vd_omni · AC.1997.0090 · 1998-02-27 · fr

DELACUISINE (hoirie) c/ DTPAT et Vevey | La commune ne peut pas imposer la destination des locaux dans les bâtiments construits dans une zone d'habitation. Aucune base légale, notamment dans la LDTR, ne lui permet d'imposer, en exigeant une réhabilitation douce, le maintien de bâtiments vétustes pour favoriser indirectement le logement à loyer modéré, ni d'astreindre directement les propriétaires à la conservation d'une population d'habitants présentant des caractéristiques sociales déterminées (tissu social).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.02.1998 AC.1997.0090

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 février 1998
sur le recours interjeté par les héritiers d'
Edouard
DELACUISINE
, soit
Lise Reymond, Monique Sapanel et René Delacuisine
,
à La Sarraz et à Bellevue, dont le conseil commun est l'avocat Benoît Bovay,
place Benjamin-Constant, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 14 mai 1997 par le
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports
relative au plan partiel d'affectation
"Quartier de la Valsainte", sur le territoire de la
Commune de
Vevey
, dont le conseil est l'avocat Philippe Vogel, av. Juste-Olivier 17,
1002 Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le quartier de la
Valsainte est situé à l'entrée est de Vevey, en amont de la rue d'Italie, à
mi-distance entre celle-ci et la rue des Chenevières où s'écoule l'essentiel du
trafic de transit Montreux-Lausanne. Il s'agit d'un quadrilatère d'environ 100
mètres sur 60 mètres, en légère pente vers le sud, délimité par des rues
étroites qui sont la rue de la Valsainte au nord, la rue des Pêcheurs à l'est,
la rue du Collège au sud et la rue Ste-Claire à l'ouest. La rue du Chablais,
étroite également, pénètre dans le quartier par le nord puis, après un virage à
angle droit, en ressort par l'est, séparant ainsi à cet endroit la partie
inférieure de la partie supérieure du quartier.
Les abords du quartier
ont des apparences diverses. Au nord de la rue de la Valsainte se trouvent des
immeubles d'habitation modernes. Au sud, la rue du Collège est bordée à l'est
de constructions contiguës assez anciennes, recensées comme sans intérêt par le
recensement architectural dont il sera question plus loin, tandis qu'à son
extrémité ouest se trouve l'arrière du bâtiment moderne du magasin Uniprix,
répertorié comme "altérant le site" dans le même recensement. A l'est
du quartier, le bas de la rue Sainte-Claire est occupé par le temple de
Sainte-Claire, classé monument historique, et quelques maisons attenantes,
tandis qu'au haut de la rue s'ouvre un vaste terrain où la commune érige
actuellement, à la place d'immeubles récemment démolis, de grandes
constructions modernes (collège).
a)                     La partie supérieure du
quartier est située en
"zone II habitation, commerce, administration
"
au sens du règlement sur les constructions de 1952, modifié en dernier lieu et
approuvé par le Conseil d'Etat le 31 décembre 1963 (ci-dessous : RCW). D'après
la légende du plan annexé au règlement, cette surface est soumise à l'ordre
contigu et à l'ordre non contigu; le liseré qui permettrait de désigner l'un ou
l'autre ordre fait défaut sur le plan à cet endroit. Dans cette zone, le RCW
permet des constructions de 18 mètres de hauteur sur la corniche (art. 14 RCW,
qui régit tant l'ordre contigu que l'ordre non contigu, par renvoi de l'art. 25
RCW). C'est dans cette partie du quartier, non litigieuse en l'espèce vu la
décision du département intimé qui, dans sa partie non contestée, a annulé le
plan pour ce qui la concerne, que les recourants sont propriétaires de la
parcelle 725 située dans l'angle formé par la rue du Chablais. Cette parcelle,
de 502 m2, comporte une cour partiellement aménagée en jardin potager, qui
s'ouvre par un portail de pierre sur la rue de la Valsainte au nord. Cette cour
est délimitée par deux bâtiments d'habitation construits sur la parcelle, l'un
de deux étages sur rez, l'autre de trois étages sur rez plus combles
habitables, donnant au sud sur la rue du Chablais.
b)                     La partie inférieure du
quartier est actuellement située en
"zone I habitation, commerce,
administration - Vieille ville
". A lire la légende du plan, cette zone
est entièrement soumise à l'ordre "
contigu
" au sens du RCW. Le
même art. 14 RCW permet dans cette zone (du moins à cet endroit, soit à l'amont
de la rue d'Italie, v. art. 14 al. 2 lit. a RCW) des constructions de 18 mètres
de hauteur sur la corniche et impose une distance minimum aux limites de 6
mètres. Toutefois, d'après les explications de la commune en audience, non
contestées par les recourants, l'application de la règle supplémentaire de
l'art. 14 al. 2 lit. b RCW (hauteur à la corniche limitée à une fois un quart
la distance entre alignements) détermine à cet endroit, compte tenu d'un
alignement d'environ 11 mètres mesuré sur le plan présenté en audience, une
hauteur inférieure qui explique probablement la limitation à 5 étages dont font
état, pour décrire la situation juridique existante, les documents relatifs au
plan de quartier litigieux.
L'objet du litige se
trouve dans la partie inférieure du quartier, où les recourants sont également
propriétaires de la parcelle 722, de 780 m2, qui constitue l'angle sud-est du
quartier. Cette parcelle est ainsi délimitée par la rue du Chablais, la rue des
Pêcheurs et la rue du Collège. Elle est entièrement construite, sur son
pourtour, de bâtiments (rue du Collège 8 à 14) qui sont borgnes à l'est sur la
rue des Pécheurs, de même qu'à l'ouest où ils sont contigus aux bâtiments de la
parcelle 721. Il sont également peu ajourés du côté nord sur la rue du
Chablais. Seules les façades sud sont ajourées dans les étages et percées de
portes cintrées au niveau de la chaussée de la rue du Collège. Au centre de la
parcelle, ces bâtiments délimitent une cour intérieure de forme sensiblement
rectangulaire, de 20 mètres de long environ, sur laquelle ouvre les locaux
(logements et ateliers) des constructions qui l'enserrent. Cette cour, à
laquelle on accède au nord par un couloir donnant sur la rue du Chablais et au
sud par un escalier couvert descendant sur la rue du Collège en contrebas, est
connue sous le nom de "Cour de la Valsainte".
B.                    Le quartier a fait
l'objet de diverses études, mesures ou tentatives de planification qu'il
convient de rappeler dans l'ordre chronologique avant de décrire le plan
litigieux.
a)                     Le pourtour du
périmètre est frappé sur les côtés sud, ouest et nord d'une limite des
constructions sur laquelle empiètent la plupart des bâtiments existants,
notamment le long de la rue du Collège et le long de la rue de la Valsainte.
b)                     Dans le recensement
architectural du canton de Vaud, effectué en l'occurrence en décembre 1976,
l'ensemble des bâtiments qui entourent la cour de la Valsainte sur la parcelle
722 a obtenu la note 4 (bien intégré). La date de construction indiquée dans
les fiches individuelles de ces divers bâtiments est 1800, 1850 ou 1900 selon
les bâtiments.
Plusieurs bâtiments
situés sur d'autres parcelles dans la partie ouest du quartier ont reçu la note
2 (remarquable) ou la note 3 (intéressant). Sur l'autre parcelle des recourants
(no 725), la note 4 (bien intégré) a aussi été attribuée au plus petit des
bâtiments d'habitation. Les autres bâtiments situés sur cette parcelle des
recourants ont obtenu des notes inférieures. D'après le plan teinté figurant au
dossier, aucun des bâtiments du quartier n'est classé ni à l'inventaire.
D'autres constructions
du quartier ont en revanche obtenu la note 7, qui caractérise les éléments qui
altèrent le site. Il s'agit notamment des devantures de magasins, construites
sur un seul niveau accolé au bâtiment formant l'angle sud-ouest du quartier. Il
s'agit aussi de l'atelier de serrurerie situé sur la parcelle 719.
c)                     En 1973, le conseil
communal a adopté un plan d'extension partiel qui, d'après les quelques renseignements
qu'on trouve au dossier, prévoyait notamment l'élargissement des rues de la
Valsainte, du Collège et de Ste-Claire. Les maisons bordant ces rues devaient
disparaître.
Suite à un concours
d'idées ayant conduit au choix d'un projet intitulé "
La Place
",
le conseil communal a adopté le 14 décembre 1977 un plan d'extension partiel
pour tout le quartier de la Valsainte. D'après la description qu'en fait
l'arrêt du Tribunal fédéral dont il sera question plus loin, le projet
prévoyait le maintien d'un seul des bâtiments existants et la construction d'un
ensemble de nouveaux bâtiments traités comme une unité architecturale. Les
bâtiments prévus étaient destinés à l'habitation (le 20 % des appartements
étant réservé à des personnes du troisième âge), à des ateliers de petite
industrie et d'artisanat, à de petits commerces et à des locaux communautaires
(salles de gymnastique, d'ergothérapie et de conférences, piscine pour
personnes âgées, cuisines et vestiaires communaux, places de jeux pour enfants,
restaurants, etc.). Le projet prévoyait aussi la construction d'un parc à
voitures souterrain d'au moins trois cents places, utilisable comme abri public
en cas de nécessité. Deux des bâtiments prévus comportaient cinq et six
niveaux, les autres deux niveaux.
Contre la décision du
Conseil d'Etat approuvant ce plan, Edouard Delacuisine a déposé un recours de
droit public que le Tribunal fédéral a admis le 5 mars 1980 (ATF 106 Ia 364).
En bref, le Tribunal fédéral a constaté que la construction des bâtiments prévus
par le plan impliquait la démolition des bâtiments existants, ainsi que
l'obligation pour les propriétaires de se prêter à un remaniement parcellaire
et de construire ensemble des bâtiments selon un programme qui leur était
imposé. En outre, les propriétaires n'étaient pas libres d'utiliser les futurs
locaux selon leur propre désir, mais devaient les consacrer aux différentes
destinations énumérées plus haut. Constatant qu'il s'agissant là de graves
atteintes à la propriété exigeant une base légale claire et non équivoque, le
Tribunal fédéral a jugé qu'aucune disposition légale ne permettait aux communes
d'imposer la destination des locaux dans les bâtiments construits dans une zone
d'habitation. Il a aussi considéré que la loi ne permettait pas de contraindre
un propriétaire à démolir son bâtiment, ni d'obliger des propriétaires privés à
se mettre ensemble pour construire un complexe de bâtiments à traiter comme une
seule unité architecturale. Il a également jugé que la loi vaudoise sur les
améliorations foncières, si elle permettait d'instituer un syndicat
obligatoire, ne constituait pas une base suffisante pour un remaniement
parcellaire qui impliquait la démolition de tous les bâtiments d'un quartier
d'habitation et leur remplacement par de nouveaux bâtiments à traiter comme une
seule unité architecturale.
d)                     Dans une expertise
relative à la valeur des immeubles du quartier établie en juillet 1979, les
experts Alain Bosset et Marcel Etter exposent, au sujet des parcelles 722 et
725, que les logements étaient dans un état de délabrement avancé et sans aucun
confort, aucun travail d'entretien n'y ayant été effectué depuis
vraisemblablement très longtemps.
e)                     Dans le document sur
Vevey établi en 1983 dans le cadre de l'Inventaire des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS), le quartier de la Valsainte est répertorié comme
ensemble construit (no E 3.3) où subsistent certaines caractéristiques
architecturale de l'exploitation viticole comme les portes de cave cintrées et
les grandes lucarnes coupant l'avant-toit au droit de la façade (p. 4). Cet
ensemble est mentionné comme exemple du clivage qui divise le bord du lac, avec
ses somptueux hôtels, des quartiers plus populaires (p. 6). Il est aussi cité,
en rapport avec les interventions postérieures à la dernière guerre désignées
comme ayant modifié le parcellaire et favorisé les commerces et bureaux au
détriment du logement, à titre de reliquat de la structure originale du tissu,
avec une remarque selon laquelle ce quartier d'origine agricole et artisanale,
laissé à l'abandon, est en train de dépérir (p. 8). Enfin, parmi les objectifs
particuliers de sauvegarde énumérés en fin du document, on trouve en fin de
liste la suggestion d'
envisager des mesures de sauvegarde pour le groupement
E 3.3 qui se trouve dans un état d'entretien plus que précaire
(p. 11).
f)                      Par la suite, l'avenir
du quartier a fait l'objet d'une motion Chavanne développée devant le conseil
communal le 31 janvier 1986. Le motionnaire se référait à une étude de
l'architecte Nicolas Michel, mandaté par l'Association pour la sauvegarde de
Vevey et environs. Le motionnaire exposait que d'après cette étude (qui ne
figurait pas au dossier du département intimé), la remise en état serait très
lourde pour une partie des bâtiments du quartier. Le motionnaire demandait en
substance que l'on renonce à la démolition complète en adoptant un plan
d'extension tenant compte du tissu urbain et permettant la rénovation
progressive des immeubles.
g)                     Au cours de la
procédure devant le tribunal, la commune a été invitée à verser au dossier
l'étude de l'architecte Nicolas Michel du 20 octobre 1985, dont elle a
partiellement payé les frais. Cet auteur, qui déclare avoir été séduit par le
quartier, expose (p. 3 s.) que la démolition du quartier constituerait une
perte considérable pour le patrimoine architectural et social de Vevey, mais
aussi que le quartier, s'il présente des bâtiments et des espaces de qualité,
est très hétérogène et ne justifie pas une restauration intégrale. Il ajoute à
cet égard:
"De plus, la restauration s'accompagne
presque toujours d'une nouvelle vocation du quartier qu'on pourrait qualifier
d'élitique (implantation de musées, boutiques de luxe, logements pour
population aisée, etc...).
Le risque d'une telle mutation constituerait un
changement profond de la Valsainte qui tire une grande partie de ses
caractéristiques de la mixité de sa population (saisonnier, ouvrier, étudiant,
enseignant, photographe .. ) et des activités (commerce, artisanat, petite
industrie, logement, atelier d'artiste, etc...).
Nous pensons donc qu'une attitude visant la
restauration intégrale de la Valsainte provoquerait aussi une atteinte
importante à ses caractéristiques profondes."
L'auteur préconise
selon ses termes une mutation douce permettant de moderniser le quartier tout
en sauvegardant ses caractéristiques, en vue de sa réhabilitation. L'expertise
qui remonte à 1985 constate par ailleurs (p. 7) qu'on était à la veille d'un
processus de dégradations en chaînes qui allaient s'amplifier rapidement sauf
intervention urgente. Dans l'analyse de détail, l'architecte Michel examiné
sept immeubles selon la méthode MER. Le dossier communal contient un plan où
sont relevés les coûts estimés par l'expert. L'immeuble Collège 14 des
recourants atteint 177 points, ce que l'auteur qualifie de "détérioration
lourde" (p. 22), avec un coût de rénovation de 400 fr/m³. Un immeuble
voisin (Collège 18, sur la parcelle acquise depuis lors par le commune) avec
236 points est à la "limite de la démolition" selon l'expert qui
chiffre les travaux à 450 fr. /m³. L'expert conclut que l'ensemble du la rue du
Collège suppose des coûts très lourds qui sont proches du coût au cube S.I.A.
des constructions neuves. L'auteur considère que leur conservation ne peut pas
se justifier par des raisons économiques. En revanche, l'effort financer est
moyen pour ce que l'expert appelle "l'ensemble des immeuble
locatifs", soit notamment l'immeuble sud de la parcelle 725 des recourants
(250 fr./m³).
h)                     Suite à la motion
Chavanne, la municipalité a interpellé les divers propriétaires sur leurs
intentions et chargé l'architecte Hervé Dessimoz de l'élaboration d'un plan
partiel d'affectation, ceci le 7 mai 1987.
Au cours des
discussions ultérieures, les recourants ont envisagé la vente de la parcelle
722 à la commune, qui a formulé le 27 octobre 1989 une offre d'achat pour le
prix de 1'560'000 francs ou l'échange de cette parcelle contre d'autres
biens-fonds.
Parallèlement, la
municipalité a proposé au conseil communal, dans un préavis du 24 août 1990,
d'acquérir la parcelle 721 (rue du Collège 16-18, propriété de l'entreprise
Rinsoz-Ormond). Cette parcelle porte des bâtiments, enserrant une étroite cour
intérieur, contigus à ceux de la parcelle 722 des recourants. Ce préavis
exposait notamment ce qui suit :
"II. Généralités
(...)
Par l'achat de la parcelle no 721, la
municipalité entend pouvoir contribuer de manière efficace à la remise en
valeur d'un site cher aux veveysans, sans le vider de son contenu social et
culturel.
(...)
Parallèlement, rappelons que le plan de quartier
en voie d'élaboration tend à favoriser le maintien de la typologie de l'îlot
dont la survie est compromise par manque d'entretien des bâtiments.
Par le rétablissement des limites de
construction au pied des façades actuelles, la municipalité entend favoriser la
réhabilitation du quartier. Les bâtiments, dont l'état s'avérera par trop
critique pourront être démolis et reconstruits dans les volumes actuels.
Dès lors, le fait de participer à la
réhabilitation du quartier en tant que propriétaire est indispensable à ce
stade de l'étude pour garantir le maintien de la population en place, maintien
que le plan de quartier seul ne saurait garantir.
(...)
VII. Conclusions
L'achat de la parcelle no 721, suivie d'une
intervention appropriée au niveau des bâtiments, permettra de :
- de sauvegarder le caractère de ce quartier
- de maintenir la population en place
- d'inciter les autres propriétaires à entreprendre les travaux de rénovation
indispensables à leurs immeubles."
La commission du
conseil communal relevait également, au sujet de l'acquisition de la parcelle
721, qu'il s'agissait avant tout de maintenir le contenu social et culturel du
quartier et que "
pour cela, il n'y a pas d'autre moyen que de maintenir
dans ce secteur des loyers tout à fait abordables et ceci aux dépens d'un
rendement optimal que n'importe quel autre acquéreur pourrait obtenir
".
La parcelle 721, de
604 m², a ainsi été acquise par la commune pour le prix de 1'208'000 francs,
soit 2'000 fr./m², selon ce qu'indique un rapport ultérieur (proposition 135 à
la municipalité du 30 août 1991).
i)                      Des mesures
d'aménagements routiers du quartier ont fait l'objet d'une décision municipale
du 28 septembre 1990 (création d'un sens interdit à la rue des Pêcheurs et
interdiction générale de circuler à la rue de la Valsainte et à la rue du
Chablais, avec certaines exceptions pour les bordiers). Ce dispositif a été
modifié à la suite d'une décision municipale du 7 avril 1995.
j)                      En septembre 1990
s'est constituée l'Association du quartier de la Valsainte, qui a pour but de
maintenir le patrimoine et l'esprit du quartier, d'encourager une rénovation
douce des immeubles permettant à une population à revenus modestes de continuer
à résider dans le quartier, d'appuyer les projets communaux qui vont dans le sens
de ces buts et d'animer le quartier par l'organisation de toute fête ou
manifestation. Le dossier communal contient de nombreuses coupures de presse
relatant l'activité de l'association en rapport avec diverses manifestations
culturelles et avec l'exploitation d'un caveau (celui-ci se trouve sur la
parcelle litigieuse, au niveau des caves creusées sous la Cour de la Valsainte)
au sujet duquel le préfet du district s'est enquis de savoir s'il n'était pas
exploité sous la forme d'un établissement public sans patente.
k)                     Après avoir soumis
l'offre d'achat ou d'échange de la commune à leur mandataire, les recourants
ont évoqué la possibilité de la constitution d'un droit de superficie.
Cette proposition a
fait l'objet d'une étude de rentabilité de la direction des finances
(proposition à la municipalité no 135, séance du 30 août 1991, décision
municipale du 4 octobre 1991). Ce rapport examine la distribution des locaux,
la rentabilité actuelle, le coût de la réhabilitation et le rendement locatif
après réhabilitation. Il contient les chiffres suivants:
Coût de la
réhabilitation:
5200 m³ à 500.--                                   2'600'000
aménag. taxes, int. et div.                 200'000
Total                                                      2'800'000
rentabilité pour
1'690 m²
actuelle                                               40'500 fr.                 (24
fr /m²)
après réhabilitation                           356'000 fr.               (210
fr. /m²)
Par lettre du 16
octobre 1991, la municipalité a informé les recourants de sa décision de
suspendre les tractations en raison de l'importance des investissements
nécessaires.
l)                      Le 13 octobre 1991
venait d'être créée, par des membres de l'association du quartier de la
Valsainte, la Coopérative d'habitation de la Valsainte, qui a pour but de
mettre à disposition des logements à des prix favorables, de construire ou
rénover des appartements, de les louer ou les vendre à ses membres, le premier
objet de la coopérative étant de rénover et gérer les immeubles situés aux nos
8 à 18 de la rue du Collège (ce qui correspond à la parcelle 721 acquise par la
commune et à la parcelle 722 des recourants).
m)                   Le 27 mars 1992, la
commune a informé les propriétaires qu'elle avait chargé l'architecte Hervé
Dessimoz de procéder à l'étude du plan de quartier de la Valsainte. Interpellée
par les recourants, elle a précisé par lettre du 22 juillet 1993 que d'après
l'étude en cours, la limite des constructions serait fixée au pied des façades
actuelles, que les bâtiments devraient être maintenus et que des
transformations lourdes seraient toutefois envisageables.
L'architecte Dessimoz
a élaboré au sujet du quartier de la Valsainte un document intitulé
"Proposition pour un rapport final" de septembre 1993 dans lequel il
a commencé par étudier la mise en valeur des bâtiments situés sur la parcelle
721 acquise par la commune. Il y propose l'aménagement de surfaces commerciales
au rez de chaussée et de logements dans les étages, ainsi que l'ouverture à
travers les bâtiments existants d'un nouveau cheminement public. A l'examen des
interventions proposées sur ces bâtiments, on constate que les cloisonnements
intérieurs seraient entièrement remplacés, que certains percements des murs porteurs
seraient modifiés, que les escalier existants seraient également déplacés et de
nouveaux escaliers créés pour accéder aux combles à l'intérieur de ceux des
nouveaux logements prévus sur deux niveaux. De nouveaux locaux sanitaires,
notamment des salles de bain, seraient créés. Le rapport se termine par la
présentation de trois variantes d'aménagement du quartier qui ne divergent
pratiquement entre elles que par le traitement de la partie supérieure du
quartier; les trois variantes conserveraient en revanche les principales
constructions dans la partie inférieure du quartier, notamment la Cour de la
Valsainte sur la parcelle litigieuse des recourants. L'étude se termine par la
proposition d'adopter deux périmètres, l'un pour le maintien de la partie inférieure
du quartier, considéré comme "un ensemble architectural cohérent avec une
structure suffisamment solides pour affronter des compagnes de rénovations ou
de transformation dans les limites du règlement spécifique proposé",
l'autre, qualifié de totalement déstructuré, devant faire l'objet d'études
ultérieures de la part des propriétaires.
Le projet de plan de
quartier a été soumis à la municipalité, qui a décidé le 26 novembre 1993 de le
transmettre au DTPAT pour examen préalable. Informés, les recourants ont désiré
reprendre les tractations interrompues en octobre 1991. La commune a fait
établir par le Crédit Foncier Vaudois une expertise devant prendre en compte
l'évolution du marché de l'immobilier ainsi que le règlement du futur plan
partiel d'affectation prévoyant le maintien obligatoire des bâtiments
existants. Elle en a informé l'hoirie le 20 juillet 1994. Puis, sur la base du
rapport obtenu, la municipalité a décidé le 30 septembre 1994 de reprendre les
pourparlers sur la base de la valeur qui ressortait de ce rapport, soit
1'150'000 francs. C'est également le 30 septembre 1994 qu'a débuté l'enquête
publique sur le plan partiel d'affectation "Quartier de la
Valsainte".
Les recourants, par
lettre de leur mandataire du 8 décembre 1994, ont refusé l'offre formulée à ce
prix par la commune.
