vd_omni · AF.2004.0001 · 2004-11-08 · fr

DOLIVO/Service des améliorations foncières, ccl du Syndicat d'arrosage de Nyon et environs (SANE) | Les parcelles qui, au moment de l'octroi de l'aide, n'étaient pas affectées à l'exploitation agricole ne sont pas assujetties à l'interdiction de désaffecter (art. 35 OAS). La restitution des subventions d'améliorations foncières ne peut pas être ordonnée pour des immeubles ou bâtiments qui avaient déjà perdu leur usage agricole au moment de l'octroi de la subvention, soit lors de la répartition des frais (utilisation pour un manège et affectation en zone équestre). Peu importe qu'un permis de construire ait été délivré (en l'espèce pour une halle d'équitation et de stockage du fourrage) durant les opérations du syndicat.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.11.2004 AF.2004.0001

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 novembre 2004
Composition
Pierre Journot, président; M. Jean-Claude
Favre et M. Jean-Daniel Henchoz
, assesseurs
recourant
Marc DOLIVO,
Manège de Givrins,
à Givrins,
autorité intimée
Service des
améliorations foncières
I
autorité concernée
ccl du Syndicat
d'arrosage de Nyon et environs (SANE) ,
représentée par Bureau Bovard & Nickl SA, à Nyon
1,
Objet
décision du Service des améliorations
foncières du 2 décembre 2003 (restitution de subventions - manège de Givrins)
Vu les faits suivants
A.
Michel Dolivo exploite le manège de
Givrins. Il expose qu'il le fait avec sa famille depuis de nombreuses années et
que pour se conformer aux exigences en matière d'aménagement du territoire, la
commune de Givrins l'a invité à faire établir à ses frais un plan d'affectation
"Chanay". Citant le Service de l'aménagement du territoire (d'après
une lettre qui ne figure cependant pas dans le dossier transmis au tribunal),
le Service des améliorations foncières a exposé dans une lettre du 2 décembre
2003 que:
"Le PPA Chanay qui institue un statut
spécial (sports équestres) à ce périmètres sis dans l'aire rurale, a été
approuvé par le Conseil d'Etat le 12 avril 1995 et est entré en vigueur à cette
date.
Cette zone constitue manifestement une mesure
d'aménagement de l'espace rural et non du milieu bâti; il s'agit d'une zone
spéciale (art. 18 LAT) dans laquelle le DINF doit décider si les constructions
sont conformes à la zone (art. 25 LAT)".
B.
Le Syndicat d'arrosage de Nyon et
environs est un syndicat d'améliorations foncières dit "à bulles", ce
qui signifie que les parcelles membres du syndicat sont dispersées dans un
périmètre général. C'est ce qu'explique la commission de classification de ce
syndicat dans une lettre du 26 mai 2004 où elle précise que le syndicat avait
avantage à rassembler un maximum d'adhérents pour diminuer les coûts. C'est
ainsi qu'elle a accepté la demande d'adhésion de Marc Dolivo par décision du 27
octobre 1998 dont la teneur est la suivante:
"Concerne
:
Adhésion au S.A.N.E. - Secteur eau brute NORD
Monsieur,
Le Comité du SA.N.E. nous a transmis votre
lettre demandant votre adhésion au S.A.N.E. Par la présente, la Commission de
Classification vous communique qu'elle accepte votre requête.
Ainsi vos parcelles sur la Commune de Givrins,
désignées ci-après, font désormais partie du périmètre du S.A.N.E. dans le
secteur "eau brute NORD":
Parc.
folio
désignation
surface
surface cadastrale
totale
surface arrosable
totale
nº 309
14
manège
1'029 m²
pré-champ
21'461 m²
22'490 m²
21'461 m²
nº 415
14
habitation 325a
138 m²
garage 325b
29 m²
place jardin
7'433 m²
7'600 m²
3'539 m²
total:
25'000 m²
Nous vous rendons attentif que la Commission de
Classification a fixé la surface arrosable à 2,5 ha, tel que vous l'avait
proposé le Comité dans sa lettre du 26 juillet 1997.
En tant que membre du Syndicat, vous avez
certaines obligations financières à remplir
Une taxe annuelle d'exploitation, fixée par l'Assemblée
générale, qui est actuellement de fr. 70.00 par ha.
Le prix du m
³
d'eau soutiré est actuellement fixé à fr. 0.40. Cette taxe est
également fixée annuellement par l'Assemblée générale.
Les versements anticipés sont fixés à fr.
5'800.00/ha
Concernant les
versements anticipés, la Commission de Classification accepte que ce paiement
s'effectue sur 3 ans, tel que vous le demandez. Néanmoins, le 1er tiers doit
être payé cette année, ce qui correspond à une somme de fr. 5'800.00 : 3 x 2,5
= fr. 4'833.30. Le solde dû sera soumis aux intérêts de retard dès què la
répartition des frais sera approuvée.
Conformément à
votre demande, la cotisation d'entrée ne vous est pas demandée puisque versée à
l'époque lors de votre sortie du Syndicat.
Notons encore que Monsieur
W.Mader, caissier du Syndicat, reste à votre disposition pour tout
renseignement et vous transmettra prochainement votre décompte.
En vous félicitant
de votre initiative, nous vous prions d'agréer, Monsieur, l'expression de notre
parfaite considération.
C.
Lors de l'enquête sur la répartition
des frais du Syndicat AF du S.A.N.E., organisée du 23 novembre au 23 décembre
1998, le tableau de répartition concernant Marc Dolivo présentait notamment les
colonnes suivantes:
PARC
SURF
SUR IRRIGUEE
PRISES EAU
TOTAL FRAIS SU
REMB SUBSIDES
FRAIS NON SUBSIDIES
TOTAL PAR PARCELLE
309
22490
21461
400
11869
14145
3073
14942
415
7600
3539
0
1891
2254
490
2381
30090
25000
400
13760
16399
3563
17323
Marc Dolivo a demandé, lors de cette
enquête et dans une lettre du 21 décembre 1998, à sortir ses parcelles du
syndicat en exposant que les conditions d'exploitation (nécessité d'utiliser la
"grosse" pompe, la "petite" ne suffisant pas, avec préavis
nécessaire) ne concordaient pas avec les exigences de son entreprise. Il
ajoutait qu'il ne pouvait envisager un investissement de 25'000 francs pour une
utilisation si mineure et indiquait qu'il renonçait à faire partie du syndicat.
Par la suite, il a protesté contre des travaux déjà en cours en bordure de sa
parcelle alors que la question n'était pas réglée mais finalement, il a retiré
son opposition en signant la feuille d'enquête en date du 4 juin 1999, à la
suite de la détermination de la commission de classification indiquant qu'il
n'était pas astreint au tournus d'organisation de la distribution d'eau s'il
n'arrosait que son paddock mais pas le reste de sa parcelle.
Le tableau final de la répartition des frais porte
une mention "titre exécutoire" en date du 1
er
novembre
1999.
D.
Marc Dolivo a mis à l'enquête du 30
avril au 19 mai 1999 la construction d'une halle d'équitation et de stockage de
fourrage. Le permis de construire a été délivré le 1
er
juin 1999 et
le permis d'utiliser le 28 décembre 1999.
E.
Le Syndicat d'améliorations foncières
de Givrins (travaux après réunion parcellaire) a mis à l'enquête la répartition
des frais du 5 juin au 6 juillet 2000. Le tableau concernant les parcelles 309
et 214 de Marc Dolivo indique notamment ce qui suit:
PARC
SURF
frais totaux par parcelle
restitution subvention VD + CH par parcelle
309
22490
2896
6047
415
7600
1072
2239
L
e tableau final de
la répartition des frais porte une mention "titre exécutoire" en date
du 21 novembre 2000.
F.
Par lettre du 26 mai 2003, le Service
des améliorations foncières a interpellé Marc Dolivo en rappelant que la
parcelle 309 de Givrins était englobée dans le périmètre du Syndicat SANE et en
exposant que la construction d'un bâtiment non agricole (ou la transformation
en un bâtiment non agricole) était considérée comme une modification de l'affectation
du sol justifiant le remboursement des subventions, à concurrence de
14'145 fr.
Par lettre du 11
juin 2003, Marc Dolivo a exposé au Service des améliorations foncières que lors
de son adhésion au syndicat, il avait rappelé que l'eau fournie devait pouvoir
être utilisée dans le cadre de son exploitation para-agricole, soit dans son
manège, aux mêmes conditions que les agriculteurs voisins, autres membres du
syndicat, si bien qu'il n'y a pas eu de changement d'affectation du terrain.
G.
Le 2 décembre 2003, le Service des
améliorations foncières a adressé à Marc Dolivo une lettre exposant qu'il avait
recueilli des renseignements et que le manège de Givrins ne paraissait pas
avoir le caractère d'une entreprise agricole. Dans la décision annexée, il
réclamait le remboursement des subventions reçues, par 20'210 fr. 70 en
précisant que la restitution était calculée sur une surface de 22'490 m² pour
la parcelle 309 et de 500m² pour la parcelle 415. Cette décision, qui se réfère
comme la lettre jointe aux syndicats SANE et Givrins, précise en outre:
"Nature de la modification de
l'affectation du sol: halle d'équitation et de stockage de fourrage."
