vd_omni · AC.2019.0316 · 2020-02-25 · fr

A.________ à J.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune du Chenit, K.________ | Recours contre un plan d'affectation soumis à EIE. La décision dite "finale" rendue au terme de l'EIE, visant à apprécier la compatibilité du projet avec l'environnement, n'est pas une décision distincte, mais est constituée par la décision prise au terme de la procédure décisive. Ainsi, lorsque la procédure décisive est celle des plans d'affectation, la décision dite "finale" consiste en la décision adoptant, respectivement approuvant ce plan (c. 3a). La mise en consultation, en application de la LPE, de la décision finale ne crée pas de voies d'opposition ou de recours distinctes de celles prévues par la procédure décisive (c. 3b). En l'espèce, les recourants qui n'avaient pas fait opposition au plan d'affectation ne sont pas habilités à recourir contre la décision adoptant, respectivement approuvant le plan, même si l'avis d'enquête du plan ne mentionnait pas, à tort, l'existence d'une EIE. Pour le surplus, au vu du cumul d'irrégularités l'entachant, l'acte intitulé "opposition" et déposé dans le cadre de la procédure de consultation de la décision finale, ne peut être converti en recours de droit administratif (c. 4b). Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2020 AC.2019.0316

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2020
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Pascal Langone et
M. André Jomini, juges
Recourants
1.
A.________
au Chenit,
2.
B.________
au Chenit,
3.
C.________
au Chenit,
4.
D.________
au Chenit,
5.
E.________
au Chenit,
6.
F.________
au Chenit,
7.
G.________
au Chenit,
8.
H.________
au Chenit,
9.
I.________
au Chenit,
10.
J.________
au Chenit,
tous représentés par Me
Frank Tièche, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du
territoire et de l’environnement (DTE),
représenté
par le Service du développement territorial (SDT),
2.
Commune du Chenit,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
K.________
au Chenit,
représentée par Me Benoît Bovay,
avocat, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions
du Conseil communal du Chenit du 29 avril 2019 et du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 13 juin 2019 adoptant,
respectivement approuvant le PPA Crêt-Meylan
Vu les faits suivants:
A.
K.________ (auparavant la Société anonyme de K.________;
ci-après: K.________) est propriétaire notamment des parcelles 2129 et 2131 de
la commune du Chenit, situées dans le village du Brassus et colloquées dans le
plan de quartier Crêt-Meylan du 11 décembre 2006.
Au début de ce siècle, K.________ a
entendu regrouper toutes ses activités de production dans un nouvel immeuble et
un campus à aménager sur les biens-fonds précités. A cet effet, la commune du Chenit
a entamé le processus d'adoption d'un nouveau plan partiel d'affectation (PPA)
sur ces parcelles, intitulé "Crêt-Meylan".
En 2017, la municipalité a transmis au
Service du développement territorial (SDT), pour examen préalable, le projet de
PPA, de règlement et de rapport explicatif au sens de l'art. 47
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1)
. Ce dernier document incluait un rapport
"Nature" réalisé le 9 décembre 2016 par le bureau d'études en
environnement L.________ ainsi qu'un "Concept de protection contre les
crues" rédigé le 16 juillet 2015 par le bureau M.________. Dans son
rapport d'examen préalable du 21 décembre 2017, le SDT a constaté que le stationnement
projeté dépassait 500 places, ce qui imposait d'établir une étude d'impact sur
l'environnement (EIE), conformément à l'annexe 11.4 de l'ordonnance du 19
octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS
814.011).
Le bureau L.________ a rédigé une
première version du rapport d'impact, 1
ère
étape, datée du 13
mars 2018, comportant en annexe, outre le rapport "Nature" déjà
existant, un nouveau rapport technique d'inondations du 22 mars 2017 du bureau M.________,
ainsi qu'un rapport de mobilité du 14 mars 2018 établi par le bureau N.________.
Le 13 juin 2018, le SDT a adressé à la municipalité son rapport de synthèse
concernant l'appréciation globale du dossier, ainsi que les préavis des
services cantonaux consultés, en indiquant ce qui suit:
"
En ce qui concerne le déroulement de l'EIE
et la coordination des procédures, nous vous rappelons les éléments suivants:
La
municipalité soumettra à l'enquête publique le plan partiel d'affectation
(accompagné du rapport 47 OAT) en même temps qu'elle mettra en consultation
publique le rapport d'impact sur l'environnement.
Ensuite, la municipalité établira à l'intention du conseil
communal/conseil général un préavis (…) et un projet de décision finale.
Celle-ci comportera un résumé des éléments d'appréciation de la compatibilité
du projet avec l'environnement (REIE, avis des autorités compétentes et du
service spécialisé, résultat des enquêtes et avis de tierces personnes). Elle
prend en compte les conclusions de l'EIE (…).
Enfin,
le conseil communal adoptera le plan sur la base des conclusions de l'étude
d'impact par le biais de la décision d'adoption finale (qui ne forme qu'un seul
et même document avec la décision d'adoption, selon le modèle de décision
finale mentionné précédemment).
Pour le plan partiel d'affectation, après
l'approbation préalable du Département, la décision finale et le rapport
d'impact seront mis en consultation publique par la municipalité et la
notification des décisions aux opposants sera faite par le Service du
développement territorial en parallèle.
