vd_omni · AC.2021.0059 · 2022-02-10 · fr

A.________/Municipalité de Lavigny | Recours d'une société active dans le domaine notamment de la gestion des déchets organiques contre la décision de la municipalité lui refusant l'octroi d'un permis de construire relatif à la construction d'un silo couvert destiné à contenir les liquides de digestat, d'un bassin de rétention et d'une installation de traitement de biogaz.- C'est de manière soutenable qu'au regard de la règlementation communale applicable, la municipalité a considéré que l'installation de traitement de biogaz et le silo ne pouvaient pas prendre place dans la zone du plan partiel d'affectation applicable, soit dans l'aire de la réserve d'eau, tel que prévu par le projet de la recourante (consid. 2).- La décision de la municipalité, qui a refusé d'octroyer les dérogations demandées concernant l'installation de traitement de biogaz et le silo et considéré qu'une procédure de révision du PPA était nécessaire, doit être confirmée par substitution de motifs, soit sur la base du plan général d'affectation et de son règlement entrés en vigueur peu avant que la décision litigieuse n'ait été rendue (consid. 3).- Il n'appartient pas à la cour de céans d'autoriser le nouveau bassin prévu par le projet, qui n'apparaît certes pas contraire à l'aire de la réserve d'eau, mais qui fait partie d'un projet de construction global, jugé pour l'essentiel non réglementaire (consid. 3).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.02.2022 AC.2021.0059

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 février 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Imogen Billotte et M. Serge
Segura, juges; Mme Emmanuelle Simonin, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lavigny,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne
.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lavigny du 7 janvier 2021 refusant de délivrer un permis de construire un
silo, un bassin et une installation de traitement de biogaz sur la parcelle
n° 173 (CAMAC 190859).
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ (ci-après également: la société ou la recourante) est une
société ayant son siège à Lavigny, dont les buts sont la gestion de déchets, le
compostage, le traitement de matières organiques, la vente de produits organiques,
le centre de récolte et le tri de déchets de chantier, la gestion de
déchetterie, la gestion de bennes, la vente de produits recyclés, ainsi que la
réalisation d'aménagements paysagers. La société est propriétaire notamment des
parcelles n
os
173 et 557 de la commune de Lavigny. Ces deux parcelles
sont soumises au Plan partiel d’affectation "Entre-Deux-Monts III" (ci-après
également: le PPA) et à son règlement d’application du 8 février 2008 (ci-après:
RPPA). Le PPA constitue une zone spéciale au sens de l’art. 50a de la loi
cantonale vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11), dans sa version en vigueur jusqu’au 31 août 2018, lequel
prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales, pour
permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de
gravier, etc.) dont la localisation s'imposait hors de la zone à bâtir, et qui
étaient prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs. Dans le guichet cartographique
cantonal, la surface occupée par les parcelles n
os
173 et 557 est qualifiée
de "zone affectée à des besoins publics (15 LAT)".
Le PPA "Entre-Deux-Monts III" a pour but
de permettre aux exploitants du secteur d’utiliser rationnellement la place à disposition
en y exerçant des activités de paysagiste-pépiniériste, de traitement de
déchets organiques (compostage et production de biogaz) et de gestion de la
déchetterie communale. Le RPPA prévoit que la zone soumise au PPA est divisées en
9 aires, qui sont les suivantes: aire de compostage, aire de stockage, aires
constructibles
, aire de la déchetterie communale, aire de la
réserve d’eau, aire de verdure, aire de la pépinière, aire de promotion, accès
et parcage. L’art. 7 RPPA prévoit que les aires constructibles se subdivisent
en trois secteurs, à savoir celui en liseré rose sur le PPA où la cote maximale
des constructions est fixée à 540 m., celui en liseré et hachures roses où la
cote maximale des constructions est fixée à 533 m. et enfin celui en liseré et
pointillés roses où cette cote est fixée à 530 m. (cf. également les profils
A-A’-A’’, B-B’ et C-C’ du plan partiel d’affectation).
A.________ fait partie des installations régionales
de traitement des déchets en tant que compostière régionale, pour les périmètres
"La Côte" et "Ouest" selon la liste des organismes de
coordination et des installations régionales de traitement des déchets établie
en septembre 2017 par le Département du territoire et de l’environnement et la Direction
générale de l’environnement.
A.________ exploite depuis 1992 la compostière
régionale de Lavigny. Par la suite, elle a ajouté à ses infrastructures une
installation de biogaz. Le développement de ses installations s’est poursuivi
en plusieurs étapes, à savoir notamment: réalisation d’une installation de méthanisation
"Kompogas" (permis de construire délivré le 17 mars 2006),
construction d’une halle de maturation de compost fermée avec traitement de l’air
ambiant (permis délivré le 5 mars 2008), construction d’un silo de stockage du liquide
de compost (permis délivré le 9 octobre 2013), construction d’un bâtiment abritant
deux unités de post-traitement de biogaz avec production de chaleur et d’électricité,
construction d’une unité de criblage fixe pour le compost en remplacement d’une
unité mobile (permis délivré le 9 juillet 2014), construction de deux hangars
destinés au stockage de déchets avec panneaux photovoltaïques sur les deux toitures
(permis délivré le 30 septembre 2014).
b) Le 20 juillet 2018, la Commune a
délivré un permis de construire (n° CAMAC 171’694) à A.________ portant
sur des travaux de transformation de la place de compostage, en particulier sur
la construction d’une halle d’affinage du compost et installation d’un système
de traitement de l’air, la création d’un sas de chargement du compost, la construction
d’un couvert de liaison avec traitement de l’air et brumisateur entre la zone d’affinage
et le digesteur, ainsi que l’installation d’un système de traitement de l’air
de la galerie des Cosmodômes (ces derniers ont pour but de confiner les zones de
fermentation pour permettre un traitement de l’air efficace) et encore l’installation
d’un système de tri optique des matières plastiques présentes dans les matières
organiques.
c) A.________ a mandaté le Bureau d’études B.________,
ingénieurs – géomètre officiel (ci-après: le Bureau d’études B.________) afin d’étudier
la rationalisation de la gestion des eaux pluviales suite aux transformations
effectuées en 2019. Le Bureau d’études B.________, a rendu son rapport le 31 octobre
2019, intitulé "Gestion des eaux météoriques liées aux transformations
effectuées depuis 2017". Il en ressort qu’actuellement, le site contient
au nord-est, sur la parcelle n° 173, un bassin de sécurité de 1’300 m
2
et un bassin amortisseur et de repompage de 300 m
2
, servant à récolter
et stocker les parties liquides provenant du processus de méthanisation ainsi qu’à
stocker les eaux météoriques (qui sont également infiltrées dans le sol ou
dirigées vers le réseau public d’eau claires en fonction du degré de saturation
en matière organique). Ces deux bassins se situent dans l’aire de la réserve d’eau,
au sens des art. 13 et 14 RPPA. Il est relevé dans le rapport qu’à la suite des
travaux susmentionnés de réorganisation de la place de compostage (le projet
étant pratiquement terminé), le régime hydrique des eaux de surface a été
modifié, de même que les besoins en eau pour le processus de fabrication du compost
et que les bassins existants ne sont plus adaptés. Il est exposé que fort de
ces constats, A.________ souhaite réorganiser et réaffecter l’espace dévolu à
ces bassins. Il est ainsi prévu de supprimer les bassins amortisseur et de
sécurité et de construire à la place un silo couvert afin de contenir les
liquides de digestat, une installation de traitement de biogaz et de modifier le
système de gestion des eaux de surface avec la construction d’un séparateur d’hydrocarbures,
d’un bassin de rétention et d’un système d’infiltration des eaux à travers toutes
les couches biologiquement actives du sol. Selon le rapport, ces modifications doivent
également permettre de supprimer la source potentielle d’odeurs que sont les bassins
actuels. Le rapport conclut qu’avec le projet de remplacement des bassins actuels
par un bassin de rétention de 150 m
2
et un système d’infiltration
des eaux à travers les couches biologiquement actives du sol, aucun déversement
d’eau supplémentaire n’est prévu dans le réseau des eaux claires de la route
cantonale aboutissant au Boiron, que dans les cas extrêmes en cas de débordement
du bassin, une 2
ème
surface d’infiltration est disponible pour empêcher
tout déversement dans le Boiron, et que la stabilité des talus en amont de la
route cantonale reste assurée.
Le 1
er
novembre 2019, A.________ a déposé
une nouvelle demande de permis de construire auprès de la Commune de Lavigny, portant
sur la construction d’un silo, d’un bassin et d’une installation de traitement de
biogaz (n° CAMAC 190’859), sur la parcelle n° 173, en particulier dans l’aire
de la réserve d’eau au sens des art. 13 et 14 RPPA. L’application d’une dérogation
à l’art. 13 RPPA "Entre-Deux-Monts III" (concernant l’aire de la
réserve d’eau) était demandée. Avec la demande, A.________ a notamment annexé
un plan de géomètre et un plan de situation du 31 octobre 2019 avec façades et
coupes (ci-après : le plan de situation), ainsi que des images de synthèse
et photomontage pour rendre compte des dimensions du silo, lequel fait 14 m. de
haut et atteint la cote d’altitude de 540 mètres. Il ressort du plan de
situation que le silo peut contenir un volume de liquides maximal de 1’884 m
3
et un volume de gaz maximal de 1’930 m
3
. A.________ a également produit,
avec la demande de permis de construire, le rapport du 31 octobre 2019 du Bureau
d’études B.________ ainsi qu’un rapport d’étude hydrogéologique et de gestion des
eaux claires du 24 juillet 2019 établi par C.________.
Par courrier du 27 novembre 2019, la Municipalité de
Lavigny a fait savoir à A.________ qu’elle avait soumis sa demande au bureau D.________,
pour vérification de la conformité du projet, lequel avait rendu son rapport le
19 novembre 2019. Il en ressortait que plusieurs éléments du projet relèvent du
pouvoir d’appréciation de la Municipalité. En particulier, il est relevé les éléments
suivants:
-
la demande
de dérogation à l’art. 13 RPPA correspond à une dérogation à la destination du secteur
"aire de la réserve d’eau". Selon les auteurs du rapport, une telle
dérogation ne paraissait pas justifiée et une modification du PPA était nécessaire,
car dans le cas contraire une opposition au projet aurait toutes les chances d’aboutir;
-
Le silo a
une hauteur de plus de 10 mètres, ce qui nécessite une autorisation de la Municipalité
selon l’art. 66 du Règlement communal du 23 novembre 1994 sur le plan d’affectation
et la police des constructions de la Commune de Lavigny (ci-après: Le RPAC);
-
Les matériaux
apparents et revêtements principaux devaient être approuvés par la Municipalité
sur la base d’échantillons avant l’exécution;
-
Une demande
d’autorisation pour l’abattage des arbres devait être soumise à la Municipalité.
-
Les
auteurs du rapport relevaient que le projet prévoyait plusieurs infrastructures
d’importance dans l’aire de la réserve d’eau, et en dehors des surfaces constructibles,
ce qui ne correspondait pas à la destination de la zone.
La Municipalité indiquait à A.________ qu’avant de
se prononcer sur ces points, elle souhaitait pouvoir constater l’avancement et la
bienfacture des travaux réalisés dans le cadre du projet de réorganisation de
la place de compostage (n° CAMAC 171'694). La Municipalité demandait également
à A.________ de lui indiquer à quelle date elle pourrait mandater une
entreprise afin de vérifier l’étanchéité des installations.
Dans un courrier du 1
er
décembre 2019, A.________
a demandé à la Municipalité l’autorisation d’abattage de quelques arbres situés
dans le cordon boisé, comme indiqué sur le plan déposé pour la mise à l’enquête
du projet. La société précisait qu’il était prévu que les végétaux seraient remplacés
dans les espaces du bassin comblé en cas de réalisation du projet.
Dans un second courrier du 1
er
décembre
2019, A.________ a indiqué à la Municipalité avoir soumis le rapport du Bureau D.________
pour analyse au bureau d’ingénieur E.________ (auteur du plan de situation avec
façades et coupes du 31 octobre 2019 annexé au projet n° CAMAC 190'859) et a produit
le rapport d’analyse du 30 novembre 2019 rédigé par ce dernier. La société relevait
également avoir mandaté, à la demande de la Municipalité, dans le cadre du
projet n° CAMAC 171'694, le bureau F.________ afin de réaliser les mesures et analyses
du système de traitement de l’air; A.________ indiquait que ce bureau effectuerait
lesdites mesures en décembre. Quant à la nécessité de modifier le PPA, la société
estimait que cela n’avait pas de sens dès lors que la destination du projet
était en lien direct avec l’activité autorisée. Elle relevait également que
toutes les installations projetées avaient pour but le traitement de fluides et
seraient construites dans une aire destinée à stocker un fluide. Enfin la société
exposait que selon elle, l’ensemble des travaux projetés aurait globalement un
impact favorable sur la maîtrise des odeurs et du bruit pour les habitants situés
au nord de la parcelle. La société faisait finalement savoir à la Municipalité
qu’elle souhaitait que sa demande de permis de construire puisse être mise à l’enquête
publique dans les plus brefs délais.
Le 4 décembre 2019, la Municipalité a répondu à A.________
que concernant la vérification du système de traitement de l’air, elle souhaitait
recevoir le protocole à l’avance, ajoutant que les mesures devaient être réalisées
par une entreprise tierce et en présence d’une délégation de la Municipalité. Elle
rappelait qu’avant de mettre le projet n° CAMAC 190’859 à l’enquête publique,
elle souhaitait pouvoir constater l’avancement et la bienfacture des travaux
réalisés dans le cadre de la réorganisation de la place de compostage (n° CAMAC
171’694), ceci afin d’avoir les éléments nécessaires pour pouvoir répondre aux éventuelles
questions de la population concernant le nouveau projet.
Dans un courrier du 14 décembre 2019, A.________ a fourni
à la Municipalité une "Note préalable à la réception sur la mise en
service des installations" rédigée par F.________, dans le projet n° CAMAC
171'694, portant sur les travaux de la phase I concernant les bâtiments G1
(dédié à l’affinage et hall de distribution) et G2 (Compodômes II). La note indiquait
qu’un rapport plus complet allait être fourni mais qu’en l’état, la conformité
des constructions aux exigences contractuelles de confinement et de traitement
de l’air de plusieurs éléments (notamment étanchéité de l’enveloppe des bâtiments,
constitution des ouvertures, essais des ventilateurs satisfaisants, traitement
de l’air vicié dûment constaté) pouvait déjà être constatée. La note relevait
toutefois des réserves sur certains aspects des constructions. A.________ précisait
encore que le solde des travaux liés au permis de construire n° CAMAC 171’694
(travaux de la phases 2) commencerait en mars 2020 (construction de la halle de
réception des tournées vertes, du lavage des poubelles, et construction d’un digesteur)
et répétait qu’elle souhaitait que le permis de construire n° CAMAC 190’859
soit délivré rapidement car les travaux en cause devraient être réalisés en
même temps que ceux de la phase 2 susmentionnée compte tenu de leurs liens
étroits.
Dans un courriel du 27 février 2020, G.________ du bureau
F.________ a écrit à A.________ que suite à sa visite sur place le jour
précédent, il était convenu que ledit bureau documenterait la réception des
phases 1 et 2 relatives au permis de construire n° CAMAC 171’694 et qu’A.________
mandaterait d’ici fin mars un laboratoire pour contrôler les performances des
trois nouvelles tours de désodorisation.
A.________ a transmis ce courriel à la Municipalité de
Lavigny le 2 mars suivant en lui demandant de mettre à l’enquête le projet n° CAMAC
190’859, relevant que la quasi-totalité des travaux de la phase 1 du projet n° CAMAC
171’694 seraient bientôt terminés. La société ajoutait que l’ingénieur conseil
de la Municipalité avait relevé la bienfacture de l’ouvrage et que le bâtiment
était étanche.
Dans un courrier du 28 avril 2020, la Municipalité a
répondu à A.________ l’avoir déjà informé que le projet n° CAMAC 190’859
était non conforme au PPA, et ajouté que la construction liée au dossier n° CAMAC
171’694 n’était pas terminée. Elle  relevait par ailleurs que ce dernier projet
avait été présenté comme nécessaire et suffisant pour assurer une exploitation
optimale du site tout en supprimant les nuisances olfactives. La Municipalité estimait
dès lors que la mise à l’enquête du projet n° CAMAC 190’859  comportait
des risques d’oppositions et demandait à l’entreprise si elle souhaitait tout
de même le mettre à l’enquête.
B.
La mise à l’enquête du projet n° CAMAC 190’859 a finalement eu lieu du
16 mai au 14 juin 2020. Il y était notamment indiqué que le projet impliquait l’abattage
d’arbres ou de haies. Plusieurs oppositions ont été formulées. Dans leurs oppositions
du 8 juin 2020, H.________ et I.________ ainsi que J.________ et K.________ relevaient
que des travaux étaient en cours depuis plusieurs mois pour contenir les émanations
d’odeurs qui étaient sources de nuisances pour la population de Lavigny et demandaient
qu’avant d’autoriser toute augmentation de la capacité de production du site, l’on
attende la fin des travaux actuels et la mise en service complète des nouvelles
installations, afin de permettre l’évaluation des nuisances olfactives à ce
stade. L’opposition de L.________ du 11 juin 2020 allait dans le même sens.
Le 2 octobre 2020, la centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse. L’ensemble des
autorisations spéciales a été accordée, sous réserves du respect de conditions impératives.
Dans son préavis, la DGE/DIREV-ARC a notamment relevé ce qui suit :
Emissions d’odeurs:
Le projet permet d’éliminer deux
sources potentielles d’odeurs que sont les terpènes issus de l’installation de
traitement de biogaz et les bassins amortisseurs et de sécurité.
En ce sens, le projet amène une
plus-value positive dans la maîtrise des odeurs conformément à l’art. 4 OPair (limitation
préventive des émissions). La DGE/DIREV-ARC le préavise donc positivement.
Le 23 novembre 2020, la Municipalité de Lavigny a
organisé une séance de conciliation entre les opposants au projet et A.________.
A l’issue de cette séance, les oppositions ont été maintenues. Les opposants faisaient
valoir que tant que l’efficacité des mesures de maîtrise des nuisances olfactives
n’étaient pas attestées au terme des travaux en cours dans le cadre du projet n° CAMAC
171’694, les dérogations demandées ne devaient pas être octroyées et de nouvelles
extensions ne pouvaient pas envisagées.
Dans un courriel du 25 novembre 2020 à la Municipalité,
E.________ a précisé qu’actuellement, l’aire de la réserve d’eau était occupée
par des étangs artificiels munis de bâches pour assurer la rétention d’eau; il
précisait s’agissait d’ouvrages construits et non de simples aménagements car
le terrain avait été creusé et des nattes d’étanchéité posées. Il exposait
encore que le projet mis à l’enquête portant le n° CAMAC 190’859 prévoyait que
les nouvelles constructions auraient des murs en béton, afin de retenir l’eau mélangée
à des éléments organiques. Il estimait dès lors que ces contenants étaient conformes
à l’aire de la réserve d’eau, car il s’agissait de construire des ouvrages contenant
des fluides, et que l’interprétation du bureau D.________ qui les estimait non
conformes à la destination de la zone était trop rigoriste. Il exposait encore que
l’installation de traitement de biogaz n’était pas un bâtiment, mais un ouvrage
technique consistant en la juxtaposition de containers et de tuyaux et que cet
ouvrage n’était pas soumis à la législation concernant l’implantation d’une
construction immobilière pérenne.
C.
Par décision du 7 janvier 2021, la Municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire au motif que le projet n° CAMAC 190’859 n’était pas
conforme à la destination de l’aire de la réserve d’eau telle qu’elle résultait
de l’art. 13 RPPA. De plus, le RPPA ne prévoyait pas la possibilité d’accorder
des dérogations au sens l’art. 85 LATC. Au demeurant, une dérogation ne pouvait
pas être accordée selon la Municipalité, faute de motif objectif suffisant pour
déroger à la destination de la zone. La Municipalité estimait enfin qu’il était
nécessaire d’adapter le PPA pour que le projet puisse être réalisé et invitait A.________
à prendre contact avec elle pour entamer les démarches nécessaires à cet égard.
Dans des courriers du 14 janvier 2021, la Municipalité
a informé les opposants qu’elle ne délivrerait pas le permis de construire.
D.
Par acte du 8 février 2021, A.________ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du 7
janvier 2021, en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de construire
un silo, un bassin et une installation de traitement de biogaz sur la parcelle
n° 173 de Lavigny, lui soit accordé. Elle fait valoir qu’entre l’état de la
technique prévalant en 2007, lorsque le PPA a été adopté et celui existant
actuellement, la situation a évolué, en particulier suite aux importants
travaux réalisés pour couvrir les espaces dans le but de réduire les nuisances,
ce qui a rendu obsolètes les deux bassins tels qu’ils existent actuellement
dans l’aire de la réserve d’eau. La recourante fait encore valoir que le bassin
et le silo prévus sont conformes à la destination de l’aire de la réserve d’eau,
car ces deux constructions sont en relation directe avec la nécessité de gérer
les liquides de la compostière: d’abord le bassin de réserve de stockage des
eaux de surface remplace le bassin existant actuellement, de sorte qu’il est absolument
conforme à la destination de l’aire et devrait donc être autorisé. Quant au silo,
il a pour but de remplacer le bassin actuel de récolte de "jus de compost",
ce qui améliorerait grandement la situation puisqu’il s’agit d’un bassin avec
des murs verticaux en béton sur lesquels seront disposées des bâches en plastique,
ce qui permettrait de réduire les éventuelles nuisance olfactives; la
recourante souligne que ce fait a été relevé par le bureau d’ingénieur B.________
et par la DGE/DIREV/ARC dans son autorisation spéciale (cf. synthèse CAMAC du 2
octobre 2020). En ce qui concerne l’installation de traitement du biogaz, la
recourante reconnaît qu’elle ne concerne pas la gestion des eaux nécessaires à
l’exploitation, mais elle estime que cette installation reste néanmoins
conforme au PPA. Elle relève que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité
dans la délimitation des aires, que la pratique de la Municipalité est souple à
cet égard et que plusieurs constructions ont été autorisées par le passé alors
qu’elles n’entraient pas strictement dans la définition des aires. La recourante
ajoute que la réalisation de l’installation de traitement de biogaz à l’endroit
prévu respecte le but du PPA. A.________ fait encore valoir que l’emprise de
cette installation sur l’aire est réduite et qu’elle est pour l’essentiel démontable.
Quoi qu’il en soit, la recourante estime que si les travaux devaient être considérés
comme non conformes à l’aire de la réserve d’eau, la Municipalité aurait la
possibilité d’accorder une dérogation, comme elle l’a déjà fait par le passé lorsqu’elle
a délivré des permis de construire à la société pour lui permettre de s’adapter
dans divers domaines. La recourante relève encore que l’art. 69 RPAC permet d’octroyer
des dérogations aux conditions de l’art. 85 LATC. Elle produit notamment une copie
du RPAC.
Dans sa réponse du 19 avril 2021, la Municipalité conclut
au rejet du recours, estimant que ni le silo, relevant que ce dernier mesure 14
mètres de haut, ni l’installation de traitement de biogaz ne sont conformes à l’affectation
de la zone où leur construction est prévue, celle-ci étant destinée au bassin
de stockage des eau et ne prévoyant pas d’installations hors sol, d’autant moins
si elles atteignent une telle hauteur. La Municipalité répète qu’à son sens,
une adaptation du PPA est nécessaire pour intégrer une destination correspondant
aux installations que la société recourante souhaite mettre en place, ce dont
la recourante serait consciente puisqu’elle a d’ores et déjà sollicité une
modification du PPA, comme cela ressortirait d’un courrier du 24 mars 2021 d’A.________
à la Municipalité, que cette dernière produit. Quant à la question d’une
dérogation, la Municipalité est d’avis qu’elle ne peut pas être accordée, le
PPA ne prévoyant pas de disposition permettant d’accorder de telles dérogations.
Avec sa réponse, la Municipalité produit notamment une lettre de la recourante du
24 mars 2021 dans laquelle celle-ci demandait à pouvoir rencontrer la Commune
afin de relancer la procédure de révision et d’extension du PPA IV.
Dans ses déterminations du 21 juin 2021, la recourante
répète ses arguments concernant la conformité à la destination de l’aire du bassin
et du silo. S’agissant de l’installation de traitement de biogaz, elle précise
qu’elle a pour but de compléter le système d’épuration existant déjà dans le bâtiment
ECA 546, ajoutant que cette extension est nécessaire en raison de l’augmentation
des matières organiques à traiter et répétant que la DGE a préavisé favorablement
les nouvelles constructions. La recourante ajoute que l’adaptation des installations
à la progression des besoins fait partie intégrante d’une telle structure et qu’il
y a en l’occurrence nécessité à réaliser les trois installations. Elle estime par
ailleurs que la Municipalité a la possibilité d’accorder une dérogation en ce
qui concerne l’installation de traitement du biogaz. Elle est encore d’avis que
l’exigence de révision du PPA est disproportionnée compte tenu des démarches
administratives de longue haleine que cela implique et ajoute qu’elle n’a nullement
reconnu la nécessité d’une telle révision, exposant que sa demande du 2 mars
2021 ne visait que l’extension du PPA à la parcelle 172 et non la présente
problématique. A titre de mesures d’instruction, la recourante demande la
production des échanges concernant la révision du PPA depuis juillet 2014 et la
mise en œuvre d’une inspection locale.
Dans sa duplique du 22 juillet 2021, la Municipalité
maintient ses arguments et conclusions. Elle produit une nouvelle demande de
permis de construire n° CAMAC 205’331 déposé le 8 juillet 2021 par A.________
portant sur la construction d’une installation de traitement de biogaz sur la parcelle
n° 557. Cette demande est accompagnée d’un courrier du 9 juillet 2021 dans
lequel l’entreprise explique que le projet consiste à déplacer l’unité d’épuration
du biogaz faisant l’objet de l’enquête n° CAMAC 190’859 à un emplacement
(sous un couvert existant) où aucune dérogation ne sera nécessaire. Elle
précise toutefois que ce nouvel emplacement n’est pas satisfaisant car il occupe
une place initialement destinée au stockage de co-substrats et de terreaux. L’entreprise
indique toutefois garder l’espoir que la Municipalité revoie sa décision au
sujet du permis de construire n°  CAMAC 190’859 et que compte tenu du délai
de commande du matériel qui était d’une année, il serait finalement possible de
poser l’installation à l’endroit prévu dans ce dernier projet.
Dans un courrier du 10 septembre 2021, le juge
instructeur a indiqué aux parties que sur la base d’un examen sommaire du dossier,
une inspection locale n’apparaissait pas nécessaire, l’avis contraires des juges
assesseurs étant réservé.
E.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours suivant la notification de la
décision attaquée, le recours a été interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la
loi cantonale vaudoise sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et
respecte les autres conditions formelles prévues par la loi (cf. art. 79 LPA-VD
notamment), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière au fond.
2.
Le litige porte sur le point de savoir si c’est à juste titre que la Municipalité
de Lavigny a refusé de délivrer à A.________ le permis de construire un bassin,
un silo et une installation de biogaz dans l’aire de la réserve d’eau au sens du
PPA "Entre-Deux-Monts III" (n° CAMAC 190’859).
La recourante est d’avis que le permis de construire
doit lui être délivré car le bassin et le silo sont conformes à l’aire de la réserve
d’eau, dès lors que ces constructions ont pour but la gestion des eaux nécessaires
à l’exploitation. Quant à l’installation de traitement de biogaz, la recourante
admet qu’elle ne vise pas la gestion des eaux, mais estime qu’elle est néanmoins
conforme au PPA, dès lors que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité dans
la délimitation des aires, relevant par ailleurs que la Municipalité aurait
accordé par le passé plusieurs dérogations dans le cadre de demandes de permis
de construire.
a) Il convient de rappeler que, d’après une jurisprudence
constante, la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans
l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux. Elle dispose notamment
d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques
indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans
la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement
communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner
la décision attaquée (CDAP AC.2020.240 du 10 février 2021 consid. 2; AC.2018.0264
du 13 juin 2019 consid. 4b et les références citées). Le Tribunal fédéral a
confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour
interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie
par l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101; TF 1C_340/2015
du 16 mars 2016 consid. 4.3). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale
de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une
disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si
celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du
texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF
1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4;  1C_138/2010 du 26 août 2010 consid.
2.6).
b) Les art. 1 et 2 RPPA, qui concernent l’aire de compostage,
prévoient ce qui suit:
Art. 1      Destination:
Cette aire est réservée à la production
de compost et de biogaz, c’est-à-dire à l’entreposage, au broyage, brassage et
criblage des matériaux compostables. Elle sera rendue étanche.
Art. 2      Installations:
Les bâtiments y sont interdits; seule
la construction d’installations nécessaires liées à la production du compost et
du biogaz est autorisée (arrosage, mur, fosse, digesteur, halle de compostage
automatisée, traitement des lavues, stockage des jus, épuration de biogaz,
etc.). Leur hauteur est délimitée à la cote maximale de 540 m.
Des mesures seront prises afin de
limiter au maximum les nuisances olfactives et la prolifération excessive d’insectes
comme, par exemple, les mouches.
Les art. 13 et 14 RPPA, consacrés à l’aire de la
réserve d’eau, sont libellés en ces termes:
Art. 13     Eaux de surface:
Dans cette aire sont aménagés deux
bassins de stockage de toutes les eaux de surface provenant du périmètre du
présent plan partiel d’affectation à l’exception des eaux provenant de l’aire
de la pépinière, de l’aire de promotion et de l’aire d’accès et parcage. Ces
eaux y sont conduites via le bassin réalisé sur la parcelle 173. Cette réserve
d’eau est destinée à l’arrosage du compost en formation, ainsi qu’occasionnellement
à l’arrosage des plantations de la pépinière. Le trop plein des bassins se
déverse dans une tranchée filtrante étanche; son utilisation doit être exceptionnelle.
Art. 14     Protection:
Les eaux stockées étant
relativement chargées (jus de compost), toutes les précautions doivent être
prises pour éviter l’accès au plan d’eau (barrière, grillage à mailles serrées
pour la petite faune).
Les art. 20 et 21 RPPA étant pour leur part des règles
applicables à l’ensemble du plan partiel d’affectation, prévoient ce qui suit:
Art. 20     Interdiction de bâtir:
Hormis les aires des constructions,
le plan est caractérisé par l’interdiction de bâtir.
Art. 21     Représentation graphique
des aires:
Hormis les aires de constructions,
la représentation graphique des diverses aires est
schématique; leur situation peut être légèrement adaptée en fonction de l’organisation
de l’exploitation de la place.
c) En l’occurrence, la Municipalité est d’avis que ni
le silo, ni l’installation de traitement de biogaz ne sont conformes à la
destination de l’aire de la réserve d’eau.
Il est admis par les deux parties que l’installation
de traitement de biogaz n’est pas conforme à l’aire de la réserve d’eau. La recourante
est d’avis que cette installation serait néanmoins conforme au plan partiel d’affectation,
dès lors que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité dans la
délimitation des aires, dont la Municipalité aurait déjà fait usage par le passé.
Selon l’art. 2 RPPA, la construction d’installations
nécessaires liées à la production du compost et du biogaz, notamment à l’épuration
du biogaz, est autorisée dans l’aire de compostage, qui est située à côté de l’aire
de la réserve d’eau. Or, le projet de la recourante prévoit que l’installation
d’épuration du biogaz serait construite entièrement et uniquement dans l’aire
de la réserve d’eau, ce qui reviendrait à supprimer environ un tiers de l’aire
de la réserve d’eau au profit d’une installation qui devrait prendre place dans
l’aire de compostage, étendant ainsi cette dernière aire dans une mesure non
négligeable. Dans ces circonstances, il apparaît que la Municipalité n’a pas abusé
de son large pouvoir d’appréciation dans l’interprétation de son Règlement en considérerant
que la construction de l’installation de traitement du biogaz dans l’aire de la
réserve d’eau excédait une "légère adaptation" de la représentation
graphique des aires de compostage et de la réserve d’eau au sens de l’art. 21
RPPA. Le fait que la Municipalité ait par le passé usé du pouvoir d’appréciation
que lui octroie cette dernière disposition pour autoriser la mise en place d’autres
installations sur le site n’y change rien.
Quant au silo, il vise certes à stocker du liquide
de compost (notamment). Cependant, selon le RPPA, le silo doit être considéré comme
une construction (cf. 9 RPPA qui qualifie expressément les silos métalliques de
constructions) et ne peut dès lors prendre place que dans l’une des aires de constructions
du site, vu la teneur des art. 20 et 21 RPPA. On relèvera que contrairement à
ce qui prévaut pour les autres autres aires que celles dédiées aux constructions,
l’art. 21 RPPA ne prévoit pas que la représentation graphique des aires de
construction est schématique. Par ailleurs, l’art. 20 RPPA prévoit que les
constructions doivent prendre place dans les aires de constructions. Ces
dispositions ne laissent donc pas de marge d’appréciation à la Municipalité pour
autoriser des constructions à d’autres endroits que ceux prévus à cet effet par
le RPPA. Il en découle que le silo ne peut pas prendre place dans l’aire de la
réserve d’eau, à la lumière des dispositions précitées. On ajoutera que le profil
D-D’ du PPA concernant l’aire de la réserve d’eau ne prévoit aucune cote d’altitude
maximale pour des constructions dans cette aire, précisément puisque le PPA et
le RPPA n’autorisent pas de constructions à cet endroit.
S’agissant du nouveau bassin
prévu par le projet, il n’apparaît pas qu’il serait contraire à l’aire de la réserve
d’eau. La Municipalité ne le soutient d’ailleurs pas.
Vu ce qui précède, au regard des art. 2, 20 et 21
RPPA, c’est de manière soutenable que la Municipalité a considéré que l’installation
de traitement de biogaz et le silo ne pouvaient pas prendre place dans l’aire
de la réserve d’eau, ainsi que le prévoit le projet de la recourante.
Il convient dès lors d’examiner si tel peut être le cas
moyennant l’octroi d’une dérogation par la Municipalité, question qui est
examinée à présent.
3.
A cet égard, la recourante estime que la Municipalité a la possibilité d’accorder
une dérogation sur la base de l’art. 69 RPAC – qui renvoie à l’art. 85 LATC – comme
elle l’aurait d’ailleurs déjà fait par le passé lorsqu’elle lui a délivré des
permis de construire pour lui permettre de s’adapter dans divers domaines. La
recourante cite à cet égard plusieurs cas dans lesquels la Municipalité lui aurait
accordé des dérogations; elle en conclut que ces exemples démontreraient que la
Municipalité considère qu’il n’est pas nécessaire que le RPPA prévoie la possibilité
d’accorder une dérogation pour que tel soit le cas.
L’autorité intimée est quant à elle d’avis qu’elle ne
peut pas accorder des dérogations dans le cadre du PPA car le RPPA ne prévoit
pas cette possibilité. Quant à l’art. 69 RPAC, il ne s’applique selon elle pas au
PPA faute de renvoi du RPPA au RPAC. Par ailleurs, la Municipalité ajoute que la
recourante ne peut pas se prévaloir d’un droit à l’égalité dans l’illégalité et
que même si l’octroi d’une dérogation était sur le principe possible, elle ne
saurait être exigée, dès lors qu’il s’agirait d’une faculté et non pas d’une
obligation, ajoutant que la condition d’une dérogation aussi importante et fondamentale
que celle demandée en l’espèce ne serait pas justifiée.
a) Aux termes de l'art. 85 LATC, dans la mesure où
le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation
y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des
motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi
des dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des
intérêts prépondérants de tiers (al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées
à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières
(al. 2).
Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires,
telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de
manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets
rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci:
l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant
l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.
L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir
la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de
construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de
sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés
de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts
du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons
purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale,
ou encore une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules
à justifier une dérogation (cf. ATF 112 Ib 51 consid. 5; TF 1C_452/2020 du 23 mars
2021 consid. 4.3; 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 3.2; TF
1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 et les références; voir aussi AC.2020.0350
du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2d
et les références citées). La clause dérogatoire est une émanation du principe
de la proportionnalité. Elle ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants
ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée
globale des intérêts en présence, prenant en compte l'ensemble des circonstances.
Confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation, l’autorité de recours devra
se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de
la municipalité (cf. AC.2021.0243 du 21 octobre 2021 consid. 2; AC.2019.0008 du
31 août 2021 consid. 4a; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 3c).
b) En l’occurrence, les parties fondent leur
raisonnement quant à la possibilité ou non de la Municipalité d’octroyer une
dérogation sur la base l’art. 69 RPAC.
aa) Or, un nouveau plan général d’affectation ainsi
qu’un règlement du plan général d’affectation (ci-après : RPGA, disponible
à l’adresse suivante:
https://www.lavigny.ch/images/reglements_communaux/PGA-Lavigny-Reglement-approuve.pdf
,
consulté le 27 janvier 2022), ont été approuvés par le Département compétent le
20 décembre 2020. Ils sont donc entrés en vigueur à cette date (cf. art. 26 LAT
qui dispose que l’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale
leur confère force obligatoire). Vu que la décision litigieuse a été rendue le 7
janvier 2021, soit postérieurement à l’entrée en vigueur du RPGA, celui-ci est applicable
à la présente cause.
L’art. 1.2 RPGA, consacré au champ d’application du
Règlement, prévoit ce qui suit:
Le présent règlement s’applique à
l’ensemble du territoire communal. Il ne s’applique toutefois qu’à titre
subsidiaire aux surfaces régies par plan partiel d’affection, plan de quartier
ou plan d’extension partiel dont le contenu est expressément réservé.
Quant à l’art. 19.6 RPGA, situé dans le chapitre 19 "Règles
applicables aux zones à bâtir", il est rédigé en ces termes:
La Municipalité peut accorder des
dérogations aux dispositions du présent règlement, dans les limites prévues par
le droit cantonal (85 LATC).
bb) En l’occurrence, il convient de retenir que le RPGA,
adopté postérieurement au RPPA, et prévoyant l’application à titre subsidiaire du
RPGA aux surfaces régies par plan partiel d’affectation (cf. art. 1.2 RPGA), s’applique
au RPPA à titre subsidiaire. Comme le RPPA ne prévoit aucune disposition sur la
dérogation, il se justifie de considérer que l’art. 19.6 RPGA, est applicable en
la matière. Par conséquent, sous l’angle de ces dispositions, la Municipalité dispose
de la faculté d’accorder des dérogations dans l’application du RPPA, dans le
cadre du projet litigieux.
Cela étant, comme l’a relevé la Municipalité, l’octroi
d’une dérogation est une faculté et non une obligation et elle dispose à cet égard
d’un large pouvoir d’appréciation. A cela s’ajoute que son refus d’octroyer les
dérogations nécessaires en l’occurrence apparaît fondé sur le fait que des
intérêts opposés importants sont en jeu (d’une part, l’intérêt de la recourante
à pouvoir réorganiser l’aire de la réserve d’eau qui n’est plus totalement adaptée
aux besoins de l’exploitation, suite à la réorganisation de la place de compostage,
ainsi que l’intérêt à ce que les installations puissent répondre à l’augmentation
des matières organiques à traiter; d’autre part, nécessité de prendre en compte
l’impact des nouvelles installations sur l’environnement et la situation des voisins),
sans que la volonté du législateur quant à la solution à apporter à ces problématiques
puisse être déterminée de manière claire. Par ailleurs, on relèvera qu’autoriser
les constructions requises dans le cas d’espèce, alors qu’il découle clairement
des art. 20 et 21 RPPA que des constructions ne sont pas autorisées dans l’aire
de la réserve d’eau (cf. ci-dessus consid. 2), excéderait le cadre d’une dérogation.
Dans ces conditions, la Municipalité n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation
en refusant d’octroyer les dérogations demandées et en considérant qu’une procédure
de révision du PPA était nécessaire afin que l’organe législatif communal examine
et se prononce sur ces questions.
En conclusion, la décision de la Municipalité est confirmée
par substitution de motifs. Vu cette issue, point n’est besoin d’examiner si l’autorité
intimée pouvait ou non accorder une dérogation sous l’angle de l’art. 69 RPAC,
ni si la recourante pouvait se prévaloir d’un droit à l’égalité dans l’illégalité.
S’agissant du nouveau bassin prévu par le projet, il n’apparaît pas, comme on l’a
vu, qu’il serait contraire à l’aire de la réserve d’eau. Il n’appartient
cependant pas à la cour de céans d’autoriser cet ouvrage qui fait partie d’un  projet
de construction global, jugé pour l’essentiel non réglementaire.
4.
Enfin, s’agissant des mesures d’instruction requises par la
recourante dans ses déterminations du 21 juin 2021, à savoir la production des échanges
concernant la révision du PPA depuis juillet 2014 et la mise en œuvre d’une inspection
locale, il apparaît superflu de les ordonner, dès lors que
le
dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en
toute connaissance de cause. En effet, la garantie du droit d’être entendu (
art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101])
–
comprenant en particulier
le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance, de se déterminer à leur propos et d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre
–
n'empêche pas l'autorité de
mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; TF 2C_110/2020
du 9 juin 2020 consid. 3.2; CDAP PE.2020.0118 du 24 mars 2021 consid. 2a et les
références citées).
5.
Dès lors, mal fondé, le recours est rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 francs
vu l’importance du litige, sont mis à la charge de la recourante qui n’obtient pas
gain de cause
(cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA]).
La Municipalité de Lavigny, qui obtient gain de cause,
a droit à des dépens à hauteur de 2'000 francs, à la charge de la recourante
(art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD et art. 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 7 janvier 2021 par la Municipalité de Lavigny est confirmée.
III.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la
charge d’A.________.
IV.
A.________ versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à la Commune
de Lavigny à titre de dépens.
Lausanne, le 10 février 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.