vd_omni · CP.1994.0005 · 1994-04-22 · fr

GUIGNARD Charles c/ Marcel SANDOZ AF 93/016 | Lors d'une inspection locale en 1989 (précédent arrêt annulé par le TF), l'assesseur Sandoz avait parcouru une des parcelles seul avec le président de la Comm. de classification. Pas de motif de récusation aujourd'hui.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.04.1994 CP.1994.0005

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 22 avril 1994
__________
sur la demande de récusation de l'assesseur
Marcel Sandoz formulée par Charles Guignard, dont le conseil est l'avocat
Benoît Bovay, Place Benjamin-Constant 2, 1002 Lausanne,
dans
le cadre
du recours qu'il a déposé contre une
décision de la Commission de classification du Syndicat AR 45 (Lignerolle) du 9
août 1993 (AF 93/016).
***********************************
Statuant à huis clos,
la Cour plénière du Tribunal
administratif, composée de :
MM.       Pierre Journot, président
Eric Brandt, juge
Jean-Claude de Haller, juge
Alain Zumsteg, juge
Pierre-André Berthoud, juge suppléant
constate en fait  :
______________
A.                            Charles
Guignard est propriétaire de parcelles incluses dans le périmètre du Syndicat
d'améliorations foncières AR 45 à Lignerolle. Ces parcelles sont louées à son
neveu Louis Guignard, qui, également propriétaire dans le syndicat, les
exploite personnellement.
B.                            Suite à la
mise à l'enquête en octobre 1987 de l'extension du périmètre volontaire, de
l'estimation des terres, du nouvel état ainsi que des opérations accessoires,
Charles Guignard a déposé une réclamation que la Commission de classification a
traitée le 17 août 1988 en rendant une décision qui modifiait son attribution.
Saisie d'un
recours de ce dernier contre cette décision, la Commission centrale des
améliorations foncières, alors compétente en la matière, a rejeté le recours
par arrêt du 4 juillet 1990. Elle était composée d'Alexandre Bonnard,
vice-président, et des commissaires Arnold Chauvy et Marcel Sandoz. Ces deux
commissaires sont devenus assesseurs du Tribunal administratif entré en
fonction le 1er juillet 1991. En revanche, Alexandre Bonnard ne siège pas au
Tribunal administratif.
La
Commission centrale a considéré que le compte de Charles Guignard était
équilibré, tant en surface qu'en valeur, et que tous ses terrains étaient en
moyenne de bonne qualité. Elle a examiné la possibilité de modifier la
configuration d'une des parcelles du recourant mais elle a renoncé à cette
solution qui aurait porté préjudice à l'exploitation voisine. La Commission
centrale a aussi retenu que les organes du syndicat avaient pris en compte le
fait que le domaine de Charles Guignard était affermé à son neveu Louis Guignard
et que l'augmentation de la distance entre la ferme et les parcelles du nouvel
état, élément non négligeable en soi, revêtait une importance moindre parce que
Charles Guignard n'exploitait pas personnellement ses terres. La Commission
centrale a expliqué que cet élément serait pris en considération par le
syndicat ultérieurement, au moment de calculer la participation du propriétaire
aux frais d'exécution des travaux collectifs. Enfin, la Commission centrale a
écarté le grief de violation du principe de l'égalité de traitement en
comparant les attributions respectives de Charles Guignard et de trois autres
propriétaires du périmètre, Willy Nicolet, Bernard Werly et René Werly.
Un recours
de Louis Guignard contre le nouvel état a également été rejeté par prononcé du
4 juillet 1990.
Charles
Guignard a déposé contre le prononcé de la Commission centrale un recours de
droit public que le Tribunal fédéral a admis par arrêt du 15 janvier 1993 dont
les considérants sont parvenus le 8 février 1993 au Tribunal administratif, qui
a succédé dans l'intervalle à la Commission centrale.
En bref, le
Tribunal fédéral a considéré, au vu d'une comparaison entre les tableaux de
l'ancien et du nouvel état du recourant, que ce dernier ne pouvait pas se
plaindre d'une mauvaise application du principe de la compensation réelle,
l'art. 55 al. 1 lit. a LAF exigeant l'attribution de terrains de même nature et
de même valeur n'ayant pas été appliqué de façon choquante, insoutenable et
arbitraire. Le Tribunal fédéral a également rejeté les critiques que le
recourant a adressées à l'autorité cantonale pour ce qui concerne la manière
dont les terres avaient été estimées et dont elle avait tenu compte de
l'altitude des terres. Sur la question de l'emplacement des nouvelles
parcelles, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le
droit cantonal viole la garantie de la propriété en permettant de ne compenser
que financièrement et après l'attribution des terres le désavantage dû au
facteur de l'éloignement; la Commission centrale ayant pris en compte le
fait que le domaine du recourant était exploité par son neveu Louis
Guignard, le Tribunal fédéral a jugé que l'appréciation d'ensemble des deux
domaines traités comme une seule exploitation amenait à la conclusion que la situation
de l'exploitant unique après le remaniement était tout à fait satisfaisante.
Toutefois, le Tribunal fédéral a considéré que les autorités cantonales
n'avaient pas suffisamment pris en compte l'éventualité qu'il soit mis un terme
au rapport de location et que le domaine de Charles Guignard doive être
considéré comme une entité indépendante, l'inspection locale ayant révélé que
l'étable et la grange étaient encore utilisées comme telles. Tout en rappelant
que la Commission de classification avait élaboré diverses variantes, aussi
bien avant de statuer sur la réclamation que par la suite, durant l'instruction
du recours devant la Commission centrale, le Tribunal fédéral a estimé qu'il
n'en était résulté aucune solution satisfaisante et que d'autres variantes
n'étaient pas exclues. Il a envisagé, à titre d'exemple, l'attribution à
Charles Guignard d'une bande de la parcelle no 13.05 de Louis Guignard,
celui-ci obtenant en échange une partie de la parcelle no 12.01 de son oncle, à
proximité des ses autres terrains. Le Tribunal fédéral a conclu que
l'attribution d'une surface suffisante à l'ouest du village est un élément
déterminant pour l'exploitation du recourant et il a annulé le prononcé de la
Commission centrale.
Interpellé
par le juge instructeur, Charles Guignard a accepté le renvoi de la cause au
syndicat mais demandé la récusation de la Commission de classification. Par
arrêt du 23 avril 1993 (AF 88/029), le Tribunal administratif a rejeté la
requête de récusation et renvoyé la cause à la Commission de classification. Il
était alors composé des assesseurs Marcel Sandoz et Arnold Chauvy et présidé
par le juge Pierre Journot.
C.                            Dans
l'intervalle, Jacques et Richard Nicolet, qui ont repris le domaine de leur
père Willy Nicolet, ont cherché à reconstruire leur rural détruit le 13 août
1991 par un incendie. Après avoir consulté les services cantonaux, la commune
et le syndicat, ils ont décidé de remplacer l'ancien bâtiment mal situé dans le
village par un hangar à machines et de reconstruire un rural à l'extérieur de
la localité.
Louis
Guignard est intervenu durant l'enquête publique puis, par lettre datée du 17
mai 1993, il a contesté la délivrance du permis de construire en arguant
notamment de l'absence de signature du propriétaire.
D.                            Parallèlement,
la Commission de classification avait procédé à l'audition de Louis et Charles
Guignard lors d'une séance du 26 mai 1993. Elle a soumis à Charles Guignard
diverses propositions en commençant par celle qu'avait envisagée le Tribunal
fédéral, qui a été refusée par Louis Guignard.
Auparavant,
par lettre du 13 mai 1993, le conseil de Charles Guignard avait demandé la
récusation personnelle de M. Chabanel, président de la commission de
classification. Cette demande n'a pas été admise par la commission de classification.
E.                            Le recours de
Louis Guignard contre le projet de construction de Jacques et Richard Nicolet
(AC 93/171) a bénéficié de l'effet suspensif accordé d'office, conformément à
la pratique, dans l'accusé de réception adressé le 16 juin 1993 aux parties.
Toutefois, sur requête des constructeurs, le juge instructeur en a ordonné la
levée par décision du 29 juillet 1993. Les travaux se sont ainsi poursuivis.
Le recours
de Louis Guignard a finalement été retiré en raison de la décision du 9 août
1993 rendue par la Commission de classification dont il va être question
ci-dessous.
F.                            Par décision
du 9 août 1993, la Commission de classification a modifié le nouvel état
attribué à Charles Guignard. En substance, elle a attribué à Charles Guignard
une nouvelle parcelle à proximité du bâtiment lui appartenant à l'ouest du
village et en compensation, elle a diminué la surface de la parcelle attribuée
à Charles Guignard au sud-est du village.
Par acte du
20 août, étayé d'un mémoire du 30 août 1993, Charles Guignard a recouru contre
cette décision (AF 93/016).
Charles
Guignard conclut à l'annulation de la décision attaquée en invoquant notamment
un grief formel tiré du fait qu'il avait demandé la récusation du
président de la commission de classification
le 13 mai 1993. Sur le fond, il fait valoir notamment que la commission de
classification n'a pas examiné une solution comportant l'échange de parcelles
attribuées à Didier Poget et au propriétaire Nicolet.
Après
l'échange d'écritures, le 16 février 1994, le Tribunal administratif a adressé
à Charles Guignard, au Syndicat ainsi qu'aux propriétaires intéressés une
convocation à l'audience du mercredi 27 avril 1994. Cette convocation indiquait
qu'une copie en était envoyée aux assesseurs Arnold Chauvy et Marcel Sandoz.
G.                            Par lettre du
11 avril 1994, Charles Guignard a demandé la récusation de l'assesseur Marcel
Sandoz.
A l'appui de
sa demande de récusation, le requérant se réfère à des circonstances évoquées
dans le recours de droit public déposé par son conseil d'alors, l'avocat
Wurzburger, contre l'arrêt de la Commission centrale du 4 juillet 1990 déjà
cité. Dans ce document de 19 pages qui contient une partie "faits" et
une partie "droit", on trouve dans la partie "faits", page 6,
le paragraphe suivant :
"Quant à la nature des sols, la
Commission de classification a fini non sans réticence par reconnaître devant
la CCR qu'aucune étude sérieuse n'avait été faite à ce sujet, pas plus qu'aucun
sondage ou analyse du sol. Quant à la CCR, fondée uniquement sur une visite
rapide des parcelles du recourant et l'avis du commissaire spécialisé, elle
déclare en substance qu'à Lignerolle tous les terrains se valent. On notera du
reste qu'au grand étonnement du conseil du recourant, ledit commissaire a cru
bon de quitter l'audience pour recueillir en aparté les "confidences"
du président de la Commission de classification...".
L'assesseur
spécialisé en question est Marcel Sandoz, ingénieur agronome, qui exploite un
domaine agricole à Lavigny. Il s'agit également du président de l'Union suisse
des paysans.
Dans les
observations que la Commission centrale des améliorations foncières avaient
adressées le 5 octobre 1990 au Tribunal fédéral sur le recours de droit public
de Charles Guignard, le président d'audience de la Commission avait exposé
notamment ceci :
"(...) le recourant déclare qu'un membre
de la Commission aurait quitté l'audience pour recueillir en aparté les
confidences du président de la Commission de classification. Cette affirmation
est non seulement inexacte, mais de surcroît fort déplaisante, cherchant à
jeter le soupçon sur l'impartialité et l'objectivité de l'autorité.
En réalité, ce commissaire n'a pas
"quitté l'audience". Tout d'abord il faut signaler qu'il s'agissait
de l'inspection locale portant sur les terrains attribués à Louis Guignard et
non pas à Charles Guignard et qu'il ne s'agissait donc pas de la présente
cause, quand bien même les deux inspections locales avaient été regroupées.
Ensuite il est notoire que lors d'inspections locales de ce genre les nombreux
participants, qu'il s'agisse des parties, des juges, commissaires, greffiers,
témoins, etc, ne parcourent pas les lieux en rangs serrés, mais peuvent
s'égailler au gré de la visite des champs, sans que le président de l'audience
puisse rameuter tout le monde à très bref délai comme un officier instructeur.
Dans le cas particulier, le commissaire en question tenait à faire tout le tour
d'un champ important et a rejoint les autres participants avec un léger retard.
Il était accompagné du président de la Commission de classification
(aujourd'hui décédé) que le recourant soupçonne, de la manière la plus
gratuite, d'avoir profité de l'occasion pour faire des confidences à ce
commissaire. Il est particulièrement déplacé d'insinuer que dès lors un membre de
la Commission aurait été en quelque sorte sous influence. La Commission
centrale se doit de relever que de tels propos sont dans la ligne de l'attitude
générale du recourant, qui consiste à mettre en cause directement les personnes
ou les autorités du Syndicat pour défendre ses droits. C'est ainsi qu'il met en
doute les capacités du géomètre et qu'il soutient qu'un autre propriétaire
aurait été outrageusement avantagé."
Dans le
cadre du second échange d'écritures ordonné par le Tribunal fédéral, le conseil
de Charles Guignard a maintenu que l'assesseur Sandoz et le président de la
commission de classification avaient quitté l'audience et qu'ils se trouvaient
à 200 mètres des autres participants lorsque ledit conseil avait protesté.
Les autres
parties ont été invitées à sa déterminer sur la demande de récusation. En date
du 20 avril 1994, la Commission de classification s'est opposée à la demande de
récusation en exposant qu'elle fait entièrement confiance aux assesseurs du
Tribunal administratif. Elle a précisé que pour éviter le déplacement des
personnes et à la demande de l'assesseur Sandoz, le président de la
Commission de classification avait accompagné ce dernier quelques instants,
afin de lui montrer l'autre partie de la parcelle, coupée par une haie, que la
Commission centrale était en train d'examiner.
Les autres
parties ne se sont pas déterminées. Le requérant a précisé que sa demande de
récusation ne visait que l'assesseur Sandoz et non l'assesseur Chauvy.
H.                            La Cour
plénière du Tribunal administratif a délibéré à huis clos lors de sa séance du
22 avril 1994, le juge suppléant Pierre-André Berthoud remplaçant le juge
Etienne Poltier, absent.
et considère en droit :
________________
1.                             L'art. 43 al.
1 et 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18
décembre 1989 prévoit ce qui suit:
"Les juges et les assesseurs peuvent
être récusés ou se récuser spontanément lorsqu'il existe des circonstances
importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que
participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou
d'alliance avec une partie ou un mandataire.
S'il admet la demande de récusation, le
Tribunal administratif désigne un autre juge ou un assesseur chargé de
remplacer le membre ou l'assesseur récusé."
Conformément
à l'art. 15 al. 2 litt. e LJPA, il incombe à la cour plénière du Tribunal
administratif de statuer sur les demandes de récusation d'un juge, d'un juge
suppléant ou d'un assesseur.
2.                             L'art. 43
LJPA, de même que l'art. 58 al. 1 Cst et l'art. 6 § 1 CEDH, garantissent au
justiciable le droit à ce que sa cause soit jugée par un juge non prévenu,
impartial et indépendant. D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
prévention du juge doit être admise s'il existe des circonstances propres à éveiller
la méfiance quant à son impartialité. De telles circonstances peuvent provenir
soit d'un comportement personnel déterminé du juge concerné, soit de certaines
conditions fonctionnelles ou organiques. Dans tous les cas, il n'est pas
nécessaire que le juge soit effectivement prévenu. Il suffit que les
circonstances puissent susciter l'apparence de la prévention et le danger d'un
parti pris. Pour juger de l'apparence de prévention et apprécier de telles
circonstances, on ne peut pas s'en remettre à la perception subjective d'une
partie; la méfiance quant à l'impartialité du juge doit bien au contraire
apparaître fondée de manière objective (ATF 117 Ia 324, consid. 2).
La
jurisprudence du Tribunal fédéral a fréquemment examiné la question de savoir
si un juge peut être récusé pour cause de prévention parce qu'il s'est déjà
occupé précédemment du litige concerné dans le cadre de fonctions officielles.
Au sujet de cette hypothèse fréquemment désignée en allemand par le terme
"Vorbefassung", le Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas
déterminer de manière générale, du point de vue de la Constitution et de la
convention précitée, dans quels cas le fait qu'un juge soit déjà intervenu
auparavant dans une affaire justifie qu'il se récuse et dans quels cas cela ne
le justifie pas (ATF 117 précité). Le Tribunal fédéral a toutefois considéré
que le critère déterminant pour juger de cette question est qu'il faut veiller
à ce que, par rapport à l'état de fait concret et aux questions de droit qui se
posent concrètement, la procédure paraisse demeurer ouverte malgré
l'intervention du juge et qu'elle n'ait pas l'apparence d'être fixée d'avance
(ATF précité, p. 326; v. également ATF 119 Ia 221, cons. 3). Il est déterminant
sur ce point de savoir dans quelles circonstances de fait et de procédure le
juge s'est déjà occupé ou s'occupera ultérieurement de l'affaire. On prendra en
considération la question de savoir quelles sont les questions à débattre dans
les deux procédures et dans quelle mesure elles sont semblables ou connexes. En
outre, il faut tenir compte de l'étendue du pouvoir d'examen quant aux
questions qui se posent dans les diverses phases procédurales, ainsi que de
l'importance des décisions sur l'issue de la procédure (ATF 116 Ia 32 cons. 3a
et les références citées).
La
jurisprudence du Tribunal fédéral a encore précisé que le moyen tiré de la
récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée aussi tôt que
possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans
la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le
droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périment à
l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire
concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 Ia 485,
consid. 2c; ATF 118 Ia 282).
La Cour
plénière du Tribunal administratif applique ces principes d'une manière
constante (voir en dernier lieu l'arrêt CP 93/007 du 18 janvier 1994).
3.                             En l'espèce,
la composition prévue pour l'audience du 27 avril 1994 est connue du recourant
par la convocation du 16 février 1994 qui lui a été adressée. Le recourant
avait d'ailleurs eu l'occasion, en prenant connaissance de l'arrêt du 23 avril
1993 du Tribunal administratif, de constater que cette autorité statuait dans
la même composition (sous réserve du président de section, celui de la
Commission centrale ne siègeant plus au Tribunal administratif) que l'ancienne
Commission centrale. Il aurait donc pu être particulièrement attentif à la
composition prévue pour l'audience du 27 avril 1994 et réclamer immédiatement
la récusation aujourd'hui litigieuse. Dans ces conditions, la demande de
récusation formulée seulement par lettre du 11 avril 1994 doit être déclarée
irrecevable pour cause de tardiveté.
4.                             De toute
manière, la requête n'aurait pas pu être accueillie si elle avait été présentée
en temps utile.
Le litige
pendant dans la cause AF 93/016 concerne une nouvelle attribution de terrains
qui diffère de celle dont la Commission centrale des améliorations foncières
avait eu à juger. On ne peut donc pas considérer que l'assesseur dont la
récusation est demandée (il en irait d'ailleurs de même de l'assesseur Chauvy)
se serait déjà prononcé sur l'objet du litige au point que l'on puisse le
soupçonner d'avoir une idée préconçue. Ce n'est d'ailleurs pas le moyen invoqué
par le requérant.
La demande
de récusation invoque en effet des circonstances remontant à l'inspection
locale effectuée par la Commission centrale en 1989. On observera que cette
circonstance n'avait même pas été invoquée formellement comme moyen à
l'encontre du prononcé de la Commission centrale. Le passage que le requérant
cite dans sa demande de récusation est tiré de la réplique qu'il avait adressée
au Tribunal fédéral dans le cadre du second échange d'écritures. Le Tribunal
fédéral n'en a pas traité. La Cour plénière du Tribunal administratif adhère
sur ce point aux observations formulées en son temps par le président de la
Commission centrale des améliorations foncière. Ces observations correspondent
à l'expérience que font régulièrement les membres du Tribunal administratif
lors des inspections locales effectuées en matière de police des constructions,
d'aménagement du territoire ou d'améliorations foncières. Sans doute est-il
utile que l'autorité de recours s'efforce de conserver une certaine unité aux
inspections locales qu'elle conduit sur diverses parcelles en présence de
nombreux propriétaires. On ne saurait cependant mettre en cause l'impartialité
des assesseurs du seul fait que les participants aux mesures d'instruction ne
parcourent pas les terrains dans la formation d'un essaim compact. Le requérant
Charles Guignard n'invoque d'ailleurs aucune circonstance concrète dont on
pourrait déduire qu'en parcourant une fraction de parcelle en compagnie d'un
représentant du Syndicat, l'assesseur Sandoz se serait laissé circonvenir par
ce représentant de l'autorité intimée. Sans doute le conseil d'alors du
requérant a-t-il protesté sur le moment-même, mais il n'en résulte pas encore
que cet incident soit objectivement d'une gravité telle que l'assesseur Sandoz
serait désormais revêtu définitivement d'une apparence de partialité au sens où
l'entend la jurisprudence du Tribunal fédéral.
Vu ce qui
précède, il y a lieu de constater que même déposée en temps utile, la demande
de récusation aurait dû être rejetée.
5.                             Débouté, le
recourant Charles Guignard supportera les frais et n'a pas droit à des dépens.
Il n'y a pas lieu d'en allouer aux autres parties assistées, qui n'ont pas procédé
au sujet de la demande de récusation.
Par ces motifs,
la Cour plénière du Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       La demande de
récusation de l'assesseur Marcel Sandoz dans la cause AF 93/016 concernant le
recours de Charles Guignard contre le Syndicat d'améliorations foncières AR 45
est irrecevable.
II.                      Un émolument de
Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de Charles Guignard.
III.                     Il n'est pas accordé
de dépens.
Lausanne, le 22 avril 1994/gz
Le
président du Tribunal administratif :
Le présent arrêt est notifié
conformément à l'avis d'envoi ci-joint.