"
Les remarques et demandes figurant sur
le rapport de synthèse ont été intégrées dans la dernière version du rapport d'impact,
1
ère
étape, du 21 juin 2018 du bureau L.________, intitulé
"Rapport d'enquête préliminaire", de même que dans la dernière
version du rapport 47 OAT du 26 juin 2018. Celui-ci confirmait par ailleurs
qu'une étude d'impact sur l'environnement accompagnait le dossier de PPA lors
de l'enquête publique.
B.
Le projet de PPA a été mis à l'enquête publique du
22 août au 20 septembre 2018, selon un avis publié dans la FAO ainsi libellé:
"
AVIS D'ENQUETE
En application des
dispositions légales en la matière, la Municipalité de la Commune du Chenit
soumet à l'enquête publique le projet de:
Le Brassus - "Crêt-Meylan"
-    Nouveau plan partiel d'affectation abrogeant
celui du 11 décembre 2006 et son addenda du 20 juillet 2011;
-    Le règlement du plan partiel d'affectation;
-    Extension de l'assiette de la servitude de
passage public à pied et à vélos n
o
2015/2295.
Elle met en
consultation durant le même délai:
-    Le rapport justificatif selon l'article 47 OAT
Le dossier complet
établi par le bureau de O.________ et l'atelier d'architecture PA Couvreu est
déposé au Secrétariat municipal
du mercredi 22 août 2018 au jeudi 20
septembre 2018 inclus
.
Durant la période d'enquête, les observations ou oppositions
éventuelles devront être consignées par lettre recommandée à la Municipalité ou
inscrites directement sur la feuille d'enquête, au Secrétariat municipal.
"
Cet avis ne faisait ainsi pas mention de
l'étude d'impact sur l'environnement, ni du rapport y relatif.
Le projet de PPA a suscité des
oppositions formées en temps utile, émanant notamment de A.________, ainsi que C.________
et D.________.
Le 22 octobre 2018, une séance de conciliation
a été aménagée entre la municipalité, les représentants de K.________ et les
opposants, à l'issue de laquelle une partie de ceux-ci ont retiré leur
opposition.
Le
29 octobre 2018, A.________ a
également retiré son opposition.
C.
Par décision dite "finale" du 29 avril
2019, le Conseil communal du Chenit a, au vu du préavis n° 3/2019 du 28 mars
2019, adopté le PPA "Crêt-Meylan" et son règlement et adopté les
réponses aux oppositions. A son pied, la décision mentionnait ce qui suit:
"
Consultation publique
Après l'approbation
préalable du Plan partiel d'affectation Crêt-Meylan Le Brassus par le
Département compétente, la décision finale sera mise en consultation publique
durant 30 jours au greffe communal de la commune du Chenit accompagnée du
rapport d'impact sur l'environnement et du plan.
(…)
Voie de recours
La présente décision
peut faire l'objet d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (…), aux conditions de la de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), en vigueur
dès le 1
er
janvier 2009.
Le recours s'exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de
la décision attaquée. L'acte de recours doit être signé et indiquer les
conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours.
Ce mémoire sera accompagné des pièces utiles et cas échéant de la procuration
du mandataire (…).
"
Par décision du 13 juin 2019, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé, sous réserve
des droits des tiers, le PPA Crêt-Meylan. La décision indiquait également la
voie, le délai et les modalités du recours à la CDAP. Le SDT a transmis cette
décision aux opposants, avec la décision du Conseil communal du 29 avril 2019
ainsi que le préavis municipal n° 3/2019 du 28 mars 2019.
D.
Par avis publié dans la FAO du 18 juin 2019, la
municipalité a soumis à consultation publique, du 19 juin au 18 juillet 2019, la
"
décision
finale relative au PPA Crêt-Meylan
". L'avis
était ainsi rédigé:
"
AVIS DE
CONSULTATION PUBLIQUE
Mise en
consultation de la décision finale relative au PPA Crêt-Meylan
En application de
l'article 20 de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement
(OEIE) et de l'article 15 du règlement vaudois d'application de l'ordonnance
fédérale relative à l'étude d'impact sur l'environnement (RVOEIE), la Commune
du Chenit soumet à la consultation publique du 19 juin au 18 juillet 2019
inclusivement la
mise en consultation de la décision finale
relative au PPA Crêt-Meylan
.
Les observations seront consignées sur la feuille de consultation au
Secrétariat municipal de la Commune du Chenit où les pièces du dossier sont
déposées.
"
E.
Dans l'intervalle, K.________ a déposé une demande
de permis de construire portant sur la construction d'une nouvelle manufacture
sur la parcelle 2129, fondée sur le PPA Crêt-Meylan (CAMAC 185495). Dans le
cadre de cette procédure de permis de construire, une "notice"
d'impact sur l'environnement a été établie, le 25 avril 2019. La demande a été
mise à l'enquête publique du 29 mai au 7 juin 2019.
F.
Par courrier du 18 juillet 2019 adressé à la
Commune du Chenit sous la plume de leur mandataire, A.________, B.________, P.________
et Q.________, R.________, E.________, H.________ et G.________, S.________ et T.________,
I.________ et J.________, ont formé "
opposition
" à la "
décision
finale relative au PPA Crêt-Meylan
".
Ces intervenants soutenaient que le PPA
avait été établi selon les anciennes dispositions de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), au
lieu des nouvelles normes en vigueur depuis le 1
er
septembre
2018. La commune n'avait dès lors pas observé la procédure prévue par les art.
35 ss nLATC (s'agissant notamment de la conformité à un plan directeur, à
adopter, ainsi que du contenu du rapport 47 OAT), de sorte qu'elle devait entendre
tous les propriétaires touchés par le PPA et réinterpeller le SDT. Les
intéressés affirmaient par ailleurs que les autorités avaient opté à tort pour
une procédure EIE en deux étapes: c'était la procédure en une seule étape qui
aurait dû être suivie, le PPA comportant des mesures détaillées applicables à
un projet déjà connu, à savoir la construction de la manufacture. De plus, la
procédure transfrontalière n'avait pas été respectée. La notice d'impact du 25
avril 2019 était en outre insuffisante, dès lors qu'elle n'établissait pas tous
les effets du projet sur l'environnement ni les mesures à prendre, en
particulier en matière de protection contre le bruit, de protection de l'air,
des eaux et des sols, ainsi qu'en termes de sécurité du trafic, de mobilité, de
nuisances dues au chantier et de danger naturel. Enfin, les intervenants
soulignaient que la décision du DTE du 13 juin 2019 n'était pas encore en force
compte tenu de la suspension des délais durant les féries et relevaient que ce
prononcé ne mentionnait pas la notice d'impact du 25 avril 2019.
L'intervention du 18 juillet 2019 concluait
ce qui suit: "
mes mandants vous prient respectueusement de prendre acte
de leur opposition et de leurs observations dans la suite de la procédure et de
transmettre ces dernières aux différents services concernés
."
G.
Le 24 juillet 2019, la municipalité a transmis cette
"
opposition
" à la CDAP comme objet de sa compétence, en
relevant que "
conformément à la législation en vigueur, les
interventions sur la décision finale constituent des recours ouverts devant
votre instance
".
Le 26 juillet 2019, la vice-présidente
de la CDAP I a interpellé le conseil des intéressés et l'a invité à indiquer,
dans un délai au 22 août 2019, si son écriture du 18 juillet 2019 devait être
considérée comme un recours de droit administratif formé devant la CDAP. Cas échéant,
il était invité, en particulier, à mentionner les dispositions sur lesquelles reposerait
la compétence de la CDAP, à exposer en quoi les conditions de recevabilité du
recours seraient remplies et à préciser ses conclusions.
Le 30 juillet 2019, le conseil des
intéressés a avisé la municipalité que l'opposition du 18 juillet 2019 avait
également été formée au nom de C.________ et D.________.
A la requête du conseil des
intéressés, la CDAP a prolongé au 23 septembre 2019 le délai imparti. A cette dernière
date, le mandataire a sollicité une nouvelle prolongation, en indiquant:
"
En regardant de plus près le règlement
d'application de l' (OEIE), et compte tenu du courrier que vous a adressé la
Municipalité, vous conviendrez que la présente situation est tout à fait
incongrue.
Tout d'abord, c'est
la Municipalité du Chenit qui vous transmet les observations/oppositions de mes
mandants spontanément, estimant que ces interventions constituent des recours
ouverts devant votre instance.
D'autre part, il apparaît selon ce même courrier que la décision finale
sur l'étude d'impact a été soumise
[sic]
du 19 juin au 18 juillet 2019, soit après l'approbation du PPA par la
cheffe du département du territoire et de l'environnement, ce qui n'a
apparemment pas de sens. Il m'apparaît que la situation est dès lors bien
confuse et qu'elle nécessite de sérieux éclaircissements avant de pouvoir dire
s'il convient ou non de considérer l'écriture du 18 juillet 2019 comme un
recours.
"
Le 24 septembre 2019, la vice-présidente
de la CDAP I a fait droit à cette requête de prolongation et accordé au conseil
un ultime délai au 4 octobre 2019.
Dans l'intervalle, K.________ est
spontanément intervenue par l'intermédiaire de son conseil auprès de la CDAP les
6 et 25 septembre 2019.
H.
Le 4 octobre 2019, le mandataire des intervenants a
informé la CDAP que A.________, B.________, Q.________ et P.________, C.________
et D.________, R.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, S.________
et T.________, I.________ et J.________, priaient le tribunal de considérer
leurs observations comme un recours et concluaient à l'annulation des décisions
relatives au PPA Crêt-Meylan rendues le 29 avril 2019 par le Conseil communal et
le 13 juin 2019 par la Cheffe du DTE.
S'agissant de la recevabilité du
recours, les recourants exposaient la teneur des art. 29, 29a et 74 Cst., des
art. 10a, 10b et 10d
de la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; 814.01
)
, de l'art. 20 OEIE ainsi que des art. 11 à 15 du règlement du 25 avril
1990 d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (RVOEIE; BLV 814.03.1). Ils relevaient que l'avis de l'enquête
publique du PPA, ouverte du 22 août au 20 septembre 2018, ne mentionnait
nullement une étude d'impact, contrairement aux exigences de l'art. 20 OEIE.
Les citoyens de la commune, dont les recourants, avaient ainsi ignoré qu'une
EIE existait et que le PPA impliquait des questions environnementales les
concernant, de sorte qu'ils avaient été empêchés d'exercer utilement leurs
droits. S'ils avaient eu connaissance de l'entier du dossier, ils auraient
assurément formé opposition. La présente procédure permettait ainsi de réparer
le vice en cause. Toujours sous l'angle de la recevabilité du recours, les
recourants reprochaient aux autorités de ne pas avoir mis en consultation
publique le rapport d'étude d'impact pendant le délai de recours fixé par la
procédure décisive, seul l'avis de la mise à l'enquête du 19 juin au 18 juillet
2019 mentionnant un tel rapport, alors que la décision attaquée avait été prise
quelques mois auparavant. Les recourants soutenaient encore que l'art. 15
RVOEIE ne se limitait à poursuivre un but d'information "
que lorsque la
population avait été informée de l'existence d'un rapport d'impact avant qu'une
décision ne soit prise ou à tout le moins en même temps que le délai de recours
contre cette décision
." Enfin, les recourants affirmaient que les
époux P.________ et Q.________ et C.________ et D.________ avaient fait
opposition au PPA et qu'aucun d'eux n'avait reçu de décision levant leur
opposition.
En ce qui concernait leur
argumentation au fond, les recourants se limitaient à reproduire le contenu de
leur intervention du 18 juillet 2019.
I.
Le 22 octobre 2019, le conseil des recourants a informé
le tribunal que R.________ ainsi que S.________ et T.________ retiraient leur
recours, ce qui a été constaté par une décision de radiation partielle du rôle
du 23 octobre 2019.
Le 20 novembre 2019, la juge
instructrice a avisé les parties que le DTE, par le SDT, ainsi que la commune avaient
communiqué leurs dossiers. Elle a ajouté qu'il découlait à première vue du
dossier cantonal que les recourants C.________ et D.________ (à l'exclusion des
autres recourants) avaient formé en temps utile une opposition au projet de PPA
mis à l'enquête publique du 22 août au 20 septembre 2018. Elle indiquait encore
ce qui suit: "
Dans ces circonstances, toujours à première vue, il ne
serait pas exclu d'emblée que l'acte d' "opposition" des 18 et 30
juillet 2019 déposé à l'encontre de la décision "finale" du 29 avril
2019 puisse être tenu, en dépit de son intitulé, pour un recours formé
valablement et en temps utile par C.________ et D.________ à l'encontre de
ladite décision (et de la décision du DTE du 13 juin 2019
)." La juge
instructrice invitait ainsi le DTE, la commune et K.________ à s'exprimer sur ce
point et sur le fond du recours.
Le Conseil communal a déposé sa
réponse le 6 décembre 2019, concluant d'une part à l'irrecevabilité du recours
formé par A.________, B.________, Q.________ et P.________, E.________ et F.________,
G.________ et H.________, I.________ et J.________, et d'autre part à
l'irrecevabilité du recours déposé par C.________ et D.________,
subsidiairement à son rejet.
K.________ a fourni ses observations
le 10 janvier 2020, concluant à ce que l'intervention déposée les 18 et 30
juillet 2019 par A.________ et consorts soit déclarée irrecevable en tant que
"recours", subsidiairement à ce qu'elle soit rejetée.
Le SDT a communiqué sa réponse le 20 janvier
2020, concluant d'une part à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du
recours formé par A.________, B.________, Q.________ et P.________, E.________
et F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________, d'autre part
au rejet du recours déposé par C.________ et D.________, enfin à la
confirmation des décisions attaquées.
Le 22 janvier 2020, le conseil des
recourants a informé le tribunal que Q.________ et P.________ retiraient leur
recours, ce qui sera constaté par une seconde décision de radiation partielle
du rôle du 11 février 2020.
Le 22 janvier 2020 également, les
recourants ont répété que les avis de mises à l'enquête d'août 2018 et de juin
2019 ne faisaient pas mention d'une EIE, de sorte qu'ils avaient trompé la
population de même que les organisations de protection de l'environnement. Ils
affirmaient en outre ne pas avoir eu connaissance de cette EIE, qui ne figurait
pas à leur dossier, pas plus que le rapport 47 OAT.
Le 19 février 2020 enfin, après avoir
consulté le dossier, les recourants ont spécifiquement complété leur recours
sur la question de sa recevabilité. Au terme de ce mémoire, ils ont conclu principalement
à ce que leur recours soit déclaré recevable et à ce que la nullité des
décisions attaquées soit constatée, subsidiairement à ce que le délai
d'opposition prévu par la mise à l'enquête du PPA soit restitué, à ce qu'un
nouveau délai leur soit imparti pour se déterminer sur le fond et à ce que les
décisions attaquées soient annulées, les recourants persistant dans leurs
conclusions précédentes. A l'appui, ils soutiennent notamment que l'acte du 18
juillet 2019 exprimait clairement leur volonté de faire modifier ou annuler les
décisions des 29 avril et 13 juin 2019.
Le tribunal a ensuite statué, par voie
de circulation.
Considérant en
droit:
1.
Il convient d'examiner la recevabilité du recours,
dirigé contre les décisions d'adoption, respectivement d'approbation du PPA
Crêt-Meylan des 29 avril et 13 juin 2019.
2.
a) La procédure d'adoption des plans d'affectation
communaux était régie, jusqu'à la novelle entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018, par les art. 56 ss aLATC. Elle est désormais réglée par les
art. 26 ss LATC. Le changement de législation est intervenu pendant la
procédure d'adoption du PPA litigieux, plus précisément pendant la mise à
l'enquête publique du projet du 22 août au 20 septembre 2018. Se pose ainsi la
question du droit applicable.
A l'évidence, la procédure menée avant
le 1
er
septembre 2018, notamment l'examen préalable (art. 56 aLATC)
et l'enquête publique (art. 57 aLATC), n'avait pas à suivre de manière
anticipée les nouvelles dispositions. La question est plus délicate s'agissant
de la période postérieure à cette date.
Selon l'ancien droit, la procédure
d'adoption des plans d'affectation communaux prévoyait qu'après la fin de
l'enquête publique, les opposants pouvaient être entendus par la municipalité
lors d'une séance de conciliation (art. 58 al. 1 aLATC). La municipalité établissait
à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des
observations et des oppositions ainsi que des propositions de réponse aux oppositions
non retirées; le conseil de la commune statuait sur les réponses motivées aux oppositions
non retirées en même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du plan et du règlement
dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 2
et 3 aLATC). Le département décidait préalablement s'il pouvait approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1
aLATC). Il notifiait simultanément à chaque opposant sa décision d'approbation
préalable, ainsi que la décision communale sur les oppositions; ces deux
décisions étaient susceptibles d'un recours à la CDAP (art. 60 al. 1 et 61 al.
2 aLATC). Le département se prononçait définitivement sur le plan et le
règlement si aucun recours n'avait été déposé, respectivement après avoir pris
connaissance des arrêts rendus sur recours par la CDAP (art. 61a aLATC).
Le nouveau droit prévoit une procédure
sensiblement identique. Les opposants sont invités à une séance de conciliation
(art. 40 nLATC). La municipalité transmet le dossier au conseil de la commune pour
adoption; il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux
oppositions et le ou les avis du service. Le conseil statue sur les projets de
réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (art. 42
nLATC). Le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de
la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal; la décision du
département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par
écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un
recours au Tribunal cantonal; le service constate l'entrée en vigueur du plan
(art. 43 nLATC).
b) Ainsi, sous l'empire du nouveau
comme de l'ancien droit, la qualité pour recourir devant la CDAP contre la
décision du conseil de la commune adoptant le plan d'affectation et contre la
décision du département approuvant ce plan est subordonnée à la condition
qu'une opposition ait été formée lors de la mise à l'enquête du plan.
3.
Le plan d'affectation litigieux présente la
particularité d'être soumis à une étude d'impact sur l'environnement en raison
de la taille de son parc de stationnement, supérieur à 500 places.
a) aa) Avant
de
prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification
d’installations, l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité
avec les dispositions en matière d’environnement (art. 10 al. 1 LPE).
Doivent faire l’objet d’une étude de
l’impact sur l’environnement (EIE) les installations susceptibles d’affecter
sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en
matière d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures
spécifiques au projet ou au site (art. 10 al. 2 LPE). Le Conseil fédéral a
adopté en annexe de l'OEIE une liste
des installations
soumises à étude d'impact, dont les parcs de stationnement destinés à plus de
500 voitures (ch. 11.4 annexe OEIE).
L'EIE est effectuée dans le cadre
d’une procédure donnée (dite "procédure décisive"), variant selon le
type d’installation (art. 5 al. 2 OEIE). Si la procédure décisive n’est pas
déterminée dans l’annexe de l'OEIE - à l'instar des parcs de stationnement -, elle
doit être définie par le droit cantonal. Les cantons choisissent la procédure
qui permet à l'autorité compétente de commencer ses travaux le plus rapidement
possible et d'effectuer une EIE exhaustive. Dans tous les cas où les cantons
prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou: "plan
d'affectation de détail"), c'est cette procédure qui est considérée comme
procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE
exhaustive (art. 5 al. 3 OEIE). S'il est prévu dans l’annexe ou dans le droit
cantonal que l’EIE doit être effectuée par étapes, c’est-à-dire comprendre
plusieurs procédures successives, chacune de ces procédures doit permettre à
l’autorité compétente d’obtenir toutes les informations dont elle a besoin pour
pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question (art. 6 OEIE).
L’autorité compétente se fonde sur les
conclusions de l'EIE pour décider, dans le cadre de la procédure décisive, de
l’autorisation ou de l’approbation du projet, ou de l’octroi d’une concession
pour l’exploitation de l’installation (art. 3 al. 2 OEIE). Par une décision
dite "finale", elle apprécie la compatibilité du projet avec
l'environnement, en se fondant, outre sur le rapport d'impact, sur les avis des
autorités compétentes pour délivrer une autorisation, sur le résultat des
enquêtes et sur les avis exprimés par des tiers personnes, des commissions, des
organisations ou des autorités (art. 17 OEIE).
La décision dite "finale"
n'est pas une décision distincte, mais est constituée par la décision prise au
terme de la procédure décisive. Ainsi, lorsque la procédure décisive est celle
des plans d'affectation, la décision dite "finale" consiste en la
décision adoptant, respectivement approuvant ce plan.
bb) Au plan cantonal, la matière est
régie par le RVOEIE. L'art. 3 RVOEIE dispose que, lorsque la réalisation d'une
installation soumises à l'EIE est prévue par un plan d'affectation spécial –
notamment un plan d'affectation communal –, l'EIE est mise en œuvre dès
l'élaboration du plan s'il comporte des mesures détaillées applicables à un
projet dont il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur
l'environnement (al. 1). En pareil cas, la procédure d'adoption et
d'approbation du plan est la procédure décisive. L'EIE peut alors s'effectuer
en deux étapes et se limiter dans une première étape aux éléments déterminants
pour la procédure d'adoption et d'approbation du plan (al. 2).
b) aa) L'art. 10d LPE dispose que
chacun peut consulter le rapport et les résultats de l’étude d’impact pour
autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant n’exige le respect du
secret.
A cet effet, l'OEIE distingue deux
consultations, à savoir d'abord la consultation préalable à la décision finale
(art. 15), puis la consultation postérieure à l'établissement de l'EIE (art.
20) (André Jomini/Oliver Engel, in
Moor
/
Favre
/
Flückiger [éd.],
Loi
sur la protection de l'environnement, 2010, n. 3 ad art. 10d LPE).
Ainsi, l'art. 15 OEIE dispose que
l’autorité compétente veille à ce que le rapport d’impact soit accessible au
public (al. 1). Si la demande de construction ou de modification d’une
installation doit être mise à l’enquête, l’avis d’enquête doit préciser que le
rapport d’impact peut être consulté (al. 2). Le rapport d’impact peut être consulté
pendant 30 jours. Les dispositions spéciales régissant la procédure décisive
sont réservées (al. 4). L'art. 11 al. 1 RVOEIE concrétise au niveau cantonal
l'art. 15 OEIE. Il prévoit que l'autorité compétente soumet le rapport d'impact
en consultation selon les mêmes modalités et en même temps que l'enquête
publique du projet faisant l'objet d'une EIE (1
ère
phrase) et que la
publication dans la FAO mentionne que l'installation est soumise à EIE et que
le rapport d'impact peut être consulté (2
ème
phrase).
Puis, une fois l'EIE effectuée, l'art.
20 OEIE dispose que l’autorité compétente précise où peuvent être consultés,
notamment, le rapport d’impact, l’évaluation du service spécialisé de la
protection de l’environnement, ainsi que le texte de la décision finale (al.
1). Ces pièces peuvent être consultées pendant 30 jours, sauf dispositions
spéciales prévues dans la loi régissant la procédure décisive (al. 2). Quant à
l'art. 15 RVOEIE, qui constitue le pendant cantonal de l'art. 20 OEIE, il dispose
que "
l'autorité compétente soumet en consultation selon les mêmes
modalités que l'enquête publique du projet soumis à l'EIE le texte de la
décision finale, cas échéant les autres décisions des autorités ou services
concernés, ainsi que le rapport d'impact pendant le délai de recours fixé par
la procédure décisive
." Encore une fois (cf. consid. 3a/aa supra),
quand la procédure décisive est celle des plans d'affectation, la décision
"finale" devant être mise en consultation en application des art. 10d
LPE, 20 OEIE et 15 RVOEIE n'est autre que celle adoptant, respectivement
approuvant le plan en cause.
cc) L'art. 10d LPE accorde certes à
tout un chacun le droit de consulter le dossier, indépendamment de sa qualité
de partie, cette faculté s'apparentant au droit de consulter des dossiers
officiels au sens des législations sur l'information et la transparence des
administrations, mais elle ne confère pas d'autres droits aux intéressés, en
particulier de droit d'opposition ou de recours. Selon la jurisprudence et la doctrine
majoritaire, elle n'octroie pas même le droit de faire part à l'autorité de ses
propres observations (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2011, n. 3 ss ad art. 10d; Jomini/Engel, op. cit., n. 2,
4, 10 et 11 ad art. 10d; TF 1A.226/1996 du 14 mai 1996 consid. 2 résumé in DEP
1997 p. 519; ATF 133 I 98 [1A.10/2006 du 14 décembre 2006] consid. 3.3.3 non
publié, reproduit in DEP 2007 p. 196).
Ainsi, contrairement à ce que soutiennent
les recourants, l'art. 10d LPE et ses dispositions d'exécution, notamment les
art. 20 OEIE et 15 RVOEIE, ne créent pas de voies d'opposition ou de recours
indépendantes de celles prévues par la procédure décisive.
4.
a) En l'espèce, la procédure d'adoption et
d'approbation du PPA Crêt-Meylan est la procédure décisive, au sens de l'art. 5
OEIE, pour la première étape de l'étude d'impact (cf. art. 6 OEIE, art. 3
RVOEIE), la seconde étape devant intervenir au stade du permis de construire.
Comme exposé ci-dessus, l'enquête
publique du PPA ouverte du 22 août au 20 septembre 2018 a suscité des
oppositions. Celles-ci ont été levées - et le PPA adopté - par décision du
29 avril 2019 rendue par le Conseil communal, approuvée par le département le
13 juin 2019 en application des art. 40 ss nLATC. Ces décisions d'adoption,
respectivement d'approbation constituent la décision "finale" au sens
de l'art. 17 OEIE. Elles ont été communiquées simultanément aux opposants
par le département.
