vd_omni · AC.1996.0100 · 1996-12-16 · fr

GAGNEUX Eliane et crts c/Ollon | Voie et accès à des places de parc desservant un établissement public. Application des normes USS. Rappel des exigences de la jurisprudence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.1996 AC.1996.0100

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 décembre 1996
sur le recours interjeté par
Eliane GAGNEUX
et consorts
, représentés par Eliane Gagneux, Neubadstrasse 65, 4054 Bâle et
par les
hoirs SUMI
, représentés par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision de la
Municipalité d'Ollon
du 25 avril 1996, autorisant la transformation du bâtiment appartenant à
Pierre
de Meyer
, à Chesières.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Pierre de Meyer est
propriétaire, à Chesières (Commune d'Ollon) d'un immeuble immatriculé au
registre foncier sous no 2761. Il s'agit d'une petite parcelle sise en bordure
de la route cantonale 719c et occupée sur sa partie sud par un bâtiment en
pierre à toit plat utilisé jusqu'à ces dernières années par une boucherie. Deux
vieilles granges occupent la partie nord-est de la parcelle.
Cet immeuble se trouve
dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Les
Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes" (ci-après PPA E.C.V.A.) adopté par le
Conseil d'Etat le 25 juin 1993, et il est soumis aux dispositions des art. 7 et
ss (zone de village B). En outre, le long de la route cantonale, la parcelle
est frappée d'un alignement sur lequel empiète le bâtiment mentionné ci-dessus.
B.                    En novembre 1995, Pierre
de Meyer a adressé au Département de la justice, de la police et des affaires
militaires une demande d'approbation d'un projet de création d'un établissement
public (snack-bar) dans son immeuble. Ce projet a reçu un accord mitigé de la
part de la Municipalité d'Ollon (le 14 décembre 1995) et il s'est heurté à
diverses oppositions. A la suite d'une inspection locale, et après avoir
recueilli l'avis du Service de lutte contre les nuisances, le département s'est
prononcé le 28 février 1996 en faveur de la transformation envisagée.
C.                    Le projet a été soumis à
l'enquête publique du 10 au 30 novembre 1995 et il s'est heurté à de nombreuses
oppositions émanant de propriétaires de chalets ou d'appartements voisins, au
nombre desquels figuraient Eliane Gagneux et Edmond Sumi.
D.                    Le 13 mars 1996, la
Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (CAMAC) a transmis son préavis à la municipalité. Ce préavis
transmet les autorisations spéciales délivrées par tous les services concernés,
soit le Service de la police administrative, le Laboratoire cantonal, le
Service de lutte contre les nuisances, l'ECA, le Service de la protection
civile, le Service de l'emploi, le Service des eaux et de la protection de
l'environnement et le Voyer du 3ème arrondissement, avec les conditions posées.
En particulier, le Service de la police administrative relève que la clause du
besoin a été abrogée, signale que certaines places de parc paraissent d'accès
difficile et prend acte du fait qu'aucune salle de jeux n'est prévue au
sous-sol du futur café-restaurant. De son côté, le Service de lutte contre les
nuisances émet un préavis favorable en imposant d'une manière générale le
respect des prescriptions de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la
protection de l'air (OPair) ce qui justifie des mesures contre les immissions
d'odeurs incommodantes, ainsi que le respect des valeurs limites d'exposition
au bruit découlant de l'annexe no 6 de l'ordonnance fédérale sur la protection
contre le bruit, du 15 décembre 1986 (OPB). Le Service de lutte contre les
nuisances impose enfin une isolation phonique répondant aux exigences de la
norme SIA 181/1988 (art. 32 OPB) voire les exigences accrues de cette norme, en
cas de diffusion de musique dans le restaurant.
E.                    La Municipalité d'Ollon
a encore demandé, le 9 avril 1996, le décompte précis des places de
stationnement prévues par le projet ce qu'elle a obtenu le même jour de
l'architecte, sous la forme d'un calcul concluant à la nécessité de sept places
de stationnement au regard des normes USPR, et d'un plan annexé indiquant
l'emplacement de ces places de parc. Elle a ensuite délivré le permis de construire
le 24 avril 1996 et levé les oppositions formulées à l'encontre du projet, par
lettre du 25 avril 1996. C'est contre ces décisions que sont dirigés les
recours, qui émanent d'une part des membres de l'hoirie Sumi (Eliane Gagneux,
André et Edmond Sumi) et d'autre part d'une quarantaine d'opposants
individuels, tous représentés pour les besoins de la présente procédure par
Eliane Gagneux.
F.                     Le Service de la police
administrative s'est déterminé le 28 juin 1996, se référant à son préavis
détaillé, et s'en remettant à justice sur le sort du recours. La municipalité a
quant à elle déposé une réponse le 5 juillet 1996, concluant au rejet du
recours de même que Pierre de Meyer (mémoire du 3 juillet 1996).
Les arguments des
parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le tribunal a encore
procédé à une visite des lieux, en présence des parties et de leurs conseils,
le 19 novembre 1996. Il a délibéré le même jour et notifié le lendemain un
dispositif qui a été télécopié aux parties.
Considérant en droit:
1.                     Les recours ont été
déposés dans le délai et selon les formes légales, et sont recevables à cet
égard. Des doutes ont certes été émis par le constructeur quant à la qualité
pour recourir de certains des recourants. Il est vrai que, dans un arrêt du 28
octobre 1993 (AC 93/092) concernant également une décision de la Municipalité
d'Ollon, le Tribunal administratif, appliquant les dispositions de l'art. 103
OJF, a considéré qu'un opposant dont l'immeuble était distant d'environ 400
mètres de l'installation litigieuse ne devait pas se voir reconnaître un
intérêt digne de protection à faire annuler ou réformer la décision attaquée.
Mais en l'espèce la question peut être laissée ouverte, que la qualité pour
recourir des opposants soit examinée au regard de l'art. 37 LJPA (même selon la
teneur modifiée par la novelle du 26 février 1996) ou de l'art. 103 OJF (pour
les questions devant être tranchées en application du droit fédéral), parce que
plusieurs des recourants sont voisins immédiats du bâtiment devant être
transformé et des places de parcs litigieuses, de sorte que le Tribunal
administratif doit de toute manière entrer en matière sur le fond du litige.
2.                     En substance, les
motifs invoqués à l'appui des recours tiennent essentiellement à l'insuffisance
des places de parc prévues ainsi qu'aux difficultés d'y accéder, aux nuisances
occasionnées au voisinage immédiat, enfin à l'absence de convention de
précarité entre le constructeur et la commune s'agissant de la transformation
d'un bâtiment empiétant sur la limite des constructions.
De leur côté, tant la
municipalité intimée que le constructeur font observer que l'installation d'un
restaurant-snack-bar est conforme à la destination de la zone, que le nombre
des places de parc répond aux normes USPR (une place manquante faisant l'objet
d'une taxe compensatoire), que la mention de précarité n'est pas nécessaire en
l'espèce et que les dispositions de l'art. 80 al. 2 LATC sont respectées, les
inconvénients résultant pour le voisinage d'un établissement public du genre de
celui qui est prévu restant dans la limite de ce qui doit être supporté au
centre d'une localité.
3                      S'agissant des places
de parc, la municipalité s'est référée, comme l'art. 73 du PPA E.C.V.A. le lui
impose, aux normes USPR. Or, selon la norme SN 641'400 (mai 1993), le nombre de
cases de stationnement dépend avant tout de l'utilisation de la voiture par la
clientèle, utilisation qui est prépondérante en zone rurale et plutôt rare en
zone urbaine. On doit donc distinguer selon que, selon les estimations, la part
de la clientèle motorisée sera faible (moins de 30 %), moyenne (de 30 à 70 %),
ou forte (plus de 70 %). Compte tenu de la situation de l'immeuble litigieux
(en plein centre de la localité de Chesières, mais à proximité de la station touristique
de Villars dont la population varie fortement suivant les saisons), la
municipalité a appliqué le critère d'une place de parc pour six places assises,
qui correspond à une part moyenne de la clientèle motorisée. Dans la mesure où
l'établissement prévu est destiné à abriter une quarantaine de places (voir
questionnaire particulier adressé au Service de la police administrative par le
constructeur), sept places auraient été nécessaires mais l'autorité municipale,
faisant usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 73 al. 5 du PPA E.C.V.A. a
admis que la septième place ne soit pas réalisée, au bénéfice d'une
contribution compensatoire.
La municipalité a
ainsi fait application du règlement communal applicable en la matière, en usant
correctement du pouvoir d'appréciation que ce texte lui laisse. Les recourants
n'ont pu faire valoir aucun élément susceptible de mettre en cause cette
application. Il est vrai qu'ils se réfèrent aux normes applicables en zone
rurale (une place de parc pour trois places assises dans le restaurant), mais
ils n'ont nullement démontré que ce critère s'imposait dans la présente espèce,
alors qu'on a affaire à un immeuble situé en plein centre d'une localité et en
périphérie d'une grande station. Ils ne font ainsi que substituer leur propre
appréciation de la situation à celle de l'autorité communale, ce qui ne saurait
constituer un motif de recours devant une autorité judiciaire qui n'est ni le
supérieur hiérarchique ni l'autorité de surveillance de l'autorité communale.
4.                     Il est vrai que
certaines de ces places de parc sont d'accès mal aisé, principalement en raison
de l'étroitesse des rues permettant d'y parvenir. L'inspection locale a sur ce
point permis d'établir que cet argument n'était pas dépourvu de toute
pertinence parce que, d'une manière générale, la circulation au centre de
Chesières est difficile. Mais cette circonstance, qui tient au fait qu'il
s'agit d'un village de construction ancienne avec des rues étroites et
sinueuses, ne suffit pas à faire admettre que les places de parc litigieuses ne
sont pas suffisamment accessibles.
Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne
définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation
prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la
jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi
n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa
construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le
trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux
des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs
(voir arrêt AC 94/152 du 10 avril 1995 et les références citées). Ainsi, une
voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle
permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en
respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la
circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente
des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant
compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de
l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et
exige des usagers une prudence accrue (voir Droit vaudois de la construction,
Payot Lausanne, 1994, note 1.2 ad art. 19 LAT). Les notions de commodité et de
sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des
professionnels suisses de la route (ci-après normes VSS) qui définissent entre
autres la charge admissible et la capacité d'une route (SNV 641'145) ainsi que
les mesures de modération de trafic à prendre le cas échéant (SN 640'280 à
640'285). Il s'agit là en effet de critères d'appréciation importants sur la base
desquels le tribunal a jugé qu'un accès demeurait suffisant lorsque sa capacité
selon ces normes n'était pas dépassée par la charge de trafic globale, une fois
pris en compte l'accroissement de circulation engendré tant par la réalisation
que l'utilisation d'un bâtiment (RDAF 1993 p. 190).
En l'espèce, même si
on doit admettre que les conditions de circulation seront parfois difficiles
(soit plus précisément en pleine saison, à certaines heures de la journée) cela
ne suffit pas à faire admettre au vu des principes rappelés ci-dessus qu'elles
seront impraticables pour un établissement dont la fréquentation maximum aura
lieu en soirée. Il s'ensuit que l'argument des recourants sur ce point ne peut
pas être retenu.
5.                     Les recourants ont
soulevé, à propos des places de parc et de la dérogation accordée par la
municipalité, un moyen d'ordre formel, soit l'absence de mention de cette
dérogation dans les documents mis à l'enquête. Le fait est constant, et le
Tribunal administratif ne peut se rallier à l'argumentation développée à cet
égard par la municipalité intimée, selon laquelle on ne serait pas en présence
d'une dérogation au règlement, mais d'une application de celui-ci, qui prévoit
soit l'obligation par le propriétaire de créer des places de parc, soit l'obligation
de payer une contribution compensatoire. Mais cela ne saurait conduire à
l'admission du recours.
Le régime des
dérogations aménagées par la LATC accorde d'une part un pouvoir dérogatoire dit
"spécifique", tiré de l'art. 6 al. 2 LATC, qui doit énoncer avec
précision les contours de la dérogation autorisée, et d'autre part un pouvoir
dérogatoire général conféré par l'art. 85 al. 1 LATC (récemment aménagé par la
novelle du 14 novembre 1995; sur ces notions, voir BGC novembre 1995, p. 2710 à
2713; voir également Didisheim, Modification de limites et dérogations
en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos des art. 83
et 85 LATC, RDAF 1991 p. 400 et ss, plus spéc. 414 et ss).
En l'espèce, et
s'agissant de la possibilité de renoncer à exiger une place de parc, on est en
présence d'une dérogation spécifique, expressément réglementée par l'art. 73 du
PPA E.C.V.A., en application du reste de l'art. 47 lit. g LATC. Cela ne
signifie par encore que l'on puisse dispenser de l'enquête publique, destinée à
sauvegarder les droits des voisins et autres tiers éventuellement intéressés,
qui reste nécessaire en application des art. 108 (demande de permis de
construire) et 109 LATC. Mais la jurisprudence (voir Droit vaudois de la
construction, éd. 1994, remarque 3 ad art. 108 LATC) a précisé qu'il s'agissait
d'une prescription d'ordre dont la violation n'entraînait pas la validation de
l'enquête publique, ni l'annulation du permis de construire lorsque la
dérogation demandée ressortait suffisamment clairement du dossier d'enquête. Le
Tribunal administratif ne voit pas de raison de s'écarter de cette
jurisprudence, en constatant que la possibilité d'une perception de la taxe
prévue par le règlement en compensation d'une place manquante résulte clairement
du dossier, et notamment de la lettre du 9 avril 1996 de la Municipalité
d'Ollon réclamant le décompte précis des places de stationnement nécessitées
par le projet. A cela s'ajoute que la municipalité a indiqué à chaque opposant,
en les informant le 25 avril 1996, des raisons l'ayant amenée à délivrer le
permis, qu'elle renonçait à exiger la septième place au bénéfice d'une
contribution de remplacement. La question a ainsi pu être débattue largement en
procédure de recours, les recourants ne pouvant véritablement pas se prévaloir
d'un préjudice à cet égard.
6.                     Les recourants font aussi valoir les immissions
excessives de bruit auxquelles, selon eux, la transformation projetée les
exposerait.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier
1985, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral.
Les conséquences en sont que les dispositions de droit cantonal ou communal
visant ce même but n'ont aujourd'hui guère de portée propre dans les domaines
réglés par le droit fédéral (cf. ATF 117 Ib 156; 114 Ib 220 c. a; 116 Ib 179).
En revanche, le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse
subsister les prescriptions cantonales concernant des objectifs particuliers
d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les
caractéristiques d'un quartier ou celles dont le but consiste à limiter les
nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale, ou
à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités
gênantes (ATF 116 Ia 491; 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223).
Conformément à l'art. 2 du règlement du 8
novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8), il incombe aux autorités
cantonales et communales d'appliquer la législation fédérale en la matière dans
le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en
vigueur. S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur
l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le
département désigné par cette législation; en l'occurrence le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires (DJPAM) a examiné si, comme le
redoutent les recourants, les nuisances sonores générées par l'exploitation
d'un snack-bar n'excéderaient pas les limites tracées par le droit fédéral (v.
art. 123 al. 2 LATC), la réglementation communale sur la police des
constructions ne contenant, au demeurant, aucune prescription visant à protéger
le voisinage contre ce type d'atteintes.
S'agissant des
nuisances (bruit, pollution), la vérification de la conformité d'un projet aux
normes de protection de l'environnement doit en principe être effectuée sur la
base d'un examen concret à moins que l'on ne puisse présumer que les valeurs
limites sont respectées, que ce soit en matière de bruit ou de protection de
l'air, hypothèse dans laquelle un pronostic concret n'est pas nécessaire (sur tous
ces points, voir Benoît Bovay, Autorisation de construire et droit de
l'environnement, RDAF 1995 p. 93 et ss, plus spéc. 99, et les références
citées). S'agissant plus particulièrement du respect des valeurs limites en
matière de bruit, l'appréciation doit se faire en fonction du degré de
sensibilité attribué au bien-fonds touché, des nuisances créées par le projet
et la distance qui sépare l'ouvrage des bâtiments comprenant des locaux à usage
sensible au bruit (art. 2 al. 6, 39 et 31 OPB). L'autorité peut exiger un
pronostic de bruit lorsqu'il y a lieu de présumer que les valeurs limites
pourraient être dépassées, mais une étude concrète n'est cependant pas
nécessaire lorsque tel n'est pas le cas et si le Service de lutte contre les
nuisances a correctement apprécié la situation (Benoît Bovay, ibidem, p.
106, et les références citées).
En l'espèce, les
recourants ne paraissent, à juste titre, pas soutenir que les nuisances sonores
résultant de l'exploitation elle-même du nouvel établissement auraient dû
entraîner le refus de l'autorisation litigieuse. Le Service de lutte contre les
nuisances a, dès le début de la procédure (lettre du 16 octobre 1995) préavisé
favorablement la détermination du degré de sensibilité III, conformément à
l'art. 12 du règlement vaudois d'application de la LPE du 8 novembre 1989. Cela
fixe les valeurs limites d'exposition au bruit (VLI) à 65 dB(A) de jour, et 55
de nuit. Les recourants n'allèguent pas et ne rendent pas non plus
vraisemblable que les bruits d'exploitation du restaurant-snack-bar iront
au-delà de ces limites. En fait, le Service de lutte contre les nuisances a
même imposé le respect des valeurs de planification (VP), soit 60 et 50 dB(A)
en réservant au surplus les exigences accrues (normes SIA 181/1988). Dès lors,
et compte tenu des conditions ainsi posées et qui font partie de l'autorisation
de transformer, rien ne permet de craindre des immissions excessives pour le
voisinage. Aussi bien les recourants n'ont-ils rien démontré ni même rendu
vraisemblable à cet égard, et il faut rappeler qu'aucune animation musicale
n'est prévue dans le snack-bar qui ne comporte par ailleurs pas de terrasse.
Quant aux autres
bruits de comportement (conversations nocturnes sur le parking, bruit de
moteurs, claquement de portières, etc.), il s'agit certes d'inconvénients non
négligeables, mais qui, selon la jurisprudence, doivent être maintenus dans des
limites acceptables par application des dispositions communales visant à
assurer la tranquillité et l'ordre public au moyen des contrôles policiers
nécessaires (Benoît Bovay, ibidem, p. 108 et 109, et les références
citées).
7.                     Enfin, les recourants
invoquent le fait que le bâtiment devant être transformé empiète sur la limite
des constructions (alignement routier) ce qui rend applicable l'art. 80 LATC
par renvoi de l'art. 82. Ils font valoir que les exigences de l'art. 80 al. 2
LATC ne sont pas satisfaites, dans la mesure où la création d'un établissement
public du type envisagé entraîne incontestablement de graves inconvénients pour
le voisinage en raison notamment des heures tardives d'ouverture.
Cet argument ne peut
qu'être écarté. Il n'est contesté par personne que l'exploitation d'un
snack-bar est compatible avec la destination de la zone de village B, telle
qu'elle est réglementée par les art. 7 et ss du PPA E.C.V.A. Quant au préjudice
au voisinage, la municipalité intimée a rappelé avec raison que cette notion
devait se comprendre comme impliquant des inconvénients allant au-delà de ceux
qui sont supportables sans sacrifice excessif (Droit vaudois de la
construction, éd. 1994, note 6.6 ad art. 80 LATC). En se référant aux
considérations émises ci-dessus (consid. 4 et 6), le Tribunal administratif ne
peut que faire sienne cette appréciation de la situation.
8.                     Enfin, les recourants invoquent
l'absence de la convention de précarité prévue par l'art. 73 al. 3 du PPA
E.C.V.A. Mais, dans la mesure où la partie du bâtiment litigieux débordant sur
l'alignement est teintée en rose sur le plan, conformément aux directives pour
l'établissement des plans fixant la limite des constructions éditées en