vd_omni · AC.2010.0078 · 2010-12-20 · fr

Hoirie de Fernand SINGY c/Municipalité de Founex, Service du développement territorial | Recours contre le refus de la municipalité de transférer la parcelle de la recourante de la zone agricole vers la zone villas. En l'espèce, bien que les circonstances se soient modifiées depuis l'adoption du plan de zones en 1979 (adoption de la LAT, adoption des plans directeurs cantonal et communal et forte augmentation du nombre d'habitants de la commune), il n'en demeure pas moins que les réserves en zone à bâtir sont suffisantes et prévues dans un secteur déjà passablement construit. Dès lors que la parcelle de la recourante se situe entre les deux pôles de développement de la commune dans un espace essentiellement agricole non bâti, il ne se justifie pas de la transférer en zone villas. Recours rejeté (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2010 AC.2010.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 décembre 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
M. Jean-Daniel Rickli et Mme
Dominique von der Mühll, assesseurs ; Nicole Riedle, greffière.
Recourante
Hoirie Fernand
SINGY, composée de
Rolande
JONZIER-SINGY,
Liliane
FAVRE-SINGY,
Chantal
BORNET-SINGY,
p.a. Mme Liliane
FAVRE-SINGY,
à Coppet
.
Autorité intimée
Municipalité de
Founex,
Route de Châtaigneriaz 2.
Autorité concernée
Service du
développement territorial
.
Objet
Plan d’affectation
Recours Hoirie Fernand SINGY c/ décision
de la Municipalité de Founex du 19 mars 2010 (refusant le
"déclassement" de la parcelle n° 424 sise au lieu-dit "Les
Rannaux").
Vu les faits suivants
A.
L'hoirie Fernand Singy (ci-après: l'hoirie),
composée de Rolande Jonzier-Singy, Liliane Favre-Singy et Chantal Bornet-Singy,
est propriétaire de la parcelle n° 424 de la Commune de Founex sise au lieu-dit
"Les Rannaux". Cette parcelle est colloquée en zone agricole
conformément au plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 22 août 1979
et au règlement sur le plan général d’affectation et la police des
constructions du 14 août 1992. De forme approximativement rectangulaire, elle
est bordée par la parcelle n° 698 à l'ouest, affectée en zone agricole, par la
parcelle n° 423 au nord, colloquée en zone d'utilité publique, et par les
parcelles n
os
614, 425,
479, 591 à l'est et au sud, toutes affectées à la zone villas.
B.
a) Dès 1973, l'hoirie, représentée par Louise
Singy, a sollicité le transfert en zone villas de la parcelle n° 424, qui était
alors colloquée en zone sans affectation.
Le 23 avril 1973, l'hoirie a formé
opposition au projet de plans des zones protégées à titre provisoire mis à
l'enquête publique, visant notamment à classer trois parcelles lui appartenant,
dont la parcelle n° 424, en zone protégée. Elle a notamment fait valoir que la
parcelle n° 424 jouxtait une zone de constructions sur laquelle étaient déjà édifiées
deux villas, qu'elle se trouvait à proximité immédiate d'un collecteur d'égouts
ainsi que d'un poteau de distribution de raccordements téléphoniques.
Par décision du 15 février 1974, la
Commission I chargée de traiter les oppositions formulées à l'encontre des
plans de zones protégées à titre provisoire a rejeté l’opposition, au motif que
les parcelles étaient situées en zone sans affectation et qu'une éventuelle
légalisation était de la compétence communale "
dans le cadre de la
procédure normale LCAT
". Elle a précisé que la parcelle n° 424
pourrait passer en zone villas avant l'aboutissement du plan d'aménagement régional,
étant donné qu'elle bordait une zone villas maintenue et équipée.
Le 1
er
mars 1974, la Municipalité
de Founex (ci-après: la municipalité) s’est dit prête a examiner favorablement
la demande de l’hoirie de transférer en zones villas plusieurs parcelles, dont
la n° 424, et à soumettre cette question au Conseil communal dès réception d'un
rapport relatif au classement des terrains en question réalisé par la Commission
n° 1 AFU.
b) Le 3 mars 1978, Louise Singy, au
nom et pour le compte de l'hoirie, a formé opposition au projet de plan des
zones de la Commune de Founex, mis à l'enquête publique du 7 février au 14 mars
1978, colloquant la parcelle n° 424 en zone agricole.
Lors de sa séance du 5 avril 1978,
la municipalité a rejeté cette opposition. L'année suivante, la municipalité a
informé Louise Singy que le Conseil communal avait adopté dans sa séance du 28
juin 1979 le projet du nouveau plan de zones conformément au préavis qu'elle
avait présenté et sans modification de ce dernier.  Le 22 août 1979, le Conseil
d'Etat a approuvé ce plan, toujours en vigueur.
c) Le 18 mars 1998, l'hoirie,
représentée par Liliane Favre-Singy, a sollicité le transfert de la parcelle n°
424 de la zone agricole vers la zone villas, au motif qu'elle était bordée
d'une zone villas et équipée.
La municipalité a répondu le 24
mars 1998 que le déclassement n'était pas envisageable dès lors que quelques
terrains affectés en zone intermédiaire devaient avoir la priorité au cas où
des déclassements devaient intervenir dans le futur.
d) Par correspondance du 17 janvier
2005, l'hoirie, représentée par Liliane Favre-Singy, a formulé une nouvelle fois
la même demande.
Le 25 décembre 2005, la
municipalité a refusé d'y donner suite en exposant que les zones à bâtir ne
devaient comprendre que des terrains probablement nécessaires à la construction
dans les quinze ans à venir et que la commune disposait encore de suffisamment
de terrains constructibles, notamment dans la zone village.
e) A l'occasion de la mise à
l'enquête publique du plan directeur communal du 15 mai au 13 juin 2007, l'hoirie,
représentée par Liliane Favre-Singy, a constaté que la parcelle n° 424 ne
faisait pas partie du projet d'urbanisation de la commune et a prié la
municipalité de bien vouloir étudier la possibilité d'une extension de celui-ci
au chemin des Rannaux.
Par décision du 30 août 2007, la
municipalité a rejeté cette demande au motif que le plan directeur communal ne
prévoyait aucune extension de la zone villas au-delà de la mise en conformité
des constructions existantes et entendait préserver les qualités du paysage
ouvert s'étendant au nord du périmètre largement urbanisé, situé entre la route
de Divonne et le chemin des Rannaux. Elle a précisé que ce choix était conforme
à la politique actuelle du canton qui n'entrerait pas en matière sur une extension
de la zone  villas en dehors des pôles communaux. Elle a encore indiqué qu'une
demande de mise en conformité était envisagée pour la parcelle n° 591 laquelle
était déjà construite.
Par correspondance du 4 septembre
2007, l'hoirie a relevé que la parcelle n° 591 n'était pas encore construite.
Le 11 septembre 2007, la municipalité
a maintenu sa décision du 30 août 2007.
Le plan directeur communal de
Founex a été adopté le 23 octobre 2007 par le Conseil communal et approuvé le
12 mars 2008 par le Conseil d'Etat.
f) Une modification du plan des
zones portant sur le transfert en zone village de la parcelle n° 1403, colloquée
en zone intermédiaire et située au lieu-dit chemin du Pralet, a été mise à
l'enquête publique du 22 janvier au 22 février 2010.
L’hoirie n’a pas déposé d’opposition
mais elle a une nouvelle fois interpellé la municipalité sur l’affectation de
la parcelle n° 424 en zone villas.
C.
Par décision du 19 mars 2010, la municipalité a
refusé d’entrer en matière sur cette requête aux motifs, d'une part, que la
commune disposait encore de zones constructibles libres, notamment en zone
village, et d'autre part, que le plan directeur communal, récemment entré en
vigueur, ne prévoyait pas le déclassement de tout ou partie de la parcelle
concernée. Elle a exposé que la situation de la parcelle n° 1403, sise en zone
intermédiaire et bordée de la zone village avait été modifiée à la suite de la
réalisation du chemin du Pralet et qu'il avait été nécessaire de la classer en
zone constructible "village" afin de permettre l'accès aux parcelles n
os
1402 et 56, toutes deux sises en
zone constructible.
D.
Le 31 mars 2010, l'hoirie, représentée par
Liliane Favre-Singy, a recouru devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) contre cette décision, en
concluant implicitement à sa réforme en ce sens que la parcelle n° 424 est
colloquée en zone villas.
Le Service du développement
territorial (ci-après: SDT) s'est déterminé le 6 mai 2010 en concluant implicitement
au rejet du recours, au motif que les réserves en zones à bâtir sur la commune
étaient importantes.
Dans sa réponse du 10 mai 2010, la
municipalité a conclu au rejet du recours.
Les 19 et 27 mai 2010, la
municipalité a transmis au tribunal sa réglementation communale en matière
d'aménagement du territoire.
Sur demande de la juge instructrice,
la municipalité a exposé le 16 juin 2010 que la zone de village n'avait pas été
étendue récemment, que des constructions avaient été réalisées sur les
parcelles n
os
57 et
123 et que d'autres constructions étaient en cours sur la parcelle n° 1402,
ancienne parcelle n° 56, mais que lesdites parcelles étaient déjà classées en
zone village depuis 1979.
Par avis du 18 juin 2010, la juge
instructrice a pris note du fait que la parcelle n° 56 avait été divisée en
parcelles n
os
1'402,
1'403 et 1'361, et que, hormis pour la parcelle n° 1'403, la zone village
n'avait pas subi de modifications depuis 1979.
En l'absence de réquisition
présentée par l'une ou l'autre des parties dans le délai imparti à cet effet
tendant à compléter l’instruction, le tribunal a statué, sans tenir
d’inspection locale,  par voie de circulation.
Les arguments des parties seront
repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art.
95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV
173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable
en la forme.
Aux termes de l’art. 21 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS
700), lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires. Le droit cantonal
vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 de la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) :
les plans d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances
ont sensiblement changé ; la procédure prévue aux art. 56 et 62 LATC est
applicable en cas de modifications susceptibles de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection.  L’art. 63 LATC ne comporte aucune précision quant
aux compétences respectives de la municipalité et du conseil général ou communal
dans le processus de révision. La jurisprudence a précisé qu’il paraît
judicieux d’appliquer par analogie les règles de procédure de l’art. 75 al. 2
LATC, voire celles de l’art. 67 al. 2 LATC, permettant une attribution uniforme
de compétence dans le processus de révision des plans d’affectation. La municipalité
est ainsi compétente, dans un premier temps au moins, pour examiner
l’opportunité de l’adaptation du plan, lorsque celle-ci fait suite à l’exercice
d’un droit d’initiative par les propriétaires fonciers intéressés ; ce
n’est que dans un second temps, une fois le principe de la révision tranché de
manière positive, que le conseil communal ou général sera saisi (RDAF 2002 I
122, cf.  également AC.2004.0149 du 21 juillet 2005 ; AC.2006.0253 du 26
juillet 2007 ; David Equey, La répartition des attributions entre
autorités communales et le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité de la
municipalité en droit vaudois, in RDAF 2010 I Hors série, pp. 1-118, spéc. p.
18). Le recours est ainsi recevable au fond. La municipalité était ainsi
compétente pour refuser la demande de l’hoirie.
2.
En exigeant à l’art. 21 al. 2 LAT une
modification sensible des circonstances avant qu’une procédure de révision ne
soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de
l’intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son
terrain en vertu d’un plan d’affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 231).
Lorsqu’un plan d’affectation en vigueur a été établi sous l’empire de la LAT,
afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il
existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires
fonciers touchés. Plus le plan d’affectation est récent, plus on peut compter
sur sa stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à
renverser (ATF précité, consid. 2c p. 233 ; ATF 113 Ia 444 consid. 5b). En
d’autres termes, les motifs justifiant une révision doivent être d’autant plus
importants que le plan est récent. En outre, plus un plan d’affectation a été
mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire, plus sa stabilité doit
être garantie (Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, n. 414 p. 185).
L'art. 21 al. 2 LAT permet
l'adaptation des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la
situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut
entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par
exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des
circonstances de fait, elle peut consister notamment en une modification de
données purement factuelles du type modifications topographiques, changements
de comportements, mouvements démographiques, évolution des besoins de
transport, développement économique, mode de vie, ou encore situation
financière des collectivités (Tanquerel in Commentaire de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, n. 37 ad art. 21 LAT ; Manuel Bianchi, La
révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement du territoire
[OFAT];
AC.2006.0253 du 26 juillet 2007).
Pour apprécier l’évolution des
circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de
l’art. 21 al. 2 LAT, une pesée des intérêts s’impose. L’intérêt à la stabilité
du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines
circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un
nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la garantie
de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront également
justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à
l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur
d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts
(ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Lorsque la
contestation porte sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à
bâtir, la modification sensible des circonstances peut être établie lorsque,
après une certaine durée d’application, le plan général d’affectation d’une
commune n’offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face
aux besoins. Il convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT
qui prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés
dans ce laps de temps (let. b). Comme l’art. 15 LAT relatif aux zones à bâtir
prescrit d’évaluer les besoins pour les quinze années à venir (let. b), une
adaptation d’un plan d’affectation quinze ans après son entrée en vigueur n’est
pas insolite (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 consid. 5.2.3 p. 10).
Pour ce qui est de la modification d’un plan
général d’affectation dans le sens d’une extension des zones à bâtir, le
critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1
let. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des
éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande
privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid.
3b/aa p. 341; 114 Ia 364 consid. 4 p. 368 à 370). La question de savoir si une
commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des
objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et
régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment
dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118
Ia 151 consid.
4d p. 158; 116
Ia 339 consid.
3a p. 341;
115 Ia 358 consid. 3f/bb p. 360).
3.
En l'espèce, le plan des zones n'a pas été mis à
jour dans son ensemble depuis son adoption en 1979, mais il a fait l'objet
d'adaptations partielles (cf. notamment le plan partiel d’affectation
« Creux du Loup » du 7.7.1976 et modifié le 23.10.1991, fixant une
zone spéciale et des règles particulières pour l’Ecole internationale, le plan partiel
d’affectation « les Cuttemers » du 25.4.1990 fixant l’extension de la
zone d’utilité publique pour l’agrandissement des terrains de sport, de jeux et
de détente, le plan partiel d’affectation « En Balessert » du
25.1.1991 fixant l’extension de la zone d’utilité publique existante ou encore
le plan partiel d’affectation « Au Pralet » du 10.1.1996 fixant le
tracé de la route de desserte pour l’extension du village). Ces modifications
n'ont toutefois pas porté sur la parcelle concernée.
Le nombre d’habitants a fortement
augmenté. Sans les fonctionnaires internationaux,  il est passé de 1'223 en
1980, à 1'462 en 1985, 1'619 en 1990, 1'985 en 1995 et 2'277 en 2000 (source
SCRIS). Selon le rapport Urbaplan du mois d'août 2007, depuis 2000, la
population communale a augmenté de 2,6 % par an en moyenne (avec 2'590
habitants en 2000
[réd : avec les fonctionnaires
internationaux]
et 2'860 en décembre 2004), ce qui
correspond néanmoins à une forte diminution par rapport aux taux de croissance
des années 80 et 90.
En outre, depuis 1979 est entrée en
vigueur la LAT et les plans directeurs cantonal et communal ont été adoptés. Le
plan directeur cantonal, entré en vigueur le 1
er
août 2008, contient
des mesures relatives à la légalisation des zones à bâtir et aux zones à bâtir
manifestement surdimensionnées (A11 et A12). Le plan directeur communal pose
comme diagnostic que "
les réserves à bâtir
en zone constructible suffiront encore pour accueillir les nouveaux habitants
et enfants les prochaines années. L’affectation de nouveaux terrains à bâtir
devra être envisagée selon l’évolution réelle et en fonction des objectifs de
développement communaux et intercommunaux. Les dispositions réglementaires de la
zone villa pourraient être adaptées pour augmenter le nombre de logements
constructibles par parcelle"
(4-A p. 47). Il met en œuvre ces
mesures en prévoyant un potentiel de densification dans le village et des
réserves d'urbanisation, en options alternatives, en zone intermédiaire ou
agricole, mais situées soit en bordure du village soit dans la ceinture située
entre le lac et les voies de chemins de fer. Le plan de synthèse contenu dans
le plan directeur communal permet de constater que ces réserves sont prévues dans
un secteur déjà passablement construit. Ainsi, la parcelle de la recourante, située
entre les deux pôles de développement de la commune dans un espace
essentiellement agricole non bâti, ne fait ni partie du potentiel de
densification, ni des réserves d'urbanisation. Au contraire, il ressort du plan
de synthèse qu'elle pourra demeurer en zone agricole. En d'autres termes, il
n'est pas prévu que le secteur en question se construise davantage. Le fait que
la parcelle n° 424 soit partiellement bordée de parcelles colloquées en zone constructible,
comme le relève la recourante, n'y change rien.
Selon le plan directeur communal, les
réserves en zones à bâtir sont suffisantes. En effet, il prévoit d'une part que
700 habitants supplémentaires pourraient être accueillis, et d'autre part, que
si la croissance moyenne depuis 2000 se poursuivait, les réserves légalisées
permettraient de répondre à la demande pendant huit ans, soit environ jusqu'en
2015, et qu'en comptant également sur le potentiel de zones intermédiaires, les
réserves seraient théoriquement suffisantes pour 15 à 20 ans, soit à tout le
moins jusqu'en 2022. Le développement ainsi prévu par le plan directeur
communal est conforme à l'art. 15 LAT.
Enfin, contrairement à ce que
soutient la recourante, il ressort de l'aperçu de l'état de l'équipement de la
commune datant de décembre 2007, que la parcelle n° 424 n'est pas équipée, et
ne fait pas partie des terrains propres à la construction. En définitive, le
transfert de la parcelle n° 424 de la zone agricole vers la zone villas ne se
justifie pas.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours aux frais de la recourante (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas
alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Founex du 19
mars 2010 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1’800 (mille huit
cents) francs est mis à la charge de Rolande Jonzier-Singy, Liliane
Favre-Singy, Chantal Bornet-Singy, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.