vd_omni · GE.1996.0079 · 1997-09-05 · fr

Municipalité de Payerne c/SRA | Est incomplet un rapport au sens de l'art. 32 al. 4 LCR qui n'apprécie pas les particularités d'un carrefour, notamment la vitesse effective des véhicules qui l'empruntent.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.09.1997 GE.1996.0079

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 5 septembre 1997
sur les recours interjetés par la
Commune
de Payerne
contre
les décisions du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
des 27 août 1996 et 14 mai 1997
(signal "Cédez le passage" et réduction de la vitesse au carrefour de
Simondan, à Payerne).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Par décision publiée
dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 27 août 1996, le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après :
le département) a pris une mesure de signalisation routière concernant le
carrefour de Simondan, à Payerne : la route cantonale RC 608 a été déclassée à
son débouché sur la route d'évitement ouest de cette localité au moyen du
signal OSR 3.02 "Cédez le passage".
La Municipalité de
Payerne (ci-après : la municipalité) a interjeté un recours contre cette
décision au Tribunal administratif par lettre du 3 septembre 1996 en concluant
au remplacement du signal "Cédez le passage" par un signal
"Stop".
Par lettre du
lendemain au Service des routes, la municipalité a notamment proposé de
renoncer à son exigence d'un signal "Stop" moyennant que la
limitation de vitesse sur la RC 608 soit abaissée de 80 à 60 km/h. au carrefour
de Simondan.
Par lettre du 2
octobre 1996, le Service des routes a déclaré qu'il n'était pas favorable à
l'installation d'un signal "Stop" et allait soumettre la question
d'une limitation de la vitesse à 60 km/h. à la Commission consultative de
circulation (ci-après : CCC) du département.
Par lettre du 16
octobre 1996, la municipalité a demandé au Service des routes de mettre
immédiatement en place une limitation de vitesse à 60 km/h au carrefour du
Simondan.
A la suite de ces
correspondances, la sous-commission pour les limitations de vitesse,
subdivision de la CCC, a procédé à une inspection locale le 13 novembre 1996 et
a établi un rapport le 2 décembre suivant dans lequel elle concluait au
maintien de la limitation de vitesse à 80 km/h. Dans sa séance du 20 janvier
1997, la CCC a suivi cet avis et considéré qu'une modification n'avait pas à
être apportée au carrefour de Simondan.
Par lettre du 23
janvier 1997, le Service des routes a déclaré à la municipalité qu'il
n'entendait pas instaurer une limitation de vitesse au carrefour précité. Par
lettre de la même date au Tribunal administratif, ledit service a indiqué que
sa décision en matière de limitation de vitesse serait
"communiquée
prochainement à la municipalité"
.
2.                     Le Tribunal
administratif a tenu une audience au carrefour de Simondan le 14 mai 1997. A
cette occasion, l'un des représentants du département a produit un acte intitulé
"délégation de compétence"
, par lequel l'ingénieur en chef du
Service des routes et des autoroutes l'habilitait à
"rendre et à faire
protocoler au procès-verbal d'audience du Tribunal administratif, pour valoir
notification séance tenante, toutes décisions relatives à la signalisation
routière des carrefours de Simondan (...)"
. Ledit représentant a alors
dicté au procès-verbal notamment le texte suivant :
"(...) le Service des routes rend séance
tenante une décision par laquelle une réduction de la vitesse de 80 à 60 km/h.
au carrefour de Simondan est refusée".
Par lettre du 15 mai
1997, le juge instructeur du Tribunal administratif a communiqué une copie du
procès-verbal susmentionné à la municipalité. Par lettre du 30 mai suivant,
celle-ci a formé un recours contre le refus d'abaissement de vitesse à 60 km/h.
Le Service des routes a déposé des observations le 10 juin 1997 en concluant au
rejet de ce recours.
Les deux recours
susmentionnés ont été joints pour faire l'objet d'un seul arrêt.
Les moyens des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1.                     L'art. 3 al. 4 LCR
prévoit que les cantons peuvent édicter des prescriptions en matière de
circulation routière. Il s'agit de compléter les règles générales adoptées par la
Confédération de façon à contrôler le trafic local, notamment par des signaux
(Bussi/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 1996, n. 5.1 ad. art.
3). En ordonnant l'installation d'un signal "Cédez le passage" au
carrefour de Simondan, le département a fait usage de la compétence qui lui est
attribuée en matière de signalisation routière par l'art. 4 al. 1er LVCR.
L'art. 3 al. 4 in fine LCR prévoit que les communes ont qualité pour recourir
lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
Le recours de la Municipalité de Payerne, déposé dans le délai légal de vingt
jours à compter de la publication de la mesure concernant le signal "Cédez
le passage", s'avère ainsi recevable.
2.                     Selon l'art. 36 let. a
et c LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant être invoquée
que si une loi spéciale le prévoit. Or, aucune disposition légale, fédérale ou
cantonale, ne confère au Tribunal administratif un libre pouvoir d'examen en
matière de circulation routière.
Il est vrai que l'art.
49 let. c PA applicable aux procédures de recours au Conseil fédéral contre les
décisions de dernière instance cantonales ordonnant des mesures de circulation
routière (art. 3 al. 4 LCR; PA), prévoit que le recourant ne peut pas invoquer
l'inopportunité. Il n'y a cependant pas à en déduire que cette disposition
sous-entend un libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours cantonale; une
cognition restreinte de celle-ci est en effet tout autant compatible avec une
limitation de l'examen du Conseil fédéral à la violation du droit (Tribunal
administratif du 25 janvier 1996, GE 95/0054).
Cela étant, le
Tribunal administratif ne doit contrôler que la légalité de la décision
attaquée.
3.                     L'art. 36 al. 7 OSR
prévoit que le signal "Stop", qui oblige le conducteur à s'arrêter et
à accorder la priorité aux véhicules circulant sur la route dont il s'approche,
ne doit être placé
"qu'aux endroits où un arrêt se révèle indispensable
en raison du manque de visibilité"
.
L'Union des
professionnels suisses de la route a adopté en novembre 1992 une norme SN 640
273 relative à la visibilité aux carrefours. Si cette norme ne figure pas dans
la liste de celles que le Département fédéral de justice et police a déclarées
applicables (art. 115 al. 2 OSR; FF 1993 III 357), elle n'en offre pas moins
des lignes directrices auxquelles il y a lieu de se référer pour interpréter la
disposition susmentionnée.
Selon ladite norme, le
conducteur d'un véhicule non prioritaire se trouvant à 5 m d'une route
prioritaire sur laquelle la vitesse est limitée à 80 km/h. doit disposer d'une
distance de visibilité de 120 à 140 m par rapport au point où les véhicules
deviennent visibles sur ladite route.
En l'espèce, ainsi que
cela ressort du plan établi à cet effet en cours de procédure par le Service
des routes, la distance de visibilité atteint la valeur supérieure de 140 m
aussi bien à gauche qu'à droite au débouché de la RC 608 sur le carrefour de Simondan.
Les membres du tribunal ont pu constater sur place que cette visibilité était
libre d'obstacles tels que végétation ou véhicules en stationnement, cela sur
la droite. En revanche, le champ de vision sur la gauche se trouve
partiellement interrompu par trois obstacles verticaux, placés quasiment en
enfilade sur la ligne reliant d'une part l'automobiliste non prioritaire situé
à 5 m de l'intersection, d'autre part un véhicule prioritaire survenant sur sa
gauche. Il s'agit d'une borne de 90 cm de hauteur supportant les signaux OSR
2.34 (Obstacle à contourner sur la droite) et 3.02 (Cédez le passage) mesurant
chacun 60 cm en hauteur et en largeur, d'un mât métallique d'un diamètre de 13
cm sur lequel sont fixés des panneaux OSR 4.32 (Indicateurs de direction),
enfin d'une borne de 90 cm de hauteur placée sur une fondation de 15 cm de
hauteur. A cela s'ajoute que les véhicules roulant de droite à gauche par
rapport au débouché de la RC 608 occultent ceux qu'ils croisent compte tenu du
rayon de courbure, cela à l'intérieur de la distance de 140 m susmentionnée.
Sans masquer la visibilité, ces obstacles perturbent quelque peu l'appréhension
que l'automobiliste non prioritaire doit avoir de la situation sur sa gauche.
Or, ce sont précisément les véhicules provenant de cette direction qui
présentent le danger le plus marqué pour cet usager de la route : achevant une
courbe, leurs conducteurs se trouvent face à un long tracé droit qui appelle la
vitesse et ils peuvent induire en erreur au sujet de leur intention d'obliquer
au début du carrefour en direction de Payerne. Ce constat est confirmé à la
lecture des rapports de gendarmerie produits en cours de procédure, qui
concernent les dix accidents de la circulation survenus à ce carrefour depuis
1996 : à l'exception d'un cas d'ivresse au volant, neuf accidents, dont deux
mortels, ont impliqué un conducteur non prioritaire surpris par l'arrivée d'un
véhicule sur sa gauche. Cela n'est certainement pas étranger au fait que la RC
608 présente une pente assez marquée à son débouché sur le carrefour et que
seul un freinage important permet d'adopter une vitesse adéquate; les traces de
frein sur le revêtement en témoignent.
Au vu de ce qui
précède, il faut admettre que les conditions de visibilité régnant au carrefour
de Simondan ne sont pas suffisantes et commandent l'installation d'un signal
"Stop". En optant pour une mesure de signalisation moins
contraignante, l'autorité intimée n'a ainsi pas appliqué la règle de l'art. 36
al. 7 OSR. Elle s'est également écartée du contenu de l'art. 3 al. 4 LCR, selon
lequel il y a lieu d'adopter une mesure de circulation notamment lorsqu'elle
est nécessaire pour assurer la sécurité. Contraire au droit, sa décision sera
annulée; une nouvelle procédure de publication (art. 107 OSR) devra voir lieu
concernant un signal "Stop".
4.                     La demande de la
municipalité tendant à ce que la vitesse sur la route d'évitement soit abaissée
a été écartée par le Service des routes à l'audience du Tribunal administratif
du 14 mai 1997. Il y a lieu de rechercher s'il ne s'agissait là que du refus
d'une pétition, non sujet à recours (Grisel, Traité de droit administratif,
vol. II, p. 953), ou plutôt d'une décision attaquable, que la municipalité
aurait été apte à provoquer.
En matière de
signalisation routière, l'art. 106 OSR adopté en 1989 (RO 1989, p. 438) prévoit
que des signaux non conformes aux prescriptions peuvent faire l'objet d'une
requête tendant à leur correction : on peut ainsi en tout temps demander qu'un
signal devenu inutile soit supprimé ou qu'un signal faisant défaut soit placé à
un endroit où il est nécessaire. En revanche, cette procédure ne permet pas  de
remettre en cause une décision prise dans le cadre de l'art. 3 al. 4 LCR, par
laquelle l'installation d'un signal a été ordonnée (Tribunal administratif du 8
avril 1994, GE 93/043; Bussi/Rusconi, op. cit., n. 1.3 ad art. 106 OSR); c'est
à l'autorité cantonale, conformément à cette disposition, d'adopter les
prescriptions adéquates en matière de circulation routière (JAB 1984, p. 473).
Cela étant, la demande
formée par la municipalité ne peut pas trouver son fondement à l'art. 106 OSR.
On doit toutefois tenir compte de ce que, postérieurement à l'adoption de cette
disposition, l'art. 3 al. 4 LCR a subi une modification entrée en vigueur le 1er
février 1991, par laquelle les communes se sont vu attribuer la qualité pour
recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur
territoire. Il y a ainsi lieu d'examiner si cette faculté implique, outre le
droit de contester une décision, celui de provoquer celle-ci.
Selon l'art. 6 PA, la
personne ou l'autorité qui dispose du droit de recours contre une décision
jouit, dans la procédure conduisant à son adoption, de la qualité de partie.
Or, celle-ci confère le droit d'obtenir la décision en cause (Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 163). On en déduit que la qualité pour recourir
habilite celui qui en est investi à provoquer une décision (ATF 98 Ib 53; JAAC
1983, n
o
23; 1995 n
o
9; Moor, op. cit., p. 174; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, p. 70, n. 94; Tanquerel, Les voies de
droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis, 1996, p. 35,
n. 35). A tout le moins cette déduction vaut-elle pour la personne ou
l'autorité à laquelle la législation reconnaît spécialement la qualité pour
recourir : elle est alors un interlocuteur institutionnel de l'administration
(Manfrini/Peregrina, La qualité de partie dans les procédures cantonales non
contentieuses, in RDAF 1985, p. 337, spéc. 360). En l'espèce, le droit de
recours dont la Commune de Payerne a été investie visait à lui permettre
d'atteindre ses objectifs de planification locale et d'exercer une influence
sur les mesures de circulation de l'art. 3 al. 4 LCR (FF 1986 III 202). Il
s'avère ainsi cohérent de l'autoriser à susciter une décision et non pas
seulement à la contester par un recours, puisque rien ne justifie de cantonner
son rôle d'aménagiste à la censure.
Il est vrai que le
droit d'initiative qui est ainsi dévolu à la commune ne devrait pas pouvoir
s'exercer là où une obligation d'agir de l'administration n'existe pas selon la
loi (Kölz/Häner, ibidem) ou qu'une décision sur l'objet en cause a déjà été
prise auparavant (Trüb, Die Vollzugsklage im Umweltrecht in DEP 1990, p. 423,
spéc. 438); la commune n'a alors pas à se substituer en quelque sorte à
l'administration. En revanche, si celle-ci s'abstient d'exercer une compétence
qui lui incombe de par la loi, l'intervention de la commune se trouve justifiée
par le principe de la légalité, selon lequel une compétence doit être exercée
lorsque les conditions en sont réunies. Tel est le cas en l'espèce, où l'art. 3
al. 2 et 4 LCR habilite les cantons entre autres à régler la circulation pour
assurer la sécurité, notamment en abaissant les limitations générales de
vitesse conformément à l'art. 108 OSR, mais qu'une telle mesure n'a pas été
prise d'office.
Au vu de ce qui
précède, il y a lieu d'admettre que la Municipalité de Payerne était fondée
tant à provoquer une décision du Service des routes en matière de vitesse au
carrefour de Simondan qu'à l'attaquer par un recours.
5.                     La décision du Service
des routes prise à l'audience du Tribunal administratif du 14 mai 1997 s'avère
valable aux divers points de vue formels suivants.
a)  Si le département
est compétent en matière de signalisation routière en vertu de l'art. 4 al. 1er
LVCR (RSV 7.6), l'art. 67 al. 1er LOCE (RSV 1.5) prévoit que cette compétence
peut être déléguée à un fonctionnaire supérieur par le chef dudit département.
Celui-ci a fait usage à cette faculté en attribuant au chef du Service des
routes la compétence de statuer en matière de circulation routière (cf.
décision du 18 décembre 1985 in Registre des délégations de compétence). Il
faut admettre que ce chef de service était lui-même habilité à subdéléguer ses
pouvoirs à un adjoint administratif dans le cadre de l'organisation du service.
b)  Dictée au
procès-verbal de l'audience et non signée, la décision susmentionnée n'était
pas écrite au sens où on l'entend habituellement. Elle n'en permettait pas
moins à la recourante de déterminer son auteur et son objet et lui a été
communiquée ultérieurement sous forme d'une copie du procès-verbal : il faut
ainsi admettre que le besoin de sécurité juridique a été satisfait.
c)  Non motivée, cette
décision intervenait toutefois après un échange de correspondance à l'occasion
duquel le Service des routes avait exposé sa position : il était ainsi fait
implicitement référence à une motivation antérieure.
d)  Sans comprendre l'indication
de la voie et du délai de recours, la même décision a été attaquée dans un laps
de temps inférieur au délai légal de vingt jours à compter de l'audience :
cette lacune n'a ainsi pas eu d'effet.
6.                     L'art. 2 al. 3 LCR
prévoit que la limitation générale de vitesse, telle que celle fixée à 80 km/h
en dehors des localités par l'art. 4 a OCR, peut être abaissée. L'art. 108 al.
2 let. a OSR précise que cette faculté s'exerce lorsqu' "un danger n'est
perceptible que difficilement ou n'est pas perceptible à temps et ne peut pas
être écarté autrement". Conformément à l'art. 108 al. 6 OSR, le
Département fédéral de justice et police a édictée le 13 mars 1990 des
"Instructions sur la manière de fixer des dérogations aux limitations
générales de vitesse". A leur chiffre 4.1, on lit qu'un danger n'est pas
perceptible à temps lorsque :
"-  la visibilité insuffisante due à
l'aménagement de la route (virages, dos d'âne, noeuds routiers) peut entraîner
le conducteur d'un véhicule à commettre une erreur d'appréciation;
-  le tracé de la route exige du conducteur une
attention accrue (tronçon où des véhicules s'entrecroisent, intersections
complexes).
Les usagers de la route qui sont dangereusement
menacés par la circulation et sont obligés d'emprunter régulièrement certains
tronçons de route (p. ex. les personnes âgées et les enfants dans le périmètre
des homes et des écoles) ont besoin "d'une protection spéciale" (art.
108, 2e al., let. b, OSR)."
En présence d'une
notion juridique indéterminée, telle que celle de "danger difficilement
perceptible", le juge administratif qui statue en légalité ne jouit pas
d'une liberté d'appréciation le conduisant à choisir la solution la plus
adéquate, ce qui reviendrait à statuer en opportunité; il doit plutôt contrôler
l'application de la loi par l'autorité inférieure tout en respectant sa
latitude de jugement, par laquelle elle peut opter entre plusieurs
interprétations du texte légal (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I,
p. 329 ss). Ce faisant, il s'impose une certaine retenue lorsque l'autorité de
première instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les
particularités techniques du cas (ATF 119 Ib 254, spéc. 265).
En l'espèce, appelé à
déterminer si le danger au carrefour de Simondan était "difficilement
perceptible", l'autorité intimée s'est référée au rapport établi le 2
décembre 1996 par la sous-commission pour les limitations de vitesse. Celui-ci
se borne toutefois à constater ce qui suit au sujet de la question du danger :
"Dans les environs de Payerne, bon nombre
d'intersections ayant les mêmes caractéristiques n'ont pas de limitation de
vitesse.
Objectivement, la configuration des lieux
satisfait aux exigences en matière d'aménagement routier. Les distances de
visibilité sont étendues et garantissent une sécurité optimale.
Aucun élément relevant des dispositions de
l'article 108 de l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière ne peut
être évoqué pour justifier une dérogation à la prescription générale à 80
km/h."
On ne saurait ainsi
considérer qu'un examen suffisant de la situation a été effectué. En
particulier, les accidents de la circulation dont il a été question ci-dessus
n'ont pas été analysés de façon à expliquer leur fréquence et le caractère
répétitif de leur déroulement. Les particularités du carrefour, notamment
courbe marquée de la route de contournement, pente de la RC 608 à son débouché,
entrecroisements, présélection pour Payerne et visibilité entravée, n'ont pas
fait l'objet d'une appréciation. La vitesse, celle même dont l'abaissement est
demandé, n'a pas été mesurée. En vertu de l'art. 32 al. 4 LCR, l'autorité
intimée était pourtant tenue d'effectuer une expertise destinée à établir les
faits susceptibles de justifier un abaissement de la vitesse (JAAC 1995, p. 526
n. 63; JAB 1990, p. 181), cela même s'il s'agissait de motiver le rejet de la
demande (JAAC 1995, p. 67 n. 9). On se trouve ainsi dans la situation
contradictoire suivante : alors que la vision locale a procuré le sentiment que
le carrefour de Simondan était dangereux, en raison de ses particularités et de
la vitesse des véhicules circulant sur la route de contournement, ces éléments
sont occultés par le rapport susmentionné, selon lequel il y a précisément
"absence d'éléments mettant en évidence concrètement le caractère
dangereux de cette intersection".
Au vu de ce qui
précède, la décision attaquée s'avère insuffisamment fondée, les faits
déterminants n'ayant pas été éclaircis par une expertise conformément à l'art.
32 al. 4 LCR. La cause sera renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle
décision après complément d'instruction : la singularité du carrefour de
Simondan devra être appréciée de manière plus approfondie, en ayant recours le
cas échéant à un spécialiste des questions de comportement dans le trafic.
L'autorité intimée examinera également si, plutôt que d'abaisser la vitesse, le
danger "ne peut pas être écarté autrement" (art. 108 al. 2 let. a
OSR), ainsi par l'installation d'un giratoire, étant précisé que la seule
suppression des obstacles à la visibilité mentionnés au considérant 3 ci-dessus
ne saurait suffire.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports publiée le
27 août 1996 dans la Feuille des avis officiels, par laquelle la route
cantonale RC 608 a été déclassée par un signal "Cédez le passage" à
son débouché sur le carrefour de Simondan, à Payerne, est annulée. La cause est
renvoyée à cette autorité afin qu'elle prenne et publie une nouvelle décision
instaurant un signal "Stop" au même endroit.
III.                     La décision
du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 14
mai 1997 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 septembre 1997/gz/pi
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 LCR),
conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure
administrative (RS 172.021).