vd_omni · AC.2001.0031 · 2001-09-27 · fr

CORNIMO SA et crt c/DINF/Cheseaux | Parcelle maintenue en zone intermédiaire, le classement en zone à bâtir étant subordonné à une procédure de péréquation réelle. Exigence considérée comme admissible, notamment au regard de l'art. 51 al. 3 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.09.2001 AC.2001.0031

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 septembre 2001
sur le recours interjeté par la société
Cornimo
S.A.
et Jean-Claude
Douchet
, représentés par l'avocat Benoît Bovay à
Lausanne
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 16 janvier 2001, rejetant leur recours formé contre les
décisions du 2 novembre 1999 du Conseil communal de Cheseaux-sur-Lausanne
adoptant le plan général d'affectation et son règlement et écartant leurs
oppositions.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 20 novembre au 20
décembre 1998, la Municipalité de la Commune de Cheseaux-sur-Lausanne a mis à
l'enquête publique un nouveau plan directeur communal, neuf plans directeurs
localisés ainsi qu'un nouveau plan général d'affectation accompagné de son
règlement (ci après: le règlement). Ces plans et règlements visaient à
remplacer le plan directeur communal de 1974 ainsi que le règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions approuvés par le Conseil
d'Etat le 8 septembre 1978.
B.                    La société Cornimo SA
est propriétaire des parcelles 57 et 221 du cadastre de la Commune de Cheseaux,
sises au chemin de Sainte-Marie 14 et 16 au lieu-dit "A la Croix".
Jean-Claude Douchet est propriétaire de la parcelle 219 située directement au
nord-est des parcelles précitées. Chacune de ces parcelles supporte un bâtiment
locatif. Elles se situent dans le prolongement l'une de l'autre, directement au
nord d'un secteur bâti qui constitue l'extrémité nord-ouest du village de
Cheseaux. Ces parcelles sont entourées à l'ouest, au nord et au nord-ouest des
terrains vierges et à l'est par une parcelle supportant une ferme.
C.                    Les parcelles des
recourants ont été colloquées en zone intermédiaire par le plan général
d'affectation de 1978. Cette affectation a été confirmée en 1996, à l'occasion
d'une modification du plan général d'affectation qui faisait suite à l'adoption
définitive du tracé de la route de contournement de Cheseaux. Selon le nouveau
plan général d'affectation, ces parcelles sont à appelées à demeurer en zone
intermédiaire. Elles sont comprises dans le périmètre à prescriptions
particulières "Derrière-le-Château et Nonceret-La-Croix", régi par
l'art. 28 du règlement dont la teneur est la suivante :
28.1 Référence au plan directeur
Le périmètre fait
l'objet de deux plans directeurs localisés (Derrière-le-Château d'une part et
Nonceret-La-Croix d'autre part).
28.2 Règles à
respecter en cas d'affectation à la construction
L'affectation à la
construction de tout ou partie des zones comprises dans ce périmètre, par le
biais d'une modification du plan général d'affectation ou par un plan de
quartier, est subordonnée à la condition qu'une péréquation réelle entre les
propriétaires assure l'égalité de traitement. A cet effet, le périmètre peut
être subdivisé. La loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961
modifiée le 5 novembre 1997 est applicable.
Pour ce qui est du
plan directeur communal, les parcelles des recourants sont comprises dans un
secteur qui fait l'objet du plan directeur localisé "Nonceret-La
Croix". Ce dernier prévoit ce qui suit :
1. OBJECTIFS D'AMENAGEMENT
Préparer la mise en valeur constructive de ce
sous-secteur du périmètre E suite à l'accomplissement d'un remaniement
parcellaire avec péréquation réelle.
Créer le long de la route de contournement une
zone d'activité compatible avec le voisinage de la route d'une part, la
présence d'immeubles d'habitation d'autre part.
Compléter le quartier d'habitation existant.
Maintenir l'activité agricole dans une partie
importante du sous-secteur sans pour autant bloquer les terrains de façon
durable.
Créer une aire d'implantation pour jardins
familiaux.
Octroyer à la rue du Pâquis la fonction d'un
accès véhicule secondaire au centre du village.
2. PRINCIPES D'AMENAGEMENT
Créer la route de
desserte de la future zone d'activité en la raccordant directement au giratoire
du Pâquis et en la dotant sur son côté est d'un trottoir généreux, arborisé,
relié au chemin du Cimetière; assurer que la route de desserte de la zone
d'activité puisse rejoindre à moyen ou à long terme la route d'Yverdon.
Organiser la
desserte du quartier d'habitation de Nonceret en améliorant le chemin de Sainte-Marie
et en construisant une route nouvelle interne raccordée à la route de desserte
de la zone d'activité; assurer que cette nouvelle route puisse rejoindre à
moyen ou long terme la route d'Yverdon.
Aménager à
l'intersection du chemin de Sainte-Marie et de la nouvelle route interne une
place de quartier destinée à accueillir par exemple un équipement de jeux, des
bancs, des arbres, une pièce d'eau, etc.
Définir, dans le
cadre du remaniement parcellaire :
- à Nonceret la
limite précise entre les surfaces destinées aux activités, à l'habitation et à
l'agriculture,
- au sud de la rue du Pâquis, la limite entre
la zone d'activité et la zone d'habitation individuelle.
Modérer la
circulation sur la rue du Pâquis pour le trafic entre le giratoire de la route
de contournement et le centre.
3. MESURES
D'AMENAGEMENT
Réaménager la rue du
Pâquis en prenant p. ex. les mesures suivantes :
Au nord du carrefour
avec le chemin de Saugettaz et le chemin de Sainte-Marie, création d'un
rétrécissement de la chaussée à 4,5 m, combiné avec un passage pour piétons
signalé par des arbres; réorganisation de ce carrefour en augmentant les
surfaces des trottoirs au détriment de la chaussée carrossable, création de
places de stationnement longitudinaux le long de la rue des Pâquis entre le
rétrécissement proposé et le cimetière; réduction de la largeur de la chaussée
de la rue des Pâquis à 5,50 m; lors de la réalisation de la nouvelle route de
desserte de la future zone d'activité, déclassement de la rue du Pâquis par un
aménagement adéquat du carrefour.
Créer, avant toute
modification du plan général d'affectation, un syndicat d'améliorations
foncières englobant tout ou partie du périmètre du plan directeur localisé.
4. PROGRAMME D'ACTION
Assurer qu'une
modération efficace de la circulation sur la rue du Pâquis soit réalisée dès la
mise en service du giratoire du Pâquis.
Déclencher le
programme des modifications du plan général d'affectation lorsque les
propriétaires auront pris la décision de constituer un syndicat d'améliorations
foncières avec péréquation réelle.
D.                    Jean-Claude Douchet et
Cornimo SA ont chacun formé opposition au nouveau plan général d'affectation en
date des 15 et 18 décembre 1998.
Dans une décision du 9
novembre 1999, le Conseil communal de Cheseaux a adopté le plan directeur
communal ainsi que le plan général d'affectation et son règlement et a écarté
les oppositions formulées par les recourants. Les recourants se sont pourvus
contre cette décision auprès du Département des infrastructures le 30 mars
2000. Ce dernier a rejeté leur recours par décision du 16 janvier 2001, après
avoir approuvé le nouveau plan général d'affectation et son règlement le
11 janvier 2001.
Le plan directeur
communal et les plans directeurs localisés ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 8 janvier 2001.
E.                    Les recourants se sont
pourvus contre la décision du Département des infrastructures auprès du
Tribunal administratif le 19 février 2001, concluant à l'admission du recours
et à la réforme de la décision en ce sens que les parcelles 57, 221 et 219 sont
classées en zone d'habitation collective ou en toute autre zone à bâtir
correspondant aux constructions existant sur lesdits terrains, subsidiairement
à l'annulation de dite décision. La Commune de Cheseaux s'est déterminée le 29
mars 2001, concluant au rejet du recours. Le Service de la justice, de
l'intérieur et des cultes, chargé d'instruire le recours pour le Chef du
Département des infrastructures, et le Service de l'aménagement du territoire
(SAT) ont informé le tribunal qu'ils renonçaient à déposer des déterminations.
