vd_omni · AC.2023.0445 · 2024-04-29 · fr

Municipalité d'Aigle/Direction générale de la mobilité et des routes | Projet de réfection d'une route communale à Aigle. Recours de la municipalité contre la décision de la DGMR ordonnant de soumettre cette réfection à la procédure de plan routier. Constat que le projet aboutira à une modification importante non seulement de la chaussée mais aussi de ses abords. Le projet comprend également la suppression des places de stationnement, l'élargissement du trottoir et 80 nouvelles plantations. La nouvelle configuration de la chaussée aura un impact, au moins moyen, sur la mobilité des véhicules.Une intervention d'une telle ampleur, qui impactera non seulement la circulation des véhicules, mais encore le stationnement, le cheminement piétonnier et l'environnement voisin, ne peut pas être qualifiée de "projet de réaménagement de peu d'importance" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2024 AC.2023.0445

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Jean-Marie Marlétaz et
M. Laurent Dutheil, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourante
Municipalité
d'Aigle,
à
Aigle,
Autorité intimée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Division planification,
à Lausanne.
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Municipalité d'Aigle c/ décision de la Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR) du 20 novembre 2023 ordonnant de
soumettre la réfection complète de l'Avenue du Cloître à la procédure de plan
routier (CAMAC 225365).
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d'Aigle est traversée par l'Avenue du Cloître (DP 24 et DP
28), constituant une route communale de 2
ème
classe. Sur sa première
section (DP 24), cette avenue permet d'accéder depuis l'Avenue Chevron (DP 12)
au parking Chevron (parcelles n° 146 et n° 147) qui comprend 120 places de
stationnement. Sa deuxième section (DP 28) poursuit en direction du sud-est.
Elle croise l'Avenue du Chamossaire (DP 29) à l'ouest et l'Avenue Veillon (DP
30) à l'est, pour continuer plus au sud jusqu'au "quartier du Cloître"
(dénommé ainsi dans le plan directeur communal du 19 janvier 2022).
Du 15 novembre au 14 décembre 2023, la Municipalité d'Aigle
(ci-après la municipalité) a mis à l’enquête publique un projet de réfection
complète d'une portion de l'Avenue du Cloître, située entre l'Avenue Chevron et
le croisement avec l'Avenue du Chamossaire et l'Avenue Veillon. Les
aménagements routiers prévus concernent une partie du parking Chevron (parcelle
n° 146 appartenant à la Commune), la parcelle n° 152 (appartenant à une personne
privée), ainsi que les parcelles DP 12, 24, 28, 29 et 30 précitées. Le tronçon à
aménager, d'environ 215 mètres de long, se compose d'une chaussée proprement
dite à sens unique et d'un seul trottoir. La chaussée dispose de 18 places de
stationnement longitudinales qui bordent le trottoir. Elle mesure 5 m 70 de
large avec les places de stationnement ou 3 m 70 sans ces dernières. Le
trottoir présente une largeur constante de 3 mètres. La chaussée est rectiligne
sur près de 200 m et dépourvue d'obstacles. La vitesse de circulation est
limitée à 30 km/h. Aucune piste cyclable n'est marquée au sol, sauf au
croisement avec l'Avenue Chevron. La chaussée comprend un espace de
stationnement pour deux roues en face du trottoir, juste après l'entrée du
parking Chevron. La végétation actuelle se limite à des arbres plantés en série
sur le trottoir. De l'autre côté de la chaussée est édifié un mur rectiligne.
Le projet de la municipalité supprimera onze places
de stationnement et convertira l'espace récupéré en surfaces végétales. Les
sept autres places de stationnement seront conservées mais légèrement
déplacées. Le projet prévoit également la modification du trottoir dont la
largeur fluctuera entre 2 mètres et plus de 3 mètres sur toute sa longueur. Du
côté opposé au trottoir, le projet prévoit la création de plusieurs surfaces
végétales d'une taille variable le long du mur (460 m
2
de surfaces
végétales supplémentaires), sur lesquelles seront plantés des arbres (80
nouvelles plantations dont 3 arbres majeurs d'une couronne supérieure à 10 m). À
la suite des travaux, la chaussée ne sera plus rectiligne mais serpentera
légèrement entre les places de stationnement et les surfaces végétales. Le
projet prévoit en outre le marquage au sol d'une bande cyclable permettant la
circulation des cycles à rebours du sens unique sur tout le tronçon concerné
par les travaux.
Selon la demande de permis de construire, le coût
total des travaux est estimé à 850'000 francs.
B.
Parallèlement à la mise à l'enquête publique, le projet a circulé auprès
de instances cantonales concernées. Selon la synthèse du 20 novembre 2023 de la
Centrale des autorisations en matière de construction (synthèse CAMAC 225365),
la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a refusé de "délivrer
l'autorisation spéciale" au motif que le projet ne pouvait pas être
considéré comme étant de minime importance et qu'il devait dès lors suivre la
procédure définie à l'art 13 al. 3 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991
(LRou; BLV 725.01).
C.
Par acte du 21 décembre 2023, la municipalité a interjeté recours contre
le refus de la DGMR de délivrer l'autorisation spéciale requise devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à
l'admission du recours et à l'annulation de la décision entreprise.
Le 14 février 2024, l'autorité intimée s'est
déterminée sur le recours. Elle conclut à son rejet.
La municipalité s'est encore exprimée le 13 mars
2024.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. L'acte de
recours respecte de plus les conditions formelles énoncées notamment à l'art.
79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) Est seule litigieuse la question de savoir si le projet de
réaménagement de l'Avenue du Cloître peut faire l'objet d'un permis de
construire en application de l'art. 13 al. 2 LRou comme le prétend la
municipalité ou s'il doit être soumis à la procédure définie à l'art. 13 al. 3
LRou comme le soutient l'autorité intimée.
b) Les projets d'ouvrages routiers sont réglés en
particulier par les art. 11 et 13 LRou. D'après l'art. 11 LRou, tout projet de
construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment
les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes
existantes. S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou est libellé
comme suit:
"
Art. 13
Procédure
1
Les projets de construction sont mis à l'enquête
publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.
2
Les projets de réaménagement de peu d'importance
réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils
font l'objet d'un permis de construire.
3
Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption
est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC sont
applicables par analogie.
4
Pour les plans
cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC
sont applicables par analogie.
"
Dans les projets d'ouvrages routiers, l'enquête
publique se déroule ainsi selon deux types de procédures distinctes.
aa) Sur le principe, les projets de construction de
route sont régis, selon l'art. 13 al. 3 LRou, par une procédure dite de "
plans
routiers communaux
", calquée sur celle qui conduit à l'adoption des
plans d'affectation au sens des art. 34 ss LATC. La procédure de plans routiers
communaux implique ainsi une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 38 LATC),
puis l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal (art. 42
LATC), et l'approbation du département (art. 43 LATC). En effet, les terrains
sur lesquels une route est construite reçoivent une affectation spéciale par le
projet de construction de la route, distincte de celle du territoire traversé
par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2a); ils sont dès lors en quelque
sorte colloqués dans une zone d'utilité publique destinée à la construction d'une
route (CDAP AC.2016.0257 du 30 mars 2017 consid. 3b/aa). Ce changement
d'affectation justifie ainsi de procéder par une procédure de planification
plutôt que par une procédure ordinaire de permis de construire. Le plan routier
prévu par l'art. 13 al. 3 LRou a la portée matérielle d'un plan d'affectation
spécial définissant la destination du sol (CDAP AC.2016.0257 précité consid.
3b/aa).
bb) A titre dérogatoire, les projets d'ouvrages
routiers peuvent suivre, selon l'art. 13 al. 2 LRou, une procédure simplifiée
dite de "
permis de construire
", réservée aux projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés "
dans le gabarit existant
".
Cette procédure équivaut à la procédure d'autorisation de construire au sens
des art. 103 ss LATC, comportant une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et
109 al. 1 LATC), puis une décision rendue par la municipalité statuant sur les
oppositions et délivrant, ou refusant, le permis de construire (art. 114 ss
LATC).
Par "
gabarit existant
", on entend
la surface de la voirie existante, c'est-à-dire le sol effectivement affecté au
domaine public de la route. Plus précisément, le gabarit existant équivaut à la
surface qui est déjà affectée à l'usage commun (soit en pleine propriété au titre
de domaine public, soit par une servitude de passage public) et,
cumulativement
,
qui permet concrètement, par sa configuration et son revêtement, le passage des
véhicules et des piétons (chaussée, trottoir, etc.) (CDAP AC.2016.0257 précité
consid. 3b/bb et les références citées).
S'agissant des projets de réaménagement de "
peu
d'importances
", la cour de céans a considéré qu'un projet prévoyant
la création d'une passerelle au-dessus d'une rue, le
déplacement du passage pour piétons sous la passerelle, le rétrécissement
latéral de la chaussée à 4,8 mètres de part et d'autre du passage pour piétons,
avec un décrochement vertical et un rehaussement du trottoir, l'élargissement
latéral de la chaussée à 5,6 mètres plus au nord et la mise en place de
potelets sur le trottoir
d'un passage piétons, à l'aide
d'ouvrages légers sur un tronçon d'une cinquantaine
de mètres
remplissait cette condition
(CDAP AC.2022.0207
du 6 février 2024 consid. 3c).
A l'inverse, elle a estimé
que la réalisation d'un ouvrage entièrement nouveau, impliquant la création
d'un chemin de plus de 200 m d'une largeur variable, ne remplissait
manifestement pas cette condition (CDAP AC.2022.0098 du 20 mars 2023 consid.
2b). Dans une autre affaire, elle a exposé que l'on pouvait sérieusement douter
que le projet portant sur la modification du revêtement d'un chemin, soit le
surfaçage d'un chemin empierré-gravelé en gravillon bitumé de type bi-couches,
sur une distance de l'ordre de 2,5 km pour un coût total des travaux
estimé à environ 280'000 fr., puisse être qualifié de "peu
d'importance", compte tenu de la nature et de l'ampleur des travaux
envisagés (CDAP AC.2012.0080 du 26 mai 2014 consid. 1b). Dans un autre arrêt,
la cour de céans a considéré que la suppression de bordures, la pose d'une
ligne jaune, la modification de deux gueulards, le déplacement d'une place de
bus et la suppression d'un passage piéton sur un tronçon de plus de 100 mètres
de long ne pouvaient pas être qualifiés de "
réaménagements de peu d'importance
réalisés dans le gabarit existant
". Ce projet aboutissait à une
réfection conséquente de la traversée du village ayant un impact direct sur le
gabarit de la chaussée et revenant à établir un nouveau concept de cheminement
piétonnier. La cour de céans avait estimé qu'une "
intervention de cette
ampleur ne saurait dès lors faire l'objet d'une simple procédure dite de permis
de construire, mais doit au contraire être englobée dans une procédure de
planification routière au sens de l'art. 13 al. 1 et 3 LRou
" (arrêt du
Tribunal administratif AC.2005.0165 du 24 mai 2006 consid. 4c).
Il ressort également de la
jurisprudence que la nécessité de respecter la procédure de planification
spécifique ne saurait être sous-estimée puisque "
son aménagement
résulte en effet du fait que la construction d'une nouvelle route est une
activité qui a des influences sur l'organisation du sol au sens de la
législation fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 1 al. 1, 2 et 8 LAT)
et qui est ainsi soumise aux règles de planification (art. 14, 18 et 21 LAT),
de coordination (art. 25a LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues
par cette législation
" (CDAP AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 8b;
AC.2008.0098 du 16 février 2009 consid. 2c). On rappellera également ici que la
procédure dite "
des plans routiers communaux
" est la procédure
courante. La procédure dite "
du permis de construire
" ne peut
intervenir qu'à titre dérogatoire. Il convient dès lors de se montrer stricte
dans l'appréciation du critère de réaménagement de "
peu d'importance
".
c) Dans ses écritures, la municipalité relève que
son projet vise, dans un premier temps, à rénover le revêtement, les
canalisations et les conduites de l'Avenue du Cloître, qui nécessitent des
travaux urgents. Ces travaux pourraient être mis à profit pour répondre aux
enjeux du changement climatique et accroître la qualité de l'espace public en
créant des espaces de délassement, en densifiant l'arborisation ainsi que le
maillage pour la mobilité douce. Elle soutient ainsi que son projet a pour but
principal le renouvellement des infrastructures et la plantation d'arbres, dans
le gabarit existant et sans "changement du statut routier" de
l'Avenue du Cloître. Par ailleurs, la municipalité admet certes que la
procédure de plan routier se justifie pour des projets ayant une réelle
implication sur la mobilité. Elle considère toutefois qu'en l'espèce, l'impact du
projet sur la circulation en tant que tel serait négligeable, si bien qu'il ne
serait pas justifié d'exiger une lourde procédure de planification.
d) Il y a lieu de constater que le projet aboutira à
une modification importante non seulement de la chaussée mais aussi de ses
abords. Avec les travaux, la chaussée suivra un trajet désormais quelque peu
sinueux, non plus rectiligne, et cela sur près de 200 mètres. Par ailleurs, la
suppression des places de stationnement, l'élargissement du trottoir et les 80
nouvelles plantations changeront également de manière significative les abords
de la chaussée. Contrairement à ce que soutient la municipalité, la nouvelle
configuration de la chaussée et la création d'une piste cyclable à rebours du
sens unique, sur la totalité du tronçon, dans une partie relativement centrée
de la ville d'Aigle et à proximité d'un grand parking, auront certainement un
impact, à tout le moins moyen, sur la mobilité des véhicules. Il s'ajoute à
cela que le coût total des travaux, estimé à 850'000 fr., est important. Enfin,
on rappellera que dans les travaux concernant les routes, la procédure de
planification est la règle.
L'ensemble de ces motifs amènent la cour de céans à
juger qu'une intervention d'une telle ampleur, qui impactera non seulement la
circulation des véhicules, mais encore le stationnement, le cheminement
piétonnier et l'environnement voisin, ne peut pas être qualifiée de
"projet de réaménagement de peu d'importance" au sens de l'art. 13
al. 2 LRou. Le projet doit donc être englobé dans une procédure de
planification routière au sens de l'art. 13 al. 3 LRou.
En conséquence, c'est à juste titre que l'autorité
intimée a soumis la réfection de l'Avenue du Cloître à la procédure du plan
routier.
3.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours déposé par la
Municipalité d'Aigle doit être rejeté et la décision entreprise doit être confirmée.
Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la
commune (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il ne sera pas alloué de dépens (art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 20
novembre 2023 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à charge de la Commune d'Aigle.
Lausanne, le 29 avril 2024
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.