vd_omni · GE.2017.0001 · 2017-03-22 · fr

A.________/Police Région Morges Direction de la Police, Préposée à la protection des données et à l'information | Recours contre le refus d'une association intercommunale (avec pour tâches des missions de police) de transmettre un document relatant une procédure prédéfinie d'expulsion en cas d'occupation illicite d'un bâtiment communal. Cette pièce n'est pas destinée à permettre à l'autorité intimée ou aux communes membres de se former une opinion et ne saurait en ce sens être assimilée à un document interne qu'il conviendrait de soustraire du droit à l'information. Il s'agit d'un document officiel ayant atteint son stade définitif d'élaboration et approuvé tel quel par toutes les communes membres; en cela, il s'apparente à une directive. Aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose en outre à la transmission dudit document, celui-ci se limitant à régler explicitement la prise de décision (en particulier les questions de compétence) relative à l'évacuation en cas de "flagrant délit"; la divulgation de cette pièce, qui ne recèle aucune information sensible, n'est pas susceptible de mettre en péril le bon déroulement et l'efficacité d'opérations policières, ni de compromettre les relations de l'autorité intimée avec d'autres autorités. Absence également d'intérêt privé prépondérant. Admission du recours, l'autorité intimée étant enjointe de transmettre au recourant une copie non caviardée du document souhaité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.03.2017 GE.2017.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 mars 2017
Composition
M. François Kart,
président
; M. Guy Dutoit et M. Roland
Rapin, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
A.________,
à ********
Autorité intimée
Police Région Morges, Direction de
la Police,
représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,
Autorité concernée
Préposée à la protection des données
et à l'information.
à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction de la
Police Région Morges du 6 décembre 2016 (refus de transmission d'un document
par la Police Région Morges)
Vu les faits suivants
A.
Les communes de Buchillon, Lussy-sur-Morges, Morges,  Préverenges,
St-Prex et Tolochenaz ont constitué, sous la dénomination "Police Région Morges" (PRM),
une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi
vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) (art. 1 des
Statuts et avenant à l'art. 4 des Statuts approuvés respectivement les 27 juin
2012 et 21 août 2013). Dotée de la personnalité morale de droit public, la PRM
a pour but principal d'assurer l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics,
ainsi que l'exercice de la circulation routière sur l'ensemble du territoire
constitué par les communes membres (art. 3 et 5 des Statuts). Les tâches
principales découlant de ce but sont décrites dans une annexe aux Statuts (cf.
art. 5 al. 2 et art. 6 des Statuts), approuvée par le Conseil d'Etat le 21 août
2013. Elles consistent en particulier à assurer les missions de police,
conformément aux dispositions légales, notamment le maintien de l'ordre et de
la tranquillité publics, ainsi que la protection des personnes et des biens
(section I, ch. 1).
B.
Le 21 octobre 2016, le Comité de direction de la PRM a fait parvenir aux
municipalités des communes membres, pour détermination, une lettre dont
l'intitulé était le suivant: "
Intervention en cas d'occupation illicite
d'un bâtiment propriété de la commune – Procédure de "flagrant délit
".
Entre le 1
er
et le 21 novembre 2016, les
municipalités des communes membres ont fait part à la PRM de leur accord quant
à la procédure soumise.
C.
Parallèlement, le 17 novembre 2016, A.________ a adressé un courriel à la
PRM. Intitulé "
Demande de document en vertu de la LInfo
", ce
courrier électronique était ainsi rédigé: "
Madame, Monsieur, J'ai
recherché sur votre site internet
(...)
mais sans le trouver, le
document de la PRM présentant la procédure d'intervention en cas d'occupation
illicite d'un bâtiment propriété d'une commune, procédure proposée par la PRM à
ses communes membres selon laquelle la PRM met en place un dispositif
d'évacuation des lieux, après concertation et sur décision du Municipal en
charge de la sécurité publique. Pourriez-vous me faire parvenir ce document par
courriel?
". Au pied de son courriel, le prénommé a indiqué son adresse
complète, laissant apparaître qu'il résidait dans l'une des communes membres de
la PRM.
Martin de Muralt, Commandant de police de la PRM (ci-après
le commandant) a répondu à l'intéressé par courriel du 18 novembre 2016 que,
s'agissant des bâtiments communaux, la procédure était interne et réglementée
de concert avec le municipal de sa commune en charge de la police, lequel les
lisait en copie.
A.________ s'est derechef adressé au commandant par
courriel du même jour et a renouvelé sa demande. Il s'est en outre offusqué,
sous l'angle du secret de fonction, de la transmission de sa requête au municipal
de sa commune.
Par courriel du 21 novembre 2016, le commandant a expliqué
au prénommé que sa requête avait été transmise en toute bonne foi et transparence
à son répondant local, compétent pour connaître de l'objet de sa demande (soit
le municipal de Buchillon), et que c'est par souci d'information et de
simplification qu'il avait été invité à s'adresser à lui. Soulignant en sus que
son message ne comportait aucune clause de confidentialité, il lui a indiqué
que la police travaillait en transparence avec la population et ses autorités
et qu'elle n'avait a priori et sans contre-indication particulière aucune
raison de ne pas communiquer une requête à un municipal en charge de la police,
de surcroît lorsque le sujet en question était de son ressort.
A.________ s'est à nouveau adressé au commandant par
courriel du 21 novembre 2016. Invoquant la loi sur l'information du 24
septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) prévoyant que les citoyens s'adressaient à
l'autorité ayant élaboré la pièce dont la consultation était requise, il a
relevé que le document objet de sa demande émanait de la PRM, ce qui excluait
la compétence d'une autre autorité de le lui faire parvenir. Il a en outre
allégué que le secret de fonction était consacré par la loi et qu'il ne se
justifiait donc pas de le rappeler expressément dans son message initial. Il a
enfin sollicité l'envoi d'un courrier signé, avec motifs et voies de recours,
pour le cas où l'accès au document demandé lui serait encore dénié.
D.
Le 6 décembre 2016, la Direction de police de la PRM, par son commandant,
a fait parvenir à A.________ une décision, dont la teneur est la suivante:
"
Monsieur,
Nous vous informons, par la
présente, qu'après avoir examiné soigneusement votre demande du 17 novembre
2016, relative à la procédure d'expulsion de bâtiments communaux occupés de
manière illicite, nous avons pris la décision suivante:
1.
Le
droit à l'information n'est pas absolu.
2.
L'art.
16 al. 2 LInfo permet à la PRM de refuser de répondre favorablement à votre
demande, en se prévalant des intérêts publics prépondérants.
3.
Tel
est le cas en l'espèce, car si nous transmettons les éléments relatifs à la
procédure d'évacuation en cas d'occupation illicite d'un bâtiment communal,
nous prenons le risque de mettre en péril l'efficacité de nos interventions et
nous compromettons nos relations avec les Autorités cantonales et communales.
4.
Nous
nous permettons de vous renvoyer à l'art. 21 LInfo pour ce qui a trait au
recours et à la conciliation.
1. L'intéressé
peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal.
2. Dès qu'il
est saisi du recours, le Préposé le notifie au responsable du traitement.
3. Le Préposé
tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord. Il dispose à cet
effet des moyens décrits à l'article 38 de la loi sur la protection des données.
4. Si la
conciliation aboutit, l'affaire est classée.
5. En cas
d'échec de la conciliation, le Préposé rend une décision qu'il notifie à
l'entité compétente et à l'intéressé.
Au vu de ce qui précède, nous ne
pouvons pas vous transmettre les documents relatifs à la procédure d'expulsion
en cas d'occupation illicite d'un bâtiment communal et vous remercions de votre
compréhension.
"
Copie de cette décision a été adressée au Comite de
direction de la PRM, ainsi qu'au Commandant de la police cantonale vaudoise.
E.
Par acte daté du 25 décembre 2016, remis à un bureau de poste le 27 décembre
2016, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision
devant la Préposée vaudoise à la protection des données et à l'information (ci-après:
la Préposée) en concluant, d'une part, à ce que le document requis lui soit
transmis par l'autorité concernée, d'autre part, à ce qu'une violation du
secret de fonction au sens de l'art. 18 LInfo soit reconnue et
"traitée".
Le 4 janvier 2017, la Préposée a transmis la cause à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme
objet de sa compétence, en exposant que seule cette autorité était à même de
connaître d'un recours dirigé contre une décision émanant d'autorités communales.
Par avis du 9 janvier 2017, le magistrat instructeur a accusé réception du
recours et débuté l'instruction de ce dernier.
La Préposée s'est déterminée sur le recours le 26
janvier 2017. Par l'entremise de son mandataire, le commandant a déposé des
déterminations le 27 janvier 2017, en concluant au rejet du recours.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires, aux termes desquelles il prend une nouvelle conclusion, à
savoir que soit ordonnée la destruction de toutes données personnelles et/ou
fichiers transmis dans le cadre de sa requête.
L'autorité intimée et la Préposée ont renoncé à
déposer d'autres déterminations.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La LInfo s'applique en particulier aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.
1 let. e LInfo). Le chapitre VI de la LInfo règle la procédure et le droit de
recours. Sous la section I relative aux demandes portant sur l'activité de l'administration
cantonale, l'art. 21 al. 1 LInfo prévoit que le recours peut être adressé au
Préposé ou directement au Tribunal cantonal. La section II a trait aux demandes
portant notamment sur les activités des autorités communales. Il y est prévu
que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs
activités (art. 26 al. 1 LInfo) et que la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite (art. 27 al. 1 LInfo).
En l'espèce, la PRM étant assimilable à une autorité
communale, seule la voie du recours devant le tribunal de céans est ouverte. Se
référant aux voies de droit erronées énoncées dans la décision querellée, le
recourant a adressé son recours à la Préposée, laquelle a transmis la cause au
tribunal de céans en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recourant n'ayant subi
aucun préjudice du fait de cette indication inexacte des voies de droit, il n'y
a pas lieu d'en tenir compte.
Dès lors que le recourant s'est vu refuser
l'information à laquelle il prétend avoir droit, il justifie d'un intérêt
juridiquement protégé par la LInfo, et
a fortiori
d'un intérêt digne de
protection à faire contrôler cette décision par la CDAP (arrêt GE.2013.0019 du
27 mai 2013 consid. 1c et les réf. cit.). Pour le surplus, interjeté en temps
utile, le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité
(art. 79, 95 et 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
a) Il sied d'emblée de relever que la CDAP n'est pas compétente pour
examiner une éventuelle violation du secret de fonction au sens de l'art. 18
LInfo, respectivement du devoir de discrétion selon l'art. 41 de la loi sur la
protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65),
cette compétence appartenant cas échéant aux autorités de poursuite pénale (cf.
arrêt GE.2016.0084 du 16 décembre 2016 consid. 2). Il convient partant
d'écarter la conclusion formulée en ce sens par le recourant.
b) Selon l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne
peut prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée; il
peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été
invoqués jusque-là. L'objet du litige est défini par trois éléments :
la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.
Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous
forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de
recours, mais non étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge
administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de
l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V
413 consid. 1a et les réf. cit).
En l'espèce, dans ses observations complémentaires,
le recourant a pris une nouvelle conclusion, à savoir que soit ordonnée la
destruction de tous fichiers ou données personnelles transmis "
sans
raisons sérieuses à des tiers
" dans le cadre de sa demande. Cette
conclusion doit être déclarée irrecevable, car sortant du cadre de la décision
attaquée qui ne traite que du refus de transmettre au recourant un document en
vertu de la LInfo. Elle ne saurait conséquemment être traitée en première
instance par le tribunal.
3.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent
notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où
aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et
les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la
transparence (art. 41 Cst-VD).
b) La LInfo garantit la transparence des activités
des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art.
1 al. 1 LInfo). Le chapitre III de la LInfo traite de l'information sur demande;
l'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que, par principe, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
LInfo sont accessibles au public. La LInfo accorde ainsi le droit pour toute
personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée,
sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle
entend faire de l'information sollicitée (arrêts GE.2014.0174 du 13 février
2015 consid. 2a; GE.2012.0177 du 28 janvier 2013 consid. 2a).
On entend par document officiel tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information
institué par la LInfo (art. 9 al. 2). Cette dernière disposition est complétée
par l'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du 24 septembre 2002
(RLInfo; RSV 170.21.1) qui définit comme étant des documents internes les notes
et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces
derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,
ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la
décision d'une autorité collégiale.
Le droit à l'information institué par la LInfo n'est
pas absolu. L'art. 16 al. 1 LInfo prévoit que les autorités peuvent à titre
exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le
faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent. Des intérêts publics
prépondérants sont en cause au sens de l'art. 16 al. 2 LInfo lorsque:
"
a. la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement
des autorités;
b. une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible.
"
A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut cas échéant
que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et
tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).
c) La structure de la loi suppose qu'il convient de
distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au
sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des
documents (apparemment "officiels" également) dits
"internes", exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de
l'art. 9 al. 2 LInfo (arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c; GE.2008.0094
du 22 août 2008 consid. 2b). Selon l'exposé des motifs et projet de loi
sur l'information (EMPL; Bulletin du Grand conseil [BGC], septembre-octobre
2002 p. 2634 ss, p. 2649), ce type de document interne est exclu du
principe de transparence car il s'agit de documents devant permettre la libre
formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de
ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique. Il est précisé que la
loi vaudoise s'inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse
expressément l'accès aux documents internes de l'administration (ATF 115 V
297). La Haute cour a ainsi défini les documents internes comme des documents
informels, qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas,
qui servent à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont
destinés qu'à un usage purement interne à l'administration, tels des notes,
avis personnels, brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de
la LInfo en matière de document interne ou inachevé. Le Tribunal fédéral a
également spécifié que les rapports et expertises établis de manière interne au
sujet d'états de faits litigieux ne constituent pas des documents internes,
leur consultation faisant partie du droit d'être entendu. Cette jurisprudence
traite du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière
du droit d’être entendu. Elle n’est donc pas transposable telle quelle au cas
d’espèce. Toutefois, les notions de "documents internes" ou de
documents "devant permettre la formation de l’opinion de l’autorité"
telles que définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles
retenues par le législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RLInfo pour servir à
leur interprétation (arrêts précités GE.2011.0176 consid. 2c; GE.2008.0094
consid. 2b; GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4b/cc).
Le Tribunal administratif (remplacé en 2008 par la
CDAP) a également considéré que le caractère de document interne devait être
reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le
processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce (arrêt GE.2003.0127
du 15 août 2006 consid. 6). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 précité consid.
4b/aa), le tribunal a constaté que la notion de document interne servant à la
formation de l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée
de manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données
techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise
de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à
l’information. On relève que cela va dans le sens des objectifs et principes à
la base de la LInfo, notamment celui de "la transparence" (arrêts GE.2011.0176
précité consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b), au sujet duquel
le Conseil d'Etat s'exprimait ainsi dans l'EMPL (p. 2638):
"Le principe de la
transparence a pour corollaire une "présomption de publicité". Ainsi,
un document peut en principe être rendu public et c'est seulement si des
intérêts publics ou privés prépondérants ou un texte légal empêchent cette
diffusion que celle-ci n'a pas lieu. C'est pour cela que l'on parle de la
"présomption de publicité" en lieu et place de la "présomption
du secret" et que l'on y voit une inversion du schéma dans le
fonctionnement de l'administration. Il n'en demeure pas moins qu'une réflexion
doit intervenir de cas en cas pour identifier et pondérer les intérêts en
cause. En cela, il n'est pas faux d'affirmer que l'application du principe de
transparence responsabilise davantage l'autorité ou le fonctionnaire qui n'ont
plus le confort de se retrancher simplement derrière la règle du secret."
4.
a) En l'espèce, la pièce dont le recourant sollicite l'accès répond indubitablement
à la définition de document officiel posée à l'art. 9 al. 1 LInfo, ce que
l'autorité intimée ne conteste au demeurant pas. Il s'agit en effet d'un
document établi par une autorité publique, à savoir l'association
intercommunale, valablement signé par les personnes compétentes de son comité
de direction, et qui concerne au surplus l'accomplissement d'une tâche publique
par excellence, à savoir le maintien de l'ordre et de la sécurité publics.
b) Il convient encore d'apprécier si la pièce
litigieuse peut être qualifiée de "document interne" au sens de
l'art. 9 al. 2 LInfo et ainsi soustraite du droit à l'information. Dans sa
réponse au recours, l'autorité intimée soutient que tel est le cas, en
alléguant que le document litigieux constitue un mode opératoire établi entre
la PRM et les municipaux des communes membres en charge de la police, faisant
suite à une proposition formulée par les autorités cantonales. Il s'agirait
d'un élément permettant à une autorité de se forger une opinion et de décider
s'il convient ou non dans un cas d'espèce d'ordonner aux forces de l'ordre de
faire cesser une occupation illicite.
En l'occurrence, le document litigieux consiste en
une lettre rédigée par la PRM proposant aux municipalités des six communes
membres une procédure d'intervention à observer en cas d'occupation illicite
d'un bâtiment propriété de la commune. Il ne s'agit aucunement d'une simple
note, d'une version provisoire, de brouillons ou d'esquisses au sens où
l'entend la jurisprudence pour définir la notion de "document
interne". Le document en cause a au contraire atteint son stade définitif
d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux autorités communales
concernées pour détermination. En ce sens, on ne discerne pas en quoi cette
pièce servirait de quelque manière à la formation de l'opinion de la PRM ou des
communes membres ou contiendrait une appréciation politique nécessitant une
prise de décision, étant précisé que le processus décisionnel a d'ores et déjà
pris fin, toutes les municipalités ayant décidé d'adopter la procédure proposée
(sans modification aucune) et en ayant informé la PRM. Sous cet angle, si un
appel aux effectifs policiers de la PRM devait s'imposer aux yeux d'une municipalité
membre en vue de faire cesser une occupation illicite d'un bâtiment propriété
de la commune, celle-ci ne disposerait quoi qu'il en soit d'aucune marge de
manoeuvre quant à l'application de la procédure prédéfinie par la PRM et
unanimement approuvée; en cela le document proposé s'apparente bien plus à une
directive.
Il s'ensuit que l'objection de l'autorité intimée tombe
à faux, la pièce litigieuse ne pouvant être assimilée à un
"document interne" au sens de l'art. 9 al. 2
LInfo et échapper conséquemment à toute consultation. Il s'agit
d'un
document officiel, par principe, accessible au public.
5.
a) Il reste à examiner si des intérêts prépondérants au sens de l'art.
16 LInfo s'opposent à la transmission de la pièce litigieuse, comme le fait
valoir l'autorité intimée.
aa) S'agissant de l'art. 16 LInfo et des intérêts
publics prépondérants, l'EMPL indique ce qui suit (p. 2655 ss):
"a)
La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de
projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités;
Tous les
documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par
définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat
n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel
document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le
fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la
loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil
d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait
état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu
précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.
Un type
de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions
départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à
soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet
de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces
propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat
ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une
fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser
ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon
fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition
et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de
dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude
durant ses séances.
Il
convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé
aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un
office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type
de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité
concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public
prépondérant de ne pas la communiquer.
b) Une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
Ce motif
touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion empêche
par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la
population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si
l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester
l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le
public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la
non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.
Outre le
motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres
motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.
(...)
d) Les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible;
Cet
article concerne par exemples les entités publiques qui ne connaissent pas le
principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations
cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au
projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics.
Les autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir
refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la
situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès
auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils
pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été
envoyés aux autorités soumises au projet de loi."
bb) La LInfo vise à améliorer les relations entre
l’administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides,
et pose comme principe le respect de la libre formation de l’opinion publique.
A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d’une
présomption de secret applicable jusque-là. Il en résulte que la
non-transmission d’informations doit être l’exception et que toute notion
sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi
(arrêt GE.2014.0174 précité consid. 2c).
cc) Au plan fédéral, la loi sur le principe de la
transparence dans l'administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) pose
à son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette
disposition prévoit notamment à son al. 1 que le droit d'accès est limité,
différé ou refusé lorsque l'accès à un document officiel est susceptible de
porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et
de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre
organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire (let. a);
entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à
ses objectifs (let. b); risque de compromettre la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse (let. c).
Dans son commentaire de cet article, Bertil Cottier
souligne que le refus d'accès (total ou partiel) doit se justifier par un
risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou
privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une
application restrictive de l'art. 7 LTrans (in: Brunner/Mader [éd.], Öffentlichkeitsgesetz,
Berne 2008 [ci-après : Öffentlichkeitsgesetz], ad art. 7 n° 4). La même
solution doit prévaloir pour l'art. 16 LInfo (arrêts GE.2013.0040 du 7 octobre
2013 consid. 4a; GE.2011.0176 précité consid. 5a).
On citera encore Luzius Mader, lequel précise que
pour permettre à l'autorité de déterminer si l'accès à des documents officiels
peut être accordé, la loi opte pour un système basé essentiellement sur la
pesée des intérêts dans les cas particuliers; cela signifie qu'il n'y a, en
principe, pas de domaines d'activités administratives qui échappent par
définition au principe de la transparence. S'agissant plus particulièrement des
intérêts publics susceptibles de justifier des restrictions, l'auteur relève que
l'art. 7 al. 1 LTrans permet notamment de protéger la mise en oeuvre ou
l'exécution de mesures étatiques, tout en précisant que la transparence ne doit
pas compromettre l'exécution de certaines mesures étatiques envisagées par une
autorité, notamment en matière de police. Il souligne toutefois que telle
exception est applicable si l'atteinte est suffisamment vraisemblable et importante
dans le cas d'espèce; elle ne doit donc pas être seulement hypothétique, mais
doit atteindre un certain degré de probabilité et d'intensité (La loi fédérale
sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Alexandre
Flückiger [éd.], La mise en oeuvre du principe de transparence dans
l'administration, 2006, p. 17 et 22).
b) In casu, l'autorité intimée argue tout d'abord du
fait que la divulgation du document requis serait de nature à mettre en péril
l'efficacité de ses interventions; il existerait un risque que la pièce soit
divulguée au profit d'un groupe qui voudrait occuper un bâtiment communal en
choisissant le moment adéquat pour échapper à la procédure d'évacuation.
Le recourant soutient pour l'essentiel que les
squatters savent déjà certainement qu'une occupation discrète a toutes les
chances d'échapper à une procédure de flagrant délit et qu'il n'est pas certain
que les procédures de la PRM demeurent longtemps secrètes, une seule
intervention permettant probablement d'analyser le processus. Invoquant en
outre son intérêt à connaître les types de bâtiments concernés par le document
litigieux et s'il en résulte une procédure différenciée, il relève que
l'expression "occupation illicite d'un bâtiment propriété de la
commune" peut recouvrir une occupation par des squatters, des "gens
du voyages" ou encore des locataires. Il conviendrait enfin selon lui
d'examiner l'égalité de traitement en matière d'actions de la PRM dans des cas
d'expulsions lors d'occupations illicites entre les privés et les communes
propriétaires.
En l'espèce, il convient tout d'abord de ne pas se
méprendre sur le contenu et la portée réels du document dont l'accès est requis
et conférer à tort à cette pièce – à la seule lecture de son intitulé – un
caractère confidentiel qu'elle ne revêt en réalité pas. Ce "mode
opératoire", tel que le qualifie l'autorité intimée, ne consiste en
définitive qu'à exposer les différentes démarches à suivre par les
municipalités membres pour décider de recourir aux effectifs de la PRM,
laquelle procédera ensuite à une évacuation en "flagrant délit" d'un
bâtiment propriété de la commune occupé illicitement. En cela, cette pièce tend
à formaliser et uniformiser une procédure applicable sur tout le territoire de
l'association intercommunale, en réglant explicitement la prise de décision
(soit plus particulièrement les questions de compétence) relative à
l'évacuation en cas de "flagrant délit". L'essentiel du déroulement
de cette procédure a du reste d'ores et déjà été rendu public par une
municipalité au moins (celle de la commune de domicile du recourant, démarche
qui a semble-t-il motivé la demande de ce dernier), laquelle a publié ce qui
suit sur son site internet, sous rubrique "Décisions municipales d'intérêt
public": "
31 octobre 2016: Police Région Morges (PRM) – Procédure
d'intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la
commune. La Municipalité a décidé d'approuver la procédure proposée par la PRM
à ses communes membres, selon laquelle la PRM met en place un dispositif
d'évacuation des lieux, après concertation et sur décision du Municipal en
charge de la sécurité publique.
"
Le document litigieux ne recèle en revanche aucune
information sensible dont la divulgation serait susceptible de mettre en péril
le bon déroulement d'opérations policières sur le terrain ou d'affaiblir
l'efficacité des interventions des forces de l'ordre appelées à intervenir pour
évacuer des lieux occupés de manière illicite, dans le cadre d'une procédure de
"flagrant délit". Il ne renferme en particulier aucune considération
d'ordre stratégique quant à l'action des forces de police, ni n'énumère de
quelque manière les mesures préparatoires envisagées ou les dispositifs déployés
lors de telles interventions. Rien ne serait non plus dévoilé sur d'éventuelles
mesures de sécurisation des alentours ou sur les moyens de réplique dont
pourraient faire usage les policiers à l'encontre d'individus récalcitrants.
A la lecture du texte en cause, l'on ne saisit dès
lors pas ce qui mériterait, aux yeux de l'autorité intimée, d'être soustrait à
la consultation pour permettre à la police de mener à bien ses tâches. Dans ce
contexte, l'unique indication pouvant avoir un lien avec la procédure
d'évacuation elle-même a trait à l'énoncé du délai maximal (en termes d'heures)
admissible entre le début de l'occupation illicite et l'intervention pour
considérer que l'on se trouve encore dans le cadre d'un "flagrant
délit". La révélation de cette information au public n'a toutefois pas
lieu de susciter quelque inquiétude pour l'autorité intimée, dès lors que cette
donnée est déjà facilement accessible sur internet. En effet, l'Association de
Communes Vaudoises (AdCV) a publié sur son site internet une lettre
d'information aux communes du 27 avril 2016, dont le titre est le suivant
"
Occupation illicite d'un bâtiment propriété de l'Etat – Procédure de
flagrant délit
". Elle y relève en particulier que la notion de
"flagrant délit" implique que l'expulsion doit intervenir sans délai
conformément à l'art. 926 al. 2 du Code civil et que, concrètement,
l'installation (et non le constat de l'installation) ne doit pas être
intervenue plus de cinq heures avant la prise de décision d'évacuation, faute
de quoi il convient de recourir à la voie judiciaire normale.
Les arguments soulevés par l'autorité intimée
n'apparaissant ainsi pas convaincants, il ne se justifie pas dans ces
conditions de dénier l'accès au document litigieux au recourant, au risque
sinon de contredire clairement le principe de transparence voulu par la LInfo.
c) L'autorité intimée fait par ailleurs valoir,
laconiquement, qu'en communicant le document en question au recourant, la PRM
prendrait le risque de compromettre ses relations avec les autorités cantonales
et communales. Outre le fait que l'autorité intimée n'étaye en rien ses
allégations et échoue dans ce contexte à rendre vraisemblable une telle
atteinte, l'on peine quoi qu'il en soit à discerner, à la lecture du document
litigieux, les éléments dont la divulgation serait de nature à perturber
significativement les relations de la PRM avec d'autres autorités. Tel
argument, purement hypothétique, doit en conséquence également être écarté.
d) Enfin, l'autorité intimée n'invoque, à raison,
pas d'intérêts privés prépondérants qui s'opposeraient à la communication du
document en question. L'examen de ce dernier fait en effet apparaître que
celui-ci ne contient aucune donnée personnelle sur un tiers qu'il conviendrait
préalablement d'informer avant toute transmission (art. 16 al. 3 LInfo).
6.
Il résulte de ce qui précède qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant qui pourrait s'opposer à la communication de la pièce litigieuse
n'a été établi. Le recours doit donc être admis et la décision annulée,
l'autorité intimée étant chargée de transmettre une copie de ce document au
recourant sous une forme non caviardée. Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo,
la procédure est gratuite. Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens
au recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction de police de "Police Région
Morges" du 6 décembre 2016 est annulée, cette dernière étant invitée
à transmettre à A.________, sous une forme non caviardée, une copie du document
"
Intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de
la commune – Procédure de
«flagrant délit
»
".
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais et il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 mars 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.