C.                    Le règlement du plan
partiel d'affectation mis à l'enquête du 30 septembre au 31 octobre 1994
définit le périmètre du plan et contient notamment la disposition suivante:
Art. 1
Périmètre du plan
Le plan partiel d'affectation "Quartier de la Valsainte" est
destiné à assurer la pérennité du secteur compris entre la rue Ste Claire, la
rue des Pêcheurs, la rue de la Valsainte et la rue du Collège.
Art. 2
Buts du plan
Le présent plan permet:
-      de
maintenir la structure du tissu existant
-      de promouvoir la réhabilitation douce des
bâtiments afin de ne pas modifier le tissu social.
Le
quartier est divisé en deux périmètres (art. 3):
a)                     Le
périmètre I comprend les parcelles formant la partie sud du quartier, le long
de la rue du Collège, soit notamment la parcelle 722 aujourd'hui litigieuse. Ce
périmètre fait l'objet des art 4 à 6 du règlement. L'art. 4 al. 1 prévoit que
les bâtiments doivent obligatoirement être maintenus, à l'exception de certains
d'entre eux désignés par leur numéro, qui ne peuvent être que démolis ou dont
l'affectation ne peut être modifiée (il s'agit des bâtiments recensés comme
altérant le site, soit essentiellement la devanture des commerces occupant
l'angle sud-ouest du quartier ainsi que les constructions hétéroclites occupées
par l'atelier de serrurerie). L'art. 4 al. 2 prévoit ceci:
"Les travaux de transformation et de
rénovation sont autorisés et soumis à un règlement de construction spécifique
au périmètre et complémentaire au règlement communal."
Les
bâtiments du périmètre I sont réparti en deux catégories qui sont les bâtiments
A (il s'agit des deux bâtiments qui, à l'ouest du quartier, ont obtenu la note
2 et 3 au recensement) et les bâtiments B. Cette seconde catégorie englobe le
solde des bâtiments contigus situés le long de la rue du Collège, notamment sur
la parcelle 722 des recourants, c'est-à-dire la Cour de la Valsainte. Les art.
5 et 6 du règlement, qu'il serait difficile de résumer, ont la teneur suivante
:
Art. 5
Définition des catégories de bâtiments à protéger
Les bâtiments
répertoriés en deux catégories dans le périmètre I sont soumis à des mesures
spéciales de protection :
Bâtiments A :
bâtiments à
maintenir dont l'aspect général ne peut subir de modifications sans que la
valeur architecturale en soit altérée.
Bâtiments B :
bâtiments à
maintenir pouvant subir des modifications sans que la valeur architecturale
en soit altérée.
Art. 6
Mesures de pro-tection applicables à chaque catégorie de bâtiments
Selon chaque catégorie de bâtiments, les
mesures suivantes sont applicables :
Catégories bâtiments
Bâtiments A
Bâtiments B
1.
Principe de maintien
1a)
maintien obligatoire y compris les structures intérieures.
1b)
maintien obligatoire avec respect des structures.
2.
Volumétrie générale
2a)
à maintenir. Agrandis-sements selon art. 8 seuls autorisés. Suppression
souhaitable des ajouts gênants.
2b)
à maintenir. Agrandissements possibles si bien intégrés mais sans
modification de la hauteur de la corniche.
3.
Caractère général, style
3a)
à respecter intégralement.
3b)
à respecter
4.
Composition générale
4a)
à respecter intégralement.
4b)
à respecter.
5.
Percements (fenêtres)
5a)
n'apporter que des modifi-cations très peu importantes.
5b)
effectuer des percements qui soient conformes au caractère de l'ensemble de
la façade.
6.
Vitrines
6a)
à aménager dans le style du bâtiment.
6b)
à créer ou aménager dans le style de l'ensemble.
7.
Volets
7a)
à maintenir.
7b)
si le bâtiment a des volets maintenir ce système de fermeture.
8.
Matériaux, revêtements, teintes
8a)
utiliser des matériaux identiques ou similaires, harmoniser les teintes avec
l'existant.
8b)
idem 8a).
9.
Ornementation
9a)
à maintenir
9b)
idem 9a)
10.
Volumes
10a)
à maintenir intégralement, sauf modifications très peu importantes.
10b)
autoriser quelques modifi-cations pour autant
qu'elles soient bien intégrées.
11.
Percements
11a)
prendre les jours dans façades pignons et éviter les nouvelles lucarnes.
11b)
opérer une gradation dans les systèmes d'ouvertures, éviter trop de lucarnes.
12.
Matériaux
12a)
utiliser des matériaux identiques ou similaires.
12b)
idem 12a).
13.
Accessoires aux abords
13a)
à harmoniser avec l'ensemble.
13b)
idem 13a)
L'art.
8 du règlement permet à la municipalité d'autoriser un agrandissement de peu
d'importance.
b)                     Le
périmètre II englobe toutes les parcelles situées au nord du quartier le long
de la rue de la Valsainte, dont notamment la parcelle 725 des recourants, qui
n'est plus litigieuse devant le tribunal. Ce périmètre est régi par la
disposition suivante :
Art. 7
Statut des bâtiments
Dans ce périmètre les
constructions peuvent être maintenues, rénovées et transformées dans les
volumes existants.
En cas de démolition
dans le but d'une reconstruction le règlement communal ne sera pas
applicable.
Un réaménagement
procédera d'une étude globale sur la totalité du périmètre II; de nouvelles
constructions sont envisageables moyennant l'adoption d'un addenda au présent
plan partiel d'affectation.
Les alignements en
vigueur sont modifiés selon le nouveau plan.
Les zones colorées en
rose sur le plan des alignements indiquent les surfaces hors alignement sur
lesquelles les bâtiments peuvent être rénovés ou transformés. En cas de
reconstruction totale après destruction des 3/4 au moins des bâtiments, les
alignements devront être respectés.
Le plan radie en outre
les anciennes limites de construction sur lesquelles empiètent les bâtiments
existants et instaure de nouvelles limites correspondant aux construction
existantes du secteur B.
D.                    L'enquête a suscité
trois oppositions.
Celle des recourants,
du 31 octobre 1994, incriminait le fait que la réglementation du périmètre II
ne définissait pas les nouvelles constructions possibles mais renvoyait à
l'adoption d'un complément au plan partiel d'affectation; elle critiquait
également la nouvelle limite des constructions qui ampute la partie nord et la
partie sud de la parcelle 725.
S'agissant de la
parcelle 722 (Cour de la Valsainte), les recourants critiquaient le caractère
flou de l'art. 6 du règlement et la charge disproportionnée que constituait
l'exigence d'une réhabilitation douce (pour les recourants, cette exigence vise
à prévenir les augmentations de loyers sans que la commune ait qualité pour
légiférer à ce sujet) associée à des exigences de transformation coûteuse dans
le choix des matériaux notamment. Les recourants faisaient valoir qu'en figeant
la situation actuelle et en posant des exigences disproportionnées de
restauration, le règlement conduisait à une situation d'expropriation
matérielle.
La seconde opposition
émanait de la propriétaire de la parcelle 720 et formulait les mêmes griefs à
l'encontre de la réglementation du périmètre II. Quant à la troisième, elle
émanait de la propriétaire d'alors de la parcelle 719 et invoquait l'inégalité
de traitement entre propriétaires et le préjudice résultant du règlement pour
la parcelle occupée par la serrurerie.
Dans son préavis au
conseil communal du 24 février 1995, la municipalité exposait notamment ce qui
suit :
"
1.      Objets
du préavis
Le
plan partiel d'affectation soumis à votre approbation a été conçu de manière à
:
-      sauvegarder un tissu moyenâgeux, anciennement adossé
aux remparts de la ville;
-      promouvoir une réhabilitation douce des bâtiments afin
de préserver le tissu social du quartier.
Attendu
les caractéristiques et qualités intrinsèques du quartier, sa disparition tant
au niveau de la forme que du contenu constituerait une perte considérable pour
le patrimoine architectural et social de Vevey.
La
parcelle 721, actuellement propriété communale, a fait l'objet d'une étude de
mise en valeur qui confirme le bien-fondé du plan.
Les potentialités du bâtiment sont intéressantes et son réaménagement est
envisageable sans nécessiter des modifications lourdes de sa structure."
Le préavis rappelle
ensuite les étapes précédentes de la procédure, à savoir le plan partiel de
1977 et son sort devant le Tribunal fédéral. Il poursuit ainsi, reprenant pour
l'essentiel la teneur du rapport prévu par l'art. 26 OAT :
"Le projet
Dans le cadre de l'élaboration du présent plan
partiel d'affectation, les propriétaires de la parcelle 722 ont été rencontrés
à diverses reprises, en vue de l'acquisition par la ville de leur propriété.
Entre-temps, le propriétaire de la parcelle 721
a informé la Municipalité qu'il était disposé à vendre sa parcelle.
Le 29 août 1990, se constitue l'Association
du Quartier de la Valsainte
dont les buts sont les
suivants :
1)    Maintenir le patrimoine et l'esprit du quartier de la Valsainte à
Vevey, dont le périmètre est déterminé par les rues suivantes : rue du Collège,
rue des Pêcheurs, rue de la Valsainte et rue Sainte-Claire.
2)    Appuyer les projets communaux qui vont dans le sens des buts de
l'association.
3)    Encourager une rénovation douce des immeubles permettant à une
population modeste de continuer à résider dans le quartier.
4)    Animer le quartier par l'organisation de toute fête ou
manifestation.
Le 26 octobre 1990, le Conseil communal
décide d'acheter la parcelle 721, confirmant ainsi la volonté politique de remettre
en état le quartier en maintenant son contenu social grâce à des loyers modérés
que seule la collectivité publique pourra assumer.
Décembre 1991, la coopérative d'habitation
de la Valsainte se crée, elle a pour but de mettre à disposition des logements
à des prix favorables et d'utilité publique à l'exclusion de toute intention
spéculative
.
Mars 1992, les propriétaires sont informés que
M. Hervé Dessimoz, architecte à Genève, a été mandaté pour procéder à l'étude
du plan de quartier."
Le 18 mai 1995, le
conseil communal a adopté le plan partiel d'affectation et son règlement et
approuvé les réponses proposées par la municipalité aux oppositions.
E.                    Par acte du 23 juin
1995, les recourants ont adressé un recours au Département intimé dans lequel
ils concluent à l'annulation de la décision du conseil communal en reprenant et
développant les moyens de leur opposition.
La commune s'est
déterminée le 17 août 1995 en concluant au rejet du recours. Les parties se
sont également exprimées sur l'appartenance des parcelles 725 et 726 à l'ordre
contigu ou à l'ordre non contigu selon le RCW (cette appartenance, comme on l'a
vu, dépend d'un liseré sur le plan mais il n'y en a point sur ces parcelles).
La Section Monuments
historiques et archéologie s'est déterminée en produisant une photocopie
partielle de l'ISOS.
L'adjointe
universitaire chargée de l'instruction du recours a procédé à une inspection
locale le 19 décembre 1995, puis les parties ont entamé, apparemment au sujet
d'une éventuelle cession de la parcelle 722, des pourparlers qui n'ont pas
abouti. Le conseiller juridique nouvellement chargé du dossier a procédé à son
tour à une inspection locale le 5 novembre 1996. A la suite de cette inspection
locale, la commune a été interpellée sur la possibilité de modifier l'art. 2 du
règlement concernant l'objectif de promotion d'une réhabilitation douce des
bâtiments et de maintien du tissu social. La commune a répondu qu'elle
n'entendait pas modifier cette disposition. Elle a encore versé au dossier
copie de la décision qu'elle avait rendu le 18 décembre 1996 suite à
l'inspection des immeubles de la parcelle 722 par sa commission de salubrité.
Cette décision, qui
astreignait les propriétaires recourants à exécuter différents travaux dans les
immeubles, a fait l'objet d'un recours qui a été partiellement admis par le
Tribunal administratif en ce sens que l'obligation de remettre en état celles
des installations effectuées par des locataires (chauffe-eau, calorifères)
incombait à ces derniers (arrêt AC 97/004 du 24 mars 1997, qui a fait l'objet
d'un recours de droit public de la commune que le Tribunal fédéral a rejeté
dans la mesure où il était recevable le 18 juin 1997).
F.                     Par décision du 14 mai
1997, le département intimé a partiellement admis le recours de l'hoirie pour
ce qui concerne la réglementation du périmètre II englobant la parcelle 725. Il
a considéré que l'impossibilité de reconstruire un bâtiment sans passer par un
nouveau plan d'affectation risquait fort de faire supporter aux recourants des
sacrifices disproportionnés par rapport à l'objectif visé, qui est d'exercer un
contrôle sur des constructions proches d'un périmètre particulièrement sensible
et non pas de protéger ces bâtiments mêmes qui sont mal notés ("sans
intérêt") d'après le recensement architectural. Le dossier a été retourné
à la commune pour qu'elle procède à la modification de l'art. 7 du règlement,
l'examen préalable devant fournir l'occasion de déterminer si la modification
en cause est susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection
et doit être soumis à la procédure des art 56 ss LATC (considérant VII b). Pour
le surplus, le recours a été rejeté pour des motifs qui seront repris plus loin
dans la mesure utile. Le dispositif de la décision est le suivant:
I.   Le recours
formé par les hoirs Delacuisine est partiellement admis, le dossier étant
retourné à la commune de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des
considérants (chiffre VII, b); il est rejeté pour le surplus.
II.  La décision
du Conseil communal de la Commune de Vevey du 18 mai 1995, adoptant le plan
partiel d'affectation "Quartier de la Valsainte" et son règlement est
partiellement annulée, soit en ce qu'elle concerne la rédaction de l'article 7
dudit règlement
[III à V: frais,
dépens et notification]
On signalera en
passant que le propriétaire de la parcelle 719 située dans l'angle sud-ouest du
quartier a également recouru contre la décision du conseil communal rejetant
son opposition. Le recours adressé au département a finalement été retiré après
conclusion d'une convention avec la Commune de Vevey impliquant la délivrance
d'un permis de construire pour l'assainissement et l'agrandissement de
l'atelier de serrurerie occupant l'un des bâtiments dont le règlement interdit
la reconstruction et le changement d'affectation; cette convention contient
également diverses assurances de la municipalité quant à l'interprétation du
règlement.
G.                    Par acte du 2 juin 1997,
les membres de l'hoirie ont recouru contre la décision du département en
concluant à sa réforme en ce sens que la décision communale adoptant le plan et
son règlement est annulée, la commune étant invitée à adopter une nouvelle
réglementation, y compris pour le périmètre I, dans le sens des moyens du
recours. Ces moyens seront repris plus loin.
Le département intimé
ne s'est pas déterminé sur le recours. Son Service de l'aménagement du
territoire, par lettre du 17 juin 1997, s'est référé à ses propres observations
dans l'instance précédente. Le Service de justice et législation, dont un
conseiller juridique avait instruit l'instance précédente, s'est déterminé le
11 juillet 1997 sur la question des frais et dépens soulevée par les
recourants.
En renonçant à se
déterminer sur le recours, le Service de l'aménagement du territoire a joint à
sa lettre du 17 juin 1997 des observations du Service des bâtiments, Section
Monuments historiques et archéologie, qui, n'ayant pas été consulté lors de
l'examen préalable du dossier, réclame l'inclusion dans le règlement d'un
article qui, en substance, lui permettrait d'exiger que des fouilles
archéologiques soient entreprises en cas de reconstruction ou de travaux de
viabilité et d'exiger également de faire intégrer dans le projet les éventuels
vestiges archéologiques (agglomération romaine) découverts en vue de les conserver
"in situ".
Par acte du 15 juillet
1997, la Commune de Vevey a conclu à libération des conclusions de la
recourante.
Le juge instructeur a
interpellé les parties à plusieurs reprises, pour faire produire le dossier
ainsi que pour le faire compléter. Il a notamment ordonné la production de
l'expertise Michel évoquée plus haut. Les recourants ont produit une lettre du
bureau d'architectes Grobéty du 14 septembre 1994 concernant la parcelle 725,
exposant que pour des travaux de transformations, il faudrait compter 500 à 550
fr./m³ pour une remise en état en vue de location ou 650 à 750 fr./m³ en vue
d'une vente en PPE.
Le 26 novembre 1997,
le tribunal a procédé à une inspection locale puis tenu audience à Vevey en
présence des représentants des recourants et la commune, assistés de leurs
conseils. Il a visité plusieurs appartements ainsi que l'un des ateliers,
occupé par un sculpteur également locataire d'un appartement. Plusieurs
locataires ou personnes intéressés ont participé à l'audience et fourni des
renseignements, notamment sur les loyers des logements visités, ainsi que sur
les travaux effectués par les locataires ou l'Association du quartier.
Interrompue, l'audience a été reprise à Lausanne le 12 décembre 1997. La
commune a versé au dossier un rapport de l'atelier d'architecture Gippa du 10
décembre 1997 contenant un plan financier grossier (selon ses termes) pour la
réfection des façades, toitures, menuiseries extérieures, installations
sanitaires (sans redistribution des cuisines et salles de bains, une amenée
d'eau avec les prises nécessaires étant simplement fournies au locataire) et
électricité. Ce rapport aboutit, en précisant que la quasi-totalité des travaux
concerne l'entretien des immeubles, à un total de 1'115'000 francs soit 219 fr.
/ m³ pour 5092 m³.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 36 lit. a
et c LJPA, le recours au Tribunal administratif peut être formé pour violation
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais le
recourant ne peut invoquer l'inopportunité de la décision attaquée que si la
loi spéciale le prévoit.
Certes, l'art. 33 al.
3 lit. b LAT exige qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir
d'examen dans les contestations relatives aux décisions et aux plans
d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales
d'exécution. Toutefois, cette condition est satisfaite par l'examen en
opportunité auquel procède le Département TPAT (art. 60a al. 2 LATC). En outre,
le recours à un tribunal indépendant exigé par l'art. 6 CEDH (voir à ce sujet
RDAF 1995 p. 78) est garanti par la possibilité de saisir le tribunal
administratif. En revanche, la conjonction des art. 33 LAT et 6 CEDH n'impose
pas la création d'une voie de recours à une autorité unique qui serait à la fois
un tribunal indépendant, d'une part, et d'autre part une instance de recours
investie d'un libre pouvoir d'examen (arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996, non
publié sur ce point dans RDAF 1996 p.485).
En règle générale, le
pouvoir d'examen de l'autorité de recours peut être, sur les questions de
droit, libre ou limité à deux degrés différents (ci-dessous dans l'ordre du
plus étendu au plus limité)
a)             le
libre pouvoir d'examen
implique celui de revoir l'
opportunité
des décisions attaquées. L'art. 33 al. 2 LAT exige des cantons qu'au moins une
autorité de recours cantonale ait un tel pouvoir d'examen libre (en matière de
plans, il n'y a en principe pas de recours au Tribunal fédéral si ce n'est en
arbitraire);
b)             le
contrôle limité à la légalité
exclut le contrôle d'opportunité et
s'arrête à l'abus du pouvoir d'appréciation. L'autorité de recours laisse à
l'instance inférieure une certaine marge d'appréciation. C'est le système
général de l'art. 36 lit. c LJPA applicable devant le Tribunal administratif
sauf disposition contraire;
c)             le
contrôle limité à l'arbitraire
, encore plus limité, ne permet de
sanctionner que les décisions grossièrement choquantes ou inéquitables. Le
contrôle limité à l'arbitraire est l'une des principales caractéristiques du
recours de droit public au Tribunal fédéral, dont la jurisprudence considère
qu'une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un
principe clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante
le sentiment de la justice et de l'équité, ce qui amène le Tribunal fédéral à
ne s'écarter de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière
instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la
situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit
certain (voir par exemple l'ATF 1P 425/1997 du 28 novembre 1997 concernant AC
96/142, et les références citées, ATF 123 I 1, 122 III 130, 121 I 113 et 240)
L'art. 60a al. 2 a
précisément pour but de satisfaire aux exigences de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT
qui exige qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen:
c'est le département qui doit procéder à ce contrôle étendu à l'opportunité. En
l'espèce toutefois, le département intimé expose dans la décision attaquée (p.
7) que
"dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale ne peut
intervenir que si la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue
de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, ou lorsque les décisions
communales apparaissent inappropriées à des intérêts publics dépassant la
sphère communale."
Le département limite donc son pouvoir d'examen
d'une manière qui est manifestement inspirée par celle que le Tribunal fédéral
applique dans l'examen des recours de droit public, où seul l'arbitraire peut
être invoqué. D'ailleurs, dans ses observations du 15 juillet 1997, la commune
(qui a cependant modifié son point de vue en plaidoirie) ne manque précisément
pas de tirer de la manière dont le département a défini son propre pouvoir
d'examen la conclusion qu'on reconnaît aux communes une autonomie qui entraîne
un contrôle restreint à l'arbitraire. Or lorsqu'une autorité limite indûment
son pouvoir d'examen, elle commet un déni de justice (pour un exemple
concernant aussi l'art. 33 LAT, v. ATF 114 Ia 114) qui ne peut être réparé par
l'instance supérieure que si elle possède un pouvoir d'examen aussi étendu que
l'instance inférieure (ATF 116 Ia 94). Tel n'est pas le cas, le Tribunal
administratif ne statuant qu'en légalité.
Interpellé sur la
question, l'autorité intimée, par le Service de justice et législation,
rappelle la règles des art. 2 al. 1 LATC et 2 al. 3 LAT et se réfère à la
doctrine (Eric Brandt, Les plans, in: L'aménagement du territoire en droit
fédéral et cantonal, publication CEDIDAC 17, 1990, p. 81). Cet auteur se réfère
précisément à l'ATF 112 Ia 271 où l'on peut lire (consid. 2c) que dans
l'exercice du contrôle d'opportunité, l'autorité de recours ne peut pas se
contenter de n'intervenir que lorsque ("kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle
nicht erst einschreiten, wenn ...") la mesure d'aménagement retenue par la
commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable.
C'est exactement le contraire de ce qu'affirme la décision attaquée et une
affirmation aussi erronée pourrait constituer une motif d'annulation de la
décision attaquée. Toutefois, il faut admettre avec le service précité qu'il
est difficile de décrire le pouvoir d'examen de l'autorité cantonale qui doit
s'étendre à l'opportunité tout en sauvegardant la liberté d'appréciation
garantie aux autorités subordonnées par les art. 2 al. 1 LATC et 2 al. 3 LAT.
On peut renoncer à élucider plus avant cette question formelle, le recours
pouvant être tranché sur la base des griefs des recourants tenant à l'exigence
d'une base légale.
2.                     Les recourants font
valoir que l'objectif principal du plan est incompatible avec sa
réglementation. En bref, il serait impossible de maintenir la structure du
tissu social et construit, caractérisé par des loyers extrêmement bas, tout en
imposant une réhabilitation douce qui coûterait quelque 600 fr. par m³ et
entraînerait une augmentation des loyers de 300 % au moins. Selon les
recourants, aucune base légale ne permet d'imposer au propriétaire privé des
travaux de réhabilitation impossibles à rentabiliser et que seule une
collectivité publique pourrait envisager comme la commune l'a fait en l'espèce
pour la parcelle 721 contiguë qu'elle a achetée. Toujours selon les recourants,
la réglementation adoptée viserait à les contraindre à terme à céder leur
parcelle à bas prix à la commune.
A titre préalable, on
soulignera que la question de l'acquisition de la parcelle litigieuse par la
commune ne fait pas partie du litige, même si en pratique cette acquisition
aurait probablement pour effet d'y mettre fin puisque l'acquéreur (qu'il
s'agisse ou non de la commune) serait libre comme propriétaire privé de se
soumettre à la planification litigieuse. C'est cependant à tort que le
département intimé a considéré (p. 10) que l'acquisition de la parcelle était
une des options que la commune n'avait pas négligée et qu'il en a déduit que
puisque cette solution ne s'était pas concrétisée, il ne restait plus à la
commune qu'à imposer la réglementation nécessaire pour parvenir à son objectif.
En effet, même la commune intimée ne soutient nullement qu'un intérêt public
lui aurait permis d'envisager l'expropriation du bien-fonds en cause, et
l'impossibilité d'acquérir la parcelle ne justifierait pas l'adoption d'une
mesure de planification destinée à réaliser un objectif dont l'acquisition de
la parcelle aurait, le cas échéant, seule permis la réalisation.
