vd_omni · GE.2015.0089 · 2016-08-31 · fr

A.________, B.________/Direction générale de l'environnement | La réparation par l'Etat des dégâts causés aux cultures par le gibier doit faire l'objet d'une indemnité équitable, à l'exclusion d'une indemnité intégrale. A cet égard, la DGE n'abuse pas de sa large latitude d'appréciation en se limitant, dans le cadre de l'art. 13 LChP et de l'art. 61 LFaune, à indemniser uniquement les plants perdus selon les tarifs prévus par la Société suisse d'assurance contre la grêle (confirmation de jurisprudence) (c. 2a). Sur le principe, un taux de dégâts de 4% n'est pas insignifiant au point de ne pouvoir être indemnisé (c. 2b). En l'espèce, une réduction de l'indemnité doit en revanche être imposée aux recourants à raison d'une négligence manifeste dans les mesures de prévention (c. 3). Enfin, il n'y a pas lieu de reprocher à l'Etat d'avoir sous-estimé la population de lièvres et de ne pas avoir abattu suffisamment d'unités (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.08.2016 GE.2015.0089

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 août 2016
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Silvia Uehlinger et
M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement,
DIRNA-Biodiversité et paysage,
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
DGE-BIODIV du 2 mai 2015 (dégâts du lièvre; décision d'indemnisation)
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________ exploitent un domaine maraîcher cultivant environ
250 ha de légumes.
B.
Au printemps 2010, A.________ et B.________ ont interpellé la Direction
générale de l'environnement (DGE; alors le Service des forêts, de la faune et
de la nature) en raison des dégâts commis par les lièvres à leurs cultures.
a) Le 2 juillet 2010, une séance a été aménagée sur
place en présence notamment de C.________, alors conservateur de la faune, de
D.________, taxateur, de E.________, taxateur et de F.________, surveillant de
la faune. Selon le procès-verbal dressé à cette occasion, les exploitants
avaient indiqué que la population de lièvres avait doublé depuis l’année précédente
et que l'on voyait régulièrement en plein jour 3 à 4 lièvres par parcelle. Ils
demandaient que la population soit diminuée.
Le 26 septembre 2010, la commission de taxation,
composée des taxateurs D.________ et E.________, ainsi que du maraîcher
G.________, a rendu son rapport.
b) Par décision du 23 mars 2011, la DGE a d'une part
accordé aux exploitants une pleine indemnité de 291’900 fr. (diminuée de 5% de
frais internes) pour les dégâts du lièvre sur leurs cultures maraîchères, mais a
d'autre part exigé la mise en place de clôtures sur les cultures les plus sensibles
d’ici au 30 avril 2011.
Le calcul de l'indemnisation figurait dans un
tableau (cf. ci-dessous) récapitulant les variétés, les hectares cultivés et les
taux de dégâts. Ces données permettaient ainsi de calculer pour chaque variété
le nombre d’hectares de dégâts. L’indemnité était ensuite calculée sur la base
du tarif de la Société suisse d’assurance contre la grêle, valeurs 2010.
La DGE précisait qu'aucune mesure de prévention des
dégâts n’avait été prise par les exploitants pendant l’année 2010, malgré leur
extension. Il n'y avait toutefois pas lieu, en raison d'une appréciation
globale de la situation, de réduire l’indemnité pour l’année 2010. L'objectif
d'une telle renonciation se voulait incitatif pour qu’à l’avenir B.________
respecte les dispositions de la législation sur la faune relatives à la
prévention des dégâts du gibier, en particulier en mettant en place des
clôtures visant à empêcher les lièvres d’accéder à ses cultures sensibles.
c) A.________ et B.________ ont recouru contre la
décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) (affaire GE.2011.0070) en concluant, d’une part, à ce que
l'indemnité pour les dégâts causés par le lièvre soit portée de 291'000 fr. à
500'000 fr. et, d’autre part, à ce que le délai de mise en place des clôtures
soit repoussé au 30 septembre 2011. Dans sa réponse, la DGE a indiqué que la
Conservation de la faune avait tout mis en oeuvre pour réduire les effectifs de
lièvre présents, conformément à la législation en vigueur. Il n’en allait pas
de même pour les recourants. La DGE a relevé également qu'elle ne disposait que
d’un budget annuel de 595’000 fr. afin de couvrir toutes les mesures de
prévention des dégâts de la faune sauvage du canton, ainsi que les dégâts
survenus, alors que l'indemnité accordée aux recourants s'élevait déjà à plus
de 250'000 fr.
Une audience à la CDAP a été aménagée le 23 août
2011. Il ressort notamment du compte-rendu d'audience qu'étaient envisageables
deux sortes de clôtures, à savoir des installations fixes, ou des installations
mobiles (de type "
flexinet
", ayant pour inconvénient de
nécessiter beaucoup d'entretien, notamment la fauche de l'herbe [à moins qu'un
désherbant ne puisse être utilisé]); le bas de la clôture devait par ailleurs
comporter de petits maillages afin d'empêcher les lièvres de pénétrer sur la
parcelle. L'autorité avait en outre relevé que les clôtures envisagées ne
devraient pas être déplacées, la rotation des cultures pouvant se faire à
l'intérieur des secteurs clôturés, qui étaient assez grands pour cela. Enfin,
elle s'était déclarée d'avis qu'il fallait clôturer au moment des semailles,
lorsqu'il n'y avait pas encore de lièvres à l'intérieur des parcelles. Par
ailleurs, toujours à l'audience, les recourants ont confirmé ne pas exiger
d'indemnité pour les dégâts subis en 2011 et jusqu'à ce jour, ceux-ci n'étant
pas significatifs, et renoncer également à une telle indemnité pour les dégâts
pouvant encore survenir en 2011 - sous réserve de dégâts tout à fait
extraordinaires et imprévisibles - à la condition que le surveillant de la faune
continue de tirer les lièvres. En échange, l'autorité a alors renoncé à exiger
la pose de clôtures pour 2011.
Le 31 mai 2012, les recourants ont informé le
tribunal qu'un accord partiel avait été trouvé entre les parties en ce qui
concernait les clôtures. Le 14 novembre 2012, la DGE a indiqué qu'il avait été
prévu de les poser en deux temps, à savoir en 2012 au Sud du lieu-dit "********",
puis en 2015 au Sud du lieu-dit "********", à raison de plus de 1,2
km de clôtures au total.
Par arrêt du 21 décembre 2012, le tribunal a rejeté
le recours en tant qu'il était dirigé contre l'octroi d'une indemnité de
291'000 fr. - celle-ci étant confirmée - et a considéré qu'il était devenu sans
objet dans la mesure où il était dirigé contre la mise en place de clôtures
dans un délai au 30 avril 2011.
C.
S'agissant des dégâts commis par le lièvre en 2012 sur les cultures
maraîchères de l'entreprise H.________, la DGE a, par décision du 27 septembre
2013, accordé une indemnité de 107'425 fr. (diminuée de 5% de frais internes). La
décision précisait que la mesure de prévention des dégâts prévue au lieu-dit
"
********
" avait été mise en place et que celle du lieu-dit
"
********
" "
devra l'être d'ici à 2015 (arrêt
GE.2011.0070)
." Le dispositif de la décision exigeait en outre
expressément "
qu'un point de situation écrit soit réalisé tous les mois
par l'entreprise H.________ afin que la
[DGE]
puisse organiser
rapidement les mesures de gestion des effectifs de lièvres qui s'imposent
".
L'indemnité des dégâts commis en 2012 a été calculée comme auparavant à l'aide
d'un tableau, sur la base d'un rapport des deux taxateurs D.________ et E.________.
D.
Par courrier du 3 juin 2014, l'entreprise H.________ a signalé à la DGE une
présence importante de lièvres sur son exploitation. Elle précisait qu'elle en
avait dénombré plus de 60, qu'elle avait averti le surveillant de la faune F.________
et qu'elle attendait de la DGE qu'elle intervienne afin de de diminuer cette
population.
F.________ s'est rendu à plusieurs reprises sur le
terrain pour évaluer la situation.
Le 22 juillet 2014, I.________, alors conservateur de
la faune a.i., s'est rendu sur place avec le chef des gardes-faune J.________.
La visite sur site a permis de constater des dégâts significatifs sur certaines
variétés de laitues et de salades. Il a aussi été noté que les parcelles
touchées ne bénéficiaient d’aucune protection contre le gibier et se situaient
à proximité de différents couverts particulièrement favorables aux lièvres. Des
recommandations ont été faites oralement afin de minimiser les dégâts dans le
futur (i.e. certaines cultures très appétentes devraient être protégées, du moins
ne pas être implantées en bordure immédiate des remises des lièvres).
Suite à cette visite, les surveillants permanents de
la faune ont procédé à deux reprises en juillet 2014 aux tirs de lièvres, soit 7
individus au total sur les parcelles concernées.
Le 14 août 2014, un courrier a été adressé par la
DGE aux exploitants pour les informer des tirs effectués en juillet et leur rappeler
la nécessaire prise en compte des lièvres dans leur exploitation. On extrait de
ce courrier ce qui suit:
"
(…)
a)  Les densités de lièvres de la zone sont particulièrement bien
suivies et ont fait l’objet d’un comptage au printemps 2014. Rappelons que le
lièvre est une espèce prioritaire au niveau national pour l’Office fédéral de
l’environnement et qu’elle fait l’objet d’un suivi intercantonal réalisé sur
mandat de ce même Office. Cette espèce est emblématique car elle constitue un
bon indicateur de la qualité biologique du milieu agricole et du succès ou non
des mesures agro-environnementales. Ses effectifs ont fortement diminué depuis
les années cinquante. Avec environ 6 lièvres pour 100 ha dans la région de
votre exploitation, les densités de lièvres ne sont pas exceptionnellement
élevées par rapport à d’autres régions de la Suisse. C’est donc bien
l’attractivité, mais aussi la vulnérabilité de vos cultures qui sont la source
du problème plus qu’une densité exceptionnelle d’animaux.
b)  Dans le futur, il conviendrait d’éviter - autant que possible - la
juxtaposition des cultures offrant un habitat diurne (couvert dense comme les
choux et les carottes) avec les cultures très sensibles comme certaines
variétés de salades, comme cela a été observé cette année. En effet ce type de
pratique augmente considérablement le risque de dégâts.
c)  Il serait souhaitable d’implanter localement quelques bandes
herbacées (mélange favorable à la faune) en tant qu’offre alimentaire de
substitution, ceci afin de limiter l’attrait des parcelles de salades. Nous
restons à disposition pour vous conseiller sur les mélanges ad hoc.
d)  Compte tenu des difficultés d’application du point précité, et
malgré les difficultés d’accès aux parcelles, il serait souhaitable de clore
certaines surfaces réservées aux variétés particulièrement appétentes, de même
que l’entrée des serres, afin de protéger intégralement les cultures très
sensibles, comme cela se réalise sur d’autres exploitations dans le canton.
Nous vous rappelons que le matériel peut être subventionné à 80% en cas
d’approbation préalable du projet de notre part.
En résumé, il convient de poursuivre
la réflexion sur le parcellaire et les pratiques culturales afin d’intégrer la
présence du lièvre, à des densités moyennes, et ainsi minimiser les dégâts. La
Direction générale de l’environnement (DGE) de son côté a encouragé les
chasseurs vaudois à pratiquer cette chasse sur ces secteurs dans sa lettre
d’information délivrée avec le permis de chasse 2014.
La chasse de
cette espèce sera prolongée si nécessaire en novembre. Des comptages seront
réalisés en décembre. En fonction des résultats, des tirs complémentaires
seront réalisés par les surveillants de la faune en décembre et janvier.
"
E.
Entre-temps, soit le 4 août 2014, les taxateurs D.________ et E.________
ont effectué une première visite afin d’établir une évaluation des dégâts sur
deux parcelles indiquées par les exploitants (en bordure de la ******** côté ********
à la droite du pont).
Le 22 août 2014, une nouvelle visite du site avec
évaluation des dégâts a été menée par les taxateurs. Ceux-ci ont constaté que
les dégâts sur les parcelles déjà visitées le 4 août 2014 se poursuivaient, les
lièvres étant toujours présents. Selon le rapport de taxation ultérieur (cf.
infra
),
il a alors été convenu avec B.________ qu'il appelle les taxateurs lors des
différentes récoltes afin d'effectuer les comptages pour l'estimation des
pertes; le rapport précise que D.________ n'ayant aucune nouvelle, il a alors
pris l’initiative de faire quelques visites impromptues pendant et après les
récoltes.
Le 13 octobre 2014, une dernière visite a eu lieu
par les taxateurs précités.
Daté du 25 octobre 2014, le rapport de taxation a
proposé une indemnité relative aux dégâts commis aux salades exclusivement. Il indique
qu'il a été compté 100'000 plants par hectare et que le pourcentage de dégâts
"
négocié
" correspondait dans les grandes lignes à celui estimé
lors des visites des taxateurs. S'agissant des carottes, les taxateurs ont
retenu que les cultures comptaient 75 ha à 90-110 tonnes/ha, soit environ
7'500'000 kg; les dégâts étaient estimés à 4%, mais la récolte 2014 était
exceptionnelle, de sorte qu'une indemnité ne se justifiait pas pour ce légume.
Le tableau des dégâts subis par l'entreprise H.________ est ainsi le suivant:
F.
Par décision du 2 avril 2015, la DGE a octroyé à l'entreprise H.________,
en ce qui concerne les dégâts commis en 2014, une indemnité de 108'312 fr.
diminuée de 5% de frais internes et de 75% en raison d'une négligence manifeste
dans les mesures de prévention, à savoir un montant net de 21'662 fr. S'agissant
de la réduction pour négligence manifeste, elle relevait "
l'absence
de protection et de mesures de minimisations des dégâts dans les pratiques
culturales
". A l'instar de la décision du 27 septembre 2013, le
dispositif requérait en outre expressément "
qu'un point de situation
écrit soit réalisé tous les mois par l'entreprise H.________ afin que la
[DGE]
puisse organiser rapidement les mesures de régulation des effectifs de lièvres
qui s'imposent
". Enfin, le dispositif exigeait de l'entreprise "
de
mettre en place des mesures de protection et de minimisation des dégâts ciblées
pour certaines parcelles et variétés particulièrement sensibles. Dans tous les
cas, il est recommandé de ne pas implanter de couvert (habitat diurne) à lièvre
à proximité immédiate de cultures sensibles, mais de mettre en place des bandes
de jachères offrant une nourriture alternative aux rongeurs.
"
Le calcul de l'indemnité reprenait celui des
taxateurs selon le tableau suivant:
G.
Agissant eux-mêmes le 30 avril 2015, A.________ et B.________ ont
recouru devant la CDAP contre la décision de la DGE du 2 avril 2015. A titre de
conclusions, ils requièrent l'augmentation de l'indemnité fixée pour les dégâts
commis aux salades de 108'312 fr. à 292'472 fr., l'octroi d'une indemnité supplémentaire
pour les dégâts infligés aux carottes à hauteur de 240'000 fr. (soit 320'000 kg
au prix d'encavage de 0,75 fr.) et la suppression de la réduction découlant
d'une négligence manifeste dans les mesures de prévention. Enfin, ils affirment
qu'ils poseront la clôture du "
********
" une fois que le PPA ********
(leur interdisant à leurs dires de poser une telle clôture) serait modifié, que
la première clôture posée aurait prouvé son efficacité et que l’Etat aurait
fourni les autorisations des autres propriétaires.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 26 juin 2015,
concluant au rejet du recours.
H.
Entre-temps, par courrier du 14 juillet 2015, la DGE a indiqué aux
recourants que les comptages réalisés au printemps 2015 révélaient une densité
de 6 lièvres au 100 ha. Suite à leur courrier du 22 juin 2015, la DGE
avait mis en place des comptages supplémentaires qui avaient été réalisés les 2
et 6 juillet précédents. Ces comptages faisaient ressortir qu'aucune des
parcelles récemment plantées en salade n'hébergeait plus de 3 lièvres, que ce
soit autour du ********, du Canal ******** ou de la rive droite de la ********.
S'agissant de la régulation des effectifs de lièvres, la commission consultative
de la faune avait confirmé qu'elle se ferait cette année encore dans le cadre
de l'exercice de la chasse en octobre 2015. Enfin, la DGE réitérait sa demande d'installer
dès réception du présent courrier du 14 juillet 2015, conformément à l'accord
passé en 2011 et entériné par la CDAP, la clôture du "
********
".
I.
Les recourants ont complété leur mémoire de recours le 4 août 2015.
Une audience a été aménagée le 14 septembre 2015
dans les locaux du tribunal, en présence du recourant B.________, de K.________,
cheffe de division auprès de la DGE-BIODIV, de L.________, juriste auprès de la DGE, et de I.________, conservateur a.i. en 2014, désormais mandataire extérieur de la DGE. On
extrait du compte-rendu ce qui suit:
"
(…)
M. I.________ explique que la décision de ne pas
indemniser les dégâts aux carottes est fondée sur le rapport de M. D.________,
taxateur, qui a estimé qu'il était légitime, vu l'ampleur de la récolte, de ne
pas entrer en matière. M. I.________ déclare de plus avoir lui-même observé que
certaines carottes commercialisées, notamment à M.________, présentaient des
anomalies bien supérieures à des dégâts normaux, ce qui laissait penser que les
recourants avaient pu tirer profit des carottes endommagées. Même sur des
barquettes de carottes haut de gamme, 1 carotte sur 5 présentait des défauts ou
était atteinte au collet par le lièvre, ce qui laisse entendre que certaines
carottes légèrement touchées sont commercialisées. M. I.________ relève que les
recourants sont, à sa connaissance, les seuls maraîchers à connaître des
problèmes avec les carottes. Il s'agit selon lui d'un problème de fond, et M. D.________
était lui aussi dubitatif sur certains points. M. I.________ indique
s’interroger sur la production des recourants, constatant que des agriculteurs
n'ayant pas le même circuit de distribution que les recourants ne déclarent pas
de dégâts et arrivent à commercialiser.
M. B.________ déclare que lorsqu'on a une bonne année,
les pertes sont d'autant plus importantes car un taux de 4% représente alors un
nombre énorme de carottes à trier. Présentées sur des tapis roulants, les
carottes sont triées par des employés, et il y a forcément des imperfections.
Le commerce autorise une marge de tolérance en fonction du marché. Dans la
production de produits de la 4ème gamme
[ndr: produits crus prêts à l'emploi tels que salades de
carottes]
, on peut utiliser les carottes
atteintes au collet car celui-ci est systématiquement retiré par une machine,
le légume étant ensuite pelé et coupé en tronçons à la machine, puis contrôlé
et fini à la main. Mais cela ne représente qu'une petite partie de la
production, et dépend de la demande. Le pourcentage de déchets est déduit au
producteur par les grossistes. Cela représente de toute façon une perte. Il y a
un taux de 25-30% de déchets enlevés pour les défauts ordinaire. Un taux supplémentaire
de 4% représente un surplus de perte énorme, qu'il n'est pas forcément possible
de transformer en fourrage, faute de demande, et il faut payer pour le
transformer en biogaz. Selon M. B.________, une trentaine d'hectares sont
touchés.
La présidente constate que le taux de 4% a été
constaté par les taxateurs sur un échantillon de la production sur place, puis
a été appliqué au reste de la production selon une méthode schématique
appliquée usuellement. A cette remarque, M. I.________ répond que le calcul
serait faux si un nombre non négligeable de ces carottes endommagées avait été
commercialisé. Selon lui, le problème est de savoir à partir de quel moment le
risque du lièvre doit être supporté par l'Etat. M. B.________ fait certes du
haut de gamme. Certains légumes commercialisables sont jetés, alors que
d'autres agriculteurs les vendraient. Selon lui, une carotte avec une atteinte
sur le collet peut être commercialisée.
M. B.________ répond qu'un petit producteur peut trier
manuellement ses carottes, alors que H.________ utilise des machines, étant
l'un des plus gros producteurs de carottes du pays. Certes, il pourrait envoyer
certains déchets en 4ème gamme, mais il faudrait encore que l’offre corresponde
à la demande des clients au moment donné. La question réside selon lui dans le
niveau d'industrialisation. Tandis qu'à N.________, les carottes de la région
sont traitées en Suisse allemande, O.________ se fait livrer par quatre
entreprises – dont la sienne - actuellement pour toute la Suisse, nombre qui
sera réduit à deux. Cela implique des infrastructures énormes, pas comparables
avec un petit producteur, ce dont il y a lieu de tenir compte. M. I.________
admet que H.________ est très performant et que ses installations présentent un
degré de technicité extrêmement élevé, étant le deuxième producteur de carottes
en Suisse. Néanmoins, il n'y a pas de demandes d'indemnités des autres
producteurs. Il s'agit certes d'un modèle unique impliquant des montants
colossaux, mais son système se heurte à la réalité des éléments naturels.
La présidente interpelle M. B.________ sur la question
de dégâts causés aux salades. Celui-ci conteste le montant retenu par la DGE.
Selon lui, les tarifs de Suisse Grêle sont reconnus dans l'agriculture en
Suisse, mais le montant de l’indemnité dépend de la valeur estimée de la
culture. L'agriculteur peut multiplier la valeur standard d'assurance, p. ex.
pour les tomates en serres. La valeur d'assurance sera la valeur minimale dont
l'agriculteur est disposé à être indemnisé en cas de perte totale, pour vivre,
et ne doit pas être confondue avec le prix payé par les acheteurs, beaucoup
plus élevé. M. B.________ indique que lorsqu'il n'arrive pas à produire les
quantités demandées, il achète ailleurs pour fournir, car il a des amendes.
(…)
La présidente aborde la question de la négligence
manifeste qui aurait été commise par les frères A.________ et B.________. M. I.________
rappelle que bien qu'il ait repris le dossier en 2014, il a constaté que des
discussions avaient lieu depuis 2010, soit depuis 5 ans, alors qu'il n'y a pas
un seul autre agriculteur avec qui de tels problèmes se posent. Une vingtaine
d'agriculteurs l'ont déjà appelé et ont demandé à pouvoir poser des clôtures,
subventionnées à hauteur de 80%. Avec H.________ en revanche, il faut négocier
sans cesse pour la pose des clôtures. M. I.________ se dit convaincu que si des
clôtures avaient été posées dès 2010, ce qui aurait certes demandé du travail,
on n’en serait pas là. Or M. B.________ aggrave la situation en mettant de
véritables "HLM" pour lièvres à côté de "restaurants". Avec
200 hectares, malgré le problème des rotations de cultures, il doit pouvoir en
tenir compte. Idem avec la question des jachères et terrains herbacés. Les
recourants ne prendraient pas assez en compte l'aspect "nature" de
leurs cultures. Il a constaté lui-même que malgré ses recommandations, rien
n'avait été fait s'agissant de l'ordre des cultures. Les clôtures auraient été
subventionnées à 80% depuis 2010. M. I.________ admet que la présence de
clôtures demande de la manutention, donc de descendre des tracteurs, et de
l'entretien, qui revient à l'exploitant. L'Etat ne prend certes pas tout en
charge, mais le 80% des clôtures est subventionné.
La présidente revient sur l'accord passé en 2012 et
demande s'il y a eu d'autres négociations. M. I.________ indique qu'il y a eu
des visites sur site, notamment en 2014. Il a alors fait des recommandations
s'agissant des juxtapositions de cultures, une fois en présence de M. J.________,
chef des gardes-faune. Deux clôtures ont été posées, ce qui est selon lui loin
d'être suffisant. M. I.________ insiste sur le fait que c'est un cas unique
dans le canton, la plupart des agriculteurs étant demandeurs de clôtures. M. P.________
relève que la loi fédérale impose de prendre des mesures de prévention.
M. B.________ répond qu'au niveau protection de la
nature, il doit notamment mettre en place des rotations de cultures et des
pauses. Il n’a pas une grande marge de manoeuvre, et une bande d'herbe de 3
mètres n'empêche rien. Sur 350 ha d'exploitation, il possède une parcelle de
choux de 16 ha, entourée de rideaux d'arbres. S'agissant des clôtures, selon
lui l'Etat paie le matériel et non la pose, et il ne peut pas se contenter de
poser un simple filet électrique comme avec les sangliers, car il aurait
l’obligation de faire poser une barrière fixe, creusée dans le sol.
M. I.________ admet que la pose des clôtures n'est pas
indemnisée, mais seulement le matériel. Selon lui, des clôtures mobiles
fonctionnent très bien sur le lièvre, notamment dans les champs de tournesol,
en particulier les clôtures "Flexinet" avec de petites mailles. Il
fait valoir qu’il a rencontré une seule fois des problèmes chez un agriculteur
ayant posé une clôture, à cause de cerfs, mais une solution avait ensuite été
trouvée d’entente avec l’agriculteur. M. I.________ répète que la clôture
simple aurait pu être posée en 2010, et que beaucoup d’agriculteurs le font
sans même demander d'aide. Il conteste que la pose de clôtures ne fonctionne
pas sur des cultures telles que celles des recourants.
M. B.________ maintient qu'on lui a demandé des
clôtures enterrées avec portail, demandant de la manutention pour entrer et
sortir de la parcelle. Selon lui, cela nécessiterait d’avoir recours à une
entreprise de génie civil et de pratiquer des fouilles. Il dit qu’employer 7 à
10 personnes pour s'occuper de la pose des clôtures coûte très cher. Il faut en
changer tous les 30-40 jours, et cela sur 350 ha. Il faut des véhicules. M. P.________
précise qu’il est prévu, à l’occasion d’un prochain changement législatif, que
la pose des clôtures soit elle aussi financée par l'Etat.
M. I.________ estime que, par ailleurs, les recourants
pourraient implanter davantage de champs mixtes et éviter les monocultures. Selon
lui, une parcelle de 16 ha de choux est "inchassable". Cette zone a
été ouverte à la chasse mais on ne peut jamais chasser dedans. Il faut faire
des parcelles plus petites, et mettre des "layons". Toujours selon
M. I.________, les pratiques culturales des recourants empêchent même la
régulation de l'espèce.
Selon M. B.________, la parcelle de 16 ha a été
implantée entre une rivière et des rideaux d'arbres, alors qu’une grande
parcelle de salades se trouve de l’autre côté du domaine, ceci précisément pour
répondre aux exigences de la DGE, soit "ne pas mettre le gîte à côté du
couvert". M. I.________ conteste avoir recommandé de mettre en place des
grandes parcelles, et indique avoir constaté qu’à côté des salades se trouvait
un champ de fenouil, soit une culture servant de "gîte". Il soutient
que M. B.________ devrait faire de la culture alternative et mieux répartir sa
surface de SCE
[ndr:
surface de compensation écologique]
. M. B.________
dit que malgré la bande herbeuse écologique autour de la parcelle de salades,
les experts ont constaté des dégâts. De même, toute la surface constructive
adjacente était herbée pour éviter le tassement, et entre les salades et le
pénitencier se trouve une clôture, ce qui n’a rien changé. Il indique avoir
fait des photos avec un drône. M. B.________ précise qu'il faut aussi tenir
compte des voisins, car si son voisin cultive du maïs, il aura les mêmes
problèmes, et cela change chaque année avec la rotation de cultures, ce qui
devrait mieux être pris en compte par la DGE. Il avait laissé des jachères afin
que la faune ait un gîte et pour éviter les cultures intensives. Or ces
surfaces sont devenues impossibles à chasser, et une bande de 5-10 mètres
d'herbe ne va rien changer. Mme K.________ répond que la DGE est consciente de
ce problème.
Mme Uehlinger demande si la jachère est efficace ou si
ça ne devient pas plutôt un refuge. M. I.________ répond que si c'est trop haut
ça devient un refuge. Il faut que ce soit traité en herbe, avec pour but
d'arrêter les animaux pour appétence. Ce sont donc plutôt des bandes herbeuses
et non des jachères.
Mme K.________ expose que dans le cadre du PPA, les
mesures de compensation demandées avaient effectivement été dûment entreprises
par les recourants. Elle relève cependant qu’une seule mesure ne suffit pas à
prévenir les dégâts du lièvre, et qu’il faut appliquer plusieurs solutions
conjointement. Dans le grand marais tout proche, les jachères ont un meilleur
effet, même s'il ne s'agit certes pas de "LA" solution. La DGE a pour
souci de maintenir un effectif de lièvres convenable. Ce sont certes des
mesures contraignantes pour les exploitations mais l'argent ne peut pas tout
régler. M. B.________ répond que ce n'est pas ce qu'il demande. Selon Mme K.________,
si on entreprend le tir de lièvres hors périodes de chasse, tout tir doit être
annoncé par publication et peut faire l’objet d’un recours par les associations
de protection de la nature. Il n'est ainsi selon elle plus possible de faire
des tirs de régulation. Il faut donc mettre en oeuvre un panel de mesures et
établir un plan pour toute la surface d'exploitation, ce qui implique une
collaboration étroite avec les recourants. La présidente demande à M. B.________
s’il est d'accord avec cette manière d’envisager les choses. M. B.________
répond qu'il n'a pas vraiment le choix, et qu’il est conscient qu’il faut
trouver des solutions ensemble.
La présidente demande dans quelle mesure les rapports
mensuels de la situation à M. C.________, conservateur de la faune, ont
été effectués. M. B.________ dit qu'il a téléphoné plusieurs fois à M. C.________,
qui lui répondait à chaque fois qu'il savait qu'il y avait beaucoup de lièvres.
M. B.________ a alors pensé qu’il était inutile de réitérer constamment ses
appels du moment que M. C.________ était conscient de la situation. Il dit
s’interroger sur l’utilité d’envoyer un rapport écrit tous les mois pour une
situation déjà connue.
M. B.________ explique qu’au printemps, les champs
sont vides, parfois recouverts de paille. Dès qu’il plante ses salades, il les
couvre avec des toiles, mais les lièvres parviennent à y entrer et restent sous
la toile. M. B.________ expose ensuite que les carottes sont plantées le long
de la crête de longues buttes de terre, dans lesquelles les lièvres viennent
gratter pour ronger le collet des carottes. Il est conscient qu’un tel mode de
cultures favorise la multiplication des lièvres, mais il s’agit du mode de cultures
pratiqué de nos jours. M. B.________ précise qu'il n'est pas contre les
lièvres. Il aurait cependant aimé que le garde faune puisse effectuer quelques
tirs, sans devoir attendre aussi longtemps. Il y avait selon lui beaucoup moins
de dégâts l'année suivant celle où 40 à 45 lièvres avaient été tués. Il estime
ainsi que des mesures en dents de scie ne suffisent pas. M. I.________ dit
n’avoir reçu que 2 lettres de M. B.________. La DGE est intervenue en période
de reproduction, ce qui était une décision difficile à prendre, car une mesure
aussi radicale est très contestée au niveau du canton. La DGE a ensuite incité
les chasseurs, par circulaire, à chasser là-bas. Enfin, elle a prolongé la
période de la chasse, ce qui a permis le tir de 8 lièvres supplémentaires. Les
cultures des recourants représentent un biotope idéal et c'est ce qui a
provoqué la prolifération des lièvres. C'est pour cela que le canton a joué le
jeu et beaucoup tiré. Depuis 1990, le comptage des lièvres a lieu dans toute la
plaine.
[ndr: M. I.________
montre à la Cour un plan parcellaire de ********].
Il indique que l’on constate que certaines parcelles
sont très attractives à certains points précis. Le débat sur la densité de
lièvres est donc faux, mais en moyenne la quantité de lièvres apparaît normale.
Au vu du mode de cultures des recourants, seul un "0 lièvre" serait
efficace. Au-dessus de 3 lièvres au 100 ha, les problèmes surgissent. M. B.________
répond que la population normale d'une région est tolérable. A ******** il y a
3 lièvres par parcelle et il n'y a pas de problème, de même qu'à ******** et à ********.
Mais à ******** il a pu constater la présence de jusqu’à 15 lièvres dans 1
champ de salades. M. I.________ répond que la seule solution est de clôturer,
l'Etat ne pouvant pas exterminer les animaux. Les milieux de protection de la
nature refuseront de tirer 15 lièvres en période de protection ou reproduction.
M. B.________ dit avoir conscience qu’il y a une proportion plus élevée de
lièvres sur ses propres parcelles.
(…)
"
J.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
a) La question de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier (dont
le lièvre) est traitée par l'art. 13 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la
chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (loi sur la chasse;
LChP; RS 922.0), dans les termes suivants:
Art. 13    Indemnisation des
dégâts causés par la faune sauvage
1
Les dommages causés
par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront
indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux
contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l’art.
12, al. 3.
2
Les cantons règlent
l’indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour autant qu’il ne
s’agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables
aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être
prises en compte lors de l’indemnisation des dégâts causés par le gibier.
3 - 4
[...]
b) Le canton de Vaud a mis en oeuvre cette
disposition à ses art. 61 à 65 de la loi
du 28 février 1989 sur
la faune (LFaune; RSV 922.03),
ainsi qu'il suit:
Art. 61    Indemnisation des
dégâts: principe
1
Seuls peuvent être
indemnisés par le fonds:
1.    les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par
le gibier, le castor ou la marmotte;
2. - 4.
[...]
2
Ne sont pas
indemnisés notamment:
1.
[...]
2.    les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est
possible de prendre des mesures en vertu de l'article 58; sont réservés les
dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;
3. - 5
[...]
6.    les dégâts insignifiants.
3
Le département fixe
les modalités des demandes d'indemnités et statue sur les demandes.
Art. 62    Estimation
du dommage
L'estimation
du dommage
se fait par expertise. Les frais de remise en état des lieux, si cette dernière
est nécessaire, doivent être compris dans cette estimation.
Art. 65    Réduction
ou suppression de l'indemnité
1
Le département peut
réduire ou supprimer l'indemnité:
a.    lorsqu'il y a eu négligence manifeste dans les mesures de
prévention;
b. - f.
[...]
2
[...]
L'art. 111 du règlement d'exécution du 7 juillet
2004 de la LFaune (RLFaune; RSV 922.03.1) précise, en application de l'art. 61
LFaune, que dans la limite des crédits alloués, l'indemnité versée pour des
dégâts est estimée, en principe, sur la base du montant des dommages tel que fixé
par l'expertise.
b) Selon la jurisprudence, le législateur fédéral a
renoncé à une réglementation plus détaillée, en raison de l'extrême complexité
du problème des dégâts causés par les animaux sauvages. Dans son message, le
Conseil fédéral a relevé à cet égard que les forestiers, les agriculteurs, les
personnes engagées dans la protection de la nature ainsi que les chasseurs sont
souvent d'avis opposés. Les problèmes proviennent en partie du fait que, dans
de vastes régions de la Suisse, des surfaces agricoles exploitées de façon
intensive, des forêts cultivées et des aires encore presque naturelles sont
étroitement entremêlées, de sorte que les dégâts sont inévitables. Dans
l'optique des paysans, chaque tige de céréale brisée peut être considérée comme
un dommage. En revanche, les chasseurs et les protecteurs de la nature
considèrent que l'homme et les animaux sauvages ont depuis toujours partagé
leur habitat. Il faut donc tolérer certains dommages. Il en va souvent de même
des dégâts forestiers. Il s'agit finalement de trouver des critères permettant
de fixer le seuil des dommages tolérables. Ce seuil ne peut être défini de
façon biologique; il résulte d'un compromis auquel les milieux concernés
doivent sans cesse chercher à aboutir. Ainsi, le législateur a laissé aux
cantons le soin de déterminer, dans le cadre fixé, le montant et le mode
d'indemnisation, l'estimation des dommages et la désignation des organes
chargés de verser l'indemnité. Les cantons peuvent tenir compte à cet égard des
particularités de leur territoire (Message concernant la loi fédérale sur la
chasse du 27 avril 1983, FF 1983 II 1229 ss, spéc. p. 1243 s.; voir aussi BO CE
25 septembre 1984 p. 497 ss, BO CN 1985 p. 2164 ss; BO CE du 2 juin 1986 p. 19
et BO CN du 9 juin 1986 p. 675; cf. encore ATF 2C_975/2015 du 31 mars 2016
consid. 4.1; 2C_516/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1; 2C_562/2008 du 28
janvier 2009 consid. 2.1; 2C_447/2007 du 19 février 2008 consid. 1.1;
2C_422/2007 du 19 février 2008 consid. 3.1; arrêts GE.2011.0070 du 21 décembre
2012 consid. 5c; GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 7).
L'indemnisation des dégâts causés par le gibier
découle d'une responsabilité de l'Etat. Les règles spécifiques de l'art. 13 al.
2 LChP limitent la responsabilité en fonction de l'importance des dommages (les
dommages insignifiants sont exclus) et en fonction de la mise en œuvre (ou de
l'absence) de "
mesures de prévention raisonnables
". Les
principes prévalant dans le droit ordinaire de la responsabilité civile sont
applicables, pour autant que la LChP ou la LFaune n'en disposent pas autrement
(cf. arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 4). Ainsi, conformément aux
règles de la responsabilité civile, applicables par analogie, le fardeau de la
preuve du dommage causé incombe au créancier (art. 42 al. 1 CO). Il revient
donc à celui-ci d'alléguer et, en cas de contestation, de prouver les
circonstances de fait pertinentes à cet égard, soit l'existence du dommage et
sa quotité. Le lésé doit alléguer et établir toutes les circonstances qui parlent
pour la survenance d'un dommage et permettent de l'évaluer, dans la mesure où
cela est possible et où on peut l'attendre de lui (ATF 122 III 219 consid.
3a).
Par ailleurs, ainsi que le confirme la version de
l'art. 13 al. 1 LChP rédigée en allemand, disposant que les dégâts doivent être
"
angemessen entschädigt
", la réparation doit faire
l'objet d'une indemnité "
appropriée
". Une telle indemnité,
correspondant à une indemnité dite "
équitable
", ne doit pas
être confondue avec une indemnité "
intégrale
" destinée à
replacer le lésé dans la situation qui serait la sienne si les dégâts n'étaient
pas survenus. Il ne s'agit pas de faire supporter par la collectivité tout
dommage (de quelque importance; cf. art. 13 al. 2 LChP) susceptible d'être mis
en rapport avec la faune sauvage. Conformément au message, une part des dégâts
doit en effet être tolérée par les agriculteurs (arrêt GE.2011.0070 du 21
décembre 2012 consid. 5c; cf. aussi arrêt du Tribunal administratif
neuchâtelois du 12 mars 1996, RJN 1996 p. 251, spéc. p. 255).
Toujours selon la jurisprudence, l'art. 61 al. 1 ch.
1 LFaune doit être interprété en ce sens que seules sont couvertes les pertes
de marchandise, à l'exclusion du dommage dit indirect ou subséquent, tel que le
travail supplémentaire. Le Guide - 2014 - de l'USP précise expressément que
"
lors de l'estimation, il convient de tenir compte des différents
règlements cantonaux en vigueur, comme par exemple les règles d'indemnisation
pour les dégâts indirects
" (
Folgeschäden
) et que "
seule
la législation applicable en la matière fait foi
" (ch. 1). Par
conséquent, ces directives réservent la législation fédérale et cantonale
applicable. La DGE reste ainsi libre de s'écarter de ces directives dans la
mesure admise par ces législations. Elle dispose d'une grande latitude
d'appréciation dans l'application de l'art. 61 LFaune, pour autant que
l'indemnité accordée demeure appropriée au sens de l'art. 13 al. 1 LChP (et
qu'il ne s'agisse pas des frais de remise en état des lieux dont le
remboursement est expressément prévu par l'art. 62 LFaune). Les tarifs de la
Société suisse d'assurance contre la grêle appliqués de longue date par la DGE
dédommagent correctement les plants perdus et suffisent à constituer une
indemnité appropriée au sens de l'art. 13 al. 1 LChP (arrêt GE.2011.0070 du 21
décembre 2012 consid. 5d).
2.
En l'espèce, l'autorité intimée a arrêté à 108’312 fr. l'indemnité -
brute -destinée à compenser les dommages causés par le lièvre aux cultures des
recourants.
a) aa) Les recourants n'ont pas contesté le taux des
dégâts subis par leurs salades, mais ont estimé que l'autorité intimée se référait
à tort aux tarifs de dédommagement de la Société suisse d'assurance contre la
grêle, qu'ils considéraient insuffisants. Ils ont soutenu en effet que la DGE
devait non seulement indemniser les plants perdus, mais encore tenir compte des
coûts de production, à raison de 0,80 fr. par pièce. Le recourant présent à
l'audience a ajouté que le montant de l’indemnité accordée par la Société
suisse d'assurance contre la grêle dépendait de la valeur estimée de la
culture. Il a exposé que l'agriculteur pouvait multiplier la valeur standard
d'assurance; la valeur d'assurance constituait la valeur minimale à laquelle l'agriculteur
acceptait d'être indemnisé en cas de perte totale, pour vivre, et ne devait pas
être confondue avec le prix payé par les acheteurs, beaucoup plus élevé. De
plus, toujours selon le recourant présent à l'audience, son entreprise devait,
afin d'éviter des amendes, acquérir ailleurs la marchandise à fournir lorsqu'elle
n'arrivait pas à produire les quantités demandées.
bb) A teneur de la jurisprudence rappelée ci-dessus,
la DGE n'abuse pas de sa large latitude d'appréciation en se limitant, dans le
cadre de l'art. 13 LChP et de l'art. 61 LFaune, à indemniser uniquement les
plants perdus selon les tarifs - standards - prévus par la Société suisse
d'assurance contre la grêle. En l'espèce, l'argumentation des recourants ne
permet pas de revenir sur cette jurisprudence.
b) Les recourants ont ensuite reproché à l’autorité intimée
d'avoir tenu compte exclusivement des dégâts commis aux salades, sans
indemniser les dommages subis par les carottes.
aa) Sur ce point, la DGE a expliqué que les dégâts
aux carottes, évalués à 4%, avaient été considérés comme insignifiants en
raison du caractère exceptionnellement abondant de la récolte. Elle a ajouté
qu'un tel taux de dégâts devait être tenu pour acceptable dans une zone
agricole ouverte, compte tenu d'une densité de lièvre moyenne, notamment pour
des plantations non protégées. Enfin, elle a relevé qu'il avait été constaté que
les barquettes de carottes issues des cultures des recourants et vendues par un
grand distributeur comportaient des légumes présentant des imperfections à
raison d'un pourcentage supérieur à 4%, même sur des barquettes de carottes
haut de gamme. Ainsi, au moins une partie des carottes touchées par les lièvres
s'avérait commercialisable et l'était effectivement, ce qui justifiait
également d'exclure ce légume du calcul des dégâts.
bb) En substance, les recourants ont expliqué pour
leur part que le tri des carottes ne permettait pas de supprimer la totalité
des déchets. Une partie d'entre eux subsistait, constituant ainsi le 4%
constaté sur les rayons des magasins.
cc) La Cour de céans retient que sur le principe, un
taux de dégâts de 4% ne saurait être qualifié d'insignifiant au sens de l'art.
61 al. 2 ch. 6 LFaune. Au demeurant, la DGE avait accepté en 2011 (cf. décision
du 23 mars 2011) d'indemniser des dégâts commis dans une proportion identique
(taux de dégâts de 4% sur les choux chinois) et même bien inférieure (taux de
dégâts de 2% sur les carottes). Par ailleurs, contrairement à ce que soutient
la DGE, le caractère exceptionnel de la récolte ne constitue pas un motif
suffisant pour déroger au principe exposé ci-dessus et revenir à une pratique
moins généreuse: les bonnes années doivent en effet compenser les mauvaises. Enfin,
quant au choix de la DGE de prendre en considération la vente de plants altérés
pour revoir l'estimation des dégâts à la baisse, il revient à s'écarter du taux
de dégâts retenu par les taxateurs. Or, le caractère probant de l'expertise
sous cet angle doit s'appliquer aussi bien en faveur qu'en défaveur des
agriculteurs, sauf motifs sérieux et suffisamment démontrés. Tel n'étant pas le
cas en l'espèce, il convient de s'en tenir au taux de dégâts de 4% retenu par
les taxateurs. Le recours doit donc être admis sur ce point.
S'agissant du calcul de l'indemnité - brute -
destinée à compenser les dégâts causés aux carottes, il est rappelé que les
taxateurs avaient retenu que ces légumes couvraient 75 ha à 90-110 tonnes/ha,
soit environ 7'500'000 kg. Pour le surplus, la cause doit être renvoyée à
l'autorité intimée afin qu'elle calcule le montant de l'indemnité représenté
par un taux de dégâts de 4%, sur la base usuelle des tarifs de la Société
suisse d'assurance contre la grêle, à l'instar du calcul opéré pour les
salades.
3.
Les recourants soutiennent ensuite que la DGE leur impute à tort une
négligence manifeste dans les mesures de prévention.
a) L'indemnisation des dégâts causés par le gibier
aux cultures et aux récoltes découle d'une responsabilité de l'Etat.
Conformément à ce qui précède toutefois, cette indemnisation est réduite, voire
supprimée au regard des mesures de prévention possibles. Ainsi, selon le droit
fédéral, les indemnités ne sont versées que si "
des mesures de
prévention raisonnables ont été prises
" (art. 13 al. 2 LChP); selon la
disposition topique vaudoise, dont le texte apparaît plus favorable au lésé, les
indemnités peuvent être réduites ou supprimées "
lorsqu'il y a eu
négligence manifeste dans les mesures de prévention
" (art. 65 LFaune).
Le département cantonal compétent a édicté des
directives du 8 décembre 1995 concernant l'indemnisation des dégâts du gibier aux
cultures, aux récoltes et aux pâturages, dont l'art. 4 prévoit:
"
Lors
du versement de l'indemnité, la Conservation de la faune peut fixer des
conditions afin d'essayer d'éviter de nouveaux dommages sur la même parcelle.
En cas de
non-respect de ces conditions de prévention, l'indemnité pourra être réduite ou
supprimée si de nouveaux dégâts se produisent.
"
Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne
précisent quelles sont concrètement les "
mesures de prévention
"
que l'exploitant doit prendre pour éviter que ses cultures ne soient
endommagées par le gibier. La question doit être tranchée dans chaque cas
particulier en fonction des conditions locales (arrêt GE.2005.0230 du 20 juin
2007 consid. 2c).
b) Aux yeux de la DGE, les dégâts causés aux recourants
sont dus, d'une part, à l’attractivité de leurs cultures et, d'autre part, à la
vulnérabilité de celles-ci.
La DGE a reproché à cet égard aux recourants d'avoir
implanté des cultures connues pour être très appétentes (et ayant déjà subi des
dégâts à plusieurs reprises ces dernières années) à proximité immédiate de
cultures offrant protection et abri aux lièvres (couvert dense comme les choux
et les carottes). Selon la DGE, les pratiques culturales des recourants
réalisées en 2014 aggravaient fortement les risques de dégâts au lieu de les
minimiser et démontraient que les intéressés ne tenaient pas compte du risque
naturel que constituait le lièvre, en dépit des dégâts déjà subis. L'autorité
intimée a fait également grief aux recourants de ne pas avoir implanté localement
quelques bandes herbacées (mélange favorable à la faune) en tant qu’offre
alimentaire de substitution, afin de limiter l’attrait des parcelles cultivées.
Elle a en revanche précisé que ses représentants n'avaient en aucun cas demandé
à ce que des lignes de variétés différentes soient plantées en alternance au
sein d'une parcelle. A l'audience, l'ancien conservateur de la faune ad interim
a.i. a indiqué qu'il avait constaté lui-même que malgré ses recommandations,
rien n'avait été fait s'agissant de l'ordre des cultures; or, avec 200
hectares, malgré le problème des rotations de cultures, les mesures précitées
devaient pouvoir être respectées. Enfin, il a encore souligné que les
recourants pourraient implanter davantage de champs mixtes et éviter les
monocultures, faire des parcelles plus petites et mettre des "
layons
".
S'agissant de la vulnérabilité des cultures, la DGE a
estimé insuffisantes les clôtures posées par les recourants. Elle a considéré que
certaines surfaces réservées aux variétés particulièrement appétentes, de même
que l’entrée des serres, devaient être closes. Les parcelles touchées, situées
à proximité de différents couverts particulièrement favorables au lièvre, ne
bénéficiaient d'aucune protection contre le gibier. Par ailleurs, la DGE a
reproché aux recourants de ne pas avoir posé à temps les clôtures prévues pour
2015 au lieu-dit "
********
". A l'audience, l'ancien
conservateur a.i. a rappelé que des discussions avaient eu lieu avec les
recourants depuis 2010, soit depuis cinq ans, en soulignant encore qu'il
fallait négocier sans cesse avec eux, alors que les autres agriculteurs ne
posaient pas de tels problèmes. Il s'est dit convaincu que si des clôtures
avaient été posées dès 2010, telles que les modèles "
Flexinet
"
avec petites mailles, on n’en serait pas là.
c) Les recourants ont affirmé de leur côté avoir mené
de gros efforts de regroupement de leurs cultures pour 2014 et 2015. L'obligation
de rotations de cultures et des "
pauses
" ne leur laissait pas de
grande marge de manœuvre. Il était impossible de planter une ligne de feuilles
de chêne, de lollo, de batavia (variétés peu appétentes), de laitues etc. et
d'organiser une récolte groupée avec de grandes équipes de travail et de
machines. Par ailleurs, une bande herbacée de 3 m de large n'empêchait
nullement les dégâts. A l'audience, le recourant présent a rappelé que le
canton payait le matériel, mais pas la pose. Or, l'entreprise ne pouvait se
contenter de poser un simple filet électrique, à l'instar de celui utilisé pour
contenir les sangliers, mais devait poser une barrière fixe et enterrée,
impliquant des fouilles et le recours à une entreprise de génie civil. Toujours
à l'audience, le recourant présent a ajouté que ces barrières devaient être
munies d'un portail, entraînant de la manutention pour entrer et sortir de la
parcelle. Une telle mesure l'obligerait à employer 7 à 10 personnes - et des
véhicules - pour s'occuper de la pose des clôtures, ce qui était très onéreux, ce
d'autant qu'il fallait en changer tous les 30-40 jours sur 350 ha. Enfin, en
substance, le recourant a contesté l'utilité des mesures préconisées par la
DGE, qu'il s'agisse de l'ordre des cultures ou de la pose des clôtures (cf. compte-rendu
d'audience pour le surplus).
d) Il découle du dossier que les recourants ont déjà
obtenu antérieurement des services de l'Etat de Vaud des indemnités de
compensation - sans réduction - pour les dommages commis par les lièvres, à
savoir pour ceux perpétrés en 2010 et 2012 à hauteur de 291'900 fr. et 107'425 fr.
respectivement. En 2010, la DGE avait renoncé, au titre de mesure incitative, à
réduire l'indemnité, afin que les intéressés prennent les mesures nécessaires à
la prévention des dégâts, en particulier en mettant en place des clôtures
protégeant les cultures sensibles.
Les parties ne contestent pas que la clôture au lieu-dit
"
********
", qu'elles avaient convenu de poser en 2012 - ou en
2013 -, a été installée dans le délai prévu. Quant à celle du "
********
",
qu'elles avaient convenu de poser en 2015, elle a finalement été installée le 3
août 2015 (cf. écriture des recourants du 4 août 2015); une telle installation
est néanmoins intervenue tardivement (la clôture devant être posée au
printemps, avant que les lièvres se déplacent sur les parcelles cultivées) et après
que les recourants s'y soient encore une fois opposés en dépit de l'accord
passé en 2012. De plus, les recourants tendent à grossir opportunément les
obstacles à l'installation de clôtures, en affirmant par exemple que seules des
clôtures fixes enterrées seraient admises par l'autorité.
Par ailleurs, dans le dispositif de sa décision du 27
septembre 2013 - qui accordait aux recourants l'indemnité de 107'425 fr. pour
les dégâts survenus en 2012 - la DGE avait exigé expressément "
qu'un
point de situation écrit soit réalisé tous les mois par l'entreprise afin
qu'elle puisse organiser rapidement les mesures de gestion des effectifs de
lièvres qui s'imposaient
". Or, le dossier ne contient qu'un seul
courrier des recourants à cet égard, daté du 3 juin 2014. Les recourants
expliquent sur ce point que la période hivernale de décembre à mars ne posait
pas de problème, qu’ils avaient ensuite régulièrement pris contact par
téléphone avec le surveillant permanent de la faune, lequel s'était rendu à
plusieurs reprises sur le terrain, qu’ils avaient finalement rédigé un courrier
le 3 juin 2014 et qu'au demeurant les mêmes dégâts se répétaient d'année en
année. Quoi qu'il en soit, l'irrespect avéré de la mesure figurant pourtant
dans le dispositif d'une décision entrée en force et leur accordant une
indemnité non négligeable tend à démontrer, là aussi, que les recourants
rechignent à collaborer avec l'autorité. Dans la même ligne, on rappelle que les
taxateurs avaient requis de l'entreprise qu'elle les appelle lors des différentes
récoltes afin d'effectuer les comptages pour l'estimation des pertes. En vain.
Les taxateurs ont été contraints de se rendre sur place de manière impromptue.
Au vu de l'ensemble du dossier, force est ainsi de
retenir d'un côté que les recourants exigent de l'autorité qu'elle indemnise
les dégâts commis par les lièvres, sans être eux-mêmes disposés à faire preuve,
dans la réalisation des diverses mesures de prévention requises, de toute la
bonne volonté, de l'engagement et de la collaboration que l'autorité peut
légitimement attendre d'eux en échange. Une telle attitude doit être qualifiée
de négligence manifeste.
Cela étant, il convient de relever d'un autre côté
que la DGE n'a pas été en mesure de démontrer à suffisance qu'elle avait, afin
de prévenir les dégâts commis en 2014, instruit les recourants suffisamment
tôt, ainsi que de manière claire et complète, sur l'ensemble des mesures de
prévention à prendre. Si l'obligation d'installer des clôtures aux lieux-dits
"
********
" et "
********
" a été imposée sans
équivoque dès 2010 (étant néanmoins rappelé que la pose de la clôture du ********
a finalement été exigée pour 2015 seulement), les autres démarches attendues
n'ont été indiquées de manière claire et complète que lors de la visite de
l'ancien conservateur a.i., le 22 juillet 2014 et par courrier du 14 août 2014,
alors qu'une part non négligeable des dégâts avait déjà été commise.
Dans ces circonstances tout bien pesé, seule une
réduction de l'indemnité de 50% doit être imposée aux recourants à raison d'une
négligence manifeste dans les mesures de prévention.
4.
Il reste à examiner si un facteur causal concurrent peut être imputé à
l'Etat.
a) La prévention des dommages causés par la faune
sauvage est régie en premier lieu par l'art. 12 LChP libellé ainsi qu'il suit:
Art. 12         Prévention des
dommages causés par la faune sauvage
1
Les cantons prennent
des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
2
Les cantons peuvent
ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux
protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des dégâts importants.
Seuls des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de
surveillance peuvent être chargés de l'exécution de ces mesures.
2bis
[...]
3
[...]
4
[...]
Le canton de Vaud a mis en oeuvre cette disposition
aux art. 57 et 58 de sa loi sur la faune, ainsi qu'il suit:
Art. 57         Limitation de
certaines espèces
En tout temps, le Conseil d'Etat
peut ordonner ou autoriser le tir ou la capture d'animaux d'une espèce
déterminée lorsqu'ils:
a.- b.
[...]
c.   causent d'importants dommages
aux forêts et aux cultures;
d. - e.
[...]
Il fixe les conditions de ces
opérations.
Il peut également prendre d'autres
mesures propres à limiter la prolifération ou les concentrations d'animaux
lorsqu'elles sont cause d'inconvénients graves.
Art.
58         Protection des cultures et des biens
Le Conseil
d'Etat fixe dans quelles conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à
titre individuel contre certaines espèces de gibier ou contre les espèces
protégées désignées par le Conseil fédéral qui causent des dégâts dans les
cultures, dans les habitations et leurs dépendances directes ou dans certains
ouvrages techniques.
Les espèces protégées sont celles qui ne peuvent pas
être chassées (art. 5 al. 1 et 7 al. 1 LChP; art. 25 LFaune). Considéré comme
du gibier, le lièvre peut être chassé, de sorte qu'il n'est pas une espèce
protégée (art. 5 al. 1 let. f LChP, art. 2 al. 2 LFaune et art. 14 al. 1 ch. 2
du règlement du 7 juillet 2004 d'exécution de la loi sur la faune; RLFaune; RSV
922.03.1). Ordonnés par l'autorité exécutive en vue d'un objectif d'intérêt
public, les tirs et captures prévus à l'art. 57 LFaune ne sont pas des mesures
prises à titre individuel au sens de l'art. 12 al. 3 LChP. Celles-ci sont
régies par l'art. 58 LFaune et l'art. 108 RLFaune, lequel énumère les animaux
susceptibles de faire l'objet de telles mesures. Le lièvre ne figure toutefois
pas dans cette liste, de sorte qu'aucune mesure individuelle ne peut être prise
à son encontre.
Il découle de la législation cantonale que les
propriétaires de cultures ne sont pas les seuls soumis à l'obligation de
prendre des mesures de prévention. Ainsi, selon l'art. 24 LFaune, le Conseil
d'Etat (et le DSE) doit assurer l'équilibre de la faune, notamment par un plan
de tir établi en fonction des populations animales et exécuté au moyen d'une
chasse appropriée. En tout temps, le Conseil d'Etat peut ordonner ou autoriser
le tir ou la capture d'animaux d'une espèce déterminée lorsqu'ils causent
d'importants dommages aux forêts ou aux cultures (cf. art. 57 al. 1 let. c
LFaune,
supra
).
b) La DGE a exposé que l'effectif du lièvre brun a
fortement régressé en Suisse et figurait désormais sur la liste rouge des
espèces menacées. Le tir de telles espèces, en pleine période de reproduction, était
soumis à des conditions strictes (art. 12 LChP, art. 57 et 58 LFaune). La DGE a
précisé qu'un tel tir constituait une mesure exceptionnelle qui impliquait une
pesée des intérêts minutieuse: l'intervention devait être ciblée et la position
des milieux de protection des animaux et des autres acteurs concernés par la
nature devait impérativement être prise en compte.
L'autorité intimée a produit une étude intitulée
"
Densité du lièvre brun dans la région ********
", établie en
2014 par l'entreprise "Q.________ " (signée par l'ancien conservateur
a.i. et R.________). Selon cette étude, la densité moyenne sur l'ensemble du
territoire national est de 3 à 4 individus pour 100 ha. Dans la zone de grandes
cultures que constitue ********, les effectifs atteignent en 2014 une densité
moyenne de l'ordre de 6 individus pour 100 ha, ce qui correspond à une densité
faible, à la limite d'une densité critique. La DGE a précisé qu'il ne
s'agissait pas d'une valeur excessivement élevée pour cette zone, laquelle
avait été ouverte à la chasse la saison précédente. L'autorité intimée a ajouté
qu'au vu des impératifs liés à la protection de l'espèce - exigeant notamment de
ne pas tirer pendant le pic de la saison de reproduction - aucun tir n'avait
été réalisé en mai et juin 2014. En revanche, 7 lièvres avaient été abattus (en
deux soirs sur 19 ha) en juillet 2014 par les surveillants de la faune, de
façon très localisée sur ou à proximité des parcelles indiquées par les recourants.
Un tel prélèvement était localement significatif et constituait par conséquent une
mesure efficace. Au demeurant, la DGE a rappelé qu'il s'agissait de maintenir
le lièvre dans des proportions convenables, mais tolérables pour l'agriculture,
et non de l'éradiquer, solution à laquelle conduisaient les propos des
recourants. Pour le surplus, et compte tenu des obstacles posés au tir des
lièvres hors de périodes de chasse, il fallait ainsi mettre en œuvre un panel
de mesures et établir un plan pour toute la surface d'exploitation, ce qui
impliquait une collaboration étroite avec les recourants.
A l'audience, l'ancien conservateur a.i. a rappelé
que les cultures des recourants représentaient un biotope idéal, ce qui avait
provoqué la prolifération des lièvres. C'est pour cela que le canton avait joué
le jeu et ordonné de nombreux tirs. Les comptages menés depuis 1990 sur ********
montraient que certaines parcelles étaient très attractives à certains points
précis. Or, au-dessus d'une densité de 3 lièvres au 100 ha, les problèmes
surgissaient. Au vu du mode de cultures des recourants, seul un "0
lièvre" serait efficace. Ainsi, toujours selon l'ancien conservateur a.i.,
la seule solution était de clôturer, l'Etat ne pouvant pas exterminer les
animaux.
b) Quant aux recourants, ils ont reproché en bref à
la DGE de sous-estimer la population de lièvres et de ne pas abattre
suffisamment d'unités. Ils ont relevé que les 7 lièvres abattus l'avaient été
sur une parcelle de 19 ha, de sorte qu'il n'était pas possible de retenir un
taux de 6 lièvres pour 100 ha. Au demeurant, les dégâts avaient continué après
les tirs. Selon les déclarations du recourant présent à l'audience, la
population normale d'une région était tolérable. ******** comptait 3 lièvres
par parcelle sans connaître de problèmes; il en allait de même à ******** et à ********.
A ******** toutefois, il avait constaté jusqu'à 15 lièvres dans un champ de
salades.
c) L'argumentation des recourants ne permet pas de
revenir sur l'appréciation de la DGE, appuyée par l'étude du bureau Q.________,
selon laquelle la zone cultivée par les recourants est occupée par une
population de lièvres de l'ordre de 6 individus pour 100 ha. Or, cet effectif
correspond d'une part à une densité faible, à la limite d'une densité critique
au-delà de laquelle des tirs ne peuvent plus être effectués sous peine de
compromettre plus gravement encore une espèce menacée, et d'autre part à une
densité usuelle pour de vastes secteurs cultivés. Dans ces conditions, l'on ne
saurait reprocher à la DGE, qui a procédé à des tirs en juillet 2014 et avait
ouvert la zone à la chasse la saison précédente, de ne pas avoir pris de
mesures encore plus drastiques.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis. La décision
attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour
nouvelle décision au sens des considérants 2b/cc (prise en considération des
dégâts commis aux carottes) et 3d (réduction de l'indemnité de 50% à raison
d'une négligence manifeste dans les mesures de prévention). Les recourants, qui
requéraient une indemnité totale de 532'472 fr. (292'472 fr. + 240'000
fr.) sans réduction, hormis à raison des frais internes, succombent largement
au regard de cette conclusion, de sorte qu'une part conséquente de l'émolument
judiciaire doit être mise à leur charge. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du 2 avril 2015 de la Direction générale de l'environnement est
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 août 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.