vd_omni · CCST.2011.0008 · 2012-02-13 · fr

Municipalité de Champagne, Municipalité de Fiez, Municipalité de Novalles, Municipalité de Fontaines-sur-Grandson, Municipalité de Bonvillars, Municipalité de Grandevent, Municipalité de Provence/Conseil d'Etat, Municipalité de Belmont-sur-Yverdon, Municipalité de Valeyres-sous- Ursins, Municipalité | Rappel de la jurisprudence relative au retrait de l'effet suspensif aux requêtes présentées à la Cour constitutionnelle; pesée des intérêts en présence, par application analogique de l'art. 80 al. 2 LPA-VD.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (ATF 2C_706/2012 du 16 avril 2013).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2012 CCST.2011.0008

CANTON
DE VAUD
Cour Constitutionnelle
Décision sur effet suspensif du 13 février
2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM.
Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone et Joël Krieger, juges; M. Robert
Zimmermann, juge suppléant.
Requérantes
1.
Municipalité de
Champagne,
2.
Municipalité de
Fiez,
3.
Municipalité de
Novalles,
4.
Municipalité de
Fontaines-sur-Grandson,
5.
Municipalité de
Bonvillars,
6.
Municipalité de
Grandevent,
7.
Municipalité de
Provence,
toutes représentées par Me Alain Sauteur,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Belmont-sur-Yverdon,
2.
Municipalité de
Valeyres-sous- Ursins,
3.
Municipalité
d'Yvonand,
4.
Municipalité
d'Ursins,
5.
Municipalité de
Treycovagnes,
6.
Municipalité de
Suchy,
7.
Municipalité de
Rovray,
8.
Municipalité de
Pomy,
9.
Municipalité de
Molondin,
10.
Municipalité de
Mathod,
11.
Municipalité de
Giez,
12.
Municipalité
d'Essert-Pittet,
13.
Municipalité
d'Ependes,
14.
Municipalité de
Donneloye,
15.
Municipalité de
Démoret,
16.
Municipalité de
Cuarny,
17.
Municipalité de
Corcelles-près-Concise,
18.
Municipalité de
Concise,
19.
Municipalité de
Cheseaux-Noréaz,
20.
Municipalité de
Chêne-Pâquier,
21.
Municipalité de
Chavannes-le-Chêne,
22.
Municipalité de
Chanéaz,
23.
Municipalité de
Chamblon,
24.
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
toutes représentées par Me Yves
Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains,
25.
Municipalité de
Vugelles-la-Mothe,
26.
Municipalité de
Villars-Epeney,
27.
Municipalité de
Valeyres-sous- Montagny,
28.
Municipalité de
Suscévaz,
29.
Municipalité
d'Orges,
30.
Municipalité de
Mutrux,
31.
Municipalité de
Grandson,
32.
Municipalité de
Champvent,
Objet
Requête Municipalités de Champagne, Fiez,
Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et Provence c/
statuts de l'association "SDIS régional du Nord vaudois"
Vu les faits suivants
A.
Les autorités communales exercent les
attributions et exécutent les tâches qui leurs sont propres, dans le cadre de
la Constitution et de la législation cantonales (art. 2 al. 1 de la loi du 28
février 1956 sur les communes – LC, RSV 175.11). Parmi ces attributions et
tâches propres figure notamment la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. e
LC). Aux termes de l’art. 107a LC, plusieurs communes peuvent collaborer pour
accomplir ensemble des tâches d’intérêt commun; elles veillent à choisir la
forme de collaboration la plus appropriée (al. 1), laquelle revêt en principe,
selon l’al. 2 de cette disposition, les formes du contrat de droit
administratif (let. a); de l’entente intercommunale (let. b); de l’association
de communes (let. c); de la fédération de communes (let. d); de l’agglomération
(let. e); des personnes morales de droit privé (let. e).
B.
Le 2 mars 2010, le Grand Conseil a adopté la loi
sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, RSV 963.15),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2011. La LSDIS a abrogé la loi
homonyme du 17 novembre 1993 (art. 23 LSDIS). La LSDIS vise à régler
l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des secours
en cas de dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d’autres
situations présentant un caractère d’urgence, sous réserve de la législation
réglant d’autres activités en matière de secours (art. 1 LSDIS). La loi définit
un standard de sécurité cantonal, soit les exigences déterminant les moyens à
mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre
l’incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur
l’ensemble du territoire cantonal; sur la base du standard de sécurité
cantonal, le canton est divisé en secteurs d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS).
Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la défense contre l’incendie
et les secours dans le canton; il définit le standard de sécurité cantonal et
en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3 al. 1 et 2 LSDIS). Les
compétences du canton en  matière de défense contre l’incendie et les dangers
résultant des éléments naturels sont exercées par l’Etablissement d’assurance
contre l’incendie et les éléments naturels du canton de Vaud – ECA (art. 4 al.
1 LSDIS). L’ECA organise, gère et exploite un centre de traitement des alarmes
(CTA) pour l’ensemble du territoire cantonal (art. 4 al. 2 LSDIS). Il fixe, en
partenariat avec les communes, les périmètres des secteurs d’intervention des
services de défense contre l’incendie et de secours (SDIS), sur la base du
standard de sécurité cantonal (art. 4 al. 3 LSDIS). Les autorités communales
prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en
application de l’art. 2 al. 2 let. e LC (art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de
cette disposition, les attributions communales comprennent l’incorporation des
sapeurs-pompiers, dans toute la mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant
leur territoire soit suffisamment équipé en personnel au regard du standard de
sécurité cantonal (let. a); la gestion et l’entretien des équipements, du
matériel, des véhicules et des locaux nécessaires au service selon le standard
de sécurité cantonal (let. b); l’adoption des mesures nécessaires pour que
chaque sapeur-pompier puisse être mis sur pied rapidement par l’intermédiaire
du CTA; soit correctement équipé et instruit; bénéficie d’une couverture
d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité civile
découlant du service, ainsi que pour la couverture des dommages survenus lors
de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les
communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont
rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS). Dans le
cadre des compétences qui leur sont attribuées, les communes sont responsables
sur leur territoire du respect des exigences fixées par le standard de sécurité
cantonal (art. 7 LSDIS). A teneur de l’art. 8 LSDIS, pour assurer le respect
des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, les communes du
canton collaborent pour créer et exploiter les SDIS régionaux, et accomplissent
ensemble les tâches découlant du service de défense contre l’incendie et de
secours (al. 1); les regroupements communaux en SDIS régionaux doivent être
conformes aux périmètres des secteurs d’intervention; pour autant que les
exigences contenues dans le standard de sécurité cantonal soient respectées, le
Conseil d’Etat peut autoriser une commune à se regrouper avec les communes d’un
autre secteur (al. 2); pour assurer le respect des exigences découlant du
standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut ordonner aux communes de
collaborer ou ordonner à une organisation régionale d’intégrer une commune (al.
3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les tâches de service de défense
contre l’incendie et de secours, les communes regroupées selon l’art. 8
organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS (al. 1); à cette fin,
elles collaborent au sens de l’art. 107a et suivants LC (al. 2); les projets de
contrat, convention ou statuts au sens de l’art. 107a LC et suivants doivent
être soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales
et l’approbation pr le Conseil d’Etat (al. 3). Aux termes de l’art. 10 LSDIS,
le SDIS est constitué par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé
sous la conduite d’un commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est
composé d’un détachement de premier secours – DPS - et d’un détachement d’appui
– DAP (al. 2).
C.
A la suite de l’adoption de la LSDIS, les
communes du district du Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de
la création d’un SDIS régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. A une date
indéterminée, ont été rédigés les «Statuts de l’association intercommunale en
matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois» (ci-après:
les Statuts), approuvés par le Conseil d’Etat le 7 décembre 2011. Selon cette
décision, publiée dans la Feuille des avis officiels du 13 décembre 2011, sont
membres de l’association intercommunale les communes suivantes:
Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne,
Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny,
Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Essert-sous-Champvent, Giez,
Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy, Prahins, Rovray, Suchy,
Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins,
Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains,
Yvonand. Dès le 1
er
janvier 2012, les communes de
Villars-sous-Champvent, Essert-sous-Champvent et Champvent, ont fusionné; la
nouvelle commune s’appelle Champvent. A la même date, la commune de Prahins a
fusionné avec celle de Donneloye, sous le nom de celle-ci.
Les Statuts régissent une
association intercommunale dénommée «SDIS régional du Nord vaudois» (ci-après:
l’Association), laquelle a pour but, selon l’art. 5, d’assurer sur le territoire
des communes qui en sont membres, la sécurité incendie et le secours, tels que
définis par la LSDIS et conformément au standard de sécurité cantonal (let. a);
de définir la structure et les moyens nécessaires à l’accomplissement de cette
mission (let. b) et de veiller à la mise en oeuvre des structures et moyens
définis (let. c).  L’Association peut offrir ses prestations à d’autres
collectivités publiques par contrat de droit administratif (art. 6). Les
organes de l’Association sont le Conseil intercommunal, le Comité de
direction et la Commission de gestion (art. 8). Selon l’art. 9, le Conseil
intercommunal est formé d’un délégué par commune associée (al. 1); chaque
délégué dispose d’une voix par tranche ou fraction de tranche de 500 habitants
(al. 2). Les décisions sont prises à la majorité de 75 voix exprimées; le
président prend part au vote; en cas d’égalité, ses voix sont prépondérantes
(art. 15 al. 2). Le Comité de direction se compose de sept membres, dont quatre
pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune d’Yvonand; un pour les communes de
Grandson et de Concise, et un pour toutes les autres communes (art. 18 al. 1).
Le président du Comité de direction est élu par le Conseil intercommunal parmi
l’un des quatre membres représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1). Les
communes membres ont les obligations suivantes: le recrutement des personnes
qui peuvent être appelées au service (art. 25); la mise à disposition de locaux
(art. 26) et de matériel (art. 27); la prise en charge des frais des installations
sises sur leur territoire (art. 28). L’organisation du SDIS fait l’objet d’un
règlement organique adopté par le Conseil intercommunal (art. 31). Comme
ressources, l’Association dispose de la contribution annuelle des communes, du
produit des prestations facturées à des tiers, ainsi que des contributions
cantonales et fédérales et autres ressources diverses (art. 34). La Ville
d’Yverdon-les-Bains contribue au financement du fonctionnement du SDIS
régional, à raison d’un forfait de base de 10 fr. par habitant; le solde du
coût effectif de fonctionnement est facturé à toutes les communes membres, y
compris la Ville d’Yverdon-les-Bains, selon les bases de répartition suivante:
pour le 90% du montant, au prorata du nombre d’habitants; pour le 10%, au prorata
de la valeur du patrimoine immobilier de chaque commune membre de l’Association
(art. 37 al. 1). A teneur de l’art. 41, les communes qui désirent adhérer à
l’Association présentent leur requête au Conseil intercommunal (al. 1); les
conditions d’adhésion sont convenues entre la commune requérante et le Comité
de direction, sous réserve de la ratification du Conseil intercommunal (al. 2);
une contribution équivalente à la répartition définie à l’art. 37 est perçue
depuis la date de création de l’Association; les exceptions sont traitées de
cas en cas par le Comité de direction (al. 3).
Par acte du 23 décembre 2011, les
Municipalités de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars,
Grandevent et Provence ont formé une requête contre les Statuts, d’une part, et
la décision du Conseil d’Etat du 7 décembre 2011, d’autre part. Elles concluent
principalement à ce que la Cour constitutionnelle constate que les Statuts et
la décision du 7 décembre 2011 sont contraires au droit supérieur (I); qu’elle annule
les Statuts et, en tant que de besoin, la décision du 7 décembre 2011 (II). A
titre subsidiaire, elles concluent à l’annulation des art. 18 al. 1 et 19 al. 1
des Statuts, ainsi que, en tant que de besoin, de la décision du 7 décembre
2011. Les requérantes invoquent les art. 146 al. 1 Cst-VD et 113 LC, ainsi que
l’autonomie communale et le principe d’égalité. Elles demandent à ce que
l’effet suspensif soit accordé à la requête. Le Conseil d’Etat, ainsi que les
Municipalités de Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne,
Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny,
Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Giez, Mathod, Molondin, Pomy,
Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Ursins, Yverdon-les-Bains
et Yvonand (ci-après: Belmont-sur-Yverdon et consorts) , concluent
principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet.
La Municipalité de Grandson a produit des déterminations, allant dans le sens
du rejet de la requête.
D.
Le 30 décembre 2011, le Président de la Cour a
décidé qu’en l’état, la requête suspendait l’entrée en vigueur des Statuts. Le
19 janvier 2012, les communes de Belmont-sur-Yverdon et consorts ont demandé la
levée de l’effet suspensif. Le Conseil d’Etat en a fait de même dans ses
déterminations du 30 janvier 2012. Les requérantes se sont opposées à cette
mesure.
E.
Le 30 janvier 2012, les requérantes ont informé
le juge instructeur qu’elles avaient formé parallèlement un recours contre les
Statuts auprès du Tribunal fédéral (cause 2C_89/2012). Par ordonnance du 2
février 2012, le Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a
suspendu la cause 2C_89/2012, jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle ait
statué sur la requête.
Considérant en droit
1.
a) La requête suspend l’entrée en vigueur de
l’acte attaqué, sauf décision contraire de la Cour (art. 7 de la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.32). La
suspension jusqu’à droit jugé se comprend aisément lorsque l’acte attaqué est de
nature normative, soumis au référendum: dans ce cas en effet, le vote populaire
ne peut avoir lieu avant le prononcé de l’arrêt de la Cour constitutionnelle
(art. 6 LJC). Toutefois, comme l’art. 7 LJC le permet, il est admis que la Cour
puisse retirer l’effet suspensif. Cela concerne notamment le cas où la requête
n’est pas dirigée contre un texte normatif dans son ensemble, mais seulement
contre quelques-unes de ses dispositions, ou celui où la requête, abusive, vise
uniquement à paralyser l’activité étatique (EMPL n° 188, de juin 2004, Bulletin
du Grand Conseil du 15 septembre 2004, p. 3663 ss; cf. les décisions sur
effet suspensif des 10 mars 2008, cause CCST.2008.0001, consid. 1; 14 mars
2007, cause CCST.2006.0011, consid. 1a; 25 mars 2006, cause CCST.2006.0002,
consid. 2;  27 mai 2005, cause CCST.2005.0001, consid. 1).
b) Outre cela, et quand bien même
l’art. 12 al. 2 LJC ne renvoie pas à l’art. 80 de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), rien ne s’oppose à ce que la
Cour constitutionnelle procède à une pesée des intérêts en présence, afin de
vérifier sur cette base le régime provisionnel qui doit prévaloir (cf. les
décisions précitées des 25 mars 2006, consid. 2, et 27 mai 2005, consid. 2). Cette
pesée d’intérêts se fait dans le cadre d’une application par analogie de l’art.
80 al. 2 LPA-VD (cf., sous l’ancien régime de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administrative – LPJA, les décisions du 14 mars
2007, précitée, consid. 1b, du 7 juillet 2006, cause CCST.2006.0004, consid.
1b, et du 13 avril 2006, cause CCST.2006.0003, consid. 2a). Il est arrivé à la
Cour constitutionnelle, au terme de cet examen, de lever l’effet suspensif,
totalement (cf., par exemple, les décisions précitées des 10 mars 2008, 13
avril 2006, 25 mars 2006 et 27 mai 2005) ou partiellement (cf., par exemple,
les décisions précitées des 14 mars 2007 et 7 juillet 2006).
c) L'effet suspensif a pour but de
maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours de son
objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il rend l’acte
contesté inefficace jusqu'à droit connu au fond. C'est dans le cadre d'une
pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge doit déterminer
si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De
manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à
moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande
l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas
irrémédiablement compromis. Le juge veillera aussi bien à ce que l’exécution
immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit,
qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre
son but. En fin de compte, il s’agit d’examiner si les raisons qui plaident
pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent
être invoquées en faveur du statu quo. C’est avant tout en fonction de la
vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles
sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe
de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue
probable de la requête peut aussi être prise en compte, mais seulement si la
solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de
fait clairement établi (cf. la décision du 30 mars 2009, cause CCST.2008.0016,
consid. 1, et les références citées).
d) Les communes requérantes ne sont
pas membres de l’Association. A l’appui de leurs demandes de levée de l’effet
suspensif, le Conseil d’Etat, ainsi que Belmont-sur-Yverdon et consorts, ont
fait valoir l’intérêt des communes membres de l’Association à mettre en oeuvre
le SDIS régional, sans attendre que la Cour constitutionnelle ait tranché le
sort de la requête au fond. Belmont-sur-Yverdon et consorts ont allégué que les
corps de sapeurs-pompiers locaux ne répondent plus actuellement, pour la
plupart d’entre eux, au standard de sécurité cantonal. En particulier, certains
détachements d’appui (DAP) ne seraient plus en état d’assurer pleinement le
soutien qu’ils doivent apporter aux détachements de premier secours (DPS). Les
requérantes objectent à cela qu’une carence dans l’organisation des corps des
sapeurs-pompiers communaux ne justifierait pas de lever l’effet suspensif. Elles
ne se prévalent pas d’un intérêt public ou privé opposé, qui serait mis en
péril si l’effet suspensif était retiré à la requête; elles se bornent à
contester le caractère déterminant de l’intérêt public invoqué par le Conseil
d’Etat, ainsi que par Belmont-sur-Yverdon et consorts. De même, elles ne se
plaignent d’aucun inconvénient que la création immédiate du SDIS régional
pourrait entraîner pour elles. En particulier, elles n’allèguent pas que cela
les entraverait dans leurs propres tâches de lutte contre le feu. Il convient
d’admettre, sur le vu de ces éléments, que l’intérêt des communes membres de
l’Association à mettre sur pied le SDIS régional sans délai, l’emporte sur le
maintien du statu quo.
Dans la pesée des intérêts à faire,
il convient de souligner que les requérants ne contestent pas le principe de
l’Association, mais ses modalités d’organisation, telles que fixées par les
Statuts. En particulier, les requérantes critiquent la répartition des voix au
sein des organes de l’Association. Elles estiment que les dispositions y
relatives des Statuts (spécialement les art. 18 al. 1 et 19 al. 1),
consacreraient une inégalité de traitement, à leur détriment. La levée de
l’effet suspensif, avec la conséquence que l’Association pourrait s’atteler
immédiatement à la réalisation de ses buts, ne produit à cet égard aucun
dommage pour les requérantes. Même à supposer qu’elles puissent subir un
préjudice quelconque découlant de la mise en oeuvre immédiate des Statuts, par
exemple à raison de modalités d’organisation qui seraient arrêtées ou des
tâches réparties, celui-ci serait supprimé pour le cas où la Cour, adjugeant
aux requérantes leurs conclusions,  annulait les Statuts.
e) En conclusion, il existe un
intérêt public prépondérant à ce que les Statuts litigieux puissent être mis en
oeuvre, de manière à permettre à ce que le SDIS régional soit créé sans
attendre. La situation étant claire à cet égard, il n’est pas nécessaire, par
surcroît, d’examiner le sort prévisible de la requête, que le Conseil d’Etat,
ainsi que Belmont-sur-Yverdon et consorts, tiennent principalement pour
irrecevable.
2.
La demande doit ainsi être admise, et l’effet
suspensif levé. Le sort des frais et dépens suivra celui de la cause au fond.
Par ces motifs
la Cour
décide:
I.
L’effet suspensif est levé.
II.
Le sort des frais et dépens est réservé.
Lausanne, le 13 février 2012
Le président:
La présente décision est communiquée
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Elle peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.