3.                     L'autorité intimée a
rappelé que les restrictions à la propriété requièrent une base légale, un
intérêt public prépondérant et le respect de la proportionnalité.
Pour ce qui concerne
la limitation des interventions sur les bâtiments, elle a constaté que l'art.
22 quater Cst, les art. 1 al. 2 lit. a et b et 3 al. 3 LAT, les dispositions
correspondantes de la LATC et l'art. 47 lit. b et i de cette dernière
fournissaient la base légale nécessaire. S'agissant de la pesée des intérêts
entre l'objectif public de sauvegarde du site et le droit privé de propriété,
la commune peut certes se référer à l'intérêt qu'a suscité le quartier dans
l'ISOS, qui n'a cependant pas force contraignante en matière de plans
d'affectation (RDAF 1996 p. 485, consid. 5 p. 496). On peut faire abstraction
de la médiocrité de la note obtenue par les différents bâtiments de la parcelle
722 considérés individuellement dans le recensement architectural car
l'ensemble que constitue la Cour de la Valsainte possède un caractère
suffisamment fort pour qu'une protection puisse être envisagée, tandis que son
remplacement par des bâtiments conformes à la réglementation pourrait être
considéré comme dénaturant le site, même si les deux bâtiments mieux notés (à
l'ouest du périmètre) devaient néanmoins être maintenus. On pourrait en
revanche objecter que le périmètre où se trouvent les bâtiments B protégés n'a
qu'une étendue limitée et que ses abords sont déjà sérieusement altérés par
diverses constructions bordant le quartier, sans compter (du moins d'après ce
qu'on pouvait en voir lors de l'audience) celles qui sont en cours de
réalisation à l'ouest de la rue Sainte Claire. L'étendue respective des
possibilités de construire selon la réglementation en vigueur ou selon le plan
litigieux n'a été - sur interpellation en audience - que brièvement évoquée par
les parties sans que les recourants n'allèguent subir un préjudice du fait de
l'obligation de conserver les constructions existantes et l'on peut déduire de
leur mémoire du 2 juin 1997 (p. 7) que les recourants ne contestent pas
réellement que cette obligation corresponde à un intérêt à la protection d'un
ensemble architectural intéressant.
4.                     Ayant admis qu'une base
légale existait pour la limitation des interventions sur les bâtiments, le
département a considéré en revanche que des restrictions fondées sur le seul
but social du plan, critiqué par les recourants, pourraient difficilement être
justifiées au regard des buts et principes de l'aménagement du territoire. Il
n'y a pas à revenir sur cette affirmation. La jurisprudence du tribunal a
également admis par exemple que la commune ne peut pas opposer au constructeur
l'art. 77 LATC (qui lui permet d'invoquer une planification en voie
d'élaboration) pour obtenir de ce propriétaire le respect d'une proportion
donnée - maximale en l'espèce - de logements subventionnés (RDAF 1996 p. 476,
consid. 3 b p. 482).
L'autorité intimée a
néanmoins admis l'objectif social fixé par le plan litigieux en considérant
qu'il ne devait pas être pris isolément et que le plan visait aussi la
préservation de la qualité du site: visant à maintenir un milieu bâti favorable
à l'habitat en tenant compte des besoins de la population, il trouverait une
base légale suffisante dans la LAT et la LATC, ceci par analogie avec un plan
imposant une proportion minimale de logement au centre ville, comme en admet la
jurisprudence (ATF 111 Ia 96).
a)        Il faut au
préalable résoudre une contradiction qui tient paradoxalement au fait que
chacune des parties prête au règlement une portée opposée à ses intérêts
apparents:
-               Les
recourants se plaignent dans leur recours du 2 juin 1997 de l'exigence de
maintien du tissu social résultant de l'art. 2 du règlement litigieux, qui
impliquerait de continuer de pratiquer des loyers très bas alors que les
constructions nécessiteraient de coûteux travaux que cette disposition
empêcherait de rentabiliser.
-               De
son côté, la commune, dans ses déterminations du 15 juillet 1997, affirme que
le règlement n'impose aucune obligation quant à la réalisation ou non des
travaux, à leur importance et à leur coût, et que les recourants sont libres de
vider les immeubles, de procéder à des transformations de haut de gamme et de
réinstaller des locataires plus solvables.
Supposée conforme à la
réalité, la position de la commune serait tout simplement de nature à rendre le
recours sans objet puisque elle revient à dénier tout caractère contraignant à
l'art. 2 du règlement: la contrainte dont se plaignent les recourants serait
inexistante. L'interprétation de la commune est en contradiction avec le titre
marginal de l'art. 2 ("Buts du plan", bien que ceux-ci fassent aussi
l'objet de l'art. 1) qui paraît introduire une exigence impérative, mais
l'interprétation soutenue par la commune pourrait se fonder sur l'expression
apparemment potestative qu'utilise cette disposition selon laquelle "le
présent plan permet" de promouvoir la réhabilitation douce et la maintien du
tissu social. Cependant, cet argument de texte n'a guère de force compte tenu
de la piètre qualité rédactionnelle du règlement. Il faut en effet admettre,
dans le sens d'un des griefs articulés par les recourants devant l'instance
précédente (et rejeté avec une prudente réserve dans la décision attaquée, p.
15), que la rédaction du règlement litigieux manque singulièrement de rigueur.
Par exemple, l'art. 4 al. 2 relatif aux transformations renvoie à un règlement
spécifique, mais ce règlement n'existe pas: il s'agit apparemment du règlement
lui-même. Cette curieuse formulation s'explique, comme plusieurs autres, par le
fait que des passage entiers issus de l'exposé des motifs du document intitulé
"proposition pour une rapport final" de septembre 1993 ont été repris
sans modification comme articles du règlement. Il en résulte une confusion
entre les objectifs poursuivis et le contenu matériel des règles, confusion qui
apparaît dans d'autres dispositions. Par exemple, l'art. 5 paraît autoriser des
travaux dans les bâtiments A et B "sans que la valeur architecturale en
soit altérée" mais la confrontation avec l'art. 6 montre qu'il ne fait
qu'énoncer le motif de la règle et l'objectif poursuivi, la formulation des
règles faisant l'objet de l'art. 6. A l'art. 6 toutefois, la confrontation des
règles des bâtiments A et B révèle des distinctions insaisissables, par exemple
aux ch. 3 et 4 où l'on ne voit pas la différence entre "respecter
intégralement" et "respecter", et au ch. 1, où le "maintien
obligatoire y compris les structures intérieures" pour les bâtiments A ne
se distingue par sérieusement du "maintien obligatoire avec respect des
structures" pour les bâtiments B. On observera d'ailleurs que, compte tenu
surtout du contexte manifestement conflictuel où le règlement devra être
appliqué (cet élément a également été relevé dans la décision attaquée, p. 13),
on peut sérieusement douter que le règlement approuvé par l'autorité cantonale
satisfasse aux exigences minimales, pourtant souvent réduites en pratique en
droit communal, que devrait remplir un texte normatif.
Quoi qu'il en soit,
force est de constater que la qualité de la rédaction du règlement laisse à tel
point à désirer, notamment parce qu'il est particulièrement flou précisément
dans sa manière de définir le caractère contraignant des règles qu'il formule,
qu'aucun argument de texte ne peut soutenir la position de la commune selon
lequel l'objectif de promotion d'une réhabilitation douce des bâtiments et de
maintien du tissu social ne serait en réalité pas obligatoire. Il importe peu
que le règlement dans ce qu'il a de compréhensible ne contienne que peu de
règles dont l'application aurait concrètement pour effet d'empêcher des
rénovations excédant un prix donné. On peut au contraire s'attendre à ce que
saisie d'une demande visant à l'exécution de travaux, la commune subordonne
l'octroi du permis de construire à la condition que l'objectif énoncé par
l'art. 2 du règlement soit respecté. L'inverse serait même inexplicable au vu
du préavis municipal du 24 février 1995 qui contient un exposé des motifs
entièrement orienté sur les objectifs en question (ch. 1 du préavis) et qui,
pour décrire le projet (deuxième page du préavis), se borne à rappeler les
objectifs sociaux poursuivis par l'Association du quartier de la Valsainte et
par la Coopérative d'habitation qui en émane.
Ainsi, contrairement à
ce que soutient implicitement la commune, la question se pose bien de savoir si
une base légale permet à la commune d'instaurer un régime réglementaire
imposant le réhabilitation douce des bâtiments et le maintien du "tissu
social", soit la conservation d'une population d'habitants présentant des
caractéristiques sociales déterminées.
b)                     Interpellée durant
l'instance précédente sur la possibilité de modifier la deuxième partie de l'art.
2
"relative à l'objectif de promotion d'une réhabilitation douce des
bâtiments et de maintien du tissu social"
(lettre du 6 novembre 1996
du conseiller juridique instructeur), la commune a refusé (par lettre de son
conseil du 27 novembre 1996) d'envisager cette modification (ce qui suffirait
d'ailleurs à écarter aujourd'hui son affirmation selon lequel cet objectif ne
serait pas contraignant) en exposant que cette disposition était fondée sur
l'art. 1 LAT et sur l'art. 3 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition,
la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements d'autres fins que l'habitation (LDTR). Elle expose
également dans sa réponse au recours du 15 juillet 1997 que les recourants sont
libres de vider les immeubles, de procéder à des transformations de haut de
gamme et de réinstaller des locataires plus solvables,
"toute décision
limitant de telles intentions étant bien entendu réservée, mais ne découlant
manifestement pas du PPA et de son règlement"
, ce qui est aussi une
allusion à la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et
la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements
d'autres fins que l'habitation (LDTR). Cette loi soumet à l'autorisation du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce la démolition, la
transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons
d'habitation (art. 1 LDTR) et son art. 3 invoqué par la commune prévoit qu'en
règle générale, l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend
des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. Ce n'est pas le lieu de
déterminer si les locaux que comprennent les bâtiments de la parcelle
litigieuse (on y trouve des logements mais aussi des ateliers d'artistes)
tombent sous le coup de cette loi. Il suffit au contraire de constater que
l'application de la LDTR relève de la compétence d'une autorité cantonale et
que la commune ne possède aucune compétence décisionnelle dans l'application de
cette loi. Il résulte en effet clairement de l'art. 10 al. 2 LDTR que la
commune n'émet à cet égard qu'un préavis. Seul l'art. 8 LDTR concernant l'ordre
de réparer les bâtiments dont la dégradation risque de rendre l'utilisation
impossible confère une compétence propre à la commune (en concurrence avec
l'autorité cantonale) mais cette disposition (en cause entre les parties dans
l'arrêt AC 97/004) n'entre pas en considération ici. La LDTR ne saurait donc
constituer la base légale permettant l'édiction de la règle communale
litigieuse.
Quant à l'art. 1 LAT,
il contient une catalogue d'objectifs généraux dont la commune ne peut pas non
plus tirer une habilitation directe à réglementer le genre de rénovations
autorisées sur les bâtiments existants, ne serait-ce que du point de vue de
leur coût.
En définitive, c'est à
tort que le département intimé a considéré que le but social du plan pouvait
être maintenu. Le fait que ce but soit lié à certains objectifs de conservation
des bâtiments (pour lesquels l'existence d'une base légale n'est pas contestée)
n'y change rien, pas plus que l'analogie évoquée avec les plans exigeant une
proportion minimale de logement au centre ville, comme en admet la
jurisprudence (ATF 111 Ia 96): dans un tel cas, c'est l'affectation même qui
est définie, mais pas le niveau des loyers ni le genre d'habitants qui sont
imposés. Il faut s'en tenir à cet égard à l'arrêt dont a fait l'objet le
précédent plan de quartier de la Valsainte, dans lequel le Tribunal fédéral a
jugé qu'aucune base légale ne permet à la commune d'imposer la destination des
locaux dans les bâtiments construits dans une zone d'habitation. Ainsi, la
commune ne peut imposer à un propriétaire une proportion données d'habitants du
troisième âge, des installations destinées à l'usage commun telles qu'une
piscine pour personnes âgées et des restaurants, cuisines et vestiaires
communaux. De même, aucune base légale ne permet à la commune d'imposer, en
ordonnant une "réhabilitation douce", le maintien de bâtiments vétustes
pour favoriser indirectement le logements à loyer modéré; pour les mêmes
motifs, le règlement communal ne peut pas non plus astreindre directement les
propriétaires la conservation d'une population d'habitants présentant des
caractéristiques sociales déterminées ("tissu social").
Le recours doit donc
être admis.
5.                     A titre subsidiaire, on
relèvera que même en présence d'une base légale légitimant les règles
litigieuses, la décision attaquée n'aurait pas pu être maintenue pour des
motifs de proportionnalité.
En effet, sans même
articuler de chiffre, le département laisse entendre que les loyers pourraient
connaître une hausse sensible sans forcément être telle qu'elle altère
sérieusement le tissu du quartier (p. 11 de la décision attaquée). Cette
affirmation ne reposent sur aucune analyse sérieuse et concrète de la
situation. On trouve pourtant dans le dossier qu'a examiné le département
divers indices contraires, indiquant que les bâtiments se trouvaient dans un
état de délabrement avancé en 1979 déjà (expertise Etter et Bosset). La commune
disposait elle-même d'une étude de rentabilité de ses services relative à la
parcelle 722 des recourants (proposition no 135, décision municipale du 4
octobre 1991) qui montrait que compte tenu d'un coût de réhabilitation de 500
fr./m³ (soit 2'600'000 francs pour 5200 m³), le loyer passerait de 24 fr./m² à
210 fr./m². L'examen en opportunité qui incombait au département aurait exigé
qu'il se fasse communiquer l'expertise de l'architecte Nicolas Michel, dont il
résulte après analyse qu'en 1985 déjà, le coût des mesures proposées était
proche du coût au cube S.I.A. des constructions neuves. Il est vrai que cette
analyse est rendue délicate par le fait qu'apparemment, les travaux d'entretien
ou de modernisation élémentaire effectués dans les bâtiments litigieux ont
principalement été effectués par les locataires ou l'association du quartier.
L'examen de cette question était néanmoins un élément décisif. Le département
paraît d'ailleurs avoir perçu la fragilité de son analyse puisqu'il termine en
affirmant que si la commune tient absolument à maintenir une certaine
population dans ce quartier, il faudra qu'elle fournisse un appui financier aux
propriétaire (p. 11 in fine et 12 de la décision attaquée). C'était admettre
que le plan en lui même ne permettrait pas d'atteindre l'objectif fixé, ce qui
constitue une violation manifeste du principe de la proportionnalité.
On ajoutera enfin que
la praticabilité d'une rénovation douce, si tant est que ce terme puisse être
aisément défini, paraît douteuse à l'examen des propositions dont la commune a
elle-même été nantie pour l'auteur du plan de quartier en vue de la rénovation
des bâtiments de la parcelle 721 qu'elle a achetée: force est en effet de
constater que d'après ces propositions, les cloisonnements intérieurs seraient
entièrement remplacés, de même que les escaliers, que des locaux sanitaires
seraient créés et que certains percements des murs porteurs seraient modifiés.
Il ne s'agit manifestement pas là de travaux dont on puisse compter qu'ils
permettront le maintien de loyers bas propres à favoriser le maintien des
caractéristiques sociales des habitants actuels.
6.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis. Le département ayant renoncé à prononcé l'approbation
partielle du plan (art. 61 al. 1 in fine LAT) et renvoyé le dossier à la
commune pour qu'elle modifie le règlement (procédure dont on ignore l'état
d'avancement), il y a lieu de renvoyer le dossier au département pour qu'il
rende une nouvelle décision, ne serait que pour arrêter la suite de la
procédure.
L'arrêt sera rendu aux
frais de la commune conformément à la nouvelle teneur de l'art. 55 al. 2 LJPA.
Assistés d'un mandataire rémunéré, les recourants ont droit à des dépens à la
charge du Département intimé.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 14 mai 1997 par le Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports est annulée et le dossier renvoyé au département intimé.
III.                     Un émolument
de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge de la commune de Vevey.
IV.                    La somme de
2000 (deux mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la
charge du département.
ft/Lausanne, le 27 février 1998
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint