vd_omni · GE.2000.0044 · 2000-10-09 · fr

c/DSAS | La lettre par laquelle le chef du DSAS, se fondant sur les résultats d'un audit mené par le contrôle cantonal des finances, informe l'EMS de l'appréciation qu'il porte sur la gestion administrative de l'établissement, l'invite à prendre "les mesures qui s'imposent" et confirmant certaines mesures envisagées ne constitue pas une décision susceptible de recours. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0044

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par la
Fondation
X.________
, à ********,
représentée par ses administrateurs ******** et ********, à ********, assistés
de leur conseil Me Henriette Dénéréaz Luisier, avocate à Vevey,
contre
la décision du
Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale
(ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois (ci-après :
EMS) reconnus d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les bénéficiaires
peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :
"
(...)
3.       Etendue
du mandat
Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
4.       Objectifs
Les
objectifs du mandat sont les suivants :
-    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.
-    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
-    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
5.       Aspects
particuliers à examiner
Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :
-    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;
-    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;
-    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
-    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;
-    Appréciation
sur le financement de l'EMS;
-    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
-    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?
-    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
-    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;
-    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
-    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
-    Comptes
d'investissements;
-    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.
6.       Retours
d'informations
Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :
-    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
-    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."
B.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999.
Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis à la recourante un projet de rapport
individuel en consultation. Le rapport défintif du CCF date du 11 février 2000.
C.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle.
Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF.
D.                    Le CCF a envoyé ses
rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des
EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre
été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances
et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et
de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de
synthèse.
S'agissant de
l'établissement de la recourante, le rapport individuel relève, en substance,
que la direction a perçu une rémunération excessive, que des frais privés sont
présents dans la comptabilité, qu'il existe des écarts entre la formule CSI et
les comptes annuels, que la séparation des patrimoines exploitation, hors
exploitation et privés n'est pas garantie, que le paiement du loyer effectif ne
correspond pas au montant stipulé dans le bail, mais à la redevance
immobilière, que les directives comptables du 1.1.1995 ne sont pas respectées
et critique, enfin, la comptabilisation et l'utilisation du forfait
investissement.
E.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà
prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais
les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages
s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale"
établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin
1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation
objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF
et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés
par le CCF. Dans ce document, toujours sans les nommer, les EMS sont classifiés
en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème ou des
problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables
(satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants
(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions
relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle
ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des
pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement
médico-social.
Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :
"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :
- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);
- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);
- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:
- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
- Révision de la loi sur la santé publique;
- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;
- Formation du personnel;
- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
- Engagement d'un contrôleur de gestion."
F.                     Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS) notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur Rochat demande que soit
communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs Castelli, de Palézieux et Russi appuient cette demande, le premier souhaitant
que ce classement soit également fourni aux personnes en charge du placement en
EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur Diserens leur répond
que cette question est actuellement à l'étude au sein du DSAS."
G.                    Le 22 mars 2000, le Chef
du DSAS a communiqué à la recourante l'appréciation de son département sur son
établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :
"
Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Président,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment :
- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;
- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;
- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous porterez
à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes salutations
distinguées."
H.                    Le 12 avril 2000, la
Fondation X.________ a déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre la
lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant à l'admission du recours et
à l'annulation, respectivement à la réforme de la décision attaquée en ce sens
que la gestion administrative de son établissement doit être considérée comme
"bonne". S'agissant de la qualification de l'objet du recours, la recourante
fait observer ce qui suit :
"Bien que ne comportant pas l'indication
des voies de recours, la correspondance du 22 mars 2000 communiquant à la
recourante l'appréciation "insatisfaisante" portée à son sujet est
une décision au sens de l'art. 29 LJPA, susceptible de recours au Tribunal
administratif (...).
Il n'est pas douteux que la qualification
susmentionnée est de nature à avoir des conséquences négatives sur la situation
juridique de l'établissement si elle est utilisée à l'avenir.
Cette utilisation n'est pas une simple
probabilité, puisqu'elle est déjà en train de se réaliser. On en veut pour
preuve le procès-verbal n° 9 de la séance du 16 mars 2000 tenue par la
Commission d'hébergement médico-social, dont il ressort que certains demandent
d'ores et déjà la diffusion du classement fait par le Département à la suite
des rapports établis par le contrôle cantonal des finances.
Cette qualification est donc bel et bien une
mesure ayant notamment pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
ou des obligations, les évaluations faites ayant déjà commencé à circuler et à
être utilisées. (...)"
Au fond, outre qu'elle
lui reproche de n'avoir entendu aucun des membres du conseil d'administration
avant de rendre son rapport définitif, les griefs de la recourante concernent
pour l'essentiel le contenu du rapport individuel du CCF. Après les avoir
combattues, elle considère que la plupart des critiques qui y sont émises sont
infondées et qu'excepté la rémunération du directeur, elles portent sur des
points mineurs, de sorte que les reproches qui lui sont adressés seraient
insuffisants pour fonder une appréciation "insatisfaisante".
L'autorité intimée aurait d'ailleurs excédé son pouvoir d'appréciation; son
évaluation de la gestion administrative de l'établissement serait arbitraire et
basée sur des constatations de faits souvent inexactes ou incomplètes.
I.                      La recourante a requis
que l'effet suspensif soit accordé au recours, "compte tenu des
conséquences hautement dommageables qui résulteraient de l'utilisation qui
pourrait être faite du rapport litigieux et de l'appréciation contestée".
Elle a en outre requis par voie de mesures provisionnelles qu'interdiction soit
faite à tous les services de l'Etat d'utiliser et de diffuser de quelque
manière que ce soit la décision attaquée et le rapport sur lequel elle est
basée, une diffusion étant de nature à lui causer un préjudice très important.
Elle s'est acquittée
dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
J.                     L'autorité intimée
s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre
publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée
et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction
d'utiliser la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces
documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de
caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un
quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale
irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou
de gravité.
K.                    Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
L.                     Par lettre du 15 mai
2000, la recourante a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte
de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas
divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à se
pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
M.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre
du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant
tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et
conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
N.                    Le 29 juin 2000, la
recourante a versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de
la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions
sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :
"
Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :
(...)
10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et sélectionnent les offres
de manière à :
(...)
- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).
- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.
- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.
(...)."
La recourante en tire
argument pour tenter de démontrer que la lettre du 22 mars 2000 est bien une
décision susceptible de recours au Tribunal administratif. Pour le reste, elle
observe que la sélection des offres selon les critères susmentionnés devrait
inévitablement passer par une communication des rapports individuels du CCF aux
Réseaux de soins et aux Commissions sanitaires de zone, ce qui irait à
l'encontre de l'engagement du DSAS du 1er mai 2000.
O.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
P.                    Les arguments respectifs
des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150;
P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur
contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa
compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de
l'art. 29 LJPA.
2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, la recourante s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22
mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informée que son établissement présentait
une situation de gestion administrative insatisfaisante. Dans une argumentation
relativement succincte, elle considère que la "qualification" qu'elle
contient est de nature à entraîner des conséquences négatives sur
l'établissement qu'elle exploite si elle est utilisée à l'avenir, ce qui serait
au demeurant très probable. Cette qualification constituerait donc une mesure
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des
obligations, les évaluations ayant déjà commencé à circuler et à être utilisées
par des tiers. L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte attaqué
se limitant à apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des conclusions
du rapport du CCF, une telle appréciation n'entraînerait aucune conséquence
juridique pour son destinataire. Cette évaluation ne toucherait pas le rapport
juridique entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre, si d'aventure la
reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être ultérieurement remise en
cause, une décision susceptible de recours serait alors seulement rendue.
L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme une "requête" en vue de
faire prendre des mesures que comme une "condamnation sous menaces de
sanctions". Pour le reste, si elle a informé les EMS qu'elle entendait
prendre des mesures pour remédier aux carences constatées par le CCF,
l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une simple déclaration
d'intention et non d'une décision impliquant des obligations pour les EMS.
L'acte aurait, sous cet aspect, davantage les caractéristiques d'un programme
que celles d'une décision.
4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à
l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12
mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte
de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue
un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui
donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).
5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que l'acte attaqué ne présente pas les caractéristiques d'une
décision susceptible de recours.
a) Dans la première
partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine
de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se
limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une
quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande à la recourante de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni sanction
ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente d'émettre ainsi
une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures la recourante est invitée à
prendre et renvoie simplement cette dernière au rapport individuel du CCF. Au
demeurant, la recourante portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu
matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi elle ne l'a pas contesté
en tant que tel dès qu'elle en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre
aujourd'hui seulement à l'acte attaqué.
c) Enfin, l'acte
attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce
point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer à
l'intéressée ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant
définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre
d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses
éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue
pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes
redouter, comme le craint expressément la recourante, que l'acte attaqué
déploie ultérieurement certains effets juridiques défavorables - par exemple,
dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou d'un
retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en
constituent pas pour autant son objet actuel, contrairement à ce qu'elle
prétend, de sorte que, à l'instar des actes matériels, l'acte attaqué ne
saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P.
Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle future mesure juridique
contraignante serait susceptible de recours.
Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28
avril 2000 démontrerait que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une
décision susceptible de recours. La recourante se plaint en effet uniquement de
ce que l'un des critères de candidature à l'extension des UAT se réfère à
l'audit mené par le CCF. En réalité, elle dirige indirectement ses griefs
contre le rapport du CCF et non contre l'acte attaqué, de sorte que l'on peut à
nouveau se demander pourquoi elle ne s'en est pas pris directement à cet
acte-là plutôt qu'au courrier qu'elle tente vainement de mettre en cause par la
présente procédure. L'argumentation de l'intéressée accrédite davantage la
thèse selon laquelle les décisions formellement susceptibles de recours,
c'est-à-dire déployant directement des effets juridiques défavorables (par
exemple éviction de la soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de
gestion relevés par le CCF), restent à venir.
En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.
6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la Fondation X.________
qui succombe et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art.
55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la
recourante, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui
étant restitué.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.