vd_omni · AC.2021.0120 · 2021-10-13 · fr

A.________ /Municipalité d'Essertines-sur-Rolle, Direction générale de l'environnement (DGE), Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Confirmation de l'ordre donné par la municipalité au recourant d'éliminer ses bâches biodégradables en PLA dès la fin de la récolte. La méthode consistant à les laisser sur le sol ou à les enfouir ou les enterrer dans un champ est inappropriée pour le traitement de ces déchets.Recours en matière de droit public rejeté par le TF (1C_672/2021 du 18 octobre 2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2021 AC.2021.0120

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 octobre 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart, juge; Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Essertines-sur-Rolle,
à Essertines-sur-Rolle, représentée par Me Luc PITTET,
avocat à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité
d'Essertines-sur-Rolle du 8 mars 2021 concernant une infraction à la loi sur
la gestion des déchets sur les parcelles n
os
747 et 677.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire des parcelles n
os
677 (6.5 ha) et
747 (21 ha) du registre foncier, sur le territoire de la commune
d'Essertines-sur-Rolle. Il s'agit de champs cultivés, en zone agricole.
B.
Le 8 mars 2021, la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle (ci-après: la
municipalité) lui a envoyé la décision suivante:
"
Infraction à la loi sur la gestion des
déchets
[…]
Monsieur,
Nous avons constaté
que vous avez étendu des bâches plastiques en 2020 sur les parcelles 677 et 747
dans le cadre de vos travaux agricoles. Après récolte, vous n'avez pas enlevé
les bâches plastiques durant l'hiver.
Début mars 2021,
vous avez labouré la parcelle 677, sans enlever les bâches au préalable, ce qui
a provoqué un broyage de dites bâches en une multitude de déchets plastiques. Ces
déchets se retrouvent sur les parcelles avoisinantes. La parcelle 747 n'a pas
encore été labourée. Toutefois, les bâches plastiques n'ont pas non plus été
enlevées des champs. Or elles s'effritent également et des morceaux de plastique
ont été retrouvés dans la forêt voisine, propriété de la Commune et jusqu'à
plusieurs centaines de mètres de votre parcelle.
Nous avons interpellé
la Direction générale de l'environnement afin de savoir si des bâches «
biologiques » pouvaient être considérées comme dégradables et pouvaient être
laissées en l'état sur le sol, avant labourage. Il nous a été répondu qu'aucun
plastique ne doit être retourné dans la terre, ni laissé tout l'hiver pour
qu'il se dégrade et que ces plastiques devaient être enlevés après récolte. Il
semblerait qu'une telle manière de procéder porte en effet atteinte à la
fertilité du sol et à l'environnement.
En outre, ces bâches
plastiques sont des déchets. En omettant de retirer ces bâches de ses parcelles
et de les amener à la déchetterie, vous avez enfreint la loi sur la gestion des
déchets.
Nous vous sommons,
de retirer dans un délai de 5 jours, sous la menace de l'article 292 CP, les
bâches encore présentes sur votre parcelle 747 et de les amener à la
déchetterie pour que ces bâches soient éliminées de façon adéquate. En outre,
nous vous sommons de ramasser les débris de plastique poussés par le vent sur
les parcelles et lisières avoisinantes, étant précisé qu'il vous sera
nécessaire de contacter les propriétaires avant intervention.
En outre nous vous
sommons à l'avenir d'éliminer ces bâches dès la fin de la récolte, à tout le
moins, avant que le froid ne commence à les dégrader.
EFFET SUSPENSIF
La municipalité
considère qu'il existe un intérêt public prépondérant à faire cesser immédiatement
les activités précitées sur la parcelle n°747. En conséquence, en application
de l'article 80, alinéa 2, LPA-VD, la municipalité lève l'effet suspensif
concernant l'ensemble des mesures de la présente décision.
POURSUITE PENALE
La présente vous est
notifiée sous la menace des peines prévues à l'article 292 du Code pénal suisse
: « art. 292 : Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui
signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une
autorité ou un fonctionnaire compétent sera puni d'une amende ».
[…] "
C.
Agissant le 29 mars 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
d'annuler la décision de la municipalité du 8 mars 2021 (conclusion I) et de
constater que cette décision est illicite (conclusion II).
Dans sa réponse du 2 juillet 2021, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 22 juillet 2021, en maintenant
ses conclusions.
D.
Le juge instructeur a demandé des renseignements à la Direction générale
de l'environnement (DGE), d'une part, et à la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), d'autre
part. Les réponses de ces autorités (du 3 septembre 2021, pour la DGE, et du 31
août 2021, pour la DGAV) ont été communiquées aux parties. Le recourant et la
municipalité se sont déterminés à ce propos respectivement le 21 et le 24
septembre 2021.
E.
Par décision du 14 avril 2021, le juge instructeur a restitué l'effet
suspensif au recours.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
La décision attaquée impose au recourant les trois obligations
suivantes:
1°           retirer dans un délai de 5 jours les bâches
encore présentes sur la parcelle n° 747 pour les amener à la déchetterie;
2°           ramasser les débris de plastique poussés par le
vent sur les parcelles et lisières avoisinantes;
3°           éliminer à l'avenir ces bâches dès la fin de la
récolte.
Ces obligations sont fondées sur des normes de droit
public relatives à la gestion des déchets (cf. infra, consid. 2a), de sorte que
la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est ouverte,
conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Parmi les conditions de recevabilité du recours, la
loi prévoit que le recourant doit être atteint par la décision attaquée et
disposer d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD). La jurisprudence retient de manière générale que cet
intérêt doit être actuel et pratique, tant au moment du dépôt du recours qu'à
celui où l'arrêt est rendu (cf. notamment ATF 144 IV 81 consid. 2.3.1; ATF 137
I 296 consid. 4.2).
En l'espèce, la municipalité expose dans sa réponse que
les bâches qui étaient présentes sur la parcelle n° 747 ont été éliminées par
le recourant. Par ailleurs, dans une lettre du 17 mars 2021 à la municipalité (postérieure
à la décision attaquée mais antérieure au dépôt du recours), le recourant a
indiqué que les abords avaient été nettoyés; il faut en déduire qu'il ne
conteste pas la seconde obligation qui lui a été signifiée. Sur ces deux
points, la condition de l'intérêt actuel ne paraît plus remplie. Cela étant, le
recourant, destinataire de la décision attaquée, conserve un intérêt actuel et
pratique à obtenir l'annulation de cette décision en tant qu'elle lui impose,
pour l'exploitation future de ses terrains agricoles sur le territoire de la
commune concernée, d'éliminer les bâches dès la fin de la récolte, c'est-à-dire
de les traiter comme des déchets. La qualité pour recourir doit par conséquent
lui être reconnue. Les autres conditions légales de recevabilité sont remplies
(cf. art. 79, 95 et 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant fait valoir que les bâches disposées sur ses parcelles "ne
sont pas des bâches en plastique mais des bâches biodégradables qui sont des
films de paillage faits à base d'amidon de maïs utilisées de manière très
importante dans la culture maraîchère bio". Ces bâches biodégradables ne
seraient pas des déchets et le droit public n'imposerait aucune obligation de
les éliminer .
a) Le chapitre 4 du titre 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.0) règle le sort
des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se
défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (
art. 7 al. 6 LPE)
. C'est aux cantons que revient le devoir
de planifier la gestion de leurs déchets (
art. 31 al. 1 LPE
).
L'
art. 30 LPE
fixe les principes généraux en la
matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces
derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les
déchets doivent être éliminés (cf.
art. 7 al. 6
bis
LPE
) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que
ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3). L'élimination
des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les
étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provi­soire
et le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique, biolo­gique
ou chimique des déchets (art. 7 al. 6
bis
LPE).
b) En l'espèce, le litige porte sur le sort, après
la récolte, des bâches ou films de paillage utilisés pour protéger les cultures
sur les parcelles du recourant (freiner la pousse des mauvaises herbes, limiter
l'évaporation, etc.). Le recourant a fourni deux descriptifs des produits qu'il
utilise: il s'agit d'une matière 100% biodégradable à base de PLA (Polylactic Acid,
acide polylactique). Le PLA est un polymère biodégradable, qui peut être obtenu
à partir d'amidon de maïs (le terme de bioplastique est parfois utilisé, parce
qu'il s'agit d'une alternative naturelle au polyéthylène).
Lorsqu'un agriculteur ou maraîcher qui utilise des
films de paillage à base de PLA s'en défait (cf. art. 7 al. 6 LPE) après une ou
plusieurs récoltes, les règles du droit fédéral sur l'élimination des déchets
sont en principe applicables. Comme l'expose le service cantonal spécialisé (la
DGE), il s'agit de biodéchets au sens de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la
limitation et l'élimination des déchets (ordonnance sur les déchets, OLED; RS
814.600) car ils font partie de la catégorie des déchets d'origine végétale,
animale ou microbienne (voir la définition des biodéchets à l'art. 3 let. d
OLED) et non pas de déchets urbains (déchets produits par les ménages ou par
des entreprises, lorsque leur composition est comparable à celle des déchets
ménagers – cf. art. 3 let. a OLED) ni des déchets spéciaux (cf. art. 3 let. c
OLED). La notion de biodéchets s'applique à un grand nombre de déchets issus de
différents secteurs et branches économiques, comme par exemple l'agriculture,
l'industrie alimentaire, la consommation des ménages et la production
énergétique (cf. site internet de l'Office fédéral de l'environnement [OFEV],
www.bafu.admin.ch
, rubrique Thèmes > Thème déchets > Guide
des déchets > Biodéchets).
L'art. 30d let. a LPE (titre: Valorisation) prévoit
que le Conseil fédéral peut prescrire que certains déchets doivent être valorisés
si cela est économiquement supportable et plus respectueux de l'environnement
que ne le seraient un autre mode d'élimination et la production de produits
nouveaux. Sur la base de cette clause de délégation, la section 3 du chapitre 3
de l'ordonnance sur les déchets comporte des dispositions sur la valorisation des
déchets, notamment un art. 14 OLED dont la teneur est la suivante:
"
1
Les
biodéchets doivent faire l’objet d’une valorisation matière ou d’une
méthanisation, pour autant:
a. qu’ils s’y prêtent compte tenu
de leurs caractéristiques et en particulier de leur teneur en nutriments et en
polluants;
b. qu’ils aient été collectés
séparément, et
c. que leur valorisation ne soit
pas interdite par d’autres dispositions du droit fédéral.
2
Les biodéchets
qui ne doivent pas être valorisés selon l’al. 1 doivent, dans la mesure de ce
qui est possible et judicieux, faire l’objet d’une valorisation purement
énergétique ou d’un traitement thermique dans des installations appropriées. Il
convient ce faisant d’exploiter leur potentiel énergétique.
"
L'OFEV a publié à l'intention des
autorités compétentes des aides à l'exécution de l'OLED, en particulier un module
consacré aux biodéchets (Berne, 2018). Cette publication comporte une liste des
déchets se prêtant au compostage ou à la méthanisation (c'est-à-dire à la valorisation),
répartis en 7 catégories. Pour chaque catégorie et chaque type de déchet, des
indications sont données à propos des méthodes de valorisation (procédés par
lesquels on transforme un déchet matériel en un autre produit, matériel ou
énergétique). Les explications générales suivantes figurent en p. 6 de cette
publication (étant précisé que les déchets figurant dans la liste sont appelés
"intrants"):
"
Les
méthodes de valorisation considérées dans les listes sont notamment la méthanisation
thermophile (dégradation de la biomasse à une température ≥ 50 °C), la
méthanisation mésophile (dégradation de la biomasse à une température < 50
°C), la co-digestion dans une installation de traitement des eaux usées, le
compostage centralisé et le compostage en bord de champ. L’adéquation de chaque
intrant pour la méthode de valorisation considérée est indiquée par « approprié
» ou « inapproprié » et complétée par un commentaire pour la mise en œuvre
pratique.
"
Les produits à base d'acide lactique (PLA) font
partie de la catégorie "déchets issus de matériaux biodégradables".
Les indications suivantes figurent dans cette publication, à propos des
méthodes de valorisation:
Méthanisation thermophile: approprié
Méthanisation mésophile: inapproprié
Compostage centralisé: approprié
Compostage en bordure de champ: inapproprié
Co-digestion dans une station d'épuration des eaux usées:
approprié
Remarques générales concernant la
valorisation:
Seuls les produits clairement marqués
(quadrillage, germe, OK, Compost, DINCertco, cf. « Consensus Suisse sur la
désignation des produits fabriqués avec des MBD ») satisfaisant à la norme EN
13432 peuvent être pris en charge. Les matériaux en morceaux ne doivent être
pris en charge que par des installations adéquatement équipées (déchiquetage).
Il existe donc une réglementation de droit fédéral
sur l'élimination des matériaux biodégradables en PLA, lorsque leur détenteur
s'en défait. La valorisation de ces matériaux est imposée et trois méthodes
sont considérées comme appropriées: la méthanisation thermophile, le compostage
centralisé et la co-digestion dans une station d'épuration des eaux usées. Le
compostage en bordure de champ est inapproprié. Il en va
a fortiori
de même
d'autres "méthodes" consistant à laisser les matériaux biodégradables
sur le sol ou à les enfouir ou les enterrer dans un champ.
c) Comme cela a été exposé plus haut (cf. supra,
consid. 1), l'objet du litige est limité à la question de la légalité de
l'ordre d'éliminer à l'avenir les bâches biodégradables dès la fin de la récolte.
Cette décision retient l'hypothèse que le recourant entend se défaire de ces
bâches, et non pas les réutiliser ni les réintroduire dans le circuit
économique. En vertu des dispositions de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement et de l'ordonnance sur les déchets (cf. supra, consid. 2b), les
bâches doivent alors être considérées comme des déchets et l'ordre de les éliminer,
à savoir de les valoriser (la valorisation étant une méthode d'élimination –
cf. art. 7 al. 6
bis
LPE), n'est pas contraire au droit fédéral. Il
n'y a pas lieu d'examiner plus en détail, étant donné que le recours porte
uniquement sur une question de principe, les modalités concrètes d'élimination
de ces déchets. En particulier, il ne se justifie pas de déterminer dans quelle
mesure les autorités communales pourraient imposer que ces déchets soient pris
en charge à la déchèterie intercommunale (cf. art. 3 ch. 2 du règlement communal
sur la gestion des déchets ainsi que ch. 2 de la directive communale d'application
de ce règlement – consultés sur le site
https://www.essertines-sur-rolle.ch
), étant
donné qu'en principe il incombe directement au détenteur de les éliminer (cf.
art. 31c al. 1 LPE). Cela étant, le recourant ne conteste pas la compétence de
la municipalité pour rendre la décision de principe litigieuse. Il résulte au
demeurant de l'instruction que le département cantonal compétent (cf. notamment
art. 6 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets [LGD; BLV
814.11] – il s'agit du département auquel est rattaché la DGE) parvient au même
résultat que la municipalité en interprétant les normes du droit fédéral. L'ordre
de prendre les mesures nécessaires dès la fin de la récolte, à savoir avant que
les bâches ne soient abîmées, avec un risque de dissémination de parties qui se
détacheraient, est cohérent car il vise à permettre une valorisation efficace de
ces matériaux biodégradables. En définitive, c'est à tort que le recourant
conteste l'obligation de principe contenue dans la décision attaquée.
3.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. La
décision attaquée, en tant qu'elle ordonne au recourant d'éliminer à l'avenir les
bâches biodégradables dès la fin de la récolte, doit par conséquent être
confirmée. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la Commune
d'Essertines-sur-Rolle, la municipalité ayant procédé par l'intermédiaire d'un
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 8 mars 2021 de la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle est
confirmée en tant qu'elle ordonne au recourant d'éliminer à l'avenir les bâches
biodégradables dès la fin de la récolte.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune
d'Essertines-sur-Rolle à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.
Lausanne, le 13 octobre 2021
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.