vd_omni · GE.2011.0011 · 2012-10-12 · fr

X.________ c/Délégation du Conseil d'Etat aux ressources humaines | Après que le recourant a déposé un recours et l'autorité intimée sa réponse, le juge instructeur a suspendu la procédure en attente de l'arrêt du Tribunal fédéral dans une cause similaire. Lorsque le Tribunal fédéral a rendu son arrêt, le juge instructeur l'a transmis aux parties et leur a demandé de s'exprimer à ce sujet. Ce que le recourant a fait, puis l'autorité intimée. Ces écritures peuvent être assimilées à, respectivement, une réplique et une duplique. Il y a dès lors eu deux échanges d'écritures. C'est donc à tort que le recourant requiert de pouvoir répliquer, puisqu'il l'a déjà fait. Au surplus, à supposer que l'on doive considérer que les écritures des parties postérieures à la suspension de la procédure constituent un premier échange, il n'y a toutefois rien dans celle de l'autorité intimée de nouveau ni d'important qui ne soit connu: l'autorité intimée, comme le recourant, s'est bornée à commenter l'arrêt du Tribunal fédéral et son application au cas particulier; elle n'a pas invoqué d'élément ni de fait nouveau au sens de l'art. 81 al. 3 LPA-VD. Enfin, le tribunal de céans s'estime suffisamment renseigné sur les moyens respectifs des parties sans ordonner la production de mémoires complémentaires. C'est dès lors à juste titre que le juge instructeur a refusé que le recourant dépose une écriture supplémentaire (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.10.2012 GE.2011.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
2 octobre
2012
Composition
M. Pierre-André Berthoud,
président
; M. Eric Brandt et
M. François Kart, juges; Mme Marie-Christine Bernard, greffière
recourant
X.________
, à 1********, représenté par Me Christophe TAFELMACHER, avocat, à
Lausanne,
autorité intimée
Délégation du
Conseil d'Etat aux ressources humaines, Secrétariat général DFIRE,
représentée par Service
juridique et législatif, à Lausanne Adm cant
,
Objet
Recours X.________ c/ décision de la
Délégation du Conseil d'Etat aux ressources humaines du 25 décembre 2010
(refus de production de pièces)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, est titulaire d'une
licence ès lettres de l'Université de Lausanne obtenue en octobre 1998, ainsi
que d'un brevet d'aptitude à l'enseignement secondaire du Département de la
formation et de la jeunesse du canton de Vaud, daté du 4 juillet 2001. Depuis
le 1er août 2001, il exerce la fonction de "Maître de géographie,
d'économie et d'histoire" dans l'établissement secondaire de 2********. D'abord
engagé temporairement par contrat de droit privé, il l'a été depuis le
9 septembre 2004 par contrat de droit administratif de durée indéterminée;
sa fonction était celle de "Maître secondaire licencié" et il était
colloqué en classes de salaire 24-28. Depuis le 1er janvier 2003, ses rapports
de travail ont été régis par la loi vaudoise du 12 novembre 2001 sur le
personnel de l’Etat de Vaud (LPers-VD; RSV 172.31), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003.
Lors du passage au nouveau système
salarial DECFO/SYSREM, l'intéressé s'est vu attribuer l'emploi-type de
"Maître-sse de discipline académique", chaîne 142, niveau 11, par un
avenant daté du 1
er
décembre 2008, reçu le 5 janvier 2009 et
qui a produit ses effets dès le 1
er
décembre 2008.
Le 5 mars 2009, X.________ a ouvert
action contre l’Etat de Vaud, Département de la formation, de la jeunesse et de
la culture, Direction générale de l’enseignement obligatoire, auprès du
Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale vaudoise (ci-après:
TriPAc). Cette cause a été enregistrée sous la référence TD09.008558.
L'intéressé a contesté sa nouvelle classification salariale, considérant
notamment qu'elle lui assurait un "salaire-carrière" inférieur pour
sa fonction, les conditions de sa rémunération étant diminuées quant à son
espérance de "salaire-carrière" dans une fourchette allant
61'125 fr. à 274'087 fr. entre la date de la mise en oeuvre de la nouvelle
politique salariale et sa retraite attendue. Il a expliqué que l'ensemble des
maîtres secondaires licenciés, qui étaient autrefois en classes 24-28, avaient
été colloqués au niveau 11 du nouveau système salarial, mais que d'autres
fonctions précédemment colloquées en classes 24-28 ou approchant avaient fait
l'objet de collocations différentes. Or, son activité n'avait en rien été
modifiée ni les compétences requises pour l'exercer. Il a par conséquent demandé
que l'Etat de Vaud produise un certain nombre de pièces utiles à la
clarification des critères sur lesquels sa classification dans le système
salarial DECFO/SYSREM avait été arrêtée.
B.
Le TriPAc ayant, par ordonnance du 30 septembre
2010, requis de l'Etat de Vaud la production de ces pièces, la délégation du
Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources humaines a statué par une
décision du 15 décembre 2010 dont le contenu est le suivant:
"Vu l’ordonnance du 30
septembre 2010 portant sur la production par l’Etat de Vaud des pièces
suivantes:
1. le ou les questionnaires, et le
ou les éventuels interviews réalisés (au besoin anonymisés) pour définir la
fonction de maître-sse de disciplines académiques
2. les rapports des chargés
d’études mandatés pour l’évaluation de la fonction de maître-sse de disciplines
académiques
3. l’évaluation de la fiche
emploi-type de maître-sse de disciplines académiques selon la méthode GFO
4. le ou les documents indiquant la
validation de la fiche emploi-type de maitre-sse de disciplines académiques et
de son évaluation par le SPEV, et par l’autorité d’engagement
5. le ou les documents sanctionnant
la mise en cohérence de la classification de la fonction de maître-sse de
disciplines académiques dans la grille de fonctions et le système de
rémunération
6. le listing anonymisé avec
mention des fonctions exercées et des classifications dans l’ancien système
pour tous les dossiers avant bascule en classes 24-28, ainsi que la notation
détaillée par critères et sous-critères des fonctions occupées dans le nouveau
système. Il s’agit en particulier des fonctions suivantes de l’ancien système:
a. Archiviste documentaliste aux
archives cantonales vaudoises
b. Maître d’enseignement
professionnel A
c. Chimiste B
d. Conservateur A de musée
e. Documentaliste A
f. Economiste
g. Géographe B
h. Géologue B
i. Greffier substitut C (Tribunal
cantonal et Tribunal administratif)
j. Ingénieur B
k. Juriste
7. l’ancien catalogue des fonctions
publiques cantonales
8. toutes les versions du plan
d’études vaudois PEV pour les années 2001 à 2009 pour les disciplines histoire
et géographie
9. la liste des moyens
d’enseignement pour les disciplines histoire et géographie pour l’enseignement
aux classes des degrés 5 à 9 pour les années 2001 à 2009
Considérant,
Qu’aux termes de l’article 19 de la
loi sur l’information (LInfo),
“1 Les collaborateurs de la
fonction publique ne peuvent déposer en justice comme partie, témoin ou expert
sur des faits dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leur fonction
qu’avec l’autorisation écrite de l’autorité que désignera le Conseil d’Etat.
Une telle autorisation n’est toutefois pas nécessaire aux médecins et autres
professionnels de santé employés des établissements sanitaires publics
lorsqu'ils sont sollicités par leurs patients de témoigner sur des aspects qui
concernent personnellement ces derniers.
2 Cette autorisation reste
nécessaire après la cessation des fonctions.
3 Si elle l’estime utile,
l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation se fait désigner par le juge
les points sur lesquels doit porter la déposition du collaborateur.
L’autorisation peut être générale ou limitée à certains points.
4 Les mêmes règles s'appliquent
à la production des pièces officielles et à la remise d’attestations”,
Que de surcroît, selon l’article 9,
alinéa 2 LInfo, les documents internes, notamment les notes et courriers
échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et
leurs collaborateurs, sont exclus du droit d’information institué par ladite
loi,
Que selon l’article 14 du règlement
d’application de la Llnfo,
“sont des documents internes les notes et
courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale, entre ces
derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,
ainsi que les documents devant permettre la formation de l’opinion et de la
décision d’une autorité collégiale”
,
Qu’en l’occurrence, s’agissant des
réquisitions n° 1 et 2, le demandeur requiert production de documents de
travail produits dans le cadre du processus d’élaboration de la nouvelle
politique salariale de l'Etat de Vaud,
Que les documents établis par les
groupes d’étude (GET) ont, parmi d’autres, fondé les décisions finalement
prises par le Conseil d'Etat, conformément à l’article 24 de la loi sur le
personnel de l‘Etat de Vaud (Lpers),
Que ces documents n’avaient de
valeur qu’à un moment donné et qu’une production pourrait biaiser l’examen des
décisions prises,
Qu’au demeurant les travaux des GET
chargés des entretiens et de l'évaluation des fonctions étaient d’ailleurs
confidentiels, en particulier du fait de leur caractère provisoire, de
l’absence de cohérence entre les divers groupes et de l'image ainsi
nécessairement faussée que les résultats de ces travaux pouvaient donner,
Que les motifs ayant justifié cette
confidentialité demeurent pertinents aujourd’hui,
Qu’il existe un intérêt public
prépondérant à ce que des documents entrant dans le processus de décision du
Conseil d’Etat, mais qui n’ont constitué qu’une étape dans ce dernier et ne
peuvent être appréciés pour eux-mêmes, indépendamment du reste de la démarche,
ne soient pas produits en procédure,
Que de tels documents ne sauraient
dès lors être produits, puisqu’ils répondent à la définition du document
interne rappelée ci-dessus,
Que la production de tels documents
aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de
l’autorité dans un cas d’espèce,
Qu’il en va du bon fonctionnement
du Conseil d’Etat en tant qu’autorité collégiale,
Qu’en l’absence de cahiers des
charges, seuls les fiches emplois et le descriptif des fonctions font
finalement foi pour la classification des personnes concernées dans les
nouvelles fonctions,
Que tout autre document n’aurait
donc aucune pertinence dans ce contexte,
Que les fiches emploi ne font pas
partie de la méthode GFO et n’ont de ce fait pas été évaluées;
Que la pièce requise n° 3 n’existe
donc pas,
Que pour le surplus, on relève que
les fiches emploi ont été validées par le Conseil d’Etat, et non par le Service
du personnel, celui-ci étant uniquement chargé de les tenir à jour en fonction
de leur évolution;
Qu’on peut dans ce contexte
produire l‘extrait de la décision du Conseil d’Etat y relative,
Que la pièce requise n° 4 n’existe
donc pas non plus,
Que, quant à la pièce requise n° 5,
si des travaux de cohérence ont bien eu lieu, aucun documents officiels ne les
a sanctionnés,
Qu’au demeurant, ces travaux n’ont
pas porté spécifiquement sur les fonctions enseignantes,
Que la pièce requise n° 5 n’existe
pas non plus,
Que la pièce requise n° 6 tend à
démontrer la cohérence de la méthode de la nouvelle politique salariale,
Qu’ainsi, aucun intérêt public ne
s’oppose à ce que les profils des fonctions considérées soient produits dans le
cadre du litige en cause,
Que cela étant, afin de permettre
au Tribunal de se faire une opinion non tronquée de la cohérence susmentionnée,
il y a lieu de produire l'ensemble des profils des fonctions précédemment
colloquées en classes 24-28,
Que les pièces requises n° 7 à 9
neuf sont de nature publique,
Qu’elles ne sont par conséquent pas
sous le sceau du secret de fonction,
Que la présente décision est rendue
sans frais,
Par ces motifs
La délégation
Décide:
1. La production des pièces n° 6 à
9 requises par M. X.________ est autorisée.
2. La production des pièces n° 1 et
2, requises par M. X.________ n’est pas autorisée.
3. Les pièces requises n° 3 à 5
n’existent pas.
(...)"
Cette décision n'indiquait ni voies
ni délais de recours.
Le 31 janvier 2011, X.________ a
interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant, avec suite de frais
et dépens, principalement à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce
sens que l'Etat de Vaud fournisse au TriPAc l'ensemble des pièces dont la
production avait été ordonnée par cette juridiction. Il a fait valoir que,
malgré la teneur des art. 22 de la loi vaudoise sur l'information du 24
septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) et 92 al. 2
de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36)
(selon lesquels le Conseil d'Etat statue
définitivement sur les demandes concernant son activité [art. 22 LInfo] et les
décisions du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas
susceptibles de recours au Tribunal cantonal [art. 92 al. 2 LPA-VD]), la
décision du 15 décembre 2010 de la délégation du Conseil d'Etat du canton de
Vaud aux ressources humaines était néanmoins susceptible d'un recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en application
des art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101) et 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il a fait grief à l'autorité intimée
d'avoir violé son droit d'être entendu et son droit de consulter son dossier et
lui a reproché d'avoir procédé à une application arbitraire des art. 9 et 19
LInfo.
Le 16 février 2011,
la délégation du Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources
humaines, représentée par le Service juridique et législatif du Département de
l'intérieur,
a indiqué s'en remettre à justice
s'agissant de la compétence de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal pour traiter du recours.
C.
Parallèlement au recours déposé auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, le recourant a
déposé un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel
subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, concluant à
l'annulation
de la décision
de la délégation du Conseil d'Etat aux
ressources humaines
et au renvoi de la cause à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Dans un arrêt du 16 mars 2011 (8C_113/2011), le
Tribunal fédéral a déclaré irrecevables les deux recours au motif que la
décision attaquée n'avait pas été rendue par une dernière instance cantonale
comme le prescrit l'art. 86 al. 1 let. d LTF.
D.
Dans ses déterminations du 5 mai 2011, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
E.
Le 16 mai 2011, le juge instructeur a suspendu
l'instruction de la cause jusqu'au prononcé d'un arrêt du Tribunal fédéral dans
une cause similaire.
Le 2 février 2012, le juge
instructeur a transmis une copie de cet arrêt du Tribunal fédéral (arrêt 8C_251/2011
du 19 décembre 2011) aux parties et a invité le recourant à faire savoir
au tribunal s'il entendait retirer ou maintenir son recours et, en cas de
maintien, à indiquer s'il entendait modifier, en tout ou en partie, les moyens
qu'il avait invoqués.
Dans ses déterminations du 29 mars
2012, le recourant a indiqué qu'il maintenait son recours et fait part des
motifs de ce maintien.
L'autorité intimée s'est encore
déterminée le 20 avril 2012.
Par courrier du 1
er
mai
2012, le recourant a demandé de pouvoir déposer une réplique suite aux
déterminations du 20 avril 2012 de l'autorité intimée.
Par lettre du 4 mai 2012, le juge
instructeur a rejeté la requête du recourant.
Par lettre du 7 mai 2012, le
recourant a renouvelé sa demande.
F.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Est litigieuse la question de savoir si c'est à
juste titre que la délégation du Conseil d'Etat du canton de Vaud aux
ressources humaines a refusé que l'Etat de Vaud produise deux pièces dont la
production a été requise par le TriPAc dans la cause qui oppose le recourant à
l'Etat de Vaud.
2.
La décision attaquée n'indique ni voie ni délai
de recours. Dans un arrêt concernant une affaire similaire (refus par un
Service de l'Etat de Vaud d'autoriser un fonctionnaire à témoigner dans une
cause qui opposait un enseignant à l'Etat de Vaud, le témoignage étant requis
afin de clarifier les critères de la classification dudit enseignant dans le
système salarial DECFO/SYSREM; arrêt GE.2010.0190 du 18 mai 2011), la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal a relevé qu'une telle
décision, émanant d'une autorité administrative agissant dans l'exercice de la
puissance publique, était attaquable devant elle, et ce en application de l'a
rt. 92 al. 1 LPA-VD, mis en relation avec les art. 3 al. 1 let. a, 4 et
5 LPA-VD (cf. consid. 1a de l'arrêt GE.2010.0190). Certes, dans dite affaire
jugée le 18 mai 2011,
la décision attaquée
indiquait comme voie de recours la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Toutefois, dans le cas
présent, aucune des parties n'a contesté la compétence de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. En effet, le 16 février 2011, l'autorité
intimée a indiqué s'en remettre à justice s'agissant de la compétence de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour traiter du
recours et, dans ses déterminations, elle a continué à ne pas la contester.
Ainsi, même si la situation n'est pas claire (en effet, dans son arrêt concernant
la même cause [8C_113/2011 du 16 mars 2011, cité ci-dessus dans la partie
"Faits", consid. C], le Tribunal fédéral, après avoir jugé que la
décision attaquée n'avait pas été rendue en dernière instance cantonale puisque
le tribunal cantonal qui avait été saisi devait encore se prononcer sur le
recours déposé devant lui, cette voie de droit constituant un moyen cantonal
qui devait être épuisé avant de saisir le Tribunal fédéral, a ajouté qu'"On
peut relever que le recourant pourra au besoin faire valoir ses moyens,
notamment son droit d'accès au juge, dans un recours contre le jugement à venir
du tribunal cantonal, à supposer que celui-ci n'entre pas en matière sans
transmettre l'affaire à l'autorité judiciaire qu'il jugerait compétente" [consid.
3.4]), il convient, au vu des éléments cités ci-dessus, d'admettre la
compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
3.
La LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités de l’Etat afin de favoriser la libre formation de l’opinion publique
(art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi s’applique notamment à l’administration
cantonale (art. 2 al. 1 let. b LInfo). Elle fixe les principes, les règles et
les procédures liées à l’information du public et des médias sur l’activité des
autorités, soit d’office, soit sur demande (art. 1 al. 2 LInfo). Le Chapitre II
de la loi (art. 3-7) régit la politique générale d’information de l’Etat, le
Chapitre III (art. 8-14) l’information transmise sur demande des citoyens. Le
droit à l’information est limité (Chapitre IV), soit par des dispositions
spéciales réservées (art. 15), soit par des intérêts publics et privés
prépondérants (art. 16-17). Le Chapitre V de la loi est consacré aux
obligations des collaborateurs de l'Etat (art. 18-19).
L'art. 8 al. 1 LInfo dispose que,
par principe,
les renseignements, informations et
documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont
accessibles au public.
L'art. 9
al. 1
LInfo
précise
qu'o
n entend par document officiel tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel.
L'art. 9 al. 2 LInfo prévoit que les
documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont
exclus du droit d'information institué par la LInfo.
Selon
l'art. 14 du Règlement d'application de la LInfo du 25 septembre 2003 (RLInfo;
RSV 170.21.1), sont des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale.
4.
a) En l'espèce, dans une procédure concernant un
litige de la fonction publique l'opposant à l'Etat de Vaud, soit la Direction
générale de l'enseignement obligatoire du Département de la formation, de la
jeunesse et de la culture, pendante devant le TriPAc, le recourant a requis de
l'Etat de Vaud la production d'un certain nombre de pièces qu'il estimait
utiles à la solution du litige. Par décision du 15 décembre 2010, la délégation
du Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources humaines a autorisé la
production de certaines pièces, dit que certaines pièces n'existaient pas et
rejeté la production d'une troisième série de pièces. Lors de l'instruction du recours
contre cette décision, objet du présent arrêt, le Tribunal fédéral a jugé le
cas suivant (arrêt 8C_251/2011 du 19 décembre 2011):
Un maître secondaire spécialiste
enseignant au gymnase était colloqué en classes de salaire 24-28 avant la mise
en oeuvre de la nouvelle classification DECFO-SYSREM. Lors du passage à cette
nouvelle classification, il a ouvert action devant le TriPAc en prenant
diverses conclusions concernant l'échelon de sa nouvelle classe de salaire. Par
ordonnance du 14 septembre 2010, le Président du TriPAc a imparti un délai à
l'Etat de Vaud pour produire le dossier remis par la Conseillère d'Etat au
Conseil d'Etat concernant le calcul de l'échelon "dans le cadre de la
bascule des maîtres secondaires spécialistes avec indemnité gymnasiale",
dossier qui consistait en un document daté du 2 février 2009 intitulé
"Détermination de l'échelon pour les maîtres porteurs du diplôme de maître
secondaire spécialiste de la HEP colloquée en classes 24-28 avec
indemnité" et qui revêtait la forme d'une proposition au Conseil d'Etat.
La Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le
recours interjeté par l'Etat de Vaud contre cette ordonnance mais, dans un
arrêt du 19 décembre 2011 (8C_251/2011), le Tribunal fédéral a admis le recours
en matière de droit public interjeté par l'Etat de Vaud contre ledit jugement
rendu par la Chambre des recours et a annulé ledit jugement et l'ordonnance
rendue par le Président du TriPAc. On lit dans ce jugement ce qui suit:
"Considérant 9.
9.1 En tant qu'autorité, il (réd.:
l'Etat de Vaud) est tenu de verser au dossier de la procédure toutes les pièces
déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388). Le droit de
consulter est un aspect du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2
Cst. (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494). Il est notamment concrétisé par
l'art. 56 LTF, selon lequel les parties ont le droit d'assister à
l'administration des preuves et de prendre connaissance des pièces produites
(al. 1). Si la sauvegarde d'intérêts publics ou privés prépondérants l'exige,
le Tribunal prend connaissance d'un moyen de preuve hors de la présence des
parties ou des parties adverses (al. 2). De même, l'art. 156 CPC prévoit que le
Tribunal ordonne les mesures propres à éviter que l'administration des preuves
ne porte atteinte à des intérêts dignes de protection des parties ou de tiers,
notamment à des secrets d'affaires.
Dans ce contexte, le justiciable ne
peut exiger la consultation de documents internes à l'administration, à moins
que la loi ne le prévoie expressément (ATF 125 II 473 consid. 4a p. 474; 122 I
153 consid. 6a p. 161). Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration
consigne ses réflexions sur l'affaire en cause, en général afin de préparer des
interventions et décisions nécessaires. Il peut également s'agir de
communications entre les fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction
du droit de consulter le dossier doit de manière normale empêcher que la
formation interne de l'opinion de l'administration sur les pièces déterminantes
et sur les décisions à rendre ne soit finalement ouverte au public (ATF 115 V
297 consid. 2g p. 303). Il n'est en effet pas nécessaire à la défense des
droits des administrés que ceux-ci aient accès à toutes les étapes de la
réflexion interne de l'administration avant que celle-ci n'ait pris une
décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de cette réflexion. Encore
faut-il ne pas qualifier de notes internes des pièces ou le résultat de preuves
déterminantes pour la prise d'une décision (ATF 115 V 297 consid. 2g p. 303).
(...)
9.3 La juridiction précédente a
rappelé le contenu de l'art. 9 al. 2 LInfo, qui exclut du droit d'information
les documents internes, soit notamment les notes et les courriers échangés entre
les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs
collaborateurs. Elle a aussi rapporté le contenu de l'art. 14 du Règlement
d'application de la LInfo du 25 septembre 2003 (RLInfo; RS/VD 170.21.1), qui
définit comme étant des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale. (...)
Considérant 10.
Du moment qu'ils se sont très
largement référés à la LInfo pour définir les modalités de consultation de la
pièce litigieuse, les premiers juges auraient dû appliquer cette loi dans toute
sa rigueur, notamment sous l'angle de la procédure. Or, le chapitre VI de la
LInfo intitulé "Procédure et droit de recours" distingue entre les
demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale (Section I, art.
20) et les demandes portant sur les activités du Conseil d'Etat, du Grand
Conseil, de l'Ordre judiciaire et des autorités communales (Section II, art.
22). Dans le premier cas, un recours contre le refus de l'autorité cantonale
d'autoriser la production d'une pièce doit être porté devant le Préposé à la
protection des données ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1
LInfo). Dans le second cas en revanche, le Conseil d'Etat statue définitivement
sur les demandes concernant son activité (art. 22 al. 1 LInfo). Le juge n'est
par conséquent pas compétent pour autoriser la consultation d'un document
émanant du Conseil d'Etat lorsque celui-ci refuse de le communiquer. En
l'espèce, la juridiction cantonale n'a pas tenu compte du fait que la pièce
litigieuse - qu'il s'agisse d'un document interne au sens de l'art. 9 al. 2
LInfo ou d'une proposition départementale au sens de l'art. 16 LInfo - était un
document émanant d'un membre du gouvernement à l'intention du Conseil d'Etat et
que selon la LInfo, sa consultation n'obéit pas aux mêmes règles qu'un document
émanant de l'administration cantonale. De manière générale, il était justifié
d'appliquer ces règles de procédure car elles ont pour but de préserver le
principe de collégialité gouvernementale et de garantir la plus grande liberté
d'expression des membres du Conseil d'Etat, principe que concrétise l'art. 49
de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; RS/VD
172.115) également cité par les premiers juges. En admettant l'applicabilité de
la LInfo sans en tirer toutes ses conséquences sur le plan procédural, la
juridiction cantonale est tombée dans l'arbitraire. L'arrêt par lequel elle
confirme la décision du Tribunal de prud'hommes de contraindre le recourant à
produire la pièce litigieuse doit par conséquent être annulé.
Considérant 11.
Au demeurant, on peut sérieusement
s'interroger sur la pertinence de la pièce litigieuse. Conformément à la maxime
inquisitoire, le juge peut administrer d'office les preuves nécessaires. Elle
ne décharge toutefois pas les parties du fardeau de l'allégation. Le fardeau de
l'allégation signifie en l'occurrence que l'intimé doit expliciter de manière
suffisamment précise les faits qu'il entend établir au moyen de la preuve
requise. En d'autres termes, la requête d'un moyen de preuve ne saurait servir
à l'acquisition d'informations. En outre, il n'y a lieu d'administrer que les
preuves qui servent à établir les faits pertinents. Un fait est pertinent
lorsqu'on peut en déduire des conséquences juridiques. Il s'agit là d'un
principe central du droit à la preuve. Tel est aussi le sens de l'art. 163 al.
2 CPC-VD, selon lequel le juge s'oppose d'office à la preuve de tout fait non
pertinent.
En l'espèce, sur la base des
allégations de l'intimé dans la procédure devant le Tribunal de prud'hommes, on
ne sait pas exactement ce que celui-ci entendait prouver en requérant la
production du document litigieux, ni pourquoi cette pièce ¿anant du Conseil
d'Etat était pertinente pour l'issue du litige. Dans une écriture du 28 mai
2010 adressée au Tribunal de prud'hommes, l'intimé a d'ailleurs indiqué que le
Conseil d'Etat n'avait même pas examiné le dossier que lui avait remis la
Conseillère d'Etat. Du reste, la juridiction cantonale n'a pas non plus
expliqué en quoi ce document était pertinent pour l'issue du litige. Elle a
seulement indiqué: «En l'espèce, les indications fournies par le recourant en
première instance sur la pièce litigieuse laissent apparaître que celle-ci est
susceptible de concerner le litige au fond», avant d'ajouter, un peu plus loin:
«ces indications ne permettent en outre pas de déterminer si la pièce
litigieuse a un caractère de preuve au sens de la jurisprudence fédérale». Dès
lors, de ce point de vue également, la production de la pièce litigieuse ne se
justifiait pas en l'occurrence."
b) On rappelle qu'en l'espèce, les
pièces dont la production est demandée sont les pièces n°1 et n°2 figurant dans
l'ordonnance de production de pièces du 30 septembre 2010 du TriPAc, à
savoir:
"1. le ou les questionnaires,
et le ou les éventuels interviews réalisés (au besoin anonymisés) pour définir
la fonction de maître-sse de disciplines académiques
2. les rapports des chargés
d’études mandatés pour l’évaluation de la fonction de maître-sse de disciplines
académiques".
Dans ses déterminations du 29 mars
2012, le recourant
fait valoir que l'arrêt du Tribunal
fédéral cité ci-dessus (consid. 4a) ne serait pas applicable au cas d'espèce, qu'en
effet, dans le cas jugé par le Tribunal fédéral, il s'est avéré déterminant
pour le raisonnement juridique que le document litigieux revête la forme d'une
proposition au Conseil d'Etat, que, toutefois, les pièces dont la demande de
production fait l'objet du présent recours auprès du tribunal de céans ne
constituent pas des documents émanant d'un membre du gouvernement à l'intention
du Conseil d'Etat, ni une proposition départementale, mais des pièces portant
sur l'activité de l'administration cantonale relatives à la nouvelle
classification de la fonction du recourant, plus précisément relatives à la
méthode suivie pour définir la fonction dans laquelle le recourant a été
colloqué.
L'autorité intimée, pour sa part,
fonde son refus de produire les pièces demandées sur l'application des art. 9
al. 2 LInfo et 14 RLInfo.
c) Il convient de faire les deux
remarques suivantes:
Premièrement, l’arrêt rendu par le
Tribunal fédéral le 19 décembre 2011 (8C_251/2011) est pleinement applicable au
cas d’espèce. En effet, contrairement à ce que laisse entendre le recourant, la
Llnfo n'est pas applicable qu’aux pièces relatives à l’activité du Conseil
d’Etat. Dans son arrêt (consid. 10), le Tribunal fédéral indique au contraire
que, dans la mesure où la production d’une pièce relève de la Llnfo - ce qu’il
n’a pas remis en cause dans l’affaire jugée qui portait sur des faits
similaires à ceux prévalant en l’espèce -, les dispositions procédurales
contenues dans cette loi doivent également s’appliquer, nonobstant celles
contenues dans le code de procédure civile vaudois; cette remarque s'applique
manifestement quelle que soit le type de pièce requise, même si le Tribunal
fédéral se concentre ensuite plus spécifiquement sur celles qui ont trait à
l’activité du Conseil d'Etat.
En second lieu, selon l’art. 9 al.
2 LInfo, les documents internes exclus du droit à l’information sont notamment
les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale
(soit en l’occurrence les conseillers d’Etat) ou entre ces derniers et leurs
collaborateurs. Dans son arrêt du 19 décembre 2011 (8C_251/2011), le Tribunal
fédéral décrit pour sa part les documents internes comme les "notes dans
lesquelles l'administration consigne ses réflexions sur l’affaire en cause, en
général afin de préparer des interventions et décisions nécessaires"
(arrêt du TF précité, consid. 9.1). On constate que l’art. 14 Llnfo (qui
définit les documents internes) va au-delà de ces deux définitions en ajoutant "les
documents devant permettre la formation de l’opinion et de la décision d’une
autorité collégiale". Cette extension de la notion de documents internes
n’est pas couverte par l’art. 9 al. 2 LInfo. Elle pose en outre problème au
regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui prévoit qu’il ne faut pas
qualifier de notes internes des pièces ou le résultat de preuves déterminantes
pour la prise d’une décision (cf. ATF 8C_251/2011, consid. 9.1). Il convient dès
lors d'interpréter l'art. 9 al. 2 LInfo en ce sens que peut être soustrait au
public tout ce qui concourt à former la volonté du Conseil d'Etat dans la
mesure où il s'agit de notes internes ou de projets établis par des
collaborateurs de l'Etat de Vaud. En revanche, dans la mesure où le Conseil
d'Etat fait appel à des ressources extérieures ou mandate des experts, il
paraît conforme au sens et à l'esprit de l'art. 9 LInfo que le rapport établi
par le tiers mandaté (p. ex. un rapport d'expertise) ne soit pas exclu du droit
à l'information. A titre d'exemple, on peut citer, dans le domaine de la protection
des eaux, une expertise externe qui serait requise pour déterminer l'état d'un
lac ou d'un cours d'eau ou, dans un autre secteur, un avis de droit d'un
spécialiste en matière de zone de danger. Il importe donc de distinguer entre
les documents qui sont véritablement des notes internes et les documents qui
résultent de travaux extérieurs que le Conseil d'Etat (ou une autre autorité
exécutive) a demandé à un expert extérieur indépendant et qui, selon
l'expérience, sont souvent déterminants pour la prise de décisions.
En l'espèce, les deux réquisitions
que le recourant a formulées ("le ou les questionnaires, et le ou les
éventuels interviews réalisés (au besoin anonymisés) pour définir la fonction
de maître-sse de disciplines académiques" et "les rapports des
chargés d’études mandatés pour l’évaluation de la fonction de maître-sse de
disciplines académiques") sont trop vagues pour déterminer si les
documents dont la production est demandée sont des rapports internes demandés à
l'administration ou s'il s'agit de documents établis par un organisme externe à
l'administration dans le cadre d'une étude commandée par l'Etat de Vaud. Le
tribunal de céans ne peut par conséquent pas trancher la question qui lui est
soumise et le recours doit être rejeté. Cas échéant, il s'agira pour le TriPAc
de demander au recourant de mieux définir les documents (en indiquant à tout le
moins un auteur ou un titre) dont il requiert la production. Il sera ainsi en
mesure d'apprécier également si les réquisitions de pièces litigieuses sont
pertinentes ou si elles ont pour but d'obtenir un certain nombre
d'informations.
5.
Le recourant se plaint de n'avoir pas été
autorisé par le juge instructeur à déposer une réplique suite aux
déterminations du 20 avril 2012 de l'autorité intimée.
a) Selon les alinéas 1, 2 et 3 de
l'art. 81 LPA-VD, intitulé "Echange d'écritures", l'autorité notifie
le recours à l'autorité intimée et aux autres parties à la procédure, et leur
impartit un délai pour se déterminer (al. 1), l'autorité intimée remet son
dossier, en principe avec ses déterminations (al. 2) et l'autorité peut
exceptionnellement ordonner un second échange d'écritures, notamment lorsque
l'autorité intimée ou une autre partie à la procédure apporte des éléments
nouveaux dans ses déterminations (al. 3).
b) En l'espèce, le 31 janvier 2011,
le recourant a déposé un recours et, le 5 mai 2011, l'autorité intimée a
déposé sa réponse. Puis, le juge instructeur a suspendu la procédure en attente
de l'arrêt du Tribunal fédéral dans une cause similaire. Lorsque le Tribunal
fédéral a rendu son arrêt, le 19 décembre 2011, le juge instructeur l'a
transmis aux parties et leur a demandé de s'exprimer à ce sujet. Ce que le
recourant a fait le 29 mars 2012 et l'autorité intimée le 20 avril 2012.
Ces écritures peuvent être assimilées à, respectivement, une réplique et une
duplique. Il y a dès lors eu deux échanges d'écritures. C'est donc à tort que
le recourant requiert de pouvoir répliquer, puisqu'il l'a déjà fait.
Au surplus, à supposer que l'on
doive considérer que les écritures des parties postérieures à la suspension de
la procédure constituent un premier échange, il n'y a toutefois rien dans celle
de l'autorité intimée de nouveau ni d'important qui ne soit connu: l'autorité
intimée, comme le recourant, s'est bornée à commenter l'arrêt du Tribunal
fédéral du 19 décembre 2011 (8C_251/2011) et son application au cas
particulier; elle n'a pas invoqué d'élément ni de fait nouveau au sens de
l'art. 81 al. 3 LPA-VD. Enfin, la cour de céans s'estime suffisamment
renseignée sur les moyens respectifs des parties sans ordonner la production de
mémoires complémentaires.
C'est dès lors à juste titre que le
juge instructeur a refusé que le recourant dépose une écriture supplémentaire.
6.
Il ressort de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et la décision rendue le 15 décembre 2010 par la délégation du
Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources humaines, confirmée. Dès lors
qu'il s'agit d'un litige entre un fonctionnaire et l'Etat, il n'est pas - par
analogie avec la procédure devant le TriPAc, qui est gratuite - prélevé
d'émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 15 décembre 2010 par la
délégation du Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources humaines est
confirmée.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 12 octobre 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.