La municipalité a ensuite soumis à
"consultation publique", par avis publié dans la FAO, la "décision
finale relative au PPA Crêt-Meylan", du 19 juin au 18 juillet 2019, en
application des art. 10d LPE, 20 OEIE et 15 RVOEIE. Le délai de recours fixé
par la procédure décisive - à savoir par la procédure d'adoption et
d'approbation du PPA - était de 30 jours dès la notification des décisions des
29 avril et 13 juin 2019, de sorte qu'il venait à échéance, en comptant très
large ainsi qu'en prenant les féries en considération, au plus tard le 31 août
2019 (cf. art. 95 LPA-VD). La consultation a donc bien été ouverte en temps
utile.
Cela étant, il a déjà été dit (consid.
3b/cc supra) que cette consultation permet certes à tout un chacun de prendre
connaissance de la décision dite "finale" ainsi que du rapport
d'impact, mais ne crée pas de voies d'opposition ou de recours distinctes de
celles prévues par la LATC. Par conséquent, seuls les justiciables ayant formé
opposition au projet de PPA au sens des art. 57 aLATC et art. 38 nLATC, peuvent
recourir contre la décision dite "finale", autrement dit la décision
d'adoption, respectivement d'approbation du PPA, aux conditions des art.
92 ss LPA-VD. Il convient dès lors d'examiner si les recourants désignés
en tant que tels sur le mémoire du 4 octobre 2019 respectent ces exigences.
b) aa) Seuls les époux C.________ et D.________
ont déposé une opposition au projet de PPA, demeurée valide. En effet, A.________
a retiré la sienne et, pour leur part, B.________, E.________ et F.________, G.________
et H.________, I.________ et J.________ ne se sont pas manifestés.
Lorsque le législateur cantonal
impose, comme condition de recevabilité du recours cantonal, une intervention
dans la procédure préalable, une exception est consentie en faveur de celui qui
a été empêché sans sa faute de prendre part à cette procédure préalable (ATF
133 II 181 consid. 3.2; 127 V 107 consid. 2a; TF 1C_133/2007 du 27 novembre
2007 consid. 3.4 et les références citées). En l'occurrence toutefois, le seul
fait que l'avis de mise à l'enquête publique ait tu l'existence d'une étude
d'impact sur l'environnement et du rapport y relatif, contrairement aux
exigences des art. 15 OEIE et 11 RVOEIE, ne permet pas de considérer que les
recourants autres que les époux C.________ et D.________ auraient été empêchés
sans leur faute de prendre part à la procédure d'opposition. En effet, l'avis
mentionnait clairement qu'était en jeu le PPA Le Brassus
"Crêt-Meylan", donc un projet d'envergure et géographiquement
déterminé. Il appartenait ainsi aux recourants susceptibles de s'y opposer de
consulter le dossier et de s'exprimer en temps utile. Par conséquent, le
recours formé par les prénommés, à savoir A.________, B.________, E.________ et
F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________, est irrecevable
déjà sous cet angle.
Au demeurant, l'argumentation
développée ci-dessous (consid. 4b/bb) est de toute façon opposable à l'ensemble
des recourants.
bb) Formé le 4 octobre 2019 seulement,
à savoir largement après le délai au 31 août 2019, le recours apparaît à
première vue tardif. Il sied néanmoins d'examiner si l'
"opposition"
déposée par les recourants les 18/30 juillet 2019 (étant précisé que F.________
n'a pas participé à cet acte), à savoir pendant le délai de recours, a permis
de sauvegarder cette échéance. Tel ne pourrait toutefois être le cas qu'en
considérant l' "opposition" comme un acte de procédure mal
intitulé, mais respectant néanmoins les conditions du recours de droit
administratif devant la CDAP, au point que le principe de l'interdiction du formalisme
excessif devrait conduire le tribunal à le considérer comme un recours
régulièrement formé.
Le
formalisme
excessif
est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'
art. 29 al. 1 Cst.
Il est réalisé lorsque la stricte
application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de
protection, devient une
fin en soi
, complique de
manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière
inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2; 142 I 10
consid. 2.4.2; 135 I 6 consid. 2.1; 132 I 249 consid. 5; 130 V 177 consid.
5.4.1). L'excès de
formalisme
peut résider soit
dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal,
soit dans la sanction qui lui est attachée. En tant qu'il sanctionne un
comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le
justiciable, l'interdiction du
formalisme
excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi consacré aux
art. 5 al. 3 et 9 Cst.
A cet égard, il commande à
l'autorité d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure
aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elle
pouvait s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF
135 I 6 consid. 2.1; 125 I 166 consid. 3a; TF 2C_373/2011 du 7 septembre 2011
consid. 6.1; 2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 6.1).
Les formes procédurales sont
nécessaires à la mise en œuvre des voies de droit pour assurer le déroulement
de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que
pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles
ne se trouvent donc pas en contradiction avec la prohibition du formalisme
excessif découlant de l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 134 II 244 consid. 2.4.2 p.
248;
114 Ia 34
consid. 3 p.
40 et les références; TF 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid. 11; 4P.228/2003
du 19 janvier 2004 consid. 3.3.1). De manière générale, la stricte application
des règles relatives aux délais est justifiée par des motifs d'égalité de
traitement et par l'intérêt public à une bonne administration de la justice et
à la sécurité du droit (TF 2D_11/2018 du 12 juin 2018 consid. 5.1; 2C_56/2015
du 13 mai 2015 consid. 2.4; 2C_809/2010 du 25 octobre 2010 consid. 6).
Par ailleurs, l'avocat est présumé
capable, en raison de sa formation particulière, de représenter utilement la
partie; il se justifie dès lors de se montrer plus rigoureux en présence de ses
procédés qu'en présence d'un plaideur ignorant du droit (ATF 113 Ia 84 consid.
3d; TF 2C_373/2011 du 7 septembre 2011 consid. 6.2.3; 2C_133/2009 du 24 juillet
2009 consid. 2.1).
En procédure administrative vaudoise,
l'art. 79 al. 1 LPA-VD prévoit que l'acte de recours doit être signé et
indiquer les conclusions et motifs du recours; la décision attaquée est jointe
au recours. En application du principe de l'interdiction du formalisme
excessif, l'art. 27 al. 5 LPA-VD dispose que l'autorité impartit aux auteurs
d'écrits peu clairs, incomplets ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme
posées par loi, un bref délai pour les corriger. De même, selon l'art. 20 al. 2
LPA-VD, lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente,
le délai est réputé sauvegardé.
En l'occurrence, l'acte du 18 juillet
2019 n'a pas seulement été erronément intitulé "opposition", mais il
a encore été adressé faussement à la municipalité, au lieu de la CDAP. A cela
s'ajoute que les intervenants ont invoqué pour toute base légale de la procédure
de contestation choisie les art. 20 OEIE et 15 RVOEIE, à l'exclusion des
dispositions de la LATC relatives à la procédure de recours contre les
décisions d'adoption et d'approbation du PPA. L'acte du 18 juillet 2019 ne
mentionne pas davantage, au titre de décision contestée, celle du département
du 13 juin 2019. Qui plus est, les intervenants se limitent au terme de cette
écriture à conclure à ce que la municipalité "prenne acte" de leur
opposition et de leurs observations dans la suite de la procédure et
"transmette ces dernières aux différents services concernés".
Surtout, il ne ressort en rien de cette
"opposition" que les intervenants auraient réellement voulu le 18
juillet 2019 recourir contre les décisions d'adoption et d'approbation du PPA. En
effet, alors même qu'ils ont bénéficié d'un délai de plus de trois semaines (du
26 juillet au 22 août 2019) avant l'échéance du délai de recours, puis encore d'une
première prolongation de quatre semaines (au 23 septembre 2019) pour indiquer à
la CDAP s'ils entendaient recourir, les intervenants n'ont pas été en mesure de
communiquer leur intention à l'échéance, indiquant au contraire que la
situation était "confuse" et réclamant une seconde prolongation pour
se décider. Or, le mandataire des recourants connaissait tant l'existence que
la teneur des décisions du 29 avril du 13 juin 2019. Il n'ignorait pas
davantage la voie usuelle du recours contre les décisions d'adoption et
d'approbation des plans d'affectation, qui figurait du reste expressément au
pied des deux prononcés litigieux. S'agissant plus particulièrement des époux C.________
et D.________, ceux-ci avaient même dûment reçu ces deux décisions en leur
qualité d'opposants, le 24 juin 2019 (cf.
track and trace
). Force est
ainsi de retenir que les recourants n'entendaient pas, pour des motifs qui leur
appartiennent, user de la voie du recours à la CDAP.
En d'autres termes, mal intitulé, mal
adressé, ne désignant pas clairement les décisions attaquées, ne comportant pas
les conclusions voulues et ne manifestant en rien la volonté des intervenants
de recourir, l'acte du 18 juillet 2019 ne saurait être converti en un recours
de droit administratif adressé en temps utile à la CDAP.
Il convient ainsi de confirmer que le recours
a été formé pour la première fois le 4 octobre 2019 et, partant, qu'il est
tardif.
5.
Les recourants prétendent enfin que les décisions
attaquées seraient nulles, ce qu'il y aurait lieu de constater.
a) Selon la jurisprudence, la sanction
de la
nullité absolue
peut être invoquée en tout
temps et la nullité peut être constatée d'office (cf. notamment ATF 122 I 97
consid. 3a/aa). La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées
des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et
pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en
danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la
loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les
circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement
pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares
exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, tels que
l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, sont en
revanche des motifs de nullité (ATF 139 II 243 consid. 11.2; 138 II 501 consid.
3.1 et les références citées).
b) En l'occurrence, l'on ne discerne
pas en quoi les décisions attaquées seraient frappées de nullité absolue. En particulier,
encore une fois, l'absence de mention d'une étude d'impact sur l'environnement
sur l'avis de l'enquête ouverte quant à l'adoption du PPA du 22 août au 20
septembre 2018 ne constitue pas un vice si grave qu'il devrait conduire à
ouvrir la voie du recours même aux personnes n'ayant pas fait opposition en
temps utile. A fortiori cette omission ne permet-elle pas de qualifier de
nulles les décisions prises à l'issue de cette enquête.
Il en découle que les recourants
devaient respecter le délai de recours usuel de 30 jours. Ne l'ayant pas fait,
ils doivent se voir opposer l'irrecevabilité de leur pourvoi.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré
irrecevable. Succombant, les recourants devront assumer un émolument
judiciaire, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de K.________ et de la
Commune du Chenit.
Par ces motifs
la Cour de droit
administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants sont débiteurs de la Commune du Chenit, solidairement
entre eux, d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de
dépens.
IV.
Les recourants sont débiteurs de K.________, solidairement entre eux,
d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le
25 février 2020
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'aménagement
du territoire.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.