vd_omni · GE.2005.0111 · 2005-12-29 · fr

X. /Municipalité de 1._______ | Refus de procéder aux mesures d'instruction complémentaires requises par le recourant; l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2005 GE.2005.0111

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
MM.
Charles-Henri Delisle et Pascal Langone, assesseurs ; Mme Marie Wicht,
greffière.
recourant
X._______,
à 1._______,
représenté par Olivier FREYMOND, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de 1._______,
représentée par Minh Son
NGUYEN, Avocat, à Vevey,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______
du 6 juillet 2005 (déplacement non disciplinaire)
Vu les faits suivants
A.
X._______, né le 9 mars 1952, a été engagé le 21 août 1979
en qualité de boursier communal et chef du Service de Bourse et de Comptabilité
de l’administration de la Commune de 1._______ (ci-après : la commune).
Par décision du 10 novembre 1980, il a été nommé à titre définitif. L’intéressé
occupe la fonction de chef de service classe F selon décision du 23 octobre
1981, puis il est passé en classe E, dès le 1
er
janvier 1982, en
classe C dès le 1
er
janvier 1989, en classe 18 dès le 1
er
janvier 1992, et enfin en classe 19 dès le 1
er
janvier 2001.
B.
Le 2 mars 1999, une enquête disciplinaire a été ouverte à
l’encontre de X._______ dans le cadre du renouvellement d’un emprunt contracté
auprès de la BCV. Il était en effet reproché à l’intéressé d’avoir tardé à
présenter des propositions à la Municipalité de 1._______ (ci-après : la
municipalité) pour renouveler les emprunts venant à échéance le 14 février
1999, d’avoir donné des informations inexactes ou incomplètes à la municipalité
relatives aux modalités du renouvellement de l’emprunt, et de n’avoir pas
respecté une décision municipale, qui aurait conduit à un dommage financier
pour la commune. La procédure disciplinaire a en définitive été close le 24 mars
1999 sans prise de sanction à l’égard de X._______. En 2003, ce dernier a fait
à nouveau l’objet d’une enquête administrative, laquelle a conduit au prononcé
le 7 avril 2003 d’un blâme accompagné d’un avertissement, notifié à X._______
par décision du 29 avril 2003. Il a été reproché à l’intéressé les faits
suivants :
«
1.         Exécution insatisfaisante des missions
La délégation municipale relève
des lacunes et des imprécisions, en particulier dans la tenues des comptes et
le contrôle du budget.
2.
Contrôle insuffisant des tâches effectuées par les
autres services
(notamment dans l’établissement du
budget). Dans ce contexte précis et en cas de doutes ou de questions, il est
nécessaire d’alerter immédiatement le Municipal ou la Municipalité,
conformément aux dispositions légales en la matière. La délégation municipale
constate l’absence de supervision dans la gestion du budget, et de contrôle
approprié et fiable des comptes.
3.
Gestion du personnel ainsi que la communication
interne et externe peu efficaces
Il apparaît à la Délégation
municipale une absence de connaissance ou de volonté afin d’exercer une
fonction de cadre. L’absence d’échange (en particulier avec certaines
personnes) nuit à l’efficacité professionnelle. La communication n’est pas
bonne et les données transmises, par exemple à la Municipalité, manquent de
pertinence et d’analyse.
4.
Comportement général
Vos nombreuses absences à votre
poste de travail ne sont pas acceptables. Cette situation provoque un déficit
d’image de la commune par rapport à l’extérieur. Il a été aggravé par l’épisode
des arbres sur votre propriété ».
X._______ n’a pas exercé son droit d’être entendu et
il n’a pas recouru contre cette décision.
C.
Le 11 juin 2003, la municipalité s’est adressée à X._______
en ces termes :
« Achat de la A._______ à 2._______
Monsieur,
Nous faisons suite à votre audition par la Municipalité en
date du 2 juin 2003.
Comme il vous l’a été dit, la Municipalité a été très choquée
d’apprendre par la presse que vous étiez dorénavant l’unique associé-gérant du
bar-dancing la A._______.
Lors de cet entretien, la Municipalité vous a rendu attentif
aux possibles violations du statut qu’une telle démarche pourrait entraîner.
Ainsi, et malgré une opinion que vous ne semblez pas
partager, il faut admettre que pour une frange non-négligeable de la population
la réputation d’un établissement nocturne, du type bar-dancing, n’est pas la
même que celle d’un marchand de fleurs ou d’un salon de thé.
