vd_omni · AC.2021.0053 · 2021-08-11 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Savigny, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre le refus de la construction d'un bassin hors zone à bâtir. Rappel des conditions fixées à l'art. 24c LAT. La DGTL a modifié sa directive suite à l'arrêt AC.2019.0123 et n'admet plus la construction de bassins. Elle tire toutefois à tort des considérations générales de cet arrêt, comme elle le fait pour l'arrêt AC.2019.0327, ceux-ci n'ayant pas une telle portée (consid. 2). En l'espèce, le projet ne respecte pas l'identité du bâtiment, situé en zone agricole, accentuant son côté résidentiel. En outre, les conditions fixées dans l'ancienne directive de la DGTL, respectivement la nouvelle, quant à la distance entre le bâtiment et l'installation, soit 10 mètres, ne sont pas respectées. C'est donc à juste titre que la DGTL a refusé le projet. Question de la compatibilité de la nouvelle directive de la DGTL avec le droit en vigueur laissée ouverte (consid. 3). Au demeurant, la DGTL n'a pas eu un comportement contradictoire, n'ayant donné aucune assurance aux recourants dans le cadre des échanges, seules les conditions théoriques ont été rappelées (consid. 4). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.08.2021 AC.2021.0053

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 août 2021
Composition
M. Serge Segura,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel, juge,
et M. Christian-Jacques Golay, assesseur.
Recourants
A.________
et B.________
,
à ********, représentés par Me Raphaël MAHAIM,
avocat, à Lausanne
Autorités intimées
Municipalité de Savigny
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours
A.________ et B.________
c/ décision de la Municipalité de Savigny du 14 décembre 2020 refusant le
permis de construire un bassin chauffé de 17 m
2
enterré sur la
parcelle no 195 - CAMAC 194966
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________
(ci-après également : les intéressés) sont depuis
2015 copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 195 du registre
foncier de la commune de Savigny. D'une surface de 3'643 m
2
,
celle-ci comporte une habitation de 245 m
2
(ECA n° 723), un
bâtiment de 11 m
2
(ECA n° B37), un accès, place privée de 319 m
2
,
un jardin de 2'790 m
2
et une part de forêt de 278 m
2
. Au
nord, le bien-fonds, lui-même situé en zone agricole et aire forestière, est
bordé d'une forêt et, sur les trois autres côtés, d'une parcelle agricole.
B.
En 2007, B.________ a été victime d'un accident de quad et a subi en
particulier une fracture intra-articulaire du genou gauche. Il connaît depuis,
après une évolution positive, une dégradation de sa situation et des douleurs articulaires.
C.
Les intéressés ont obtenu le 17 novembre 2015 un permis de construire
n° 2388 (autorisation municipale pour construction de minime importance)
pour l'installation d'une pompe à chaleur par sonde géothermique verticale. La
Direction générale de l'environnement (DGE) avait délivré une autorisation de forer,
soumise à conditions, le 4 novembre 2015. Le descriptif des travaux précisait
notamment
"[d]ans un futur proche, il est fort probable que l'on
installe une petite piscine enterrée. Il faudra donc prévoir et anticiper le
fait qu'à Savigny il est nécessaire de chauffer l'eau entre saison voir[e] même
l'été. A discuter."
Par l'intermédiaire de leur mandataire technique,
les intéressés ont également déposé le 11 décembre 2019 une demande visant à l'installation
de 42 m
2
de panneaux solaires en toiture de leur maison.
Entre 2017 et 2019, des échanges ont eu lieu entre
les intéressés et les services de la commune de Savigny portant sur le raccordement
de leur parcelle aux eaux claires et usées communales. Ces travaux ont été
achevés courant 2021 et ont nécessité une augmentation de la dette hypothécaire.
D.
Il ressort d'un courriel adressé par B.________ à
A.________
le 7 juillet 2015, qu'une
employée du Service du développement territorial (SDT – aujourd'hui Direction
générale du territoire et du logement [DGTL]) lui aurait indiqué notamment ce
qui suit :
"[…]
- La législation quant aux piscines est un vide juridique.
Les piscines sont autorisées (max 40 m2) et même si possible, complétement
enterrées, à fleur du jardin! (un bac pour faire 3-4 longueur le matin en prolongement
du jacuzzi. Ça pourrait bien le faire hein! Préchauffée par la pompe à chaleur
hein!)
[…]"
Le même jour, le prénommé transmettait par courriel
à l'employée concernée ses coordonnées et lui indiquait qu'il lui enverrait dès
que possible le numéro de parcelle et la commune, et viendrait peut-être présenter
son projet. Il adressait encore un courriel à la commune de Savigny un peu plus
tard, précisant qu'il désirait présenter son projet et discuter de la bonne procédure
à suivre. Il indiquait avoir un rendez-vous avec l'employée du SDT le 22
juillet 2015.
Par courriel du 13 juillet 2018, le SDT, division hors
zone à bâtir, a transmis à B.________ "la directive concernant les aménagements
des abords d'un bâtiment soumis au droit dérogatoire (24c LAT [ndr : Loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire – RS 700] et 42 OAT [ndr : Ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire – RS 700.1])".
E.
Le 16 septembre 2019, les intéressés ont déposé une demande préalable en
vue de l'obtention d'un permis de construire pour un bassin de 17 m
2
de plan d'eau. Le SDT a répondu le 20 janvier 2020 en indiquant en substance
qu'il préavisait négativement au projet. Par courrier du 18 mars 2020, les
intéressés ont demandé au SDT de reconsidérer son préavis. En substance, ils
évoquaient s'être fondés sur les indications données par un employé du SDT et
la directive figurant sur le site internet de l'Etat de Vaud, avoir dimensionné
leur pompe à chaleur et leurs panneaux solaires en fonction de la consommation
du bassin, avoir mis en conformité leur système d'évacuation des eaux usées
pour être "SDT compatibles", et avoir investi des sommes considérables
pour l'élaboration d'un projet s'insérant dans son environnement. Le SDT a
confirmé son préavis le 7 avril 2020 en indiquant au surplus que la création du
plan d'eau modifierait l'identité des abords du bâtiment et ne répondrait à
aucun des critères de l'art. 24c al. 4 LAT.
F.
Les intéressés ont déposé, le 9 septembre 2020, une demande de permis de
construire pour la construction d'un bassin chauffé enterré d'environ 17 m
2
(5,9 m x 2,9 m de plan d'eau) ainsi que d'un local technique enterré de 8,7 m
2
.
Ce projet a fait l'objet d'une enquête publique du 3 octobre au 1
er
novembre 2020 et n'a suscité aucune opposition. Dans le cadre de la synthèse
CAMAC n° 194966, rendue le 19 novembre 2020, la DGTL a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants :
"[…]
Le projet soumis à la présente procédure
de demande de permis de construire prévoit la création d'un bassin chauffé
d'une surface de 17m2 ainsi que d'un local technique enterré de 8.7 m2.
Dans un arrêt récent du 9 octobre
2019 (AC.2019.0123), le Tribunal cantonal a tranché, dans un cas similaire concernant
des aménagements extérieurs réalisés en zone agricole, qu'un jacuzzi n'a
d'autres finalités que d'offrir un espace d'agrément et de détente au
propriétaire. Il n'est pas conforme à la zone agricole dans laquelle il s'implante
et contribue à accentuer le caractère résidentiel des abords des bâtiments,
quand bien même il ne supprime pas un espace qui pourrait servir à l'agricole
puisqu'il s'implanterait sur une surface bétonnée.
Ainsi, la création d'un plan d'eau
de 17 m2 modifiant l'identité des abords du bâtiment et ne répondant à aucun
des critères de l'art. 24c al. 4 LAT (nécessaire à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles, nécessaires à un assainissement énergétique,
visant une meilleure intégration dans le paysage), il ne peut pas être admis
sous l'ange du droit dérogatoire (24c LAT et 42 OAT).
Au vu de ce qui précède, la piscine
et les aménagements et installations qui lui sont liés, te[l] le local technique,
ne peuvent pas être admis selon les dispositions du droit dérogatoire (art. 24c
LAT et 42 OAT).
Conclusion
En conclusion, après avoir pris connaissance
du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi
que des déterminations des autres services cantonaux, notre service refuse de
délivrer son autorisation pour les travaux soumis à l'enquête publique (art.
24c LAT et 42 OAT).
Le permis de construire communal ne peut pas être
délivré pour ces travaux.
