vd_omni · FO.1997.0039 · 1999-04-15 · fr

Commune d'Yverdon-les-Bains c/CF I | Dans l'hypothèse de l'art. 65 al. 1 lit.b (acquisition en vue d'un remploi) la condition du prix licite est maintenue. Notion d'immeubles comparables "dans la région"; examen des critères de comparaison. La proximité d'une ville et le fait que l'acquisition intervienne dans un contexte de travaux routiers ne doit pas influencer le prix à la hausse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.04.1999 FO.1997.0039

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 avril 1999
sur les recours interjetés par la
Commune
d'Yverdon-les-Bains
, représentée par Me Yves Nicole, avocat à
Yverdon-les-Bains,
contre
les décisions de la
Commission foncière
rurale, section I
, du 4 novembre 1997 (aut. 1566a), du 27 février 1998
(aut. 1460) et du 27 février 1998 (aut. 1566a) (refus de l'autorisation
d'acquérir un immeuble agricole).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Silvia Uehlinger et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier:
M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A.                     Compte tenu de
l'achèvement prochain de la route nationale N1, la Commune d'Yverdon-les-Bains
a mis sur pied un projet d'aménagement d'une route collectrice destinée à
drainer le trafic lié à l'autoroute et à assurer une pénétration "en
peigne" de ce trafic dans la ville d'Yverdon. Le tracé prévu pour cette
route traverse la parcelle no 3039 du registre foncier d'Yverdon-les-Bains,
propriété de Roger Freymond, agriculteur dans cette localité.
B.                    En vue d'acquérir le
terrain nécessaire à cette réalisation, la municipalité de la Commune
d'Yverdon-les-Bains a négocié avec l'intéressé la cession d'une surface
d'environ 6500 m
2
, à détacher de la parcelle 3039, en échange de la parcelle no 3045,
propriété de la société coopérative Migros Vaud, que cette dernière a accepté
de vendre à la Commune d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 320'000 fr., soit 7
fr. 50 le m
2
. A aussi été convenue la cession gratuite à la commune d'une surface
d'environ 1'800 m
2
à détacher de la parcelle no 3039, propriété de Roger Freymond, de
manière à permettre l'élargissement du chemin de Roseyres. A titre
d'indemnisation pour le partage de son domaine par la collectrice sud et la
perte de valeur correspondante, les parties ont convenu la vente par la commune
à Roger Freymond de la parcelle no 3046, pour le prix de 179'580 fr. soit 7 fr.
50 le m
2
(cette parcelle est contiguë à celle de la coopérative Migros).
Dans sa séance du 12
décembre 1996, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté les conclusions
du préavis municipal no 25, du 29 août 1996, prévoyant notamment les cessions
et acquisitions de terrains mentionnées ci-dessus. Le préfet du district
d'Yverdon a délivré l'approbation exigée par l'art. 142 de la loi du 28 février
1956 sur les communes, le 6 mars 1997.
C.                    Le 9 juillet 1997, une
requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I, en vue
d'obtenir l'autorisation nécessaire à la vente par la société coopérative
Migros Vaud à la Commune d'Yverdon-les-Bains de la parcelle no 3045
(autorisation 1460). Après avoir fait établir par l'expert Daniel Millioud le
prix licite au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural (ci-après: la
LDFR), la commission a refusé l'autorisation en date du 8 août 1997, décision
qui a été communiquée aux intéressés le 25 août 1997. Un recours a été
interjeté le 25 septembre 1997 par la municipalité de la Commune
d'Yverdon-les-Bains.
Le 28 octobre 1997,
une seconde requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I,
en vue d'obtenir l'autorisation nécessaire à la cession par la commune
d'Yverdon-les-Bains à Roger Freymond des parcelles 3045 et 3046, ainsi que la
cession par Roger Freymond à la commune d'une surface de
6'578 m² à détacher de la parcelle no 3039 (aut. 1566a). Le 4 novembre 1997, la
Commission foncière rurale, section I, a refusé l'autorisation sollicitée en se
référant à nouveau à l'expertise établie par Daniel Millioud et fixant le prix
licite maximum à 6 fr. 10 par m². Par acte de son conseil du 24 décembre 1997,
la commune d'Yverdon-les-Bains a interjeté recours contre cette décision.
D.                    Par arrêt du 27 novembre
1997, le tribunal de céans a annulé la décision de la Commission foncière
rurale du 8 août 1997 et a retourné le dossier à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants. En substance, l'arrêt relève que l'expertise
sur laquelle la commission s'était fondée pour refuser l'autorisation fait état
d'hésitations et mentionne expressément trois éléments dont elle ne tient pas
compte, soit le contexte particulier de l'échange de terrains pour un
aménagement routier important, la proximité de la zone urbaine
d'Yverdon-les-Bains et le marché foncier agricole un peu particulier dans la
région en raison de la pression de la ville et d'acheteurs différents comme les
maraîchers. En outre, la commission n'avait pas vérifié que les transactions
retenues pour calculer le prix licite concernaient bien des immeubles
comparables, certains étant situés dans des communes relativement éloignées
d'Yverdon, dans le Jura. Enfin, l'acquéreur n'avait pas besoin de la protection
instituée par la LDFR.
E.                    Suite à cet arrêt du
Tribunal administratif, la commission a mandaté l'Union suisse des paysans pour
effectuer une nouvelle expertise. Celle-ci a été effectuée le 24 février 1998
par W. Frei, expert, et U. Ryser, chef de division. Elle conclut à un prix
maximum licite de 6 fr. 40 par m² pour la parcelle no 3045 et de
6 fr. 10 par m² pour la parcelle no 3046. La motivation de cette expertise sera
examinée plus loin, en tant que de besoin.
Le 27 février 1998, la
commission a rendu deux décisions dans les procédures d'autorisation 1460 et
1566a. Considérant que l'expertise de l'Union suisse des paysans avait tenu
compte des éléments relevés par l'arrêt du Tribunal administratif, elle a fait
sienne les déterminations des experts et a refusé en conséquence les
autorisations sollicitées au motif que le prix de 7 fr. 50 par m² était
surfait.
F.                     Par actes de son
conseil des 9 et 14 avril 1998, la commune d'Yverdon-les-Bains a fait recours
contre ces deux décisions. En substance la commune relève avoir requis l'avis
de la commission cantonale immobilière avant de convenir des transactions
litigieuses. Celle-ci aurait fixé la valeur de la parcelle 3045 entre 6 et 7
fr. 50 par m², ce dernier montant n'étant donc pas surfait. La municipalité
relève en outre que les immeubles de référence utilisés comme éléments de
comparaison sont situés dans des zones trop éloignées et différentes. Par
ailleurs, les experts auraient procédé à des ajustements hautement subjectifs,
certains étant trop modestes compte tenu de la qualité des parcelles en cause.
Le 4 mai 1998, la
commission s'est déterminée sur ces recours. Elle souligne le bien-fondé de
l'expertise et conclut au rejet des recours. Interpellé par le tribunal, Roger
Freymond confirme avoir accepté un arrangement global qu'il qualifie de
relativement onéreux, mais préférable à une expropriation.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé par l'art. 88 al. 1 LDFR, les trois recours ont été
interjetés en temps utile. Au surplus il sont recevables en la forme.
Compte tenu de
l'identité des parties et de l'objet du litige, les procédures ont été jointes.
Le recours interjeté contre la décision du 4 novembre 1997 dans la procédure
d'autorisation 1566a a perdu son objet. En effet, la décision prise dans la
même procédure d'autorisation le 27 février 1998, constitue une reconsidération
de la décision précédente, bien qu'elle aboutisse à la même conclusion.
2.                     Une collectivité
publique est en principe soumise au même régime qu'un particulier en ce qui
concerne l'acquisition d'un immeuble agricole (Stalder, Das bäuerliche
Bodenrecht, n. 8 in fine ad art. 63; Bandli, ibidem, n. 2 ad art. 65).
L'art. 63 let a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) lui est
ainsi applicable, selon lequel un tel achat est refusé lorsque l'acquéreur
n'est pas exploitant à titre personnel. Comme la collectivité ne peut par
définition pas être exploitant à titre personnel (Hofer, Das bäuerliche
Bodenrecht, n. 22 ad art. 9), tout achat de terre agricole lui serait interdit
si les deux dispositions légales suivantes n'avaient pas institué des
exceptions. L'art. 64 al. 1er LDFR prévoit tout d'abord que certains justes
motifs permettent d'échapper à l'exigence d'une exploitation à titre personnel.
