vd_omni · AC.2022.0395 · 2023-08-30 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil Communal d'Epalinges | Rejet du recours dirigé contre une zone réservée communale instaurée sur une partie du territoire de la Commune d'Epalinges.Des conclusions tendant à inclure dans le périmètre de la zone réservée une parcelle qui n'y figure pas encore paraissent irrecevables, sans qu'il y ait lieu de trancher définitivement cette question, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond (consid. 1).La zone réservée répond à un intérêt public, vu le surdimensionnement des zones à bâtir permettant la construction de logements situées en dehors du périmètre compact du PALM. Les critères retenus par l'autorité communale pour cibler le périmètre de la zone réservée sont objectifs et peuvent être confirmés. En particulier, il se justifiait de limiter la zone réservée aux zones à bâtir situées en dehors du périmètre compact du PALM puisque ce sont celles-ci qui doivent faire l'objet d'une réduction, les secteurs localisés dans le PALM ne contribuant pas au surdimensionnement (consid. 3a à b). Le principe de la proportionnalité est respecté (consid. 3c), comme celui de l'égalité de traitement (consid. 3d).Recours au TF rejeté, dans la mesure de sa recevabilité (1C_530/2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.08.2023 AC.2022.0395

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 août 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président;
M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Dominique Von der Mühll, assesseurs; Mme
Estelle Cugny, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
Association B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Adrienne
FAVRE, avocate, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil Communal d'Epalinges,
représenté par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne.
Objet
Plan d’affectation
Recours A.________ et consort c/ décisions du Conseil
communal d'Épalinges du 31 mai 2022 et du Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS) du 17 octobre 2022, adoptant et approuvant une
zone réservée selon l'art. 46 LATC sur la Commune d'Épalinges.
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune d’Epalinges, entouré au sud, à l’est et au
nord par celui de la Commune de Lausanne, est parcouru par la route cantonale
(RC) 601 (Route de Berne). Le centre et l’administration communale se trouvent
à la Route de la Croix-Blanche, dont l’extrémité supérieure débouche sur la
Route de Berne et l’extrémité inférieure aboutit au terminus du métro M2, aux
Croisettes. Une partie du territoire communal est englobée dans le périmètre
compact de l'agglomération Lausanne-Morges (PALM). Les réserves à bâtir pour
l’habitation, à l’extérieur du périmètre compact d’agglomération, sont surdimensionnées.
B.
A._______ est propriétaire des parcelles n
os
1239 (1'460 m
2
dont 900 m
2
en nature de pré-champ et 560 m
2
en
nature de forêt), 2797 (1'163 m
2
dont 843 m
2
en nature de
champ, pré, pâturage et 320 m
2
en nature de forêt) et 2798 (1'110 m
2
en nature de champ, pré, pâturage) du registre foncier de la Commune
d’Epalinges. Ces parcelles sont colloquées en zone de villas I du plan général
d’affectation (PGA) et de son règlement (RPGA), approuvés par le Chef du
département compétent et en vigueur depuis le 16 novembre 2005. Non
construites ces parcelles se situent en amont du coteau de la parcelle n° 389
qui est affectée, avec les biens-fonds n
os
385 et 390, en zone de
plans spéciaux à légaliser "22A Florimont". Cette zone est réglée aux
art. 52 à 57 RPGA. Dans cette zone, tout projet de construction ou
d’aménagement est subordonné à l’adoption d’un plan directeur localisé, voire
d’un plan de quartier de compétence municipale ou d’un plan partiel
d’affectation (art. 52 RPGA).
L’accès aux parcelles propriété de A._______ se fait
par le Chemin de Florimont qui forme en direction du sud-est un cul-de-sac où
il dessert quatre villas. Au nord, à l’endroit où Le Chemin de Florimont
rejoint le Chemin du Polny, se trouvent quelques habitations. A l’est, se situe
un quartier de villas peu dense. De l’autre côté du Chemin de Florimont se
trouve également l’ancienne ferme avec dépendances construite sur la parcelle
n° 389 et dont il sera question plus loin. Plusieurs vastes parcelles, non
construites, ne sont éloignées que de quelques dizaines de mètres à vol
d’oiseau des terrains de l’intéressé, en direction des quatre points cardinaux.
C.
La parcelle n° 389, d’une surface totale de 32'926 m
2
, se
situe dans le secteur "
En Guebey-Florimont
". Hormis une
vieille ferme (soit une habitation et rural de 294 m
2
, un bâtiment
agricole de 40 m
2
et un couvert de 101 m
2
), elle n’est
pas construite. Elle est composée d’une surface de champ, pré et pâturage de
30'322 m
2
et d’une forêt de 1'622 m
2
. Un premier
cordon boisé se situe au nord du coteau et un deuxième au sud-est de la zone,
qui longe le ruisseau du Vaugueny, lequel se jette plus loin dans la rivière du
Flon. Au contraire des parcelles propriété de A._______, la parcelle n° 389 est
englobée dans le PALM.
D.
Selon ce qu'elle allègue, l’Association B.________ a pour but la
préservation du secteur de Florimont. A._______ en est le président.
E.
Consciente du surdimensionnement des réserves à bâtir pour l’habitation
hors du périmètre compact d’agglomération, la Municipalité de la Commune
d’Epalinges (la municipalité) a entrepris des démarches conduisant à la
révision de son PGA. Précédemment, les autorités communales avaient également
engagé, en 2017, une procédure de révision du plan directeur communal.
Dans un premier temps, la municipalité a fait
inscrire une zone réservée communale "globale" sur les parcelles
affectées, hors périmètre compact d’agglomération, à la zone du village, à la zone
de villas I, à la zone de villas II et aux zones de plans directeurs localisés
ou plans spéciaux légalisés et à légaliser régis par le PGA du 16 novembre
2005. La zone réservée communale était uniquement calée sur les zones d’habitation.
Les aires forestières et les zones d’installations publiques n’y étaient pas
soumises. La zone réservée intégrait toutefois le périmètre du plan spécial à
légaliser "22A Florimont", bien que celui-ci soit situé dans le
périmètre compact d’agglomération, vu que ce secteur n’avait pas fait l’objet
de planification et avait été identifié comme important du point de vue
paysager dans le cadre de la révision du plan directeur communal en cours
d’étude. Certaines parcelles, hors périmètre compact d’agglomération, étaient
exclues de la zone réservée communale. Il s’agissait de la parcelle n° 794,
faisant l’objet du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban", des
parcelles n
os
823, 1537, 1538, 1539, 2882 faisant l’objet d’une
procédure de demande d’autorisation de construire et d’une zone réservée
cantonale mise à l’enquête publique du 21 mars au 19 avril 2018 et des
parcelles n
os
397, 766, 859, 913, 1073, 1080, 1562, faisant l’objet
de procédures de demande d’autorisation de construire (cf. Rapport
d’aménagement selon l’art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47 OAT],
version du 20 février 2020, pp. 8 et 9).
La zone réservée communale au sens de l’art. 46 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) incluant les parcelles propriété de A._______ a été mise à
l’enquête publique du 9 juin au 8 juillet 2018 et a suscité 51 oppositions,
dont celle, du 2 juillet 2018, émanant notamment de A._______. Ce dernier se
plaignait en particulier que ses terrains, de surfaces modestes, étaient situés
dans un endroit tranquille incontestablement propice à l’habitat, parfaitement
équipé et qu’il ne se justifiait pas de les inclure dans une zone réservée à
titre provisoire. Il s’étonnait que la parcelle n° 1073 (au nord), d’une
surface d’environ 16'500 m
2
ne soit pas incluse dans la zone
réservée.
Une séance de conciliation a eu lieu, le 10 décembre
2018. A cette occasion, les représentants de la commune ont expliqué ce qui
suit au sujet de l’inclusion de la parcelle n° 389 au périmètre de la zone
réservée:
"Le plan spécial à légaliser "22
A Florimont" a été intégré à la zone réservée, car il s’agit du seul plan
spécial à légaliser situé à l’intérieur du périmètre compact n’ayant pas fait
l’objet de projet à ce jour. La Municipalité a donc opté pour intégrer ce
secteur en zone réservée afin de réfléchir à l’avenir des parcelles concernées
dans le cadre des études liées à la révision du Plan général d’affectation
(PGA). De plus, afin de respecter la claire volonté de feue la propriétaire de
maintenir ladite parcelle en pré/champ et n’étant pas informée de la volonté
des héritiers lors de la planification de la zone réserve, la Municipalité a
décidé d’intégrer ce secteur à la zone réservée.
(…) La volonté municipale est (…)
d’opérer un dézonage partiel sur cette parcelle, notamment dans la mesure où
les dézonages prévus hors périmètre compact ne permettront pas d’atteindre les
exigences de la mesure A11 du PDCn et de l’art. 15 LAT. La Municipalité
espère que des dézonages à l’intérieur du périmètre compact pourront être pris
en compte dans la gestion du redimensionnement de la zone à bâtir exigée par la
LAT."
F.
La municipalité a présenté au Service du développement territorial (SDT
– désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) – une
pré-étude (vision communale) illustrant la stratégie générale de
redimensionnement de la zone à bâtir et a pris connaissance des oppositions et
des observations déposées dans le cadre de l’enquête publique de la zone
réservée communale.
La municipalité a ensuite modifié son projet de zone
réservée communale, pour adopter une approche de périmètre "ciblé",
la nouvelle délimitation étant destinée à "geler" uniquement la
constructibilité des terrains qui pourraient faire l’objet d’un déclassement
(cf.
rapport 47 OAT
, p. 9).
Le rapport 47 OAT précité (p. 10) expose les
critères fondant l’intégration des parcelles à la zone réservée
"ciblée
" selon le schéma suivant, étant
précisé que cette intégration n’entraînera pas un déclassement obligatoire des
biens-fonds identifiés:
1. La parcelle, située hors
périmètre compact                   Oui  --->
d’agglomération et affectée en
zone de villas
I ou II ou en zone de plans
directeurs ou plans
spéciaux à légaliser, est-elle
libre de construction ?
Non
La
parcelle
2. La parcelle comporte-t-elle une
surface libre                 Oui -->
est intégrée
d’au moins 2'500 m
2
(exclue la surface minimale
à la zone
garantissant la constructibilité
de la partie déjà
réservée
construite) ?                                                                                           "
ciblée
"
Non
3. La parcelle est-elle située en
zone de plans                  Oui -->
directeurs ou plans spéciaux à
légaliser ou zone
de villas II ?
Non
La parcelle est exclue de la
zone réservée
"ciblée
"
Ces critères sont justifiés de la manière suivante:
1.            Au sens de la mesure
A11 du PDCn (Plan directeur cantonal, ndr), seul le secteur hors "périmètre
compact d’agglomération" du territoire palinzard est considéré
surdimensionné en matière de capacité d’accueil des zones d’habitation. Les
critères pour déterminer si un déclassement est pertinent seront définis dans
le cadre de la révision du PGA (localisation, surface, aspects paysagers,
etc.). Les parcelles avec une dépendance mais sans bâtiment principal sont
considérées comme libres de construction.
2.            En prenant comme
référence la surface minimale de 25 ares pour les immeubles agricoles
(interdiction de morcellement de l’art. 58 LDFR [loi fédérale sur le droit
foncier rural du 4 octobre 1991; RS 211.412.11; ndr]), le SDT demande à la
Commune d’analyser toutes les surfaces libres en zone à bâtir d’au moins 2'500
m
2
et qu’elles soient évaluées en vue d’un éventuel déclassement en
zone agricole. L’identification de ces parcelles partiellement construites
tient compte de la surface minimale des parcelles pour les zones de villas I et
II nécessaire pour garantir la constructibilité de la partie déjà construite et
de la surface minimale pour respecter les coefficients d’occupation du sol
maximaux (COS) en fonction des surfaces déjà bâties.
3.            La zone de plans
directeurs ou plans spéciaux à légaliser et la zone de villas II constituent
des territoires peu denses, voir (sic) présentant des espaces libres
importants. Pour cette raison, ces portions de territoire devront faire l’objet
d’une réflexion particulière dans le cadre de la révision du PGA. Bien que les
secteurs en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser soient de
facto inconstructibles sans l’élaboration d’un plan d’affectation, la
Municipalité a intégré ces parcelles dans la zone réservée communale, afin
d’informer les propriétaires sur l’éventualité d’un possible déclassement. La
parcelle 794 n’a pas été intégrée à la zone réservée communale ciblée, car elle
fait l’objet d’un plan de quartier (PQ) "La Possession – Bois de Ban",
approuvé en 2017.
Le secteur
"
En
Guebey-Florimont
"
(parcelles n
os
385, 389 à 393 et 921)
a été retiré du périmètre de la zone réservée "ciblée".
G.
Le 19 août 2019, la parcelle n° 389 a été acquise par une société
anonyme active dans la promotion immobilière.
H.
Les modifications apportées par la municipalité au règlement de la zone
réservée de la Commune d’Epalinges (RZR) ont fait l’objet d’une mise à
l’enquête publique complémentaire, qui s’est déroulée du 11 mars au 9 avril
2020 et qui a suscité 13 oppositions. Le règlement, dont les modifications
sont figurées en rouge, prévoit ce qui suit, dans sa teneur au 20 février 2020:
"Art. 1     But
La zone réservée selon l’art. 46
LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant
l’aménagement du territoire. Elle doit permettre d’assurer une utilisation
rationnelle et cohérente du sol et d’adapter le dimensionnement des zones à
bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Art. 2      Secteurs
La zone réservée déploie ses
effets sur les secteurs définis sur le plan.
Art. 3      Effets
1
Toute nouvelle
construction est interdite à l’exception des dépendances de peu d’importance au
sens de l’article 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
La Municipalité peut autoriser les rénovations, les
transformations, ainsi que les agrandissements minimes de bâtiments existants
pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée.
Les
rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées
dans les limites des volumes existants. De petits agrandissements du volume
peuvent être autorisés pour des lucarnes par exemple ou pour des vérandas,
couverts, sas d’entrée, etc., dans les limites des plans d’affectation en
vigueur et pour autant que l’emprise au sol n’excède pas 20.00 m
2
.
3
Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent
être autorisés s’ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités
professionnelles.
4
Le permis de construire, dont la mise à l’enquête publique a
débuté avant la mise à l’enquête publique de la zone réservée, peut être
délivré.
3
Les permis de construire délivrés avant la mise à l’enquête
publique complémentaire sont valables.
Art. 4      Entrée en vigueur, durée
et abrogation
La zone réservée entre en vigueur
par décision du Département compétent pour la période prévue par l’art. 46
LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle
prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements
communaux qui lui sont contraire."
Le 8 avril 2020, A._______ et l’Association B.________,
représentés par une avocate, ont formé opposition aux modifications précitées. Ils
ont demandé que la parcelle n° 389 continue d’être incluse dans la zone
réservée communale puisqu’elle remplirait selon eux tous les critères pour y
figurer, en raison, notamment, de sa taille, du fait qu’elle n’est pas
construite et de ses caractéristiques de poumon vert qui nécessiteraient d’être
préservées. A._______  se prévalait aussi du fait qu’il avait pour projet de
préserver la ferme se situant sur cette parcelle et d’en faire une ferme
didactique, projet d’intérêt public qui risquait d’être compromis si la
parcelle devait demeurer en zone constructible dans un but de densification.
Une séance de conciliation s’est déroulée le 19 octobre 2020 et les intéressés
ont pu se déterminer sur le procès-verbal tenu à cette occasion. D’après ce
document, la municipalité avait pensé que le secteur "
En Guebey-Florimont
"
pourrait être dézoné, en tout ou partie, afin de compenser ce qui ne pourrait
pas être redimensionné hors du périmètre compact d’agglomération mais les
autorités cantonales ont refusé cette façon de procéder, le redimensionnement
de la zone à bâtir devant s’effectuer uniquement hors du périmètre compact
d’agglomération, raison pour laquelle la municipalité avait décidé de sortir ce
secteur de la zone réservée communale. La municipalité s’est déclarée sensible
à la valeur écologique de la parcelle n° 389 et avoir l’intention de
prêter une attention particulière à son développement. Elle relevait par
ailleurs que la démarche participative réalisée dans le cadre de la révision du
Plan directeur communal avait mis en lumière la nécessité de conserver un
espace de dégagement en cas de construction. Elle précisait que la commune
conservait la maîtrise de l’affectation du secteur, celle-ci n’étant du reste
pas encore définie au moyen d’un plan d’affectation de compétence communale.
Le délai de validité de l’enquête publique a été
prolongé de 12 mois, soit jusqu’au 9 avril 2023.
I.
Le 3 janvier 2022, la municipalité a adopté le préavis n° 8/2022 à
l’intention du Conseil communal d’Epalinges (le conseil communal). Le préavis
retient, au sujet du surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre
compact (ch. 5.1) qu’en fonction de la population recensée au 31 décembre 2015
(2'235 habitants) et d'un potentiel de croissance annuel limité à 0,75 % par
année selon la mesure A11 du PDCn, 4
e
adaptation (correspondant à
352 habitants), la population ne devrait pas dépasser 2'587 habitants au 31
décembre 2036 (2'235 + 352). Lors du bilan, au 31 décembre 2016, la population
hors centre pour la Commune d'Epalinges s'élevait à 2'293 habitants, soit un
besoin de 294 habitants à l'horizon 2036 (2'587 - 2'293). En comparant ce
besoin avec le potentiel d'accueil communal de 2'678 (au 31 décembre 2016; cf.
SDT, Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir du 1er octobre
2018), la surcapacité d'accueil s'élevait à 2'384 habitants (2'678 - 294).
La municipalité en concluait que la zone à bâtir devait être réduite dans
une proportion correspondant à 2'384 habitants. Le préavis reprenait les
considérations relatives à la justification de la mise en place de la zone réservée
communale contenues dans le rapport 47 OAT (énoncés ci-dessus). Dans sa séance
du 31 mai 2022, le Conseil communal d’Epalinges a adopté la zone réservée
communale et a approuvé les projets de réponses de la municipalité aux
oppositions. Le 17 octobre 2022, la Cheffe du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) a décidé d’approuver, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée communale prévue. A cette
décision était annexée la décision du 31 mai 2022 du conseil communal et le
préavis municipal n° 8/2022 du 3 janvier 2022.
J.
Par acte du 18 novembre 2022 de leur avocate, A._______ et l’Association
B.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal contre la décision du DITS du 17 octobre 2022, concluant à sa
réforme, en ce sens que leurs oppositions sont admises, que les parcelles n
os
385, 389 et 390 (secteur "En Guebey-Florimont") sont colloquées en
zone réservée et inscrites dans le Plan directeur communal comme étant
inconstructibles et consacrées à la préservation de la nature, de la
biodiversité et à la sauvegarde du caractère historiquement rural de la Commune
d’Epalinges et que le Plan directeur communal comprenne les démarches à
entreprendre afin de sortir le dit secteur du PALM, la zone réservée communale
sur les parcelles n
os
1239, 2797 et 2798 étant rejetée.
Subsidiairement, les recourants concluent à la réforme de la décision
entreprise en ce sens que leurs oppositions sont admises et la zone réservée communale
sur leurs biens-fonds rejetée. Plus subsidiairement, ils concluent à
l’annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée au DITS pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement encore,
ils concluent à l'annulation, la cause étant renvoyée au DITS pour complément
d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de
mesure d’instruction, ils demandent une inspection locale.
Le 13 février 2023, le Conseil communal d’Epalinges
a répondu au recours, par l’intermédiaire d’un avocat. Il conclut à
l’irrecevabilité du recours de l’Association B.________ et à celle des griefs
du recourant formés dans l’intérêt général ainsi qu’au rejet du recours.
L’autorité a produit son dossier.
Le 16 février 2023, la DGTL, représentant le
département, a à son tour répondu au recours et produit son dossier. Elle
conclut à l’irrecevabilité des conclusions concernant la révision du Plan
directeur communal et invite le tribunal à examiner la qualité pour recourir de
l’Association B.________. Par ailleurs, elle conclut au rejet du recours et à
la confirmation des décisions.
Le 5 mai 2023, les recourants se sont déterminés,
sous la plume de leur avocate.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre la décision du département qui approuve
le projet de zone réservée communale. Cette décision a été notifiée aux
opposants simultanément à la décision du conseil communal approuvant la zone
réservée. Ces deux décisions peuvent faire l’objet d’un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 43 al. 2 LATC et art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
D'après ses conclusions, le recours est dirigé
contre la décision d'approbation rendue par le département cantonal approuvant
le plan. La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
réglée aux art. 34 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Pour entrer en vigueur, un
tel plan doit d'abord être adopté par le conseil de la commune, cette autorité
statuant alors également sur les oppositions (art. 42 LATC), puis il doit être
approuvé par le département cantonal (art. 43 LATC – l'approbation cantonale
étant prescrite par l'art. 26 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). La décision communale et la
décision cantonale, qui peuvent ensemble faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal, doivent être notifiées simultanément aux opposants, ainsi que le
prévoit l'art. 43 al. 2 LATC. Les principes de la coordination prescrivent cela
(cf. art. 25a al. 2 let. d et al. 3 LAT) car il ne serait pas concevable qu'une
procédure de recours contre la décision communale se déroule indépendamment de
la procédure de recours contre la décision cantonale.
En l'occurrence, les recourants, qui agissent par la
voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), ne demandent
pas expressément l'annulation de la décision du conseil communal. Mais, en
concluant à l'annulation de l'approbation cantonale, ils s'opposent à la mise
en vigueur du plan de quartier (cf. art. 26 al. 3 LAT); ces conclusions tendent
à ce que la décision du conseil communal n'acquière pas force obligatoire. Il
faut donc considérer que la contestation porte sur les deux décisions,
matériellement et formellement liées (arrêt CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1a).
Les recourants se plaignent du fait que leur
opposition à la zone réservée communale n’aurait pas été formellement levée. Or,
la levée des oppositions résulte de la décision du conseil communal du 31 mai
2022, qui approuve la zone réservée, d’une part, et approuve les réponses de la
municipalité aux opposants, d’autre part (conformément à l’art. 42 al. 2 LATC).
Tant la décision du conseil communal que le préavis municipal proposant la
levée des oppositions ont été annexés à la décision du département. Il s’ensuit
que les oppositions des recourants ont été formellement levées.
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et respecte toutes les autres conditions formelles (art. 76 et 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
b) Dans son mémoire du 18 novembre 2022, A._______
conclut à l’admission de son opposition, les parcelles dont il est propriétaire
étant exclues de la zone réservée communale. Dans cette mesure, la qualité pour
recourir doit lui être reconnue. Savoir si la qualité pour recourir doit
également lui être reconnue en relation avec des conclusions tendant à étendre
la zone réservée aux parcelles n
os
385, 389 et 390 est plus délicat.
D’après l’art. 75 LPA-VD (par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD) la qualité pour recourir est reconnue à toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou à toute autre
personne ou autorité qu’une loi autorise à recourir (let. b). Le critère de
l'intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée est
également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110), pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1
let. c LTF), et il y a lieu d'appliquer ici la jurisprudence développée à ce
propos (ATF 139 III 504 consid. 3.3; principe de l'unité de la procédure, cf.
art. 111 al. 1 LTF).
Le législateur cantonal a expressément refusé de
faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière,
telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89
al. 1 let. b LTF). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne
signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75
let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la
modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c
LTF; arrêt CDAP AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1 et les
références citées). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés
au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16
décembre 1943 d’organisation judiciaire (OJ) et 89 LTF s’appliquent donc
toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêt CDAP AC.2016.0303 du 25 novembre 2016
consid. 2a et les références).
Selon la jurisprudence constante, l'intérêt invoqué
- qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut
être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans
un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 142 II 80
consid. 1.4.1; 141 II 14 consid. 4.4; 137 II 40 consid. 2.3; 130 V 196 consid.
3; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection
consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la
partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique,
idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il
implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Le
recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en
revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une
"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation
donnée à un tiers (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3; 133 II
400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3, et les
arrêts cités).
D’après la jurisprudence, un propriétaire foncier ne
peut pas invoquer le principe de l’égalité de traitement pour contester une
autorisation de construire pour le seul motif que, selon lui, aucun permis de
construire ne devrait plus être accordé sur le territoire communal (arrêt CDAP
AC.2017.0299 du 24 novembre 2017 consid. 3). La Cour de droit administratif et
public a par ailleurs jugé que lorsque le recourant  entend uniquement soutenir
l'intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis
par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans prétendre que
le permis de construire en cause le toucherait dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que les autres administrés, il s'agit d'une action
populaire, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir (AC.2016.0303 et
AC.2016.0304 du 25 novembre 2016). Enfin, la jurisprudence a considéré qu’il
était pour le moins douteux que des recourants disposent d’un intérêt digne de
protection à pouvoir contester les décisions portant sur la zone réservée,
puisque leur parcelle n’y était pas incluse, tout en laissant cette question
ouverte, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond, ajoutant
que les propriétaires fonciers n’avaient aucun droit à obtenir une modification
de la planification communale, ni a fortiori à exiger qu’une parcelle d’un
tiers soit comprise dans une zone réservée (arrêt CDAP AC.2018.0190 du 18
octobre 2019 consid. 1).
En substance, le recourant fait grief aux autorités
de n’avoir pas maintenu la parcelle n
o
389 dans le périmètre de la
zone réservée afin de la préserver de tous projets de construction dans les
prochaines années. On peut se demander si, en agissant ainsi, le recourant ne
soutiendrait pas uniquement l’intérêt général des habitants de la commune à ce
que les objectifs de redimensionnement des zones à bâtir ne soient pas mis en
péril, sans exposer en quoi il serait touché dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que les autres administrés. Il s’agirait alors d’une
action populaire, qui ne suffirait pas à fonder sa qualité pour agir. On peine
également à distinguer quel intérêt pratique le recourant tirerait de l’intégration
de la parcelle n° 389 au périmètre de la zone réservée, puisque cela ne saurait
avoir pour conséquence automatique que ses parcelles y soient soustraites. La
parcelle n° 389 n’est en outre pas directement constructible puisque tout
projet de construction est subordonné à l’adoption d’un plan directeur
localisé, voire d’un plan de quartier de compétence municipale ou d’un plan
partiel d’affectation (art. 52 RPGA). Dans ces conditions, on ne voit pas en
quoi les parcelles du recourant supporteraient une atteinte en cas de
construction massive sur la parcelle voisine, impossible en l’état. Il apparaît
en outre douteux que le recourant puisse invoquer le principe de l’égalité de
traitement pour s’assurer que la réglementation à laquelle ses terrains sont soumis
soit imposée également à d’autres propriétaires de la commune. Dans cette
mesure, la conclusion tendant à inclure dans le périmètre de la zone réservée
la parcelle n° 389 qui n’y figure pas paraît irrecevable. Il n’y a cependant
pas lieu de trancher définitivement cette question, car le recours doit de
toute manière être rejeté sur le fond.
c) A._______ conclut à ce que les parcelles n° 385,
389 et 390 soient inscrites dans le Plan directeur communal comme
inconstructibles et que celui-ci comprenne des démarches afin de les sortir du
PALM. Or, aux termes de l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne peut pas
prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
L'objet du litige est en effet défini par trois éléments: la décision attaquée,
les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de
l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que
les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est
prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision.
L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas
étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre
pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui
lui est soumis (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413
consid. 1a et les références citées). Dans le cas présent, les décisions
attaquées ne portent que sur la levée de l’opposition des recourants et
l’adoption ainsi que l’approbation d’une zone réservée communale. Ces décisions
ne concernent aucunement le Plan directeur communal et les conclusions en
relation avec celui-ci excèdent le cadre des décisions attaquées, qui
déterminent l’objet du litige, de sorte que le recours est irrecevable sur ce
point. Le tribunal de céans ne peut trancher une telle demande en première
instance.
d) La question de la qualité pour recourir de
l’Association B.________ est mise en doute par les autorités. Dans le cas
particulier, l’Association B.________ n’a pas remis au tribunal ses statuts,
mais allègue simplement que la protection de la parcelle n° 389 d’Epalinges
entrerait dans son but, ce qui ne permet pas encore de s’assurer qu’elle
dispose de la qualité pour recourir. Cette dernière est plus que douteuse mais
il n’y a pas lieu de statuer définitivement à ce sujet, la qualité pour agir de
A._______ étant reconnue dans une certaine mesure et le recours devant de toute
manière être rejeté sur le fond.
2.
A titre de mesure d’instruction, la tenue d’une inspection locale, sur les
parcelles propriété de A._______ et la parcelle n° 389, est requise.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'administré de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid.
4.1.1).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit
d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt
CDAP PE.2018.0208 du 29 mai 2019 consid. 3a).
b) En l’occurrence, pour traiter des arguments soulevés
dans le recours, la situation des parcelles propriété de A.________ et de la
parcelle n° 389 est suffisamment documentée par le dossier de la cause, ainsi
que par les plans et orthophotographies librement disponibles sur le guichet
cartographique cantonal Géoplanet. Une vision locale ne pourra pas amener le
tribunal à modifier son opinion. Partant, la réquisition est rejetée.
3.
Au fond, le recourant conteste l’établissement d’une zone réservée
communale sur les parcelles n
os
1239, 2797 et 2798, en relation avec
la révision de la planification d’affectation communale visant à satisfaire aux
exigences découlant de la LAT.
a) Selon l'
art.
27 LAT
, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal,
l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'
art.
27
LAT
. Ces zones interdisent
ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de
cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
La zone réservée est une mesure conservatoire,
conformément au titre des art. 46 ss LATC. Elle vise à assurer la liberté
de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de
ne pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit
applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142
consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur
s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone
réservée (cf. arrêt du TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1).
L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà
de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle
planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2 p. 141; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a et les références citées).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre
2022 consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019
du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent
entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie
d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait
déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir,
en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part
mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur
cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de
l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15
al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).
Il n'est dès lors pas
pertinent de reprocher à l'instance précédente de n'avoir, à ce stade, pas
déterminé s'il n'était pas possible de "dézoner d'autres parcelles moins
bien situées". Il apparaît tout aussi prématuré de se plaindre qu’une
parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait aux
caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'
art. 15 LAT
.
Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement,
sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre
de la révision du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021
consid. 4.4.1).
En principe, la jurisprudence considère que ce n'est que
dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en
cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification
directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite (arrêts
TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021
consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3;).
Les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes
(art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites
(art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts
et principes de l'aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT, en
particulier la préservation du paysage et le maintien pour l'agriculture de
suffisamment de bonnes terres cultivables. Les modifications de la LAT entrées
en vigueur le 1er mai 2014 prévoient du reste désormais expressément le
soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer
un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT).
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au
sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1
er
août
2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4
ème
adaptation
quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la
Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que
les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par
rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.
15 LAT, et a enjoint les communes à évaluer la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace
du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs
zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur
projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du
PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les
communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Le taux de croissance a été fixé à 0.75 % pour les villages et les quartiers
hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019
intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le
développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à
l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de
bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa
vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en
principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les
principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)
sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche
d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée
"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa
part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,
ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et
des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il
faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus
de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un
morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).
b) La garantie de la propriété est ancrée à l'art.
26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental,
elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction
doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter
le principe de la proportionnalité (al. 3).
En l’espèce, les zones à bâtir de la Commune
d’Epalinges (permettant la construction de logements), hors du périmètre
compact du PALM, sont manifestement surdimensionnées et doivent en conséquence
être réduites. Selon le préavis n° 8/2022 établi par la municipalité à
l’intention du conseil communal, la commune présente une surcapacité d’accueil
de 2'384 habitants. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier
son plan d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT,
entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se
concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit qu’on se trouve
dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de
l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du plan d’affectation
communal ont été en outre entamées.
Les recourants critiquent les critères retenus par
l’autorité communale pour intégrer les parcelles à la zone réservée. Ces
critères ressortent en l’occurrence du rapport 47 OAT cité plus haut.
L’autorité communale a en effet modifié un premier projet de zone réservée "globale"
pour se tourner ensuite vers une zone réservée "ciblée". C’est cette
dernière version qui a été adoptée et qu’il convient ici d’examiner. Sont ainsi
intégrées à la zone réservée les parcelles situées hors périmètre compact
d’agglomération et affectées en zone de villas I ou II ou en zone de plans
directeurs ou plans spéciaux à légaliser libres de constructions, celles qui
comportent une surface libre d’au moins 2'500 m
2
et celles situées
en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas
II.
