vd_omni · GE.2005.0180 · 2006-05-03 · fr

X. /Direction générale de l'enseignement postobligatoire | Le recourant s'est vu retirer son droit de former des apprentis en raison de faits révélés par un jugement du Tribunal de prud'hommes en 2001, selon lesquels il aurait eu un comportement inadmissible envers 3 jeunes apprentis (grossièretés, injures, etc). Il est indéniable que le comportement de l'intéressé révélé dans le jugement précité n'est de loin pas celui que l'on peut attendre d'un maître d'apprentissage. De ce point de vue là, il a gravement fauté. Reste qu'il a formé durant plusieurs années des apprentis avec succès et, apparemment, sans anicroche. La décision attaquée paraît donc excessivement sévère et, partant, disproportionnée. Recours admis et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2006 GE.2005.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
3 mai 2006
Composition
M. P.-A. Berthoud, président; M. Charles-Henri Delisle et
M. Edmond C. de Braun, assesseurs; Gilles-Antoine Hofstetter, greffier.
recourant
X._______
, représenté pour les
besoins de la présente cause par Olivier BURNET, avocat, Petit-Chêne 18, case
postale 5469, 1002 Lausanne,
autorité intimée
Direction générale de l'enseignement
postobligatoire (DGEP),
Rue
St-Martin 24,1014 Lausanne.
Objet
Recours X._______
c/ décision de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire du 15
septembre 2005 (retrait du droit de former des apprentis)
Vu les faits suivants:
A.
Par jugement du 2 novembre 2001, le Tribunal de
prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne a condamné X._______, qui forme des
employés de commerce et de bureau depuis de nombreuses années, à verser à trois
apprenties qu'il avait à son service une indemnité correspondant à leur salaire
du mois d'avril 2000, à des heures supplémentaires et de vacances non
rétribuées ainsi qu'une indemnité en réparation du tort moral subi. On lit dans
ce jugement que X._______ a surchargé ses apprenties, les a soumises à un état
de stress psychologique constant et a adopté à leur égard un comportement
inadéquat (grossièretés de langage, satisfaction de besoins naturels en leur
présence, colères, etc).
B.
Par décision du 10 décembre 2001, le Service de la
formation professionnelle (ci-après : SFP), par la plume de son directeur
général A._______, a retiré au recourant le droit de former des apprentis.
Cette décision est libellée comme suit :
"(…) Vous formez des apprentis employés de commerce ou
de bureau depuis de nombreuses années. A maintes reprises, des contrats
d'apprentissage ont abouti à des ruptures, en raison de votre caractère et de
votre comportement.
En avril 2000, la Commission d'apprentissage de Lausanne a
mis fin aux contrats de Mlles B._______, C._______ et D._______. Elle vous a
ensuite autorisé à engager une seule apprentie, soit Mlle E._______, dès juillet
2000, en attirant votre attention sur les carences qui avaient été constatées
dans votre comportement. En août 2000, vous avez demandé l'autorisation
d'engager une deuxième apprentie, ce qui vous a été refusé, la décision ayant
été confirmée par Mme F._______, cheffe du département, le 13 septembre 2000.
Entre-temps, les trois jeunes filles qui avaient demandé la
rupture de leur contrat s'étaient adressées au Tribunal de prud'hommes pour
réclamer le paiement de leur salaire d'avril, ainsi que d'heures
supplémentaires, de vacances et d'un dédommagement.
Mlle E._______ étant retournée au Portugal, vous avez demandé
l'autorisation d'engager à nouveau une apprentie en été 2001. Le jugement du
Tribunal de prud'hommes n'ayant pas encore été rendu, la Commission
d'apprentissage vous a accordé l'autorisation d'engager Mlle G._______, en
priant le commissaire professionnel d'être particulièrement attentif.
A la fin novembre 2001, le Service de formation
professionnelle a eu connaissance du jugement du Tribunal de prud'hommes.
Celui-ci a examiné le dossier de manière très soigneuse et approfondie, en
entendant plusieurs témoins. Il a admis les prétentions des trois jeunes filles
et a relevé votre comportement inadmissible à leur égard (grossièretés,
injures, etc.). En outre, il est apparu que les apprenties se trouvaient
souvent seules, qu'elles n'ont pas suffisamment été encadrées dans leur
formation, et que vous leur donniez des responsabilités qui ne correspondaient
pas à leur statut d'apprenties.
Au vu de ces éléments, il apparaît que vous ne présentez plus
les qualités que l'on peut attendre d'un maître d'apprentissage.
Nous vous retirons donc le droit de former des apprentis, en
application de l'article 10 alinéa 4 de la loi fédérale sur la formation
professionnelle.
(...)"
Par lettre du 12 décembre 2001, X._______ a demandé
des explications à F._______, Cheffe du Département de la formation et de la
jeunesse, à propos de cas de rupture de contrat qu'on lui reprochait. En
réponse, le SFP a remis à X._______ la liste des contrats enregistrés depuis
1989, à propos desquels l'intéressé s'est déterminé dans des écritures
ultérieures.
Par lettre du 21 décembre 2001 adressée au directeur
général du SFP, X._______ a contesté les faits qui lui étaient reprochés dans
la décision du 10 décembre 2001. Il achevait sa correspondance par la remarque
suivante :
"(…) IMPORTANT : si, malgré le courrier des parents de G._______
à votre chef de département et à vous-même.
Ainsi qu'aux rapports de Monsieur H._______,
vous voudriez poursuivre à cette affaire,
alors bien considérer, par obligation pour moi, ce courrier
comme un recours avec demande d'effet suspensif,
mais c'est à contre coeur que je le demande et j'espère que
toute cette affaire s'arrangera à la Vaudoise.
(...)"
S'en est ensuivi des échanges de correspondances qui
n'ont pas abouti à une modification de la décision de retrait du 10 décembre
2001. Il résulte toutefois du dossier que la Cheffe du département a à titre
exceptionnel autorisé le recourant à former une apprentie, G._______, en date
du 28 janvier 2002.
C.
Par lettre du 26 août 2005 adressée à la Secrétaire de la
Commission d'apprentissage, X._______ a exposé sa situation et a sollicité la
possibilité de former une nouvelle apprentie, I._______. Par décision du 31 août
2005, cet organisme a refusé d'entrer en matière sur cette demande au motif que
le droit de former des apprentis avait été retiré à X._______ selon la décision
du 10 décembre 2001. Ce dernier s'est pourvu contre cette décision auprès de la
Direction générale de l'enseignement postobligatoire (ci-après : DGEP),
organisme ayant succédé au SFP, en date du 12 septembre 2005.
D.
Par décision du 15 septembre 2005, la DGEP, par la plume
de son directeur général A._______, a maintenu la décision de retrait du droit
de former des apprentis prise à l'encontre de X._______ aux motifs que la
confiance avait été définitivement rompue par l'attitude inadmissible de l'intéressé
envers trois de ses apprenties (grossièretés, injures, etc.), que le maintien
jusqu'à présent du retrait du droit de former était justifié par le fait que
l'intéressé avait contrevenu à ses obligations en tant que maître
d'apprentissage et que les faits qui lui étaient reprochés étaient suffisamment
graves pour qu'on ne lui confie plus la formation d'apprentis, que c'est à
titre tout à fait exceptionnel que F._______ avait décidé de lui laisser
poursuivre la formation de G._______ jusqu'à son terme, en précisant bien que
c'était la dernière apprentie qu'il était autorisé à former, que cette situation
particulière ne constituait ainsi en aucun cas un motif pour lui délivrer à
nouveau l'autorisation de former, qu'au surplus l'usage voulait que l'on ne
délivre pas d'autorisation de former à des maîtres d'apprentissage ayant
dépassé l'âge de la retraite de plusieurs années.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Olivier
Burnet, X._______ a déféré cette décision auprès du Tribunal administratif par
acte du 6 octobre 2005. Il soutient en résumé que celle-ci est arbitraire en ce
sens qu'elle se fonde sur des motifs erronés et qu'il est également
disproportionné de continuer à priver X._______ du droit de former des
apprentis, dès lors que depuis les faits incriminés, il s'est parfaitement
montré digne de cette tâche et que, de surcroît, ses anciennes apprenties ont
conservé un excellent souvenir de leur maître d'apprentissage. X._______
conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il soit autorisé à
former une apprentie, subsidiairement à l'annulation de la décision rendue le
15 septembre 2005 par la DGEP.
E.
L'intimée a déposé sa réponse en date du 31 octobre 2005.
Après avoir développé ses arguments, elle conclut au rejet du recours.
Par décision incidente du 9 novembre 2005, le juge
instructeur de la cause a refusé d'autoriser X._______ à engager provisoirement
I._______ en qualité d'apprentie.
X._______ s'est encore exprimé dans un mémoire
complémentaire daté du 8 février 2006.
F.
Les arguments des parties seront repris, en tant que de
besoin, dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans la forme et le délai prescrit par l'art. 31 de
la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le
recours est recevable.
2.
Aux termes de l'art. 36 LJPA, le
recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète
de faits pertinents (let. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une
décision que si la loi spéciale le prévoit (let. c).
Les dispositions topiques (art. 61 de
la loi fédérale sur la formation professionnelle
du 13 décembre 2002 [ci-après:
LFPr; RS 412.10
] et 96 de la loi vaudoise sur la formation
professionnelle du 19 septembre 1990
[ci-après: LVLFPr; RSV 413.01]
) n’autorisent pas le Tribunal administratif à réexaminer l’opportunité
des décisions de la DGEP en matière d'autorisations de former des apprentis. Le
tribunal doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité et ne peut
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité cantonale; il ne
sanctionne ainsi que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation.
3.
A titre liminaire, l'on observe qu'à l'examen du dossier
de la cause, il semblerait que le SFP, puis la DGEP n'aient pas diligenté la
procédure ayant abouti à la décision litigieuse avec toute la rigueur requise.
En effet, une première décision de retrait du droit de former des apprentis a
été prononcée par le Chef du SFP en date du 10 décembre 2001. Or, bien que le
recourant se soit pourvu contre cette décision, il appert que ni le SFP, ni la
DGEP n'ont statué sur le recours. Le recourant paraît à cet égard ne pas s'en
être particulièrement préoccupé, probablement en raison du fait que,
indépendamment de cette situation incongrue qui pourrait être assimilée à un déni
de justice, la Cheffe du département a malgré tout autorisé à titre
exceptionnel l'intéressé à former une apprentie, G._______, en date du 28
janvier 2002, soit postérieurement à la décision de retrait.
Reste que par décision du 31 août 2005, la
Commission d'apprentissage a refusé d'entrer en matière sur une nouvelle
demande de former une apprentie déposée par le recourant en se fondant sur la
décision de retrait du 10 décembre 2001, laquelle a ensuite été confirmée sur
recours par le Chef de la DGEP.
La décision attaquée est donc boiteuse à deux égards.
D'une part, elle aborde le fond du litige alors que la décision initiale ne
portait que sur un refus d'entrer en matière, d'autre part elle confirme une
décision de retrait, vraisemblablement celle du 10 décembre 2001, qui n'est visiblement
jamais entrée en force de chose jugée ou décidée. Il s'avère dans ces
conditions assez hasardeux de qualifier la nature de cette décision, celle-ci
pouvant très éventuellement être assimilée à une décision de réexamen, certes
imparfaite puisque la décision initiale n'est jamais entrée en force.
Afin de circonscrire le litige, l'on se bornera donc
à préciser que celui-ci porte sur la décision de la DGEP du 15 septembre 2005
de maintenir le retrait prononcé en date du 10 décembre 2001. Cette décision
ayant été valablement portée devant la Cour de céans, celle-ci pourra par
conséquent statuer sur le fond de la cause.
4.
Cela précisé, il convient de poser le cadre législatif des
règles régissant la formation professionnelle, et plus particulièrement
l'autorisation de former des apprentis.
a) Au plan fédéral, la formation professionnelle est
régie par la LFPr précitée, ainsi que par son ordonnance d'exécution du 19
novembre 2003 (ci-après : OFPr). Les prestataires de la formation à la pratique
professionnelle doivent avoir obtenu une autorisation du canton pour former des
apprentis (art. 20 al. 2 LFPr). L'art. 24 LFPr règle la surveillance de la
formation professionnelle. Les alinéas 1 à 3 de cette disposition stipulent ce
qui suit:
1
Les cantons veillent à assurer la surveillance
de la formation professionnelle initiale.
2
L'encadrement, l'accompagnement des parties au
contrat d'apprentissage et la coordination des activités des partenaires de la
formation professionnelle initiale font partie de la surveillance.
3
Font de surcroît l'objet de la surveillance
notamment :
a) la qualité de la formation et la pratique professionnelle,
y compris celle de la formation dispensée dans les cours interentreprises et
d'autres lieux de formation comparables;
b) la qualité de la formation scolaire;
c) les examens et les autres procédures de qualification;
d) le respect des dispositions légales du contrat
d'apprentissage;
e) le respect du contrat d'apprentissage par les parties.
L'art. 11 al. 1 OFPr prévoit pour sa part ce qui
suit :
"L'autorité cantonale refuse de délivrer une
autorisation de former ou une fois délivrée, la retire si la formation à la
pratique professionnelle est insuffisante, si les formateurs ne remplissent pas
non plus les exigences légales ou s'ils contreviennent à leurs obligations.
b) Dans le canton de Vaud, la formation
professionnelle est régie par la LVLFPr précitée. D'après l'art. 19 de cette
loi, le droit de former des apprentis n'est accordé qu'au maître
d'apprentissage remplissant les conditions de la législation fédérale et
inscrits, en principe, au Registre professionnel (al. 1); quiconque désire
former pour la première fois un apprenti dans une profession donnée doit en
faire la demande écrite au département. Celui-ci statue après enquête (al. 2).
c) Pour ce qui concerne l'aménagement des voies de
recours, la LVLFPr prévoit que les décisions prises en application de cette
réglementation par un organe subordonné au département ou placé sous sa
surveillance peuvent faire l'objet d'un recours auprès de lui (art. 91 LVLFPr).
Le département statue en dernière instance cantonale sur les décisions qui lui
sont déférées (art. 95 al. 1 LVLFPr). A l'exception de celles qu'il prend sur
recours, les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours
cantonal, conformément aux règles sur la juridiction et la procédure
administratives (art. 96 LVLFPr).
5.
En l'occurrence, le recours du 6 octobre 2005 est dirigé
contre une décision du directeur général de la DGEP, organe qui est rattaché au
Département de la formation et de la jeunesse.
L'art. 19 al. 2 LVLFPr précité (sous ch. 4 let. b) prévoit
que l'autorisation de former pour la première fois un apprenti relève de la
compétence décisionnelle du département. Il s'ensuit qu'en vertu du principe du
parallélisme des formes, la décision de retirer le droit de former des
apprentis relève également de la compétence du département (dans le même sens,
arrêt TA du 2 septembre 2002 GE.2002.0055).
L'art. 67 de la loi sur l'organisation du Conseil
d'Etat du 11 février 1970 (ci-après : LOCE) prévoit toutefois qu'un chef de
département peut déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences
dans des domaines particuliers. Faisant usage de cette base légale, le Conseil
d'Etat a instauré en date du 16 octobre 1992, puis du 8 janvier 2003, une
délégation de compétence spécifique au Chef du service de la formation
professionnelle concernant l'octroi du droit de former des apprentis.
S'il s'agit là certes d'une délégation spécifique vraisemblablement
inscrite au registre des délégations de compétence tenue par la Chancellerie
d'Etat, l'on constate que celle-ci n'a pas été publiée. Or, le Tribunal
administratif a déjà eu l'occasion de relever que le système de délégation
occulte, fondé sur un registre tenu par la Chancellerie mais non publié, a pour
conséquences que le justiciable auquel est notifié une décision qui n'émane pas
du Chef du département compétent d'après la loi se trouve dans l'impossibilité
de savoir si le signataire de la décision bénéficie d'une délégation occulte ou
si l'on se trouve au contraire en présence d'un abus de pouvoir. La
compatibilité d'un tel système avec les principes de la légalité et de la
publicité a ainsi été assujettie à caution, la possibilité d'une délégation
occulte à un service paraissant d'autant plus douteuse lorsque le législateur a
entrepris de définir lui-même, dans le loi, la répartition des compétences, ce
qui est le cas en matière de formation professionnelle (cf. à ce propos les
art. 27 et 28 LVLFPr).
Sur la base de ces quelques considérations, il y
aurait lieu en théorie de dénier au Chef de la DGEP, organe subordonné au
département, toute compétence de rendre la décision de retrait attaquée, ce qui
devrait conduire à l'annulation de celle-ci. La question, qui a déjà été
soulevée mais n'a pas été tranchée par la Cour de céans (cf. notamment arrêt TA
GE.2002.0055 précité), pourra cependant rester ouverte, la décision attaquée
devant quoiqu'il en soit être annulée pour un autre motif.
6.
Le recourant soutient qu'il remplit toutes les conditions légales
nécessaires au droit de former des apprentis; il ajoute à cet égard que
l'intimée est bien en peine d'invoquer une disposition légale ou réglementaire qu'il
aurait transgressée.
Il est vrai que, à l'appui de la décision attaquée,
l'intimée se borne à soutenir que par son attitude (grossièretés, injures,
satisfaction de besoins naturels en présence de ses apprentis), le recourant a
enfreint l'art. 11 al. 1 OFPr, sans préciser toutefois en quoi cette
disposition aurait-elle été violée.
Cela étant, l'on peut sans autre considérer que, sur
le vu notamment du comportement décrit dans le jugement du Tribunal de
prud'hommes du 2 novembre 2001, qui est définitif, le recourant a enfreint les
conditions légales posées par les lettres d  et e de l'art. 24 LFPr, qui ont
trait toutes deux au respect du contrat d'apprentissage, ce quand bien même les
explications de l'intéressé à ce propos s'écartent sensiblement des faits
retenus contre lui. Force est d'admettre par conséquent que l'intimée a à juste
titre considéré que le recourant avait contrevenu à ses obligations découlant
de l'art. 11 al. 1 OFPr, ce qui en soi pouvait légitimement l'amener à examiner
la possibilité d'un éventuel retrait du droit pour le recourant de former des
apprentis.
7.
Il convient toutefois encore d'examiner la décision
attaquée sous l'angle du principe de la proportionnalité.
Selon ce principe, les mesures prises doivent non
seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se
limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 I a 318
cons. 4b et les références citées). L'adéquation d'une mesure à son but est un
aspect de ce principe (ATF 112 I a 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures
permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer
celle qui lèse le moins les intéressés (cf. arrêt TA du 27 juin 2005
GE.2005.0031).
En l'espèce, il est indéniable que le comportement
du recourant révélé dans le jugement du 2 novembre 2001 n'est de loin pas celui
que l'on peut attendre d'un maître d'apprentissage. De ce point de vue là,
l'intéressé a gravement fauté. Il reste néanmoins que le recourant a formé
plusieurs années durant (43 ans selon ses dires) de nombreux apprentis avec
succès et, apparemment, sans anicroches. L'on peut ajouter à cela que
l'apprentissage de G._______, que le recourant a engagée à son service
postérieurement aux faits qui lui sont reprochés, s'est très bien déroulé selon
l'intéressée. Ainsi, si l'on excepte bien entendu les événements incriminés, la
qualité du travail du recourant peut ainsi à ce jour objectivement être
qualifiée de satisfaisante, élément dont l'intimée n'a visiblement pas tenu
compte dans son appréciation des faits de la cause.
Aussi, au vu des circonstances, la décision attaquée
paraît excessivement sévère et, partant, disproportionnée. L'autorité intimée a
à cet égard abusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant le retrait
attaqué alors qu'une autre mesure moins radicale, tel un ferme avertissement,
aurait été plus adéquate et de nature à atteindre l'objectif recherché, qui
tend pour l'essentiel à assurer la qualité de la formation des apprentis et le
respect du contrat d'apprentissage.
Sous cet angle, la décision attaquée s'avère en
définitive mal fondée.
Notons enfin que le grief ayant trait à l'âge du
recourant (73 ans), invoqué par l'intimée dans sa réponse, ne permet pas de
retenir une autre solution. Ce critère, qui ne découle d'aucune réglementation
en vigueur, ne peut en effet à lui seul et sans indice concret d'inaptitude
fourni par l'intimée, exclure toute autorisation de former des apprentis.
8.
Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner si
la décision attaquée est arbitraire, ainsi que le soutien le recourant. Ce
grief n'emporte quoiqu'il en soit pas conviction, aucune violation grave d'une
norme ou d'un principe juridique clair ne pouvant à première vue être imputée à
l'intimée dans la présente espèce. Nous sommes au contraire en présence d'un
cas limite qui justifiait, comme dit ci-dessus (cf. ch. 6), l'examen d'un
éventuel retrait du droit pour le recourant de former des apprentis.
9.
En conclusion, le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. L'attention du recourant doit toutefois être attirée sur le
fait qu'il ne saurait à l'avenir outrepasser à nouveau ses prérogatives de maître
d'apprentissage, attitude qui justifierait alors sans doute une mesure de
retrait ferme. La présente décision doit donc également être assimilée à un
avertissement.
Cela précisé, le recours étant admis, le présent
arrêt sera rendu sans frais. Par ailleurs, le recourant, qui a été assisté par
un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis dans le sens des considérants.
II.
La décision de la Direction générale de l'enseignement
postobligatoire du 15 septembre 2005 est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Le recourant a droit à une indemnité de 1'200 (mille deux
cents) francs à titre de dépens, à la charge de la Direction générale de
l'enseignement postobligatoire du Département de la formation et de la jeunesse.
san/Lausanne, le 3 mai 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)