vd_omni · AC.2022.0315 · 2023-03-08 · fr

A.________/Municipalité de Nyon, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre les conditions d'un permis de construire.L'autorité ne peut pas se fonder sur ses intentions futures pour refuser d'approuver un accès autorisé par le droit en vigueur et obliger la contructrice à réaliser un autre accès (consid. 2b).L'autorité ne peut pas imposer à la constructrice de déposer, avant la délivrance du permis d'utiliser, une demande de permis de construire portant sur les aménagements extérieurs.Si l'autorité estimait qu'un tel plan manquait dans le dossier d'enquête, elle aurait dû demander que le dossier soit complété avant la mise à l'enquête. De plus, l'autorisation (dérogatoire) d'aménager des places de stationnement ne nécessite pas la réalisation d'un plan d'aménagement particulièrement précis. Enfin, un permis d'utiliser ne peut pas être refusé en lien avec les aménagements extérieurs, en l'absence d'un risque pour la santé ou la sécurité des utilisateurs (consid. 3b)Admission du recours et annulation des conditinos grevant le permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.03.2023 AC.2022.0315

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 mars 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Imogen Billotte, juge;
M. Philippe Grandgirard, assesseur;
Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourante
A.________
SA,
à
********,
représentée
par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
à Nyon, représentée
par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ SA c/ décision de la Municipalité de
Nyon du 12 septembre 2022, délivrant le permis de construire un
"Industrial Business Centre" sur la parcelle n° 1090 sous
conditions particulières communales (CAMAC n° 178277).
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ SA (ci-après: A.________ SA) est propriétaire de
la parcelle n° 1090 de la Commune de Nyon, d'une surface totale de 17'732 m
2
.
La parcelle n° 1090 est accessible par la route de Champ-Colin, qui longe
sa partie sud, ainsi que par le chemin de Terre-Bonne, situé le long de sa
partie nord. Elle est colloquée en zone industrielle A, réservée aux
établissements industriels, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi
qu'aux entreprises artisanales, selon le règlement communal sur le plan
d’extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 16
novembre 1984 (RPE).
Le 28 octobre 2014, la Municipalité de
Nyon a autorisé le morcellement de la parcelle n° 1090 en deux parcelles
distinctes, soit en une partie qui occupera la partie nord-ouest de la parcelle
et sera accessible par le biais du chemin de Terre-Bonne uniquement, et une
deuxième partie qui occupera la moitié sud-est de la parcelle et qui sera
accessible par le biais de la route de Champ-Colin uniquement. A ce jour, ce morcellement
n'est pas concrétisé.
B.
Le 17 juillet 2018, A.________ SA a déposé une demande de permis de
construire un parc industriel composé de deux bâtiments.
Du 3 octobre au 1
er
novembre 2018, la Municipalité
de Nyon (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique le projet d' A.________
SA. L'enquête a suscité deux oppositions, l'une émanant de l'Association
Transports et Environnement (ATE) et l'autre de la Commune d'Eysins. Les
services cantonaux concernés ont délivré les autorisations requises, en posant
certaines conditions, selon les termes de la synthèse CAMAC n° 178277 du 4
avril 2019.
A la suite de cette mise à l'enquête, la municipalité
n'a pas statué sur la demande de permis de construire.
Le bien-fonds n° 1090 a été inclus dans le
périmètre du projet du plan partiel d'affectation "
Champ-Colin - zone
d'activités
" (ci-après: le PPA Champ-Colin), qui a été mis à l'enquête
publique du 2 février au 3 mars 2019.
Ce projet impliquait le réaménagement du chemin de
Terre-Bonne. Par décision du 15 août 2018, le département compétent avait
approuvé le projet d’aménagement de mobilité douce et entretien constructif des
voiries au chemin de Terre-Bonne, projet qui avait été adopté le 27 septembre
2017 par le Conseil communal d’Eysins et par le Conseil communal de Nyon. A.________
SA a formé un recours contre ces décisions devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), qui a admis le recours,
annulé les décisions attaquées et renvoyé le dossier aux autorités communales
concernées pour nouvelle décision (cf. arrêt AC.2018.0335 du 3 mars 2020).
C.
Le 12 mars 2020, A.________ SA a sollicité la délivrance formelle du
permis de construire requis auprès de la municipalité. Celle-ci a refusé de
statuer sur le permis de construire à réitérées reprises pour divers motifs.
Le 5 octobre 2020, le Conseil communal de Nyon a
adopté une version modifiée du PPA Champ-Colin, notamment en introduisant:
-
l'art. 15 du règlement du PPA Champ-Colin (RPPA Champ-Colin),
relatif aux accès pour les véhicules motorisés qui prévoit que
:
"
1
Les
accès aux parcelles pour les véhicules motorisés se font depuis les domaines
publics n
os
1147, 16, 18, 1141, 5, 4, 1140, 1143 et 114
[note: soit pour la parcelle n° 1090 par
la route de Champ-Colin]
. Ils sont regroupés au maximum.
2
Les contre-allées, en parallèle aux domaines publics, sont
interdites".
-
l'art. 17
qui prévoit ce qui suit:
"Les aménagements extérieurs
feront l'objet d'un plan d'ensemble qui fixe les principes d'arborisation et de
végétalisation de l'ensemble du secteur et en particulier des dessertes
internes et périphériques. Ils feront également l'objet d'un plan spécifique
complémentaire à la demande de permis de construire. Ce plan devra se conformer
au plan d'ensemble".
Le 7 décembre 2020, la municipalité a répondu à A.________
SA qu'elle décidait de "
retenir
" le permis de construire
sollicité en 2018 en raison de la décision prise par le Conseil communal le 5
octobre 2020 acceptant "
le nouveau plan d'affectation, dans le
périmètre duquel se trouve le projet de votre client, mais sous condition de
deux amendements liés en particulier à de nouvelles exigences en matière
d'aménagements extérieurs
".
Etant restée sans nouvelles de la municipalité, malgré
plusieurs correspondances, A.________ SA s'est, par courrier du 15 janvier
2021, adressée au Département des institutions et du territoire (DIT [dès le 1
er
juillet 2022: Département des institutions, du territoire et du sport, DITS];
ci-après aussi: le département). Vu l'absence de décision municipale sur le
permis de construire, la Direction du territoire et du logement (DGTL),
dépendant de ce département, a finalement informé A.________ SA le 21 avril
2021 qu'elle statuerait elle-même sur cette demande en application de l'art. 114
al. 4 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Le 6 mai 2021, la municipalité a notifié à A.________
SA la décision de refus du permis de construire demandé, au motif qu'il
compromettait la modification de plan envisagée, au sens de l'art. 47 LATC,
notamment en raison du fait que cette nouvelle planification exigeait que les
projets de construction présentent un plan des aménagements extérieurs
spécifique conforme à un plan d'ensemble encore à développer en matière
d'arborisation et de végétalisation.
Le 17 mai 2021, A.________SA a demandé que le
département constate la nullité de la décision rendue par la municipalité le 6
mai 2021 et octroie le permis de construire requis. Elle estimait que, compte
tenu des termes de l'art. 114 al. 4 LATC, la municipalité était
dessaisie de son pouvoir de statuer.
La décision du 6 mai 2021 a fait
l'objet
d'un recours à la CDAP par A.________ SA le 7 juin 2021. A.________
SA considérait que la décision rendue par la municipalité était nulle, celle-ci
ayant été dessaisie au profit du DIT dès le 1
er
mars 2021.
Par décision du 8 juin 2021, le DIT a rejeté la
requête de A.________ SA du 17 mai 2021. Cette décision a fait l'objet d'un
recours devant la CDAP. Le recours a été rejeté en date du 10 août 2022 (dans
la cause AC.2021.0229), essentiellement au motif que la saisine par l'administré
du département en vertu de l'art. 114 al. 4 LATC ne supprimait pas la
compétence de la municipalité de statuer sur la demande de permis de construire
qui lui est soumise.
D.
Par arrêt du 10 août 2022 (AC.2021.0189), la CDAP a admis le recours
formé par A.________ SA à l'encontre de la décision de la municipalité du 6 mai
2021 et a enjoint à celle-ci de délivrer sans délai le permis sollicité. Elle a
notamment retenu ce qui suit (consid. 4):
"Dans la décision attaquée du
6 mai 2021, l'autorité intimée se réfère à l'art. 47 LATC pour refuser
formellement le permis de construire. Elle perd toutefois de vue qu'il a en
réalité été fait tout d'abord application de l'art. 49 LATC. C'était en
effet en raison de l'enquête publique relative au PPA Champ-Colin, qui a eu
lieu du 2 février au 3 mars 2019, qu'elle n'a pas statué sur la demande de
permis de construire déposée le 17 juillet 2018. L'absence de décision étant
assimilable à une décision négative (cf. par exemple PE.2021.0059 du 4 mai 2021
consid. 2b), il faut ainsi partir de l'idée que la recourante s'est vu
opposer un refus de permis en raison d'un projet de plan partiel d'affectation
mis à l'enquête. Or selon l'art. 49 LATC, l'autorité intimée était tenue
d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique,
soit au 3 mars 2020, ce qu'elle n'a pas fait. Dès lors que ce délai n'avait pas
été observé, la recourante pouvait renouveler sa demande de permis de
construire et la municipalité devait alors statuer dans les 30 jours (art. 47
al. 3 LATC applicable à l'art. 49 par analogie). La recourante a à
plusieurs reprises renouvelé sa demande à partir du 3 mars 2020. Or, au lieu de
statuer dans les 30 jours comme l'exigeait la loi, l'autorité intimée a attendu
14 mois, soit jusqu’au 6 mai 2021, et l'intervention de l'autorité cantonale
avant de statuer. Le délai de 12 mois au sens de l'art. 49 al. 2 LATC
serait également dépassé si l’on faisait partir ledit délai du 3 mars 2020,
date de l’arrêt AC.2018.0335. Par ailleurs, il n'est pas évident – mais cette
question n'a pas à être tranchée ici – qu'un recours prolonge automatiquement les
délais fixés aux art. 47 et 49 LATC. Tel n'est par exemple pas le cas des
délais fixés pour la zone réservée selon un arrêt récent de la CDAP, arrêt
rendu suivant la procédure de coordination selon l'art. 34 du règlement
organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1; cf.
AC.2020.0295 du 14 décembre 2021 consid. 5b).
Selon la jurisprudence, il découle
des anciens art. 77 et 79 aLATC, ainsi que de l'art. 47 al. 3 et
49 al. 2 LATC qu'une fois les délais dépassés, la municipalité n'est plus
en droit d'opposer au constructeur la planification en cours (cf. arrêt
AC.2021.0289 du 15 mars 2022 consid. 5b et les références citées). La municipalité
doit alors examiner la conformité du projet de construction exclusivement au
regard de la réglementation en vigueur au moment où elle statue, ou plus
exactement au moment où elle aurait dû statuer, c'est-à-dire dans les trente
jours suivant la demande renouvelée du permis de construire (cf. arrêt de
l'ancien Tribunal administratif [TA] AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 3
et 4, confirmé par TF 1P.421/2006 du 15 mai 2007; voir aussi CDAP AC.2019.0075
du 15 août 2019 consid. 2b; AC.2018.0276 du 26 juin 2019 consid. 3a;
TA AC.2007.0023 du 29 août 2007 consid. 4 et les références).
(...)
Il ressort de ce qui précède que
la modification du projet de PPA Champ-Colin par le Conseil communal de Nyon en
date du 5 octobre 2020 n'est pas de nature à faire partir un délai au sens de l'art. 47
LATC. En effet, la mise à l'enquête du PPA Champ-Colin du 2 février au 3 mars
2019 a déjà eu pour conséquence un blocage du projet, sur une durée totale de
deux ans (du 4 mai 2019 – soit 30 jours après la réception de la synthèse CAMAC
– au 6 mai 2021) en lien avec les conditions de l'art. 49 LATC.
Lorsqu'elle entend continuer à empêcher la recourante d'exercer ses droits de
propriétaire en se prévalant de l'art. 47 LATC, lors même que les délais
de l'art. 49 LATC n’ont pas été respectés, l'autorité intimée ne se
conforme pas à la jurisprudence précitée et fait preuve envers la recourante
d'une attitude qui n'est pas conforme au principe de la bonne foi.
A supposer même que l’adoption du
projet de PAA Champ-Colin avec un amendement (nouvel art. 17) par le
Conseil communal en date du 5 octobre 2020 soit susceptible de faire partir le
délai de 14 mois au sens de l'art. 47 LATC, ce délai serait de toute
manière largement dépassé, étant précisé que la dernière annonce de refus de
délivrer le permis de construire remonte au 7 décembre 2020, la municipalité
ayant informé la recourante qu’elle décidait de "retenir" le permis
de construire sollicité en 2018 en raison de l’adoption du projet de PPA
Champ-Colin tel qu’amendé le 5 octobre 2020; il y a lieu de souligner qu’après
plus de 22 mois, ce projet n’a toujours pas été mis à l’enquête publique par la
municipalité.
b) Ainsi, la municipalité n'est pas
habilitée à se fonder sur l'art. 47 LATC pour refuser de délivrer le
permis de construire requis en 2018."
E.
Compte tenu de l'arrêt précité, la municipalité s'est exécutée le 12
septembre 2022 et a délivré le permis de construire requis à A.________ SA.
Elle l'a toutefois soumis à diverses conditions communales, dont en particulier
celles-ci:
"1.1.3 L'accès du projet se
fera principalement depuis la route de Champ-Colin, l'accès depuis le chemin de
Terre-Bonne est autorisé à titre précaire.
[…]
1.1.5 Le constructeur devra
déposer avant délivrance de tout permis d'utiliser une demande de permis de
construire portant sur les aménagements extérieurs, laquelle sera soumise à l'enquête
publique complémentaire.
Le projet d'aménagements
extérieurs devra être conforme au plan d'affectation "Champ-Colin – zone
d'activités" adopté le 5 octobre 2020 par le Conseil communal et tenant
compte de l'amendement suivant:
"Les aménagements extérieurs
feront l'objet d'un plan d'ensemble qui fixe les principes d'arborisation et de
végétalisation de l'ensemble du secteur et en particulier des dessertes
internes et périphériques. Ils feront également l'objet d'un plan spécifique
complémentaire à la demande de permis de construire. Ce plan devra se conformer
au plan d'ensemble."
F.
A.________ SA (ci-après: la recourante) a recouru à l'encontre de cette
décision devant la CDAP par acte du 12 octobre 2022 et a pris les conclusions
suivantes:
"I.           Le recours est admis.
Principalement:
II.           La décision de la Municipalité de Nyon du 12 septembre
2022 délivrant le permis de construire un hôtel industriel sur la parcelle n° 1090
(CAMAC n° 178277) est réformée en ce sens que les conditions particulières
communales ch. 1.1.3 et 1.1.5 sont supprimées.
Subsidiairement:
III.          La décision de la Municipalité de Nyon du 12 septembre
2022 délivrant le permis de construire un hôtel industriel sur la parcelle n° 1090
(CAMAC n° 178277) est annulée et ordre est donné à cette autorité
d'octroyer sans délai un nouveau permis de construire dépourvu des conditions
particulières communales ch. 1.1.3 et 1.1.5, ainsi que de toute autre nouvelle
condition ou modification.
Plus subsidiairement encore :
IV.          La décision de la Municipalité de Nyon du 12 septembre
2022 délivrant le permis de construire un hôtel industriel sur la parcelle n° 1090
(CAMAC n° 178277) est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à venir."
La recourante déplore tout d'abord que la
municipalité ait notifié le permis de construire de façon irrégulière, en
prévenant un architecte qui n'était plus mandaté, puis en attendant plus d'une
semaine pour l'informer directement, sous pli simple uniquement, alors qu'elle
était notoirement assistée. Sur le fond, la recourante estime que, par le biais
des conditions 1.1.3 et 1.1.5, la municipalité essaie de lui opposer un
projet de plan d'affectation qui a pourtant été annulé par arrêt de la CDAP du
3 mars 2020. Dans cet arrêt en effet, la CDAP avait statué sur le projet de PPA
Champ-Colin qui visait la fermeture partielle du chemin de Terre-Bonne au
profit d'une voie de mobilité douce. Elle avait jugé que le dossier était
lacunaire à plusieurs égards. Elle avait donc admis le recours de la
recourante, annulé les décisions cantonale et communale approuvant
respectivement adoptant le projet d'aménagement du chemin de Terre-Bonne et
renvoyé le dossier aux autorités communales pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Depuis cet arrêt, la municipalité n'a étudié aucune des
alternatives évoquées par la CDAP et n'a avancé dans aucune des étapes de
planification. Au contraire, le projet de PPA Champ-Colin doit encore faire
l'objet d'une enquête publique complémentaire, enquête qui n'a toujours pas eu
lieu. En d'autres termes, selon la recourante, la municipalité tente de
restreindre ses droits d'accès de manière totalement contraire à l'arrêt de la
CDAP précité, sur la base d'un futur projet de réaménagement qui n'est pas
encore d'actualité.
De même, la condition 1.1.5 qui se base sur un
nouvel amendement qui n'a toujours pas été mis à l'enquête publique et sur un
"
plan
d'ensemble
" des aménagements extérieurs qui n'a
jamais été établi, revient à lui opposer de manière détournée l'effet anticipé
négatif du PPA Champ-Colin en voie d'élaboration. La recourante expose que la CDAP
a pourtant tranché cette question au consid. 4 de son arrêt AC.2021.0189
du 10 août 2022, arrêt contre lequel la municipalité n'a pas recouru et qui a
donc force de chose jugée. Dans ces circonstances, les conditions 1.1.3 et
1.1.5 ne sauraient être maintenues et doivent être retranchées du permis de
construire délivré le 12 septembre 2022.
G.
Dans son recours, la recourante a également requis que
"l’effet
suspensif de son recours soit levé, en ce sens qu’elle est autorisée à débuter
les travaux sans avoir à respecter les conditions ch. 1.1.3 et 1.1.5 du permis
de construire".
Elle a précisé qu'elle ne souhaitait pas prendre le
risque de commencer la construction avant que ces conditions ne soient levées. La
municipalité s'est déterminée sur cette requête le 25 octobre 2022. Elle s'est
déclarée d'accord avec le commencement des travaux par A.________ SA pendant la
procédure de recours, mais s'est opposée à ce que le juge instructeur décide
d'ores et déjà de lever les conditions municipales litigieuses au titre de
mesures provisionnelles.
Par décision incidente du 26 octobre 2022, le juge
instructeur de la cause au fond a levé l'effet suspensif au recours en ce sens
que les travaux autorisés pouvaient débuter, étant précisé que cette mesure ne
portait pas sur les conditions figurant sous chiffre 1.1.3 et 1.1.5 du permis
de construire (objet du litige).
A.________ SA (ci-après: la recourante) a déposé le
7 novembre 2022 un recours incident à la CDAP contre la décision du juge
instructeur du 26 octobre 2022. Elle y a conclu principalement à ce que l'effet
suspensif au recours déposé le 12 octobre 2022 fût intégralement levé, les
travaux pouvant débuter sans avoir à respecter les conditions des chiffres
1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire, subsidiairement à ce que l'effet
suspensif au recours fût maintenu.
Par arrêt du 23 janvier 2023 (dans la procédure
RE.2022.0007), la CDAP a admis le recours incident et a annulé la décision du
juge instructeur du 26 octobre 2022, faisant revivre l'effet suspensif légal au
recours.
H.
Le 17 octobre 2022, la recourante a requis de la CDAP qu'elle statue
selon la procédure rapide de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours étant
manifestement bien fondé.
Se déterminant en date du 10 novembre 2022, la DGTL
a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) s'est
déterminée le 13 décembre 2022; elle a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Elle souligne qu'une dérogation au plan
d'extension et à l'art. 62 RPE a été matériellement accordée à la
recourante. Si une telle dérogation a été accordée, c'est que la parcelle n° 1090
est affectée à la zone industrielle et artisanale selon l'art. 4 RPPA
Champ-Colin et que la zone de verdure est vouée à disparaître. La suppression
de l'actuelle zone de verdure a néanmoins pour corollaire l'adoption de l'art. 17
RPPA Champ-Colin qui prévoit en particulier
que les
aménagements extérieurs feront l'objet d'un plan spécifique complémentaire à la
demande de permis de construire. Cela étant, pareille exigence résulterait déjà
de la réglementation en vigueur, à savoir en particulier des art. 69
al. 1 ch. 8
du règlement d’application du 19 septembre 1986 de
la LATC (RLATC; BLV 700.11.1)
et 49 RPE. Concernant la
question des accès, l'autorité intimée rappelle qu'elle a toujours dit à la
recourante,
y compris avant la dépose de la demande de permis de construire de 2018, que
l'accès à la parcelle n° 1090 devait être prévu et organisé par la route
de Champ-Colin, et non par le chemin de Terre-Bonne. Elle expose que, le 5
octobre 2020, le Conseil communal a adopté l'art. 15 RPPA Champ-Colin,
lequel détermine
a contrario
qu'aucun accès aux parcelles ne sera plus
autorisé aux véhicules motorisés depuis les parcelles du domaine public DP n° 1,
3 et 15, soit depuis le chemin de Terre-Bonne. Or ce RPPA s'inscrit dans le
Schéma directeur de l'agglomération nyonnaise (SDAN) et le Concept de mobilité
urbaine (CMU). L'autorité intimée soutient dès lors qu'elle ne fait que
rappeler les contraintes présidant à l'ouvrage projeté, compte tenu du régime
de mobilité dans lequel il s'inscrit. Elle considère ainsi que recourante ne
saurait donc être suivie lorsqu'elle soutient que les conditions particulières
communales reviendraient pour la municipalité à se prévaloir d'un effet
anticipé positif du RPPA Champ-Colin.
La recourante s'est déterminée spontanément le 20
février 2023.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le
recours est intervenu en temps utile et respecte les conditions formelles
énoncées à l'art. 79 LPA-VD.
La recourante disposant en
outre de la qualité pour recourir, en tant que destinataire du permis de
construire litigieux dont elle conteste les conditions, il convient d'entrer en
matière.
2.
Le projet mis à l'enquête comporte deux accès, l'un par la route de
Champ-Colin et l'autre par le chemin de Terre-Bonne. L'autorité intimée conditionne
le permis de construire délivré à l'obligation pour la recourante de réaliser
l'accès à sa parcelle n° 1090 par la route de Champ-Colin, et non par le
chemin de Terre-Bonne.
a) La garantie de la propriété est ancrée à l'art.
26 al. 1 de la
Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (
Cst.; RS 101). Elle
permet au
propriétaire d'un terrain d'en
disposer librement
, par
exemple de construire sur celui-ci selon ses préférences, dans les limites
fixées par la loi. Selon l'art.
36 Cst.
, une
restriction aux droits fondamentaux doit reposer sur une base légale (al. 1),
être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de
la proportionnalité (al. 3).
aa)
Conformément
aux art. 22 al. 2 let. b d
e la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et
104 al. 3
LATC
, la municipalité ne peut accorder le permis de construire
que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à
l'achèvement de cette dernière. Selon l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain
est  notamment réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à
l'utilisation prévue par des voies d'accès. Selon la jurisprudence, tel est le
cas lorsque la voie d'accès est suffisante d’un point de vue technique et
juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I
65 consid. 3a p. 68; TF 1C_664/2021 du 28 juillet 2022 consid. 3.1.1).
La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que,
par sa construction et son aménagement, une voie de
desserte soit praticable pour le trafic lié à l’utilisation du bien-fonds et
n’expose pas ses usagers, ni ceux des voies publiques auxquelles elle se
raccorderait à des dangers excessifs
(ATF 121 I
65 consid. 3a; TF 1C_585/2021 du 27 octobre 2022 consid. 3.1.1; CDAP
AC.2020.0282 du 9 novembre 2021 consid. 6a).
bb)
Pour ce qui est des
accès privés aux routes cantonales et communales, l'art. 32
de la
loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01)
précise que l'aménagement d'un accès privé aux routes
communales est soumis à autorisation de la municipalité (al. 1).
L'autorisation n'est donnée que si
l'accès
est indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond à l'usage commun
de la route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la
fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à
l'aménagement du territoire et à l'environnement (al. 2).
Il convient de prendre en
considération, dans l'interprétation des exigences de l'art. 32 al. 2
LRou, la garantie constitutionnelle de la propriété. Le refus d'aménager un
accès constitue en effet une restriction à l'usage du droit de propriété
garanti par la Constitution fédérale. Selon la jurisprudence, l'art. 32
al. 2 LRou ne donne toutefois aucun droit à obtenir les accès les plus
commodes de son fonds sur la voie publique (CDAP AC.2020.0115 du 27 janvier
2021 consid. 2a et les réf. citées).
Cette disposition pose encore
une condition de sécurité, en ce sens qu'il ne doit pas en résulter d'inconvénient
pour la fluidité ou la sécurité du trafic
(CDAP
AC.2022.0058 du 12 décembre 2022 consid. 6a; AC.2017.0091 du 6 septembre
2018 consid. 7c; AC.2016.0289 du 25 septembre 2017 consid. 6a/aa).
b) En l'espèce, l'autorité intimée n'invoque pas de
problème de sécurité que poserait l'accès par le chemin de Terre-Bonne, ni même
d'élément de non-conformité au droit en vigueur que contiendrait cet accès.
Elle se fonde uniquement sur le fait que, le 5 octobre 2020, le Conseil
communal a adopté l'art. 15 RPPA Champ-Colin, lequel détermine
a
contrario
qu'aucun accès aux parcelles ne sera plus autorisé aux véhicules
motorisés depuis les parcelles du domaine public DP n° 1, 3 et 15, soit
depuis le chemin de Terre-Bonne. Toutefois, comme le Tribunal de céans l'a
exposé sans ambiguïté dans son arrêt du 10 août 2022 (AC.2021.0189), l'autorité
ne peut pas se fonder sur ses intentions futures pour refuser un permis de
construire, alors que le projet est conforme au droit en vigueur, et imposer
des conditions qui ne ressortent pas de la loi. En refusant à la recourante
d'approuver un accès pourtant autorisé par le droit en vigueur et en agissant
ainsi en contradiction avec les principes pourtant expressément posés par
l'arrêt de la CDAP du 10 août 2022, l'autorité a porté gravement atteinte à la
garantie constitutionnelle de la propriété de la recourante. Il convient
d'admettre le recours en annulant la condition 1.1.3 grevant le permis de
construire.
L'autorité intimée se prévaut du Schéma directeur de
l'agglomération nyonnaise, qui retient que "
Les couloirs de verdure
sont à valoriser, notamment celui de
Terre
Bonne
qui permet de conforter l’image du village d’Eysins pris dans un écrin de
verdure
". Elle indique également qu'elle se fonde sur le Concept de
mobilité urbaine, qu'elle a adopté en 2010 en vue de fixer une vision politique
stratégique dans la planification et la gestion des différents modes de
déplacement sur le territoire nyonnais. Selon ses explications, le concept constitue
l'instrument de planification de la mobilité de référence pour les autorités et
a notamment pour objectif de favoriser le rapport modal vers la mobilité douce
et les transports publics. Dans cette optique, le concept considère le chemin
de Terre-Bonne comme un élément du réseau de desserte de niveau 2, lequel sert
à "
alimenter les quartiers et secteurs du centre-ville. Il est aménagé
de manière à être sûr et agréable pour les déplacements à pied ou à vélo
".
Il convient de souligner au sujet des documents
précités qu'il ne s'agit pas de textes qui auraient un effet contraignant
direct pour les particuliers et qui permettraient – en tant que tels – de faire
abstraction du droit en vigueur. La portée de ces textes est essentiellement
programmatique et notamment limitée par la nécessaire pesée des intérêts qui
doit être effectuée dans le cadre des actes de planification subséquents (cf.
de manière semblable concernant le plan directeur cantonal TF 1C_550/2016
du 15 janvier 2018 consid. 5.1). Au surplus, il n'apparaît pas que ces
textes interdiraient nécessairement un accès pour les véhicules par le sentier
de Terre-Bonne.
Enfin, peu importe que l'autorité intimée ait répété
régulièrement depuis le début de la procédure à la recourante que l'accès
devait se faire par la route de Champ-Colin. La répétition d'une exigence sans
fondement légal ne permet pas de suppléer à l'absence de base légale.
3.
Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a exigé que la recourante
dépose, avant délivrance de tout permis d'utiliser, une demande de permis de
construire portant sur les aménagements extérieurs, laquelle serait soumise à
l'enquête publique complémentaire (condition 1.1.5). Elle a précisé que ce
projet d'aménagement extérieurs devrait être conforme au PPA Champ-Colin, adopté
le 5 octobre 2020 par le Conseil communal et tenant compte de l'amendement
suivant:
"Les aménagements extérieurs
feront l'objet d'un plan d'ensemble qui fixe les principes d'arborisation et de
végétalisation de l'ensemble du secteur et en particulier des dessertes
internes et périphériques. Ils feront également l'objet d'un plan spécifique
complémentaire à la demande de permis de construire. Ce plan devra se conformer
au plan d'ensemble."
a) aa) En vertu de l'art. 108 al. 2 LATC,
des plans doivent être joints à la demande de permis de construire. Les
exigences relatives aux plans et pièces à produire sont fixées au niveau
réglementaire, soit à l'art. 69 al. 1 RLATC. La demande doit être
accompagnée notamment d'un plan de situation extrait du plan cadastral (ch. 1)
et des plans des aménagements extérieurs avec le tracé précis du raccordement
au réseau routier (ch. 8). L'art. 69 al. 2 RLATC dispose que dans
tous les autres cas, la demande est accompagnée de toutes les indications
nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux
projetés.
L'art. 49 RPE prévoit ce qui suit au sujet des a
ménagements extérieurs:
"Le
dossier d’enquête comprend un plan d’aménagement complet de la propriété
(accès,
parking, circulations, plantations,
etc.).
La
Municipalité peut imposer, le long des voies publiques et des limites de
propriété, la
plantation de rideaux d’arbres,
de haies ou tout autre aménagement jugé équivalent.
Ces
aménagements doivent être achevés dans l’année qui suit la délivrance du permis
d’habiter ou d’utiliser."
Le but de l'art. 69 RLATC est de permettre à
tout un chacun de se faire une idée précise et concrète d'un projet. Cela
étant, il convient de ne pas appliquer de manière excessivement formaliste les
dispositions gouvernant la procédure de mise à l'enquête. Une éventuelle lacune
du dossier n’est pas déterminante lorsque la consultation des autres pièces a
permis de la combler ou que le vice a été réparé en cours de procédure (CDAP
AC.2021.0202 du 4 mars 2022 consid. 2a et les références citées;
AC.2007.0232 du 7 juillet 2008).
bb) Lorsqu'une modification est apportée
ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient
d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la
proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure impliquent de
renoncer à toute enquête pour les modifications de "
minime importance
"
(cf. art. 111 et 117 LATC); tel est le cas lorsqu'elles portent sur des
questions de détails ou secondaires. Les modifications plus importantes, mais
qui ne changent pas sensiblement le projet, peuvent être soumises à une enquête
complémentaire au sens de l'art. 72b RLATC. Les modifications qui
dépassent le cadre de l'art. 72b RLATC doivent faire l’objet d’une
nouvelle enquête publique principale selon l'art. 109 LATC (CDAP
AC.2021.0041 du 14 avril 2022 consid. 3a/bb et les références citées).
cc) Aux termes de l'art. 128 LATC, portant
comme titre marginal "
Permis d'habiter ou d'utiliser
", aucune
construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation
de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne
peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont
été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. D'après l'art. 79
al. 1 RLATC, le permis d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que si
les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements (let. a),
si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées
dans le permis de construire (let. b), si les travaux extérieurs et
intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des
habitants ou des utilisateurs (let. c) et si l'équipement du terrain est
réalisé (let. d).
L'institution du permis d'habiter a pour seul but de
permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux
plans approuvés ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire, et
que les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer
la sécurité et la santé des habitants. Ainsi, le permis d'habiter est lié à la
procédure de permis de construire. Il représente un constat final de la
conformité des travaux et permet à l'autorité d'intervenir si le constructeur n'a
pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. La
délivrance du permis d'habiter n'est pas destinée à vérifier une nouvelle fois
si les dispositions réglementaires sont respectées: en effet, cet examen a déjà
eu lieu lors de l'octroi du permis de construire (cf. CDAP AC.2019.0389 du 31
mars 2021 consid. 2d; AC.2019.0100 du 19 novembre 2020 consid. 3c;
AC.2019.0296 du 19 juin 2020 consid. 4a).
La CDAP a précisé que la municipalité ne pouvait pas
refuser un permis d'habiter ou imposer une modification des aménagements réalisés
au seul motif que des aménagements extérieurs ne correspondaient pas aux plans
remis à l'autorité communale dans le cadre de la procédure de permis de
construire (des pavés avaient été posés en lieu et place d'un revêtement en
grilles-gazon). Dès lors que les aménagements réalisés étaient réglementaires
et pouvaient être régularisés, le permis d'habiter devait être délivré (cf.
arrêt AC.2014.0337 du 3 mars 2015 consid. 5b). Dans une autre affaire
(cf. AC.2008.0221 du 17 juillet 2009), le Tribunal de céans a également eu
l’occasion de constater qu’il paraissait disproportionné de refuser le permis
d'habiter au motif que le propriétaire avait procédé à des travaux non couverts
par le permis de construire octroyé et non conformes à la loi, consistant uniquement
en des aménagements extérieurs.
