vd_omni · PS.2025.0038 · 2025-11-21 · fr

A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Nyon-Rolle | La recourante conteste une décision ordonnant la restitution de prestations RI, décision motivée par le fait qu’elle a perçu des prêts accordés par son ex-conjoint. Les prêts reçus — y compris ceux provenant de proches — doivent effectivement être déduits des prestations RI, qu’ils aient d'ailleurs été remboursés ou non. Les montants pris en compte par la DGCS sont toutefois inexacts, mais cette erreur, favorable à la recourante, n’influe pas sur l’issue du litige (consid. 2). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.11.2025 PS.2025.0038

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 novembre 2025
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. Alain Thévenaz, juge et Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Leo
Tiberghien, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale (DGCS),
à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de
Nyon-Rolle,
à Nyon.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la cohésion sociale (DGCS) du 3 avril 2025
Vu les faits suivants :
A.
A.________ a bénéficié des prestations financières du revenu d'insertion
(ci-après: RI) auprès du CSR Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) à compter du 1
er
octobre 2017 jusqu'au 30 juin 2018, lequel était constitué d'un forfait
entretien et intégration sociale pour deux personnes par 1'700 fr., de son
loyer par 1'900 fr., ainsi que d'un forfait frais particuliers (pour famille
monoparentale) par 65 francs. Au niveau de ses ressources, A.________ percevait
notamment une rente AI-LPP trimestrielle d'un montant de 3'779.30 fr., soit
l'équivalent de 1'259.75 fr. par mois, ainsi qu'une demi-rente AI mensuelle de
1'119 francs.
B.
Par décision du 8 octobre 2018, non contestée et entrée en force, le CSR
a procédé à la fermeture du dossier RI de A.________ au 30 juin 2018, étant
dans l'impossibilité d'évaluer son indigence actuelle. Le CSR a considéré que A.________
n'avait pas déclaré avoir reçu de l'argent au cours du mois de juin 2018: son
relevé CCP du mois de juillet indiquait un état de compte au 30 juin 2018 de
11'829.42 francs. Les prestations financières octroyées à tort, compte tenu du
revenu non déclaré au mois de juin 2018, feraient en outre l'objet d'une
décision de restitution ultérieure. Le CSR indiquait encore que A.________
n'avait pas effectué les démarches auprès du Bureau de recouvrement et
d'avances sur pensions alimentaires
en vue de recouvrer la pension
alimentaire due par son ex-conjoint – laquelle, selon la Convention alimentaire
du 2 mai 2012 ratifiée par la justice de paix le 13 juin 2012, se montait à
1'300 fr. par mois.
Par courriel du 12 octobre 2018, A.________ a
informé le CSR que le montant précité correspondait au rétroactif des rentes
impayées pour sa fille par la Fondation collective LPP Swisslife (ci-après:
Swisslife) de 2012 à 2017, et qu'elle n'avait pas délibérément omis de les
déclarer. A.________ a également relevé ce qui suit:
"Durant les 7 mois
(soit du 1
er
novembre au 30 mai) ou j'ai demandé une aide
financièrement sachez que je n'ai JAMAIS pu payer mon loyer qui s'élevait à
Frs. 1'900.-. J'ai été dans l'obligation et ce, chaque mois durant 7 mois, de
demander à mon ex conjoint de me prêter la somme du loyer. Je vous laisse faire
le compte, c'est égal à Frs. 13'300.- somme que je dois maintenant lui
rembourser".
A.________ affirmait encore:
"Pensez-vous vraiment
qu'il serait correct que je poursuive mon ex conjoint pour lui demander Frs.
1'300.- par mois alors que nous avons la garde partagée de notre fille??? Cet
même personne qui m'a aidée durant 7 mois à pouvoir payer mon loyer et à avoir
un endroit ou dormir???"
C.
Par courrier du 18 novembre 2018, le CSR a prié A.________ de lui
remettre le décompte détaillé de Swisslife d'ici au 30 novembre 2018, ajoutant:
"Vous indiquez,
d'autre part, que vous n'avez jamais pu payer votre loyer de fr. 1900.00 et que
vous avez été dans l'obligation de demander à votre ex-conjoint de vous prêter
la somme. Nous vous informons que le montant du loyer a été inclus dans nos
prestations; de ce fait, il fera l'objet d'une restitution."
Le 17 décembre 2018, A.________ a produit le
décompte de Swisslife sollicité, duquel il ressort que pour la période du 1
er
décembre 2012 au 30 juin 2018, sa fille bénéficiait d'une rente trimestrielle
pour enfant invalide d'un montant de 723.60 fr., soit l'équivalent mensuel de
241.20 francs.
A.________ indiquait en outre ce qui suit:
"Dès le début de vos
paiements de RI en ma faveur, vous aviez toujours pris en compte la pension de
mon ex-conjoint alors que je ne recevais rien. Dans ce sens, je peux comprendre
puisque la garde de B.________ entre mon ex-conjoint et moi n'était pas
officialisée, mais de l'autre, je me suis retrouvée désavantagée.
Sachez, pour votre
information, que mon ex-conjoint m'a prêté la somme du loyer de ********, car
le propriétaire de l'appartement que je sous-louais, exigeait le paiement du
loyer le 25 de chaque mois, pour le mois suivant."
Elle précisait encore qu'en raison de difficultés
d'ordre psychique, elle et son ex-conjoint n'avaient pu officialiser la garde
partagée, mais qu'ils entreprendraient des démarches à cette fin début janvier
2019.
Le 4 juillet 2019, le CSR a indiqué à A.________ que
les rentes versées en sa faveur et en faveur de sa fille devaient être déduites
des prestations financières du RI. En outre, le CSR relevait que l'ex-conjoint
de A.________ lui avait versé mensuellement la somme de 1'900 fr., soit un
montant supérieur à la pension alimentaire prévue de 1'300 francs. Le CSR a
considéré que le montant versé de 1'900 fr. comprenait la pension alimentaire,
quand bien même A.________ le qualifiait de prêt.
D.
Le 16 août 2019, le CSR a rendu une décision de restitution à l’encontre
de A.________, au motif que celle-ci avait perçu sur son compte bancaire
l’entier du rétroactif des rentes AI-LPP de sa fille B.________, alors que,
conformément au principe de subsidiarité, ces montants auraient dû revenir au
CSR durant sa période d’intervention. En outre, A.________ n’avait pas annoncé,
contrairement à son obligation, les aides mensuelles de 1'900 francs versées
par son ex-conjoint entre novembre 2017 et octobre 2018, percevant ainsi
indûment des prestations RI pour un montant total de 3'285.20 francs.
E.
Par recours daté du 13 septembre 2019, A.________ a recouru contre cette
dernière décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale
(ci-après: DGCS). Elle ne remettait pas en cause le principe ni le montant de
la restitution relative au rétroactif des rentes AI-LPP, qu’elle estimait
justifiée. En revanche, elle contestait que les aides mensuelles versées par
son ex-conjoint puissent se substituer à l’aide sociale, soutenant qu’il
s’agissait de prêts non déductibles. Elle faisait également valoir que les
montants versés entre novembre 2017 et mai 2018 n’étaient pas systématiquement
de 1'900 francs, mais variaient entre 50 et 1'900 francs selon ses besoins. A.________
contestait en outre le montant de 700 francs déduit des prestations RI au titre
des "autres revenus" pour le mois de mars 2018, affirmant qu’il ne
correspondait à aucun revenu effectivement perçu. Enfin, elle invoquait une
violation de son droit d’être entendue, estimant que les explications fournies
par le CSR étaient trop sommaires et incomplètes.
A.________ a également produit une reconnaissance de
dette datée du 15 octobre 2018, dans laquelle elle attestait devoir à son
ex-conjoint un montant total de 14'332.20 fr., consistant en divers prêts
octroyés pour des montants allant de 50 fr. à 1'900 fr. entre septembre 2017 et
septembre 2018.
F.
Le 3 avril 2025, la DGCS a rejeté le recours interjeté par A.________. Tout
en confirmant que les montants versés par l’ex-conjoint de celle-ci devaient
être restitués en tant que prestations RI indûment perçues, la DGCS a toutefois
réévalué le montant de l’indu à 2'658.85 fr., au vu des pièces produites par A.________.
G.
Par écrit du 4 mai et complété le 9 juin 2025, A.________ a recouru
contre la décision de la DGCS du 3 avril 2025, concluant à son annulation. Elle
reproche, en substance, à l’autorité intimée d’avoir à tort considéré que les
prêts consentis par son ex-conjoint constituaient un revenu déductible du RI.
Le 31 juillet 2025, la DGCS s'est déterminée sur le
recours précité, concluant à son rejet et au maintien de la décision attaquée.
Considérant en droit :
1.
Les décisions sur recours de l'autorité intimée peuvent faire l’objet
d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi cantonale
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours au Tribunal cantonal doit être déposé dans les 30 jours dès la
notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD).
En l’espèce, déposé en temps utile auprès du
tribunal compétent, et respectant les autres conditions de recevabilité
(notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le
recours est recevable en la forme de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière
sur le fond.
2.
La recourante conteste la restitution de prestations indûment touchées.
Selon elle, les prêts consentis par son ex-conjoint ne constitueraient pas des
revenus, et ne devraient pas être déduits du RI.
a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes
ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la
satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme
à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale
cantonale, qui comprend notamment le RI (art. 1 al. 2 LASV). L'aide financière
aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses
membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations
sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées (art. 3 al. 1 LASV). La
subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre
toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour
éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). Il
ressort des normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale
(ci-après: les normes CSIAS) (état au 1
er
janvier 2021) que le
principe de subsidiarité signifie que le droit à l’aide sociale s’ouvre lorsqu’une
personne ne peut subvenir à ses besoins et qu’elle ne reçoit pas d’aide de
tiers ou pas à temps. Personne n’a le droit de choisir entre l’aide sociale et
d’autres possibilités d’aide en amont (point A.3). Le commentaire de ce point
A.3 précise que "
[c]haque personne doit donc entreprendre tout ce qui
est exigible pour remédier par ses propres moyens à une situation de détresse.
Elle doit, en particulier, mobiliser ses revenus, sa fortune, des dons
volontaires et sa force de travail. Elle doit, également, faire valoir ses
droits à l’égard de tiers
". L'aide sociale est subsidiaire par rapport
à l'effort personnel: la personne dans le besoin se doit d'entreprendre tout ce
qui est en son pouvoir pour se sortir par ses propres moyens d'une situation
critique (TF 8C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 3.1).
Le RI comprend une prestation financière et peut,
cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures
d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 al. 1 LASV). La prestation
financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant
forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un
supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le
règlement (art. 31 al. 1 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème
établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son
conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de
couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV).
L'art. 26 al. 2 RLASV prévoit une liste non
exhaustive de ce que comprennent les ressources du requérant portées en
déduction du montant alloué au titre du RI. Quant à l'art. 27 RLASV, il fait
état des ressources qui ne sont pas soumises à déduction. La liste est
exhaustive (CDAP PS.2020.0035 du 2 décembre 2020 consid. 1a). Cette disposition
prévoit ce qui suit:
"
1
Ne font
pas partie des ressources soumises à déduction:
a. l'allocation de
naissance;
b. l'allocation pour
impotence à l'exclusion du supplément pour soins intenses;
c. les dons des proches,
les prêts et les prestations ponctuelles provenant de personnes et
d'institutions privées ayant manifestement le caractère d'assistance ainsi que
les gains de loterie, jusqu'à concurrence d'un montant de Fr. 1'200.- par année
civile;
d. les rentes et les
allocations familiales pour les enfants domiciliés à l'étranger pour autant
qu'elles soient effectivement affectées à leur entretien."
Les Normes RI édictées par le Département de la
santé et de l'action sociale (DSAS) (version 16, entrée en vigueur le 1
er
février 2025) mentionnent que tout revenu doit être déduit de l'aide accordée,
sous réserve de la franchise applicable aux revenus d'une activité salariée
(ch. 1.2.4.1).  Elles précisent encore que tout don, prêt, legs, héritage ou
gain de loterie doit être considéré comme un revenu le mois pendant lequel il
est perçu. Il devra donc être intégralement déduit de la prestation allouée au
titre de RI, sous réserve de l’art. 27, al. 1, let. c, RLASV (cf. ch. 1.2.2.13).
b) Selon la jurisprudence, les prêts doivent en
principe être considérés comme des ressources soumises à déduction au sens de
l'art. 26 al. 1 RLASV (cf. CDAP PS.2020.0050 du 8 janvier 2020 consid. 3c;
PS.2017.0025 du 7 février 2018 consid. 1b; PS.2017.0065 du 7 décembre 2017
consid. 2b/aa, PS.2017.0006 du 21 juin 2017; PS.2016.0013 du 31 janvier
2017, consid. 3e/bb; PS.2013.0058 du 26 août 2014, consid. 3d). Le
caractère subsidiaire de l'aide sociale (art. 3 al. 1 LASV) implique que
celle-ci ne soit pas versée lorsqu'un proche a fourni une prestation, de même
qu'elle n'intervient pas pour éponger des dettes du requérant (cf. CDAP
PS.2017.0065 précité consid. 2b/aa; PS.2013.0069 du 7 avril 2014 consid. 2b;
Normes RI 2014, dans leur teneur au 1
er
février 2017, ch. 2.1.6). Si
tel n'était pas le cas, il existerait au demeurant un risque non négligeable
d'abus puisqu'un bénéficiaire de l'aide sociale pourrait obtenir des prêts pour
compléter ses revenus. Or, comme la jurisprudence le rappelle régulièrement,
s'agissant notamment de dons ou de prêts consentis par des membres de la
famille, le RI est subsidiaire à tout autre revenu, notamment à l'entretien
prodigué par des membres de la famille (cf. CDAP PS.2017.0065 précité consid.
2b/aa; PS 2017.0006 précité consid. 3b; PS.2016.0013 précité consid.
3e/bb; PS.2014.0027 du 20 juin 2014 consid. 1b; PS.2011.0069 du 11
septembre 2012 consid. 4a/cc). Par ailleurs, le fait qu'un prêt ne soit pas à
proprement parler un revenu, notamment au sens fiscal du terme, et que son obtention
n'enrichisse pas le requérant, puisqu'il a une dette du même montant que le
prêt obtenu, n'y change rien: ce qui est déterminant est le versement d'un
montant et non la constitution d'une dette (cf. CDAP PS.2021.0009 du 14
septembre 2021 consid. 4d; PS.2020.0050 du 8 juin 2021 consid. 3c; PS.2018.0072
précité consid. 3b/aa et les références citées). On rappellera encore que
jusqu'à l'entrée en vigueur de la LASV, l'aide sociale était en principe
remboursable en droit vaudois. Sous l'angle du principe de subsidiarité qui
régit l'aide sociale, il est cohérent de prendre en considération les prêts
dans les ressources des bénéficiaires (CDAP PS.2022.0050 du 24 février 2023
consid. 4b).
Quant à l'éventuel remboursement des sommes versées,
il est également sans incidence sur les ressources déterminantes. L'aide
sociale ne vise pas à assainir une situation financière sur la durée – ce qui
impliquerait effectivement de prendre en compte les revenus et les dettes sur
une période plus ou moins longue – mais à aider ponctuellement, soit par une
situation révisée de mois en mois, les personnes dépourvues des moyens
nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence
conforme à la dignité humaine. Or, pendant les mois où une personne bénéficie
en même temps de montants provenant de prêts accordés par des tiers et du RI,
elle dispose de montants supérieurs à ce que la LASV prévoit d’allouer aux
personnes nécessiteuses. Il est donc logique qu'elle doive restituer les
montants perçus indûment, même si elle a par ailleurs remboursé ultérieurement
– sans l'aide du RI – les personnes qui lui ont prêté de l'argent (cf. CDAP
PS.2021.0009 précité consid. 4d; PS.2020.0050 précité consid. 3c et 3d;
PS.2018.0072 du 30 septembre 2019 consid. 3b/bb et l'arrêt cité).
c) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite
une prestation financière ou qui en bénéficie déjà est tenue de fournir des
renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1) et
de signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la
réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). Cette obligation de
renseigner est précisée à l'art. 29 RLASV, qui prévoit que chaque membre du
ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application
tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à
justifier leur suppression (al. 1). Constituent notamment des faits nouveaux au
sens de cette disposition la réalisation d'un bien mobilier ou immobilier (art.
29 al. 2 let. l RLASV).
L'art. 41 LASV consacre l’obligation de rembourser
les prestations du RI lorsqu’elles ont été obtenues indûment; le bénéficiaire
de bonne foi n'est cependant tenu à restitution, totale ou partielle, que dans
la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (let. a).
Une prestation du RI a été perçue indûment si, au moment où elle a été
accordée, les conditions posées à son octroi n'étaient en réalité pas remplies
(CDAP PS.2024.0031 du 23 juillet 2024 consid. 4a/cc; PS.2020.0041 du 30 novembre
2020 consid. 2c).
d) En l'espèce, la recourante ne conteste pas avoir
perçu de la part de son ex-conjoint différents prêts durant la période en
cause. Comme on l'a exposé, et contrairement à ce qu'avance la recourante, les
prêts octroyés, y compris ceux consentis par des proches, sont déductibles des
prestations RI. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a inclus dans
les ressources de la recourante les montants provenant de prêts de son
ex-conjoint Elle a en outre tenu compte pour le mois de mars 2018 de la déduction
de la franchise annuelle de 1'200 fr. prévue par l'art. 27 al. 1 let. c RLASV
qui s'applique également lorsque les montants versés par des proches sont des
prêts et non des donations (CDAP PS.2017.0065 précité consid. 2b/cc). Peu
importe finalement que la recourante ait, selon ses déclarations, remboursé les
sommes empruntées à son ex-conjoint: le remboursement de sommes empruntées n'a
en effet aucune incidence sur les ressources déterminantes (CDAP PS.2020.0050 précité
consid. 3c).
Au surplus, la recourante ne conteste pas le montant
des prêts octroyés, et donc des restitutions au titre de RI indûment perçu. L'on
relèvera d'ailleurs que la décision de l'autorité intimée se fonde à cet égard
sur une reconnaissance de dette produite par la recourante elle-même,
interprétée dans le sens qui lui est le plus favorable.
Cela étant, le tableau produit par l'autorité
intimée à l'appui du décompte RI, lequel fait état des montants pertinents, est
entaché de divers manquements, tant sur le plan juridique que comptable.
En premier lieu, au préjudice de la recourante, l'on
peut s'étonner que la décision attaquée ne retienne pas de franchise de 1'200
fr. pour l’année civile 2017, contrairement à ce que requiert l’art. 27 al. 1
let. c RLASV – une telle franchise ayant été appliquée uniquement pour le mois
de mars 2018, soit pour l'année civile correspondante.
De même, aucune explication n'est fournie quant à
l'absence, dans l'entrée relative au mois d’avril 2018, du versement de 448
francs au CSR au titre de subrogation pour les rentes AI rétroactives de la
fille de la recourante, alors même que la décision de l’Office cantonal de
l’assurance-invalidité du 5 octobre 2018 prévoit expressément un tel droit
jusqu’au 30 avril 2018.
Ces omissions demeurent toutefois sans incidence,
dès lors que d'autres manquements, cette fois favorables à la recourante, affectent
la décision pour des montants supérieurs.
Ainsi, pour le mois de mars 2018, le poste intitulé
"autre revenu" déduit 700 fr. du droit au RI versé, alors que le
montant correspondant a bien été versé et qu'une déduction de 1’200 fr. au
titre de franchise de l'art. 27 al. 1 let. c RLASV a déjà été opérée dans la
colonne "droit au RI réel" – sans référence toutefois à une rubrique
identifiable.
S'agissant enfin du mois de décembre 2017, le calcul
de l’indu repose sur une méthode manifestement erronée. L’autorité intimée a en
effet retranché du droit réel au RI le montant versé au CSR au titre de subrogation
pour les rentes AI et PC rétroactives, alors qu’il convenait de comparer le
droit réel au RI avec le montant effectivement perçu par la recourante.
Conformément au principe de subsidiarité, le versement opéré au CSR par le
biais de ladite subrogation sert à couvrir le droit réel au RI: dans la mesure
où le premier est inférieur au second, il n'est pas pertinent pour le calcul de
l'indu.
En définitive, la décision attaquée souffre de
plusieurs manquements. Toutefois, ces derniers sont dans l'ensemble favorables
à la recourante, si bien que la décision doit être confirmée. Une
reformatio
in pejus
n’entre en tous les cas pas en considération, eu égard notamment à
la durée de la procédure devant l’autorité intimée, soit près de six ans.
3.
Mal fondé, le recours doit être rejeté; la décision attaquée doit par
conséquent être confirmée. Il n'est pas perçu d'émolument, la procédure en
matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 3 avril
2025 est confirmée.
III.
Il est statué sans frais judiciaires ni dépens.
Lausanne, le 21 novembre 2025
Le président:                                                                                      Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.