Les lettres a et b de l'art. 65 al. 1er LDFR traitent de l'autorisation pour la
collectivité d'acheter un immeuble agricole lorsque cela est rendu nécessaire
par ses tâches publiques. Seules entrent en considération des tâches dont
l'accomplissement commande un emploi du sol; il doit s'agir d'activités ayant
des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1er al. 1er de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire. On entend par là des obligations
étatiques prévues par une norme, celle-ci devant être suffisamment précise
quant à l'objet et l'auteur de l'action à entreprendre; il incombera ainsi à
l'autorité de démontrer qu'elle souhaite acquérir un immeuble agricole pour une
tâche particulière et qu'elle est habilitée à accomplir celle-ci (Bandli,
op. cit., n. 5 ad art. 65).
3.                     En l'espèce,
l'autorisation sollicitée par la procédure no 1460 est une opération qui
correspond à l'hypothèse visée à l'art. 65 al. 1 lit. b LDFR, soit une
acquisition servant au remploi en vue de la réalisation d'un ouvrage public. Il
s'agit d'un cas dans lequel les motifs de refus de l'art. 63 LDFR restent
applicables, parce qu'on n'est pas en présence d'une acquisition nécessaire
directement à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément au plan du
droit de l'aménagement du territoire (art. 65 al. 1 lit. a LDFR).
Quant à l'autorisation
sollicitée par la procédure no 1566a, elle constitue une transaction complexe
entre un particulier et une collectivité. Cette transaction comprend
l'acquisition d'un terrain agricole par l'exploitant. Pour que le but de
protection de la LDFR ne puisse pas être contourné, cette transaction doit
s'analyser en regard de cette acquisition, de façon à déterminer si celle-ci
respecte les conditions prescrites par la loi. En revanche, l'acquisition des
terrains par la commune correspond à l'hypothèse de l'art. 65 al. 1 lit. a
LDFR, pour lesquelles les conditions posées par l'article 63 LDFR ne sont plus
applicables (art. 65 al. 2 LDFR). Il importe donc peu de savoir si la
transaction est trop onéreuse pour la commune.
L'acquisition de la
parcelle no 3045 par Roger Freymond s'effectuant par échange d'une surface de
6'578m2 à détacher de la parcelle no 3039, les parties ont estimé la valeur de
cette surface à fr. 320'000.--, soit fr. 48.-- par m2. L'expert Millioud avait
indiqué que ce prix n'était pas surfait compte tenu de la classification de ce
terrain en zone intermédiaire (expertise, page 2). La question n'a pas besoin
d'être tranchée dès lors que les motifs de refus prévus par l'art. 63 LDFR ne
peuvent être invoqués (art. 65 al. 2 LDFR).
Le prix de toutes les
autres transactions est fixé à fr. 7.50 par m2. Son caractère surfait constitue
le seul point à examiner par le tribunal. Les autres conditions d'acquisition
sont remplies, personne ne le conteste.
4.                     Conformément à l'art.
66 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le
prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles
comparables de la même région au cours des cinq dernières années.
Les experts de l'Union
suisse des paysans ont pris comme base de travail les transactions sur le
marché libre (soit hors d'un cadre successoral) des immeubles agricoles des
communes des districts de Grandson, Orbe et Yverdon. Il s'agit de 163
transactions. Les experts ont effectué diverses épurations afin de ne retenir
que les immeubles dont les caractéristiques agricoles étaient suffisamment proches
des parcelles no 3045 et 3046. Ils ont ainsi obtenu deux listes. La première
(intitulée "
prix réalisés dans la région"
) comporte 72
transactions pour les années 1993 à 1997 et porte sur des immeubles offrant des
qualités agronomiques comparables aux parcelles concernées. La seconde
(intitulée "
prix comparables dans la région
") comporte 21
transactions pour les mêmes années et se limite aux immeubles de la liste
précédante se trouvant dans la plaine de l'Orbe.
Compte tenu du faible
nombre de transactions ayant concerné des terrains situés dans la plaine de
l'Orbe, les experts ont décidé de retenir la liste intitulée "
prix
réalisés dans la région"
. Ayant calculé le prix moyen sur cette base,
les experts ont ensuite effectué des ajustements afin de tenir compte des
caractéristiques particulières des parcelles à estimer par rapport aux 72
parcelles retenues à titre de référence. Ils ont enfin majoré le prix ainsi
déterminé de 5%, conformément à l'article 66 LDFR. Le prix licite a été établi
à fr. 6.40 pour la parcelle no 3045 et à fr. 6.10 pour la parcelle no 3046.
La méthode ainsi
utilisée est conforme à l'article 66 LDFR. Elle ne prête pas le flanc à la
critique.
5.                     Dans ses trois recours,
la Commune d'Yverdon-les-Bains soulève divers griefs contre les décisions de la
Commission foncière rurale et contre l'expertise sur laquelle elles se fondent.
Ces griefs sont mal fondés, comme on va le voir:
a) La commune reproche
à l'expertise d'avoir pris des références trop éloignées dans des zones très
différentes. Or il ne serait pas envisageable de déterminer le prix licite sur
la base de la seule transaction relative à un immeuble sis sur la commune
d'Yverdon, comme le suggèrent implicitement les recours. L'art. 66 LDFR parle
d'ailleurs bien de "
même région
" et non de même commune.
Toutes les communes de référence se trouvent d'ailleurs dans un rayon de 10 km
environ autour d'Yverdon (à l'exception des communes de Bofflens et de Bavois),
la distance moyenne des transactions étant de 6.5 km. environ. On ne saurait
donc parler de zones très éloignées. On peut d'ailleurs relever que la commune
elle-même cherche à tirer arguments d'une transaction concernant un immeuble
sis à Concise (recours du 24 décembre 1997, p. 4), soit à environ 10 km.
d'Yverdon.
En outre, on constate
que la liste intitulée "
prix comparables dans la région
", qui
ne concerne que des terrains de la plaine de l'Orbe (donc les plus proches et
les plus semblables aux parcelles no 3045 et 3046), aboutit à un prix licite
maximum inférieur. Il n'y a donc aucun nivellement par le bas, contrairement
aux affirmations de la recourante.
b) La commune critique
les ajustements effectués par les experts au motif qu'ils seraient hautement
subjectifs. Ces ajustements sont basés sur le Guide pour l'estimation de la
valeur de rendement agricole (ci-après: le Guide). Ils consistent à comparer
les caractéristiques moyennes des parcelles de la région retenues pour la
détermination du prix avec les caractéristiques des deux parcelles à estimer,
et le cas échéant à effectuer une correction en fonction d'éventuelles
différences. On peut ainsi examiner par exemple les ajustements suivants:
Surface
: La surface moyenne des parcelles de
comparaison est de 19'450 m2 env. Cette moyenne se trouve dans la même
catégorie définie par le guide que les parcelles à estimer (1.3 ha et plus;
Guide, p. 35 no 3.4.2). L'expertise n'effectue donc à juste titre aucun
ajustement pour ce critère.
Topographie
: La moyenne des éléments de comparaison est
indiquée comme étant "entre plat et 25% de pente" (ce qui justifie
une déduction de 0 à 21 % pour des parcelles d'un pointage supérieur à 90 comme
ici; Guide p. 34 no 3.4.1); les parcelles litigieuses sont plates (déduction
0%). La plus-value estimée à 10% est donc correcte.
Qualité du sol
: L'expertise pointe la parcelle 3045 à 95,
la parcelle 3046 à 93 et procède donc à un ajustement à la hausse de 5% et 2%
respectivement. Cette augmentation est justifiée si la moyenne des parcelles de
comparaison se situe à 90 points environ (Guide p. 21). L'expertise explique
n'avoir retenu que les terres offrant des qualités agronomiques comparables.
Cette revalorisation est donc correcte.
Contingent
laitier:
Il est possible de
déduire 10% pour absence de contingent laitier si la moyenne des parcelles de
comparaison dispose d'un contingent laitier de 3600 à 4400 kg/ha (Guide p. 37
no 3.5).
Quant à la possibilité
d'exploiter la parcelle no 3046 en culture maraîchère, les experts en ont tenu
compte, contrairement aux affirmations de la commune. Ils ont en effet  procédé
à une réévaluation de 30% au titre des possibilités d'irrigation, qui,
précisément, sont indispensables à ce type de culture. Ces ajustements ne sont
donc pas "
hautement subjectifs
", mais bien effectués de
manière conforme au Guide.
c) Selon la commune,
l'expertise aurait fait abstraction à tort de la proximité de la ville
d'Yverdon. Au contraire, l'expertise explique pourquoi elle nie tout intérêt
pratique à la proximité de la ville pour une exploitation paysanne (p. 11 et 12
de l'expertise no 3045 et p. 10 et 11 de l'expertise no 3046). Quant à la
spéculation que peut induire la proximité d'une ville, on ne saurait évidemment
en tenir compte pour déterminer le prix licite dans le cadre de la LDFR, qui
vise précisément à lutter contre un tel phénomène.
d) La commune reproche
à l'autorité intimée d'avoir repris les conclusions de l'expertise sans les
discuter. Certes, le juge n'est pas lié par une expertise, en particulier quand
elle recèle des contradictions internes, est incomplète ou à tout autre point
de vue insuffisante. Mais en l'espèce, l'expertise réalisée par l'Union suisse
des paysans est complète, motivée et ne prête pas le flanc à la critique. Elle
aboutit d'ailleurs à des résultats similaires à ceux de l'expert Millioud.
L'autorité intimée pouvait donc fonder sa décision sur cette expertise sans
devoir en rediscuter toutes les considérations.
e) La commune fait
grief à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte du fait que l'acquéreur
serait une collectivité publique (procédure d'autorisation 1460) et du contexte
d'échange de terrains dans lequel s'inscrit l'opération prévue.
La parcelle no 3045
est acquise par la recourante en vue de la revendre à Roger Freymond. Il s'agit
donc de l'hypothèse de la lettre b de l'art. 65 al. 1 LDFR (acquisition en vue
de remploi). L'alinéa 2 de ce même article implique
a contrario
que la
condition du prix maximum licite est maintenue dans un tel cas, même si
l'acquisition est le fait d'une collectivité publique. Quant au contexte
d'échange de terrains (aut. 1566a), il suffit de rappeler qu'il s'agit ici de
protéger Roger Freymond, exploitant, et non la commune (dont l'acquisition
correspond cette fois à la lettre a de l'art. 65 al. 1 LDFR). Les motifs de cet
échange de terrain ne permettent en rien de déroger à l'exigence du prix licite
à l'égard de Roger Freymond. Ces griefs sont donc mal fondés.
f) Dans son recours
contre la décision du 4 novembre 1997, devenu sans objet, la commune se
référait en outre à une expertise de la Commission cantonale immobilière qui
aurait estimé que le prix de fr. 7.50 était correct pour la parcelle no 3045;
par ailleurs, la commune relevait que des prix de vente plus élevés que le prix
prévu par contrat auraient été admis récemment (not. fr. 8.-- /m2 pour un
terrain à Concise en 1995). Elle n'a pas repris ces moyens dans ses recours
contre les décisions du 27 février 1998, et l'expertise de la Commission
cantonale immobilière n'a pas été produite par la commune à l'appui de ses
recours. Il n'est donc pas possible de vérifier le bien-fondé de la méthode
utilisée. Dès lors que ladite commission aurait fixé la valeur de cette
parcelle "
dans une fourchette de fr. 6 à fr. 7.50 par m2
"
(recours du 24 décembre 1997, p. 3), il est peu probable que cette estimation
ait été effectuée conformément à l'art. 66 LDFR, qui vise exclusivement la
détermination d'un prix maximum licite. Quoi qu'il en soit, une expertise
privée dont le résultat diverge de celui de l'expert mandaté par la Commission
foncière rurale ne suffit pas à remettre en cause le résultat de la seconde.
Quant au fait qu'il
existe des terrains dont le prix de vente était plus élevé, il est inhérent à
la méthode prescrite par l'art. 66 LDFR. Puisqu'il faut calculer une moyenne,
certaines transactions de référence seront plus élevées que ladite moyenne. De
plus, on ne connaît rien des qualités particulières de la parcelle citée par la
commune qui peuvent avoir justifié un tel prix. Dès lors, la commune ne saurait
tirer aucun argument d'une telle comparaison.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Les décisions attaquées de la Commission
foncière rurale, section I, du 27 février 1998 (aut. 1460 et 1566a) sont
confirmées.
III.                     Un émolument de 1'500 fr. (mille cinq cent
francs) est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)