vd_omni · GE.2022.0032 · 2023-05-11 · fr

A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) | La recourante, une société qui exploite plusieurs établissements médico-sociaux (EMS), conteste le refus que lui a opposé le Département pour un financement complémentaire des coûts supplémentaires de soins, non couverts d’après elle par le financement que lui a déjà alloué le canton pour les périodes de 2013 à 2019. Compétence générale de la CDAP admise en l'espèce.L'art. 25a LAMal contraint les cantons à financer de manière résiduelle les coûts des soins en cas de maladie notamment dans des établissements médico-sociaux. Le système de financement vaudois respecte cette obligation du droit fédéral. En effet, par la voie de l'Arrêté du CE fixant les modalités du financement résiduel, le canton a prévu un financement de type forfaitaire en fonction des besoins spécifiques des EMS. A ce dispositif s'ajoute encore les "Compléments pour cas de rigueur" de l'art. 29a LAPRAMS, ainsi que le financement supplémentaire des API versé par le biais de la LAVS. Ce système forfaitaire doit être considéré dans son ensemble: il n'est pas possible de comparer le coût effectif d'une partie des prestations effectuées avec une partie du forfait qui leur serait dévolue. Compte tenu d'un certain schématisme admis par la jurisprudence, l'adéquation du financement cantonal résiduel de l'art. 25a LAMal doit être examiné de manière globale et non pas en juxtaposant les coûts d'une prestation spécifique – ici les soins d'une durée supérieure à 240 minutes – avec un financement spécifique à ces seuls soins. Il n'est ainsi pas démontré que le financement cantonal des soins de longue durée des personnes résidentes dans un EMS serait insuffisant en violation des obligations incombant aux cantons en vertu du cadre fédéral. Rejet du recours. Recours au TF rejeté le 18 octobre 2024 (9C_398/2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.05.2023 GE.2022.0032

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 mai 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. François Kart et
Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par M
e
Elie ELKAIM, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale (DGCS),
Unité juridique
, à Lausanne.
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 13 janvier 2022 (refus de
financement des soins excédant la classe PLAISIR 12).
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ a pour but l'exploitation de résidences et
d'établissements médico-sociaux (EMS) pour personnes âgées et les activités y
relatives. Elle exploite notamment
trois
EMS
dans le canton de Vaud. Par lettre du 11 mai 2020, agissant sous la plume de
son conseil, A.________ s'est adressée au Département de la santé et de
l'action sociale, Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), en vue de
trouver un accord sur le sort des coûts qu’elle indique supporter depuis 2013
pour les soins excédant la part prise en charge par l'assurance-maladie
obligatoire et le patient au sens de l'art. 25a al. 5 de la loi fédérale
du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Il s'agit en
substance des soins supérieurs à 220 minutes (soins résiduels ou "classe
Plaisir 12+"). A.________ faisait valoir qu'elle avait dû supporter des
coûts non financés de l'ordre de
730'000
fr.
pour la période allant de 2013 à 2019, et requérait un plan de financement par
l'autorité cantonale.
La DGCS a accusé réception de cette demande le 14
mai 2020, précisant qu'elle la transmettait à la Direction de l'hébergement
(DIRHEB) comme objet de sa compétence. Par courrier subséquent du 23 juin 2020,
A.________ a réitéré sa demande auprès de la DGCS. Se référant à la loi du 24
avril 2012 sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS
(LFR-EMS; BLV 810.04) ainsi qu'à l’art. 26g de la loi sur la planification
et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public du 5 décembre
1978 (LPFES; BLV 810.01), et a conclu au paiement de la
somme de 728'836 fr. 21
, correspondant selon elle
à la somme des factures produites. Elle priait par ailleurs la DGCS, cas
échéant, de statuer par une décision, "conformément aux art. 6
LFR-EMS et 42 LPA".
B.
Par décision du 14 octobre 2020, la DGCS a refusé d'accorder une
contribution complémentaire pour les soins excédant la classe Plaisir 12. Elle
s'est d'abord fondée sur l'art. 26g LPFES qui prévoit que le Conseil
d'Etat fixe, par un arrêté annuel, le financement des EMS excédant la part
fixée par la LAMal. Sur cette base, la DGCS s'est référée à l'art. 4 al. 2
de l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les modalités du financement résiduel des
coûts des soins de l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à
la charge du résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux
ou de structures de soins de jour ou de nuit pour l'année 2019, soutenant que
dans le cas de A.________, les conditions pour une prise en charge des coûts
résiduels pour les classes 12+ n'étaient pas remplies. La Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), saisie d'un recours direct
contre cette décision l'a déclaré irrecevable, par arrêt du 14 juin 2021
(GE.2020.221), au motif qu’il existait une voie de droit interne à
l’administration qui devait être empruntée avant la procédure judiciaire.
A la suite de cet arrêt, la DGCS a, par décision sur
réclamation du 13 janvier 2022, rejeté formellement la demande de prise en
charge des factures présentée par A.________.
C.
Par recours du 16 février 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a
derechef contesté cette décision devant la CDAP concluant à la réforme de la
décision attaquée dans le sens de l’allocation des montants requis et
subsidiairement à l’annulation de cette décision et au renvoi du dossier à la DGCS,
le tout sous suite de frais et dépens. Le Département a répondu par acte du 26
avril 2022 et a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours. La recourante
a répliqué par écriture du 16 février 2023. Le Département s’est déterminé par
écriture du 31 mars 2023. Sur interpellation du juge instructeur, la recourante
s'est encore déterminée en date du 25 avril 2023.
Pour autant que de besoin, les autres faits et
arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai légal par la recourante, qui est
directement atteinte par la décision attaquée, le recours satisfait en outre
aux exigences formelles posées par la loi (art. 75, 79, 95 et 99 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 172.21]).
2.
La recourante demande en substance le financement de certains
coûts supplémentaires de soins, non couverts d’après elle par le financement
que lui a déjà alloué le canton pour les périodes de 2013 à 2019, que ce
dernier serait obligé de couvrir. Par conséquent, la question de la compétence
de la cour de céans, plutôt que de la Cour des assurances sociales (CASSO) pour
connaître du recours s'agissant de l'éventuel droit de la recourante à obtenir
de l'Etat le financement résiduel des soins
de longue durée
doit être examinée.