Le tribunal a tenu
audience à Cheseaux le 7 juin 2001 en présence de représentants des recourants
et de leur conseil ainsi que de représentants de la municipalité et de son
conseil. A cette occasion, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants
contestent le maintien de leurs parcelles en zone intermédiaire. Selon eux, ces
parcelles doivent être classées en zone à bâtir dès lors qu'elles sont
construites (bâtiments locatifs) et qu'elles se situent dans une zone fortement
densifiée et totalement équipées en ce qui concerne les constructions
existantes. Ils relèvent que, même si leur parcelles sont construites, le
maintien en zone intermédiaire implique une atteinte grave à leur droit de propriété
en raison de la réglementation applicable aux constrictions non-conformes à
l'affectation de la zone.
a) Selon l'art. 15 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis (litt. a) ou qui seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze années à venir et qui seront équipés dans ce laps
de temps (litt. b).
aa) Les terrains qui
peuvent être considérés comme "
largement bâtis
" doivent en
principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417, consid. 6 a). Par
terrain "largement bâtis", il faut entendre des espaces où se sont
développées de manière organique des constructions qui, en raison de leur
destination, trouvent normalement place dans une zone à bâtir: habitations,
industrie, artisanat, commerce, installations publiques et privées assurant une
fonction sociale, etc (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N.59 ss).
L'existence de quelques constructions ou dépendances agricoles ne fournit pas,
en général, un argument suffisant pour créer avec et autour d'elles une zone à
bâtir. Ce n'est ainsi pas la présence de quelques bâtiments qui est
déterminante, mais celle d'un ensemble formant un noyau, un centre. La notion doit
être interprétée de manière restrictive: il ne suffit pas qu'il y ait un groupe
de construction; il faut bien plus que l'on soit en présence d'un milieu bâti
(Flückiger, op.cit, N. 59 s). La notion ne dépend pas non plus seulement du
nombre de constructions existantes; l'ensemble doit posséder une qualité de
milieu bâti suffisante ou doit, selon les cas, pouvoir être rattaché à une
structure urbanistique (Flückiger op.cit, N. 62).
La notion de terrain
déjà largement bâti doit être appréhendée dans l'appartenance à un territoire;
autrement dit, elle dépasse le niveau de la parcelle. La situation d'un fonds
donné doit en conséquence être analysée dans son ensemble et dans ses rapports
avec celle des terrains voisins (TA, arrêt AC 98/0150 du 26 août 1999).
bb) Dans le cas
d'espèce, les trois parcelles litigieuses, qui sont dans le prolongement l'une
de l'autre, forment une espèce d'excroissance ou de corne au nord de la zone
d'habitation collective. A l'exception d'une ferme sise sur la parcelle 220 à
l'Est, elles sont entourées de parcelles non bâties.
Les parcelles des
recourants appartiennent à un secteur qui est ainsi distinct du secteur
largement bâti situé au sud, ceci quand bien même elles se trouvent dans le
prolongement immédiat de ce dernier. Ces trois biens-fonds constituent une
sorte de pénétrante dans un compartiment de terrain encore vierge plutôt qu'une
extension du terrain bâti au sens des principes susrappellés: on ne peut dès
lors pas considérer que les parcelles litigieuses font parties d'un secteur
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 litt. a LAT, quand bien-même elles
sont déjà construites.
L'argument selon
lequel des parcelles comportant des bâtiments locatifs depuis prés de 30 ans
devraient être classées en zone à bâtir n'est pas dénué de pertinence. En
l'espèce, force est toutefois de constater que la collocation de ces seules
parcelles en zone constructible, à l'exclusion des autres parcelles du secteur
dans lequel elles s'inscrivent, nuirait à la cohérence de la séparation entre
les zones constructibles et non-constructibles. Dans le cadre de son pouvoir
d'appréciation, on peut dès lors admettre que la commune ait privilégié ce
souci global de cohérence des différentes zones plutôt que de colloquer les
parcelles en zone à bâtir en se basant uniquement sur le fait qu'elles
supportent des bâtiments locatifs.
b) aa) Le critère du
besoin prévisible dans les quinze ans à venir figurant à l'art. 15 al. 1 litt.
b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il ne constitue qu'un des éléments
à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne
suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (RDAF 1999 I 396; ATF 116
Ia 341 - 342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir
si une commune dispose de réserves suffisante s'apprécie en tenant compte des
objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et
régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment
dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118
Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). La durée de 15 ans ne doit ainsi
pas être interprétée de manière trop absolue: elle constitue une simple
indication d'ordre prospectif signifiant que les zones à bâtir ne doivent être
délimitées en principe ni à court ou moyen terme (cinq ans), ni à long ou très
long terme (vingt ou trente ans) (Flückiger, op.cit, N. 78). Le besoin dans les
quinze ans détermine en principe la limite supérieure de la taille de la zone à
bâtir. Un besoin correspondant à une période plus courte est dans certain cas
admissible: une commune peut par conséquent planifier le développement de son
territoire de façon restrictive par rapport à la demande (Flückiger, op.cit, N.
79). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une conception restrictive par rapport
à la demande en terrains à bâtir n'était pas contraire à la Constitution. Cela
signifie qu'une commune qui souhaite mieux maitriser sa croissance peut la
ralentir, en créant par exemple des zones de réserve (ATF 114 Ia 364 consid. 4;
Flückiger, op.cit, N. 88).
bb) La
Commune de Cheseaux comptait 2891 habitants au 31 décembre 1999 (Annuaire
statistique du Canton de Vaud 2000 p.64). Le plan directeur communal prévoit
que la population de Cheseaux augmentera de 400 habitants environ dans les huit
ans à venir et que cette croissance se poursuivra pour atteindre à moyen terme
un maximum de 5'000 habitants (plan directeur communal p. 11).
Le plan directeur de
l'occupation du sol, qui fait partie du plan directeur communal, désigne les
territoires constructibles en première, deuxième et troisième étapes (plan
directeur communal, p. 21). Selon le plan directeur communal, les terrains
constructibles en première étape ont une capacité correspondant approximativement
à 450 habitants: ces terrains sont dès lors suffisants pour permettre le
développement prévu dans les huit ans à venir. Les terrains constructibles en
deuxième et troisième étapes sont pour leur part destinés à accueillir environ
2'200 habitants supplémentaires, pour atteindre à moyen terme une population de
5'000 habitants: on peut admettre que ces terrains constituent une réserve pour
une période qui s'étend largement au-delà de quinze ans.
cc) Selon le plan
directeur de l'occupation du sol, le secteur dans lequel s'inscrit les
parcelles des recourants comprend des biens-fonds constructibles en deuxième
étape et troisième étape: ce secteur n'est dès lors en tout cas pas nécessaires
à la construction dans les huit ans à venir. Selon le constat fait par son
assesseur spécialisé, il semblerait d'ailleurs que les terrains constructibles
en première étape seraient suffisant pour une période supérieure à huit ans. Le
choix de la commune de ne pas colloquer les parcelles litigieuses en zone à
bâtir peut par conséquent se justifier par la volonté de conserver la maitrise
du développement de son territoire en ne légalisant pas des zones à bâtir pour
des besoins allant au delà de dix ans. En agissant ainsi, la commune a respecté
les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de
l'interprétation de l'art.15 LAT. En tous les cas, la commune est restée dans
le cadre du pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en ce qui concerne
la délimitation, la répartition et l'organisation des zones à bâtir (ATF 115 Ia
c.5e; Flückiger, op.cit, N. 32).
2.                     Les recourants
contestent que le passage ultérieur de leurs parcelles en zone constructible
soit soumis à une procédure de péréquation réelle. Ils font valoir qu'il s'agit
d'une mesure disproportionnée qui n'est justifiée par aucun intérêt relevant de
l'aménagement du territoire.
a) Le concept de
péréquation réelle a été introduit dans la législation vaudoise en 1976 à
l'occasion d'une modification de la loi du 5.2.1941 sur les constructions et
l'aménagement du territoire (loi qui précédait la LATC). A l'origine, la
péréquation réelle a été conçue en relation avec l'adoption des zones
agricoles. Il s'agissait de mettre en place une forme de péréquation ou de
compensation pour les propriétaires privés de vendre des terres pour la
construction, ceci notamment afin d'éviter des procédures en expropriation (
v.BGC septembre 1976, p. 767). Le législateur a ainsi conçu un système
permettant de procéder à un remaniement parcellaire à la fois agricole et de
terrains à bâtir, en assurant l'égalité de traitement entre les propriétaires
compris dans une zone agricole à créer, par l'attribution de terrains à bâtir
dans un sous-périmètre affecté à la construction (Ibid. p. 772). La clé de
l'opération consistait à attribuer aux propriétaires du périmètre des parcelles
à la fois dans la zone agricole et dans la zone à bâtir, en tenant compte le
plus largement possible des voeux exprimés.
Le principe d'une
procédure de péréquation réelle s'appliquant également lors du passage d'une
zone intermédiaire à la zone à bâtir a été proposé par la Commission du Grand
Conseil chargée d'examiner la modification de la LCAT mentionnée ci-dessus.
Dans son rapport, le Président de cette commission relevait ainsi que : "...
la
commission a émis l'avis que dans la zone baptisée par le Conseil d'Etat
"d'affectation différée"- un terme auquel elle préfère celui de
"intermédiaire" - il ne soit possible de tailler des zones affectées
que, dans la règle, moyennant péréquation réelle préalable. Ainsi, la
légalisation de nouvelles zones à construire ne sera possible que moyennant
l'octroi à chacun d'un droit équitable à bâtir..."
(Ibid p. 840).
b) Le principe selon
lequel une procédure de péréquation réelle peut être imposée lorsque des terrains
affectés en zone intermédiaire passent en zone à bâtir a été repris dans la
LATC du 4 décembre 1985. L'art. 51 al. 3 LATC prévoit ainsi que : "
l'affectation
ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut
être subordonnée par la Commune à la condition qu'une péréquation réelle entre
les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par
voie conventionnelle, soit par remaniement parcellaire selon la procédure des
articles 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières
".
L'art. 28 al. 2 du
règlement communal constitue un cas d'application de l'art. 51 al. 3 LATC.
S'agissant du périmètre "
derrière le Château et Nonceret-La-Croix"
,
dans lequel s'inscrivent les parcelles litigieuses, cette disposition
stipule
en effet que l'affectation à la construction de tout ou partie des zones
comprises dans ce périmètre, par le biais d'une modification du plan général
d'affectation ou par un plan de quartier, est subordonnée à la condition qu'une
péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement.
Ainsi que cela ressort des commentaires relatif au plan directeur localisé
"Nonceret
La Croix"
, cette procédure de péréquation réelle se justifie notamment
par la nécessité de définir de manière précise les surfaces destinées aux
activités, à l'habitation et à l'agriculture. Dans ce cadre, il conviendra de
tenir compte des voeux exprimés par les différents propriétaires et d'assurer
l'égalité de traitement. En outre, le passage en zone constructible de ce
périmètre impliquera certains frais d'équipement qu'il y aura lieu de répartir
entre les propriétaires concernés, ce que permet également la procédure de
péréquation réelle.
c) Les recourants font
valoir que, en ce qui les concerne, la procédure de péréquation réelle risque
plutôt de créer des inégalités dès lors que leurs parcelles sont déjà
construites et équipées. Ils relèvent également que l'affectation immédiate du
secteur zone à bâtir n'empêcherait pas la commune de faire participer les propriétaires
dont les parcelles ne sont pas encore bâties aux frais d'équipement, ceci par
le biais de contributions d'équipement à prélever lors de la construction des
dernières parcelles non bâties.
Les critiques des
recourants concernent la mise en oeuvre ultérieure de la procédure de
péréquation réelle et reposent sur des conjectures s'agissant de la manière
dont leur parcelles seront traitées. Or, il n'appartient pas au tribunal de
céans de se prononcer à ce stade sur des griefs relatifs à la manière dont les
parcelles litigieuses seront traitées dans le cadre de la procédure de
péréquation réelle. Tout au plus peut-on relever que différentes options
s'offrent à la Commune, y compris celle d'exclure ces parcelles de l'opération.
Quoi qu'il en soit, la Commune devra respecter le principe fondamental fixé à
l'art. 51 al. 3 LATC selon lequel la péréquation réelle doit assurer l'égalité
de traitement, ceci impliquant de tenir compte du fait que certaines parcelles
sont déjà construites et équipées.
Sur le principe, le
choix consistant à imposer une procédure de péréquation réelle repose sur des
motifs objectifs et pertinents. La commune n'a ainsi pas excédé ou abusé du
pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu s'agissant des moyens qu'elle
entend mettre en oeuvre dans le cadre de l'aménagement de son territoire.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté aux frais des
recourants qui verseront en outre des dépens à la Commune de Cheseaux qui a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 16 janvier 2001 par le Département des infrastructures
est maintenue.
III:                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants
Cornimo SA et Jean-Claude Douchet, solidairement entre-eux.
IV.                    Les recourants
Cornimo SA et Jean-Claude Douchet verseront un montant de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens à la Commune de Cheseaux, solidairement entre-eux.
Lausanne, le 27 septembre 2001.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint