vd_omni · AC.2004.0234 · 2005-12-16 · fr

ISELY, BONNEVAUX, BRASEY-BONNEVAUX, FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), LADOR et consorts/Département des infrastructures, Municipalité de Ste-Croix, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des forêts, de la faune et de la nature | Principe de coordination entre les procédures de défrichement et d'aménagement du territoire lors de l'adoption d'un plan d'affectation cantonal; l'art. 12 LFo exclut de renvoyer la question du défrichement à la procédure ultérieure de demande de permis de construire. En l'espèce, aucune décision formelle de défrichement n'a été prise au cours de la procédure d'adoption du plan d'affectation cantonal "Les Eoliennes de Ste-Croix". Renvoi du dossier au Département des infrastructures afin de permettre à l'autorité cantonale forestière de statuer sur l'autorisation de défrichement en comparant l'intérêt à l'implantation des éoliennes à l'intérêt au maintien de l'affectation du sol forestier en tant que pâturage boisé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.2005 AC.2004.0234

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
16 décembre 2005
Composition
M. Eric
Brandt, président; MM. Bertrand Dutoit et Jacques Morel, assesseurs ;
Mme Marie Wicht, greffière.
recourants
Pierre-Alain
ISELY,
à Romanel-sur-Lausanne,
Alain BONNEVAUX
et Sophie BRASEY BONNEVAUX,
à Sainte-Croix,
représentés par Paul-Arthur TREYVAUD, avocat, à Yverdon,
FONDATION
SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP),
à Berne, représentée par Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Olivier LADOR
et consorts,
à Sainte-Croix, représentés par Marc-Etienne
FAVRE, avocat, à Lausanne
autorité intimée
Département des
infrastructures,
représenté
par Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne,
I
autorités
concernées
Municipalité de
Ste-Croix,
à Ste-Croix,
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges,
Service des
forêts, de la faune et de la nature,
à Lausanne
Objet
Plan d'affectation cantonal, éoliennes
Plan
Recours Pierre-Alain ISELY, Alain BONNEVAUX
et consort, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
(FP) et Olivier LADOR et consorts c/ décisions du 13 septembre 2004 du
Département des infrastructures (plan d'affectation cantonal « Les
Eoliennes de Ste-Croix »)
Vu les faits suivants
A.
a) En décembre 1996, sur mandat de
l’Office fédéral de l’énergie (ci-après : OFEN), un rapport a été établi,
dont le fondement était de définir les zones privilégiées pour une utilisation
de l’énergie éolienne sur l’ensemble de la Suisse, tant du point de vue de la
protection du paysage que de celui des caractéristiques du vent et des
possibilités d’utiliser l’énergie. Il ressort de cette étude baptisée
« Eoliennes et Protection du paysage » que des zones à potentiel sont
situées sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix, dans le Jura
vaudois : les deux sites les plus appropriés sont Le Mont-des-Cerfs et La
Gîte Dessus, dont les altitudes moyennes respectives sont de 1250 et de 1290 m.
Pour aboutir à cette sélection, l’étude s’est fondée sur les différents
critères de base auxquels est subordonné le choix d’une zone d’implantation
d’éoliennes: la moyenne annuelle de vent est supérieure à 4,5 – 5,5 m/s,
mesurée à 10 m de hauteur, ce qui signifie que les crêtes, les sommets, les
hauts plateaux et les cols situés entre 800 et 3000 m d’altitude sont
susceptibles d’être pris en considération; il y a une possibilité d’accès par
la route et de raccordement électrique ; les sites sont situés en dehors
de réserves naturelles, de zones de protection de la nature et du paysage.
S’agissant des critères liés à la protection du paysage, l’étude se fonde sur
des directives allemandes, desquelles il ressort que les zones à priori
favorables à l’implantation d’éoliennes peuvent être proches de bâtiments
existants, à la condition de ne pas créer une charge sur la zone et que
celle-ci ait un relief légèrement accidenté. Pour le surplus, des charges
visuelles existantes exerçant un impact notoire sur le paysage, tels
qu’autoroutes, routes principales, chemins de fer alpins, antennes, etc,
favorisent l’implantation d’éoliennes. Enfin, la zone à potentiel ne doit pas
être protégée.
b) Les prémisses de la réalisation
d’un parc éolien sur les Crêtes du Jura à Sainte-Croix datent de 1997. Les
potentialités du site ont été analysées dans une étude de faisabilité du 11
décembre 1998 baptisée « Dites-le avec des éoliennes » et réalisée
par les Bureaux Interwind SA, à Zurich, et Gonthier Architectes, à Berne, sur
mandat du canton de Vaud et de l’OFEN. Cette étude a permis de confirmer la
question générale de l’opportunité du choix des sites du Mont-des-Cerfs et de
La Gîte Dessus ; toutefois, la topographie et la végétation forestière ne
permettent pas d’atteindre la vitesse annuelle moyenne de vent de 4,5 – 5,5 m/s
à 10 m de hauteur, mais à 40 m de hauteur. Les caractéristiques de ce futur
parc sont mentionnées dans le rapport final: la puissance installée serait
de 9 MW-11,5 MW, six à sept machines pouvaient être installées, la hauteur des
tours serait de 60 à 70 m jusqu’au moyeu, comprenant trois pales, la base du
mât serait de 12 à 16 m2, la longueur d’une pale de 30 à 33 m, la hauteur
maximale de l’éolienne de 90 à 103 m, et la distance des éoliennes par rapport
aux habitations de 300 à 400 m. Les nouveaux raccordements électriques seraient
enterrés. La production d’électricité par année se chiffrerait à 13'600'000 kWh
et le coût total du projet à 27'000'000 fr. S’agissant des visiteurs, le
parking existant devant le café à La Gîte Dessous serait agrandi pour trois
autocars et les 35 places de parc seraient réaménagées ; la visite du parc
se ferait à pied ; les jours de grande affluence, la route serait fermée à
la circulation privée et l’accès au site se ferait au moyen d’une navette
reliant Sainte-Croix aux Gîtes. On peut déduire de ce rapport final que
l’implantation d’un tel parc d’éoliennes serait rentable, compte tenu des
vitesses moyennes et des fréquences des vents à la hauteur du moyeu de
l’éolienne, du prix de vente du courant électrique, ainsi que des frais
d’installation et de réalisation.
Une « Etude Nature » établie
en août 1998 a été réalisée en parallèle à l’étude de faisabilité, dont elle
constitue une des annexes. Il en ressort que les deux périmètres d’implantation
prévus sont deux replats soumis à l’exploitation pastorale habituelle du haut
Jura. Leur valeur biologique reste modeste, avec une végétation banale, un
faible boisement et peu d’éléments naturels ponctuels, tels que des bosquets.
Il a été constaté que le périmètre d’implantation de La Gîte Dessus pénétrait
partiellement dans celui du site n° 109-116 de l’Inventaire des monuments et
des sites du canton de Vaud. Un préavis de la Commission cantonale pour la
protection de la nature devait donc être obtenu préalablement à toute demande
de permis de construire. S’agissant des impacts du parc éolien, il est constaté
que :
-   les emprises au sol seraient
faibles, car chacun des mâts exercerait une emprise maximale d’un are,
fondations comprises, et les chemins d’accès ne devraient pas être revêtus. La
localisation exacte des installations devrait toutefois être déterminée en
collaboration avec un spécialiste, afin d’éviter toute emprise sur un élément
naturel de valeur ;
-   les perturbations provoquées par
le fonctionnement des éoliennes (nuisances sonores) auraient un effet
restreint, grâce à l’accoutumance. En effet, les espèces s’habitueraient
rapidement à une telle source de nuisances sonores. Quant aux espèces très
sensibles, elles seraient forestières ; la distance séparant les installations
des forêts permettrait d’atténuer les impacts ;
-   les nuisances provoquées par les
travaux seraient limitées à quelques mois en belle saison ;
-   s’agissant de l’afflux
touristique, il pourrait se révéler problématique pour deux motifs : d’une
part, par l’arrivée de touristes venant visiter les installations et qui sont
susceptibles de se disperser dans les alentours, et d’autre part, par le
déplacement des visiteurs fréquentant actuellement les sites et recherchant des
zones plus calmes. Il pourrait être remédié à cette dispersion éventuelle par
des chemins bien tracés et une signalisation bien visible, notamment en incitant
les visiteurs à poursuivre leur randonnée vers des secteurs moins sensibles,
comme le Mont Moussu ;
-   moyennant des mesures de réduction
des impacts, tels que l’enterrement des lignes de raccordement, l’élargissement
modéré de la route ou encore l’instauration d’une navette, ainsi que des
mesures de compensation des impacts subsistants, telle que la plantation de
bosquets par mât d’éolienne implanté, le projet d’un parc éolien sur le site
prévu serait compatible avec l’environnement ;
-   il pourrait aisément être remédié
aux nuisances liées au trafic automobile, en fermant les chemins forestiers à
tout trafic non forestier et en réduisant les possibilités de parcage ;
une telle mesure serait en outre un obstacle à la dispersion des touristes dans
les zones sensibles ;
-   un plan des milieux naturels
permet de déterminer les surfaces de valeur particulière présentes à La Gîte
Dessus et au Mont-des-Cerfs et un plan de sensibilité définit les différents
degrés de sensibilité de la zone concernée ;
-   concernant l’avifaune, les oiseaux
nicheurs repéreraient aisément les installations et le fait que les éoliennes
seraient distantes des forêts pour des questions de vent diminuerait le risque
de collision d’un oiseau en fuite. En revanche, il y aurait un risque de
mortalité concernant des concentrations d’oiseaux migrateurs. Ce dernier aspect
a été traité dans un rapport établi pendant l’automne 1998 complétant
l’ « Etude Nature » ; il a été constaté que les éoliennes
représentaient des obstacles aériens mettant en péril l’avifaune migratrice,
mais elles devaient être distinguées des câbles électriques, lesquels étaient
beaucoup moins visibles. En outre, une éolienne est bruyante et sa vitesse de
rotation étant relativement lente, elle permettrait aux oiseaux de passer entre
ses pales. Enfin, les chiffres de mortalité d’oiseaux migrateurs seraient
modestes ; toutefois, cette mortalité pourrait s’avérer significative
en cas de forte concentration de migrateurs dans ce secteur. Or, l’intensité de
la migration s’est révélée de très faible à moyenne. Pour pallier aux risques
de mortalité dans la zone d’intensité moyenne, il a été recommandé de prévoir
une distance de sécurité par rapport à la lisière forestière, afin d’éviter que
les oiseaux survolant les boisements ne débouchent directement face à une
éolienne, sans possibilité de passer sous l’hélice. La distance minimale
demandée a été fixée à 20 m entre le cercle virtuel de l’hélice et la lisière
(avec des pales de 30 m, les mâts devront être ainsi distancés de 50 m de la
lisière forestière).
Un rapport du 1
er
décembre
1998 concernant le volet bruit a encore été annexé à l’étude de faisabilité. Il
a été constaté que les sites de La Gîte Dessus et du Mont-des-Cerfs se
trouvaient en degré de sensibilité DS III et que les valeurs limites
applicables étaient respectées, aussi bien de jour que de nuit.
Les conclusions de l’étude de
faisabilité « Dites-le avec des éoliennes » s’étant révélées
favorables à l’implantation d’un parc éolien, le Canton de Vaud a poursuivi le
projet. La Commune de Sainte-Croix a cessé de collaborer à la mise en œuvre de
ce projet à la suite d’une votation populaire en août 1999 lors de laquelle les
citoyens ont refusé d’approuver une participation financière communale de
30'000 fr. à l’étude de faisabilité.
c) L’Etat de Vaud a encore mandaté le
Bureau Interwind SA pour réaliser un rapport final sur le potentiel éolien, lequel
a été établi en janvier 2003, et qui a été baptisé
« Ressource de vent
et production de courant ».
L’objectif de cette étude était de définir
l’emplacement optimal d’éoliennes de grande taille sur les deux sites du Mont-des-Cerfs
et de La Gîte Dessus. Son rapport final confirme les conclusions de l’étude de
faisabilité de 1998 ; une campagne de mesures des vents en continu depuis
décembre 1997 à décembre 2001 sur des mâts disposés aux Mont-des-Cerfs et à la
Gîte Dessus a permis d’établir une vitesse moyenne des vents de 6 m/s à 40 m du
sol. La production de courant fondée sur les mesures de vent ainsi que sur des
études techniques approfondies a été calculée à 13 millions de kWh par an de
courant éolien. Sur la base de ces chiffres, et pour un investissement global
de 27 millions destiné à l’édification de 7 à 8 éoliennes sur des tours de 67 à
68 m de hauteur, le Bureau Interwind SA a conclu à la faisabilité du projet
dans une étude de financement de mars 2003, aux conditions suivantes :
-   prix de vente du courant de 25 centimes/kWh ;
-   intérêts de 5% sur le crédit
bancaire remboursé sur 15 ans ;
-   durée d’exploitation de 20 ans.
Les retombées économiques fiscales
pour la Commune de Sainte-Croix ont été évaluées à 1,4 millions sur 20 ans.
B.
a) Du 27 juin au 26 juillet 2003, le
plan d’affectation cantonal « Eoliennes de Sainte-Croix »
(ci-après : PAC) a été mis à l’enquête publique. Les terrains concernés
par le PAC sont situés sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix et ils
sont délimités par un périmètre. A l’intérieur de ce périmètre, le PAC concerne
plus particulièrement les lieux-dits Le Mont-des-Cerfs et La Gîte Dessus, sites
représentant un fort potentiel pour l’implantation d’un parc éolien (cf. supra
A.a). Le PAC indique également le périmètre d’influence environnementale du
projet. La hauteur maximale des éoliennes est limitée à 150 m (tour plus pale
du rotor) et l’emprise au sol est limitée à environ 15 m2 hors sol par mât
d’éolienne et environ 100 m2 pour la fondation enterrée. Les éoliennes seront
implantées de sorte à ce que la projection au sol de l’emprise du rotor soit à
10 m de la lisière de la forêt ; pour le surplus, l’implantation des
éoliennes à proximité de l’aire forestière fera l’objet d’une consultation
préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service des forêts, de la
faune et de la nature (art. 16 al. 3 du règlement du PAC du 28 mai 2003
[ci-après : le règlement du PAC]). L’art. 19 du règlement du PAC précise
encore que conformément à la législation fédérale en la matière, les pâturages
boisés sont assimilés à l’aire forestière. Toute construction dans le périmètre
de l’aire d’implantation des éoliennes fera l’objet d’une consultation
préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service des forêts, de la
faune et de la nature. Le PAC n’indique pas les implantations précises, ni le
nombre des éoliennes.
En outre, le PAC affecte une aire au
stationnement des véhicules des visiteurs, dont la capacité est d’environ 30
places ; compte tenu d’une visite de trois heures, en comptant un afflux
maximal de 300 visiteurs par samedi ou dimanche, soit environ 100 véhicules par
jour, cette aire n’aurait nul besoin d’être réaménagée. Cette surface se trouve
le long de la route qui dessert La Gîte Dessous et qui mène au Mont-des-Cerfs
(ch. 8.1 du rapport sur le processus d’aménagement du 16 mai 2003
[ci-après : le rapport 47 OAT]). Le règlement du PAC prévoit la
possibilité d’utiliser un bâtiment existant dans le périmètre du PAC pour
l’information et l’accueil des visiteurs (art. 13-15), et il fixe des mesures
particulières concernant les plate-formes, les gabarits, la signalisation des
éoliennes, les constructions techniques annexes et la plate-forme expérimentale
et de rebroussement (art. 8-12). Le PAC a fixé des mesures palliatives et de
compensation paysagère à l’impact du parc éolien : le remplacement de la
ligne aérienne électrique alimentant les Gîtes par une ligne souterraine ;
le raccordement des Gîtes au réseau des eaux usées ; le raccordement des Gîtes
au réseau d’eau potable et la création d’une station de relevage avec réservoir
pour l’eau potable et la défense incendie à La Gîte Dessous ou Dessus ; la
restauration de murs en pierres sèches dans l’aire d’implantation des
éoliennes ; la revitalisation de haies ; la plantation de
bosquets ; pas de parcage supplémentaire ; le suivi environnemental
du projet d’exécution et d’autres mesures qui peuvent encore être prévues
ultérieurement (art. 26 du règlement du PAC et ch. 6 du rapport 47 OAT).
S’agissant du périmètre de protection
des monuments et sites naturels, il est indiqué au ch. 5.4 let. a du rapport 47
OAT que :
« L’aire d’implantation des éoliennes de
la Gittaz Dessus – notamment le site d’implantation de la plate-forme
expérimentale et de rebroussement – empiète au lieu-dit « Le Parc »
sur le périmètre n° 109 « Baulmes, Vuiteboeuf, Sainte-Croix – Col de
l’Aiguillon, Aiguilles, Monts et Râpilles de Baulmes, Gorges de Covatanne »
de l’inventaire des monuments naturels et des sites du 16.08.1972. La limite
sud-ouest de ce périmètre a été réexaminée et modifiée par la Conservation de
la nature. Elle fait l’objet d’une consultation publique qui se déroule
simultanément à la mise à l’enquête du plan d’affectation cantonal, puis d’une
approbation par le Conseil d’Etat. La limite est déplacée vers la route tendant
de la Gittaz Dessus au Col de l’Aiguillon. Une extension du périmètre n° 110
« Baulmes, Sainte-Croix – Le Corbet, la Limasse » sur la Combe des Chédys
– zone naturelle sensible – est entreprise simultanément comme suggéré dans
l’étude de faisabilité. Cette dernière a démontré la compatibilité entre le
projet éolien et les objectifs de la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites. La Commission cantonale pour la protection de la nature
n’a pas émis de restriction à l’égard de cet empiètement et suggère que la
Conservation de la nature étudie la question du réexamen des limites ».
Enfin, il est prévu à l’art. 27 du
règlement du PAC que :
« La réalisation du parc éolien doit être
assurée par des conventions de droit privé. Celles-ci doivent régler en
particulier la mise à disposition du sol, la remise en état des installations
de chantier provisoires, les garanties de démontage des installations, de
remise en état et de restitution des terrains à la cessation de l’exploitation,
les droits de passage (infrastructures, chemins carrossables ou piétonniers,
…), les compensations paysagères, les frais de équipements et des
infrastructures, ainsi que leur entretien. Ces derniers devront faire l’objet
d’une planification détaillée selon les directives des autorités et des
services compétents, qui leur sera soumise avant enquête pour
approbation ».
b) Le projet « Eoliennes de
Sainte-Croix » reposerait sur les objectifs suivants (cf. ch. 3 du rapport
47 OAT):
i.
renforcement d’une politique
énergétique compatible avec un développement durable ;
ii.
développement de l’utilisation des
énergies renouvelables ;
iii.
diversification des ressources
énergétiques ;
iv.
réduction de l’impact environnemental
du cycle énergétique ;
v.              encouragement de la
recherche en vue d’un accroissement de l’efficacité énergétique.
C.
a) Les 23 et 25 juillet 2003, la
Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage
(ci-après : FP), Pierre-Alain Isely, à Romanel-sur-Lausanne, Alain Bonnevaux
et consort, à Sainte-Croix, Olivier Lador, à Sainte-Croix, et consorts, ont
formé opposition au PAC.
aa) Dans leur opposition du 25 juillet
2003, Olivier Lador et consorts ont soulevé en substance les moyens
suivants :
-   le PAC serait dépourvu de base
légale, car le projet ne relèverait pas des cas de figure dans lesquels l’Etat
peut établir des plans d’affectation cantonaux; une installation de cette
envergure devrait être prévue en outre dans le plan directeur cantonal
(ci-après : PDC) ;
-   le peuple de la Commune de
Sainte-Croix s’étant exprimé lors d’une votation populaire et ayant exprimé son
désaccord au projet d’implantation d’un parc éolien sur le territoire communal,
les droits démocratiques seraient violés ; un avis de droit du 27 octobre
2000 du Pr Andreas Auer a été produit à ce sujet ;
-   les structures touristiques
prévues par le PAC ne seraient pas justifiées hors de la zone à bâtir, car il
conviendrait d’éviter de créer des petites zones à bâtir, indésirables du point
de vue de l’aménagement du territoire et contraires au principe de la
séparation des zones constructibles et non constructibles ;
-   le site de Sainte-Croix ne revêterait
pas les caractéristiques d’un site à potentiel élevé pour l’implantation d’un
parc éolien, car le vent ne soufflerait pas suffisamment à cet endroit ;
seuls les sites de première catégorie pourraient justifier une implantation
d’éoliennes en dérogation de la règle fondamentale selon laquelle la zone
agricole doit rester vierge de constructions non agricoles. Un rapport établi
le 22 juillet 2003 par le Laboratoire des systèmes énergétiques
(ci-après : LASEN) de l’EPFL a été produit, duquel il ressort que la
justification du projet n’aurait pas été démontrée. En effet, le besoin
d’énergie de la région ne serait pas établi, le nombre de consommateurs prêts à
acheter ce courant plus cher n’aurait pas été indiqué, les efforts investis
dans l’énergie éolienne seraient disproportionnés eu égard à ce qu’elle
représente dans la consommation d’énergie en Suisse, soit une infime fraction,
et l’aspect touristique ne pourrait se concevoir que quelques week-ends par
année. S’agissant du bruit, il serait inexact de prendre comme référence les
valeurs moyennes actuelles, car le bruit pendant la nuit serait déterminant.
Une gestion des sols n’avait pas été mise en place ; la surface
d’occupation du sol serait disproportionnée par rapport à l’objectif.
Concernant la forêt, aucune demande de défrichement n’avait été déposée, alors
que la plus grande partie du PAC se trouverait en forêt. Les impacts sur les
milieux naturels n’auraient pas été ou pas suffisamment examinés, notamment
s’agissant de la flore et du gros gibier. La présence de géotopes particuliers telles
que les Aiguilles de Baulmes serait en conflit avec les éoliennes. La
disposition des machines serait aléatoire, de sorte que leur intégration dans
le paysage ne serait pas assurée. En outre, la vitesse annuelle moyenne limite
du vent n’étant pas atteinte à 10 m, elle ne pouvait non plus être atteinte à
40 m, car la courbe de variation de la vitesse au-dessus du sol était la même
pour la référence (vitesse limite du rapport OFEN) que pour la valeur du
site ; par conséquent, le site choisi serait médiocre du point de vue de
la production d’énergie. Enfin, les coûts de production auraient été évalués à
la baisse et le prix de revient à la hausse, de sorte que le plan financier ne
pourrait être respecté ;
-   des intérêts prépondérants
s’opposeraient à la réalisation du parc éolien ; d’une part, aucune étude
d’impact n’avait été réalisée et d’autre part, les atteintes à l’environnement
seraient multiples : atteinte au paysage, bruit, effet stroboscopique,
induction d’un lourd trafic automobile. S’agissant de ces nuisances, les opposants
relèvent en substance que:
•   la correction de limite portée au
PAC pour remédier à l’atteinte au périmètre n° 109 de l’inventaire des
monuments naturels et des sites du 16 août 1972 ne respecterait pas le principe
de coordination;
•   l’impact des éoliennes sur le
milieu naturel dépasserait très largement leur emprise physique au sol ;
•   le paysage serait défiguré et les
habitants de Sainte-Croix devraient subir une charge visuelle lourde tout au
long de l’année ;
•   les questions relatives à l’atteinte
à la zone forestière auraient été renvoyées à la procédure d’autorisation de
construire ;
•   le projet ne serait pas conforme
aux plans sectoriels de la Confédération, car il ne répondrait pas à la clause
du besoin ;
•   des éoliennes de la dimension
prévue par le PAC ne pourraient être implantées dans des zones telles que
celles choisies ;
• le trafic automobile des visiteurs
engendrerait une pollution de l’air et le parking sauvage, de sorte que 100
places de parc devraient être prévues, car des pointes d’affluence à 1000
personnes par jour seraient aisément imaginables ; en outre, les panneaux
indicateurs, un chemin balisé ou encore l’instauration d’une navette ne
permettraient pas de canaliser les nombreux touristes qui seraient alors tentés
par le camping sauvage ;
•   au niveau du bruit, les paramètres
concrets des éoliennes n’auraient pas été pris en considération dans les
calculs ;
•   les éoliennes seraient sources
d’infrasons et d’effets stroboscopiques ;
•   les effets sur les oiseaux
migrateurs n’auraient pas fait l’objet d’une étude complète ;
-   le règlement du PAC renverrait de
nombreux aspects du projet au stade de la procédure d’autorisation de
construire ;
-   l’obligation d’indemniser les
propriétaires touchés par les nuisances du PAC n’aurait pas été
examinée et comme l’a relevé le LASEN dans son rapport, le projet serait
économiquement insoutenable.
bb)  Dans son opposition du 25 juillet
2003, la FP relève en substance ce qui suit :
-   la consultation d’un plan
d’affectation doit permettre de savoir ce qui est permis et ce qui ne l’est
pas, et à quelles conditions ; or, le PAC n’indiquerait pas avec précision
ce qui sera construit, en nombre et en dimensions, et à quels emplacements.
Trop de formules à contenu indéterminé auraient été utilisées dans le règlement
du PAC et dans le rapport 47 OAT, de sorte qu’il subsisterait trop
d’imprécisions et de flou quant à la réalisation concrète du projet. Le PAC
impliquerait que des constructions ou implantations soient possibles à
l’intérieur des périmètres indiqués, alors que ces périmètres engloberaient des
surfaces forestières ou des pâturages boisés assimilés à la forêt. Or,
l’intégration de la forêt dans un plan d’affectation serait subordonnée à une
procédure de défrichement ; aucune demande d’autorisation de défrichement
n’aurait été déposée. En outre, les aspects paysagers devaient être traités de
manière exhaustive à ce stade de la planification, car en renvoyant cette
problématique dans les procédures ultérieures, l’illusion était donnée que les atteintes
au paysage seraient réduites à des détails insignifiants. D’ailleurs, l’impact
sur le paysage des infrastructures liées au tourisme n’aurait pas été examiné.
Enfin, les objets traités à l’art. 27 du règlement du PAC ne sauraient être
confiés à des conventions de droit privé qui échappent à tout contrôle
citoyen ;
-   lors de la votation populaire de
1999, le peuple de la Commune de Sainte-Croix aurait manifesté sa volonté de ne
pas voir des éoliennes implantées sur le territoire communal. A la suite de ces
événements, la démarche aurait consisté à poursuivre l’élaboration du dossier
« en
catimini »
au niveau cantonal avec le financement de l’OFEN ;
-   en procédant à une pesée des
intérêts entre la promotion des énergies renouvelables et indigènes et la
protection de la nature et du paysage, le second l’emporterait. En effet,
l’énergie éolienne resterait une source marginale d’énergie électrique et le
caractère imprévisible du vent rendrait les consommateurs tributaires d’autres
sources d’énergie qui devaient suppléer à cette énergie en cas de faible
intensité du vent. Enfin, des installations de plus de 60 m seraient
disproportionnées par rapport aux dimensions du paysage des crêtes et combes
jurassiennes, de sorte que l’atteinte portée au paysage serait
irréparable ;
-   le principe de la proportionnalité
ne serait pas respecté, dès lors que les dimensions des éoliennes proposées ne
seraient pas adaptées aux sites et aux conditions helvétiques (en particulier
la topographie de la Suisse, les vents faibles et les turbulences qui en découlent,
sa densité d’habitat, la valeur de ses paysages) ; les turbines
gigantesques seraient appropriées pour les pays plats, les côtes océaniques ou
l’ « off shore »;
-   la puissance prévue des éoliennes
devrait être réévaluée à la baisse, pour tenir compte des effets cumulés de la
topographie, de la variabilité des vents, du givre, des pertes de courant et
des incertitudes liées à l’application de formules et autres utilisées dans les
pays adaptés à ce type d’éoliennes ; en outre, le prix de revient serait
surévalué au regard du principe de la vérité des coûts ;
-   le fait que les éoliennes seraient
démantelées en fin d’exploitation ne serait pas pertinent, car les
investissements induits par ce type de projet (accès, parkings, etc) ne
manqueraient pas de transformer les lieux de manière irréversible ;
-   en conclusion, la FP relève que le
choix du site ne résulterait pas d’une planification cantonale complète, mais
de données pratiques comme la présence de vents et d’accès estimés
suffisants ; les aspects relevant de l’atteinte au paysage n’auraient en
particulier pas été pris en considération. L’enjeu économique et énergétique ne
serait pas en mesure de justifier une telle atteinte à un paysage digne d’être
protégé. Deux documents ont été produits, soit une prise de position de la FP
du 19 juin 2001 « Energie éolienne et protection du paysage », ainsi
qu’un complément à cette prise de position du 5 décembre 2001 « Complément
à la prise de position de la FP quant à l’impact sur le paysage des installations
productrices d’énergie éolienne ».
cc) Alain Bonnevaux et son épouse
soulèvent en substance dans leur opposition du 23 juillet 2003 les arguments
mentionnés ci-dessus concernant la violation des droits démocratiques des
citoyens de la Commune de Sainte-Croix ; l’atteinte irréparable au
paysage ; l’absence de fondement légal ou constitutionnel du PAC ; la
nécessité de mettre en place de lourdes infrastructures (aménagement des routes
d’accès et de parkings importants, élargissement des voies existantes). Les opposants
habitant sur une parcelle se trouvant presque à équidistance des deux sites
d’implantation d’éoliennes retenus, l’aménagement d’un parking à proximité de
leur bien-fonds serait fort probable. Ils relèvent que les nuisances
dépasseraient le modeste apport en énergie attendu des installations, qui se
trouverait au demeurant dans un rapport très défavorable concernant le coût et
la production. Pour le surplus, il serait peu probable que l’électricité
produite soit dans un rapport économique favorable avec celle qui provient des
autres sources d’énergie en Suisse. Enfin, le degré de protection contre le
bruit dans la zone choisie serait de l’ordre de II, alors que le projet
nécessiterait le choix du degré III, qui prévaudrait dans le centre des
localités.
dd) Dans son opposition du 23 juillet
2003, Pierre-Alain Isely, propriétaire d’une résidence secondaire sise sur le
territoire de la Commune de Sainte-Croix, a relevé en substance que les
éoliennes ne sauraient s’intégrer sur les sites choisis, aussi bien d’un point
de vue esthétique que de celui de la quiétude du lieu. L’opposant a encore
souligné le fait que les citoyens de Sainte-Croix auraient clairement manifesté
leur opposition à ce projet, lors de la votation populaire de 1999. Enfin,
Pierre-Alain Isely a souligné que la Commune de Sainte-Croix disposerait de
vastes forêts sous-exploitées qui constitueraient un immense réservoir
d’énergie renouvelable.
b) Le Chef du Département des
infrastructures (ci-après : DINF) a approuvé le PAC et il a levé les
oppositions par décisions du 13 septembre 2004 ; il relève en substance
que:
-   le PAC aurait un fondement légal
et il incomberait bien au canton d’en assurer la réalisation. En effet, les
éoliennes de Sainte-Croix représenteraient un objet d’intérêt cantonal inscrit
dans la politique du Conseil d’Etat ; leur construction ne serait pas
réalisée dans l’intérêt unique de la Commune de Sainte-Croix, puisque les
éoliennes feraient partie intégrante de la politique énergétique vaudoise. Pour
cette raison, le résultat négatif de la votation populaire du mois d’août 1999
ne serait pas pertinent. D’ailleurs, la Municipalité de Sainte-Croix avait
avalisé le projet le 29 avril 2003. Le support de l’intérêt cantonal de l’objet
serait la législation de promotion des énergies indigènes et renouvelables. Le
PAC satisferait également aux objectifs en matière d’approvisionnement
d’énergie prévus dans le PDC, soit :
•   de promouvoir une exploitation
rationnelle et une utilisation parcimonieuse de l’énergie ;
•   de valoriser les ressources
énergétiques indigènes encore peu ou mal exploitées, en encourageant la
recherche appliquée et l’expérimentation ;
•   de consolider les structures
d’approvisionnement et de distribution d’énergies cantonales, régionales et
communales, afin de garantir une couverture sûre et suffisante des
besoins ;
•   enfin, la révision du programme de
développement régional LIM-LDR du Nord vaudois, rapport final de l’Association
pour le développement du Nord Vaudois (ADNV) de mars 1999, prévoirait pour sa
part dans son bilan sur l’énergie les sources suivantes : solaire, éolien
et biogaz ;
-   s’agissant du fait que le site
choisi ne serait pas particulièrement bien exposé aux vents du fait que la
vitesse moyenne du vent était de 4,9-5,0 m/s à 40 m et de 2,78 m/s à 10 m,
alors qu’il faudrait une moyenne annuelle de vent supérieure à 4,5-5,5 m/s à 10
m, le chef du DINF relève que les vitesses moyennes à 10 m de hauteur
représenteraient des valeurs enregistrées à une hauteur standard
d’enregistrement de stations météorologiques en Suisse ainsi qu’en Europe.
D’ailleurs, dans le cadre d’une classification du potentiel éolien, la vitesse
du vent à 10 m de hauteur serait dénuée de pertinence ; les vents seraient
suffisamment forts, puisqu’au Mont-des-Cerfs, la vitesse moyenne de vent serait
de 5,5-6,5 m/s à 50 m et aux Gîtes, la vitesse moyenne serait de 4,5-5,5 m/s à
50 m ;
-   concernant le fait que
l’implantation d’une construction ou installation hors zone à bâtir devait être
imposée par sa destination, l’aspect positif de l’exigence impliquerait que la
construction ou l’installation soit adaptée aux besoins qu’elle est censée
satisfaire. Quant à l’aspect négatif de l’exigence, il supposerait qu’il soit
exclu de créer l’ouvrage en zone à bâtir en raison des immissions qu’il
produit. Toutefois, la condition de l’implantation commandée par la destination
de l’ouvrage serait relative, en ce sens qu’il n’y aurait pas lieu de démontrer
que seul l’endroit choisi était approprié ; il suffirait que des motifs
particulièrement importants fassent apparaître l’implantation comme
sensiblement plus avantageuse que d’autres. Or, en l’espèce, le site de
Sainte-Croix connaîtrait un régime des vents adéquat et ses terrains seraient
suffisamment vastes pour permettre l’implantation d’éoliennes de grandes
dimensions. S’agissant de l’aspect négatif, les facteurs conditionnant le
fonctionnement des éoliennes restreindraient fortement la possibilité de
construire ces installations en zone à bâtir ;
-   aucun intérêt prépondérant ne
s’opposerait à l’installation d’éoliennes à Sainte-Croix. En effet, une étude
d’impact ne serait pas exigée ; les éléments particuliers à protéger du
périmètre n° 109 de l’inventaire des monuments naturels et des sites ne
seraient pas touchés par les infrastructures prévues. S’agissant des
éventuelles atteintes à la forêt, l’art. 16 al. 3 du règlement du PAC prévoit
une autorisation spéciale préalable. Concernant l’impact des éoliennes sur le
paysage, leur emprise au sol serait faible et la zone d’implantation aurait un
relief légèrement accidenté, sur laquelle existeraient déjà des
infrastructures, telles que lignes électriques, routes, etc. La clause du
besoin serait respectée, car le parc éolien produirait l’équivalent de la
consommation annuelle d’énergie de 4500 à 5000 ménages. Le choix d’éoliennes de
grandes dimensions serait adéquat, car pour limiter l’emprise sur le paysage,
un nombre restreint de parcs éoliens équipés de grandes éoliennes serait
préférable à une multiplication de petites éoliennes. La qualification du site
de Sainte-Croix comme zone de première catégorie pour l’implantation
d’éoliennes serait fondée sur des critères pertinents. S’agissant de la
pollution de l’air provoquée par le trafic automobile des visiteurs et du
parking sauvage, le rapport 47 OAT prévoirait une aire de stationnement d’une
capacité d’environ 30 places, laquelle pourrait être utilisée sans procéder à
des aménagements particuliers, et pour le surplus, le site serait bien desservi
par les transports publics. Concernant le bruit, il serait renvoyé aux
conclusions formulées dans le rapport du 1
er
décembre 1998 annexé à
l’étude de faisabilité. Les effets infrasons ne seraient pas démontrés, ni
prévisibles, et les effets stroboscopiques ne seraient pas réglementés au
niveau fédéral. Enfin, s’agissant de l’atteinte aux oiseaux migrateurs, le chef
du DINF se réfère au rapport établi en automne 1998 complétant
l’ « Etude Nature » annexé à l’étude de faisabilité ;
-   s’agissant de l’argument selon
lequel le PAC renverrait de nombreux aspects importants au stade de la
procédure de permis de construire, il est relevé que le PAC est une mesure
d’aménagement du territoire qui vise à définir l’affectation d’une zone et les
dispositions générales qui y sont liées, de sorte qu’il n’équivaudrait pas à un
permis de construire ;
-   l’éventuelle diminution de la
valeur vénale des terrains n’équivaudrait pas à une expropriation
matérielle ;
-   s’agissant de la remise en état
des lieux après les travaux et des déchets laissés par les visiteurs, le rapport
47 OAT prévoirait par le détail la logistique de chantier et de maintenance
(point 9) ; le démontage des éoliennes à la fin de leur exploitation serait
concrétisé par la mise en œuvre de promesses de convention de mise
disposition des terrains avec les propriétaires fonciers concernés (art. 27 du
règlement du PAC) et le coût du démontage serait inclus dès le départ dans
le financement ;
-   le principe de la proportionnalité
aurait été respecté, car des mesures palliatives et de compensation paysagère avaient
été prévues et le site de Sainte-Croix avait été jugé de première catégorie par
les autorités fédérales ;
-   le périmètre environnemental plus
large que le périmètre du PAC n’aurait été délimité que pour définir et
coordonner les mesures environnementales, en collaboration avec la Conservation
de la faune et de la nature ;
-   les aspects financiers ne seraient
pas un élément du PAC et  ils n’auraient pas à être remis en cause par les
opposants.
c) Les 19 et 20 octobre 2004, agissant
séparément, Alain Bonnevaux et son épouse Sophie Brasey Bonnevaux, Pierre-Alain
Isely, Olivier Lador et consorts, et la FP ont recouru au Tribunal
administratif. Quatre recours ont ainsi été déposés. Les intéressés reprennent
les moyens soulevés dans leurs oppositions et ils concluent à l’annulation des
décisions du Chef du DINF du 13 septembre 2004.
d) Le Service de l’environnement et de
l’énergie (ci-après : SEVEN), le Centre de Conservation de la faune et de
la nature, et le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT)
ont déposé leurs déterminations les 18 novembre 2004, 10 décembre 2004 et 31
janvier 2005, en concluant au rejet des recours. Le SEVEN a produit un
document « Concept d’énergie éolienne pour la Suisse » d’août 2004
établi par la Confédération ainsi qu’un communiqué de presse y relatif.
e) Les intéressés ont déposé un
mémoire complémentaire le 29 mars 2005. Leur conseil a adressé au tribunal le 8
avril 2005 un arrêt rendu par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
le 31 mars 2005 relatif au plan d’affectation cantonal du parc éolien du Crêt-Meuron.
D.
Une audience d’instruction a eu lieu
le 26 mai 2005. Le tribunal a procédé en outre à une visite du site du PAC. Le
compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« L’audience débute directement sur place
à 13h45 au lieu-dit « La Gîte Dessus ». Le tribunal se déplace sur
les lieux de l’implantation prévue pour les futures éoliennes tels qu’ils sont
mentionnés dans le projet de plan d’affectation cantonal. Il est précisé que le
pilier des éoliennes présenterait un diamètre d’environ 3 m au sol et une
hauteur de 68 m avec des pales d’une trentaine de mètres environ. En l’absence
de gabarits, il est constaté que la hauteur du mât de l’éolienne correspond à
environ trois fois la hauteur d’un sapin de plus de 20 m. Certains types
d’éoliennes sont encore plus grands, mais ils ont été abandonnés en raison des
difficultés de transport, les frais des travaux à réaliser sur les routes
d’accès étant trop importants.
En ce qui concerne l’aspect nature, le
représentant du Centre de conservation de la nature précise que les risques
pour la faune concernent uniquement les oiseaux et sont très faibles.
S’agissant de la flore, le projet n’a pas d’influence; en revanche, la question
du paysage a été examinée et la Commission cantonale pour la protection de la
nature a formulé un préavis favorable, le projet n’étant au surplus pas compris
dans un inventaire cantonal ni un inventaire fédéral.
Les recourants produisent un photo-montage qui
montre l’impact des éoliennes depuis le village de Ste-Croix. Le témoin Hertig
précise que l’effet sur le paysage est aggravé par une dynamique résultant de
la même fréquence de rotation des pales.
Il est précisé que le site a été retenu à la
suite d’une pesée des intérêts qui prend en considération d’une part la qualité
des vents et d’autre part l’absence de mesures spécifiques de protection du
paysage dans le périmètre concerné. Le projet tient compte aussi des objectifs
de la politique énergétique de la Confédération en matière d’énergie
renouvelable.
Le tribunal se déplace ensuite sur la place de
stationnement. Il est constaté que la place telle qu’elle est aménagée permet
d’accueillir environ une quinzaine de voitures.
Le tribunal se déplace ensuite devant la propriété
des recourants Sophie et Alain Brasey-Bonnevaux. Les recourants se plaignent
essentiellement de l’insuffisance de la place de stationnement qui entraînera
un parking sauvage et des mouvements de véhicules pouvant entraîner des
inconvénients pour leur propriété.
Le tribunal se déplace ensuite sur
l’emplacement prévu pour la plantation des quatre éoliennes au Mont des Cerfs.
Il est constaté que le secteur  est formé par une colline longeant la ville de Ste-Croix
sur son côté ouest, ce qui donne à l'emplacement une position dominante bien
exposée aux vents.
Le tribunal poursuit l’audience dans la salle
communale mise à la disposition par la municipalité.
Le représentant du Service de l’environnement
et de l’énergie précise que l’étude de bruit est basée  sur des mesures
réalisées sur des sites  d’éoliennes existants; les critères de l’annexe 6 OPB
seraient applicables pour procéder à l’évaluation des nuisances. Dans le site
du Mont Crosin, aucune plainte n’aurait été enregistrée en ce qui concerne le
bruit. Le témoin Hertig relève que le bruit peut durer pendant la nuit entière
et s’avérer gênant pour les habitations situées à proximité. Il est précisé que
l’étude est générale en l'absence d’un projet concret s’agissant d’une
procédure de planification, et que des éléments plus précis devront être
fournis au stade du permis de construire.
S’agissant de l’influence des éventuels champs
électromagnétiques provoqués par les turbines et la ligne à haute tension
souterraine, les représentants du Service de l’environnement et de l'énergie
précisent qu’aucune estimation n’a été effectuée sur ce point mais que les
rayonnements en cause seraient largement inférieurs aux valeurs limites fixés
par la réglementation fédérale.
En ce qui concerne la procédure de défrichement,
le représentant du Centre de conservation de la nature précise que le principe
du défrichement a été admis au stade du plan d’affectation cantonal et que la
procédure de défrichement sera engagée dans le cadre de la demande de permis de
construire.
Le représentant du Service de l’aménagement du
territoire explique en outre que le projet répond aux objectifs de la politique
énergétique de Suisse qui prévoit l’implantation des éoliennes à l’emplacement
choisis. Il y a ainsi un intérêt cantonal à la réalisation du projet qui
justifie la procédure de planification cantonale.
Les représentants de la municipalité
s’expriment sur le refus communal de participer aux frais d’études du projet.
Ils relèvent que la décision avait un caractère financier car les électeurs
avaient le souci de ne pas charger le budget communal, mais cette décision
pouvait aussi s’interpréter comme un refus de soutenir le projet d’implantation
des éoliennes. A la suite du résultat du vote, la municipalité s’est retirée du
projet.
S'agissant d’autres formes d’énergies
renouvelables telles que la géothermie, le témoin Geissmann précise qu’il
s’agit d’une source intéressante mais qui nécessite des investissements
comparables à la construction des éoliennes pour la production d’électricité.
En revanche, la géothermie offrirait des solutions intéressantes pour le
chauffage à distance. Les options prises au niveau de la politique énergétique
suisse consistent à investir des fonds à la fois pour les éoliennes et pour la
géothermie.
Le témoin Hertig se détermine encore sur la
nécessité d’effectuer une étude d’impact. A son avis, la procédure permet une
coordination qui n’a pas pu être assurée par la procédure du plan d’affectation
cantonal et qui aurait probablement permis la consultation des associations
nationales de la protection de la nature.. La procédure d’étude d’impact peut
impliquer la création d’un groupe d’accompagnement qui aurait pu associer les
différents intervenants et retenir une solution plus harmonieuse tenant compte
des différents points de vue. Dans le cadre de la procédure de planification,
les associations Pro Natura et WWF ont été consultées par le groupe de projet
alors que la Fondation Suisse pour la protection et l’aménagement du paysage
n’a pas été invitée à se prononcer sur le projet. Le représentant de la
fondation précise toutefois qu’elle est opposée par principe à la construction
d’éoliennes en raison des impacts trop importants sur le paysage par rapport au
potentiel énergétique.
A cet égard, le témoin Béatrice Langraf de la
société Interwind SA précise avoir constaté qu’il existe des sites en Suisse
suffisamment rentables pour produire de l’énergie par les éoliennes. Le
programme suisse énergie prévoit des objectifs de production d’énergie
renouvelable jusqu’en 2010 et le projet de Ste-Croix devrait contribuer aux 25%
de cet objectif. Ce projet permettrait en outre de couvrir le 10% de
l’augmentation annuelle d’électricité dans le canton. Béatrice Langraf précise
qu’il existe un projet comparable au Mont Crosin ainsi qu’au Mont Soleil, qui
permet d’évaluer et de mesurer l’intensité de la production électrique. Les
objectifs retenus seraient réalisés.
Le témoin Hertig précise toutefois qu’une seule
éolienne au Mont Chasseral produirait la même quantité d’énergie que les sept
éoliennes projetées à Ste-Croix. Selon Béatrice Langraf, ce pronostic est exact
et des éoliennes implantées sous les sommets jurassiens, comme la Dôle,
produiraient effectivement la même quantité d’énergie que les sept éoliennes
litigieuses. Toutefois, la plupart des crêtes et sommets du Jura sont soumis à
des mesures de protection tels que les inventaires fédéraux et cantonaux.
En ce qui concerne la suite de la procédure,
les responsables du projet feront procéder à la pose de gabarits. Les parties donnent
leur accord à ce que le tribunal se déplace hors de leur présence pour
visualiser les gabarits. Les parties donnent également leur accord à ce que le
tribunal fasse une visite des éoliennes déjà implantées au Mont Crosin et au
Mont Soleil sans leur présence.
La question des places de stationnement est
encore abordée ; le tribunal propose que le Service de l’environnement et
de l’énergie fasse procéder à une étude plus détaillée sur l’aménagement des
places de stationnement. Il est prévu que le Service de l’environnement et de
l’énergie se détermine sur cette proposition en même temps qu’il pourra se
prononcer sur le compte rendu résumé de l’audience ».
Les parties ont eu la possibilité de
se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.
b) Le 21 juillet 2005, le tribunal
s’est à nouveau rendu à Sainte-Croix pour procéder à une vision des gabarits
posés sur le site du PAC. Le même jour, il a visité les éoliennes installées au
Mont-Soleil ainsi que le site du Mont-Crosin.
c) Le SEVEN a produit le 16 août 2005
un plan de situation établi à l’échelle 1 :25'000 indiquant le lieu
d’implantation des éoliennes au Mont-Soleil et au Mont-Crosin avec la hauteur
de chacune de ces installations. Le 29 septembre 2005, le SEVEN a produit un
plan complémentaire, établi à la même échelle que le projet de plan
d’affectation cantonal.
Considérant en droit
1.
a) Lorsque la réalisation d'un projet
est soumise à différentes dispositions entre lesquelles il existe un lien tel
qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et indépendamment les unes des
autres, la jurisprudence fédérale exige que l'application du droit soit
matériellement coordonnée (sur le principe de coordination, voir l'arrêt de
principe ATF 116 Ib 57 consid. 4b = JdT 1992 I 469). Le Tribunal fédéral a
montré par exemple la nécessité d’une coordination formelle et matérielle entre
les procédures de défrichement et d'aménagement du territoire. Si le sort de la
procédure d’aménagement du territoire (par exemple dans le cadre de l’art. 24
LAT) conditionne l’issue de la demande de défrichement, les deux procédures
devaient être conduites ensemble afin de procéder à l’examen coordonné des
intérêts en jeu (cf. ATF 113 Ib 148 consid. 5b in fine p. 154 = JdT 1989 I
488 = Pra 1987 n° 269). Si les deux procédures ne dépendaient pas à ce point
l’une de l’autre, il faut fixer en fonction des diverses matières un ordre de
déroulement judicieux et prévoir au besoin les réserves nécessaires. En effet,
la décision de principe au sujet de l’implantation et de l’affectation doit
être prise en fonction des principes déterminants en matière de protection de
l’environnement et inclure aussi la protection contre les atteintes nuisibles
ou incommodantes et la préservation des forêts et du paysage. Ainsi, lorsque la
réalisation d’un projet implique l’application de plusieurs dispositions de
droit matériel qui sont à ce point connexes qu’on ne peut les appliquer de
façon séparée et indépendante, il faut assurer leur coordination (ATF 118 Ib
393 ss, consid. 3; 331 ss consid. 2, 76 consid. 2c; 117 Ib 329 consid. 2 b, 48 consid.
4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid.
4b 114 Ib 129 consid. 4, 224 consid. 8 p. 230 et 112 Ib 120-121 consid. 4). Le
principe de coordination s'impose non seulement lorsque l'implantation ou la
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions
de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures de plan d'affectation
qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (ATF du 24
février 1995, in Zbl 1995 p. 519, consid. 3). L'exigence d'une coordination
matérielle dans la procédure de planification et d'autorisation de construire a
été consacrée à l'art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (RS 700, LAT). Lorsque la coordination n'est pas réglée par le
droit fédéral, il appartient aux cantons d’organiser une procédure adéquate
pour assurer la coordination formelle et matérielle et donner à l'autorité la
possibilité d'examiner et peser l’ensemble des intérêts à prendre en
considération selon le droit fédéral et le droit cantonal (ATF 117 Ib 184 = JdT
1993 I 505 consid. 4c/cc in fine).
b) L'ancienne loi fédérale concernant
la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11
octobre 1902 (LFor) n'était pas coordonnée avec le droit en matière
d'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral avait cependant jugé qu'il
devait d’abord être statué sur une demande de défrichement qui présente un
intérêt primordial pour la réalisation d’un ouvrage prévu sur un terrain à
déboiser (cf. ATF 114 Ib 230 consid. 8 = JdT 1990 I 507). Tel était notamment
le cas lorsqu’il apparaît d’emblée clairement, sur la base d’un état de fait
suffisamment clarifié, que les intérêts invoqués ne peuvent pas prévaloir sur
le principe légal de la conservation de la forêt (cf. ATF 113 Ib 153 = JdT 1989
I 488 ; ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2b). La nouvelle loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991(RS 921.0, LFo) est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 1993. L'un des objectifs premiers était de redéfinir
la limite entre l'aménagement du territoire et les forêts et de coordonner les
procédures à appliquer lorsqu'une collaboration entre les deux domaines était
indispensable (voir le message du Conseil fédéral in FF 1988 III p. 180).  La
loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 pose ainsi une règle spéciale de
coordination à l'art. 12 LFo selon laquelle l'insertion de forêt dans une zone
d'un plan d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher.
L'autorisation de défricher doit ainsi au moins être délivrée au moment de la
procédure d'approbation du plan d'affectation devant l'autorité cantonale,
exigée par l'art. 26 LAT. Pour que la planification tienne compte des exigences
spécifiques de la protection de la nature et du paysage, il faut que toutes les
charges et conditions de l’autorisation de défricher soient fixées, notamment
que soient précisés l’obligation de reboisement et l’emplacement de ce dernier
(cf. ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2a).
L'art. 12 LFo exclut la possibilité de
renvoyer la question du défrichement à la procédure ultérieure de demande de
permis de construire. Cette solution se justifie en raison des fonctions
spécifiques du plan d'affectation et de la procédure d'autorisation de
construire. C'est en effet dans une procédure assurant la protection juridique
des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT)
que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers
(art. 21 al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en
présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans
directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir
sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes
à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer
la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de
planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument
matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique
et de la participation de la population, à compléter ou à modifier le plan
d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation
doit comporter tous les éléments essentiels permettant d'effectuer la pesée
complète de tous les intérêts en présence requise par la jurisprudence et
l'art. 3 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (RS 700.1,
OAT).
c) L'art. 2 al. 1 LFo définit la forêt
de la manière suivante : "par forêt on entend toutes les surfaces
couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions
forestières" (cf. par exemple ATF 124 II 85 = JdT 1998 I 501 sur les
critères qualitatifs pour l’appréciation de la nature forestière). L'art. 2 al.
2 let. a LFo précise que les forêts pâturées, les pâturages boisés, les
peuplements de noyers et de châtaigniers sont assimilés aux forêts. Or, le
périmètre d’implantation des éoliennes fait partie d'un pâturage boisé entouré
de forêt et compris dans l'aire forestière au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFo.
Il n'est d'ailleurs pas contesté par les parties que le périmètre
d'implantation des éoliennes est soumis au régime forestier et nécessite une
autorisation de défrichement. Le défrichement est défini par l'art. 4 LFo
comme  tout changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier.
Or, l’implantation des éoliennes n’est pas conforme à la destination d’une aire
forestière, puisqu’elle implique un mode d'utilisation destiné à la production
d'énergie renouvelable et un changement d'affectation du sol forestier, en
particulier de son utilisation comme pâturage boisé sur les périmètres
concernés. Une autorisation de défrichement se révèle donc nécessaire. L'art.
12 LFo exige alors que l'affectation d'une partie de l'aire forestière à une
zone réservée à la construction et à l'implantation d'éoliennes soit
subordonnée à l'octroi d'une autorisation de défrichement. Il faut ainsi que
l'autorisation de défrichement soit délivrée au moins lors de l'approbation du
plan d'affectation cantonal et, si possible, que les conditions essentielles du
défrichement soient intégrées au plan d'affectation.
L'art. 5 al. 1 LFo pose le principe de
l'interdiction des défrichements. L’alinéa 2 de cette disposition prévoit
cependant qu’une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au
requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant
l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que l'ouvrage pour lequel
le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (let.
a), que l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en
matière d'aménagement du territoire (let. b), que le défrichement ne présente
pas de sérieux dangers pour l'environnement (let. c). En outre, des motifs
financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou
la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières, ne
sont pas considérés comme des raisons importantes (art. 5 al. 3 LFo); les
exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées (art.
5 al. 4 LFo). La réalisation de ces conditions ne doit être admise qu'avec
retenue, l'autorisation de défricher constituant une exception au principe de
la conservation de l'aire forestière (voir ATF 113 Ib 411). Concernant la
procédure d'autorisation de défrichement, l'art. 5 OFo précise que la demande
de défrichement doit être présentée à l'autorité forestière cantonale
compétente (al. 1); celle-ci la publie et dépose le dossier publiquement (al.
2). Par ailleurs, tout défrichement doit être compensé en nature dans la même
région, principalement avec des essences adaptées à la station (art. 7 al. 1 LFo).
Cette compensation doit d'abord être quantitative, mais elle doit également
être qualitative dans ce sens qu'il s'agit de compenser les fonctions de la
forêt défrichée (message du Conseil fédéral du 29 juin 1988, op. cit., p. 177).
La compensation offerte, même si elle s'avère favorable sur le plan
quantitatif, ne saurait cependant justifier à elle seule l'octroi d'une
autorisation de défricher (ATF 113 Ib 413 ; 116 Ib 469 ; 118 Ib
90 ; 119 Ib 397).
L'autorité compétente doit ainsi
comparer dans la procédure de défrichement l'intérêt à l'implantation des éoliennes
à l'intérêt au maintien de l'affectation du sol forestier en tant que pâturage
boisé.  Il est vrai que les art. 16 al. 3 et 19 du règlement du PAC prévoient
que l’implantation des éoliennes à proximité de l’aire forestière fera l’objet
d’une consultation préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service
des forêts, de la faune et de la nature ; il est aussi précisé que toute
construction dans le périmètre de l’aire d’implantation des éoliennes fera
également l’objet d’une telle consultation préalable. Mais le dossier ne
comporte aucune autorisation de défrichement. Lors de l’inspection locale, le
représentant du Service des forêts, de la faune et de la nature, a précisé que
seul le principe du défrichement avait été admis au stade du plan d’affectation
cantonal mais que la procédure de défrichement serait engagée dans le cadre de
la demande de permis de construire. Il résulte de cette situation qu’aucune
décision formelle de défrichement n’a été prise par l’autorité cantonale
forestière au cours de la procédure d’adoption du plan. Or, cette omission
n’est pas conforme à l’art. 12 LFo qui exige que l’autorisation de défrichement
soit délivrée, assortie des conditions essentielles à réaliser, dans le cadre
de la procédure d’adoption ou d'approbation du plan d’affectation. En réservant
la procédure de défrichement au stade de la procédure de permis de construire,
l'autorité forestière n'a pas respecté la règle de coordination spécifique du
droit fédéral qui exige que l'insertion de l'aire forestière dans une zone
spécifique d'un plan d'affectation autorisant la construction d’éoliennes fasse
l'objet d'une autorisation de défrichement. Ainsi la décision d'approbation du
plan d'affectation n'est pas conforme au principe de coordination dès lors que
les exigences de forme et de fond requises par la législation forestière n'ont
pas été prises en considération et n'ont pas permis non plus la pesée complète
des intérêts en présence. Le droit fédéral exclut en effet de reporter la décision
sur le défrichement à la procédure ultérieure de demande de permis de
construire (art. 12 LFo).
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que les
recours doivent être partiellement admis et les décisions attaquées annulées;
le dossier est retourné à l’autorité intimée afin qu’elle complète
l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à
nouveau. Au vu de ce résultat, il y a lieu de laisser les frais de justice à la
charge de l'Etat.
Les recourants Alain Bonnevaux et Sophie Brasey-Bonnevaux,
ainsi que les recourants Fondation suisse pour la protection et l'aménagement
du paysage (FSAP), et Olivier Lador et consorts, qui obtiennent partiellement
gain de cause avec l'aide de mandataires professionnellement qualifiés, ont
droit aux dépens qu'ils ont requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont partiellement admis.
II.
Les décisions du Département des
infrastructures du 13 septembre 2004 levant les oppositions des recourants et
approuvant le plan d'affectation cantonal "Les Eoliennes de Ste-Croix "
sont annulées et le dossier retourné à cette autorité afin qu’elle complète
l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à
nouveau.
III.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire
du budget du Département de la sécurité et de l'environnement, est débiteur des
recourants Alain Bonnevaux et Sophie Brasey Bonnevaux d'une indemnité de 1’000 (mille)
francs à titre de dépens.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire
du budget du Département de la sécurité et de l'environnement, est débiteur de
la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), et des
recourants Olivier Lador et consorts solidairement entre eux, d'une indemnité
de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.
V.
Les frais de justice sont laissés à
la charge de l'Etat.
Lausanne, le 16 décembre 2005/san
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt
peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de
droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux
art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).