vd_omni · CCST.2006.0005 · 2006-07-06 · fr

Comité référendaire Hôtel de ville/Conseil d'Etat, Municipalité de Montreux, Préfecture du district de Vevey, Préfecture de Vevey, Municipalité de Montreux | Recours déposé auprès de la Cour constitutionnelle le lendemain d'une votation par un Comité référendaire afin de faire constater des informalités dans la préparation de cette votation (informalités au niveau de la brochure explicative). Dès lors que le Comité référendaire a eu gain de cause dans le cadre de la votation, ce dernier n'a plus d'intérêt digne de protection à faire constater des irrégulatités dans le cadre de la préparation de la votation. Au surplus, il n'existe pas de risque que la contestation puisse se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues. En outre, on n'est pas en présence d'une contestation qui, de par sa nature, ne pourrait jamais être soumise à la Cour constitutionnelle. Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 06.07.2006 CCST.2006.0005

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du 6 juillet 2006
Composition
M. François Kart, président; MM.
Philippe
Gardaz, Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard, juges.
Recourant
Comité référendaire "Hôtel de
Ville",
à Montreux, représenté par Me Michel CHAVANNE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat
Autorités concernées
1.
Préfecture du district de Vevey
2.
Municipalité de Montreux,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
Préparation de la votation populaire du 21 mai 2006
concernant l'octroi par le Conseil communal de Montreux d'un crédit de
construction pour la réalisation d'un hôtel de ville et d'un crédit
d'investissement pour la réorganisation de l'administration communale.
Recours du Comité référendaire "Hôtel de Ville" du 24 avril 2006
(déni de justice) et recours du Comité référendaire "Hôtel de
Ville" du 22 mai 2006 c/ décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006.
Vu les faits suivants
A.
Par arrêt du 11 janvier 2006, la Cour constitutionnelle a
admis un recours formé par le Comité référendaire "Hôtel de Ville", à
Montreux (ci après: le Comité référendaire), Bernard Blatter, Dad Régné, Denis Viquerat
et Franz Weber contre une décision du Conseil d'Etat du 1
er
novembre
2005 confirmant une décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005
qui constatait le non aboutissement d'une demande de référendum relative à un
crédit maximum de 34'740'000 fr. pour la construction d'un hôtel de ville et un
crédit de 1'150'000 fr. pour engager une réorganisation de l'administration
communale votés par le Conseil communal de Montreux. Dans son arrêt, la Cour
constitutionnelle a annulé la décision du Conseil d'Etat confirmant la décision
de la Municipalité du 28 juillet 2005 et constaté que la demande de référendum
avait abouti.
B.
La date de la votation concernant les deux crédits
mentionnés ci-dessus a été fixée au 21 mai 2006. En vue de cette votation, une
brochure explicative intitulée "Crédit de construction pour la réalisation
de l'Hôtel de Ville de Montreux" (ci après: la brochure explicative) a été
élaborée. Celle-ci a été portée à la connaissance du Comité référendaire le 7
avril 2006.
C.
En date du 10 avril 2006, le Comité référendaire a adressé
un recours au Conseil d'Etat dirigé contre
"la préparation et le
déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de
Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de
construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un
crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de
l'administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin
2005))".
Le Comité référendaire faisait valoir, en substance,
que la brochure explicative ne respectait pas les exigences de l'art. 24 de la
loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP) s'agissant de la
reproduction de la question posée aux électeurs, de la mention de l'avis des
minorités, de l'équilibre entre la place laissée aux autorités et au Comité
référendaire et de la présentation graphique. Le recours contenait les
conclusions suivantes:
"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines
prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution
de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles
prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines
prévues à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les
brochures informatives pour la votation du 21 mai 2006.
Sur le fond
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou
fasse annuler la votation prévue le 21 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un
crédit de construction de Fr. 34'740'000.--  pour la réalisation d'un Hôtel de
ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'5150'000.--  pour la
réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du
29 juin 2005).
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou
fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et
l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi
d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un hôtel
de ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.--  pour la
réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du
29 juin 2005).
Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de
construction de Fr. 34'740'000.--  pour la réalisation d'un Hôtel de ville et
d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.--  pour la réorganisation de
l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005)
pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige".
D.
En date du 24 avril 2006, le Comité référendaire a déposé
auprès de la Cour constitutionnelle un recours dirigé contre la
"préparation
et le déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de
Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de
construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un
crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de l'administration
communale (décision du conseil communal du 29 juin 2005)").
Le Comité référendaire invoquait un déni de justice
formel en relevant que, treize jours après avoir pris connaissance du recours,
les autorités saisies ne s'étaient toujours pas prononcées, y compris sur les
mesures préprovisionnelles et provisionnelles. Dans ce cadre, le recourant
prenait les conclusions suivantes:
"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines
prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution
de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles
prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.
Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues
à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les brochures
informatives pour la votation du 21 mai 2006.
Faire publier, aux frais des autorités communales de Monteux,
un communiqué de presse dans l'ensemble des médias romands les plus importants
(presse, hebdomadaires, Illustrés, radio, télévision) indiquant que la brochure
explicative pour la votation du 21 mai 2006 ne respecte pas les conditions
légales (notamment l'art. 24 LEDP) et les principes établis par la
jurisprudence.
Prendre, ou faire prendre par toute autorité compétente,
toute mesure permettant de respecter et faire respecter l'art. 24 LEDP dans le
cadre de la votation du 21 mai 2006 à Montreux, ainsi que toute mesure
permettant de rétablir l'égalité des armes entre le Comité référendaire et la
Municipalité.
Sur le fond
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou
fasse annuler la votation prévue le 31 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un
crédit de construction de Fr. 34'740'000.--  pour la réalisation d'un Hôtel de
Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.--  pour la
réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du
29 juin 2005).
Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou
fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et
l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi
d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.--  pour la réalisation d'un
Hôtel de Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la
réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du
29 juin 2005).
Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de
construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de Ville et
d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.--  pour la réorganisation de
l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005)
pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige.
E.
Par décision du 2 mai 2006, le Conseiller d'Etat Jean-Claude
Mermoud, chargé de l'instruction du recours déposé le 10 avril 2006 auprès du
Conseil d'Etat, a rejeté la requête de mesures provisionnelles et préprovisionnelles.
F.
Par décision du 10 mai 2006, le Conseil d'Etat a rejeté le
recours déposé le 10 avril 2006 par le Comité référendaire.
G.
En date du 17 mai 2006, le juge instructeur de la Cour
constitutionnelle a informé les parties que la décision rendue sur recours par
le Conseil d'Etat le 10 mai 2006 semblait rendre le recours déposé le 24 avril
2006 auprès de la Cour constitutionnelle sans objet, en impartissant un délai
au 24 mai 2006 au Comité référendaire pour indiquer s'il retirait son recours.
H.
Lors de la votation du 21 mai 2006, les citoyens de la
commune de Montreux ont refusé les demande de crédit relatives à la réalisation
de l'hôtel de ville et à la réorganisation de l'administration communale.
I.
En date du 22 mai 2006, le Comité référendaire a déposé un
recours auprès de la Cour constitutionnelle contre la décision du Conseil
d'Etat du 10 mai 2006. A cette occasion, le Comité référendaire a déclaré
maintenir le recours déposé le 24 avril 2006, tout en réduisant ses
conclusions. Finalement, le Comité référendaire a demandé à la Cour
constitutionnelle de statuer sur les conclusions suivantes :
"I. Dire que, suite à l'absence de décision entre le 10
avril et le 2 mai 2006 dans le cadre du recours du 10 avril 2006 (avec
conclusions portant notamment sur des mesures préprovisionnelles et
provisionnelles), il y a eu déni de justice.
II. Dire que la brochure explicative remise par les autorités
pour la votation du 21 mai 2006 ne respectait pas les exigences
constitutionnelles et légales.
III. Dire que l'ensemble des violations des principes
constitutionnels et de l'art. 24 LEDP était à même d'induire en erreur les
électeurs".
J.
Le Conseil d'Etat a déposé sa réponse le 7 juin 2006 en
prenant les conclusions suivantes :
I. Classer sans suite le recours du 24 avril 2006.
II. Déclarer le recours du 22 mai 2006 irrecevable.
K.
La Municipalité a déposé des observations le 7 juin 2006
en concluant à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Considérant en droit
1.
Dans son recours déposé le 24 avril 2006, le Comité
référendaire invoquait un retard injustifié dans le traitement du recours qu'il
avait déposé auprès du Conseil d'Etat le 10 avril 2006 en relation avec la
préparation de la votation du 21 mai 2006. Il mentionnait à cet égard l'art. 30
al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administrative (LJPA) qui prévoit que, lorsqu'une autorité refuse sans raison
de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Il invoquait
également, de manière générale, l'existence d'un déni de justice formel, en
faisant implicitement référence à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale.
Après que le magistrat instructeur, puis le Conseil d'Etat, ont statué sur les
conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au fond
de son recours du 10 avril 2006 en date des 2 et 10 mai 2006, le Comité référendaire
a, dans un nouveau recours déposé le 22 mai 2006, demandé qu'il soit constaté
que, en l'absence de décision entre le 10 avril et le 2 mai 2006 dans le cadre
du recours du 10 avril 2006, il y a eu déni de justice.
a) Il convient d'examiner en premier lieu la qualité
du Comité référendaire pour requérir que la Cour constitutionnelle constate
l'existence d'un déni de justice dans le cadre du traitement de son recours du
10 avril 2006 par le Conseil d'Etat .
aa) L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art.
123b LEDP, prévoit que peut former recours auprès de la Cour constitutionnelle,
dans le cadre du contentieux de l'exercice des droits politiques, quiconque est
concerné par une décision relative au droit de vote et un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée.
Le critère de l'intérêt digne de protection utilisé
à l'art. 118 LEDP figure également à l'art. 37 LJPA, qui régit la qualité pour
recourir auprès du Tribunal administratif. Ce critère est également utilisé aux
art. 103 let. a OJ et 48 let. a PA, qui régissent la qualité pour former un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral et la qualité pour recourir
dans le contentieux administratif fédéral. Il est interprété, selon la pratique
cantonale, conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en
application de ces dispositions (ATF du 22 avril 2005 1P.70/2005; RDAF 2001 1
487 consid. 2 p. 489).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de
protection ne peut résider dans la solution d'une question théorique, fût-elle
de principe (ATF 123 II 287; TA, arrêt GE.1999.0093 du 19 novembre 1999); il
doit être actuel et pratique et subsister jusqu'au prononcé de la décision sur
recours; s'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable
(ATF 148 1a 153 c.3c; TA, arrêt GE.1999.0093 précité). La jurisprudence admet
cependant que l'on renonce à l'exigence de l'intérêt actuel et pratique lorsque
les questions soulevées peuvent se reposer en tout temps et dans des
circonstances identiques ou analogues, que leur solution présente un intérêt
public important et qu'elles peuvent difficilement être examinées à temps par
un tribunal dans un cas concret (ATF 125 II 497 consid. 1a; ATF 111 Ib 59 consid.
2b et les réf.). Dans l'ATF 125 II 497, qui concernait un recours contre le
rejet par l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision
d'une plainte dirigée contre une émission de télévision déjà diffusée, le
Tribunal fédéral est ainsi entré en matière sur le recours en considérant que
la question litigieuse pourrait se présenter à nouveau sans qu'il soit en
mesure de la trancher à temps, l'intervalle entre la préparation d'une émission
électorale et sa diffusion étant généralement trop bref.
bb) Aux termes de l'art. 29 al. 1 de la Constitution
fédérale, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable. Dans sa
jurisprudence relative aux recours de droit public pour déni de justice, le
Tribunal fédéral rappelle que la qualité pour recourir est subordonnée à
l'existence d'un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision
attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés, cet intérêt au recours
devant encore exister au moment où le Tribunal fédéral statue (ATF 127 II 41 consid.
2b p. 42; 125 I 394 consid. 4a p. 397). Selon le Tribunal fédéral, lorsque
l'autorité contre laquelle est dirigé le recours pour déni de justice rend la
décision ou le jugement qui est attendu par le recourant, le grief de déni de
justice formel est irrecevable, le recourant n'ayant pas d'intérêt actuel à la
constatation d'un tel déni (cf. ATF 2P.333/2005 du 18 avril 2006 consid.3.2 et
références).
Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des
assurances ont toutefois estimé à quelques reprises que, même si l'autorité
concernée avait rendu sa décision, un droit à la constatation d'une éventuelle
violation du principe de la célérité pouvait subsister sous l'angle de l'art.
29 al. 1 Cst., indépendamment du déni de justice formel. Ils ont relevé à cette
occasion que la constatation de la violation dudit principe sanctionnait le
dépassement du délai raisonnable ou adéquat et constituait une forme de
réparation pour celui qui en est la victime, cette constatation pouvant également
jouer un rôle dans la répartition des frais et dépens dans l'optique d'une
réparation morale (ATF 2P.333/2005 précité et références). On notera que, outre
l'art. 29 al. 1 Cst., ces arrêts ont tous été rendus en application de l'art. 6
par. 1 CEDH.
cc) En l'occurrence, dès lors que le conseiller
d'Etat chargé de l'instruction du recours et le Conseil d'Etat ont statué sur
les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au
fond de son recours du 10 avril 2006, le  Comité référendaire n'a plus
d'intérêt digne de protection à faire constater l'existence d'un déni de de
justice formel. Sur ce point, son recours est par conséquent irrecevable. Il
n'est au surplus pas nécessaire de trancher la question de savoir si le
recourant peut faire valoir un droit à la constatation de la violation du
principe de la célérité, indépendamment du déni de de justice formel, dès lors
que le grief de retard injustifié doit, pour les raisons mentionnées ci-desous,
de toute manière être rejeté. Peut également demeurer indécise la question de
savoir si le recourant pouvait invoquer l'art. 30 LJPA pour demander à la Cour
constitutionnelle de se prononcer en lieu et place du Conseil d'Etat au motif
que ce dernier aurait tardé à statuer sur le recours formé le 10 avril 2006.
Tout au plus peut-on relever qu'il apparaît douteux que l'on puisse saisir la
Cour constitutionnelle en se fondant sur cette disposition dès lors que
celle-ci ne figure pas parmi les dispositions de la LJPA qui, aux termes de
l'art. 12 de la loi du 5 octobre 2004 sur la Cour constitutionnelle, sont
applicables par analogie devant cette autorité.
b) Sur le fond, le recourant met exclusivement en
cause le temps pris par le Conseil d'Etat pour statuer sur les conclusions
provisionnelles et préprovisionnelles figurant dans son recours du 10 avril
2006, en demandant à la Cour constitutionnelle de constater l'existence d'un
déni de justice.
Les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles
du recours du 10 avril 2006 tendaient à ce qu'il soit ordonné immédiatement à
la municipalité de renoncer à toute distribution des brochures informatives et
de procéder à leur destruction. La décision que l'autorité saisie était invitée
à prendre dans ce cadre impliquait par conséquent d'examiner d'ores et déjà la
conformité de la brochure aux exigences de la LEDP, en anticipant sur le
jugement au fond. Vu la complexité de cet examen, on ne saurait faire grief au
magistrat instructeur d'avoir statué sur la requête de mesures provisionnelles
et préprovisionnelles le 2 mai 2006, soit environ trois semaines après le dépôt
du recours. Au demeurant, on ne voit pas très bien en quoi les recourants
auraient trouvé avantage à ce qu'une décision soit rendue plus tôt dès lors
que, en toute hypothèse, l'admission de leurs conclusions provisionnelles
impliquait l'annulation de la votation du 21 mai 2006. De manière plus
générale, on relèvera que, en statuant le 2 mai sur les conclusions
provisionnelles et préprovisionnelles et le 10 mai sur les conclusions au fond,
les autorités saisies ont traité le recours déposé le 10 avril 2006 dans un
délai tout à fait acceptable. Le Conseil d'Etat a ainsi respecté l'art. 123 al.
2 LEDP qui prévoit que, lorsque le recours est déposé avant le scrutin, la
décision doit, si possible, être rendue assez tôt pour déployer ses effets lors
du scrutin.
2.                Le second recours déposé le 22 mai 2006
par le Comité référendaire est dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du
10 mai 2006 rejetant les conclusions au fond de son recours du 10 avril 2006
tendant à ce que la votation du 21 mai 2006 soit annulée en raison des
informalités affectant la brochure explicative et qu'il soit ordonné à la
municipalité d'élaborer une nouvelle brochure. Ce second recours tend à faire
constater par la Cour constitutionnelle que la brochure explicative ne repectait
pas les exigences constitutionnelles et légales et que "l'ensemble des
violations des principes constitutionnels et de l'art. 24 LEDP étaient à même
d'induire en erreur les électeurs" (cf. conclusions II et III du recours
du 22 mai 2006). Là encore, se pose la question de la qualité pour recourir du
Comité référendaire, plus particulièrement sous l'angle de l'existence d'un
intérêt actuel et pratique.
a) A cet égard, on constate que le Comité
référendaire n'avait déjà plus d'intérêt actuel et pratique à l'admission du
recours au moment de son dépôt dès lors que la votation qui avait eu lieu la
veille avait abouti au rejet des crédits mis en cause. A priori, la Cour
constitutionnelle n'a par conséquent pas à entrer en matière sur les
conclusions du recourant tendant à faire constater les informalités dont il
fait état en relation avec la préparation de la votation.
b) aa) Il reste cependant à examiner si
la contestation pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances
identiques ou analogues et si sa nature ne permet pas de la soumettre aux
autorités de recours successives avant qu'elle ne perde son actualité. A cet
égard, on relève tout d'abord qu'il n'apparaît pas qu'une votation du même type
puisse intervenir dans un proche avenir. Même si tel devait être le cas, on ne
se trouve pas dans un cas de figure où, de par sa nature, le litige ne pourrait
pas être soumis en temps utile aux autorités de recours successives. En effet,
même si la Cour constitutionnelle ne serait pas nécessairement en mesure de se
prononcer avant la date fixée pour une votation populaire sur un recours
relatif à sa préparation, ceci compte tenu notamment du recours intermédiaire
auprès du Conseil d'Etat, cela ne signifie pas que la Cour ne serait jamais en
mesure de se prononcer sur ce type de litiges. En effet, on peut concevoir que
la Cour constitutionnelle se prononce après le scrutin et annule si nécessaire
son résultat.
bb) Vu ce qui précède, les conditions permettant de
déroger au principe selon lequel le recourant doit faire valoir un intérêt
actuel et pratique ne sont pas réunies. La Cour n'a par conséquent pas à entrer
en matière sur les conclusions du Comité référendaire tendant à ce qu'elle se
prononce sur la manière dont s'est déroulée la préparation de la votation du 21
mai 2006.
3.                Il résulte des considérations qui
précèdent que le recours déposé le 24 avril 2006 doit être rejeté, dans la
mesure où il est recevable et que le recours déposé le 22 mai 2006 contre la
décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006 est irrecevable. En application de
l'art. 121a LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP, le présent arrêt
est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours déposé le 24 avril 2006 est rejeté, dans la
mesure où il est recevable.
II.
Le recours déposé le 22 mai 2006 contre la décision du
Conseil d'Etat du 10 mai 2006 est irrecevable.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 6 juillet 2006
Le
président: