vd_omni · AC.2023.0409 · 2024-11-12 · fr

A.________ à E.________/Conseil communal de Paudex, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Délimitation le long de la rive du lac Léman d'une "zone de verdure 15 LAT" dans le cadre du nouveau PACom de Paudex, zone destinée à remplacer le PEC no 1 qui établissait une limite de construction et une zone de non bâtir sur les parcelles riveraines. Recours de propriétaires riverains contre cette nouvelle zone. Quand bien même la zone mise en cause augmente les droits à bâtir des recourants, ces derniers ont qualité pour agir (considérant 1). La zone de verdure litigieuse se justifie pour des motifs de protection du paysage riverain. Elle répond également à la mesure A1 du plan directeur des rives du lac Léman tendant au maintien sur tout le pourtour du lac d'une faible densité des constructions. Enfin, elle peut se justifier en tant qu'espace réservé aux eaux déterminé en application des art. 36a LEaux et 41b OEaux. Pour ce qui est de la pesée des intérêts, constat que l'atteinte aux intérêts privés des recourant doit être relativisée vu l'augmentation des droits à bâtir dont ils bénéficient (consid. 2). Pour les mêmes motifs, la distance de 3 mètres qui est exigée entre constructions et zone de verdure peut être confirmée. Constat que cette mesure présente un intérêt pour les recourants puisqu'elle permet de prendre en compte cette distance de 3 m dans le calcul du coefficient utilisable sur leurs parcelles (consid. 3). Rejet du grief selon lequel la zone litigieuse doit être considérée comme une zone à bâtir, ce qui impliquerait que sa surface devrait compter dans le coefficient utilisable (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.2024 AC.2023.0409

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 novembre 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Pascal
Langone, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nadia Egloff,
greffière.
Recourants
1.
A.________
,
à ********
2.
B.________
, à ********
3.
C.________
,
à ********
4.
D.________
,
à ********
5.
E.________
,
à ********
tous représentés par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Paudex,
représenté
par Me Théo MEYLAN, avocat à Vevey,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à
Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil
communal de Paudex et du Département des institutions, du territoire et du
sport (DITS) du 19 octobre 2023.
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Paudex disposait d’un plan général d’affectation approuvé
par le Conseil d’Etat le 7 juin 1987 (plan qui a fait l’objet d’une
modification en 1998, ci-après: le plan des zones de 1987), d’un règlement de
ce plan général d’affectation approuvé le 23 juillet 1998 (ci-après: le RPGA
1998), ainsi que de plusieurs plans spéciaux. Un de ces plans était le plan
d'extension cantonal (PEC) n° 1 qui établissait une limite de construction
ainsi qu’une zone de non bâtir sur les parcelles riveraines du lac Léman, plan
qui avait été adopté par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 29 mars 1943
(ci-après: le PEC n° 1). Pour ce qui était de cette zone régie par le PEC n° 1,
le RPGA 1998 prévoyait ce qui suit:
"
CHAPITRE 12 -
ZONE REGIE PAR PLAN D'EXTENSION CANTONAL
Article 40 • Définition
Cette zone est régie par le plan d'extension cantonal No l .
Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir.
"
B.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 47 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Paudex. C.________, B.________ et D.________
sont copropriétaires des parcelles n
os
48 et 49. E.________ est
propriétaire de la parcelle n
o
50. Ces quatre parcelles, qui
supportent des bâtiments d’habitation, sont contiguës. Elles bordent le lac
Léman, dont elles sont séparées par un chemin piétonnier et par des
enrochements. Du côté nord, elles sont bordées par la route cantonale. Le plan
des zones de 1987 colloquait ces parcelles pour partie en zone de villas de
moyenne densité et pour partie dans la zone régie par le PEC n° 1 (partie sud,
côté lac). Au cours du temps, certains aménagements ont été réalisés dans cette
bande régie par le PEC n° 1 (par exemple des piscines). Les bâtiments
d’habitation sont construits à l’arrière de cette bande, à l’exception du bâtiment
sis sur la parcelle n° 50. Un ancien mur, marquant une rupture de pente dans
les jardins, longe une partie des parcelles riveraines du lac. Il est encore
présent sur les parcelles n
os
48, 49 et 50, alors qu’il a été démoli
sur la parcelle n° 47 (apparemment il y a une centaine d’années).
C.
Un nouveau plan général d’affectation et son règlement ont été mis à
l’enquête publique du 2 novembre au 1
er
décembre 2019. Ils prévoient
l’abrogation du PEC n° 1 et l’instauration en lieu et place d’une "zone de
verdure 15 LAT" dont la largeur est un peu diminuée par rapport à
celle du PEC n° 1. Les parcelles n
os
47, 48, 49 et 50 sont
colloquées pour partie en "zone d’habitation de faible densité 15 LAT-B"
et pour partie en "zone de verdure 15 LAT" (soit une bande côté lac
dont la largeur varie entre 15 m et
20 m). La limite de la zone de
verdure est prévue au niveau de l’ancien mur situé dans les jardins.
A.________, C.________, B.________, D.________ et E.________
ont formulé une opposition conjointe le 2 décembre 2019, précisée le 9 décembre
2019. Ils faisaient valoir que la zone de verdure était disproportionnée pour
un passage riverain le long du lac et que sa largeur devait être réduite et
limitée au strict nécessaire. Ils demandaient que la zone de verdure puisse
être prise en considération pour le calcul de l’indice d’utilisation du sol des
parties principales de leurs parcelles sises en zone d’habitation de faible
densité. Ils relevaient à cet égard que la zone de verdure était assimilée à
une zone constructible. Ils mettaient enfin en cause la disposition du
règlement qui, dans la zone d’habitation de faible densité, prévoit une
distance de 3 m au minimum entre construction et zone de verdure. Une séance de
conciliation a eu lieu le 30 juin 2020.
D.
Le Conseil communal de Paudex a adopté le nouveau plan général
d’affectation le 8 mars 2021 avec plusieurs amendements. Le département cantonal
compétent ayant demandé un certain nombre de modifications, une version
modifiée du nouveau plan général d’affectation (intitulé désormais Plan
d’affectation communal [ci-après: PACom]) a fait l’objet d’une enquête publique
complémentaire du 24 juin au 25 juillet 2022, qui n’a pas suscité d’oppositions.
Le dossier du PACom est coordonné à une procédure d’abrogation séparée et
simultanée du PEC n° 1.
Le 26 septembre 2022, le conseil communal de Paudex
a adopté le PACom avec son règlement (ci-après: le RPACom). A cette occasion,
il a accepté la proposition de réponse de la Municipalité relative à
l’opposition formulée par A.________, C.________, B.________, D.________ et E.________
qui concluait au rejet de cette opposition. Cette proposition de réponse est la
suivante:
"
Nous
nous référons à notre séance de conciliation du 30 juin 2020. Nous reprenons
ci-après les points de votre opposition et apportons les réponses de la
Municipalité:
1.
Abrogation du PEC et mise en vigueur d'une zone de verdure
Le nouveau PGA
ne péjore pas la situation de ces 4 parcelles. En effet, la nouvelle Zone de
verdure remplace simplement une «Zone régie par le PEC 1», qui était
inconstructible et n'offrait aucun droit à bâtir. De fait, la nouvelle zone
change essentiellement le nom de l'affectation mais n'en change pas la nature.
On relèvera aussi que l'étendue de la Zone de verdure sur les parcelles n° 49
et 50 est, en fait, légèrement inférieure à celle de la précédente Zone régie
par le PEC 1.
Le PEC établit
une zone de non-bâtir qui a été reprise explicitement dans le Plan des zones en
vigueur. Il n'y a légalement et règlementairement pas de possibilité de
revendiquer un droit à bâtir sur la zone du PEC.
De plus, la
pratique cantonale actuelle tend à requérir un Espace réservé aux eaux couvrant
une bande de 15 m le long de la rive du lac; en secteur urbain, cet espace
s'accompagne d'une Zone de verdure.
Quant au PPA «A
la Verrière Il», il ne comprend certes pas de zone de verdure mais sera touché
par une telle mesure s'il est révisé.
2 et 3.
Prise en
considération de l'entier de la parcelle pour le calcul de l'indice
d'utilisation du sol
La Zone de
verdure n'est pas une aire inconstructible qui se superpose à une zone à bâtir
sous-jacente, auquel cas les droits à bâtir porteraient en effet sur toute la
parcelle; il y a bien deux zones distinctes (zone d'habitation et zone de
verdure) avec des règles et des droits distincts s'appliquant sur leurs parties
respectives des parcelles concernées. En outre, il n'est plus toléré, ni par le
Canton, ni par les tribunaux, de comptabiliser les zones de verdure dans les
calculs de droit à bâtir des zones d'habitation voisines.
Le maintien
d'une distance aux limites de 3 m à la zone de verdure vise à la préservation
de la typologie du terrain et du muret.
Au vu de ce qui précède, la
Municipalité considère avoir répondu et a décidé de lever votre opposition.
"
Par décisions du 19 octobre 2023, le Département des
institutions, du territoire et du sport (ci-après: le département ou le DITS)
a, d’une part, approuvé le PACom et, d’autre part, abrogé le PEC n° 1.
E.
Par acte conjoint du 22 novembre 2023, A.________, C.________, B.________,
D.________ et E.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la
décision du Conseil communal 26 septembre 2022 et contre la décision du DITS du
19 octobre 2023 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Les conclusions du recours sont les suivantes:
"
I.           Le
recours est admis.
II.           Les décisions d'adoption et d'approbation du nouveau
plan d'affectation communal et de son règlement, avec leurs documents annexes,
des 8 mars 2021, 26 septembre 2022 et 19 octobre 2023 sont réformées en ce sens
que l'opposition du 2 décembre 2019 est admise, la zone de verdure prévue au
sud de leurs parcelles nos 47 à 50 du cadastre de la Commune de Paudex est
remplacée par une zone de faible densité, subsidiairement par une aire de
verdure de profondeur limitée (3m au maximum), l'art. 8 al. 10 RPACom étant
supprimé et l'art. 13 RPACom concernant la zone de verdure étant modifié en ce
sens que la surface de l'aire de verdure est prise en considération dans le
calcul de l'indice d'utilisation des différentes zones, en particulier de la
zone d'habitation de faible densité prévue à l'art. 8 RPACom.
III.          Subsidiairement, l'opposition du 2 décembre 2019 est admise
et les décisions d'adoption et d'approbation du nouveau plan d'affectation
communal et de son règlement, avec leurs documents annexes, des 8 mars 2021, 26
septembre 2022 et 19 octobre 2023 sont annulées, le dossier étant renvoyé à
l'autorité communale pour modification dans le sens des considérants de l'arrêt
du Tribunal cantonal.
"
Le Conseil communal a déposé sa réponse le 3 janvier
2024. Il conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement
à son rejet.
Le département a déposé sa réponse le 8 février 2024
par l’intermédiaire de la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL). Il conclut au rejet du recours.
Les recourants et le Conseil communal ont ensuite
déposé des observations complémentaires.
F.
Le 22 février 2024, le Conseil communal a présenté une requête tendant à
la levée partielle de l’effet suspensif du recours, l’effet suspensif n’étant
maintenu que pour les parcelles n
os
47, 48, 49 et 50. Le 4 mars
2024, le DITS a indiqué adhérer à cette requête. Dans des déterminations du 12
mars 2024, les recourants ont indiqué les motifs pour lesquels il convenait
selon eux de rejeter la requête de levée partielle de l’effet suspensif. Le
Conseil communal s’est déterminé sur cette écriture le 25 mars 2024.
Par décision du 2 avril 2024, le juge instructeur a
levé l’effet suspensif du recours, à l’exclusion des parcelles n
os
47, 48, 49 et 50.
Le Tribunal a tenu audience le 23 septembre 2024. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l’audience a la teneur suivante:
"
L'audience
est ouverte à 14:00 devant la parcelle n° 47 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Paudex.
(...)
Il n'y a pas de réquisition
d'entrée de cause.
Le président rappelle les points
litigieux de la cause. Me Bovay reprend les motifs de recours développés dans
ses écritures. Il explique que les recourants mettent surtout en cause la
distance de 3 mètres entre constructions et zone de verdure 15 LAT
instaurée par le nouveau plan d'affectation communal (PACom) contesté.
Les représentants du Conseil
Communal notent qu'il convient de distinguer entre la réglementation relative à
la zone de verdure 15 LAT, dont le but est de préserver les rives du lac, et
celle à la distance de 3 mètres à la limite de zone, dont le but est de
préserver l'ancien mur de rive encore présent à certains endroits.
Les recourants contestent que le
mur de rive présente un intérêt sur le plan de la protection du patrimoine. Ils
contestent par ailleurs que la zone de verdure soit nécessaire pour préserver
le dégagement visuel de ce secteur du lac.
Les représentants du Conseil
Communal soulignent que la volonté de préserver les structures anciennes est
désormais inscrite dans le règlement du nouveau PACom. Ils considèrent que le
mur de rive représente un élément marquant du territoire, à la typologie
caractéristique, qui délimite la transition entre le secteur bâti et les rives
du lac. Pour éviter qu'il ne disparaisse, il importe de reculer la limite de
l'aire constructible.
La Cour et les parties se rendent
sur la parcelle n° 48 de Paudex par le portail sis dans la haie séparant le
bien-fonds du cheminement piétonnier adjacent à la rive du lac. Sur place, il
est constaté la présence de l'ancien mur de rive, lequel a à cet endroit la
forme d'un mur d'une hauteur de deux mètres environ qui traverse la propriété
et marque une séparation entre deux niveaux de terrain, savoir un niveau
supérieur englobant la partie arrière de la parcelle, sur laquelle se trouve un
bâtiment d'habitation, et un niveau inférieur consistant essentiellement en une
surface d'herbe entretenue qui s'étend jusqu'à la haie susmentionnée. Le mur
est surmonté d'une barrière, posée pour prévenir les chutes selon les
explications de la recourante B.________, copropriétaire avec les recourants C.________
et D.________ de cette parcelle ainsi que de la parcelle n° 49 voisine.
Le président interpelle la
recourante sur ses intentions dans l'éventualité où la zone de verdure
litigieuse devait être supprimée et la zone constructible étendue en
conséquence. L'intéressée indique en substance ne pas avoir personnellement de
projet de construction ou d'aménagement particulier en l'état; elle ajoute que
rien ne pourrait au demeurant être effectué sans l'accord des autres
copropriétaires; de manière générale, ce qu'elle souhaite est préserver sa
liberté de pouvoir bâtir.
Me Meylan expose que le règlement
du nouveau PACom doit être compris comme instaurant une distance à la limite de
3 mètres inconstructible seulement pour les constructions au sens strict du
terme.
Me Bovay conteste cette
interprétation. Il fait valoir qu'il ressort du texte du règlement que cette
distance s'applique aux constructions au sens large, donc aussi notamment aux
installations et autres aménagements. Il considère que cette mesure restrictive,
qui s'ajoute aux limitations instaurées par la zone de verdure 15 LAT, est
disproportionnée. Il existe selon lui d'autres possibilités réglementaires
moins contraignantes pour les propriétaires de restreindre adéquatement la
constructibilité pour protéger les rives du lac. Il indique que les recourants
souhaitent essentiellement préserver les droits qui leur sont garantis par
l'ordre juridique suisse en leur qualité de propriétaires.
Les représentants du Conseil
Communal relèvent que l'instauration, dans la zone d'habitation de faible
densité, d'une bande inconstructible de 3 mètres à la limite de la zone de
verdure vise à ménager les intérêts des recourants tout en permettant la protection
du mur de rive, puisque cette mesure confère aux propriétaires concernés des
droits à bâtir pour la zone d'habitation, contrairement à la zone de verdure.
Les différentes mesures instaurées par la nouvelle réglementation tendent dans
leur ensemble notamment à préserver la rive du lac, en évitant que les
immeubles ne puissent se construire trop près de la rive.
La Cour et les parties se
déplacent pour se rendre sur la parcelle n° 50 de Paudex, propriété du
recourant E.________. Sur place, il est constaté la présence du mur de rive,
qui prend ici la forme d'un muret d'environ 40 cm de hauteur qui passe devant
la maison bâtie sur le terrain, laquelle se trouve partiellement comprise dans
la bande inconstructible de 3 mètres à la limite de la zone de verdure.
La Cour et les parties se
déplacent pour se rendre sur la parcelle n° 49 de Paudex. Sur place, il est
constaté la présence du mur de rive, lequel a à cet endroit la forme d'un mur
d'une hauteur d'un mètre environ qui traverse la propriété et marque une séparation
entre deux niveaux de terrain, selon une configuration semblable à celle
décrite plus haut s'agissant de la parcelle n° 48 voisine (hormis le fait que
le mur n'est pas ici surmonté d'une barrière).
La question de la prise en compte
requise par les recourants de la partie de la surface de leurs parcelles sise
en zone de verdure pour le calcul du coefficient d'utilisation du sol (CUS) est
discutée. Il est notamment fait référence à la jurisprudence du Tribunal
fédéral. En substance, les recourants et l'autorité communale confirment les
positions exprimées dans leurs écritures. Les représentants de la DGTL
indiquent que, du point de vue de l'autorité cantonale, il ne fait pas de doute
qu'il n'y a pas de report des droits de construction dans un cas comme celui
d'espèce.
Les recourants relèvent que le mur
de rive est caché à la vision depuis le lac par la haie entourant les
parcelles.
La Cour et les parties se
déplacent pour se rendre sur la parcelle n° 47 de Paudex, propriété du
recourant A.________. Sur place, il est constaté la présence d'une piscine au
bord du bâtiment d'habitation érigé sur la parcelle. Selon le PACom, cette
piscine se trouve à cheval sur la limite entre la zone d'habitation de faible
densité et la zone de verdure, ainsi que dans la bande inconstructible de 3 mètres
à la limite de la zone de verdure. A la différence des autres parcelles, il n'y
a pas de mur de rive à cet endroit, ni ailleurs en traversée de la propriété.
Interpellé par le président, le
recourant motive son intérêt à contester les mesures de la nouvelle
réglementation par le souhait de pouvoir bâtir sans avoir à «négocier pied à
pied» chaque futur élément projeté.
Les recourants se plaignent d'une
inégalité de traitement avec d'autres parcelles de Paudex au terme de
l'établissement de la réglementation litigieuse.
Les représentants du Conseil
Communal expliquent en substance que les parcelles des recourants présentent
une plus grande emprise sur la rive du lac qu'ailleurs dans la commune. Le
choix a donc été fait de suivre le tracé du mur de rive existant pour délimiter
la séparation entre les zones d'affectation, afin de marquer une continuité
sans avoir à traiter spécifiquement des petites différences de situation
présentes ici ou là. L'idée était d'avoir un point de référence permettant
d'expliquer la redéfinition de la zone. Pour le reste, les représentants du
Conseil Communal relèvent que la situation des recourants en termes de
potentiel constructible se trouve significativement améliorée par la révision
contestée du PACom.
Interpellés par l'assesseure
Lorraine Wasem sur la façon dont s'est concrètement déroulée l'inspection des
lieux effectuée dans le cadre de l'élaboration de la réglementation contestée,
les représentants du Conseil Communal indiquent qu'il n'y a pas eu de visite
des lieux parcelle par parcelle, mais un déplacement général dans le secteur,
sans prise de photographies.
Sans autre réquisition, les
parties sont informées qu'une copie dactylographiée du procès-verbal de la
présente inspection locale leur sera transmise et qu'un délai leur sera imparti
pour se déterminer sur son contenu.
"
Le Conseil communal s’est déterminé sur le
procès-verbal de l’audience le 27 septembre 2024. Il relève notamment ce qui
suit:
"[Le
conseil communal]
souhaite faire préciser, en page 2, 9
ème
paragraphe, que la phrase «A la différence des autres parcelles, il n'y a pas
de mur de rive à cet endroit, ni ailleurs en traversée de propriété» serait
plus précise en indiquant que «A la différence des autres parcelles, il n'y a
plus
de mur de rive à cet endroit, ni ailleurs en traversée de propriété»
(soulignement ajouté). En effet, il a été discuté sur place du fait que le mur
de rive existait autrefois sur la parcelle n° 47 de Paudex et qu'il a été
supprimé pour permettre la réalisation de la piscine.
"
Le 11 octobre 2024, la DGTL a indiqué qu’elle
n’avait pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
Le 11 octobre 2024, les recourants ont déposé des
déterminations. Ils relèvent que l’ancien mur de rive a disparu depuis près de
100 ans sur la parcelle n° 47, qu’il n’est quasiment plus perceptible sur la
parcelle n°
50 vu la position de la maison et que, sur les deux
autres parcelles, il a été modifié, cimenté, voire partiellement démoli ou
enfoui.
Le 14 octobre 2024, le Conseil communal s’est
déterminé sur l’écriture des recourants du 11 octobre 2024. Ils notamment
relevé que le mur de rive existait encore sur les parcelles n
os
25,
44 et 23, sises à l’ouest des parcelles n
os
47, 48, 49 et 50.
Considérant en droit:
1.                Le Conseil communal conteste la qualité
pour agir des recourants au motif que leur situation juridique ne serait pas
modifiée par les décisions attaquées. Il fait valoir que les recourants tentent
d’obtenir une augmentation des droits à bâtir dont ils disposaient selon
l’ancien droit, ce qui ne constituerait pas une expectative protégée
juridiquement.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation
communal (PACom). L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que
les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan
doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se
prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément
statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il
incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art.
43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a
décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont
notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont
susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
".
Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit
administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, les recourants attaquent
ces deux décisions (décision du conseil communal approuvant le PACom et
écartant leur opposition et décision du département d'approbation du PACom).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la
procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait
opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision
attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en
demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la
modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c).
c) En l'occurrence, il n’est pas contesté que les
recourants ont formé opposition durant l'enquête publique. Pour le surplus, en
tant que propriétaires de parcelles régies par le nouveau PACom, ils ont un
intérêt digne de protection à contester la nouvelle réglementation, par exemple
au motif que les droits à bâtir qu’elle leur confère sont insuffisants. Peu importe
à cet égard, que ces droits à bâtir soient améliorés par rapport à la
réglementation précédente. On relève également que l'admission du recours
procurerait un avantage pratique aux recourants. Leur qualité pour recourir
doit par conséquent être admise.
d) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.                Les recourants mettent en cause la zone de
verdure dans laquelle est colloquée la partie Sud de leurs parcelles. Dans son
projet de réponse à l’opposition, la municipalité relève sur ce point que la
zone de verdure ne fait que remplacer la zone régie par le PEC n° 1 et ne
péjore par conséquent pas la situation des parcelles n
os
47, 48, 49
et 50. Elle souligne ainsi que la zone de verdure sur les parcelles n
os
49 et 50 est réduite par rapport à la précédente zone de non bâtir régie par le
PEC n° 1. Les recourants contestent cette argumentation en invoquant le
caractère disproportionné du PEC n° 1. Ils relèvent que celui-ci avait pour
objectif la réalisation d’un quai comparable à celui d’Ouchy à Lausanne, projet
abandonné depuis longtemps. Selon eux, dès lors que le projet de quai a été
abandonné, il n’existe aucune raison de maintenir les restrictions
qu’impliquait le PEC n° 1 pour les propriétés riveraines. Ils soulignent que le
PEC n’était de toute manière pas respecté puisque des constructions ont été réalisés
dans la zone de non bâtir, ceci jusqu’en bordure des propriétés et du chemin
public. Ils soutiennent que, dans le cadre de la nouvelle planification
communale, on aurait dû légaliser ces constructions en réduisant la zone de verdure
au strict minimum. Ils contestent que l’importance de la zone de verdure puisse
être justifiée par la nécessité de prévoir un espace réservé aux eaux. Selon
eux, même si un tel espace devait être prévu, il aurait dû être nettement plus
limité vu le caractère construit de la rive et l’existence du sentier
piétonnier, puis de murets. Les recourants contestent au surplus tout intérêt
paysager à la zone de verdure en relevant qu’il y a déjà un sentier riverain
ainsi qu’une végétation développée au sud des propriétés riveraines
.
Dans la réponse au recours, le Conseil communal
indique que la zone de verdure litigieuse a pour but de préserver l’intérêt
paysager d’un secteur végétalisé au-delà du sentier public. Il mentionne à cet
égard le dégagement visuel que garantit l’absence de constructions aux abords
immédiats du lac Léman en relevant que cet élément préserve la qualité des vues
sur ce secteur, aussi bien depuis le lac que depuis des points sur terre
(notamment depuis des rives plus éloignées ou depuis des points en hauteur). Il
invoque le caractère naturel des rives du Léman qui serait préservé à cet
endroit en relevant que la zone de verdure assure un secteur de transition
entre les rives du Léman au sens étroit (enrochements et sentier public) et le
secteur bâti. Le Conseil communal relève encore que le planificateur communal a
voulu mettre en œuvre le Plan directeur des rives du lac Léman qui prévoit de
maintenir sur tout le pourtour du lac une faible densité des constructions. Il
souligne que la mesure E 25 du Plan directeur cantonal (PDCn) prévoit que les
communes doivent prendre en compte les plans directeurs des rives des lacs dans
les planifications communales. Il relève encore que la zone de verdure est
prévue au niveau de l’ancien mur de rive, qui fait l’objet d’une protection en
application de l’art. 43 al. 5 RPACom, ancien mur de rive qui représenterait
une topographie historique avec un dénivelé d’environ 1 m entre la partie
inférieure et la partie supérieure du terrain que retient le mur. Le Conseil
communal invoque enfin la nécessité de prévoir un espace réservé aux eaux en
application de la législation fédérale. Dans sa réponse au recours, le
département soutient pour sa part que la zone de verdure est conforme aux buts
et principes régissant l’aménagement du territoire ainsi qu’aux planifications
directrices régissant les rives du lac Léman (Mesure E 25 du PDCn et Plan
directeur des rives du lac Léman).
a) L’art. 12 RPACom relatif à la zone de verdure a
la teneur suivante:
"
Art. 12 ZONE DE
VERDURE 15 LAT
1
La Zone de verdure 15
LAT est une zone à constructibilité limitée destinée à assurer la préservation
des valeurs paysagères et patrimoniales.
2
Cette zone peut
accueillir des petites constructions d'un seul niveau de 15 rn
2
au
sol, telles que des pavillons de jardin, des piscines et des aménagements en
relation avec les loisirs. Le nombre de ces petites constructions est limité à
deux par parcelle.
3
Pour les parcelles
riveraines du lac, les murs séparant la Zone de verdure 15 LAT du domaine
public du côté du lac ne doivent pas dépasser 1 m. Ils peuvent être surmontés
en retrait d'une clôture ajourée et d'une haie.
4
Les murets existants
séparant cette zone de la Zone d'habitation de faible densité 15 LAT - B
doivent être préservés.
"
b) L'art. 43 al. 2 LATC dispose que la décision du
département relative à l’approbation d’un plan d’affectation communal et la
décision communale relative aux oppositions sont susceptibles d'un recours
auprès du Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen. Cela veut dire que le
pouvoir d'examen de la CDAP n'est pas limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD), mais
s’étend à celui de l’opportunité, en application de l'art. 33 al. 3 let. b de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700),
qui impose aux cantons d'instituer une protection juridique, en matière de
plans d'affectation, et de prévoir "qu'une autorité de recours au moins
ait un libre examen". Selon la jurisprudence, l'autorité de recours
cantonale, investie d'un libre d'examen, doit vérifier que la planification
contestée devant elle soit juste et adéquate (TF 1C_69/2023 du 26 avril 2024
consid. 2.1; 1C_288/2022 du 9 octobre 2023 consid. 2.2.2). Son rôle spécifique
d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe
compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation
dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).
Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée
doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer
une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que
le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui
concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127
II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011, consid. 2.3.
non publié in ATF 137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1 non publié
in ATF 134 II 117). L’autorité cantonale de recours doit ainsi faire preuve de
retenue lorsqu’il s’agit d’examiner les circonstances locales et lorsque
l’autorité bénéficie, comme c’est le cas en l’espèce (cf. TF 1C_257/2019 du 5
mai 2020 consid. 7.2) d’une certaine marge de manœuvre dans le cadre de son
activité de planification (ATF 127 II 288; TF 1C_69/2023 précité consid. 2.1; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag, in Commentaire pratique LAT: Autorisation de
construire, protection juridique et procédure, 2020, n. 84 ad. art. 33 LAT).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 de
l’ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) sont respectés. Parmi ces principes, on trouve la nécessité
d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte
(art. 2 al. 1 let. b OAT) et de vérifier si la solution choisie est conforme en
particulier avec les plans directeurs et les plans d'affectation (art. 2 al. 1
let. e OAT). Il conviendra également de s'assurer que l'autorité a procédé à
une pesée correcte de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT) (cf. CDAP AC.2019.0293, AC.2019.0304 du 4 mai 2020 consid.
2). Sur ce point, on peut relever qu’une mesure d’aménagement du territoire,
telle que le classement d’un bien-fonds dans une zone inconstructible, représente
une restriction au droit de propriété qui n’est compatible avec l’art. 26 Cst.
que pour autant qu’elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt
public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de
l’égalité devant la loi (art. 36 CSt.) (cf. TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014
consid. 3.1). Il convient ainsi notamment d’examiner si une restriction de
propriété se justifie par un intérêt public et si cet intérêt l’emporte sur
l’intérêt privé auquel il s’oppose.
c)
aa)
Une zone lacustre fait
partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment
les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT).
bb) Les buts régissant l'aménagement du territoire figurent
à l’art. 1 LAT. L'art. 1 al. 1, 1
ère
phrase, LAT dispose que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT, dans sa nouvelle
teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée, (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant
l’aménagement, parmi lesquels figurent la préservation du paysage (art. 3 al. 2
LAT). Dans ce but, il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et
des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le
long de celles-ci (art. 3 al. 2 let. c LAT).
cc) Pour ce qui est des planifications directrices,
les rives vaudoises des lacs font l’objet de la mesure E25 du PDCn. Celle-ci
mentionne que les rives des lacs sont un élément clé de la biodiversité et
offrent des paysages remarquables. Elle prévoit que les objectifs généraux pour
les rives des lacs sont traduits, selon les spécificités de chaque lieu, dans
les plans directeurs des rives auxquels il convient de se référer pour leur application
concrète. Tout projet de planification ou de construction prévu dans un secteur
régi par un plan directeur des rives de lac doit être conforme à ses
orientations et mesures. Les plans directeurs des rives des lacs auxquels il y
a lieu de se référer comprennent le plan directeur des rives du lac Léman
adopté par le Grand-Conseil le 7 mars 2000 (ci-après: le PDRLL ou plan
directeur des rives). Le PDRLL est un outil évolutif qui doit avant tout être
considéré comme un instrument d'aide à la décision et d'application de
l'appareil législatif. Il doit permettre à cette fin de mettre en balance
différentes dispositions légales qui entrent souvent en conflit sur les rives
(PDRLL, p. 9). Il contient trois cahiers; le premier, adopté par le Grand
Conseil, comprend les fondements, les objectifs et les mesures générales, le
second, les fiches de coordination, et le troisième, le plan des mesures. Les
fiches et le plan des mesures ne sont pas contraignants pour les autorités (cf.
CDAP AC.2015.0202 du 21 décembre 2016 consid. 3b/cc). Le PDRLL est ainsi un
élément de coordination permettant une politique continue et cohérente de
l'aménagement des rives du lac Léman tenant compte du développement souhaité. Parmi
les mesures générales, le PDRLL comprend une mesure A1 "Maintenir, sur
tout le pourtour du lac, une faible densité des constructions".
d) aa) L'art. 36a de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20)., adopté le 11 décembre 2009
et en vigueur depuis le 1
er
janvier 2011, a la teneur suivante:
"
1
Les
cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l’espace
nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:
a. leurs fonctions naturelles;
b. la protection contre les crues;
c. leur utilisation.
2
Le Conseil
fédéral règle les modalités.
3
Les cantons
veillent à ce que les plans directeurs et les plans d’affectation prennent en
compte l’espace réservé aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité
de manière extensive. L’espace réservé aux eaux n’est pas considéré comme
surface d’assolement. La disparition de surfaces d’assolement est compensée
conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l’art. 13 de la
loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire.
"
Pour les étendues d'eau (les lacs), les modalités
évoquées à l'art. 36a al. 2 LEaux sont fixées en particulier à l'art. 41b de
l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201),
qui est ainsi libellé:
"
1
La
largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau mesure au moins 15 m à
partir de la rive.
2
La largeur de
l’espace réservé aux étendues d’eau visée à l’al. 1 doit être augmentée,
si nécessaire, afin d’assurer:
a. la protection contre les crues;
b. l’espace requis pour une
revitalisation;
c. la préservation d’intérêts
prépondérants de la protection de la nature et du paysage;
d. l’utilisation des eaux.
3
Dans les zones
densément bâties, la largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau peut être
adaptée à la configuration des constructions pour autant que la protection
contre les crues soit garantie.
4
Pour autant que
des intérêts prépondérants ne s’y opposent pas, il est possible de renoncer à
fixer l’espace réservé si l’étendue d’eau:
a. se situe en forêt ou dans une
zone que le cadastre de la production agricole n’affecte, conformément à la
législation sur l’agriculture, ni à la région de montagne ni à la région de
plaine;
b. a une superficie inférieure à
0,5 ha, ou
c. est artificielle.
"
Dans sa réponse au recours, le Conseil communal
indique que, dans le cas d’espèce, la distance de 15 m a été augmentée en
application de 41b al. 2 let. c OEaux en raison de la protection de l’ancien
mur de rive revêtant un caractère historique. Il précise que les règles de
droit fédéral relatives à l’espace réservé aux eaux n’ont été qu’un facteur,
parmi les considérations paysagères, pour la délimitation de la zone de
verdure.
bb) On l’a vu, le droit fédéral impose aux cantons
de "déterminer" l'espace réservé aux eaux (cf. art. 36a al. 1 LEaux,
1
er
alinéa des dispositions transitoires de l'OEaux), en en fixant
la largeur conformément aux critères de l'art. 41b OEaux. Le terme
"déterminer" (dans le texte allemand: "festlegen") n'est
pas défini plus précisément ni dans la loi ni dans l'ordonnance.
Le droit fédéral veut que l'espace réservé aux eaux,
en principe inconstructible, soit déterminé d'une manière contraignante pour
les propriétaires fonciers (cf. Christoph Fritzsche in: Commentaire LEaux/LACE,
Hettich/Jansen/Norer éds, Zurich 2016, N. 33 ad art. 36a LEaux). Il incombe aux
cantons d'adopter des dispositions d'exécution, le droit cantonal réglant
notamment les questions de compétence. Selon le Commentaire précité, il y a
lieu de choisir la procédure du plan d'affectation, au sens des art. 14 ss LAT
car une mesure contenue dans tel plan, comme par exemple l'affectation en zone
à protéger (art. 17 LAT) ou la délimitation d'une aire inconstructible dans la
zone à bâtir (art. 15 LAT), a force obligatoire pour chacun – pour les
propriétaires fonciers concernés et pour les autorités – dès l'approbation du
plan par l'autorité cantonale (art. 21 al. 1 et art. 26 al. 1 LAT). La
procédure d'établissement des plans d'affectation garantit par ailleurs la
participation de tous les intéressés (art. 4 et 33 LAT) ainsi qu'une
application coordonnée de toutes les normes pertinentes (art. 25a al. 4 LAT).
Les règles de procédure du droit cantonal, à savoir les art. 11 ss (plan
d'affectation cantonal) et 34 ss (plan d'affectation communal) de la LATC mettent
en œuvre ces principes du droit fédéral. La directive des offices fédéraux sur
l'espace réservé aux eaux préconise la procédure du plan d'affectation pour
déterminer cet espace (cf. DTAP/CDCA/OFEV/ARE/OFAG, Espace réservé aux eaux -
Guide modulaire pour la détermination et l'utilisation de l'espace réservé aux
eaux en Suisse, 2019, module 2, ch. 3.3 p. 25) et cette solution est prescrite
par diverses législations cantonales (cf. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz
des Kantons Bern, 5
e
éd. Berne 2020, N. 5a ad art. 11; cf. aussi
Christoph Fritzsche, op. cit.). La directive précitée retient que l'on
peut aussi envisager des procédures qui s'appuient sur la procédure des plans
d'affectation, tout comme on peut réserver l'espace réservé aux eaux dans la
procédure d'aménagement des eaux ("Wasserbauprojekt") avec une charge
relevant du droit de protection des eaux (op. cit.). Si l'espace réservé aux
eaux est fixé dans le plan d'affectation sous la forme d'une zone de verdure ou
de protection des rives, on peut considérer que le plan d'affectation
"prend en compte" cette mesure, conformément au texte de l'art. 36a
al. 3 LEaux (cf. Fritsche, op. cit., N. 106 ad art. 36a LEaux; cf. aussi art.
46 al. 1bis OEaux: "
Lors de l'élaboration des plans directeurs et des
plans d'affectation,
[les cantons]
tiennent compte des planifications
établies en vertu de la présente ordonnance
").
e) Il est incontestable que les rives du lac
présentent un intérêt paysager et font d’ailleurs partie des zones à protéger
(art. 17 LAT). Il n’est également guère contestable que le fait de limiter les
constructions à proximité des rives sert à la protection du paysage riverain. Comme
le relève le Conseil communal, cette limitation des constructions à proximité
des rives du lac présente notamment un intérêt en ce qui concerne les vues
depuis le lac lui-même, ainsi que les vues depuis des points en hauteur. Comme
la vision locale l’a confirmé, la zone de verdure litigieuse (soit une zone à
constructibilité limitée) sert cet objectif de protection du paysage riverain.
L’existence d’un sentier riverain, ainsi que d’une végétation développée au sud
des propriétés riveraines ne saurait remettre en cause ce constat. Pour le
surplus, le choix de se fonder sur un ancien mur de rive encore présent sur les
parcelles n
os
48, 49 et 50 (cf. réponse au recours p. 11 et 12)
apparaît cohérent. On peut en effet admettre, avec l’autorité communale, qu’il
s’agit d’un élément marquant du territoire qui délimite historiquement la
transition entre le secteur bâti et les rives du lac, ceci quand bien même ce
mur n’existe plus sur
la parcelle n° 47 et a subi certaines
modifications sur les parcelles n
os
48, 49 et 50. Il existe par
conséquent un intérêt à éviter des constructions importantes, notamment des
bâtiments d’habitation, au-delà de la ligne que constitue ce mur de rive, ligne
qui
peut être tracée depuis
les parcelles n
os
25, 44
et 23 à l’ouest des parcelles litigieuses jusqu’à la parcelle n°
50
à l’est, ainsi que dans les environs de ce mur.
La zone de verdure
litigieuse répond également à l’exigence de la mesure A1 du PDRLL tendant au maintien
sur tout le pourtour du lac d’une faible densité des constructions. Enfin, la
zone de verdure se justifie en tant qu’espace réservé aux eaux déterminé en
application des 36a LEaux et 41b OEaux et en tenant compte de l’art 41b al. 2
let. c OEaux (protection de l’ancien mur de rive).
Pour ce qui est de la pesée des intérêts, l’atteinte
que l’instauration de la zone de verdure porte aux intérêts privés des
recourants doit être relativisée compte tenu de l’augmentation des droits à
bâtir que prévoit la nouvelle planification. Doit notamment être relativisée
l’atteinte portée au bâtiment existant sur
la parcelle n°
50
dès lors que l’empiètement du bâtiment sur la zone partiellement
inconstructible est réduite. Tout bien considéré, la restriction de propriété
qu’implique l’instauration de la zone de verdure sur les parcelles n
os
47, 48 et 49 et 50 se justifie par un intérêt public prépondérant, qui l’emporte
sur les intérêts privés auxquels il s’oppose.
Vu ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs à la zone de verdure doivent être écartés.
3.                Les recourants contestent la distance de 3
m entre constructions et zone de verdure qui est prévue dans la zone
d’habitation de faible densité par l’art. 8 al. 10 RPACom. Ils soutiennent que
cette seconde restriction, qui s’ajoute à la zone de verdure, serait totalement
inutile.
Comme le Conseil communal le relève dans
sa réponse au recours, cette mesure peut se justifier par les besoins de
protection de l’ancien mur de rive. On note au surplus, pour les motifs évoqués
au considérant précédant (notamment l’intérêt à limiter les constructions à
proximité des rives du lac pour des motifs de protection des vues et du paysage
riverain), que la zone de verdure aurait pu être étendue. A cet égard, la
distance de 3 m entre constructions et zone de verdure qui est prévue dans la
zone d’habitation de faible densité par l’art. 8 al. 10 RPACom est par
conséquent dans l’intérêt des recourants puisqu’elle permet de prendre en
compte cette bande de 3 m dans le calcul du coefficient utilisable sur leurs
parcelles. On peut enfin relever que l’assiette de la zone de verdure additionnée
aux 3 m de distance entre les constructions reste plus petite que l’ancienne
assiette de la zone de non-bâtir du PEC n° 1.
Compte tenu de ces éléments, la distance
de 3 m entre constructions et zone de verdure qui est prévue par l’art. 8 al.
10 RPACom peut être admise et les griefs des recourants sur ce point doivent également
être écartés.
4.                Dans un dernier moyen, les recourants
soutiennent que la zone de verdure doit être considérée comme une zone à bâtir,
comme c’était le cas du PEC n° 1, et que sa surface doit compter pour le calcul
du coefficient utilisable sur les parcelles riveraines. Ils font valoir que, si
cela n’est pas possible, les objectifs de densification du secteur nécessitent
sa suppression et son remplacement par une aire de verdure en bordure de
parcelle.
La zone de verdure litigieuse est une zone à
constructibilité restreinte qui, comme l’indique la référence à l’art. 15 LAT,
fait partie de la zone à bâtir. Le PACom et son règlement ne règlent pas la
question de savoir si cette zone doit compter pour le calcul du coefficient
utilisable, notamment le coefficient d’utilisation du sol (CUS). Depuis
l’abrogation de l’art. 48 al. 3 LATC le 1
er
septembre 2018, cette
question n’est également plus réglée dans la LATC (l’ancien art. 48 al. 3 LATC
prévoyait que, en principe, seules les surfaces classées en zone à bâtir
entraient dans les calculs des coefficients d’occupation et d’utilisation du
sol et que les règlements communaux pouvaient toutefois prévoir des
dispositions spéciales dérogeant à cette règle pour les parcelles partiellement
situées dans l’une des zones prévues à l’art. 54 LATC. Également abrogé depuis
le 1
er
septembre 2018, l’art. 54 al. 1 LATC traitait des zones protégées
destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d’une beauté
particulière, des rives des lacs et des cours d’eau, des réserves naturelles ou
des espaces de verdure).
Il convient ainsi de constater que, désormais, la
question de savoir si une surface telle que la zone de verdure prévue par le
PACom doit entrer dans les calculs des coefficients d’occupation et
d’utilisation du sol est réglée par la jurisprudence. De manière générale, la
jurisprudence du Tribunal fédéral considère que la surface d’une parcelle qui
ne peut pas être utilisée à des fins de construction ne peut en principe pas
être incluse dans le calcul du coefficient d’utilisation. Ainsi outre les voies
de circulation et les installations d’équipement au sens large, ne peuvent être
comptabilisées les forêts, les eaux publiques, les zones à laisser libres de
construction et les surfaces frappées d’une interdiction de construire en vertu
de la planification. Une exception ne serait admissible que sur la base d’une
disposition légale expresse (ATF 109 Ia 30; TF 1C_614/2020 du 19 octobre 2021
consid. 3.1.2). Dans l’arrêt 1C_614/2020, qui concernait une commune vaudoise,
le Tribunal fédéral a précisé que la question du degré d’urbanisation et, plus
largement, celle du classement en zone à bâtir du secteur sis en zone de
verdure n'étaient pas décisives. Il a ainsi constaté que les surfaces
considérées comme zones à constructibilité restreinte, qu’elles fassent partie
de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT ou non, ne devaient en principe pas
être prises en considération pour la détermination du CUS (arrêt précité,
consid. 3.2.1).
Il ressort de ce qui précède que la question de
savoir si la zone de verdure doit être incluse dans le calcul du coefficient
d’utilisation n’est pas réglée dans le cadre du PACom et sort ainsi
a priori
de l’objet du litige, limité au PACom et à son règlement. On relève au surplus
que l’introduction dans le RPACom d’une disposition prévoyant que la zone de
verdure 15 LAT prévue par l’art. 12 RPACom doit être prise en compte pour
déterminer le CUS irait à l’encontre de la jurisprudence rappelée ci-dessus.
Partant, ce grief doit également être écarté, étant relevé une nouvelle fois
que le RPACom augmente les droits à bâtir dont bénéficient les parcelles des
recourants.
5.                Il ressort des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le
sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Ces
derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Paudex, qui a procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Paudex du 26 septembre 2022 et du
Département des institutions, du territoire et du sport du 19 octobre 2023 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________,
C.________, B.________, D.________ et E.________, débiteurs solidaires.
IV.
A.________, C.________, B.________, D.________ et E.________, débiteurs
solidaires, verseront à la Commune de Paudex un montant de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.