vd_omni · FI.1999.0044 · 2001-12-21 · fr

SAFIF, SAGE et SANE c/DSE | Ne viole pas le principe de l'égalité de traitement le fait pour l'Etat de prélever des taxes, dans le cadre de concessions de pompage d'eau du lac Léman, fortement différenciées selon que l'eau est destinée aux communes ou à des syndicats d'arrosage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2001 FI.1999.0044

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 décembre 2001
sur le recours interjeté par le
SYNDICAT
D'AMELIORATIONS FONCIERES POUR L'IRRIGATION DE FOUNEX (SAFIF)
, à Founex, le
SYNDICAT AF D'ARROSAGE DE NYON ET ENVIRONS (SANE)
, à Duillier, et le
SYNDICAT
D'AMELIORATIONS FONCIERES DE GILLY ET ENVIRONS (SAGE)
, à Bursinel, tous
représentés par Me Jean-Michel Henny, Place Saint-François 11, case postale
3485, à 1002 Lausanne,
contre
les décisions du 10 juin 1999 du
Département
de la sécurité et de l'environnement
fixant la redevance annuelle
applicable à l'eau d'arrosage utilisée par les recourants.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Antoine Thélin et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Syndicat
d'améliorations foncières pour l'irrigation de Founex (ci-après: le SAFIF) et
le Service intercommunal d'adduction d'eau du cercle de Coppet (SIDAC)
bénéficient d'une concession (n° 204) du 7 août 1974 à faire usage des eaux du
lac Léman pour l'alimentation d'un réseau d'irrigation et d'eau potable. Elle
donne le droit au concessionnaire de pomper un débit maximum de 18'000
litres-minute. L'eau brute alimente un réseau d'irrigation et, dès un réservoir
de compensation sis à l'aval de l'autoroute, une station de traitement reliée
au réseau régional de distribution d'eau d'alimentation. La redevance annuelle,
indiquée sous chiffre 3, était de 900 fr., étant toutefois précisé qu'elle
pouvait être modifiée en tout temps par le Conseil d'Etat. Cette concession,
dont la durée est de cinquante ans, arrivera à échéance le 31 décembre 2023.
La Société anonyme
pour le pompage et l'adduction d'eau du lac pour la région nyonnaise (ci-après:
la SAPAN), dont le siège est à Nyon, bénéficie d'une concession (n° 208) du 30
mai 1980 qui l'autorise à faire usage des eaux du lac Léman pour renforcer
l'alimentation en eau de boisson et pour la fourniture d'eau d'arrosage à la
région nyonnaise. La part d'eau brute destinée à l'irrigation est livrée au
Syndicat AF d'arrosage de Nyon et environ (ci-après: SANE), qui en assure la
distribution. Cette répartition des eaux, ainsi que la réalisation technique et
financière entre la SAPAN et le SANE a fait l'objet d'une convention distincte,
soumise à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 6). La concession octroie le
droit de pomper un débit de 37'000 litres-minute au maximum, soit 20'000
litres-minute d'eau destinée à l'irrigation et 17'000 litres-minute destinée à
l'alimentation en eau de boisson. A son article 3, elle prévoit que le
concessionnaire doit payer à l'Etat de Vaud, dès et y compris l'année 1981, une
redevance annuelle de 1'850 fr., celle-ci pouvant être toutefois modifiée en
tout temps par le Conseil d'Etat. La durée de cette concession est de cinquante
ans, soit jusqu'au 31 décembre 2029.
Par acte de concession
n° 153, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a accordé le 6 mars 1992 au Service
intercommunal des eaux de Rolle et environs (ci-après: le SIDERE) pour ses
besoins et pour le compte du Syndicat d'améliorations foncières de Gilly et
environs (ci-après: le SAGE), l'autorisation de faire usage des eaux du lac
Léman par pompage à Bursinel. Le débit maximum autorisé pour l'alimentation du
réseau d'eau de boisson et d'arrosage est de 20'000 litres-minute. Cette
concession, d'une durée de cinquante ans, est valable jusqu'au 31 décembre
2041. A son article 3, l'acte de concession précisait que le concessionnaire
s'engageait à payer à l'Etat de Vaud, dès et y compris 1992, une redevance
annuelle, dont le montant, fixé selon le tarif arrêté par le Conseil d'Etat,
pouvait être modifié en tout temps.
B.                    Dans le courant des
années 1990, les autorités cantonales concédantes ont augmenté les tarifs des
concessions et autorisations d'utilisation des eaux publiques. Le Conseil
d'Etat a édicté le 18 novembre 1983 un tarif pour les concessions qui a été
modifié par un arrêté du 21 janvier 1998. Ainsi, la redevance pour le pompage
d'eau d'arrosage est passée de 0 fr. 10 à 1 fr. 20 puis à 0 fr. 60 le
litre-minute. En revanche, l'eau de boisson destinée aux collectivités
publiques est restée à 0 fr. 10 le litre-minute. Les concessionnaires
mentionnés ci-dessus sont intervenus auprès de l'autorité cantonale, afin que
le prix de la redevance pour le pompage d'eau d'arrosage soit maintenu à 0 fr.
10 le litre-minute.
Ces négociations n'ont
que partiellement a abouti, le Chef du Département de la sécurité et de
l'environnement ayant rendu les décisions suivantes:
Le 10 juin 1999, le
SAFIF et le SIDAC se sont vu notifier la décision suivante:
"En
l'occurrence, l'acte de concession donne droit à un prélèvement de 18'000
litres par minute au maximum. Il ne précise cependant pas les parts d'eau
alimentaire et d'eau d'arrosage. Ces parts doivent donc être évaluées sur les
bases de la consommation actuelle. Celle-ci est connue et représente, calculée
au débit, 8'400 litres-minute pour l'eau d'arrosage et 6'000 litres-minute pour
l'eau de boisson.
Décision:
Au vu de ce qui précède, la redevance annuelle
applicable depuis 1998 à la concession Nyon 204 est arrêtée comme il suit:
Eau d'arrosage:           8'400 litres minute à
fr. .-60 le litre-minute           Fr.   5'040.-
Eau d'alimentation:      6'000 litres minute à
fr. -.10 le litre-minute           Fr.     600.-
Soit en tout                                                                              Fr.
5'640.- par an"
Le même jour, des
décisions semblables ont été notifiées par le Chef du Département de la
sécurité et de l'environnement au SAPAN et au SANE, ainsi qu'au SIDERE et au
SAGE, dont la teneur est la suivante:
SAPAN et SANE:
"En
l'occurrence, l'acte de concession donne droit à un prélèvement de 37'000
litres par minute. Ce prélèvement est actuellement utilisé pour l'eau
d'alimentation à concurrence d'un débit de 21'180 litres-minute et pour
l'arrosage à concurrence d'un débit de 15'820 litres-minute.
Décision:
Au vu de ce qui
précède, la redevance annuelle applicable depuis 1998 à la concession Nyon 208
est arrêtée comme il suit:
Eau d'arrosage:           15'820 litres-minute
à fr. -.60 le litre-minute:             Fr.   9'492.-
Eau d'alimentation:      21'180 litres-minute à
fr. -.10 le litre-minute:             Fr. 2'118.-
Fr.
11'610.- par an."
SIDERE
et SAGE:
"(...) En
l'occurrence, l'acte de concession donne droit à un prélèvement de 20'000
litres par minute. Ce prélèvement est utilisé pour l'eau d'alimentation à
concurrence d'un débit de 7'200 litres minute et pour l'arrosage à concurrence
d'un débit de 12'800 litres-minute.
Les redevances
résultant de la concession n'ont plus été payées après l'année 1993.
Décision:
- Années 1994 à 1997:
(...) les redevances
annuelles applicables à la concession Rolle 153 s'établissent comme il suit:
Eau d'arrosage:           12'800
litres minute à fr. 1.20 le litre-minute:          Fr. 15'360.-
Eau d'alimentation:      7'200
litres minute à fr. -.10 le litre-minute:            Fr.     720.-
Fr.
16'080.-
par an
Fr.
64'320.-
de 1994 à 1997
Néanmoins,
conformément à sa proposition du 14 août 1998, le département admet dans ce cas
particulier de réduire le montant précité de 15'830.-, ce qui porte les
redevances à percevoir à:
Fr. 48'960.-
de 1994 à 1997
- A partir de l'année 1998:
Eau d'arrosage:           12'800
litres-minute à fr. -.60 le litre-minute:        Fr.     7'680.-
Eau d'alimentation:      7'200
litres-minute à fr. -.10 le litre-minute:        Fr.          720.-
Soit en tout
Fr.
8'400
par an."
C.                    Par acte du 9 novembre
1999, le SAFIF, le SAGE et le SANE ont recouru contre ces décisions auprès du
Tribunal administratif, concluant à leur annulation et à ce la redevance
annuelle soit arrêtée à 0.10 fr. le litre-minute. En substance, les recourants
soutiennent que le tarif du Conseil d'Etat crée une inégalité de traitement,
car il fixe des tarifs différents selon que l'eau sert, d'une part, à
l'arrosage public et privé et, d'autre part, à celui des terrains agricoles et
viticoles. Or, aucun motif ne justifierait cette différence. En effet, pour les
trois syndicats, le pompage de l'eau du lac se fait au même endroit que celui
d'eau de boisson. Les conduites d'amenée d'eau seraient identiques jusqu'au
poste de répartition situé en amont. Dès lors, la charge sur les eaux publiques
serait strictement la même dans les deux cas. Les recourants relèvent que l'eau
d'arrosage des champs et prairies agricoles permet en revanche d'alimenter les
nappes phréatiques, contrairement à d'autres usages. Par ailleurs, ils font
valoir qu'ils sont tous constitués en syndicats d'améliorations foncières et
qu'ils poursuivent ainsi un but d'utilité publique. Dès lors, de leur point de
vue, ils devraient être assimilés aux collectivités publiques et bénéficier de
tarifs identiques. Du reste, jusqu'à tout récemment, deux des recourants
étaient soumis à une redevance périodique, au même titre que les services
communaux ou intercommunaux qui bénéficient d'une concession. Pour le surplus,
ils relèvent que si le Conseil d'Etat entendait pénaliser les agriculteurs qui
peuvent pomper l'eau du lac sans frais excessifs par rapport à leurs collègues
de l'arrière-pays, il s'agirait d'une distorsion économique interdite par la
Constitution fédérale et par la loi cantonale sur l'utilisation des lacs et
cours d'eau dépendants du domaine public. Au demeurant, les recourantes SANE et
SAFIF font valoir que les concessions n° 204 et 208, qui fixent des redevances
annuelles à 900 fr. et 1'850 fr., sont valables respectivement jusqu'au 31
décembre 2029 et 31 décembre 2023.
Le Département de la
sécurité et de l'environnement s'est déterminé par acte du 10 août 1999, en
concluant au rejet du recours. Pour l'essentiel, il fait valoir que le régime
différencié, critiqué par les recourants, a été instauré depuis plusieurs
dizaines d'années pour tenir compte du fait que les communes sont légalement
tenues de fournir l'eau potable et l'eau de défense contre l'incendie. C'est
pour cette raison que les concessions destinées à l'alimentation des réseaux
communaux en eau de boissons bénéficient d'un tarif favorable. Toutefois, ce
tarif préférentiel s'applique uniquement aux communes, et non aux particuliers.
En effet, l'utilisateur final du réseau communal doit s'acquitter d'un tarif
différent, s'élevant à plusieurs francs le m3. Dès lors, les agriculteurs sont
en définitive privilégiés par rapport aux autres utilisateurs privés. Par
ailleurs, il serait indifférent -contrairement aux allégations des recourants -
que le concessionnaire présente un caractère de collectivité publique ou
d'association privée. Enfin, l'autorité intimée explique que c'est par erreur que
les redevances étaient précédemment fixées à un tarif réduit; les décisions
entreprises visaient à corriger cette irrégularité.
Sur réquisition des
recourants, l'Association intercommunale pour l'approvisionnement en eau de
boisson de Rolle et environs a produit les relevés annuels des quantités d'eau
pompée au lac au bénéfice de la concession n° 153:
SIDERE                   SAGE                     Total
m3                        m3                        m3
25.08 - 31.12.95                                 58'722                           0                   58'722
31.12.95 - 31.12.96                           498'679                  101'149                 599'828
31.12.96 - 31.12.97                           811'155                   69'706                 880'861
31.12.97 - 31.12.98                           833'360                  127'000                 960'360
31.12.98 - 30.11.99                           517'800                   28'000                545'800"
Le SANE, pour sa part,
s'est vu livrer 738'656 m³ d'eau de pompage en 1998 et 175'915 m³ en 1999. Pour
le SAFIF, on retire du dossier une consommation de 114'600 m³ pour 1998.
D.                    Les recourants,
respectivement le SESA ont encore complété leurs moyens dans des écritures des
15 novembre et 6 décembre 2001, respectivement du 4 décembre 2001 (à cette
occasion, les recourants ont produit quelques pièces complémentaires).
E.                    Le Tribunal
administratif a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     a) La loi sur
l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public du 5
septembre 1944 (ci-après: LVU) prévoit que nul ne peut détourner les eaux du
domaine public, ni les utiliser, sans l'autorisation préalable du Conseil
d'Etat (art. 2). Cette autorisation est accordée sous la forme d'une concession
(art. 3), dont le bénéficiaire doit payer à l'Etat une taxe fixe, ainsi qu'une
redevance annuelle arrêtée par un règlement du Conseil d'Etat (art. 24).
b) En l'occurrence, le
pompage de l'eau du lac Léman, en quantité importante et régulière, constitue
un usage particulier du domaine public qui est subordonné à l'obtention d'une
concession (voir ATF 75 I 9). En contrepartie de la concession, la collectivité
peut exiger le versement d'une taxe, qui constitue un émolument parfois
qualifié de
"domanial"
(Moor, Droit administratif, vol.
III, Berne 1992, p. 308). Ce point n'est du reste pas contesté par les parties.
En revanche, elles mettent en cause la légitimité des taxes de concession
fixées par le Conseil d'Etat. Les recourantes contestent leur
constitutionnalité pour différents motifs.
Elles font
essentiellement valoir que le montant de la taxe est disproportionné par
rapport aux charges réellement supportées par la collectivité publique. Plus
précisément, elles font valoir que le tarif du Conseil d'Etat crée, sans
raison, une distinction entre le pompage d'eau alimentaire pour les réseaux
d'adduction communaux (0 fr. 10 le litre-minute) et le pompage d'eau destiné à
l'arrosage (0 fr. 60 le litre-minute). Or, le pompage de l'eau d'arrosage et de
boisson se fait exactement au même endroit. De plus, les conduites d'amenée
d'eau ne sont pas distinctes jusqu'au poste de répartition situé en amont. Dès
lors, la charge publique serait strictement identique dans les deux cas, de
sorte qu'une différence de prix serait injustifiée.
2.                     a) La doctrine et la
jurisprudence ont eu l'occasion de préciser que la particularité des taxes
dites "d'utilisation" du domaine public (ou de concession) réside
dans le fait qu'elles ne représentent pas la contrepartie d'une prestation
particulière de l'Etat, mais plutôt la contre-valeur d'un droit, à savoir
l'octroi d'une concession (Buffat, Les taxes liées à la propriété
foncière, en particulier dans le canton de Vaud, Lausanne 1989, p. 39; voir ég.
ATF 109 I 308, JdT 1985 I 85). Dès lors, les taxes prélevées pour l'octroi d'un
droit régalien ou d'une concession ne doivent pas être fixées selon le principe
de la couverture des frais, mais uniquement selon le principe de l'équivalence
(ATF 101 Ib 467; ATF 109 I 308, JdT 1985 I 85). En d'autres termes, ces taxes
peuvent être prélevées à des fins fiscales et rapporter par conséquent un
bénéfice (ATF 95 I 502, JdT 1971 I 206 consid. 3); en ce sens, peu importe
qu'elles soient plus élevées que ce qui est nécessaire pour couvrir les frais
administratifs. Ces taxes sont par ailleurs soumises au principe d'équivalence,
qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de taxes.
Selon ce principe, une taxe ne doit pas être manifestement disproportionnée par
rapport à la valeur objective de la prestation et doit se tenir dans des
limites raisonnables (ATF 107 Ia 33, JdT 1983 I 313 et les références citées).
La valeur de cette prestation doit se mesurer en fonction de l'avantage qu'elle
procure à celui qui doit payer la taxe. Par conséquent, l'argument des
recourants tendant à démontrer que la taxe est manifestement excessive par
rapport à la charge supportée par la collectivité publique ne peut pas être
pris en considération, le tribunal devant se limiter à l'examen du critère de
la proportionnalité, eu égard à la prestation fournie.
b) aa) En l'espèce, le
tarif du Conseil d'Etat pour les concessions et autorisations d'utilisation des
eaux publiques à d'autres usages que la force motrice du 18 novembre 1983, dans
la teneur que lui a donnée la nouvelle du 13 décembre 1991 (ROLV 1991, 738;
pour la teneur antérieure, v. ROLV 1983, 312; celle-ci comportait elle aussi
une différenciation, de 0 fr. 06, pour l'eau alimentaire, et 0 fr. 30. pour
l'eau d'arrosage), prévoyait que la redevance annuelle pour le pompage de l'eau
se déterminait comme il suit (art. 1):
"A. Déviation
et pompage d'eau:
1. Eau alimentaire
pour les réseaux d'adduction communaux
ou considérés comme tels, le litre-minute:                                                  fr.      -.10
2. Eau alimentaire
pour les adductions privées, le litre-minute                         fr. -.70
3. Eau d'arrosage,
le litre-minute                                                                   fr.
1.20
4. Alimentation
d'installations réfrigérantes ou de thermo-pompage
ou
d'autre usage industriel, le litre-minute                                                   fr.
-.40
5. Alimentation de pisciculture, selon
l'importance de l'établissement              fr. -.50"
L'art. 3 du tarif
précise que les redevances dues en vertu de l'art. 1, lettre A, sont basées sur
la capacité maximale de l'installation de pompage, quelle que soit la quantité
d'eau pompée annuellement.
Le 21 janvier 1998 est
entré en vigueur un arrêté du Conseil d'Etat modifiant le tarif du 18 novembre
1983 pour les concessions et autorisations d'utilisation des eaux publiques, à
d'autres usages que la force motrice. Son art. 1 prévoit ce qui suit:
"La redevance
annuelle se détermine comme il suit:
A. Dérivation et
pompage d'eau:
1. (sans
changement)
2. Eau alimentaire
pour les adductions privées, le litre minute                     Fr.    -.60
3. Eau d'arrosage,
le litre minute                                                              Fr.
-.60
4. Alimentation
d'installations réfrigérantes ou de thermopompage
ou autre usage industriel, le litre-minute                                                 Fr.
-.50
5. (sans changement) "
bb)
S'agissant d'apprécier l'avantage reçu, il n'est sans doute
pas inutile d'évoquer également ici les quantités d'eau utilisées par les
syndicats pour l'arrosage ou tout au moins d'indiquer les chiffres qui sont
disponibles. Tel est le cas pour le SAGE, dont l'utilisation se résume à 0 m³
en 1995 (tout au moins à compter du 25 août de cette année-là), mais s'élève à
plus de 100'000 m³ en 1996, quelque 70'000 m³ en 1997 et plus de 125'000 m³ en
1998, la consommation se réduisant en revanche à un peu moins de 30'000 m³ en
1999. Ces chiffres doivent être comparés avec des redevances totales de l'ordre
de 45'000 fr. pour la période courant de 1994 à 1997 (soit environ 11'000 fr.
par an). Cette redevance peut paraître élevée s'agissant de l'année 1995
(encore que les chiffres de consommation paraissent incomplets pour cette
période); pour les autres années en cause (soit 1996 et 1997, ancien tarif),
cela correspond à un prix d'un peu plus de 1 fr. par m³, alors que ce prix a
baissé environ de moitié pour l'année 1998 (il serait en revanche plus élevé
pour 1999, compte tenu d'une consommation considérablement inférieure). On
pourrait faire des remarques comparables pour le SAFIF ou le SANE; le prix au
m³ apparaît largement inférieur encore, s'agissant de ce dernier.
cc)
Quoiqu'il en soit, que l'on raisonne à partir du prix de 1 fr. 20 par l/min
(jusqu'en 1997), respectivement de 0 fr. 60 par l/min dès 1998, on ne voit pas
qu'il y ait disproportion choquante entre la prestation fournie par l'Etat de
Vaud, conformément à la concession, et celle due par les syndicats recourants.
A cela, il faut ajouter que la taxe eût été identique en présence d'une
consommation considérablement supérieure (celle-ci n'est en effet pas
proportionnelle à la quantité d'eau utilisée, mais bien au débit maximum),
notamment dans l'hypothèse de périodes de sécheresse; cet avantage-là (qui
permet aux syndicats de disposer de réserves d'eau en cas de nécessité) doit
également être pris en compte ici. On ne saurait dès lors dire que la taxe
prélevée est excessive et, partant, qu'elle viole le principe de l'équivalence.
3.                     Les recourants font
enfin valoir que le tarif du Conseil d'Etat viole le principe de l'égalité de
traitement. En effet, les agriculteurs, qui prélèvent essentiellement de l'eau
d'arrosage, seraient discriminés, puisque la redevance annuelle pour le pompage
de cette eau est six fois plus onéreuse que pour l'eau alimentaire destinée aux
réseaux d'adduction communaux. De leur point de vue, aucun motif ne justifie
cette différence, puisque les conduites d'amenée d'eau sont identiques. Au
contraire, l'eau d'arrosage des champs et prairies agricoles permet d'alimenter
les nappes phréatiques. Dans la même ligne, ils soutiennent que la
différenciation précitée retenue au niveau du tarif du Conseil d'Etat, ne
trouve pas d'appui suffisant à l'art. 27 LVU.
a) aa) Dans
l'établissement de tarifs d'émoluments, un certain schématisme se justifie s'il
s'appuie sur des considérations objectives et ne crée pas de discrimination
dépourvue de bases raisonnables (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984 II 612 s. et références citées; Moor, op. cit., p. 370 s.
et les références); dans cette mesure, de tels tarifs ne présentent pas de
caractère arbitraire. La jurisprudence distingue parfois cet aspect du respect
du principe de l'égalité de traitement, qui peut être violé lorsque le tarif
des taxes adopte des distinctions ne reposant pas sur des motifs raisonnables
(voir à ce propos, Grisel, op. cit., p. 613 s. et les exemples cités; à
vrai dire, on peut se demander si les exigences de la prohibition de
l'arbitraire, d'une part, ou du principe de l'égalité de traitement, d'autre
part, ne se rejoignent pas dans une large mesure (Moor, op. cit., p. 370
s., les traite d'ailleurs simultanément).
bb) Dans la mesure où
l'on rattache la possibilité d'opérer de telles différenciations au principe
d'équivalence - dont le respect relève de l'autorité réglementaire -, cette
dernière doit avoir la faculté d'arrêter elle-même ces critères et, cas
échéant, d'opérer des distinctions entre les divers débiteurs. En d'autres
termes, le tarif arrêté par le Conseil d'Etat ne saurait violer à cet égard
l'art. 27 LVU, disposition qui lui donne au contraire toute latitude dans la
fixation de l'échelle des émoluments à prélever (on constate d'ailleurs que l'art.
27 LVU, loin de fixer des restrictions au Conseil d'Etat à cet égard, lui
laisse au contraire une grande liberté d'appréciation).
cc) La jurisprudence
du Tribunal fédéral, évoquée notamment par les auteurs précités, autorise un
très grand schématisme dans l'élaboration des tarifs des différentes taxes. On
en retire en outre que celle-ci a confirmé le bien-fondé de certains critères
de distinction; ainsi, notamment, un intérêt public suffisant peut justifier
une différence de taxe (Moor, op. cit., p. 370 s.; cet auteur cite
notamment l'ATF 98 Ia 266, lequel confirme la faculté de prélever une taxe plus
élevée auprès des gros consommateurs, afin d'abaisser la consommation d'eau).
b) En l'espèce, le
tarif appliqué dès 1998 au pompage de l'eau destinée à alimenter les réseaux
des communes environnantes est six fois moins élevé que celui appliqué à l'eau
d'arrosage. L'autorité intimée explique cette différence de tarif par le fait
que les communes sont légalement tenues de fournir l'eau potable et l'eau de défense
contre le feu (art. 1 de la loi sur la distribution de l'eau du 30 novembre
1964). Ainsi, c'est un motif d'intérêt public qui justifie cette différence ce
prix. Pour leur part, les recourants soutiennent que, eux aussi, ils
constituent des entités fondées sur le droit public, accomplissant par
conséquent également des tâches de droit public.
Les parties ont
également étendu la comparaison des coûts à d'autres taxes auxquelles les
utilisateurs finaux sont également exposés (l'idée des recourants étant de
procéder à une comparaison exhaustive des coûts facturés pour l'eau d'arrosage
destinée aux agriculteurs, d'une part, aux jardiniers amateurs, notamment,
d'autre part). Dans ce cadre, les recourants évoquent le fait que leurs membres
agriculteurs sont exposés tout d'abord à une participation aux frais
d'investissement du réseau d'arrosage; ces derniers doivent en outre payer, à
lire les pièces qu'ils ont produites, une taxe annuelle de base par hectare, à
laquelle s'ajoute une taxe au mètre cube d'eau consommé (on note des montants
de 30 à 70 fr. par ha et de 0 fr. 35 à 0 fr. 42 par m³ d'eau). S'agissant d'un
propriétaire de villa, pratiquant le jardinage, il doit payer pour sa part, en
règle générale, une taxe de raccordement au réseau de distribution d'eau
communal (il s'agit en quelque sorte d'une participation aux frais de cet
investissement consenti par la commune); à cela s'ajoutent fréquemment une taxe
annuelle de base (taxe d'abonnement en quelque sorte) et un prix au mètre cube,
largement supérieur au montant évoqué ci-dessus pour l'eau d'arrosage livrée
aux agriculteurs. Ces quelques éléments de comparaison montrent que
l'allégation des recourants, selon laquelle
"les frais de construction
et [...] du réseau sont intégrés au prix de l'eau utilisée"
(courrier
du 6 décembre 2001, p. 2), n'est pas établie.
En définitive, on
conviendra sans doute avec les recourants que ces derniers, comme les communes,
sont chargés de l'accomplissement de tâches de droit public.
aa) Il reste que le
tarif retenu par le Conseil d'Etat ne peut pas pour autant être considéré comme
faisant à cet égard des distinctions déraisonnables, dénuées de fondement
objectif. Il ne faut en effet pas perdre de vue le fait que l'eau brute fournie
aux communes, par le biais de pompages, doit ensuite être traitée, pour être
fournie, à travers le réseau communal, à toutes sortes d'usagers; les
différents services communaux recourant, pour leur livraison, à l'eau provenant
du lac Léman, peuvent donc difficilement livrer à certains d'entre eux,
respectivement pour certains usages précis de l'eau brute. Ainsi, l'eau fournie
à un propriétaire de villa, qu'il utilisera pour arroser son jardin, constitue
une eau traitée, qui sera facturée comme telle, à un prix beaucoup plus élevé
que celui correspondant à la seule taxe ici litigieuse (il paiera parfois aussi
une taxe d'épuration sur cette eau d'arrosage); la même eau sera par ailleurs
utilisée pour l'alimentation et la défense-incendie. En d'autres termes, l'Etat
était légitimé à procéder avec un certain schématisme et à adopter un tarif
inférieur, soit 0 fr. 10 par l/min pour l'ensemble de l'eau fournie aux
services communaux, indépendamment de l'usage précis auquel l'utilisateur final
de cette eau la destinerait. Il est au surplus parfaitement légitime de fixer
ce prélèvement à un niveau plus bas à l'endroit des communes, dans la mesure où
celles-ci assurent la couverture de besoins essentiels, telle l'eau
alimentaire, respectivement permettent de remplir un service relevant de la
sécurité, soit la défense contre l'incendie.
bb) Que les syndicats
d'arrosage accomplissent eux aussi une tâche d'intérêt ou d'utilité publique,
cela paraît incontestable, au vu de la reconnaissance que leur accorde le
législateur et des subventions qui peuvent leur être servies en relation avec
les installations d'arrosage. Il reste que ces entités répondent au premier
chef à un but d'entraide au sein du monde agricole, l'utilité publique de leurs
prestations ne revêtant sans doute pas la même acuité que celle des prestations
de base fournies par les communes. Au demeurant, la jurisprudence opère la même
distinction s'agissant du traitement fiscal des communes, respectivement des
syndicats d'améliorations foncières dans le cadre de l'art. 56 let. c LIFD,
l'exonération de cet impôt pouvant être accordée aux premières, mais non aux
seconds (ATF 124 II 177, spéc. p. 180).
c) Les recourants font
encore valoir que la différence de traitement appliquée à l'agriculteur
raccordé à un réseau d'irrigation, d'une part, et à un jardinier amateur,
d'autre part violerait la liberté économique des premiers; ils invoquent à cet
égard les art. 94 ss de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (ci-après:
nCst.).
Les recourants perdent
toutefois de vue que les décisions attaquées concernent des taxes d'arrosage
pour des années antérieures à l'entrée en vigueur de la nouvelle charte
fondamentale; il convient dès lors plutôt de se référer à l'art. 31 de
l'ancienne Constitution fédérale (citée ci-après: aCst.). Par ailleurs, les
syndicats d'améliorations foncières, en tant que collectivités fondées sur le
droit public, ne sont pas titulaires de la liberté du commerce et de
l'industrie (v. à cet égard entre autres Etienne Grisel, Liberté du commerce et
de l'industrie, Berne 1993 I 105). Ils ne peuvent pas non plus invoquer - de
manière indirecte en quelque sorte - la liberté économique de leurs membres;
enfin, la différenciation litigieuse des taxes de pompage perçues auprès des
communes, respectivement des syndicats n'est pas véritablement de nature à
entraîner une distorsion de concurrence entre les agriculteurs et les
jardiniers amateurs, ces derniers ne se trouvant précisément pas avec les
premiers dans une véritable relation de concurrence (v. dans ce sens Grisel,
op. cit., p. 125 à propos de la nécessité d'un rapport de concurrence directe
pour que l'art. 31 aCst. et le principe de l'égalité entre concurrents qui en
découle puissent être invoqués.
Dans le même esprit,
les recourants se réfèrent encore, apparemment tout au moins, au texte du
rapport du Conseil d'Etat sur la motion Raymond Décoppet, établie en mai 1998,
et plus particulièrement à l'un des passages de ce document dans lequel le
Conseil d'Etat indique qu'il n'entend pas entrer en matière sur la proposition
de gratuité pour les pompages à but agricole, cela dans les termes suivants:
"Elle
(une telle modification)
introduirait une disparité criante entre les agriculteurs ayant la possibilité
géographique de pomper de l'eau du domaine public et ceux qui sont trop
éloignés de la source potentielle."
Selon les recourants
l'autorité intimée contreviendrait ici, en soutenant une différence de
traitement destinée à rétablir l'égalité économique entre les agriculteurs des
différentes régions du canton, au principe de la force dérogatoire du droit
fédéral (les recourants citent ici à nouveau l'art. 104 nCst., lequel n'est pas
applicable en l'occurrence). Ce faisant, les recourants paraissent faire valoir
que les mesures cantonales empiètent sur les compétences réservées à la
Confédération en matière d'agriculture.
Le tribunal relève
toutefois que sont en cause en l'espèce les taxes d'utilisation du domaine
public des eaux, soit du domaine public cantonal; on ne saurait dès lors voir
dans le tarif des taxes d'utilisation de ce domaine public un empiétement sur
les compétences fédérales. En d'autres termes, l'autorité cantonale, en
adoptant le tarif applicable aux concessions d'eau de pompage ne fait
qu'exercer ses compétences, la principale question à résoudre étant alors
l'existence de motifs raisonnables justifiant les différenciations opérées
entre les différents débiteurs de cette taxe, ce qui ramène au développement
évoqué plus haut.
4.                     Il découle des
considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, aux frais de
leurs auteurs; ceux-ci n'auront au surplus pas droit à l'allocation de dépens
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
rendues le 10 juin 1999 par le Département de la sécurité et de l'environnement
sont confirmées.
III.                     Un émolument
d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
jc/Lausanne, le 21 décembre 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint