vd_omni · GE.2016.0136 · 2017-05-05 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Lucens | Recours contre le refus de naturalisation d'un couple de ressortissants bosniaques, aux motifs que la recourante ne comprend pas et ne parle pas correctement le français, et que les connaissances générales et l'intégration des recourants ne sont pas suffisantes. La décision n'est étayée que par un rapport de naturalisation lacunaire et par deux rapports d'auditions comprenant les appréciations "suffisant / insuffisant", sans décrire les questions posées ni les réponses données, ce qui n'est pas suffisant au regard de la jurisprudence en la matière. La décision souffre donc d'un défaut de motivation manifeste. Sur le fond, aucun élément ne permet de se faire une idée précise des éléments ayant conduit à l'appréciation de l'autorité intimée. Le tribunal de céans ne peut pas procéder lui-même au complément d'instruction qui s'impose ni guérir le vice dont est entachée la décision attaquée puisqu'il ne dispose pas du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure et que la violation du droit d'être entendu des recourants doit être qualifiée de grave. Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision, après avoir auditionné les recourants, retranscrit leurs déclarations dans un procès-verbal et avoir procédé à une appréciation globale de la situation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.05.2017 GE.2016.0136

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 mai 2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. Claude Bonnard et
M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lucens,
représentée par Me
Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Zemina et Mirsad OSMANOVIC c/ décision de la
Municipalité de Lucens du 30 août 2016 rejetant leur demande de
naturalisation
Vu les faits suivants
A.
B.________ (ci-après: le recourant) est né en 1974 en Bosnie et
Herzégovine. Il est arrivé le 30 mars 1997 à Genève en qualité de réfugié. Son
épouse A.________ (ci-après: la recourante), née en 1976 en Bosnie et
Herzégovine, est arrivée en Suisse le 16 mars 1997, également en tant que
réfugiée.
B.
Après avoir résidé à Genève, Crissier et Moudon, dans des centres
d'accueil pour réfugiés, les recourants se sont installés à Lucens le 1
er
janvier 1998. Ils sont tous deux titulaires d'une autorisation d'établissement
(permis C) depuis le mois de novembre 2015.
Marié depuis 1996, le couple est parent de deux
enfants majeurs, tous deux au bénéfice de la nationalité suisse et bourgeois de
la Commune de Lucens.
Sur le plan professionnel, la recourante s'est
essentiellement consacrée à l'éducation de ses enfants et travaille depuis 2003
à 20 % en qualité de femme de ménage auprès de la société ********, à
Lucens.
Le recourant est employé depuis 2002 par la société vaudoise
******** en tant que plâtrier à 100 %.
C.
Le 21 avril 2016, les recourants ont déposé une demande de
naturalisation suisse dans le canton de Vaud, auprès de la Commune de Lucens. Sous
la rubrique
"motivation du/des candidat/s"
, ils ont indiqué en
substance qu'après s'être battus pour rester en Suisse et y avoir passé plus de
la moitié de leur vie, ils voulaient devenir citoyens de ce pays et s'y
intégrer davantage. La recourante a précisé qu'elle voulait
"atteindre
d'autres buts dans sa vie professionnelle"
et avoir le même passeport
que ses enfants.
D.
Le 11 mai 2016, un rapport de naturalisation a été établi à la demande
de la Municipalité de Lucens (ci-après: la Municipalité). Sous le titre
"Intégration
et attitude à l'égard du système démocratique suisse"
, le rapport indique
que les recourants s'intéressent à la politique, qu'ils avaient été un peu
déçus des lois suisses à leur arrivée mais qu'ils se sentaient bien dans ce
pays à présent. Le rapport mentionne en outre qu'ils ne participent à aucune
société ou association. S'agissant de leur rapport avec leur pays d'origine,
ils s'y rendent une fois par année en été, et la mère de la requérante y vit.
Il ressort par ailleurs de ce rapport et des pièces
au dossier que les recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide
sociale. Ils ne figurent pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de
poursuites et sont à jour avec le paiement de leurs impôts, lesquels étaient
prélevés à la source jusqu'en novembre 2015.
E.
Le 22 juin 2016, les recourants ont été entendus par la Commission
communale de naturalisation de Lucens. Les résultats de l'audition ont été
consignés dans un rapport de la Municipalité de la manière suivante:
F.
Les recourants ont été entendus une nouvelle fois le 17 août 2016. Un
second rapport a dès lors été établi, avec la teneur suivante:
G.
Par décision du 29 août 2016, communiquée par courrier du jour suivant,
la Municipalité a rejeté la demande de naturalisation des recourants, respectivement
a refusé l'octroi de la bourgeoisie communale, considérant que la recourante ne
comprenait pas et ne parlait pas correctement le français, que leurs
connaissances générales et leur intégration étaient insuffisantes et que les
conditions ne pourraient pas être remplies dans un délai raisonnable d'un an
pour que la procédure soit simplement suspendue.
H.
Par acte du 14 septembre 2016, les recourants ont saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre
la décision de la Municipalité, concluant implicitement à son annulation.
A l'appui de leur recours, les recourants ont
notamment produit une attestation médicale du 12 septembre 2016 de la Dresse ********,
médecin généraliste, indiquant suivre la recourante depuis 2005 et précisant ce
qui suit:
"Il s'agit d'une personne sensible et anxieuse, inquiète pour sa
santé et celle des autres, toujours désireuse de bien faire. Elle a souvent
exprimé de l'inquiétude lorsqu'elle se rend en Bosnie pour voir sa famille et
ne se sent bien qu'en Suisse, raison pour laquelle elle souhaite se
naturaliser, d'autant plus que ses enfants le sont.
Au début, Madame venait accompagnée de son mari pour traduire, mais il s'est
révélé que lorsqu'elle vient seule, la consultation est beaucoup plus agréable
et calme. Elle comprend bien le français et arrive à se faire comprendre.
Lors de son examen de naturalisation, Mme A.________ était tellement
angoissée qu'elle en a perdu ses moyens, alors que lorsque sa fille la
questionne, elle répond à tout correctement.
Mme A.________ devrait pouvoir bénéficier d'une nouvelle chance d'être
entendue et si possible seule."
Les recourants ont également produit les questionnaires
à l'aide desquels ils s'étaient préparés aux entretiens. Il y apparaît que leur
texte de motivation et la plupart des réponses étaient retranscrites
phonétiquement, comme dans les exemples suivants (sic):
"Nous voulions devenir Suisse car nous avons vécu la moitié de
notre vie en Suisse et surtout à Lucens. Ce pays nous a tout donné quand nous
avions rien et nous nous sommes battu pour rester ici. Nos enfants sont Suisses
et nous voulons l'être avec eux et qu'on arrête de nous demander pourquoi eux
sont Suisse et pas nous.
nou voulon devenir Suisse kar nou avon veku la mouatié de notr vi an
Suisse et sourtou a Lucens. Se pei nou a tou done kan nou avion rien et nou nou
som batu pour reste isi. No anfan son Suisse et nou voulon letr osi avek u et
kan aret de nou demande pourkoua il son Suisse et pan nou.
(…)
1. Combien y a-t-il d'habitants à Lucens?
·
Environ trois mille quatre cent
quarante (onviron troua mille katr son karant)
2. Comment s'appelle le ruisseau qui passe par Lucens?
·
La cerjaule (serzola)
3.
Comment s'appelle la rivière qui
passe par Lucens?
·
La Broye (broua)"
Dans son mémoire de réponse du 17 novembre 2016,
agissant par l'intermédiaire de son conseil, la Municipalité a conclu au rejet
du recours, avec suite de frais et dépens. Elle a précisé qu'elle n'était pas
opposée à ce que les recourants, et en particulier la recourante, soient
entendus par la CDAP afin que cette dernière puisse juger de leurs
connaissances linguistiques et générales. La Municipalité a en outre décrit le
déroulement des auditions des recourants, en les termes suivants:
"[La Commission de naturalisation] est formée d'un membre de la
Municipalité – en l'espèce Mme ********, Conseillère municipale
responsable notamment des naturalisations – et de trois conseillers
communaux (l'un de l'Union communale, le deuxième du Parti libéral radical et
le troisième du parti socialiste), soit deux femmes et deux hommes.
L'entretien a duré, comme c'est l'usage, une bonne trentaine de
minutes, le 22 juin 2016. Les questions ont été posées par les divers membres
de la Commission alternativement à chacun des deux candidats.
Les résultats de cette audition, peuvent être résumés ainsi (pièce C
[ndr.: le renvoi à la pièce C correspond au document reproduit ci-dessus à la
let. E]):
-
pour le recourant: intégration tant sociale que
culturelle insuffisante;
-
pour la recourante: connaissance de la langue,
intégration sociale et culturelle, connaissances civiques, connaissances
historiques et d'actualité insuffisantes.
A l'issue de cette séance, la Commission a exceptionnellement mis le
dossier en attente, et proposé aux recourants une nouvelle audition le 17 août
2016, de façon à se présenter mieux préparés."
La Municipalité a produit cinq questionnaires
intitulés respectivement
"civisme", "géographie du canton de
Vaud", "géographie de la Suisse", "Histoire suisse",
"Histoire du canton de Vaud"
et
"Economie et divers du
canton de Vaud"
comprenant une soixantaine de questions au total, parmi
lesquelles 34 questions ont été surlignées en jaune, la Municipalité indiquant
qu'il s'agissait là des questions posées aux recourants lors de leurs deux
auditions.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu
d’entrer en matière.
2.
Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal.
a) A teneur de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du
29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN;
RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation fédérale de naturalisation
que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq
années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le
temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte
double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en
Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36
LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on
s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en
particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse
(let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se
conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure
ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LN, en tant qu'il fixe des
conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités
cantonales et communales; le droit cantonal peut fixer des conditions
complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169
consid. 6.3, traduit et résumé in RDAF 2014 I p. 259; ATF 138 I 305
consid. 1.4.3, traduit et résumé in
JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I
p. 352 et 441).
L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour
demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions
d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir
résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être
domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir
ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit
grave et intentionnel, être d'une probit.avérée et jouir d'une bonne réputation
(ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance
de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité
peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition
du candidat (al. 1).
Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil
communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de
ses groupes politiques (al. 2).
La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la
municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé
et motivé à la municipalité (al. 4).
L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir
contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité
statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1).
Si elle estime que les conditions
de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et
d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la
bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le
candidat en est informé (al. 2).
La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité
cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3).
Si elle estime que les
conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette
la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des
voies de droit (al. 4).
Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais
pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le
candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant,
s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande
dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure
en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les
conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après
l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).
b) Selon l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de
son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière
exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui
accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé
peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de
droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit
fédéral ou cantonal (ATF 135 I 43 consid. 1.2; 133 I 128 consid. 3.1; 129 I 410
consid. 2.1). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de
la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01) qui
énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une
autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération).
Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ
d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur
autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février
1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent
les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre
de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches
propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g
LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de
décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (CDAP GE.2008.0124
du 5 septembre 2008 consid. 5a). Cela étant, bien qu'elle bénéficie d'une large
marge d'appréciation, la commune doit respecter les règles de procédure dont
notamment l'interdiction de l'arbitraire et l'égalité de traitement (TF
1D_7/2015 du 14 juillet 2016 consid. 3.3).
L'autorité de recours doit faire preuve de retenue
dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou
l'excès de pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, il doit vérifier que
l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers
au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes
généraux tels que le principe de non-discrimination (cf. CDAP GE.2013.0215 du
26 février 2014 consid. 2b; GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 2b; GE.2008.0124
précité consid. 5a; Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les
communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois,
Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2798).
3.
Quand bien même ils ne l'invoquent pas expressément, il convient
d'examiner si le droit d'être entendu des recourants a été respecté, en
particulier s'agissant de la motivation de la décision. Cela est d'autant plus
nécessaire qu'un examen sur le fond n'est possible que si la motivation de la
décision est suffisante (cf. ci-après).
a) Le droit à la motivation d’une décision est une
garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du droit d’être
entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2; 120 Ib 379 consid. 3; 119
Ia 136 consid. 2). La jurisprudence en déduit l'obligation pour l'autorité de
motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son
contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 129 I 232
consid.
3.2;
126 I 97
consid. 2a et
les arrêts cités). Depuis le 1
er
janvier 2009, l'art. 15b al. 1 LN
prévoit expressément pour le domaine des naturalisations que tout rejet d'une
demande de naturalisation doit être motivé (cf. RO 2008 5911 et FF 2005 6495 et
6655).
Au niveau cantonal, le droit à la motivation d’une
décision est également garanti par l’art. 27 al. 2 Cst-VD et prévu par les art.
33 LPA-VD (droit d’être entendu) ainsi que 42 al. 1 let. c LPA-VD (motivation
des décisions). Par ailleurs, le Conseil d’Etat a précisé lors de la
présentation de l’Exposé des motifs et du projet de loi (de la LDVC de 2004)
devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle en matière
de naturalisation des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait
pour but de faciliter l’élaboration d’une décision motivée afin de permettre la
mise en œuvre du droit de recours (voir BGC, op. cit., p. 2769 et ss). Il
résulte très clairement de cet Exposé des motifs que la volonté du législateur
est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de
faits déterminants pour la décision ont été prises en compte et que cette
dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires (cf. aussi CDAP
GE.2013.0215 précité consid. 3a/bb et 4b).
b) Une violation du droit d’être entendu ne conduit
pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le
vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes
conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours
dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et
qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La
jurisprudence a encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il
s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et
qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68
consid. 2; 124 V 180 consid. 4a et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres,
CDAP GE.2013.0215 précité consid. 3b et GE.2012.0126 précité consid. 3b).
c) L’obligation de motiver la décision de
naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant
l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2009, de l'art. 15b LN
précité (cf. ATF 132 I 196 consid. 3; 129 I 232 consid. 3; 129 I 217; voir
aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1). En particulier, le Tribunal fédéral a
précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un
caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de
la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3).
Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de
manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en
raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours
sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la
pertinence (ATF 135 I 235 consid. 3.6). Enfin, le Tribunal fédéral a considéré,
en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un
tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en
exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les
diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité
garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat
soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences
minimales garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le
respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid.
3.5).
Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant
d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à
l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions
posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de
celles-ci, de manière à refléter, même de manière succincte, la contribution du
candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée
de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation
et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité
intimée étaient ou non justifiées. Ainsi, un rapport d'audition de
naturalisation qui se limite à énoncer par rubrique l'impression de la
commission de naturalisation – par l'appréciation
"suffisant"
ou
"insuffisant"
– ne permettait pas au recourant de
comprendre ces commentaires, et il y avait lieu de renvoyer la cause à
l'autorité intimée pour qu'elle procède à une nouvelle audition, faisant
l'objet d'un procès-verbal contenant au moins de manière succincte les
questions posées et les réponses données (cf. CDAP GE.2015.0210 du 11 avril
2016 consid. 3; GE.2013.0215 précité consid. 3c; GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb, GE.2012.0126 précité consid. 3c; GE.2007.0021 du 18 juin
2007 consid. 3b; GE.2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2; cf. également
GE.2014.0207 du 7 janvier 2016, où la CDAP a annulé la décision faute
d'informations sur les questions et les réponses données).
d) En l’espèce, à la lecture du dossier, les seuls
éléments permettant de se faire une idée du contenu des auditions des 22 juin
et 17 août 2016 sont les tableaux de résultats, qu'il y a dès lors lieu
d'examiner plus en détails.
S'agissant d'abord du recourant, ses connaissances
de la langue française, consistant dans le fait de
"comprendre et se
faire comprendre (minimum requis)"
, ont conduit à la qualification de
"bon"
lors du premier entretien, puis
"satisfaisant"
lors du second
entretien. On en déduit que le niveau de français du recourant est apparu moins
bon à la Commission au second entretien qu'au premier, ce qui n'est expliqué
par aucun élément ni remarque au dossier. Son intégration sociale (activités,
loisirs, contacts), a d'abord été considérée comme insuffisante, puis
satisfaisante au second entretien. Toutefois, on ne sait pas sur quels éléments
la Commission s'est fondée pour émettre ces appréciations, dès lors qu'aucune note
à ce sujet ne figure au dossier hormis le fait que les recourants ne font
partie d'aucune association. L'intégration culturelle ("
mode de vie et
usages suisses
") du recourant a été jugée insatisfaisante lors des
deux auditions sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Son
intégration professionnelle a reçu l'appréciation
"bon"
au
premier entretien, puis
"satisfaisant"
au second entretien, là
encore sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Enfin, les
connaissances civiques, historiques/actualité et géographiques du recourants
ont été qualifiées de satisfaisantes lors de l'audition du 22 juin 2016 et
insatisfaisantes lors du second entretien, sans que l'on comprenne ces
commentaires à l'aide du dossier produit.
Quant à la recourante, tous les critères ont été
jugés insatisfaisants lors des deux entretiens, à l'exception de l'intégration
professionnelle, qui a d'abord été jugée bonne puis seulement satisfaisante au
deuxième entretien, et ses connaissances géographiques, satisfaisantes le 22
juin 2016 puis insatisfaisantes le 17 août 2016. Comme pour le recourant, il
manque d'autres précisions.
La Commission a retenu au bas du second rapport que
la recourante ne comprenait pas le français et ne le parlait pas correctement.
En outre, les recourants n'avaient pas étudié et leurs connaissances générales
étaient insatisfaisantes.
La Municipalité n'a que très sommairement motivé la
décision querellée. Elle s'est en substance limitée à indiquer que la
recourante ne comprend pas et ne parle pas correctement le français, que les
connaissances générales des recourants et leur intégration sont insuffisantes
et que les conditions ne pourront pas être remplies dans un délai raisonnable
d'un an pour que la procédure soit simplement suspendue. L'autorité intimée
n'expose nullement les éléments concrets d'appréciation qui lui permettent de
conclure que les recourants ne remplissent pas les conditions légales à la
naturalisation. Cette motivation ne répond manifestement pas aux exigences
découlant du droit d'être entendu telles qu'exposées ci-dessus. Elle ne permet
pas aux recourants de comprendre les éléments qui fondent l'appréciation de
l'autorité et de contester les griefs à son égard, le cas échéant en
fournissant d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en affaiblir la
portée, et encore moins au Tribunal de procéder au contrôle nécessaire. Certes,
dans sa réponse du 17 novembre 2016, la municipalité a apporté quelques précisions
relatives à l'audition des recourants, à savoir que l'entretien du 22 juin 2016
avait duré 30 minutes et que les questions surlignées en jaune dans les
questionnaires annexés avaient été posées alternativement à chacun des deux
candidats. Néanmoins, ces éléments ne sont ni suffisamment détaillés, ni
exposés de manière complète. Tant la décision attaquée que les rapports
d'auditions et d'autres documents sont muets sur les réponses apportées par les
recourants aux différentes questions. Il ne peut davantage être tenu compte de
la motivation donnée oralement aux recourants à l'issue de l'audition, dont
aucune trace écrite n'a été produite. Au dossier de naturalisation ne figure
d'ailleurs aucun procès-verbal des auditions des 22 juin et 17 août 2016,
lesquels devraient à tout le moins comprendre la liste des questions posées, les
réponses apportées par les candidats et une appréciation sommaire de chacune
d'entre elles, conformément à la jurisprudence claire en la matière. Il
apparaît ainsi impossible de déterminer si les appréciations négatives portées
sur les prestations des recourants étaient justifiées ou non.
On relèvera encore que le rapport de naturalisation
du 11 mai 2016 (au demeurant antérieur aux auditions des recourants) n'est
guère plus explicite. Celui-ci se borne, en effet, à résumer des éléments qui
résultent des pièces produites au dossier et à rapporter de manière très
succincte les déclarations faites par les recourants s'agissant de leur
intégration sociale, à savoir qu'ils s'intéressaient à la politique, se
sentaient bien en Suisse et ne faisaient partie d'aucune association.
Dans ces circonstances, force est d'admettre que la
décision attaquée souffre d'un défaut de motivation manifeste et viole le droit
d'être entendu des recourants.
L'absence de
motivation de la décision ne peut pas être guérie par la liste partielle de
quelques-unes des questions posées produite par l'autorité intimée au stade de
la réponse. La CDAP n'étant pas en mesure de réparer ce vice, le prononcé
querellé doit par conséquent être annulé déjà pour ce motif.
4.
Sur le fond, il résulte des explications de la Municipalité que la
naturalisation a été refusée pour deux motifs, à savoir que la recourante ne
comprend pas et ne parle pas correctement le français, et que les connaissances
générales et l'intégration des recourants ne sont pas suffisantes.
a) Il faut comprendre par intégration, au sens de l'art.
14 let. a LN, l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa
disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner
son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est généralement
considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène
et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s’intégrer
que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de
l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205).
Une intégration réussie dépend non seulement d’une bonne réputation et de
l’aptitude du candidat à communiquer avec l’entourage, mais se traduit
également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la
participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel
et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises,
etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence, en tant que critère d’intégration
purement objectif (CDAP GE.2013.0123 précité consid. 5b).
Selon le Manuel sur la nationalité édité par le
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), le terme d’intégration comprend une
vaste gamme de critères (Chapitre 4: Conditions générales et critères de
naturalisation, p. 24):
"- Il y a lieu de respecter
les principes fondamentaux de la Constitution suisse.
- Il y a lieu de se conformer à
l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger). Les
inscriptions au casier judiciaire et les procédures pénales en cours
constituent fondamentalement un obstacle à la naturalisation. Voir à ce propos
les explications relatives à la situation en matière de droit pénal et à la
réputation financière (voir chapitre 4.7.3.).
- Les cantons peuvent exiger que
le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et
durable (pas de dépendance de l’aide sociale).
- Il faut que le requérant
participe à la vie sociale.
- Il doit posséder des
connaissances linguistiques suffisantes.
- Il doit entretenir des contacts
avec la population.
- Il doit être professionnellement
intégré.
Dans chaque cas, il est
indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière
d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants,
notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps,
etc".
L'art. 8 LDCV reprend cette exigence en
demandant au candidat à la naturalisation de
s'être intégré à la
communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et
manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
Dans son exposé des motifs
et projet de loi sur sur le droit de cité vaudois (Bulletin du Grand Conseil
[BGC]
2004 n° 189, séance du 24 août 2004,
p. 2769 ss), le législateur a exposé que cette formulation
"tient
compte de la capacité d’accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat
une certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions,
qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité
politique, économique sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d’exercer
son droit de vote et d’éligibilité. Il appartiendra à la commune de vérifier si
cette condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement
en droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de
vie, de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas
de faire passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son
parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissance de la Suisse et de
l’actualité en général"
(p. 2785).
b) Il y a lieu à ce stade de reprendre les motifs de
refus de naturalisation invoqués par l'autorité intimée.
Selon la Municipalité, les connaissances de français
des recourants sont très lacunaires. Preuve en serait notamment le fait qu'ils
aient dû
"traduire"
leur document de préparation en français
phonétique. Par ailleurs, la Municipalité aurait proposé aux recourants d'être
entendus individuellement, ce qu'ils auraient refusé.
Certes, la retranscription phonétique de leur texte
de préparation laisse penser que les recourants ne maîtrisent pas parfaitement
le français, du moins à l'écrit. La maîtrise de l'orthographe et du français
écrit ne constitue cependant, actuellement, pas un critère décisif pour la naturalisation.
La recourante admet qu'elle ne le parle
"pas très bien"
. Il
n'est donc pas exclu qu'elle ait peiné à répondre à satisfaction aux questions
posées, voire à les comprendre. Là encore, la Cour de céans ne peut se
prononcer, dès lors que des indications sur les réponses données par les
recourants sont totalement absentes du dossier.
A l'appui de la décision attaquée, la Municipalité a
également fait valoir des lacunes dans les connaissances générales et
l'intégration des recourants.
S'agissant des connaissances générales des
recourants, la Municipalité a fourni une liste de questions dont les 34
questions surlignées en jaune auraient été posées alternativement aux
recourants. Là encore, il est impossible de déterminer quelles réponses ont été
données. Les recourants se plaignent de ce qu'aucune liste de questions ne leur
aurait été fournie pour les aider à se préparer. Néanmoins, la Commune n'est
pas tenue de mettre à disposition des candidats à la naturalisation un
questionnaire précis. Le but de la procédure est plutôt, en lieu et place de
questions précises et répétitives sur des points d’histoire, de civisme et de
géographie, de s’assurer de l’attachement du candidat à la Suisse, par un
entretien diversifié portant principalement sur des connaissances suisses et
vaudoises, sans omettre de prendre en considération l’ensemble du dossier (cf.
ci-dessus consid. 4a). Au demeurant, il apparaît que les listes de questions
utilisées par les recourants pour se préparer correspondaient dans une grande
mesure au type de questions posées effectivement par la Commission de
naturalisation, portant sur des questions de civisme (système politique suisse
et vaudois), géographie et histoire suisses et locales notamment.
Il ressort des rapports d'audition des 22 juin et 17
août 2016 que l'intégration est examinée sous trois angles, à savoir l'intégration
sociale, culturelle et professionnelle/études. Les deux premières ont été
jugées insuffisantes pour les recourants (à l'exception du recourant lors de
l'audition du 22 juin 2017, où son intégration sociale a été jugée
satisfaisante). Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas membres de
sociétés locales. Cependant, des activités sociales ne sont pas en elles-mêmes déterminantes
pour démontrer une intégration dans la communauté suisse (arrêt TF 1D_6/2014 du
7 mai 2015 consid. 4.2). Quant à l'intégration professionnelle, elle a d'abord
été juge bonne, puis seulement satisfaisante au second entretien. Il apparaît
difficile de comprendre comment l'intégration professionnelle du recourant a pu
se péjorer d'une audition à l'autre, alors qu'il est toujours employé à
100 % auprès de la même société depuis 2002. De même, la recourante
travaille auprès du même employeur depuis 2003. A cela s'ajoute que les
recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide sociale, ne figurent
pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de poursuites et sont à jour avec
le paiement de leurs impôts.
Là encore, aucun élément ne permet de se faire une
idée précise des éléments ayant conduit à l'appréciation de la Commission de
recours. Le dossier ne permet pas non plus de déterminer si l'autorité intimée
avait connaissance de la situation de santé de la recourante, qui soutient
faire de son mieux compte tenu du fait qu'elle s'est consacrée en grande partie
à l'éducation de ses enfants et qu'elle avait connu des problèmes de santé à
l'arrivée de son deuxième enfant. Ses problèmes de santé ont été confirmés par son
médecin, certificat médical à l'appui. Or, c'est l'ensemble de la situation de
chaque requérant pris individuellement qui doit être examiné.
Pour le surplus, on ne voit pas pour quelles raisons
la Municipalité a considéré que les connaissances linguistiques, générales et
l'intégration des recourants ne pourraient pas être améliorées au terme d'un
délai d'une année, et le dossier ne contient pas d'élément permettant d'évaluer
ces différents éléments.
Compte tenu des lacunes du dossier, la Cour de céans
ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée,
laquelle ne permet pas de comprendre quels sont les motifs qui ont amené la
municipalité à refuser la demande de naturalisation, en l'absence d'un
procès-verbal d'audition. La Cour de céans ne peut en outre pas procéder
elle-même au complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est
entachée la décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de
cognition que l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu
des recourants doit être qualifiée de grave (cf. ci-dessus consid. 2b, 3b et c).
Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l'autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné les
recourants, si possible individuellement, retranscrit leurs déclarations dans
un procès-verbal et avoir procédé à une appréciation globale de la situation. L'annulation
de la décision attaquée a en effet pour conséquence de replacer les recourants
dans la situation qui était la leur avant leur audition du 22 juin 2016. Ils
doivent dès lors être autorisés à passer une nouvelle audition dans le délai
prévu par l'art. 14 al. 5 LDCV, sans préjudice pour eux.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision
attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité municipale pour une
nouvelle décision après avoir procédé à une enquête complémentaire (art. 52 al.
2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont à la charge de
la Commune de Lucens (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens
(cf. art. 55 et 56 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lucens du 30 août 2016 refusant
l'octroi de la bourgeoisie communale à B.________ et A.________ est annulée, le
dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité précitée pour nouvelle
instruction et nouvelle décision.
III.
Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la
Commune de Lucens.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 mai 2017
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.