Un tableau de chiffres
était annexé à cette décision.
H.
Par lettre du 22 décembre 2003, Marc
Dolivo a demandé au Service des améliorations foncières de réexaminer sa
décision et de l'annuler et, pour le cas où cela ne pourrait être fait, de
soumettre son intervention au Tribunal administratif pour valoir recours. En
bref, il conteste que les conditions d'application de l'art. 114 LAF soient
remplies. Il demande la révocation de la décision du 2 décembre 2003,
subsidiairement l'annulation de la décision de la commission de classification
du 27 octobre 1998, et plus subsidiairement la transmission du dossier au
Tribunal administratif afin qu'il annule la décision du 2 décembre 2003.
Le Service des
améliorations foncières a répondu le 1
er
mars 2004 que les
subventions AF étaient réservées entre autres à l'agriculture en vertu de
l'art. 8 al. 2 LAF et qu'il y avait eu un changement de destination (art. 114
lit. b LAF) qui a été confirmé par la construction d'une halle d'équitation et
de stockage du fourrage.
Marc Dolivo ayant
maintenu sa position par lettre du 8 mars 2004, le Service des améliorations
foncières a transmis le dossier au Tribunal administratif le 14 avril 2004 en
exposant qu'il s'agissait d'un recours conditionné par un refus de révision
d'une décision prise en bonne et due forme et que cette révision n'était pas
prévue par la LAF ni par la LJPA.
Le Tribunal administratif
a enregistré le recours en précisant que la lettre du 22 décembre 2003 du
recourant constituait un recours même si les correspondances ultérieures
devaient être interprétées comme une procédure de reconsidération.
Le Service des
améliorations foncières a répondu au recours le 1
er
juin 2004 en se
référant à la décision attaquée. Il conclut implicitement au rejet du recours.
Interpellée, la
commission de classification du SANE s'est déterminée par lettre du 26 mai 2004
déjà citée plus haut.
Interpellé à nouveau
sur le moyen que le recourant tirait du fait que le plan partiel d'affectation
"Chanay"
était déjà en vigueur au moment de l'octroi des subventions, le Service des
améliorations foncières a exposé par lettre du 20 septembre 2004 que ce n'est
pas le changement d'affectation qui provoque la demande de restitution des
subventions, mais le changement de destination, soit l'abandon de l'usage
agricole ou la délivrance d'un permis de construire. Il relève que les tableaux
de répartition des frais mentionne la part à charge des propriétaires après
déduction des subventions agricoles AF attribuées et que l'attention des
propriétaires est expressément attirée sur les cas de restitution de
subventions. Elle précise que la commission de classification n'a pas fait
usage de l'art. 44 al. 1, 2
e
phrase LAF, parce qu'elle aurait dû
définir, d'entente avec le Service des améliorations foncières, un périmètre de
restitution réduit mais ce n'était pas possible compte tenu du type et de la
taille de l'entreprise "à bulles" du syndicat du SANE, des réceptions
d'ouvrages échelonnés dans le temps et des dossiers de répartition de frais par
secteur. Il ajoute que l'art. 44 al. 1, 2
e
phrase, LAF n'a été
utilisé que quelques fois en trente ans dans les syndicats AF.
Le Service des
améliorations foncières explique encore que le remboursement des subventions
peut être demandé au moment où deux conditions sont remplies, à savoir la
connaissance du cas de changement de destination par ce service, par demande de
morcellement ou de permis de construire, et deuxièmement, la
"mise en
vigueur du titre exécutoire sur la répartition des frais"
, en l'espèce
le 1
er
décembre 2000 pour le Syndicat de Givrins et le 1
er
novembre 2002 pour le Syndicat du SANE.
Enfin, le Service des
améliorations foncières explique que sa pratique consiste, après le
"titre
exécutoire d'une répartition des frais"
, à recueillir de la
municipalité les permis de construire délivrés depuis la mise en culture (pour
les remaniements parcellaires) et depuis la réception des ouvrages (pour les
syndicats sans remaniement). La restitution des subventions est alors demandée
lorsque les permis de construire concernent des objets non agricoles.
I.
Les parties ont été informées que le
tribunal statuerait simultanément sur divers recours en matière de restitution
de subventions (dossiers AF.1994.0015, AF.2000.0012 - devenu probablement sans
objet dans l'intervalle - et AF.2004.0001).
Le Service des améliorations foncières
a encore versé au dossier, le 15 octobre 2004, pour les dossiers AF.1994.0015,
AF.2000.0012 et AF.2004.0001, un document élaboré par l'Association suisse pour
les améliorations structurelles et les crédit agricoles (septembre 2004)
intitulé "Guide - Restitution de prêts accordés au titre de l'aide aux
exploitations et d'aides à l'investissement allouées pour des améliorations
foncières et des constructions rurales".
I.                      Le Tribunal
administratif a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Bien que le dossier ne soit pas très
explicite sur ce point, il résulte de certaines indications ("Canton
VD" et "Conféd. VD" suivi de nos 2269 ou 2523) du tableau annexé
aux décisions attaquées que le montant dont la restitution est réclamée aux
recourants est constitué aussi bien de subsides fédéraux que cantonaux. La même
indication se déduit des lettres " subvention VD + CH" du tableau de
répartition des frais du syndicat de Givrins. Il y a donc lieu de rappeler tant
les règles fédérales que les règles cantonales.
2.
L'art. 102 de la loi fédérale sur
l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr, RS 910.1) prévoit ce qui suit:
Art. 102 Interdiction de désaffecter et de morceler
1
Les immeubles, les ouvrages, les installations
et les bâtiments ruraux ayant fait l’objet de contributions de la Confédération
ne doivent pas être utilisés à des fins autres qu’agricoles pendant les 20 ans
qui suivent le versement du solde des contributions fédérales; en outre, les
terrains ayant été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire ne
doivent pas être morcelés.
2
Celui qui contrevient à l’interdiction de
désaffecter et de morceler doit rembourser les contributions reçues de la
Confédération et réparer les dommages causés par la désaffectation ou le
morcellement.
3
Le canton peut autoriser des dérogations à
l’interdiction de désaffecter et de morceler lorsque des motifs importants le
justifient. Il décide si les contributions doivent être restituées
intégralement ou en partie ou s’il renonce au remboursement.
L'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (Ordonnance sur les
améliorations structurelles, OAS, RS 913.1) contient en outre, notamment sur la
notion de "désaffectation" ("Zweckentfremdung"), sa portée et
ses conséquences, les dispositions suivantes:
Art. 35 Interdiction de désaffecter et de morceler
1
Par désaffectation, on entend
notamment:
a.    la
construction de bâtiments sur des terres cultivées ou l’utilisation de ces
dernières ou de bâtiments ruraux à des fins non agricoles;
b.    l’abandon
de l’utilisation agricole de bâtiments ayant bénéficié d’une aide, y compris la
diminution de la base fourragère, si les conditions requises pour l’octroi
d’une aide définies à l’art. 3 ou 10 ne sont plus remplies de ce fait;
c.    la
non-reconstruction ou la non-réfection de constructions et d’installations
ayant bénéficié d’une aide après leur destruction par un incendie ou une
catastrophe naturelle;
d.    en ce
qui concerne les adductions d’eau et le raccordement au réseau électrique:
l’abandon de l’utilisation agricole de bâtiments raccordés ou le raccordement
de bâtiments non agricoles, si celui-ci n’était pas prévu dans le projet sur
lequel s’est fondé l’octroi de l’aide.
2
Ne sont pas assujetties à
l’interdiction de désaffecter les parcelles qui, au moment de l’octroi de
l’aide, n’étaient pas affectées à l’exploitation agricole ou qui ont été
attribuées à une utilisation non agricole dans le cadre du projet.
3
Il est interdit de morceler des
terres ayant fait l’objet d’un remaniement parcellaire.
4
L’interdiction de désaffecter
prend effet au moment de l’octroi d’une contribution, celle de morceler au
moment de la prise de possession des nouveaux immeubles.
5
L’interdiction de désaffecter et
l’obligation de restituer les contributions prennent fin 20 ans après le
versement du solde de la contribution fédérale.
Art. 36 Dérogations à l’interdiction de désaffecter et de
morceler
Sont notamment considérés comme motifs
importants justifiant l’autorisation de désaffecter et de morceler:
a.    l’assignation exécutoire à une zone à bâtir, une zone de
protection ou une autre zone d’affectation non agricole;
b.    une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de
l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
1
;
c.    l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la
reconstruction de bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une
catastrophe naturelle;
d.    l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les
chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales.
Art. 37 Remboursement de contributions en raison de
désaffectations et de morcellements
1
Lorsque le canton autorise la désaffectation ou
le morcellement, il décide simultanément de la restitution des contributions.
2
Il n’est tenu de notifier à l’office ses
décisions relatives à une désaffectation et au remboursement que s’il renonce
entièrement ou en partie à ce dernier.
2bis
Il peut renoncer à exiger
la restitution de montants inférieurs à 500 francs ainsi que celle des
contributions visées à l’art. 14, al. 3.
3
Lorsque le canton accorde une autorisation en
vertu de l’art. 36, let. d, le remboursement des contributions n’est pas
requis.
4
Si le canton n’a pas autorisé la désaffectation
ou le morcellement, les contributions doivent être intégralement restituées.
5
Le montant à rembourser est fixé notamment en
fonction:
a.    de la
surface désaffectée;
b.    de
l’importance de l’utilisation non agricole, et
c.    du
rapport entre la durée d’utilisation effective et celle qui avait été prévue
(art. 29, al. 1, de la loi du 5 oct. 1990 sur les subventions.
6
La durée d’affectation prévue
est la suivante:
a.    améliorations
foncières 40 ans;
b.    constructions
rurales 30 ans;
c.    entreprises
de transformation de l’économie laitière et installations mécaniques telles que
téléphériques 20 ans.
3.
En l'espèce, le recourant a demandé l'inclusion de
ses parcelles dans le syndicat d'arrosage SANE en vue de disposer d'eau
d'arrosage pour le manège qu'il exploite depuis de nombreuses années.
L'enquête sur la répartition des frais, organisée du 23 novembre au 23
décembre 1998, a mis à sa charge un montant de 17'323 francs après déduction
des subventions. Le recourant a retiré, le 4 juin 1999, l'opposition qu'il
avait déposée après avoir obtenu satisfaction sur les conditions d'exploitation
des installations d'amenée d'eau. La décision d'octroi de la subvention est donc
entrée en force, en même temps que celle qui fixait la participation aux frais
à la charge du recourant. En effet, ce n'est qu'à l'enquête sur la répartition
des frais (art. 63 al. 1 lit. e LAF) qu'est déterminé la part mise à la charge
des propriétaires (selon les principes de l'art. 44 LAF) et le montant des
subventions. Les versements anticipés prévus par l'art. 43, qui dépendent d'une
décision de l'assemblée générale (AF.1996.0026 du 17 novembre 1997) ne
constituent que des avances qui font l'objet d'un décompte ultérieur (sur ce
décompte , v. p. ex. AF.1994.0018 du 6 septembre 1996).
4.
Comme il l'explique dans sa réponse au recours, le Service
des améliorations foncières requiert la restitution des subventions au motif
que le PPA Chanay institue une zone spéciale et que les constructions réalisées
(halle d'équitation et de stockage de fourrage) n'ont pas de caractère
agricole, ce qui constitue un changement de destination. Interpellé au sujet de
l'argument du recourant qui fait valoir que ce PPA était déjà en vigueur au
moment de l'octroi des subventions, le Service des améliorations foncières expose
que l'adoption du PPA Chanay le 12 avril 1995 a fait sortir le terrain de
l'affectation agricole pour le faire entrer dans une zone spéciale au sens de
l'art. 18 LAT et que dès ce moment, les terrains changeront à terme de
destination. Ce ne serait pas le changement d'affectation qui provoquerait la
demande de restitution, mais le changement de destination, soit l'abandon de
l'usage agricole ou la délivrance d'un permis de construire.
a)                     On peut se demander si cette position
de l'autorité intimée est encore conforme à la bonne foi car elle semble
impliquer qu'au moment même où elle décidait d'accorder la subvention (par
l'intermédiaire du syndicat dont elle supervise l'activité), l'autorité
considérait déjà - en raison du PPA Chanay - qu'elle devait révoquer sa
décision pour en demander la restitution. En réalité, l'art. 44 al. 1 et 2 LAF
permet de tenir compte de la situation des travaux non subventionnés:
Art. 44 - Travaux d'exécution
1
Les propriétaires participent aux frais,
déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à
leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau
dressé par la commission de classification. La commission de classification
peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux
réalisés sans subvention ou intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux
subventions.
2
Pour les travaux privés, les frais sont
supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
3
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la
répartition des frais est définitive.
4
Il appartient à l'assemblée générale de fixer
les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être
supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
La répartition distincte des frais pour les parcelles
ne donnant pas droit aux subventions semble cependant poser un problème de
bonne foi, si elle n'est annoncée qu'au moment de la répartition des frais, car
on ne voit pas que les propriétaires que le syndicat entend inclure dans son
périmètre le soient sans être prévenus que contrairement à la pratique en
vigueur, et contrairement à la situation faite aux bénéficiaires de
subventions, ils devront supporter seuls la totalité des frais. Le document
versé au dossier par le service intimé insiste d'ailleurs également sur la
nécessité de prévoir des règles de procédure cantonale permettant d'informer
les personnes concernées sur les restrictions de propriété liées à l'octroi de
contributions pour des mesures collectives: cela s'impose particulièrement lors
de la délimitation du périmètre et surtout lorsque le maître de l'ouvrage (et
donc le bénéficiaire) est une commune ou une collectivité semblable et que les
personnes concernées ne sont pas nécessairement averties (
"Guide
- Restitution de prêts accordés au titre de l'aide aux exploitations et d'aides
à l'investissement allouées pour des améliorations foncières et des
constructions rurales", ch. 1.4 p. 7 s.). Tel est nécessairement le cas
pour les syndicats d'améliorations foncières du droit vaudois, qui sont des
corporations de droit public cantonal seules habilitées (avec les communes) à
bénéficier de subventions pour des travaux collectifs (art. 9 et 20 LAF).
Sous
cette importante réserve d'une information complète (dont on peut se demander
si elle n'aboutirait pas à des réactions pouvant provoquer un blocage des
opérations d'améliorations foncières), on ne saurait en tous les cas renoncer à
appliquer l'art. 44 LAF pour le seul motif qu'il engendre des difficultés
pratiques, comme le soutient l'autorité intimée dans ses déterminations du 20
septembre 2004 en exposant de surcroît que cette disposition n'a été appliquée
que quelques fois en trente ans. Le Tribunal a d'ailleurs déjà jugé que pour
sauvegarder ses droits en cas de morcellements ou de changements
d'affectation, l'autorité doit faire en sorte que le Syndicat lui transmette
sans délai tous les actes de désaffectation opérés sur des terrains remaniés en
cours de syndicat (AC 1992/328 du 25 mai 1994).
Cependant, on peut finalement laisser ouverte la
question de l'application du principe de la bonne foi en faveur des
propriétaires exclus du bénéfice des subventions et de l'application de l'art.
44 LAF.
b)                     Il résulte en effet de
l'art. 35 al. 2 OAS que
les parcelles qui, au moment de l’octroi de
l’aide, n’étaient pas affectées à l’exploitation agricole ne sont pas
assujetties à l’interdiction de désaffecter. Or en l'espèce, les parcelles du
recourant avaient déjà fait l'objet d'une mesure de planification spéciale
constituée par l'adoption du PPA Chanay. Ce changement d'affectation est
intervenu lors de l'approbation de ce plan d'affectation par le Conseil d'Etat le
12 avril 1995. Au reste, l'activité du manège avait débuté avant cette date car
il n'y a pas de raison de mettre en doute les propos du recourant qui affirme
qu'il exploite cet établissement
avec sa famille depuis de
nombreuses années.
Quant à la date de l'octroi de
l'aide, elle est postérieure puisque l'enquête sur la répartition des frais a
été organisée en 1998 et qu'elle a été liquidée en 1999 (le tableau final porte
une mention "titre exécutoire" en date du 1
er
novembre
1999). En conséquence, les parcelles du recourant ne sont pas soumises à une
interdiction de désaffectation. Il n'y a donc pas lieu de délivrer une
autorisation de désaffecter ni d'ordonner le remboursement des subventions
fédérales versées dans le cadre du syndicat du SANE.
c)                     Il en va de même, pour les mêmes
motifs, pour les subventions fédérales versée dans le cadre du syndicat de
Givrins.
d)                     C'est donc à tort que
la décision du Service des améliorations foncières exige la restitution des
subventions fédérales dans le cadre des syndicats SANE et de Givrins.
Vu ce qui précède, il
n'y a pas lieu d'examiner plus avant la position du Service des améliorations
foncières selon laquelle les subventions seraient "conformément au sens de
l'art. 8 al. 2 LAF, réservées entre autres à l'agriculture".
5.
Pour ce qui concerne les règles
cantonales, la loi sur
les améliorations foncières du 29 novembre
1961 (LAF) prévoit ce qui suit à ses art. 8 (deux derniers alinéas), 10 et 114:
Art. 8 Principe
(…)
Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des
travaux d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions
cantonales en vertu de la présente loi.
Il peut subordonner l'octroi de subventions à d'autres
conditions que celles prévues par la présente loi.
Art. 10 Taux des subventions cantonales
Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement le taux maximum
de subventions pour chaque catégorie de travaux. Il applique un taux
différencié suivant que, selon le cadastre fédéral de la production agricole,
il s'agit d'une région de plaine ou de montagne.
Le taux ne peut toutefois dépasser 40 % en plaine et 55 % en
montagne; en outre, dans les régions de montagne, le taux maximum des
subventions cantonales et fédérales cumulées est de 90 %.
Les mesures destinées à la protection des sols et à la
revalorisation écologique peuvent être subventionnées à des taux supérieurs,
mais au maximum de 90 %.
Le montant de la subvention est calculé sur la base du coût
subventionnable.
L'autorité compétente pour l'allocation des subventions fixe,
dans les limites de la loi et du règlement du Conseil d'Etat, le taux qui sera
alloué pour chaque entreprise, en tenant compte de l'intérêt que représentent
les travaux projetés pour la collectivité, de leur rentabilité et des
difficultés de leur exécution, et, s'agissant de subventions en faveur de
communes ou de particuliers, en tenant compte de la situation financière des
requérants.
Lorsque les cas s'y prêtent, en particulier dans le domaine
des constructions rurales, l'Etat peut accorder une subvention forfaitaire.
Art. 114 Restitution des subventions
Le département
,
exige le remboursement total ou
partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre
d'améliorations foncières, et les communes les subventions qu'elles ont
versées, pendant vingt ans à partir du versement des dernières subventions:
a)  lorsqu'un
bien-fonds est morcelé;
b)  lorsqu'un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées;
c)  lorsqu'un
bâtiment est revendu avec bénéfice;
d)  en cas de
non-respect d'une condition de subventionnement.
a)
On constate d'emblée
que les parcelles n'ont pas été morcelées et qu'il n'y a pas eu de revente avec
bénéfice. En outre, on ne voit pas qu'une condition de subventionnement ait été
violée. L'art. 114 lit. a, c et d n'est donc pas applicable.
b)                     La loi cantonale sur
les améliorations foncières ne concrétise pas la portée de la règle de l'art.
114 lit. b LAF selon laquelle le remboursement de la subvention est exigé si le
bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les subventions
ont été octroyées. Les travaux préparatoires se bornent à relever que les
quatre hypothèses de l'art. 114 LAF sont les mêmes que celles de l'ordonnance
sur les améliorations foncières (il s'agit de l'ordonnance fédérale de
l'époque, du 4 octobre 1954, modifiée le 21 décembre 1959) et de la loi
cantonale de 1907 (BGC automne 1961 p. 418; cet article n'as fait l'objet
d'aucune discussion lors des débats, p. 528). A l'époque, l'art. 56 de
l'ordonnance fédérale du 4 octobre 1954 concernant l'octroi de subsides en
faveur des améliorations foncières et des bâtiments ruraux considérait comme
"détournement de l'affectation" l'utilisation comme terrain à bâtir
ou à d'autres fins non agricoles, le nouveau parcellement, de même que le
reboisement de terrains défrichés, ou encore la non reconstruction d'un
bâtiment subventionné détruit (ROLF 1955 I 99). Cette ordonnance a été
remplacée par une ordonnance du même nom, du 14 juin 1971, qui contenait les
mêmes règles à son art. 53 (ROLF 1971 II 1019).
A la rigueur du texte de l'art. 114 lit. b LAF, on
comprend qu'un bâtiment pourra être considéré comme "soustrait à la
destination pour laquelle les subventions ont été octroyées" dans le cas
d'une grange subventionnée qui serait transformée en habitation. On se
trouverait alors dans un cas assez clair de changement d'affectation, du moins
au sens où l'entend le droit de l'aménagement du territoire (sur la difficulté
de définir le changement d'affectation en droit de l'aménagement du territoire,
voir par exemple
AC.2002.0039 du 5 octobre 2004). Il n'est
cependant pas certain qu'il s'impose, pour déterminer dans quelles
circonstances un bâtiment peut être considéré comme
"soustrait à
la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées" au sens de
l'art. 114 LAF, de recourir à la notion de changement d'affectation au sens du
droit de l'aménagement du territoire. L'art. 114 LAF ne contient en tout cas
pas de renvoi formel aux règles de la LATC (ou de la LCAT qui était en vigueur
au moment de l'entrée en vigueur de la LAF). La référence à la  "destination
pour laquelle les subventions ont été octroyées"
paraît
plutôt indiquer qu'il faut rechercher dans le cas d'espèce - c'est-à-dire dans
la décision d'octroi de la subvention - la définition de la destination visée.
c)                     On observera au passage
qu'alors que la règle cantonale de l'art. 114 LAF n'a pas été modifiée depuis
son entrée en vigueur en 1962, le droit fédéral a évolué. Initialement, l'art.
85 de l'ancienne loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 (aLagr)
prévoyait que les immeubles ayant bénéficié de contributions publiques ne
devaient pas "être soustraits à l'affectation qui en a motivé
l'allocation". C'est effectivement de cette formulation que s'inspirait
l'art. 114 LAF. Le droit fédéral précisait à l'époque, comme on l'a vu
ci-dessus, que l'on considérait
comme "détournement de
l'affectation" l'utilisation comme terrain à bâtir ou à d'autres fins non
agricoles, le nouveau parcellement, de même que le reboisement de terrains
défrichés, ou encore la non reconstruction d'un bâtiment subventionné détruit.
La restitution des subsides dépendait de divers critères de surface, d'ampleur
et de valeur (art. 54 OAF 1971) et il pouvait y être renoncé lorsqu'une
autorisation était accordée pour de justes motifs (art. 95 al. 4 aLAgr).
Dans le droit fédéral actuel, l'art.
102 de la nouvelle loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr, RS
910.1) prévoit que l
es immeubles subventionnées "ne doivent pas
être utilisés à des fins autres qu’agricoles" (dürfen … ihrem
landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden" selon le texte
allemand). La violation de cette interdiction entraîne l'obligation de
rembourser les contributions, sauf dérogation que la canton peut accorder, pour
des motifs importants. Le canton décide alors si la restitution doit être
intégrale ou partielle ou s'il renonce au remboursement.
L'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (Ordonnance sur les
améliorations structurelles, OAS, RS 913.1) définit désormais la notion de
"désaffectation" ("Zweckentfremdung"). Selon l'art. 35 al.
1 lit. a OAS, la "désaffectation" inclut notamment l'utilisation de
bâtiments ruraux à des fins non agricoles
. L'a
rt. 35 al. 1
lit. b OAS considère même
comme désaffectation
"
l’abandon
de l’utilisation agricole de bâtiments ayant bénéficié d’une aide, y compris la
diminution de la base fourragère, si les conditions requises pour l’octroi d’une
aide définies à l’art. 3 ou 10 ne sont plus remplies de ce fait"
.
L'art. 3 OAS subordonnant l'aide à la condition que
l’exploitation
exige le travail d’au moins 1,2 unité de main-d’oeuvre standard (UMOS), cette
définition de la désaffectation permet apparemment d'exiger le remboursement
même en cas de simple diminution de l'ampleur de l'exploitation, soit de la
quantité de main d'œuvre exigée (voir à ce sujet l'art. 7 LDFR qui définit
l'entreprise agricole en fonction de la quantité d'unité de main-d’oeuvre
standard qu'elle requiert). Cependant, en l'absence d'un renvoi formel,
l'autorité cantonale ne peut pas transposer ces règles fédérales détaillées
alors qu'elle ne dispose à l'art. 114 LAF que d'un texte peu explicite. En
effet, le sens littéral de la règle selon laquelle les subventions doivent être
remboursées si le bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées ne peut pas conduire à une interprétation selon
laquelle une simple diminution du nombre d'animaux (ou un autre changement
semblable en rapport avec l'activité ou le statut du propriétaire) suffirait
pour être constitutif d'une soustraction à la destination de l'ouvrage.
d)                     Force est donc, pour
répondre à la question de savoir l'on se trouve dans la situation où
un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyée, au sens de l'art. 114 lit. b LAF, de
rechercher dans le cas d'espèce - c'est-à-dire dans la décision
d'octroi de la subvention - la définition de la destination visée.
En l'espèce, le recourant a obtenu, par la décision
de la commission de classification du
27 octobre 1998,
l'inclusion de ses parcelles dans le syndicat d'arrosage SANE en vue de
disposer d'eau d'arrosage pour le manège qu'il exploite depuis de nombreuses
années. C'est dans ce but-là que la subvention cantonale a été octroyée, ainsi
que le confirme d'ailleurs les conditions dans lesquelles l'opposition du
recourant à la répartition des frais a été liquidée par la commission de classification
le 4 juin 1999. La position du Service des améliorations foncières selon
laquelle les subventions seraient "
réservées entre autres à
l'agriculture"
revient en réalité à remettre en cause l'octroi même
de la subvention mais elle pose la question de bonne foi déjà évoquée. Quoi
qu'il en soit, force est de constater que les parcelles n'ont pas été
soustraites à la destination pour laquelle les subventions avaient été octroyées,
c'est-à-dire pour l'arrosage du manège. Il n'y donc pas lieu d' ordonner la
restitution des subventions cantonales, ni pour le syndicat du SANE ni pour
celui de Givrins.
6.
Vu ce qui précède, la décision de l'autorité intimée doit
être annulée,
aussi bien pour ce qui concerne les subsides
fédéraux que les subsides cantonaux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service des
améliorations foncières du 2 décembre 2003 est annulée en tant qu'elle concerne
les subsides fédéraux.
III.
La décision du Service des
améliorations foncières du 2 décembre 2003 est annulée en tant qu'elle concerne
les subsides cantonaux.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 8 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le chiffre II du dispositif du présent
arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)