vd_omni · AC.2022.0334 · 2023-11-10 · fr

A.________ et B.________ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Admission du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux: l'adoption successive d'une zone réservée cantonale, puis d'une zone réservée communale ("superposition" de zones réservées sur la même parcelle) aboutit à un résultat contraire au principe de l'art. 27 al. 2 LAT, qui veut que la zone réservée ne puisse être prévue que pour cinq ans au plus, avant l'examen concret de la nécessité d'une prolongation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2023 AC.2022.0334

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et
Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
aux
********,
2.
B.________,
aux
********
,
tous deux représentés par Me Sarah PERRIER,
avocate à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et
décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16
septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
B.________ et A.________ (les époux A.________) sont
propriétaires de la parcelle n
o
4774 du registre foncier, d'une
surface de 4'480 m
2
, sur le territoire de la Commune de Montreux. Ce
bien-fonds, qui n'est pas bâti (il est principalement en nature de pré/pâturage,
avec des voies d'accès et une place privée), se trouve dans le village des
Avants, à une altitude d'environ 950 mètres. Il est inclus dans le périmètre du
plan de quartier "En Champ Avan" (surface totale d'environ 1 ha),
adopté par le Conseil communal de Montreux le 9 décembre 1992 et approuvé par
le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. Le régime applicable à la parcelle n
o
4774, en vertu du plan de quartier, est celui d'un "secteur destiné à l'habitation
collective et accessoirement aux activités du secteur tertiaire et
commercial" (partie supérieure) ou d'un "secteur destiné à
l'habitation individuelle groupée" (partie inférieure).
B.
En 2018, les époux A.________ ont déposé une demande de permis de
construire en vue de la réalisation de deux immeubles d'habitation avec un
garage souterrain. Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 juillet au 2
août 2018. Le service cantonal responsable de l'aménagement du territoire, la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a formé opposition, en
invoquant notamment le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune.
Après son opposition, la DGTL a mis à l’enquête
publique, du 24 octobre au 22 novembre 2018 un plan de "zone réservée cantonale
selon l’art. 46 LATC – Parcelle n
o
4774" dont le périmètre
correspond à celui de la parcelle précitée. Selon le règlement de cette zone
réservée cantonale (RZRC), cette mesure est destinée à rendre inconstructible,
provisoirement, la parcelle n
o
4774 (art. 1). Cela signifie que
toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sont
interdits (art. 3 RZRC). A l'art. 4 RZRC, il est prévu que la zone réservée a
une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (al. 1); elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (al. 2).
Le 21 novembre 2019, le Département du territoire et
de l'environnement (DTE) a approuvé le plan de zone réservée cantonale.
Les époux A.________, qui s'étaient opposés en vain
à cette mesure, ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DTE du 21 novembre 2019. La CDAP
a rejeté ce recours par un arrêt AC.2020.0006 du 1
er
décembre 2020.
Elle a donc confirmé le plan de zone réservée cantonale. Cet arrêt n'a pas fait
l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et il est entré en force.
C.
La zone réservée cantonale est une mesure
conservatoire qui a été prise dans le cadre des opérations de révision de la
planification locale de Montreux. En 2007, les autorités communales avaient mis
à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de
règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi
des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil
communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi
diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté
les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA,
à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs
recours à la CDAP.
Les autorités communales ont ensuite
entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),
auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de
nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue.
Les
modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones
réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient
en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction
entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le
bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non
bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.
Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,
lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et
d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la
CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par
différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous
réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de
différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une
organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les
arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril
2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis
le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué
sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les
décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale
du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens
que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de
Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du
territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est
renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
).
Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation
conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone
réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'
art.
15 LAT
(cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte
des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail
(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9).
[...] "
Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante
(sans les références):
Les recourants affirment que la
planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle
ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit
environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie
supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de
Villars.
A rigueur de texte, l'art. 14 LAT
n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation
communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier
art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et
hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent
ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas
admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la
partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones
pour le solde
[…]
. Cela contrevient à
l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se
doit de procéder d'une idée d'ensemble
[…]
.
La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie
urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification
ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel
constructible par la première planification, au détriment des parcelles
comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral,
spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au
sens de l'art. 15 LAT.
Pour ce motif également, le
recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de
Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan
d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause -
et celui concernant sa partie supérieure.
D.
A la suite des arrêts du Tribunal fédéral – c'est-à-dire
après l'approbation par le DTE de la zone réservée cantonale pour la parcelle n
o
4774 –, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones
réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier
dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021.
On y trouve les explications suivantes (p. 1, p. 8 ss):
"
1. Introduction
Suite aux décisions du Tribunal
fédéral du 16.04.2020
[…]
, le plan
général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le
Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en
totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des
choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul
instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la
mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les
dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135
LATC).
Cet instrument n’a jamais fait
l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à
plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été
constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et
fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour
accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir largement
surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral entré en
vigueur en mai 2014.
La zone réservée est le seul moyen
connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour remédier
temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les communes
dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue d’un tel
document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune de
Montreux.
La Municipalité de Montreux met en
place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de
l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré
obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol,
qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit
fédéral.
[…]
4. Le surdimensionnement de la
zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3
e
ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux
est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de
centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées
dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois
la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit
pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités
de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation
de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées
qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement,
pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en
la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de
réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
[…]
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5 Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
"
Six  différents types de zones
réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
4774
– ainsi que les terrains voisins du village des Avants – dans la zone réservée
1, qui "concerne toute la partie du territoire communal qui se situe
au-delà du périmètre du centre" (ou périmètre compact de l'agglomération),
ce qui représente une surface de 120 ha (p. 11 du rapport 47 OAT). La
réglementation de la zone réservée 1 est décrite ainsi dans le rapport précité
(p. 12):
"Le dispositif de la zone
réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application
des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions
incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les
règles constructives d’ordre général.
Il tend à :
- empêcher provisoirement toute
construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;
- permettre l’entretien immobilier
et du patrimoine ;
- permettre l’occupation de
volumes bâtis existants mais non-utilisés ;
- interdire la disparition de
locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;
- permettre les interventions sur
les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation
intérieure ;
- permettre les interventions sur
les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans
modification de volume ;
- permettre les
démolitions-reconstructions dans les limites de l’article 80 LATC ;
- empêcher que les surfaces en
nature de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement.
Ainsi, cette zone ne permet que
l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle
protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer
une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de
Montreux."
Le rapport 47 OAT précise que le périmètre du plan
de quartier "En Champ Avan" est inclus dans le périmètre de la zone
réservée communale car il offre un potentiel constructible au-delà du périmètre
du centre (p. 12).
E.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021.
La parcelle n
o
4774 est
effectivement incluse dans la zone réservée 1. L'art. 6 du règlement de la zone
réservée (RZR) prévoit que cette mesure est destinée à empêcher provisoirement
toute construction nouvelle sur les parcelles concernées (al. 2). Seules sont
autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de
l'entretien; la transformation intérieure; la transformation extérieure sans
augmentation de volume; la démolition-reconstruction, dans les limites de
l'art. 80 LATC (al. 3). Il est encore prescrit qu'aucune surface en nature de
pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).
Les époux A.________ ont formé opposition le 20 mai
2021.
F.
Dans son préavis n
o
34/2021, la municipalité a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition des époux A.________, ce
texte comporte les passages suivants:
"Il a ainsi été convenu
[après discussion avec le département cantonal
compétent]
que le dispositif communal des zones réservées, et notamment
la zone réservée 1, devait couvrir le PQ "En Champ Avan", soit la
parcelle n
o
4774, et qu'une fois ledit dispositif en vigueur, le
Département cantonal radierait la zone réservée cantonale, car elle sera alors
dépourvue de raison d'être.
Si les opposants perçoivent cela
comme deux mesures de protection qui se suivent et qui bloquent potentiellement
les possibilités de développement sur la parcelle n
o
4774 durant
plus de 8 ans, il n'en demeure pas moins que les conditions requises pour lever
la mesure de protection et laisser la parcelle se développer ne sont pas
remplies. En effet, le PQ "En Champ Avan" doit être considéré comme
non conforme au droit fédéral, car son périmètre se situe à l'extérieur du
périmètre du centre alors qu'il permet un potentiel de développement non
négligeable; ce potentiel aggravera la situation de surdimensionnement des
réserves à bâtir, ce qui va à l'encontre du but premier des zones réservées
(art. 27 LAT et 46 LATC)".
G.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition des époux A.________.
Le dossier a été transmis au Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16
septembre 2022, a approuvé "
sous réserve des droits des tiers, les
zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif
et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler les décisions précitées du
conseil communal et du département cantonal. A titre subsidiaire, ils concluent
à la réforme de ces décisions dans le sens suivant:
a. La parcelle n
o
4774
[…]
est retirée du périmètre des zones
réservées communales.
b. Le règlement et le plan des
zones réservées sont modifiés en ce sens, soit que la parcelle n
o
4774 n'est pas comprise dans le périmètre des zones réservées.
c.  Le règlement et le plan des
zones réservées indiqueront expressément que la parcelle n
o
4774
[…]
fait déjà l'objet d'une zone réservée
cantonale depuis le 24 octobre 2018.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Les recourants a répliqué le 28 février 2023, en
confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées.
L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les communes peuvent établir des
zones réservées en suivant la procédure d'approbation qui est celle des plans
d'affectation. Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui
doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC).
Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le
conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du
département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal. Les recourants ont précisément attaqué ces
deux décisions. Ils ont qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé
opposition lors de l'enquête publique, ils contestent une mesure comportant une
restriction de leur droit de propriété sur leur immeuble (art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences
formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que comme leur parcelle est déjà en zone
réservée en vertu de la mesure décidée par le DTE le 21 novembre 2019, les
règles du droit fédéral (art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700]) et du droit cantonal (art. 46 LATC) relatives à la
zone réservée ne permettraient pas de "superposer" une zone réservée
communale sur la même parcelle; cela prolongerait indûment l'interdiction de
construire qui grève leur terrain depuis le 24 octobre 2018 (début de l'enquête
publique de la zone réservée cantonale) et qui ne devrait pas durer plus de
cinq ans, voire huit ans en cas de prolongation. Les recourants se plaignent
d'une violation des règles légales précitées ainsi que d'une restriction
disproportionnée du droit de propriété.
a) L'
art.
27 LAT
prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée,
au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à
assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption
d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient
accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera
délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres "mesures
conservatoires" (c'est le titre de la section de la LATC comprenant l'art.
46); il s'agit des art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée (effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation).
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
c)  Les arrêts du Tribunal fédéral du
16 avril 2020 ont créé à Montreux une situation complexe, qui a amené les
autorités communales à prévoir des mesures conservatoires, sous la forme de
zones réservées communales, pour les secteurs dont le régime juridique avait
été défini en 1972 (classement en zone constructible selon l'ancien PGA), mais
n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Des
secteurs régis par des plans spéciaux ont également été inclus dans le plan des
zones réservées communales, singulièrement le périmètre du plan de quartier
"En Champ Avan".
Le département cantonal en charge de
l'aménagement du territoire (DTE) n'a pas pris une mesure conservatoire en
fonction de la situation créée par les arrêts précités du Tribunal fédéral,
puisque la zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
4774 avait été
adoptée environ cinq mois auparavant (le 21 novembre 2019), et mise à l'enquête
publique 18 mois avant l'annulation du nouveau PGA. Cela étant, cette mesure
conservatoire, provoquée par un projet de construction des recourants,
résultait d'une analyse des capacités résiduelles, ou du surdimensionnement,
des zones à bâtir dans les parties supérieures du territoire communal (Les
Avants, Glion, Caux en particulier). Cette analyse correspond, en tout cas dans
les grandes lignes, à celle qu'ont effectuée ensuite les autorités communales
et qui est exposée dans le rapport 47 OAT concernant les zones réservées
communales. Du reste, dans son arrêt AC.2020.0006 du 1
er
décembre
2020 (recours contre la zone réservée cantonale), qui a été rendu après les
arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la CDAP a retenu en substance que
la zone réservée cantonale se justifiait aussi en relation avec la nécessité
d'établir un nouveau plan d'affectation communal, "pour empêcher que des
constructions mettent en péril le redimensionnement de la zone à bâtir requis
par l'art. 15 al. 2 LAT et le PDCn" (consid. 2 p. 13); la question du
maintien de la parcelle n
o
4774, en tout ou partie, dans la zone à
bâtir "implique une analyse fine de la situation qui devra être faite dans
le cadre de l'élaboration du nouveau plan d'affectation communal" (
ibidem,
p. 16) et la délimitation des zones à bâtir dans le village des Avants, hors du
périmètre compact de l'agglomération, devra être examinée de manière
approfondie (
ibid
., p. 17). C'est en fonction de ces éléments que la
zone réservée cantonale a été jugée conforme au droit fédéral.
Les recourants ne remettent pas en
cause cette mesure conservatoire, qui est en force après qu'ils l'ont contestée
en vain. En d'autres termes, ils ne prétendent pas actuellement qu'il ne serait
pas conforme à l'art. 27 LAT de soumettre le secteur des Avants, singulièrement
leur parcelle, au régime de la zone réservée. Le litige porte uniquement sur la
"superposition" (selon les termes des recourants) de la zone réservée
cantonale et de la zone réservée communale.
On constate que les prescriptions
réglementaires de ces deux zones réservées ont une portée similaire.
Conformément à la règle de l'art. 27 al. 1 LAT, ces prescriptions doivent
empêcher les nouvelles constructions ou installations susceptibles d'entraver
l'établissement du futur plan d'affectation communal; si les deux règlements
diffèrent dans leur formulation, celui de la zone réservée cantonale n'est en
définitive pas plus strict que celui de la zone réservée communale 1.
Matériellement, ces deux mesures conservatoires sont équivalentes.
Dans la réponse à l'opposition des
recourants, l'éventualité d'une radiation de la zone réservée cantonale par le
département cantonal a été évoquée. Toutefois, d'après le dossier, aucune
radiation ou abrogation n'est intervenue en l'état. Dans sa réponse au recours,
la DGTL se borne à relever que "le fait qu'une zone réservée cantonale
instaurée en réaction à une demande de permis inopportune vise déjà la parcelle
n
o
4774, ne fait pas obstacle à l'instauration, à large échelle, des
zones réservées communales" (p. 3).
La parcelle n
o
4774 est bel
et bien provisoirement inconstructible en l'état à cause d'une zone réservée
cantonale adoptée pour une durée de cinq ans, selon la décision du département
cantonal du 21 novembre 2019. En vertu de la jurisprudence cantonale, le
dies
a quo
du délai de cinq ans prévu par l'art. 46 al. 1 LATC (délai maximal
selon l'art. 27 al. 2 LAT, sauf éventuelle prolongation en application d'une
disposition du droit cantonal) est la date d'approbation (pour un plan
communal) ou d'adoption (pour un plan cantonal) de la zone réservée par le
département cantonal compétent, nonobstant un éventuel recours (cf. CDAP
AC.2020.0295 du 14 décembre 2021 consid. 5; cf. ég. TF 1C_14/2022 du 7 juin
2023 consid. 2). Jusqu'au 20 novembre 2024, la parcelle n
o
4774 est
donc soumise à une mesure conservatoire dont le droit fédéral limite la durée,
en laissant au législateur cantonal la possibilité de prévoir une prolongation.
Le droit cantonal vaudois est clair à ce propos: la durée initiale d'une zone
réservée est de cinq ans au maximum et une prolongation est possible pour une
durée de trois ans au maximum (art. 46 al. 1 LATC). Selon la doctrine, le terme
de "prolongation" à l'art. 27 al. 2 LAT se rapporte à chacune des
zones réservées fixées au cas par cas et non à la durée générale de cinq ans,
que le législateur a fixée de manière contraignante pour les cantons. Si le
droit cantonal permet une telle prolongation, il faut en prouver la nécessité
en fonction des circonstances particulières; une "prolongation par
précaution", c'est-à-dire la fixation d'une zone réservée de plus de cinq
ans, n'est donc pas conforme à l'art. 27 LAT (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique
LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, Art. 27, N. 69, 71).
En l'occurrence, l'adoption successive
d'une zone réservée cantonale, pour cinq ans dès le 21 novembre 2019, puis
d'une zone réservée communale, pour cinq ans dès le 16 septembre 2022, a pour
résultat d'imposer cette mesure conservatoire aux propriétaires de la parcelle
n
o
4774 pour une durée "initiale" de presque huit ans,
sans que l'autorité compétente examine concrètement si, au terme du premier
délai de cinq ans (le 20 novembre 2024), une prolongation est justifiée. Cette
"superposition" de deux zones réservées pendant une certaine période
aboutit à un résultat contraire au principe de l'art. 27 al. 2 LAT qui veut que
la zone réservée ne puisse être prévue que pour cinq ans au plus, avant
l'examen concret de la nécessité d'une prolongation. En outre, avant l'échéance
du premier délai de cinq ans, on ne voit pas la nécessité de combiner deux
zones réservées, adoptées par des autorités distinctes, quand elles ont les
mêmes effets et visent à protéger l'établissement d'un seul et même plan
d'affectation.
Aussi le grief de violation du droit
fédéral présenté par les recourants est-il fondé.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et que les
décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département
cantonal sur l'opposition des recourants, c'est-à-dire sur la soumission de la
parcelle n
o
4774 au régime de la zone réservée 1, doivent être
annulées
– c'est le résultat visé en définitive par
les conclusions subsidiaires du recours. Cela signifie, concrètement, que seule
la mesure conservatoire applicable en l'état à la parcelle n
o
4774
est la zone réservée cantonale de 2019. L'annulation des décisions attaquées
n'a en revanche aucun effet sur les mesures conservatoires visant d'autres
parcelles du territoire communal.
Vu l'issue de
la cause, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire (cf. art. 49
LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la collectivité publique dont la
planification est contestée, à savoir la Commune de Montreux (cf. art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours
est admis.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont annulées, au sens des considérants, pour la parcelle n° 4774.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux
recourants B.________ et A.________, pris solidairement, à titre de dépens, est
mise à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 10 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.