport apparaît donc, aux yeux du tribunal, suffisamment certaine pour être
prise en considération à bon droit.
d) Le recourant
conteste également les calculs du SEVEN sur un autre point; il soutient que le
1er août étant, vu l'ordonnance du 30 mai 1994 sur la Fête nationale, un jour
férié assimilé à un dimanche, le facteur de correction K aurait dû être ramené
à 23,5 dB(A), ce qui a pour conséquence que les valeurs limites seraient
dépassées, même après l'assainissement projeté. En réponse au recours, le SEVEN
rappelle que sa pratique en matière de correction du niveau, définie au chiffre
32 annexe 7 OPB, consiste à prendre uniquement en considération les dimanches,
à l'exclusion toutefois des jours fériés en semaine. Cette pratique ne paraît,
à première vue, guère défendable; s'agissant d'appliquer le ch. 32 al. 1 annexe
7 OPB, on doit pouvoir assimiler les jours fériés en semaine au dimanche. Le
calcul du SEVEN ne devrait pas pour autant être modifié dans la mesure où,
lorsqu'il s'agit de célébrer la fête nationale dans un contexte
historico-culturel particulier, des tirs patriotiques doivent pouvoir être
exercés ce jour-là sans susciter la moindre critique de la part du voisinage,
fût-il immédiat. Sans doute, le législateur a traité le 1er août comme un jour
férié; il n'a toutefois pas souhaité empêcher, mais au contraire encourager la
commémoration de la fondation de la Confédération, y compris par des concours
de tirs patriotiques. Ainsi, en assimilant hâtivement la fête nationale aux
autres jours fériés, le recourant perd de vue les circonstances particulières
dans laquelle elle s'inscrit. C'est du reste le lieu de rappeler que le facteur
K est censé représenter une évaluation de la gêne sur la base d'études
psycho-sociologiques.
e) L'art. 11 al. 2
LPE, on l'a vu, consacre le principe de prévention. Apparemment, le SEVEN a
admis que la société propriétaire du stand puisse organiser six demi-journées
eu égard à l'investissement effectué pour l'assainissement et la mise en
conformité du stand. Il reste donc à se demander si l'assainissement proposé
est économiquement supportable. Or, on relève que cet investissement se monte à
4'000 francs par tunnel, soit 16'000 francs; force est d'admettre qu'il n'est
pas démesuré. Toujours dans le même chapitre, on observe par ailleurs que l'une
des mesures préconisées par l'Officier fédéral de tir dans son rapport du 19
septembre 1996, à savoir l'amélioration de l'isolation phonique intérieure à
l'arrière du stand, a été abandonnée; or, on aurait pu se demander si elle
aurait éventuellement pu être exigée au regard du principe de prévention.
Invité à se prononcer sur ce point, le SEVEN renvoie à son rapport du 30
juillet 1998; il a indiqué que la pose de tunnels antibruit réduit fortement
les immissions perceptibles à l'arrière du stand, ce qui rend cette mesure
d'isolation superfétatoire.
Le recourant met enfin
en cause la légalité du régime instauré par l'OPB au moyen des valeurs limites,
à vrai dire sans convaincre. A titre liminaire, il faut tout d'abord observer
que le régime des valeurs limites d'immission ne forme qu'une partie de la
réglementation applicable, les art. 13 (qui concerne ces dernières) et 11 s.
LPE (l'art. 11 al. 2 rappelle notamment le principe de prévention) étant
applicables cumulativement (DEP 1997, 35). L'OPB est au demeurant conforme à la
loi sur ce terrain, notamment lorsqu'elle rappelle, à son art. 7, le principe
de prévention. Dès lors, la réglementation de l'OPB, prise dans son ensemble et
non pas en isolant les règles relatives aux valeurs limites d'immission,
apparaît bel et bien comme conforme à la loi. En tous les cas, en l'absence de
critique plus précise du recourant concernant des dispositions particulières de
l'OPB, le tribunal ne peut qu'écarter ce moyen.
Au demeurant, compte
tenu du fait que l'on se trouve en l'espèce en présence d'une petite
installation de tir, le tribunal considère qu'il n'y a pas lieu d'imposer
d'autres mesures au titre des art. 11 et 12 LPE, eu égard au fait que celles-ci
ne pourraient guère être qualifiées d'économiquement supportables, pour
reprendre la formulation de l'art. 11 al. 2 LPE.
4.                     Le recourant critique
également le fait que d'autres conséquences sur l'environnement n'aient pas été
étudiées au préalable avec les services cantonaux spécialisés avant que
l'autorité militaire ne rende la décision dont est recours. Il fait référence
ici aux atteintes éventuellement portées par le plomb et les autres matières
contenus dans les cartouches tant au sous-sol qu'aux eaux captées à proximité
de la butte de la ciblerie.
a) Le recourant
soutient en réalité que la décision attaquée violerait ainsi à la fois
l'Ordonnance du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols (ci-après:
OSol) et celle du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués
(Ordonnance sur les sites contaminés; ci-après: OSites).
aa) On retient en
substance de l'art. 33 LPE que des mesures doivent être prises
"afin de
conserver à long terme la fertilité des sols en les protégeant contre les
atteintes chimiques et biologiques"
. Il s'agit pour le législateur de
prévenir les atteintes que sont susceptibles de porter les micro-organismes
gazeux, solides ou liquides, d'origines industrielle, domestique ou agricole,
aux organismes vivant dans le sol et contribuant à sa fertilité (v. sur ce
point FF 1993 II 1337 et ss not. 1368). Ces différentes mesures sont définies
par l'OSol qui, à teneur de son article 1er lit. a, régit notamment
l'observation, la surveillance et l'évaluation des atteintes chimiques et
physiques portées au sol. On relève que, dans sa teneur antérieure au 30 juin
1998, l'OSol (qui s'intitulait alors ordonnance sur les polluants du sol)
régissait la surveillance et l'évaluation de la charge du sol en polluants
(art. 1er lit. a).
bb) La base légale de
l'OSites figure quant à elle à l'art. 32c LPE qui impose aux cantons de veiller
à ce que soient assainis
"les décharges contrôlées et les autres sites
pollués par des déchets, lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou
incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour".
Elle vise à
garantir que ces sites seront assainis s'ils causent des atteintes nuisibles ou
incommodantes à l'environnement ou s'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent (art. 1er al. 1 OSites). Parmi les sites pollués définis
à l'art. 2 al. 1 OSites, on entend
"les aires d'exploitations: sites
pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore
exploitées dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour
l'environnement"
(lit. b); la butte pare-balles d'une installation de
tir est plus particulièrement visée par cette disposition
.
Ainsi
définis, ces sites nécessitent un assainissement s'ils engendrent des atteintes
nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent (ibid., al. 2). Les mesures d'assainissement sont
décrites à l'art. 16 OSites; il s'agit pour le détenteur du site pollué (v.
art. 20 al. 1) de décontaminer ce dernier (lit. a), de le confiner (lit. b) ou
de restreindre l'utilisation du sol lorsque celui-ci est atteint (lit. c).
L'autorité doit exiger, en fonction de l'urgence, un projet d'assainissement
pour les sites contaminés (art. 17) et évaluer ce dernier en tenant compte des
objectifs poursuivis par la LPE (art. 18).
cc) Dans un document
d'octobre 1997 (Instructions pour les installations de tir à 300 mètres:
protection des sols et gestion des déchets), l'OFEFP distingue en fait quatre
zones de contamination I à IV pour les stands de tir. Les zones III et IV
comprennent la butte pare-balles, les cibleries et leurs environs; elles se subdivisent
en deux secteurs A et B. Dans le secteur A, à savoir la butte et les cibleries,
les sols et la végétation y sont si fortement contaminés qu'une mise en danger
de l'homme et des animaux existe (ibid., ch. 4a, p. 7). Pour l'OFEFP, la seule
mesure à prendre dans ce secteur, conformément à l'OSites, lorsque les valeurs
indicatives en plomb dépassent 50 ppm (v. Annexe 1 OSol), consiste à y
interdire l'accès par une clôture de bois ou de fil de fer sur un périmètre à
définir en fonction de la délimitation dans chaque cas d'espèce de la distance
de sécurité à observer. Cette distance dépend des conditions topographiques et
de sécurité technique (voir d'ailleurs schéma p. 9); selon le SESA, elle est de
25 mètres au moins autour de la butte. La végétation poussant dans ce secteur
doit par ailleurs être exclue de la chaîne alimentaire et ne peut qu'être
valorisée sur place par paillage ou par compostage si elle n'est pas éliminée.
Le secteur B n'est défini que pour les buttes pare-balles naturelles, ce qui est
le cas ici; il implique des restrictions dans les usages agricoles possibles
des surfaces touchées (ibid., ch. 4b. p. 8 s.). Les zones I et II, éloignées
des buttes et à proximité du stand ne nécessitent en revanche aucune
restriction d'utilisation agricole.
b) aa) Invité dans le
cas d'espèce à préciser les mesures devant être préconisées, le SESA a indiqué
qu'il allait sans doute exiger un assainissement conformément à l'OSites.
Toutefois, il se bornerait probablement à restreindre l'accès à la butte
pare-balles et aux cibleries par une clôture. Le tribunal doit par conséquent
tenir compte de ces indications qui, on le verra plus loin, auront aussi une
incidence directe sur la planification puisque tout le secteur A, à tout le
moins, devrait être affecté à une zone d'utilité publique. La décision de
réouverture du stand devra donc, en application du principe de coordination,
être complétée en intégrant les mesures préconisées par le SESA, qui doivent
être précisées encore au demeurant.
bb) Quant à la pollution
des eaux souterraines dans ce secteur, le Laboratoire cantonal a rappelé que
les métaux lourds, le plomb en particulier, ne sont pas mobiles, sauf en des
circonstances très particulières telles que la forte acidité du sol, ce qui
n'est pas le cas dans la zone ici concernée. Aussi, la pose d'un écriteau sur
les fontaines du village mettant l'utilisateur en garde que l'eau n'est pas
potable lui paraît une mesure suffisante, la Commune de Mutrux n'ayant pas
requis la délimitation des zones de protection des sources au lieu-dit
"Les Sagnes", conformément aux articles 62 et ss LVPEP; or, tel est
déjà le cas aujourd'hui, selon les indications de la municipalité.
5.                     On le rappelle,
l'autorité militaire cantonale ne peut supprimer une installation de tir susceptible
d'être modifiée pour l'adapter aux prescriptions légales que lorsqu'une
installation de remplacement est prête à fonctionner (art. 22 al. 3 OIT). Or,
les communes de Mutrux et de Provence n'ont pas proposé d'autres emplacements
pour la création d'un nouveau stand de tir; le SSCM ne pouvait dès lors que
rendre un prononcé d'assainissement, à moins qu'une solution de rechange,
malgré l'obstruction des communes, n'apparaisse comme évidente ou à tout le
moins facile à mettre sur pied. Tel n'est cependant pas le cas, comme on le
verra encore ci-après. Quoi qu'il en soit, le maintien du stand apparaît, dans
son principe, comme étant conforme au droit. Au vu de ce qui précède, la
décision du SSCM doit néanmoins être annulée afin qu'elle soit complétée par
des mesures, à définir encore avec le SESA, tendant à clôturer un espace
adéquat autour de la butte et des cibleries (secteur A), ainsi qu'à arrêter la
réglementation d'utilisation applicable au secteur B.
II.                     Recours contre le
plan général d'affectation
6.                     a) Le tribunal
examinera successivement les griefs invoqués par le recourant à l'encontre du
plan d'affectation litigieux.
On rappellera
toutefois qu'aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent toutefois être invoquées
devant le tribunal que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de
faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le
prévoit (lit. c); or sur ce dernier point, la LATC ne contient aucune
disposition prévoyant un examen en opportunité par le tribunal. Par ailleurs,
la garantie constitutionnelle de la propriété ne donne pas au propriétaire le
droit d'exiger que son terrain soit colloqué de façon durable dans la zone où
il a été classé (ATF 109 Ia 114; cf. Eric Brandt, Les plans, l'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, CEDIDAC Lausanne 1989, p. 67), cela
d'autant moins dans l'hypothèse où le bien-fonds considéré n'a jamais été
affecté jusque-là sur la base d'un plan conforme à la LAT. Les restrictions à
l'art. 22 ter de la Constitution fédérale supposent toutefois l'existence d'une
base légale, doivent répondre à un intérêt public prépondérant et respecter le
principe de la proportionnalité.
b) On rappelle encore
que le recourant a notamment conclu à la réforme de la décision du conseil
général de Mutrux, en ce sens que le découpage de sa parcelle soit modifié de
telle sorte que les bâtiments et le terrain situé à l'arrière, ainsi qu'en
contrebas soient englobés dans la zone constructible, subsidiairement à
l'annulation de cette décision. Conformément au principe de disposition, le
tribunal est lié par ces conclusions, mais non par les griefs invoqués. En
d'autres termes, l'autorité de céans n'a pas à se borner à vérifier le respect
de l'art. 39 OPB, contesté par le recourant, mais peut en outre examiner une
éventuelle violation de l'art. 24 LPE. Au cas où il retiendrait que le projet
ne respecte pas cette disposition, il pourrait être amené, en cas de rejet de
la conclusion principale précitée, à prononcer le cas échéant l'annulation,
totale ou partielle, du plan attaqué.
7.                     Le recourant critique
le choix d'aménagement proposé; il se plaint du maintien en bordure du village
du stand et des installations de tir. Selon lui, ce maintien conditionnerait
toute la planification et contreviendrait au développement du village. Il
critique dès lors le classement en zone d'utilité publique des parcelles nos
105 (une partie), 106, 107, 108 et 344, ainsi que le classement en zone agricole
de toutes les parcelles situées au lieu-dit
"Les Sagnes"
,
situées entre le stand et les cibles (en fait les parcelles nos 92 à 105). Il
se plaint par la même occasion de ce que la plus grande partie de la parcelle
no 95, sise en limite du village, se retrouve colloquée en zone agricole, ce
lors même qu'elle supporte deux bâtiments non voués à l'affectation rurale.
a) Le débat a trait
notamment à l'art. 15 LAT. On rappellera que la délimitation d'une zone à bâtir
conforme à l'art. 15 LAT fait partie des exigences majeures de l'aménagement du
territoire; elle permet en effet de séparer les zones constructibles et non
constructibles et d'assurer ainsi une utilisation mesurée et rationnelle du
territoire conforme au mandat constitutionnel donné par l'art. 22 quater de la
Constitution fédérale (v. Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la
séparation des zones constructibles et non constructibles, in RDAF 1995, p.
197; v. cependant la nuance apportée par l'ATF 118 Ia 446, cons. 2c). A teneur
de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui
"sont déjà largement bâtis"
(lit. a) ou
"seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps"
(lit. b). Le critère du besoin
en terrains à bâtir est important, mais il faut également tenir compte de
l'ensemble des autres besoins liés aux tâches de planification, notamment en
matière d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage
(art. 17 LAT), ainsi que de tous les intérêts en présence, qui ne se limitent
pas aux seuls intérêts mentionnés dans la LAT, mais comprennent aussi
l'ensemble des intérêts en jeu, notamment privés, qui apparaissent pertinents
d'après les circonstances concrètes et le droit en vigueur (v. Eric Brandt,
CEDIDAC, op. cit., p. 69; cf. également Etude DFJP/OFAT ad art. 15 LAT, not.
note 5).
aa) Les terrains qui
peuvent être considérés comme "
largement bâtis
" (art. 15 lit.
a LAT) doivent en principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417,
consid. 6a). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette notion de
terrains largement bâtis doit cependant être interprétée de façon étroite; elle
comprend pour l'essentiel un territoire construit de manière regroupée, y compris
les lacunes ou brèches, proprement dites, dans la continuité du tissu bâti
("Baulücken"), à l'exception toutefois des constructions agricoles ou
d'autres constructions, destinées en premier lieu aux exploitations de plein
air (v. notamment, ATF 119 Ib 124, cons. 4b; 119 Ib 138, cons. 5b; 118 Ib 341,
cons. 4a, 118 Ib 45, cons. 4a, 116 Ia 201, cons. 2b; cf. aussi sur ce point,
Schürmann/Hänni; Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3ème éd.,
Bern 1995, p. 129, références citées).
Cette notion recouvre
la "
partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie
",
selon la formule utilisée par l'art. 36 al. 3 LAT. Les brèches sont formées de
quelques parcelles non bâties, en règle générale entourées de territoires
construits, et qui, dans la règle, sont équipées et d'une superficie
relativement faible. L'utilisation d'une brèche dépend principalement de l'état
de la construction dans son voisinage; le périmètre en cause doit donc
appartenir à un territoire occupé de manière cohérente par un milieu bâti et en
partager les qualités; il doit être si fortement marqué par les constructions
existantes que, raisonnablement, seule une intégration dans la zone à bâtir
peut entrer en ligne de compte. Il peut s'agir aussi de brèches de moindre
importance. La notion de terrains déjà largement bâtis doit donc être
appréhendée dans l'appartenance à un territoire; autrement dit, elle dépasse le
niveau de la parcelle. La situation d'un fonds donné doit en conséquence être
analysée dans son ensemble et dans ses rapports avec celle des terrains
voisins. Les caractéristiques d'un milieu bâti doivent être établies
principalement sur la base de la proximité géographique des constructions,
ainsi que des infrastructures réalisées. En revanche, les parties de territoire
situées à la périphérie, même si une certaine activité dans la construction y a
déjà commencé, ne sauraient être considérées comme des terrains largement bâtis
(ATF 121 II précité, cons. 5, réf. citées; l'arrêt concerne une surface non
bâtie, mais entourée de constructions, de 13'000 m² environ; v. aussi ATF du 22
décembre 1998 Wittenbach, cité par le Service de presse ASPAN no 331 de 1999,
qui précise la jurisprudence sur cette notion).
En principe, le
propriétaire d'un terrain équipé ou qui peut l'être facilement n'a pas un droit
à obtenir le classement de son terrain en zone à bâtir; quand bien même il
s'agit-là, indéniablement, d'éléments favorables à une telle solution, cette
circonstance n'est nullement de nature à conduire à une obligation de l'autorité
compétente à cet égard (v. ATF 116 Ib 201, cons. 2d; 114 Ia 250, cons. 5b; 113
Ia 448, cons. 4b). Toutefois dans le cas où le propriétaire pouvait s'attendre,
au moment déterminant et sur la base de circonstances objectives spéciales, que
la construction envisagée par lui pourrait vraisemblablement se réaliser dans
un très proche avenir, on peut admettre une obligation de classement en zone à
bâtir, comme s'il s'agissait d'un bien-fonds dans un territoire déjà largement
bâti (ainsi ATF 121 II 417, déjà cité, cons. 4; 119 Ib 124, cons. 2d; 116 Ib
379, cons. 6a).
bb) La lettre b de
l'art. 15 LAT vise les réserves de terrains à bâtir nécessaires au
développement de chaque localité; elle permet d'opérer un choix quantitatif
parmi les terrains propres à la construction, sans être déjà largement bâtis
(Etude DFJP/OFAT, ad art. 15 LAT note 20). Pour fixer les dimensions de la zone
à bâtir, il faut d'abord estimer l'évolution de la population pour la durée de
la planification, puis déterminer la réserve de terrains à bâtir nécessaire à
cet effet; c'est ainsi qu'une zone à bâtir permettant de doubler le chiffre de
la population d'une localité a été jugée par le Tribunal fédéral contraire avec
les principes de l'aménagement du territoire (v. ATF 116 Ia 221, cons. 3b; v.
aussi ATF 115 Ia 354, cons. 5). En pareil cas, il y a intérêt public à empêcher
la constitution de zones à bâtir trop vastes et à réduire la surface de telles
zones (ATF 115 Ia 387, cons. 4; 114 Ia 255, cons. 3e). Cela étant, pour
déterminer le besoin de terrains à bâtir, le Tribunal fédéral a toutefois admis
que l'on tienne compte de la situation régionale (v. ATF 118 Ia 151, cons. 4d;
116 Ia 332, cons. 4b et c).
b) Sous cet angle, le
choix du législatif communal de ne colloquer qu'un quart de la parcelle 95 en
zone à bâtir, soit la portion de terrain entourant l'habitation principale no
ECA 86 du recourant, n'apparaît guère critiquable au regard des principes sus
rappelés. Le recourant ne peut en effet exiger à bon droit que la partie est de
sa parcelle - ou à tout le moins celle dont la limite, calquée sur la limite de
construction telle qu'elle est consacrée par l'art. 135 al. 2 LATC, est figurée
par le croquis joint au courrier de son avocat au SJL du 17 mars 1998 - soit
également classée en zone à bâtir. Cela étant, cette option souffre d'autres
critiques qui seront abordées dans le considérant qui suit.
aa) Le secteur bordant
la zone village au nord-ouest, dans laquelle la parcelle no 95 prend place,
n'apparaît en effet pas comme largement bâti au sens de l'art. 15 LAT et de la
jurisprudence précitée. S'agissant plus particulièrement de la partie non
affectée de ce bien-fonds et des surfaces avoisinantes, le seul bâtiment qui y
trouve place sur la dizaine de parcelles concernées est celui portant le no ECA
93; or, il s'agit d'une dépendance rurale (on se réfère ici à la teneur de la
demande de permis du 31 mars 1982) que le recourant a été autorisé à ériger en
1982. A l'époque, le recourant avait en effet requis l'autorisation d'implanter
un hangar pour une pépinière, ce nonobstant le fait qu'il n'ait jamais exploité
une pépinière sur cette parcelle; ce hangar aurait, certes, par le passé servi
d'habitation à l'employée de maison du recourant mais, à l'heure actuelle,
celui-ci l'exploite comme un atelier de peinture. L'essentiel est de constater
que ce bâtiment n'a donc plus aucune vocation rurale et, de l'avis du SAT, il
ne serait du reste plus autorisable aujourd'hui. Cela étant, le recourant ne
peut, de bonne foi, soutenir que le changement d'affectation de ce bâtiment,
qu'il a apparemment réalisé de son propre chef et sans autorisation, est
opposable aux autorités communales. Toutes les autres parcelles sont vierges de
construction et, quoi qu'il en soit, le périmètre de localité défini par l'art.
135 al. 2 LATC ne s'étend pas à l'ensemble de ce secteur. Quant aux surfaces de
la parcelle no 95 colloquées en zone à bâtir, du fait de leur situation à la
lisière du village, elles ne peuvent guère être considérées non plus comme
faisant partie des "
terrains déjà largement bâtis
" (art. 15
lit. a LAT), étant précisé que cela n'exclut pas une affectation en zone à
bâtir en application de la lettre b de cette disposition (v. en outre,
ci-dessous cons. 6).
bb) Quant au besoin
d'étendre la zone à bâtir dans le sens des conclusions du recours, on relève
qu'il n'est de loin pas établi. La commune de Mutrux a connu un développement
limité; de 1980 à 1990, on observe, certes, que sa population s'est accrue de
50%, passant de 80 à 124 habitants, pour atteindre un maximum de 127 en 1992;
depuis lors, ce mouvement va en s'inversant et au 31 décembre 1996, elle
comptait 116 habitants. La municipalité fonde, dans son rapport selon l'art. 26
OAT, ses prévisions sur une population de 170 habitants en 2005, soit un
accroissement naturel de 4 à 5 personnes par an auquel s'ajouterait
l'aménagement de cinq villas, soit quinze à vingt personnes. L'ouverture
prochaine de l'A5 (Yverdon-Neuchâtel-Bienne-Soleure) et celle du dernier
tronçon de l'A1 entre Yverdon et Payerne pourrait avoir pour effet de
désenclaver quelque peu tout le district de Grandson et de le rendre plus
accessible aux occupants des pôles économiques régionaux (Yverdon, Neuchâtel,
voire Lausanne et environs, voire encore Bienne et environs); il n'en demeure
pas moins que le développement du village restera limité dans les prévisions
indiquées par la municipalité, qui, à maints égards, pourraient même être
considérées comme optimistes. Balcon sur le lac de Neuchâtel et le Moyen-pays,
Mutrux bénéficie sans doute d'une situation géographiquement privilégiée; ce
n'est cependant pas le village le plus directement accessible depuis le
plateau. On retire de ce qui précède que le besoin de terrains à bâtir dans les
quinze prochaines années n'a certainement pas été sous-évalué et que le
périmètre dévolu à la zone village, dans la partie sud duquel on trouve encore
quelques possibilités de bâtir, est, en l'état, largement suffisant au
développement confiné de Mutrux dont la vocation devrait demeurer
essentiellement rurale. A cette fin du reste, il a été judicieusement réservé
un périmètre classé en zone intermédiaire dont la situation apparaît comme
particulièrement favorable et qui est entouré de secteurs déjà bâtis. Du reste,
les infrastructures actuelles et futures de la commune ne supporteraient sans
doute pas un accroissement plus conséquent de la population.
cc) On retire de ce
qui précède que le choix de classer les trois quarts de la parcelle 95 en zone
agricole résiste au grief de l'arbitraire.
c) Il reste la
question - principale - du classement en zone agricole de tout le périmètre
situé entre le stand et la ciblerie, respectivement celle du classement de ces
installations en zone d'utilité publique; le recourant soutient que la ligne de
tir conduit arbitrairement au resserrement de la zone à bâtir et empêche le
développement rationnel du village. Comme indiqué plus haut, le tribunal est
limité dans son pouvoir d'examen et ne saurait remettre en question
l'opportunité du choix opéré par les autorités communales dans le cadre de la
planification d'ensemble du territoire communal, à moins qu'il ne soit,
d'emblée ou au terme de sa réflexion, confronté à une décision arbitraire et ne
reposant sur aucune justification.
aa) Il faut rappeler
tout d'abord le résultat de l'examen du premier recours : le droit
militaire prévoit une obligation de maintenir les installations de tir
existantes, pour autant qu'elles puissent être adaptées aux nouvelles règles de
droit, notamment celles du droit de l'environnement, à moins qu'il n'existe une
solution de remplacement, auquel cas le stand peut être supprimé (art. 22 al. 3
OIT). Dans le cas précis, une adaptation du stand de Mutrux est possible, de
sorte que ce dernier doit être maintenu, en l'absence d'une solution de
rechange en tout cas. Dans le cadre de la planification, ce résultat
intermédiaire apparaît dans une large mesure comme une donnée; tout au plus
peut-on vérifier encore que la commune a retenu à bon droit qu'il n'existait
pas d'autres emplacements susceptibles d'accueillir un stand, subsidiairement
les tireurs des deux communes concernées. En l'occurrence toutefois, la seule
alternative de remplacement sérieusement envisagée aurait été de diriger les
tireurs de Mutrux et de Provence vers le stand de tir de la commune voisine de
Concise; par le passé, ce dernier a du reste déjà accueilli ceux-ci, en sus de
ceux de Corcelles dont le stand a été fermé. Cette installation ne répond
toutefois plus aux exigences de la LPE et devra elle-même être assainie. Or,
l'issue de la procédure d'assainissement du stand de Concise reste incertaine;
dès lors, la voie choisie par la Commune de Mutrux, savoir celle du maintien de
son stand, quand bien même il se trouve à proximité immédiate du village,
n'apparaît nullement comme un choix arbitraire ou comme une violation patente
du pouvoir d'appréciation laissé aux autorités locales en matière de
planification.
bb) L'option du
maintien du stand de tir s'est concrétisée par l'adoption de deux zones
d'utilité publique, l'une entourant le stand lui-même, l'autre la ciblerie, et
enfin par l'affectation en zone agricole des surfaces situées sous la ligne de
tir.
Sur ce dernier point,
le plan querellé n'apparaît pas critiquable. Les biens-fonds concernés font
partie d'un secteur qui se présente comme un petit vallon ceint d'un cordon
boisé et relativement humide (comme l'indique le nom de ces lieux-dits
"Les Sagnes", "En Sagne", lesquels désignent des marais);
peu propice à l'habitat, il n'est nullement bâti. Il se prête à une exploitation
agricole (garde de bétail, récolte du foin). Enfin, le fait que des tirs soient
organisés, au-dessus des biens-fonds en question, à raison de 6 demi-journées
par an ne fait bien évidemment pas obstacle à une affectation en zone agricole
(sous réserve, il est vrai des restrictions découlant de l'OSites; une
collocation en zone à bâtir serait bien évidemment disproportionnée eu égard au
postulat du maintien de la zone agricole).
S'agissant de la zone
d'utilité publique qui entoure le stand lui-même, elle se situe à proximité
immédiate du village et ne peut guère être qualifiée de zone à bâtir isolée.
Elle n'est pas, dans l'ensemble, critiquable, puisqu'il est logique d'affecter
une installation de tir, nécessaire pour les tirs obligatoires, en zone
d'utilité publique; il en va de même de places de parc qui devraient prendre
place à proximité du stand, comme le souhaite le recourant lui-même d'ailleurs
(on se réfère ici aux conclusions expresses du recours; sur ce point, v. au
surplus cons. 9 ci-après).
cc) Enfin, on ne suivra
pas le recourant pour qui l'affectation du secteur en cause en zone d'utilité
publique conduirait à contourner les exigences de l'art. 24 LAT; les remarques
qui suivent valent au demeurant pour la ciblerie et - par surabondance
seulement - pour le stand lui-même. Le Tribunal fédéral admet en effet, de
manière très restrictive cependant, qu'il peut y avoir violation de cette
disposition lorsque le plan crée, sans justification, une petite zone à bâtir
isolée ou s'il procède d'une appréciation objectivement insoutenable des
intérêts de l'aménagement (ATF du 30 décembre 1998, 1A 92/1998, dans la cause
V. c/ TA VD, à paraître dans la RDAF - installation d'une zone de compostage -;
v. par ailleurs ATF 124 II 391, cons. 2c - zone d'installation sportive; v. enfin
arrêt AC 99/003 du 2 juillet 1998 - déchetterie). Or, dans le cas d'espèce,
cette critique apparaît comme d'autant moins fondée que l'affectation du
secteur dans lequel se dressent la butte pare-balles et la ciblerie en zone
d'utilité publique n'est, à l'évidence, pas dépourvue de justification. En
réalité, le recourant, lorsqu'il fait valoir une violation de l'art. 24 LAT, se
fonde sur une jurisprudence antérieure plus rigoureuse à l'endroit de petites
zones à bâtir isolées, dépassée désormais par des arrêts plus favorables à la
création de telles zones (v. à ce sujet Service de presse ASPAN no 331/1999,
lequel commente les deux ATF précités).
A supposer même que
l'on admette que l'art. 24 LAT soit en quelque sorte applicable, même dans le
cadre de la planification ici querellée, force serait alors de considérer que
le projet ici litigieux est conforme aux exigences de cette disposition (soit
celles de l'al. 2 de l'art. 24 LAT, subsidiairement celles de l'al. 1er).
dd) En définitive, les
options retenues par le plan doivent dès lors, sur le principe, être
confirmées.
8.                     Cela étant, la
planification souffre néanmoins dans le secteur nord-ouest du village, de
vices, portant sur des points particuliers, au demeurant importants, qui
conduisent le tribunal à annuler partiellement la décision attaquée.
a) Comme le relève
Anne-Christine Favre dans sa contribution (Restrictions en matière de
construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement -
La protection contre le bruit), publiée in DEP 1998, p. 387 et ss, on ne peut
pas planifier ou construire des bâtiments comprenant des locaux à usage
sensible au bruit dans un environnement bruyant sans établir que la protection
contre les immissions sonores est assurée (p. 389); aussi, la législation sur
la protection de l'environnement apparaît-elle comme le complément du droit de
l'aménagement du territoire. Dans le cas d'espèce, il s'agit d'examiner la
légalité, au regard de ce droit et de l'art. 24 LPE notamment de nouvelles
zones à bâtir qui n'étaient pas jusqu'alors définies par un plan d'affectation
conforme à la LAT (v. ATF du 6 décembre 1996, publié in DEP 1997, p. 505 et ss,
cons. 3; cf. en outre ATF 120 Ib 76 et 117 Ib 308). Selon l'art. 24 LPE
précité, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements
ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne peuvent être
prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent
pas les valeurs de planification (la cautèle que comporte la fin de la première
phrase de cette disposition apparaît en l'état sans pertinence ici).
Or, on l'a vu
ci-dessus au considérant 3b, les valeurs limites d'immission seraient, de
l'aveu même du SEVEN, dépassées dans la partie de la parcelle 95 sise en aval
de la maison d'habitation du recourant, colloquée pourtant en zone à bâtir. Il
en va donc ainsi à plus forte des valeurs limites de planification qui sont en
effet inférieures aux valeurs limites d'immission. Au demeurant, ce constat
vaut également pour diverses parcelles sises à proximité du stand (nos 111, 112
et 113) ou celles sises en bordure du chemin public conduisant au Mont-Aubert
(parcelle 73 notamment).
Il convient dès lors
de vérifier si et dans quelle mesure la collocation de ces diverses parcelles
(la partie de la parcelle 95 y compris) en zone à bâtir doit ou non être
considérée comme la création d'une nouvelle zone à bâtir au sens de cette
disposition.
Cette notion de
nouvelle zone à bâtir recouvre tout d'abord le cas du classement en zone à bâtir
d'une zone précédemment non constructible, comme la zone agricole
(Anne-Christine Favre, op. cit., p. 391). Pour le surplus, dans l'hypothèse,
qui est celle de la présente espèce, de l'adoption du premier plan conforme aux
exigences de la LAT, le Tribunal fédéral a retenu que seul le noyau de
l'agglomération largement bâtie, au sens où l'entend l'art. 36 al. 3 LAT,
constituant la zone à bâtir provisoire, échappe à l'application de l'art. 24
al. 1 LPE (DEP 1997, 505, cons. 3). En d'autres termes, l'on ne se trouve pas
en présence d'une nouvelle zone à bâtir lorsque la surface affectée pouvait
être considérée précédemment comme faisant partie des terrains déjà largement
bâtis au sens de l'art. 15 lit. a LAT (sur cette notion, v. ci-dessus cons.
7a/aa; il y a donc convergence entre les art. 15 lit. a LAT, 36 al. 3 LAT et 24
LPE : dans ce sens, v. Anne-Christine Favre, ibidem). La position défendue à
cet égard par le SAT (v. sa lettre du 8 juillet 1999), qui souhaite étendre la
zone à bâtir provisoire en se référant à l'art. 135 al. 2 LATC (lequel définit
le périmètre de localité), position reprise d'ailleurs à son compte par le
recourant (courrier du 30 juillet suivant), apparaît ainsi comme erronée; en
d'autres termes, l'on ne saurait considérer le périmètre de localité au sens de
cette disposition, plus précisément la partie de celui-ci sise en périphérie du
village - dont resterait d'ailleurs à définir les contours précis -, comme
faisant partie du territoire déjà largement bâti (au sens des articles 15 lit.
a et 36 al. 3 LAT; v. dans ce sens, RDAF 1997 I 179, spécialement cons. 3a/aa).
Dans le cas concret,
il apparaît que les surfaces des parcelles 111, 112, 113, 73 et 74 colloquées
en zone à bâtir par le projet faisaient déjà partie du noyau du village; partant,
leur affectation, dans le cadre du plan ici querellé, ne doit pas être
qualifiée de création d'une nouvelle zone à bâtir au sens de l'art. 24 al. 1
LPE. Elle ne saurait dès lors être critiquée sous cet aspect. En revanche les
biens-fonds nos 95 du recourant et 350 de la commune, qu'il s'agisse des
surfaces comprises par le projet dans la zone village ou de celles qui
faisaient partie du périmètre de localité au sens de l'art. 135 al. 2 LATC, ne
sauraient être considérées comme appartenant à la partie de l'agglomération
déjà largement bâtie (pour reprendre la formule de l'art. 36 al. 3 LAT); les
constatations de la vision locale permettent en effet de considérer que le
village proprement dit est bien, dans le cas précis, délimité à cet endroit-là
par le chemin public conduisant au Mont-Aubert. Ainsi, l'affectation partielle
des biens-fonds nos 95 et 350 en zone à bâtir apparaît comme la création d'une
nouvelle zone à bâtir au sens de l'art. 24 al. 1 LPE. Dès lors que, comme on
vient de le voir, les valeurs de planification ne sont pas respectées
s'agissant de la surface de la parcelle 95 (y compris celle qui accueille la
maison d'habitation) colloquée en zone à bâtir, force est d'en conclure que
l'art. 24 al. 1 LPE n'est en l'occurrence pas respecté; on ignore au demeurant
ce qu'il en est de la partie de la parcelle 350 affectée par le plan, comme
aussi de la partie supérieure de la parcelle 95 ou du bien-fonds no 349 du
recourant. Cela étant, le tribunal n'est pas en mesure d'accueillir les
conclusions en réforme présentées par ce dernier (au demeurant, il est
d'ailleurs douteux qu'un tribunal puisse corriger, sur des points non
négligeables, des planifications projetées, puisque son intervention
déboucherait sur des modifications sans nouvelle enquête publique); la décision
attaquée devra dès lors être annulée dans le secteur concerné "Sur la
Ville" (l'annulation valant à tout le moins pour les parcelles 95, 349 et
350). Le tribunal n'a au surplus pas à dicter aux autorités communales la manière
dont elles doivent corriger le vice constaté; elles pourraient par exemple,
mais elles n'ont aucune obligation dans ce sens, examiner si les valeurs
limites de planification sont respectées sur la partie supérieure de la
parcelle 95 et sur la parcelle 349 et, dans l'affirmative, affecter ces
dernières en zone à bâtir. Cela étant, la cause doit être renvoyée aux
autorités communales pour que ces questions soient examinées, puis tranchées,
cas échéant après enquête, par de nouvelles décisions d'affectation, prenant en
compte cette fois l'art. 24 al. 1 LPE.
b) Au stade de la
planification, il importe également de tenir compte des exigences de l'OSites
dont on a vu au considérant 4 ci-dessus qu'elle imposait de clôturer le secteur
A entourant la butte pare-balles et la ciblerie en amont du stand. Pour des
raisons évidentes, ce dernier doit être affecté en zone d'utilité publique; on
ne voit du reste guère d'autre possibilité puisque la zone agricole devrait
être exclue par définition s'agissant d'un terrain dont les plantations,
impropres à la consommation humaine ou animale, ne peuvent être exploitées
autrement qu'au stade du compostage lorsqu'elles ne sont pas tout simplement
éliminées (sans doute, on pourrait imaginer que des restrictions d'utilisation
autour de la butte d'un stand de tir fassent l'objet d'une décision; il
apparaît néanmoins préférable qu'elles soient intégrées dans le plan
d'affectation : cette dernière voie s'impose d'autant plus ici que les
procédures d'assainissement et de planification sont ici en cours
simultanément; v. au surplus schéma figurant en p. 9 des instructions de
l'OFEFP sur ce point, v. étude de l'ASPAN relative à l'OSites). Or, il
apparaît, à la lecture des exigences posées en la matière par le SESA,
lesquelles apparaissent à première vue pertinentes, que la superficie de la
seule parcelle 344 (de l'ordre de 28 mètres sur 20, butte comprise) est
nettement insuffisante. On laissera par conséquent le soin aux autorités
communales de réexaminer ce point avec le concours du SESA, étant précisé que
toute la surface clôturée au moins devrait être sortie de la zone agricole (le
secteur B pourrait en revanche y être maintenu, moyennant des restrictions
d'utilisation).
c) Au vu du
considérant précédent, il s'avère toutefois disproportionné d'annuler la
décision attaquée en tant qu'elle a trait à l'ensemble du périmètre du plan
d'affectation; dans la plus grande partie du territoire communal qu'il régit,
le plan incriminé ne souffre en effet guère de critiques. Tel n'est en revanche
pas le cas des secteurs
"En Sagne"
et
"Sur la
Ville"
au nord-ouest du village dans lesquels l'affectation de
certaines parcelles n'emporte pas l'adhésion du tribunal; en tant qu'elle a
trait à ces deux secteurs, la décision du 23 juillet 1998 sera par conséquent
annulée.
9.                     Le recourant a en outre
critiqué l'absence de places de stationnement dans le village, grief ayant
trait à l'art. 47 lit. g LATC. On observe pourtant que de part et d'autre de la
RC 265f et notamment à proximité du stand, deux espaces en zone de transition
ont été spécialement réservés à cet effet. Or, à teneur de la réglementation
accompagnant le plan querellé, cette zone est notamment destinée à recevoir des
places de parc (art. 17); on entend sans doute par là les places de
stationnement privées traitées comme des dépendances au sens de l'art. 39 RATC
qui, de toute façon pourraient également prendre place en zone village. Les
places de stationnement collectif dont le recourant réclame l'aménagement
devraient plutôt prendre place en zone d'utilité publique, notamment dans celle
délimitée à proximité du stand; au demeurant rien ne s'oppose à ce qu'elles y
soient réalisées. En audience, la municipalité a par ailleurs indiqué que les
crédits nécessaires à la construction de ces places de stationnement publiques
avaient été votés (v. aussi extrait du procès-verbal de la séance du Conseil
général de Mutrux du 29 juillet 1998 qui accepte le projet d'une place de jeu
et de places de parc à côté du stand). Dès lors, on admettra qu'en réservant un
espace vierge à côté du stand, les autorités communales se sont donné le moyen
de réaliser cet aménagement; en d'autres termes, les conclusions en réforme
prises sur ce point par le recourant apparaissent soit comme déjà satisfaites
par le projet litigieux, soit comme des précisions malvenues du règlement, car
superflues.
10.                   a) Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre très partiellement
les deux recours. La décision du SSCM sera annulée pour complément
d'instruction au vu des exigences du SESA et nouvelle décision; dite décision
sera pour le surplus confirmée. La décision du DINF sera annulée en tant
qu'elle a trait aux secteurs "En Sagne" et "Sur la Ville"
(soit le périmètre compris entre le chemin public conduisant au Mont-Aubert,
qui en forme la limite sud, la parcelle no 342, à l'ouest, la parcelle no 347
au nord, le chemin public et la parcelle no 95 à l'est) et sera confirmée pour
le surplus.
b) Dans ces
conditions, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont partiellement admis.
II.                     La décision du
Département de la sécurité et de l'environnement, Service de la sécurité civile
et militaire du 5 janvier 1999 est annulée, le dossier lui étant retourné afin
qu'il complète l'instruction et la décision dans le sens des considérants qui
précèdent.
III.                     a) La
décision du Département des infrastructures du 23 juillet 1998 est annulée en
tant qu'elle a trait aux secteurs
"En Sagne"
et
"Sur
la Ville"
du territoire communal de Mutrux. La cause est renvoyée sur
ce point aux autorités communales pour complément d'examen et nouvelles
décisions.
b) Dite
décision est au surplus confirmée.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 26 août 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)