Bien que cette notion de réputation soit subjective, elle
entre malgré tout dans le cadre de l’article 12 qui cite
la bonne réputation de l’administration
et des
circonstances qui pourraient lui porter préjudice.
Il vous a aussi été rappelé la teneur de l’article 15 des
statuts, dont le non-respect vous a déjà été reproché dans l’enquête récente
dont vous fûtes l’objet (absences lors du temps de travail, inhérentes lors
d’activités accessoires).
De même, il vous a été rappelé la teneur de l’article 24 qui
énonce que :
Les fonctionnaires ne peuvent
avoir d’occupations accessoires qui seraient inconciliables avec leur situation
officielle ou les devoirs de leur charge, nuiraient à l’exercice de leur
fonction ou entraîneraient un cumul de gains inadmissible. L’exercice d’une
activité lucrative accessoire ne peut se faire qu’avec une autorisation écrite
de la Municipalité.
Enfin, la Municipalité vous a rendu attentif au contenu de
l’article 31 qui met en évidence la qualité de chefs de service et le fait que
ces derniers
doivent tout le temps nécessaire
pour remplir avec diligence et conscience les obligations inhérentes à la
fonction.
Par cette disposition, le statut impose une obligation morale
aux cadres supérieurs (dont vous faites partie) de l’administration les
distinguant du reste du personnel.
Cela précisé, la Municipalité a pris note que le motif de
votre action était uniquement d’ordre parental, que vous n’êtes en rien
impliqué dans la gestion de l’établissement, et que votre présence sur place ne
peut être que fortuite.
Elle a pris acte que vous allez, dès que possible, faire
modifier l’inscription au registre du commerce afin que toute mention de votre
identité disparaisse.
Il n’en demeure pas moins que la Municipalité considère que
vous avez fait preuve d’un certain manque de clairvoyance, en pensant que
d’être associé-gérant d’un établissement nocturne n’était pas de nature à
provoquer des réactions légitimes.
De plus, en n’informant pas votre Municipal, vous avez à
nouveau entamé le capital de confiance que votre employeur vous témoignait.
La Municipalité garde malgré tout l’espoir qu’elle n’ait plus
à l’avenir à traiter de problèmes similaires car cela la conduirait, sans nul
doute, à prendre des mesures extrêmes ».
D.
La gestion financière de la Ville de 1._______ est devenue
toujours plus complexe. Le 5 décembre 2002, la Commission des Finances a
formulé des observations sur le budget 2003 et elle a fait état
« d’un
besoin de remise à plat du budget et de contrôles à améliorer »,
en
raison de nombreux problèmes : retard, erreurs, imprécisions, omissions,
incohérences, imputations internes pas systématiques, logique de centralisation
pas aboutie, manque de lisibilité, ou encore manque de contrôles. Le 4 décembre
2003, plusieurs défauts du même type ont été constatés par la Commission des
Finances, dans ses observations au budget 2004 de la commune (erreurs,
imprécisions, imputations internes compliquant la lecture du budget, ou encore
manque de lisibilité). Dans son rapport relatif au budget 2005, ladite
commission a adopté ce budget tout en étant insatisfaite. Elle s’est notamment
exprimée en ces termes :
«
Conclusion
La Commission des Finances adopte sans enthousiasme le budget
2005 de la Commune. En effet, celui-ci ne tient pas compte des remarques des
ses anciens rapports. Il reste d’une lecture difficile et ne permet pas une
vision globale, sans qu’on y investisse une importante somme de temps. Le plan
d’investissements n’est pas utilisable dans sa fonction première : la
planification. Sur le fond ensuite, le budget 2005, déficitaire pour Fr. 2.1
millions ne répond pas aux espérances de la commission quant au travail de fond
annoncé par la Municipalité.
La commission, consciente des nécessités financières à la
préservation du patrimoine de la commune ainsi qu’au maintient de prestations à
la population s’inquiète, au-delà du débat politique, de la pérennité d’une
situation financière à long terme aussi peu maîtrisée par nos dirigeants.
[…] »
E.
a) Le 7 décembre 2004, la municipalité a confié à la
fiduciaire B._______, à Lausanne, le mandat de procéder à une analyse de la
situation du Service des Finances. Le rapport a été rendu le 15 février 2005 et
il comporte notamment les précisions suivantes :
« […]
Dans un premier temps nous relevons que les collaborateurs du
département des finances ont voué une grande fidélité à la commune de 1._______.
Le faible taux de rotation et la longue expérience acquise par les
collaborateurs peut être considéré comme un gage de sécurité. Toutefois,
l’expérience nous montre également que des risques peuvent également être
sous-jacents (installation de routines, d’habitudes, de résistance passive ou
encore une grande dépendance de l’institution par rapport à un ou des
collaborateurs). Afin d’éviter qu’une telle ambiance s’installe de manière
durable la personne en charge du département doit veiller à donner des
impulsions et rester en constante mise à jour par rapport à l’évolution de
l’environnement économique.
La répartition des tâches et l’implication du chef de service
M. X._______, se repose sur une totale autonomie de chacune des personnes.
L‘organisation actuelle mise en place montre de très grosses lacunes, manque de
procédures, procédures comportant des risques (paiement à double de factures),
contrôle de gestion pratiquement inexistant, pas d’organisation de
remplacement, lors de la prise de vacances le travail s’entasse en attendant le
retour de la personne attitrée, manque de communication et de gestion du
capital humain. Les risques liés à ces manquements peuvent entraîner des
conséquences financières importantes pour la commune. D’autre part, nous devons
également relever un manque important d’intérêt et un sens des responsabilités
peu prononcé de la part de M. X._______, c’est ainsi que les risques évoqués
lors nos entretiens ne sont pas contestés mais ce dernier ne se sent pas
investi du devoir d’agir pour les diminuer et maîtriser son département. Des
attentes de la part du supérieur de M. X._______ sont ressenties par des
collaborateurs du département alors que le responsable ne les soupçonne même
pas.
Aucune séance n’est mise en œuvre avec les différents
collaborateurs du département, les séances des objectifs de fin d’année ne sont
pas tenues, ainsi la communication se borne à des échanges sporadiques lors de
pauses café. Les seuls tableaux de bords disponibles lors de notre intervention
sont : un tableau de trésorerie non articulé (voir annexe no 2) et une
synthèse des crédits votés ainsi que leur situation actuelle (voir annexe no
3). Il semblerait toutefois, que des analyses mensuelles soient réalisées par
M. X._______, ces dernières sont systhèmatiquement détruites, elles ne sont pas
partagées avec M. C._______. Faute de présentation de ces documents, nous ne
pouvons juger de la pertinence de ces analyses, nous saluons ces travaux
d’analyse. Il serait toutefois opportun de les garder et surtout de les
partagers avec le municipal en charge des finances de la commune.
Lors de notre intervention nous avons évoqué toute une série
d’outil de gestion faisant défaut et dont le chef de service devrait mettre en
œuvre afin de mettre à disposition de la commune un tableau de bord efficient
permettant aux décideurs un soutien dans la prise de décision.
Nous sommes d’avis que le manque d’outil de gestion mis en
œuvre de la part de M. X._______ provient de deux éléments principaux. Dans un
premier temps il nous semble que M. X._______ manque de formation en matière
financière et de controlling. D’autre part, son attitude peu proactive est peu
responsable provoque une résistance passive.
4
Mesures d’améliorations
Nous sommes d’avis que le département des finances a besoin
d’une restructuration complète. Dans le cadre de cette restructuration deux
approches peuvent être envisagées.
Pour les deux approches envisagées, il nous semble nécessaire
de rappeler de manière claire la fonction et les attentes du chef de service
des finances de la commune de 1._______.
La première approche consisterait à complèter la formation de
M. X._______. Il est toutefois, judicieux d’apprécier le nombre d’année
d’activité qu’il reste à M. X._______ avant sa mise en retraite. En effet, nous
pouvons comprendre qu’à partir d’un certain âge, le complément de formation ne
soit pas efficient. Dans cette hypothèse, nous pensons qu’un soutien serait
nécessaire pour la mise en œuvre des éléments suivants :
• Etablissement du processus budgétaire
• Planification financière à 5 ans
• Etablissement des budgets articulés
• Calcul de la capacité d’endettement de la commune
• Etablissement de situations intermédiaires et suivi
budgétaire
• Calcul de la rentabilité des investissements
• Analyse des procédures, fiabilisation et réductions des
risques potentiels de ces dernières
• Synthèse des besoins exprimés par les autres départements
vis-à-vis du département des finances
La deuxième approche consisterait dans l’engagement d’un
responsable du département des finances ayant les qualifications requises
(niveau brevet fédéral de comptable) et d’une réorientation de M. X._______.
Dans le cadre de cette approche nous restons à votre disposition pour vous
accompagner dans la recherche d’une personne ayant le profil requis ».
b) En parallèle au mandat confié à la fiduciaire B._______,
la municipalité a attribué un autre mandat portant sur l’analyse du système de
paiement des factures à D._______, qui a établi son rapport le 10 décembre
2004.
F.
Lors de sa séance du 21 février 2005, la municipalité a
pris connaissance du rapport de la fiduciaire B._______ et elle a décidé que
son syndic et le municipal C._______ rencontreraient X._______ pour lui faire
part des conclusions dudit rapport, ainsi que de la possibilité envisagée
d’engager un nouveau chef de service tout en conservant à X._______ une
fonction de comptable sans modification de salaire. Cette séance a eu lieu le
10 mars 2005 ; l’intéressé s’est déterminé de la manière suivante sur les
problèmes financiers de la commune :
« Je ne peux pas penser à
tout et répondre à chaque demande municipale. Je n’ai rien à me reprocher, je
travaille toujours au plus près de ma conscience. Je pense prendre ma retraite
dans deux ou trois ans ».
S’agissant de la possibilité d’engager un
nouveau chef de service, X._______ s’est exprimé en ces termes :
« Pas
de problème, si c’est votre volonté, mais je ne veux pas subir les conséquences
politiques, ni faire le petit nègre. Je me défendrai ».
Pour le
surplus, X._______ a confirmé n’exercer aucune activité auprès de
l’établissement de la A._______.
G.
a) Le 4 avril 2005, la municipalité a décidé de
réorganiser le Service des finances en recrutant un nouveau boursier et chef de
service. Une rencontre a eu lieu le 19 avril 2005 entre X._______, son avocat,
et une délégation de la municipalité. Compte tenu de la durée de la relation de
travail entre l’intéressé et la commune, il a été clairement spécifié que le
licenciement n’était pas envisagé. La municipalité a au contraire souhaité
offrir à X._______ la possibilité de continuer sa relation de travail, dans un
poste correspondant à ses compétences. Il a été précisé que la séance n’avait
pas lieu dans un cadre disciplinaire, mais qu’elle avait pour but de connaître
la réponse de l’intéressé à la proposition qui lui a été faite, et d’entendre,
de sa part, des éventuelles propositions de négociation. Aucune solution n’a pu
être trouvée, car X._______ a, par l’intermédiaire de son avocat, contesté l’ensemble
des faits qui lui sont reprochés.
b) Le 26 avril 2005, la municipalité a imparti un
délai à l’intéressé pour se déterminer au sujet de l’engagement
d’ « un nouveau chef de service des finances tout en conservant à
Monsieur X._______ une fonction de comptable sans modification de
salaire ». Il a également été rappelé à X._______ les différents éléments
qui ont conduit la municipalité à sa prise de position et les pièces produites
lors de la séance du 4 avril 2005 ont été transmises en copies à l’intéressé. Enfin,
la municipalité a indiqué que l’ensemble du dossier administratif était
disponible. X._______ s’est déterminé le 17 mai 2005 en s’opposant à sa
« rétrogradation » à un poste de comptable et à la nomination d’un
nouveau chef de service. Le 24 mai 2005, la municipalité a informé l’intéressé
qu’elle souhaitait mettre en œuvre les ajustements prévus pour le Service des
finances et qu’une séance aurait lieu le 30 mai 2005, à laquelle il était
convié pour faire valoir son point de vue. La séance a finalement été reportée
au 6 juin 2005, au cours de laquelle X._______ a demandé des précisions au
sujet du profil de poste de comptable au Service des finances. La municipalité
a fourni ces éléments le 16 juin 2005 en ces termes :
« Pour faire suite à votre demande, formulée à
l’occasion de l’audition du 6 juin 2005, nous précisons ci-dessous les éléments
principaux du profil de poste de comptable au service des finances.
L’ensemble des tâches n’est pas exhaustif. Le préposé sera
directement sous la responsabilité du chef de service. Il sera exempté de la
problématique de gestion du personnel :
▪ Comptabilité de la Ville, jusqu’au bouclement, selon
instructions transmises.
▪ Trésorerie, vérification des indicateurs élaborés
pour le suivi des liquidités.
▪ Planification et contrôle des engagements.
▪ Participation aux tâches relatives au contrôle de
gestion selon les disponibilités de la fonction (gestion de la trésorerie,
contrôle budgétaire, comptabilité analytique).
▪ Participation à l’élaboration du budget par service.
▪ Etablissement des décomptes trimestriels de la taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) et des formulaires des demandes de récupération
d’impôts.
▪ Tenue de la comptabilité des associations
(comptabilités annexes) des fondations, des sociétés anonymes. Prestations
comptables externes décidées par la Municipalité à fournir pour des tiers.
▪ Contentieux et remises d’impôts, établissement des
processus et suivi des dossiers.
▪ Etudes de mandats externes pour des transactions
financières et immobilières relevant de la compétence municipale
(transactions).
▪ Remplacement interne en fonction des
absences/vacances dans le service.
Vous comprendrez aisément qu’une adaptation définitive du
poste sera réalisée avec le nouveau chef de service, dans le cadre de la
réorganisation dudit service.
Nous vous informons que notre Municipalité prendra une
décision finale en date du 27 juin 2005 et que vous avez jusqu’au 23 juin pour
nous faire part de vos remarques éventuelles ».
c) Le 9 juin 2005, la municipalité a réfuté les
arguments de X._______ fondés sur une prétendue sous-dotation. L’intéressé a de
nouveau indiqué le 20 juin 2005 qu’il s’opposait à son changement de poste et à
la nomination d’un nouveau chef de service ; il a renouvelé sa requête
d’être mis au bénéfice d’une assistante à 50% et d’un adjoint à 100%.
H.
a) A la suite de discussions infructueuses, la
municipalité a décidé le 6 juillet 2005 à l’égard de X._______ ce qui
suit :
«       -    De rejeter votre proposition transactionnelle.
-
D’engager un nouveau directeur financier et chef de
service des finances, au plus tard pour le 1
er
janvier 2006.
-
Dans l’intervalle et afin d’assurer le bon
fonctionnement du service, de mandater une fiduciaire pour accompagner Monsieur
X._______ jusqu’à l’arrivée du nouveau Chef de service.
-
Dès l’arrivée du nouveau Chef de service,
d’affecter votre mandant à sa nouvelle fonction telle que décrite dans le
courrier qui vous a été adressé le 16 juin 2005.
-
De garantir à M. X._______ le même
traitement ».
b) Pour accompagner X._______ dans sa tâche jusqu’à
l’arrivée du nouveau chef de service, la municipalité a pris la décision de
mandater la société E._______ SA, à 3._______.
I.
a) X._______ a recouru le 21 juillet 2005 auprès du
Tribunal administratif en concluant à l’annulation de la décision de la
municipalité du 6 juillet 2005 d’engager un nouveau directeur financier et
chef du Service des finances, au plus tard pour le 1
er
janvier 2006,
et d’affecter X._______ à une nouvelle fonction. La mesure de déplacement dont
il était l’objet constituerait une sanction déguisée et arbitraire. L’intéressé
ne conteste pas la nécessité de prendre des mesures de restructuration du
service, mais sa destitution ne serait pas justifiée par l’intérêt public à un
bon fonctionnement de l’administration. Il suffirait de mettre à sa disposition
les moyens nécessaires à l’accomplissement de sa tâche, tant en matière de
ressources que de compétences. X._______ a en outre requis que l’effet
suspensif soit accordé à son recours.
b) La municipalité a déposé sa réponse le 16 août
2005 en concluant au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif. Au
préalable, le recours ne serait pas recevable contre la décision d’engagement
du chef de service. S’agissant du déplacement, la municipalité se prévaut de
l’autonomie communale et du fait qu’il s’agit d’un déplacement administratif et
donc non disciplinaire qui se révèle justifié. En effet, d’une part, il serait
nécessaire au bon fonctionnement de l’administration, et d’autre part, la
fonction proposée à X._______ correspondrait à ses aptitudes, et le déplacement
n’entraînerait pas à son égard des conséquences préjudiciables à d’autres
points de vue. Un rapport établi le 12 août 2005 par l’Office informatique de
la Ville de 1._______ a notamment été produit relatif aux rapports éventuels de
X._______ avec l’établissement la A._______. Il en ressort les éléments
suivants :
« […]
Résultats obtenus
Nous avons trouvé un fax sur le PC de l’apprentie de la
Bourse, des dépliants publicitaires sur le PC d’un de nos collaborateurs et des
logos sur le PC de notre apprenti. Toute trace de l’historique des sauvegardes
du PC de M. X._______ a disparu.
Observations
Mes collaborateurs, en particulier M. F._______, peuvent
témoigner du fait que M. X._______ a imprimé des papillons de promotion pour
des soirées de la A._______, en couleur, sur notre laser couleur.
Personnellement, j’ai utilisé des outils informatiques
particuliers qui permettent de retrouver trace de fichiers détruits, dans le
cas où ils l’auraient été par des méthodes usuelles. J’ai pu retrouver la trace
du même fax que celui trouvé sur le PC de l’apprenti(e) de la Bourse.
Je me permets de soupçonner l’un de mes collaborateurs
d’avoir aidé M. X._______ à supprimer tout résidu compromettant à l’aide d’un
outil approprié ».
c) Le 29 septembre 2005, X._______ a déposé une
requête de mesures préprovisionnelles d’extrême urgence tendant à
interdire à la municipalité de faire paraître dans la presse l’annonce de la
mise au concours du poste de chef du Service des finances et de l’informatique
de la Ville de 1._______. La municipalité s’est déterminée sur cette requête le
30 septembre 2005 en concluant à son rejet. Le juge instructeur a rejeté la
requête le même jour, au motif que la seule mise au concours du nouveau poste
ne portait pas un préjudice irréparable à l’intéressé. Le 1
er
novembre 2005, le juge instructeur a accordé partiellement l’effet suspensif au
recours dans la mesure où il concerne uniquement la décision d’engager un
nouveau directeur financier chef du Service des finances pour le 1
er
janvier 2006. Un recours incident a été déposé par la municipalité contre cette
décision sur effet suspensif.
d) X._______ a déposé un mémoire complémentaire le 7
décembre 2005 accompagné de deux pièces; l’intéressé ferait l’objet d’une
campagne de dénigrement débutée en 2002. La décision attaquée serait uniquement
fondée sur les actes ou manquements qui lui sont reprochés et non par le fait
que le poste de boursier aurait évolué et nécessiterait des compétences plus étendues.
En outre, son droit d’être entendu aurait été violé, particulièrement en
relation avec le rapport d’expertise de la fiduciaire B._______, car il
n’aurait pas pu prendre connaissance de ses conclusions et se déterminer à leur
sujet. De plus, les garanties exigées dans le cadre d’une procédure
disciplinaire n’auraient pas été respectées. Enfin, X._______ requiert qu’il
soit procédé à des mesures d’instruction complémentaires, soit la mise en œuvre
d’une expertise par un expert indépendant, et la tenue d’une audience avec
l’assignation de plusieurs témoins.
e) Par arrêt incident du 8 décembre 2005, la Section
des recours du Tribunal administratif a admis le recours incident déposé par la
municipalité.
Considérant en droit
1.
a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive,
mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement
importante (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts cités). Il suffit
que cette liberté puisse s’exercer non pas dans un domaine entièrement réservé
à la commune, mais dans l’accomplissement des tâches particulières qui sont en
cause quelle que soit leur base juridique (ATF 124 I 223 consid. 2b in fine p.
227 et les arrêts cités). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale
dans un domaine concret sont déterminées en règle générale par la constitution
et la législation cantonales, exceptionnellement par le droit cantonal non
écrit et coutumier (ATF 119 Ia 285 consid. 4b p. 294 et les arrêts cités).
Lorsqu’elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut
se plaindre tant des excès de compétence d’une autorité cantonale de contrôle
ou de recours que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral,
cantonal ou communal qui régissent la matière. En droit vaudois, le principe de
l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la Constitution du canton de
Vaud du 14 avril 2003, en particulier dans l’administration de la commune (let.
b). L’article 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC) détermine
les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi
lesquelles se trouve l’organisation de l’administration communale (art. 2 al. 2
let. a LC). Selon l’art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal
délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur
rémunération. D’après l’art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la
municipalité la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la
fixation de leur traitement et l’exercice du pouvoir disciplinaire. On peut en
déduire que les communes vaudoises jouissent de l’autonomie nécessaire pour
régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs
fonctionnaires (arrêt du Tribunal fédéral dans la cause 1P.227/1999 du 29 juin
1999). Ainsi, une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté
d’appréciation pour l’organisation de son administration et créer, modifier ou
supprimer les relations de service nécessaires au fonctionnement de celle-ci.
C’est en effet aux communes qu’il incombe d’employer de façon rationnelle le
personnel existant.
b) Le « déplacement » ou le licenciement d’un
fonctionnaire apparaît sous trois aspects institutionnels différents. Il peut
dabord consister en une peine disciplinaire, dont l’application suppose une
infraction soit intentionnelle, soit par négligence ou imprudence, aux devoirs
de service (cf. art. 56 du Statut du personnel de la Ville de 1._______ ;
ci-après : le statut). L’art. 57 du statut prévoit différentes peines,
dont le déplacement dans une autre fonction avec ou sans réduction de
traitement. La procédure est définie à l’art. 59 du statut en ces termes :
« Les peines disciplinaires sont prononcées par la
Municipalité. Avant toute décision, il est procédé à une enquête administrative
par une délégation composée du Syndic, du Municipal et du Chef de Service dont
dépend le fonctionnaire fautif. Au cours de cette enquête, l’intéressé est
appelé à se justifier ; il peut se faire assister. Le fonctionnaire peut
demander à être entendu par la Municipalité, en se faisant cas échéant
assister, avant qu’elle ne délibère de son cas et prononce la sanction.
Celle-ci est communiquée séance tenante à l’intéressé puis lui est confirmée
par écrit en faisant état des motifs la justifiant.
Lorsque la Municipalité le juge indispensable, elle peut
suspendre pendant la durée de l’enquête le fonctionnaire en cause ; dans
ce cas, elle fixe la durée de la suspension du traitement. La Municipalité peut
confier l’enquête à une personne indépendante de l’administration
communale ».
Ensuite, un fonctionnaire peut être licencié pour de
justes motifs ; constituent de justes motifs l’incapacité ou
l’insuffisance et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le
maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation
de l’administration (cf. art. 12 du statut ; également art. 61 de la loi
du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’Etat de Vaud ; ci-après :
loi sur le personnel). Enfin, le déplacement à une autre fonction est
admissible (déplacement non disciplinaire), même en l’absence de toute faute, lorsqu’une
réorganisation entraîne une modification profonde du cahier des charges ou une
suppression du poste, ou encore lorsque l’organisation du travail et les
besoins du service l’exigent (cf. art. 21 let. b et c de la loi sur le
personnel); les nouvelles tâches doivent toutefois répondre aux aptitudes du
fonctionnaire et en principe, ce transfert n’entraîne aucune réduction de
traitement (cf. art. 21 al. 2 de la loi sur le personnel). Le Tribunal fédéral
a jugé que dans cette dernière hypothèse, l’intérêt public au bon
fonctionnement de l’administration l’emportait sur l’intérêt privé du
fonctionnaire au maintien de sa position actuelle, tout au moins lorsque la
fonction qui lui est proposée correspondait à ses capacités et à sa formation,
et que le déplacement n’entraînait pas pour lui des conséquences préjudiciables
à d’autres points de vue. Il n’en irait autrement que si une disposition
expresse prévoyait le droit du fonctionnaire à l’exercice de la fonction pour
laquelle il a été nommé (ATF 93 I 694 consid. 4 ; cf. également arrêt TA
GE 2000/0088 du 24 novembre 2000). L’autorité ne doit toutefois pas procéder à
un déplacement non disciplinaire qui équivaudrait à une sanction déguisée, dans
le but d’éviter les désagréments d’une procédure disciplinaire (cf. JAAC vol.
35, n° 22 p. 69).
c) L’autorité intimée a opté pour le déplacement non
disciplinaire du recourant à une autre fonction qui correspond à ses aptitudes,
sans réduction de traitement. Le statut prévoit une telle éventualité, mais à
titre de peine disciplinaire (art. 57 ch. 5). Le texte du statut ne réglemente
pas le déplacement non disciplinaire, mais une telle mesure trouve de toute
manière son fondement dans le fait qu’il incombe aux autorités administratives,
responsables du bon fonctionnement des branches de leur administration, d’employer
de façon rationnelle le personnel existant (cf. arrêt TA GE 2000/0088 du 24
novembre 2000) et elle répond à un objectif d’intérêt public. Le seul
danger qui pourrait résulter du choix d’un tel déplacement serait l’utilisation
de cette mesure dans le but d’éviter les contraintes d’une procédure
disciplinaire, par le prononcé d’une sanction déguisée. Or, en l’espèce, ce
danger doit être écarté, puisqu’une enquête administrative a de toute manière
été menée, dans le respect des exigences posées à l’art. 59 du statut. En
effet, le recourant a été entendu par l’autorité intimée le 10 mars 2005 et le
19 avril 2005 ; un délai lui a ensuite été imparti pour se déterminer sur
l’engagement d’un nouveau chef de service et son déplacement sans modification
de traitement. Les motifs de la prise de position de l’autorité intimée ont été
rappelés au recourant, les pièces produites lors de la séance tenue par
l’autorité intimée le 4 avril 2005 lui ont été transmises en copies et il lui a
été précisé que l’ensemble du dossier administratif était disponible. Enfin,
une séance a encore eu lieu le 6 juin 2005 au cours de laquelle le recourant a
pu faire valoir son point de vue. Il est ainsi inexact de prétendre que
«
l’autorité
intimée réduit de manière drastique la portée des garanties procédurales
offertes à un fonctionnaire dans le cadre d’une procédure disciplinaire ».