b) En l'espèce, le plan de situation faisant partie
du dossier de mise à l'enquête comporte le dessin de l'accès véhicule, de l'accès
piéton, de l'accès vélos, des places de stationnement, des bandes de
biodiversité, des arbres à planter ainsi que des canalisations d'eaux claires
et d'eaux usées. Le dossier d'enquête comprend également un plan intitulé
"
Aménagements
" qui ne contient pas d'informations
supplémentaires pour ce qui concerne le projet de construction (tout en donnant
quelques indications au sujet du reste de la parcelle, ce qui ne semble toutefois
pas déterminant pour la présente affaire). L'autorité intimée n'a pas précisé
en quoi les documents au dossier ne permettaient pas de se faire une idée
précise et concrète du projet et de ses aménagements extérieurs. Elle affirme
que le dossier d'enquête ne serait pas conforme aux exigences de l'art. 69
RLATC et 4 RPE mais sans aucune motivation. Au demeurant, dans un tel cas,
l'autorité intimée aurait dû demander que le dossier soit complété avant la
mise à l'enquête et ne procéder à celle-ci qu'en présence d'un dossier
régulièrement constitué. Il apparaît peu conforme au principe de la bonne foi
d'affirmer qu'un dossier est incomplet uniquement après la mise à l'enquête. Au
vu de ce qui précède, le Tribunal de céans ne voit pas de motif de considérer
que le dossier ne serait pas conforme aux art. 69 RLATC et 49 RPE.
Dans sa réponse, l'autorité
intimée a lié son exigence de plan des aménagements extérieurs au fait que l'aménagement,
en zone de verdure, d'un parking de 38 places et de ses cheminements pour
véhicules était, dans son principe, contraire à la destination de la zone de
verdure au sens de l'art. 62 RPE. Si une dérogation avait été accordée,
c'était parce que la parcelle n° 1090 de Nyon serait intégralement
affectée à la zone industrielle et artisanale selon l'art. 4 RPPA
Champ-Colin et que la zone de verdure était vouée à disparaître. La suppression
de l'actuelle zone de verdure avait néanmoins pour corollaire l'adoption de l'art. 17
RPPA qui prévoyait en particulier que les aménagements extérieurs feraient
l'objet d'un plan spécifique complémentaire à la demande de permis de
construire.
Il est vrai que, selon l'art. 62 RPE, la zone de verdure
est "
destinée à sauvegarder les sites, créer des îlots de verdure
et aménager des places de jeux
" et est "
caractérisée par l’interdiction de bâtir
". Cela étant, d
ans son courrier du 12 septembre 2022, adressé à la
Municipalité d'Eysins et levant son opposition, l'autorité intimée a relevé ce
qui suit:
"La
zone de verdure située sous la ligne à haute tension n'a, à l'évidence, pour
but que d'empêcher la réalisation d'immeubles qui seraient soumis à son
rayonnement. En effet, l'ensemble des surfaces longeant le chemin de
Terre-Bonne, affectées en zone de verdure, sont actuellement bitumées et à
usage de stationnement. Seule la parcelle accueillant le projet est encore en
partie recouverte de verdure."
Il apparaît ainsi que l'autorisation (dérogatoire)
d'aménager des places de stationnement en zone de verdure relève de la pratique
communale relative au droit en vigueur et ne nécessite pas la réalisation d'un
plan d'aménagement particulièrement précis.
En réalité, en ajoutant la condition 1.1.5 au permis
de construite, l'autorité intimée cherche à imposer à la recourante le respect
d'une planification non encore entrée en vigueur, en contradiction avec ce que
le Tribunal de céans a jugé dans son arrêt du 10 août 2022.
Enfin, il ressort de la jurisprudence constante
exposée ci-avant qu'un permis d'habiter ou d'utiliser ne peut pas être refusé
en lien avec les aménagements extérieurs, si ce n'est en présence d'un risque pour
la santé ou la sécurité des utilisateurs. La condition 1.1.5 ne respecte dès
lors pas non plus l'art. 128 LATC.
Il convient d'admettre le recours en annulant la
condition 1.1.5 grevant le permis de construire.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de la
Municipalité de Nyon du 12 septembre 2022 délivrant le permis de construire un
hôtel industriel sur la parcelle n° 1090 (CAMAC n° 178277) doit être
réformée en ce sens que les conditions particulières communales ch. 1.1.3
et 1.1.5 sont supprimées. La décision est confirmée pour le surplus.
Succombant, la Municipalité de Nyon supportera les
frais de justice, ainsi que les dépens en faveur de la recourante, qui a agi
avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 12 septembre 2022 délivrant le
permis de construire est réformée en ce sens que les conditions particulières
communales ch. 1.1.3 et 1.1.5 sont supprimées. La décision est confirmée
pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Nyon.
IV.
La Commune de Nyon est débitrice de la recourante d'une indemnité de
dépens de 2'500 (deux mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 8 mars 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.