vd_omni · AC.2009.0083 · 2010-01-28 · fr

Département de l'économie/Municipalité de Pampigny, GRUDIBAT-FGS SA | En vertu de l'art. 104a LATC, le département cantonal (DEC) a qualité pour recourir auprès du TC contre toute décision municipale octroyant un permis de construire contraire à la loi. Le DEC dispose ici d'un intérêt public spécifique à l'application de la réglementation fédérale, cantonale et communale en matière d'aménagement du territoire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2010 AC.2009.0083

p
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 janvier
2010
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Robert Zimmermann, juge; Mme
Magali Zuercher, assesseur;
Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
Département de
l'économie, Secrétariat général,
à Lausanne Adm
cant VD, représenté par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Pampigny,
représentée par Me Benoît Bovay, avocat
à Lausanne,
Constructrice
GRUDIBAT-FGS SA,
à Villars-Ste-Croix,
représentée par Me Christian Petermann, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Département de l'économie c/
décision de la Municipalité de Pampigny du 17 mars 2009 autorisant la
construction de 5 dépôts et 10 appartements dans la zone artisanale des
"Assenges"
Vu les faits suivants
A.
Le plan partiel d'affectation "Les
Assenges" (PPA) et son règlement (RPPA) ont été adoptés par le Conseil général
de Pampigny dans sa séance du 12 septembre 1996 et approuvés par le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) le 18 novembre
1996, date à laquelle ils sont entrés en vigueur. Dans son avis du 27 février
1990, la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (CCUA)
s'était montrée favorable, dans son principe, à une extension de la zone industrielle
des Assenges de manière à permettre le développement d’activités. Le périmètre
du PPA comprend plusieurs zones, dont la zone artisanale, régie notamment par
l’art. 2 al. 1 RPPA prévoyant ce qui suit :
«
Cette zone est destinée aux entreprises artisanales et aux petits
établissements industriels. Les activités du secteur tertiaire sont autorisées
».
L'art. 18 RPPA attribue à
cette zone artisanale un degré de sensibilité au bruit III, conformément à
l'art. 43 let. c
de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
B.
Dans sa séance du 20 septembre 2007, le Conseil
communal de Pampigny a autorisé la municipalité à fractionner la parcelle n° 213
(issue principalement de la parcelle n° 359, elle-même propriété de la
commune et incluse dans la zone artisanale du PPA « Les Assenges »)
et à vendre 5'454 m
2
de la parcelle n° 213 au prix de 80 fr. le
m
2
à
Jean-Pierre Grünenwald, directeur de GRUDIBAT-FGS SA, pour le prix de 436'320
fr.
Le 18 février 2008, les
représentants de la Commune de Pampigny d’une part et un représentant de
GRUDIBAT-FGS SA d’autre part ont conclu un contrat de vente à
terme-emption portant sur la parcelle n° 450 (numéro de parcelle ayant
remplacé le n° 213 C, lui-même issu du fractionnement de la parcelle n° 213)
pour un montant de 437'200 fr.
C.
Le 29 janvier 2008, la constructrice, soit GRUDIBAT-FGS
SA, a déposé une demande de permis de construire cinq dépôts et dix
appartements ainsi que 48 places de parc sur la parcelle précitée.
Le projet en question forme un
complexe de cinq lots d'immeubles (A-B-C-D-E). Le lot A comporte un
rez-de-chaussée destiné à deux dépôts et un magasin de 388,5 m
2
(réfectoire, vestiaire hommes et
pièce avec douche-WC compris), de quatre garages pour 70,2
m
2
et
d'un appartement de quatre pièces pour 142,3 m
2
. Le 1
er
étage comprend des bureaux pour 95,4 m
2
,
un espace exposition de 136,1
m
2
, un carnotzet de 27
m
2
, des
archives pour 22,5
m
2
, une pièce avec WC et lavabos de 9,8
m
2
, une salle de projection de 49,1
m
2
et
des vides sur locaux du rez-de-chaussée. Au 2
ème
étage est
uniquement prévu un appartement de quatre pièces de 180,3
m
2
. Au
rez-de-chaussée, le lot B compte deux dépôts d'une surface totale de 110, 3
m
2
, d'où
part un escalier accédant à quatre caves pour 18, 6
m
2
, et le lot C un dépôt de 161,2
m
2
. Aux 1
er
et 2
ème
étages des lots B et C sont prévus, à chaque niveau, deux
appartements de quatre pièces et demie, l'un de 157,3
m
2
, l'autre de 144,2
m
2
. Le
lot D comporte au rez-de-chaussée deux dépôts de 113
m
2
au total ainsi qu'un accès à quatre
caves de 23,4
m
2
et à chacun des 1
er
et 2
ème
étages, un
appartement de quatre pièces et demie pour 143,3
m
2
. Le lot E enfin compte au
rez-de-chaussée un dépôt de 161
m
2
et à chacun des deux étages un
appartement de quatre pièces et demie pour 143,3
m
2
. Ainsi que l'indique le
questionnaire lié au permis de construire, le type d'ouvrage est un bâtiment à
usage mixte, principalement à usage d'habitation.
Le rapport technique établi par
Masotti Associés SA sur demande de la Commune de Pampigny le 4 février 2008
estime que le projet n'est pas conforme dès lors que la hauteur est supérieure à
9 m. et que le bâtiment comporte 10 logements alors que la justification de
l'existence de cinq entreprises n'est pas prouvée.
L'enquête publique a eu lieu
du 27 février au 27 mars 2008 et, si ce n'est deux remarques,
d'Etienne et Sylviane Fuchs et de François Burnier, n'a suscité aucune
opposition.
D.
Le 27 mars 2008, la Centrale des autorisations
en matière d'autorisation de construire a octroyé les autorisations spéciales
et préavis nécessaires (n° CAMAC 87592).
E.
Le 31 mars 2008, la Municipalité de Pampigny a
fait savoir à la constructrice que, les formalités étant terminées, elle serait
à même de lui délivrer le permis de construire requis, dès que les taxes
communales et le prix de vente du terrain auraient été payés.
F.
Dans les mois qui ont suivi, des discussions ont
eu lieu entre la constructrice, la municipalité, des notaires et avocats sur l'interprétation
à donner à l'art. 2 al. 3 RPPA qui prévoit ce qui suit :
« L’habitation
est autorisée dans la mesure où elle est liée à l’exploitation de l’entreprise.
Chaque entreprise a droit au maximum à deux logements, qui seront intégrés au
bâtiment principal, avec lequel ils formeront un ensemble architectural
homogène
».
G.
Le 29 janvier 2009, le Service du développement
territorial (SDT), ayant examiné le projet en cause à titre d'autorité de
surveillance au sens des art. 10 et 10a de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), a informé
la Municipalité de Pampigny qu'il considérait le projet comme non
réglementaire. A son avis, il ne correspond pas aux objectifs de la zone artisanale
et la présence des "dépôts" prévus au rez-de-chaussée des bâtiments ne
justifie aucunement les dix appartements projetés.
H.
Le 30 janvier 2009, l
e
constat d'exécution de la vente à terme - emption du 18 février 2008 a été
signé par les représentants de la Commune de Pampigny, le vendeur, et par un
représentant de
GRUDIBAT-FGS SA, l’acheteur
. Ce contrat prévoit en particulier une restriction au droit de
bâtir en faveur de la Commune de Pampigny et dont l'immeuble grevé est la
parcelle n° 450. Selon cette servitude, il pourra être édifié sur la
parcelle en question cinq constructions comprenant obligatoirement cinq
ateliers ayant une affectation artisanale et deux logements par unité, soit au
maximum dix logements. Néanmoins, la destination artisanale des bâtiments devra
être impérativement conservée, conformément à l'art. 2 al. 3 RPPA
« Les Assenges ».
I.
Par courrier du 9 février 2009, le Conseiller
d'Etat et chef du Département de l'économie (DEC) Jean-Claude Mermoud a informé
Me Christian Petermann, administrateur président de GRUDIBAT-FGS SA, que, dès
lors que le SDT avait constaté que le projet mis à l'enquête publique ne
correspondait pas à l'affectation de la zone, la municipalité ne pouvait
délivrer de permis de construire. Il rappelait toutefois qu'il était dans
l'attente du rapport préfectoral pour se déterminer définitivement. Il invitait
ainsi GRUDIBAT-FGS SA à modifier le projet de construction afin qu'il se
conforme au PPA et relevait qu'une nouvelle enquête publique serait ensuite
nécessaire. Par courrier du 17 février 2009, Me Christian Petermann a contesté
l'appréciation faite par le Conseiller d'Etat et chef du DEC Jean-Claude
Mermoud.
J.
Sollicité par un courriel du 21 novembre 2008 du
SDT sur le problème soulevé par un membre de la Municipalité de Pampigny
relatif à la zone artisanale "Les Assenges", le préfet du district de
Morges a procédé à une enquête et rendu son rapport le 17 février 2009. Il y
conclut en particulier que les lots B-C-D-E, de par la proportionnalité entre
les surfaces d'activités et les logements, ainsi que les inconnues sur les
activités futures, rendent ces projets contraires aux buts de la zone.
K.
Le 20 février 2009, la municipalité a confirmé à
Me Christian Petermann qu'au vu de courrier du 9 février 2009 du Conseiller
d'Etat et chef du DEC Jean-Claude Mermoud, elle ne pouvait l'autoriser à
débuter les travaux sans l'accord du département. Elle lui a de plus rappelé
que le permis de construire n'avait pas encore été établi officiellement,
nonobstant sa décision prise le 31 mars 2008.
L.
Le 3 mars 2009, une séance a eu lieu entre le
Conseiller d'Etat et chef du DEC Jean-Claude Mermoud, son conseiller personnel,
le préfet du district de Morges, le responsable de la Division aménagement des
communes au SDT ainsi qu'une délégation municipale assistée de Me Benoît Bovay.
M.
Le 12 mars 2009, GRUDIBAT-FGS SA a déposé un recours
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre le courrier du 9 février 2009 du Conseiller d'Etat et chef du DEC
Jean-Claude Mermoud (cause AC.2009.0048).
N.
Le 17 mars 2009, la Municipalité de Pampigny a
décidé de délivrer le permis de construire (n° CAMAC 87592) sollicité par GRUDIBAT-FGS
SA aux conditions impératives telles que fixées par les services cantonaux. Au
titre de conditions particulières communales, la municipalité a notamment
rappelé l'exigence du respect de l'art. 2 al. 3 RPPA et déclaré
considérer sur ce point qu'il y aurait cinq entreprises différentes, disposant
chacune de deux appartements. Elle a également rappelé la condition imposée par
la servitude figurant dans le
constat d'exécution de la
vente à terme - emption du 30 janvier 2009. Cette décision a par ailleurs été
communiquée au DEC ainsi qu'aux auteurs des remarques formulées lors de la mise
à l'enquête.
O.
Le 1
er
avril 2009, la Municipalité de
Pampigny a sommé GRUDIBAT-FGS SA d'arrêter immédiatement les travaux, soit le soir
même au plus tard, faute de quoi elle serait contrainte de faire intervenir les
forces de l'ordre.
P.
Le 20 avril 2009, dans la cause AC.2009.0048, le
juge instructeur a rendu une décision sur mesures provisionnelles en ce sens
que la constructrice n’était pas autorisée à poursuivre les travaux qu’elle
avait commencés.
Q.
Le 21 avril 2009, GRUDIBAT-FGS SA a interjeté
recours devant la CDAP contre la sommation de la municipalité du 1
er
avril 2009 (cause AC.2009.0070).
R.
Par acte du 1
er
mai 2009, le DEC a
saisi la CDAP d'un recours contre la décision de la Municipalité de Pampigny du
17 mars 2009, en concluant, avec suite de frais, à l'annulation du permis de
construire accordé le 17 mars 2009 à GRUDIBAT-FGS SA et au renvoi du dossier à
la Commune de Pampigny pour nouvel examen et nouvelle décision (cause
AC.2009.0083). Il a par ailleurs requis la jonction de la présente cause aux
causes AC.2009.0048 et AC.2009.0070 ainsi que la saisine de la CCUA pour
qu'elle examine la conformité du projet litigieux aux PPA et RPPA.
S.
Dans sa réponse au recours du 8 juin 2009,
l'autorité intimée a conclu, avec suite de dépens, au rejet du recours du DEC.
La constructrice a déposé le 10
juin 2009 des observations au terme desquelles elle conclut préalablement à
l'irrecevabilité du recours du DEC, au fond, sous suite de frais et dépens, au
rejet du recours. Elle requiert par ailleurs la levée de l'effet suspensif au
recours.
Le 19 juin 2009, le DEC s'est
opposé à la levée de l'effet suspensif, alors que, par lettre du 29 juin 2009,
l'autorité intimée s'en est sur ce point remise à justice.
Par décision incidente du 22
juillet 2009, le juge instructeur a rejeté la requête de levée de l'effet
suspensif.
T.
Le 22 juillet 2009, le juge instructeur a constaté
que, dans chacune des deux causes AC.2009.0048 et AC.2009.0070, le recours
était devenu sans objet, du fait de la délivrance entre-temps du permis de
construire le 17 mars 2009, et radié de ce fait les deux causes du rôle.
U.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et
librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2009 (LPA-VD; RSV 173.36) et applicable aux
causes pendantes selon l'art. 117 al. 1 de la loi précitée, a qualité pour
former
recours
toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée. Selon la let. b, a qualité pour former recours
toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.
Conformément à l'art. 104a
LATC, le département peut recourir dans les délais légaux contre une décision
accordant un permis de construire au sens des articles 103 et suivants ou
adoptant un plan de quartier de compétence municipale.
La jurisprudence a déjà eu
l'occasion de juger que, sur la base de la disposition précitée, le département
en question pouvait recourir non pas parce que cette dernière lui conférerait
un droit de recours "abstrait", mais parce qu'il pouvait invoquer un
intérêt public spécifique notamment à l'application de normes cantonales et
communales tendant à la protection des bâtiments existants et ce, même en
l'absence d'une mesure spéciale (par exemple décision de classement) ordonnée
en application de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) (AC.2004.0189 du 15 mai
2006 consid. 1; RE.2000.0009 du 3 juillet 2000 consid. 1). Il sied
ici de préciser que la disposition en cause permet au département de recourir contre
toute décision municipale octroyant un permis de construire contraire à la loi,
sans que le législateur ait entendu limiter cette faculté à certains domaines (AC.2000.0026
du 4 juillet 2000 consid. 1; BGC janvier 1998 p. 7226), et notamment à
la réglementation en matière de protection des bâtiments.
b) En l'espèce, le DEC dispose, non
pas seulement d'un intérêt "abstrait" à recourir, mais bien d'un
intérêt public spécifique à l'application de la réglementation fédérale,
cantonale et communale en matière d'aménagement du territoire. Il a dès lors,
de ce point de vue-là, qualité pour recourir, conformément aux art. 75
al. 1 let. b LPA-VD et 104a LATC.
2.
La constructrice fait cependant valoir que, pour
cause de tardiveté, le DEC ne serait pas admis à recourir contre la décision du
17 mars 2009, cette dernière étant à son sens une décision d'exécution de
l'autorisation matérielle de construire délivrée le 31 mars 2008 par la
Municipalité de Pampigny, laquelle a été notifiée simultanément aux
autorisations spéciales prononcées le 27 mars 2008 par la CAMAC. Dès lors que
l'autorisation de construire aurait été accordée matériellement et réellement
le 31 mars 2008, elle estime que le recourant serait forclos puisqu'il n'a pas
recouru dans le délai de 20 jours de l'art. 31 al. 1 de l'ancienne
loi sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA) dès le moment où
il a eu une connaissance suffisante de la portée de cette décision.
a) Aux termes de l'art. 3 al. 1
LPA-VD (dont la teneur est identique à l'art. 29 al. 2 aLJPA), est une décision
tout mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (c). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui
s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 121 II 473 consid. 2a, JdT 1997 I 370 ;
cf. arrêts GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 ; GE.2006.0065 du 23
juillet 2008 ; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173 consid. 2a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la
communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,
l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne
modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport
de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation
passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; GE.2008.0209,
GE.2006.0065 et FI.2006.0023 précités ; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006
consid. 1a; RDAF 1999 p. 400 consid. 1a; 1984 p. 497 consid. 1 et
réf. citées).
S'agissant de son interprétation, une fois
émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, Droit
administratif, volume 2, 2
ème
éd., p. 179/180). Une décision de
l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du
principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait
de bonne foi lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus
largement l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JdT 1991 I 130 et
l'arrêt cité; Moor, op. cit., p. 180; cf. ég.
T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49).
Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les parties peut
parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).
b) En l'espèce, le courrier que la
constructrice qualifie de décision et qui lui a été adressé le 31 mars 2008 par
la Municipalité de Pampigny, a le contenu suivant:
«
Monsieur,
Les formalités étant
terminées, nous serons à même de vous délivrer le permis de construire que vous
avez requis, dès que les taxes communales et le prix de vente du terrain auront
été payés.
A cet effet, nous
vous prions de bien vouloir prendre contact avec Me Ramoni pour fixer la date
de signature de l'acte de vente.
Dans l'intervalle,
nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.
»
Ce courrier est signé du syndic et de
la secrétaire municipale et muni du sceau municipal; une facture relative aux
taxes communales lui était par ailleurs annexée.
Que l'on s'en tienne à une
interprétation littérale ou que l'on recoure au principe de la confiance tel
que décrit ci-dessus, force est de constater que, dans un cas comme dans
l'autre, la lettre de la municipalité du 31 mars 2008 ne saurait s'interpréter
comme une décision. En effet, il découle de la formulation employée par l'autorité
intimée que, par ce courrier, elle n'octroyait pas encore le permis de
construire. Les termes "
nous serons à même de vous délivrer le permis
de construire que vous avez requis, dès que …
" ne laissent planer aucun
doute sur le fait que le permis de construire n'est alors pas accordé, mais le
sera plus tard. De plus, les éléments du dossier démontrent clairement que la
lettre précitée n'a pas été perçue comme une décision d'octroi du permis de
construire, y compris par la constructrice. Le procès-verbal de la séance du 21
juillet 2008 réunissant Me Christian Petermann et Jean-Pierre Grünenwald, pour
la constructrice, François Pittet, syndic, Didier Vignati et Claude Tardy,
municipaux, pour la Commune de Pampigny indique ainsi que "
la Municipalité
précise que l'entreprise Grüdibat FGS SA a jusqu'au 31 janvier 2009 pour
demander le permis de construire. Ce délai rassure MM. Petermann et Grünenwald
qui estiment pouvoir concrétiser ce projet d'ici cette date
". Ce
procès-verbal a été communiqué à la constructrice par la municipalité le 31
juillet 2008, sans que celle-là ne réagisse à son propos. Une note de la
secrétaire municipale rédigée suite au téléphone de Me Christian Petermann du
23 janvier 2009, précise que "
Me Petermann propose que nous signions
l'acte de vente, mais que le permis de construire soit délivré lorsque nous
aurons le résultat des services de l'Etat
". De plus, dans divers
courriers adressés par la municipalité aux auteurs de remarques (lettre du 4
avril 2008), à un habitant de Pampigny (lettre du 11 avril 2008) et à la
constructrice elle-même (lettre du 11 avril 2008), il est précisé que "
ces
conditions
[relatives à l'art. 2 al. 3 RPPA]
seront rappelées dans le permis de construire
", ce qui implique que le
permis n'a pas été octroyé; la constructrice, suite à ce courrier, n'a
d'ailleurs pas prétendu le contraire.
Aucun élément du
dossier ne laisse dès lors à penser qu'avant janvier 2009, la constructrice
aurait estimé que le courrier de la municipalité du 31 mars 2008 constituait une
décision d'octroi du permis de construire. Celle-ci, dans sa lettre du 20
février 2009 à
GRUDIBAT-FGS SA
,
utilise certes les termes de "
décision prise par la Municipalité le 31
mars 2008
", mais le courrier du 31 mars 2008 ne saurait de toute
manière être après coup qualifié de décision et la municipalité note par ailleurs
que le permis de construire n'a pas encore été établi officiellement. Le
message électronique du 20 novembre 2008 envoyé par une représentante du SDT au
Conseiller d’Etat
et chef du DEC J
ean-Claude
Mermoud et qui utilise les termes «
un permis de construire accordé il
y a 6 mois
» de même ne saurait après coup changer la qualification
juridique du courrier du 31 mars 2008 ; ce message électronique était par
ailleurs interne à l’administration et non pas destiné aux différentes parties
à la procédure.
L'on peut par ailleurs relever que la
lettre du 31 mars 2008 n'a pas été envoyée en copie aux auteurs des deux
remarques formulées au cours de l'enquête publique, qui ont uniquement été
informés par lettres du 4 avril 2008 des mesures qui seraient prises compte
tenu de leurs observations, mais en aucun cas que le permis de construire était
octroyé, alors même que l'art. 116 al. 1 LATC prévoit que les auteurs
d'oppositions motivées ou d'observations sont avisés de la décision accordant
ou refusant le permis. Le courrier en question ne se présente d'autre part pas
sous la forme du formulaire habituel, ne comprend pas les conditions communales
à l'octroi du permis de construire, ni la synthèse CAMAC - la seule annexe est
une facture -; les voies de droit ne sont pas non plus indiquées.
Il découle de l'ensemble des éléments
qui précèdent que le courrier de la municipalité du 31 mars 2008 ne saurait
être considéré comme une décision d'octroi du permis de construire à
GRUDIBAT-FGS SA. Elle informe simplement cette dernière que le
permis sera délivré lorsque les taxes communales et le prix de vente du terrain
auront été payés, ce qui a été fait par décision de la municipalité du 17 mars
2009, celle-ci ne constituant ainsi en aucun cas une décision d'exécution non
soumise à recours.
En conséquence, le recours déposé
par le DEC dans le délai et les formes prescrits doit être considéré comme
recevable.
3.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a
requis la fixation d'une audience avec inspection locale. Il n'a pas été donné
suite à cette requête. Les pièces au dossier et les explications des parties
suffisent à forger la conviction du tribunal. Une audience avec inspection
locale n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents
pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son
opinion (voir ATF 2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425
consid. 2.1 et les arrêts cités).
4.
Le recourant fait essentiellement valoir que le
projet qui doit être érigé en zone artisanale contrevient à l'art. 2
al. 3 RPPA. Il considère ainsi qu'il n'est pas conforme à l'affectation de
la zone. La constructrice et l'autorité intimée contestent que tel soit le cas.
Si la municipalité estime avoir pris toutes les précautions utiles pour
s'assurer que la disposition en question sera respectée, elle reconnaît
cependant que l'art. 2 al. 3 RPPA manque de clarté et que, lors de
l'élaboration du PPA, il est possible que l'on n’ait pas pensé au type de
projet critiqué ici.
a) Selon l'art. 22 al. 2
let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque
sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (DFJP/OFAT, Etude relative
à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 29 ad art. 22).
L'art. 48 al. 1 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment
à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et
installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à
la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation
peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités
dans le temps.
b) En règle générale, la notion
d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone. Ordinairement,
la pratique considère comme entreprise artisanale, la réunion, dans un but
économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205 consid. 3b,
JdT 1977 I 83; Ruch
in
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire, 2009, n. 76 ad art. 22 LAT). La zone artisanale est en principe destinée
à des entreprises artisanales, industrielles et à des activités du secteur
tertiaire, qui ne produisent principalement pas de nuisances, ainsi qu'à des
logements nécessités par l'exploitation de l'entreprise (Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 2008, p. 165 ;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bundesgesetz vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG), 2006, n. 8 ad art. 18 LAT). Le fait
qu'un logement soit nécessaire à l'entreprise implique l'existence d'un rapport
fonctionnel avec celle-ci (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, op. cit.,
n. 36 ad art. 22 LAT). Diverses réglementations cantonales et
communales admettent ainsi des logements dans la zone artisanale, mais, sauf
exception, uniquement destinés à l'entrepreneur ou au personnel qui, pour des
motifs liés au fonctionnement de l'entreprise, doit habiter à proximité
(cf. notamment § 46 al. 3 Planungs- und Baugesetz du 7 mars 1989
du canton de Lucerne, § 63 al. 2 Gesetz über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht du 24 avril 1988 du canton de Nidwald, § 32
al. 2 Planungs- und Baugesetz du 3 décembre 1978 du canton de Soleure, §
20 al. 2 Planungs- und Baugesetz du 26 novembre 1998 du canton de Zoug;
pour des réglementations communales, cf. notamment AC.2005.0251 du 6
novembre 2006; AC.2004.0301 du 11 mai 2006). Par personnel auquel il est fait
référence ci-dessus, l'on doit entendre les collaborateurs qui sont chargés d'assurer
la surveillance et la sécurité de l'entreprise, soit ceux qui contrôlent ou
entretiennent les installations, évitent qu'il y ait des dommages ou des pannes
dans le fonctionnement de l'entreprise, travaillent comme concierges ou
veilleurs de nuit, etc. (Ernst Kistler/René Müller, Baugesetz des Kantons
Aargau, 2
ème
éd. 2002, § 15, n. 28, lesquels
relèvent, en citant un arrêt cantonal argovien, que la jurisprudence tend à une
interprétation restrictive de cette notion).
c) En l'espèce, l'art. 2 RPPA,
relatif à l'affectation en zone artisanale, a la teneur suivante:
"
1
Cette
zone est destinée aux entreprises artisanales et aux petits établissements
industriels. Les activités du secteur tertiaire sont autorisées.
2
Les dispositions de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement sont réservées.
3
L'habitation est autorisée dans la mesure où elle est liée à
l'exploitation de l'entreprise. Chaque entreprise a droit au maximum à deux
logements, qui seront intégrés au bâtiment principal, avec lequel ils formeront
un ensemble architectural homogène.
4
Les locaux d'habitation peuvent être séparés de l'unité de
production à condition qu'ils soient intégrés dans un bâtiment administratif
".
Pour déterminer la manière dont
doit trouver application la disposition précitée, il convient de procéder à son
interprétation.
aa) Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec
d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Si plusieurs
interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme
à la Constitution (
ATF 135 II 243 consid.
2 p. 248 ;
135 V 172 consid. 6.4.1 p. 179 ; 135 I 233 consid. 3.2
p. 246; 130 II 65
consid. 4.2 p. 71;
129 II 114
consid. 3.1
p. 118;
129 III 55
consid.
3.1.1 p. 56/57 et les arrêts cités; AF.2008.0005 du 28 avril 2009 consid. 1b/bb
p. 10 s.).
Les principes développés par la
jurisprudence cantonale pour trancher les difficultés d'interprétation
suscitées par certains règlements communaux ne doivent pas avoir pour effet de
supplanter le règlement édicté par d'autres législateurs communaux, ni de
restreindre la latitude de jugement de l'autorité communale: pour interpréter
des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le
droit cantonal, il convient de s'en référer d'abord au système réglementaire
élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale
dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne
doit pas empiéter (AC.2009.0053 du 30 septembre 2009 consid. 3d et les
arrêts cités; AC.2004.0301 du 11 mai 2006 consid. 3; AC.1999.0024 du 27
avril 1999 consid. 3c).
L'autorité cantonale de
recours n'est cependant pas définitivement liée par l'interprétation faite
d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre
interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et
convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou
de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les
arrêts cités).
bb) Il découle en l'espèce de la
formulation de l'art. 2 RPPA, dont l'intitulé est "zone
artisanale", que l'habitation ne saurait en aucun cas constituer une
affectation prioritaire. Une telle zone est en premier lieu, ainsi que l'indique
l'al. 1
er
, destinée aux entreprises artisanales et aux petits
établissements industriels, les activités du secteur tertiaire y étant en outre
autorisées. L'on y admet certes l'habitation, mais en y posant des conditions,
à savoir qu'elle soit liée à l'exploitation de l'entreprise, chacune de
celles-ci ayant droit au maximum à deux logements, qui seront de plus intégrés
au bâtiment principal, avec lequel ils formeront un ensemble architectural
homogène. La disposition en cause ne prévoit en revanche pas d'exception à
l'exigence du rapport fonctionnel entre habitation et entreprise. Il convient également
de rappeler que, conformément à l’art. 18 RPPA, un degré de sensibilité au
bruit III a été attribué à la zone artisanale en question. S
elon l’art. 43 let. c OPB, un tel degré de sensibilité au
bruit est à appliquer dans les zones où sont admises des entreprises
moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales
(zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles
. Le
degré de sensibilité au bruit attribué (III et non pas II) confirme ainsi également
que l’affectation de cette zone n’est pas prioritairement l’habitation.
cc) Selon le rapport sur le PPA du
24 août 1994 p. 2 (ancien art. 26 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]) (rapport 26 OAT), les
motifs qui ont conduit la Commune de Pampigny à affecter une partie de son
territoire, alors en zone intermédiaire, notamment à la zone artisanale, proviennent
d'une part de la demande des propriétaires intéressés, qui sollicitent ces
affectations, et d'autre part, du fait que la zone industrielle légalisée est
pratiquement saturée.
Dans le cadre de l'avis de la CCUA
du 27 février 1990 sur le projet de PPA, les éléments suivants peuvent être relevés.
Le plan d'affectation communal et le règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions, adoptés par le Conseil général de Pampigny le 2
novembre 1977 et approuvés par le Conseil d'Etat le 18 novembre 1977,
autorisaient (chapitre 6, art. 38 ss du règlement) en zone
industrielle A, soit sur une partie de la zone concernée par le futur PPA, des
établissements industriels, fabriques, usines, scieries, garages, ateliers
ainsi que des entreprises artisanales dans la mesure où les émanations ne
porteraient pas préjudice à la région. Des logements pouvaient toutefois être
admis s'ils étaient nécessités par des obligations de gardiennage et s'ils
formaient un tout architectural avec les constructions principales (p. 2
du rapport de la CCUA). Le projet de RPPA prévoyait que la zone était affectée
aux activités industrielles, artisanales, commerciales et administratives
(art. 2 al. 1 du projet) et que l'habitation était autorisée dans la
mesure où elle était destinée au logement de l'exploitant ou du surveillant de
l'entreprise et où elle formait un ensemble architectural homogène avec le
bâtiment principal (art. 3 al. 1 et 2 du projet) (p. 3 du
rapport de la CCUA). Le syndic de l’époque avait par ailleurs relevé que plusieurs
demandes pour des constructions artisanales étaient alors connues des autorités
et que certains entrepreneurs déjà installés sur place entendaient agrandir
leur bâtiment. Le projet permettrait ainsi d'accentuer l'engagement de
personnes habitant le village, la formation d'apprentis locaux et la diminution
du trafic pendulaire. Il soulignait enfin le fait que la possibilité d'habiter
dans la zone même était particulièrement appréciée de certains artisans
(p. 8 du rapport de la CCUA). Il y est enfin précisé que la commune a
justifié le PPA par la nécessité de trouver des terrains pour les entreprises
occupant du personnel et des apprentis locaux (p. 13 du rapport de la CCUA).
Il convient à ce stade de relever
que, au vu de la clarté de l’avis de la CCUA du 27 février 1990, il n’y a pas
lieu d’en demander un nouveau à cette dernière, ainsi que le requiert le DEC.
dd) Il résulte des éléments qui
précèdent que l'affectation principale de la zone en question a pour objet
l'artisanat et que l'habitation ne saurait être autorisée dans cette zone si
elle n'a aucun lien avec l'exploitation d'une entreprise. L'intention de la
commune, lors de l'élaboration du PPA, était en effet d'une part d'agrandir sa
zone industrielle et artisanale et d'autre part de permettre à des personnes et
apprentis habitant dans le village d'y travailler ainsi que de diminuer le
trafic pendulaire. Le règlement d'extension précité, précédemment applicable à
une partie de la zone en question, prévoyait d'ailleurs déjà un lien
fonctionnel entre habitation et entreprise. Un tel lien était ainsi clairement
mis en avant lors de l'élaboration du PPA. L’on peut de plus relever que, dans
son courrier du 15 février 2008 à la municipalité, le conseil d’alors de cette
dernière soulignait le fait que «
la zone des Assenges est une zone
artisanale, dont l’affectation est principalement l’exploitation d’entreprises
artisanales et de petits établissements industriels. L’habitation est
subsidiaire et n’est autorisée que dans la mesure où elle est liée à
l’exploitation de l’entreprise. Il convient donc de contrôler, pour chaque
construction, que les logements seront bien utilisés en relation avec
l’exploitation de l’entreprise. Cette relation doit être fonctionnelle
».
L'art. 2 al. 3 RPPA doit en conséquence être compris comme n'autorisant
l'habitation dans la zone artisanale des Assenges que pour autant que le
logement soit lié à l'exploitation de l'entreprise, et non pas seulement à
l'entreprise, c'est-à-dire qu'il soit destiné à l'entrepreneur lui-même ou à
des membres de son personnel. Une telle acception de la zone artisanale est de
plus semblable à celle des réglementations auxquelles il est fait référence
ci-dessus.
5.
La construction prévue a pour objet un complexe
de cinq lots d'immeubles.
a) Le recourant fait d'une part valoir
que le projet en question va à l’encontre de la prépondérance de l'artisanat
(et de la petite industrie) induite par la planification des
"Assenges" sur l'habitation. Sur la base du rapport 26 OAT et de
l'avis de la CCUA, il estime que la zone d'activité des Assenges a pour
objectif un regroupement des activités artisanales et qu'il y a un intérêt
cantonal à ne pas voir cette zone détournée de sa fonction première définie par
le Plan directeur cantonal.
L'examen successif des différents
lots s'agissant de la proportion entre entreprise et habitation (les chiffres
retenus sont ceux figurant sur les plans) permet de retenir les éléments
suivants. Pour le lot A, la proportion est d'environ 728 m
2
affectés aux activités artisanales
contre environ 322
m
2
aux logements; ceux-ci représentent donc un peu plus de 30% de la
surface totale. Une telle proportion ne paraît pas excessive dans une zone
certes principalement affectée aux activités artisanales et industrielles,
voire aux activités du secteur tertiaire, mais où l'habitation est cependant
autorisée et où le RPPA ne prévoit pas de limite maximale affectée au logement.
La situation est en revanche
différente concernant les lots B à E. Ensemble, les lots B et C, qui forment un
tout, comportent trois dépôts pour un total de 271,5
m
2
et quatre logements de 603
m
2
,
ceux-ci représentant dès lors 69% de la surface totale. Quant aux lots D et E,
ils comptent trois dépôts d'une surface totale de 274
m
2
et quatre logements de 573
m
2
;
ceux-ci équivalent ainsi aux 68% de la totalité de la surface. Au vu de la
proportion de logements par rapport aux activités artisanales et industrielles
que comportent les lots B, C, D et E, qui équivaut à plus des deux tiers de la
surface totale, l'on ne saurait considérer que l'art. 2 RPPA est respecté.
Celui-ci prévoit, comme on l'a vu, principalement une affectation à
l'artisanat, aux petites industries, voire aux activités du secteur tertiaire;
or, l'affectation visée par le projet en cause, s'agissant des lots B à E, est au
contraire prioritairement l'habitation et non l'artisanat. Certes, la
disposition précitée autorise l'existence de deux logements par entreprise. Le
projet est cependant prévu en zone artisanale, où l'habitation est admise, mais
ne saurait atteindre de telles proportions. Au vu de l'importance et du nombre de
logements, ce projet aboutirait à la création d'une zone d'habitation dans une
zone dévolue à l'artisanat selon le PPA « Les Assenges », au
détriment ainsi des possibilités qui doivent être offertes à l’artisanat dans
la zone en question. La demande de permis de construire elle-même insiste
d’ailleurs sur l’aspect principal de l’habitation, ce qui est contraire à
l’art. 2 RPPA, puisque a été cochée la rubrique « bâtiment à usage
mixte, principalement à usage d’habitation » et non pas l’une des
rubriques n° 91 à 99, qui concernent les activités.
Même dans l’hypothèse où l’on
tiendrait compte de la surface totale affectée aux activités artisanales des
lots A à E par rapport à la surface totale des logements, le résultat serait
encore défavorable à la constructrice. En effet, pour un total de 1'272
m
2
affectés aux activités artisanales, les logements représentent une surface de 1’498
m
2
, soit 54% de la surface totale, ce qui, au vu des considérations
qui précèdent, est excessif.
b) Le recourant se prévaut d'autre
part du fait que le lien fonctionnel entre les habitations et l'exploitation
des entreprises artisanales et des petits établissements industriels n'est pas
garanti.
L'on ne peut contester le fait que
l'exigence d'un tel lien, clairement posée par l'art. 2 al. 3 RPPA, n’est
pas assuré en l'espèce. Dans sa décision d'octroi du permis de construire, la
municipalité pose certes, comme condition particulière communale, le respect de
l'art. 2 al. 3 RPPA ; elle indique ainsi considérer qu'il y aura
cinq entreprises différentes, disposant chacune de deux appartements. Elle ne
précise cependant pas que de tels logements doivent être liés à l'exploitation
de l'entreprise et une telle condition n'empêche en définitive pas cette
dernière de louer les logements à des personnes sans aucun rapport avec elle.
La servitude de restriction au droit de bâtir, qui figure dans le constat
d'exécution de vente à terme - emption signé le 30 janvier 2009, est ambiguë et
n'assure pas non plus le respect de l'art. 2 al. 3 RPPA.
D'autres éléments du dossier permettent
par ailleurs de douter de la prise en compte par le projet de l'exigence d'un
lien fonctionnel entre habitation et entreprise. En effet, la constructrice
précise dans ses déterminations du 10 juin 2009 que "
le lien entre les unités
artisanales et l'habitation est, au demeurant, vérifié par la constitution
d'une société coopérative dont tous les propriétaires sont obligatoirement
membres en application de l'art. 850 al. 1 et 2 CO
". Au vu
de l'interprétation qui doit être faite de l'art. 2 al. 3 RPPA, une
société coopérative regroupant tous les propriétaires ne suffit pas à assurer
un tel lien fonctionnel. Aucune disposition des statuts  - qui, selon les
pièces figurant au dossier, ne sont pas encore adoptés - de la société
coopérative zone artisanale Les Assenges-Pampigny, et pas même ses art. 2
al. 1, 3 al. 1, 5 al. 4, 7 al. 1, ne pose l’exigence effective du
lien fonctionnel entre entreprise et habitation tel que défini ci-dessus. L'on
peut de plus relever que, dans le cadre de la promotion immobilière des
différentes unités effectuée par la société RE/MAX, selon les informations du 1
er
avril 2008 figurant au dossier, il y est indiqué que chaque partie, à savoir
les lots B à E, comprend un atelier et deux appartements, qui sont à vendre
sous forme de PPE; cette promotion immobilière met par ailleurs avant tout
l'accent sur la vente d'appartements en PPE, sans préciser que ceux-ci ne pourraient
être acquis qu'en lien avec un atelier. Il découle des extraits du registre
foncier figurant au dossier que chaque appartement et la plupart des dépôts sont
constitués en unités distinctes de propriété par étage, chaque unité pouvant
dès lors en principe être vendue séparément.
Selon le tableau de répartition des
lots, état au 11 mars 2009, l’on peut constater que, s’agissant du lot A, si le
lien fonctionnel entre les locaux affectés à GRUDIBAT-FGS SA et l’appartement
du 2
ème
prévu pour le directeur est respecté, tel ne semble pas être
le cas pour l’appartement du rez-de-chaussée, dont il ne résulte pas du tableau
précité qu’il aurait été attribué à des membres du personnel de GRUDIBAT-FGS SA.
Ce tableau laisse même entendre que l’appartement en question a été vendu à un
tiers, dès lors que les appartements attribués à des entreprises sont indiqués
comme tels. Il n’est en conséquence en aucun cas établi que le lien fonctionnel
entre habitation et entreprise est assuré pour le lot A. Concernant les lots B
à E, au vu de ce qui précède, tel ne paraît pas non plus être le cas ; la
question peut cependant rester ouverte dans la mesure où la proportion de
logements par rapport aux activités artisanales et industrielles que comportent
ces lots équivaut à plus des deux tiers de la surface totale et que l’on ne
saurait dès lors considérer qu’ils respectent l’art. 2 RPPA pour ce motif
déjà. Si néanmoins la constructrice devait déposer un nouveau projet, la
municipalité devra alors s’assurer que le lien fonctionnel tel que défini dans
le présent arrêt sera réalisé.
c) L'ensemble des éléments qui
précèdent permettent d'aboutir à la conclusion que la constructrice ne respecte
pas les buts visés par l'art. 2 RPPA, quant à l'affectation de la zone; le
projet détourne ainsi les objectifs visés par la disposition en cause de telle
sorte que celle-ci doit être considérée comme violée. Il s'ensuit que la
décision d'octroi du permis de construire doit, pour ce motif déjà, être
annulée.
6.
Pour des motifs d’économie de procédure, il y a
lieu d’examiner les autres griefs.
Le recourant argue tout d’abord du
fait que le projet n'est pas non plus conforme à l'art. 3 al. 3 LAT et
plus particulièrement aux lettres a et b.
a) Cette disposition prévoit ce qui
suit:
"
Les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la
population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
a.           de
répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de
les doter d'un réseau de transports suffisant;
b.           de
préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
[…].
"
Le principe posé à la lettre a
exige une répartition territoriale optimale des lieux d'habitation et de
travail, notamment par une mixité équilibrée en zone à bâtir. Il vise d'un côté
le mélange des lieux d'habitation et de travail, de façon à maintenir les
trajets courts et à augmenter la qualité de l'habitat d'une agglomération, en
particulier sa valeur urbanistique. Il exige d'un autre côté l'éloignement des
sites de travail qui sont à l'origine d'immissions incommodantes inévitables (cf. Tschannen
in
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009,
n. 55 ad art. 3 LAT; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 1981, n. 43 ad art. 3). Quant à la
lettre b, elle reprend l'obligation générale de politique environnementale de
l'aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. a) et l'exprime
tout particulièrement pour les lieux d'habitation qui sont le plus sensibles
aux immissions. Le principe exige avant tout que les affectations bruyantes et
polluantes soient éloignées des zones d'habitation ou que celles-ci en soient
protégées (cf. Tschannen, op. cit., n. 56 ad art. 3 LAT). A la
différence des zones purement dédiées à l'habitation, les zones mixtes peuvent
abriter des constructions artisanales, sources d'un certain potentiel
d'immissions (cf. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
[
RPG
]
, 2006,
n. 11 ad art. 18 LAT). Selon l'interprétation actuellement admise,
l'art. 3 doit être pris en compte non seulement dans le cadre de la
planification, mais pour toute tâche ayant des effets sur l'organisation du
territoire, qu'il s'agisse de légiférer, d'appliquer le droit, d'établir un
plan ou encore de le mettre en œuvre (Tschannen, op. cit., 2009, n. 13
ad art. 3 LAT).
b) En l'espèce, le projet en cause ne
respecte pas l'art. 2 RPPA, dès lors qu'il n'est pas conforme à
l'affectation de la zone. Ainsi, on peut sérieusement se demander si
l'art. 3 al. 3 let. a et b LAT n’est pas ipso facto violé. Cette
question peut toutefois rester ouverte, dans la mesure où la décision d'octroi
du permis de construire doit de toute façon être annulée.
7.
Le recourant estime par ailleurs que le projet
ne respecte pas l'art. 6 al. 2 RPPA, les bâtiments n'étant pas
implantés sur le front obligatoire face à la route de desserte. A son sens,
l'ordonnancement et l'implantation des constructions projetées contreviennent
gravement au concept urbanistique lié à la planification des
"Assenges", qui prône l'ordre contigu dans l'intention de créer cet
effet de rue
a) La disposition en cause prescrit
ce qui suit:
"
Dans le but de créer un "effet de
rue", les bâtiments édifiés sur les parcelles en bordure de la route de
desserte auront une façade sur le front d'implantation obligatoire figuré sur
le plan.
"
L'art. 5 al. 1 RPPA
prévoit pour sa part que les constructions mitoyennes sont autorisées. Quant au
rapport 26 OAT, il précise que "
la contrainte constituée par la bande
d'implantation obligatoire, ainsi que la faculté de construire des immeubles en
ordre contigu, ont pour but de créer, le long de la route de desserte, l'effet
de "rue". Pour cette raison, on veillera, dans la mesure du possible,
à ce que les premières constructions s'implantent en bordure de la route
".
Dans un arrêt du 9 mai 2005
(AC.2004.0158 consid. 5b et les références citées), le Tribunal
administratif a considéré qu'une règle semblable à celle de l'art. 6
al. 2 RPPA avait essentiellement pour but d'assurer un alignement propre à
créer l'esprit d'une rue, sans aller jusqu'à imposer l'ordre contigu; dès lors,
limiter l'application de la disposition en cause au bâtiment dont les façades
sont situées en première ligne sur la limite des constructions, à l'exclusion
des bâtiments implantés à l'arrière, est conforme au sens de cette disposition.
b) En l'espèce, selon le plan
d'enquête de la constructrice, seule une petite partie de la façade nord, et
non pas toute la façade, du bâtiment B se trouve sur le front d'implantation
obligatoire. La municipalité estime cependant qu’on ne saurait condamner le
projet simplement parce qu’il y a une façade légèrement en oblique par rapport
à ce front. Elle relève que le but est l’effet de rue et non pas le respect au
centimètre près du front d’implantation. Il convient cependant de relever qu’à
l’angle nord-est, la façade du bâtiment B se trouve à près de 2 m. du front
d’implantation obligatoire, et non pas à quelques centimètres, ce qui n’est pas
négligeable. La constructrice de son côté n’invoque pas de raison impérative nécessitant
que la façade nord du bâtiment B soit oblique, et non rectiligne, et ne longe
dès lors pas la ligne du front. De plus, quand bien même le plan de situation
du géomètre se réfère à une limite des constructions et non pas à un front
d’implantation obligatoire, celui-ci doit être respecté, dans la mesure où il
est clairement prévu par le PPA. Il en découle que le projet n'est, sur ce
point, pas conforme à l'art. 6 al. 2 RPPA.
Néanmoins, en tenant compte du fait
que le RPPA ne prévoit pas d'ordre contigu obligatoire et au vu de la
jurisprudence précitée, il se justifie que seul le lot B, dont la façade nord
est en première ligne, doive respecter l’art. 6 al. 2 RPPA, à
l’exclusion des lots A et C à E, situés à l’arrière.
8.
Le recourant fait par ailleurs valoir que les
bâtiments B, C, D et E ne sont pas conformes à l'art. 3 al. 2 RPPA,
dès lors que la direction des bâtiments dont les toits sont plats ne respecte
pas l'orientation indiquée sur le plan.
a) Conformément à la jurisprudence,
il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des
compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de
traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF
110 V 360 consid. 3b
in fine
; ATF 108 Ib 196 consid. 4a).
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de
sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par
exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle).
On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le
cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se
considère comme liée (AC.2006.0239 du 29 octobre 2007 consid. 2a).
b) En l'espèce, l'art. 3
al. 2 RPPA prévoit que la direction du faîte, ou du bâtiment si le toit
est plat, respectera l'orientation indiquée sur le plan; celui-ci le fait au
moyen de flèches pleines. Il est vrai qu'en tant que tel, chacun des lots B à
E, qui disposent de toits plats, ne respecte pas l'orientation prévue par la
réglementation communale. Cependant, malgré les doutes que cet élément pourrait
faire naître quant au respect de l’art. 3 al. 2 RPPA, au vu de la configuration
générale de l'ensemble du projet et du fait que la plus grande longueur de
celui-ci suit bien l'orientation prévue, la municipalité était habilitée à
considérer que la disposition en cause n'était pas violée. De par cette appréciation,
elle se tient à l'intérieur de la marge d'interprétation qui lui revient dans
l'application du droit communal.
9.
Le recourant considère encore que la distance
entre les bâtiments A et E, qui est de 8 m. 44 selon le plan d'enquête déposé
par la constructrice, contrevient à l'art. 7 RPPA qui prévoit une distance
de douze mètres. Il estime que le fait qu'une couverture translucide couvre
l'espace concerné n'y change rien.
a)
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif
(TA), remplacé par la CDAP, avait défini à de nombreuses reprises les critères
servant à distinguer la présence d'un seul bâtiment de celle de plusieurs
bâtiments juxtaposés, jumelés ou mitoyens. Il s'est basé pour ce faire sur un
faisceau d'indices comprenant la destination respective des constructions en
cause et leur liaison fonctionnelle avec les éventuels locaux communs, leurs
dimensions, la surface de plancher respective de chaque construction, la conception
architecturale et les matériaux des revêtements extérieurs, l'apparence extérieure,
en particulier l'impression donnée à un observateur, ainsi que les objectifs de
la planification cantonale, régionale et communale dans le domaine concerné.
Ces critères sont appliqués en fonction des caractéristiques propres de chaque
cas particulier en tenant compte de l'ensemble des circonstances pour
déterminer si le constructeur tente de détourner les buts des règles
caractérisant l'ordre non contigu (AC.2005.0167 du 8 mars 2006 consid. 2b;
AC.2000.0157 du 15 avril 2002 consid. 5; RDAF 1993, p. 195 consid. 5).
Ces mêmes critères doivent être appliqués pour définir si l'on est en présence
de deux bâtiments juxtaposés ou de deux bâtiments totalement séparés devant
respecter les règles de l'ordre non contigu (AC.2006.0055 du 28 juin 2007
consid. 3; AC.2005.0252 du 27 avril 2006 consid. 1b).
Dans son arrêt du 28 juin 2007 (AC.2006.0055), le TA avait ainsi
considéré que deux villas distinctes possédant chacune leurs propres locaux de
service et leur propre accès, qui n'étaient reliées entre elles que par un
couvert à voitures permettant d'y stationner deux véhicules, un pour chaque
villa, constituaient, du point de vue fonctionnel, deux bâtiments bien
distincts. Tel était également le cas, du point de vue de l'aspect extérieur,
dans la mesure où
les constructions projetées n'étaient
reliées entre elles que par le couvert précité qui se réduisait à un simple
toit suspendu entre les maisons et ouvert à chaque extrémité, l'impression de
séparation des villas étant renforcée par la présence d'ouvertures dans la
façade située au-dessus du couvert et par l'apparence qu'il en résultait de
bâtiments situés l'un en face de l'autre et non l'un contre l'autre. Le TA
avait ainsi constaté qu'on ne pouvait raisonnablement assimiler les
constructions projetées à des villas mitoyennes et que par conséquent, elles devaient
respecter la réglementation de l'ordre non contigu et notamment la distance
entre bâtiments sis sur une même parcelle prévue par la réglementation
communale.
b) En l'occurrence, l'art. 7
al. 1 RPPA prévoit que, hormis le cas où deux constructions sont
mitoyennes, la distance entre les façades et la limite de propriété voisine est
d'au moins six mètres. Selon l'al. 2, entre les bâtiments sis sur une même
parcelle, cette distance est de 12 mètres.
Une distance de 8 m. 44 sépare le
bâtiment A des lots B à E, le premier étant relié aux seconds par une structure
métallique comprenant six piliers de 30 cm de diamètre, qui dispose d'une
couverture translucide sur 4 m. du côté du bâtiment A. Tant du point de vue
fonctionnel que du point de vue de l'aspect extérieur, le bâtiment A et les lots
suivants constituent des bâtiments distincts, dès lors qu'ils disposent chacun,
à l'exception d'un chauffage central destiné aux différents lots, de leurs
propres locaux de service et sont uniquement reliés par une simple structure
métallique, au demeurant munie d'une couverture translucide sur à peine la
moitié de la distance séparant les lots A et E, ce qui donne clairement
l'impression qu'il s'agit bien de deux bâtiments indépendants, impression
confirmée à la vue de l’illustration 3D du projet. Les bâtiments en question ne
peuvent ainsi être considérés comme des constructions mitoyennes et doivent en
conséquence respecter la distance de douze mètres prévues à l'art. 7
al. 2 RPPA.
c) L’on peut par ailleurs rappeler
que le rapport technique
établi par Masotti Associés SA
le 4 février 2008 relève qu’en l’état, le projet ne respecte pas la règle de la
hauteur à 9 m.
10.
Le recourant fait enfin valoir la violation de
l'art. 13 RPPA.
Cette disposition prévoit que,
préalablement à la demande de permis de construire, les propriétaires ou les
constructeurs présentent à la municipalité le programme de leur projet, sous la
forme d'esquisses et d'un bref rapport sur l'activité, le nombre d'emplois, le
trafic, les nuisances, etc., engendrés par la future entreprise ou par la
transformation d'une activité existante. L'al. 2 précise que le résultat
de cette consultation n'engage pas la municipalité dans la procédure
administrative prévue par la loi.
En l'espèce, il découle des
éléments du dossier que le rapport prévu par l'article précité n'a pas été
établi. Dans la mesure où néanmoins la décision d'octroi du permis de
construire doit être annulée pour d'autres motifs, la question de savoir si la
seule absence d'un tel rapport aurait également dû conduire à une telle issue
souffre de rester indécise. La municipalité s'assurera cependant, dans
l'hypothèse où la constructrice lui présente un nouveau projet, de
l'établissement d'un rapport conforme à l'art. 13 RPPA avant l'éventuel octroi
d'un nouveau permis de construire.
11.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision de la Municipalité de Pampigny du 17
mars 2009 octroyant le permis de construire à GRUDIBAT-FGS SA annulée.
Conformément à l'art. 49
al. 1
er
et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et les dépens sont
mis à la charge de la partie déboutée.
Selon la
jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, comme en l'espèce, une ou
plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à cette partie de supporter les frais et les dépens lorsqu'elle est
déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est
annulée ou modifiée (v. RDAF 1994 p. 324 et, plus récemment, arrêts
AC.2001.0202 du 15 juin 2007; AC.2006.0098 du 29 décembre 2006; AC.2006.0083 du
27 décembre 2006; FO.2005.0019 du 20 novembre 2006; AC.2005.0235 du 20 novembre
2006; AC.2005.0264 du 6 juin 2006; AC.2004.0268 du 19 mai 2006). C'est en
conséquence la constructrice qui doit supporter les frais de justice. Il n'est
pas alloué de dépens dès lors que, conformément à l'art. 56 al. 3
LPA-VD, le DEC n'y a pas droit et que la Municipalité de Pampigny, qui
n'obtient pas gain de cause, non plus (art. 55 al. 1 LPA-VD
a
contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Pampigny du 17
mars 2009 octroyant le permis de construire à GRUDIBAT-FGS SA est annulée.
III.
Un émolument de justice de 4’000 (quatre mille)
francs est mis à la charge de la constructrice GRUDIBAT-FGS SA.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.