vd_omni · AC.1997.0044 · 1999-11-23 · fr

BACHMANN et crts c/ Etoy et Jaquier | Selon certains arrêts, l'activité de "maman de jour" (art. 12 al. 1 OCF) est soumise à annonces, et non à autorisation, celle-ci n'étant exigée que pour le placement en institution (art. 13 OCF). De l'avis du SPJ, les exigences quant au nombre d'enfants et à leur âge en fonction du type d'autorisation délivré sont fixées par un document intitulé: Accueil collectif de jour de la petite enfance - Cadre de référence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.1999 AC.1997.0044

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 novembre 1999
sur le recours interjeté par Erwin et Simone
BACHMANN,
François et Maire-Claire
THERAULAZ,
Alain et Anne
RICKENBACHER
ainsi que Beat et Hiewet
Schatzmann
,
dont le conseil est l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 18 mars 1997 par la
Municipalité
d'Etoy,
dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard à Lausanne,
concernant l'immeuble propriété de
Isabelle et Laurent
Jaquier
(ci-dessous: les intimés), chemin de la Plantay 35, à Etoy, dont le conseil est
l'avocat Benoît Bovay (changement partiel d'affectation, garderie d'enfants).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot , président; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     L'intimée Isabelle
Jaquier Blanchard est, selon ce que rapporte une lettre du Centre social
régional de Morges-Aubonne du 29 janvier 1997, au bénéfice d'un diplôme
d'éducatrice de la petite enfance. Elle a acquis cette formation auprès de
l'Ecole sociale et pédagogique. Elle est agréée comme "maman de jour"
par ce centre social depuis septembre 1992 et elle accueille depuis lors des
enfants chez elle: elle occupait précédemment un appartement dans un des
immeubles locatifs (Plantay 7) qui se trouvent dans la partie nord du périmètre
du plan de quartier "Etoy sud" dont il sera question plus bas. Elle
accueillait en général trois enfants, sans compter les deux siens. Toujours
selon le centre social précité, la région souffre d'un manque de structures
d'accueil de la petite enfance. D'après les explications fournies en audience,
la recourante a cherché à accroître sa capacité d'accueil mais ce projet,
soutenu par le centre social précité, n'avait pas l'agrément de la gérance de
l'immeuble locatif qu'elle habitait alors.
En octobre 1996, les
intimés ont emménagé dans une des villas mitoyennes (ils en sont devenus
propriétaires en mars 1999) situées dans la partie sud du périmètre du plan de
quartier précité. Cette villa, portant le no 35 du chemin de la Plantay à Etoy,
fait partie d'une série de quatre villas contiguës (nos 35, 37, 39 et 41 du
chemin de la Plantay) implantées, selon une ligne présentant plusieurs
décrochements, sur la parcelle 832, constituée en copropriété par étages et constituant
l'angle sud est du périmètre du plan de quartier. Le no 35 est situé à
l'extrémité est de ce groupe de villas. En raison de cette configuration, la
villa des intimés bénéficie à titre privatif d'un vaste jardin constitué par
l'angle sud est de la parcelle, bordé au sud par la Route de Deux Communes (qui
sépare les territoires d'Etoy et Buchillon) et à l'est par la route de la
Chenalette.
Le plan de quartier
d'Etoy-Sud occupe une vaste bande d'environ 10 hectares (large d'environ 150
mètres dans le sens nord-sud) à l'extrémité sud du territoire communal, séparée
du village d'Etoy par diverses voies de communication (route cantonale, voie
CFF, autoroute) et située en limite du territoire de la Commune de Buchillon.
Le règlement du plan de quartier Etoy-Sud (ci-dessous RPQ) définit, outre une
zone verte et une zone boisée, trois zones dont la destination est la suivante
:
"Zone d'habitations collectives : art.
23, destination :
Cette zone est réservée à l'habitation;
toutefois des locaux à caractère social et culturel pourront y être autorisés,
ainsi que des commerces et de l'artisanat jusqu'à concurrence d'une surface
accessible au public totale de 800 m².
Zone d'habitations individuelles :
destination, art. 32
Cette zone est réservée à l'habitation individuelle
comptant au plus deux appartements.
Zone d'équipements publics : destination,
art. 41
Cette zone est réservée plus spécialement aux
bâtiments et constructions d'utilité publique ainsi qu'aux places de
sports".
Examiné en audience,
le plan correspondant montre que les parties libres de constructions du
périmètre sont colloquées en zone verte dans laquelle sont répartis divers
îlots colloqués soit en zone d'habitation collective, notamment dans la partie
nord du périmètre, soit en zone d'habitation individuelle, principalement dans
la partie sud est du périmètre. Ces "zones" s'apparentent ainsi
plutôt à des périmètres d'implantation.
La villa des intimés
se trouve dans l'un de ces périmètres de "zone d'habitation
individuelle" qui occupe le centre de la parcelle 832.
B.                    Le 12 décembre 1996, les
intimés ont déposé une demande de permis de construire indiquant, sous la
rubrique relative à la description de l'ouvrage : "
changement
d'affectation partiel : utilisation du rez-de-chaussée de la villa par garderie
d'enfants
".
Cette demande a été
mise à l'enquête du 20 décembre 1996 au 18 janvier 1997 avec une coupe de la
villa désignant le rez-de-chaussée de celle-ci comme garderie d'enfants, ainsi
qu'un plan du rez-de-chaussée où apparaissent des locaux désignés
respectivement comme suit : cuisine 10 m², hall, bureau 9 m², garderie 40 m².
Comme l'indique la demande de permis de construire, il n'y a pas de travaux
projetés dans les locaux litigieux. Dans la partie
"ouvrages et
activités soumis à autorisation spéciale"
est cochée, dans la section
"Etablissements
scolaires et sanitaires, centre d'accueil"
, la rubrique 223 intitulée
"Crèches
et garderies, jardins d'enfants, écoles d'enseignement spécialisé,
établissements médico-éducatifs, maison d'éducation, maisons et colonies de
vacances, homes d'enfants, instituts pour adolescents avec internat"
,
ce qui détermine l'utilisation de trois questionnaires (joints à la demande),
no 43, destiné à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, no 51
concernant les locaux industriels, artisanaux et commerciaux, destiné au
Service de l'emploi, Inspection locale du travail, ainsi qu'un questionnaire 64
concernant les eaux résiduelles et déchets spéciaux.
L'enquête a suscité
une opposition déposée au nom de "Copropriété Plantay 19-53" sous la
signature, comme administrateur, du recourant François Théraulaz. L'instruction
a permis de constater que cette copropriété-là ne correspond pas à celle qui
est constituée sur la parcelle 832 portant la villa des intimés, mais à celle
que constituent les diverses parcelles propriétaires de la parcelle de
dépendance 668, qui correspond au chemin qui, par divers embranchements en
cul-de-sac, assure la desserte interne du quartier depuis la route publique
située au nord du périmètre du plan de quartier.
Les époux Bachmann,
Rickenbacher et Schatzman ont également formulé une opposition à titre
personnel. Comme François Théraulaz, ils sont propriétaires de villas situées
sur l'une ou l'autre des parcelles 829, 830 ou 831 qui sont constituées, comme
la parcelle 832 où se trouvent les intimés, en copropriété par étages.
La municipalité a
informé les opposants qu'elle entendait surseoir à statuer dans l'attente d'une
séance d'information organisée par l'intimée. Les opposants ci-dessus ont
répondu qu'ils ne participeraient pas à cette séance.
Une opposition a
également été déposée durant l'enquête par André Fragnière.
En date du 24/27
février 1997, une convention a été signée entre "l'assemblée de la PPE
Route de la Plantay 35 à 41" (il s'agit des villas de la parcelle 832) et
l'intimée. Selon cette convention, en bref, la PPE donne son accord à
l'implantation d'une garderie à la condition qu'une signalisation adéquate
interdise l'accès en automobile par la parcelle commune no 668 constituant
l'accès des différents groupes de villas du quartier. Il était également prévu
que "l'inscription du changement d'affectation au registre foncier sera
complété par la mention "l'accès pour des véhicules n'est pas autorisé à
la garderie"". La convention a été signée par les propriétaires des
trois autres villas. En raison du recours, la signalisation n'a pas été posée
mais comme on le verra plus loin, la règle correspondante est respectée.
Au dossier figure
également un exemplaire du règlement de la garderie qui précise notamment que
l'accès à la garderie ne se fera en aucun cas par le chemin privé des villas et
que les parents accompagnant leur enfant en voiture doivent parquer sur les
places du centre commercial Magro. D'après les explications fournies en
audience, l'intimée bénéficie à cet effet de l'accord informel de ce centre
commercial.
Le dossier a été
soumis à différents services de l'Administration cantonale dont la prise de
position a été retranscrite dans une synthèse de la Centrale des autorisations
(CAMAC) du 16 janvier 1997 :
-   le Laboratoire cantonal a déclaré
délivrer l'autorisation spéciale requise et il a précisé que la réalisation du
projet devra respecter les directives du Département de l'intérieur et de la
santé publique du 19 janvier 1996 en matière d'hygiène et de construction
d'auberges et de cuisines collectives et industrielles, le type d'exploitation
considérée étant: "cuisine collective"
-   l'Etablissement cantonal d'assurance
contre l'incendie (ECA) a déclaré délivrer l'autorisation spéciale requise en
se référant aux directives sur la prévention des incendies ainsi que les
mesures de prévention prévues sur les plans et dans le questionnaire 43, y
compris les mesures du Service de protection de la jeunesse. Il a formulé des
conditions particulières sous forme de mesures constructives relatives à la
nécessité d'une main courante dans les escaliers s'ils sont utilisés dans
l'exploitation de la garderie et à l'emploi de matériaux combustibles; il a
exigé un éclairage de sécurité dans les couloirs et escaliers depuis les locaux
à usage de garderie situés au sous-sol, s'ils sont réalisés; enfin, il a
prescrit l'installation d'un extincteur de type "mouillant".
-   Le Service de l'emploi, Inspection
cantonale du travail, a prescrit que les portes donnant à l'extérieur ou sur
une voie d'évacuation doivent s'ouvrir en direction de la sortie et être munies
à l'intérieur d'un bouton tournant; il a déclaré applicable les règles de la
CNA concernant les commandes des nouvelles installations techniques ou
d'appareils ainsi que celles sur les machines à trancher la charcuterie.
-   Le Service des eaux, sols et
assainissement a prescrit l'installation d'un dispositif de retenue des
graisses tout en expliquant qu'en raison de la dimension particulière de
l'institution "un renoncement peut être envisagé".
-   Le Service de l'enseignement spécialisé
est également mentionné avec l'indication qu'il "délivre l'autorisation
spéciale requise" sans autre précision. Sur requête du juge instructeur,
cette autorisation a été versée au dossier (sous la forme d'une impression
écran) dont il résulte que la réponse positive du service concerne l'objet
"223 établissement pour mineurs", qu'un émolument de 200 francs a été
prélevé et qu'aucune disposition légale n'est mentionnée dans la rubrique
correspondante. A ce document était joint une lettre du 28 octobre 1999 dudit
service précisant qu'il n'était en fait pas concerné puisqu'il n'y a pas
d'enfants handicapés.
Le Service de
protection de la jeunesse ne figure pas parmi les services consultés par la
Centrale des autorisations mais on trouve dans le dossier communal une lettre
adressée à l'intimée qui montre qu'il est intervenu, notamment en procédant à
une visite des lieux le 16 juillet 1996 (avec l'ECA), puis en préconisant
diverses mesures de sécurité (protection des prises électriques, installation
d'une clôture autour du jardin, etc.) formulées dans une lettre du 1er novembre
1996 adressée à l'intimée. C'est cette dernière qui a versé au dossier
l'autorisation d'exploiter délivrée par le Service de protection de la jeunesse
le 14 avril 1997 (voir E ci-dessous).
C.                    Le 18 mars 1997, la
municipalité a délivré le permis de construire en se référant à la synthèse de
la CAMAC du 16 janvier 1997 censée faire partie intégrante du permis de
construire, ce dont elle a informé les opposants par lettre du même jour. Le
permis de construire indique en outre: "Le trafic engendré par la nouvelle
activité est réglé par une convention signée le 27 février 1997 par les quatre
copropriétaires de la PPE "G" de la route de la Plantay 35-41".
D.                    Par acte du 7 avril
1997, les époux Bachmann, Théraulaz, Rickenbacher et Schatzman ont déposé un
recours tendant à l'annulation de la décision de la municipalité autorisant le
changement d'affectation et l'installation d'une garderie d'enfants à la route
de la Plantay 35.
Dans l'accusé de
réception du 8 avril 1997, le tribunal a précisé qu'il se réservait d'examiner
la question de savoir si le projet litigieux est soumis à autorisation. Dans sa
requête relative à l'effet suspensif du 10 avril 1997, le conseil de l'intimée
a également mis en doute le fait qu'il puisse s'agir d'un changement
d'affectation.
L'effet suspensif,
provisoirement accordé, selon la formule habituelle, lors de l'enregistrement
du recours, a été partiellement retiré au recours le 17 avril 1997 sur requête
du conseil de l'intimée, la garderie étant autorisée à subsister.
La municipalité, par
mémoire du 28 avril 1997, a conclu au rejet du recours. Jean Wicki (alors
propriétaire de la villa litigieuse) et les intimés, par déterminations
communes du 12 mai 1997, en ont fait de même.
Diverses interventions
ont encore été déposées par les conseils des recourants et des intimés,
notamment au sujet du nombre d'enfants et de leur âge, ainsi que de la
publicité faite par l'intimée. Pour le conseil des recourants (sa lettre du 29
avril 1997), soit il s'agit d'une activité de maman de jour pour les enfants du
quartier, ce qui impliquerait l'abandon du projet de changement d'affectation,
soit il s'agit bien d'une garderie commerciale accueillant davantage d'enfants
venant de divers horizons, constituant un changement d'affectation auquel les
recourants s'opposent. L'intimée a précisé (lettre de son conseil du 6 juin
1997) que les enfants de deux à cinq ans (pas plus de dix mais plutôt une
demi-douzaine environ) ne restent que quelques heures à la garderie, par
exemple de 9h. à 11h30 ou une partie de l'après-midi. En-dehors de ces
périodes, l'intimée accueille des écoliers pour les repas.
Les recourants se sont
enquis de l'aboutissement de la procédure à de nombreuses reprises.
Diverses pièces ont
été requises auprès des services cantonaux cités ci-dessus. Interpellé, le
Service de protection de la jeunesse a précisé que l'autorisation délivrée
relève de l'art. 13 de l'ordonnance réglant le placement d'enfants et il a
versé au dossier un document intitulé "Accueil collectif de jour de la
petite enfance - Cadre de référence" en précisant que ce document
détermine ses exigences quant au nombre d'enfants et à leur âge en fonction du
type d'autorisation délivré.
E.                    Le tribunal a tenu
audience le 9 novembre 1999 à Etoy en présence du recourant Théraulaz assisté
de son conseil, du syndic et d'un conseiller municipal accompagnés de la
secrétaire communale et du conseil de la commune, ainsi que des intimés
assistés de leur conseil.
Citant des
renseignements qu'il avait recueillis auprès du Service de protection de la
jeunesse, le conseil de la recourante et sa cliente ont précisé que l'accueil pratiqué
à domicile dans la formule utilisée par la recourante constitue une expérience
pilote suivie avec attention par ce service, qui y voit le moyen de limiter les
déplacements et de conserver un cadre familial à cet accueil. L'intimée a
précisé qu'au début, elle travaillait seule avec une aide, avant d'engager peu
à peu du personnel au bénéfice d'une formation spécifique, à savoir
actuellement une éducatrice (taux d'activité 100 %), une maîtresse d'école
enfantine (60 %) et une stagiaire (100 %). C'est elle qui a souhaité
spontanément procéder à une mise à l'enquête publique, apparemment dans l'idée
(d'après les explications fournies en audience) d'officialiser le règlement
interne de la garderie. L'intimée a encore précisé que la garderie est ouverte de
7 h. à 18 h. 30 et que les différentes catégories d'enfants s'y succèdent
suivant les périodes de la journée. La grande majorité des parents qui
utilisent les services de la garderie sont des parents qui travaillent.
La commune a versé au
dossier copie des autorisations successivement délivrées à l'intimée par le
Service de protection de la jeunesse. Celle du 14 avril 1997 déjà mentionnée
ont été suivie successivement par des autorisations des 11 mars 1998 et 22
avril 1999 dont on tire les passages suivants (étant précisé que le sigle UAPE
signifie: unité d'accueil pour écoliers):
Autorisation du 14 avril 1997
"Garderie -
UAPE Le Dauphin
Accueil à temps d'ouverture élargi à domicile.
Le nombre maximal est de: 10 enfants
âgés de:  30 mois à l'âge d'entrée à l'école enfantine"
Autorisation du 11 mars 1998
"Nursery, garderie, UAPE LE DAUPHIN
accueil à temps d'ouverture élargi, à domicile
Le nombre maximal est de: 10 enfants
âgés de:  6 semaines à l'âge d'entrée à l'école enfantine
dont        2 bébés au maximum de 6 semaines à 30 mois"
Autorisation du 22 avril 1999
"Nursery-Garderie-UAPE
LE DAUPHIN Nursery-garderie-UAPE
Temps d'ouverture élargi
Le nombre maximal est de: 20 enfants
âgés de:  8 semaines à la 2ème année enfantine
répartis comme suit:
5 bébés                3 à 24 mois                                                           Nursery
10 enfants             24 mois à l'âge d'entrée à l'école enfantine               Garderie
5 enfants               1ère et 2ème enfantine                                           UAPE
UAPE accueille les enfants de 1ère et 2ème
enfantine uniquement pour le repas de midi"
Le tribunal s'est
rendu sur les lieux avec les parties en utilisant le parking du centre
commercial évoqué plus haut, d'où l'on peut gagner à pied, en suivant le chemin
de la Chenallette, un passage piétonnier dallé long d'une trentaine de mètres
qui rejoint, directement devant l'entrée de la villa litigieuse, l'extrémité en
cul-de-sac du chemin constituant la parcelle 668 déjà évoquée. D'après les
explications fournies en audience, il n'est pas contesté (les recourants
paraissaient douter du respect de cette règle dans leur acte de recours) que
les parents qui amènent les enfants en voiture observent ce cheminement et
n'utilisent pas la desserte interne du quartier procurée par la parcelle 668.
L'inspection locale a
permis de constater que la totalité du rez de chaussée de la villa est utilisé
pour les enfants: la cuisine dont une face est ouverte sur le salon permet
d'accueillir quelques écoliers pour le repas et sa porte donnant sur le couloir
d'entrée a été obturée par un élément de menuiserie formant vestiaire avec
casiers pour les affaires des enfants. Le salon comporte de nombreux jeux pour
enfants. Le bureau sert de coin de lecture à leur usage. L'escalier est fermé
par un portillon à claire-voie, muni d'une main-courante à hauteur d'enfant et
équipé d'un éclairage de secours. Au sous-sol, un des locaux est utilisé comme
salle de jeux pour les enfants les plus âgés. L'intimée a encore précisé que
les pièces du premier étage sont réservées à sa famille sauf l'une d'elles qui
permet de faire dormir les bébés. Le vaste jardin clôturé, qui se trouve dans
l'angle sud est de la parcelle, soit à l'opposé des autres habitations du
quartier, comporte également des jeux pour enfants et un petit parc pour
animaux.
Les recourants ont
précisé que l'autorisation litigieuse constituait pour eux un précédent
inquiétant compte tenu de leurs craintes quant à d'autres activités (manucure,
cabinet médical) qui s'annoncent ou s'exercent dans le quartier.
Considérant en droit:
1.                     L'objet de
l'autorisation litigieuse est un "changement partiel d'affectation"
(sans travaux) consistant en l'utilisation d'une partie de la villa de
l'intimée comme garderie. La commune l'a autorisé après enquête publique en
délivrant un "permis de construire". Les recourants soutiennent que
cette autorisation aurait dû être refusée. Les parties ont toutefois été
informées que le tribunal se réservait d'examiner la question de savoir si le
projet litigieux est réellement soumis à autorisation.
a)                     On observera au
passage, quand bien même le doute ne plane habituellement guère sur la question
de savoir si un changement d'affectation est soumis à autorisation, que les
règles de rang légal sur cet objet ne sont guère explicites. L'art. 22 de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) prévoit qu'aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée (geändert) sans
autorisation de l’autorité compétente et que l’autorisation est délivrée si la
construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (dem
Zweck der Nutzungszone entspricht). Cette disposition ne mentionne pas le
changement d'affectation parmi les objets soumis à autorisation: elle semble en
somme partir du point de vue selon lequel la construction, qu'elle soit
nouvelle ou transformée, peut être examinée en elle-même sous l'angle de sa
conformité à l'affectation de la zone.
De même, en droit
cantonal, l'art. 103 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC) prévoit:
"Aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé"
. A la rigueur de ce texte, il n'y
a pas d'autorisation requise en l'absence de travail de construction ou de
démolition: en somme, seuls des travaux seraient susceptibles de modifier
l'affectation, tandis que le changement d'affectation sans travaux n'y serait
pas soumis.
Toutefois, la doctrine
alémanique traitant de la LAT classe le changement d'affectation
(Zweckänderung) dans les transformations au sens de l'art. 22 LAT (Ruch,
Commentaire LAT, art. 22 N. 34; cette assimilation est facilitée en allemand
par la similitude des termes "geändert" et "Zweckänderung"
que les mots "transformations" et "changement
d'affectation" ne suggèrent pas au premier abord). L'art. 24 LAT, qui
traite des transformations à son al. 2 (en réservant le droit cantonal),
mentionne à l'art. 24 al. 1 LAT le "changement d'affectation" parmi
les objets qui peuvent être autorisés "en dérogation à l'art. 22", ce
dont on peut déduire que le changement d'affectation est soumis à autorisation
selon l'art. 22 LAT. Quant au droit cantonal, il contient - à défaut de base
légale formelle - un art. 68 lit. b RATC qui étend le champ d'application de
l'art. 103 LATC en subordonnant à l'autorisation de la municipalité le
changement de destination de constructions existantes.
Dans un arrêt
concernant un bâtiment agricole utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors
de la zone à bâtir (art. 24 LAT), le Tribunal fédéral a jugé qu'un changement
d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence
d'autorisation que si la nouvelle affectation est - elle aussi - conforme à
celle de la zone ou si le changement est insignifiant du point de vue de
l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223) .
C'est dire au moins que même hors de la zone à bâtir, il existe des cas où le
changement d'affectation n'est pas soumis à autorisation en l'absence de
travaux (voir toutefois la critique de cet arrêt par Ruch, op. cit., art. 22 n.
35, selon lequel ce n'est qu'au terme de l'examen du projet qu'on peut
déterminer si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement
ou de la planification).
b)                     Selon certains arrêts
(AC 94/204, E. c/ Servion, du 29 décembre 1994; AC 96/214, G. c/ Grandevent, du
26 août 1997), la notion de changement d'affectation devrait être interprétée
de façon extensive. Il ne faut cependant pas oublier, avant de conclure à
l'existence d'un changement partiel d'affectation, que l'autorité exerce divers
contrôles sans rapport avec la police des constructions ou l'aménagement du
territoire dans divers domaines soumis à une législation spéciale: ainsi en
va-t-il de certaines professions (médecins, avocats, architectes, infirmiers,
etc.) ou de la détention de certains biens (tels que les animaux sauvages ou de
rente, ou les médicaments). Qu'une autorisation soit nécessaire dans ce cadre
législatif spécifique n'entraîne pas qu'un permis de "construire"
doive en outre être délivré. Même en l'absence de telles dispositions
spéciales, le fait que la présence de personnes ou de biens déterminés, ou
l'exercice de telle ou telle activité, soit pour certains de nature à susciter
parfois des craintes pour les biens de police tels que la sécurité, la
tranquillité, la moralité ou la santé publiques, n'est pas d'emblée suffisant
pour soumettre la situation concernée à l'exigence d'un permis de construire.
Par exemple, le
tribunal a déjà jugé que l'occupation par une centre de requérants d'asile d'une
maison d'habitation ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne
constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation: (arrêt
AC 92/212, X. c/ Chavornay, du 28 juin 1993, concernant un bâtiment en zone
d'habitation collective; voir toutefois la solution contraire - et le refus de
l'autorisation - dans AC 91/147, X. et crts c/ Payerne, du 18 août 1992,
s'agissant d'un bâtiment existant non conforme - art. 80 LATC - à la zone villa
[cet arrêt renverse par ailleurs le régime d'exemption instauré par la CCR dans
son prononcé no 6736, du 20 novembre 1990, partiellement publié in RDAF 1991,
p. 84]).
De même,
l'installation de trois ruches en zone villa n'est pas soumise à une
autorisation de construire (AC 92/0248, X. c/ Préverenges, du 24/12/93). En
revanche, l'installation d'une collection de serpents dans une villa serait
soumise - en plus de l'autorisation du service vétérinaire cantonal - à un
permis de construire après enquête publique (AC 94/204, X. c/ Servion, du
29/12/94 selon lequel cette installation - sans travaux -
"dépasse le
cadre usuel des dérivés de l'habitation, fût-ce au sens le plus large du terme;
et l'on peut comprendre que l'autorité se pose la question de la conformité
matérielle d'une telle situation avec la destination de la zone";
v.
encore AC 96/0214, X c/ Grandevent du 26/08/97, sur la présence de 30 chiens en
zone villas où les activités non gênantes sont autorisées).
S'agissant en
particulier de l'admissibilité d'activités, la jurisprudence plus ancienne
(voir son rappel dans AC 91/147 précité) avait considéré que la notion de villa
n'exclut pas l'exercice de toute activité professionnelle lorsque celle-ci
n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux
engendrés par l'habitation et que l'affectation commerciale n'est qu'accessoire
par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (CCRC 5533, 4
mai 1988, J.-P. Diserens et crts c/Le Mont-sur-Rolle, RDAF 1990, 425ss); ainsi,
il est admis qu'un médecin, un directeur ou un architecte puisse occuper une ou
plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou
effectuer tous travaux n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de
clients (RDAF 1990, 425ss, précité; CCRC 7029, 21 août 1991, M. Porchet
c/Tolochenaz); en revanche, l'affectation de tout un bâtiment à l'usage de
bureaux n'est pas conforme à la vocation d'une zone de villas (RDAF 1990, 425
ss précité; CCRC 5787, 11 janvier 1989, E. Pahud c. Renens). La notion de
logement familial implique en outre une densité d'occupation restreinte, en
règle générale limitée aux parents et enfants (CCRC 6736, 20 novembre 1990, I.
Ramseier c. Blonay, consid.Ba); la CCRC a qualifié de contraire à la zone de
villas, l'aménagement dans une maison d'habitation d'une dizaine de chambres
indépendantes destinées à des employées d'un night club (CCRC 4914, 13 février
1986, O. Cruchet c. Morges). Dans le prononcé Porchet précité, la CCR avait,
dans un obiter dictum, considéré comme inadmissible qu'un médecin installe son
cabinet dans une zone réservée exclusivement aux villas. Toutefois, le
tribunal, de son côté, a admis qu'un décorateur installe son atelier et son
dépôt en zone villa (AC 97/0181, T. c/ La Tour-de-Peilz, du 29 avril 1998, mais
il faut préciser que le règlement communal autorisait l'artisanat et la petite
industrie en zone villas). On peut encore citer le cas de la location par une
fondation d'une villa destinée à servir comme "unité d'encadrement de
vie" pour personnes souffrant de solitude, offrant "une aide au
domicile de caractère familial" avec une activité limitée aux travaux de
ménage et de jardin, considérée comme compatible avec la zone villa (AC 94/168,
C. c/ Tolochenaz, du 31 juillet 1996, partiellement publié dans RDAF 1998 p.
53).
c)                     La conception selon
laquelle la notion de changement d'affectation devrait être interprétée de
façon extensive doit être tempérée. Au reste, les arrêts cités plus haut
illustrent cette affirmation en rappelant que la qualification de changement
d'affectation a par exemple été appliquée à la conversion d'un local
d'habitation en institut de beauté même sans travaux (RDAF 1988, 369), ou
encore à l'affectation d'une villa à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992,
219). Il s'agit là, plus que d'interprétation extensive, de cas de changement
fondamental puisqu'une catégorie définie d'affectation (l'habitation) y était
totalement abandonnée. En revanche, il faut être particulièrement attentif à ne
pas étendre le champ d'application du permis de construire lorsque des travaux
ne sont pas en cause. Il y va en effet de la liberté individuelle. On ne
saurait, par ce biais, exercer un contrôle systématique sur la présence et
l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions
existantes. Le permis de construire censé autoriser un "changement
d'affectation" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle
l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il
pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle. Le critère
déterminant doit rester (voir l'ATF 113 Ib 219 cité plus haut) la question de
savoir si l'on se trouve en présence d'un changement significatif du point de
vue de la planification ou de l'environnement. C'est ainsi que le fait que
l'occupant d'une habitation exécute chez lui des travaux en rapport avec son
activité professionnelle (tenue de sa comptabilité, planification de
rendez-vous, etc.) ne constitue pas un changement d'affectation sujet à
autorisation. Il en va de même - il ne devrait même pas être nécessaire de le
dire - de l'installation d'un ordinateur ou d'un train électrique, ou de la
possession de souris blanches ou de tortues grecques, voire de serpents (voir
contra l'arrêt AC 96/0214 déjà évoqué, peu convaincant dans sa motivation).
d)                     L'examen de la
casuistique décrite plus haut sous lettre b) montre que la pratique ne semble
pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par "affectation"
ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve en présence d'un
changement de celle-ci. Le plus souvent, c'est directement la question de la
conformité à la zone qui est examinée. Cela provient probablement de ce qu'il
n'y a pas de définition immanente des affectations.
Par exemple, si la
jurisprudence a été amenée à dire qu'une écurie est un établissement incommode
par nature, inadmissible en zone d'habitation (RDAF 1971, p. 140), il faut bien
admettre que cette jurisprudence n'est pas applicable lorsque le règlement
communal autorise expressément la construction d'une écuries pour deux chevaux
en zone villa (voir un exemple dans AC 97/113, S. c/ Lonay, du 30/10/97). De
même, quelque tentatives qu'ait faites la jurisprudence pour définir une notion
uniforme de villa (mitoyenne, jumelle, etc.), on s'aperçoit que la zone villa
se rapproche parfois de l'habitat dit groupé, par exemple dans le RPE
lausannois qui autorise des bâtiments comprenant plusieurs villas accolées de
trois logements chacune (AC 98/043 du 30/09/98 concernant un bâtiment dont la
façade était longue de 30 mètres - maximum autorisé - et comprenait quatre
segments de trois logements chacun). De même encore, l'admissibilité d'un
atelier de décorateur en zone villa, peut-être curieuse au premier abord, n'est
pas douteuse lorsque le règlement y admet expressément l'artisanat et la petite
industrie (AC 97/0181 précité).
e)                     C'est donc finalement
le règlement communal qui permet de déterminer en quoi consiste l'affectation
admise. Corollairement, la question de savoir si on se trouve en présence d'un
changement d'affectation soumis à autorisation dépend elle-même de celle de
savoir si l'on se trouve en présence d'un changement significatif du point de
vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité
de planification) ou du point de vue de l'environnement.
On observera au
passage que le critère de l'atteinte à l'environnement était précédemment
utilisé à l'art. 111 LATC comme condition d'une dispense d'enquête, sans
relation avec l'exigence d'un permis de construire. Ce critère a cependant
disparu de l'art. 111 LATC depuis l'entrée en vigueur de la novelle 4 février
1998: l'art. 111 LATC ne mentionne plus ce critère et se réfère seulement au
règlement d'application (qui n'a d'ailleurs pas encore été modifié en
conséquence).
2.                     La situation de la
présente cause, mise à l'enquête en tant que "changement partiel
d'affectation", se caractérise en ceci que dans la villa qu'elle habite
avec sa famille, la recourante accueille des enfants de tiers, contre
rémunération et avec l'aide de collaboratrices spécialisées.
a)                     A titre préalable, on
rappellera qu'il n'est pas prévu de travaux de construction ou de démolition.
L'inspection locale a montré qu'une main-courante à hauteur d'enfants avait été
installée dans l'escalier, qui est muni d'un éclairage de secours et fermé d'un
portillon à claire-voie. Il ne s'agit pas là de travaux soumis à autorisation
selon l'art. 103 LATC, pas plus qu'il n'y avait lieu à permis de construire
pour l'éléments de menuiserie formant vestiaire qui occupe la porte de
communication entre le couloir et la cuisine dont un des côtés est ouvert sur
le salon.
b)                     En soi, même si elle
devient moins fréquente de nos jours, la présence de nombreux enfants dans un
logement peut survenir au gré des circonstances usuelles de la vie comme les
naissances multiples ou le remariage de parents ayant déjà chacun plusieurs
enfants. Cependant, il n'est évidemment pas question de soumettre à permis de
construire la présence de triplés (pour reprendre l'exemple utilisé par un des
participants à l'audience) ou l'emménagement d'une famille nombreuse, ni de
mettre à l'enquête publique la naissance de quintuplés.
c)                     L'activité consistant à
accueillir des enfants, fût-ce contre rémunération, n'est pas en soi soumise à
l'exigence d'un permis de construire pour cause de changement d'affectation: on
n'imaginerait pas que les nombreuses mères de famille qui, notamment dans les
centres urbains, fonctionnent comme "maman de jour" dans leur
appartement aient à solliciter un permis de construire pour ce "changement
d'affectation". Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que l'intimée
aurait dû solliciter un tel permis à l'époque où elle exerçait l'activité de
maman de jour dans l'appartement qu'elle occupait dans un immeuble locatif
situé à quelques dizaines de mètres de sa villa actuelle.
On signalera au
passage que l'ordonnance du Conseil fédéral réglant le placement d'enfants (RS
211.222.338) contient notamment les dispositions suivantes:
Section3. Placement à la journée
Art. 12
1
Les personnes qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement
dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de
12 ans doivent l'annoncer à l'autorité.
2
Les dispositions concernant le placement des enfants chez
des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce
l'autorité en cas de placement à la journée (art. 5 et 10).
3
Lorsqu'il est impossible de remédier à des manques ou de
surmonter des difficultés en prenant d'autres mesures, ou que celles-ci
apparaissent d'emblée suffisantes, l'autorité interdit aux parents nourriciers
d'accueillir d'autres enfants; elle en informe les représentants légaux des
pensionnaires".(...)
Section 4. Placement dans des institutions
Art. 13
1
Sont soumises à autorisation officielle les institutions qui s'occupent
d'accueillir:
a.       Plusieurs
enfants, pour la journée et la nuit, aux fins de prendre soin d'eux, de les
éduquer, de leur donner une formation, de les soumettre à observation ou de
leur faire suivre un traitement;
b.       Plusieurs
enfants de moins de 12 ans, placés régulièrement à la journée (crèches,
garderies et autres établissements analogues).
Il résulte de ces
dispositions que l'autorisation est exigée seulement pour le "placement en
institution" au sens de l'art. 13 OCF (qui mentionne les crèches et
garderies) et que l'activité de "maman de jour" (art. 12 al. 1 OCF)
est soumis à annonce, et non à autorisation (v. dans ce sens l'arrêt PS
92/0129, J. c/ SPJ du 30/10/92; v. ég. PS 92/0050, C. c/ SPJ du 08/10/92 et
l'art. 20 LPJ a contrario; contra, sur la base de la règle générale de l'art. 1
al. 1 OCF, PS 98/0123, G. c/ SST-Lausanne du 30/11/98 et PS 98/0284, J. c/
Municipalité de Rolle, du 07/05/99).
Peu importe qu'on se
trouve dans l'hypothèse de l'art. 12 ou dans celle de l'art. 13 OCF: même si
une autorisation est requise du service cantonal de protection de la jeunesse,
cela n'implique pas encore qu'un permis de construire soit nécessaire. (voir
dans le même sens AC 94/168 concernant une "unité d'encadrement de
vie", déjà cité; il faut préciser que contrairement à ce que pourrait
laisser penser le résumé publié dans RDAF 1998 I p. 53, on avait pas affaire à
la délivrance d'un permis de construire consacrant un changement d'affectation,
la commune ayant au contraire écrit aux recourants qu'elle n'avait pas
d'autorisation à délivrer, tout en fixant il est vrai certaines conditions -
quant au nombre de personnes notamment - dont l'arrêt n'examine pas le
fondement légal).
Dans la présente
cause, on observera d'ailleurs que l'autorisation du Service de protection de
la jeunesse du 14 avril 1997 a été délivrée indépendamment de la procédure de
permis de construire et qu'aucune des parties ne prétend que les modifications
successives de cette autorisation (elles augmentent le nombre et les catégories
d'enfants dont l'accueil est autorisé) intervenues en 1998 et en 1999 auraient
dû elles aussi être accompagnées d'une décision sur permis de construire.
d)                     Amenée à statuer sur
l'admissibilité d'activités dans la zone villa ou dans une zone analogue, la jurisprudence,
en substance, les a admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour le
voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation
et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à
l'utilisation générale de la maison d'habitation (voir, outre les arrêts cités
au consid. 1b, l'arrêt AC 94/168, RDAF 1998 p. 53, précité également).
Dans la présente
cause, l'instruction a fait apparaître que c'est l'intimée elle-même qui a
souhaité spontanément procéder à une mise à l'enquête publique, apparemment
dans l'idée (d'après les explications fournies en audience) d'officialiser le
règlement interne de la garderie. C'est dans ce règlement interne - et dans une
convention passée avec ses voisins immédiats - que l'intimée a prévu que
l'accès à la garderie se ferait sans utiliser le chemin qui assure la desserte
interne du quartier, ceci dans le but de ne pas accroître le trafic. Dans ces
conditions, on renoncera à discuter plus avant la question de savoir si une autorisation
municipale prenant la forme d'un permis de construire était réellement
nécessaire. En effet, en tant que sa démarche tend à faire en somme la
démonstration que (au sens de la jurisprudence précitée) la garderie n'entraîne
pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par
l'habitation, l'intimée admet implicitement que sa garderie peut avoir un effet
sur l'environnement (en accroissant le trafic, source de bruit).
3.                     On considérera ainsi
que la garderie de l'intimée est constitutive d'un changement d'affectation
parce qu'elle est censée induire un changement significatif du point de vue de
la planification ou du point de vue de l'environnement.
a)                     Du point de vue de la
planification, il n'y a pas lieu d'examiner si celle-ci permettrait que les
locaux litigieux soient affectés exclusivement à une utilisation comme
garderie. Une telle utilisation exclusive serait assurément admissible dans les
locaux des immeubles locatifs des périmètres d'implantation désignés comme zone
d'habitations collectives, située quelques dizaines de mètres au nord de la
villa des intimés, où l'art. 23 RPQ autorise les locaux à caractère social et
culturel, ainsi que les commerces et l'artisanat. Dans la zone que l'art. 32
RPQ voue à l'habitation individuelle comptant au plus deux appartements, la
question peut rester ouverte. Seule se pose en l'espèce la question de
l'utilisation concomitante, dans cette dernière zone, des mêmes locaux comme
habitation pour la famille de l'intimée et (pour une partie de ces mêmes
locaux) comme garderie.
A cet égard, le
tribunal considère que même si l'inspection locale, effectuée pendant les
heures d'ouverture de la garderie, a montré que le séjour et le bureau du rez
sont fortement occupés par la présence des enfants et de leurs jeux, la villa
conserve néanmoins son affectation principale au logement de la famille des
intimés. La présence des enfants et de leurs jeux au rez ou dans la jardin,
tout comme celles de bébés dormant à l'étage, doit du reste être considérée
comme normale dans une villa (les 20 enfants autorisés ne sont d'ailleurs pas
tous présents simultanément) et il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer
dans la manière dont les intéressés meublent ou occupent les pièces de leur
villa, qui restent toutes utilisées pour leur habitation également. On peut
d'ailleurs souligner que dans un arrêt ATF 123 II 74, le Tribunal fédéral a
relevé lui-même (il s'agissait d'une zone en degré II de sensibilité au bruit)
que de petites places de jeux (12 enfants) sont courantes dans les quartiers
d'habitation, dont elles constituent souvent un équipement indispensable. Au
demeurant, l'art. 61 RPQ, applicable à toutes les zones de celui-ci, subordonne
la délivrance d'un permis de construire à la création de place de jeux: il
serait contradictoire d'imposer des place de jeux pour enfant dans le règlement
du plan de quartier tout en soutenant que la présence des jeux d'enfants dans
le jardin des intimés serait contraire à l'affectation de la zone.
b)                     Quant aux nuisances et
à l'environnement, ils nécessitent d'après la jurisprudence cantonale citée
ci-dessus que l'on examine si la garderie n'entraîne pas pour le voisinage des
inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation.
On peut se demander si
cette règle de droit cantonal ne doit pas céder le pas devant le droit fédéral.
En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions des plan
d'affectation communaux qui interdisent dans toutes les zones les entreprises
pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.)
sont devenues dans une large mesure sans objet par rapport au droit fédéral de
la protection de l'environnement et n'ont plus de portée propre (ATF 116 Ib
175). Les prescriptions communales et cantonales d'affectation conservent une
portée propre dans la mesure où elles règlent la question de savoir si une
construction peut être érigée à l'endroit prévu et vouée à l'usage prévu.
Demeure notamment au droit cantonal l'édiction des dispositions déterminante pour
le caractère d'un quartier quant au genre d'affection et à l'intensité de son
utilisation, servant indirectement aussi à la protection des voisins contre les
inconvénients divers. C'est ainsi que des constructions et exploitations qui
sont incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent être
interdites même si leurs émissions de bruit ne dépassent pas les limites du
droit fédéral, pour autant que cette interdiction ne soit pas justifiée
uniquement par la nuisance concrète du bruit (ATF 118 Ia 112, consid. 1b p.
115).
En l'espèce, la règle
jurisprudentielle rappelée ci-dessus (une activité ne peut être admise en zone
d'habitation que si elle n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients
plus importants que ceux engendrés par l'habitation) n'a pas pour effet de
limiter le bruit plus sévèrement que le droit fédéral puisqu'elle se contente
de se référer à ce qui est admissible (ce point-là est désormais réglé par le
droit fédéral) en zone d'habitation. Cette règle n'a ainsi plus de portée
propre. C'est donc qu'il faut examiner la garderie litigieuse au regard du
droit fédéral de la protection de l'environnement.
4.                     La loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et l'ordonnance du
Conseil fédéral sur la protection contre le bruit (OPB) contiennent notamment
les dispositions suivantes:
Art. 1 - But
La présente loi a pour but de protéger les
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes des
atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver la fertilité du sol.
(...)
Art. 7 LPE - Définitions
1
Par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le bruit, les
vibrations, les rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions
dont elles peuvent faire l'objet, les atteintes portées au sol, les
modifications du matériel génétique d'organismes et les modifications de la
composition naturelle de biocénoses qui sont dus à la construction ou à
l'exploitation d'installations, à l'utilisation de substances, d'organismes ou
de déchets ou à l'exploitation des sols.
(...)
7
Par installations, on entend les bâtiments, les voies de communication
ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain. Les outils,
machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations.
(...)
Art. 11 LPE Principe
1
Les
pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités
par des mesures prises à la source (limitation des émissions).
2
Indépendamment
des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable.
3
Les
émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de
présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement,
seront nuisibles ou incommodantes.
Art. 12 LPE - Limitations d'émissions
1
Les
émissions sont limitées par l'application:
a. Des valeurs limites d'émissions;
b. Des prescriptions en matière de construction ou d'équipement;
c. Des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation;
d. Des prescriptions sur l'isolation thermique des immeubles;
e. Des prescriptions sur les combustibles et
carburants.
2
Les
limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont
pas visés, dans des décisions fondées directement sur la présente loi.
Art. 15 Valeurs limites d'immissions
relatives au bruit et aux vibrations
Les valeurs limites d'immissions s'appliquant
au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la
science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas
de manière sensible la population dans son bien-être.
Art. 2 OPB - Définitions
1
Les installations fixes sont les constructions, les infrastructures
destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations
non mobiles dont l'exploitation produit du bruit extérieur. En font notamment
partie les routes, les installations ferroviaires, les aérodromes, les installations
de l'industrie, des arts et métiers et de l'agriculture, les installations de
tir ainsi que les places permanentes de tir et d'exercice militaires.
(...)
Art. 9 OPB - Utilisation accrue des voies de
communication
L'exploitation d'installations fixes nouvelles
ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a.  Un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à
l'utilisation accrue d'une voie de communication ou
b.  La perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de
l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement.
Quelque démesuré que
puisse paraître l'appareil législatif ci-dessus en comparaison de l'objet du
présent litige, il n'est plus temps de discuter la question de savoir si ces
dispositions sont applicable dans la présente cause. En effet, le Tribunal
fédéral (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene Graf,
"Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) a considéré comme une atteinte
au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit des enfants jouant à l'extérieur, et
comme une installation fixe au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB la
place de jeux où ils jouent; il en tiré la conséquence qu'il faut appliquer les
prescriptions sur la limitations des nuisances des art. 11 ss LPE au bruit provoqué
par des enfants sur la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (arrêt du 19
novembre 1996, ATF 123 II 74). Dans ces conditions, il ne fait pas de doute que
cela vaut aussi pour la garderie de l'intimée. Cette installation est donc
soumise à la LPE et à l'OPB.
L'OPB ne comporte
aucune valeur limite pour le type d'immissions sonores considéré en l'espèce, à
savoir le bruit des jeux des enfants ou le passage éventuel des parents sur le
chemin de desserte interne du quartier. Dans un tel cas, et comme en a jugé le
Tribunal fédéral (ATF 123 II 325 consid. 4d bb p. 334; ATF 123 II 74, consid.
4c p. 84), il appartient néanmoins à l'autorité d'exécution d'évaluer les
immissions prévisibles et de veiller à ce que, "...selon l'état de la
science et de l'expérience,..." ces immissions "...ne gênent pas de
manière sensible la population dans son bien-être" (art. 15 LPE, auquel
renvoie l'art. 40 al. 3 OPB).
5.                     Le droit fédéral de la
protection de l'environnement devant être appliqué, la présente cause révèle un
problème de compétence brièvement évoqué en audience:
a)                     Le règlement cantonal
du 8 novembre 1989 d'application de la LPE prévoit ce qui suit:
Art. 2.
-
L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe
aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur
sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens
de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions,
l'autorité compétente est le département désigné par cette législation.
L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé 2.
Art. 12.
- Les
degrés de sensibilité au bruit des zones d'affectation sont, sur préavis du
Service de lutte contre les nuisances, attribués par l'autorité compétente pour
adopter le plan ou fixés de cas en cas par l'autorité compétente pour autoriser
le projet (art. 44, al. 2 et 3, OPB).
Dans le cadre de la procédure de permis de
construire au sens des articles 103 et suivants de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions, la détermination cas par
cas des degrés de sensibilité au bruit incombe à la municipalité, même s'il y a
lieu à autorisation spéciale
Le champ d'application
des autorisations spéciales est défini par l'art. 120 lit. c LATC qui se réfère
à l'annexe II du RATC, dont il résulte (rubrique "établissement scolaires
ou sanitaires) que les établissements pour mineurs (crèches, garderie, jardins
d'enfants, etc.) sous soumis à un autorisation spéciale délivrée par le
Département de la prévoyance sociale et des assurances (qui n'existe plus sous
ce nom depuis la réorganisation d'avril 1998, mais dont les attributions ont
pour la plupart été reprises par le Département de la Santé et de l'action
sociale, le Service de protection de la jeunesse étant toutefois rattaché
désormais au Département de la formation et de la jeunesse).
Une autorisation
cantonale étant nécessaire, c'est à l'autorité cantonale compétente pour la
délivrer qu'incombait l'application de la législation sur la protection de
l'environnement (art. 2 al. 2 du règlement cantonal cité ci-dessus). L'autorité
cantonale aurait donc dû se charger des prescriptions sur la limitations des
nuisances des art. 11 ss LPE.
b)                     Si l'on prend la
synthèse de la centrale des autorisations (CAMAC) à la lettre, on constate que
le projet n'a pas été examiné que par l'ECA du point de vue de la protection
contre l'incendie: l'intimée a en outre obtenu "l'autorisation
requise" du Service de l'enseignement spécialisé, elle est assujettie aux
directives sur les cuisines collectives, aux règles de la CNA sur les machines
à trancher la charcuterie, elle doit transformer toutes les portes de sa villa
pour qu'elles s'ouvrent sur l'extérieur et munir les serrures de boutons tournants,
et il faudrait un décanteur avec séparateur de graisse. Il s'avère cependant
que Service de l'enseignement spécialisé n'avait pas d'autorisation à délivré
(voir sa lettre du 28 octobre 1999), que selon le conseil de l'intimée (en
audience) les directives sur les cuisines collectives ne seraient pas
applicables faute par celle de l'intimée de ravitailler plus de 10 personnes,
que l'intimée ne possède pas de machine à charcuterie et qu'aucune des parties
ne semblait, en audience, prendre au sérieux les exigences relatives au sens
d'ouverture de portes; enfin, le SESA a d'emblée renoncé au séparateur de
graisse au vu de la dimension de l'installation. Il n'y pas lieu, en l'absence
de conclusions des parties sur ce point, d'examiner plus avant ces diverses exigences.
En revanche, force est
de constater qu'on cherche en vain dans les prises de position des services
cantonaux réunies dans la synthèse de la centrale des autorisations un examen
de la question du bruit que pourrait générer l'exploitation de la garderie;
cette situation est contraire aux exigences de l'art. 2 al. 2 du règlement
cantonal précité. C'est probablement le Service de protection de la jeunesse,
précédemment rattaché au Département de la prévoyance sociale et des assurances
compétent pour délivrer l'autorisation spéciale, qui aurait dû examiner cette
question mais il n'a pas été consulté par la centrale des autorisations.
Cependant, ce service s'est borné à fixer les modalités d'accueil et ne traite
pas de la question des nuisances. On observera en outre que la commune n'a pas
fixé de degré de sensibilité au bruit alors que ce degré ne ressort apparemment
pas du RPQ ni du règlement communal sur le plan de zones et la police des
constructions, adopté par la commune en 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 29 novembre 1985. Le degré de sensibilité au bruit aurait dû être fixé par
référence à l'une des quatre catégories de zones prévues à l'art. 44 OPB en
tenant compte du fait que le plan de quartier prévoit des périmètres
d'implantation, proches de quelques dizaines de mètres seulement, tant pour
l'habitation collective que pour l'habitation individuelle. Il n'appartient pas
au tribunal de le fixer et l'on rappellera que de toute manière, aucune des
annexes de l'OPB fixant les valeurs limites en fonction du degré de sensibilité
au bruit n'est applicable en l'espèce.
c)                     L'autorité communale
est en revanche intervenue par une clause du permis de construire délivré le 18
mars 1997 qui précise:
"Le trafic engendré par la nouvelle activité est
réglé par une convention signée le 27 février 1997 par les quatre
copropriétaires de la PPE "G" de la route de la Plantay 35-41"
.
Cette clause transforme en une condition du permis de construire, généralement
applicable, les mesures dont l'intimée était convenue avec ses voisins
immédiats au sujet de l'accès à la garderie. Peu explicite au premier abord,
cette clause signifie, compte tenu du contenu de la convention en question et
de la configuration des lieux, que l'accès à la garderie ne se fait pas par le chemin
qui assure la desserte interne du quartier et que les parents accompagnant leur
enfant en voiture parquent sur les places du centre commercial Magro, d'où ils
gagnent la garderie à pied en utilisant un passage piétonnier raccordé
directement à la route qui contourne le périmètre du plan de quartier. Il
s'agit là, au sens de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE, d'une prescription en matière
de trafic ou d'exploitation.
Il n'est pas contesté,
d'après les déclarations faites en audience, que les parents qui amènent leurs
enfants à la garderie utilisent le cheminement prescrit, que le tribunal a
d'ailleurs également utilisé pour l'inspection locale. Par ailleurs, les
recourants ne démontrent pas que la clause du permis de construire qui impose
l'usage de ce cheminement serait insuffisante pour les prémunir contre les
nuisances qu'ils invoquent en rapport avec le trafic. Dans ces conditions, le
tribunal juge que quand bien même elle a été fixée par l'autorité communale
alors que la compétence à cet effet appartenait à l'autorité cantonale, cette
prescription au sens de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE doit être maintenue. On ne
saurait en effet faire grief à la commune d'avoir veillé à la limitation des
nuisances dès lors que la nécessité de le faire avait échappé à l'autorité
cantonale. On ne voit d'ailleurs pas quelle solution préférable aurait pu être
choisie, en rapport avec le trafic que pourrait générer la garderie, pour
respecter les exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement,
et en particulier le principe de prévention de l'art. 11 LPE.
Quant au bruit des
enfants jouant dans le jardin, on retiendra que la propriété de l'intimée
occupe un angle du périmètre du plan de quartier et que son jardin se trouve à
l'opposé de toutes les autres habitations, si bien que cette modeste nuisance
restera en fait presque totalement épargnée aux habitants du quartier. On
rappellera du reste que la garderie n'accueille en principe pas vingt enfants
en permanence mais que les diverses catégories de ceux-ci se succèdent plutôt
au cours de la journée. Comme le disait le Département fédéral de l'intérieur
au sujet la place de jeux pour une douzaine d'enfants examinée par le Tribunal
fédéral (ATF 123 II 74 précité), une fréquentation des jeux du jardin aux
heures usuelles du jour ne risque pas de causer du "bruit inutile".
6.                     Vu ce qui précède, le
recours sera rejeté. Un émolument, supérieur à l'avance de frais mais inférieur
au tarif actuellement prévu par le règlement du 24 juin 1998 pour les
émoluments de la chambre de l'aménagement et des constructions, sera mis à la
charge des recourants, qui doivent des dépens aux intimés et à la commune, tous
assistés d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 18 mars 1997 par la Municipalité d'Etoy est maintenue.
III.                     Un émolument
de 2'000 francs est mis à la charge des recourants.
IV.                    Les recourants verseront solidairement entre
eux, à titre de dépens:
a) une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune d'Etoy
b) une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs aux intimés
Lausanne, le 23 novembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)