vd_omni · FI.2000.0114 · 2005-07-07 · fr

Restaurant Athénée SA/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne Place de la Palud, Municipalité de Lausanne Place de la Palud | L'art. 32a al. 1 LPE pose le principe du financement de l'élimination des déchets par des taxes et non par l'impôt; cette disposition-cadre laisse la place, par voie d'interprétation, à un délai d'adaptation du droit cantonal et communal depuis son entrée en vigueur le 1er novembre 1997. Le prélèvement de telles taxes auprès des entreprises à l'exclusion des ménages ne viole pas le principe de l'égalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.07.2005 FI.2000.0114

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 juillet 2005
Composition
Etienne Poltier,
président;
M.
Alain Maillard et M. Marc-Etienne Pache
recourante
Restaurant Athénée SA et crts,
à
Lausanne,
représentés par Peter SCHAUFELBERGER,
avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux,
et de taxes spéciales
, à Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de Lausanne
Objet
Décision du 24 novembre 2000 de la Commission communale de
recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (taxe de
ramassage et de traitement des déchets de la commune de Lausanne pour 1997 et
1998)
Vu les faits suivants
A.
La Commission communale de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales de Lausanne a statué le 24 novembre 2000 sur de
nombreux recours dirigés contre la taxe de ramassage et de traitement des
déchets pour 1997 et 1998. Sa décision a la teneur suivante:
"La Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux
et de taxes spéciales
constate
En faits
1)           Les recourants sont tous
entrepreneurs sur le territoire de la Commune de Lausanne et, pour la plupart,
exploitants d'établissements publics.
2)           Des bordereaux relatifs à la taxe
d'enlèvement et de traitement des déchets pour l'année 1997, respectivement
1998, ont été notifiés par la Direction de la Sécurité sociale et de
l'environnement de la Ville de Lausanne à chacun d'entre eux.
3)           La législation municipale
pertinente en la matière a changé en 1997. Effectivement, le Règlement sur la
gestion des déchets du 25 avril 1996 (recte : 12 novembre 1996) a remplacé avec
effet au premier janvier de l'année suivante un ancien Règlement pour
l'enlèvement des ordures ménagères du 22 avril 1913 invalidé. Récemment, la législation
fédérale traitant du sujet a également évolué (ces points seront développés
dans la partie droit).
4)           De précédents litiges avaient
déjà opposé les parties, ou plus exactement un certain nombre parmi les
recourants, à l'intimée, s'agissant, la dernière fois, de la finance
d'enlèvement des déchets pour 1996. Saisie. la Commission de céans avait alors
estimé, dans une décision du 15 décembre 1998, que les éventuels liens fondant
la prestation communale considérée étaient de nature contractuelle. Elle
s'était par conséquent proclamée incompétente et avait renvoyé la Ville à
réclamer son dû par la voie civile ordinaire.
5)           Il ressort des documents produits
par l'intimée, basés sur les données d'exploitation 1997 du service
d'assainissement, qu'en 1997 le CROM (Centre de ramassage des ordures
ménagères) a collecté 42'208 tonnes de déchets urbains incinérables dont 41
'249 tonnes à Lausanne. Sur cette quantité 7'996 tonnes, soit environ 20 %,
provenaient des entreprises. En outre l'UIOM (Usine d'incinération des ordures
ménagères) a reçu 67 tonnes de déchets dits industriels.
Les chiffres du budget 1997 prévoyaient que
les dépenses liées à la gestion des déchets atteindraient fr. 17'653'600.--
mais que les recettes ne se monteraient qu'à fr. 5'813'400.-- dont fr.
2'389'000.-- dérivant des taxes perçues des entreprises et qu'ainsi, à l'instar
des années précédentes, un déficit substantiel prévaudrait. Le coût net de la
gestion des déchets (c'est-à-dire le total des dépenses moins toutes les
recettes non liées à la taxe sur les entreprises) s'élèverait à fr. 14'229'200.--,
somme dont les 20 % correspondraient à fr. 2'845'840
6)           Plusieurs entreprises privées
telles Boschung évoluent dans le créneau du ramassage des déchets en pratiquant
des prix semblables à ceux de la Commune même si leurs prestations s'avèrent
légèrement différentes (passages plus fréquents et de nuit).
Les tarifs du service d'assainissement de la
Ville sont édictés chaque année par la Municipalité (et approuvés par le
Conseil d'Etat). Pour le ramassage et le traitement des déchets incinérables
assimilables aux ordures ménagères, il était demandé aux entreprises, par
tonne, fr. 285.-- en 1997 et fr. 306.-- en 1998 (augmentation due à la
répercussion de la TVA) dans le cadre d'une prestation globale.
Lorsque les déchets urbains étaient
directement livrés par les usagers aux installa- tions de traitement, les prix
respectifs pour leur incinération seule en 1997 et 1998
s'élevaient à fr. 180.-- et à fr. 220.-- par
tonne.
Le tonnage se définit d'après un questionnaire
et, en cas de doute ou de contestation, par des pesages.
Il est à noter que certaines prestations
publiques, telles le ramassage porte-à-porte ou la collecte en dehors des jours
officiels, accomplies en faveur des entreprises, dont moult cafés-restaurants,
excèdent ce qui est usuel et leur coût n'est pas repor- té sur les
bénéficiaires.
7)           Sur les 11'035 adresses
d'entreprises recensées à fin 1997 sur le fichier créé par la police
qu'utilisait le service d'assainissement de nombreuses entreprises n'ont pas
été prises en compte car ne produisant pas de déchets ou les acheminant elles-
mêmes ou via des transporteurs privés (242 dans ces deux derniers cas).
Restaient 7'776 entreprises qui ont eu recours au service d'assainissement, toutefois
seuls 6'280 bordereaux ont été envoyés parce que les différentes
administrations fédérale, cantonale et communale (au total 439 adresses) ne
recevaient qu'un bordereau centralisé chacun, et aussi parce que 1'057 filiales
n'en ont pas réceptionnés, ceux-ci parvenant en droite ligne à la maison mère.
Au surplus, l'intimée affirme n'avoir sciemment exonéré personne.
A cette époque, Lausanne comptait 123'295
habitants représentant quelque 65'000 ménages.
8)           Un premier recours, suivi de
nombreux autres, a été formé, le 25 août 1997, contre la taxe pour les déchets
des entreprises. En substance, divers griefs y ont été progressivement avancés
tenant notamment à la violation des principes d'égalité de traitement et de
légalité, au non-respect de ceux d'équivalence et de couverture des coûts,
voire au reproche fait à l'intimée de mener des pratiques constitutives de
concurrence déloyale et de dumping. Ils seront repris et détaillés, un par un,
dans la partie droit.
La Municipalité, dans ses déterminations
successives, a conclu au rejet des recours.
10)          Lors des auditions des parties,
les recourants, représentés par Maître Peter Schaufelberger, avocat, ainsi que
la Commune de Lausanne, représentée par Messieurs Ch. De Torrenté, chef du
Service juridique et Th. Diserens, chef du Service d'assainissement, ont
maintenu leurs positions et ont conclu respectivement à l'admission et au rejet
du recours.
En droit
Recevabilité
En vertu de l'art. 9 de l'Arrêté d'imposition
de la Commune de Lausanne pour les années 1997-1998, la Commission est
compétente pour connaître des recours interjetés contre toute décision prise
par l'Autorité communale pour les impôts propres à la Commune, les taxes
communales de séjour et les taxes spéciales.
Dans le cas présent, les recours, largement
motivés, ont été déposés en temps utile par un représentant habilité et se
révèlent donc admissibles.
S'agissant d'un recourant particulier M.
Johann Stadelmann, qui dit avoir recouru contre un rappel étant donné qu'il
n'aurait pas reçu de bordereau originel, sa version sera retenue en sa faveur
et son recours en conséquence examiné, faute de preuve du contraire rapportée
par l'intimée.
A.)          La problématique des déchets est
dominée par un enchevêtrement de normes fédérales, cantonales et communales,
par ailleurs en rapide et sensible évolution. Tout particulièrement, la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), en
vigueur dès le 1er janvier 1985, a subi deux modifications nettes depuis 1995,
les 21 décembre 1995 et 20 juin 1997.
A l'origine, ladite loi prévoyait à l'art. 30
al. 1 que le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les
éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons. Elle
précisait ensuite que les cantons, chargés de surveiller cette élimination,
avaient cependant à se débarrasser eux-mêmes ou par l'entremise des communes
des ordures ménagères (art. 31). Avec la première modification précitée, dite
disposition a été remplacée par une règle énonçant l'élimination par les
cantons des déchets urbains (art. 31b), cette ultime notion, définie à l'art. 3
de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD),
signifiant les déchets produits par les ménages et ceux de composition
analogue. Un tel changement terminologique ne survint qu'en français, le texte
allemand parlant dès l'abord de «Siedlungsabfälle».
Au cours de la seconde modification
susmentionnée, une disposition traitant du financement de l'élimination des
déchets urbains a été introduite, prévoyant explicitement que les cantons ont
mandat d'opérer la suppression desdits déchets en répercutant les coûts, par le
biais de taxes, sur leurs producteurs (art. 32a),
B)           Deux autres règles originelles
(générales) de la LPE appréhendent plus ou moins immédiatement cette matière,
surtout sous l'angle pécuniaire, soit les art. 2 et 48. Le premier dit que «
celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en
supporte les frais » alors que le second retient que « entre autres les prestations
spéciales prévues par la loi donnent lieu à la perception d'émoluments dont le
montant est fixé notamment par les autorités compétentes désignées par le droit
cantonal au niveau cantonal. »
C)           A l'échelon vaudois, la loi sur
la gestion des déchets du 13 décembre 1989 (LGD) est entrée en vigueur le 1er
avril 1990, prenant le relais de normes similaires, pour l'essentiel, inscrites
dans la loi cantonale de 1974 sur la protection des eaux. En principe, les
communes continuent à hériter des tâches d'élimination des divers détritus, à
raison de l'art. 10 al. 1 et 2 :
« Les communes sont tenues de collecter, de
transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration,
conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après,
elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des
entreprises.
Sauf convention contraire avec les communes,
ces entreprises sont tenues d'assurer à leurs frais le transport de leurs
déchets solides aux installations de traitement ».
Le législateur a utilisé à cette occasion le
concept de déchets urbains qu'il a, en bref, circonscrit à l'art. 9 let. a de
la manière suivante:
« ... les déchets, provenant des habitations
et de leurs alentours, qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de
la propreté et de la salubrité (ordures ménagères). Leur sont assimilés les
déchets dont la composition est semblable provenant de l'industrie, du
commerce, des arts et métiers, des entreprises de services... à l'exclusion...
et des déchets mentionnés à l'art. 18. »
D)           D'un point de vue financier,
l'art. 29 réserve la possibilité de percevoir des contributions communales en
échange des services rendus en ces termes:
« Les communes peuvent percevoir; conformément
à la loi sur les impôts communaux (art. 4), des taxes spéciales pour couvrir
les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des
déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la
quantité de déchets produits. »
De son côté, l'art. 4 de la loi cantonale sur
les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LIC) dispose dans les grandes lignes
que des taxes spéciales, fondées sur des règlements approuvés par le Conseil
d'Etat, peuvent être perçues par les communes en contrepartie de prestations ou
avantages déterminés ou de dépenses particulières, à condition d'être réclamées
aux bénéficiaires de l'activité étatique et d'être proportionnées à celles-ci.
E)           Sur le plan lausannois, enfin, le
règlement sur la gestion des déchets du 25 avril (recte 12 novembre) 1996
(RGD), approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1996, trouve application
sur ce thème depuis le 1 er janvier 1997. Il différencie aux art. 3 et 4 les
ordures ménagères, soit les déchets provenant des habitations et de leurs
alentours, qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de la propreté
et de la salubrité et les déchets des entreprises, savoir les déchets
assimilables aux ordures ménagères, produits par l'industrie, le commerce,
l'artisanat, les arts et métiers, les entreprises et les prestataires de
services. Alors que la première catégorie de déchets est transportée par le
service d'assainissement jusqu'aux installations communales de traitement, la
seconde peut y être amenée, moyennant requête, par les producteurs eux-mêmes ou
des tiers qu'ils choisissent (art. 10 et 16 RGD).
F)           S'attachant au volet du
financement, les art. 26, 27 et 29 RGD pris ensemble stipulent, grosso modo,
que la commune peut percevoir une taxe annuelle, proportionnelle au tonnage
moyen des déchets produits, auprès des entreprises qui recourent au service
d'assainissement, la Municipalité étant compétente pour en arrêter le montant
pour peu qu'il n'excède pas fr. 700.-- par tonne s'agissant du ramassage et du
traitement ou fr. 500.-- par tonne pour le seul traitement. Les tarifs annuels
ont été détaillés auparavant (voir partie en faits point 6).
G)           Le Tribunal administratif vaudois
dans un arrêt du 4 novembre 1998 (cas X et six consorts c/ Chavornay c. 2b),
confirmé le novembre 1999 par le Tribunal fédéral, a modifié sa jurisprudence
antérieure selon laquelle apparemment les déchets urbains des entreprises,
qu'il qualifiait de résidus industriels et artisanaux, étaient assimilés à
leurs déchets solides pour le transport desquels seul un prix contractuel
pouvait être exigé mais non une taxe prélevée par la commune vu l'art. 10 al. 2
de la LGD (ainsi encore dans l'arrêt du 31 octobre 1996 in RDAF 19981 50 c. 3).
Dorénavant la cour estime clairement que la notion de déchets urbains (telle
que définie à l'art. 9 LGD), soit les déchets d'entreprise semblables aux
ordures ménagères, à l'instar de ceux générés par les établissements publics,
ne saurait être incorporée à celle de déchets solides, qui devient résiduelle.
Dès lors la perception de taxes est possible mais non obligatoire en vertu du
droit cantonal (art. 29 LGD), autant pour le transport que pour le traitement
des déchets urbains, le critère de facturation pouvant être celui de la
quantité de détritus produits.
H)           Dans le cas présent, le RGD (art.
27, 29 et tarif), conformément à la législation vaudoise précitée, a opté pour
une taxe s'étendant à l'ensemble du cycle d'élimination, déterminée en fonction
de la quantité de déchets d'entreprise à neutraliser. Ces textes ont, de
surcroît, à chaque fois été approuvés par le gouvernement cantonal, si bien
qu'une violation du principe de la légalité, grief que les recourants
paraissent avoir abandonné, ne saurait être retenue.
I)            La taxe discutée se range dans
les contributions causales rattachées à une prestation étatique (ATF 111 la
324, JT 1987 1 625 c. 7; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 1998, n. 6
p. 24 ; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en
particulier dans le canton de Vaud, Lausanne 1989, p. 49). Plus précisément,
elle incarne la contrepartie d'une prestation destinée à compenser l'avantage
qu'un administré retire du recours à un service public de gestion et de
traitement des déchets (arrêt fédéral in RDAF 1999 1 94 c. 3a ; arrêt vaudois
Chavornay déjà cité c. 3a). Même si la participation financière exigée pourrait
jusqu'à un certain point être mesurable à l'aune du service fourni, les
principes de couverture des coûts (ou des frais) et d'équivalence s'appliquent
en matière de taxes ou émoluments d'utilisation, car l'avantage retiré par
chaque bénéficiaire d'une activité étatique se révèle souvent malaisé à
circonscrire, ainsi dans l'hypothèse de l'enlèvement des ordures (RDAF 1999
précité). A l'intérieur de ces limites, le législateur communal jouit cependant
d'une large marge de manœuvre (ATF 109 la 325 c. 4 ; RDAF 1977 117 c. 3).
S'agissant du principe de la couverture des
coûts, il postule que l'ensemble des recettes ne dépasse pas, ou que très peu,
le total des dépenses, frais généraux inclus, du secteur administratif
concerné. Ne posant qu'une limite générale, il tolère qu'une compensation
s'effectue entre les affaires les plus importantes et celles, minimes, où un
dédommagement n'est guère concevable (ATF 124 111 c. 6c; 121 1230 c. 3f;
Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 Il, pp
145 ss, spéc. n. 35 p. 173). La jurisprudence a par ailleurs toujours admis un
certain schématisme dans le choix des critères permettant de cerner la valeur
d'une prestation fournie par une collectivité (ATF 103 la 230 cons. 4a; 1091a
325; 1081a 114).
L'article 32a LPE précise la nature des
charges financières à considérer lors du calcul de la taxe qui peut être
réclamée à ceux qui sont à l'origine des déchets.
« Le montant des taxes est fixé en particulier
en fonction :
a.           du type et de la quantité de
déchets remis;
b.           des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;
c.           des amortissements nécessaires
pour maintenir la valeur du capital de ces installations,
d.           des intérêts;
e.           des investissements prévus pour
l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation. »
La taxe mise en œuvre pour l'année 1997, dans
le cadre du nouveau règlement communal, a été calculée sur la base du budget
établi pour cette année-là. Les expériences réalisées en 1995 et 1996 lors de
la perception d'une finance d'enlèvement des déchets fondée sur une étude
économétrique ont été également mises à profit pour arrêter le montant de fr.
285.-- la tonne (hors TVA).
Il est évident que les données fournies par
les comptes définitifs 1997 et 1998 ne pouvaient servir au calcul de la taxe
qui est bien antérieur à leur clôture. Lors de l'instruction, la commission a
cependant tenu à examiner les comptes de fonction- nement en cause afin de
s'assurer que la taxe fondée sur le budget n'est pas manifestement sans commune
mesure avec les charges réelles du service concerné nonobstant les résultats
positifs enregistrés ensuite de mesures de rationalisation introduites dans le
Service d'assainissement.
Dans le cadre de cet examen, il est apparu que
l'organisation comptable de l'intimée ne permet pas de faire apparaître
facilement les coûts et produits particuliers du secteur des entreprises. Les
données utiles dans un tel contexte sont imprécises ou incertaines comme,
notamment, le fait que, sous rubriques 6501.1 « Ramassage des ordures » et
6501.2 « incinération des déchets », le compte 434.02, intitulé respectivement
«prestation facturées à des tiers-enlèvements commerces, industries, etc. » et
« taxes facturées par le CROM », englobe d'autres ressources que celles
provenant de la taxe querellée, ou encore que le tonnage global traité par la
Ville pour le secteur des entreprises comprend des déchets évacués par des
particuliers lors des ramassages effectués pour les commerces. En outre, le
montant de la taxe a été estimé sur la base du volume des déchets déclaré annuellement
par les entreprises au moyen d'un questionnaire. Bien qu'il soit techniquement
possible de peser, lors des prises en charge, la quantité exacte de déchets
enlevée auprès de chaque producteur, la commune de Lausanne n'est pas obligée
d'appliquer une méthode compliquée et coûteuse aggravant notablement les
charges répercutées sur les usagers.
Dès lors, les chiffres énoncés par la Ville de
Lausanne, tirés des comptes de fonctionnement 1997 et 1998 (éléments publiés)
et des données d'exploitation analytiques fournies, incorporant partiellement
des charges de gestion et de direction, ainsi que des intérêts sur un crédit
d'étude pour le remplacement des installations (Tridel), ont été retenus par la
commission, qui se réfère aux termes de l'article 32a LPE, pour être analysés
sous l'angle d'un calcul de prix unitaire.
