vd_omni · AC.2008.0250 · 2010-02-25 · fr

MONOD, AMAUDRUZ, BOURGEY, DELIYANIDIS, DUPERREX, DUTOIT, GILLIERON, HAJRI, HARBA, JANUZI, KRATZER, LAHLAL, L'EPLATTENIER, LIARDET, MOREL, WALTER, ZBINDEN/Conseil communal de Lausanne, Département de l'économie, Service de l'environnement et de l'énergie | L'art. 21 al. 2 LAT ne fait pas obstacle à la modification d'un plan partiel d'affectation récent sur un point que le conseil communal avait envisagé d'amender, mais qu'il a finalement adopté sans changement, afin de ne pas retarder l'approbation de l'ensemble du plan et dans l'idée que la question serait réexaminée à bref délai. Il eût été préférable de ne pas adopter cette partie du PPA et d'en renvoyer l'examen à une procédure ultérieure, comme le permet l'art. 59 LATC. Cette erreur ne doit cependant pas conduire à figer pour plusieurs années une partie du PPA dont la conformité aux buts et principes de l'aménagement du territoire prête à discussion. La situation relève plus de la correction d'un plan initialement inadapté, que de son adaptation à une modification des circonstances. (ANNULÉ par ATF 1C_172/2010 du 9 février 2011).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2010 AC.2008.0250

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2010
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
; M. Eric Brandt, juge et M. Pedro de
Aragao, assesseur.
Recourants
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Claude MONOD,
à Lausanne
Zakia AMAUDRUZ,
à Lausanne
Marie-José BOURGEY,
à Lausanne
George DELIYANIDIS,
à Lausanne
Anne DELIYANIDIS,
à Lausanne
Jacqueline DUPERREX,
à Lausanne
Yvonne DUTOIT,
à Lausanne
Marguerite GILLIERON,
à Lausanne
Nadia HAJRI,
à Lausanne
Houcla HARBA,
à Lausanne
Nadzadin JANUZI,
à Lausanne
Ramize JANUZI,
à Lausanne
Jacqueline KRATZER,
à Lausanne
Housni LAHLAL,
à Lausanne
Ami L'EPLATTENIER,
à Lausanne
Vincent LIARDET,
à Lausanne
Josette LIARDET,
à Lausanne
Anne-Lise MOREL,
à Lausanne
Thibault WALTER,
à Lausanne
Julien-François ZBINDEN,
à Lausanne
tous représentés par Me Laurent Schuler, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de
Lausanne,
représenté par Me Daniel Pache, avocat,
à Lausanne,
2.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie,
Objet
Recours Claude MONOD et consorts c/
décisions du Conseil communal de Lausanne du 1er juillet 2008 et du
Département de l'économie du 1er septembre 2008
(addenda au plan partiel d'affectation n
º
721 "Flon supérieur")
Vu les faits suivants
A.
Du 1
er
au 30 juin 2005, la
Municipalité de Lausanne, a mis simultanément à l'enquête publique un plan
partiel d'affectation (n
º
721)
concernant les terrains compris entre l'avenue de la Sallaz, les parcelles n
os
3'203 et 3'202, l'UIOM, la forêt de
Sauvabelin, le PAC nº 702 les parcelles n
os
7'052 et 3'429, de la
route de Berne, l'avenue de la Sallaz et les parcelles
n
os
3'423, 3'422, 3'421 et 3'420
(ci-après : le PPA), ainsi qu'un projet de route de contournement de la Sallaz
par le chemin des Cascades (ci-après : le PRC) accompagné d'un rapport d'impact
sur l'environnement (RIE) daté du 17 mai 2005.
Le PPA est destiné à déterminer
l'aménagement de la partie supérieure de la vallée du Flon. Son périmètre
comprend les ateliers et magasins de la Ville, le hameau de Montmeillan, la
station du métro M2 et les bâtiments à proximité de cette dernière. Il prévoit
notamment à l'ouest de la station une "zone de construction basse 1"
destinée à des commerces, des équipements publics et des places de parc, au
dessus de laquelle il est possible d'ériger un nouveau bâtiment "C" principalement
destiné au logement, d'une hauteur de 10 m par rapport à la cote maximale
(615,50) de la construction basse lui servant de socle.
Le PRC est issu d'une étude portant
sur la réorganisation, en relation avec le métro M2, des déplacements dans le
secteur formé par la rue du Bugnon, la place de la Sallaz, les routes de Berne
et d'Oron, ainsi que les avenues Victor-Ruffy et de la Vallonette. Il se
caractérise par une interdiction de la place de la Sallaz à la circulation
générale, la totalité du trafic de transit motorisé étant supprimée, pour
faciliter notamment l'aménagement de l'interface des transports publics. Le
trafic empruntant le bas de la route de Berne ne peut plus circuler en direction
de l'avenue Victor-Ruffy ni s'engager sur la place, mais doit obligatoirement
contourner celle-ci par la nouvelle route, passant en contrebas de la place,
entre l'usine Tridel et la station de métro, pour rejoindre l'avenue de la
Sallaz quelques 70 m au sud de l'avenue de Beaumont.
B.
Quatre oppositions ont été formées au projet de
PPA et quatorze au PRC, dont aucune n'émanait des actuels recourants.
Aux termes d'un rapport-préavis du
24 novembre 2005 (2005/83, BCC n
º
19/2006, p. 1072 ss), la Municipalité de Lausanne a invité le
conseil communal, notamment, à approuver le PPA, le PRC et l'étude d'impact sur
l'environnement (EIE) y relative, ainsi que les réponses aux interventions et
oppositions que ces objets avaient suscitées durant l'enquête publique. En ce
qui concernait plus particulièrement la protection contre le bruit (ch.
11.5.2), le rapport-préavis n
º
2005/83 exposait qu'au vu des oppositions reçues, une étude acoustique
complémentaire, basée sur une campagne de mesures in situ, avait permis
déterminer les niveaux sonores actuels et d'optimiser les mesures de protection
contre le bruit décrites dans le RIE. La municipalité déclarait en conséquence
vouloir compléter le dispositif de protection.
Par décision du 27 juin 2006, le conseil
communal a notamment approuvé le PPA, le PRC, l'étude d'impact relative à ce
dernier, ainsi que les réponses données par  la municipalité aux oppositions.
Il a précisé dans cette même décision qu'un giratoire serait aménagé sur la
route de contournement.
Par décision du 13 septembre 2006,
le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) a approuvé
préalablement le PPA. Il l'a mis en vigueur le 21 février 2007.
Par décision du 13 septembre 2006,
le Département de infrastructures (DINF) a approuvé préalablement le PRC.
C.
Stéphane Brun et six consorts (dont aucun des
actuels recourants) ont recouru au Tribunal administratif le 10 octobre 2006
contre les décisions du Conseil communal de Lausanne du 27 juin 2006 et du
Département des infrastructures du 13 septembre 2006 adoptant, respectivement
approuvant préalablement, le projet routier de contournement de la Sallaz. Le
Tribunal administratif a également été saisi le 23 octobre 2006 d'un recours de
Claude Monod, de l'Association pour la sauvegarde de la Vallée du Flon (ASVF),
d'Anne-Sylvie et Philippe Schmid, ainsi que neuf consorts de ces derniers (dont
aucun des actuels recourants). Ce recours était dirigé contre
"la
consultation publique du 3 au 23 octobre 2006 par la Municipalité de Lausanne
de la décision finale du conseil communal relative à l'étude d'impact sur
l'environnement du projet de construction de la route de contournement de la
Sallaz"
. Il tendait à l'annulation de la décision du conseil communal
"relative à l'étude d'impact sur
l'environnement de la route de contournement de la Sallaz"
et demandait "
la révocation des décisions administratives
liées pour les documents du PPA, le préavis du conseil communal et autres qui
dépendent du rapport d'impact.
"
Les deux recours ont été joints et
ont fait l'objet d'un arrêt du 4 juillet 2007 (AC.2006.0243) dont le dispositif
est le suivant :
"I. Le recours d’ASVF et consorts est
déclaré irrecevable.
II. Le recours de Stéphane Brun et consorts
est admis.
III. Les décisions rendues le 29
[recte : 27]
juin
2006 par le Conseil communal de Lausanne et le 13 septembre 2006 par le
Département des infrastructures sont annulées.
[ch. IV à VII :
frais et dépens]
"
.
En bref, le Tribunal administratif
a considéré qu'Anne-Sylvie et Philippe Schmid, ainsi que les neuf personnes
qu'ils représentaient, avaient recouru tardivement et que l'ASVF, de même que
Claude Monod, n'avaient pas qualité pour recourir, ce dernier parce qu'il
n'avait pas lui-même formé opposition au plan routier (consid. 1).
En ce qui concerne le recours de
Stéphane Brun et consorts, le Tribunal administratif a jugé en substance que le
projet mis à l'enquête publique ne pouvait pas être considéré comme conforme à
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit
(OPB;RS814.41) s'agissant de la route de la Feuillère et que les modifications
apportées à ce projet (mesures supplémentaires de protection contre le bruit et
giratoire donnant accès à l'usine Tridel et au bâtiment C) auraient dû faire
l'objet d'une enquête publique complémentaire.
Examinant les autres moyens des
recourants,
"pour l'hypothèse où la réglementation en matière de bruit
se trouverait respectée sur le chemin de la Feuillère"
,
le
Tribunal administratif les a rejetés, confirmant notamment que le projet était
conforme à l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair;
RS 814.318.142.1) et que la variante retenue était opportune
Cet arrêt n'a pas fait l'objet de
recours.
D.
Sous le titre
"Route de contournement de
la Sallaz Adaptations du projet et mesures accompagnement complémentaires"
,
les modifications apportées au projet mis à l'enquête du 1
er
au 30
juin 2005 ont été soumises à une enquête publique complémentaire du 21 novembre
au 21 décembre 2007. Ces modifications consistaient principalement en une couverture
végétalisée d'une partie de la route de contournement, le remplacement d'une
paroi antibruit par un remblai en terre armée et végétalisée, l'aménagement
d'une passerelle accessible aux piétons et cyclistes enjambant le pont du M2 et
la route de contournement, l'aménagement d'un giratoire en lieu et place des
simples embranchements donnant accès à l'usine Tridel et au futur bâtiment C,
la construction de parois antibruit supplémentaires dans la partie supérieure
de la route de contournement, diverses mesures de protection contre le bruit à
la route de la Feuillère. Le projet mis à l'enquête comportait en outre des
demandes d'allégements aux mesures de limitation des émissions de bruit (art. 7
al. 2, 8 al. 4 et 10 al. 1 al. 1 OPB) pour certains bâtiments (route de Berne n
os
1, 7 et 9 notamment). L'enquête publique a suscité une observation et neuf
oppositions, parmi lesquelles celle de Claude Monod et cinquante-quatre
consorts, dont les actuels recourants. Ceux-ci faisaient entre autres valoir
que le PRC avait été annulé par le Tribunal administratif, de sorte qu'il n'y
avait pas matière à enquête complémentaire, l'entier du projet, y compris la
place de la Sallaz, devant être remis à l'enquête.
Donnant suite au rapport-préavis n
º
2008/24 établi par la municipalité le 7
mai 2008, le conseil communal a notamment décidé, dans sa séance du 26 août
2008 :
"1. d'approuver le projet de route de
contournement de la Sallaz par le chemin des Cascades avec ses adaptations,
ainsi que les mesures d'accompagnement complémentaires, telles que décrites
dans le présent rapport-préavis et mises à l'enquête publique complémentaire;
2. d'approuver les réponses de la
municipalité aux sept oppositions déposées et maintenues pendant l'enquête
publique complémentaire."
Par décision du 7 octobre 2008, le
chef du Département des infrastructures a pour sa part décidé
"
d'approuver
préalablement
le projet de construction de la route de contournement de la
Sallaz par le chemin des Cascades avec ses adaptations, ainsi que les mesures d'accompagnement
complémentaires".
Le recours interjeté contre cette
décision par Claude Monod et les cinquante quatre autres personnes qui
s'étaient jointes à son opposition a été rejeté, en tant qu'il était recevable,
par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (arrêt
AC.2008.0282 du 9 octobre 2009).
Cet arrêt fait l'objet d'un recours
actuellement pendant devant le Tribunal fédéral.
E.
Du 31 octobre au 29 novembre 2007, la
Municipalité de Lausanne a mis à l'enquête publique un addenda au PPA dont le
but est
"de renforcer la constructibilité du bâtiment nouveau situé à
proximité immédiate de la station de métro de la Sallaz"
(bâtiment C).
La cote d'altitude maximale de ce bâtiment serait portée à 631,50 m, au lieu de
625,50, ce qui permettrait la construction de cinq niveaux (au lieu de 3) et
une surface maximale brute de plancher augmentée de 2'000 m
²
. Cette modification du PPA a suscité trois
oppositions, dont celle des actuels recourants. Ceux-ci faisaient en substance
valoir que les décisions du Conseil communal du 27 juin 2006 et du Département
des institutions et de relations extérieures du 12 septembre 2006 adoptant,
respectivement approuvant le PPA, avaient été annulées par le Tribunal
administratif, de sorte qu'il n'était pas possible d'adopter un addenda à ce
PPA, que l'adoption du PPA et celle du PRC étaient liées, si bien que
l'ensemble devait être remis à l'enquête publique, et que l'affectation du
bâtiment C à l'habitation contrevenait à la législation sur la protection de
l'environnement.
Aux termes d'un rapport-préavis du
6 mars 2008 (2008/09), la Municipalité de Lausanne a invité le conseil
communal, notamment, à approuver l'addenda au PPA, ainsi que les réponses de la
municipalité aux trois oppositions déposées pendant l'enquête publique.
Par décision du 1
er
juillet 2008, le conseil communal a notamment approuvé l'addenda au PPA, ainsi
que les réponses données par la municipalité aux oppositions, complétées en ce
qui concerne celles des recourants et d'un autre opposant par le rappel des
dispositions de l'art. 36 du règlement du PPA.
Par décision du 1
er
septembre 2008, le Département de l'économie a approuvé préalablement l'addenda
au PPA,
"sous réserve des droits des tiers"
.
Ces décisions ont été communiquées
sous pli recommandé le 1
er
septembre 2008 aux opposants, lesquels
déclarent – sans être contredits – les avoir reçues le 15 septembre 2008.
F.
Claude Monod, Zakia Amaudruz, Marie-José
Bourgey, George Deliyanidis, Anne Deliyanidis, Jacqueline Duperrex, Yvonne
Dutoit, Marguerite Gilliéron, Nadia Hajri, Houcla Harba, Nadzadin Januzi,
Ramize Januzi, Jacqueline Kratzer, Husni Lahlal, Ami l'Eplattenier, Vincent
Liardet, Josette Liardet, Anne-Lise Morel, Thibault Walter et Julien-François
Zbinden ont recouru le 6 octobre 2008 contre la décision du conseil communal du
1
er
juillet et celle du Département de l'économie du 1
er
septembre 2008, concluant à leur annulation.
Le Service du développement
territorial (SDT) et le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) se
sont déterminés sur le recours respectivement les 5 et 7 novembre 2008.
Le Conseil communal de Lausanne a
déposé sa réponse le 7 novembre 2008. Il conclut au rejet du recours.
Les recourants ont confirmé leurs
conclusions au terme d'un mémoire complémentaire du 8 janvier 2009. Le conseil
communal a formulé d'ultimes observations le 16 janvier 2009.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui a remplacé celle du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), est entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2009. Elle s'applique aux causes pendantes
devant les autorités administratives et de justice administrative lors de son
entrée en vigueur (art. 117 al. 1). Toutefois les possibilités de recours et
leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la date de la
décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à
moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus
favorable au recourant (Tribunal administratif, arrêt BO.2008.008 du 28 avril
2009; PS.2006.0006 du 1
er
juin 2006; CCST.2005.0006 du 11 janvier
2006; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
éd., p.
171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40).
b) L'art. 31 al. 3 LJPA exigeait
que le recours déposé par un mandataire soit accompagné d'une procuration. Les
avocats et les agents d'affaires brevetés pratiquant dans le canton de Vaud
étaient dispensés de cette exigence, mais devaient justifier de leurs pouvoirs
s'ils en étaient requis. L'art. 16 al. 3 LPA-VD comporte une règle analogue.
Expressément invité à justifier ses
pouvoirs, l'avocat des recourants a fait savoir que Mme Houcla Harba était décédée
et que M. Thibault Walter avait déménagé et se désistait de la procédure. Il
n'a en outre pas produit de procuration en faveur de M. Julien-François
Zbinden. Le recours est en conséquence irrecevable en tant qu'il émane de feue
Houcla Harba, Thibault Walter et Julien-François Zbinden.
c) Selon l’art.
37 LJPA, en vigueur lors du dépôt du présent recours,
"
le
droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée.
" La notion d'intérêt digne de
protection est identique à celle de l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale
d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ); l
a
jurisprudence fédérale relative à cette disposition est ainsi applicable pour
définir la qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (BGC février-mars 1996 p. 4’489 ; voir arrêt
AC.1995.0050 du 8 août 1996). L'intérêt digne de protection peut être de fait ou
de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est
menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par
la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;
mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour
éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il
doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit
avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid.
1.2 p.
365; ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43).
Par ailleurs,
l’art. 89 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF ;
RS 173.110), qui a remplacé l'art. 103 let. a OJ et s'impose en procédure
cantonale comme un standard minimum (v. art. 111 al. 1 LTF), définit la qualité
pour former un recours en matière de droit public de la manière suivante: le
recourant doit avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente
(let. a), il doit être particulièrement atteint par la décision attaquée (let.
b) et avoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification
de celle-ci (let. c). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette
disposition reprend les exigences qui prévalaient sous l’empire de la loi
fédérale d’organisation judiciaire pour le recours de droit administratif (voir
ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3). Ainsi, la
qualité pour recourir en matière de droit public est reconnue à celui qui est
touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés, et l’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver,
avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne
d’être pris en considération; il faut donc que l’admission du recours procure
au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (voir ATF
133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252). Ainsi, la jurisprudence sur la qualité pour
recourir selon l’art. 37 LJPA, qui reprenait la notion d’intérêt digne de
protection telle qu’elle a été interprétée par le Tribunal fédéral en
application de l’art. 103 let. a OJ, peut être maintenue avec l’entrée en
vigueur de l’art. 89 al. 1 LTF (AC.2008.0073 du 31 octobre 2008).
d) Un intérêt digne de
protection à recourir contre un projet de construction ou d'installation est
généralement reconnu au propriétaire d'un immeuble directement voisin. Il peut
en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct,
mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de
la construction projetée (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174, où il est fait
référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le voisin est ainsi habilité
à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds et qu'il sera plus
exposé que quiconque à des inconvénients en cas de réalisation. On ne saurait
donc admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre une construction,
indépendamment de la question de savoir si elle lui cause préjudice
(AC.2007.0094 du 22 novembre 2007 consid. 1).
aa) Claude Monod habite au n
º
76 de l'av. de la Sallaz, soit dans un
bâtiment de trois étages sur rez-de.chaussée, d'où la vue sur le gabarit d'implantation
du bâtiment C est masquée par les bâtiments n
os
41, 43 et 47, situés de l'autre côté de la rue et qui comportent
quatre étages sur rez. L'addenda au PPA n'est ainsi pas de nature à réduire le
dégagement sur la vallée du Flon dont Claude Monod prétend bénéficier. D'autre
part, dans la mesure où l'accès routier au bâtiment C est prévu à partir de la
route de contournement, on ne voit pas à quelles immissions la construction de
ce bâtiment exposerait les habitants de l'avenue de la Sallaz. Dès lors Claude
Monod, faute de rendre vraisemblable qu'il serait spécialement atteint dans ses
intérêts dignes de protection par la modification du PPA, n'a pas qualité pour
recourir.
bb) Les autres recourants habitent
soit au
n
º
9, soit au n
º
1 de
la route de Berne. En ce qui concerne le premier de ces bâtiments, situé à 120
m au nord du périmètre du bâtiment C, l'autorité intimée relève à juste titre
qu'il est entouré de végétation et ne bénéficie par conséquent pas non plus de
dégagement sur ledit bâtiment. En revanche, il est indéniable que les habitants
du n
º
1 de la route de Berne
auront vue sur le bâtiment C, tout au moins pour ceux disposant d'appartements
orientés au sud. Toutefois, compte tenu de la configuration des lieux (la cote
d'altitude maximale prévue par l'addenda pour le bâtiment C correspond approximativement
au niveau du troisième étage du n
º
1 de la route de Berne) on peut sérieusement se demander si les
recourants, qui habitent tous au 5
ème
étage ou plus haut, ont
véritablement à craindre, comme ils le prétendent, une réduction du dégagement
dont ils bénéficient sur la vallée du Flon. Cette question peut toutefois
demeurer indécise, le recours devant de toute manière être rejeté.
2.
Tout d'abord les recourants soutiennent à tort
que le PPA aurait été annulé par le Tribunal administratif, de sorte qu'il ne
pourrait pas faire l'objet d'un addenda.
Le recours de Stéphane Brun et
consorts, admis par le Tribunal administratif le 4 juillet 2007, était
exclusivement dirigé contre les décisions du conseil communal du 27 juin et du Département
des infrastructures du 13 septembre 2006 approuvant le projet de route de
contournement de la Sallaz par le chemin des Cascades (PRC). Quant au recours
de l'ASVF et consorts, déclaré irrecevable, le Tribunal administratif s'est
demandé s'il portait également sur les décisions du conseil communal et du DIRE
relatives au PPA, mais il a constaté que seule l'ASVF avait formé opposition à
ce sujet et qu'elle n'avait pas qualité pour recourir, de sorte qu'un éventuel
recours contre les décisions relatives au PPA devait être déclaré irrecevable
(AC.2006.0243 consid. 2). Ainsi, quoique le dispositif de l'arrêt du 4 juillet
2007 ne précisait pas, parmi les vingt points que comptaient la décision du conseil
communal du 27 juin 2006, lesquels étaient annulés, il ne pouvait s'agir que de
ceux relatifs au PRC sur lesquels portaient le recours admis. Quant à la
décision du DIRE du 12 septembre 2006 approuvant préalablement le PPA, elle ne
fait pas l'objet de cet arrêt.
3.
Les recourants font valoir que les immissions de
bruit auxquelles sera exposé le bâtiment C dépasseront certainement les valeurs
de planification, de sorte que l'extension des surfaces habitables que prévoit
l'addenda au PPA contreviendrait à l'art. 29.
Cette disposition a la teneur
suivante :
"Les nouvelles zones à bâtir destinées
à des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, et les
nouvelles zones non constructibles qui requièrent une protection accrue contre
le bruit, ne peuvent être délimitées qu’en des secteurs où les immissions de
bruit ne dépassent pas les valeurs de planification ou en des secteurs dans
lesquels des mesures de planification, d’aménagement ou de construction
permettent de respecter ces valeurs."
Il résulte de l'étude d'impact sur
l'envrionnement qu'au voisinage de la route de contournement les valeurs de planification
pourront être respectées sous certaines conditions,
"
à l'exception du futur bâtiment C, planifié dans le
plan partiel d'affectation, et de deux bâtiments existants, route de Berne 1 et
7
"
(rapport préavis n
º
2005/83
du 24 novembre 2005, in BCC n
º
19/2006,
p. 1'121). Il sera toutefois possible, même pour le bâtiment C, de respecter
les valeurs limites de planification par des mesures de construction adéquates.
A cet égard, l'art. 36 al. 2 du règlement du PPA prévoit qu'une étude
acoustique, accompagnée d'une description des dispositions architecturales
visant à réduire les nuisances sonores et à assurer le respect des exigences de
l'art. 29 de l'OPB, fera obligatoirement partie du dossier d'enquête pour le
bâtiment C. Comme le confirme le SEVEN dans ses observations du 7 novembre
2008, en rehaussant de deux niveaux le bâtiment C, les mesures à prendre pour
les étages supplémentaires seront comparables à celles préconisées pour les
étages inférieurs. Les exigences posées à l'art. 36 du règlement du PPA sont
donc suffisantes.
4.
Les recourants font valoir que l'addenda au PPA
serait contraire à l'art. 63 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC; RSV.700.11), qui dispose que les plans
d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont
sensiblement changé. Cette règle reprend, dans des termes légèrement
différents, l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RSV.700), qui est ainsi libellé : "
Lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation
feront l’objet des adaptations nécessaires
"; sa portée est identique
(AC.2007.0019 du 16 avril 2008 consid. 4a).
a) L'art. 21 al. 2 LAT constitue un
compromis entre deux exigences contradictoires : d'une part, l'aménagement du
territoire étant un processus continu et la déterminations des différentes
affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances
changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation
périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer,
progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut
tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une
certaine sécurité juridique (ATF 132 II 408 consid. 4.2. p. 413). Parmi ces
intérêts, le plus fréquemment évoqué est celui des propriétaires fonciers visés
directement par un plan d'affectation, qui doivent pouvoir compter sur une
certaine pérennité de celui-ci afin de mener à bien leurs projets
d'utilisation, mais d'autres acteurs, comme les propriétaires ou habitants
voisins, peuvent aussi avoir intérêt au maintien d'affectations qui, par exemple,
les préservent de nuisances (Thierry
Tanquerel, Commentaire
LAT, Zurich 1999, n. 12 ad art. 21 LAT). La jurisprudence souligne que, pour
apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan
d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du
plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines
circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau
régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la
propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier
soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité
appelée à statuer sur un projet de modification d'un pan en vigueur d'examiner,
en fonction des circonstances concrètes, une plularité d'intérêts (ATF 132 II
408 consd. 4.2 p. 413-414 et les références citées).
La modification sensible des
circonstances qui conditionne la possibilité de procéder à l'adaptation d'un
plan n'est pas une notion fixée une fois pour toute et universellement valable.
Les exigences qui lui sont liées varient au contraire en fonction des
circonstances. Elles seront d'autant plus élevées quand le plan sera détaillé,
ce qui vaut, en pratique pour les plans d'affectation spéciaux (Thierry
Tanquerel, op. cit., n. 31 et 32 ad art. 21 LAT). D'autre part, lorsqu'un plan
d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre
en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une
présomption de validité des restrictions imposées au propriétaire foncier
touché. Plus le plan d'affectation est récent, plus ont peut compter sur sa
stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF
120 I 227 consid. 2c p. 233). En particulier, le propriétaire qui demande le
classement de son bien-fonds dans une zone à bâtir ("Einzonung") ou
l'augmentation des possibilités d'utilisation du sol dans une zone déjà
constructible ("Aufzonung") devra démontrer, lorsque le plan
d'affectation litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, que
les besoins pour les quinze années suivant l'adoption du plan ont été mal ou
sousestimés (cf. art. 15 let. b LAT) et que, sur les autres points
déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ibid).
b) En l'occurrence ni le rapport de
conformité aux buts et principes de l'aménagement du territoire (art. 47 OAT),
ni la réponse de l'autorité intimée ne font état d'une quelconque modification
des circonstances depuis l'adoption du PPA n
º
721, le 27 juin 2006. L'augmentation du nombre d'étages du bâtiment C
résulte d'un changement de conception et d'une nouvelle appréciation d'une
situation qui n'a pas changé. Une application littérale de l'art. 21 al. 2 LAT
devrait ainsi conduire à refuser la modification du PPA.
c) Il convient toutefois de prendre en
compte le contexte très particulier dans lequel les dispositions relatives au
bâtiment C ont été adoptées. Selon le rapport de la commission du conseil
communal chargée de préaviser sur le projet de PPA, "
l'intention de la municipalité
[était]
de limiter
l'augmentation potentielle des
possibilités de construire dans la zone du Vallon comprise dans le PPA, afin de
conserver à la place de la Sallaz le rôle de pôle central des activités et de
l'animation. La seule exception significative permettant une densification de
la zone du Vallon
[était]
constituée par le
«
bâtiment C
» surmontant le parking et comprenant
des surfaces destinées au tertiaire et au logement
." Le rapport mentionne encore : "
Il est envisagé un
instant de permettre un étage supplémentaire au bâtiment C afin de construire
des logements. Cette idée est restée lettre morte au moment du vote des
conclusions
" (Bulletin du Conseil communal n
º
19/2006, p. 1'133). Le rapporteur a encore précisé devant le conseil: "
Il
est dit dans le rapport que la commission n'avait pas donné suite à une
intention de certains de ses membres de permettre la construction d'un étage
supplémentaire de logement. En fait, une telle modification du plan aurait
nécessité une nouvelle mise à l'enquête, donc nous y avons renoncé; mais le
directeur des Travaux a proposé de faire un
addenda
au plan qui fera
l'objet d'un nouveau préavis, donnant le résultat de cette enquête
" (Bulletin
précité, p. 1'134).
Il apparaît ainsi que la commission
du conseil communal et, après elle, le conseil lui-même, ont renoncé à amender
immédiatement le projet de PPA et son règlement sur la question du nombre
d'étages du bâtiment C, dans l'idée que ce point serait réexaminé à bref délai.
Sur le plan formel, le conseil communal a néanmoins adopté le PPA tel qu'il
était présenté par la municipalité, sans s'aviser qu'une modification
ultérieure, même sur ce point spécifique du nombre d'étages, pouvait se heurter
à l'art. 21 al. 2 LAT. Pour procéder de manière différée à l'examen de cette
question, comme le proposait le directeur des travaux, il eût été préférable de
ne pas adopter cette partie du PPA, et d'en renvoyer l'examen à une procédure
ultérieure, comme le permet l'art. 59 LATC. Cette erreur de procédure ne doit cependant
pas conduire à figer pour plusieurs années une partie du PPA dont la conformité
aux buts et principes de l'aménagement du territoire prêtait à discussion et
qui a visiblement été adoptée afin de ne pas retarder l'approbation de
l'ensemble du plan et dans la perspective que la question serait réexaminée à
bref délai.
On observera de surcroît que
l'intérêt au maintien du plan actuel n'est défendu que par une poignée de
locataires voisins, dont on a peine à croire qu'ils subiraient un préjudice
sérieux du fait de la construction de deux étages supplémentaires. Inversement,
la Commune de Lausanne, propriétaire de la parcelle sur laquelle il est prévu
de construire le bâtiment C, a pour sa part intérêt à une utilisation optimale
de son bien-fonds et, par conséquent, à l'augmentation des possibilités de
construire. Dans la mesure où les surfaces supplémentaires sont affectées au
logement, elles répondent également, dans la situation de pénurie actuelle, à
un intérêt public consacré par le plan directeur cantonal (v. PDCn, Volet
stratégique, lignes d'action A 1 et B 1). C'est dès lors à juste titre que les
autorités intimées ont renoncé à appliquer strictement l'art. 21 al. 2 LAT à
une situation qui relève plus de la correction d'un plan initialement inadapté,
que de son adaptation à une modification des circonstances.
5.
Sur le fond, l'addenda au PPA favorise la
construction de nouveaux logements sur le pôle secondaire de la Sallaz, dans
une situation idéalement placée par rapport au réseau des transports publics.
Il répond ainsi exactement à l'une des mesures préconisées pour lutter contre
le manque de logements, qui est de favoriser la densification particulièrement
en zone urbaine, à proximité des nœuds de communication (Assises du logement
2008, Document de synthèse, p. 6, http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/vie_privee/logement/fichiers_pdf/assises_081002_synthese.pdf).
Il est également conforme au plan directeur cantonal, en particulier en tant
qu'il encourage la création de nouvelles zones à bâtir dans les centres et la
densification des zones à bâtir existantes, sans seuil maximal prédéfini, et
qu'il invite à une densification des zones urbaines existantes adaptées aux
conditions locales et à une utilisation rationnelle du sol dans les
planifications territoriales (cf. PDCn, ligne d'action A1).
Selon les recourants, l'addenda au
PPA serait au contraire inopportun dans la mesure où il permet l'augmentation
des surfaces vouées à l'habitation
"dans une zone soumise à
d'importantes nuisances sonores et dans laquelle la pollution atmosphérique dépasse
largement les valeurs limites imposées par l'OPair".
A cet égard, le
tribunal fait sien l'avis exprimé par le SEVEN dans ses observations du 7
novembre 2008 :
"
Protection
de l'air (immissions)
Le PPA ‘Flon
supérieur’ se situe dans une zone soumise à un plan de mesures d’assainissement
de l’air (plan des mesures OPair 2005 de ‘agglomération Lausanne Morges) et
dans un périmètre où les normes prescrites par l’Ordonnance fédérale pour la
protection de l’air pour les valeurs limites d’immissions sont dépassées pour
le dioxyde d’azote et les particules fines (PM-10).
Le plan des
mesures OPair n’interdit pas tout développement dans les zones où les
immissions sont excessives. Il demande par contre qu’une coordination des
nouveaux projets et planifications avec le plan des mesures soit assurée.
Il s’avère
que la création de logements dans ce périmètre est conforme à la mesure AT-3 du
plan des mesures OPair qui préconise une densification des zones desservies par
des transport publics performants, ce qu sera le cas du PPA
‘
Flon supérieur’
avec l’entrée en service du m2. La mesure AT-5 (maîtrise du stationnement
privé) impose par contre que l’offre en stationnement soit réduite en
conséquence.
Par
ailleurs, en application des mesures EN-5 (Application de normes plus strictes
en matière de performances thermiques des bâtiments) et EN-2 (Raccordement au
chauffage à distance), les futurs bâtiments devront présenter des performances
thermiques élevées et occasionner des émissions locales nulles pour satisfaire
leurs besoins en chaleur du fait de l’obligation de se raccorder au chauffage à
distance dans cette zone pour les nouveaux projets.
Lutte
contre le bruit
Selon l’art.
36 du règlement du PPA « Flon suppérieur », il est exigé au stade de la
réalisation du bâtiment C, une étude acoustique décrivant les dispositions
architecturales visant à réduire les nuisances sonores afin de respecter les
valeurs de planification applicables.
En
rehaussant de 2 niveaux le bâtiment C, les mesures à prendre pour ces étages
supplémentaires seront comparables aux mesures préconisées pour les étages
inférieurs. Dès lors, les exigences imposées à l’art. 36 sont suffisantes".
6.
Le recours doit en conséquence être rejeté, dans
la mesure où il est recevable.
Conformément aux art. 49 et 55
LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en
matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 713.36.5.1), un émolument
de justice sera mis à la charge des recourants déboutés, lesquels supporteront
en outre les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Lausanne, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté en tant qu'il est
recevable.
II.
Les décisions du Conseil communal de Lausanne du
1
er
juillet 2008 et du Département de l'économie du 1
er
septembre 2008 adoptant, respectivement approuvant, l'addenda au plan partiel
d'affectation n
º
721 "Flon
supérieur", sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge des recourants, solidairement.
IV.
Les recourants verseront solidairement à la
Commune de Lausanne un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 25 février 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.