vd_omni · AC.2009.0027 · 2010-01-08 · fr

TOWNSEND, DELGADO TOWNSEND/Municipalité d'Ollon, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments | Refus de l'ECA de délivrer une autorisation spéciale pour la construction d'un chalet et d'un garage enterré pour trois véhicules à Ollon. Dans un premier temps, l'ECA avait retenu que le bâtiment était répertorié en zone de terrains instables et avait exigé que diverses mesures géotechniques fussent réalisées sous la conduite d'un spécialiste. Par la suite, le terrain a été colloqué en zone rouge selon la nouvelle carte des dangers validée par l'OFEV; l'ECA, considérant que la parcelle était désormais inconstructible, a refusé l'octroi de l'autorisation spéciale, malgré les rapports d'ingénieur attestant le caractère réalisable de la construction projetée. La carte des dangers n'a aucune incidence directe sur les propriétaires fonciers, lesquels sont tenus uniquement par le plan d'affectation. L'ECA ne pouvait donc pas simplement refuser l'autorisation spéciale sur la base de la carte des dangers, mais devait se livrer à un examen minutieux du cas. Recours admis et décision annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.01.2010 AC.2009.0027

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 janvier
2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
MM. Jean-Daniel Beuchat et Michel
Mercier, assesseurs
; M. Mathieu Thibault
Burlet, greffier.
Recourants
1.
David TOWNSEND,
2.
Odette
DELGADO TOWNSEND,
tous deux à
Villars-sur-Ollon, et représentés par Me Félix PASCHOUD et Me Catherine
WENIGER, avocats à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité d'Ollon,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments,
naturels,
représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat à
Lausanne
.
Objet
Permis de construire
Recours David et Odette DELGADO TOWNSEND
c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 21 janvier 2009 refusant de
délivrer un permis de construire un chalet de deux logements "Aux
Esserts", parcelle n° 2'927.
Vu les faits suivants
A.
David Townsend et Odette Delgado Townsend sont
copropriétaires de la parcelle n° 2927 de la commune d’Ollon sise « Aux
Esserts », colloquée en zone de chalets C, selon le plan partiel
d’affectation ECVA Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes. Ils ont déposé une
demande de permis de construire un chalet de deux appartements et un garage
enterré pour trois véhicules en mai 2007. La Municipalité d’Ollon a exigé des
modifications. Ils ont déposé un nouveau dossier le 15 octobre 2007, qui a fait
l’objet d’une enquête publique du 27 octobre au 26 novembre 2007.
B.
L’Etablissement cantonal d’incendie
(ci-après : ECA) s’est déterminé le 29 octobre 2007 retenant, en bref, que
le bâtiment était répertorié en zone de terrains instables selon la carte à
disposition (niveau faible : glissement ancien, latent, très lent) et que
diverses mesures géotechniques devaient être réalisées sous la conduite d’un
spécialiste.
Par correspondance du 29 novembre
2007, l’ECA est intervenu auprès de la Municipalité d’Ollon, indiquant qu’elle
entendait revenir sur sa prise de position pour autant que le permis de
construire n’ait pas encore été délivré, car, entre-temps, il avait appris que
la nouvelle carte des dangers colloquait en zone rouge la parcelle litigieuse.
Le 8 janvier 2008, il a expliqué
que la nouvelle carte des dangers établie par Geotest SA montrait que le garage
projeté était localisé en zone de danger élevé (zone rouge) alors que le
bâtiment était en zone de danger moyen (zone bleue). Il a requis, pour autant
que cette nouvelle version de la carte des dangers fut confirmée par la
Confédération, qu’une étude géotechnique locale, détaillée, précisant les niveaux
de dangers et les mesures constructives, raisonnablement exigibles, tant pour
l’habitation que pour le garage, fut menée. Il s’agissait notamment de prendre
position sur la constructibilité de la parcelle et sur sa dangerosité en termes
de vies humaines.
Le 8 février 2008, le Bureau
d’ingénieurs et géologues Tissières SA, à Martigny, a déposé un rapport
décrivant notamment les mesures constructives à effectuer.
Le 13 février 2008, l’ECA a informé
la municipalité que, selon la carte des dangers définitive établie sur les
secteurs Villars-Arveyes, validée par l’Office fédéral de l’environnement
(ci-après : OFEV), la parcelle n° 2'927 était entièrement comprise dans la
zone rouge, de sorte qu’il ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale.
Interpellé par Mme Odette Delgado Townsend,
l’ECA a exposé le 20 mars 2008 qu’il n’avait pas la compétence de décider de la
constructibilité d’une parcelle à l’intérieur d’un plan d’affectation et qu’il
appartenait à la commune de décider si la parcelle n° 2'927 restait
constructible, compte tenu du niveau de danger défini dans les cartes établies
par le bureau Geotest SA et l’étude complémentaire réalisée par le bureau
Tissières SA. Ce n’est que sur cette base qu’il prendrait position sur la
délivrance de l’autorisation spéciale.
Le 10 avril 2008, Geotest SA a indiqué
qu’il avait remis la carte des phénomènes et les cartes des dangers provisoires
(version du 15 mai 2007) à la municipalité le 20 juin 2007 et que, le 26
novembre 2007, ces cartes, dans leur version au 26 octobre 2007, avaient été
remises à l’OFEV qui ne les avait alors pas encore validées. Il a notamment
exposé :
"La
différence de jugement entre les cartes de dangers provisoires du 15 mai 2007
et celle définitive du 26 octobre 2007 (éditée le 26 novembre 2007) est issue
de la nécessité d’obtenir une forte cohérence entre la carte des phénomènes et
la carte des dangers.
La version
provisoire de la carte de dangers attribuait ce secteur en zone de danger moyen
(RT2), en considérant les vitesses de déplacement maximales mesurées (Arv1, 7
cm/an).
La version
finale étend les limites géographiques de la masse instable principale en zone
de danger élevé (RT3) à ce secteur sur la base d’évidences morphologiques
(analyse MNT laser).
Une
évaluation du potentiel de réactivation du glissement a été élaborée en prenant
en compte les facteurs défavorables existants (eau souterraine sous pression,
surface de glissement profond dans des lithologies argileuses, limite de
glissement avec des mouvements différentiels) Ce qui conduit à une augmentation
du degré de danger par rapport à une simple évaluation de celui-ci sur la base
des intensités de déplacements mesurés.
Selon les
directives fédérales en vigueur, les ouvrages de prévention de l’activation du glissement
(série de pompages de dépressurisation de l’aquifère captif) n’ont pas été
retenus comme facteur de diminution du danger."
Le Bureau Tissières SA a établi un
nouveau rapport qu’il a soumis le 14 août 2008 à Geotest SA. Cette dernière a conclu
le 23 septembre 2008 que le projet de construction, tel que présenté, pouvait être
réalisé. Le 1
er
octobre 2008, le Bureau Tissières SA a rédigé un
rapport complémentaire intégrant les propositions validées par Geotest SA. Il
l’a adressé à l’OFEV qui a répondu le 28 octobre 2008 que les mesures de
confortation proposées avaient pour objectif d’améliorer les conditions de
stabilité locale et qu’elles n’influençaient pas les scénarios ayant conduit à
l’attribution d’un degré de danger élevé à ce secteur.
Par décision du 21 janvier 2009, la
Municipalité d’Ollon a refusé le permis de construire sollicité.
Le 22 janvier 2009, elle a fait
paraître une information dans la Feuille des avis officiels selon laquelle elle
disposait des cartes définissant les dangers validées par l’Office fédéral des
eaux et de la géologie, qu’elle entendait faire usage de l’art. 77 LATC et
refuser les permis de construire des projets contraires à ces documents, ainsi
que d’instaurer des zones réservées au sens de l’art. 46 LATC dans le secteur
d’Arveyes.
C.
Le 23 février 2009, David Towsend et Odette Delgado
Towsend ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal contre la décision du 21 janvier 2009, concluant, avec dépens,
principalement à son annulation et subsidiairement à sa réforme en ce sens que
le permis de construire requis est délivré.
L’ECA a déposé des observations le
26 mars 2009, exposant qu’elle ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale
dès lors que le projet était localisé en zone de danger fort.
Dans sa réponse du 27 septembre
2009, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours.
Interpellé, l’OFEV a exposé, le 27
mars 2009, ne pas vouloir se prononcer sur le fond pour ne pas préjuger de sa
position dans le cadre d’un éventuel recours au Tribunal fédéral, mais être à disposition
pour tout renseignement d’ordre général.
Les recourants ont déposé un
mémoire complémentaire le 3 juin 2009. La municipalité s’est encore déterminée
le 30 juin 2009 et l’ECA le 17 juillet suivant.
D.
Le tribunal a procédé à une inspection locale suivie
d’une audience en présence des parties le 1
er
octobre 2009. On
extrait les passages suivants du procès-verbal de cette audience :
« La
cour constate que la parcelle n° 2'926 présente une forte pente, d'orientation
est-ouest, l'aval de la parcelle étant à l'est. Elle est clôturée par une
barrière légère. Des arbres sont plantés à la limite des parcelles n
os
2'927 et 2'928, sans qu'on arrive précisément à déterminer sur laquelle ils se
situent. La parcelle n° 2'926, qui se trouve au nord de la parcelle n° 2'927,
accueille un chalet qui paraît récent.
(…)
Me Weniger
affirme que le chalet bâti sur la parcelle n° 2'926 a été érigé en 2006. M.
Lenoir indique qu’il a récemment reçu le n° ECA 6'554.
Me Haldy
déclare que la parcelle des recourants est incluse dans un projet de zone
réservée soumis à l’examen préalable du département depuis le 1
er
septembre 2009. Il présente la carte du projet.
(…)
Me Henny
produit le préavis municipal n° 2008/10 de la Municipalité d’Ollon, concernant
la modification du plan partiel d’affectation ECVA. M. Chollet déclare que des
études géologiques seront menées dans le périmètre de la zone réservée, afin de
déterminer si elle peut être assainie. L’audience est suspendue à 10h 10.
Elle est
reprise à 10h 25 dans la salle de municipalité, en présence des mêmes
personnes.
Le témoin
Pascal Tissières, né en 1954, domicilié à Martigny, ingénieur, est introduit.
(…)
Le témoin
déclare qu’à l’époque où il a rédigé son rapport, aucun signe de glissement de
terrain n’était visible sur la parcelle et qu’il ignorait qu’il s’agissait
d’une zone rouge selon la carte des dangers. Il affirme cependant avoir fait
d’autres terrassements selon les méthodes traditionnelles, et que les solutions
proposées ont été couronnées de succès. Le témoin déclare que la parcelle des
recourants se situe au sommet d’un glissement profond. Les mesures qu’il a préconisées
dans son rapport visent à assurer la stabilité de la construction, même en
présence de ce glissement. Selon lui, le cas de la parcelle des recourants
n’est pas du tout singulier à Villars.
M.
Tissières expose que le glissement est causé par l’érosion provoquée par une
rivière qui passe au bas de la zone. Un terrassement sur la partie inférieure
de celle-ci aurait pour effet de priver le terrain d’un soutien et pourrait
aggraver le phénomène. Tel ne serait pas le cas des travaux projetés, puisque la
parcelle des recourants se situe en amont de la zone; le drainage proposé
aurait même pour effet de stabiliser le glissement.
La
présidente demande au témoin pourquoi, à son avis, la parcelle des recourants a
été incluse en zone rouge dans la carte des dangers. Le témoin répond que cela
a probablement été fait en raison des craintes de M. Hugo Raetzo (de l'Office
fédéral de l'environnement) liées au glissement profond. Il affirme que, quant
à lui, il ne craint pas d’engager la responsabilité de son bureau.
Selon le
témoin, l’inclusion d’une parcelle en zone rouge signifie que le risque est
inacceptable et, partant, qu’on ne peut pas construire sur la parcelle.
M. Lance
précise que, dans ce genre de cas, des plans d’alerte d’urgence sont mis en
place, que les bâtiments sont adaptés au danger et que ces zones sont
surveillées afin d’en déterminer l’évolution.
Le témoin
indique qu’il ignore si le glissement profond est actuellement actif. Il
affirme que la parcelle des recourants avait dans un premier temps été incluse
en zone bleue sur la carte des dangers, puis que la zone rouge avait été
étendue sur demande de M. Hugo Raetzo. Il confirme que la construction
envisagée ne provoquera pas une augmentation du glissement de terrain. Au
contraire, les travaux permettront d’améliorer la stabilité du terrain. Cet
effet ne sera cependant existant qu’au niveau local, mais pas en profondeur.
Enfin, le témoin expose qu’à sa connaissance, les bâtiments des terrains situés
aux alentours de la parcelle litigieuse ne présentent pas de dégâts dus au
glissement.
Le témoin
Pascal Tissières se retire.
Le témoin
Jean-Louis Amiguet, né en 1945, domicilié à Belmont-sur-Lausanne, ingénieur
civil, est introduit. La présidente l’informe que la cour a procédé à
l’inspection de la parcelle litigieuse en présence des parties. Le témoin
déclare qu’il a été consulté dans le cadre de l’établissement de la carte des
dangers, que la Commune d’Ollon a confié à Geotest SA.
La
présidente lui demande si le terrain présente des signes de glissement visibles
à l’œil nu. Il se dit incapable de répondre à cette question, car il ne connaît
du site que les sondages qui ont été effectués.
Le témoin
dit ne pas connaître très bien les critères, définis par la Confédération, qui
déterminent les zones des cartes de danger. Il précise toutefois qu’il s’agit
de critères qui offrent une certaine marge d’interprétation.
Il
explique qu’un de ses collègues a dressé une première carte, dans laquelle le
terrain des recourants était effectivement colloqué en zone bleue et rouge.
Lors d’une séance de discussion entre les représentants de la Confédération et
Geotest SA, certaines divergences sont apparues, en raison justement de la
marge d’interprétation que présentent les directives fédérales. Une seconde
carte a ensuite été établie pour prendre en compte l’avis des représentants de
la Confédération.
Le témoin
explique qu’il faut distinguer étude géotechnique et carte des dangers. La
première est une démarche scientifique; la seconde fait appel à des
considérations d’aménagement du territoire. La carte des dangers implique une
décision politique, notamment par la définition d’un risque acceptable. Il
précise que la carte des dangers prend aussi en compte la carte des phénomènes.
Les limites des zones de la carte des dangers ne correspondent donc, selon lui,
pas à une réalité précise. Interpellé, M. Amiguet déclare ignorer les points
des directives qui ont mené à la modification de la première version de la
carte des dangers. Il rappelle que ces raisonnements sont subjectifs et que la
Confédération a le dernier mot. Il soutient que, dans le cas de la parcelle des
recourants, la collocation en zone rouge est discutable.
La
présidente demande au témoin quelle est l’activité actuelle du glissement
profond. Le témoin répond qu’il pense que le canton a procédé à des drainages,
mais qu’il lui semble que, d’après ce que lui a dit un de ses collègues, les
mesures en cours n’ont pas confirmé la stabilisation du glissement.
M. Chollet
se demande comment il est possible, vu le flou et la dimension subjective de la
carte des dangers, de planifier au niveau communal, sur cette base. M. Amiguet
lui répond que si, effectivement, la carte des dangers est notamment établie
sur la base de critères subjectifs, la carte des dangers est arrêtée
précisément après des discussions qui ont abouti à un consensus.
Le témoin
précise que la forme triangulaire du bord de la zone rouge, à l’endroit de la
parcelle des recourants, est due au croisement de deux failles subverticales.
Il
explique que de nombreuses informations figurent dans la carte des phénomènes,
par exemple les avalanches, les glissements, etc. Il s’agit à son sens
d’observations faites sur le terrain.
M. Lance
intervient et précise que la carte des phénomènes ne comprend pas que les phénomènes
avérés – c’est-à-dire ceux qui ont existé – mais aussi les phénomènes
potentiels. Il s’agit de phénomènes qui pourraient se produire, les conditions
de leur survenance étant réunies. C’est pour cette raison, explique-t-il, que
des terrains sont inclus dans la zone bleue de la carte des dangers, alors
qu’il ne s’y est rien passé.
Me Weniger
rappelle que Geotest SA a examiné le dernier rapport Tissières et a conclu
qu’il était possible de construire l’ouvrage projeté. Le témoin déclare qu’il
faut distinguer entre une approche locale et une approche globale. La carte des
dangers fait partie de la seconde catégorie, alors que les rapports techniques
constituent l’approche locale. En l’occurrence, la construction est
techniquement possible. Toutefois, au contraire de la carte des dangers, le
rapport technique ne contient pas une appréciation subjective de
l’acceptabilité du danger, mais seulement une description de celui-ci; c’est au
client qu’il appartient d’accepter le risque ou non. M. Lance ajoute que, dans
n’importe quelle situation, un ingénieur peut trouver une solution de
construction, mais qu’il y a une pesée d’intérêts plus large à faire.
L’audition
de M. Amiguet est terminée; celui-ci prend place dans le public.
La
présidente déclare que l’inclusion en zone rouge de la parcelle des recourants
constitue une forte restriction à la garantie de la propriété qui doit pouvoir,
pour cette raison, faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Elle remarque que si
les parties s’accordent sur la nécessité de ce contrôle, elles sont d’avis
différents au moment où il doit intervenir. Me Haldy rappelle que la commune
aurait volontiers délivré le permis de construire, mais qu’elle n’a pas pu le
faire, vu l’absence d’autorisation spéciale de l’ECA. Me Henny expose que la
carte des dangers, même si elle n’avait pas été intégrée à la réglementation
communale, s’imposait à l’ECA comme un plan directeur. A son sens, les
recourants devront contester, s’ils le souhaitent, le contenu de la carte des
dangers dans le cadre de la procédure concernant la création de la nouvelle
zone réservée. Me Weniger fait valoir que l’inclusion de la parcelle de ses
clients en zone rouge procède d’un principe de précaution poussé à l’extrême,
qui ne se justifie pas, notamment au regard du rapport Tissières, qui établit
que la construction améliorera la stabilité de la parcelle. La situation n’a
pas non plus changé depuis 2006, date à laquelle une construction a été érigée
sur le fond voisin de la parcelle des recourants.
La
présidente ordonne la production de la carte des dangers et de la carte des
phénomènes. Elle informe les parties qu’elles seront libres, après l’audience,
de requérir la suspension de la cause.
La
recourante expose qu’elle attend une décision depuis quelques années et que le
refus n’a pas que des incidences financières; elle évoque la dimension
émotionnelle de l’affaire. (…) »
Parties se sont déterminées sur ce
compte rendu d’audience. L’ECA a fait remarquer que les propos de M. Lance
mériteraient quelques nuances, mais qu’il n’en requérait pas rectification, dès
lors que le procès verbal est un résumé succinct des propos et qu’il n’est pas
destiné à les établir définitivement. Les recourants ont déposé non des
observations, mais un mémoire complémentaire reprenant pour l’essentiel leur
argumentation juridique exposée en cours de procédure.
Il a été statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) oblige les cantons à désigner, dans
leurs plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées
par des forces naturelles ou par des nuisances (art. 6 al. 2 let. c LAT). La
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) a pour but de
protéger les forêts en tant que milieu naturel (al. 1 let. b), de garantir que
les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions
protectrice, sociale et économique (al. 1 let. c) et de contribuer à protéger
la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les
glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes
naturelles) (al. 2). L'art. 19 LFo dispose de la sorte que, là où la protection
de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige, les cantons doivent
assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanches ainsi que celle des zones
de glissement de terrains et d’érosion notamment. Enfin, l'ordonnance du 30
novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) édicte à son art. 15 que
"les cantons établissent les documents de base pour la protection contre
les catastrophes naturelles, en particulier les cadastres et cartes des dangers
(al. 1); lors de l'établissement des documents de base, les cantons tiennent
compte des travaux exécutés par les services spécialisés de la Confédération et
de ses directives techniques (al. 2); ils tiennent compte des documents de base
lors de toute activité ayant des effets sur l'organisation du territoire, en
particulier dans l'établissement des plans directeurs et d'affectation (al. 3).
Les art. 3 et 4 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours
d’eau (LACE ; RS 721.100) chargent également les cantons de prendre des
mesures de protection contre les crues en priorité par des mesures d’entretien
et de planification, et, si cela ne suffit pas, par d’autres mesures telles que
corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins
de rétention des crues (art. 3 al. 2 LACE). L’art. 27 al. 1 OACE charge aussi
les cantons de tenir un cadastre des dangers (let. b) et d’élaborer des cartes
des dangers en les tenant à jour (let.c), en tenant compte des directives
techniques et des travaux réalisés par la Confédération (art. 27 al. 2 OACE).
Sur la base de l'art. 15 al. 2 OFo,
la Confédération a élaboré des directives, ainsi que des recommandations. En
particulier, les offices fédéraux compétents ont édicté en 1997 des
Recommandations intitulées "Prise en compte des dangers dus aux mouvements
de terrain dans le cadre des activités de l'aménagement du territoire". Celles-ci
exposent concrètement la manière d'identifier les dangers en cause, de les
évaluer en fonction de leur intensité et probabilité, puis de traduire ces
paramètres en trois degrés (soit important, moyen et faible). De plus, elles
indiquent comment prendre en compte les dangers ainsi définis dans les mesures
d'aménagement du territoire. Ils ont également édicté une recommandation
"
Aménagement du territoire et dangers
naturels
"
en octobre 2005,
qui expose plus précisément comment mettre en œuvre les cartes de dangers dans
les plans d’affectation et lors de la délivrance de permis de construire. Enfin,
la Plate-forme nationale « Dangers Naturels » PLANAT a édité une
brochure intitulée « Cadre juridique des cartes de dangers » de Rolf
Lüthi (Série PLANAT 5/2004).
b) La carte des dangers identifie
et délimite les dangers selon l’état des connaissances scientifiques du moment.
Elle doit être mise à jour lorsque la situation se modifie notablement, par
exemple à la suite de la construction d’un ouvrage de protection. Elle
détermine l’importance des dangers en trois degrés selon leur intensité
(faible, moyenne et forte) et leur probabilité (faible, moyenne et élevée).
Pour un danger élevé (rouge), les personnes sont en danger aussi bien à
l’intérieur qu’à l’extérieur des bâtiments et il faut s’attendre à une
destruction soudaine de ces derniers ; la zone rouge correspond à une zone
d’interdiction de construire. Pour un danger moyen (bleu), les personnes sont
en danger à l’extérieur des bâtiments, mais peu ou pas à l’intérieur ; les
bâtiments situés en zone bleue peuvent être exposés à de sévères dommages. Le
danger est faible (jaune) lorsque le danger pour les personnes est faible ou
absent ; il faut s’attendre à de faibles dégâts aux bâtiments, mais à des
dommages considérables à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les zones de danger
résiduel (hachuré jaune blanc) localisent les zones dans lesquelles il existe
des dangers avec une très faible probabilité d’occurrence et une forte
intensité ; il s’agit d’une zone de sensibilisation, mettant en évidence
un danger résiduel.
c) L’adoption de la carte des
dangers implique une information des autorités, des propriétaires et de la
population (art. 4 LAT) ; elle nécessite une modification du plan
d’affectation lorsque la destination du sol est incompatible avec le niveau de
danger ou lorsque les règles de construction ne tiennent pas compte des
caractéristiques du danger répertorié, ce qui peut impliquer une réduction des
zones à bâtir mal localisées, situées dans des territoires de danger (art. 21
al. 2 LAT ; cf. TA AC.2007.0019 du 16 avril 2008).
La réglementation fédérale n’a
aucune incidence directe sur les propriétaires fonciers. Ces derniers sont
tenus exclusivement par le plan d’affectation, qui intègre le contenu de la
carte de dangers. C’est à ce niveau que certaines parties du territoire sont
incluses dans les zones de dangers auxquelles sont associées des mesures telles
qu’interdictions de construire, restrictions aux constructions ou encore
mesures de protection et de prévention organisationnelles ou techniques. Pour
les propriétaires fonciers, les dispositions fédérales n’ont donc que des
conséquences indirectes, mais significatives. Un bien-fonds que le plan
d’affectation incorpore dans une zone de dangers est grevé d’une restriction à
la propriété fondée sur le droit public qui peut revêtir la forme d’un
non-classement, d’un déclassement ou d’une incorporation dans une zone
d’utilisation restreinte. Toujours est-il qu’en vertu de l’art. 36 Cst. une
telle restriction n’est admissible que si elle est fondée sur une base légale,
si elle est justifiée par un intérêt public prépondérant et si elle est proportionnée
au but visé. Ainsi, les propriétaires touchés doivent être habilités à contester
cette restriction à leur droit de propriété par une procédure administrative
(voir ATF 1A.271/2004 du 26 juillet 2005; 126 II 522; 114 I 245 consid. 5 p. 249
ss; Lüthi, op. cit. p. 23).
En revanche, pour les autorités
cantonales et communales, les cartes de dangers ont un caractère contraignant. Une
fois le danger établi, les communes doivent intégrer ces cartes dans leur
réglementation. Les autorités doivent également prendre des mesures en vertu de
la clause générale de police si le risque est imminent. En outre, comme les
autorités doivent établir les faits d’office, elles doivent tenir compte de la carte
des dangers, même si son contenu n’a pas été encore intégré dans les plans
directeurs et d’affectation lorsqu’elles examinent une demande de permis de
construire. A défaut, les faits n’ont pas
été établis correctement et la décision est entachée d’irrégularité.
2.
La loi du 27 mai 1970 sur la prévention des
incendies et des dangers résultant des dangers naturels (LPIEN ; RSV
963.11) a pour objet la protection des personnes et des biens contre les
dangers d’incendie, d’explosion et contre ceux résultant des éléments naturels
(art. 1). Elle dispose à son art. 12 que la loi sur les constructions et
l’aménagement du territoire fixe la procédure d’autorisation pour tous les
projets de constructions. Elle détermine notamment les cas dans lesquels une
autorisation cantonale est nécessaire. Conformément à l’art. 103 al. 1 1
ère
phrase de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC ; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de
démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. L’art. 104 LATC prévoit qu’avant
de délivrer le permis, la municipalité s’assure que le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires et aux plans d’affectation légalisés ou
en voie d’élaboration (al. 1
er
) ; elle vérifie si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées
(al. 2). Les art. 120 ss LATC fixent les cas dans lesquels une autorisation spéciale
cantonale est nécessaire en plus du permis de construire communal. Ils ont le
contenu suivant :
"
Art.
120               Champ d'application
1
Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans
autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou
modifiés dans leur destination:
a.
les constructions hors des zones à
bâtir;
b.
les constructions et les ouvrages
nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers
d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces
de la nature;
c.
sous réserve de l'alinéa 2, les
constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou
privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à
l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à
leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal;
cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la
compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat
peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La
délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à
une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront
publiées dans la Feuille des avis officiels;
d.
les constructions, les ouvrages, les
installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être
approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou
cantonales.
2
Les études d'impact sur l'environnement des installations dont
l'implantation est prévue en zone à bâtir ou en zone spéciale et qui ne sont
pas mentionnées dans la liste annexée au règlement cantonal s'effectuent dans
le cadre de la procédure de permis de construire. (al. 2)
Art.
121             Autorités compétentes
1
Sont compétents:
a)
le département pour les constructions
prévues à l'article 120, lettre a;
b)
...
c)
les départements désignés dans la liste
des catégories d'établissements et de constructions prévues par l'article 120,
lettres b et c sous réserve d'une délégation de compétence aux communes;
d)
l'autorité désignée dans les
dispositions légales et réglementaires spéciales (article 120, lettre d).
Art.
122             Procédure, délais
1
La demande, accompagnée des plans et des descriptions nécessaires,
est adressée par écrit à la municipalité. Elle est jointe à la demande de
permis de construire, dans la forme prévue aux articles 109 et suivants.
2
La décision cantonale doit intervenir dans les trente jours dès la
réception du dossier complet par l'Etat. Ce délai peut être prolongé dans des
circonstances particulières, définies dans le règlement cantonal.
Art.
123             Décision
1
L'autorité saisie statue, sans préjudice des dispositions relatives
aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de
situation, de construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures
de surveillance.
2
Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la
salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement.
3
Les décisions cantonales comportant les délais et les voies de
recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles
114 à 116. Une copie de la notification est adressée au département."
Interprétant les compétences
attribuées à l’ECA par les art.11 et 14 LPIEN, le tribunal a considéré que
l’abrogation de l’art. 121 let. b LATC n’avait pas eu pour effet de modifier
les compétences légales déjà attribuées à l’ECA dans le domaine des
constructions exposées aux dangers d’incendie et aux dommages causés par les
forces naturelles (AC.2007.0019 du 16 avril 2008). En conséquence, il
appartient à l’ECA d’examiner si la construction projetée peut être admise,
compte tenu de la carte des dangers qui classe la parcelle en zone rouge, tant
que l’inconstructibilité n’a pas été transposée dans les plans communaux.  Dans
le cas particulier, il doit déterminer si la construction d’un chalet de deux
appartements et d’un garage enterré est possible du point de vue de la
protection des biens et des personnes contre les dangers résultant des éléments
naturels, compte tenu des mesures géotechniques proposées.
On ne saurait comme l’a fait dans
un premier temps l’ECA, sans examen des caractéristiques de la construction
envisagée, prétendre qu’aucune autorisation ne peut être délivrée, car une
parcelle en zone rouge est en principe inconstructible. En effet, la parcelle
est, en l’état de la législation, constructible. Ce comportement équivaut en
effet à un déni de justice.
L’ECA a en fait refusé
l’autorisation requise le 13 février 2008. Il s’est référé à la carte des
dangers sans procéder à un examen minutieux du cas, ce qui n’est pas
admissible. Même si la colocation en zone rouge de la carte des dangers est un
indice fort d’inconstructibilité, elle ne permet pas à elle seule d’interdire
toute construction sans examen du projet et pesée des intérêts en présence,
tant que la parcelle est constructible au sens de la réglementation communale.
Dans le cas d’espèce, il semblerait de plus que l’affectation de l’ensemble de
la parcelle des recourants en zone rouge est discutable. L’exclusion d’un
secteur considéré de la zone à bâtir, pour les motifs évoqués à l’art. 89 LATC,
soit notamment le risque de glissements de terrain, présuppose au demeurant
l’existence de dangers graves et manifestes (AC.2007.0059 du 5 février 2008;
AC.1997.0045 du 29 septembre 1997) qu’il appartient à l’ECA de qualifier.
En outre, on ne saurait admettre
que des propriétaires doivent subir une restriction de leur droit de propriété
sans pouvoir la soumettre à une autorité judiciaire avant le début de la
procédure de transposition d’une carte des dangers dans un plan d’affectation, soit
en dehors du cadre de l’art. 77 LATC qui permet de refuser un projet de
construction contraire à un plan envisagé (cf. ATF 1A.271/2004). Comme en
février 2008, il n’avait pas encore été fait application de la possibilité
offerte par cet article et que la parcelle était selon la législation communale
constructible, l’ECA se devait d’examiner le projet.
3.
Les recourants ont requis que le tribunal
délivre le permis de construire sollicité. Certes, le Bureau Tissières SA et
Geotest SA ont affirmé que d’un point de vue géotechnique les bâtiments
pouvaient être construits. Toutefois, le tribunal ne saurait autoriser sur
cette unique base la construction, alors qu’il convient également d’examiner l’impact
de la construction sur l’ensemble du secteur et que le dossier n’est pas
complet sur ce point. En outre, les motifs qui ont conduit à inclure l’ensemble
de la parcelle en zone rouge sont peu clairs. On peine à croire que cette
affectation n’est pas justifiée par des critères objectifs et qu’elle résulte
de la seule volonté d’un fonctionnaire fédéral comme il a été soutenu en
audience, même si les témoins ont été convaincants.
4.
Au vu de ce qui précède, il convient d’admettre
le recours et d’annuler la décision de l’ECA du 13 février 2008.  Il y a lieu
de laisser les frais à la charge de l’Etat, y compris l’indemnité du témoin Jean-Louis
Amiguet par 355 francs. Les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à
des dépens à la charge de l’ECA. Il ne sera pas alloué de dépens à la
municipalité qui a conclu au rejet du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision de l’ECA du 13 février 2008 est
annulée.
III.
Les frais d’arrêt et l’indemnité du témoin Jean-Louis
Amiguet par 355 (trois cent cinquante-cinq) francs sont laissés à la charge de
l’Etat.
IV.
L’ECA versera aux recourants David Townsend et
Odette Delgado Townsend des dépens arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 8 janvier 2010
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de
l’environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.