vd_omni · GE.2015.0121 · 2016-05-18 · fr

X.________, Y.________ SA/Service des automobiles et de la navigation, Z.________, CONSEIL D'ETAT, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours déposés par une association de moniteurs d'auto-école et une société privée contre la décision du Conseil d'Etat autorisant le Service des automobiles et de la navigation (SAN) à délocaliser au centre du TCS à Cossonay les examens de conduite effectués sur le site de La Blécherette et à louer les surfaces supplémentaires, et mandatant le SAN pour conclure le contrat avec le TCS.Rejet de l'ensemble des recours.Rejet des griefs soulevés par l'association recourante en rapport avec sa liberté économique. Il ne résulte pas des circonstances que la délocalisation des examens de conduite au centre du TCS provoquerait une distorsion de la concurrence prohibée par la loi (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.05.2016 GE.2015.0121

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 mai 2016
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Eric Kaltenrieder et M. Guillaume Vianin, juges; M. Daniel Perret, greffier
Recourants
1.
X.________ (X.________),
à 1********,
représentée par Me Isabelle JAQUES, avocate à Lausanne,
2.
Y.________ SA (Y.________ SA),
à
2********, représenté par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Service des automobiles et de la
navigation (SAN),
à Lausanne,
2.
CONSEIL D'ETAT du canton de Vaud,
à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
à Lausanne,
Tiers intéressé
Z.________ (Z.________),
à 4********,
Objet
Divers
Recours X.________ (X.________) et Y.________ SA c/ décisions
du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 et du Service des automobiles et de la
navigation concernant la délocalisation des examens de conduite de Lausanne à
4******** (GE.2015.0121, joint avec GE.2015.0135, GE.2015.0151 et
GE.2015.0152)
Vu les faits suivants
A.
L'X.________ (ci-après : X.________), dont le siège est à 1********, est
une association de droit privé active dans le canton de Vaud, qui réunit des
moniteurs d'auto-école de tout le canton. Selon ses statuts, elle a pour but de
réaliser une communauté d'idées et d'actions entre ses membres dans tout ce qui
touche aux intérêts généraux de leur profession; à cet effet, ses tâches sont
notamment les suivantes : défendre et sauvegarder les intérêts
professionnels de ses membres et les représenter auprès des pouvoirs publics et
des tiers; lutter contre la concurrence déloyale des tiers ou des membres;
veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes privés ne prennent pas
des mesures contraires aux intérêts de l'association et de ses membres (art. 2
let. a, e et f). Son président est A.________.
Selon le site internet de l'association (********),
celle-ci compte une centaine de membres. Le site présente une liste de 84
moniteurs de conduite, domiciliés dans tout le canton de Vaud.
B.
La société Y.________ SA (ci-après : Y.________ SA), dont le siège est à
2******** (VD), est une société anonyme inscrite en 2005 au Registre du
commerce, qui a pour but l'exploitation d'un centre de formation routière, la
formation et l'enseignement dans le domaine de la conduite automobile, ainsi
que la location de véhicules. B.________ en est l'administrateur avec signature
individuelle; C.________ en est le directeur avec signature collective à deux.
Le centre de formation de la société est installé
sur un site d'une surface de 60'000 m
2
à 2********, sur laquelle est
construit un circuit. La société est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter
son centre de formation "deux phases" octroyée par l'autorité
cantonale.
Selon
le site internet de la société (www.Y.________-2********.ch), celle-ci délivre
différentes formations :
- formation de moniteurs de conduite ainsi que d'animateurs
pour les cours "deux phases";
- formation des conducteurs professionnels (permis camion;
permis autocar; certificat de capacité OACP; formation continue OACP);
- cours "deux phases" pour les nouveaux conducteurs;
- cours divers (tels que cours
de base et de perfectionnement à la conduite moto, technique de conduite
hivernale, conduite économique, initiation à la conduite sportive).
En mars 2013, Y.________ SA avait soumis au SAN une
offre pour la location d'un emplacement pour les examens pratiques du permis de
conduire pour motocycles. Elle avait alors exposé qu'elle ne disposait plus de
place pour organiser les examens en question, mais qu'elle possédait du terrain
qui lui permettrait de construire une place d'exercices supplémentaire, étant
précisé toutefois que la réalisation de ces infrastructures dépendrait cas
échéant de l'issue de la mise à l'enquête.
Il résulte d'un plan de construction établi en avril
2015 que Y.________ SA a le projet d'agrandir les infrastructures de son centre
de 2********, par l'extension de la surface de ses pistes et la construction d'un
bâtiment administratif et de formation. Selon le planning joint à ce document, il
est prévu que les travaux d'extension des pistes et l'ouverture de ces
dernières aient lieu dans le courant de l'année 2016, la construction du
bâtiment projeté se déroulant durant l'année 2017 et s'achevant par la mise en
exploitation de celui-ci en décembre 2017.
C.
Le Z.________ (ci-après : Z.________) est une association de droit privé
dont le siège est à 3******** (GE). Sa section vaudoise, dont le siège est à 4********
(VD), propose divers services et activités en lien avec la mobilité et la
sécurité routière, notamment différents cours de conduite pour motocycles et
véhicules automobiles. En particulier, elle possède un centre technique à 4********,
sur le site duquel se déroulent des contrôles techniques de véhicules, des
formations en lien avec la conduite ainsi que diverses manifestations.
A la suite d'un contrat passé le 9 décembre 2005
entre la section vaudoise du Z.________ et l'Etat de Vaud représenté par son
Service des automobiles et de la navigation (ci-après : SAN), les examens
pratiques officiels pour l'obtention du permis de conduire pour motocycle
(catégories A, A1 et F), organisés par le SAN, ont lieu au centre du Z.________
à 4********. En substance, ce contrat, renouvelable tacitement d'année en
année, a pour objet la location d'une piste ainsi que de locaux (une salle de
réception, un local technique et la mise à disposition des toilettes du
centre), au prix de 45'000 fr. pour l'année 2006 et 55'000 fr. par an pour les
années ultérieures; il prévoit notamment la mise en place d'entente entre les
parties d'un plan annuel d'utilisation des infrastructures, la prise de toutes
mesures de sécurité d'entente entre les parties afin d'éviter tout accident, la
pose de panneaux afin de signaler de manière claire et précise les activités du
SAN, l'engagement du Z.________ à rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement
ou de tombée des feuilles, ainsi que le nettoyage de la salle de réception et
des toilettes par le Z.________. Un avenant à ce contrat a été signé le 3
janvier 2007, qui fixe notamment le prix de location à 58'000 fr. pour l'année
2007.
Les examens pratiques pour d'autres véhicules ont
lieu depuis les sites du SAN à 1********, 5********, 6******** et 7********.
D.
a) Le 12 mai 2014, au cours d'une séance réunissant le SAN et les
associations de moniteurs d'auto-école, dont l'X.________, le chef de service
du SAN, E.________, a informé les représentants de ces associations au sujet du
projet de délocalisation des examens de conduite effectués alors sur le site de
Lausanne. Le procès-verbal de la séance mentionne ce qui suit :
"
3. Les départs d'examens décentralisés : idée de l'X.________
/ P. Chatagny :
Suite aux
modifications routières prévues dès mars 2015 sur la route de ******** et dans
l'axe de l'avenue ******** et de la ********, M. Chatagny demande aux
associations de soumettre des propositions pour déplacer le départ des examens
pratiques. Pendant la durée de ces travaux (un an, deux ans ou voir même trois
ans), le bureau des experts de conduite déménagerait temporairement. M.
Chatagny désire éviter un point de rencontre dans des portes à cabine
[sic]
ou dans un restaurant. L'idéal serait un
endroit muni du Wifi dans la région lausannoise pouvant accueillir tous les
types d'examens (voiture, camion, autocar). Si plusieurs propositions sont
pertinentes, la décision finale du site appartiendra au SAN."
Lors de la séance suivante, le 8 septembre 2014, le
représentant de l'X.________ a proposé le site de ******** de 8******** pour accueillir
les examens pratiques de conduite. Le chef de service du SAN a indiqué que des
informations sur la décision de délocalisation seraient données ultérieurement.
La question de la délocalisation des examens a
encore été discutée lors de la séance du 19 janvier 2015 entre le SAN et les
moniteurs d'auto-école, au cours de laquelle les représentants de l'X.________ ont
interpellé le SAN :
"
A quoi en est le projet
de déplacement des départs d'examens pendant les travaux de la future bretelle
autoroutière
M. A.________ demande si le SAN a choisi un nouveau site pour le
départ des examens pratiques.
Concernant la route de contournement pour ********, M. Chatagny
informe que les moniteurs de conduite ainsi que les communes touchées seront
avisés d'ici 2-3 mois sur
[le]
choix du
site, et que le déplacement des départs des examens est prévu pour le milieu de
l'année. Le SAN a défini un cahier des charges et le choix se portera sur les
critères définis (tenir compte du trafic, de la signalisation, des travaux, des
locaux, etc.). Les examens seront délocalisés pour une durée de 4 à 5 ans, soit
jusqu'à la construction du nouveau centre. M. Chatagny précise que, pendant
cette période, l'offre dans les 3 centres sera renforcée.
M. A.________
et M. D.________ démontrent leur envie d'avoir un terrain neutre."
Le sujet a également été évoqué par le président de
l'X.________ A.________ lors de l'Assemblée générale de l'association le 13
mars 2015, comme relaté dans le procès-verbal établi à cette occasion :
"
[...]
Le SAN,
toujours, souhaite délocaliser les examens pratiques des catégories B, C, D et
E pendant les travaux routiers dans le secteur de la Blécherette. Ceci pendant
plusieurs années! L'X.________ a proposé le site des anciennes câbleries de 8********.
Le stand de Vernand a aussi été suggéré. La réponse est que ces lieux ne
correspondent pas au cahier des charges! J'ai mis en garde le SAN, que s'il
optait pour le site du Z.________ à 4********, il s'exposait à une levée de boucliers
de la part des moniteurs. Il y aurait une publicité pour le Z.________ et ses
divers cours, au détriment des autres organisateurs de cours 2 phases ou
perfectionnement!"
b) Par décision du 6 mai 2015, le Conseil d'Etat du
canton de Vaud a décidé d'autoriser le SAN à délocaliser au centre du Z.________
à 4******** les examens de conduite effectués actuellement sur le site de 1********,
d'autoriser le SAN à louer les surfaces supplémentaires et de mandater le SAN
avec le soutien du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après : SIPAL)
pour conclure le contrat avec le Z.________.
c) Le 18 mai 2015, la section vaudoise du Z.________
et l'Etat de Vaud, représenté par le SAN, ont signé le "
contrat de
location
" suivant :
"
1
OBJET
Location de
piste, de locaux administratifs et de places de parc dans le Centre vaudois du Z.________
à 4******** permettant l'accueil des clients du SAN et les examens pratiques de
conduite pour toutes catégories de véhicules.
2
DESCRIPTION DES
INFRASTRUCTURES
(cf. plan en annexe)
2.1 PISTES
/ PLACES DE MANOEUVRE
Superficie piste moto                 3'500
m
2
2.2 LOCAUX
ADMINISTRATIFS / BUREAUX /TOILETTES
Entrée / bureaux / salle / toilettes hommes et femmes (toilette
handicapés)
Nettoyage des locaux assuré par le Z.________.
Frais d'exploitation et autres charges assurés par le Z.________, à l'exception
des installations téléphoniques et informatiques et des frais y relatifs.
Superficie totale
95,36
m
2
2.3 PLACES
DE PARC
Mise à disposition
de·25 places de parc et 1 espace pour un poids lourd PL (tous les emplacements
sont encore à définir).
3
PERIODE D'UTILISATION DES
PISTES
3.1 PISTE /
PLACE DE MANOEUVRE MOTOS
En général, du 15 février au 15
décembre de chaque année, 3 jours par semaine (lundi, mardi, mercredi) ainsi
que sur les jeudis des mois de mai à septembre.
3.2 PISTE /
PLACE DE MANOEUVRE POIDS LOURDS (PL)
Le SAN n'a pas
de besoin particulier pour les examens de conduite poids lourds, si ce n'est une
place de parc, le temps de s'annoncer à la réception du SAN puis de partir avec
l'expert pour l'examen pratique.
4
PRIX
Le prix total de location se monte
à
120'600.00 CHF
(cent vingt mille six cents francs) par an. Pour l'année
2015, ce prix sera calculé prorata temporis.
Le prix annuel est calculé de la manière suivante :
Locaux et bureaux           96
m
2
à CHF 225.-/ m
2
= CHF   21'600.-
Piste motos                    forfait                                       =
CHF   65'000.-
Places de parc                25
places à CHF 80.-/mois         = CHF   24'000.-*
Frais et divers                                                                =
CHF   10'000.- (TTC)
Total                                                                             =
CHF 120'600.-
* l'emplacement
PL est compris dans ce prix
En cas d'utilisation
supplémentaire de la piste – ou de surface supplémentaire –, une discussion
entre les deux parties aura lieu pour établir une éventuelle facturation
complémentaire.
5
DUREE ET RESILIATION DU
CONTRAT
D'une durée de 3 (trois) ans, ce
contrat est valable jusqu'au 31 décembre 2017 et renouvelable tacitement d'année
en année.
Un délai de
résiliation pour les deux parties est fixé à 6 (six) mois avant l'échéance.
6
DIVERS
•
Un plan annuel d'utilisation des infrastructures est mis en place
d'entente entre les deux parties, en décembre de l'année précédente.
•
Toutes mesures de sécurité seront prises d'entente entre les deux
parties afin d'éviter tout accident.
•
Des panneaux seront posés afin de signaler de manière claire et
précise les activités du SAN. La réalisation de ces panneaux, selon la signalétique
du Centre vaudois du Z.________, est à la charge du Z.________. Une éventuelle
signalétique spécifique souhaitée par le SAN est à la charge de ce dernier ; la
ligne graphique en sera soumise à l'approbation du Z.________.
•
Le Z.________ s'engage à rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement
hivernal ou de tombée des feuilles en automne.
•
Les collaborateurs/trices du SAN peuvent accéder au restaurant et
bénéficier de conditions équivalentes à celles offertes aux employé(e)s du Z.________.
•
Le présent contrat annule et remplace le contrat de location
signé le 9.12.2005 et son avenant du 3.01.2007 portant sur le même objet.
7
REGLEMENT DES DIFFERENDS
Les parties s'engagent à s'efforcer
de régler tout éventuel différend découlant de la présente convention par la
voie de la négociation, dans un esprit de conciliation.
Si, à l'expiration
d'un délai de 30 jours, les parties n'ont pas été en mesure de trouver une
solution à leur litige, le litige est du ressort des tribunaux ordinaires.
8
DROIT APPLICABLE
Le droit
suisse est applicable pour tout ce qui n'est pas expressément réglé par la
présente convention.
9
FOR
Le for
juridique est à 4********."
La mention "
2015_03_13_SAN_Contrat location
"
figurant au bas des pages du contrat laisse penser que le projet relatif à ce
contrat a été établi au mois de mars 2015.
d) Le 8 juin 2015, au cours d'une séance réunissant le
SAN et les associations de moniteurs d'auto-école, dont l'X.________, le chef
de service du SAN a informé les représentants de ces associations au sujet de
la délocalisation des examens de conduite effectués sur le site de Lausanne au
centre du Z.________ à 4********. Le procès-verbal de la séance mentionne ce
qui suit :
"
Information
délocalisation examens de conduite :
M. Chatagny présente des chiffres
par rapport au parc automobile et aux examens effectués lors des dernières
années. Les chiffres sont en constante augmentation. M. Chatagny signale
que les travaux effectués près du site de 1******** et les futures
modifications de la circulation routière sont la cause principale de cette
délocalisation. M. Chatagny explique que le centre Z.________ est le seul
endroit qui correspond au cahier des charges; ce choix a été validé par le
Conseil d'Etat. Dès le 31 août 2015, tous les examens effectués sur 1********
se feront désormais à 4********. En outre l'offre dans les centres sera
renforcée. L'ouverture de base se fera de la manière suivante : 3 listes à 4********,
2 listes à 6******** et 5********, ainsi qu'une à 7********. Ce chiffre n'est
pas fixe et peut être modifié selon les besoins.
Cette
délocalisation est provisoire jusqu'au déplacement du centre de la Blécherette."
e) Le 9 juin 2015, le Bureau d'information et de
communication de l'Etat de Vaud a publié le communiqué de presse ci-après :
"
Le
SAN délocalise ses examens pratiques de conduite de Lausanne à 4******** dès le
31 août 2015.
Afin de faire face à la forte
augmentation du trafic dans le nord lausannois, aux travaux de construction de
la RC 448 ainsi qu'à la densification de la circulation dans l'enceinte du
centre de la Blécherette, le Service des automobiles et de la navigation (SAN)
a décidé de transférer une partie des examens pratiques de conduite au centre
du Z.________ à 4********, et cela dès le 31 août 2015.
Depuis plusieurs années, le SAN est confronté à une augmentation du
trafic à toutes les heures de la journée et, depuis quelques semaines, aux
travaux de construction de la nouvelle route de ********, qui compliquent les
différents accès aux infrastructures, tout comme la circulation à l'intérieur
de la cour du SAN. Aucune amélioration n'étant en vue dans les années à venir,
le SAN n'est plus en mesure d'offrir des conditions idéales d'examens aux
candidat(e)s au permis de conduire. Il a donc décidé de délocaliser
temporairement le lieu de départ des examens pratiques de conduite au centre du
Z.________ à 4********.
Ce centre, depuis lequel partent déjà les examens pratiques motos,
vient de s'agrandir et offre des infrastructures de premier ordre tant pour les
collaborateurs et collaboratrices du SAN que pour les clients et clientes. Ce
site permet aussi au SAN de regrouper l'ensemble de ses examens de conduite et
de gérer ainsi plus efficacement ses ressources en experts de conduite.
Afin de réduire autant que possible l'impact en matière de trafic
généré par cette délocalisation, le SAN ne va transférer qu'une partie des
examens de 1******** à 4********, et augmenter l'offre d'examens pratiques sur
les sites de 6******** et 5********-les-Bains.
Lors de la recherche d'un nouveau site, différents critères ont été
fixés afin de répondre aux exigences légales en matière d'examen de conduite
toutes catégories confondues, le but étant de pouvoir opérer tous les types d'examens
pratiques de conduite depuis ce nouveau lieu. Il convenait également de trouver
un site offrant des prestations de qualité au niveau de l'accueil des
candidats, du stationnement des véhicules ou encore de la zone d'attente
clients.
Le transfert
de l'ensemble des examens de conduite est provisoire, en attendant de nouvelles
infrastructures pour le SAN à 1********. Un projet de nouvelles installations
est à l'étude pour ce service, dont les bâtiments datent de 1964 et ne
permettent plus de répondre aux demandes de la clientèle actuelle."
Suite à cette annonce, divers articles consacrés à
ce sujet ont paru dans les journaux.
f) Un projet de construction concernant le
café-restaurant d'entreprise du centre du Z.________ de 4******** a été mis à l'enquête
publique du 19 juin au 17 juillet 2015. Ce restaurant est également ouvert au
public.
E.
a) Par acte de son mandataire du 18 juin 2015, l'X.________ a interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP) contre "
la décision du Service des automobiles
et de la navigation (SAN), adjudiquant au Z.________ (Z.________) la
relocalisation des examens de conduite effectués actuellement sur le site de
Lausanne
", prenant les conclusions suivantes, avec suite de frais et
dépens :
"
Par voie de mesures
provisionnelles :
I.     L'effet suspensif est octroyé au présent recours.
II.    Interdiction est faite au Service des automobiles et de la
navigation (SAN) de conclure un contrat portant sur la relocalisation des
examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********,
dans le cas où un tel contrat ne devait pas déjà avoir été conclu.
Sur le fond :
I.     Le recours est admis.
Principalement
II.    La décision d'adjudication du Service des automobiles et de la
navigation (SAN) relatif à la relocalisation des examens pratiques de conduite
sur le site du Z.________ (Z.________) à 4******** est annulée, le dossier
étant renvoyé au Service des automobiles et de la navigation (SAN) pour
nouvelle procédure conforme à la législation sur les marchés publics.
Subsidiairement
IV.   Le caractère
illicite de la décision d'adjudication du Service des automobiles et de la
navigation (SAN) est constaté."
En substance, l'X.________ reproche au SAN de
favoriser indûment le Z.________, acteur économique concurrent de l'X.________
et de ses membres, au détriment des intérêts économiques de ceux-ci. Elle fait
en outre grief à l'autorité de ne pas avoir organisé de procédure conforme à la
législation en matière de marchés publics dans le cadre de la délocalisation
des examens pratiques de conduite.
La cause a été enregistrée sous la référence
GE.2015.0121.
Par avis du juge instructeur du 19 juin 2015, l'effet
suspensif a été provisoirement accordé au recours; en conséquence, il a été
fait provisoirement interdiction à l'autorité intimée de conclure tout contrat
portant sur la tâche publique faisant l'objet du recours.
Le 8 juillet 2015, le SAN a déposé son dossier ainsi
que sa réponse au recours. Il y conclut, avec suite de frais et dépens,
préalablement à la levée de l'effet suspensif au recours, puis, principalement
à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à ce qu'il soit
rejeté.
b) En date du 8 juillet 2015, l'X.________ a déposé un
second acte de recours auprès de la CDAP contre "
la décision du Service
des automobiles et de la navigation (SAN) de relocalisation des examens de
conduite effectués actuellement sur le site de 1******** sur le site du Z.________
à 4********
", prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais
et dépens :
"
Par voie de mesures
provisionnelles :
I.     L'effet suspensif est octroyé au présent recours.
II.    Interdiction est faite au Service des automobiles et de la
navigation (SAN) de relocaliser les examens pratiques de conduite sur le site
du Z.________ (Z.________) à 4******** tant que dure la procédure de recours.
Sur le fond :
I.     Le recours est admis.
Principalement
III.   La décision du Service des automobiles et de la navigation
(SAN) relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite sur le
site du Z.________ (Z.________) à 4******** est nulle.
Subsidiairement
IV.   La décision du Service des automobiles et de la navigation
(SAN) relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite sur le
site du Z.________ (Z.________) à 4******** est annulée, le dossier étant
renvoyé au Service des automobiles et de la navigation (SAN) pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Plus subsidiairement
V.    Ordre est
donné au Service des automobiles et de la navigation (SAN) de notifier à l'X.________
une décision formelle relative à la délocalisation des examens pratiques de
conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********."
En substance, l'X.________ a repris et développé les
moyens soulevés dans son recours déposé le 18 juin 2015, en particulier s'agissant
de la violation de sa liberté économique et de celle de ses membres. Elle a en
outre invoqué une violation de son droit d'être entendue, au regard, selon
elle, de l'absence de notification et de motivation de la décision attaquée.
Elle a enfin reproché à l'autorité intimée de s'être rendue coupable de déni de
justice formel.
Ce recours a été considéré comme un complément au
précédent recours et enregistré sous la même cause GE.2015.0121.
c) Par un autre acte du 8 juillet 2015, l'X.________
a interjeté recours de droit public auprès du Tribunal fédéral contre "
la
décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat vaudois autorisant notamment le
Service des automobiles et de la navigation (SAN) à délocaliser au centre du Z.________
à 4******** les examens de conduite effectués actuellement sur le site de 1********
",
prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais et dépens :
"
Par voie de mesures
provisionnelles :
I.     L'effet suspensif est octroyé au présent recours.
II.    Interdiction est faite au Service des automobiles et de la
navigation (SAN) de conclure un contrat portant sur la relocalisation des
examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********,
dans le cas où un tel contrat ne devait pas déjà avoir été conclu.
Sur le fond :
I.     Le recours est admis.
Principalement
II.    La décision prise le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du
canton de Vaud, relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite
sur le site du Z.________ (Z.________) à 4******** est nulle.
Subsidiairement
III.   La décision
prise le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, relative à la
relocalisation des examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________)
à 4******** est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants."
En substance, l'X.________ a exposé porter
directement la cause devant le Tribunal fédéral dans la mesure où la décision litigieuse
ne devait pas être susceptible de recours au plan cantonal. Sur le fond, la
recourante faisait essentiellement valoir les mêmes moyens que dans son acte de
recours du 8 juillet 2015 déposé devant la Cour de droit administratif et
publique du Tribunal cantonal (cause GE.2015.0121).
Par arrêt du 14 juillet 2015 (2C_602/2015), le
Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a déclaré le
recours irrecevable et a transmis la cause au Tribunal cantonal du canton de
Vaud comme objet de sa compétence. En substance, le Président a considéré que
le cas d'espèce ne constituait pas une exception permettant de déroger à la
garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101), de sorte que le Tribunal fédéral ne pouvait
être saisi directement du recours et que la cause devait préalablement être
portée devant l'autorité judiciaire cantonale compétente.
La CDAP a enregistré le recours transmis par le
Tribunal fédéral sous la référence GE.2015.0151.
d) Par acte du 9 juillet 2015, Y.________ SA a
interjeté recours auprès de la CDAP contre "
la décision de l'Etat de
Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son
Service des automobiles et de la navigation (SAN) rendue à une date inconnue
portant sur le choix de la procédure de gré-à-gré dans le cadre du marché
public relatif à la délocalisation des examens pratiques de conduite de
Lausanne au centre Z.________ de 4******** dès le 31 août 2015 (choix de la
procédure)
", prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais et
dépens :
"I.    La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de
Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son
Service des automobiles et de la navigation (SAN) décidant de recourir à la
procédure de gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres dans le cadre
du marché public relatif à la délocalisation des examens de permis de conduire
est annulée;
II.    La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par
son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles
et de la navigation (SAN), octroyant le marché relatif à la délocalisation des
examens de permis de conduire au Centre Z.________ de 4******** est annulée;
III.   L'Etat de
Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son
Service des automobiles et de la navigation (SAN) est invité à mettre sur pied
une procédure par invitation ou ouverte conformément à la réglementation en
matière de marchés publics."
Y.________ SA a également requis que l'effet
suspensif au recours soit accordé et que le processus de délocalisation des
examens pratiques au centre du Z.________ de 4******** soit suspendu jusqu'à
droit connu.
En substance, Y.________ SA s'est présentée comme
une concurrente directe du centre du Z.________ et a fait valoir qu'elle
possédait les infrastructures nécessaires à l'accueil des examens pratiques de
conduite. Elle reproche aux autorités intimées de ne pas avoir mis en œuvre une
procédure conforme à la réglementation sur les marchés publics dans le cadre de
la délocalisation des examens précités, à laquelle elle aurait légitimement pu
participer. Elle soutient que le comportement des autorités viole la
législation applicable en la matière.
La cause a été enregistrée sous la référence
GE.2015.0135.
e) Afin d'organiser la suite de la procédure, le
juge instructeur a tenu audience le 17 juillet 2015 en présence des
représentants des recourantes X.________ et Y.________ SA, du SAN et du Service
juridique et législatif, ainsi que du Z.________. Il ressort du procès-verbal établi
à cette occasion notamment que les parties ont confirmé ne pas s'opposer à ce
que les causes soient jointes; le juge instructeur a également informé les
parties qu'une décision statuant sur la requête de levée de l'effet suspensif
au recours déposée par l'autorité intimée leur serait notifiée.
Par avis du 21 juillet 2015, le juge instructeur a
prononcé la jonction des causes GE.2015.0121 et GE.2015.0135 sous la référence
GE.2015.0121.
Par décision du 23 juillet 2015, le juge instructeur
a levé l'effet suspensif accordé provisoirement au recours le 19 juin précédent,
rejeté les demandes de mesures provisionnelles des recourantes tendant à ce qu'interdiction
soit faite à l'Etat de Vaud de faire passer les examens de conduite sur le site
du Z.________ à 4********, respectivement de mettre en œuvre de quelque façon
que ce soit le contrat conclu le 18 mai 2015 avec le Z.________, jusqu'à droit
connu sur le fond, et dit que les frais et dépens de cette décision suivent le
sort de la cause au fond. Par avis du 29 juillet suivant, le juge instructeur a
précisé la décision précitée en ce sens que l'effet suspensif était levé,
respectivement retiré à l'ensemble des recours joints sous la référence
GE.2015.0121.
Le 23 juillet 2015, le SAN a produit plusieurs
pièces, dont une copie du plan des infrastructures à joindre au contrat passé
avec le Z.________, ainsi qu'une "
note établie par M. E.________
définissant les besoins pour la délocalisation des examens de conduite
";
cette dernière, non datée, était rédigée en ces termes :
"Objet               :
Besoins pour la délocalisation des examens de conduite
Définition des besoins
–
Surfaces administratives équipés (bureaux) et surface d'accueil
pour les candidats aux examens env. 80 à 100 m2
–
Sanitaires hommes / femmes
–
Places de parc pour le personnel (env. 15 places)
–
Places de parc pour les candidats aux examens (env. 10 places)
–
Si possible 1 à 2 places de parc pour les examens des véhicules
lourds (C et D) et surface pour effectuer les manœuvres lors des examens
–
Locaux équipés de wifi public
–
Cafétéria ou restaurant public, accessible aux moniteurs
–
Endroit depuis lequel il est possible d'effectuer des examens de
conduite pour toutes les catégories en respectant les directives 7 de l'asa".
Par lettre du 17 août 2015, le SAN a indiqué que cette
"note" était un document interne du SAN qui avait été établi à la
suite de l'audience du 17 juillet précédent et qui constituait la liste des
critères retenus et des infrastructures nécessaires à l'organisation des
examens pratiques de conduite. Il a en outre confirmé que, conformément à ce qu'il
avait déclaré lors de l'audience précitée, il n'existait pas de cahier des
charges au sens propre qui aurait été élaboré avant la conclusion du contrat
avec le centre du Z.________.
Le 14 août 2015, le SAN a déposé sa réponse aux recours
interjetés par l'X.________ et Y.________ SA respectivement les 18 juin, 8 et 9
juillet 2015 (causes GE.2015.0121 et GE.2015.0135), concluant, avec suite de
frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité desdits recours, subsidiairement
à leur rejet.
f) Par acte du 3 août 2015, Y.________ SA a
interjeté un second recours auprès de la CDAP, cette fois-ci dirigé contre
"
la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 6 mai 2015
".
Elle a pris les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens :
"I.    La décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015, décidant de
recourir à la procédure à gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres
dans le cadre du marché public relatif à la délocalisation des examens du
permis de conduire est nulle, subsidiairement annulée;
II.    La décision rendue par le Conseil d'Etat le 6 mai 2015
octroyant le marché relatif à la délocalisation des examens de permis de
conduire au Centre Z.________ de 4******** est nulle, subsidiairement annulée;
III.   L'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat, son Département du
territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles et de la
navigation (SAN) est invité à mettre sur pied une procédure par invitation ou
ouverte conformément à la réglementation en matière de marchés publics.
IV.   L'illicéité
de la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 est constatée."
En substance, Y.________ SA a repris et développé les
moyens exposés précédemment dans le cadre de son recours du 9 juillet 2015
(cause GE.2015.0135; cf. supra let. E/d).
La cause a été enregistrée sous la référence
GE.2015.0152.
Y.________ SA a requis la jonction de cette cause
avec celle déjà ouverte sous la référence GE.2015.0121.
Par décision du 10 août 2015, le juge instructeur a
levé d'office l'effet suspensif au recours précité, en se référant aux motifs
indiqués dans sa précédente décision du 23 juillet 2015. Par une seconde
décision du même jour, il a procédé de la même manière par rapport à la cause
GE.2015.0151 (recours de l'X.________ du 8 juillet 2015 transmis par le
Tribunal fédéral; cf. supra let. E/c).
Le 28 août 2015, l'Etat de Vaud, par la Cheffe du
Département du territoire et de l'environnement (ci-après : DTE), a déposé son
dossier ainsi que sa réponse aux recours GE.2015.0151 et GE.2015.0152. Il y
conclut, avec suite de frais et dépens, préalablement à la jonction de l'ensemble
des procédures ouvertes sous les références GE.2015.0151, GE.2015.0152,
GE.2015.0121 et GE.2015.0135, puis, principalement à ce que les recours déposés
le 8 juillet 2015 par l'X.________ et le 3 août 2015 par Y.________ SA contre la
décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat soient déclarés irrecevables,
subsidiairement à ce qu'ils soient rejetés.
g) Le 17 août 2015, le SAN a adressé la
communication suivante à "sa clientèle et ses partenaires" :
"
Suppression définitive des examens pratiques de conduite au départ
Lausanne Blécherette.
Le Service des automobiles et de
la navigation (SAN) est de plus en plus confronté à des restrictions de trafic
et à des difficultés de circulation. L'inauguration prochaine de la nouvelle
route de Romanel-sur-Lausanne (RC448) engendrera des contraintes supplémentaires
de par l'afflux de trafic, la réduction des places de parc aux alentours du SAN
ainsi que la suppression de certains accès.
Au vu de cette situation, le SAN n'est
plus en mesure de garantir des conditions idéales aux candidats se présentant à
leur examen pratique. Des lors, les examens ne seront plus effectués au départ
de Lausanne Blécherette à partir du 12 octobre 2015.
Le projet de délocalisation étant
toujours bloqué par cinq recours déposés par l'X.________ (association vaudoise
des auto-écoles) ainsi que le Y.________ (centre de formation de 2********),
le
Service des automobiles et de la navigation informe ses clients et ses
partenaires :
que les examens pratiques de
conduite seront effectués exclusivement au départ de ses centres d'7********, 6********
et 5******** et ceci jusqu'à ce que le Tribunal cantonal ait statué sur les
recours.
Afin de maintenir un nombre de
rendez-vous suffisant, des mesures seront prises pour renforcer les 3 sites
susmentionnés.
Cette décision
reste valable jusqu'à nouvel avis."
Le 26 août 2015, le Bureau d'information et de
communication de l'Etat de Vaud a publié le communiqué ci-après :
"
EXAMENS
PRATIQUES DE CONDUITE
Délocalisation des examens: levée de l'effet suspensif
La Cour de droit administratif
et public (CDAP) a décidé de lever l'effet suspensif accordé aux différents
recours contre la délocalisation des examens de conduite au départ de Lausanne.
Dès le 19 octobre, les examens seront effectués dans cinq sites du canton, dans
l'attente de la décision finale de la CDAP.
En date du 10 août 2015, la CDAP a levé l'effet suspensif des recours
contre la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 autorisant le Service des
automobiles et de la navigation (SAN) à organiser les examens pratiques de
conduite sur le site du Z.________ à 4********. Cette décision de la CDAP n'a
pas fait l'objet d'un recours.
En conséquence, dès le 19 octobre 2015, les examens pratiques de
conduite seront effectués au départ de cinq sites du canton. Il s'agit des
centres du SAN à 7********, 6********, 5******** et 9******** ainsi que du site
du Z.________ à 4********. La délocalisation à 4******** est valable jusqu'à la
décision sur le fond des autorités judiciaires.
Le site de 4********, qui accueille déjà depuis près de 10 ans les
examens de motocycles, répond aux exigences de sécurité pour effectuer les
manœuvres de toutes les catégories de véhicules. A cela s'ajoute la proximité d'une
autoroute donnant rapidement accès aux centres urbains pour la conduite en
ville, de même que les infrastructures adéquates pour l'accueil des candidats
et moniteurs en attente (places de parc, cafétéria, etc.).
II est
rappelé que le principe de cette délocalisation n'est pas définitif, dans l'attente
d'une adaptation du site lausannois du SAN."
h) Le 31 août 2015, l'X.________ a requis la restitution
de l'effet suspensif à ses recours déposés les 18 juin et 8 juillet 2015
(GE.2015.0121 et GE.2015.0151). Elle invoquait une "
communication
gravement contradictoire de l'autorité intimée
" en se référant au
contenu des communiqués du SAN et du Bureau d'information et de communication
de l'Etat de Vaud précités.
Par décision du 4 septembre 2015, le (nouveau) juge instructeur
a rejeté la demande de reconsidération, respectivement de rétablissement de l'effet
suspensif, déposée par l'X.________. Le juge d'instructeur a par ailleurs
prononcé la jonction des causes GE.2015.0121, GE.2015.0151 et GE.2015.0152 sous
la référence GE.2015.0121.
i) La recourante X.________ a déposé des déterminations
complémentaires le 22 septembre 2015, prenant les conclusions ci-après,
avec suite de frais et dépens :
"
Préliminairement
I.     Admettre les recours déposés les 18 juin et 8 juillet 2015 par
l'X.________ à l'encontre de la décision du Service des automobiles et de la
navigation (SAN) et du Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens
pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********.
Principalement
III.   Annuler la décision du Service des automobiles et de la
navigation (SAN) et du Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens
pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********.
Subsidiairement
IV.   Constater l'illicéité
de la décision du Service des automobiles et de la navigation (SAN) et du
Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite
sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********."
La recourante Y.________ SA a également déposé des
déterminations complémentaires le 22 septembre 2015, prenant les conclusions
suivantes, avec suite de frais et dépens :
"
Principalement
I.     La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par
le Conseil d'Etat, par son Département du territoire et de l'environnement
(DTE) ou son Service des automobiles et de la navigation (SAN), décidant de
recourir à la procédure à gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres
dans le cadre du marché public relatif à la délocalisation des examens du
permis de conduire est nulle, subsidiairement annulée;
II.    La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par
le Conseil d'Etat, son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou
son Service des automobiles et de la navigation (SAN), octroyant le marché
relatif à la délocalisation des examens de permis de conduire au Centre Z.________
de 4******** est nulle, subsidiairement annulée;
III.   L'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat, son Département du
territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles et de la
navigation (SAN) est invité, s'agissant du marché relatif à la délocalisation
des examens de permis de conduire, à mettre sur pied une procédure par
invitation ou ouverte conformément à la réglementation en matière de marchés
publics;
Subsidiairement
IV.   La décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 est nulle,
subsidiairement annulée;
Encore plus subsidiairement
V.    L'illicéité
de la décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat,
son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des
automobiles et de la navigation (SAN), décidant de recourir à la procédure de
gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres dans le cadre du marché
public relatif à la délocalisation des examens du permis de conduire,
subsidiairement celle de la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015, est
constatée."
Au nom du Conseil d'Etat et du SAN, la Cheffe du DTE
a déposé des déterminations complémentaires le 9 octobre 2015, concluant, avec
suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité des recours
interjetés les 18 juin, 8 et 9 juillet et 3 août 2015 par l'X.________ et Y.________
SA, subsidiairement à leur rejet.
Y.________ SA a spontanément déposé des observations
le 21 octobre 2015. L'X.________ en a fait de même le 26 octobre suivant.
Par avis du 2 novembre 2015, le juge instructeur a
invité le SAN à compléter son dossier en produisant tout document se rapportant
à la négociation et à la conclusion du contrat du 18 mai 2015 passé avec le Z.________;
si le SAN devait ne pas disposer de pièces supplémentaires et/ou qu'il n'avait
pas lui-même négocié et entretenu les contacts avec le Z.________, il devait en
informer le tribunal en indiquant les autorités ou personnes ayant traité avec
le Z.________. Le juge instructeur a également invité le SIPAL, indiqué comme
signataire sur le contrat conclu le 18 mai 2015, à produire son dossier à ce
sujet.
Y.________ SA a spontanément déposé des observations
le 11 novembre 2015, en produisant de nouvelles pièces. L'X.________ en a fait
de même le 13 novembre suivant.
Dans une écriture du 16 novembre 2015, valant "
réponse
unique du Conseil d'Etat, du SAN et du SIPAL
" à l'avis du juge
instructeur du 2 novembre précédent, la Cheffe du DTE a exposé notamment ce qui
suit :
"
[...]
II s'agit
[...]
de rappeler à nouveau la procédure en vigueur en ce qui
concerne les décisions prises par le Conseil d'Etat :
Les départements qui souhaitent
obtenir une décision du Conseil d'Etat dans le cadre de leurs attributions
doivent lui soumettre une proposition écrite; il s'agit là d'un document qui
doit permettre la formation de l'opinion et de la décision de l'autorité
collégiale. Conformément à la pratique constante du Conseil d'Etat – et tel que
cela est confirmé par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt 8C_251/2011
du 19 décembre 2011) – ces propositions départementales, ne sont pas
produites en justice, remises à des tiers ni publiées. En effet, elles sont
destinées à l'usage exclusif des membres du gouvernement et tombent de ce fait
sous la protection de la collégialité et du secret des débats. Le Conseil d'Etat
estime qu'une telle diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l'autorité.
La décision rendue par le Conseil
d'Etat le 6 mai 2015 a donc bien été prise sur la base d'un «rapport écrit»,
plus précisément d'une proposition du Département du territoire et de l'environnement
au Conseil d'Etat. En revanche, comme cela avait été précisé oralement à l'audience
par les représentants du SAN, dite proposition n'a pas à être produite dans le
cadre de la présente procédure.
Par ailleurs, en ce qui concerne la
préparation ou la négociation du contrat avec le Z.________, je confirme que
celle-ci a eu lieu par oral, lors de séances entre des représentants du SAN et
du Z.________ ; il n'y a donc pas de documents écrits à ce sujet. La
formalisation des négociations par écrit s'est faite sous la forme d'un projet
de contrat, remplaçant le contrat déjà existant entre le Z.________ et le SAN.
Le projet de contrat a ensuite été
vérifié par le SIPAL, service qui est chargé de valider le contenu de tous les
contrats similaires conclus par les services de l'Etat de Vaud. Cette
validation s'effectue sans rapport écrit à la suite, si nécessaire, d'une communication
entre les services concernés pour des informations complémentaires, notamment
des questions de compréhension sur l'articulation de prix.
Je peux toutefois produire ici une
pièce complémentaire, soit la lettre du SAN qui transmet le contrat validé pour
signature au Z.________. Le projet de contrat et le contrat signé par le Z.________
ont été renvoyés au SAN sans lettre d'accompagnement.
[...]
"
L'X.________ a spontanément déposé des observations
le 9 décembre 2015.
F.
Dans le numéro de septembre 2015 du journal édité par le Z.________, F.________,
directeur de la section vaudoise du Z.________, s'est exprimé "
au sujet
de la délocalisation du SAN
", écrivant notamment ceci :
"
[...]
Voici un rappel des faits. Lors d'un contact avec le SAN,
qui est l'un de nos partenaires évidents, ce dernier nous demande quel est le
calendrier de notre extension. Le fait est qu'il rencontre des contraintes avec
les travaux de la RC 448 qui rendent compliquée la sortie de la Blécherette
lors d'examens. Notre agenda prévoit justement que des équipes quittent l'ancien
bâtiment pour emménager dans le nouveau. Nous avions donc un espace libre et
qui répondait aux critères de l'administration cantonale. De plus, le fait que
nous accueillons déjà les candidats du permis 2-roues a conforté le SAN dans l'idée
de rassembler les deux groupes d'examen.
[...]
Finalement,
cette histoire et ce recours m'ont aussi interpellé sur notre programme de
cours. Peut-être devrais-je en effet réfléchir à proposer de la formation de
base, dite auto-école, pour compléter et parfaire notre offre. Seule une chose
est sûre. Notre section continuera de former jeunes et moins jeunes à la
conduite, quoi qu'il arrive.
[...]
."
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les autorités intimées concluent principalement à l'irrecevabilité des
recours respectifs interjetés par l'X.________ et Y.________ SA.
a) aa) Intitulé "
Compétences en droit
administratif
", l'art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) a la teneur suivante :
"
1
Le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
2
Les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou
sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal."
bb) Selon l'exposé des motifs et projet de loi (mai
2008, pp. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil
et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que
celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant. Elle est dès lors
conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce
genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité
judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi
directement – devait estimer qu'une décision rendue par l'une de ces autorités
ne présente pas un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal
cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art.
92 al. 2 LPA-VD. Cette disposition doit ainsi être interprétée en conformité
avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès
au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP, arrêts GE.2015.0066 du
24 avril 2015 consid. 2a/bb, et GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).
cc) En l'espèce, saisi par la recourante X.________
d'un recours contre "
la décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat
vaudois autorisant notamment le Service des automobiles et de la navigation
(SAN) à délocaliser au centre du Z.________ à 4******** les examens de conduite
effectués actuellement sur le site de Lausanne
", le Tribunal fédéral a
constaté ce qui suit dans son arrêt du 14 juillet 2015 (2C_602/2015) :
"3.
3.1. La loi sur le Tribunal
fédéral impose aux cantons, à l'art. 86 al. 2 LTF, d'instituer des tribunaux
supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal
fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une
autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal de céans.
Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst.,
disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La
loi sur le Tribunal fédéral prévoit une telle exception en cas de recours
contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui
concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant
un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). En vertu de l'art. 130
al. 3 LTF, les cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée
en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral au 1
er
janvier 2007
pour adapter les dispositions d'exécution relatives notamment à l'organisation
des autorités précédentes au sens des art. 86 al. 2 et 3 LTF (cf. ATF 136 I 42
consid. 1.4 p. 44 ss).
3.2. La décision attaquée a été
rendue le 6 mai 2015, soit passé le délai de l'art. 130 al. 3 LTF, de sorte que
l'art. 86 al. 2 et 3 LTF est applicable (cf. ATF 135 II 94 consid. 3.1 et 3.2
p. 96 s.). Dès lors que l'acte attaqué émane du Conseil d'Etat, soit du pouvoir
exécutif, il ne remplit pas les exigences de l'art. 86 al. 2 LTF. Il convient
donc de déterminer si l'on se trouve en présence d'une décision revêtant un
caractère politique prépondérant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF qui
justifierait de déroger à la garantie de l'accès au juge.
3.3. Selon la jurisprudence, l'art.
86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle
précitée trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans
discussion. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un
indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi,
il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant, lorsque le
gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits
privés. Certains auteurs considèrent que, lorsque des intérêts particuliers
sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques
l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation
politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et
relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42
consid. 1 p. 44 ss).
3.4. En l'espèce, l'acte attaqué
concerne l'autorisation de délocaliser les examens de conduite, qui relèvent de
la puissance publique en tant qu'ils concernent la délivrance d'une
autorisation de conduire un véhicule à moteur, sur un site privé appartenant au
Z.________ à 4******** en lieu et place du site du SAN à Lausanne utilisé jusqu'alors.
Comme le soutient,
prima facie
de
manière défendable, la recourante, sa liberté économique pourrait être
restreinte par un tel acte. Par conséquent, on ne se trouve pas dans une
situation où l'intérêt politique serait prépondérant, de sorte que l'exception
de l'art. 86 al. 3 LTF n'est pas réalisée.
Le recours
doit donc être déclaré irrecevable, dès lors que la décision attaquée n'émane
pas d'une autorité judiciaire (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.4 p. 104). Il n'est
par conséquent pas nécessaire d'examiner si l'acte attaqué est une décision au
sens de l'art. 82 LTF.
[...]
."
Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que
la voie du recours au Tribunal cantonal est en principe ouverte contre l'acte litigieux
du Conseil d'Etat. Il reste à examiner si les recours interjetés sont
recevables.
b) Les autorités intimées soutiennent que les actes
attaqués ne constituent pas des décisions susceptibles de recours.
aa) La LPA-VD définit la décision à son art. 3,
ainsi rédigé :
"
1
Est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour
objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et
obligations;
c. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations.
2
Sont également des
décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
[…]
."
bb) La décision est un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les
réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un
acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression
d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le
renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci,
car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas
un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent
une situation passive ou active (arrêts du TF 1C_197/2008 du 22 ao. 2008
consid. 2.2, et 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; CDAP GE.2011.0049
du 2 août 2011 consid. 2a).
L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte
interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration.
Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a affaire à une
décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de
régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre
part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses
tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.; 131 IV 32 consid. 3
p. 34). Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation
de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un
intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'admissibilité
d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253
p. 255 s; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 137; cf.
également Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd., Berne 2015,
p. 343 ; Pierre Moor, Droit administratif, 3
e
éd., Berne 2011,
vol. II, pp. 706 ss). Aussi a-t-il été jugé que ne constituaient pas des
décisions sujettes à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109
Ib 253) ou d'une rue (Tribunal administratif vaudois [TA] GE.2006.0173;
GE.1996.0120 publié in RDAF 1997 I 258), l'établissement des horaires CFF (JAAC
58.79; changement de pratique), la renonciation à construire un poste sanitaire
régional (JAAC 42.93), la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat
vaudois, R6 730/87), l'autorisation donnée aux CFF de passer du transport par
rail au transport par bus sur un parcours déterminé (JAAC 60.20), le changement
des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC
53.38) ou encore le transfert du lieu d'organisation des examens pour l'obtention
du permis pour motocyclistes (TA GE.2005.0043). Il a aussi été jugé que la
suppression d'une année de formation complémentaire au sein d'un établissement
constituait plutôt une mesure d'organisation – et non une décision –, sans que
la question ait été tranchée définitivement (TA GE.2004.0074 du 19 novembre
2004 consid. 1).
cc) Les autorités intimées font valoir que la
décision prise par le Conseil d'Etat de relocaliser les examens de conduite n'est
pas une décision administrative mais une mesure d'organisation. Elles se réfèrent
en ce sens à l'arrêt GE.2005.0043 du 17 mai 2005, dans lequel l'ancien Tribunal
administratif cantonal (TA, remplacé en 2008 par la CDAP) avait déclaré
irrecevable le recours déposé par un moniteur de conduite contre la décision du
SAN de centraliser à 8******** les examens pratiques de conduite pour
motocyclistes; le tribunal avait ainsi considéré que le choix du SAN n'entraînait
pas d'effets juridiques pour les tiers – qu'il s'agisse du moniteur de conduite
recourant ou de candidats aux différents permis pour motocycles – et que l'on
se trouvait ici en présence d'une décision d'organisation qui n'était pas
sujette à recours. Comme exposé, le Tribunal fédéral a explicitement renoncé à
se prononcer sur la question de savoir si l'acte du Conseil d'Etat du 6 mai
2015 était une décision attaquable (cf. TF 2C_602/2015 consid. 3.4 in fine,
cité ci-dessus in extenso).
En l'occurrence, la question de la nature des actes
attaqués peut demeurer indécise, dans la mesure où les recours formés par
chacune des recourantes doivent de toute manière tous être rejetés pour les
motifs développés aux considérants 3 à 6 ci-après.
c) Les autorités intimées mettent en cause la
qualité pour recourir tant de l'X.________ que de Y.________ SA,
particulièrement sous l'angle du droit des marchés publics si celui-ci devait trouver
à s'appliquer en l'espèce.
aa) Aux termes de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité
pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou privée de la possibilité de le faire, qui est
atteinte par la décision attaquée et dispose d'un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
S'agissant en outre de la légitimation active des
associations, la jurisprudence prévoit que, sans être elle-même touchée par la
décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du
recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif ou égoïste) pour
autant : a) qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de
protection de ses membres, b) que ces intérêts soient communs à la majorité ou
au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, c) que chacun de ceux-ci ait
qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut
prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF
137 II 40 consid. 2.6.4; 133 V 239 consid. 6.4; 121 II 46 consid. 2d/aa; 120 Ib
61 consid. 1a et les arrêts cités; Moor, op. cit., pp. 750 s.).
Dans le domaine des marchés publics, la qualité pour
recourir découle des règles générales de la procédure administrative. C'est
ainsi le critère de l'intérêt digne de protection qui est retenu pour définir
la légitimation à recourir des particuliers. Cet intérêt peut être aussi bien
de fait que de droit. Il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par les normes dont la violation est invoquée par le recourant. Il faut
toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque par la décision
attaquée et qu'il se trouve, avec l'objet du litige, dans une relation
particulièrement étroite et digne d'être prise en considération. Un intérêt
digne de protection existe lorsque la décision occasionne au recourant un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre et que la situation
de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la
procédure. L'intérêt doit être direct, c'est-à-dire se relier directement à l'objet
du litige, et spécial, c'est-à-dire être distinct de l'intérêt de tout un
chacun. L'exigence d'un intérêt digne de protection suppose encore que le
recourant démontre l'existence d'un intérêt pratique au recours, c'est-à-dire
qu'il doit tirer un avantage réel de la modification de la décision qu'il
conteste (Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berne 2014, pp. 259 s. et
les références citées; ATF 138 II 162 consid. 2.1.1 et 2.1.2 et les références
jurisprudentielles citées; ATF 137 II 30 consid. 2.2.2; ATF 135 II 145 consid.
6.1).
En matière de marchés publics, il y a lieu de
distinguer les destinataires de la décision attaquée des tiers; dans la règle
toutefois, le cercle des destinataires apparaît relativement large. Ainsi, l'appel
d'offres constitue une décision collective, dont les destinataires sont l'ensemble
des offreurs potentiels. La décision d'adjudication, par ailleurs, concerne
tous les soumissionnaires encore en lice, soit un cercle déterminé de
personnes; les candidats et soumissionnaires évincés ne sont dès lors pas considérés
comme des tiers, mais comme des destinataires de la décision de sélection ou d'adjudication
qui écarte leur candidature ou leur offre. De manière générale, ces
destinataires ont qualité pour recourir contre les décisions qui les
concernent. Ils bénéficient de la légitimation à recourir même lorsque le
contrat est déjà conclu, car ils doivent pouvoir obtenir une constatation d'illicéité
de la décision pour agir en dommages-intérêts. Ont en outre qualité pour
recourir les concurrents qui n'ont pas pu participer à la passation du marché,
faute de publication d'un appel d'offres, et qui peuvent dès lors contester une
adjudication prononcée de gré à gré ou à l'issue d'une procédure sur
invitation. Encore faut-il que le recourant apparaisse comme un fournisseur
potentiel dans le marché en cause. Quant au tiers, il n'a qualité pour recourir
que s'il a un intérêt personnel à ce que la décision soit annulée ou modifiée;
il doit être atteint directement, soit se trouver dans une relation
particulièrement étroite avec l'objet du litige, et pouvoir retirer un avantage
pratique du recours. Enfin, les associations ne disposent pas d'une qualité
pour agir spéciale, dans l'intérêt de la loi. Elles ne peuvent contester une
décision que si les conditions posées par la jurisprudence pour le dépôt d'un
recours corporatif sont remplies (Poltier, op. cit., pp. 261 ss et les
références citées).
bb) En l'occurrence, Y.________ SA est une personne
morale au sens de l'art. 52 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS
210). Elle a acquis la personnalité juridique dès son inscription au Registre
du commerce (art. 52 al. 1 CC; art. 643 al. 1 et 2 du Code des obligations du
30 mars 1911 [CO; RS 220]). Elle expose en substance qu'elle dispose de
plusieurs bureaux, salles de réception et de théorie ainsi que d'une cafétéria
sur son site à 2********, lequel comporte en outre plusieurs pistes et places
de parc. Selon elle, ses installations sont propres à répondre aux besoins du
SAN en matière d'examens de conduite, de sorte qu'elle devrait être considérée
comme un fournisseur potentiel dans le cadre du marché en cause.
Quant à l'X.________, il s'agit d'une association de
droit privé réunissant des moniteurs d'auto-école de tout le canton de Vaud, qui
a pour but de réaliser une communauté d'idées et d'actions entre ses membres
dans tout ce qui touche aux intérêts généraux de leur profession; pour
atteindre ce but, elle a notamment pour tâches de défendre et sauvegarder les
intérêts professionnels de ses membres et les représenter auprès des pouvoirs
publics et des tiers, de lutter contre la concurrence déloyale des tiers ou des
membres, ainsi que de veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes
privés ne prennent pas des mesures contraires aux intérêts de l'association et
de ses membres (art. 2 let. a, e et f des statuts). La recourante fait valoir qu'une
majorité de ses membres, actifs dans la région lausannoise, a un intérêt digne
de protection à ce que la décision de relocalisation des examens pratiques de
conduite sur le site du Z.________ soit annulée ou modifiée. Ceux-ci seraient
en effet pénalisés au détriment d'un concurrent direct, le Z.________, à
plusieurs égards; ainsi, l'éloignement du centre du Z.________, lieu de l'examen
de conduite, avantagerait très clairement le Z.________ et les moniteurs agréés
par ce dernier, au détriment des membres de la recourante, dans la mesure où
les élèves conducteurs préféreraient se rendre directement sur leur lieu d'examen
pour s'entraîner et privilégieraient les moniteurs agréés qui ont accès au
centre du Z.________; par ailleurs, le choix du site du Z.________ créerait une
apparence d'officialité en faveur de celui-ci, qui lui serait directement
profitable au détriment des autres acteurs économiques du marché, en
particulier s'agissant de l'offre de cours de conduite "deux phases",
également proposés par les auto-écoles membres de l'X.________; la visibilité
accrue dont bénéficierait le Z.________ lui permettrait en outre d'augmenter
son offre de cours spécialisés et de renforcer ainsi sa position économique; enfin,
les bénéfices issus de l'exploitation du restaurant sur son site contribueraient
aussi à un renforcement de la position économique du Z.________.
Au vu de ce qui précède, la qualité pour recourir
des intéressées ne saurait à tout le moins pas être exclue d'emblée. Il n'est
toutefois pas nécessaire de trancher ce point de manière définitive, dans la
mesure où, comme indiqué plus haut, les recours doivent de toute manière être
rejetés.
d) Pour la même raison, les questions ayant trait
aux conditions formelles de recevabilité des recours, notamment à l'observation
du délai de recours et à la détermination du
dies a quo
, peuvent
également rester indécises. En particulier, dans la mesure où une violation des
règles sur les marchés publics est invoquée, on peut se demander si les recours
respectent les délais prévus. L'art. 10 de la loi vaudoise du 24 juin 1996
sur les marchés publics (LMP-VD; RSV 726.01) n'accorde un délai de recours que
de dix jours. Le transfert des examens à 4******** avait été rendu public au
plus tard par le communiqué de presse précité du 9 juin 2015 (cf. supra let.
D/e), donc un mois avant le dépôt du premier recours par Y.________ SA. Ce
communiqué ne contenait toutefois pas d'indications des voies de droit. Y.________
SA n'a pas non plus reçu de telles indications d'une autre manière.
2.
A titre de mesures d'instruction, la recourante Y.________ SA a requis la
mise en œuvre d'une inspection locale sur le site de son centre à 2********,
ainsi que sur le site du centre du Z.________ à 4********. La recourante X.________
a déclaré se joindre à la requête tendant à l'inspection locale dudit site du Z.________.
a) Garantie constitutionnelle de nature formelle
ancrée aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du 14
avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), le droit d'être entendu
comprend notamment le droit pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p.
504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). Cela suppose que le fait à prouver
soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à
prouver ce fait. L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque
les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts
cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).
b) En l'occurrence, le tribunal considère, sur la
base d'une appréciation anticipée des preuves, qu'il n'y a pas lieu de donner
suite aux réquisitions des recourantes, les éléments résultant des pièces
produites au dossier – notamment la série de photographies prises sur le site
du centre du Z.________ à 4******** produite par la recourante Y.________ SA le
11 novembre 2015 – permettant de trancher la cause en l'état. Vu ce qui précède
et aussi ce qui suit, une inspection locale ne s'avère pas nécessaire.
3.
La recourante X.________ se plaint d'un déni de justice formel à son
égard, au motif que le SAN ne lui a notifié aucune décision ni n'en a publié;
selon elle, il n'a fait que lui indiquer l'existence d'une telle décision, sans
davantage de précision.
a) aa) Selon la jurisprudence, commet un déni de
justice formel l'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un
recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu'elle devrait le faire (ATF 128
II 139 consid. 2a; 127 I 31 consid. 2a/bb; 125 I 166 consid. 3a). Toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29
al. 1 Cst.). Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure
également à l'art. 6 ch. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du
déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente
(ATF 119 Ib 311 consid. 5). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable
à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité
tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de
tout délai raisonnable. Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut
naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (CDAP
AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2c/aa; AC.2011.0223 du 15 novembre
2011 consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et réf.).
bb) Sous réserve des compétences du Grand Conseil,
le Conseil d'Etat dirige la politique cantonale; il coordonne l'activité de ses
membres et celle des départements (art. 20 al. 1 de la loi sur l'organisation
du Conseil d'Etat du 11 février 1970 [LOCE; RSV 172.115]). Les départements
règlent les affaires qui leur ressortissent en vertu de la loi et celles que le
Conseil d'Etat les a chargés de liquider (art. 66 LOCE).
Le Département du territoire et de l'environnement
est compétent notamment en matière de circulation et navigation (art. 5 du
règlement sur les départements de l'administration du 2 juillet 2012 [RdéA; RSV
172.215.1]). Il comprend entre autres le Service des automobiles et de la
navigation (art. 1 al. 1 de l'arrêté sur la composition des départements et les
noms des services de l'administration du 2 juillet 2012 [AdésA; RSV
172.215.1.1]).
Selon l'art. 3 de la loi vaudoise sur la circulation
routière du 25 novembre 1974 (LVCR; RSV 741.01), le département en charge de la
circulation routière prend les décisions et les mesures en matière de
circulation routière qui ne sont pas attribuées à une autre autorité par la
LVCR ou ses dispositions d'exécution. L'art. 3a LVCR précise que le service en
charge des automobiles est l'autorité cantonale chargée de l'exécution des
prescriptions fédérales en matière d'admission des personnes et des véhicules à
la circulation routière (al. 1); à ce titre, il est compétent notamment pour
délivrer, refuser et retirer des permis de conduire et d'élèves conducteurs
ainsi que des autorisations de transporter des personnes à titre professionnel
(al. 2 ch. 1).
Au regard des dispositions précitées, la compétence
de décider de la délocalisation des examens de conduite effectués sur le site
de Lausanne appartenait bien au Conseil d'Etat, qui pouvait autoriser le SAN à
prendre les mesures de mise en œuvre nécessaires. Dès lors que le Conseil d'Etat
a formellement rendu une décision en ce sens le 6 mai 2015, le grief du déni de
justice formel s'avère sans fondement.
b) La recourante invoque également une violation de
son droit d'être entendue, en ce sens que la décision litigieuse ne lui a pas
été notifiée formellement et qu'elle n'est pas motivée.
aa) Le droit d'être entendu garanti par les art. 29
al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD inclut pour l'intéressé le droit de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I
265 consid. 3.2 et les arrêts cités; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Il confère
en outre à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une
décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité
ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de
pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et
la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des
circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que
l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 112
Ia 107 consid. 2b).
Le caractère formel du droit d'être entendu a pour
conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V 117
consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les arrêts cités). Cela étant, la
jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être
considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer
librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que
l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et
les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; CDAP
GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être
entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse
d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de
la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible
de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2; 126 V 130 consid. 2b; 124 V
180 consid. 4b et les arrêts cités).
bb) En l'espèce, la décision attaquée ne vise pas personnellement
la recourante mais présente un caractère général, opposable à tous les administrés.
Cela étant, avant que l'autorité ne se prononce sur la délocalisation des
examens pratiques de conduite, la recourante X.________ a été informée directement
et régulièrement de l'évolution du projet en cause, en particulier lors de
plusieurs séances réunissant le SAN et les associations de moniteurs d'auto-école,
et elle a eu la possibilité de proposer des sites susceptibles d'accueillir les
examens concernés ainsi que d'exprimer son avis sur l'éventualité que ces
examens soient délocalisés sur le site du centre du Z.________. En outre, une
fois prise, la décision de l'autorité a fait l'objet d'une annonce publique par
communiqué de presse officiel, qui en exposait notamment les motifs, de sorte
qu'il était possible de comprendre les raisons qui avaient présidé à son
adoption. Dans ces circonstances, on peine à voir en quoi le droit d'être
entendu garanti à la recourante aurait concrètement été lésé. Au surplus, il y
a lieu de relever que la recourante a largement bénéficié – et fait usage – de
la possibilité d'exposer ses arguments et de se déterminer durant la présente
procédure de recours. Le moyen soulevé par l'intéressée doit dès lors être
rejeté.
4.
Les recourantes soutiennent chacune que la relocalisation sur un nouveau
site des examens de conduite organisés par le SAN est soumise au droit des
marchés publics et doit respecter les procédures exigées par la réglementation
en la matière. Elles reprochent dès lors aux autorités intimées d'avoir agi en
violation des dispositions applicables.
a) Selon le Tribunal fédéral, un marché public se
définit comme l'ensemble des contrats (de droit privé) passés par les pouvoirs
publics avec des soumissionnaires (privés) portant sur l'acquisition de
fournitures, de constructions ou de services. Il y a donc en principe marché
public lorsque la collectivité publique, qui intervient sur le marché libre en
tant que "demandeur", acquiert auprès d'une entreprise privée,
moyennant le paiement d'un prix, les moyens nécessaires dont elle a besoin pour
exécuter ses tâches publiques. D'après une approche fonctionnelle de la notion
de marché public, il est indispensable que la collectivité publique passe avec
l'entreprise soumissionnaire un contrat synallagmatique
lato sensu
(ATF
141 II 113 consid. 1.2.1 et les références citées).
Dans le canton de Vaud, la matière est en principe régie
par l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (A-IMP; RSV
726.91), ainsi que par la loi cantonale du 24 juin 1996 sur les marchés publics
(LMP-VD; RSV 726.01) et le règlement y relatif du 7 juillet 2004 (RLMP-VD; RSV
726.01.1). Ces textes s'appliquent aux types de marchés suivants : les marchés
de construction (réalisation de travaux de construction de bâtiments ou de
génie civil), les marchés de fournitures (acquisition de biens mobiliers,
notamment sous forme d'achat, de crédit-bail ou leasing, de bail à loyer, de
bail à ferme ou de location-vente) et les marchés de service (cf. art. 6 al. 1
A-IMP; art. 4 LMP-VD; cf. au niveau fédéral art. 1 et 5 de la loi fédérale du
16 décembre 1994 sur les marchés publics [LMP; RS 172.056.1]).
Dans le cadre d'un marché de construction, le
pouvoir adjudicateur acquiert des prestations fournies pour la réalisation d'un
ouvrage immobilier; on entend par là à la fois un bâtiment au sens usuel, mais
aussi une infrastructure (p. ex. : route, pont) et tout autre aménagement
foncier. La notion englobe tous les marchés comportant des prestations visant à
réaliser une modification physique de l'ouvrage existant ou à réaliser; ce
constat vaut également à propos de la réalisation des échafaudages nécessaires
dans le cadre du chantier (Poltier, op. cit., pp. 133 s., n. 212).
Dans le cadre d'un marché de fournitures, le pouvoir
adjudicateur acquiert un droit de disposition sur un bien de nature mobilière,
quelle que soit la nature juridique du contrat retenu pour une telle opération
(Poltier, op. cit., p. 132, n. 210).
La catégorie des marchés de services a une portée
résiduelle : elle comprend toutes les autres prestations échappant aux notions de
marchés de fournitures ou de construction. Il peut s'agir de prestations
matérielles portant sur des objets mobiliers, ou de prestations d'entretien d'ouvrages
immobiliers; cette catégorie recouvre également toutes sortes de prestations
intellectuelles (ainsi les prestations d'architectures, les prestations
juridiques ou encore les services financiers) (Poltier, op. cit., pp. 134 s.,
n. 213).
Il est fréquent en pratique que des prestations
spécifiques de plusieurs des types de marchés précités (par exemple la
livraison de fournitures préalablement à la réalisation de travaux de
construction) se retrouvent réunies en un même marché "combiné". Dans
de tels cas, l'autorité doit examiner laquelle des prestations est
prépondérante; le régime applicable à cette dernière prévaut alors pour l'ensemble
du marché (Poltier, op. cit., p. 135, n. 214; Martin Beyeler, Der
Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurich-Bâle-Genève 2012, pp. 578 ss, nn.
1119 ss [en particulier nn. 1126 ss]).
b) aa) D'après la doctrine, les transactions
immobilières, qu'il s'agisse de l'acquisition de biens immobiliers existants ou
de droits sur de tels biens (par exemple dans le cadre d'une location
immobilière), ne sont pas régies par le droit des marchés publics. Le motif en
est l'absence d'une véritable situation de concurrence sur les marchés en cause.
Ainsi, lorsqu'une collectivité publique souhaite acquérir un bien-fonds pour y
réaliser par exemple un bâtiment scolaire, son besoin est défini le plus
souvent par rapport à un ou des objets particuliers (non substituables); il n'est
dès lors guère possible de procéder à une mise en concurrence de diverses
offres portant sur des immeubles, qui seraient tous susceptibles de satisfaire
les objectifs poursuivis. En l'absence d'une réelle concurrence, il y a lieu de
renoncer dans ce type de configuration au lancement d'une procédure d'appel d'offres.
On parle à ce propos de "privilège immobilier" (Poltier, op. cit., p.
133, n. 211; Beyeler, op. cit., pp. 513 ss, nn. 1005 ss; Zufferey/Maillard/Michel,
Droit des marchés publics, Fribourg 2002, p. 61; Denis Esseiva, Achat d'un
bâtiment, in Droit de la Construction [DC] n° 4/1999, p. 137; Christoph Jäger,
Transactions immobilières et droit des marchés publics, in VLP-ASPAN,
Territoire et Environnement n° 4/2012, p. 14).
bb) Toujours selon la doctrine (Poltier, op. cit.,
p. 133, n. b. p. 171; Beyeler, op. cit., pp. 513 ss, nn. 1005, 1007 et
1008]), le "privilège immobilier" se fonde sur la note 3 relative à l'annexe
4 de l'appendice I de l'Accord sur les marchés publics conclu à Marrakech le 15
avril 1994 (AMP ou GPA [cette dernière étant l'abréviation utilisée dans la LMP
depuis le 1
er
avril 2015; cf. RO 2015 773]; RS 0.632.231.422), auquel
la Suisse est partie, ainsi que sur la note 3 relative à l'annexe 6 de l'Accord
entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur certains aspects
relatifs aux marchés publics conclu le 21 juin 1999 (ci-après : Accord
bilatéral; RS 0.172.052.68), lesquelles précisent chacune que ces Accords ne s'appliquent
pas "
aux marchés de services qui ont pour objet l'acquisition ou la
location, quelles qu'en soient les modalités financières, de terrains, de
bâtiments existants ou d'autres biens immeubles ou qui concernent des droits
sur ces biens
".
Au niveau du droit interne, l'A-IMP précise
expressément à son art. 1 al. 2 qu'il vise à harmoniser les règles de passation
des marchés conformément à des principes définis en commun, ainsi qu'à
transposer les obligations découlant de l'AMP et de l'Accord bilatéral. Quant à
la LMP-VD, selon son art. 1 al. 3, elle vise à l'harmonisation des règles à l'intérieur
du canton et à leur cohérence avec celles de la Confédération, des accords
internationaux et intercantonaux, en vue de créer un marché cantonal homogène
pour les marchés publics. Au niveau fédéral, la LMP contient à son art. 5 des
définitions des termes de marché de fournitures, marché de construction et
marché de services; concernant ce dernier terme, l'art. 5 al. 1 let. b LMP
renvoie explicitement à l'annexe 4 de l'appendice I de l'Accord précité de
Marrakech (AMP / GPA) qui contient à sa note 3 ledit privilège immobilier.
La recourante Y.________ SA relève que l'art. 5bis A-IMP,
de même que l'art. 3a LMP-VD, font une distinction entre les marchés publics
soumis aux traités internationaux et les marchés publics qui n'y sont pas
soumis, et instituent des corps de règles propres pour chacune de ces catégories.
Elle soutient dès lors que le "privilège immobilier" ne trouverait
pas à s'appliquer s'agissant des marchés publics non soumis à la réglementation
des marchés publics internationaux. A tort toutefois. En effet, l'art. 6 al. 2
A-IMP précise que tous les marchés des adjudicateurs publics sont assujettis
aux règles de l'accord intercantonal. Or, si cette disposition joue un rôle
important s'agissant des marchés publics de services – dès lors que seuls les
services visés par les listes correspondant aux engagements de la Suisse
entrent en ligne de compte pour les marchés publics soumis aux traités
internationaux, alors que tous les marchés de services sont concernés par les marchés
publics non soumis aux traités internationaux –, il n'en va pas de même pour
les marchés de fournitures et de construction, dont les notions usuelles sont
transposables sans réserve dans le cadre des marchés publics non soumis aux
traités internationaux, de sorte que les transactions immobilières n'en font
pas non plus partie (Poltier, op. cit., p. 152, n. 246 et n. b. p. 227). En
outre, rien dans l'exposé des motifs relatif à l'adhésion du canton de Vaud à l'accord
intercantonal du 15 mars 2001 modifiant l'A-IMP ni dans les débats subséquents
du Grand Conseil (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC], 27 janvier 2004, pp. 7071
ss, et 10 février 2004, pp. 7426 ss) ne permet de considérer que le législateur
cantonal aurait entendu exclure le "privilège immobilier" du cadre
des marchés publics non soumis aux traités internationaux. Au demeurant, on peine
à voir quel motif justifierait d'appliquer le "privilège immobilier" aux
marchés publics soumis aux traités internationaux et pas aux marchés publics
non soumis aux traités internationaux. A cet égard, la loi fédérale sur le
marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI; RS 943.02) citée par la recourante ne
lui est d'aucun secours.
cc) L'exemption au titre du "privilège
immobilier" doit toutefois être appliquée avec précaution en présence de "marchés
combinés", qui englobent à la fois des fournitures et des travaux. Il faut
ainsi réserver les hypothèses dans lesquelles le pouvoir adjudicateur lie des
prestations soumises au droit des marchés publics à des prestations non
soumises, pour former un marché unique. Ce type de situation est fréquent dans
le cas où le fournisseur transfère à l'adjudicateur un immeuble ou un droit sur
un immeuble et simultanément réalise pour lui des travaux sur cet immeuble. La
jurisprudence raisonne alors en deux temps : elle vérifie d'abord que le
pouvoir adjudicateur est confronté à la nécessité de joindre les deux
prestations dans un seul et même marché; ce n'est qu'en cas de réponse positive
qu'il y a lieu de vérifier quelle est la prestation prépondérante, afin de
qualifier l'opération dans son ensemble et de la soumettre cas échéant au droit
des marchés publics, si l'aspect principal de celle-ci est assujetti à ce droit
(ATF 135 II 49; Poltier, op. cit., p. 136, n. 215; Beyeler, op. cit., pp. 579
ss [en particulier 587 ss]).
En outre, comme le relève Jäger (op. cit., pp. 12 et
14 s., et les références citées), l'exemption au titre du "privilège
immobilier" trouve ses limites dans l'interdiction de contourner le droit :
on ne saurait chercher, en configurant la structure d'une relation d'affaires
de telle sorte à passer par une transaction immobilière, à ne pas être soumis
aux règles applicables aux marchés publics.
c) aa) En l'espèce, comme le retient le Tribunal
fédéral dans l'arrêt rendu le 14 juillet 2015 (2C_602/2015), les examens
de conduite relèvent de la puissance publique en tant qu'ils concernent la
délivrance d'une autorisation de conduire un véhicule à moteur (consid. 3.4).
Pour assurer l'accomplissement de cette tâche
publique, le SAN a défini ses besoins. Sans établir de cahier des charges, il a
communiqué aux associations de moniteurs d'auto-école partenaires, dont l'X.________,
qu'il était à la recherche d'un site dans la région lausannoise pour accueillir
le départ des examens pratiques de conduite pour une durée de 4 à 5 ans, en
tenant compte de critères tels que le trafic, la signalisation, les travaux et
les infrastructures; l'endroit devrait comprendre des locaux pour les experts
de conduite, en évitant des lieux de rencontre dans des "portacabines"
ou des restaurants; idéalement, il devrait être équipé du wifi et pouvoir
accueillir tous les types d'examens (voiture, camion, autocar).
Dans le cadre de la présente procédure de recours,
le chef de service du SAN a précisé les besoins techniques pour l'accueil des
examens en cause : environ 80 à 100 m
2
de surfaces administratives
équipées (bureaux) et de surface d'accueil pour les candidats aux examens; des
sanitaires pour hommes et femmes; des places de parc (environ 15 pour le
personnel et 10 pour les candidats aux examens); si possible 1 à 2 places de
parc pour les examens des véhicules lourds (C et D) et une surface pour
effectuer les manœuvres lors des examens; des locaux équipés de wifi public;
une cafétéria ou un restaurant public, accessible aux moniteurs; un endroit
depuis lequel il est possible d'effectuer des examens de conduite pour toutes
les catégories en respectant les directives 7 de l'association des services des
automobiles (asa).
bb) Conclu pour une durée initiale de 3 ans et
ensuite renouvelable tacitement d'année en année, le contrat passé le 18 mai 2015
avec le Z.________ prévoit la location d'une piste de moto/place de manœuvre d'une
surface de 3'500 m
2
, de locaux administratifs d'une superficie
totale de 95.36 m
2
comprenant entrée, bureaux, salle, toilettes
hommes et femmes (toilette handicapés), ainsi que de 25 places de parc et d'un
espace pour un poids lourd. Le nettoyage des locaux est assuré par le Z.________,
qui assume également les frais d'exploitation et autres charges, à l'exception
des installations téléphoniques et informatiques et des frais y relatifs. Le
contrat prévoit en outre la mise en place d'entente entre les parties d'un plan
annuel d'utilisation des infrastructures, la prise de toutes mesures de
sécurité d'entente entre les parties afin d'éviter tout accident, la
réalisation et la pose par le Z.________ de panneaux, selon la signalétique de
son centre, afin de signaler de manière claire et précise les activités du SAN (auquel
incombe une éventuelle autre signalétique spécifique qu'il viendrait à
souhaiter, la ligne graphique en étant soumise à l'approbation du Z.________),
l'engagement du Z.________ de rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement
hivernal ou de tombée des feuilles en automne, ainsi que la possibilité offerte
aux collaborateurs du SAN d'accéder au restaurant d'entreprise du Z.________ en
bénéficiant de conditions équivalentes à celles offertes aux employés du Z.________.
Ce contrat paraît dans l'ensemble correspondre aux
besoins exprimés par le SAN. Il porte sur la mise à disposition de biens
immobiliers (locaux administratifs avec toilettes, surfaces de manœuvre et
places de parc) ainsi que sur la réalisation d'autres prestations concernant
des services (nettoyage des locaux loués, entretien des pistes, prise de
mesures de sécurité, mise en place de signalétique et accès au restaurant d'entreprise).
Le contrat considéré ne relève pas d'un marché de
construction, en l'absence de réalisation d'un ouvrage immobilier, le SAN utilisant
des locaux et infrastructures déjà existants. Il n'est en outre pas établi que
des travaux d'aménagement ou de modification importants auraient eu lieu pour
mettre à la disposition du SAN les biens immobiliers concernés. A cet égard, le
projet de construction concernant le café-restaurant d'entreprise du centre du Z.________
mis à l'enquête publique en juin et juillet 2015 ne paraît pas motivé par le
contrat passé entre le SAN et le Z.________, mais relever d'une stratégie
générale de développement du site du Z.________.
L'accord conclu entre le SAN et le Z.________
présente les caractéristiques d'un contrat de bail immobilier au sens des art.
253 ss CO. La prestation principale en est ainsi constituée par la cession de l'usage
des biens immobiliers énumérés moyennant le versement d'un loyer. Quant aux
autres prestations qui figurent dans l'accord, on ne saurait suivre les
recourantes lorsqu'elles soutiennent qu'elles vont bien au-delà de la nature d'une
location immobilière. En effet, le nettoyage des locaux et l'entretien des
pistes spécifiquement en automne et en hiver tendent au maintien de la chose
louée dans un état permettant l'usage convenu, comme l'art. 256 al. 1 CO en
fait l'obligation au bailleur. La mise en place d'un plan annuel d'utilisation
des infrastructures ainsi que la prise de toute mesure de sécurité afin d'éviter
tout accident ne sont pas des prestations offertes au SAN à proprement parler
mais relèvent d'un règlement des modalités d'usage de la chose louée d'entente
entre les parties. La mise en place d'une signalétique pour identifier les
activités du SAN est également une mesure d'organisation favorisant l'usage de
la chose louée. Enfin, l'accès des collaborateurs du SAN au restaurant d'entreprise
du Z.________ à des conditions équivalentes au personnel de ce dernier est une
simple faculté conférée aux intéressés, lesquels sont libres d'aller manger où
ils le souhaitent; à cet égard, elle ne se distingue pas du cas fréquent dans
le domaine du bail de la mise à disposition du locataire d'un équipement commun
par le bailleur. Pour le reste, le contrat en cause ne comporte pas d'élément
insolite. Il est d'ailleurs très semblable au précédent contrat passé entre les
mêmes parties le 9 décembre 2005 ayant pour objet la location d'une piste et de
locaux en relation avec l'organisation des examens pratiques pour l'obtention
du permis de conduire pour motocycle.
Cela étant, il ne se justifie pas de dissocier les
différentes prestations décrites ci-dessus du contrat de bail immobilier en
cause. Celles-ci sont accessoires à la prestation principale constituée par la
cession de l'usage des biens immobiliers. La prestation prépondérante du marché
considéré porte donc sur une transaction immobilière, laquelle n'est pas régie
par le droit des marchés publics, en application du privilège immobilier. Cette
exception est inhérente au système, les transactions immobilières n'admettant
par nature pas de concurrence (Jäger, op. cit., p. 14).
Le privilège immobilier s'applique donc par principe,
dès lors qu'il n'y a pas de contournement de la loi dans le cas présent. En
effet, selon la doctrine, il n'y a pas de contournement du droit des marchés
publics lorsque le bailleur apporte encore au bâtiment, en faveur de la
collectivité publique acquéreuse, des adaptations qui restent dans le cadre des
habitudes commerciales et se révèlent globalement d'importance mineure (Jäger,
op. cit., p. 18 et les références citées); les aménagements de signalétique
effectués par le Z.________ peuvent y être assimilés en l'occurrence. Par
ailleurs, l'accord passé entre le SAN et le Z.________ n'a pas pour effet de transférer
à la collectivité publique des risques financiers liés aux locaux et
infrastructures concernés. Sa durée est limitée à 3 ans, renouvelable d'année
en année ensuite. Tel qu'il est conçu, il suffit pour assurer l'accomplissement
de la tâche publique en cause, et rien n'autorise à penser qu'il pourrait n'être
que le prélude à une extension ultérieure.
cc) Contrairement à ce que soutiennent les
recourantes, la relation entre le SAN et le Z.________ ne saurait pas non plus
être qualifiée de "partenariat public-privé" (PPP). Ce vocable
désigne toutes sortes de situations dans lesquelles on retrouve toujours les
éléments caractéristiques suivants : une collaboration entre le secteur public
et le secteur privé en vue de la réalisation d'une tâche publique. En fonction
de la forme juridique, on distingue deux grands modèles : les PPP contractuels,
forme la plus répandue qui repose sur un ensemble de contrats passés entre les
divers intervenants du projet considéré, et les PPP institutionnels, lorsque
les partenaires publics et privés décident de constituer une "société de
projet" avec personnalité morale pleine et entière (Jean-Baptiste Zufferey,
Les "PPP" en droit suisse : aspects contractuels et institutionnels,
in : Zufferey/Stöckli, Marchés publics 2012, Zurich 2012, pp. 429 ss;
idem, Le droit des "PPP" : état des lieux, in : Zufferey/Stöckli,
Marchés publics 2010, Zurich 2010, pp. 247 ss; Zufferey/Le Fort, L'assujettissement
des PPP au droit des marchés publics, in DC n° 2/2006, pp. 99 ss; Poltier, op.
cit., pp. 119 ss; Jäger, op. cit., p. 19).
En l'espèce, l'Etat, représenté par le SAN, et le Z.________
n'ont pas créé une nouvelle personne morale. Ils se sont liés par un contrat,
par lequel, comme exposé plus haut, le Z.________ ne fournit que des prestations
relevant assez classiquement du bail. Cet acteur privé n'a pas financé la
construction de nouvelles infrastructures mais met à la disposition du SAN ses
propres locaux et équipements déjà existants, dont il assume l'entretien et
assure la possibilité d'utilisation, en échange du versement d'une contrepartie
financière. Il s'agit de gérer une situation transitoire limitée à quelques
années, jusqu'à ce que le SAN puisse intégrer ses futurs locaux et
infrastructures. En outre, le Z.________ ne participe pas à l'accomplissement
de la tâche publique concernée, en ce sens qu'il ne lui revient aucune
compétence décisionnelle ou fonctionnelle dans l'organisation même et le
déroulement des examens pratiques de conduite; ce n'est qu'en sa qualité de
propriétaire des lieux et de bailleur qu'il intervient, dans les limites des
droits et obligations découlant de ces statuts. A cet égard, il y a lieu de
relever que la mention du SAN est clairement distinguée des services propres du
Z.________ sur les panneaux de signalisation présents sur le site (cf.
photographies produites sous pièces n
os
27 à 38 du bordereau du 11
novembre 2015 de la recourante Y.________ SA), et on ne saurait suivre la
recourante X.________ lorsqu'elle soutient que cette signalétique donne l'impression
que le SAN et le Z.________ forment une seule et même entité permettant l'obtention
du permis de conduire. Ainsi restreinte, cette situation n'est dès lors pas assimilable
à un PPP.
d) Cela étant, c'est sans violer le droit des
marchés publics que les autorités intimées n'ont pas organisé de procédure
prévue par cette réglementation. Les griefs soulevés par les recourantes à cet
égard doivent par conséquent être rejetés.
5.
La recourante X.________ fait également valoir une atteinte à sa liberté
économique.
a) aa) La liberté économique est garantie (art. 27
al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst-VD). Pouvant être invoquée aussi bien par les
personnes physiques que par les personnes morales, elle protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un
gain ou d'un revenu (ATF 138 I 378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I
130 consid. 4.2; 128 I 19 consid. 4c/aa). Elle comprend notamment le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst-VD).
Aux termes de l'art. 94 al. 1 Cst., la Confédération
et les cantons respectent le principe de la liberté économique. De manière
générale, l'État reconnaît que l'économie relève principalement de la société
civile et qu'il doit lui-même respecter les éléments essentiels du mécanisme de
la concurrence (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, 3
e
éd. Berne 2013, n° 914, pp. 426 s.).
Comme tout droit fondamental, la liberté économique
peut être restreinte aux conditions posées à l'art. 36 Cst.; la restriction
doit être fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public
ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée
au but visé (al. 3). Pour répondre à cette dernière exigence, une restriction à
un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas
être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la
personne en cause et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public
(ATF 137 I 167 consid. 3.6).
bb) La garantie de la liberté contractuelle,
consacrée explicitement aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de la
liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4), de même
que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la
même branche économique. Selon ce principe, les mesures qui causent une
distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire qui ne
sont pas neutres sur le plan de la concurrence, sont interdites (ATF 136 I 1
consid. 5.5.1; 131 II 271 consid. 9.2.2). On entend par "concurrents
directs", les membres de la même branche économique, qui s'adressent avec
les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard,
l'art. 27 Cst. offre une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (ATF
130 I 26 consid. 6.3.3.1; 129 I 113 consid. 5.1 et la jurisprudence citée; TF 2C_763/2009
du 28 avril 2010 consid. 6.1).
L'égalité entre concurrents n'est toutefois pas
absolue et autorise un traitement différent, à condition que celui-ci repose
sur une base légale, qu'il réponde à des critères objectifs, soit proportionné
et résulte du système lui-même (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; consid. 3.2 non
publié de l'ATF 138 II 191). Sont autorisées les mesures de police, les mesures
de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 et les références citées). Les
mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la
santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires
(ATF 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a, 335 consid. 2a et les arrêts
cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de
protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation
(ATF 131 I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 6.3.3.1; 125 I 209 consid. 10a,
322 consid. 3a et les arrêts cités; cf. au surplus, Vallender/Hettich/Lehne,
Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4
e
éd. Berne
2006, § 5 nn. 103 et ss).
b) Association de moniteurs d'auto-école dont les
tâches fixées par ses statuts sont notamment de défendre et sauvegarder les
intérêts professionnels de ses membres, lutter contre la concurrence déloyale
des tiers et veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes privés ne
prennent pas des mesures contraires aux intérêts de l'association et de ses
membres, la recourante X.________ a qualité pour invoquer le grief tiré de la
violation de la liberté économique.
aa) La recourante soutient que le site de 4********
est trop éloigné de Lausanne pour que les moniteurs de la région lausannoise
puissent y emmener leurs élèves et y effectuer un parcours d'enseignement
utile, en 45 à 50 minutes que dure usuellement un cours d'auto-école. Elle s'en
prend ainsi au choix de l'emplacement retenu plutôt que d'un autre dans la
région, en faisant valoir qu'il entrave indûment l'activité économique de ses
membres.
La décision litigieuse a été prise par une autorité
compétente dans le cadre de ses attributions (cf. consid. 3a/bb supra). Si les
membres de la recourante n'ont pas de droit à ce que le lieu de départ des
examens pratiques de conduite se situe à un endroit particulier, ils peuvent en
revanche prétendre à ce que le choix des autorités n'ait pas pour conséquence
de les restreindre de manière disproportionnée et sans motif légitime dans l'exercice
de leur activité économique. En l'occurrence, la nécessité de délocaliser les
examens de conduite effectués sur le site de la Blécherette, en raison
notamment de travaux de construction à venir, n'est pas contestée. Le lieu
retenu pour accueillir les examens, soit le centre du Z.________, se situe encore
dans la région lausannoise, à une vingtaine de kilomètres de Lausanne. Il est
aisé d'accès par la route, notamment par l'autoroute A1, dont une sortie mène à
4********. Le site est équipé de locaux, places de parc et surfaces de manœuvre
pour véhicules; il présente en outre une qualité d'accueil satisfaisante pour
le personnel du SAN, les élèves et les moniteurs de conduite. Au demeurant, les
examens pratiques pour l'obtention du permis de conduire pour motocycle s'y
déroulent déjà depuis une dizaine d'années environ.
Concrètement, les conséquences de l'éloignement –
relatif – de ce nouveau site par rapport au précédent apparaissent limitées
pour les membres de la recourante, dans la mesure où les cours de conduite qu'ils
effectuent avec leurs élèves se déroulent notoirement dans toute la région
lausannoise et à Lausanne même, sans qu'il y ait de nécessité d'accéder au lieu
de départ même de l'examen en dehors du jour de l'examen de conduite; le choix
de ce nouvel emplacement n'a donc pas pour effet de modifier significativement à
leur détriment l'organisation générale de leurs cours et, partant, l'exercice
de leur activité. A cet égard, on peut encore relever que la recourante avait
elle-même suggéré au SAN le 8 septembre 2014, comme lieu pour accueillir les
examens pratiques de conduite, le site de Venoge Parc aux anciennes Câbleries
de 8********, lequel se trouve dans le même secteur que le centre du Z.________
litigieux, à 4 kilomètres de distance environ de ce dernier. Cela étant, les implications
découlant de l'emplacement du nouveau site pour les membres de la recourante apparaissent
raisonnablement acceptables, d'autant plus qu'il s'agit d'une situation limitée
à quelques années, jusqu'à ce que le SAN puisse intégrer ses futurs locaux et
infrastructures.
bb) La recourante soutient encore que la
relocalisation des examens de conduite sur le site du centre du Z.________ a
pour effet de favoriser ce dernier au détriment des autres acteurs économiques,
dont ses membres actifs dans le domaine de l'auto-école. Elle allègue ainsi que
les moniteurs d'auto-école attitrés du Z.________ se verront privilégiés par
rapport aux autres moniteurs dans la mesure où les élèves conducteurs préféreront
se rendre directement sur leur lieu d'examen pour s'entraîner et choisiront
donc leurs moniteurs en conséquence; elle expose par ailleurs que le passage de
plusieurs milliers de candidats au permis de conduire par le centre du Z.________
entraînera une publicité considérable pour l'offre de cours spécialisés et les
prestations du Z.________. Partant, la recourante se plaint d'une mesure
causant une distorsion illicite de la concurrence.
A cet égard, la protection offerte par l'art. 27
Cst. ne concerne que les concurrents directs. En l'occurrence, les cours d'auto-école
donnés par les moniteurs membres de la recourante, par rapport auxquels une
distorsion de la concurrence pourrait entrer en ligne de compte, correspondent
à la première phase d'apprentissage de la conduite et s'adressent à des élèves
titulaires du permis d'élève conducteur délivré après la réussite de l'examen
théorique. Or, il ressort du site internet du Z.________ (www.Z.________.ch) que
l'offre actuelle de cours proposée par la section vaudoise du Z.________ dans
son centre de 4******** comprend, d'une part, des cours de conduite correspondant
à la seconde partie de la formation "deux phases", destinés à des
conducteurs ayant réussi l'examen pratique de conduite et détenteurs d'un
permis de conduire provisoire, et, d'autre part, des cours de "préparation
à l'auto-école", donnés notamment sous forme de stage spécial d'une
semaine, destinés à des élèves non encore titulaires du permis d'élève
conducteur (l'offre spéciale "L-Box Z.________" proposée encore au
mois de septembre 2015 pour des leçons de conduite d'auto-école [cf. pièces 9,
101 et 102 produites par la recourante X.________ le 8 juillet et le 22
septembre 2015, représentant des extraits du site internet du Z.________] ne
faisant plus partie des prestations actuelles). Dès lors que les moniteurs
membres de la recourante et le centre du Z.________ ne s'adressent pas avec les
mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins, il n'existe pas
de concurrence directe entre ces acteurs dans ce domaine permettant de se
prévaloir de la protection de l'art. 27 Cst. La question pourrait toutefois se
poser à nouveau dans l'hypothèse où la section vaudoise du Z.________ venait à
proposer à l'avenir dans son offre de formation des cours de conduite
correspondant à la phase initiale de la formation "deux phases",
alors que les examens pratiques de conduite seraient encore localisés sur le
site de son centre de 4********. Une telle éventualité pourrait constituer un
fait nouveau de nature à justifier une demande de reconsidération. A cet égard,
les déclarations du directeur de la section vaudoise du Z.________ dans le
numéro de septembre 2015 du journal édité par le Z.________, selon lesquelles "il
devrait peut-être réfléchir à proposer de la formation de base, dite
auto-école, pour compléter et parfaire l'offre de cours", ne constituent
pas à ce stade l'annonce d'une telle évolution.
Pour le reste, s'agissant des autres cours offerts
par le Z.________, la recourante n'établit pas qu'une partie significative de
ses membres proposerait des prestations identiques visant le même public. Au
demeurant, il convient de relativiser la portée de la visibilité accrue offerte
au Z.________ par la localisation d'un lieu de départ des examens pratiques de
conduite sur le site de son centre de 4********. En effet, il existe
parallèlement trois autres sites accueillant ces examens dans le canton, à 7********,
6******** et 5********, de sorte que seule une partie des élèves conducteurs vaudois
est concernée. De plus, la durée de la mesure litigieuse est limitée. Par
ailleurs, les recourantes n'ont pas démontré ni même prétendu que le SAN
autorisait de la publicité du Z.________ ou de personnes qui lui sont affiliées
dans les locaux loués par le SAN tout en refusant de la publicité de
concurrents pour des prestations comparables.
cc) Cela étant, les griefs soulevés en rapport avec
la liberté économique doivent être rejetés.
6.
La recourante X.________ invoque enfin une violation du principe de la
bonne foi de la part des autorités intimées.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377
consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance
a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne
soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II
182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113
consid. 3b/cc et les références citées).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1167, p. 545). Le principe de
la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir
conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent
d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
b) En l'espèce, la recourante reproche en substance
aux autorités intimées d'avoir adopté des positions successives contraires,
publiquement exprimées, ainsi que d'avoir fait preuve d'une attitude
contradictoire dans le cadre de la présente procédure de recours. Les critiques
qu'elle émet dans ses déterminations du 22 septembre 2015 (pp. 18 à 20) sont
toutefois pour la plupart très générales et inconsistantes et ne concernent pas
des assurances que les intéressées lui auraient données.
Ainsi, la recourante croit pouvoir mettre en doute le
caractère provisoire de la délocalisation des examens pratiques de conduite,
arguant que le terrain destiné à accueillir le nouveau site du SAN n'avait même
pas encore été acquis; or, cette affirmation se voit démentie par l'information
publiée récemment dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 26
janvier 2016 (p. 31) selon laquelle "
le Conseil d'Etat
[avait]
demand
[é]
au Grand Conseil de lui accorder un crédit d'investissement de 5.35 millions
de francs pour acquérir une parcelle de 28'000 m
2
à
Romanel-sur-Lausanne
[...]
destiné
[e]
à accueillir, entre autres,
le futur Service cantonal des automobiles et de la navigation (SAN)
". La
recourante n'a pas plus de succès en se plaignant de l'opacité dans laquelle se
serait selon elle déroulé le processus qui a abouti à la conclusion du contrat
entre le SAN et le Z.________; elle a bien au contraire été associée aux
démarches de l'autorité à titre consultatif et tenue informée de l'évolution du
projet; pour le reste, son statut d'association "partenaire" du SAN
ne lui conférait pas de droit de prendre part aux négociations entre ce service
cantonal et le propriétaire privé d'un site susceptible d'accueillir les
examens de conduite, pas plus que d'être informée du contenu de celles-ci ou de
celui de l'éventuel contrat conclu à l'issue de ces dernières.
Dans le cadre de la présente procédure de recours, s'il
est exact que le SAN a indiqué que le "cahier des charges" dont il
avait fait état lors de la réunion du 19 janvier 2015 avec les associations de
moniteurs n'existait en fait pas, la recourante n'établit toutefois pas en quoi
cette information contraire à la réalité lui aurait causé un préjudice concret
à l'époque. Quant à la contradiction que la recourante croit déceler entre les
communiqués publiés par le SAN les 17 et 26 août 2015, elle a déjà été réfutée
dans la décision rendue par le juge instructeur le 4 septembre 2015; ce dernier
a en effet considéré qu'il ne pouvait être reproché aux autorités d'avoir
communiqué dans un premier temps des lieux d'examens sans mentionner celui de 4********,
puisque la levée de l'effet suspensif, qui permettait l'utilisation de ce
dernier site, n'était alors pas encore entrée en force; lorsque la levée de l'effet
suspensif est entrée en force, elles pouvaient inclure le site de 4********. On
ne saurait par conséquent reprocher aux autorités d'avoir trompé la confiance
de la recourante.
Cela étant, la recourante échoue à fonder une
violation du principe de la bonne foi, au regard des conditions cumulatives
fixées par la jurisprudence.
7.
En conclusion, les recours interjetés dans les causes GE.2015.0121,
GE.2015.0135, GE.2015.0151 et GE.2015.0152 doivent être rejetés, dans la mesure
de leur recevabilité, et la décision attaquée confirmée.
Les recourantes, qui succombent, supportent chacune
leurs frais de justice respectifs fixés à 7'500 fr. (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD;
art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]. Il n'est pas alloué de dépens (art.
55 al. 1, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours interjetés par l'X.________ dans les causes GE.2015.0121 et
GE.2015.0151 sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
II.
Les recours interjetés par la société Y.________ SA dans les causes
GE.2015.0135 et GE.2015.0152 sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
III.
La décision rendue le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud
est confirmée.
IV.
Un émolument de 7'500 (sept mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante X.________.
V.
Un émolument de 7'500 (sept mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante Y.________ SA.
VI.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 mai 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.