vd_omni · GE.2007.0145 · 2008-02-29 · fr

Commune de 1._______/Préfecture de 1._______, A._______ | Le recours contre une décision incidente admettant une demande de récusation est tardif lorsqu'il est formé près de six semaines après dite décision (consid. 2d). Le prononcé libérant un citoyen d'une contravention à un règlement communal de police n'est pas une décision administrative, de sorte que la CDAP n'est pas compétente pour se saisir d'un recours à son encontre. L'absence de qualité pour agir de la municipalité devant le Tribunal de police ne suffit pas à ouvrir la voie du recours devant la CDAP (consid. 2e). Il n'y a pas lieu de transmettre la cause au Tribunal de police (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.02.2008 GE.2007.0145

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 février 2008
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Guy Dutoit et M.
François Gillard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
recourante
Commune de 1._______,
représentée
par la Municipalité,  assistée par Me Michel ROSSINELLI, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
PREFECTURE DE 1._______,
tiers intéressé
A._______,
à Pully,
représenté par Me Antonella
CEREGHETTI ZWAHLEN, avocate, à Lausanne,
Objet
Recours Commune de 1._______ c/ décision de la Préfecture
du district de 1._______ du 12 juillet 2007 (libération de A._______ des fins
de la poursuite pour infraction à l'art. 17 du règlement communal de police)
Vu les faits suivants
A.
Le 24 mars 2007, entre 14h 30 et 17h 30, dix gendarmes en
congé, dont A._______, ont procédé à proximité immédiate de l'entrée du
Comptoir du Nord vaudois à une collecte de signatures "Pour une police
unique" patronnée par l'Association du personnel de la gendarmerie
vaudoise (APGV), dans le cadre d'une opération appelée "D'Artagnan". La
police de 1._______ est intervenue sur place. Suivant son rapport du 27 avril
2007 auprès de la Commission de police de la commune, elle a dénoncé uniquement
A._______, lequel s'était présenté comme responsable de ce groupe de gendarmes
en civil, en lui reprochant de ne pas avoir requis et obtenu une autorisation
préalable et d'avoir, de ce fait, enfreint l'art. 17 du règlement de police de
la Commune de 1._______ approuvé le 16 décembre 1991 par le Conseil d'Etat (ci-après:
le règlement communal de police) régissant toute utilisation ou occupation du
domaine public dépassant les limites de son usage normal.
Le 9 mai 2007, A._______ a été cité à comparaître à
l'audience du 4 juin 2007 de la Commission de police de 1._______, présidée par
le municipal B._______. Le 25 mai 2007, l'intéressé a requis la Préfète de
1._______ (ci-après: la préfète) de prononcer la récusation de B._______ au
motif que celui-ci était président de la Conférence des directeurs de polices
municipales vaudoises et opposé à la police unique; le dénoncé a sollicité de
surcroît la récusation de la Municipalité de 1._______ in corpore (ci-après: la
municipalité). Le 30 mai 2007, la préfète a admis ces demandes de récusation.
Par prononcé du 12 juillet 2007, rendu en place de
la municipalité récusée, la préfète a libéré A._______ de la poursuite pénale du
chef d'infraction à l'art. 17 du règlement communal (utilisation accrue du
domaine public sans autorisation) en considérant que l'infraction retenue à sa
charge n'était pas caractérisée.
Ce prononcé est exécutoire, selon le sceau qui y a
été apposé le 31 juillet 2007 par le Ministère public.
B.
Par acte du 31 juillet 2007, la Commune de 1._______ (ci-après:
la commune), représentée par sa municipalité, a saisi le Tribunal administratif
(devenu le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal; CDAP) d'un recours dirigé contre le prononcé rendu le 12
juillet 2007 par la préfète, concluant, avec dépens, à l'annulation de cette
décision, ainsi qu'au renvoi du dossier à la municipalité pour prise de
décision conformément à la loi cantonale sur les sentences municipales.
En substance, la commune, qui tirait sa légitimation
à recourir de la violation de son autonomie communale, reprochait d'abord à la
préfète d'avoir récusé à tort sa municipalité in corpore et de ne pas avoir
entendu les policiers municipaux présents au moment des faits ni les auteurs du
rapport de police. Sur le fond, elle soutenait que l'art. 17 de son règlement
communal lui permettait bel et bien de soumettre au régime de l'autorisation la
collecte des signatures.
Dans son avis d'enregistrement du recours du 6 août
2007, le juge instructeur a attiré l'attention de la recourante sur l'art. 17
al. 3 de la loi sur les sentences municipales (qui prévoit que le préfet statue
sans recours sur la demande de récusation), sur l'art. 41 de la même loi (dont
il découlerait, s'agissant de la décision au fond, que le recours relèverait de
la compétence de l'autorité d'appel, soit du Tribunal de police) et sur le
caractère douteux de la qualité pour recourir de la municipalité à l'encontre
de la décision au fond.
Le 27 août 2007, la recourante s'est déterminée sur
ces questions. Elle a affirmé en résumé qu'il appartiendrait au Tribunal
administratif de se pencher, avec l'examen au fond, sur la question de la
justification de la récusation de la municipalité, voire sur la constitutionnalité
de l'art. 17 al. 3 de la loi sur les sentences municipales prévoyant que le
préfet statue sur les demandes de récusation sans recours possible (hormis la
voie du recours au Tribunal fédéral). Elle a soutenu sur ce dernier point que
le grief de violation de son autonomie communale devait, en premier lieu, être examiné
par une autorité judiciaire cantonale - soit le Tribunal administratif, la voie
de l'appel au Tribunal de police n'étant ouverte qu'au condamné ou au plaignant
- et non pas directement par le Tribunal fédéral. Enfin, la recourante a estimé
qu'elle avait un intérêt digne de protection au respect de son règlement
communal, partant à l'annulation de la décision attaquée. Par ailleurs, la
recourante a complété ses conclusions en proposant subsidiairement le renvoi du
dossier au Préfet du district de Lausanne pour prise de décision, conformément
à la loi sur les sentences municipales, très subsidiairement le renvoi du
dossier à la Préfète du district de 1._______ pour prise de décision,
conformément à la loi sur les sentences municipales.
C.
Le 25 septembre 2007, l'autorité intimée a, en substance,
conclu à l'irrecevabilité du recours.
Le 12 octobre 2007, A._______ a conclu au rejet du
recours en tant que recevable.
D.
La cause a été reprise par la soussignée à la suite d'une
redistribution interne des dossiers.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 4 al. 1
er
de la loi sur la
juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV
173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît
en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions
administratives
cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité ou cour du Tribunal
cantonal n’est expressément désignée par la loi pour en connaître.
b) En l'espèce, le recours est formellement dirigé
contre le prononcé préfectoral du 12 juillet 2007 libérant A._______ de la
poursuite pénale.
2.
a) Le règlement communal de police prévoit ce qui suit :
"
Art.
17.
-
Toute utilisation ou occupation du domaine public dépassant
les limites de son usage normal est soumise à une autorisation préalable.
Sous réserve des compétences d'autres autorités en vertu de
dispositions spéciales, l'autorisation est du ressort de la Direction de police
lorsque l'utilisation ou l'occupation a un caractère provisoire et ponctuel;
elle est du ressort de la Municipalité lorsqu'elle a un caractère permanent, annuel,
saisonnier ou répétitif.
La demande d'autorisation doit être présentée au moins 15 jours à
l'avance à la Direction de police et être accompagnée de renseignements
suffisants pour permettre à l'autorité de se faire une idée exacte de
l'utilisation ou de l'occupation envisagée (organisation, date, heure, lieu et
programme de la manifestation).
L'autorisation est refusée lorsque l'utilisation du domaine public est
illicite. Elle peut l'être si elle est de nature à troubler la sécurité, la tranquillité
ou l'ordre public, notamment lorsqu'elle entre en conflit avec une autre
utilisation déjà autorisée.
Cette disposition s'applique également aux routes et
chemins privés ouverts à la circulation publique."
L'art. 9 du règlement communal précise que les
contraventions aux dispositions du présent règlement sont réprimées dans les
limites fixées par la législation cantonale sur les sentences municipales.
b) Selon l'art. 45 de la loi cantonale du 28 février
1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), la municipalité est chargée de réprimer
par des amendes l'inobservation des règlements de police et des autres
contraventions dans la compétence des autorités communales. La procédure est
réglée par la loi du 17 novembre 1969 sur les sentences municipales (LSM; RSV
312.15), dont la teneur est la suivante:
"
Art. 1
Champ d'application de la loi
1. La présente loi est applicable à la poursuite des contraventions:
a.  aux règlements
communaux de police, à moins qu'une loi n'en dispose autrement;
(…)"
"
Art. 5
Amende
1. L'autorité municipale prononce la peine de l'amende.
(...)"
"
Art. 12
Délégation de compétence
1. La municipalité peut déléguer ses pouvoirs à un ou trois conseillers
municipaux ou, si la population dépasse dix mille âmes, à un fonctionnaire
spécialisé ou à un fonctionnaire supérieur de police.
2. Le terme "autorité municipale" désigne, dans la présente
loi, soit la municipalité, soit le ou les conseillers municipaux ou le
fonctionnaire auxquels elle a délégué ses pouvoirs.
3. La municipalité conserve le droit de statuer en
corps dans un cas déterminé, avant toute sentence du ou des conseillers
municipaux ou du fonctionnaire délégué"
"
Art. 17
Récusation
1. L'autorité municipale peut se récuser spontanément ou être récusée
lorsque ses relations avec le contrevenant et notamment les liens de parenté
sont de nature à compromettre son impartialité.
(…)
3. La demande de récusation concernant la municipalité en corps est
transmise sans délai au préfet du district qui statue sans recours. S'il admet
la demande de récusation, il se saisit lui-même de la cause et prononce
conformément à la présente loi.
(…)"
c) Il résulte des dispositions qui précèdent que la
compétence de sanctionner, par une amende, une infraction au règlement communal
de police échoit en principe à la municipalité ou à une délégation de celle-ci;
en cas de demande de récusation formulée à l'encontre de la municipalité in
corpore, il appartient au préfet de statuer sur cette demande et, en cas
d'admission de celle-ci, de statuer en lieu et place de la municipalité.
En l'espèce, c'est bien cette procédure qui a été
suivie: en effet, la municipalité a délégué sa compétence à la Commission de
police, présidée par le municipal de police, laquelle a été dessaisie du
dossier à la suite de l'admission par la préfète de la demande de récusation de
A._______ dirigée contre la municipalité in corpore.
d) Dans la mesure où elle conteste la décision incidente
de la préfète du 30 mai 2007 admettant la demande de récusation de A._______
dirigée contre sa municipalité in corpore, la commune recourante agit
tardivement: cette décision incidente a été rendue près de six semaines avant
la décision attaquée du 12 juillet 2007, sans que la recourante ne réagisse. Dans
ces conditions, les griefs liés à cette récusation sont irrecevables. Tel est
le cas, en particulier, des questions de savoir si l'art. 17 al. 3 LSM exclut
de contester une telle décision incidente devant une autorité judiciaire
cantonale (ou devant le Tribunal fédéral seulement) et si, dans l'affirmative,
cette interprétation est conforme à la Constitution. Au demeurant, à supposer
même que ce grief ne soit pas tardif, la CDAP n'est de toute façon pas
compétente pour traiter du recours dirigé contre la décision au fond (cf.
consid. e infra), de sorte qu'elle n'est pas davantage habilitée à se saisir d'un
recours dirigé contre une décision incidente y relative.
e) S'agissant du prononcé préfectoral attaqué du 12
juillet 2007, il statue sur une contravention au règlement communal de police
au sens des art. 9 du règlement communal, 45 LC et 1er LSM. Le prononcé
préfectoral libérant A._______ de la poursuite pénale ne constitue donc manifestement
pas une décision administrative, au sens de l'art. 4 LJPA. La CDAP n'est ainsi
pas compétente pour se saisir d'un recours à son encontre, de sorte que le
recours est irrecevable sous cet angle.
Selon l'art. 41 al. 1 LSM, le condamné qui était
présent à l'audience peut faire appel contre toute sentence rendue contre lui
au tribunal de police ou au président du Tribunal des mineurs s'il s'agit d'une
personne mineure. L'art. 41 al. 2 LSM prévoit que le condamné qui n'était pas
présent à l'audience ne peut appeler que d'une sentence rendue ensuite d'opposition.
L'art. 41 al. 3 LSM précise enfin que lorsque l'infraction n'est poursuivie que
sur plainte, le plaignant peut faire appel contre une sentence libératoire. Il résulte
de cette disposition que le recours dirigé contre le prononcé préfectoral
libératoire est susceptible d'un recours auprès du Tribunal de police de
l'arrondissement de la Broye et du Nord Vaudois (for de l'infraction). L'aménagement
de cette voie de recours exclut donc la compétence de la CDAP, selon l'art. 4
LJPA. Certes, la recourante considère elle-même qu'elle ne peut agir devant le
Tribunal de police; toutefois, s'il est effectivement fort douteux qu'elle
puisse être tenue pour un plaignant au sens de l'art. 41 al. 3 LSM, l'absence
de qualité pour agir devant le Tribunal de police ne suffit pas à ouvrir la
voie de recours devant la CDAP. Le recours est dès lors irrecevable sous cet
aspect également.
La CDAP étant incompétente pour connaître du recours
formé par la recourante contre la décision du 12 juillet 2007, il n'y a pas
lieu d'examiner les griefs soulevés à cet égard (violation de son droit d'être
entendu et réalisation d'une infraction à l'art. 17 du règlement communal de
police).
3.
Enfin, il n'y a pas davantage lieu de transmettre la cause
au Tribunal de police comme objet de sa compétence (art. 41 LSM et 8 al. 2
CPP).
Certes, selon l'art. 6 al. 1 LJPA, toute autorité
saisie d'un recours administratif transmet d'office à l'autorité compétente les
causes qui lui échappent. Selon la jurisprudence toutefois,
l’art. 6 LJPA a pour seule fonction
d'instituer une règle de conflit entre les différentes
autorités
qui peuvent être amenées à traiter
du contentieux administratif (FI.2003.0113 du 16 juillet 2004; GE.2000.0143 du
23 mai 2002, BGC, septembre 1988, p. 1965; voir plus récemment GE.2006.0180 du
28 juin 2007). En l'espèce, la cause relevant en définitive du contentieux
pénal, l'art. 6 LJPA ne trouve pas application. Rappelons au demeurant que
la
recourante estime elle-même qu'elle ne peut saisir le Tribunal de police.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à déclarer
l'irrecevabilité du recours. La recourante supportera les frais de la cause,
ainsi qu'une indemnité pour les dépens en faveur de A._______.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la Commune de 1._______.
III.
La Commune de 1._______ est débitrice de A._______ d'une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 février 2008/san
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.