Le permis de construire devra être
refusé (art. 115 LATC)."
Par décision du 14 décembre 2020, la Municipalité de
la commune de Savigny (ci-après : la municipalité) a refusé la délivrance du
permis de construire demandé en se référant au contenu de la synthèse CAMAC n° 194966.
G.
Par acte de leur conseil du 1
er
février 2021,
A.________ et B.________
(ci-après : les
recourants) ont déféré, en temps utile compte tenu des féries judiciaires, la
décision de la municipalité du 14 décembre 2020 et celle de la DGTL du 19
novembre 2020 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) et principalement conclu, avec suite de frais et dépens, à leur
réforme en ce sens que le permis de construire un bassin chauffé de 17 m
2
enterré sur la parcelle n° 195 est accordé. Subsidiairement, les recourants ont
requis l'annulation des décisions et le renvoi de la cause à l'autorité précédente
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils invoquent une
violation des art. 24c LAT et 42 OAT, le projet présenté étant à leur avis conforme
à ces dispositions et aux critères fixés pour les constructions dérogatoires
hors zone à bâtir. L'appréciation faite par la DGTL de l'arrêt CDAP AC.2019.0123
du 9 octobre 2019 serait erronée et ne suffirait pas à justifier le refus de l'autorisation
requise. En outre, les recourants considèrent que la décision de la DGTL viole
l'interdiction des comportements contradictoires, celle-ci ayant donné par le
passé des assurances qu'une piscine en zone agricole pouvait être admise.
La DGTL a répondu au recours le 1
er
mars
2021 et conclu, avec suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation
de la décision attaquée. En substance, elle a réitéré que l'ouvrage projeté
n'était pas conforme aux dispositions de la LAT, et a contesté avoir eu un comportement
contradictoire, les contacts antérieurs à son préavis se limitant à des
renseignements généraux sur la pratique administrative et les conditions
générales des permis de construire. En outre, l'autorité administrative serait
obligée d'appliquer l'interprétation donnée par les autorités judiciaires dès sa
communication et l'octroi d'un permis de construire pour un objet à certains
propriétaires alors qu'un projet comparable a été refusé par le Tribunal
cantonal à d'autres propriétaires contreviendrait au principe de l'égalité de
traitement.
Le 22 mars 2021, la municipalité a déposé sa réponse
et s'en est remis à justice quant au sort du recours. Elle indique en substance
que, conformément aux dispositions légales, elle ne pouvait pas délivrer le
permis de construire sollicité dans la mesure où la synthèse CAMAC était
négative.
Par courrier daté du 17 mai 2021 et reçu au greffe
du tribunal le 17 juin 2021, dans le délai prolongé à cette fin, les recourants
ont renoncé à déposer une écriture complémentaire.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les recourants ont requis une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de consulter le dossier, de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références; arrêt
TF 2C_501/2020 du 15 mars 2021 consid. 5.1). Les garanties minimales en matière
de droit d'être entendu découlant de cette disposition ne comprennent en principe
pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 et les
références; arrêts TF 2C_737/2020 du 23 novembre 2020 consid. 2.3, 2C_460/2020
du 29 septembre 2020 consid. 4.2).
b) En l'espèce, le dossier, complet, contient notamment
un plan de situation qui indique l'implantation du bassin litigieux et permet
d'évaluer son impact sur les abords du bâtiment ECA n° 723, sur la parcelle et
sur son environnement. Une inspection locale n'est dès lors pas nécessaire et
la requête en ce sens peut être rejetée.
2.
Les recourants se plaignent d'une mauvaise application des art. 24c al.
4 LAT et 42 OAT. Ils estiment que la construction d'un bassin entre dans
l'usage d'habitation répondant aux normes usuelles et qu'elle devait être autorisée,
le projet envisagé dans l'arrêt CDAP AC.2019.0213, sur lequel s'est fondé la
DGTL, ainsi que les circonstances l'entourant étant différents.
La DGTL estime quant à elle que sa pratique
antérieure à l'arrêt précité était contraire au droit – au vu de ses considérants
– et qu’elle a en conséquence adapté sa pratique. Elle se fonde également sur l'arrêt
CDAP AC.2019.0327 du 23 février 2021 qui à son sens prescrit que de nouvelles
constructions et installations ne peuvent être admises en application de l'art.
24c LAT.
a) Pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir – comme en l'espèce -, il incombe, conformément à l'art. 25
al. 2 LAT, à une autorité cantonale de décider si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. La
municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale,
octroyer un permis de construire. L'autorité cantonale compétente est
habilitée, lorsque l'autorisation ne peut pas être délivrée, à ordonner la
remise en état ou à admettre le maintien de tout ou partie des installations
litigieuses (arrêt CDAP AC.2012.0108 du 15 octobre 2013 consid. 1 et les
références citées). Dans le canton de Vaud, cette compétence est déléguée à la
DGTL.
b) aa) L'art. 24c LAT, intitulé "Constructions
et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone", dispose ce qui suit:
"
1
Hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément
à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L’autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences
négatives pour l’agriculture.
4
Les modifications apportées
à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être
remplies."
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement
de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en
vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 719; cf. également
arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1, 1C_318/2013 du 10 décembre
2013 consid. 4.1.1, 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2.2.4, publié in ZBl
106/2005 p. 384 et RDAF 2006 I, p. 626).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation
et de ses abords est respectée pour l'essentiel; le moment déterminant pour
l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de
l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible. La question de savoir si l'identité est pour l'essentiel respectée
est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1
ère
phrase OAT). D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue
lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et
l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du
point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b, 123 II 256 consid. 4;
arrêt TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1). Cette exigence ne va
toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations
autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou
installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (arrêt TF
1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée ne dépend pas d'un élément en
particulier. L'examen global requis devra notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'intensité de son utilisation, le
nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,
les incidences de sa transformation sur l'organisation du territoire et
l'environnement, ainsi que le coût des travaux, qui reflète en effet souvent
l'ampleur de l'intervention. La démolition d'une petite ferme et son
remplacement par une maison de vacances moderne ne respecterait pas l'identité
de la construction, car l'état postérieur aux travaux ne serait à aucun égard
"le même" qu'avant (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire
hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 28 ad art. 24c LAT).
L'appréciation du respect de l'identité de la construction
s'est complexifiée avec l'introduction de l'al. 4, qui visait à répondre à la
crainte que l'élargissement du champ d'application matériel de l'art. 24c LAT
aux nombreuses fermes désaffectées n'entraîne la transformation d'une grande
partie du paysage rural. Depuis cette révision, les modifications apportées à
l'aspect extérieur des bâtiments ne sont admissibles que si elles sont
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un assainissement
énergétique, ou à une meilleure intégration dans le paysage (arrêt TF 1C_247/2015
du 14 janvier 2016 consid. 4.2). Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction
d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli / Michael
Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir,
Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19).
L’adjectif "nécessaire" doit être interprété de façon restrictive (Muggli,
op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT). L'al. 4 de l'art. 24c LAT vise en particulier
à empêcher la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite
de la démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par
des bâtiments d'un caractère visiblement différent (Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale
Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).
Dans son rapport intitulé "Nouveau droit de
l’aménagement du territoire - Explications relatives à l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre", au
chapitre V intitulé "Autorisations au sens de l’article 24c LAT:
modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires
à l’affectation de la zone" (dans la version du 23 février 2007,
actuellement en vigueur), l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT-ARE) indique qu'en principe un agrandissement extérieur au sens des art.
24c LAT et 42 al. 3 let. b OAT suppose un lien matériel entre le bâtiment principal
et l'annexe projetée, mais qu'il est possible de déroger à ce principe
lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre un bâtiment existant
et l'agrandissement projeté, et que l'installation annexe a un lien étroit avec
la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (p. 10, pt. 3.3.2).
Il cite l'exemple d'un garage isolé, qui peut être considéré comme une extension
du bâtiment d'habitation lorsque la configuration du terrain et la forte pente
empêchent que le garage soit accolé au bâtiment (annexe 2, exemple 4).
bb) La DGTL a émis une "Fiche
d'application" intitulée "Constructions et installations hors zone à
bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit"
dont la dernière version datant de décembre 2020 est disponible sur le site
Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch), sous les onglets "Thèmes"
> "Territoire" > "Aménagement" > "Hors zone à
bâtir". Celle-ci prévoit ce qui suit concernant les nouvelles constructions
:
"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS
3.1 Nouvelles constructions et
installations
Seules les constructions et installations
conformes à la zone (art. 22 LAT), qui sont imposées par leur destination (art.
24 LAT), ou les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (art. 68a
RLATC) – peuvent être admis.
Les installations techniques enterrées
(p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation
ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable
au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.
3.2 Panneaux solaires
[…]
3.3 Terrasse
[…]
3.4 Clôtures
[…]
3.5 Objets non soumis à
autorisation
Par bâtiment principal, indépendamment
du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6 selon la
liste ci-dessous) peut être érigé dans ses abords (environ 10 mètres) sans
permis de construire (annonce obligatoire à la municipalité et à la DGTL). Le
nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration.
1. une pergola ouverte et non
couverte de 12 m2;
2. un cabanon de jardin de 8 m2 ou
une serre de 8 m2;
3. un abri à vélo de 6 m2;
4. une fontaine ou une installation
de jeu;
5. un barbecue;
6. une piscine amovible de petite taille
jusqu’à 10 m3 proche du bâtiment. Les piscines plus grandes, les étangs et les
jacuzzis sont exclus;
7. un sentier piétonnier privé.
Outre ces objets, des éléments mobiliers
de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis
si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.
Les objets susmentionnés ne doivent
pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la
construction principale. Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment
principal (distance d’environ 10 m). Les objets mobiles (caravanes, remorques,
bateaux), non utilisés pendant la saison morte, doivent être entreposés sur des
places existantes."
Dans sa teneur précédente, du mois d'août 2017,
cette Fiche prévoyait notamment :
"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS
Les nouvelles constructions et
installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction
ou installation érigée selon l’ancien droit.
[...]
Par bâtiment principal, indépendamment
du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non
soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets
peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du  bâtiment
principal :
1.     une pergola de 12 m2;
2.     un cabanon de jardin de 8
m2 ou une serre de 8 m2;
3.     un abri à vélo de 6 m2;
4.     une fontaine, un barbecue ou
une installation de jeu;
5.     un sentier piétonnier
privé;
6.     des panneaux solaires au
sol de 8 m2.
Outre ces objets, des éléments
mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent
être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas
modifié.
Les objets susmentionnés ne doivent
pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la
construction principale.
Ils doivent être localisés à
proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m)
[…]
5. PLANS D’EAU, PISCINES ET
JACUZZIS
Les plans d’eau, piscines et
jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les
forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l’UNESCO ainsi que
dans les sites ISOS d’importance nationale.
Ailleurs, un plan d’eau, une
piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes :
- l’objet doit s'intégrer
harmonieusement dans les abords du bâtiment principal;
- dans les zones viticoles, les
plans d'eau, les piscines et les jacuzzis ne sont pas admis s'ils sont visibles
depuis l'extérieur de la parcelle concernée;
- le plan d'eau utile et son local
technique enterré ne doivent pas dépasser 40 m2;
- l'objet ne doit pas générer des
mouvements de terre supérieurs à 50 cm en amont et en aval;
- l'objet doit être localisé à
proximité du bâtiment principal (distance maximale d'environ 10 m);
- pour les piscines naturelles, la
surface de régénération ne doit pas dépasser la surface utile;
- les aménagements qui bordent le
plan d'eau (dallettes, plancher, etc.) doivent être mis au strict minimum;
- les piscines gonflables et/ou amovibles
ne doivent pas dépasser 20 m2; elles doivent être démontées dès que leur usage
a cessé."
cc) La DGTL expose avoir procédé à une adaptation de
sa directive à la suite des considérants de l'arrêt rendu par la CDAP le 9
octobre 2019 (AC.2019.0123). Celui-ci portait notamment sur la régularisation d'une
pergola d'environ 17 m
2
, d'une terrasse d'environ 65 m
2
,
d'un jacuzzi, de l'annexe qui l'abritait ainsi que de son accès. A ce sujet,
l'arrêt précité retenait (ad consid. 3c) :
"Concernant l'affectation des
travaux litigieux, la recourante, qui n'est pas exploitante agricole, ne
conteste pas que les aménagements envisagés ou réalisés n'ont pas d'autre
finalité que d'offrir des espaces d'agrément et de détente à sa propriété, et
qu'ils ne sont donc pas conformes à la zone agricole dans laquelle ils
s'implantent. On peut encore souligner à cet égard que si la terrasse ou l'abri
du jacuzzi ne suppriment pas un espace qui pourrait servir à l'agriculture
puisqu'ils s'implanteraient sur un terrain en dur ou caillouteux, ils contribuent
néanmoins à accentuer le caractère résidentiel des abords du bâtiment.
La recourante ne conteste pas non
plus le calcul du potentiel constructible offert par le régime dérogatoire des
art. 24 ss LAT effectué par le SDT. Le tribunal de céans n'a aucune raison de
s'en écarter, étant précisé que les questions de savoir si en tant
qu'aménagements extérieurs, les constructions projetées doivent entrer ou non
dans le calcul du potentiel d'agrandissement et si elles l'épuisent ou non
peuvent rester indécises, le projet ne respectant de toute façon pas les autres
conditions légales, comme on le verra ci-après.
En l'espèce, la maison en
question, construite en 1968, est isolée au milieu de champs, à proximité de la
forêt. Elle bénéficie d'un accès goudronné et d'une place en dur. Le projet
litigieux prévoit la création d'une terrasse d'environ 65 m2 en élévations
sud-ouest et sud-est, et l'installation d'un jacuzzi, son abri et son accès.
Ces constructions constituent des modifications de l'aspect extérieur de la
maison (art. 24c al. 4 LAT) et doivent respecter les conditions posées par cet
article. Ce n'est pas le cas en l'occurrence.
On ne voit pas en quoi cette
terrasse – d'une surface atteignant plus de la moitié du bâtiment – ou le
jacuzzi pourraient servir à une meilleure intégration dans le paysage. La modification
de l'aspect extérieur du bâtiment qui en résulterait ne pourrait donc être
considérée comme anodine, ce d'autant que la terrasse paraît surdimensionnée
par rapport à la maison. Les photographies figurant au dossier permettent de
constater également que l'abri du jacuzzi déjà construit ne respecte pas
l'identité des abords de la maison. Il est relativement important et son
intégration est discutable par rapport à son environnement.
Ces éléments n'ont pas non plus un
but d'assainissement énergétique, ce que n'allègue d'ailleurs pas la recourante.
Se pose encore la question de la
nécessité de ces modifications à un usage d'habitation répondant aux normes
usuelles. Comme évoqué, cette condition implique des exigences relativement
élevées (cf. supra let. b bb) qui ne sont pas remplies ici. Il est manifeste
que l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit
nécessaire d'y adjoindre un jacuzzi ou une grande terrasse.
Il en résulte que le jacuzzi,
l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage ne peuvent donc
pas être non plus admis a posteriori comme transformations partielles des
abords du bâtiment, d'autant plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à
l'inventaire IFP.
En examinant de manière globale la
condition du respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42
al. 1 OAT), on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par
un environnement rural (on rappelle qu'elle est entourée presque entièrement
par des champs et se trouve proche de la forêt). Il serait diminué par la construction
des aménagements projetés même si ceux-ci sont en bois, ces éléments étant plus
caractéristiques, par exemple, d'une villa. En particulier, l'aménagement de la
terrasse d'une telle importance, renforcerait visuellement le caractère construit
et résidentiel de la parcelle.
En résumé, le projet de la
recourante excède les modifications – strictement limitées par la loi – qu'il
est permis d'apporter à une telle construction située en dehors de la zone à
bâtir."
La DGTL entend tirer de ces considérants une modification
de la jurisprudence antérieure en matière d'autorisations relatives à la
construction d'une piscine hors zone à bâtir. Il ne ressort toutefois pas de
l'arrêt en question que sa portée devrait être générale, et encore moins que la
Cour de céans aurait entendu exclure toute construction de piscine hors zone à
bâtir. Les considérants cités plus haut ne traitent que de la situation litigieuse
dans le cas présenté au tribunal, soit celle du jacuzzi et de l'imposante
terrasse construits par les recourants du cas d'espèce. A aucun moment, la Cour
n'a indiqué que ses considérations devaient être étendues à tous les projets de
plans d'eau, jacuzzis et piscines soumis dorénavant à la DGTL et, en particulier,
l'arrêt ne remet pas en question la directive de la DGTL dans sa teneur du mois
d'août 2017, qui permettait – à certaines conditions restrictives – l'édification
d'une piscine, d'un jacuzzi ou d'un plan d'eau.
Cela est confirmé par un arrêt plus récent, dans
lequel la CDAP ne s'est pas prononcée sur le principe d'une autorisation d'une
piscine gonflable et/ou amovible posée sur l'herbe à proximité d'une maison,
dans la mesure où la piscine installée par les recourants au jour de l'arrêt ne
pouvait être autorisée au vu de sa taille en application de la directive de la DGTL
dans sa teneur d'août 2017 (arrêt CDAP AC.2019.0154 du 4 mars 2020 consid. 1b/bb).
La Cour n'a cependant pas considéré qu'une telle installation serait par
principe exclue au regard de la jurisprudence cantonale.
La DGTL ne peut donc être suivie lorsqu'elle entend
donner une portée générale aux considérants de l'arrêt AC.2019.0123.
dd) Dans sa réponse au recours, la DGTL se fonde
encore sur l'arrêt CDAP AC.2019.0327 du 23 février 2021, en indiquant que celui-ci
confirmerait que de nouvelles constructions et installations ne peuvent pas
être admises en application de l'art. 24c LAT. Il s'agissait dans le cas
d'espèce de la régularisation de divers travaux accomplis, hors zone à bâtir,
sans autorisation cantonale (pose de pavés dans une cour, construction d'un mur
de soutènement, de deux escaliers et de gradins et installation d'une structure
de store rétractable). Si la Cour a abouti à la conclusion que ces travaux ne
pouvaient être régularisés, elle n'a toutefois pas dans son arrêt émis de
considérations générales sur l'admissibilité de nouvelles constructions ou
installations hors zone à bâtir. On ne saurait ainsi tirer des considérants de
cet arrêt la portée générale qu'y associe la DGTL.
ee) Rappelons enfin que ne constituant pas une règle
de droit, la directive de la DGTL intitulée "Constructions et
installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés
selon l'ancien droit" ne lie pas le juge. Comme pour les autres
ordonnances administratives, il convient de la prendre en considération,
surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais il faudra s'en
écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes
généraux (voir par exemple ATF 133 V 394 consid. 3.3, 132 V 321 consid. 3.3,
130 V 163 consid. 4.3.1, 129 V 200 consid. 3.2).
En définitive, il convient donc d'examiner la compatibilité
de la piscine envisagée avec les règles applicables hors zone à bâtir.
3.                a) Il n’est en l’espèce pas contesté que
la construction projetée, destinée d’une part à offrir un espace d’agrément et,
d’autre part, une zone d’exercice nécessaire pour des raisons médicales, n’est
pas conforme à la zone agricole. Son implantation hors de la zone à bâtir ne saurait
dès lors être imposée par sa destination (cf. art. 24 let. a LAT; arrêt TF
1C_284/2017 du 1
er
mars 2018 consid. 4.3 et les références citées, qui
rappelle que les aménagements et les annexes qui servent uniquement à augmenter
le confort ou les possibilités d’utilisation d’un bâtiment principal non
conforme à la zone et sans lien direct avec une exploitation agricole ne sont
pas conformes à la destination).
b) Comme le Tribunal fédéral l’a rappelé, la règle de
base pour tous les projets de construction est que l’identité du bâtiment, y
compris son environnement, doit être préservée dans ses caractéristiques
essentielles. Même si l’un des critères de l’art. 24c al. 4 LAT est rempli,
cela ne dispense en principe pas le bâtiment de l’exigence d’identité. En conséquence,
l'OAT prévoit que celle-ci reste primordiale (cf. arrêt TF 1C_312/2016 du 3
avril 2017 consid. 3.1). Il convient ainsi tout d'abord de déterminer si la piscine
litigieuse altère l'identité de la parcelle et du bâtiment qu'elle abrite.
En l'espèce, il ressort des plans produits que le
plan d'eau envisagé est de taille modeste (5,9 m x 2,9 m), soit 17,11 m
2
.
Le bassin sera enterré et l'eau affleurera le sol de la parcelle. Le local
technique, d'une dimension de 8,7 m
2
(3 m x 2,9 m), sera également
enterré. Celui-ci se trouvera à 9,4 mètres du bâtiment ECA n° 723 en direction
du nord-est, étant précisé que seul le bord sud-ouest de ce local se situera à
cette distance, le reste de l'installation (local technique et bassin lui-même)
étant prévu dans le prolongement et s'éloignant de la maison.
Il convient de concéder aux recourants que le projet
a été élaboré de manière à avoir le moins d'impact possible sur la parcelle et
le bâtiment ECA n° 723. En particulier, la piscine ne sera pas visible depuis
le chemin d'accès situé de l'autre côté de la maison, et ne sera que peu, voire
pas visible depuis les parcelles alentours en raison de la situation du
terrain, en surplomb par rapport à celles-ci. Il n'en reste pas moins que la
construction de la piscine aura pour effet d'accentuer le côté résidentiel de
la parcelle, intégralement entourée – sous réserve d'une forêt – de terrains
agricoles exploités, aspect déjà altéré par la généreuse arborisation. En
outre, la directive de la DGTL, que ce soit dans sa teneur de 2017 ou de 2020, prévoit
qu'une installation doit se trouver à proximité de la maison, soit à une
distance maximale de 10 mètres. Cette exigence n'est en l'espèce pas respectée.
En effet, l'objectif poursuivi ici est d'éviter que les installations complémentaires
soient par trop éloignées des constructions et puissent modifier l'apparence
agricole des parcelles. Or, un bassin dont la fin se situe à plus de 18 mètres
de la maison est à l'évidence une installation trop éloignée de la construction
et modifie l'apparence agricole de la parcelle. Dans la mesure où cette
exigence a pour but de préserver les principes d'aménagements du territoire et
en particulier la séparation du bâti et du non-bâti, elle doit être validée.
Ainsi, le projet n'est de toute façon pas conforme aux critères de l'identité
et ne saurait être admis.
C'est donc à juste titre que la DGTL l'a refusé.
c) Au vu de ce qui précède, il n'est donc pas
nécessaire d'examiner la compatibilité de la nouvelle directive de la DGTL avec
le droit en vigueur, pas plus que de trancher la question de principe de savoir
si une piscine, un bassin ou un jacuzzi seraient incompatibles avec les règles
applicables hors zone à bâtir.
3.
Les recourants reprochent encore à la DGTL d'avoir adopté un
comportement contradictoire au fil des échanges.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne
foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe
général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection
de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine
Cst. (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Le principe de la bonne foi protège le citoyen,
à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration
(cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites
de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement
de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé
sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la
réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; arrêts TF 1C_626/2019
du 8 octobre 2020 consid. 3.1; 1C_277/2020 du 27 août 2020 consid. 2.2 et les
références).
b) Les recourants estiment que les autorités
intimées, avec lesquelles ils ont communiqué tout au long de la conception du
projet, leur ont toujours confirmé qu'une piscine en zone agricole pouvait être
admise moyennant la réalisation de certaines conditions.
Il convient tout d'abord de préciser que l'autorisation
requise devant émaner de l'autorité cantonale (art. 25 al. 2 LAT), les assurances
éventuelles données par la municipalité ne sauraient avoir de conséquence dans
le cadre de la présente cause, celle-ci n'étant pas compétente pour rendre une
décision.
S'agissant des éventuelles assurances données par la
DGTL, les recourants se réfèrent aux échanges qu'ils ont eus avec l'un de ses
employés. Il ne ressort toutefois pas du dossier que des assurances relatives
au projet litigieux auraient été données par cette autorité. A ce titre,
l'envoi de la directive, dans sa teneur du mois d'août 2017, par courriel du 13
juillet 2018 ne saurait constituer une admission de la conformité dudit projet.
Pour le reste, les propos rapportés par le recourant dans ses courriels, pour
autant qu'ils puissent être admissibles dans la mesure où ils n'émanent pas
directement de l'autorité, ne portent que sur des dispositions générales et non
sur le projet litigieux.
Le grief doit donc être rejeté.
4.
Les considérants qui précédent entraînent le rejet du recours et la
confirmation des décisions querellées. Un émolument judiciaire sera mis à la
charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif
du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 19 novembre 2020 de la Direction générale du territoire
et du logement est confirmée.
III.
La décision du 14 décembre 2020 de la Municipalité de la commune de
Savigny est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge d'
A.________ et B.________
,
solidairement entre eux.
V.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 11 août 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.