Tout d’abord, la partie du territoire communal qui
doit faire l’objet de mesures de redimensionnement de la zone à bâtir pour l’habitation
en raison de son surdimensionnement se situe hors du périmètre compact
d’agglomération Lausanne-Morges. C’est en effet la zone à bâtir de cette partie
du territoire qui nécessite d’être redimensionnée, au contraire de celle
comprise dans le PALM, qui est un périmètre à densifier. L’affectation d’un
secteur localisé dans le PALM ne contribue ainsi pas au surdimensionnement de
la zone à bâtir et un dézonage, partiel ou total, ne pourrait pas être pris en
compte par les services cantonaux pour redimensionner la zone à bâtir hors du
périmètre compact d’agglomération. L’autorité communale est donc légitimée à
limiter la zone réservée au territoire situé en dehors du périmètre compact
d’agglomération, soit hors du périmètre à densifier – et exclure de la zone
réservée, notamment, le périmètre du plan spécial à légaliser "22A
Florimont", situé à l’intérieur du périmètre compact d’agglomération. A
cet égard, il n’y a pas lieu de revenir, comme tente de le faire le recourant,
sur la délimitation du PALM, au stade provisoire de la zone réservée. Dans
l’arrêt 1C_218/2020 du 23 juillet 2021, le Tribunal fédéral a en effet retenu
que les périmètres d’agglomération avaient fait l’objet d’une approbation en "coordination"
réglée par la Confédération dont on devait de prime abord déduire un caractère
contraignant. Par ailleurs, le PALM, pour la Commune d’Epalinges, avait été
adopté par la Municipalité d’Epalinges le 21 mai 2012 et approuvé par le SDT le
15 mai 2012. Celui-ci se fonde sur le PDCn, dans sa version approuvée en 2008,
qui n’avait sur ce point fait l’objet d’aucune réserve. Par ailleurs, le PALM
fait l’objet de la mesure R11, qui a été définitivement approuvée dans le cadre
de la 4
e
adaptation bis du PDCn (consid. 3.4.1 et les références). Enfin,
le secteur en question ne contribuant pas au surdimensionnement, sa
réaffectation en zone agricole ne modifierait en rien l’ampleur du
surdimensionnement de la zone à bâtir sise hors PALM. Les autorités cantonales
ont du reste refusé qu’il soit tenu compte de ces terrains dans les procédures
de redimensionnement de la zone à bâtir. Quant à la question du maintien d’un
espace vert dans le secteur et de la préservation des qualités écologiques de
la parcelle n° 389, elle est sans lien avec l’instauration d’une zone réservée
et devra être traitée dans le cadre de la procédure séparée de révision du PGA
communal. Le tribunal relève encore que ce bien-fonds n’est pas directement
constructible, tout projet en ce sens étant subordonné à l’adoption préalable
d’un plan d’affectation (cf. art. 52 RPGA). Le plaidoyer des recourants en
faveur de la préservation du secteur tombe en conséquence à faux.
Ensuite, il est justifié d’intégrer à la zone
réservée communale les parcelles non construites qui se situent en zone de
villas I ou II ou en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser à
la zone réservée communale puisque leur potentiel constructible nécessite
d’être évalué. L’intégration à la zone réservée "ciblée" des
biens-fonds d’une surface de 2'500 m
2
et plus – en référence à la
surface minimale de 25 ares pour l’interdiction de morcellement des terrains
agricoles de l’art. 58 LDFR – non construits est également justifiée
objectivement puisque ces surfaces, importantes, doivent être analysées en vue
d’un éventuel déclassement en zone agricole dans le cadre de la révision du
PGA. Enfin, le tribunal ne voit rien à redire à l’intégration à la zone
réservée communale des parcelles situées en zone de plans directeurs ou de
plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas II, eu égard au fait que, comme
l’autorité communale le relève dans le rapport 47 OAT précité de même qu’à ce
qui se constate sur les plans et les photographies aériennes, ces zones se
rapportent à des territoires peu denses, voire présentant des espaces libres
importants et qui, de ce fait, devront faire l’objet d’une réflexion
particulière dans le cadre de la révision du PGA. Le tribunal conclut que les
critères d’inclusion retenus par l’autorité communale permettent de faire
correspondre la zone réservée au périmètre concerné par l’obligation de
planifier.
Les biens-fonds propriété du recourant répondent en
eux-mêmes aux critères objectifs d’inclusion dans la zone réservée examinés
ci-dessus puisqu’ils se situent en dehors du périmètre compact d’agglomération,
sont affectés en zone de villas I et sont libres de construction. Contrairement
à ce que soutient le recourant, le tribunal ne voit pas d’élément qui permette
de conclure qu’une modification de leur affectation dans le cadre de la
révision du PGA communal serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou
à la planification directrice (cf. arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022
consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er
avril 2021 consid. 4.4.3 précités). Le tribunal retient à cet égard que ces
biens-fonds se trouvent dans la partie du territoire communal localisée hors
centre pour laquelle le potentiel de croissance annuel est limité à 0,75 % de
la population existant au 31 décembre 2015 et qui fait l’objet d’un important
surdimensionnement. De plus, même si elles ont une taille inférieure à
2'500
m
2
,
chacune de ces parcelles
dépasse la surface minimale constructible de 1’000 m
2
prévue
en
zone de villas I (en référence à l’art. 23 RPGA) et prises globalement, leur
surface représente
3'733 m
2
.
La parcelle
n° 1080, attenante à la parcelle n° 2798, n’est pas construite non plus et on
constate la présence, à proximité, côté est, d’un vaste espace non construit. Or,
dans sa fiche d’application relative au traitement des zones à bâtir
d’habitation et mixte de juin 2021, la DGTL attend des communes qu’en matière
de redimensionnement, elles affectent en zone agricole ou en zone de verdure
les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti, dès
lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être
sujette à un morcellement agricole (en référence à l’art. 58 al. 2 LDFR) ou
qu’elles justifient leur affectation en toute autre zone que la zone agricole.
La DGTL préconise également de mener une réflexion qualitative sur le tissu
bâti et les espaces vides qu’il comprend. Dans le cas particulier, le milieu
bâti environnant n’est pas particulièrement dense, comme on peut le constater sur
les plans et les orthophotographies, eu égard notamment aux règles de
construction applicables à la zone de villas I. Ainsi, une modification de
l’affectation des parcelles du recourant n’apparaît pas d’emblée exclue et il
importe de garantir au législateur communal la liberté de redéfinir la zone à
bâtir.
Dans ces conditions, il faut conclure, avec les
autorités, que la zone réservée litigieuse répond à un intérêt public suffisant
à son adoption.
c) Il convient d’examiner ensuite si le principe de
proportionnalité est respecté. Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit
apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -,
et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts
publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit -
(cf.
ATF 140 I 168
consid.
4.2.1;
135 I 233
consid.
3.1). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut
représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire exactement délimité
"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à
l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau
droit et de préserver la liberté de planification de l’autorité compétente, ce
qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le
plan d’affectation communal en raison d’un important surdimensionnement des
zones à bâtir situées hors du périmètre du PALM. L’exigence d’aptitude
découlant du principe de la proportionnalité est en conséquence satisfaite. Le
tribunal précise encore que la zone réservée n’entraîne pas le dézonage
automatique des parcelles qu’elle inclut. Au contraire, il reviendra à
l’autorité communale de décider de leur sort, lors de la révision du PGA
communal.
Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre
concerné par l’obligation de planifier. Ce périmètre correspond en effet aux
zones à bâtir permettant la construction de logements sises hors du périmètre
compact d’agglomération qui présentent des réserves largement excédentaires,
soit les parcelles affectées en zone de villas I ou II ou en zone de plans
directeurs ou plans spéciaux à légaliser libres de constructions, celles qui
comportent une surface libre d’au moins 2'500 m
2
et celles situées
en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas
II. Le plan de la zone réservée comprend des exceptions qui ne sont pas
discutées par les recourants et qu’il n’y a dès lors pas lieu d’examiner.
Le recourant prétend que ses parcelles, du fait de
leur situation, ne sauraient être concernées par le remaniement de la zone à
bâtir et que leur construction ne contreviendra pas à la mesure A11 du PDCn.
Comme déjà dit plus haut, plusieurs éléments permettent de conclure
qu’objectivement ces biens-fonds entrent en considération dans le cadre du
redimensionnement de la zone à bâtir communale. Outre le fait qu’elles ne sont
pas construites, les parcelles des recourants ont une superficie globale égale
à 3'733 m
2
à proximité de vastes terrains non construits. Le fait
que les parcelles soient équipées et colloquées en zone à bâtir n’exclut pas à
lui seul que celles-ci ne puissent pas être concernées par un dézonage. Par
ailleurs, l’habitat du secteur est clairsemé, notamment en raison de la
réglementation applicable à la zone de villas I, qui prévoit une surface
minimale des parcelles à bâtir de 1’000 m
2
avec un COS qui ne peut
excéder 0.125, une distance entre les constructions et la limite de la
propriété qui est de 5 mètres au minimum, une limitation du nombre de logements
et des étages (cf. art. 23, 25 al. 1, 26, 27 et 28 RPG]). Il importe d’éviter
que des projets de construction ne viennent entraver la liberté de planifier
des autorités. En conséquence, l’interdiction provisoire de construire
qu’entraîne l’adoption de la zone réservée litigieuse se trouve dans un rapport
raisonnable avec les objectifs d'intérêt public poursuivis, à savoir la préservation
de la marge de manœuvre de l'autorité communale nécessaire à la redéfinition et
au redimensionnement d'une zone à bâtir conforme au droit fédéral. Le principe
de proportionnalité est ainsi respecté.
d) Le recourant invoque encore une violation du
principe de l’égalité de traitement: l’autorité communale aurait indûment sorti
du périmètre de la zone réservée la parcelle n° 389, ce qui aboutirait à des
distinctions qui ne seraient pas soutenables.
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement
consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de
traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant
à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou
inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 134 I 23 consid.
9.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et les réf.
citées; ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; arrêt CDAP AC.2020.0295 du 14
décembre 2021 consid. 3b).
Comme déjà dit, la situation de la parcelle n° 389 n'est
pas comparable à celle des terrains appartenant au recourant. Tandis que la
première se situe dans le périmètre compact d’agglomération, qui est un secteur
à densifier, les biens-fonds du recourant sont situés en dehors de ce
périmètre, dans la zone à bâtir surdimensionnée hors périmètre du PALM. Dans
ces conditions, on ne saurait reprocher à l’autorité communale d’avoir opéré
des distinctions en incluant dans le périmètre de la zone réservée les
parcelles du recourant et d’en avoir exclu la parcelle n° 389. Partant,
l’argument tiré de la violation du principe de l’égalité de traitement doit également
être rejeté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours déposé par
A._______, dans la mesure de sa recevabilité, ainsi qu’à la confirmation des
décisions attaquées, aux frais des recourants, qui succombent (cf. art. 49
al. 1 et 91 LPA-VD). Le Conseil communal d’Epalinges, qui a procédé par
l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours déposé par A.________ et l'Association B.________ est rejeté,
dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Epalinges du 31 mai 2022 et du
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 17 octobre
2022 sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la
Commune d’Epalinges à titre de dépens, est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 30 août 2023
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.