vd_omni · AC.2018.0040 · 2019-04-01 · fr

A.________, B.________/Conseil communal d'Ormont-Dessus, Département du territoire et de l'environnement | Recours contre un PPA destiné à régir le domaine d'Isenau aux Diablerets (domaine skiable et activités estivales). Le PPA n'est pas soumis à EIE (consid. 7). Les questions de financement n'ont pas à être examinées dans le cadre de la procédure relative au PPA (consid. 8). Rejet des griefs relatifs au rapport 47 OAT. Le rapport 47 OAT n'est pas un élément du plan d'affectation et il n'est pas censé compléter, ni préciser la réglementation de l'utilisation du sol (consid. 9). Le PPA délimite les bioptopes d'importance nationale et assure leur protection conformément à la législation fédérale. Des mesures de remise en état des biotopes devraient cas échéant être ordonnées sur la base de décisions fondées directement sur la législation fédérale. Confirmation que l'utilisation de la route des Moilles doit impérativement être limitée aux besoins des exploitations agricoles (consid. 10).Recours admis par arrêt du TF du 28 septembre 2020 (1C_274/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.04.2019 AC.2018.0040

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
avril 2019
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Pierre Journot, juge et M. Claude Bonnard, assesseur.
Recourants
1.
A.________
à
******** représenté par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,
2.
B.________
à
******** représenté par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l'environnement,
Serv. du développement territorial,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil communal d'Ormont-Dessus,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consort c/ décisions du Conseil
communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017 approuvant  le Plan partiel
d'affectation d'Isenau et les réponses aux oppositions et du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 20 décembre 2017 approuvant
préalablement le Plan partiel d'affectation d'Isenau
Vu les faits suivants:
A.
La station des Diablerets, sise sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessus,
comprend notamment le domaine skiable dénommé "Isenau" (ci-après: le
domaine d'Isenau), créé en 1952, qui est un des trois domaines de la station
(les autres domaines sont ceux du Meilleret et de Glacier 3000). Le secteur
correspondant au domaine d'Isenau, situé au nord-est du territoire communal, est
essentiellement constitué de pâturages avec quelques constructions
(principalement des chalets d'alpage). L'accès au domaine skiable se fait par
une télécabine qui part du village des Diablerets. Les pistes de ski,
desservies par cinq installations en plus de la télécabine, s'étendent sur
environ 12 km et couvrent une surface d'environ 8,6 hectares (ha). Le domaine
d'Isenau est relié au col du Pillon (où se trouve la station de départ du
téléphérique de Glacier 3000) par une piste passant à proximité du lac Retaud.
Le retour en station se fait par une piste dont l'emprise a été réservée dans
le plan d'extension communal au travers de zones à bâtir ainsi que dans le plan
d'affectation cantonal 286. En raison de l'échéance de la concession, la
télécabine n'est plus en fonction depuis 2017. Une procédure en vue du
renouvellement de la concession est en cours.
Le domaine comprend également une piste de ski de
fond dans la région du lac Retaud et des Moilles. Il comprend en outre un restaurant
d'altitude à l'arrivée de la télécabine, une buvette, ainsi qu'un restaurant au
lac Retaud, qui est surtout fréquenté en été. Durant l'été, le site accueille
des activités agro-pastorales.
B.
La Commune d'Ormont-Dessus a décidé d'élaborer un plan partiel
d'affectation relatif au domaine d'Isenau (ci-après: le PPA), qui a été mis à
l'enquête publique au printemps 2009. Celui-ci a fait l'objet d'une douzaine d'oppositions.
La Commune a ensuite décidé de modifier le PPA afin de tenir compte de
certaines oppositions. Elle a notamment abandonné le projet de liaison par
télécabine entre Isenau et le col du Pillon, redimensionné certaines zones
d'activités touristiques ainsi que la zone d'infrastructure touristique et
l'espace de production d'énergie solaire qui étaient prévus et abandonné le
projet d'espace didactique dévolu à la promotion des énergies renouvelables.
C.
Un nouvelle version du PPA et de son règlement a été mise à l'enquête
publique du 12 septembre au 11 octobre 2015, accompagnée d'un nouveau rapport
selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1, ci-après: le rapport 47 OAT).
Il ressort du rapport 47 OAT que le périmètre du PPA
s'étend sur une superficie d'environ 685 ha et englobe toute la partie nord-est
de la Commune d'Ormont-Dessus, entre le col du Pillon, à une altitude de 1545
m, la pointe de Floriette à 2190 m et le fond du vallon d'Ayerne. Sur les 685
ha, environ 24% sont de la forêt, essentiellement dans la partie inférieure. La
partie supérieure comprend des vastes zones de pâturage, ainsi que des rochers
improductifs. A la surface forestière, il faut ajouter environ 15 ha de
pâturage boisé à vocation agricole et sylvicole. Le périmètre du PPA comprend
deux bas-marais d'importance nationale ("lac Retaud", objet n° 1593,
et "Les Moilles", objet n° 1618) et plusieurs autres biotopes d'importance
régionale et locale. La partie nord du périmètre touche l'objet n° 198 de
l'Inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (inventaire IMNS)
"vallée supérieure de la Torneresse, massif des Arpilles, la Tornette, la Cape
au Moine" (surface d'environ 1ha). Le lac Retaud et ses abords sont situés
dans l'objet n° 194 de l'inventaire IMNS (surface d'environ 1 ha). L'objet n°
1510 de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
(inventaire IFP) s'arrête à la limite nord du périmètre. La totalité du
périmètre est actuellement colloquée en zone alpestre et agricole selon le Plan
des zones d'Ormont-Dessus (PZ), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre
1982.
Une route carrossable relie le col du Pillon à
Ayerne et à La Marnèche (lieu d'arrivée de la télécabine où se situe le
restaurant d’altitude [restaurant d'Isenau]), en passant par le lieu-dit
"En Retaud", à proximité du lac Retaud. Cette route traverse de
manière ponctuelle le bas-marais d’importance nationale des Moilles. Elle est
ouverte à la circulation jusqu'au lieu-dit "En Retaud". Depuis cet
endroit, la circulation n'est autorisée que pour les riverains (panneau de
signalisation OSR 2.14 "circulation interdite aux véhicules automobiles,
aux motocycles et cyclomoteurs"; cf. p.-v. d'audience). Apparemment, cette
interdiction n'est pas toujours respectée. Ceci a amené la Municipalité à poser
une barrière au lieu-dit "En Retaud". Celle-ci a fait l'objet d'un
permis de construire délivré le 11 avril 2016. La barrière a été vandalisée dès
son installation (cf. p.-v. d'audience).
D.
Le PPA mis à l'enquête publique en 2015 détermine les différentes zones
d'affectation (zone agricole, zones d'activité touristique A, B et C, zone
d'utilité publique "Site de production d'énergie solaire", zones des
infrastructures touristiques [chalet d'Isenau, Retaud, Marnèche et Pillon],
zone naturelle protégée, zone naturelle protégée du lac Retaud, aire des
bas-marais [qui comprend des marais d'importance nationale, régionale et
locale, cf. art. 14 al. 1 RPPA], aire des zones tampon, aire des biotopes à
jonc raide, aire forestière). Ces affectations sont décrites aux art. 4 à 17 du
Règlement du PPA (ci-après: le RPPA). Le RPPA comprend également un certain
nombre de dispositions générales (art. 18 à 32) relatives notamment à
l'agritourisme, à l'intégration générale des constructions, aux biotopes et aux
réseaux de mobilité douce.
Selon le rapport 47 OAT, le PPA a pour but de
confirmer les activités se déroulant déjà dans le domaine skiable d'Isenau,
d'assurer la protection à long terme des valeurs naturelles présentes et de permettre
la réalisation des nouveaux équipements et activités suivants:
-
Modernisation des remontées mécaniques.
-
Enneigement technique d'une piste.
-
Création d'un espace destiné au développement des énergies renouvelables
et, en particulier, à la production d'énergie solaire.
-
Amélioration des infrastructures à Isenau pour l'accueil du public.
-
Promotion de l'agritourisme.
Le PPA ne prévoit pas d'extension du domaine skiable
à moyen terme, ni d'aménagement de nouvelles pistes de ski. Aucune correction
de terrain, ni défrichement ne sont nécessaires pour l'exploitation du domaine
skiable. D'autres activités de sport et de loisir sont prévues, soit notamment,
en hiver, des halfpipes et des toboggans et, en été, des parcours de type trottinette
sur terre, kart non motorisé, VTT de descente, parcours en poney, etc. Selon le
rapport 47 OAT, l'emplacement idéal pour ces activités se situe à proximité de
la Marnèche (centre névralgique du domaine), dans un secteur bien desservi par
deux téléskis, facilement accessible depuis l'arrivée de la télécabine et
proche d'un restaurant et de chalets d'agritourisme. Les activités sont prévues
dans la zone d'activité touristique C, sur une surface d'environ 9,6 ha. (art.
7 RPPA). Le développement de l'agritourisme est également prévu, ceci dans six
chalets répartis sur l'ensemble du domaine. Cette activité est régie par l'art.
19 RPPA, qui prévoit notamment que, à l'exception de Retaud, l'accès aux chalets
se fait sans véhicules motorisés.
La question du stationnement est régie par l'art. 27
RPPA, dont la teneur est la suivante:
"
Dans
les zones d’infrastructures touristiques, le nombre de cases de stationnement
pour les voitures et les vélos nécessaires pour les logements et les activités
doit être conforme aux normes de l’Association suisse des professionnels de la
route et des transports (VSS) en vigueur. Il est défini en tenant compte en
particulier des besoins de l’exploitation touristique et des contraintes de
protection de l’environnement.
"
E.
Le PPA a fait l'objet de huit oppositions, dont celle de A.________ et B.________.
Ces derniers sont propriétaires des parcelles n
os
3012 et 3014 du
cadastre de la Commune d’Ormont-Dessus, au lieu-dit "Les Moilles". La
parcelle n° 3012 supporte un chalet et un garage. La route carrossable reliant
le col du Pillon à La Marnèche (ci-après: "la route des Moilles" ou
"la route Retaud-Isenau") traverse la parcelle n° 3012 et longe la
parcelle n° 3014 située en amont.
Suite aux oppositions formulées lors de l'enquête
publique, quelques modifications ont été apportées au PPA et à son règlement,
modifications qui ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 6
août au 4 septembre 2016. Les modifications concernent surtout le secteur de la
Marnèche: la zone d'utilité publique "site de production d'énergie
solaire" a été supprimée, l'étendue de la zone d'infrastructure
touristique de la Marnèche a été réduite, l'étendue de la zone d'activité touristique
C a été réduite et son périmètre légèrement déplacé vers l'ouest. En outre, le
chalet d'alpage "Es Moilles" est figuré comme chalet d'agritourisme.
Quelques dispositions du RPPA ont également été
modifiées. L'art. 1 RPPA modifié a la teneur suivante:
"
Le
présent plan d’affectation a pour but de définir les conditions et modalités
d’utilisation, de construction et d’affectation, pour la pratique et le
développement des activités de sports et de loisirs ainsi que les activités
sylvo-pastorales, tout en garantissant la conservation et la mise en valeur du
patrimoine naturel et paysager, ceci dans le respect des règles LAT/LATC, du
droit privé et notamment des conditions d’octroi des droits de passage.
"
Douze oppositions ont été déposées pendant l'enquête
complémentaire, dont celle de A.________ et B.________.
F.
Il ressort du complément du rapport 47 OAT relatif aux modifications
soumises à l'enquête publique complémentaire (rapport du 15 juillet 2016) qu'il
était prévu de compléter l'art. 27 RPPA par l'indication selon laquelle aucun stationnement
n'était possible dans les autres zones d'infrastructures touristiques (c'est-à-dire
à la Marnèche et Isenau), excepté pour le personnel et les amodiateurs, avec la
précision que, en amont du lac Retaud, les transports d'engins de sport devaient
se faire à pied ou avec la télécabine. Finalement, la municipalité a décidé de
revenir à la version de l'art. 27 RPPA de la première enquête. Dans son préavis
au Conseil communal du 27 février 2017 relatif au PPA (préavis municipal n°
01-2017), la municipalité justifie sa décision comme suit:
"
6.
La question d’accès
Les opposants reviennent sur la
question des accès, en particulier s’agissant de l’article 27 du règlement du
PPA considéré, semble-t-il, comme insuffisant pour assurer que la limitation de
la desserte routière conduisant à la Marnèche soit effective. Les opposants
profèrent au demeurant des accusations contre la Municipalité et le Syndic.
Réponse:
Le ton agressif et les accusations
générales portées contre la Municipalité et le Syndic ne méritent pas que l’on
s’y arrête, tant leur absence de fondement est patente. S’agissant des accès à
la circulation, le règlement du PPA fixe des principes – ce qui est le propre
d’un PPA – qui seront mis en œuvre par la Municipalité.
Toutefois, la Municipalité a
décidé de renoncer à la modification de l’article 27 du règlement du PPA et de
maintenir sa rédaction telle qu’elle était dans la première mise à l’enquête.
Sur la base de ce qui précède, la Municipalité
propose de lever les oppositions déposées.
"
G.
Dans son préavis n° 01-2017 relatif au PPA, la municipalité explique
notamment qu'un rapport portant sur une réflexion globale relative au
développement des domaines skiables de l'ensemble des Alpes vaudoises (rapport
Furger) avait remis en question la poursuite de l'exploitation du domaine
d'Isenau. Ce rapport avait suscité de vives réactions de la population, très
attachée au domaine d'Isneau, ce qui avait amené le Conseil communal à décider,
le 21 février 2013, de créer une fondation pour la défense des intérêts d'Isenau,
ayant pour tâche prioritaire la gestion des fonds pour la rénovation de la
remontée mécanique d'Isenau et la création d'une nouvelle station de départ. La
municipalité indique également que, actuellement, l'ensemble des installations touristiques
existantes dans le domaine d'Isenau ne sont pas inscrites dans une zone
conforme à leur usage et que le PPA a pour but de favoriser une coexistence
harmonieuse et rationnelle entre les diverses utilisations du territoire, dans
le respect du patrimoine naturel et bâti.
Dans son préavis, la municipalité propose la levée
des oppositions, sur la base d'un projet de réponse motivé. Pour ce qui est de
l'opposition de A.________ et B.________, la municipalité relève ce qui suit en
ce concerne l'usage de la route entre le lac Retaud et Ayerne (route des
Moilles):
"
3.
Servitude de passage et trafic
Les opposants reviennent sur
l’accès de Retaud-Ayerne et les servitudes permettant cette desserte.
Réponse:
Bien que ce point ne concerne pas
directement le PPA, la Commune est au bénéfice d’une servitude de passage
public sur les fonds des opposants. Au demeurant, ainsi que cela ressort du
rapport 47 OAT (p. 14), le trafic avec des véhicules privés au-delà du lac
Retaud sera réservé à l’exploitation agricole, forestière ainsi qu’aux bordiers
et au besoin des services pour l’exploitation du domaine touristique, ce qui
restreint d’une façon importante et sensible le trafic entre Retaud et Isenau.
Pour le surplus, les droits privés des opposants sont réservés, le PPA n’ayant
pas vocation à traiter ces questions.
"
H.
Dans ses séances des 28 juin et 29 juin 2017, le Conseil communal
d'Omont-Dessus a approuvé le PPA et les réponses de la municipalité aux
oppositions.
Par décision du 20 décembre 2017, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé le PPA. Le même jour, cette
décision, accompagnée de celle du Conseil communal, a été notifiée aux
opposants.
I.
Par acte du 30 janvier 2018, A.________ et B.________ ont déposé
conjointement un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessus
des 28 juin et 29 juin 2017 et contre la décision du DTE du 20 décembre 2017.
Ils concluent à la nullité, subsidiairement à l'annulation de ces décisions et
à celle des trois enquêtes de 2009, 2015 et 2016 et de toutes les décisions et
tous les actes qui en sont issus.
Des discussions ont eu lieu entre les parties, qui
n'ont pas abouti.
Le DTE a déposé sa réponse le 14 août 2018. Il
conclut au rejet du recours. Le Conseil communal a déposé sa réponse le 16 août
2018. Il conclut au rejet du recours.
Le tribunal a tenu audience le 19 septembre 2018. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
L'audience
est ouverte à 9h 30 dans le Salon Vert de la Maison des Congrès aux Diablerets.
Le président informe les parties que l’audience est tenue simultanément dans le
cadre des procédures AC.2018.0037, AC.2018.0040 et GE.2017.0221.
En premier lieu, la question des
utilisateurs autorisés de la route des Moilles est discutée. Me Anex explique
que la route serait ouverte aux exploitants agricoles desservis par la
servitude de 1912. En revanche, les agriculteurs dont les parcelles sont
situées dans le secteur d'Ayerne ne seraient pas autorisés à l'emprunter selon
lui.
La discussion porte ensuite sur la
démarche réalisée par la municipalité auprès du Service des routes le 6 février
2017 (cf. lettre produite par les recourantes Pro Natura et Pro Natura Vaud,
sous pièce n° 11). Le Syndic explique qu'elle visait à permettre aux clients
des différentes buvettes d'alpage d'accéder à celles-ci en dehors des heures
d'ouverture du télécabine. Pour ce qui est de la société Centre ParAdventure,
le syndic précise que les autorisations demandées ne concernaient que deux
saisons d'été et étaient liées à l'absence de télécabine. Dès que le nouveau
télécabine sera en fonction, il sera exigé que les clients de cette société
utilisent le télécabine.
Le Tribunal et les parties
abordent la question de l'art. 27 du règlement du PPA. Me Trivelli explique que
ce dernier devrait être complété, en ce sens qu'il devrait préciser qu'une
barrière solide et fermée à clé doit être installée à la route des Moilles. A
cet égard, le Syndic expose que la barrière existante a été installée au terme
d'une procédure d'autorisation. Dans ce cadre, une quinzaine d'oppositions ont
été déposées, de même qu'une pétition signée par environ 1000 personnes, qui souhaitaient
continuer à utiliser la route en cause. La barrière a été vandalisée dès son
installation. A la suite de cet incident, la municipalité a mis en place une
commission composée de personnes externes à la commune dans le but d'identifier
une manière adéquate de gérer la situation. La solution trouvée, qui consistait
à s'assurer que la gendarmerie procède à davantage de contrôles, n'a pas eu
l'effet escompté. A ce jour, la barrière n'a pas été remise en état, bien que
la municipalité dispose des pièces nécessaires à sa réparation.
La question de savoir si
l'exigence relative à la pose de la barrière doit figurer dans le règlement du
PPA est discutée. Les avis des parties divergent à cet égard.
La discussion s'oriente ensuite
sur l'utilisation de la route litigieuse au cours de l'année. Me Anex explique
qu'elle est empruntée en hiver comme en été, notamment par des personnes qui se
rendent aux différentes buvettes d'alpage ou qui viennent pratiquer des
activités sportives ou ludiques dans le secteur, telles que la moto, le quad,
l'«arapaho» le parapente, la tyrolienne, etc.
Me Anex précise que le «Diablobus»
et des véhicules à chenilles empruntent également la route. A cet égard, les
représentants de la DGMR confirment que la DGMR délivre les autorisations
correspondantes en application de la loi du 10 septembre 1974 sur l'usage des
véhicules à chenilles pendant l'hiver (LVCh; RSV 743.05).
La question du déneigement de la
route est discutée. Me Anex explique que la route est  déneigée en hiver. Le
Syndic le confirme, tout en précisant que la municipalité n'est pas impliquée
dans le déneigement en cause. Il s'agit du fait de tiers, à la demande de
certains propriétaires de chalets.
La discussion porte ensuite sur le
périmètre du PPA, et notamment sur la question de savoir pour quelle raison il
ne s'étend pas jusqu'au bas des pistes de ski. Les représentants de la
municipalité expliquent que ce secteur de la commune est englobé dans la zone
constructible, colloquée en zone village. Or, le PPA en cause ne porte que sur
la partie hors zone à bâtir du territoire communal. Me Anex soutient que
l'installation de pylônes nécessite une planification spécifique, ce que
contestent les représentants de la municipalité.
Les utilisations prévues en zone
touristique C sont discutées. Me Haldy expose que la zone touristique C se
distingue des zones touristiques A et B, en ce sens qu'elle ne se superpose pas
à la zone agricole. Il s'agit d'une zone spéciale au sens de la LATC, laquelle
permet la construction d'installations liées au tourisme. Cela est nécessaire
dans le secteur d'Isenau, où la municipalité cherche à permettre le
développement d'activités «quatre saisons», à savoir des activités allant
au-delà des sports d'hiver traditionnels.
Le Tribunal aborde ensuite la question
de la procédure de renouvellement de la concession relative au télécabine. Les
représentants de la municipalité indiquent que la procédure est actuellement
pendante devant l'Office fédéral des transports (OFT).
Enfin, les pièces suivantes sont
versées au dossier:
- un plan extrait du site «geo.admin.ch»
sur lequel la route d'accès aux secteurs d'Ayerne et de la Marnèche depuis le
secteur de La Dia est représentée en rose (produit par Me Trivelli);
- un plan extrait du site «geo.admin.ch»
sur lequel sont représentées les servitudes n
os
234377 et 200201
(produit par le recourant Anex);
- un bordereau accompagné de 31
pièces numérotées, afférent aux causes AC.2018.0040 et GE.2017.0221 (produits
par Me Anex qui en remet copie à Me Trivelli et Me Haldy).
L'audience est suspendue à 11h 30
et reprise à 11h 50 pour une vision locale à la route des Moilles,  en
contrebas du Lac Retaud.
A cet endroit, le tribunal
constate l'existence des éléments suivants:
- une barrière de passage ouverte,
installée sur le côté droit de la route en venant du Lac Retaud;
- quelques mètres plus loin en
direction de la Marnèche, une barrière installée sur le côté droit de la route,
sur laquelle est fixé un panneau de signalisation OSR 2.01 (indiquant une
interdiction générale de circuler dans les deux sens), ainsi qu'une plaque
complémentaire: «Riverains autorisés»;
- quelques mètres plus loin
encore, sur le côté gauche de la route, un panneau de signalisation OSR 2.14
(indiquant une interdiction de circuler pour les véhicules automobiles, les
motocycles et les cyclomoteurs), ainsi qu'une plaque complémentaire: «Riverains
autorisés»;
- une pancarte publicitaire
afférente au restaurant d'Isenau fixée en-dessous du panneau de signalisation
précité;
- un second panneau publicitaire afférent
à une buvette d'alpage fixé sur un poteau jouxtant le panneau de signalisation
OSR 2.14.
Le Tribunal et les parties se
déplacent ensuite sur la route des Moilles en direction de la Marnèche et
s'arrêtent à la hauteur de la parcelle n° 3012, puis à la hauteur de
l'intersection entre les servitudes n
os
234377 et 200201; le
Tribunal et les parties parcourent à pied une partie de la route des Moilles le
long de cette dernière. A ces différents endroits, les parties sont entendues
dans leurs explications.
L'audience est levée à 12h 50.
"
A la requête du juge instructeur, ont été produits
après l'audience les oppositions de A.________ et B.________ des 3 octobre 2015
et 3 septembre 2016, le dossier communal relatif à la pose d'une barrière sur
la route des Moilles et la décision du Conseil d'Etat du 13 septembre 2017
relative à une dénonciation déposée par A.________ et B.________ en application
de l'art. 146 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175 11)
contre des agissements selon eux  illicites de la Municipalité d'Ormont-Dessus.
Les 27 septembre 2018 et 23 octobre 2018, les
recourants ont renouvelé leur requête tendant à la production par la commune
des trois dossiers intégraux relatifs aux enquêtes de 2009, 2015 et 2016 et à
la production du dossier intégral de la Direction générale de la mobilité et
des routes (DGMR). Le juge instructeur n'a pas donné suite à cette requête en
faisant valoir que le dossier en mains du tribunal apparaissait suffisant pour
que la cause puisse être jugée.
Le Conseil communal a déposé des observations
complémentaires le 23 octobre 2018.
Le 26 novembre 2018, le Conseil communal a requis la
levée partielle de l’effet suspensif, en ce sens que l'effet suspensif ne
s'appliquerait plus à la zone d'infrastructures touristiques du Pillon. Le 7
décembre 2018, le SDT, s'exprimant au nom du DTE, a indiqué qu'il était
favorable à cette requête.
Les recourants ont déposé des déterminations le 10
décembre 2018. Le même jour, ils ont conclu au rejet de la requête de levée partielle
de l'effet suspensif.
Le Conseil communal et le SDT ont déposé des
déterminations en date des 17 janvier et 25 janvier 2019.
Le SDT a encore déposé des déterminations le 8
février 2019. Il indique que le DTE modifie légèrement les conclusions figurant
dans sa réponse en ce sens qu'il conclut au rejet du recours, dans toutes ses
conclusions, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation des
décisions attaquées dans tous leurs considérants.
Par décision du 14 février 2019, le juge instructeur
a admis la requête de levée partielle de l'effet suspensif formulée par le
Conseil communal.
Le 11
mars
2019, les recourants ont déposé spontanément des déterminations
complémentaires. Le Conseil communal s'est déterminé sur cette nouvelle
écriture le 14 mars 2019.
Considérant en droit:
1.
Les recourants demandent la production de l'intégralité du dossier
relatif à la 1
ère
version du PPA d'Isenau qui avait été mise à
l'enquête publique en 2009 comprenant notamment l'opposition déposée à l'époque
par les précédents propriétaires. Ils demandent également la production en
mains de l'Office fédéral des transports (OFT) de toutes les annexes à leur
opposition du 30 novembre 2017 à l'encontre de la demande de concession et
d'approbation des plans pour la nouvelle télécabine d'Isenau.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49
consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF
130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. cit.).
b) En l'espèce, la première version du PPA d'Isenau,
qui avait été mise à l'enquête publique en 2009, a été abandonnée et a été
remplacée par un nouveau projet de planification du secteur, soit celui mis à
l'enquête publique du 12 septembre au 11 octobre 2015 qui est ici litigieux. On
ne voit pas en quoi la production d'un dossier relatif à un projet de
planification abandonné et vieux d'une dizaine d'années serait utile dans la
présente cause. Il en va de même des annexes à l'opposition déposée devant l'OFT
en relation avec le renouvellement de la concession de la télécabine, dès lors
qu'il s'agit d'une procédure distincte portant sur un objet différent. Au
demeurant, les recourants auraient pu produire eux-mêmes ces pièces.
c) Le dossier de la cause, qui comprend notamment le
PPA et son règlement, le rapport 47 OAT, les différents rapports d'examen préalable
du SDT avec les prises de position des services cantonaux spécialisés, ainsi que
de nombreuses pièces produites par les recourants, est suffisant pour permettre
au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Partant, sur la base
d'une appréciation anticipée des preuves proposées, il n'y a pas lieu de donner
suite à la requête des recourants tendant à la production du dossier relatif à
la 1
ère
version du PPA d'Isenau mise à l'enquête publique en 2009 et
à la production par l'OFT de toutes les annexes à leur opposition du 30
novembre 2017 à l'encontre de la demande de concession et d'approbation des
plans pour la nouvelle télécabine d'Isenau.
2.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus au
motif que les décisions attaquées seraient insuffisamment motivées.
a)
Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu
implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf.
art. 42 let. c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD, BLV 173.36]). Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse
guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle
contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des
indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances
particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b). Il suffit que l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée (ATF
141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; TF 1B_145/2016 du 1
er
juillet 2016
consid. 2). La motivation peut par ailleurs être implicite et résulter des
différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565).
Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du
droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le
justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, si
l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
b) En l'occurrence, dans la proposition de réponse
aux oppositions des recourants, la municipalité s'est prononcée sur la quasi
totalité de leurs griefs. Même si les réponses étaient parfois succinctes,
elles permettaient aux recourants de comprendre les motifs à la base de la
décision communale attaquée et de l'attaquer en connaissance de cause. Partant
leur grief relatif à la violation de leur droit d'être entendus en relation
avec la motivation de la décision communale n'est pas fondé.
3.
Les recourants mettent en cause l'impartialité des autorités communales.
Ils invoquent plus particulièrement des problèmes de conflits d'intérêts,
notamment en ce qui concerne l'ancien syndic C.________. Ils relèvent que ce
dernier est administrateur de l'entreprise de remontée mécanique ******** SA (ci-après:
l'entreprise ********), qu'il est président d'un syndicat AF dans le périmètre
duquel se trouve la route reliant Ayerne au village des Diablerets, qu'il est
administrateur et actif dans un bureau d'ingénieurs et qu'il est fondateur et
président de la Fondation pour la défense des intérêts d'Isenau. Ils soulignent
que des mandats ont été confiés par la commune au bureau d'ingénieur de C.________
en relation avec la reconstruction de la télécabine d'Isenau. Ils soulignent
également que deux autres municipaux ont été actifs au sein la Fondation pour
la défense des intérêts d'Isenau et de l'entreprise de remontée mécanique ********,
l'une des membres de la municipalité étant en outre l'épouse du tenancier du
restaurant d'Isenau.
a) aa) L'art. 29 Cst. dispose que toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment
d'exiger la récusation de membres d'une autorité administrative dont la
situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance
ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à
l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la
personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention
effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition
interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances
sonnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale.
Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être
prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des
personnes impliquées ne sont pas décisives (cf. TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018
consid. 4.2).
L'art. 9 LPA-VD prévoit les motifs de récusation
suivants:
"
Toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se
récuser:
a.
si
elle a un intérêt personnel dans la cause;
b.
si
elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une
autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin;
c.
si
elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait
durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a
agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente; la dissolution du
mariage ou du partenariat enregistré ne supprime pas le motif de récusation;
d.
si
elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré
inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne
qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente;
e.
si
elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en
raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou
son mandataire.
"
La partie qui souhaite demander la récusation d'une
autorité ou de l'un de ses membres doit le faire dès connaissance du motif de
récusation (art. 10 al. 2 LPA-VD).
bb) La jurisprudence du Tribunal fédéral considère
(v. TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018; dans le même sens pour la jurisprudence
cantonale: AC.2016.0045 du 11 avril 2017; AC.2015.0164 du 11 juillet 2016
consid. 1; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008
consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont
moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les
autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst., qui ne concerne
que les procédures judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas
l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités
gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce
contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF
2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011
consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). En règle générale, les
prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales,
administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité
partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime
avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne
sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la
procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2).
Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser
lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle
manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgée
une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits
pertinents de la cause (cf. TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2; 2C_931/2015
du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les réf. cit.). Le Tribunal fédéral a relevé
à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider
la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté
que tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la récusation vise à relever
une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune
autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid.
3b p. 477; AC.2018.0289 du 12 octobre 2018 consid. 1b).
b) En l'occurrence, ainsi que cela ressort du
rapport 47 OAT et du préavis municipal n° 01-2017, il existe un attachement de la
population des Ormonts (région dont fait partie la station des Diablerets) au
domaine d'Isenau qui, en raison de ses caractéristiques (pistes peu difficiles
et orientation principalement au sud), convient notamment très bien à l'apprentissage
du ski par les enfants. La remise en question de la poursuite de l'exploitation
du domaine par le rapport Furger avait ainsi suscité de vives réactions de la
population, ce qui avait amené le Conseil communal à décider la création d'une
fondation pour la défense des intérêts d'Isenau, ayant pour tâche prioritaire
la gestion des fonds pour la rénovation de la remontée mécanique d'Isenau
(télécabine) et la création d'une nouvelle station de départ.
Les autorités communales (conseil communal et municipalité)
souhaitent dès lors le maintien du domaine d'Isenau et oeuvrent notamment en
faveur du renouvellement de la concession relative à la télécabine. Cet
objectif, qui peut aisément se comprendre dans le contexte d'une station de ski
comme les Diablerets, a impliqué l'engagement de la municipalité et plus
particulièrement de l'ancien syndic C.________. Le PPA litigieux est un des
éléments de l'opération visant au maintien du domaine d'Isenau et a par
conséquent bénéficié dès le départ d'un soutien marqué des autorités communales.
Ceci n'implique toutefois pas que la municipalité
in corpore,
l'un ou
l'autre des municipaux ou le syndic aurait dû se récuser dans le cadre de la
procédure d'adoption du PPA. Sur ce point, on peut tout d'abord relever que la
municipalité n'avait aucune compétence décisionnelle, son rôle consistant
uniquement à formuler des propositions à l'attention du conseil communal
(notamment des propositions de réponse aux oppositions). Pour le reste, leur
présence dans les organes de la Fondation pour la défense des intérêts d'Isenau
et de l'entreprise de remontée mécanique ******** n'impliquait pas la récusation
des municipaux concernés et du syndic. Ces activités s'inscrivent en effet dans
les attributions normales des membres de la municipalité d'une commune comme
Ormont-Dessus, dont l'économie repose en grande partie sur les activités en lien
avec le ski (au sens large). On ne voit au surplus pas en quoi le fait que
l'ancien syndic était président d'un syndicat AF dans le périmètre duquel se
trouve la route reliant Ayerne au village des Diablerets aurait pu justifier sa
récusation, étant précisé que ce type de mandat entre dans les activités
habituelles de sa profession (ingénieur-géomètre). Le fait que des mandats ont
été confiés par la commune au bureau d'ingénieur de C.________ en relation avec
la reconstruction de la télécabine d'Isenau est plus délicat. Il convient
toutefois de relever que l'autorisation de reconstruire la télécabine
(concession) relève de la compétence d'une autorité fédérale et non pas des
autorités communales. Ne permet enfin pas de conclure à un problème de partialité
susceptible de remettre en cause la décision d'approbation du PPA par le
législatif communal le simple fait qu'une conseillère municipale est l'épouse du
tenancier du restaurant d'Isenau. Sur ce point, on relève que le PPA ne fait
que confirmer la possibilité d'avoir un restaurant à l'arrivée de la télécabine
(cf. art. 10 ch. 2 RPPA), ce qui a toujours été le cas depuis que le domaine
skiable existe et correspond dès lors simplement à la situation existante.
Finalement, il y a lieu de constater qu’aucune des
personnes mises en cause n'a un intérêt personnel et particulier à l'adoption
du PPA litigieux. En cela, le cas d'espèce se distingue par exemple de celui
traité dans l'arrêt AC.2016.0045 du 11 avril 2017 où un conseiller communal
était propriétaire de plusieurs parcelles desservies par le chemin agricole
dont la réfection et l'élargissement étaient litigieux.
4.
Les recourants mettent en cause l'attitude de la municipalité qui, alors
qu'elle soutient dans le projet de réponse à leurs oppositions que le trafic
motorisé tout public sera interdit depuis le lac Retaud en direction d'Isenau,
négocierait en même temps avec le service cantonal des routes afin que
l'ouverture au public de la route soit autorisée, ceci sur la base de la
législation sur la circulation routière. Ils soutiennent que cette question
doit exclusivement se régler sur la base de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire (LATC; BLV 700.11). Ils mentionnent également
l'absence d'un titre juridique valable et suffisant pour une ouverture au
trafic motorisé sur des parcelles privées situées sur le plateau des Moilles au-delà
du lac Retaud sans l'accord des propriétaires concernés. Ils critiquent le fait
que des "quads" et autres engins lourds munis de chenilles circulent
sur la route Retaud-Isenau
alors que cette route n'est pas ouverte à la
circulation et n'est pas censée être déneigée en hiver. Ils rappellent que,
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la construction d'une route en zone
agricole pour desservir une zone à bâtir n'est pas admissible (ATF 108 Ib 497).
Ils mettent également en cause la validité de la procédure qui a abouti à
l'élargissement de la route dans les années 2000 (élargissement auquel ils
s'étaient opposés et qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2005.0136 du 28 décembre
2006) et invoquent la nullité absolue des décisions prises à cet égard par les
autorités communale et cantonale. En relation avec ce qui précède, les
recourants invoquent une violation des art. 19 et 22 LAT et 104 LATC relatifs à
l'équipement. Ils soutiennent que les servitudes de passage public mentionnées
dans la réponse à leur opposition sont nulles en raison du non-respect de la
forme authentique et de l'impossibilité d'une prescription acquisitive (art.
661 CC). Selon eux, l'accès à la zone des infrastructures touristiques de la
Marnèche et à certains chalets d'alpage destinés à l'agritourisme par le PPA en
utilisant la route des Moilles ne sera pas possible, ce qui pose un problème
d'équipement puisque les accès nécessaires à la création et à l'exploitation
des différentes installations et aménagements du domaine d'Isenau seront
inexistants, en l'absence de titre juridique valable.
a) En principe, la question de l’équipement routier
doit être examinée au stade de l’autorisation de construire.
L’art.
22 al. 2 let. b LAT dispose en effet que l'autorisation de construire n'est
délivrée que si le terrain est équipé. L'art. 104 al. 3 LATC a la même teneur.
Au
stade de la planification, l’aménagement des accès n’a pas à être étudié dans
le détail (arrêts AC.2016.0335 du 22 juin 2017 consid. 7a; AC.2011.0193 du 24
mai 2012 consid. 3a; AC.2008.0138 du 31 juillet 2009 consid. 1c/bb). Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce n’est que lorsqu'un plan partiel
d'affectation est à ce point précis qu'il permet d'appréhender les problèmes de
trafic que la question de l'équipement en accès doit être résolue au stade de
l'adoption du plan et non au stade ultérieur du permis de construire (TF
1C_298/2007 du 7 mars 2008 consid.
8.1;
1P.166/1999 et
1A.56/1999 du  31 mars 2000 consid. 5, résumé dans la RDAF 2000 I
427; ATF 120 Ib 436 consid.
2d/bb et 118 Ib 66
consid.
2a s'agissant du respect des prescriptions en matière
d'environnement). Dans l’arrêt 1P.166/1999 et 1A.56/1999 précité, le Tribunal
fédéral a jugé que tel était le cas de deux plans partiels d’affectation dont
le périmètre d’implantation comprenait à chaque fois une seule parcelle. Les plans
partiels d'affectation en cause définissaient de manière détaillée
l’implantation, la volumétrie et la destination des constructions, ainsi que la
position des terrasses extérieures et l’emplacement des places de
stationnement. Dans ce cas, le Tribunal fédéral a jugé qu’il était conforme au
principe de coordination que la question de l’équipement routier soit résolue
au stade du plan partiel d'affectation et non au stade de l’autorisation de
construire.
b) En l'espèce, il n'apparaît pas que le PPA
litigieux ait le degré de précision requis pour que la question de l’équipement
routier doive impérativement être résolue à ce stade et non au stade ultérieur
du permis de construire. Cela étant, il résulte également de la jurisprudence
que les autorités chargées de l’aménagement du territoire ne peuvent pas se
borner à régler le mode d’utilisation du sol par l’adoption des plans
d’affectation; elles doivent aussi prendre les mesures nécessaires à leur
concrétisation (cf. arrêt AC.2011.0253 du 7 août 2012 consid. 2a). Il convient
par conséquent de vérifier à ce stade qu'un accès aux différentes activités qui
font l'objet du PPA, soit un accès aux zones d'activité touristique et aux zones
des infrastructures touristiques, sera possible. A cet égard, on constate que l'accès
aux zones d'activité touristique A et C (la zone d'activité touristique B [enneigement]
n'est pas concernée] ainsi qu'à la zone des infrastructures touristiques de la
Marnèche et à la zone des infrastructures touristiques du chalet d'Isenau
pourra
a priori
s'effectuer depuis le village des Diablerets au moyen de
la télécabine qui est prévue. L'accès aux zones des infrastructures
touristiques du Pillon et de Retaud pourra quant à lui s'effectuer par la
route, étant précisé que l'existence, l'adéquation et l'ouverture au public des
routes concernées ne sont, à juste titre, pas contestées par les recourants. Dans
ces conditions, la question de savoir s'il est juridiquement possible d'ouvrir
au public la route Retaud-Isenau (question qui fait l'objet de nombreuses
considérations des recourants [relevant principalement du droit privé, par
exemple celles relatives à la largeur des servitudes privées]) souffre de
demeurer indécise, étant précisé que cette route n'est actuellement pas ouverte
au public et que, si nécessaire, d'autres accès carrossables au secteur de la
Marnèche existent, notamment celui passant par la Dia (que le tribunal a
utilisé à l'issue de la vision locale pour rejoindre les Diablerets).
Le fait que, selon les recourants, des "quads"
et autres engins lourds utiliseraient la route Retaud-Isenau, y compris en
hiver, alors que cette route n'est pas ouverte à la circulation est au surplus
irrelevant dans le cadre de la procédure relative au PPA.
De même, est
sans incidence sur la légalisation du PPA litigieux la question de la validité
de la
procédure menée dans les années 2000, qui a abouti à
l'élargissement de la route précitée.
c) Vu ce qui précède, les griefs des recourants relatifs
à l'équipement routier, notamment à la possibilité au regard du droit privé d'utiliser
la route des Moilles pour accéder aux zones d'activité touristique A et C ainsi
qu'aux zones des infrastructures touristiques de la Marnèche et du chalet
d'Isenau, ne sont pas fondés, respectivement ne sont pas pertinents dans le
cadre de la procédure d'adoption du PPA. La question de la conformité de
l'utilisation de la route des Moilles au regard de la législation sur la
protection des biotopes sera au surplus examinée au considérant 11 ci-dessous.
5.
Les recourants mettent en cause le "terrain de jeu quatre
saison" qui est prévu à un endroit réservé jusqu'ici aux seules activités
et constructions agricoles et à la pratique du ski hivernal. Ils mettent également
en cause l’aménagement pour la restauration de chalets d'alpage non équipés s'agissant
du traitement et de l'évacuation des eaux usées, ainsi que les accès à ces
chalets. Ils contestent enfin la présence d'une tyrolienne sur le site. Ils
soutiennent que les activités sportives et de loisir autres que le ski prévues
par le PPA ne peuvent pas être superposées et encore moins introduites sans
autre mesure de planification dans une zone réservée à l'exploitation agricole
et pastorale
stricto sensu
.
a) L'art. 33 LAT impose aux cantons d'instituer une
protection juridique en matière de plans d'affectation et de prévoir
"qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33
al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la
constatation des faits et de l'appréciation du droit; il comporte aussi un contrôle
de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée
devant elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de
recours doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes
ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que
prescrit l'art. 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une
mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours
n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des
points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde
incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. TF
1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les arrêts cités).
Cela étant, la liberté d'appréciation des autorités
en charge de l'aménagement du territoire n'est pas totale. L'autorité de
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution fédérale (art.
75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes
implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT) (cf.
TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.1).
b) La Commune d'Ormont-Dessus, située au coeur des
alpes vaudoises, est depuis longtemps un centre touristique important, plus
particulièrement avec la station des Diablerets. La région d'Isenau est un des
endroits où s'exercent ces activités touristique, avec notamment un domaine
skiable en activité depuis le début des années 50 desservi par une télécabine
et disposant d'un restaurant d'altitude et de différentes infrastructures liées
à la pratique du ski. Il est notoire que, comme la plupart des stations de ski,
la station des Diablerets est confrontée à des incertitudes en ce qui concerne
la rentabilité des activités liées au ski (incertitudes dues notamment à une
diminution de l'intérêt pour le ski et au réchauffement climatique [cf. Mesure
D21 du plan directeur cantonal où il est relevé que le changement climatique et
ses implications sur l'enneigement soumettent aujourd'hui les communes touristiques
de montagne à un défi d'importance]) et qu'elle est amenée à fournir des
efforts en vue de substituer à des activités centrées presque exclusivement sur
le ski un tourisme dit "quatre saisons" avec une offre d'activités
pour les autres saisons que l'hiver.
Comme le relèvent les recourants eux-mêmes, les
activités sportives et de loisir autres que le ski, soit notamment les
activités liées au tourisme "quatre saisons", ne peuvent pas
s'exercer sans autre dans une zone réservée jusque-là à l'exploitation agricole
et pastorale
stricto sensu
; ces activités impliquent par conséquent une
mesure de planification spécifique. Or, c'est précisément l'objet du PPA
litigieux, qui constitue une zone spéciale au sens des art. 18 LAT, 50a LATC
(en vigueur au moment où les décisions attaquées ont été rendues) et 32 al. 1
LATC (actuellement en vigueur). L'art. 18 LAT prévoit que, à côté des zones à
bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à protéger
(art. 18 LAT), le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation. Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, des zones au sens de l'art. 18 LAT se
révèlent notamment adéquates lorsque doit être pris en considération, en zone
non constructible, un besoin spécifique d'affectation, ou, à l'inverse, en zone
constructible un besoin particulier de protection. Ainsi, les autres zones de
l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à
bâtir, telles que les zones qui englobent de grandes surfaces non construites,
comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports ou
de loisirs en plein air (ski, golf etc.), sont en principe imposées par leur
destination à l'emplacement prévu par le plan d'affectation (cf. TF
1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2). Au plan cantonal, l'art.
18 LAT est mis en oeuvre par l'art. 50a aLATC, qui prévoit que les communes
peuvent définir des zones spéciales pour permettre l'exercice d'activités
spécifiques, notamment dans les domaines des sports et des loisirs, dont la
localisation s'impose en dehors de la zone à bâtir. L'art. 32 al. 2 LATC en
vigueur prévoit pour sa part que les plans d'affectation peuvent prévoir des
zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du
plan directeur cantonal.
Pour ce qui est du plan directeur cantonal (PDCn), la
région des Alpes vaudoises, dont fait partie la commune d'Ormont-Dessus, fait
l'objet de la mesure R21. Il y est relevé que les régions de montagne sont
placées devant des défis particuliers et que face à des contextes de
mondialisation, libéralisation et concurrence accrue, les risques d'affaiblissement
économiques de ces territoires sont grands. Par conséquent, le tourisme renforce
sa position comme une branche économique incontournable pour un développement
régional intégré. La mesure R21 mentionne également que les évolutions
climatiques, les changements démographiques, sociologiques et culturels
nécessitent à la fois des efforts de rationalisation dans l'aménagement et la
gestion des domaines skiables et une diversification des activités pour faire
en sorte que l'offre touristique des Alpes vaudoises puisse évoluer et
s'adapter au mieux aux clientèles et à leurs attentes et ainsi maintenir un
avantage concurrentiel. Selon le PDCn, l'avenir du tourisme dans les Alpes
vaudoises se joue à la fois dans la diversification et la qualification de l'offre
"quatre saisons" en adéquation avec la demande touristique et dans la
recherche de meilleures complémentarités et de véritables synergies entre les
sites, chacun développant sa personnalité propre, vis à vis d'un public-cible
choisi, dans un souci de cohérence de l'ensemble (cf. PDCn p. 413).
c) Il résulte de ce qui précède que le PPA litigieux
est une zone spéciale, couvrant un territoire sis hors de la zone à bâtir, qui
a été valablement constituée sur la base des art. 18 LAT et 52a aLATC. Cette zone
spéciale, avec les infrastructures touristiques qu'elle permet, répond aux
objectifs du PDCn puisqu'elle prévoit à la fois la possibilité de réaliser des
installations pour la pratique du ski et des installations en vue du
développement d'un tourisme "quatre saisons". Elle répond également
aux buts de l'aménagement du territoire, qui visent notamment à favoriser la
vie économique des diverses régions du pays et à promouvoir une
décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie (art. 1 al. 2 let
c LAT). Comme le relève le SDT dans sa réponse au recours, le PPA litigieux
permettra de clarifier les différentes activités possibles sur le site et
assurera que les activités de sport et de loisirs restent circonscrites dans
des emplacements adaptés (zones d'activité touristique et zone
d'infrastructures touristiques), ce qui va également dans le sens des objectifs
de l'art. 75 Cst. et de la LAT tendant à une utilisation judicieuse et mesurée
du sol et à une occupation rationnelle du territoire. Dès lors qu'on ne crée
pas une nouvelle zone susceptible d'accueillir des habitations, le fait que la
commune d'Ormont-Dessus soit apparemment surdimensionnée au regard des critères
posés à l'art. 15 LAT ne saurait au surplus remettre en cause le PPA.
d) aa) Pour ce qui est de l'agritourisme et des
chalets d'alpage prévus par le PPA (art. 19 RPPA), il va de soi que ces
activités ne pourront être mises en oeuvre que dans le respect de la
législation fédérale sur la protection des eaux (notamment la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20] et l'ordonnance fédérale
du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux [RS 814.201]. Ces activités devront
par conséquent être conformes non seulement à l'art. 20 RPPA (qui régit le
traitement des eaux usées) mais également à l'ensemble de la législation
fédérale en la matière.
La manière dont le PPA gère la question des accès à
ces chalets ne prête au surplus pas le flanc à la critique dès lors que, aux
termes de l'art. 19 al. 2 RPPA, à l'exception de Retaud, l'accès des touristes
aux chalets doit se faire sans véhicule motorisé.
bb) Enfin, on relève que la tyrolienne mentionnée
par les recourants est une installation préexistante, qui se trouve apparemment
en dehors de la zone d'activité touristique C (art. 7 RPPA) et en dehors
des zones d'infrastructures touristiques (art. 8 à 11 RPPA). Il s'agit par
conséquent d'une installation
a priori
non conforme au droit et il
appartiendra cas échéant au SDT de statuer sur un éventuel ordre de remise en état,
ceci dans le cadre d'une procédure distincte.
e) Vu ce qui précède, les griefs formulés par les
recourants en relation avec les différentes activités autorisées dans le
périmètre du PPA (notamment les activités "quatre saisons"),
l'aménagement pour la restauration de chalets d'alpage et la présence d'une
tyrolienne dans le site ne sont pas fondés.
6.
Les recourants soutiennent que le PPA devrait prévoir des mesures pour
sécuriser la traversée de la route Aigle-Pillon que doivent effectuer les
skieurs lorsqu'ils redescendent la piste qui rejoint le village et la station
de départ de la télécabine (planification d'un ouvrage de protection des
skieurs). En relation avec ce grief, ils font valoir que le périmètre du PPA
aurait dû être étendu afin de couvrir toute la piste de descente jusqu'à la
station. Les recourants mentionnent encore le risque qu'aucun parking ne soit
disponible à proximité de la station de départ de la télécabine répondant aux
besoins de la nouvelle installation projetée. Ils mentionnent enfin la nouvelle
gare de la ligne Aigle-Le Sépey-Diablerets (ASD), qui sera plus éloignée de la
station de départ de la télécabine. Se référant au principe de coordination,
ils soutiennent que ces questions devraient être réglées dans le cadre du PPA.
a) L'art. 25a LAT énonce des principes en matière de
coordination "lorsque l'implantation ou la transformation d'une
construction ou d'une installation nécessite des décision émanant de plusieurs
autorités". Une autorité chargée de la coordination doit en particulier
veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient
mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce
qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle
générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT). Ces
décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces
principes doivent être mis en oeuvre au stade de l'autorisation de construire
et du plan d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). En vertu de ce principe de la
coordination des procédures, l'autorité de planification doit prendre en compte
dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de
quartier tous les éléments déterminants du point de vue de la protection de
l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement en
relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une
relation si étroite qu'ils ne peuvent pas être appliqués de manière
indépendante. (ATF 123 II 8 consid. 2a; TF 1C_582/2014 du 26 février 2016
consid. 3.1).
b) On l'a vu, le PPA litigieux est un plan spécial
régissant un vaste secteur sis hors de la zone à bâtir qui a pour objectif de
répondre à des besoins spécifiques, à savoir la légalisation d'une zone destinée
à la pratique de sports ou de loisirs en plein air impliquant la réalisation
d'un certain nombre d'installations, de constructions et d'aménagements.
Logiquement, cette zone s'arrête à l'endroit où commence la zone à bâtir
communale. C'est ainsi les dispositions régissant cette dernière zone qui sont
applicables aux constructions et installations se trouvant dans son périmètre,
soit notamment la station de départ de la télécabine et les aménagements qui y
sont liés tels que les parkings. C'est également en application des
dispositions régissant la zone à bâtir communale (voire de la législation sur
les routes [cf. réponse du SDT du 14 août 2018 p. 3 let. 7a]) que d'éventuelles
mesures de sécurisation du bas de la piste de retour en station, à l'endroit où
celle-ci croise la route cantonale, pourront cas échéant être mises en oeuvre.
Enfin, la question de l'emplacement de la gare d'arrivée du train reliant Aigle
au village des Diablerets n'a à l'évidence pas à être traitée dans le cadre du
PPA.
On peut encore relever que la procédure relative à
l'autorisation de construire la télécabine relève d'une autorité fédérale
(Office fédéral des transports, cf. art. 3 de la loi fédérale du 23 juin 2006
sur les transports par câbles [LICa; RS. 743.01]) et ne peut par conséquent pas
être coordonnée avec la procédure relative au PPA, de compétence cantonale et
communale. Les questions concernant la construction de la nouvelle télécabine et
des ouvrages liés (gare de départ et d'arrivée) n'ont dès lors pas à être examinées
dans le cadre de la présente procédure, sans que cela implique une violation du
principe de coordination.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à la
violation du principe de coordination doit également être écarté.
7.
Les recourants soutiennent qu'un rapport EIE aurait déjà dû être établi
au stade de la procédure relative au PPA et non pas seulement dans le cadre de
la procédure fédérale relative au renouvellement de la concession de la
télécabine.
a) Aux termes de l'art. 10 a al. 2 de la loi fédérale
du 7 octobre 1983 du sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01),
doivent faire l'objet d'une étude d'impact sur l'environnement (étude d'impact)
les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au
point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra
probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site.
L'art. 10a al. 3 LPE prévoit que le Conseil fédéral désigne les types d'installations
qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact. Les installations soumises à
une étude d'impact sont mentionnées dans une annexe à l'ordonnance du 19
octobre 1988 relative à l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE; RS
814.011).
En l'occurrence, les recourants n'indiquent pas quel
serait l'élément lié au PPA, figurant dans l'annexe à l'OEIE précitée, qui
pourrait justifier une étude d'impact. Dans sa réponse au recours, le SDT
indique que seul pourrait entrer en ligne de compte l'enneigement artificiel
(canons à neige au sens du ch. 60.4 de l'annexe OEIE). Or, une étude d'impact
est requise lorsque la surface destinée à être enneigée est supérieure à 50'000
m
2
, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
On relève au surplus que les installations à câble
soumises à concession fédérale sont
soumises
à étude d'impact (ch. 60.1 annexe OEIE). La procédure décisive est toutefois la
procédure d'approbation des plans prévues par l'art. 3 al. 1 LICa, de
compétence fédérale.
b) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'absence
d'étude d'impact sur l'environnement dans le cadre de la procédure d'adoption du
PPA doit également être écarté.
8.
Les recourants soutiennent que la planification contestée est lacunaire dès
lors qu'elle ne se prononce pas sur l'adéquation et la viabilité économique de
l'entreprise et ne tient pas compte des conditions posées par l'autorité
cantonale en relation avec sa participation financière.
Ce grief semble
a priori
concerner les
engagements financiers liés à la reconstruction de la télécabine. Or, on l'a vu,
le renouvellement de la concession relative à la télécabine relève d'une
procédure fédérale distincte et ne fait par conséquent pas partie de l'objet du
litige. Quoi qu'il en soit, selon la jurisprudence, les décisions en matière de
financement, qui relèvent d'autres autorités, n'ont pas à être réexaminées dans
le cadre de la procédure d'aménagement du territoire (cf. TF 1C_330/2007 du 21
décembre 2007 consid. 9.4; 117 Ib 35 consid. 3e).
9.
Les recourants soutiennent que les trois rapports 47 OAT des enquêtes de
2009, 2015 et 2016 sont trompeurs et fallacieux dès lors qu'ils font état de
conventions passées avec les propriétaires privés pour les accès et du
caractère équipé de tous les bâtiments concernés. Selon eux, ceci doit
entraîner la nullité totale des trois enquêtes.
a) Aux termes de l'art. 47 OAT, l'autorité qui
établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée
d'approuver ces plans un rapport démontrant leurs conformité aux buts et
principes de l'aménagement du territoire, ainsi que la prise en considération
adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des
conceptions et de plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan
directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du
droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.
Un tel rapport est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan
d'affectation communal par une autorité cantonale. Dans plusieurs cantons en
effet – dont le canton de Vaud –, l'autorité qui établit les plans
d'affectation est une autorité communale, qui ne se borne pas à faire une
proposition mais qui prend une véritable décision d'adoption du plan. Pour que
le plan entre en vigueur et ait force obligatoire, la décision doit encore, en
vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité cantonale. Le rapport
selon l'art. 47 OAT est destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de
mieux comprendre les enjeux de l'aménagement local, dans la commune concernée,
et d'obtenir d'office des renseignements sur les différents points décisifs
(cf. TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.1.2; 1C_17/2008 du 13 août
2008 consid. 2.2 publié in SJ 2008 I 471). Ce rapport sert également
d'instrument aux instances de recours lorsqu'il s'agit notamment d'examiner la
conformité du plan d'affectation aux exigences découlant de la législation
fédérale sur la protection de l'environnement (cf. TF 1C_852/2013 précité
consid. 3.1.2; 1C_568/2008 du 6 juillet 2008 consid. 6).
b) En l'occurrence, si on a bien compris, les
recourants mettent en cause le  rapport 47 OAT en tant qu'il contiendrait des
constatations de faits erronées en lien avec  la question de savoir s'il est
juridiquement possible d'ouvrir au public la route Renaud-Isenau, notamment
l'existence de conventions passées avec les propriétaires privés. Or, on l'a vu
cette question n'est pas déterminante s'agissant de la conformité au droit du
PPA litigieux, notamment en ce qui concerne l'équipement. D'éventuels éléments
de fait inexacts ou erronés qui figureraient dans le rapport 47 OAT (ou dans
les rapports 47 OAT) au sujet de la possibilité d'utiliser la route
Renaud-Isenau ne sauraient dès lors avoir pour conséquence de remettre en cause
la validité des décisions communale et cantonale qui font l'objet du recours.
Sur ce point, on peut encore relever que le rapport 47 OAT n'est pas un élément
du plan d'affectation et il n'est pas censé compléter, ni préciser la
réglementation de l'utilisation du sol dans le périmètre. Les seuls éléments
ayant force obligatoire sont en effet les cartes et le règlement (cf. arrêt
AC.2012.0167 du 24 janvier 2014 consid. 2b).
10.
Les recourants mettent en cause les aires protégées des marais prévues
par le PPA, qui ne correspondraient pas aux aires officielles telles que délimitées
et arrêtées par l'autorité fédérale compétente. Ils invoquent également des
atteintes au bas-marais d'importance nationale n° 1618 (bas-marais des Moilles)
en raison des travaux de réfection de la route Lac Retaud-La Marnèche-Ayerne
(route des Moilles) effectués sur la base des décisions de la Municipalité
d'Ormont-Dessus du 27 mai 2005 et du Département des infrastructures du 6 juin
2005, confirmées par le Tribunal administratif dans son arrêt du 28 décembre
2006 (AC.2005.0136). Ils soutiennent que les dégâts causés aux marais doivent
être réparés et les lieux remis en état antérieur à la réfection de la route vu
l'impératif de protection absolue résultant de l'art. 78 Cst. En relation avec
ce grief, ils soutiennent que de nouvelles zones tampons devraient être mises
en place. Ils mettent également à nouveau en cause la circulation motorisée sur
la route des Moilles.
a) aa) Selon l'art. 18a al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les
biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et
précise les buts visés par la protection. Selon l'art. 18a al. 2 LPN, les
cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance
nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur
exécution. Aux termes de l'art. 18b al. 1 LPN, les cantons veillent également à
la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
"inventaires" de l'art. 18a LPN sont des inventaires similaires, de par
leur nature juridique, à ceux de l'art. 5 LPN (IFP, ISOS et IVS). Comme la
protection des biotopes représente une tache fédérale contrairement à celle du
paysage, ces inventaires se distinguent toutefois nettement des autres
inventaires paysagers en ce sens qu'ils sont directement applicables à
n'importe quel acte de planification qui doit en assurer le respect; ils ne
doivent pas seulement être "pris en compte" à ce moment-là, mais bien
exécutés. A cet égard, il appartient aux cantons de délimiter exactement les
périmètres protégés, en principe par un plan d'affectation au sens de l'art. 14
LAT, d'en régler la protection et de prendre les mesures nécessaires (cf.
Aemisegger/ Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, n° 66
ad art. 17 LAT). La liberté d'appréciation des cantons lors de la délimitation
des biotopes – la question de la délimitation des zones-tampons mise à part –
est relativement faible. S'agissant de la délimitation spatiale d'un biotope
d'importance nationale, celle-ci relève d'abord du Conseil fédéral et résulte
pour l'essentiel du tracé (en gros) sur l'extrait de la carte nationale
accompagnant la description de l'objet. Il appartient aux cantons de délimiter
les limites précises, à l'échelle parcellaire, des objets. Il en va de même
pour les limites précises des marais d'importance nationale (cf. Aemisegger/Kissling,
op. cit. n° 66 ad art. 17 LAT).
Le plan d’affectation doit aussi être élaboré en
tenant compte de la présence de biotopes d’importance locale et régionale au
sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491). Cette obligation
relative à la prise en compte des biotopes dans les plans d'affectation résulte
également de l'art. 17 LAT. Selon cette disposition, les plans d’affectation
doivent en effet délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT,
notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les
biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let. d).
cc) En application de l'art. 18a LPN, le Conseil
fédéral a notamment édicté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur les bas-marais
d'importance nationale (OBM; RS 451.33).  L'inventaire en question comprend les
objets énumérés à son annexe 1 (cf. art. 1
OBM). La description des
objets, qui fait partie intégrante de l'ordonnance, est publiée séparément en
tant qu'annexe 2 (art. 2 OBM). Selon l'art. 3 OBM, les cantons fixent les limites
précises des objets et délimitent des zones-tampon suffisantes du point de vue
écologique. Selon l'art. 4 OBM, les objets doivent être conservés intacts; dans
les zones marécageuse détériorées, la régénération sera encouragée dans la
mesure où elle est judicieuse. Aux termes de l'art. 5 al. 2 let. m OBM, les
cantons doivent notamment veiller à ce que l'exploitation à des fins
touristiques et récréatives soit en accord avec le but visé par la protection.
b) Deux bas-marais d'importance nationale se trouvent
dans le périmètre du PPA ("lac Retaud", objet n° 1593, et "Les
Moilles", objet n° 1618). Ainsi que cela ressort du rapport 47 OAT (p. 12),
le périmètre du bas-marais d'importance nationale "Les Moilles" a fait
l'objet d'une cartographie détaillée sur le terrain en 2007, sur mandat du
service cantonal spécialisé ("Conservation de la nature "). Ce
travail a permis d'actualiser les limites de l'objet tel qu'il avait été
cartographié en 1997 et d'actualiser les limites de ses zones tampon. Pour ce
qui est du bas-marais d'importance nationale "lac Retaud", le rapport
47 OAT indique que ses limites ont été reprises du périmètre au 1:5000 établi
par le canton lors de l'établissement du plan de protection et de gestion en
2008, sans contrôle de détail sur le terrain. Pour ce bas-marais, une zone
tampon a ensuite été délimitée en appliquant les directives fédérales en la
matière (cf. rapport 47 OAT p.12).
Il ressort également du rapport 47 OAT (p. 13) que
tous les bas-marais reconnus d'importance régionale (soit ceux inscrits dans
l'inventaire établi par le service cantonal spécialisé) ont été visités en 2007
afin de préciser leurs limites. A cette occasion, six nouveaux objets ont été
recensés. Selon le rapport 47 OAT, on compte ainsi douze objets d'importance
régionale et locale dans le périmètre du PPA, certains comportant plusieurs
sous-objets.
c) Le PPA figure différentes aires de marais en
distinguant les marais sensibles des marais peu sensibles. Ces différentes
aires, qui comprennent les marais d'importance nationale, régionale et locale,
font l'objet de l'art. 14 RPPA "Aire des bas-marais". Selon l'art. 14
al. 2 RPPA, les nouvelles constructions et installations, ainsi que les
modifications du relief sont interdites dans le secteur des bas-marais (avec
comme exception les travaux de protection et de régénération des marais, ainsi
que les captages profonds et conduites d'eau potable ne perturbant pas le
régime hydrique des marais). L'art. 14 RPPA interdit également dans l'aire des
bas-marais toutes les activités pouvant porter atteinte aux biotopes, l'apport
de substances ou de préparations au sens de l'ordonnance sur les produits
chimiques, l'apport de produits biocides au sens de l'ordonnance sur les
produits biocides ainsi que les modifications du régime hydrologique. L'art. 14
RPPA régit enfin les modalités d'exploitation des bas-marais (exploitation peu
intensive ou extensive des marais peu sensibles avec une possibilité d'un
apport modéré de fumure et exploitation très extensive des marais sensibles
avec l'interdiction de toute fertilisation).
Le PPA figure également une aire des zones tampons
régie par l'art. 15 RPPA avec également une distinction entre les marais peu
sensibles et les marais sensibles. Cette aire comprend des surfaces agricoles
non marécageuses destinées à assurer la protection trophique, hydrique et
écologique des bas-marais d'importance nationale (art. 15 al. 1 RPPA). Seule
une exploitation extensive sous forme de pâture ou de fauche est autorisée
(art. 15 al. 1 RPPA). Dans les zones tampons des marais peu sensibles, un
apport modéré de fumure est autorisé alors que toute fertilisation est
interdite dans les zones tampons des marais sensibles. Enfin, le PPA figure une
aire des biotopes à jonc raide, destinée à protéger les prairies maigres acidophiles
dans lesquelles se développe le jonc raide. Cette aire est régie par l'art. 16
RPPA, qui prévoit notamment une interdiction des constructions et installations
ainsi qu'une interdiction de toutes les activités pouvant porter atteinte à ce
biotope.
d) Le service cantonal spécialisé en matière de
protection de la nature (Direction générale de l'environnement) s'est déterminé
dans le cadre des différents examens préalables relatifs au PPA (cf. art. 56
aLATC). Dans le cadre du dernier examen (examen préalable complémentaire du 8
août 2015), le service cantonal a notamment relevé ce qui suit sous
"généralités":
"
La
démarche de protection des bas-marais, la délimitation de zones tampon pour les
bas-marais d’importance nationale et la définition de règles de gestion très
claires pour ces différents milieux est maintenue et confirmée. Cette démarche
très importante de protection de biotopes d’importance nationale par le biais
d’un Plan partiel d’affectation est rare à saluer.
"
Pour ce qui est du plan lui-même, le service a
encore relevé ce qui suit:
"
Le
plan définit les marais sensibles, les marais peu sensibles et les zones tampon
correspondantes ainsi que la nouvelle zone naturelle protégée du Lac Retaud.
Ces différentes délimitations
confirment que les intérêts de la protection de la nature et du paysage ont été
parfaitement pris en compte.
"
Vu les déterminations formulées par le service
cantonal spécialisé dans l'examen préalable du plan, la cour de céans n'a pas
de raison de mettre en doute le fait que, dans le cadre du PPA, les biotopes
d'importance nationale, régionale et locale, de même que les zones tampons des
biotopes d'importance nationale, ont été délimités de manière conforme à la
législation fédérale et que les exigences en matière de gestion et d'exploitation
de ces biotopes prescrites par le RPPA sont également conformes à la
législation fédérale et permettent une protection adéquates des biotopes, sous
réserve de la question de l'usage de la route des Moilles qui sera traitée
ci-dessous. Sur ce point, il convient de rappeler que le tribunal ne peut
s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il
en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet
avis (cf. arrêt AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid 5 b/bb et les références).
e) En se référant plus particulièrement à la
réfection et l'élargissement de la route des Moilles réalisés dans le courant
des années 2000, les recourants invoquent des dommages causés au bas-marais
d'importance nationale "Les Moilles" et semblent vouloir requérir la
mise en oeuvre de mesures de remise en état.
Cas échéant, de telles mesures pourraient être
prises sur la base de décisions administratives fondées directement sur la
législation fédérale sur la protection des marais, notamment sur l'art. 5 al. 2
let. f OBM. Ces mesures ne relèvent par conséquent pas de la procédure relative
au PPA et sortent de l'objet du litige.
f) En relation avec la protection du bas-marais
d'importance nationale "Les Moilles", les recourants mettent en cause
l'utilisation de la route des Moilles, qui traverse en partie ce bas-marais.
aa) On l'a vu, l'art. 5 al. 2 let. m OBM prévoit que
l'exploitation à des fins touristiques et récréatives doit être en accord avec
le but visé par la protection. En l'occurrence, l'ouverture à la circulation
motorisée sans restriction de la route des Moilles au-delà du lieu-dit "En
Retaud" en direction d'Isenau n'est pas conforme à cette disposition,
compte tenu de l'impact négatif supplémentaire que cela impliquerait pour le
bas-marais d'importance nationale que traverse cette route. A cet égard, on
peut notamment relever des problèmes en cas de croisements de véhicules, les
voitures devant empiéter sur les marais vu l'étroitesse de la route. A cela
s'ajoutent les dérangements pour la faune qu'impliquent les passages des
véhicules, ainsi qu'une augmentation des risques de pollution aux hydrocarbures
(le cas d'espèce se distingue ainsi notamment de celui où le Tribunal fédéral
avait admis l'utilisation d'une route forestière existante en tant que chemin
de randonnée, cf.  TF 1C_64/2012 du 22 août 2012, résumé in DEP 2012 p. 908).
bb) Vu ce qui précède, l'utilisation de la route des
Moilles depuis le lieu-dit "En Retaud " doit impérativement être
limitée aux besoins des exploitations agricoles et forestière, ainsi qu'à ceux
des propriétaires riverains et du personnel et des fournisseurs des
établissements publics sis en amont et de la télécabine, à l'exclusion
notamment des clients des buvettes et des restaurants. Une utilisation de la
route en relation avec des activités sportives (VTT, parapente, etc.) et
touristiques est également exclue. Le Service cantonal compétent ne saurait ainsi
donner de suite positive à des démarches telle que celle de la Municipalité de
février 2017 demandant que les clients du restaurant et des buvettes soient
autorisés à utiliser la route en dehors des heures d'ouverture de la
télécabine. Dès lors que le tronçon de route litigieux n'est actuellement pas
ouvert au public – une mesure d'interdiction ayant été prise sur la base de la
législation sur la circulation routière – le tribunal renoncera, non sans
hésitations, à retourner le dossier à l'autorité communale afin que le
règlement du PPA soit complété par des dispositions permettant de garantir à
long terme et sans ambiguïté la protection des marais concernés à cet égard, et
plus particulièrement de ceux d'importance nationale. Sur ce point, il y a
toutefois lieu de constater que le fait que la Municipalité ait finalement
renoncé à soumettre au Conseil communal l'art. 27 du règlement dans sa version
mise à l'enquête publique complémentaire ne saurait être interprété en ce sens
qu'une ouverture de la route au public pourrait être envisagée à l'avenir. On
rappelle que le droit constitutionnel assure une protection quasi absolue des
marais d'importance nationale (art. 78 al. 5 Cst.; cf. Aemisegger/Kissling, op.
cit. n° 67 ad art. 17 LAT). Or, une restriction d'utiliser la route des Moilles
par le trafic motorisé, telle que celle qui est actuellement en place, fait
partie des mesures nécessaires pour protéger le bas-marais d'importance
nationale "Les Moilles". Compte tenu de l’impact que les mesures en
matière de circulation peuvent avoir en termes d'aménagement du territoire, il
appartient en principe à l’autorité de procéder à une pesée des intérêts (cf.
art. 3 OAT). En l'espèce, cette pesée d'intérêts n'a pas lieu d'être compte
tenu de la protection absolue dont bénéficient les bas-marais d'importance
nationale. Cela étant, on peut relever que l'ouverture au public de la route
des Moilles ne présente que peu d'intérêt dès lors que l'accès aux différentes
infrastructures et aux activités prévues dans le secteur de la Marnèche pourra
s'effectuer au moyen de la télécabine. On relève au surplus qu'un accès
relativement aisé par des moyens relevant de la mobilité douce (marche, vélo)
est possible en tout temps.
11.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Vu le sort du
recours, les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD).
Ces derniers verseront en outre de dépens à la Commune d'Ormont-Dessus, qui a
agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017
et du Département du territoire et de l'environnement du 20 décembre 2017 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
d'Ormont-Dessus une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
avril 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.