vd_omni · AC.2020.0348 · 2022-03-04 · fr

A.________, B.________ et C.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de St-Prex | Zone réservée cantonale sur une parcelle non bâtie de 3'521 m2 principalement en nature de vigne sise sur un coteau orienté vers le lac, entourée de trois côtés par des parcelles bâties et par une route sur le 4ème côté au delà de laquelle se trouve un vaste secteur en zone agricole avec une orientation différente. Parcelle sise hors du périmètre de centre de la Commune de St-Prex. L'autonomie communale reconnue en matière de planification du territoire et l'existence d'une zone réservée communale n'empèchent pas la création d'une zone réservée cantonale, quand bien même la commune fait état de son intention de maintenir le bien-fonds en question en zone à bâtir. Compétence concurrente du canton et des communes pour instaurer des zones reservées. Confirmation que l'instauration d'une zone réservée cantonale ne porte pas atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (consid. 2). Circonstances justifiant qu'une réflexion soit menée au sujet du maintien ou non de la parcelle en zone à bâtir dans le cadre de l'élaboration du futur plan d'affectation communal (consid 3d/bb). La création d'une zone réservée cantonale s'ajoutant à la zone réservée communale jugée insuffisante par l'autorité cantonale se justifie au regard du principe de l'égalité de traitement, ce principe empêchant que certaines parcelles soient exclues de la zone réservée à moins qu'il apparaisse d'emblée qu'elles ne pourront pas être concernées par un remaniement de la zone à bâtir, ce qui n'est pas le cas de la parcelle litigieuse (consid 3d/cc). La question de savoir si les contraintes relatives à la densification du centre de St-Prex évoquées par les recourants justifient de s'écarter du taux de croissance de 0,75% normalement applicable hors du périmètre de centre selon le PDCn n'a pas à être tranchée au stade de la zone réservée (consid. 4). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement (consid. 5).Recours au TF rejeté (arrêt 1C_204/2022 du 21 mars 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.03.2022 AC.2020.0348

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mars
2022
Composition
M. François Kart, président; Mme
Danièle Revey, juge;
Mme Christina Zoumboulakis, assesseure.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
tous représentés par Me Marc-Olivier BUFFAT,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
Autorité concernée
Municipalité de St-Prex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 6 novembre 2020 (zone réservée
cantonale sur la parcelle n° 648 de Saint-Prex)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, B.________ et C.________ sont copropriétaires
de la parcelle n° 648 de la Commune de Saint-Prex, d'une surface de 3'521
m
2
, sise en zone de villas A
selon le plan des zones approuvé par
le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997 et mis à jour le
16 février 2011. Cette parcelle, non bâtie, est actuellement en nature de vigne
(3'415 m
2
) et de champ-pré-pâturage (100 m
2
). Elle est
entourée au sud, à l'ouest et à l'est par des parcelles bâties. Elle est bordée
au nord par le chemin de la Damaz, au-delà duquel on trouve un vaste secteur
colloqué en zone agricole.
La parcelle n° 648
se situe en
amont de la route cantonale Lausanne-Genève et des voies CFF, au sud de
l'autoroute A1 et à l'ouest du bourg de Saint-Prex, à environ 1 kilomètre à vol
d'oiseau de la gare.
B.
La Commune de Saint-Prex constitue un centre local au sens de la mesure
B12 du Plan directeur cantonal (PDCn). Le périmètre de centre de la commune a
été approuvé par le Service du développement territorial (SDT) le 20 juin 2012
et adopté par la Municipalité de Saint-Prex (ci-après: la municipalité) le 25
juin 2012.
La parcelle n° 648
se situe à l'extérieur du
périmètre de centre.
C.
En décembre 2019, les
copropriétaires de la parcelle n° 648
ont déposé une demande de permis de construire sur cette parcelle trois
immeubles de trois appartements avec garages enterrés et places de parc
extérieures. L'enquête publique a eu lieu du 18 janvier au 16 février 2020. Le
Service
du développement territorial
(actuellement
Direction
générale du territoire et du logement [DGTL]) a formulé une opposition le 4
février 2020. Par décision du 26 février 2020, la municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire.
D.
La DGTL a soumis à l'enquête publique du 14 février
au 16 mars 2020 un projet de "zone réservée cantonale selon art. 46
LATC" sur la parcelle n° 648.
A.________, B.________ et C.________
ont formulé une opposition le 27 février 2020. La municipalité a formulé une opposition
le 9 mars 2020.
Par décision du 6 novembre 2020, le Département des
institutions et du territoire (ci-après: le département) a levé les oppositions
et approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 648.
E.
Par acte du 9 décembre 2020, A.________, B.________ et C.________
(ci-après: les recourants) ont recouru à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du département du 6
novembre 2020. Ils concluent principalement à sa réforme en ce sens que
la
parcelle n° 648 ne fait pas l'objet d'une zone réservée au sens de l'art. 46
LATC, leur opposition du 27 février 2020 étant ainsi confirmée et, subsidiairement,
à son annulation dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé des déterminations le 5 février
2021. Elle conclut à l'admission du recours.
Le département a déposé sa réponse le 22 février
2021, par l'intermédiaire de la DGTL. Il conclut au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 6 avril 2021. Ils demandaient que la municipalité soit invitée
à produire l'ensemble des autorisations de construire délivrées en 2020-2021. A
la requête du juge instructeur, la municipalité a donné suite à cette demande
le 27 avril 2021.
Le département a déposé des observations complémentaires
le 11 mai 2021, par l'intermédiaire de la DGTL.
Les recourants se sont déterminés spontanément le 2
juin 2021 au sujet d'une autre parcelle (parcelle n° 1177) ayant fait l'objet
d'une zone réservée cantonale en relation avec une demande de permis de
construire, zone réservée qui a ensuite été levée.
La municipalité a déposé des observations complémentaires
le 16 juin 2021.
Le 17 juin 2021, la DGTL s'est déterminée sur
l'écriture des recourants du 2 juin 2021 en produisant les pièces relatives à
la zone réservée retirée sur la parcelle n° 1177. Les recourants se sont
déterminés sur cette écriture le 4 octobre 2021.
Le tribunal a tenu audience le 6 octobre 2021. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience
a la teneur suivante:
"
Me Bovay précise que Mme Magali D.________,
urbaniste, qui accompagne la municipalité, est entendue en qualité de témoin
amené.
Sur question du président,
les représentants de la municipalité indiquent que la parcelle n° 648 de Saint-Prex
se situe hors périmètre de centre et à environ 500 mètres à vol d’oiseau de la
gare et de la Coop.
Mme D.________ précise
qu’il n’est pas contesté que la parcelle est située en dehors du périmètre du
centre mais expose que l’urbanisation du centre comporte beaucoup de contraintes.
Elle mentionne notamment que le bourg de Saint-Prex est protégé, ainsi que la
présence d’une zone industrielle et d’une verrerie au centre. Les quotas fixés par
le Plan directeur cantonal (PDCn) sont donc difficiles à atteindre et certaines
poches situées dans le centre sont difficilement valorisables. Elle explique
également que l’établissement de la zone réservée communale a deux axes :
d’une part, la protection des rives du lac et, d’autre part, les parcelles jouxtant
la zone agricole. Elle explique qu’il a été considéré que la parcelle n° 648
est séparée de la zone agricole, en raison de la configuration du terrain et de
la présence d'une route (ch. de la Damaz sis au Nord de la parcelle).
Sur question du président,
les représentants de la DGTL exposent l'état de la procédure d’adoption du plan
d’affectation communal de Saint-Prex ; ils expliquent qu’il a été
divisé en trois plans distincts qui ensuite seront regroupés. Le premier plan
est bien avancé, l’examen préalable ayant déjà eu lieu, alors que les deux
autres plans sont moins avancés. Me Matter
[de la DGTL]
indique que le
territoire hors périmètre du centre de Saint-Prex est surdimensionné et que les
chiffres de la mesure A11 du plan directeur ne sont pas atteints avec les dézonages
proposés par la commune. La municipalité et les représentants des recourants
contestent quant à eux les chiffres à atteindre, estimant qu’ils sont théoriques
et ne tiennent pas suffisamment compte des réalités du terrain. Me Buffat fait
encore valoir que les contraintes dans le centre de la commune sont telles qu’il
est difficile de le densifier.
Le président
interroge les parties sur la question de savoir si la parcelle n° 648 se trouve
en frange de la zone à bâtir. Pour Mme D.________ cela n’est pas le cas. Les
représentants de la DGTL indiquent que sont considérés comme terrains situés en
frange de la zone à bâtir les vides de plus de 50 mètres situés au bord du
territoire urbanisé, ce qui est le cas de la parcelle n° 648; de plus, la parcelle
accueille une vigne. Me Matter ajoute qu’on ne se trouve pas dans un cas de surdimensionnement
incompressible. Pour Me Buffat on ne se trouve pas en frange du territoire
urbanisé, car la parcelle n° 648 est entourée de constructions et il y a un changement
de structure du terrain entre le côteau où elle est située et la zone agricole qui
s’étend au nord du côteau. Il ajoute que la parcelle n° 648 est déjà équipée, des
servitudes de passages nécessaires ayant été négociées avec les voisins et qu’elle
est connectée avec l’ensemble du bâti environnant. Il indique encore qu’en
raison du sulfatage de la vigne, il y a eu des problèmes avec les voisins, ce
qui plaiderait pour une suppression de la vigne à cet endroit et pour la
construction de logements. Mme D.________ précise que pour établir le PGA, la
commune prend en compte le territoire avec une vision à long terme et qu’il
serait absurde de retirer des terrains de la zone à bâtir, en particulier la parcelle
litigieuse, s’il faut les y remettre dans 10 à 15 ans. Les représentants de la DGTL
font quant à eux valoir que ladite parcelle ne se trouve pas dans le territoire
urbanisé. Mme D.________ précise que si la parcelle n° 648 est exclue du
territoire urbanisé, elle est incluse dans le territoire d’urbanisation.
L’audience est
suspendue durant 5 minutes. Il a été constaté que le recourant enregistrait l’audience
avec son smartphone. Il lui est donc demandé de supprimer cet enregistrement.
Mme D.________ explique
que le périmètre de centre a fait l’objet d’une analyse fine, qu’il pourrait
être densifié, mais que l’on resterait en-deçà des chiffres octroyés à Saint-Prex.
Les représentants de la DGTL rappellent qu’il y a un sous-dimensionnement de la
zone à bâtir dans le périmètre de centre et un surdimensionnement hors de ce périmètre.
Me Buffat, en se référant, aux exigences du droit fédéral, insiste sur l'importance
de la notion de
«
qualité de l'habitat
»
. Il ajoute que l’objectif est d’atteindre une
urbanisation cohérente et qu’on ne peut pas nier la cohérence et la qualité de
la situation de la parcelle n° 648.
Mme D.________
indique encore que vu les difficultés à densifier au centre, les autorités ont réfléchi
à développer des secteurs hors centre, notamment le secteur du Mont de Fourches,
mais que ces démarches se sont très rapidement arrêtées car l’endroit est situé
en zone intermédiaire.
Me Matter rappelle
que le périmètre hors centre de Saint-Prex est massivement surdimensionné et
que l’effort de la commune doit donc être important ; en l’occurrence, la
surface de la parcelle n° 648 est grande, la parcelle est recouverte de vignes
et l’on ne se trouve pas en territoire urbanisé, ce qui justifie l’instauration
d’une zone réservée cantonale.
Me Bovay fait valoir
qu’il faut cependant également prendre en considération le développement organique
des constructions. Il rappelle l'importance de l'autonomie communale et le fait
que le canton peut revoir la légalité et non l’opportunité. Il estime que la
DGTL outrepasse ses pouvoirs en agissant en opportunité. Il fait valoir que la
présence de la ligne de bus plus au sud de la parcelle est un élément important
à prendre en compte. Il ajoute que s’agissant d’une commune allongée, l’application
pure et simple du système de périmètre de centre est peu pertinent, d’autant moins
qu’il y a un centre historique dans lequel il n’est pas possible de densifier.
Me Buffat est d’avis que la DGTL se fonde sur des principes théoriques, qui
sont inapplicables en pratique. Il rappelle les contraintes auxquelles se heurte
la commune pour densifier sur son territoire (protection des rives du lac,
présence d’un centre historique et d’une verrerie dans le périmètre de centre).
Mme D.________ relève
que vu l’évolution de la méthode pour calculer le surdimensionnement des
communes dans le canton de Vaud ces dernières années, la commune de Saint-Prex
est passée d’un surdimensionnement de 156 à 634 habitants, et que dans ces
conditions il faudrait penser à un projet urbanistique. Les représentants de la
DGTL font valoir qu’il s’agit là d’éléments à prendre en compte dans l’adoption
du plan d’affectation communal (PACom), rappelant que la présente procédure d’instauration
d’une zone réservée est une mesure provisionnelle. Mme D.________ estime pour
sa part qu’il est tout de même délicat de pénaliser des propriétaires durant
plusieurs années si au final, il sera confirmé dans le PACom que la parcelle se
trouve en zone à bâtir. Elle indique encore que la commune de Saint-Prex a instauré
sa zone réservée avec beaucoup de soin et que le sort de la parcelle n° 648 a été
examiné dans ce cadre. Il y a finalement été renoncé, notamment car la parcelle
est déjà équipée.
Les représentants de
la DGTL exposent quant à eux que dans la vision communale de redimensionnement,
il était prévu de dézoner la parcelle n° 648, ce que Mme D.________
conteste, exposant que la commune a hésité sur cette question puis a finalement
décidé de ne pas dézoner. Me Buffat requiert que les échanges entre la commune
et le canton à cet égard soient produits.
Me Bovay rappelle à
son tour qu’il s’agit pour le moment de l’examen d’une mesure provisionnelle et
qu’il serait plus simple que le débat sur le redimensionnement de la zone à
bâtir ait lieu au moment de l’adoption du PACom. Il rappelle que la CDAP a
affiné sa jurisprudence sur la question de l’adoption des zones réservées dans
son arrêt du 2 décembre 2020 concernant la commune du Chenit et est d’avis qu’en
l’occurrence, il serait excessif et disproportionné d’instaurer une zone
réservée sur la parcelle litigieuse s’il est sûr qu’à terme elle sera colloquée
en zone à bâtir. Les représentants de la DGTL rappellent que le but de la zone
réservée est de ménager la marge de manœuvre de la commune pour l’établissement
du futur PGA, dans la mesure où elle est surdimensionnée. Ils exposent qu’il s’agit
également de ménager la marge de manoeuvre de la DGTL qui est garante du
redimensionnement du point de vue de la LAT. Mme D.________ souligne que la
parcelle litigieuse ne remplit pas les critères pour être considérée comme
surface d’assolement et rappelle les difficultés à redimensionner dans la
mesure où le surdimensionnement n’a fait que croître selon le Plan directeur
cantonal, alors que le terrain communal est resté le même.
Me Buffat rappelle
la teneur de son écriture du 2 juin 2021 au sujet de la parcelle n° 1177,
relevant notamment que la levée de l’instauration d’une zone réservée cantonale
sur cette parcelle ne paraît pas correspondre aux principes généraux appliqués
par la DGTL. Les représentants de la DGTL exposent que la zone réservée cantonale
a été levée car cette parcelle était déjà construite.
Mme D.________
rappelle qu’il apparaît très rigoureux de mettre la parcelle des recourant en
zone réservée alors qu’elle sera ensuite colloquée en zone à bâtir dans le PACom,
d’autant plus que les propriétaires ont un projet prévoyant la construction de 9
logements, alors que sur la parcelle n° 1177, il est prévu de construire du « privé ».
Me Bovay estime qu’en
se basant sur le critère de « parcelle déjà construite » versus « pas
encore construite » pour décider de la levée de la zone réservée, la DGTL agit
en opportunité, pouvoir qu’elle n’a pas.
Sur question de Mme
Zoumboulakis, B.________ indique que le mur qui longe la parcelle n° 648 au
Nord sera probablement en partie conservé, mais que rien n’est sûr.
La Cour et les parties
se déplacent pour se rendre sur la parcelle n° 1177. En chemin, Me Buffat montre
l’équipement de la parcelle n° 648, en particulier le chemin qui la longe à l’ouest,
ayant fait l’objet d’une négociation avec les voisins pour y instaurer une
servitude de passage, dans l’optique d’une future construction. Ce chemin permet
de rejoindre le chemin des Alouettes situé au sud de la parcelle. Le long du
chemin des Alouettes, il est observé que des constructions relativement récentes
ont été érigées sur la parcelle n° 752, en bordure des vignes. Après vérification,
la municipalité indique que le permis de construire initial date du 30 juin 2014,
que le permis de construire complémentaire date du 23 novembre 2015 et que le permis
d’habiter a été délivré le 1
er
novembre 2017.
La Cour et les
parties empruntent ensuite le chemin du Mont-des-fourches, puis un passage sous-voies,
débouchant sur la route de la Scierie qui rejoint la route de Rolle où se
trouve l’arrêt du bus. De l’autre côté du passage sous-voie, la municipalité
indique que le quartier se trouvant à cet endroit comprenant notamment une
garderie, un restaurant et des appartements protégés, a été construit dans les
années 2000 et qu’il s’agissait d’un pôle secondaire, sis hors périmètre de centre.
L’inspection locale
se poursuit au bord de la parcelle n° 1177 (parcelle « Charotton »),
située le long de la route de Buchillon. Il est constaté que des travaux sont
en cours et B.________ précise que trois villas seront construites à cet endroit.
Les représentants de la DGTL soulignent que la zone réservée a été levée sur cette
parcelle notamment à la suite de l’arrêt de la CDAP concernant le Chenit. Me
Buffat relève que cette parcelle est encore plus éloignée du centre que celle
des recourants et qu’il est absurde de lever une zone réservée au seul motif qu’une
parcelle est déjà en partie bâtie. B.________ relève qu’au sud de cette
parcelle des immeubles ont été construits alors qu’ils se trouvent en bordure
de zone agricole. Les représentants de la DGTL relèvent qu’à cette époque, leur
mandat de surveillance des permis de construire n’avait pas encore commencé.
Sur question du
président, la municipalité précise que les écoles se trouvent dans le périmètre
de centre de Saint-Prex.
Me Buffat observe
que l’on peut voir, depuis la parcelle n° 1177, que la parcelle des recourants
qui se situe au nord-est sur un côteau, est entourée d’habitations. La vision
du coteau en question montre la présence de secteurs en vigne à plusieurs
endroits. Tout indique que le coteau était à l'origine en vigne et que l'urbanisation
demeure l'exception.
Les représentants de
la DGTL insistent une nouvelle fois sur le fait que les dézonages prévus par la
commune de Saint-Prex ne suffisent pas à atteindre les objectifs fixés par la
mesure A11 du Plan directeur cantonal.
Mme D.________
indique que la commune est parvenue à dézoner environ l’équivalent de 400
habitants, alors que les nouvelles méthodes de calcul du PDCn en exigent
environ 600. Elle précise que c’est essentiellement en travaillant sur de
grandes parcelles qu’on a l’impression d’agir efficacement.
Il est précisé qu’il
existe encore d’autres zones réservées cantonales à Saint-Prex, notamment une
zone en continuité de la zone agricole. Les représentants de la DGTL indiquent
que la surveillance des permis de construire est maintenue.
La Cour et les
parties retournent sur la parcelle n° 648, où Me Buffat plaide. Me Matter plaide
à son tour et enfin Me Bovay plaide également.
"
La DGTL, les recourants et la municipalité se sont
déterminés sur le procès-verbal de l'audience en date des 27 octobre et 16
novembre 2021. Le 15 novembre 2021, la municipalité a également donné des
explications relatives à la manière dont est organisée la révision du plan
d'affectation communal en précisant que ces mesures de planification ne remettent
pas en cause le statut de zone à bâtir de la
parcelle n° 648.
En date des 22 novembre et 9 décembre
2021, les recourants se sont déterminés sur l'écriture de la DGL relative au
procès-verbal
de l'audience.
Le 8 décembre 2021, la municipalité s'est
également déterminée sur cette écriture.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l’inclusion de la parcelle
n°
648 de
la commune de Saint-Prex dans une zone réservée cantonale en relation avec la
mise en conformité du plan d’affectation communal aux exigences découlant de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700; plus
précisément des nouvelles dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai
2014) et du Plan directeur cantonal (PDCn).
2.
La municipalité s'oppose à la création d'une zone réservée cantonale sur
la parcelle
n°
648. Elle fait valoir qu'elle entend maintenir
cette parcelle en zone à bâtir dans le cadre du nouveau plan d'affectation
communal en cours d'élaboration. Elle relève que la parcelle
n°
648
n'a pas été intégrée à la zone réservée communale, approuvée par le Département
du territoire et de l'environnement le 28 mai 2018. Elle souligne que, lors de
l'examen préalable de cette zone réservée communale, puis lors de
l'approbation, le département n'a pas requis l'inclusion de ce bien-fonds dans
la zone réservée. Les recourants dénoncent pour leur part une violation de
l'autonomie communale.
a) En droit cantonal, les communes jouissent d'une autonomie
maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de
leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139
al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst./VD;
BLV 101.01] et 4 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]; cf. notamment
ATF 115 Ia 114
consid.
3d p. 118 s.; TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références
citées, 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2). Cela se justifie notamment par
le fait que les autorités communales sont mieux à même d'appréhender les
circonstances locales. Cela étant, lorsqu'il existe une divergence entre une commune
et l’autorité cantonale sur le point de savoir si des parcelles sont
susceptibles d’être déclassées dans le cadre d’un futur plan d’affectation communal
en cours d’élaboration, la CDAP considère que le département peut instaurer une
zone réservée sur les parcelles en question, même lorsque la commune fait état
de son intention de les maintenir en zone à bâtir dans le cadre du nouveau plan
d'affectation communal (cf. CDAP AC.2020.0337, AC 2020.0345 du 30 juin 2021
consid. 4b; AC.2019.0035, AC.2019.0040 consid. 3b et les réf. citées). Selon la
jurisprudence, l'art. 46 LATC constitue, à lui seul, une base légale
suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale
sur une parcelle, lorsqu'une commune refuse de le faire, alors qu'elle y est
tenue pour ne pas compromettre la révision du PGA (CDAP AC.2017.0364 du 25 septembre
2019 consid. 4b). Le droit cantonal institue ainsi en quelque sorte une
compétence concurrente entre le canton et la commune concernée pour instaurer
une zone réservée afin de ne pas compromettre la planification communale. Ce domaine
ne ressort par conséquent pas au seul droit communal qui, dans cette mesure, ne
peut être qualifié d'autonome (cf. TF 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid.
3.1.2).
On peut encore relever que cette question de l'articulation
entre zone réservée communale et cantonale a été examinée par le Tribunal fédéral
dans le cadre d'un recours contre une zone réservée cantonale dans une commune qui
envisageait de légaliser une zone réservée communale ne comprenant pas la parcelle
objet de la zone réservée cantonale. La propriétaire recourante invoquait
notamment la violation de l'autonomie communale. Dans son arrêt, le Tribunal
fédéral a confirmé que l'autorité cantonale avait agi en vertu d'une compétence
propre, la mesure litigieuse ayant précisément pour but de préserver – et non
de limiter – la liberté d'appréciation dont bénéficie la commune dans le
redimensionnement de sa zone à bâtir. Il n'y avait donc pas d'atteinte à l'autonomie
communale (cf. 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 7). Le Tribunal fédéral a
également relevé que le fait que la parcelle de la recourante avait été exclue
de la zone réservée communale n'apparaissait pas pertinent puisque la démarche
de l'autorité cantonale tendait précisément à compléter la zone réservée
communale jugée insuffisante au regard de l'importance du surdimensionnement de
la zone constructible hors centre.
b) Dans le cas particulier, la commune a entrepris des
démarches en vue de la révision de son plan général d’affectation. Toutefois,
selon l'autorité cantonale, les mesures proposée pour ce qui est du
redimensionnement de sa zone à bâtir ne sont pas suffisantes pour permettre d’atteindre
les objectifs fixés par la 4
e
adaptation du PDCn. La commune a ainsi
été rendue attentive à la nécessité de prendre des mesures supplémentaires en
vue du redimensionnement de la zone à bâtir, notamment en déclassant la
parcelle
n°
648 dès lors que, selon l'autorité cantonale,
celle-ci constitue une "enclave non bâtie" d'une superficie d'environ
3'500 m
2
en marge du territoire urbanisé. Dans ces conditions, comme
on le verra plus loin, le maintien de cette parcelle dans la zone à bâtir ne saurait
être considéré comme d’emblée acquis. Le redimensionnement proposé par la commune
étant
a priori
insuffisant, la zone réservée cantonale se justifie, sur
le principe, pour garantir la liberté d’action des autorités de planification
et ne pas entraver le travail de révision de la planification existante. Pour le
surplus, la décision attaquée ne restreint pas la marge de manœuvre dont peut
bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La
commune garde ainsi la possibilité de maintenir la parcelle
n° 648
en zone à bâtir si elle redimensionne correctement par ailleurs
les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment
de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il convient dès lors de confirmer que
l'instauration d'une zone réservée cantonale ne porte pas atteinte aux prérogatives
communales en matière d'aménagement du territoire.
c) Vu ce qui précède, la zone réservée cantonale
litigieuse ne saurait être remise en cause au motif que la parcelle
n°
648 n'a pas été intégrée dans la zone réservée communale
approuvée par le département et c'est à tort que les recourants invoquent une
violation de l'autonomie communale.
3.
Les recourants invoquent une violation de l'art. 15 LAT concernant la
définition de la zone à bâtir; corollairement, une violation des art. 1 al. 2
let. a
bis
LAT relatif à la politique d'urbanisation et 3 al. 1 LAT
concernant la pesée des intérêts. Ils invoquent également une violation de
l'art. 27 LAT concernant la zone réservée et une violation du principe de
proportionnalité (art. 5 et 36 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
[Cst; RS 101]). Ils relèvent que la parcelle n° 648 se situe au milieu d'un
quartier déjà largement bâti. Ils font valoir qu'on serait en présence d'une
brèche dans le tissu bâti qu'il conviendrait de combler. Ils font également
valoir que la parcelle est équipée. La municipalité soutient pour sa part que
la parcelle n° 648 doit être maintenue dans la zone à bâtir à vocation d'habitat
dès lors qu'elle est incluse dans le coteau largement bâti à proximité du
centre de Saint-Prex, qu'elle est coupée de la zone agricole par une route,
qu'elle est orientée en direction du tissu bâti coupé de la zone agricole en
amont par la topographie particulière du site et qu'elle constituerait une
brèche incohérente dans le tissu bâti du coteau. La municipalité relève également
que la parcelle litigieuse fait partie du territoire d'urbanisation de
Saint-Prex au sens de la ligne d'action A1 du PDCn, qu'elle distingue du territoire
urbanisé.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions
suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions
viennent entraver cette liberté (cf. notamment CDAP AC.2020.0337, AC 2020.0345 précité
consid. 3a/bb; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a/bb). En d'autres
termes, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas
rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations
et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision
du plan général d'affectation (cf. CDAP AC.2020.0337, AC 2020.0345 précité consid.
3a/bb; AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 2a).
Selon la jurisprudence (cf. notamment CDAP AC.2019.0384,
AC.2019.0385 précité consid. 2a/bb), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de
l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration
d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.)
exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander
Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 648, le département intimé
invoque dans la décision attaquée le surdimensionnement de la zone à bâtir
communale située hors du périmètre du centre, qui présente une surcapacité
d'accueil de 634 habitants (cf. décision attaquée p. 1 let. H). La zone
réservée a pour objectif de permettre à la municipalité de réfléchir
sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte, d'éviter de rendre
de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité
à engager le plus rapidement possible la révision de son plan d'affectation
communal conformément à la législation fédérale et cantonale en matière
d'aménagement du territoire.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire, qu’ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et s’emploient à réaliser
une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de
l'ensemble du pays.  L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air,
l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il
convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon
les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT),
ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d'habitation et
les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a
LAT)
et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les
zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de
densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15 Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire.
En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la
nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables.
Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant
de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains
en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (TF 1C_113/2014 du 3 septembre
2014 consid. 3.1 qui cite le Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010
relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, FF
2010 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence
et la pratique, il apporte certaines innovations telles que l’exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 145 II 18
consid. 3.1; 141 II 393 consid. 2). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants
décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les
dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du
13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 963 ch. 1.1, 980 ch. 2.3.4, 987 ch.
2.6 et 988 ch. 3.2).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016
du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été
traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette 4
ème
adaptation du PDCn
pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir,
notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être
appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en
vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF
141 II 393 consid. 2.4 et 3; CDAP AC.2017.0364, AC.2017.0368 précité consid.
2b/bb2a/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre
2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes de définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et
en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent
aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal
d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle
admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de
l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale
de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner leurs zones
à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le
Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette
révision prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte
en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements,
la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;
l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels
risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la
possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des
terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement, densifient
le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches
notamment par la densification. La fiche d'application du SDT de février 2019 intitulée
"périmètre compact et de centre" indique que le développement de
l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de bénéficier de son offre
en transports publics et en services et de renforcer sa vitalité (fiche
d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en principe les quartiers,
construits ou projetés, à partir desquels les principaux équipements, services
et arrêts de transports publics (train ou bus) sont aisément accessibles pour
l'ensemble de la population (fiche d'application, ch. 2). La fiche
d'application du SDT de juin 2021 intitulée "Traitement des zones à bâtir
d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à
bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées
lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de
la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole
ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au
milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (fiche d'application, ch.
2).
c) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que
la zone à bâtir de la Commune de Saint-Prex située hors du périmètre de centre est
surdimensionnée. La commune est ainsi tenue de modifier son plan général d’affectation
afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir en dehors du périmètre de centre. Compte tenu du surdimensionnement
de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est, sur le
principe, justifiée, afin de ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles,
de futurs déclassements ou réaffectations et de garantir le redimensionnement
de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation.
A priori
, dès lors que la parcelle n° 648 est
située en dehors du périmètre de centre et n'est pas bâtie, son intégration
dans une zone réservée se justifie, à moins qu'il apparaisse d'emblée que cette
parcelle ne pourra pas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir
(cf. TF 1C_267/2019 précité consid. 5.2). La question à laquelle le tribunal doit
répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de
cette parcelle peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre
de la future révision du plan d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée
doit être confirmée (cf. CDAP AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité consid. 4a;
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221 du 7 janvier 2019
consid. 2b).
d) Il convient d'examiner plus particulièrement
l'argument des recourants et de la municipalité selon lequel la parcelle n° 648
constitue une brèche dans le tissu bâti qui, pour ce motif, devrait
nécessairement être affectée à la zone à bâtir.
aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1
er
mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient
comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis
ou qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans
à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de terrains déjà
largement bâtis, à l'art. 15 let. a aLAT, comprenait un territoire construit de
manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du tissu bâti
("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a).
Dans une affaire relativement récente, le Tribunal fédéral
s'est prononcé au sujet d'une parcelle de la Commune de Saint-Prex sise en zone
de villas (zone de villas B), riveraine du lac Léman, qui faisait l'objet d'un
projet de construction. Il s'est tout d'abord prononcé sur un refus du permis
de construire motivé par le fait que le projet n'était pas conforme à la zone
réservée communale en cours d'élaboration (arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre
2019). Il a ensuite statué sur un recours formé contre l'inclusion de cette
parcelle et d'une autre parcelle riveraine du lac Léman dans la zone réservée
communale (arrêt 1C_394/2019 du 14 août 2020). Ces deux parcelles, de respectivement
2'860 m
2
et 2'624 m
2
, étaient entourées de terrains bâtis
à l'est, à l'ouest et au nord et il n'était pas contesté qu'il s'agissait de
brèches dans le tissu bâti au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral.
Dans ces conditions, les recourants soutenaient qu'elles devaient
nécessairement être maintenues en zone à bâtir par le nouveau plan
d'affectation communal en voie d'élaboration, ce qui impliquait que l'inclusion
dans une zone réservée n'entrait pas en considération. En relation avec ce
grief, le Tribunal fédéral a constaté qu'on ne saurait considérer que, sous
l'emprise de l'art. 15 LAT actuel, les brèches dans le tissu bâti appartiennent
nécessairement à la zone à bâtir. En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont
en général effectivement considérées comme appartenant au territoire "déjà
largement bâti" au sens de l'ancien art. 15 LAT, cela ne signifie pas
qu'elles peuvent
de facto
être considérées comme de la zone constructible
avec les conséquences juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique
dépend non seulement d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation
individualisée par le planificateur local conformément au système pyramidal de
l'aménagement du territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce
critère d'aide à la désignation des terrains à bâtir (cf. TF 1C_429/2018 précité
consid. 4.2). Dans l'arrêt 1C_394/2019, le Tribunal fédéral a relevé qu'il n'était
pas manifeste qu'un déclassement des deux parcelles devait d'emblée être
écarté, quand bien même il s'agissait de brèches dans le tissu bâti. Il a
précisé que, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé
dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes
les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas
raisonnablement destinées à être comblées. Il a rappelé que, outre
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), la création d'un milieu bâti compact
(art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des
surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT), la loi prescrit
de répartir judicieusement les lieux d'habitation et de les planifier en priorité
sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art.
3 al. 3 let. a
bis
LAT). D'autres objectifs peuvent également justifier
de ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone
constructible, tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air,
eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites naturels
et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. TF 1C_394/2019
précité consid.4.2.1).
bb) En l'espèce, tout indique que le coteau qui
accueille la
parcelle n° 648 était à l'origine essentiellement en
vigne. La vision locale a permis de constater que la vigne est encore présente à
plusieurs endroits et demeure prépondérante par rapport à l'urbanisation.
L'affirmation
selon laquelle la parcelle n° 648 se trouve dans un environnement déjà largement
bâti doit ainsi être relativisée.
Pour le surplus,
les
caractéristiques du coteau
dans
lequel s'inscrit la
parcelle n° 648 confèrent un intérêt paysager à ce secteur de la
Commune de Saint-Prex, qui justifie qu'une réflexion soit menée dans le cadre
de l'élaboration du futur plan d'affectation communal au sujet de son maintien
ou non en zone à bâtir. Cette réflexion se justifie également en raison de la
taille importante de la parcelle (plus de 3000
m
2
, ce qui la qualifie pour une modification de son affectation au regard
de la directive de la DGTL de juin 2021 " Traitement des zones à bâtir
d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement"), du fait qu'elle dispose par conséquent de réserves
constructibles importantes, compte-tenu du fait qu'elle se trouve en dehors du
périmètre de centre
dans un secteur excentré
relativement éloigné des principaux éléments d'équipement (gare, écoles,
bâtiments de l'administration communale, commerces)
et compte-tenu
du fait qu'elle se situe dans une frange de la zone à bâtir en zone agricole. Sur
ce dernier point, on peut relever que, contrairement à ce que soutiennent les
recourants et la municipalité, la vision locale a permis de constater l'appartenance
de la parcelle litigieuse à cette frange, quand bien même elle est séparée de
la zone agricole par un mur et une route avec une orientation différente.
cc) Vu ce qui précède, on se trouve
dans une situation comparable à celle examinée par le Tribunal fédéral dans
l'arrêt 1C_267/2019 qui concernait la commune de Saint-Légier, à savoir celle où
la création d'une zone réservée cantonale s'ajoutant à une zone réservée communale
se justifie notamment pour des motifs d'égalité de traitement dès lors que la
démarche de l'autorité cantonale tend à compléter la zone réservée communale
jugée insuffisante au regard de l'importance du surdimensionnement de la zone
constructible hors centre. On l'a vu, le Tribunal fédéral considère que, dans
ce cas, le principe d'égalité de traitement empêche que certaines parcelles
soient exclues des zones réservées à moins qu'il apparaisse d'emblée qu'elles
ne pourront pas être concernées par le remaniement de la zone à bâtir (arrêt
précité consid. 5.2), ce qui n'est pas le cas de la parcelle n° 648 pour les
motifs exposés plus haut. De par sa situation, ses dimensions et l'absence de
construction, cette parcelle se prête en effet à un éventuel dézonage et permettra
à la commune de disposer d'une marge d'appréciation suffisante, compte tenu
notamment de l'importance des droits à bâtir dont elle dispose. En tous les
cas, on ne peut pas exclure d'emblée que tout ou partie du bien-fonds fasse
l'objet d'une nouvelle affectation dans le cadre de la révision du plan
communal. Dans ces circonstance, il y a lieu de constater que, au stade de la
zone réservée, la question de savoir si
la parcelle n° 648 constitue une
brèche dans le tissu bâti n'est pas déterminante et n'a pas à être examinée
plus avant.
e) On peut encore relever que le fait
que la parcelle litigieuse soit équipée n'est également pas déterminant au
stade de la zone réservée. Dans l'arrêt 1C_267/2019, le Tribunal fédéral avait
ainsi relevé que la recourante paraissait avoir consenti des investissements
importants en procédant à des travaux d'équipement de l'ensemble du secteur,
qu'il s'agissait de circonstances dont l'autorité aurait à tenir compte en
procédant au remaniement de sa zone constructible, mais que cela ne justifiait
pas de renoncer à la zone réservée, dont il convenait de rappeler qu'elle était
limitée dans le temps
(consid. 6.2).
f) Il convient enfin d'examiner l'argument relatif
au fait que la parcelle litigieuse a été incluse dans le territoire
d'urbanisation de Saint-Prex au sens de la ligne d'action A1 du PDCn.
La ligne d'action A1 du PDCn mentionne la notion de
"territoire d'urbanisation", soit un nouveau cadre introduit par la
législation fédérale révisé, avec un horizon à 25 ans.
A priori
, la
disposition légale concernée est l'art. 8a LAT relatif au contenu du plan
directeur dans le domaine de l'urbanisation qui prévoit que le plan directeur doit
notamment définir la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation,
leur répartition dans le canton et la
manière de coordonner leur expansion
à l'échelle régionale. La délimitation des zones à bâtir dans le nouveau plan
d'affectation de la commune de Saint-Prex devra toutefois répondre aux exigences
de l'art. 15 LAT, qui prévoit un horizon temporel à 15 ans et non pas à 25 ans
et qui prévoit également que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites. Le fait que la parcelle en question soit comprise dans le
"territoire d'urbanisation" défini par la commune n'est par
conséquent pas déterminant s'agissant de son inclusion dans une zone réservée
destinée à permettre le respect des exigences de l'art. 15 LAT.
4.
Les recourants font valoir que la densification dans le périmètre de
centre de Saint-Prex va se heurter à des difficultés, notamment en raison du
fait qu'une partie du périmètre est inscrit à l'ISOS et en raison de la présence
d'une importante zone industrielle à proximité de la gare. De manière plus
générale, ils relèvent que des secteurs du territoire communal ne pourront pas
être développés compte tenu de leur proximité par rapport au lac, aux voies CFF
et à la route cantonale ou en raison de la présence de nappes phréatiques. Ils soutiennent
que la parcelle n° 648 devra être maintenue en zone à bâtir dès lors qu'elle ne
présente aucune de ces caractéristiques, ce qui n'est pas le cas de certaines
parcelles sises dans le périmètre de centre. Ils font valoir que, dans ces
circonstances, il faudra laisser un taux de croissance adéquat en dehors du
périmètre du centre si l'on veut privilégier la construction d'un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 3 LAT).
Il y aura lieu de vérifier dans la procédure de révision
du plan d'affectation communal si les différentes contraintes de planification
évoquées par les recourants pourraient justifier de s'écarter du taux de
croissance de 0,75% normalement applicable hors du périmètre de centre selon la
mesure A11 du PDC. Cette question, qui est délicate puisqu'elle nécessite de déterminer
au préalable s'il est possible de s'écarter des taux de croissance fixés par le
PDCn, n'a pas à être tranchée dans le cadre de la mesure provisionnelle que
constitue la zone réservée. Pour le surplus, on ne saurait, à ce stade, considérer
que la
parcelle n° 648
devrait nécessairement
être maintenue en zone à bâtir dès lors qu'elle ne serait pas affectée par ces
différentes contraintes de planification.
Cas échéant, il conviendra
en effet
de confronter dans la procédure de révision du plan d'affectation
communal cet élément
aux différents éléments relevés au consid.
3d/bb ci-dessus, qui tendraient plutôt à ce que cette parcelle participe à l'effort
de réduction des zones à bâtir qui est demandé à l'extérieur du périmètre de
centre. En d'autres termes, on ne saurait d'emblée déduire des contraintes de
planification mises en avant par les recourants que
la
parcelle
n° 648 ne pourra en aucun cas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir
de Saint-Prex. Il n'y a dès lors pas lieu de renoncer à la zone réservée pour
ce motif.
5.
Les recourants relèvent que des constructions ont été approuvées et mises
à l'enquête publique hors du périmètre du centre depuis la décision d'adoption
de la zone réservée cantonale litigieuse. Ils font également valoir que l'instauration
d'une zone réservée cantonale a été levée sur la parcelle n°1177, qui présente
une surface de 6'262
m
2
et qui est plus éloignée du centre
que la parcelle n° 648. Ils invoquent ainsi implicitement une violation du
principe de l'égalité de traitement.
a) Le principe d'égalité de traitement n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (cf. TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014, consid.
4.1 et références).
b) aa) Pour ce qui est des projets de construction
mentionnés par les recourants, la DGTL relèvent qu'ils ont tous été examinés
selon les critères définis dans le cadre du mandat de surveillance des permis
de construire en zone à bâtir octroyé par le Conseil d'Etat en janvier 2016. On
en déduit que les permis de construire éventuellement délivrés l'ont été pour
des biens-fonds dont la situation est différente de celle de
la parcelle
n° 648.
De manière générale, les recourants ne sont pas en mesure
d'établir que, depuis que le mandat de surveillance des permis de construire a
été mis en place, l'autorité cantonale aurait admis la délivrance de permis de
construire sur des parcelles dont la situation serait en tous points comparable
à la parcelle n° 648. Le grief relatif à l'égalité de traitement doit par conséquent
également être écarté.
bb) Sous l'angle de l'égalité de traitement, les recourants
invoquent principalement la parcelle n°1177 sur laquelle une zone réservée
cantonale a été instaurée puis levée. Lors de la vision locale, il a pu être
constaté que les parcelles n° 648 et n° 1177 se trouvent dans des situations
qui ne sont pas comparables. La parcelle n° 1177 se situe en effet au cœur d'un
périmètre d'urbanisation et n'est pas en frange de la zone agricole comme c'est
le cas de la parcelle n° 648. Il existe ainsi des différences objectives entre
les deux parcelles (notamment localisation par rapport à la zone agricole et
caractère bâti), ce qui justifie de les traiter de manière différente.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'égalité
de traitement doit également être écarté.
6.
Les motifs qui précèdent entraînent le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire
sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 55 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [
LPA-VD
; BLV
173.36]
et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du
territoire du 6 novembre 2020 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge de A.________, B.________ et C.________,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 4 mars 2022
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.