Le recourant a disposé au contraire à plusieurs reprises de la possibilité de
s’exprimer, alors que l’art. 59 du statut n’en prévoit pas autant. L’autorité
intimée n’a ainsi nullement tenté de contourner les règles relatives à la
procédure disciplinaire, puisqu’elle a suivi une procédure comparable avant de
rendre sa décision du 6 juillet 2005, et elle disposait donc de la possibilité
de prononcer un déplacement non disciplinaire. Un déplacement non disciplinaire
peut notamment se justifier lorsqu’une réorganisation entraîne une modification
profonde du cahier des charges ou une suppression du poste, ou encore lorsque
l’organisation du travail et les besoins du service l’exigent ; les
nouvelles tâches doivent répondre aux aptitudes du fonctionnaire et en
principe, ce transfert n’entraîne aucune réduction de traitement. En l'espèce,
l’enquête menée par l’autorité intimée a permis de constater que le département
dans lequel le recourant est actif nécessite une profonde restructuration. De
graves lacunes dans la gestion du Service des finances ont été relevées depuis
de nombreuses années et leur origine provient essentiellement de deux éléments
mis en évidence par la fiduciaire B._______ dans son rapport d’expertise du 15
février 2005 : le manque de compétences du recourant en matière financière
d’une part, et d’autre part, son sens des responsabilités peu prononcé. Ce
rapport énonce que l’engagement d’un nouveau responsable en charge du
département des finances serait une solution envisageable. Il est d’ailleurs
faux de prétendre que le recourant n’a pu se déterminer sur les conclusions
formulées par l’expert ; en effet, une séance a été tenue le 10 mars 2005,
au cours de laquelle lecture a été donnée dudit rapport. Le recourant s’est alors
contenté de nier en bloc les problèmes soulevés. Pourtant, ses compétences sont
clairement devenues insuffisantes pour assurer une gestion efficace de son
service et un manque d’intérêt porté à son activité a été constaté. Il n’a pas
su ou pas voulu s’adapter aux changements qui ont eu lieu dans son domaine.
L’organisation du travail et les besoins du service exigent ainsi la mise en
œuvre d’un déplacement non disciplinaire. La décision attaquée n’est donc pas
fondée sur des motifs de nature disciplinaire mais elle repose sur
l’inadéquation du recourant au poste occupé jusqu’alors, tel qu’il l’a été
constaté dans le rapport d’expertise. Pour le surplus, la nouvelle fonction
correspond à ses aptitudes, sans porter atteinte à la considération à laquelle
il peut raisonnablement prétendre. En effet, la liste descriptive des tâches
que le recourant sera amené à effectuer démontre qu’il n’occupera pas une
fonction subalterne. Il continuera à bénéficier d’une position importante au
sein de l’administration communale, en particulier dans le domaine comptable et
dans celui du contentieux. Les nouvelles tâches attribuées répondent aux
aptitudes du recourant et son transfert n’entraîne aucune réduction de
traitement. L’intérêt public au bon fonctionnement de l’administration
l’emporte dès lors sur l’intérêt privé du recourant à voir sa position actuelle
maintenue. La décision attaquée est ainsi justifiée et elle est conforme au
principe de la proportionnalité.
d) S’agissant des mesures d’instruction
complémentaires requises par le recourant, il faut rappeler à cet égard que,
tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (art. 4 aCst), le droit d'être entendu
comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
129 II 497 consid. 2.2 p. 504 ; ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf.
cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose
notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve
proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d’être entendu
découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être
entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 428). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son
opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités ; 122 V 157
consid. 1d p. 162 ; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505). En l’espèce, les éléments
figurant au dossier suffisent à former la conviction du tribunal sur le
bien-fondé de la décision attaquée. L’audition du recourant et de divers
témoins, et la mise en œuvre d’une seconde expertise n’apporteraient pas
davantage de paramètres pour apprécier la situation de ce dernier. Les pièces
produites établissent de manière suffisante que le recourant n’était pas en
mesure d’assumer de manière satisfaisante la totalité des charges liées à sa
fonction, notamment en matière de planification financière et de procédure
budgétaire.
2.
ll résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Suivant la pratique du
tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas
prélevé d’émolument, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui obtient
gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de 1._______ du 6 juillet
2005 est maintenue.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.