Le prix de revient de la tonne de déchets
traitée est ainsi déterminé en divisant les charges nettes totales par le
tonnage global traité. Cela quand bien même ces chiffres sont critiqués par les
recourants comme étant sans rapport avec les prestations fournies et provenant
de comptes qui ne répondent pas, selon eux, à la notion de praticabilité que
les administrés sont en droit d'attendre de comptes publics.
Il apparaît toutefois vraisemblable que les
charges des seules entreprises, si elles étaient distinguées comptablement par
la méthode analytique, ne différeraient guère de celles des ménages, voire
seraient même plus élevées, car les entreprises bénéficient de prestations
accrues (partie en faits point 6 al. 4 et en droit lettre M), non incorporées
dans la taxe actuelle. En outre, le coût des moyens propres à assurer cette
distinction devrait être porté en compte.
Les recourants se plaignent de ce que les
chiffres du compte de fonctionnement ne permettent pas d'établir de prime abord
le rapport entre le coût de la prestation et son report sur les entreprises.
Ils décèlent une distorsion de quelque 15 % entre le résultat obtenu en
divisant le montant du compte « 434.02 Enlèvement commerces, industries etc. »
par le prix unitaire officiel de la tonne de déchets ramassés pour l'année
1997, soit fr. 142.25, et en comparant le tonnage obtenu à celui indiqué par
l'autorité intimée. La commission a constaté, comme expliqué plus haut, que le
compte incriminé enregistre également d'autres produits que celui de la taxe
contestée. Il englobe des factures ponctuelles adressées à toutes les
catégories d'usagers, hors du contexte de la perception de la taxe, pour des
prises en charge spéciales, ainsi que le produit de prestations fournies à des
entreprises ou collectivités importantes sises hors Lausanne (EPFL, UNIL
notamment).
Le volume de déchets incinérables, de 7'996
tonnes, auquel il faut ajouter 2'423 tonnes de déchets recyclables, soit au
total 10'419 tonnes, communiqué par la Ville de Lausanne, ne concernant que
celui des entreprises lausannoises sujettes à la taxe, le raisonnement soutenu
par les recourants est inadéquat et ne peut pas être accueilli.
Les regroupements de données comptables nécessaires
pour respecter le degré légal de publicité des comptes ne permettent certes pas
à l'usager de vérifier aisément le respect du principe de la couverture des
coûts, ce qui paraît être le cas égaiement pour nombre de collectivités
publiques percevant des taxes. Toutefois, les données et les explications qu'un
tiers pourrait souhaiter dans le cadre du contrôle de la constitutionalité de
la taxe, en sus des éléments comptables et tarifs publiés, peuvent être
obtenues auprès de l'administration. Aussi la commission considère-t-elle que
l'obligation faite par l'art. 32 a LPE de fournir au public les bases de calcul
qui servent à fixer le montant des taxes est respectée. Partant, le grief de
non praticabilité soulevé par les recourants est rejeté.
La taxe incriminée est la contrepartie d'une
prestation globale - telle qu'indiquée dans le tarif publié par la Ville sous
rubrique « I Ramassage des déchets urbains (CROM) --A Déchets incinérables » -
incluant la collecte, le transport, le traitement et l'élimination des déchets
urbains produits par les entreprises. A ce titre, il est erroné d'en séparer
les composantes pour en tirer des conclusions en matière de respect du principe
de la couverture des frais.
La commission retient donc les coûts
comptables unitaires de fr. 281.25 pour 1997 et de fr. 285.05 pour 1998.
Comparés au montant de la taxe, de fr. 285.--, il en ressort respectivement un
bénéfice de fr. 3.75 et une perte de fr. 0.05. Le montant positif dégagé, de
quelque 1,3%, est en accord avec la notion de bénéfice admis dans l'application
du principe examiné.
Une violation du Règlement du 14 décembre 1979
sur la comptabilité des communes, art. 27f, qui prescrit l'inscription au
passif du bilan des fonds alimentés par des recettes affectées est reprochée à la
commune. Ce constat ne porte cependant pas préjudice aux recourants.
Quand bien même la Ville de Lausanne a reconnu
un caractère incitatif à la prétention contestée, celle-ci a bien le caractère
d'une taxe et le faible bénéfice réalisé pour 1997 ne permet pas de l'envisager
sous l'angle de l'impôt d'affectation, lequel emporte la notion de généralité
alors qu'il est admis qu'une taxe ne soit perçue qu'auprès d'une catégorie de
bénéficiaires.
K)           Quant au principe de
l'équivalence, traitant du lien entre la prestation étatique individuelle et sa
rémunération, il signifie que la contribution requise de l'assujetti ne doit
pas être en disproportion manifeste avec la valeur objective du service que la
collectivité lui a fourni et demeurer, en tout état de cause, dans des limites
raisonnables (ATF 122 1 279 c. 6c ; Yersin, op. cit., n. 36 pp. 173-174). Dans
l'élaboration des tarifs, un certain schématisme, dicté par un souci de
simplification et aisément compréhensible, trouve toutefois sa place s'il ne
crée pas de discrimination dépourvue de base légale (ATF 125 1 182 c. 4h ; 109
la 325 c. 5 ; arrêt vaudois Chavornay déjà cité c. 3a bb ; André Grisel, Traité
de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 612).
L)           En l'espèce, la somme acquittée
par chaque entreprise apparaît en rapport avec le volume de ses déchets urbains
pris en charge par le service d'assainissement, ceci par le biais d'un tarif
conçu proportionnellement au tonnage. Qui plus est, l'existence d'une
concurrence privée, formée par cinq ou six sociétés de transport, sur le marché
de l'enlèvement des déchets assure la régulation des prix souhaitable du point
de vue des utilisateurs.
Se pose ensuite la question de l'égalité de
traitement entre les entrepreneurs (dont les restaurateurs) qui sont taxés sur
l'enlèvement et le traitement de leurs déchets et les particuliers qui ne le
sont pas.
Selon la jurisprudence et la doctrine, un
arrêté ou une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 125 I 1 c. 2b aa; 122 1 305 c. 6a). Ce principe
s'applique aussi aux contributions publiques mais avec des réserves aux
contributions causales, notamment en ce sens que les avantages particuliers
dont bénéficient les administrés doivent être reflétés dans l'imposition
(Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, n. 2832 et
2835 p. 584).
S'agissant du domaine des déchets, dans une
optique d'égalité de traitement, le principe de causalité contenu dans l'art. 2
de la LPE ne nécessite pas, en lui-même, la taxation de tous les producteurs de
déchets, pas plus qu'il n'exige uniquement une répartition des frais en
fonction de la quantité effective des déchets produits (arrêt cantonal
Chavornay déjà cité c. 2 d) cc, 3 a) bb et 3 b) bb) bbb en corrélation).
M)           Dans le présent cas, il sied
d'abord de remarquer que le législateur a délibérément différencié les
entreprises et les particuliers dans la LGD, quant au ramassage des déchets.
Partant, il paraît également possible de les appréhender différemment au niveau
de la taxation, d'autant plus que le droit fédéral, en tout cas à l'époque, ne
réclamait pas l'imposition de tous les pollueurs ou producteurs de déchets,
comme semble le suggérer le nouvel art. 32a LPE (lui-même non directement
applicable selon la doctrine actuelle [Peter Steiner, Die Umsetzung des
Verursacheprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zurich 1999, pp. 104, 298] ;
sur le caractère programmatoire de la norme encore plus générale qu'incarne
l'art. 2 LPE voir aussi la jurisprudence, dernièrement ATF 123 1 248, JT 1999 1
80 c. 3c), entré en vigueur en novembre 1997, pour la transposition duquel les
cantons, puis les communes, doivent toutefois bénéficier d'un temps
d'adaptation.
A ce propos, dans une autre matière sensible
constituée par l'égalité des sexes, un laps de temps d'une année, comme ici, a
été jugé notoirement insuffisant pour pro- céder à l'alignement des
prescriptions de rang inférieur (A TF 123 1 56, JT 1999 1 522 c. 3b).
Au demeurant, même si le Tribunal fédéral,
dans un arrêt récent (DEP 1998 pp. 520 ss c. 5d bb = Zbl 1999 pp. 423 ss), a assimilé
plus étroitement les déchets des entreprises à ceux des familles donnant
l'impression de se satisfaire du critère de la composition, assez semblable
entre les cafés-restaurants et les ménages, et ne plus attacher autant
d'importance à celui du volume, en règle générale la quantité produite par un
établissement public dépassant celle d'une unité domestique, il convient, en
l'état, d'entériner la distinction opérée par la réglementation communale entre
ces deux catégories. En effet, les acteurs économiques disposent de
possibilités accrues, en comparaison des simples consommateurs, pour agir sur
leurs déchets en les réduisant, les triant ou les valorisant, par exemple dans
le choix des processus de fabrication ou la diminution des emballages, là où le
particulier ne peut que renoncer à une acquisition. Il ne faut pas non plus
oublier que maintes entreprises, dont passablement de cafés-restaurants,
bénéficient de prestations personnalisées de la part du service
d'assainissement qui vont au-delà de ce qui est effectué en faveur des
utilisateurs privés. Ainsi leurs déchets sont ramassés porte-à-porte ou en
dehors des jours officiels de ramassage.
Au surplus, une éventuelle exonération de
certaines entreprises a été démentie par l'établissement des faits (partie en
faits point 7).
N)           En dernier lieu, il est reproché
par les recourants à l'intimée de s'adonner à une pratique des prix
constitutive de dumping et de concurrence déloyale.
Outre le fait que les articles et lois
invoqués ne s'appliquent pas à une entité politique telle une commune
accomplissant une tâche d'intérêt public (maintien de la propreté et de la
salubrité sur son territoire), la présente argumentation se révèle antinomique
avec celle développée en rapport avec la couverture des coûts. De toute façon,
la commune n'a pas dépassé dans l'établissement de son tarif les limites que
lui assignaient l'art. 4 LIC.
Par ces motifs,
la Commission communale de recours en matière
d'impôts communaux et de taxes spéciales de Lausanne
arrête
I         Les
recours interjetés, dès le 25 août 1997, par Maître Peter Schaufelberger,
avocat à Lausanne, contre une taxe de ramassage et de traitement des déchets
réclamée par la Commune de Lausanne, au nom de
pour 1997:
ARDUINI Sauro, AUER Philippe, BANDERET &
JATON Edith et Suzanne, BANNENBERG Rose-Marie, BARREIRO José-Luis, BAUMANN
Daniel, BEDOY Pascal, BERNARDO & CALLABRETTI, BERNER Kurt, BERTHOLD Serge,
BERTINl lside, BORGE Eugenio, Boulangerie BERGUGLIA SA, Boulangerie FLEUR DE
LIS, BOULAZ Michel, BRASSERIE DES BERGIERES SA, BURATO & STANLEY Sàrl,
BURRI Georges, BUTTICE Giuseppe, CAFE-RESTAURANT DE JURIGOZ SA, CARTE BLANCHE
SA, Etude d'avocats CHAUDET, BOVAY, WYLER et MUSTAKI, CHEBANCE Bernard,
CIORICEANU Floréa, CIPRIANO Giuseppe, COGEL DISTRIBUTION SA, CONDEMI Girolamo,
DE PREUX Patrick, DEMIERRE Francis, DUBOIS Marie-Josèphe, ECUYER Ernest,
FRANZONI Giuseppe, FREMONT Bernard, GALLEY Gérard, GARBO CAFE SA, GARCIA
Esteban, GENEROSO Oliva, Gérance CROT Robert & Cie SA, GINDROZ Marcel,
GODIO Jean-Jacques et Parvine, GOLF DE LAUSANNE, GOY Pierre, GRACI Alfonso,
GREMAUD Jean-Pierre et Philippe SNC, GUIGNARD Henri, HAU-KAISER Christine, HO
YUN LAU, HOTEL CAFE RESTAURANT DU RAISIN ET DE L'ETRIER SA, HOTEL CARLTON SA,
HOTEL ALPHA SA, HOTEL DE L'OURS M. Errede, HOTEL VICTORIA LAUSANNE SA,
HOTELBETRIEBS SA, HOTELS AGORA- CITY SA, JANKOVIC & BAKIJA Petar et M.,
JATON Françoise, KUNDIG Wilhelm, L'AGE D'OR SA, LAGROTTERIA Nicole, LA BELLE
EPOQUE MANAGEMENT SA, LE BEAU LIEU SA, LE MIRADOR SA, LE NAPOLI SA, LOPEZ M.,
LUGINBUHL Fabrice, MARGUERON Charles, MEYER Sonja, MILICEVIC Miladin et Roja,
MONNIER Daniel, PALASCIANO Angelo, PALASCIANO Mario, PANCHAUD Solange,PECLAT
Christiane, PEREZ José, PIETU Claude, PORCHET Robert, RAEMY Marie-Madeleine,
RECOUSO Balbino, RESTAURANT ATHENEE SA, RESTAURANT DE BELLEVAUX, RESTAURANT DA
CARLO SA, RESTAURANT MON-REPOS SA, REY Jean, RODRIGUEZ Florence, ROSATI
Giancarlo, ROULEAU Jean-Paul, ROSSET Hélène, STADELMANN Johann, STANIC Milir,
STARLIGHT SA, STETTLER Pierre, STRAMKE Didier, TOSCAFLOR SA, TREUPEL Jorg,
UHLMANN Blaise, VERNEZ Alfred, VOLLICHARD Aimé, WICKY Jean-Philippe, WINKIE BAR
Sàrl, ZUFFEREY Marcel, ZUMBUHL Walter,
Pour 1998:
ALFONSO Catherine et Marlu, ANDRE Jean-Marc
SA, ANDREY Jean-Marc, ANTON SALGADO Juan-Antonio, ARDUINI Sauro, ARESPIC SA, AU
CANARD PEKINOIS SA, AUDEZZANO Alain, AUER Philippe, BAGNOUD Michel, BALADO
Adolfo, BALDI Mario, BANDERET & JATON Edith et Suzanne, BANNENBERG
Rose-Marie, BARREIRO José-Luis, BARTSCHI Emile, BAUMANN Daniel, BEDOY Pascal,
BELDAME Rémi, BERNARDO & CALLABRETTI, BERNER Kurt, BERSET Frédéric, BERTINl
lside, BIPRO Sàrl, BODEGA AUX 3 TONNEAUX, BORGE Eugenio, BORLOZ C. &
CHATELIER L., Boulangerie BERGUGLIA SA, Boulangerie FLEUR DE LIS, BOULAZ
Michel, BRASSERIE DES BERGIERES SA, BRASSERIE LE VAUDOIS SA, BURATO &
STANLEY Sàrl, BURRI Georges, BUTTICE Giuseppe, CAFE-RESTAURANT DE JURIGOZ SA,
CANI SA, CHATTON Marliese, CHEBANCE Bernard, CHOUDHARY IFTIHAR Ahmed,
CIORICEANU Floréa, CIPOLAT & PELLICCIOTTA, CIPRIANO Giuseppe, COGEL
DISTRIBUTION SA, CONDEMI Girolamo, CUANOUD Roger, CURTY Marcel, DE PREUX
Patrick, DELJA Sàrl, DEMIERRE Francis, DOMENIGHETTI Rémy, DUBOIS Marie-Joséphe,
ELIA Rodolfo, ESTEVES Teresa Maria, FEIJOO José-M., FERNANDES & PFAFF,
FERNANDEZ Ernest, FONTANA Daniello, FRANCOVICH Sonia, FRANZONI-BARTOLOTTA
Girol, FREMONT Bernard, GALLEY Gérard, GAMERRO Luigino, GARAGE-HOTEL EXCELSIOR
SA, GARBO CAFE SA, GARCIA Esteban, GARDEL Jean-Daniel, GASCO SOLANO José,
GENOUX Raymond, GODIO Jean-Jacques et Parvine, GOLF DE LAUSANNE, GOURDON
Angelina, GRACI Alfonso, GREMAUD Jean-Pierre et Philippe SNC, GUIGNARD Henri,
HAU-KAISER Christine,
HO CHI CHEONG, HORMANN Gabriela, HOTEL
AGORA-CITY SA, HOTEL ALPHA SA, HOTEL BELLERIVE LAUSANNE SA, HOTEL CAFE
RESTAURANT DU RAISIN ET DE L'ETRIER SA, HOTEL DU BOULEVARD LAUSANNE, HOTEL DU
CHÂTEAU D'OUCHY, HOTEL MIRABEAU SA, JANKOVIC & BAKIJA Petar et M., JATON
Françoise, KILlNC, KUNDIG Wilhelm, LA NONNA SA, L'AGE D'OR SA, LAGROTTERIA
Nicole, LAZAR Bertrand et Françoise, LE BEAU LIEU SA, LE CYRANO LAUSANNE SA, LE
DELICE SA, LE MIRADOR SA, LE NAPOLI SA, LOPEZ M., LUGINBUHL Fabrice, MARGUERON
Charles, MARGUERON Serge, MARTI Jo-M., MENO Vincente, MILICEVIC Miladin et
Roja, MJ RESTAURANT LA RADIO SA, MONNIER Daniel, MUELLER-PERRET J.-H.,
MUETZENBERGJean-Daniel, NOVELLO Gianni, OLIVA Generoso, PALASCIANO Angelo,
PALASCIANO Mario, PANCHAUD Solange, PARADISO LAUSANNE Sàrl, PEPIN Georges,
PETELIN André, PIETU Claude, PISCINE DE VALMONT, PORCHET Robert, RECOUSO
Balbino, RESTAURANT A THENEE SA, RESTAURANT AU CHARBON SA, Restaurant DA CARLO
SA, RESTAURANT FLORIDA SA, RESTAURANT LE PARK SA, RESTAURANT LE SANGHAI Sàrl,
RESTAURANT MON-REPOS SA, REY Jean, RICHARD Gilbert, RODRIGUEZ Florence,
ROETHLISBERGER Marie-Thérèse, ROLLINET Alain, ROSATI Giancarlo, ROSSI M.,
ROULEAU Jean-Paul, SACRERPA SA, SCHENK, STANIC Milimir, STETTLER Pierre,
STRAMKE Didier, TOSCAFLOR SA, UHLMANN Blaise, VERNEZ Alfred, VJTA Sàrl, VON ARX
Rose-Marie et Jean, WENGER Yvan, WICKY Jean-Philippe, ZUFFEREY Marcel, ZUMBUHL
Walter,
sont rejetés.
II        Cette
décision est notifiée sans frais aux parties le 24 novembre 2000. Elle annule
et remplace celle qui est intervenue le 21 novembre 2000.
Le président:                                               Le
secrétaire:
Dino Venezia                                               Bernard
Raboud"
B.
La décision précitée est parvenue au
conseil des recourants le 27 novembre 2000; agissant par acte du 27 décembre
2000, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Peter Schaufelberger, le
Restaurant Athénée SA et consorts ont recouru en temps utile contre cette
dernière auprès du Tribunal administratif. Ils concluent en substance avec
dépens à la réforme de la décision de la commission de recours en ce sens que
les taxes attaquées sont annulées.
On notera que le
pourvoi comporte une liste de 127 recourants pour 1997 et 172 pour 1998
(toutefois certains des recourants sont indiqués à plusieurs reprises, par
exemple pour les différents établissements publics exploités par une même
personne morale). La municipalité, dans sa réponse du 2 juillet 2001, indique
que le recourant no 39 de l'année 1997 et 70 de l'année suivante (Michel
Gatinois, pour l'Auberge du lac de Sauvabelin) a retiré ses pourvois devant la
commission le 23 juillet 1999; elle conclut donc à l'irrecevabilité du recours
en tant qu'il est formé au Tribunal administratif par ce contribuable.
Claude-Henri Borloz, pour La Vaudaire, n'a pour sa part pas recouru contre la
taxe 1997 auprès de la Commission communale de recours, de sorte que son
pourvoi au Tribunal administratif pour l'année en question est également
irrecevable, selon l'autorité intimée. Par ailleurs, la commission précitée admet
ne pas avoir tranché formellement les pourvois formés par les recourants nos 93
à 105 et 124 pour la taxe 1997, à la suite d'une inadvertance (v. sa lettre du
9 juin 2005).
Quoi qu'il en soit
de ces questions, il va de soi que la plupart des recours, formés en temps
utile, sont recevables.
On notera cependant
que les recourants
"Au Canard Pékinois SA"
, respectivement
"Restaurant
l'Age d'or SA"
ont tous deux retirés leur recours contre les taxes
1998, respectivement 1997 et 1998.
C.
Dans leur mémoire de recours, les
intéressés se réfèrent pour l'essentiel à l'état de fait de la décision
attaquée; ils critiquent toutefois le chiffre 6 dernier alinéa de cet état de
fait; ils contestent en effet avoir été au bénéfice de prestations spéciales,
tels que le ramassage porte à porte ou la collecte en dehors de jours
officiels, sans frais supplémentaires; ces services spécifiques leur sont en
effet facturés. Dans sa réponse, la municipalité ne conteste pas la version des
faits tels que présentés par les recourants, de sorte qu'elle peut être tenue
pour exacte. Par ailleurs, la municipalité fournit quelques précisions (voire
corrections) s'agissant des tarifs pratiqués pour la collecte et le traitement
des déchets; ce tarif se lit comme suit:
Papier:                                                                           Fr.              170.--
verre:                                                                             Fr.              100.--
déchets
végétaux:                                                           Fr.              145.--
métaux:                                                                         Fr.
120.--
déchets
incinérables:                                                    Fr.            285.--
La décision de la
commission indiquait donc un prix erroné de 306 fr. par tonne de déchets
incinérables pour l'année 1998.
On notera au passage
que les entreprises avaient reçu un questionnaire où elles devaient indiquer la
production moyenne de ces différents déchets (triés pour les quatre premières
catégories, mélangés pour la cinquième); elles recevaient ensuite une facture
qui détaillait les différents postes de la taxe demandée, selon la nature des
déchets produits.
D.
Le mémoire de recours comportait par
ailleurs des griefs concernant la composition de la commission, lesquels
auraient dû conduire à la récusation de l'un des juristes ayant collaboré avec
la commission de recours. Ce dernier a en effet été engagé par la Ville de
Lausanne comme juriste après la première séance de la commission de recours
(qui s'est déroulée le 28 septembre 1999), mais avant la séance suivante du 4
octobre 2000. La commission de recours, puis la Ville de Lausanne se sont
déterminées sur cet aspect spécifique dans des lettres toutes deux datées du 22
février 2001; elles proposent d'écarter ce moyen tiré de la récusation de ce
juriste (v. encore courrier du conseil des recourants du 29 mars 2001).
Considérant en droit
1.
a) Selon son titre et son article premier, le règlement du
Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les
autorités administratives inférieures s'applique aux autres instances chargées
de traiter des recours administratifs que le Tribunal administratif et le
Conseil d'Etat. Tel est le cas en particulier des commissions communales de
recours instituées sur la base de l'art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur
les impôts communaux. Or, l'art. 6 du règlement précité prévoit que la demande
de récusation est examinée par le Conseil d'Etat.
On pourrait dès lors se demander
s'il n'y a pas lieu de transmettre les griefs soulevés à cet égard par les
recourants au Conseil d'Etat, afin qu'il les traite.
b) Cependant, dans l'hypothèse où
une autorité statue dans une composition irrégulière, par exemple au motif que
l'un de ses membres ne se serait pas récusé, sa décision est affectée d'un vice
de procédure. L'autorité de recours ordinaire, ici le Tribunal administratif,
devant lequel toute violation du droit peut être invoquée, apparaît lui aussi
compétent pour examiner une telle violation d'une règle de procédure, à tout le
moins si elle est invoquée dans le cadre d'un recours. Il en va ainsi en
l'espèce; il convient donc d'examiner ce grief dans le cadre du présent arrêt
(
ATF
5P.318/1997 et 5A.19/1997 Delévaux du 21 octobre 1997; dans cet arrêt, le
Tribunal fédéral est entré en matière sur un grief lié au défaut de récusation
d'un assesseur du Tribunal administratif, dans la cause FO.1997.0006, quand
bien même le moyen aurait pu être adressé à la Cour plénière de ce dernier).
c) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, l'art. 58 al. 1er aCst. garantissait (v. désormais art. 30
al. 1 Cst.) - indépendamment du droit de procédure applicable - l'obtention
d'un jugement indépendant et impartial, rendu par un tribunal constitué de
façon régulière (ATF 116 Ia 18, c. 4). Lorsque la décision relève non pas d'un
tribunal, mais d'une autorité administrative, la jurisprudence déduit de l'art.
4 Cst. une garantie de même portée (ATF 114 Ia 279 c. 3b; ATF 125 I 119, spéc.
122). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il suffit, pour
fonder un soupçon de partialité, qu'il existe des circonstances objectives
propres à susciter l'apparence de prévention et à faire naître un risque de
partialité (ATF 117 1a 410 c. 2a); autrement dit, il faut que des raisons
objectives fassent naître une méfiance du justiciable quant à l'impartialité du
fonctionnaire (ATF 97 I 93 c. 2); la méfiance doit résulter objectivement de
circonstances certaines ou d'un comportement propre à éveiller la suspicion de
partialité (ATF 114 Ia 158, c. 3b). Si la simple affirmation de partialité
fondée sur les sentiments subjectifs d'une partie est insuffisante pour
justifier la récusation d'un magistrat, il n'est pas nécessaire en revanche que
la personne contestée soit effectivement prévenue (ATF 115 Ia 36 ss et 175 c. 3
ss). Ces principes s'appliquent par analogie au greffier de l'autorité
judiciaire (ATF 124 I 255 rés. in RDAF 1999 I 545 et ATF 119 Ia 81)
Dans l'ATF 125 précité, le
Tribunal fédéral apporte toutefois certaines nuances s'agissant de la
récusation d'autorités administratives, particulièrement celle de membres d'un
exécutif ou encore de commissions de recours, d'arbitrage ou de surveillance
externes à l'administration (v. spéc. consid. 3 let. c à g). En tous les cas,
l'extrême rigueur qui peut être exigée d'un tribunal n'a pas nécessairement sa
place s'agissant d'autres autorités, relevant du pouvoir exécutif ou encore
pour des commissions de recours relevant du pouvoir législatif, comme en
l'espèce.
En l'occurrence, les recourants
reprochent à la commission de recours de s'être assuré les services d'un
juriste, notamment pour l'appuyer lors de la première séance qu'elle a tenue,
lequel a été engagé ensuite comme fonctionnaire par la Ville de Lausanne. Le
tribunal ne voit cependant pas ici de motif d'annulation de la décision
attaquée. En effet, la commission de recours est une émanation du législatif
communal (art. 45 al. 1 LIC); il est dès lors dans l'ordre des choses qu'elle
puisse avoir besoin de forces d'appoint, par exemple dans le domaine juridique;
pour ce faire, elle est contrainte - sauf à disposer d'un personnel qui lui
serait dédié spécialement - aux forces de membres de la fonction publique
communale. Tel est le cas d'ailleurs du secrétaire habituel de la commission de
recours; le fait qu'un second juriste ait été mis à contribution ici ne change
guère les choses, même si, par la suite, il a été engagé dans d'autres services
de l'administration communale, cela sans plus participer à la présente
procédure.
En définitive, compte tenu des
nuances évoquées par l'ATF 125 précité, le tribunal considère que le concours
de ce juriste à la première séance de la commission de recours ne constituait
pas un vice de procédure susceptible de conduire à l'annulation de la décision
attaquée. Il convient donc d'écarter ce premier moyen.
d) Les recourants font par
ailleurs valoir que la commission de recours avait délibéré la cause après la
première audience de 1999. Il reste que l'autorité intimée a tenu une seconde
audience en 2000 et qu'elle avait recueilli dans l'intervalle de nombreuses
pièces complémentaires, pour examiner le respect dans le cas d'espèce des
principes de couverture des frais et d'équivalence.
On ne saurait lui en faire le
grief. En particulier, même si certains documents internes pourraient le
laisser penser, on ne saurait considérer que la position de la commission de
recours - qui a siégé dans la même composition lors de la première, puis de sa
seconde audience - était définitivement arrêtée après la première séance. Il
n'est d'ailleurs pas décisif que celle-ci ait jugé bon - ne serait-ce que pour
faire un point de situation - de passer en revue les questions à trancher à
l'issue des débats de 1999. Il ressort assez clairement du dossier que la cause
n'était pas entendue après la première séance, mais que, au contraire,
l'instruction devait être complétée, puis les réponses à de nombreuses
questions soulevées devaient être arrêtées encore.
Ce second moyen de procédure doit
ainsi également être écarté.
e) Après vérification auprès de la
commission de recours, suite aux remarques de la municipalité, il est apparu
que l'autorité intimée avait omis de trancher un certain nombre de recours; de
même certains pourvois ont été retirés par leurs auteurs; devant la commission
déjà. Dans tous ces cas, les recours formés au Tribunal administratif par des
contribuables soit qui ont retiré leur recours à la commission, soit dont le
pourvoi auprès de la commission n'a pas été tranché, sont irrecevables et n'ont
pas lieu d'être traités ici. Quant aux recours formés auprès du tribunal et
retirés par la suite, il convient de se borner à les rayer du rôle.
2.
La décision attaquée expose dans les grandes lignes
l'évolution législative, tant au plan fédéral, cantonal que communal (v. les
considérants en droit de cette décision, sous lettre A ss). La problématique
centrale du présent recours a trait au financement de l'élimination des
déchets, plus spécialement ici des déchets des entreprises. Dans sa version
initiale, la LPE n'allait pas au-delà d'un rappel du principe de causalité
(art. 2) et d'une délégation de compétence aux cantons pour l'adoption des règles
relatives aux émoluments (art. 48). Ensuite, dans le cadre de la novelle du 21
décembre 1995 entrée en vigueur le 1er juillet 1997, le législateur a introduit
un complément de l'art. 2 à l'art. 32 al. 1 LPE; selon cette disposition, le
détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (ce principe connaît
des exceptions, dans des dispositions particulières arrêtées par le Conseil
fédéral; v. également al. 2).
Selon les auteurs, le principe de
causalité précité (art. 2 et désormais 32 al. 1 LPE) n'a pas été entièrement
suivi d'effet sur le plan du financement; en d'autres termes, dans de
nombreuses collectivités publiques, l'impôt a continué à financer l'élimination
des déchets, alors que le principe de causalité voudrait plutôt que celle-ci
soit couverte par le produit de taxes et autres contributions causales (v. sur
ces aspects: Brunner, Commentaire de la LPE, nos 7 ss ad art. 32a).
En définitive, cette approche n'a
été retenue que dans le cadre d'une révision de la loi sur les eaux, qui s'est
déroulée parallèlement à une révision de la LPE, courant 1996. C'est dans ce
contexte que le législateur a estimé devoir abandonner le financement de
l'élimination des déchets par la voie de l'impôt, pour lui préférer un régime
de taxes causales (même auteur, nos 10 ss ad 32a LPE).
La teneur de l'art. 32a LPE,
entrée en vigueur le 1er novembre 1997, est la suivante:
"Les cantons veillent à ce que les coûts
de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit
confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la
charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est
fixé en particulier en fonction:
a.           du type et de la quantité de
déchets remis;
b.           du coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations      d'élimination des déchets;
c des amortissements nécessaires pour
maintenir la valeur du capital de ces         installations;
d.           des intérêts;
e.           des investissements prévus pour
l'entretien, l'assainissement et le          remplacement de ces installations,
pour leur adaptation à des exigences            légales ou pour des
améliorations relatives à leur exploitation.
Si l'instauration de taxes couvrant les coûts
et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des
déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement,
d'autres modes de financement peuvent être introduits.
Les détenteurs d'installations d'élimination
des déchets constituent les provisions nécessaires.
Les bases de calcul qui servent à fixer le
montant des taxes sont accessibles au public".
En substance, l'alinéa premier
pose le principe de la perception de taxes causales en vue du financement de
l'élimination des déchets urbains, alors que l'alinéa 2 prévoit la possibilité
d'exceptions.
L'interprétation de l'art. 32a LPE
soulève de nombreuses difficultés. La première concerne son application dans le
temps; concrètement, il s'agit de savoir si les cantons sont liés par cette
disposition dès le 1er novembre 1997, date d'entrée en vigueur de la novelle,
ou si ces derniers disposent au contraire d'un délai en vue d'adapter leur
législation. Par ailleurs, il convient de déterminer le champ d'application de
cette règle, axée sur la notion de
"déchets urbains"
. Enfin,
on peut s'interroger également sur la portée de l'alinéa 2, soit de l'exception
apportée au principe du financement par des taxes causales. Le présent litige
soulève d'ailleurs une difficulté particulière, puisque les taxes ici en cause
couvrent les années 1997 et 1998; dans la mesure où la novelle aurait vocation
à s'appliquer immédiatement, soit dès le 1er novembre 1997, il y aurait lieu
d'examiner les taxes ici en cause tant en regard du droit positif antérieur à
cette date qu'au regard des dispositions ultérieures; plus concrètement, ce sont
les règles de la LGD (plus spécialement l'art. 29 LGD), ainsi que celles du RGD
dont il convient de contrôler la conformité aux teneurs successives du droit
fédéral.
3.
a) En 1996, date de la publication du message du Conseil
fédéral relatif à l'adoption de l'art. 32a LPE, 45% des communes suisses,
principalement à l'ouest et au sud du pays, finançaient encore le service des
ordures à l'aide des recettes fiscales ordinaires ou de taxes qui ne
dépendaient pas de la quantité d'ordures produites (v. à ce sujet Veronika
Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch
kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 60). Dans le
canton de Vaud, actuellement encore, près de la moitié des 385 communes du
canton ne prélèvent aucune taxe et bon nombre de celles qui le font utilisent
un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la quantité de
déchets (v. à ce sujet TA, FI.1998.0074).
Le législateur n'a pas prévu de
délai d'adaptation du droit cantonal à la règle de l'art. 32a LPE. Cependant,
la doctrine retient qu'un tel délai est indispensable dans un domaine où
prévaut une large autonomie des cantons dans la mise en oeuvre des principes
arrêtés par la législation sur la protection de l'environnement (v. à titre
d'exemple ATF in RDAF 1999 I 94 et les arrêts cités; v. également ATF Flims in
DEP 1998, 739); une telle solution s'impose à plus forte raison lorsque, comme
c'est fréquemment le cas, les cantons ont chargé les communes de l'exécution
des tâches d'élimination des déchets urbains découlant de la LPE (sur ces
points, v. Brunner, op. cit., nos 27 ss ad art. 32a LPE). Pour les auteurs, un
délai d'adaptation de cinq ans apparaît à cet égard comme acceptable (Brunner,
ibidem). On relève encore que l'Office fédéral de la protection de
l'environnement n'a publié des directives d'application de cette disposition
qu'en 2001 (voire à fin 2001); il y suggérait d'ailleurs des solutions du type
de celle retenue par le canton des Grisons (délai d'adaptation fixé aux
communes par le canton; v. ci-dessous en relation avec ATF 129 I 290).
On notera encore que le canton de
Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin de l'adapter à l'art. 32a LPE;
ce texte a été adopté par le Grand Conseil le 6 mai 2002 (BGC mai 2002, p. 128
ss, 3e débat). Cependant, à la suite d'un référendum, cette loi a été refusée
en votation populaire (RLV 2002, 546), de sorte que l'art. 29 LGD (lequel
prévoit, à titre facultatif seulement, le financement de l'élimination des
déchets par des taxes) est resté en vigueur; il en va d'ailleurs de même du
RGD. Pour le cas d'espèce, qui concerne les années 1997 et 1998, on retiendra
surtout que l'art. 32a LPE n'a pas déployé d'effet, les textes alors en vigueur
conservant leur pleine validité. Sans doute, l'ATF du 24 mai 2000 (rendu à la
suite de la cause FI.1998.0074; 2P.249/1999 et 2A.425/1999) paraît avoir dit le
contraire (consid. 4c; v. également ATF 2P.447/1998, du 7 octobre 1999, non
publié sur ce point in RDAF 2000 I 284, consid. 3b). Le Tribunal fédéral, dans
un arrêt plus récent, a évoqué la question (ATF 129 I 290, commune d'Arosa, en
se référant aux avis de doctrine précités; en l'occurrence, le droit grison
conférait aux communes un délai de cinq ans pour s'adapter à la nouvelle teneur
de l'art. 32a LPE; à la suite d'un vote populaire négatif au sein de la
commune, le canton avait imposé une réglementation cantonale de substitution;
c'est cette dernière qui faisait l'objet du recours de la commune d'Arosa),
mais il ne l'a pas tranchée à nouveau.
Dans l'arrêt du 24 mai 2000, déjà
cité, le Tribunal fédéral rappelle que les dispositions adoptées pour assurer
le financement de l'élimination des déchets urbains font partie des droits
cantonal et communal autonomes; l'art. 32a LPE ne constitue à cet égard qu'une
disposition-cadre, comportant des principes que les règles de rang inférieur doivent
respecter, en vertu de la règle de la primauté du droit fédéral. Cependant,
malgré cela, cet arrêt déclare qu'il incombe aux autorités cantonales et
communales compétentes d'adapter leur réglementation aux modifications des
principes contenus dans la législation fédérale pour l'entrée en vigueur de
celle-ci, à moins qu'elle ne prévoie un délai d'adaptation; en l'occurrence, en
l'absence d'une règle prévoyant un tel délai, les cantons et les communes
devaient faire en sorte d'adapter leurs règles avant le 1er novembre 1997, date
de l'entrée en vigueur de l'art. 32a LPE. Cette solution (dont on peut
considérer qu'elle découle d'un obiter dictum; le considérant 4c de l'arrêt était
en effet déjà parvenu à l'admission du recours, en retenant une violation de
l'art. 4 aCst.; l'argumentation fondée sur l'entrée en vigueur de l'art. 32a
LPE était en tous les cas développée par surabondance), fondée sur l'idée que
le défaut de mention de cette problématique doit être compris comme un silence
qualifié, est discutable. L
a portée de dispositions transitoires
revêt en effet clairement une importance secondaire, par rapport au régime
ordinaire; il est d'ailleurs des cas dans lesquels le pouvoir exécutif se voit
déléguer la compétence d'adopter les règles transitoires appropriées; la
jurisprudence a même admis parfois que cette faculté n'avait pas à reposer sur
une base légale expresse (ATF 106 Ia 254, spéc. 257; v. aussi 127 II 209 = RDAF
2002 I 340). En tous les cas, en présence d'une loi-cadre, on devrait donc au
contraire reconnaître aux cantons la faculté d'adopter un régime transitoire.
En d'autres termes, on ne voit
guère de motifs de procéder ici à une interprétation stricte de l'art. 32a LPE,
voire de déduire du contexte de son adoption, que l'absence de dispositions
transitoires doit ici être comprise comme un silence qualifié, interdisant aux
cantons l'introduction de dispositions transitoires. Cette solution s'impose
d'autant plus qu'elle rejoint celle que préconise la doctrine citée plus haut
qui estime indispensable pour une mise en oeuvre appropriée de l'art. 32a LPE
l'adoption de délais raisonnables pour corriger les textes en vigueur (le
canton des Grisons avait prévu un délai de cinq ans: v. à ce propos ATF 129 I
290 déjà cité; dans un arrêt récent, TA, arrêt du 29 juin 2005 FI.2004.0072
consid. 2c,
l'autorité de céans a laissé cette question ouverte,
retenant qu'en 2003 le délai d'adaptation était en tous les cas échu).
Cela étant, le tribunal retient en
définitive que la commune de Lausanne disposait d'un délai d'adaptation, de
sorte que les règles du RGD contestées en l'occurrence n'avaient pas, en 1997
et 1998, à s'effacer en vertu du principe de la primauté du droit fédéral.
b) S'agissant par ailleurs des
taxes 1997, il faut observer également, en tant qu'elles concernent les dix
premiers mois de l'année en question, qu'elles ne pouvaient de toute façon pas
être contraires à l'art. 32a LPE, entré en vigueur le 1er novembre seulement.
Dans ces conditions, seule subsiste la question de la conformité de la taxe
prélevée auprès des entreprises avec le régime prévalant jusqu'au 31 octobre
1997.
aa) A cet égard, on constatera
tout d'abord que le droit fédéral ne comportait pas jusqu'alors l'exigence de
principe de financer l'élimination des déchets par le biais de taxes causales,
à l'exclusion d'un financement par le biais des recettes fiscales ordinaires.
Certes, l'art. 2, puis l'art. 32 al. 1 LPE ont-ils introduit le principe de causalité
(ou encore principe du pollueur-payeur). Cependant, ce principe à caractère
principalement programmatoire ne fournissait pas de réponse définitive quant au
financement du traitement des déchets.
Il convient de noter en
particulier que le régime antérieur au 1er novembre 1997 permettait la
coexistence d'un financement par l'impôt, d'une part, par des taxes causales,
d'autre part; exprimé de manière différente, cela signifie que le débiteur d'un
émolument relatif au traitement de déchets (par ex. de déchets spéciaux), fondé
sur une base légale adéquate, ne pouvait pas contester avec succès cette
contribution au motif que l'élimination des déchets était partiellement
financée par l'impôt et ne respectait dès lors pas pleinement le principe de
causalité (l'ATF 2A.403/1995, du 28 octobre 1996, consid. 4d, paraît il est
vrai juger préférable la perception de taxes dans ce type de configuration,
mais il n'exclut pas dans ce cas le financement par l'impôt).
bb) Dans le cas d'espèce, les
déchets des entreprises font précisément l'objet de taxes, proportionnelles au
poids et à la nature des déchets livrés (déchets triés ou non, taxes variant au
surplus, pour les déchets triés, selon qu'il s'agit de papier, de verre ou
encore de déchets verts). Il va de soi que cette solution est conforme aux
exigences découlant du principe de causalité, posées aux art. 2 et 32 al. 1 LPE.
cc) Par ailleurs, sous l'angle du
principe de l'égalité de traitement, l'on ne saurait sans autre assimiler
entreprises et ménages s'agissant des questions à résoudre en marge du
financement de l'élimination des déchets urbains. On note en particulier que le
Tribunal fédéral a admis une différenciation entre ces deux catégories dans le
mode de calcul de ces taxes (v. à ce sujet RDAF 2000 I 284 ss; en l'occurrence,
le Tribunal fédéral avait confirmé la réglementation prévalant pour la commune
de Chavornay, laquelle prévoyait un calcul des taxes dues par les
cafés-restaurants sur la base du chiffre d'affaires de chaque établissement; la
jurisprudence admet aussi une différence de traitement fondamentale entre
propriétaires et locataires: ATF non publié 2A.403/1995 du 28 octobre 1996, où
la réglementation zurichoise prévoyant la perception d'une taxe de base en
matière de déchets uniquement auprès des propriétaires a été jugée conforme à
l'art. 4 Cst.). Il est vrai que la différenciation retenue à Lausanne va plus
loin encore, puisqu'elle dispense complètement les ménages de toute
contribution causale en matière de déchets urbains. Les entreprises sont toutefois
susceptibles de produire des déchets en quantités plus importantes (ainsi par
exemple les cafés-restaurants); en outre, elles sont le plus souvent en mesure
de prendre des dispositions pour valoriser ou recycler les déchets produits,
ainsi que pour réduire la quantité de ceux-ci. La taxe prélevée auprès des
entreprises revêt alors une portée incitative immédiate. Au contraire, les
déchets des ménages peuvent apparaître dans une certaine mesure comme un volume
incompressible; l'absence de prélèvement d'une contribution causale auprès des
ménages (donc le financement de leur élimination par le biais de l'impôt, au
lieu, par exemple, d'une taxe de base schématique) apparaît encore comme une
solution conforme au principe de l'égalité de traitement entre des
contribuables présentant des caractéristiques spécifiques très différentes.
dd) En définitive, les taxes
litigieuses, en tant qu'elles concernent les mois de janvier à octobre 1997, ne
peuvent qu'être confirmées (sous réserve encore de la portée de l'art. 31c LPE,
en vigueur dès le 1er juillet 1997, examiné ci-dessous sous lettre c).
c) A supposer que l'art. 32a LPE
soit immédiatement applicable à compter du 1er novembre 1997, encore
faudrait-il constater que l'on se trouve bien dans le champ d'application de
cette disposition. Cette question se pose bien évidemment aussi pour la taxe
1998. Or, la municipalité le conteste, s'agissant notamment de l'ensemble des
déchets triés (soit au minimum de 2'423 tonnes de déchets recyclables, selon le
mémoire-réponse, let. B IIa; par comparaison avec 7'996 tonnes de déchets
incinérables, pour l'année 1997).
En effet, selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, les déchets triés sont visés par l'art. 31b al. 1, seconde
phrase LPE, qui renvoie à l'art. 31c; cette dernière disposition précise que
ces (autres) déchets doivent être éliminés par leur détenteur (art. 31c al. 1,
1e phrase), lequel peut charger un tiers d'en assurer l'élimination (seconde
phrase; ATF 125 II 508, consid. 6e; v. également Tschannen, Commentaire de la
LPE, no 16 ad art. 31b et 12 ad art. 31c). Cependant, les cantons prennent des
mesures propres à faciliter l'élimination de ces déchets (al. 2). Il résulte de
ce régime que les déchets triés, même s'ils relevaient avant ce tri de la
notion de déchets urbains, sortent dès lors de cette catégorie, pour relever de
celle des
"autres déchets"
visés à l'art. 31c LPE. Il en
découle en outre que l'art. 32a, qui concerne exclusivement le financement de
l'élimination des déchets urbains (v. la note marginale de cette disposition),
n'a plus à s'appliquer en présence de déchets triés.
Il reste qu'un régime dans lequel
l'élimination des déchets triés ferait l'objet de taxes, alors que celle des
déchets urbains serait effectuée gratuitement ne serait sans doute pas conforme
à la LPE. On se souvient en effet que les cantons doivent prendre des mesures
propres à faciliter l'élimination des déchets triés (qui figurent au nombre des
"autres"
déchets; art. 31c al. 2); or, le prélèvement de taxes
pour l'élimination de déchets triés serait bien plutôt de nature à défavoriser
ce mode de faire par rapport aux déchets urbains, si ces derniers étaient
traités gratuitement. En revanche, cette exigence de l'art. 31c al. 2 LPE
serait respectée si, au contraire, le tarif prévu pour les déchets triés était
plus favorable que pour les déchets mélangés (ce qui est le cas dans le RGD
lausannois s'agissant des déchets des entreprises). Cela suppose en définitive
que le tarif lausannois relatif au traitement des déchets mélangés des entreprises
puisse être lui-même confirmé (on a vu qu'il pouvait l'être pour janvier à
octobre 1997 à tout le moins; sur cette question v. au surplus consid. d ss
ci-après).
d) Il resterait ainsi à cerner le
régime juridique applicable en présence de déchets d'entreprises, produits
postérieurement au 1er novembre 1997 et non triés; on le fera par surabondance,
soit dans l'hypothèse (écartée sous let a ci-dessus) où une réglementation
transitoire pour mettre en oeuvre l'art. 32a LPE ne serait pas admissible.
En l'occurrence, les recourants
soulignent pour l'essentiel que la solution consistant à prélever une taxe
causale auprès des entreprises, tout en finançant l'élimination des déchets des
ménages par la voie de l'impôt, serait contraire au principe de l'égalité de
traitement.
Il va de soi que le législateur
fédéral a posé le principe selon lequel le financement de l'élimination des
déchets urbains devait être couvert par le détenteur de ces déchets (en
application de l'art. 32 al. 1 LPE) et non par le biais des recettes fiscales
ordinaires. Le régime lausannois, tel qu'il découle du RGD, ne respecte pas ce
principe, s'agissant en particulier des déchets urbains produits par les
ménages (au nombre de quelque 65'000 selon la décision attaquée); il le fait en
revanche s'agissant des déchets d'entreprise. Ce traitement repose toutefois
sur des situations de base suffisamment différentes pour être objectivement
fondé et conforme au principe d'égalité de traitement (v. sur ce point les
considérations développées sous lit. b/cc ci-dessus).
L'art. 32a al. 2 prévoit cependant
une exception au financement de l'élimination des déchets urbains par des taxes
établies conformément à l'al. 1er, lorsque l'instauration de telles taxes
pourrait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de
la protection de l'environnement (v. à ce sujet Brunner, op. cit., no 32 ss ad
32a LPE). Tout d'abord, l'autorité cantonale ou communale compétente pourrait
introduire des taxes qui ne seraient pas liées à la quantité de déchets remis,
cette taxe proportionnelle pouvant même, selon l'auteur précité, être réduite à
zéro, la contribution n'étant perçue alors que sous la forme d'un forfait
(Brunner, no 33 ad 32a LPE). Par ailleurs, ces autorités pourraient également
se rabattre sur un financement par les recettes fiscales ordinaires, lequel
pourrait être partiel, voire total; selon l'auteur précité, cette solution doit
toutefois rester purement subsidiaire (ibidem). Il peut y avoir mise en péril
d'une élimination appropriée des déchets lorsque le prélèvement de la taxe, par
exemple en raison du niveau de celle-ci, est de nature à pousser les débiteurs
de celle-ci à éliminer leurs déchets par leurs propres moyens (en les brûlant
dans leur cheminée, par exemple). Par ailleurs, le même type de problème peut
se poser lorsque l'introduction de contributions causales à l'élimination des
déchets urbains se heurte à un refus en votation populaire (Brunner, no 35 ad
art. 32a LPE). Dans cette seconde hypothèse, il va de soi que les autorités ne
peuvent pas renoncer à traiter les déchets urbains au motif que cette
prestation ne serait pas financée conformément à l'art. 32a LPE. Enfin, il peut
également y avoir une certaine contradiction entre l'exigence d'un prélèvement
proportionnel à la quantité de déchets remis et le postulat d'une valorisation
de ceux-ci. Il est alors logique de prévoir un régime de financement destiné à
favoriser le recyclage de ces déchets (on en trouve d'ailleurs la trace dans le
RGD, s'agissant des déchets triés). Quoi qu'il en soit, les exceptions fondées
sur l'art. 32a al. 2 LPE devraient rester limitées, notamment dans une
perspective temporelle (Brunner no 36 ad art. 32a LPE).
Quoi qu'il en soit, il apparaît,
dans le cas d'espèce qui concerne les années 1997 et 1998, qu'une exception
pouvait à tout le moins être admise, ne serait-ce qu'à titre provisoire.
f) Il découle des considérations
qui précèdent que le prélèvement de taxes par la Ville de Lausanne pour
l'élimination des déchets des entreprises est conforme, à tout le moins pour
les années 1997 et 1998, à la législation fédérale sur la protection de
l'environnement, ainsi qu'au principe de l'égalité de traitement, même si les
ménages
ne font pour leur part pas l'objet de contributions causales
.
g) S'il ne rejetait pas le recours
pour d'autres motifs, le tribunal aurait alors envisagé la possibilité de rendre
une décision incitative ou
"Appellentscheid"
; dans ce sens,
TA, arrêt FI.2004.0072 précité; en présence d'une réglementation qui violerait
le principe de l'égalité de traitement - et non pas d'une simple pratique; pour
un exemple typique, v. ATF 90 I 159 -, le tribunal ne pourrait en effet pas se
contenter d'appliquer l'adage
"pas d'égalité dans l'illégalité"
.
aa) On reproduit ci-dessous tout
d'abord un extrait d'un arrêt du Tribunal fédéral, rendu le 13 novembre 1997 en
matière fiscale (RDAF 1998 II 148, spéc. p. 154; cet arrêt confirme un arrêt du
TA du 18 février 1997, FI.1996.0046, publié lui aussi à la RDAF 1998 II 135:
"En principe, lors d'un contrôle concret, le juge
constitutionnel ne peut appliquer une loi qu'il a reconnue comme non conforme à
la Constitution et doit ainsi annuler la décision attaquée (ATF 116 V 198
consid. II/3a p. 212; 112 Ia 311 consid. 2c p. 313; Archives 60 279 consid. 6
pré- cité). Le juge constitutionnel peut cependant, dans certains cas,
constater l'inconstitutionnalité de la décision mais renoncer à l'annuler et
rejeter le recours, cas échéant dans le sens des considérants (arrêt
Hegetschweiler [ATF 110 Ia 7 consid. 6 p. 27] s'agissant d'un contrôle
abstrait; ZBl 88/1987 306 consid. 5 et ZBl 87/1986 482 consid. 2c s'agissant
d'un contrôle concret). Une telle décision est usuellement nommée
"Appellentscheid" (décision incitative), car elle comporte un appel
plus ou moins précis et directif à l'égard du législateur afin qu'il élabore
une réglementation conforme à la Constitution (Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e éd., p. 403). De telles décisions
ont ainsi pour conséquence, d'une part, de maintenir une décision viciée et de
débouter un recourant qui obtient gain de cause et, d'autre part, de légitimer
les autorités à continuer à appliquer, au moins temporairement, une norme
reconnue comme n'étant pas conforme à la Constitution jusqu'à ce que le
législateur adopte une nouvelle réglementation (cf. Auer, op. cit., L'effet des
décisions, n. 23 p. 564). Aussi une décision incitative ne peut-elle être
admise qu'exceptionnellement et pour de justes motifs (cf. ATF 112 Ia 311
consid. 2c p. 313)."
Le même arrêt donne divers
exemples où la jurisprudence a admis le prononcé de décisions incitatives; tel
peut être le cas notamment lorsque l'annulation de la décision attaquée pour
cause d'inconstitutionnalité conduit à un véritable vide juridique et ouvre des
lacunes que le juge n'est pas en mesure de combler dans le cadre réduit de ses
compétences judiciaires (dans ce sens, ATF 123 I 56, consid. 3c, p. 61). A
titre de contre-exemple, il a retenu en particulier que le Tribunal
administratif du canton des Grisons avait admis à tort la possibilité d'une
décision incitative en présence d'une taxe pour l'élimination des déchets
fondée sur le critère de la valeur d'assurance-incendie des immeubles; dans ce
cas, les juges cantonaux auraient dû bien plutôt fixer eux-mêmes une taxe -
inférieure au montant litigieux - compatible avec l'art. 4 aCst. retenant par
exemple un critère lié à la quantité des déchets produits (DEP 1998, 739, spéc.
741 ss).
bb) Dans le cas d'espèce, les
recourants s'en prennent à la clé de voûte du régime du financement de
l'élimination des déchets de la ville de Lausanne; ils estiment en effet devoir
échapper aux taxes qui leur sont demandées au motif que les ménages sont
dispensés du prélèvement de tout émolument pour le traitement des déchets qu'ils
produisent. Il va de soi que, en l'absence de taxe pour l'élimination des
déchets des ménages, celle-ci est financée par l'impôt, en violation de l'art.
32a al. 1 LPE. Cependant, à supposer que ce moyen soit retenu (au titre de
l'égalité de traitement et,ou de la primauté du droit fédéral), cela
reconduirait à l'annulation des taxes prélevées auprès des entreprises et, par
voie de conséquence, il en découlerait une mise à contribution plus importante
encore des impôts généraux que dans la situation actuelle; autrement dit
encore, l'admission du recours dans cette mesure déboucherait sur une violation
plus aiguë de l'art. 32a LPE qu'actuellement. Ainsi donc, le tribunal estime
que, dans la mesure où les taxes ici litigieuses devaient être considérées comme
contraires à l'art. 32a LPE, il pourrait se borner à rendre à ce sujet une
décision incitative, invitant l'autorité communale (voire le législateur
cantonal) à adapter à bref délai les textes législatifs et réglementaires au
droit fédéral supérieur.
4.
S'agissant par ailleurs des principes de la couverture des
frais et d'équivalence, on se bornera à des remarques sommaires, pour renvoyer
au surplus aux développements consacrés à ces questions par la décision
attaquée, auquel le tribunal adhère.
S'agissant tout d'abord du
principe de la couverture des frais, il suffit de constater que la Ville de
Lausanne ne couvre pas - loin s'en faut - l'intégralité des frais d'élimination
des déchets, mais qu'elle n'encaisse précisément qu'une part de 20% environ
sous forme de taxes (notamment et principalement auprès des entreprises). Les
recourants soutiennent, sans convaincre toutefois, que les prélèvements mis à
leur charge seraient plus importants que les frais liés à l'élimination de
leurs déchets. Cette argumentation recoupe en partie d'ailleurs la
problématique du principe d'équivalence (car le principe de la couverture des
coûts concerne précisément l'enveloppe financière globale des opérations
d'élimination de déchets). Or, pour ce qui a trait à l'équivalence, on remarquera
que les prestations de la Ville de Lausanne, en matière d'élimination des
déchets d'entreprise, entrent en concurrence avec celles d'entreprises privées;
dans une telle configuration, il suffit de relever que le cadre tarifaire de
ces deux types de prestataires sont comparables, pour conclure au respect du
principe d'équivalence (sur ces questions, v. également la réponse de la Ville
de Lausanne).
5.
Vu l'issue du recours, les frais de la cause seront mis à
la charge des recourants, qui n'auront en outre pas droit à l'allocation de
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours formés par Restaurant Âge d'Or SA et par Au
Canard pékinois SA sont rayés du rôle, sans frais, ni dépens.
II.
Les autres recours sont rejetés en tant qu'ils sont
recevables.
III.
La décision rendue par la Commission communale de recours
en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de Lausanne le 24 novembre
2000, s'agissant des taxes de ramassage et de traitement de déchets pour 1997
et 1998, est confirmée.
IV.
Un émolument de 10'000 (dix mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 juillet 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint