vd_omni · GE.2020.0049 · 2020-10-27 · fr

A.________ /Département de la santé et de l'action sociale | Recours par une société au bénéfice d'une autorisation d'exploiter contre le refus par le DSAS de délivrer des autorisations d'emploi comme médecin-assistant hors UE/AELE à titre rétroactif. Rappel du régime des autorisations, en particulier celui des autorisations prévues pour l'emploi de praticiens en qualité de médecins-assistants (c.2). Question de l'intérêt actuel de la recourante dans la mesure où les conclusions des recours tendent à l'octroi d'autorisations "rétroactives". L'activité en cause s'est bel et bien déroulée, malgré le défaut d'autorisation. Un arrêt de la cour de céans sur ce point ne pourrait rien y changer. Faute d'intérêt actuel et dès lors de légitimation à recourir, les conclusions des recours en cause doivent être déclarées irrecevables (c. 3). Recevabilité des conclusions en constatation. Pas d'intérêt digne de protection à voir les conclusions en constatation tranchées en l'espèce (c. 4). Recours admis au TF (2C_990/2020 du 4 juin 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.10.2020 GE.2020.0049

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 octobre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Imogen Billotte, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Antoine EIGENMANN c/o Eigenmann Associés, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
représenté par Direction
générale de la santé, à Lausanne,
Objet
Santé publique
(prof. médicales)
Recours A.________ c/ décisions du Département de la santé
et de l'action sociale du 12 mars 2020 (prolongation de l'autorisation de
s'adjoindre un médecin assistant hors UE/AELE en la personne des Drs B.________,
C.________, D.________, E.________ et F.________)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme avec siège à ******** qui a pour but
l'exploitation de centres de soins psychiatriques et psychothérapeutiques. A.________
dispose de trois succursales dans le canton de Vaud et exploite des
institutions de soins ambulatoires sous la dénomination "G.________"
à ******** et ******** ainsi qu'un centre psychothérapeutique de jour.
A.________ bénéficie, sur territoire vaudois, d’une
autorisation d’exploiter délivrée par le Département de la santé et de l’action
sociale (ci-après: DSAS ou le Département) valable du 1
er
décembre
2014 au 30 novembre 2019. En outre, les établissements autorisés de A.________
sont reconnus comme établissements de formation post-graduée par l’Institut
suisse pour la formation médicale post-graduée et continue (ISFM) en catégorie
B.
B.
Le 27 février 2019, le DSAS a décidé d'ouvrir une enquête administrative
à l'encontre de A.________ à la suite de manquements signalés à l'Office du
Médecin cantonal en relation avec la psychothérapie déléguée et la facturation
y relative à charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après: AOS).
Dans le cadre de cette enquête, un mandat
d'expertise a été confié à la société H.________ afin d'examiner la saisie
pendant l'année 2017 par A.________ des prestations et la facturation de
celles-ci selon les positions Tarmed applicables au domaine de la psychiatrie.
En outre, l'Office du médecin cantonal a été chargé d'examiner les autorisations
de pratiquer des professionnels de la santé occupés par A.________, les devoirs
d'annonce et d'amélioration de la qualité, l'adéquation de l'organisation en
général et de la formation en particulier.
C.
La société H.________ a rendu son rapport le 27 juin 2019. Il en ressort
notamment que plusieurs médecins-assistants hors UE/AELE ont facturé des
prestations à charge de l'assurance obligatoire des soins sans que A.________
ne dispose des autorisations adéquates, que des autorisations de pratiquer pour
des médecins ayant obtenu leur titre postgrade n'ont pas été demandées ou ont
été demandées tardivement, que les prestations facturées en absence du patient
représentent des proportions importantes et supérieures à celles pratiquées en
moyenne par les psychiatres, que plus de mille patients ont été traités
uniquement en psychiatrie déléguée sans qu'une surveillance médicale ne soit
attestée et que les indications figurant sur les factures étaient lacunaires.
D.
Le 19 décembre 2019, la Cheffe du Département de la santé et de l'action
sociale a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :
"1.          Un blâme ainsi qu'une amende de CHF 10'000 sont
prononcés contre A.________.
2.            Les frais du rapport de H.________, à hauteur de CHF
74'743.80 sont mis à la charge de A.________.
3.            Des mesures d'accompagnement, sous la forme d'un
coaching de la direction par un expert externe à désigner, sont ordonnées en
vue de retrouver des pratiques de gestion et de management répondant aux
attentes du Département de la santé et de l'action sociale, la situation devant
faire l'objet d'une réévaluation au terme d'une période d'une année, et les
coûts de ces mesures d'accompagnement étant à la charge exclusive de A.________.
4.            Un plan de formation doit être remis au Département de
la santé et de l'action sociale pour chaque médecin-assistant engagé
actuellement chez A.________ ou dont l'engagement est envisagé et un suivi
régulier des étapes qui composent cette formation, avec transmission à l'Office
du Médecin cantonal, doit être mis en place dans les 30 jours qui suivent
l'entrée en force de la présente décision.
5.            Le rapport du 27 juin 2019 de H.________ est communiqué
nonobstant recours éventuel, à santé suisse et aux assureurs.
6.            La présente décision est rendue sans frais."
On notera que cette décision évoque longuement la
situation des médecins-assistants hors UE/AELE, dont il sera question plus bas;
en substance, ceux-ci ont été employés par A.________, d’abord au bénéfice
d’autorisations à teneur de l’art. 93 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la
santé publique (LSP; BLV 800.01), puis sans autorisation; enfin, cette décision
annonce que ces praticiens bénéficieront de nouvelles autorisations à compter
des demandes déposées en 2018 (soit dès le 9 mars 2018 pour le Dr. B.________
et dès le 13 novembre 2018 pour les Drs C.________, D.________, E.________ et F.________;
page 20 de cette décision, produite sous pièce 105 des différents dossiers
traités ici). En fin de compte, le DSAS retient à cet égard "
une
violation importante et fautive des dispositions légales topiques et du cadre
normatif existant, tant au niveau fédéral que cantonal
"; il s’agit
donc là de l’un des motifs justifiant la mesure disciplinaire précitée,
notifiée le 19 décembre 2019.
A.________ a recouru contre cette décision par acte
du 3 février 2020 (cause GE.2020.0015); l’instruction de ce dossier est
toujours en cours.
E.
Comme l’annonçait déjà la décision du 19 décembre 2019 du DSAS, évoquée
plus haut, le Département a ensuite rendu des décisions concernant chacun des
cinq médecins-assistants hors UE/AELE.
a) Les éléments de fait relatifs à chacun de ces
praticiens méritent d’être rappelés brièvement ici:
aa) Le Dr B.________, originaire d’Algérie, né en
1961 et naturalisé suisse en 2014, est titulaire d’un diplôme de docteur en
médecine de l’université d’Alger délivré le 24 juillet 1994. Il a rejoint A.________
avec effet au 1
er
juin 2014. A.________ a demandé, le 12 mai 2014,
l’autorisation de s’adjoindre l’intéressé comme médecin-assistant et s’est vue
délivrer celle-ci le 29 juin 2014; cette autorisation était limitée à la
période du 1
er
juin 2014 au 31 août 2016. L’autorisation précise
qu’elle
"n’est valable que pour la durée mentionnée ci-dessus et afin
de pouvoir obtenir le diplôme fédéral de médecin"
. L’intéressé n’a cependant
pas obtenu le diplôme fédéral avant l’échéance de l’autorisation précitée; il
figurait pourtant dans la liste des médecins de A.________ au 1
er
janvier
2017, ainsi qu’au 30 septembre de la même année. Aucune demande de prolongation
de l’autorisation susmentionnée n’avait été déposée par A.________, ce jusqu’au
9 mars 2018, date d’une nouvelle demande, reçue par le Département le
15 mars 2018 seulement.
Par décision du 12 mars 2020, le DSAS a délivré à A.________
l’autorisation de s’adjoindre un médecin-assistant en la personne du Dr B.________
"dès le 15 mars 2018 jusqu’au 31 août 2018"
. Ce faisant le
Département a tenu compte de la date de réception de la demande, puis du départ
de l’intéressé pour le canton du Valais, celui-ci ne pratiquant en effet plus
dans le canton de Vaud depuis lors. En revanche, cette décision contient le
passage suivant :
" 1. La demande du 9 mars 2018 de A.________ de
s’adjoindre un médecin assistant en la personne du Dr. B.________ pour la
période du 1
er
septembre 2016 au 14 mars 2018, est rejetée."
bb) La Dre C.________, ressortissante géorgienne née
le ******** 1968, est titulaire d'un diplôme géorgien de médecin du 25 juin
1993. Elle a rejoint A.________ avec effet au 1
er
novembre 2013; on
peut relever que cette société a déposé une demande de s'adjoindre l'intéressée
comme médecin-assistante en date du 19 juin 2013. Cette autorisation a été
délivrée le 15 avril 2014 par le DSAS; elle est limitée à la période du 1
er
novembre 2013 au 31 octobre 2015. Il ressort d'échanges de correspondance avec
l'Office du médecin cantonal que ce dernier avait limité la durée de
l'autorisation précitée afin de permettre à l'intéressée d'obtenir le diplôme
fédéral ou d'obtenir une reconnaissance fédérale.
La Dre C.________ figure dans la liste des médecins
de A.________ au 1
er
janvier 2017 ainsi qu'au 30 septembre suivant;
l'autorisation précitée était pourtant arrivée à échéance le 31 octobre 2015,
sans qu'aucune demande de prolongation n'ait été déposée dans l'intervalle.
Par décision du 12 mars 2020, le DSAS a rendu une
décision similaire à celle qu'on vient d'évoquer à propos du Dr B.________. Vu
la demande de A.________ (présentée tout d'abord de manière informelle le 13
novembre 2018, puis confirmée formellement le 4 décembre suivant; il s’agit
d’une demande groupée, qui concerne aussi les trois autres praticiens évoqués
plus loin), le Département a autorisé A.________ à s'adjoindre l'intéressée
comme médecin assistant
"dès le 13 novembre 2018 à des conditions qui permettront
de parfaire sa formation en vue de l'obtention d'un diplôme fédéral"
.
En revanche, la demande a été écartée en tant qu'elle vise l'obtention
rétroactive d'une autorisation pour la période courant du 1
er
novembre 2015 au 12 novembre 2018.
cc) La Dre D.________, ressortissante cubaine née en
1978, est titulaire d'un diplôme de docteur en médecine délivré par le recteur
de l'Institut des sciences médicales de la Havane en 2002. Son diplôme aurait,
selon A.________, été reconnu par l'Espagne en 2010. La Dre D.________ a
rejoint A.________ avec effet au 1
er
mai 2015. Au demeurant, cette
société avait déposé une demande d'autorisation de s'adjoindre l'intéressée
comme médecin-assistante le 31 mars 2015. Le DSAS y a donné une suite favorable
par décision du 19 mai 2015; cependant, cette autorisation est limitée à la
période du 1
er
mai 2015 au 31 août 2016.
Néanmoins, la Dre D.________ figure dans la liste
des médecins de A.________ au 1
er
janvier 2017, puis au 30 septembre
2017 avec la mention
"hors UE (dépendant)
en
formation"
.
Suite à la séance du 13 novembre 2018, puis à la
demande formelle du 4 décembre suivant, le DSAS a, par décision du 12 mars
2020, rendu une décision autorisant la Dre D.________ à pratiquer comme
médecin-assistant au service de A.________ à compter du 13 novembre 2018. Là
encore, le Département a refusé de délivrer une autorisation rétroactive pour
la période du 1
er
septembre 2016 au 12 novembre 2018.
dd) La Dre E.________, ressortissante tunisienne née
en 1976, est titulaire d'un diplôme national de Docteur en médecine délivré par
l'Université de Tunis ******** (Tunisie) en 2005. Elle a rejoint A.________
avec effet au 1
er
octobre 2016. Dans ce but, A.________ avait déposé
une demande, en date du 1
er
septembre 2016, en vue de s'adjoindre
l'intéressée comme médecin-assistant. Le DSAS y a donné une suite favorable,
par décision du 6 septembre 2016; cette autorisation est limitée à la période
du 1
er
octobre 2016 au 30 septembre 2017. Ce document précise que
l'autorisation
"n'est valable que pour la période mentionnée ci-dessus
et afin de pouvoir obtenir le diplôme fédéral de médecin"
.
La Dre E.________ ne figure pas dans la liste des
médecins de A.________ au 1
er
janvier 2017, ni au 30 septembre
suivant; cette liste ne concerne cependant que le site de Lausanne. Il résulte
néanmoins du dossier que l'intéressée pratiquait au service de A.________
au-delà du 30 septembre 2017 (voir à ce propos le rapport H.________, p. 23,
qui mentionne les montants facturés à la charge de l’AOS à raison des soins
dispensés par E.________), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par A.________.
Le cas de la Dre E.________ a également été évoqué
lors de la séance du 13 novembre 2018, puis a fait l'objet de la demande du 4
décembre suivant déposée par A.________. En fin de compte, le Département a
délivré, le 12 mars 2020, à A.________ l'autorisation de s'adjoindre
l'intéressée comme médecin assistant
"dès le 13 novembre 2018",
à diverses conditions, liées notamment à la formation de l'intéressée. En
revanche, A.________ s'est heurtée à un refus, s'agissant de sa demande
d'autorisation rétroactive
" pour la période du 1
er
octobre
2017 au 12 novembre 2018"
.
ee) La Dre F.________, ressortissante française née
le ******** 1960, est titulaire d'un diplôme de Docteur en médecine de
l'Institut national de l'enseignement supérieur en sciences médicales d'********
(Algérie) de 1989. Elle a rejoint A.________ avec effet au 9 novembre 2015.
Cette société avait, à cet effet, déposé une demande de s'adjoindre
l'intéressée en qualité de médecin-assistant, en date du 16 octobre 2015. Le
DSAS y a donné une suite favorable le 7 mars 2016, la durée de validité de
cette autorisation courant du 9 novembre 2015 au 31 octobre 2016; elle n'était
accordée que pour permettre à l'intéressée de se présenter à l'examen pour
l'obtention du diplôme fédéral. Par la suite, l'autorisation précitée a été
prolongée, par décision du 27 octobre 2016, pour une durée courant du 1
er
novembre 2016 au 31 octobre 2017; ce document précise que l'autorisation
"n'est
valable que pour la période mentionnée ci-dessus afin de pouvoir obtenir le
diplôme fédéral de médecin"
.
A.________ a évoqué le cas de cette praticienne lors
d'une séance du 13 novembre 2018 avec le Service de la santé publique
(ci-après: SSP), puis a déposé le 4 décembre 2018 une demande formelle de
prolongation de l'autorisation concernant la Dre F.________.
Par décision du 12 mars 2020, le DSAS a accordé
l'autorisation demandée
"dès le 13 novembre 2018, à des conditions
liées à la formation en cours de la Dre F.________"
; en revanche, A.________
s'est vue opposer un refus s'agissant de sa demande d'autorisation rétroactive
en faveur de la Dre F.________
"pour la période du 1
er
novembre 2017 au 12 novembre 2018"
.
c) Agissant par l'intermédiaire de son conseil,
l'avocat Antoine Eigenmann à Lausanne, A.________ a formé un recours auprès du
Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (ci-après: CDAP),
contre chacune des cinq décisions précitées. Déposés auprès d'un office postal
le 16 avril 2020, ils l'ont été en temps utile.
Tous ces recours comportent des conclusions
similaires. En substance, ils tendent, avec suite de frais et dépens,
principalement à ce que A.________ soit admise à bénéficier de l'autorisation
de s'adjoindre comme médecin-assistant les cinq praticiens susmentionnés, à
titre rétroactif, pour la période durant laquelle aucune autorisation formelle
n'avait été délivrée (ces pourvois comportent des conclusions subsidiaires,
voire plus subsidiaires encore, qui vont dans un sens similaire, voire qui
demandent l'annulation de ces décisions et le renvoi au DSAS pour nouvelles
décisions au sens des considérants).
F.
Des échanges d'écritures ont été ordonnés, permettant au DSAS de déposer
sa réponse (il propose le rejet du recours, avec suite de frais et dépens),
puis à la recourante de déposer une réplique le 17 août 2020.
G.
Les dossiers précités ont été enregistrés sous références GE.2020.0049,
concernant la Dre F.________, GE.2020.0050, concernant la Dre C.________,
GE.2020.0051, concernant le Dr B.________, GE.2020.0053, concernant la Dre D.________
et enfin GE.2020.0055, relatif à la Dre E.________; dès lors qu'ils présentent
des états de fait très proches et de nombreux éléments communs, ils ont été
joints le 7 octobre 2020 pour leur jugement.
La cause a en outre été délibérée par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Il convient en premier lieu de circonscrire l'objet du litige. L'octroi
de l'autorisation, pour les différents praticiens en cause, à compter du 13
novembre 2018 n'est pas contestée, ni d'ailleurs les conditions qui
l'accompagnent, en relation avec la formation suivie par ces derniers. De même,
les autorisations antérieures, délivrées pour une période limitée dans le temps
à chacun de ces médecins, ne sauraient être contestées dans la présente
procédure; ces autorisations ont été délivrées entre 2014 et 2015 et elles
n'ont pas été contestées. En d'autres termes, le fait qu'elles soient limitées
dans le temps résulte d'une décision entrée en force, ce point ne pouvant dès
lors pas être critiqué dans le cadre des présents recours.
Le litige concerne donc exclusivement le refus par
le DSAS de délivrer des autorisations d'emploi comme médecin-assistant hors
UE/AELE à titre rétroactif, soit pour des périodes entièrement révolues,
antérieures au 13 novembre 2018, remontant pour l’une d’entre elles au 1
er
novembre 2015 (Dr B.________). On observe en outre que A.________ a
effectivement employé ces praticiens comme médecins-assistants durant les
périodes en cause.
2.
Cela étant, les différents recours soulèvent des questions identiques de
nature procédurale; avant de les aborder cependant, il convient de présenter
quelques généralités relatives au régime des autorisations, en particulier à
celui des autorisations prévues pour l'emploi de praticiens en qualité de
médecins-assistants.
a) Il sied de distinguer l’admission à
exercer à charge de l'AOS de l'autorisation de pratiquer la profession médicale
(ATF 132 V 303 consid. 4.3.1).
aa)
La loi
fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10), et ses
normes d'application régissent uniquement l'admission des médecins à exercer à
charge de l'AOS, non pas leur autorisation de pratiquer. Celle-ci est
réglementée par
la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les
professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11), en vigueur depuis le
1er septembre 2007, et, dans le canton de Vaud, par la LSP
(
cf
. consid. 4 ci-après).
L'admission à exercer à charge de
l'AOS poursuit un but économique (admission à facturer). En revanche,
l’autorisation de pratiquer une profession médicale est une autorisation de
police sanitaire visant un objectif de santé publique; elle a pour but, d'une
part, de protéger le public de personnes inaptes ou violant leurs
obligations professionnelles et, d'autre part, de garantir d'une
manière générale le maintien de la confiance que la société accorde aux
médecins (
cf
. ATF 100 Ia 169 et les références citées; Mario
Marti/Philippe Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Arztrecht in der Praxis, op.
cit., pp. 233 ss, spéc. ch. 1a p. 238). La délivrance de l'autorisation de
pratiquer par l'autorité cantonale a ainsi pour effet d'attester que le
professionnel de la santé dispose des qualifications requises pour prendre en
charge les patients et que ces qualifications ont été dûment vérifiées par
l'autorité. La soumission à autorisation implique dans chaque canton la
surveillance des professionnels de la santé autorisés à exercer sur son
territoire (
cf
. Ariane Ayer, Les autorisations d’exploitation et de
pratique, in: 24
ème
Journée de droit de la santé, Les nouveaux
modèles de fourniture de soins, 2017, pp. 107 ss, spéc., ch. 3.1 p. 116).
bb) Une autorisation de pratiquer peut
être délivrée par un canton sans que le titulaire ne soit admis à exercer à
charge de l'AOS (
cf
. CDAP CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 3).
Dans ce cas, les médecins peuvent pratiquer leur profession mais ne sont pas
habilités à facturer leurs prestations à l'AOS. Seules les assurances privées,
l’assurance-accident, l’assurance-invalidité ou l’assurance-militaire acceptent
de couvrir leurs prestations (
cf.
Académie suisse des sciences
médicales, Bases juridiques pour le quotidien du médecin, Un guide pratique, 3
e
édition, 2020, ch. 9.2 pp. 185 s.).
Cette situation
peut aussi se rencontrer dans le domaine de la chirurgie esthétique ou de la
psychiatrie lorsque le patient entend régler lui-même les honoraires du
praticien pour des raisons de confidentialité, ou dans le secteur des soins à
des patients fortunés, notamment étrangers (cf. CDAP CCST.2014.0003 du 16
février 2015 consid. 3; voir aussi Hanspeter Kuhn/Gian Andrea Rusca/Simon
Stettler,
Rechtsfragen der Arztpraxis, in: Arztrecht in
der Praxis, op. cit., pp. 265 ss, spéc. ch. II.1.b/aa pp. 305 s.). Dans
ces cas-là cependant, il importe que les patients consultant des praticiens au
bénéfice d'une autorisation de pratiquer "sans droit de
remboursement" soient préalablement informés par les soignants que les
traitements qu'ils s'apprêtent à recevoir ne sont pas remboursés par l'AOS
(cf. Jean-François Dumoulin,
in:
Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [éd.], Loi sur les professions médicales [LPMéd],
Commentaire, 2009, n. 75 ad art. 36 p. 319 [ci-après: Commentaire LPMéd]
).
cc) En revanche, comme exposé
ci-dessus, l'admission à exercer à charge de l'AOS présuppose que le médecin
dispose d'une autorisation cantonale de pratiquer. Cela implique qu'il ne peut
pas être décidé de l'admission d'un médecin à exercer à charge de l'AOS avant
que celui-ci n'ait obtenu l'autorisation cantonale de pratiquer (
cf
. TAF
C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 4.4; Ueli Kieser, Commentaire LPMéd,
op. cit., n. 22 p. 46).
Ainsi, en premier lieu, un médecin
doit demander l'autorisation cantonale de pratiquer sa profession; si ce
médecin souhaite de plus exercer à charge de l'AOS, l’autorité cantonale statue
sur cette demande en deuxième lieu, au regard des dispositions concernant la
limitation de l’admission des fournisseurs de prestations selon l’art. 55a LAMal.
Ensuite, il appartient aux assureurs-maladie, respectivement à
la société qui centralise pour eux
le contrôle
des conditions posées par la Lamal, SASIS SA, de vérifier si le médecin remplit
les autres conditions pour travailler à charge de l'AOS (s'agissant notamment
des tarifs selon les art. 43 ss LAMal). Dans ce sens, il ressort des
aide-mémoires de SASIS SA pour l’attribution d’un numéro RCC ou d’un numéro C
pour les employés, que doivent lui être produites l'autorisation cantonale de
pratiquer la profession, ainsi que l'autorisation cantonale d'exercer à charge
de l'AOS dans la mesure où le médecin est soumis à la loi cantonale
d'application de l'art. 55a LAMal (cf.
TAF C-3997/2014 du
16 décembre 2016 consid. 4.4).
dd) Par ailleurs, si, dans le canton
de Vaud, la compétence pour délivrer les deux autorisations précitées
appartient au département cantonal (
cf.
art. 75 LSP; art. 7 de l'arrêté du
28 mars 2018 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à
pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire [AVOLAF; BLV 832.05.01])
celles-ci sont soumises à des procédures et à des voies de recours différentes,
le refus de l'autorisation de pratiquer étant susceptible d'un recours à la
CDAP (cf. art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]), alors que le refus de l'admission à exercer à charge de
l'AOS doit être déféré au Tribunal administratif fédéral (cf. art. 53 LAMal;
entre autres arrêts TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 consid. 1.1).
ee)           aaa)
La LPMéd réglemente
de manière exhaustive l'exercice des professions médicales énumérées à l'art. 2
al. 1 LPMéd (notamment les médecins-dentistes) à titre d'activité économique
privée sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 al. 3 let. e LPMéd).
La loi vaudoise sur la santé publique ne peut s'appliquer à ces professions
médicales que si elles ne sont pas pratiquées à titre indépendant et, dans les
cas où elles sont exercées à titre indépendant, que dans la mesure où la LPMéd
déléguerait aux cantons d'éventuelles compétences ou ne réglementerait pas un
aspect de l'exercice à titre indépendant de façon exhaustive (ATF 143 I 352;
arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1).
Selon l'art. 34 al. 1 LPMéd, l'exercice d'une
profession médicale universitaire à titre d'activité économique privée sous
propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton sur
le territoire duquel la profession est exercée. En vertu de l'art. 36 al. 1
LPMéd, cette autorisation de pratiquer est octroyée si le requérant est
titulaire du diplôme fédéral correspondant (let. a); est digne de confiance et
présente, tant physiquement et psychiquement, les garanties nécessaires à un
exercice irréprochable de la profession (let. b); dispose des connaissances
nécessaires dans une langue officielle du canton pour lequel l'autorisation est
demandée (let. c). Les conditions professionnelles et personnelles pour
l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées exhaustivement à l'art. 36
LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à en ajouter d'autres. Les cantons
peuvent préciser la condition personnelle de l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd mais
cette possibilité concerne en définitive uniquement les preuves pouvant être
exigées (cf. arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1).
S’agissant du statut des médecins-assistants, traité
plus loin en détail, l’art. 33a al. 2 LPMéd (en vigueur dès le 1
er
janvier 2018) dispose ce qui suit :
"Toute personne désirant
exercer une profession médicale universitaire sous surveillance professionnelle
et qui ne possède ni un diplôme fédéral ni un diplôme étranger reconnu au sens
de de la présente loi, doit:
a. être titulaire d’un diplôme qui
autorise, dans le pays où il a été délivré, à exercer une profession médicale
universitaire sous surveillance professionnelle au sens de la présente loi;
b. soumettre une demande auprès de
la Commission des professions médicales pour être inscrite au registre."
bbb) Sur le plan cantonal, cette réglementation est
complétée par les art. 75 et 76 LSP; ces dispositions concernent respectivement
l'autorisation de pratiquer la médecine à titre indépendant, puis à titre
dépendant. Toutefois, l'art. 76 LSP, s'il vise bien la pratique dépendante,
concerne le cas où le médecin agit sous sa propre responsabilité
professionnelle, quand bien même il serait salarié (dans ce sens GE.2019.0107,
consid. 4 let. b).
Cependant, les recours traités ici concernent encore
un autre statut, à savoir celui des médecins-assistants, réglé en droit
cantonal par l'art. 93 LSP. Cette disposition a beaucoup évolué dans la période
récente: on cite sa teneur antérieure à 2018, puis sa teneur entrée en vigueur
le 1
er
février 2018:
Version antérieure
"1
L'assistant
exerce à titre dépendant sous la responsabilité et la surveillance directe d'un
médecin, d'un médecin-dentiste, d'un médecin-vétérinaire, d'un pharmacien ou
d'un chiropraticien autorisé à pratiquer.
2
Le médecin, le
médecin-dentiste, le médecin-vétérinaire, le pharmacien ou le chiropraticien
qui désire s'adjoindre un assistant doit demander l'autorisation du département
si l'assistant n'est pas porteur d'un diplôme fédéral, d'un diplôme jugé
équivalent par le droit fédéral ou d'un diplôme d'une université suisse. Si
l'assistant est porteur d'un tel diplôme, l'employeur informe le département de
cet engagement.
3
L'assistant doit être
porteur d'un diplôme cité à l'alinéa 2 ou d'un titre agréé par le département.
4
La fonction
d'assistant d'un médecin, d'un médecin-dentiste ou d'un médecin-vétérinaire
autorisé à pratiquer a pour but d'assurer, dans le cadre d'un cabinet ou d'un
établissement sanitaire, la formation postuniversitaire de l'intéressé et, à ce
titre, elle ne peut revêtir qu'un caractère temporaire. La durée de
l'autorisation est limitée aux besoins de la formation postuniversitaire.
5
(...)
6
Un médecin, un
médecin-dentiste ou un médecin-vétérinaire autorisé à pratiquer peut
s'adjoindre un assistant ayant terminé sa formation postgraduée, lorsque la
couverture des besoins de la population en matière de santé n'est plus assurée.
7
Un médecin, un
médecin-dentiste ou un chiropraticien autorisé à pratiquer ne peut s'adjoindre
plusieurs assistants.
8
Les responsables des
services médicaux des établissements sanitaires peuvent s'adjoindre plusieurs
assistants. Le département peut limiter ce nombre en fonction de l'organisation
du service médical de l'établissement."
Version actuelle
1
L'assistant exerce à
titre dépendant sous la responsabilité et la surveillance directe d'un médecin,
d'un médecin-dentiste, d'un médecin-vétérinaire d'un pharmacien ou d'un
chiropraticien autorisé à pratiquer.
1bis
Lorsqu’une liste
d’établissements ou de cabinets de formation reconnus par l’institut fédéral
désigné par la loi fédérale sur les professions médicales existe dans une
discipline médicale donnée, seuls les établissements et cabinets figurant sur
cette liste sont habilités à superviser un assistant au sens de la présente
disposition.
2
…
2bis
L’assistant est
porteur d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au
droit fédéral ou à un accord intercantonal. L’employeur avise le département ou
le département en charge des affaires vétérinaires de son engagement en
précisant le but de formation poursuivi. Les dispositions transitoires
concernant les pharmaciens sont réservées.
3
…
3bis
Le département
peut, sur demande motivée de l’employeur, autoriser au titre d’assistant au
sens du présent article un professionnel de la santé non titulaire d’un titre
admis au sens de l’alinéa 2bis en vue de l’obtention de ce titre.
[...]
4
La fonction
d'assistant d'un médecin, d'un médecin-dentiste, d'un pharmacien ou d'un
chiropraticien autorisé à pratiquer a pour but d'assurer la formation de
l'intéressé en vue de l’obtention d’un titre admis par le droit fédéral et, à
ce titre, elle ne peut revêtir qu'un caractère temporaire. La durée de l'autorisation
est limitée aux besoins de cette formation.
5
…
6
…
7
Un médecin, un
médecin-dentiste ou un chiropraticien autorisé à pratiquer ne peut s'adjoindre
plusieurs assistants.
8
Les responsables des
services médicaux des établissements sanitaires peuvent s'adjoindre plusieurs
assistants. Le département ou le département en charge des affaires
vétérinaires peut limiter ce nombre en fonction de l'organisation du service
médical de l'établissement."
b) On le constate, la pratique médicale est
subordonnée à une, voire à plusieurs autorisations, de natures diverses. Il
convient ainsi de passer brièvement en revue les différentes catégories
d'autorisation et leur portée juridique, étant entendu que l'autorisation est
un acte administratif typique, mais sujet à de nombreuses variations. Au
travers de l'autorisation, l'Etat permet à l'administré d'exercer une activité
déterminée ou de réaliser un projet précis; il s'agit donc d'une décision qui
accorde un avantage à l'intéressé, à la suite d'une demande formulée par
celui-ci (la maxime de disposition est dès lors applicable, par opposition à la
maxime d’office). La fonction même d'un régime d'autorisation est de mettre en
place un contrôle préventif de l'acte ou de l'activité privés envisagés,
permettant à l'autorité de vérifier que ceux-ci sont conformes à l'ordre légal.
On distingue à cet égard les autorisations de police, celles qui relèvent de la
politique économique (et on laissera au surplus de côté les autorisations
d'usage accru du domaine public). Il faut encore distinguer les autorisations
dites ordinaires des autorisations à caractère dérogatoire. S’agissant de la
première catégorie, l'administré, lorsqu’il en remplit les conditions d'octroi,
a un droit subjectif à se la voir délivrer. Au contraire, les autorisations
dérogatoires, dans la règle, confèrent à l'autorité une liberté d'appréciation
sur le principe ou non de leur octroi (et
a fortiori
sur les conditions
et les charges qui peuvent les accompagner). Enfin, certaines autorisations
sont délivrées pour une durée indéterminée, alors que d'autres le sont pour une
période limitée dans le temps; ces dernières sont généralement renouvelables,
pour autant que les conditions d'octroi en soient toujours remplies au moment
du renouvellement et moyennant une demande de prolongation de la part du
titulaire (sur ces différents points voir Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
ème
éd. Berne
2014, p. 414-420; voir également Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, p. 331 ss).
La doctrine insiste, s'agissant de l'autorisation de
police, sur le fait que les activités concernées relèvent du secteur privé;
mais il apparaît nécessaire que celles-ci fassent l'objet d'un contrôle
préalable avant qu'elles ne soient déployées; ce contrôle vise à s'assurer que
l'exercice de l'activité en cause pourra préserver les biens de police
susceptibles d'être menacés (on pense ici à la santé publique, à la
tranquillité et à l'ordre publics, notamment; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, op. cit., page 421 s), voire d’autres intérêts publics;
ces auteurs retiennent d'ailleurs que l'autorisation de police a une portée
constitutive, de sorte qu'il s'agit là d'une décision formatrice (ils ajoutent toutefois
que cet avis n'est pas unanime au sein de la doctrine; voir aussi Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, op. cit, p. 332, moins catégoriques sur cet
aspect). Lorsque l'autorisation fait défaut, l'activité en cause est interdite.
Si elle est déployée néanmoins, l'autorité intervient et prend une décision
ordonnant la cessation de celle-ci ; l'alternative consiste à ouvrir une
procédure d'autorisation subséquente, mais celle-ci ne déploie ses effets, en
principe, qu’à compter de son octroi. Il est en outre fréquent que le droit
positif prévoie encore des sanctions, pénales ou non, liées au mépris des
dispositions posant l'exigence d'une autorisation préalable. On sait par
exemple que l'autorisation de construire (elle est ordinaire pour la
construction en zone à bâtir, pour autant qu’elle ne nécessite pas de
dérogation) est une autorisation de police. Celui qui réalise un bâtiment avant
d'avoir obtenu une telle autorisation s'expose à un ordre de suspension des
travaux, ainsi qu'à une amende (art. 105 et 130 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]). Une procédure d'autorisation subséquente peut être ouverte et
l'autorisation délivrée si l'ouvrage est conforme au droit, sans préjudice d’une
éventuelle amende; dans le cas contraire, un ordre de démolition pourra être en
rendu.
Parmi les autorisations de politique économique, il
faut mentionner les régimes appliquant une clause de besoin (il s'agit d'une
restriction à la liberté économique; un tel régime existe dans le domaine des
professions médicales). Parmi les autorisations exceptionnelles, on se bornera
ici à évoquer l'exemple de l'autorisation de construire hors de la zone à
bâtir, relative aux constructions non-agricoles; elle est régie par les art. 24
ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700).
c) La présente procédure concerne l'octroi ou le
refus d'une autorisation, sollicitée par la recourante, de s'adjoindre cinq
médecins-assistants; le siège de la matière se trouve à cet égard à l'art. 93
LSP, disposition conforme au droit fédéral.
aa) il convient de relever au passage que, en
l'espèce, les deux versions successives de l'art. 93 LSP sont susceptibles de
s'appliquer, puisque la nouvelle disposition est entrée en vigueur le 1
er
février 2018 et que la période litigieuse chevauche les années antérieures et
l'année 2018 (soit jusqu'au 12 novembre). On sait d'ailleurs que, en
application des principes de droit intertemporel prévalant s'agissant de
l’exercice d’une activité professionnelle, la loi (respectivement ancienne et
nouvelle) trouve à s’appliquer dans la règle et sauf disposition spécifique de
droit transitoire aux activités déployées pendant toute la durée où elle est en
vigueur. Certes, à teneur de l’art. 194 LSP, les personnes au bénéfice d’une
autorisation délivrée sur la base du droit antérieur demeurent au bénéfice de
celle-ci; l’art. 93 LSP, dans son ancienne teneur, ne pourrait donc être pris
en considération que si l’on devait retenir que, au moment de l’entrée en
vigueur de la nouvelle loi, les praticiens concernés par le recours étaient
(déjà/encore) au bénéfice d’une autorisation fondée sur le droit antérieur
(voir en outre, sur ce point,
infra
dd).
bb) Les cinq praticiens ici en cause ont débuté
leurs activités au service de la recourante en étant bénéficiaires
d'autorisations limitées dans le temps. Cela était pleinement conforme à l'art.
93 al. 4 LSP, dans son ancienne teneur. Cela présentait une certaine logique,
puisque ces autorisations étaient destinées à permettre aux intéressés de
parfaire leur formation post-universitaire. Au terme de leur période de
validité, l'autorité devait être en mesure de vérifier que les conditions
d'octroi d'une nouvelle autorisation étaient réunies et notamment que les
médecins concernés poursuivaient leur formation (voire étaient en passe de
l'achever). Sur cet aspect, l'art. 93 al. 4 LSP, dans sa nouvelle teneur, n'a
rien changé par rapport à l’ancien droit (sous réserve de quelques modifications
rédactionnelles).
cc) Les décisions initiales, relatives à
l'autorisation de s'adjoindre les praticiens ici en cause comme
médecins-assistants, étaient limitées dans le temps; certaines d'entre elles
ajoutaient expressément qu'elles n'avaient pas validité au-delà de leur
échéance. Force est, à priori, d'en déduire que la recourante n'avait plus la
faculté d'employer ces praticiens au-delà de la date d'échéance des
autorisations. Il faut réserver une demande de prolongation, que la recourante
était assurément habilitée à présenter, mais qui n’a pas été déposée avant
2018. Faute d’une telle demande, l'activité de ces médecins s'est donc
poursuivie sans autorisation (sous réserve des points examinés encore plus bas,
sous let. dd).
En l'occurrence, l'autorité intimée n'a pas pris
garde d'emblée au fait que les médecins ici en cause avaient poursuivi leurs
activités au-delà de l'échéance des autorisations délivrées à la recourante. Au
moment où cela a été constaté, au printemps 2018, elle a interpelé la recourante
et ouvert une procédure disciplinaire. Une demande a été présentée peu après
s’agissant du Dr B.________ (datée du 9 mars, elle a été reçue par le
Département le 15 mars 2018). Par ailleurs, lors d'une séance qui s'est
déroulée le 13 novembre 2018, la recourante a évoqué le cas des médecins en
question et demandé à nouveau l'autorisation de se les adjoindre comme
médecins-assistants à son service; l'autorité intimée a accepté d'entrer en
matière sur cette démarche, complétée par une demande formelle au mois de
décembre 2018. En fin de compte, elle a délivré une autorisation subséquente,
dont les effets courent à partir de la demande informelle du 13 novembre 2018.
S'agissant de la période antérieure, l'autorité intimée a refusé de délivrer
des autorisations qui auraient déployé des effets rétroactifs pour les cinq
praticiens, cela pour une période courant jusqu'au 12 novembre 2018.
On examinera plus avant le bien-fondé ou non de ce
refus, tout en relevant d’emblée deux points. Tout d'abord, suivant la doctrine
(Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, op. cit., p. 420), la
prolongation d'une autorisation est possible, pour autant que le bénéficiaire
la demande avant son échéance. A teneur de l’art. 93 al. 8 aLSP, les
établissements sanitaires peuvent s’adjoindre plusieurs
médecins-assistants ; toutefois, le Département "
peut limiter ce
nombre en fonction de l’organisation du service médical de l’établissement"
(voir, à titre de comparaison l’art. 93 al. 7 aLSP, qui limite à un
médecin-assistant cette possibilité pour un médecin pratiquant à titre
indépendant ; l’art. 93 al. 7 et 8 LSP, nouveau, n’a rien changé à cet
égard). Le Département bénéficie ainsi d’une marge de manœuvre étendue
s’agissant du nombre de médecins-assistants que peut employer un établissement,
tel l’établissement recourant. Par ailleurs, selon l'art. 93 al. 3bis LSP dans
sa nouvelle teneur, le Département "
peut"
accorder
l'autorisation ici en cause; cette disposition confère ainsi à l’autorité
intimée une liberté d'appréciation s'agissant de l'octroi ou non de
l'autorisation sollicitée. La question serait dès lors de savoir si le refus
opposé à la recourante repose ou non sur un abus du pouvoir d'appréciation de
l'autorité intimée dans l’application des dispositions précitées. Cette
autorisation apparaît ainsi plutôt de nature dérogatoire et la recourante,
contrairement à ce qu’elle fait valoir, ne peut prétendre un droit à l’octroi
de celle-ci.
dd) La recourante invoque par ailleurs une pratique
administrative, selon laquelle les prolongations d'autorisation étaient
accordées de manière informelle s'agissant de médecins-assistants. Or,
l'autorité intimée, pour sa part, nie l'existence d'une telle pratique; certes,
elle admet accorder fréquemment des autorisations avec effet, non pas seulement
au moment où elle statue, mais au moment du dépôt de la demande (c'est
d'ailleurs une forme d'assouplissement par rapport aux principes généraux
évoqués plus haut); mais elle conteste au surplus avoir délivré des
autorisations ayant une portée rétroactive, soit avec effet avant même le dépôt
d’une demande.
On ne s'attardera pas plus avant sur cet aspect, au
regard des considérations qui suivent. En effet, à supposer qu'une pratique
soit démontrée, rien n'empêcherait l'autorité intimée d'adopter désormais une
pratique plus conforme à la loi; de toute manière, pour la période postérieure
au 1
er
février 2018, la loi a changé sur un aspect essentiel,
exprimé à l'art. 93 al. 3bis LSP comme on l’a vu.
ee) En fin de compte, les présents recours, en tant qu'ils
sont dirigés contre le refus d'accorder des autorisations pour les activités
portant sur des périodes entièrement révolues (soit avec effet rétroactif),
soulèvent deux questions de procédure, d'ailleurs liées. Il est fréquent que
des organisations privées souhaitent organiser des manifestations ou événements
à des dates déterminées; lorsqu'elles se heurtent à un refus, la question se
pose de savoir si elles peuvent encore faire valoir un intérêt actuel lorsque
la date de l'événement est passée. La jurisprudence retient généralement à cet
égard que l'organisateur ne démontre plus être au bénéfice d'un intérêt actuel;
elle réserve cependant les hypothèses particulières, dans lesquelles il est
fait abstraction de cette exigence (ci-après consid. 3). L’état de fait des
pourvois ici en cause présentent une configuration similaire. On pourrait
également se demander si les conclusions des recours, qui tendent à l'octroi
rétroactif d'autorisations, ne devraient pas être converties en conclusions en
constatation: en substance, les recourants demanderaient, au travers de la
procédure, au tribunal de constater que l'activité déployée sans autorisation
était néanmoins licite. Cela soulève alors la question de l'admissibilité des
conclusions en constatation (
cf.
ci-après consid. 4).
3.
On rappelle que les conclusions des recours tendent à l'octroi
d'autorisations "rétroactives", soit à l'octroi d'autorisations
portant sur des périodes couvrant les années 2015 à 2018, soit des périodes
entièrement révolues. Force est dès lors de s'interroger sur le point de savoir
si la recourante peut faire valoir à cet égard un intérêt actuel.
Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour
former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Selon la
jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique
que l'admission du recours apporterait au recourant (cf. ATF 138 II 191 consid.
5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,
matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III
537 consid. 1.2.2 p. 539).
L'intérêt digne de protection doit
être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt
du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 137 I 296 consid.
4.2; 137 II 40 consid. 2.1). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence
d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la
décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant
qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il
existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question
litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208;
137 I 23 consid. 1.3.1 p. 25 et les arrêts cités; cf. aussi arrêt AC.2017.0205
du 18 octobre 2018 consid. 1a).
Pour illustrer ce type de question, on évoquera
encore brièvement un arrêt rendu dans une configuration pour partie similaire
(Tribunal administratif, arrêt du 9 septembre 1996, GE.1995.0134). En 1995, les
24 et 31 décembre tombaient sur un dimanche; la recourante souhaitait pouvoir
ouvrir son commerce les dimanches en question, de 8h à 16h, sans restriction,
mais sa demande s'est heurtée à un refus, contre lequel elle a recouru au
Tribunal administratif. La juge instructrice n'a pas autorisé l'ouverture
sollicitée par voie de mesures provisionnelles; quoi qu'il en soit, la recourante
a ouvert son commerce néanmoins. Le tribunal s'est alors demandé, dans le cadre
de son arrêt rendu en 1996, si la recourante pouvait se prévaloir d'un intérêt
actuel à voir le tribunal statuer sur son recours. L'arrêt a répondu
négativement à cette question, en s'appuyant sur la jurisprudence précitée. Au
surplus, le tribunal a relevé qu'un arrêt n'aurait guère de sens; à supposer
qu'il se conclue par un rejet du recours, il déboucherait exclusivement sur un
constat d'impuissance, puisqu'il ne serait pas possible de remonter dans le
temps et d’empêcher l'ouverture du commerce en question, qui avait bel et bien
eu lieu à les dimanches 24 et 31 décembre 1995.
b) Malgré les différences, les recours examinés ici
présentent de fortes analogies avec le cas précité, puisque l'activité en cause
s'est bel et bien déroulée, malgré le défaut d'autorisation. Un arrêt de la
cour de céans sur ce point ne pourrait rien y changer.
Par ailleurs, on ne se trouve à l'évidence pas dans
l'un des cas où l'exigence d'un intérêt actuel pourrait être ignoré. En effet,
il ne tient qu'à la recourante de s'organiser de manière à solliciter des
prolongations d'autorisation en temps utile; cela paraît d'autant plus aisé que
l'autorité intimée a adopté une pratique relativement souple à cet égard. Il
reste qu'il n'est guère excessif d'exiger une demande de prolongation avant
l'échéance de l'autorisation temporaire (autrement dit, selon la maxime de
disposition, applicable en matière d’autorisations, l’initiative appartient à
l’administré; l’autorité n’a pas à engager d’office une procédure de
prolongation).
c) En définitive, faute d'intérêt actuel et dès lors
de légitimation à recourir, les conclusions des recours ici en cause doivent
être déclarées irrecevables.
4.
Dans le souci d'être complet, on se demandera encore si les conclusions
du recours, converties en conclusion en constatation, peuvent être examinées.
En effet, on pourrait lire ces conclusions en ce sens qu'elles demandent que le
tribunal constate que les activités qui se sont déployées sans autorisation
entre 2015 et 2018 sont "réputées" autorisées et/ou conformes à la
loi. Toutefois, cela soulève d'emblée la question de la recevabilité des
conclusions en constatation.
a) L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision et
il mentionne une catégorie particulière de décisions, soit celles qui ont pour
objet de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et
obligations (al. 1 let. b); à leur propos, l’al. 3 ajoute qu’une telle décision
ne peut être rendue que si une décision formatrice (al. 1 let. a) ou négative
(al. 1 let. c, donc décision de rejet ou d’irrecevabilité d'une demande tendant
au prononcé d’une décision formatrice) ne peut pas être rendue. Autrement dit,
l’intérêt au prononcé d’une décision en constatation est tenu pour inexistant
lorsque l’administré a la possibilité de requérir une décision formatrice (soit
une décision créant, modifiant ou annulant des droits et des obligations). Le
droit fédéral prévoit lui aussi la possibilité de décision en constatation
(art. 25 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative [PA; RS 172.201]); le requérant d’une telle décision doit faire
valoir un intérêt digne de protection pour obtenir un tel prononcé. De manière
générale, en application de cette disposition ou de règles cantonales
analogues, le requérant échoue à démontrer l’existence d’un intérêt digne de
protection s’il dispose d’une autre voie lui permettant d’obtenir une décision
formatrice (de même l’administré ne peut pas saisir la voie de la décision en
constatation pour réparer le fait qu’il a omis de recourir à temps contre une
décision formatrice; sur ces questions voir Moor/Poltier, Droit administratif
II, Berne 2011, p. 187 s.; voir aussi ATF 126 III 300, spécialement 303; RDAF
1999 I 313, spécialement 316). On parle à ce propos de subsidiarité de la
demande en constatation. On peut se demander si l’intérêt que doit faire valoir
le requérant à la constatation doit être un intérêt juridiquement protégé ou si
un intérêt de pur fait, mais digne de protection est suffisant; la
jurisprudence fédérale retient la seconde solution (ATF 125 V 21 consid. 1b).
La même solution doit aussi valoir en droit vaudois.
b) Sous l'angle de l'intérêt digne de protection, la
recourante évoque la procédure disciplinaire ouverte contre elle par le
Département (laquelle fait l'objet d'un recours auprès de l'autorité de céans
[cause GE.2020.0015]). Pourtant, comme on l'a vu dans le rappel des faits, la
décision disciplinaire vise notamment à sanctionner le comportement de la
recourante consistant à avoir employé des médecins-assistants sans
autorisation; autrement dit, l'autorité de céans doit examiner dans le cadre de
ce pourvoi, à titre préjudiciel, le point de savoir si la recourante a employé
ces médecins conformément à la loi ou non, cela avant de confirmer la sanction
querellée, dans son principe ou sa quotité. Autrement dit, un prononcé en
constatation apparaît comme inutile, puisqu'une décision formatrice (sur la
sanction) devra être prise. Il découle ainsi du principe de subsidiarité des
décisions/conclusions en constatation que la recourante n'a pas d'intérêt digne
de protection à voir sa contestation, plus précisément, ses conclusions
converties en conclusions en constatation, tranchées dans le présent arrêt
(dans le même sens, arrêt GE.1995.0134, consid. 2 précité; cet arrêt relevait
que le juge pénal serait amené à titre préjudiciel à examiner la conformité à
la loi du comportement de l'entreprise en cause, qui avait ouvert son commerce
les dimanches de Noël et de Nouvel An sans autorisation).
c) A défaut d'intérêt digne de protection, les
recours, compris en ce sens qu'ils comporteraient des conclusions en
constatation, sont irrecevables également.
5.
Vu l'issue des recours, les frais doivent être mis à la charge de la
recourante, qui n'a au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 49 et
55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours formés par A.________ (GE.2020.0049, GE.2020.0050, GE.2020.0051,
GE.2020.0053, GE.2020.0055) sont irrecevables, dans la mesure où ils ont encore
un objet.
II.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs sont mis à
la charge de la recourante A.________.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27octobre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.