On relèvera d’emblée qu’au terme d’un
échange de vue, le Tribunal cantonal a récemment jugé (GE.2022.0053 du 6 avril
2022) que, dans le domaine du financement résiduel des frais hospitaliers,
le
contentieux judiciaire faisait partie des attributions générales de la CDAP et
non de celles (spéciales) de la CASSO.
Il y a lieu de déterminer s'il doit en aller de même
dans le domaine du financement résiduel des
coûts supplémentaires
de soins dans les EMS, comme en l'espèce.
D’une manière générale, la
compétence de la CASSO, hormis les hypothèses visées à l’art. 93 let. b à
d LPA-VD, dépend du point de savoir si la procédure de recours relève des art. 56
ss
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
des assurances sociales (LPGA; RS 830.1:
section 3 des dispositions
générales de procédure, contentieux). Cela revient également à déterminer si la
procédure administrative prévue par les art. 27 ss LPGA et 34 ss LPGA
est applicable à la procédure non contentieuse (laquelle doit dans la règle
déboucher sur une décision), avant toute procédure de recours selon les art. 56
ss LPGA. On observera dans ce contexte que les tribunaux d’assurances sociales
institués conformément à l’art. 57 LPGA ont en principe pour compétence de
traiter le contentieux opposant des personnes assurées ou soumises à cotisation
(employeurs) à des assureurs sociaux; les litiges entre assureurs n’en font pas
partie, à tout le moins lorsqu’ils ne concernent pas la relation entre l’un des
assureurs et la personne assurée (Jean Métral, in Dupont/Moser-Szeless [édit.],
Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle
2018, n. 2 ad art. 56; voir aussi Moser-Szeless, in Dupont/Moser-Szeless
[édit.], n. 18 ss et 28 ss ad art. 2). Sans doute, la CASSO traite-t-elle
des litiges relatifs au financement résiduel des frais d’hospitalisation hors
canton; elle le fait toutefois sur la base (expresse et spéciale) de l’art. 93
al. 1 let. b LPA-VD, mais cette solution ne saurait être extrapolée à
l’ensemble des hypothèses de financement résiduel par le canton. A l'inverse,
la compétence de la CDAP reconnue pour le contentieux lié au financement
résiduel des frais hospitaliers doit être également appliquée pour ce qui est
du cas d’espèce, à savoir le financement résiduel des EMS.
Il
résulte en effet des art. 93 LPA-VD et 36 al. 1 du règlement organique du
Tribunal cantonal du 13 novembre 2017 (ROTC; BLV 173.31.1) que la Cour des
assurances sociales est compétente pour connaître des recours conformément à l'art. 57
LPGA. Or, le Tribunal fédéral a jusqu'ici laissé indécise la question de savoir
si les litiges portant sur la prise en charge des coûts des soins résiduels au
sens de l'art. 25a al. 4 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur
l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) relevaient des art. 56 ss LPGA ou
si les cantons étaient compétents pour en réglementer la procédure (ATF 138 V
377 consid. 5.3 ; voir cependant récemment l'ATF
148 V 70, en
matière de financement hospitalier
).
Finalement, on relève
que la question de la compétence pour connaître de ces litiges (CASSO ou CDAP)
n’est pas tranchée de manière définitive (voir à ce propos CDAP GE.2020.0221 du
14 juin 2021, spéc. consid. 3).
Compte tenu de ce qui précède, on peut admettre la
compétence de la CDAP en l'espèce, en application de sa compétence générale
pour les litiges relevant de l’art. 92 LPA-VD et du fait que la LPA-VD, et
non la LPGA, est déclarée applicable par la LFR-EMS (dans ce sens, CDAP du 14
juin 2021 dans la cause GE.2020.0221 ; voir également CDAP du 26 juin 2019 dans
la cause GE.2019.0028).
En conclusion, faute de dispositions
légales particulières, il y a lieu de considérer en l'espèce que la CDAP peut
fonder sa compétence sur la clause générale de l'art. 92 al. 1 LPA-VD. Il
y a ainsi lieu d’entrer en matière sur le recours.
3.
L’autorité intimée invoque la prescription d’une partie des créances
dont la recourante demande le remboursement. Il y a lieu de traiter cette
question, quand bien même, comme on le verra, la Cour parviendra à la
conclusion que l’ensemble du recours doit être rejeté.
a) La prescription est une institution générale du
droit qui s'applique à toutes les créances de droit public, même en l'absence
de base légale expresse (cf. ATF 148 II 106 consid. 4.3; 140 II 384 consid. 4.2;
TF 2C_764/2022 du 16 février 2023 consid. 6 ; 2C_596/2019 du 2 novembre
2022 consid. 6.2). Dans un tel cas, c'est le juge qui doit se prononcer
selon la règle qu'il adopterait en tant que législateur (art. 1 al. 2 CC),
en appliquant par analogie le délai de prescription prévu par une autre loi de
droit public dans une situation similaire à celle du cas d'espèce ou, à défaut,
en se référant aux principes généraux de droit civil en matière de prescription
(art. 127 ss CO; cf. ATF 148 II 106 consid. 4.3; 140 II 384 consid. 4.2
et les arrêts et références cités). Le régime de la prescription en droit
administratif n'étant que rarement réglementé, celui-ci est donc en grande
partie jurisprudentiel (cf. ATF 148 II 106 consid. 4.3; Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 97). À cet
égard, il ressort de la jurisprudence qu'un délai de cinq ans est le plus
souvent appliqué à la prescription des créances de droit public en l'absence de
réglementation spéciale (cf. ATF 126 II 53 consid. 7; 124 II 543 consid. 4a;
122 II 26 consid. 5; 116 Ia 461 consid. 2; 105 Ib 6 consid. 3c; TF
1C_460/2014 du 15 juin 2015 consid. 2.3). Contrairement à ce que soutient
la recourante, la doctrine, et en particulier Pascal Pichonnaz qu'elle cite, ne
soutient pas l'application générale d'un délai de prescription de 10 ans qui
serait tiré de l'art. 127 CO aux créances de droit public. En l'absence de
règlementation expresse dans la loi de la prescription, il y a bien plus lieu
de procéder par analogie avec le droit des obligations, en fonction de la
nature unique ou périodique de la créance en cause (dans ce sens, cf. aussi
Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen,
2016, p.167).
b) Le délai de prescription peut notamment être
interrompu. Dans ce cas, un nouveau délai de même durée commence à courir (cf. TF
5A_152/2012 du 19 décembre 2012 consid. 4.6.3.1; Thierry Tanquerel, Manuel
de droit administratif, 2e éd. 2018, p. 261). La délimitation des actes
interruptifs en droit public est, jurisprudentiellement, beaucoup plus large
qu'en droit privé: outre les actes mentionnés à l'art. 135 CO, il s'agit
de tout acte par lequel le créancier fait valoir sa créance de manière adéquate
vis-à-vis du débiteur (cf. ATF 141 V 487 consid. 2.3; 135 V 74 consid. 4.2.1;
133 V 579 consid. 4.3.1 et les arrêts cités). S'agissant en particulier de
l'autorité créancière, le délai est interrompu dès lors qu'elle déclare son
intention d'ouvrir une procédure, ainsi que par tout acte qu'elle prend durant
celle-ci (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., p. 101). La litispendance,
soit l'ouverture d'une procédure par un acte de l'autorité notamment (cf. arrêt
2C_722/2016 du 21 décembre 2016 consid. 3.3.1; Pierre Moor/Etienne Poltier,
op. cit., p. 290 s.) interrompt partant le délai de prescription. À cet égard,
selon les principes généraux de droit civil, et en particulier l'art. 138
al. 1 CO dans sa teneur depuis le 1er janvier 2011 (FF 2006 6841), lorsque le
cours de la prescription est interrompu par l'effet de la litispendance, aucun
nouveau délai ne commence à courir jusqu'à la clôture de la procédure
judiciaire. Par clôture de la procédure, il faut comprendre le moment à partir
duquel toutes les voies de recours ont été épuisées, à savoir lorsque
l'instance saisie a rendu une décision finale qui ne peut plus être attaquée
par un recours ou un appel (cf. ATF 147 III 419 consid. 7.3). Le
législateur a ainsi voulu éviter que le créancier subisse les conséquences
liées aux éventuelles lenteurs de la procédure judiciaire, le débiteur devant
supporter les conséquences éventuelles d'une procédure lente ou qui
n'avancerait pas (cf. Pascal Pichonnaz, in Commentaire romand, Code des
obligations I, 3e éd. 2021, n° 2 ad art. 135 CO). L'application
subsidiaire et par analogie de l'art. 138 CO en droit public est admise
par la jurisprudence (cf. ATF 141 V 487 consid. 2.3; TF 9C_400/2020 du 19
octobre 2020 consid. 3.2.1 et 3.2.2; 9C_906/2017 du 21 juin 2018 consid. 1.2
et les arrêts cités).
c) Le régime de la prescription d’une créance de
droit public dépend ainsi d’abord des bases légales applicables à la naissance
de cette créance et de la présence éventuelle d’une réglementation spécifique de
cette prescription. Or, il sied ici de constater que la créance éventuellement
due par le canton au titre du financement résiduel des soins de longue durée,
même s'il est encadré au niveau fédéral par l'art. 25a LAMal, ne trouve
son fondement que dans le cadre législatif vaudois (cf. infra cons. 5). Or, ni
ce cadre vaudois, ni la LPGA ni, au demeurant, le droit cantonal d'application de
cette dernière loi, ne contiennent de disposition relative à la prescription de
ce type de créances.
L'autorité intimée estime que le délai de
prescription de 5 ans découle de l'application de la LPGA au financement ici
litigieux. La LPGA est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003. L’art. 1
al. 1 LAMal la déclare applicable dans le champ d’application de la LAMal, sauf
divers domaines mentionnés à l’alinéa 2. Parmi ces domaines non soumis à la
LPGA figurent les "
tarifs, prix et budget global (art. 43 à 55)
".
Dans un ATF 130 V 215, le Tribunal fédéral a constaté que le financement
résiduel des soins par l’Etat ne constituait pas une prestation d’assurance,
même s’il relevait, sur le principe, du droit fédéral. Les cantons n’agissaient
pas, dans ce contexte, comme des assureurs ni comme des organes d’exécution
d’un même niveau au sens de l’art. 34 LPGA. Le Tribunal fédéral a
expressément constaté que les règles de compétence et de procédure restaient de
la compétence des cantons malgré l’entrée en vigueur de la LPGA (consid. 6
de l’arrêt cité; dans le même sens, Moser-Szeless in Dupont/Moser-Szeless
[édit.], Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances
sociales, 2018, n. 29 ad art. 2). La question du financement résiduel des
soins non pris en charge par l’assurance de base par le canton est régie, comme
on le verra, notamment par l’art. 25a al. 5, 2
ème
phrase LAMal.
Introduite par la loi fédérale du 13 juin 2008 sur le nouveau régime de
financement des soins (RO 2009 3517, 6847; en vigueur depuis le 1
er
janvier 2011). Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a finalement constaté que
la question relevait effectivement du droit cantonal, que rien n’empêchait
toutefois les cantons de déclarer la LPGA applicable et que si le droit
cantonal ne prévoyait rien, la procédure était régie par la LPGA (ATF 138 V 377
consid. 5.4.1, 5.4.2 et 5.4.6; voir également ATF 140 V 58 et 140 V 563 consid. 4;
sur ce point, Moser-Szeless, op. cit., n. 30 ad art. 2). Il n’en reste pas
moins qu’il s’agit là essentiellement d’une question d’interprétation du droit
cantonal et la LPGA ne serait applicable, quoi qu’il en soit, qu’à titre de
droit cantonal supplétif. Dans l’ATF 140 V 58 consid. 5.4, d’ailleurs, le
Tribunal fédéral a relevé en
obiter dictum
, s’agissant des litiges entre
un canton et un fournisseur de prestation relatif au financement résiduel des
soins au sens de l’art. 49a LAMal, que l’application de la LPGA était
exclue, en s’appuyant sur l’art. 1 al. 2 let. b LAMal pour retenir cette
conclusion.
d) Il convient dès lors d'examiner si, pour des
prétentions de droit public similaires à celles du présent cas, le législateur
a entendu appliquer un délai de prescription particulier. Sous cet angle, le
Tribunal fédéral a confirmé l'application d'un délai de prescription de cinq
ans dans le cas de créances fondées sur l'art. 8 de l'ancienne loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (RO
1972 958; correspondant à l'art. 54 de l'actuelle loi fédérale sur la
protection des eaux [LEaux; RS 814.20]), à savoir celles en remboursement des
frais résultant des mesures de sécurité prises par l'autorité pour prévenir
respectivement remédier à une pollution causée par un tiers (cf. ATF 122 II 26 consid. 5).
Il en a été jugé de même s'agissant des créances en garantie de la couverture
des frais des mesures d'assainissement d'un site pollué qui ont été rendues
nécessaires par le comportement d'un tiers au sens de l'art. 32d bis de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01) (cf. TF 1C_17/2019 du 29 juillet 2019 consid. 4; 1C_18/2016 du 6
juin 2016 consid. 5.2). Il résulte de ce qui précède que, lorsque
l'autorité étatique compétente doit intervenir et prendre les mesures
nécessaires pour assurer la protection des eaux et de l'environnement contre le
fait de tiers - étant relevé que ces mesures ont aussi indirectement pour but
de protéger la santé des animaux (cf. art. 1 al. 1 LPE et art. 1 let.
a LEaux) - et que la loi prévoit que les frais découlant de ces interventions
sont mis à la charge des tiers qui en sont à l'origine, la jurisprudence
retient alors que la créance en remboursement de ces frais est soumise à un
délai de prescription de cinq ans. Il convient de rappeler que cette solution se
justifie d'autant plus que ce délai correspond de manière générale à celui
adopté en matière de créances de droit public en l'absence de réglementation
spéciale, lorsque les créances sont périodiques comme en l'espèce.
e) Dans de telles conditions, il n'apparaît
nullement critiquable de retenir, comme l’a fait l’autorité intimée, que la
créance litigieuse, en tant qu'elle concerne le remboursement des frais
supplémentaires de soins dans le domaine du financement des EMS, est soumise à
un délai de prescription de cinq ans. S'agissant de créances périodiques en
effet l'application analogique des règles du droit privé mènerait vers l'art. 128
CO lequel prévoit pour les redevances périodiques un délai de prescription de 5
ans. Si la LPGA était applicable, son art. 24 règlerait la question de la
même manière. Il prévoit en effet que le droit à des prestations ou à des
cotisations arriérées s’éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel la
prestation était due et cinq ans après la fin de l’année civile pour laquelle
la cotisation devait être payée. Enfin et comme on l'a vu, en l'absence de
règle spéciale, la jurisprudence a admis l'application d'un délai de cinq ans
pour la prescription des créances de droit public. En d'autres termes, quel que
soit le fondement juridique finalement applicable à la prescription des
créances de droit public ici en cause, le délai de cinq ans apparaît comme seul
envisageable.
f) Reste à déterminer si la créance litigieuse est
prescrite.
En l'occurrence, il est constant que la recourante a
demandé pour la première fois le remboursement des créances ici litigieuses par
courrier des 11 mai et 23 juin 2020. Il n’est pas déterminant de savoir si le
premier de ces courriers, daté du 11 mai 2020 était suffisamment précis pour
interrompre la prescription. La prescription a ensuite à nouveau été interrompue
par la décision du 14 octobre 2020. Après l’arrêt d’irrecevabilité de la Cour
de céans du 14 juin 2021, la prescription a à nouveau été interrompue par la
décision sur recours du 13 janvier 2022. Aucun délai de prescription n'a depuis
lors commencé à courir. En effet, cette décision a fait l'objet du présent
recours devant la Cour de céans.
Dans ces conditions, il convient de constater que la
décision attaquée a considéré à juste titre que les créances que la recourante
faisait valoir pour une date antérieure au mois de mai 2015 étaient déjà
prescrites à ce moment-là. Pour ce motif déjà, le recours doit être rejeté
quant aux créances que la recourante fait valoir et qui sont nées avant le mois
de mai 2015.
4.
Reste cependant à déterminer le sort des créances que la recourante fait
valoir pour la période postérieure au mois de mai 2015, qui n’étaient, elles,
pas prescrites lorsque le délai de prescription a été interrompu et qui ne se
sont pas prescrites depuis lors.
Il sied de préciser à ce stade que la recourante
s’est adressée à la DGCS en lien avec ce qu’elle estime être un déficit de
financement cantonal pour des coûts liés aux soins prodigués par ses EMS aux
cas Plaisir « lourds », à savoir ceux nécessitant plus de 240 minutes
de soins par jour. Elle relève n’avoir reçu au titre de financement cantonal
qu’un montant de
147'460 fr
. alors que ses
charges liées à ce type de soins se monteraient à
876'296.21 fr.
pour la période entre 2013 et 2019. Elle demande ainsi le paiement de la
différence. Le calcul de ces charges est fondé par la recourante (cf. tableau "Etude
financement résiduel – Classe 12+", annexe à la pièce 5 du recours) sur
une base partiellement statistique prenant en compte le nombre d'heures des
soins prodigués et le coût horaire du personnel nécessaire pour le faire.
La recourante fonde en substance son raisonnement sur
le fait que le financement des soins de longue durée est réparti par le cadre
légal fédéral (art. 25a LAMal, cf. infra consid. 5 et 6 pour les
différents cadres légaux applicables) entre trois agents payeurs, à savoir,
l'assureur-maladie, l'assuré et le canton et que la part des deux premiers
agents est déterminée, respectivement plafonnée par la loi. Il ne resterait
ainsi que le canton pour prendre en charge ce que le loi appelle –
trompeusement, cf. Anne-Sylvie Dupont, Le financement résiduel des soins de
longue durée; une brèche dans le principe de l’économicité ? in: Allegro con
moto, Festschrift Ueli Kieser, 2020, p. 75 −  le
"financement résiduel" de ces soins et qui ne saurait, lui, être
plafonné. Elle estime que les versements reçus dans ce cadre par le canton ne
sont pas suffisants pour couvrir ses coûts, ce qui impliquerait, en raison du
cadre légal précité et du fait que ni l'assurance obligatoire de soins, ni
l'assuré ne peuvent être encore sollicités, que seul le canton serait
responsable de financer ce "déficit".
L'autorité intimée expose de son côté que le canton
a mis en place les structures de financement que lui imposait le cadre fédéral.
Elle explique que les soins de longue durée, soit notamment les résidents d'EMS
nécessitant 240 minutes de soins ou plus par jour, sont spécifiquement financés
par plusieurs dispositifs qui, de manière conjuguée, permettent d'assurer la
couverture suffisante des coûts et l'absence de report de charge sur l'assuré.
5.
Il convient de présenter brièvement le cadre légal fédéral, puis le
cadre cantonal.
a) Quant au cadre fédéral, on rappellera que, le 13
juin 2008, le Parlement fédéral a adopté la loi fédérale sur le nouveau régime
de financement des soins (RO 2009 3517 6847 ch. I; Message du Conseil fédéral
in: FF 2005 1911), lequel a notamment apporté les modifications au 1
er
janvier 2011, à la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal) comme suit,
étant précisé que ces dispositions ont encore été modifiées depuis le 1
er
octobre 2021 (RO 2021 345; FF 2020 4695):
"Art. 25a Soins en cas de maladie
1 L’assurance obligatoire des soins fournit une
contribution aux soins qui sont dispensés sur la base d’une prescription
médicale et d’un besoin en soins avéré, sous forme ambulatoire, notamment dans
des structures de soins de jour ou de nuit, ou dans des établissements
médico-sociaux.
[…]
5 Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge
par les assurances sociales ne peuvent être répercutés sur l’assuré qu’à
hauteur de 20 % au plus de la contribution maximale fixée par le Conseil
fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel. Le canton de domicile de
l’assuré est compétent pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le
domaine des soins ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles
du canton où se situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement
médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de
l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de l’assuré dans un
établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à
proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon
les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement
résiduel et le droit de l’assuré à séjourner dans l’établissement médico-social
en question sont garantis pour une durée indéterminée. […]
Art. 50 Prise en charge des coûts dans les
établissements médico-sociaux
En cas de séjour dans un établissement médico-social (art. 39,
al. 3), l’assureur prend en charge les mêmes prestations que pour un traitement
ambulatoire, conformément à l’art. 25a. L’art. 49, al. 7 et 8, est
applicable par analogie.
[…]"
Pour ce qui est des prestations de soins prodiguées
dans les EMS et de leur financement, cette disposition légale est notamment
concrétisée, toujours sur le plan fédéral, par l'art. 33 let. b de
l'Ordonnance sur l’assurance-maladie (OAMal; RS 832.102) du 27 juin 1995, et
par l'art. 7 de l'Ordonnance du Département fédéral de l’intérieur sur les
prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (OPAS; RS
832.112.31). Dans ce cadre, les montants pris en charge par l’assurance des
soins (AOS) pour ces prestations sont décrits à l’art. 7a al. 3 OPAS. Ils
correspondent à un forfait journalier qui est fixé, par classe, en fonction du
niveau de soins requis (12 classes sont prévues selon le nombre de minutes de
soins requis - moins de 20 minutes pour la classe 1, entre 20 et 40 minutes pour
la classe 2, etc.). Ces montants sont fixes (Anne-Sylvie Dupont, op. cit.,
p. 81).
b) A la suite de la révision de la LAMal consécutive
à l’entrée en vigueur de ce nouveau régime des soins, les cantons ont perdu une
partie de leur marge de manœuvre en ce qui concerne la prise en charge de leur
part de financement pour les prestations de soins. Ils sont en effet désormais
tenus de participer au coût des prestations définies par l’art. 25a LAMal.
La participation du canton est dès lors notamment due pour les prestations de
soins définies par les art. 25a LAMal, 33 OAMal et 7 OPAS et fournies par
les EMS admis à pratiquer à la charge de l’AOS, qu’il s’agisse d’EMS privés ou
publics. Lorsqu'un établissement médico-social est admis à la liste LAMal
cantonale des établissements médico-sociaux et ainsi admis à pratiquer à charge
de l’assurance obligatoire des soins, le canton est obligé de financer la part
des coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales
et qui ne sont pas supportées par le bénéficiaire. Le but visé est de
"financer des prestations et non plus de couvrir des coûts. L’effet visé
par le financement lié aux prestations est un abandon du système de
subventionnement des établissements habituellement en vigueur jusqu’ici"
(Message du Conseil fédéral [financement hospitalier] du 15 septembre 2004, FF
2004 pp. 5207 ss, p. 5225). En effet, l'inscription d'un établissement sur la
liste cantonale des établissements admis à pratiquer à la charge de l’AOS ne
signifie pas que le canton doive le subventionner, mais bien que les
prestations qu'il fournit pourront être remboursées au titre de
l'assurance-maladie obligatoire. Dans le domaine des prestations de soins
fournies par les établissements médicaux-sociaux (EMS), le versement de
subventions cantonales couvrant la part du coût des soins non reconnue à charge
de l’assurance obligatoire des soins et dépassant le pourcentage maximal de 20
pourcents à charge du bénéficiaire est dorénavant imposé aux cantons par le
droit fédéral (Hardy Landolt, Die neue Pflegefinanzierung, in RSAS 2010 pp. 18
ss, p. 28). Le droit fédéral obligeant désormais les cantons à prendre en
charge une partie des prestations de soins, ils ne sont plus tout à fait libres
d’imposer des conditions au versement de leur contribution financière couvrant
la part du coût des soins non reconnue à charge de l’assurance obligatoire des
soins et ne pouvant pas être mis à la charge du bénéficiaire. Par contre, en ce
qui concerne les prestations fournies par les établissements médico-sociaux qui
ne relèvent pas de la LAMal, comme les prestations socio-hôtelières, les
cantons gardent toute leur compétence pour décider quelles conditions doivent
être remplies afin de bénéficier de subventions dans ce contexte (cf. ATF 129 I
346 précité, rés. in SJ 2004 I 247; cf. aussi TF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010
consid. 4.3 in fine et consid. 5.3 ad CCST.2008.0012 du 4 septembre
2009).
c) Le Tribunal fédéral a encore rappelé en 2018 (ATF
144 V 280, relatif à la loi du canton de St-Gall sur le financement des soins,
que les deux parties citent à leur profit dans leurs écritures respectives) que
la fixation d'un plafond aux coûts pris en charge par le canton pour motiver
les EMS à veiller à l'économicité des soins ne pouvait pas avoir pour
conséquence que l'établissement de soins prenne à sa charge une partie des
coûts et qu'il appartenait au canton de Saint-Gall, respectivement à la commune,
de payer les coûts supplémentaires pour les soins fournis à la personne assurée
durant son séjour au sein de l’EMS. Il résulte de cette jurisprudence que
s'agissant des soins de longue durée, la LAMal impose aux cantons de participer
à leur rémunération, leur permettant de prendre des mesures organisationnelles
pour ce faire (par exemple en reportant tout ou partie de la charge financière
sur les communes), mais ne leur permettant pas d’agir sur l’ampleur de leur
participation (Anne-Sylvie Dupont, Le financement résiduel des soins en cas de
séjour en EMS: analyse de l’arrêt du Tribunal fédéral 9C_446/2017, Newsletter
rcassurances.ch octobre 2018; dans le même sens, Bettina Kahil-Wolff Hummer,
Chronique de droit des assurances sociales, JdT 2019 I 179, spéc. p. 190).
Il s'ensuit que le cadre légal cantonal ne peut pas s'opposer à la couverture
des coûts de la fourniture économique de prestations et qu'il est incompatible
avec la réglementation de l'art. 25a, al. 5, phrase 2 LAMal de prescrire
des montants maximaux fixes qui conduisent à ce que les coûts d'une certaine
part des EMS "les plus chers" figurant sur une liste cantonale ne
soient pas couverts, indépendamment de tout examen concret de l'économicité.
Dans un autre arrêt (2C_219/2012 du 22 octobre 2012 consid. 4.3),
la Haute cour a également précisé que si les cantons conservent une marge de manœuvre
importante leur permettant de définir la planification sanitaire applicable à
leur territoire, une fois la liste LAMal établie, ils sont alors seulement
tenus de veiller, directement ou en déléguant (partiellement) cette tâche aux
communes, à ce que les coûts des soins relatifs aux prestations fournies par
les établissements figurant sur cette liste et qui, d'après l'art. 25a al.
5 LAMal, ne sont pris en charge ni par les assurances sociales ni par les
assurés, soient entièrement couverts par l'Etat. Les cantons ne peuvent donc
plus soumettre le principe de la prise en charge financière de la part
résiduelle des EMS figurant sur la liste LAMal à des conditions et exigences
additionnelles; il leur est en revanche permis, dans les limites fixées par le
droit social fédéral, de réglementer les modalités de prise en charge de la
part cantonale, par exemple en introduisant une tarification forfaitaire
couvrant les coûts globaux, dans le but de favoriser l'économicité des coûts.
Plus récemment encore, le Tribunal fédéral a considéré (ATF 147 V 450) que l'art. 25a
al. 5 2e phr. LAMal n'octroyait pas au fournisseur de prestations un droit
illimité à l'indemnisation de ses coûts effectifs. Cette disposition légale ne
prescrivait aux cantons que de prendre à leur charge les coûts de prestations
fournies de manière économique dans le sens d'un financement résiduel. Les cantons
sont en principe libres quant à la manière de les fixer (y compris les
modalités concrètes de l'examen du caractère économique). Le TF avait à cette
occasion validé la fixation du tarif par la collectivité publique chargée du
financement résiduel, bien qu'elle se soit écartée des coûts effectifs calculés
par le fournisseur de prestations.
6.
Dans le canton de Vaud, ce cadre législatif fédéral a notamment été
concrétisé par la LFR-EMS et la LPFES.
a) Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour
but de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents
hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de
Vaud avant leur hébergement (al. 1). Sont réservées les législations sur la planification
et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et sur les
mesures d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale, ainsi que les
conventions intercantonales conclues par le Conseil d'Etat (al. 2).
La loi prévoit que peuvent bénéficier du financement résiduel des soins les
établissements médico-sociaux figurant sur les listes LAMal cantonales au sens
de l'art. 39 LAMal (art. 7 et 3 al. 1 let. b LFR-EMS). La demande de
versement de la part cantonale est adressée par l'établissement à l'autorité
cantonale compétente (art. 6 LFR-EMS). Le département en charge de
l'action sociale, par le service compétent, est l'autorité chargée de
l'exécution et de la surveillance de l'application (art. 7 al. 1 LFR-EMS).
La LPFES a pour objet la planification et le
financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de
soins (art. 1 al. 1 LPFES). Son but est d'assurer la couverture des
besoins et l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la
collectivité, ainsi que de fournir une information appropriée à la population (art. 1
al. 2 LPFES). Dans le canton de Vaud, l’art. 26 g al. 2 LPFES prévoit
que le Conseil d’Etat détermine annuellement, par voie d’arrêté, la part du
coût des soins à la charge du résident, cette part ne pouvant pas dépasser 10 %
de la contribution maximale de l’assurance-maladie (let. a) et le financement
résiduel à la charge de l’Etat et des régimes sociaux, compte tenu du nombre de
journées effectuées, de l’évaluation des soins requis et des normes en matière
de dotation (let. b). Aux termes de l’art. 26g al. 3 LPFES, les EMS non
reconnus d’intérêt public peuvent également prétendre au financement résiduel
du coût des soins par l’Etat à condition qu’ils répondent à la couverture des
besoins et figurent sur la liste LAMal (let. a), qu’ils respectent les
conditions prévues par l’art. 4 al. 1 let. d, e, f et h et par l’art. 4
al. 1bis let. b LPFES (let. b) et qu’ils se soumettent à la surveillance
financière du département conformément à l’art. 32a LPFES et lui
fournissent à cet effet les informations comptables et financières requises des
EMS reconnus d’intérêt public en vertu de l’art. 32b LPFES.
b) En application de la disposition précitée, le
Conseil d’Etat édicte chaque année par voie d'arrêté les montants versés par
l’Etat au titre du financement résiduel des soins prodigués en EMS. C'est donc
logiquement que la décision attaquée est fondée, pour ce qui est de l'année
2019, sur l'art. 4 al. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 1
er
mai 2019 fixant les modalités du financement résiduel des coûts des soins de
l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à la charge du
résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de
structures de soins de jour ou de nuit (BLV 832.00.010519.1 pour le 1
er
trimestre 2019 et BLV 832.00.010519.2 pour le second trimestre; ci-après:
l'Arrêté du 1
er
mai 2019; cf. les différentes versions de ces
Arrêtés publiés pour les années 2013 à 2018 dans la BLV sous références
respectives: 832.00.210318.1, 832.00.100517.1, 832.00.230316.1,
832.00.14.05.2014, 832.00.010415.2 et 832.00.290513.1). Cette disposition
décrit les circonstances particulières dans lesquelles le Département compétent
"peut accorder à un établissement un financement résiduel supérieur aux
barèmes fixés par le Conseil d'Etat pour l'année en cours"
. C'est en
particulier le cas:
"a. lorsque l'établissement admet un patient en
provenance de l'hôpital et présentant un besoin en soins tel que
l'établissement doive prendre des dispositions particulières pour sa prise en
charge, l'établissement peut obtenir un financement complémentaire de CHF 40.-
par jour pour une durée limitée de trois mois ;
b. lorsque le résident nécessite plus de 240 minutes
de soins par jour, l'établissement peut obtenir un montant supplémentaire
journalier de CHF 2.40 par tranche de 20 minutes au-delà de 240 mais et jusqu'à
300 minutes, et de CHF 10.40 par jour pour les résidents nécessitant plus de
300 minutes de soins par jour ;
c. dans certains cas, lorsque le financement prévu à
l'annexe 1 ne permet pas à l'établissement d'assurer une présence minimale en
personnel de soins dans les horaires de nuit conforme aux exigences de sécurité
fixées par le département."
c) En sus, ce dispositif de financement cantonal est
complété, comme le souligne l'autorité intimée, par la loi du 24 janvier 2006
d’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale (LAPRAMS, BLV 850.11),
qui a pour but de garantir l’accès à un encadrement médico-social de qualité à
domicile et lors d’hébergement (art. 1 al. 1 LAPRAMS). Elle institue un
appui social et une aide financière individuelle en faveur des bénéficiaires
dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais liés à l’action
médico-sociale dispensée à domicile ou lors d’hébergement en EMS ou en home non
médicalisé (art. 2 al. 1 LAPRAMS).
Pour ce qui concerne le présent litige, on signalera
encore que l'art. 29a LAPRAMS, sous l'intitulé "Compléments pour cas
de rigueur", permet au Conseil d'Etat de prévoir des dérogations aux
conditions d'octroi d'une aide financière individuelle, afin de tenir compte de
situations particulièrement pénibles et dignes d'intérêt. Enfin, toujours dans
le cadre d'un financement individuel, l'autorité intimée fait valoir le
financement supplémentaire dû aux personnes impotentes. En effet, les
bénéficiaires de rentes de vieillesse ou de prestations complémentaires qui ont
leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse et qui présentent une
impotence (art. 9 LPGA) grave, moyenne ou faible, ont droit à l’allocation
pour impotent (API; cf. art 43bis LAVS). Selon l'art. 9 LPGA, est réputée
impotente toute personne qui, en raison d'une atteinte à sa santé, a besoin de
façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une surveillance personnelle pour
accomplir des actes élémentaires de la vie quotidienne.
7.
Rapportées au présent litige, les règles que l'on a présentées ne
peuvent conduire qu'au rejet du recours pour les motifs qui suivent.
a) Premièrement, il sied de constater que le
financement mis en place par le canton respecte son obligation de financement
résiduel selon l'art. 25a LAMal. En effet, en particulier par voie de l'Arrêté,
le canton a prévu un financement de type forfaitaire en fonction des besoins
spécifiques des EMS dont un ou plusieurs résidants nécessitent. La recourante
ne conteste d'ailleurs pas avoir perçu un financement conforme à ces
dispositions légales et réglementaires. Elle a d'ailleurs rempli les
formulaires nécessaires à la perception de ce financement résiduel. On
constatera également à ce stade que les différentes sources de financement
apparaissent comme adaptées à la nécessité du financement résiduel et qu'en
particulier les soins supplémentaires excédant la classe Plaisir 12 font
l'objet d'un financement additionnel spécifique par le canton. Dans ce cadre,
l'invocation par la recourante de la jurisprudence du Tribunal fédéral (supra consid. 4c)
dans le cas du système saint-gallois tombe à faux. Si, en effet, la fixation
d'un plafond aux coûts pris en charge par le canton ne doit pas avoir pour
conséquence que l'établissement de soins prenne à sa charge une partie des
coûts, rien n'indique dans le système de financement mis en place dans le
canton de Vaud qu'un tel plafonnement serait applicable. La recourante ne le
prétend pas, puisqu'elle invoque non pas un plafonnement mais un déficit de
financement. Il ne peut donc pas être constaté que le cadre légal du
financement résiduel des soins de longue durée dans le canton soit
fondamentalement incompatible avec les exigences du cadre fédéral.
En outre, la jurisprudence plus récente du Tribunal
fédéral (également supra consid. 4 c) a admis que le financement par
forfait (comme en l'espèce) était adéquat et ne contrevenait pas à l'obligation
de financement résiduel. Il est ainsi permis aux cantons de réglementer les
modalités de prise en charge de la part cantonale, par exemple en introduisant
une tarification forfaitaire couvrant les coûts globaux. Certes, il n'est pas
question en l'espèce d'admettre comme dans l'ATF 147 V 450 que les cantons puissent
limiter leur participation aux coûts résiduels au motif de l'économicité des
soins. En effet, comme le soutient à juste titre la recourante, elle ne
revendique qu'une participation à des soins dont l'économicité a déjà été
reconnue par l'assurance obligatoire de soins. Cependant, cette jurisprudence
permet d'admettre un certain schématisme dans le financement résiduel des
soins, notamment par le biais d'un remboursement forfaire. Ainsi, il faut voir
que le canton finance sa part "résiduelle" principalement par la voie
de l'arrêté bisannuel du Conseil d'Etat fixant les montants versés par l’Etat
au titre du financement résiduel des soins prodigués en EMS dont la recourante
ne conteste pas avoir bénéficié. Ce dispositif de base permet de financer les
soins supplémentaires et entre incontestablement dans le cadre de l'obligation faite
aux cantons fondée sur l'art 25a LAMal d'assumer la part résiduelle des soins.
A ce dispositif s'ajoute encore les "Compléments pour cas de rigueur"
de l'art. 29a LAPRAMS, ainsi que le financement supplémentaire versé par
le biais de la LAVS dû aux personnes impotentes qui ont droit à une API. Les
différents forfaits prévus dans le cadre de ce financement peuvent
éventuellement diverger d'avec un système de remboursement effectif, mais ces
divergences éventuelles, pour autant qu'elles existent ce qui n'est pas établis
en l'espèce comme on le verra, ne suffisent pas pour admettre une violation du
cadre légal fédéral.
Ce système forfaitaire a aussi pour conséquence
qu'il doit être considéré dans son ensemble et qu'il n'est pas possible de
comparer le coût effectif d'une partie des prestations effectuées avec une
partie du forfait qui leur serait dévolue. En d'autres termes, le calcul du
déficit proposé par la recourante ne peut être retenu comme déterminant, car il
ne retient du système global qu'une présentation partielle des coûts et des
recettes. D'une certaine manière, ce calcul de déficit isole, en ne prenant en
compte que le coût et les financements pour les soins d'une durée supérieure à
240 minutes, une partie des coûts de prise en charge des résidents en EMS. En
particulier, la recourante ne montre pas que, globalement, le financement résiduel
des soins de ces personnes dans le canton de Vaud serait contraire au cadre
légal. Le cadre fédéral n'oblige en effet pas, compte tenu notamment du caractère
forfaitaire expressément admis par le Tribunal fédéral, que chaque soin ou type
de soin d'un prestataire soit entièrement financé pour lui-même. Compte tenu de
ce schématisme, on peut admettre que certains soins ne soient pas entièrement
financés si par ailleurs d'autres sont plus largement couverts et que pris
globalement l'ensemble du financement résiduel des soins est couvert. En
procédant à un calcul d'une partie des soins uniquement, la méthodologie de la
recourante présente un biais qui empêche la Cour de céans de retenir
véritablement l'existence d'une non-conformité du système vaudois par rapport
au cadre fédéral.
b) Au surplus, même en retenant la vision partielle
présentée par la recourante elle ne parviendrait pas à démontrer que ce
financement serait insuffisant au regard des obligations incombant aux cantons.
On rappellera à ce stade que la recourante a calculé comme suit le déficit dont
elle demande le remboursement (cf. au surplus les explications détaillées contenues
dans ses déterminations du 25 avril 2023): le nombre d'heures effectuées
annuellement par les employés de la recourante pour des soins excédant 240
minutes multiplié par le coût horaire pondéré de ce personnel donne le coût
effectif de ces soins; déduction faite du financement cantonal effectif à
raison de l'arrêté précité, la recourante trouve le déficit de financement.
Ainsi défini, son calcul ne tient pas compte de l'ensemble des sources à
dispositions des EMS et de leurs résidents et dépeint un tableau incomplet. Aussi
et en particulier le financement dit pour cas de rigueur qui a été
incontestablement versé à la recourante en lien avec certains de ses résidents
(décision attaquée p. 5) n'est pas pris en considération dans son calcul.
c) Il en va
a fortiori
de même des API
éventuellement allouées à certaines personnes résidant dans les EMS de la
recourante. La recourante objecte à cette prise en considération que l'API ne
peut pas servir à couvrir les coûts des soins de son bénéficiaire dans un EMS.
Or, d'après la LPGA, est réputée impotente toute personne qui, en raison d'une
atteinte à sa santé, a besoin de façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une
surveillance personnelle pour accomplir des actes élémentaires de la vie
quotidienne (art. 9 LPGA). D'après la jurisprudence (ATF 133 V 450 consid. 7.2
; 127 V 94 consid. 3c ; 125 V 297 consid. 4a et les références), sont
déterminants les six actes ordinaires suivants: se vêtir et se dévêtir; se
lever, s'asseoir, se coucher; manger; faire sa toilette (soins du corps); aller
aux W.-C.; se déplacer à l'intérieur ou à l'extérieur, établir des contacts.
Certes, il ne s'agit pas à proprement parler d'actes qui peuvent être définis
comme des soins. Mais les heures de soins supplémentaires calculées par la
recourante pour montrer son déficit de financement incluent également le temps
nécessaire au personnel médical pour, dans le cadre des soins à proprement
parler, dévêtir le patient ou l'aider à se lever. Il est dans le cours
ordinaire des choses que l'impotence au sens des six actes déterminants
énumérés ci-avant provoque une augmentation de la durée des soins. Par
conséquent, si l'API ne couvre pas en tant que telle des soins, il est légitime
de les prendre en compte dans le cadre du financement global des soins liés à
un séjour dans un établissement médico-social, surtout si l'on considère que
les API sont versées en mains de l'établissement qui héberge leurs
bénéficiaires. Force est ainsi de constater que si l'impotence au sens de
l'art. 9 LPGA n'est pas directement synonyme d'un besoin accru de soins, il est
dans la nature des choses qu'une personne impotente ait plus de besoins en
termes de soin. Rien dans la législation fédérale ne permet d'ailleurs
d'admettre que cette source de financement ne pourrait pas être prise en
considération pour le calcul global des soins de résident en EMS. On ne saurait
par conséquent considérer que le calcul proposé par la recourante et le déficit
qu'elle revendique sont corrects, puisqu'ils n'intègrent pas toutes les sources
de financement effectivement perçues par les résidents des EMS qu'elle
exploite.
d) En résumé, la Cour constate que, compte tenu d'un
certain schématisme admis par la jurisprudence, l'adéquation du financement
cantonal résiduel de l'art. 25a LAMal doit être examiné de manière globale et
non pas comme le propose la recourante en juxtaposant les coûts d'une
prestation spécifique – ici les soins d'une durée supérieure à 240 minutes –
avec un financement spécifique à ces seuls soins. En outre, le calcul du
déficit invoqué par la recourante ne peut être suivi dès lors qu'il ne prend
pas en considération l'ensemble des sources de financement qui sont à
disposition des trois agents payeurs impliqués dans ce financement (supra
consid. 4 ci-avant). Il n'est ainsi pas démontré que le financement
cantonal des soins de longue durée des personnes résidentes dans un EMS serait
insuffisant en violation des obligations incombant aux cantons en vertu du
cadre fédéral.
8.
Il résulte de ce qui précède que le recours, mal fondé,
doit être rejeté. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice
(art. 49 LPA-VD). Vu le sort du recours, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur réclamation de la Direction générale de la cohésion
sociale du 13 janvier 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 mai 2023
Le
président:                                                                         Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.