vd_omni · AC.2011.0045 · 2012-02-01 · fr

VOULAND/Municipalité de Nyon, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, BONGARD, PRO NOVIODUNO | Décision de refus d'octroi d'une autorisation préalable d'implantation pour des motifs liés à l'esthétique de la construction, en lien avec son volume (le caractère réglementaire de l'ouvrage projeté n'étant pour le reste pas contesté). Aucun intérêt public prépondérant ne justifie un tel refus; en particulier, on ne saurait considérer que la construction envisagée créerait une disproportion flagrante avec le bâti existant, et l'exigence imposée à la recourante de maintenir un "vide" sur sa parcelle dans le but de conserver une empreinte de la topographie des lieux - alors même qu'une telle empreinte n'est pas formellement protégée, et que les autres constructeurs concernés ne se sont pas vu opposer un tel motif - n'apparaît pas compatible avec les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.2012 AC.2011.0045

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
février 2012
Composition
Mme Mihaela Amoos,
présidente
;
Mme Christina Zoumboulakis,
assesseur
et M. Georges Arthur Meylan,
assesseur
; M. Vincent Bichsel, greffier.
recourante
Agnès VOULAND,
à Nyon, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Nyon,
représentée par Me Jean-Michel HENNY,
avocat à Lausanne,
autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
à Lausanne,
tiers intéressés
1.
Jacques BONGARD,
p/a BERNARDI&BONGARD Architectes SA,
à
Genolier,
2.
PRO NOVIODUNO, Att.
M. Darrer, Président,
à Nyon.
Objet
permis de construire
Recours Agnès VOULAND c/ décision de la
Municipalité de Nyon du 24 janvier 2011 (refus d'un permis d'implantation -
démolition et reconstruction d'un immeuble d'habitation avec parking
souterrain de 16 places, rue de la Combe 13, CAMAC 106629)
Vu les faits suivants
A.
Agnès Vouland est propriétaire de la parcelle n°
497 du cadastre de la commune de Nyon, située en zone d'ordre contigu au sens
des art. 20 à 26 du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (RPE). Ce bien-fonds, d'une superficie de 722 m
2
, est en nature de place-jardin à
hauteur de 548 m
2
,
et comprend une habitation de 122 m
2
sise à la rue de la Combe 13 (ECA n° 478) ainsi que deux
dépendances respectivement de 40 m
2
et de 12 m
2
(ECA n° 479 et 480).
B.
Le 6 avril 2009, le Conseil communal de Nyon a
décidé d'octroyer à la Municipalité de Nyon (la municipalité) un crédit de
150'000 fr. pour la réalisation d'un plan directeur localisé de la
Vieille-Ville, dont le périmètre d'intervention couvrirait la ville historique
ainsi que la colline de la Muraz (à l'exclusion des quartiers soumis à une
réglementation spéciale). Il était relevé à cet égard que "la pression
économique […] conjuguée à des règles d'urbanisme obsolètes, p[ouvait] inciter
les propriétaires à vouloir démolir/reconstruire ou surélever leurs bâtiments
afin d'accroître les surfaces habitables", que "les bâtiments à
démolir, sous prétexte de leur vétusté, [étaient] souvent des objets recensés
avec une note 4, donc bien intégrés mais non protégés", respectivement
qu'il y avait lieu de "se doter rapidement d'un outil permettant la
préservation du patrimoine de [la] Vieille-Ville".
C.
Agnès Vouland a conclu le 7 octobre 2009 une
promesse de vente et d'achat conditionnelle de la parcelle n° 497 avec Jacques
Bongard, promesse reconduite le 12 avril 2010. Il résulte des pièces versées au
dossier que le promettant-acquéreur a présenté un avant-projet à la
municipalité en novembre 2009, tendant à la construction d'un bâtiment de 16
appartements.
Par courrier du 9 décembre 2009, la
municipalité a indiqué que cet avant-projet avait été examiné par la Commission
consultative d'architecture et d'urbanisme (CCU) ainsi que par le Service de
l'urbanisme, et qu'il en résultait que la parcelle en cause tenait une
"place stratégique dans le tissu de la ville" - ceci en raison de la
surface actuellement non bâtie qui permettait le "lien" entre la
Vieille-Ville et la colline de la Muraz; le dossier serait dès lors soumis à
l'examen de l'autorité cantonale compétente et des mandataires du plan
directeur localisé de la Vieille-Ville, en vue de rechercher la meilleure
solution possible pour ce lieu.
Le conseil d'Agnès Vouland a en
particulier relevé, par courrier du 14 janvier 2010, que sa mandante et le
promettant-acquéreur étaient sensibles au caractère urbain de ce secteur et
faisaient tous les efforts nécessaires en vue de préserver le caractère de
front de rue qui était d'ores et déjà bien présent sur la rue de la Combe; il
apparaissait toutefois que le bâtiment d'habitation situé sur la parcelle en
cause n'avait "absolument rien d'architectural ni d'intéressant à
conserver".
Par courrier du 5 février 2009
[recte: 2010], le Service de l'urbanisme de Nyon a transmis à Agnès Vouland un
courrier du Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL) du 4 février
2010, lequel estimait en substance que le maintien d'un "vide" entre
la colline de la Muraz et la rue de la Combe était "souhaitable" pour
assurer la sauvegarde des caractéristiques du site.
Par courrier électronique du 2 mars
2010, le chef du Service de l'urbanisme a informé la recourante et le
promettant-acquéreur Jacques Bongard que la municipalité déciderait de la
"conduite à tenir" en lien avec ce projet à l'issue de l'enquête
publique.
D.
Le promettant-acquéreur a déposé le 23 juin 2010
une demande d'autorisation préalable d'implantation, tendant à la
"démolition de la villa existante, de deux appentis et construction d'un
bâtiment de logements avec parking souterrain de 16 places" sur la parcelle
n° 497. Le plan de situation et l'élévation côté rue de la Combe de ce projet
se présentent comme il suit (extraits):
Plan de situation
Elévation côté rue de la Combe
Le projet a été soumis à l'enquête
publique du 24 juillet au 23 août 2010. Il a fait l'objet de différentes
oppositions, en particulier de la part de la Section vaudoise de Patrimoine
suisse, de l'association Pro Novioduno, ainsi que d'une quinzaine de
particuliers. Les opposants estimaient en substance que le projet
compromettrait l'aspect et le caractère du quartier, se référant en particulier
à son volume ainsi qu'à la disparition du jardin sur la parcelle en cause.
La CCU a examiné la demande
d'autorisation préalable d'implantation dans sa séance du 24 août 2010. Il
résulte du procès-verbal établi à cette occasion qu'elle pouvait admettre la
démolition du bâtiment existant puis sa reconstruction dans un gabarit plus
important, mais recommandait fortement à la municipalité "d'imposer le
maintien d'une ouverture et, si possible, de conférer au jardin un caractère
public", étant précisé qu'un chemin de caractère public pourrait relier la
rue de la Combe à la colline de la Muraz et enrichir le réseau communal de
parcours piétonniers.
Par courrier du 27 août 2010, le
chef de la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité, à
titre d'information, les déterminations du SIPAL, dont la teneur est la
suivante:
"Le projet
prévoit la démolition de la maison ECA 478 à la rue de la Combe 13. Lors du
recensement architectural du canton de Vaud, celle-ci avait reçu la note *4*,
qui qualifie un objet bien intégré.
Le bâtiment est
bien intégré par son volume, sa composition et souvent encore sa fonction. Les
objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d'une
localité. Ils sont donc déterminants pour l'image d'une localité et
constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d'être sauvegardée. Ils
ne possèdent toutefois pas une authenticité ni une qualité architecturale
justifiant une intervention systématique de la Section monuments et sites en
cas de travaux.
La parcelle 497
est la dernière lacune entre deux fronts bâtis qui enserrent la colline de la
Muraz. L'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) identifie
la colline (
« E 0.7 ») comme « site sensible » et propose
la « sauvegarde de ses relations avec les composantes du site construit ». Les
contreforts de la butte sont désignés comme périmètre « PE V », qualifié de «
partie indispensable du site », si bien que l'ISOS préconise la « sauvegarde en
tant qu'espace libre et la suppression des modifications altérant le site ».
L'intervention
présentée constituerait l'achèvement de la transformation de la colline en
îlot. Le maintien d'un vide est souhaitable pour assurer la sauvegarde des
caractéristiques suivantes du site:
-
l'expression de la pente dans la partie basse de
la rue. La topographie est une caractéristique première du site et de sa
mémoire, du fossé et des collines et seule cette lacune en permet la lecture;
-
la discontinuité de l'architecture nécessaire
entre la première urbanisation de la rue de la Combe et celle, beaucoup plus
récente, du front Sud;
-
la valeur des vues, qui doit être conservée,
tant de la Promenade du Jura que depuis la Muraz vers l'extérieur. Un
achèvement de l'îlot transformerait l'actuelle butte en une simple cour.
Sur la base de
ces considérations, et des recommandations de l'ISOS, la Section monuments et
sites préavise négativement à la démolition du bâtiment ECA 478 existant,
respectivement à la réalisation d'un projet qui ne tient en aucune manière
compte de l'inventaire fédéral des sites à protéger."
Le chef CAMAC invitait dès lors la
municipalité à prendre contact avec le SIPAL, étant précisé que, sans nouvelles
de sa part quant aux mesures prises concernant la décision à rendre, une
synthèse négative serait rédigée.
Une séance a été organisée le 22
septembre 2010, en présence du Service de l'urbanisme, du promettant-acquéreur
et d'Agnès Vouland. Le conseil de cette dernière a relevé par courrier du 27
octobre 2010 qu'il en résultait que le projet d'implantation tel que soumis à
l'enquête publique respectait la réglementation en vigueur. Il a par ailleurs
indiqué que de nombreuses personnes s'étaient déclarées intéressées par le
projet (en qualité d'acheteurs ou de locataires potentiels), et produit copie
de différentes pièces en attestant.
Par courrier du 4 novembre 2010, la
municipalité a informé Agnès Vouland qu'elle avait décidé de lui proposer la
réalisation d'un projet plus modeste, à défaut de quoi elle serait contrainte
d'invoquer l'art. 77 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) "pour ne pas avoir à
délivrer un permis d'implantation contraire à sa vision du développement de la
Vieille-Ville"; elle proposait dès lors une nouvelle rencontre à
l'intéressée, afin de trouver un compromis qui soit acceptable pour toutes les
parties.
Par courrier du 10 décembre 2010, le
conseil d'Agnès Vouland a prié la municipalité de statuer "cette année
encore" sur la demande litigieuse, et ce quel que soit l'état des
discussions faisant suite à une nouvelle séance prévue le jour même. Il a par
ailleurs produit deux variantes de "projet réduit" de nature à son
sens à satisfaire les souhaits de la municipalité, étant précisé, calculs à
l'appui, que la première variante représentait en termes d'indemnités un
montant de 1'875'000 fr., et la seconde un montant de 2'780'000 fr. (frais
d'avocat non compris).
Dans un nouveau préavis du 14
décembre 2010, la CCU a recommandé à la municipalité, dans l'hypothèse où le
propriétaire n'accepterait pas de "céder un espace permettant de maintenir
le lien entre la Vieille ville et la Colline de la Muraz", de faire usage
de l'art. 77 LATC, ou encore d'envisager l'achat de la parcelle.
Par décision du 24 janvier 2011, la
municipalité a refusé l'octroi du permis d'implantation requis, indiquant en
particulier ce qui suit:
"Dans sa
séance du 24 janvier 2011, la Municipalité a décidé de refuser le permis
d'implantation pour l'opération citée en rubrique au motif que le bâtiment
projeté, par son volume, contrevient à l'art. 77 du Règlement communal sur le
plan d'extension et la police des constructions (RPE).
Le projet a été
examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique,
culturelle, historique, architecturale et urbanistique du site concerné. Quand
bien même votre projet satisfait aux règles communales en matière de police des
constructions, la Municipalité estime que le projet d'un tel volume porterait
atteinte à l'esthétique des lieux et à la relation paysagère qu'offre le jardin
en terrasse entre la Vieille-ville et la Colline de la Muraz.
En effet, il n'a
pas échappé à la Municipalité, ni d'ailleurs à de nombreux opposants à ce
projet, dont Patrimoine suisse, l'association Pronovioduno et la section
cantonale des Monuments Historiques au SIPAL (synthèse négative), que ce
terrain a une valeur significative du point de vue patrimonial. Ainsi, dès
qu'il a eu vent des intentions pour cette parcelle, le chef du service de
l'urbanisme vous a alerté dans ce sens, vous encourageant à présenter un projet
plus modeste qui préserve la relation entre la Vieille-ville et la Colline de
la Muraz. La Commission consultative d'urbanisme s'est prononcée à deux
reprises dans ce sens, estimant à l'examen de la variante présentée le 8
décembre 2010, qu'elle était incompatible avec les objectifs de sauvegarde
évoqués. Enfin, nous vous avons averti que l'étude du plan directeur localisé
de la Vieille-ville était en cours et que celui-ci incluait dans son périmètre
la parcelle 497 ainsi que le cœur de l'îlot de la Colline de la Muraz.
La Municipalité
reste ouverte à une solution compatible avec ses objectifs de sauvegarde."
E.
Agnès Vouland a formé recours contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
par acte du 16 février 2011, concluant, avec suite de frais et dépens,
principalement à sa réforme en ce sens que le permis d'implantation sollicité
était délivré ainsi que l'autorisation de démolir la villa existante et les
deux appentis, et subsidiairement à son annulation. Elle a relevé que la
municipalité, qui avait renoncé à invoquer l'art. 77 LATC, ne s'était prononcée
ni sur les variantes proposées, ni sur la question de la démolition de l'habitation
et des deux appentis. Cela étant, se référant à l'art. 77 al. 6 RPE, elle a en
substance fait valoir que la municipalité ne pouvait exiger un projet différent
diminuant drastiquement ses droits de bâtir - étant rappelé qu'il n'était pas
contesté que le projet litigieux était conforme à la réglementation actuelle -,
ce qui équivaudrait à une expropriation matérielle. L'intéressée requérait, à
titre de mesure d'instruction, la mise en œuvre d'une inspection locale, afin
de démontrer que le secteur ne méritait ni une attention ni une protection
aboutissant à une interdiction de bâtir, même partielle, sur la parcelle en
cause.
Le SIPAL s'est déterminé sur le
recours par écriture du 22 mars 2011, indiquant que l'ISOS avait proposé pour
le site des objectifs de sauvegarde de type "a", correspondant à la
"sauvegarde de l'état existant; sauvegarde en tant qu'espace libre;
conservation de la végétation et des constructions anciennes; suppression des
modifications altérant le site". S'agissant par ailleurs du volume du
bâtiment projeté, il était relevé en particulier ce qui suit:
"Le projet
d'implantation s'aligne en altitude (corniche et faîte) sur le bâtiment voisin
au Nord-Est ECA 2616, et conférerait une certaine homogénéité et uniformité au
bâti qui longe la rue de la Combe. Sa volumétrie contrasterait néanmoins assez
fortement avec celle du bâti historique. C'est, par la volumétrie, la
consécration d'un standard trop élevé en matière d'altitudes et de densité qui
est sans doute problématique dans un périmètre aussi sensible que celui de la
vieille ville
[…]
."
L'association Pro Novioduno s'est déterminée
sur le recours par écriture du 21 avril 2011, indiquant qu'elle maintenait son
opposition au projet litigieux, qualifié de "surdimensionné, écrasant par
son volume le reste des bâtiments de la rue de la Combe et bouchant
complètement la vue résiduelle sur la colline de la Muraz". L'intéressée
se plaignait en particulier du gabarit du bâtiment envisagée, poussé au
"maximum dans la hauteur et la largeur".
Dans sa réponse du 9 mai 2011,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée. Relevant qu'elle devait statuer sur le projet tel que soumis
à l'enquête publique et n'avait pas à se prononcer sur les variantes
accompagnées de demandes d'indemnités, elle a en substance fait valoir qu'elle
pouvait refuser un projet en application de l'art. 77 RPE, et n'était pas tenue
de demander l'élaboration d'une solution alternative; au demeurant, elle avait
en l'espèce tenté durant près d'une année, sans succès, d'obtenir de la
recourante qu'elle présente un projet réduit. L'autorité intimée requérait
également la mise en œuvre d'une inspection locale.
Dans son mémoire complémentaire du
6 juin 2011, la recourante a confirmé les conclusions de son recours, soutenant
notamment que la construction projetée ne faisait que relier les bâtiments
existants sur le front de rue dans une continuité logique sur le plan
urbanistique. Elle estimait en outre que l'autorité intimée faisait une
application partielle, donc erronée dans le cas d'espèce, de l'art. 77 RPE,
cette disposition ne visant "absolument pas les buts que la Municipalité
souhait[ait] appliquer à la parcelle incriminée". L'intéressée requérait,
à titre de mesures d'instruction, la production de différentes pièces en lien
avec l'association Pro Novioduno, ainsi que des dossiers d'enquête et des
permis de construire relatifs aux constructions érigées sur les parcelles n°
226 (ECA n° 2618) et n° 1311 (ECA n° 3278).
F.
Une audience d'instruction a été tenue le 3
octobre 2011. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à
cette occasion:
"A la
question de la recourante, l'association PRO NOVIODUNO indique avoir pour but
la préservation des éléments essentiels du patrimoine bâti de la ville de Nyon,
dans le sens d'un développement urbain harmonieux et respectueux de l'histoire
de cette ville et de sa manière de vivre; elle confirme avoir formé opposition
au projet litigieux, respectivement participer à la présente procédure en tant que
tiers intéressé, à la suite d'une décision de son Assemblée générale dans ce
sens. La recourante renonce à sa requête tendant à la production de pièces en
lien avec cette association.
Interpellées, les
parties confirment que le dossier ne contient pas de synthèse CAMAC à
proprement parler. Seul figure à cet égard au dossier le courrier du chef CAMAC
du 27 août 2010, faisant part à l'autorité intimée du préavis négatif du SIPAL.
Le SIPAL expose
que l'ISOS constitue un inventaire fédéral des sites à protéger en Suisse,
débuté dans les années 1980. Cet inventaire, contraignant pour la
Confédération, ne s'impose ni aux particuliers, ni aux collectivités cantonales
ou communales, mais doit être pris en compte par les autorités lorsque les
normes légales et réglementaires leur réserve un certain pouvoir d'appréciation
- ainsi notamment s'agissant d'accorder une éventuelle dérogation. En l'espèce,
le SIPAL indique que la parcelle en cause se trouve dans un environnement
protégé au sens de l'ISOS, se référant, s'agissant des objectifs de protection
en découlant, à ses différents courriers.
L'autorité
intimée rappelle avoir obtenu un crédit afin d'établir un plan directeur
localisé concernant la Vieille-Ville de Nyon, incluant la parcelle de la
recourante. Interpellée quant à l'état d'avancement de cette procédure,
l'urbaniste Dominique Abbé-Decarroux indique que le projet en est au stade de
la finalisation s'agissant de l'environnement bâti, et s'attache actuellement
aux espaces publics; elle estime qu'un projet provisoire pourra être soumis à
l'autorité intimée au mois de mars ou avril 2012. Concernant spécifiquement la
parcelle en cause, elle expose qu'il s'agit de la seule ouverture donnant sur
la colline de la Muraz, comprenant des murs de soutènement jusqu'à la rue de la
Combe. Elle précise que le projet de plan directeur en cours va dans le sens
d'une réduction des possibilités de bâtir, respectivement d'une modification
des possibilités d'implantation sur cette parcelle, et produit à cet égard deux
photographies de la parcelle et deux projets de plan - étant précisé que ces
derniers n'ont pas encore été soumis à l'autorité intimée
[…]
.
L'autorité
intimée confirme avoir renoncé à invoquer l'art. 77 LATC, estimant que le
bâtiment projeté ne serait dans tous les cas pas conforme à sa réglementation
sous l'angle de l'esthétique, en termes d'intégration dans le bâti existant;
elle évoque à cet égard, en particulier, son caractère "très massif"
et l'absence de décrochement. La recourante fait valoir que la décision attaquée
n'est pas assez détaillée, et ne permet pas de comprendre en quoi le projet
litigieux serait contraire aux objectifs esthétiques de l'autorité intimée. Se
référant l'art. 77 al. 6 du règlement communal, elle relève que celle-ci ne lui
a jamais proposé des modifications susceptibles de rendre le projet conforme
aux objectifs en cause.
[…]
Il est procédé à une inspection locale
[…]
.
La cour se rend
en premier lieu à la Promenade du Jura, surplombant la rue de la Combe, en face
de la parcelle de la recourante. L'autorité intimée précise que le bâtiment
situé à gauche du projet litigieux (soit sur la parcelle n° 1311) date des
années 2003/2004. La recourante renonce à sa requête tendant à la production
des dossiers de construction sur les parcelles adjacentes à
[...]
sa parcelle.
L'urbaniste
Dominique Abbé-Decarroux relève que le projet du constructeur prévoit un léger
décrochement en regard du bâtiment situé à sa droite, mais que la corniche est
en revanche située à un niveau supérieur; elle précise que, dans ce cadre, le
niveau de la corniche est plus important d'un point de vue visuel que
l'existence d'un décrochement. La recourante relève que l'autorité intimée ne
lui a jamais fait part d'un problème en lien avec le décrochement prévu ou la
corniche.
Après avoir longé
la rue de la Combe, la cour se rend sur la parcelle de la recourante. Cette
dernière relève qu'il n'y a aucun accès public à l'arrière de cette parcelle,
du côté de la colline de la Muraz. Le SIPAL précise qu'il n'a pas pour objectif
de rendre publique une partie de la parcelle en cause, mais bien plutôt de
conserver une empreinte de la topographie des lieux. Ce service précise que
serait à son sens admissible une construction dans le prolongement des
bâtiments existants, comme proposé dans le plan ad hoc produit par l'urbaniste
Dominique Abbé-Decarroux, sans fermeture complète au niveau de la rue de la
Combe - ce qui supposerait une modification du plan d'affectation entraînant
une restriction du droit de bâtir. Interpellée quant aux possibilités actuelles
de bâtir sur la parcelle, telles que compatibles avec ses objectifs
esthétiques, l'autorité intimée indique qu'il lui est très difficile de se
déterminer en l'état, avant d'avoir connaissance des résultats du mandat confié
au Bureau dm architectes; elle soutient que, dans tous les cas, le projet tel
que proposé par le constructeur ne s'intègre pas dans le bâti existant.
L'association PRO NOVIODUNO expose pour sa part qu'il conviendrait de conserver
«
quelques éléments de cette
histoire de la ville
»
.
Empruntant un
chemin privé, la cour se rend enfin sur la partie nord de la parcelle
n° 1311, située à l'ouest de la parcelle de la recourante, en surplomb.
Avec l'accord des
parties, la présidente déclare l'instruction close."
La recourante et l'autorité intimée
ont déposé leurs observations respectives sur ce procès-verbal par écritures du
13 octobre 2011 et du 27 octobre 2011.
G.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours
suivant la notification de la décision entreprise (art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
- LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été déposé en temps utile. Il satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier
art. 79 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient de relever d'emblée que l'autorité
intimée a expressément admis, dans la décision attaquée, que le projet
litigieux satisfaisait aux règles communales en matière de police des
constructions (sinon sous l'angle de la clause d'esthétique). Elle a par
ailleurs renoncé à invoquer l'art. 77 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) -
contrairement à ce qu'elle avait annoncé dans son courrier du 4 novembre 2010
-, indiquant à cet égard avoir estimé que le bâtiment projeté ne serait dans
tous les cas pas conforme à sa réglementation (actuelle) sous l'angle de
l'esthétique, en termes d'intégration dans le bâti existant.
Le litige porte ainsi sur le refus
par l'autorité intimée d'octroyer le permis d'implantation requis, et ce pour
des motifs liés à l'esthétique du projet.
a) Aux termes de l'art. 86 LATC, la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).
Selon l'art. 77 RPE, disposition
applicable à toutes les zones, la municipalité prend toutes mesures pour éviter
l'enlaidissement du territoire communal
(al. 1). Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces,
les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon
aspect d'un lieu, sont interdits (al. 3). Pour des raisons d'orientation et d'esthétique,
la municipalité peut imposer une autre implantation que celle prévue par le
constructeur (al. 5). Si les constructions projetées ne satisfont pas à
l'intérêt général ou à l'esthétique, la Municipalité peut exiger du
constructeur l'étude d'une solution offrant les mêmes possibilités
d'utilisation (al. 6).
b) Selon la jurisprudence, il
incombe au premier chef à l'autorité communale, qui dispose à cet égard d'un
large pouvoir d'appréciation, de veiller à l'aspect architectural des
constructions; le tribunal s'impose dès lors une certaine retenue, en ce sens
qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité
municipale - la solution dépendant étroitement de circonstances locales -, mais
se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation. Dans
ce cadre, l'intégration d'une construction ou d'une installation à
l'environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de sorte que
le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que
dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions
communément admises (cf. arrêt AC.2010.0235 du 29 novembre 2011 consid. 8a et
les références).
Un projet de construction peut être
interdit sur la base de la clause d'esthétique même s'il est conforme aux
autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de
police des constructions (cf. art. 86 al. 2 LATC et 77 al. 3 RPE). Cela étant,
l'application d'une telle clause ne doit pas aboutir à ce que, de façon
générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa
substance. En particulier, une intervention des autorités dans le cas de la
construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en
harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en
premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités.
Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain
volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction
de construire fondée sur la clause d'esthétique, en raison du contraste formé par
le volume d'un bâtiment projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle; tel sera par exemple
le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments
présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble
projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre
2011 consid. 3.1.2 et les références; arrêt AC.2010.0333 du 2 novembre 2011
consid. 2a; Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd., Bâle 2010, n. 2.1.1
ad
art.
86 LATC).
c) En l'espèce, l'autorité intimée
estime en substance que le bâtiment projeté, en raison de son volume, porterait
atteinte à l'esthétique des lieux, invoquant en particulier la relation paysagère
qu'offre le jardin en terrasse entre le Vieille-Ville et la colline de la Muraz,
respectivement la "valeur significative du point de vue patrimonial"
du terrain en cause. Le refus d'octroyer le permis d'implantation requis est
ainsi motivé par le volume du bâtiment projeté - lequel n'est pas en tant que
tel contraire à la réglementation communale, comme déjà relevé -, l'autorité
intimée se prévalant dans ce cadre de la nécessité de "préserver la
relation entre la Vieille-Ville et la Colline de la Muraz", soit (implicitement)
de maintenir un "vide" sur la parcelle en cause. Dans le même sens,
la CCU a recommandé d'imposer le maintien d'une ouverture sur la parcelle.
Quant au SIPAL, se référant notamment à l'ISOS ainsi qu'au recensement
architectural dans le canton de Vaud, il considère également que le maintien
d'un vide sur la parcelle serait "souhaitable", ceci en particulier
afin d'assurer la sauvegarde de l'expression de la pente dans la partie basse
de la rue, la discontinuité de l'architecture entre la première urbanisation de
la rue de la Combe et celle, beaucoup plus récente, du front Sud, enfin la
"valeur des vues" tant de la Promenade du Jura que depuis la colline
de la Muraz vers l'extérieur.
Il convient de relever d'emblée que
l'ISOS n'a de valeur contraignante qu'à l'égard de la Confédération et ne
s'impose ni aux particuliers, ni aux autorités cantonales et communales, ainsi
que l'a au demeurant exposé le SIPAL à l'occasion de l'audience du 3 octobre
2011 (cf. art. 6 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage - LPN; RS 451; cf. ég. ATF 1C_125/2009 du
24 juillet 2009 consid.
3.3 et 3.4; Benoît Bovay et al.,
op.
cit.
, n. 2.6
ad
art. 86 LATC); le fait que la parcelle se trouve
dans un environnement protégé au sens de l'ISOS dans le cas d'espèce ne saurait
ainsi être en soi déterminant.
S'agissant du
recensement architectural dans le canton de Vaud, le bâtiment actuel a reçu
dans ce cadre la note de 4 (sur une échelle de 1 à 7, en ordre d'intérêt
décroissant); une telle note s'applique à des objets qui ne justifient pas de
protection spéciale, et n'implique rien de plus que l'application de la clause
ordinaire d'esthétique (cf. ATF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 3.1 et
la référence). Il s'ensuit que, formellement, la parcelle en cause et le
bâtiment d'habitation qui s'y trouve ne bénéficient d'aucune protection
particulière qui s'imposerait à l'autorité intimée.
Cela étant, au vu notamment du
constat qui a pu être fait à l'occasion de l'inspection locale du 3 octobre
2011 ainsi que des différents plans figurant au dossier
(cf. let D
supra
), il n'apparaît pas que le projet litigieux créerait une
disproportion flagrante entre le bâtiment tel qu'envisagé et les constructions
existantes. Nonobstant une certaine discontinuité architecturale entre la
première urbanisation de la rue de la Combe et celle, beaucoup plus récente, du
front Sud, et indépendamment du fait que sa volumétrie contrasterait
"assez fortement" avec celle du bâti historique, le SIPAL admet ainsi
expressément que le bâtiment en cause "conférerait une certaine
homogénéité et uniformité au bâti" longeant cette rue; la cour de céans
partage cette dernière appréciation, et ne saurait suivre l'autorité intimée lorsque
celle-ci laisse entendre que le volume du bâtiment projeté serait en tant que
tel problématique en termes d'intégration dans le bâti existant - ce que
soutient également expressément l'association Pro Novioduno. A cet égard, il
convient au demeurant de rappeler qu'une intervention des autorités dans le cas
de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait
pas en harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans la
ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui
définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des
localités (cf. consid. 2b
supra
); or, en l'occurrence, la parcelle en
cause a été classée en zone d'ordre contigu, dans le cadre de laquelle il est
prévu que l'ordre contigu est "obligatoire" le long des voies
publiques (art. 20 al. 1, 1
ère
phrase, RPE). C'est dire que la
création d'un front de rue dans une telle zone est expressément prévue par la
réglementation communale - et même imposée par celle-ci, sauf exception (une
interruption de l'ordre contigu n'étant possible que sur autorisation de la
municipalité - cf. art. 20 al. 3 RPE). Dans cette mesure, l'autorité intimée ne
saurait justifier le refus du projet litigieux, en lien avec la clause
d'esthétique, au motif que le volume du bâtiment envisagé serait excessif en
tant précisément qu'il respecterait l'ordre contigu - et non, par hypothèse, en
raison de sa hauteur, laquelle n'est pas en tant que telle contestée et n'apparaît
pas disproportionnée en regard du bâti existant -, un tel motif entrant en
contradiction avec l'orientation de la zone telle que définie par la ligne
tracée par la réglementation communale.
S'agissant par ailleurs de la
"relation" entre la Vieille-Ville et la colline de la Muraz, dont
l'autorité intimée soutient qu'elle devrait être maintenue, il a pu être
constaté, à l'occasion de l'inspection locale mise en œuvre dans le cadre de
l'audience du 3 octobre 2011, que la parcelle en cause comprenait effectivement
le dernier espace non construit, respectivement la dernière aire de verdure, entre
ces deux quartiers. Il a toutefois également pu être constaté que, sur le plan
architectural, la rue de la Combe ne présentait pas de caractéristique
esthétique digne d'une protection particulière que le bâtiment projeté serait
susceptible de mettre en péril; il s'impose dès lors de relativiser la
"valeur des vues" (pour reprendre l'expression du SIPAL) que
permettrait de sauvegarder le maintien d'un espace non construit sur ce
terrain, ce d'autant plus qu'aucun accès public ne permet d'accéder à l'arrière
de la parcelle, du côté de la colline de la Muraz. Au vrai, compte tenu de la
configuration actuelle des lieux, on ne saurait considérer qu'il existerait un
intérêt public prépondérant lié à des motifs d'ordre strictement esthétique
justifiant de refuser le projet d'implantation litigieux - sauf à admettre
qu'un tel intérêt public prépondérant existerait, dans une zone d'ordre contigu,
à chaque fois qu'une aire de verdure disparaît au profit d'une construction. Quant
au motif d'ordre "historique" invoqué par le SIPAL, en ce sens que la
partie non bâtie de la parcelle permettrait de conserver une empreinte de la
topographie des lieux, un tel motif ne saurait être constitutif d'un intérêt
public prépondérant obligeant à s'écarter de la ligne claire tracée par la
réglementation communale concernant le développement de la zone en cause -
laquelle prévoit (voire impose) l'ordre contigu, comme déjà relevé. A cet
égard, le fait d'exiger de la recourante le maintien d'un "vide" sur
sa parcelle dans le but de conserver une empreinte de la topographie des lieux
- alors même qu'une telle empreinte n'est pas formellement protégée, et que les
autres constructeurs concernés ne se sont pas vu opposer un tel motif -, la
sanctionnant ainsi implicitement d'être la dernière à user des possibilités
réglementaires de construction dans le périmètre en cause, apparaît à
l'évidence peu compatible avec les principes de l'égalité de traitement (art. 8
Cst.) et d'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
A cela s'ajoute que la décision
attaquée n'est pas sans prêter le flanc à la critique sous l'angle de sa
motivation. Interpellée quant aux possibilités actuelles de bâtir sur la
parcelle en cause, telles que compatibles avec ses objectifs d'esthétique,
l'autorité intimée a en effet indiqué qu'il lui était "très
difficile" de se déterminer avant d'avoir connaissance des résultats du
mandat confié au Bureau dm architectes en lien avec son projet de plan
directeur localisé. En d'autres termes, l'autorité intimée estime que le projet
litigieux ne s'intègre pas, "dans tous les cas", dans le bâti
existant, mais semble incapable de se prononcer sur les possibilités de construction
sur la parcelle en cause en application de sa réglementation actuelle, et fait
en définitive dépendre la portée de la clause d'esthétique selon l'art. 77 RPE
de la réglementation à venir concernant la parcelle en cause. Or, dans la
mesure où, comme déjà relevé, elle a renoncé à se prévaloir de
l'art. 77 LATC - et, partant, dans la mesure où elle n'est pas soumise aux délais
impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant (ou effet anticipé
négatif) du nouveau droit projeté tels que prévus par cette disposition (cf.
arrêt AC.2008.0137 du 9 mars 2009 consid. 3 et les références; Bovay et al.,
op.
cit.
, n. 3.1, 3.2 et 3.4
ad
art. 77 LATC) -, l'autorité intimée est
tenue de statuer exclusivement selon la réglementation en vigueur, dans le cadre
de laquelle il n'apparaît pas, au vu des considérants qui précèdent, qu'il
existerait un intérêt public prépondérant justifiant de refuser le projet
litigieux sous l'angle de la clause d'esthétique.
Il s'ensuit qu'en refusant le
permis litigieux pour des motifs d'ordre esthétique, en se référant dans ce
cadre au volume du bâtiment projeté (en tant que tel), à la nécessité de
maintenir un "vide" sur la parcelle en cause ou encore à la
réglementation à venir en lien avec le plan directeur localisé en cours
d'élaboration, l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation. Compte
tenu de l'ensemble des circonstances, s'impose bien plutôt de constater
qu'aucun intérêt public prépondérant ne justifie un tel refus, de sorte que le
permis d'implantation requis doit être délivré.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée réformée dans le sens de
l'octroi du permis d'implantation litigieux.
Conformément aux art. 49 al. 1 et
55 al. 2 LPA-VD, les frais et dépens sont mis à la charge de la partie déboutée.
Selon la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le
recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs parties dont les intérêts
sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse
déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est
annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens. La règle n'est toutefois
pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent être mis à
charge de la commune; tel est le cas lorsque les frais de procédure sont
entraînés exclusivement par une erreur administrative, ou encore lorsque la
municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole des très nombreux
opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à l'enquête.
Finalement, si l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti entre la commune
et les opposants (arrêt AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 8 et les
références).
En l'espèce, après avoir annoncé
qu'elle invoquerait l'art. 77 LATC afin de refuser le projet litigieux - ce qui
aurait supposé qu'elle admette que le projet était conforme à sa réglementation
actuelle, compte tenu du caractère subsidiaire de cette disposition (cf. Bovay
et al.,
op. cit.
, n. 2.2.1
ad
art. 77 LATC) -, l'autorité intimée
a finalement renoncé à s'en prévaloir dans la motivation de sa décision, non
sans faire dépendre la portée de la clause d'esthétique de la réglementation à
venir concernant la parcelle en cause (cf. consid. 3c
supra
). Un telle
façon de procéder ne saurait à l'évidence être cautionnée, et justifie que
l'émolument de justice, arrêté à 2'500 fr., soit mis à la charge de l'autorité
intimée, étant précisé que l'association Pro Novioduno n'a joué qu'un rôle
mineur dans la procédure, d'une part, que des frais de justice ne peuvent être
exigés du SIPAL (cf. art. 52 al. 1 LPA-VD), d'autre part.
Pour les mêmes motifs, il convient
de mettre l'indemnité à titre de dépens à laquelle la recourante peut prétendre
en tant qu'elle obtient gain de cause avec le concours d'un avocat (cf. art. 55
al. 1 LPA-VD) à la charge principalement de l'autorité intimée. Dans ce cadre
toutefois, il apparaît justifié de faire participer le SIPAL, quoique dans une
moindre mesure, au paiement de cette indemnité, compte tenu de l'implication de
ce service dans le litige (cf. art. 51 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie
par renvoi de l'art. 57 LPA-VD). Les dépens seront dès lors supportés par
l'autorité intimée à hauteur de 2'000 fr., respectivement par le SIPAL à
hauteur de 500 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 24 janvier 2011 par la Municipalité
de Nyon est réformée en ce sens que le permis d'implantation requis le 23 juin 2010
doit être délivré.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Nyon.
IV.
La Municipalité de Nyon versera à Agnès Vouland
la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
versera à Agnès Vouland la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
février 2012
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.