vd_omni · FO.2017.0008 · 2018-07-23 · fr

A.________, B.________, C.________ et D.________ /Commission foncière rurale Section I | Fixation du prix licite d'une parcelle de 7 hectares exploitée pour l'horticulture. La pratique de la Commission foncière est compatible avec le recours à une méthode par ratio admise par le Tribunal fédéral. La Commission foncière se fonde sur un ratio appliqué non pas à la valeur de rendement mais à l'estimation fiscale, mais celle-ci correspond précisément à la valeur de rendement (art. 2 al. 5 LEFI) pour ce qui concerne le terrain agricole. L'objet du litige est en l'espèce une parcelle unique de surface réduite mais le fait qu'il s'y pratique l'horticulture productrice nécessite plus de main-d'œuvre si bien qu'elle exige plus qu'une unité de main-d'oeuvre standard (UMOS) et constitue donc une entreprise agricole au sens de l'art. 7 al. 1 et 2 LDFR. Son acquisition ne peut cependant pas être considérée comme la vente "en bloc" d'une entreprise agricole avec une grande quantité de parcelles différentes pour laquelle le prix pourrait être inférieur. Application du ratio habituel établi par la Commission foncière sur la base des transactions disponibles portant principalement sur la vente de parcelles isolées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.07.2018 FO.2017.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juillet 2018
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Danièle Revey et Imogen Billotte, juges
Recourants
A.________,
à
********,
représentée par l'avocate
Sarah Perrier, à Lausanne,
B.________
,
notaire,
à
********,
en sa qualité d'exécuteur
testamentaire de la succession de C.________,
D.________ et
E.________
,
à
********et ********
,
tous représentés par l'avocat Olivier BURNET, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section I
.
Objet
droit foncier rural
Décision de la Commission foncière rurale du 7 mars 2014
(fixation du prix licite de la parcelle 76 de Gilly; arrêt du Tribunal
fédéral 2C_999/2015 du 29 mai 2107, anc. FO.2014.0008 et FO.2014.0011)
Vu les faits suivants
A.
Jusqu'au 30 juin 1996, feu C.________ a exploité une entreprise de
pépinière sur les parcelles n° 57, 59 et 76 de la Commune de Gilly, sises en
zone agricole, dont il était propriétaire.
Ces trois parcelles se trouvent sur le vaste plateau
qui s'étend en contrebas du village de Gilly, entre le vignoble au nord et la
voie CFF au sud. La carte nationale au 1:25'000 montre que l'essentiel de ces
terres sont affectées aux grandes cultures mais certaines surfaces (notamment
une partie de la parcelle 76 ainsi que la parcelle 57) sont exploitées comme
pépinières. La parcelle 76, de 68 570 m², constitue le centre de
l'exploitation et se situe à l'amont de l'autoroute. Sur cette parcelle, une surface
d'environ 21'770 m2 en nature de pré-champ était et est toujours à l’heure
actuelle affermée à l'agriculteur F.________. La parcelle 57 est située à
l'aval de l'autoroute à plusieurs centaines de mètres de la parcelle 76 à vol
d'oiseau. Il en va de même de la parcelle 59.
B.
Par convention du 12 juillet 1996, qui comprend la conclusion d'un bail
à ferme, la vente des plantations, celle des machines et du matériel, feu C.________
a remis son entreprise de pépinière à la société en formation G.________ Gilly,
qui a finalement été constituée sous la raison sociale A.________, avec siège
social à Gilly. La nouvelle société a repris tous les droits et toutes les
obligations résultant de la convention du 12 juillet 1996, à la décharge des
fondateurs.
La location porte sur la totalité des terrains sis
sur la parcelle n° 57, d'une surface cultivable de 10'300 m2 située sur la parcelle n° 59 et d'une surface cultivable de 47'800 m2 en pépinière sise sur la parcelle n° 76. La location porte également sur les bâtiments ECA
n° 499 sis sur la parcelle n° 76 et le hangar ECA n° 451 sis sur la parcelle n°
57. Le bail des terrains et bâtiments a débuté le 1
er
juillet 1996
et a été conclu pour une durée initiale de douze ans, reconductible ensuite
pour quatre ans et ainsi de suite. Un loyer de 58'010 fr. l'an a été
initialement prévu. Le contrat prévoit la possibilité pour la locataire de
construire une serre d'environ 600 m2 sur la parcelle n° 76, aux frais de cette
dernière, moyennant la concession, par le propriétaire, d'un droit de
superficie de douze ans inscrit au registre foncier. La servitude de superficie
a été constituée postérieurement à la conclusion de la convention du 12 juillet
1996 et a été inscrite au registre foncier. Echue depuis le 30 juin 2010, elle
n'a pas été renouvelée.
C.
A.________ a fait exécuter des travaux sur la parcelle n° 76 (notamment
une serre en plastic), pour un montant allégué total de l'ordre de 400'000 fr.
au moins. Elle a également transformé l'habitation existante.
D.
La parcelle 59, qui comporte une habitation, a été transférée à E.________
par donation en date du 2 novembre 2000. Elle n'est pas litigieuse.
Quant aux parcelles 57 et 76, elles ont passé, au
décès de C.________ survenu le 1
er
mars 2010, à son épouse H.________.
Puis, au décès de cette dernière survenu en date du 4 septembre 2011, elles sont
devenues la propriété commune de leurs enfants D.________ et E.________ .
E.
Comme l'indique le registre foncier, l'estimation fiscale de la parcelle
76 a été fixée en 2011 à 772'000 fr.; il s'agit d'une estimation de type EF01 (au
sens de la pratique de la Commission foncière dont il sera question plus loin).
Après le décès de C.________, elle a été confirmée par décision du 11 août 2011
mais elle a été contestée par une réclamation de l'Administration cantonale des
impôts (qui a la compétence d'exiger la révision de l'estimation fiscale pour
le calcul de l'impôt sur les successions et les donations, art. 23 al. 2 LMSD).
Par décision du 7 février 2012, la Commission d'estimation fiscale des
immeubles l'a alors portée à 1'161'000 fr. au terme d'un calcul additionnant la
valeur de rendement agricole du terrain agricole (pré, pépinière et bois),
d'une part, et d'autre part la moyenne entre la valeur de rendement et la valeur
vénale du reste du bien-fonds portant les bâtiments. Cette estimation fiscale à
1'161'000 fr. est une estimation de type "divers" au sens de la
pratique de la Commission foncière dont il sera question plus loin.
F.
La valeur d'assurance incendie du bâtiment ECA 499 située sur la
parcelle 76 s'élève à 849'855 fr. (à l'indice 117).
G.
En sa qualité d'exécuteur testamentaire de C.________, le notaire B.________
a fait paraître dans la presse un appel d'offres en vue de la vente des
parcelles n° 57 et 76. Par lettre recommandée du 17 décembre 2012, A.________ a
manifesté son intérêt pour leur acquisition,
"au prix licite de la
Commission foncière"
. Elle réservait notamment les investissements
entrepris par ses soins.
H.
Un litige oppose les successeurs de C.________ à A.________ devant le
Tribunal de l’arrondissement de la Côte, selon requête du 20 janvier 2009. Il a
pour objet la prolongation du bail à ferme agricole.
I.
Par requête du 18 décembre 2012 de son avocat, A.________ a saisi la
Commission foncière rurale, Section I (ci-après : CFR) des conclusions
suivantes dirigées contre D.________ et E.________ :
I.            Le prix licite des
parcelles n° 57 et 76 de la Commune de Gilly est fixé à 758'634 francs.
II.           Subsidiairement à la
conclusion I, le prix licite est fixé sur la base de la méthode dite de la
valeur intrinsèque et doit tenir compte des deux facteurs suivants : d’une
part, réduction de la surface attribuée à l’habitation fixée à 1'040 m2 autour
du bâtiment d’habitation réduite à la surface effectivement utilisable à cette
fin de 104 m2 ; d’autre part, prise en compte de l’investissement de
l’ordre de 400'000 fr. investi par la requérante pour payer le coût de travaux.
III.          Pour le cas où F.________
exercerait également son droit de préemption en qualité de fermier sur les
21'486 m2 de la parcelle n° 76, une division de cette parcelle est autorisée.
IV.          Après cette opération, la vente des parcelles n°
57 et 76 de la Commune de Gilly des propriétaires à la requérante est
autorisée.
J.
Par décision du 7 mars 2014, la CFR a fixé le prix licite des parcelles
n° 57 et 76 à respectivement 60'000 fr. et 1'793'000 francs (1). Elle a fixé le
prix licite de la surface de 21'486 m2 de la parcelle n° 76 affermée à F.________
à 119'300 francs (2). Elle a rejeté en l'état les conclusions III et IV de la
requête (3). Un émolument de 1'000 fr., débours en sus a été mis à la charge de
A.________.
K.
Le 31 mars 2014, le Département de l'économie et du sport, Service de
l'agriculture, a déclaré qu'il ne ferait pas usage de son droit de recours
contre la décision de la CFR.
L.
Par acte du 5 mai 2014 de son conseil, A.________ a recouru en temps
utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP) contre la décision du 7 mars 2014, concluant principalement à
la réforme de son chiffre 1 en ce sens que le prix licite de la parcelle n° 76
est fixé à 876'522 fr. et l'émolument de 1'000 fr. partagé à parts égales entre
les parties et, subsidiairement, à l'annulation dedite décision, la cause étant
renvoyée à la CFR pour qu'elle statue dans le sens des considérants (cause
FO.2014.0008).
Par acte du 5 mai 2014 de leur avocat, D.________ et
E.________ ont à leur tour saisi en temps utile la CDAP d'un recours dirigé
contre la décision de la CFR du 7 mars 2014, concluant à la réforme de son
chiffre 1 en ce sens que le prix licite de la parcelle n° 76 est fixé
principalement à 2'263'950 fr. et subsidiairement à 2'198'000 fr. et celui de
la parcelle n° 57 à 155'025 francs (cause FO.2014.0011).
Le juge instructeur a joint les causes FO.2014.0008
et FO.2014.0011.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 27
mai 2014, concluant au rejet du recours.
Les parties, sous la plume de leurs conseils
respectifs, se sont exprimées les 25 juin 2014 et 26 mars 2015.
M.
Par arrêt du 8 octobre 2015, la CDAP a rejeté le recours de A.________
et partiellement admis celui de D.________ et de E.________. Elle a réformé la
décision de la Commission foncière rurale en fixant le prix licite de la
parcelle 76 de Gilly à 2'263'950 francs, la décision étant maintenue pour le
surplus (s'agissant du prix licite de la parcelle 57 fixé à 60'000 francs).
La CDAP a rappelé que la jurisprudence fédérale
admet la méthode dite du ratio, ce dernier mettant en relation la valeur de
rendement et le prix de vente des objets comparés. Mise en œuvre par la
Commission foncière rurale, cette méthode se fonde sur un ratio appliqué à
l'estimation fiscale des immeubles agricoles, qui correspond précisément, en
droit vaudois, à la valeur de rendement. Appliquant à l'estimation fiscale de
la parcelle 76 (1'161'000 francs) le ratio de 1,95 en vigueur depuis le 8
février 2013, la CDAP a fixé le prix licite de la parcelle 76 à 2'263'950
francs. La CDAP a exclu la prise en compte de la valeur d'assurance incendie
des bâtiments, qui avait pour effet, dans le calcul de la Commission foncière,
d'abaisser le prix licite alors qu'on pourrait s'attendre à ce que la prise en
compte des bâtiments entraîne une augmentation.
La CDAP a confirmé le prix licite de la parcelle 57
à 60'000 francs. Ce prix n'est plus litigieux depuis lors.
N.
A.________ a contesté le prix licite de la parcelle 76 par un recours en
matière de droit public au Tribunal fédéral, concluant principalement à ce que
le prix licite de la parcelle 76 soit fixé à 977 200 Fr.
a) Devant le Tribunal fédéral, l'Office fédéral de
la justice s'est déterminé le 22 avril 2016 de la manière suivante :
"1. L'objet
principal de la procédure a trait à la méthode utilisée par les autorités
cantonales vaudoises pour déterminer le prix d'acquisition non surfait d'un
immeuble ou d'une entreprise agricole, conformément à l'article 66 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR).
a) Il est admis
que la mise en oeuvre de cette disposition pose des problèmes particuliers dans
le cas d'immeubles bâtis ou d'entreprises agricoles, en raison de la difficulté
de trouver des objets comparables dans la région considérée (cf. Arrêt du
Tribunal fédéral du 9 juillet 2015, 2C_46/2015, c. 5.2). Pour éviter ces
difficultés, la pratique a développé différentes méthodes, comme par exemple
celle consistant à relier la valeur de rendement d'un certain nombre d'objets
dans la région et le prix payé en moyenne pour ceux-ci au cours des cinq
dernières années (méthode dite du "ratio" ou du "facteur").
Les prix
d'acquisition se
situant à l'intérieur de ce ratio sont considérés comme non surfaits. Cette
méthode permet de comparer des objets différents dont les prix de vente ne
pourraient, sinon, pas être comparés directement entre eux. En se basant sur la
valeur de rendement, qui a lieu de manière objective, le calcul permet
d'inclure différents paramètres et de tenir compte des spécifités de chaque
objet. Elle reste néanmoins conforme à l'esprit de l'article 66 LDFR, car elle
maintient une référence à une valeur de marché, conformément aux intentions du
législateur. Cette méthode est particulièrement utile dans le cas d'entreprises
agricoles. Elle a été, en principe, admise, par votre Autorité, pour au­tant
que le nombre d'objets pris en compte dans le calcul soit suffisamment
important (cf. notamment Arrêt du Tribunal fédéral précité du 9 juillet 2015,
2C_56/2015, c. 5.3).
Dans la présente cause, la méthode appliquée
par les autorités cantonales vaudoises ne relie cependant pas le prix moyen des
objets de la région à leur valeur de rendement, mais à leur estimation fiscale.
Sur cette base, le Tribunal cantonal a calculé le prix licite de l'immeuble 76,
objet de la présente procédure, en multipliant sa valeur fiscale, fixée en date
du 7 février 2012 à 1'161'000 fr., par un facteur de 1,95, qui correspond au
ratio existant entre l'estimation fiscale et le prix payé en moyenne, majoré de
5%, pour sept transactions effectuées au cours des années 2007-2008 et
2010-2012 pour des biens-fonds bâtis dans la région de Nyon. Le prix non
surfait résultant de ce calcul égale 2'263'950 fr.
b) De manière
générale, l'utilisation de la seule valeur fiscale pour fixer le prix licite
n'est pas pertinente, en raison des finalités propres de celle-ci (cf. Y.
Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome 2,
Berne 2006, n. 3572, p. 709). Néanmoins, dans la mesure où cette valeur fiscale
est utilisée par référence au prix payé en moyenne pour des objets agricoles au
cours des cinq dernières années, à l'instar de la méthode du ratio lié à la
valeur de rendement, une méthode fondée sur cette valeur nous paraît
admissible. L'estimation de la valeur fiscale se déroule en outre dans un cadre
défini reposant sur des normes admises. Pour autant qu'elle ait lieu selon une
méthode et dans un processus identiques pour tous les objets de référence, une
base statistique de ratio fondée sur la valeur fiscale n'est, à notre avis, pas
problématique. Il peut être ajouté à cela que la valeur fiscale des immeubles
agricoles correspond, dans le canton de Vaud, à leur valeur de rendement (art.
2, al. 5, de la loi vaudoise du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des
immeubles).
De même, le nombre
de transactions (7) prises en compte paraît suffisant pour établir une base
statistique fiable. La période choisie, soit celles portant sur des
transactions s'étant déroulées entre 2007 à 2012 est également adéquate, la
requête étant datée du 18 décembre 2012. A l'inverse, il nous parait contraire
à l'article 66, alinéa 1, LDFR de faire abstraction des transactions qui se
sont déroulées en 2009, le texte légal ne prévoyant pas de dérogation à la
règle de la moyenne des prix payés au cours des cinq dernières années.
c)
Le principal défaut de la méthode retenue par les autorités cantonales
vaudoises réside cependant, à notre avis, dans le fait que la base statistique
sur laquelle elle se fonde ne saisit que les prix payés pour des ventes de
biens-fonds bâtis, soit des biens-fonds comprenant des surfaces agricoles,
parfois des bâtiments agricoles et surtout de bâtiments non agricoles. Elle
n'englobe pas les entreprises agricoles.
Or, d'après
l'arrêt cantonal, la parcelle n° 76, située en zone agricole, est constituée de
bâtiments, de prés-champs (68'237 m2) et de forêt (284 m2). Selon une première
estimation de l'Office fédéral de l'agriculture, consulté par notre office,
l'exploitation en question exige au moins 1.47 unités de main d'oeuvre standard
(UMOS ; 4.78 ha avec un facteur pour cultures spéciales de 0.30 unités de main-d'oeuvre
standard UMOS/ha et le solde de la surface, 1.54 ha, avec un facteur de 0.028
UMOS/ha pour la parcelle). Comme elle dépasse le seuil d'une UMOS prévu par
l'article 7, alinéa 1, LDFR, il est probable que cette exploitation constitue
une entreprise d'horticulture productrice, assimilée à une entreprise agricole
conformément à l'article 7, alinéa 2, LDFR. Pour être admissible, le calcul du
prix licite aurait, par conséquent, dû reposer sur un ratio obtenu sur la base
d'une liste catégorisant à part les entreprises agricoles; le ratio dans le cas
d'entreprises agricoles est en effet plus bas que dans celui d'immeubles
agricoles, ne serait-ce que parce que le prix payé pour le terrain des
immeubles agricoles isolés est plus élevé que pour l'acquisition du terrain
d'entreprises agricoles (cf. Arrêt du Tribunal fédéral du 19 août 2015,
2C_234/2015, c. 5.7). Sous cet angle, la base statistique développée par les
autorités cantonales n'est, à notre avis, pas adaptée au cas d'espèce, d'autant
plus qu'elle comprend également des bâtiments non agricoles. Pour tenir compte
du caractère exclusivement agricole ou horticole de l'immeuble 76, l'autorité
compétente en matière d'autorisation avait par ailleurs corrigé le prix licite
calculé sur cette base statistique en y incluant la valeur incendie des
bâtiments. En supprimant cette correction, le calcul du Tribunal cantonal
conduit à un prix licite trop élevé. Le résultat n'est, à notre avis, pas conforme
aux dispositions de la LDFR. Notre office propose donc d'admettre le recours.
2.  Les améliorations
effectuées par le fermier sur la parcelle 76 font partie intégrante de
celle-ci. Elles doivent être comptabilisées dans la fixation du prix licite. A
l'inverse, une éventuelle indemnisation du fermier ne doit pas être prise en
compte. Elle devra être réglée entre le bailleur et le fermier à l'issue du
bail."
Statuant par arrêt 2C_999/2015 du 29 mai 2017, le
Tribunal fédéral a partiellement admis le recours de A.________ et renvoyé la
cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal fédéral a rappelé qu'afin de surmonter
les difficultés d'application de l'art. 66 al. 1 LDFR, sa jurisprudence admet
la méthode dite du ratio qui consiste, pour obtenir le prix licite de l'objet à
estimer, à multiplier la valeur de rendement de l'objet par un ratio
prédéterminé sur la base de la valeur de rendement et du prix licite d'objets
vendus dans la région concernée (consid. 5.2). Le Tribunal fédéral a rappelé la
pratique de la Commission foncière et reproduit dans son arrêt le tableau
statistique de cette autorité, dans lequel les ratios sont ventilés par région
et par type d'estimation fiscale. On extrait ce qui suit de l'arrêt du Tribunal
fédéral :
5.4. En l'espèce, le Tribunal cantonal a retenu le facteur de
1.95 qui correspond donc au ratio entre le prix payé en moyenne (majoré de 5%)
pour sept transactions effectuées au cours des années 2007, 2008 et 2010-2012
pour des biens-fonds bâtis dans la région de Rolle-Nyon et leur estimation fiscale.
Il l'a appliqué à l'estimation fiscale de la parcelle n° 76, à savoir 1'161'000
fr., ce qui a abouti à un prix licite de 2'263'950 fr.
6.
6.1. En premier lieu, le Tribunal fédéral constate que, dans
le cadre de la méthode des ratios, les objets servant de base à la comparaison
respectivement à l'utilisation des ratios doivent être de même nature
juridique. Ceci implique en particulier de déterminer initialement si le bien à
évaluer consiste en une entreprise agricole ou un immeuble agricole. L'entreprise
agricole incorpore par définition des immeubles agricoles. Cependant, les prix
de vente enregistrés pour servir de base de comparaison ne sont en principe pas
les mêmes s'agissant d'immeubles isolés ou d'immeubles incorporés à une
entreprise agricole et vendus en bloc avec celle-ci. Ainsi, comme le fait
remarquer à juste titre l'Office fédéral de la justice, l'utilisation du ratio
de 1.95 résultant de la comparaison entre le prix de vente et l'estimation
fiscale d'immeubles bâtis est adaptée à la fixation du prix licite d'un
immeuble agricole mais ne l'est pas pour la fixation du prix licite d'une
entreprise agricole.
En l'espèce, le Tribunal cantonal n'a pas examiné si le bien
en cause constituait un immeuble ou une entreprise agricole. Or, eu égard à la
surface de la parcelle n° 76, à savoir 69'570 m², ainsi qu'au type d'activité
déployée, c'est-à-dire l'horticulture productrice, il n'est pas exclu que ce
bien constitue une entreprise agricole (et pas un immeuble agricole) au sens de
l'art. 7 LDFR.
La cause doit ainsi être renvoyée au Tribunal cantonal, afin
que celui-ci tranche cette question.
Le Tribunal fédéral a considéré, dans l'hypothèse où
la parcelle 76 constitue un immeuble agricole:
-    que
la cohérence de la méthode utilisée entraînait bien que le ratio de 1,95 devait
être appliqué à l'estimation fiscale et non à la seule valeur de rendement du
terrain agricole,
-    qu'il
n'y avait pas lieu de retenir la valeur intrinsèque du bâtiment de la parcelle
76 selon une expertise immobilière classique,
-    et
que la prise en compte de la valeur d'assurance incendie irait à l'encontre de
la réglementation fédérale uniforme de l'art. 66 LDFR;
-    quant
aux investissements auxquels la recourante allègue avoir procédé, il
appartiendrait aux juges cantonaux d'examiner en quoi ils consistent et de
déterminer s'il faut augmenter le prix licite en conséquence.
O.
À réception de l'arrêt du Tribunal fédéral, le Tribunal cantonal a
invité la Commission foncière à fixer à nouveau le prix licite de la parcelle
76. Le 11 juillet 2017, la Commission foncière a requis la mise en œuvre d'une
expertise sur la question de l'existence ou non d'une entreprise agricole sur
la parcelle 76. Le juge instructeur a refusé cette requête par lettre du 13
juillet 2017 en relevant que selon l'expert Pasquier commis dans la procédure
civile, les ressources en personnel nécessaire pour la surface encore plantée
d'environ 3,5 ha devraient être d'au moins 2,5 EPT; le juge instructeur a invité
la Commission foncière à fixer à nouveau le prix licite de la parcelle 76 dans
chacune des deux hypothèses envisagées par l'arrêt du Tribunal fédéral, à
savoir selon que cette parcelle constituerait soit un immeuble agricole, soit
une entreprise agricole. Diverses écritures spontanées ont été déposées; le 21
juillet 2017, A.________ a exposé que la parcelle 76 constitue une entreprise
agricole et requis que la Commission foncière indique le coefficient applicable
aux entreprises agricoles et fournisse le détail du calcul de ce coefficient.
La Commission foncière s'est déterminée le 1
er
septembre 2017. Dans l'hypothèse où la parcelle 76 constitue un immeuble
agricole, elle a fixé son prix licite à 2'195'000 francs en appliquant à
l'estimation fiscale (1'161'000 francs) le ratio désormais en vigueur de 1,89.
Dans l'hypothèse où cette parcelle constitue une entreprise agricole au sens de
l'art. 7 LDFR, elle a fixé le prix licite à 2'363'619 francs, montant incluant
le prix licite de 60'000 francs déjà fixé pour la parcelle 57.
A.________ s'est déterminée le 4 octobre 2017. Elle
expose que son bail à ferme, portant sur les parcelles 57, 59 et 76 (moins, sur
celle-ci, 21 486 m² affermés à F.________), constitue incontestablement
une entreprise agricole exploitée comme pépinière. Elle relève que de manière
surprenante, le prix licite fixé par la Commission foncière est plus élevé dans
l'hypothèse où la parcelle 76 constitue un immeuble agricole que dans celle où
il s'agirait d'une entreprise agricole. Elle demande le détail du calcul du
coefficient de 1,89. Relevant que l'estimation fiscale de 2012 est largement
postérieure à l'aménagement de la serre qu'elle a réalisée à ses frais, elle fait
valoir que lorsqu'il s'agit de déterminer le prix licite auquel un fermier est
en droit de se porter acquéreur d'un domaine agricole en vertu de son droit de
préemption légal, il convient d'exclure de l'estimation fiscale les
investissements consentis par ce fermier. Elle critique le recours à
l'estimation fiscale. Selon elle, la méthode du ratio ressemble à une
tautologie dans la mesure où elle est fonction des prix autorisés par la
Commission foncière. Elle conclut à ce que le prix licite de la parcelle 76
soit fixé en additionnant la valeur intrinsèque des bâtiments selon le rapport I.________
du 17 décembre 2012 (727'600 Fr.) à la valeur de rendement du terrain agricole
(128'000 Fr.), soit au total 856'400 Fr.
Le représentant des propriétaires s'est déterminé le
6 novembre 2017. Il admet que les terres et bâtiments en cause constituent une
entreprise agricole mais déplore que A.________ laisse les terres à l'abandon
pour prendre, selon l'expert commis dans la procédure civile opposant les
parties, le "caractère d'entreprises de négoce" pour cultiver et
vendre des plantes en conteneurs au lieu d'exploiter le sol en récoltant les
produits de pépinières de pleine terre. Il revient sur les investissements
invoqués par A.________ et l'utilisation de l'estimation fiscale.
La Commission foncière a été interpellée à nouveau
et invitée à préciser si les transactions utilisées dans la présente cause
comme base de comparaison pour la fixation du ratio concernaient des immeubles
agricoles ou des entreprises agricoles (communications du tribunal des 6 et 17
octobre 2017). Elle s'est déterminée comme suit en date du 6 décembre 2017:
"A) Arrêts 2C_46/2015 et 2C_ 234/2015
A titre liminaire, la Commission confirme, si nécessaire,
qu'elle respecte naturellement les décisions rendues par notre Haute Cour et
que la Loi sur le droit foncier rural étant du droit fédéral, la jurisprudence
du Tribunal fédéral est utilisée dans la mesure où les décisions rendues
peuvent s'appliquer, en faits et en droit, aux cas concrets qui sont soumis à
l'examen de la Commission.
S'agissant de la méthode dite des ratios, le Tribunal fédéral
a, à juste titre, exposé que cette méthode est utile et se justifie
particulièrement pour les entreprises agricoles puisqu'il n'existe presque
jamais d'objets directement comparables (2C_46/2015 et 2C_234/2015).
Cette affirmation est parfaitement correcte et conforme à la
réalité expérimentée par la Commission.
En effet, il n'y a, tout d'abord, que très peu de ventes « en
bloc » d'entreprises agricoles au sens de l'article 7 LDFR. L'essentiel des
acquisitions autorisées a pour objet des parcelles (ou immeubles) ne
constituant pas ou plus une entreprise au sens de la LDFR.
De plus, les rares entreprises agricoles acquises en entier
ne sont jamais des «objets comparables» au sens de l'article 66 LDFR. En effet,
une entreprise horticole, viticole, d'élevage bovin, de grandes cultures ou
encore de montagne ne constituent en rien des biens comparables, que ce soit
sous l'angle de leur estimation immobilière ou de leur valorisation économique
transactionnelle.
Enfin, l'article 66 LDFR impose de prendre en compte le prix
des 5 dernières années (valeur historique) pour des objets comparables dans la
région.
Cette référence à la région est importante car elle doit
permettre de tenir compte des spécificités topographiques, de qualité de la
terre, de spécialisation de cultures, etc. propres à chaque région. Le
législateur, conscient des spécificités du terrain et des divers climats
suisses ne cherche donc pas à imposer une uniformisation à l'ensemble du
territoire.
B) Arrêt 2C_999/2015
La Commission ne partage ni ne soutient l'approche défendue
dans ce dossier par l'Office fédéral de la Justice qui considère, apparemment
et contrairement à la jurisprudence du Tribunal Fédéral figurant sous chiffre
A) (2C_46/2015 et 2C_234/2015), que la méthode des ratios ne pourrait pas
s'appliquer à la fixation du prix licite des entreprises agricoles,
respectivement qu'une méthode particulière et différente devrait s'appliquer à
ces dernières.
En effet, cette approche contrevient non seulement à la
réalité du marché agricole mais également, au sens de la Commission, à la législation
fédérale. Cette jurisprudence devrait donc demeurer isolée au regard de la
jurisprudence antérieure (notamment les arrêts cités sous lettre A).
Premièrement, le prix d'acquisition ou de vente convenu pour
un ou plusieurs biens-fonds agricoles n'est, en pratique, nullement tributaire,
ni influencé par la distinction purement juridique entre entreprise et immeuble
agricoles.
En effet, un seul bien-fonds isolé peut constituer une
entreprise agricole, comme plusieurs ne peuvent en constituer aucune. Ce distinguo
juridique n'a pas de portée économique et pratique pour les parties à une telle
transaction et n'est dès lors pas de nature à influencer la valeur de cette
transaction.
Deuxièmement, dans les motifs d'autorisation d'acquérir un ou
plusieurs immeubles agricoles, c'est-à-dire là où le prix non surfait est une
condition légale constituant un plafond de prix, la LDFR ne fait pas de
distinction entre immeubles et entreprises agricoles.
Or, si l'application d'une méthodologie de valorisation
différente entre immeubles et entreprises agricoles, qui semble être prônée par
l'OFJ, vise à permettre une valorisation supérieure des entreprises agricoles,
la réalité du marché est au contraire toute autre.
En effet, de manière générale, la Commission constate que plus
grande est l'importance économique des immeubles à acquérir, et donc plus on se
rapproche ou dépasse la limite de 1 UMOS constituant le seuil critique de
l'entreprise, plus le prix unitaire convenu entre les parties en CHF/m2 a
tendance à diminuer.
L'article 66 LDFR impose de prendre en compte le « prix payé
», soit le prix des 5 dernières années (valeur historique) pour des objets
comparables dans la région. Il s'agit donc d'une notion faisant référence
explicitement à un «marché régional».
Or, les transactions concrètement autorisées ne reflètent pas
ce qui est comparable en fonction de la qualification juridique
(immeuble/entreprise) des biens-fonds aliénés, car celle-ci est sans influence
sur la formation des prix qui découle bien davantage d'éléments beaucoup plus
pertinents pour les parties que la notion d'entreprise au sens de l'article 7
LDFR: nature et taille des bâtiments, caractéristiques agronomiques, état
d'entretien et valeur intrinsèque, intérêt agricole ou non agricole, situation
géographique, possibilités de construire et de transformer, etc.
Ainsi et en pratique, la comparaison statistique objective
des immeubles soumis à la LDFR, qu'il s'agisse d'immeubles isolés ou d'une
entreprise, peut être bien mieux réalisée sur la base de leur estimation
fiscale qui en constitue une synthèse certes simplifiée mais neutre,
fournissant des indications officielles et disponibles pour tous les immeubles
inscrits au Registre Foncier.
C) Statistiques disponibles pour la Commission
La Commission ne tient pas de statistiques sélectives des
prix autorisés par elle qui permettraient de distinguer, parmi les divers
achats d'immeubles, ceux qui concernent une entreprise au sens de l'article 7
LDFR. Comme exposé ci-dessus, la Commission ne considère d'ailleurs pas qu'il
s'agisse d'un critère objectif de comparabilité effective des immeubles en
présence.
Il n'y a donc, à ce jour, pas de statistique cantonale
utilisable à cet effet.
De plus, le nombre de transactions concernées (acquisition
autorisée, respectivement fixation du prix licite d'une entreprise agricole)
est très réduit et couvre alors une palette de situations très hétérogènes qui
ne satisferaient certainement pas aux critères objectifs et factuels de
comparabilité requis par l'article 66 LDFR.
Il convient enfin de tenir compte d'une particularité
vaudoise. Si les estimations fiscales (ci-après : EF) sont, en principe,
accessibles pour tout immeuble immatriculé au Registre Foncier, il n'en va pas
de même de leur valeur de rendement agricole. Celle-ci n'est pas enregistrée
dans un registre public cantonal. Or, la Commission n'est requise de fixer ou
d'approuver une telle valeur de rendement que dans de très rares cas, le plus
souvent pour des litiges civils successoraux. L'absence de références connues des
valeurs de rendement agricole rend évidemment impossible l'application d'une
méthode des ratios ayant recours à la valeur de rendement agricole au sens de
la LDFR, telle que la pratiquent les cantons du JURA, de NEUCHÂTEL ou de
FRIBOURG).
Enfin, s'agissant des bâtiments, il n'y a en pratique pas ou
très peu de comparaisons possibles, chaque bâtiment ayant des spécificités
(situation en zone à bâtir ou pas, état de conservation, équipement et
fonctionnalités, etc.).
La Commission a donc pris le parti, pour garantir une égalité
de traitement entre les justiciables et s'assurer de disposer de données
objectives et exploitables, de recourir à la méthode des ratios avec pour base
l'EF des immeubles figurant au Registre Foncier. Cette méthode a d'ailleurs été
dûment approuvée par votre Cour (arrêt du 19 août 2011 - F0.2011.0027).
C'est précisément afin de pouvoir tenir compte de toutes les
spécificités factuelles des bâtiments que la Commission utilise la méthode des
ratios comme base du prix non surfait, à laquelle elle agrège ensuite, lorsque
le cas d'espèce le justifie, la valorisation des autres éléments dont la valeur
comparative peut être déterminée selon les normes usuelles (surfaces en nature
de pré-champs, vignes ou forêts), ainsi que d'autres éléments pertinents
(capital-plantes ; appellations viticoles de prestige, équipements permettant
de développer une activité accessoire sur le domaine, etc.). Or, ces éléments
qui peuvent être ajoutés au prix licite de base dépendent de chaque cas
d'espèce et doivent être étayés par la mise en oeuvre d'une expertise.
D)           Cas d'espèce
Comme déjà exposé, la Commission ne dispose pas de
statistiques propres aux achats d'entreprises au sens de l'article 7 LDFR
puisque celles-ci ne sont pas identifiées comme telles dans le cadre de leur
acquisition, ni ne constituent des biens qui seraient objectivement comparables
entre eux.
Dans le cas d'espèce, les transactions utilisées pour établir
le ratio régional rattaché à la catégorie d'EF des immeubles concernés a déjà
été communiquée, ce pour la période de la première décision et pour le ratio
actuel à ce jour.
La méthodologie exposée ci-dessus correspond à celle suivie
dans le cas d'espèce, conformément au rapport d'expertise.
E)           Déterminations sur l'écriture du 4 octobre 2017
du conseil de la Recourante
Ad I.B     Pour étayer sa position quant à l'existence d'une
entreprise agricole, la Recourante se réfère à la notion de « moitié des forces
de travail d'une famille paysanne, soit en moyenne 2100 heures par année ».
La Commission précise que cette notion a été abrogée et n'est
plus utilisée depuis le 1
er
janvier 2004. Le calcul s'opère depuis
lors en fonction des UMOS (Unités de mains d'oeuvre standard) calculées en
vertu des ordonnances fédérales sur la terminologie (OTerm — RS 910.91) et sur
le droit foncier rural (ODFR — RS 211.412.110), la taille limite de
l'entreprise étant fixée à 1 UMOS selon l'article 7 LDFR. La détermination du
nombre d'UMOS nécessite cependant de pouvoir mesurer avec précision et
objectivité tous les éléments de l'exploitation qui sont pertinents pour en
calculer les UMOS et déterminer s'il s'agit, ou pas, d'une entreprise LDFR.
Ad I.C     S'agissant du ratio utilisé, la Commission se
réfère aux explications fournies ci-dessus.
Dans le cas d'espèce, la Commission précise que le ratio
régional de 1,89 (catégorie d'EF : divers) se base sur les 5 dernières
transactions concernant des biens-fonds bâtis retenues dans les anciens
districts de ROLLE et NYON : 4 transactions soumises à la Commission en 2010 et
1 transaction en 2015. En fonction des surfaces concernées, la Commission
estime qu'aucune de ces transactions ne portait sur une entreprise agricole au
sens de l'article 7 LDFR.
Le ratio de 1,89 restera valable en 2018, aucune nouvelle
transaction n'ayant été retenue dans cette catégorie depuis 2015. Le ratio se
calcule en prenant la moyenne des rapports entre le prix de vente autorisé et
l'EF (1,8) de chaque immeuble, augmentée de 5%.
Ad I.D     Concernant les investissements de la Recourante,
la Commission se réfère à ses déterminations du 1
er
septembre 2017.
Ad II.A    Les transactions figurant dans les statistiques de
la Commission ne doivent pas être communiquées à des tiers puisqu'elles
contiennent des données personnelles sensibles qui, en l'absence de l'accord
des parties concernées, ne peuvent être divulguées sans contrevenir à la Loi
sur la protection des données.
Ad II.B    En revanche, la Commission peut exposer que la
moyenne cantonale des ratios pour la catégorie « EF divers », toutes régions
confondues, est de 2,01 (2012-2017), reflet de 60 transactions retenues ; elle
a varié depuis 2013 entre 2,04 (2011-2015) et 2,15 (2008-2013) . Le ratio
régional de référence, dont la valeur dépend à la fois des pratiques des
commissions d'estimation fiscale des districts concernés et du marché des
années antérieures propre à la région considérée, est fondé dans le cas
d'espèce sur 5 transactions de 2010 et 2015: il est de 1,89 depuis 2016 et
restera à ce niveau en 2018, soit relativement stable puisqu'il était arrêté à
une valeur de 1,95 de 2013 à 2015.
Comme déjà exposé ci-dessus, la Commission ne se contente pas
d'appliquer un ratio uniforme aux biens-fonds bâtis, auxquels s'ajoutent les
éléments calculés en valeur comparative (pré-champs, vignes, bois), sans tenir
compte des éventuelles spécificités liée à la constitution d'une entreprise
agricole. Dans la mesure où elle a pu en constater dûment l'existence, en
général par voie d'expertise, elle peut prendre en compte l'ensemble des
éléments spécifiques liés à l'entreprise et à l'activité déployée. Dans ce
contexte, s'il arrive que le résultat obtenu avec la méthode PL2 (pondération
par la valeur ECA) soit alors inférieur à celui obtenu avec la méthode de base
PLI, la Commission écartera alors le résultat inférieur conformément à l'Arrêt
du TF dans la présente cause.
Les griefs de la Recourante concernant la serre qui serait
répertoriée comme «hangar» dans l'estimation fiscale de 2012 ne relèvent pas
des compétences de la Commission qui ne peut, ni ne doit trancher de cette
question.
(...)"
A.________ s'est encore déterminée le 26 février
2018. Elle expose que c'est sur la base de la qualité d'entreprise agricole que
le calcul du prix d'acquisition non surfait devra être effectué. Elle revient
sur les investissements auxquels elle a procédé.
P.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Les parties ont saisi la Commission foncière d'une demande de décision
en constatation (art. 84 LDFR) tendant à fixer le prix d'acquisition non
surfait (cf. art. 63 al. 1 let. b et 66 LDFR) des parcelles nos 57 et 76 de la
Commune de Gilly. Le prix licite de la parcelle 57 n'est plus litigieux. L'objet
du litige concerne la méthode utilisée afin de déterminer ce prix pour la
parcelle 76. Au fil de la procédure, les parties et l'autorité intimée se sont
successivement déterminées sur le prix licite de la parcelle 76 en prenant les
conclusions suivantes:
date
fr.
18.12.2012
requête de A.________ à la Commission foncière
758'634
07.03.2014
décision de la Commission foncière
1'793'000
05.05.2014
recours de A.________ à la CDAP
876'522
05.05.2014
recours des propriétaires à la CDAP
2'263'950
08.05.2015
arrêt FO.2014.0008 de la CDAP
2'263'950
01.09.2017
C
ion
foncière (hypothèse immeuble agricole)
2'195'000
01.09.2017
C
ion
foncière (hypothèse entreprise agricole
avec parc. 57)
2'363'619
06.11.2017
conclusions de A.________
856'400
2.
Comme le rappelle l'arrêt du Tribunal fédéral rendu le 29 mai 2017 dans
la présente cause, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est
refusée lorsque le prix convenu est surfait (art. 63 al. 1 let. b LDFR).
Selon l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition
est surfait quand il dépasse de plus de 5 pour cent le prix payé en moyenne
pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région
au cours des cinq dernières années.
Cette disposition s'est avérée compliquée à
appliquer et les cantons ont mis en place des pratiques variées (YVES
DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome 2,
2006, n° 3503 ss, p. 688). Dans deux arrêts relativement récents (arrêts
2C_234/2015 du 19 août 2015 et 2C_46/2015 du 9 juillet 2015), le Tribunal
fédéral a reconnu qu'une comparaison directe entre des objets similaires
soulevait de nombreuses difficultés.
Afin de les surmonter, plusieurs méthodes
d'estimation ont été développées dont la méthode dite du ratio. Cette méthode
consiste, pour obtenir le prix licite de l'objet à estimer, à multiplier la
valeur de rendement de celui-ci à un ratio prédéterminé. Ce ratio, pour sa
part, est déterminé sur la base de la valeur de rendement et du prix licite
d'objets vendus dans la région concernée.
Dans ce cadre, la valeur de rendement sert
d'indicateur: est à la base de cette méthode l'idée que la relation entre la
valeur de rendement et le prix de vente se déplace dans un certain intervalle
qu'il est possible de déterminer statistiquement, même si les objets vendus
sont différents et que leur prix de vente ne peut pas être directement comparé;
comme les différences entre les biens se répercutent sur la valeur de
rendement, le ratio défini de la sorte permet de déterminer le prix licite même
sans comparaison directe. Cette méthode dite du ratio prend implicitement en
considération tous les paramètres qui influencent la détermination de la valeur
de rendement, à savoir le terrain, les bâtiments agricoles et l'habitation. Le
Tribunal fédéral a qualifié ladite méthode d'admissible, dans la mesure où elle
repose sur un nombre d'objets comparés suffisamment importants et pour autant
qu'une plus-value soit prise en considération lorsque la valeur intrinsèque des
bâtiments est supérieure à la moyenne ou que d'importants investissements ont
été consentis peu de temps avant l'évaluation du bien (arrêts susmentionnés
2C_234/2015 consid. 5.5 et 2C_46/2015 consid. 5.3). Ainsi, en ce qui concerne
les biens-fonds comportant des bâtiments, le Tribunal fédéral a considéré qu'il
était admissible d'appliquer la méthode du ratio uniquement aux biens-fonds et
d'estimer les bâtiments séparément à leur valeur intrinsèque. Il relève
néanmoins que cette méthode pourrait aboutir à une estimation trop élevée car,
en principe, le prix du terrain est moins élevé dans le cas de la vente d'une
entreprise agricole que dans le cas de la vente d'immeubles agricoles (2C_46/2015
consid. 5.3).
3.
Dans les deux arrêts précités, le Tribunal fédéral a jugé que la méthode
du ratio est particulièrement adaptée pour fixer le prix licite des entreprises
agricoles car celles-ci ne sont pas directement comparables directement (2C_234/2015
consid. 5.5; ég. 2C_46/2015 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral relève en outre
que le prix licite ne peut évidemment jamais, même au terme d'un examen
approfondi, être déterminé avec une précision mathématique; la méthode choisie
par le législateur entraîne immanquablement que les résultats se tiennent dans
une certaine marge d'appréciation dont il faut s'accommoder (2C_234/2015
consid. 5.5; ég. 2C_46/2015 consid. 5.3 et les réf. citées).
4.
a) Dans le canton de Vaud, la Commission foncière a adopté la méthode du
ratio après avoir analysé tous les dossiers d’autorisations de vente de
biens-fonds bâtis délivrées au fil du temps, en comparant les prix pratiqués
avec les estimations fiscales (EF) de ces biens au jour de la délivrance de
l’autorisation. Elle a expliqué sa pratique dans des communications successives
adressées aux praticiens (citées dans le précédent arrêt FO.2014.0008 de la
CDAP): un tableau statistique a été établi dans lequel ont été ventilés, selon
diverses régions et types d’estimation fiscale, les ratios entre ces prix de
vente majorés de 5% (pour correspondre à la définition du prix licite) et les estimations
fiscales. Le dernier état du tableau, qui ressort d'une lettre de la Commission
foncière du 19 juin 2014, est reproduit dans l'arrêt FO.2014.0008 précité et se
présente comme suit:
NB:
type d'EF: RG96, dernière révision générale agricole / RG92 ou 94: dernière
révision générale non agricole / EF01: ajustement des EF agricoles, en principe
à 80% des RG96, dans le cadre de l'harmonisation fiscale fédérale / Divers:
autres EF résultant par exemple d'une acquisition du bien par un non-exploitant
quelques années avant une revente, d'un partage successoral, etc.
(...)"
Dans ses déterminations du 6 décembre 2017, la
Commission foncière a précisé que le ratio régional de 1,89 (catégorie d'EF:
divers) valable dans les anciens districts de Rolle et Nyon reste valable en
2018.
5.
La Cour de droit administratif et public a déjà jugé que la pratique
adoptée par la Commission foncière est compatible avec le recours à une méthode
par ratio admise par le Tribunal fédéral. La méthode se fonde certes sur un
ratio appliqué non pas à la valeur de rendement mais à l'estimation fiscale,
mais celle-ci correspond précisément à la valeur de rendement (art. 2 al. 5
LEFI) pour ce qui concerne le terrain agricole. Comme le montre la décision du
7 février 2012 concernant l'estimation fiscale de la parcelle 76, un supplément
est ajouté à l'estimation fiscale pour tenir compte de la valeur des bâtiments,
ce qui est un procédé admis également et tient compte des éventuelles
différences d'une vente à l'autre. Il n'y a enfin pas de raison de douter
qu'une relation d'une certaine stabilité permette de relier l'estimation
fiscale aux prix pratiqués.
La Cour de droit administratif et public a admis sur
le principe la pratique de la Commission foncière, du moins quant à la méthode
du ratio appliqué à l'estimation fiscale (méthode "PL1"; FO.2010.0027
du 19 août 2011; FO.2014.0022 du 30 juin 2015). Elle s'en est écartée pour un
domaine aux dimensions exceptionnelles (FO.2012.0022 du 13 juin 2013). Elle s'y
est tenue pour la présente cause dans l'arrêt FO.2014.0008, en excluant la
prise en compte, en sus du ratio, de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments (méthode "PL2"). L'arrêt du Tribunal fédéral 2C_999/2015 du
29 mai 2017 rendu dans la présente cause a confirmé sur le principe la méthode
du ratio appliqué à l'estimation fiscale ainsi que l'exclusion de la prise en
compte de la valeur d'assurance incendie.
6.
Dans l'arrêt FO.2014.0008 du 8 octobre 2015, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal a fixé le prix licite de la
parcelle 76 à 2'263'950 francs. Pour cela, elle a appliqué à l'estimation
fiscale de la parcelle 76 (1'161'000 francs, qui est une estimation de type
"divers" au sens de la pratique de la Commission foncière) le ratio
de 1,95 en vigueur depuis le 8 février 2013.
L'arrêt du Tribunal fédéral du 29 mai 2017 a renvoyé
la cause au Tribunal cantonal afin que celui-ci tranche la question de savoir
si la parcelle 76 constitue un immeuble ou une entreprise agricole, dans la
mesure où cette question a une influence sur la détermination du prix licite
(consid. 6.1 in fine).
a) Pour statuer sur l'existence d'une entreprise
agricole, il n'est pas nécessaire d'ordonner une expertise, comme l'a suggéré
la Commission foncière dans un premier temps. Il est vrai que dans la procédure
civile qui divise A.________ d'avec les propriétaires, un expert a été commis à
cet effet mais c'est apparemment parce que les propriétaires contestent
l'application des règles sur le bail à ferme agricole en faisant valoir que
l'objet du bail n'est plus utilisé à des fins agricoles, A.________ ayant pris
le caractère d'une "entreprise de négoce" pour cultiver et vendre des
plantes en conteneurs au lieu d'exploiter le sol pour récolter les produits de
pépinières de pleine terre. Dans la présente cause, il suffit de s'en référer
aux déterminations de l'Office fédéral de la justice du 22 avril 2016, qui a
consulté l'Office fédéral de l'agriculture: quand bien même la parcelle 76
s'étend sur à peine 7 hectares (alors qu'une entreprise agricole nécessite
aujourd'hui plusieurs dizaines d'hectares), le fait qu'il s'y pratique
l'horticulture productrice entraîne l'application d'un facteur élevé d'unités
de main-d'œuvre standard (UMOS) par hectare. L'exploitation en question exige
ainsi au moins 1,47 UMOS selon l'Office fédéral de la justice. L'expert Pasquier
commis dans la procédure civile expose même (expertise du 24 février 2016,
allégué 201) que pour la surface encore plantée d'environ 3,5 ha, les
ressources en personnel nécessaire devraient être d'au moins 2,5 équivalents
plein temps. Il n'y a donc pas lieu de douter que l'objet du litige est une
entreprise agricole parce que, au sens de l'art. 7 al. 1 et 2 LDFR, elle exige
au moins une unité de main-d'oeuvre standard. Au reste, tant A.________ que les
propriétaires admettent qu'on se trouve en présence d'une entreprise agricole.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant les griefs des propriétaires quant à
l'état d'entretien de la parcelle ou à son utilisation pour une activité
commerciale. Sort également de l'objet du litige la question de la licéité
d'une activité commerciale en zone agricole.
b) Dans ses déterminations du 6 décembre 2017, la
Commission foncière expose qu'il y a très peu de ventes en bloc d'entreprises
agricoles et que celles-ci ne sont jamais comparables. Selon elle, le prix
convenu ne dépend pas de la distinction purement juridique entre entreprises et
immeubles agricoles. Retenir une valeur supérieure pour les entreprises
agricoles se heurterait à la réalité du marché, où l'on constate au contraire
que plus grande est l'importance économique de l'immeuble à acquérir, et donc
plus on se rapproche ou dépasse la limite de 1 UMOS constituant le seuil
critique de l'entreprise, plus le prix unitaire convenu entre les parties en
fr/m² a tendance à diminuer.
Le tribunal de céans ne dispose d'aucune statistique
économique qui permettrait de déterminer dans quelle mesure le prix du terrain
est moins élevé dans le cas de la vente d'une entreprise agricole en bloc que
dans le cas de la vente d'immeubles agricoles. On peut néanmoins concevoir
logiquement que pour la vente d'une entreprise comprenant une grande quantité
de parcelles différentes, le prix convenu tienne compte du fait que l'opération
se déroule "en bloc" sans considération détaillée parcelle par
parcelle. Sous l'effet de la quantité, le prix peut baisser. En revanche, en
cas d'acquisition d'une parcelle isolée, l'acquéreur accordera plus
d'importance aux caractéristiques particulières de la parcelle vendue, par
exemple parce qu'elle est proche de surfaces faisant déjà partie de son
exploitation ou parce qu'elle permet d'arrondir cette dernière d'une autre
manière, ce qui peut conduire l'acquéreur à consentir un prix supérieur.
L'objet du litige est en l'espèce une parcelle
unique de surface réduite dont l'acquisition ne peut pas être considérée comme
une opération "en bloc". Au contraire, ce sont les caractéristiques
particulières de la parcelle qui déterminent le prix qu'un acquéreur pourrait
être amené à consentir pour son acquisition. Il y a donc lieu d'appliquer, pour
ce qui concerne la parcelle 76 litigieuse en l'espèce, la pratique habituelle
de la Commission foncière pour l'achat de parcelles agricoles, qui implique
l'application d'un ratio établi sur la base de transactions portant
principalement sur la vente de parcelles isolées.
Il y a lieu, comme le requiert l'arrêt du Tribunal
fédéral, de mettre à jour ce ratio et d'adopter en conséquence le ratio de 1,89
que la Commission foncière applique encore en 2018. Appliqué à l'estimation
fiscale de 1'161'000 fr., ce ratio détermine un prix licite de 2'194'290 fr.,
arrondi à 2'195'000 fr. comme l'a fait la Commission foncière dans ses
déterminations du 1
er
septembre 2017.
7.
Dans plusieurs de ses écritures, A.________ demande à connaître le
détail du calcul du coefficient appliqué par la Commission foncière. Cependant,
le Tribunal fédéral a jugé que le fait de ne pas divulguer les données des
objets retenus pour déterminer le ratio appliqué ne viole pas le droit d'être
entendu des personnes impliquées (ATF 2C_999/2015, consid 8.5, et la référence
citée).
8.
Dans plusieurs de ses écritures, A.________ revient sur les
investissements auxquels elle déclare avoir consenti sur la parcelle 76
(recours du 5 mai 2014, page 13 ; détermination du 4 octobre 2017, page 3 et 5).
Elle fait valoir que lorsqu'il s'agit de déterminer le prix licite auquel le fermier
est en droit de se porter acquéreur d'un domaine agricole en vertu de son droit
de préemption légal, il convient d'exclure les investissements consentis par le
fermier; il serait pour le moins incompréhensible et choquant que les
investissements de A.________ soient pris en considération dans la
détermination du prix licite.
Contrairement à ce que soutient A.________, le prix
licite de l'art. 66 LDFR doit être déterminé sans considération de la personne
de l'acquéreur, que celui-ci soit le fermier du bien concerné ou un tiers.
Comme le tribunal de céans en a déjà jugé, suivant en cela la Commission foncière,
les prétentions de A.________ pour ses investissements doivent faire l'objet
d'un décompte à la fin du bail. Ces ouvrages sont des parties intégrantes du
bien-fonds qui seront transférés à l'acquéreur quel qu'il soit (arrêt
FO.2014.0008, consid. 9), ceci en vertu du principe de l'accession (ATF 2C_999/2015,
consid 8.4).
L'argumentation de A.________ n'est d'ailleurs pas
exempte de contradiction. Rappelant qu'il faut déterminer s'il faut augmenter
le prix licite en raison des améliorations effectuées par ses soins, elle
soutient qu'il faut tenir compte de ses investissements dans le calcul du prix
d'acquisition non surfait dans la mesure où ces investissements ont entraîné
une plus-value générale du bien en question (détermination de A.________ du 26
février 2018, ch. 4). A.________ semble perdre de vue que cette argumentation
va à l'encontre de ses propres conclusions, qui tendent au contraire à faire
fixer un prix licite considérablement moins élevé que celui déterminé par la
décision attaquée.
De leur côté, les propriétaires contestent, dans
diverses écritures adressées notamment à la Commission foncière, que A.________
ait pu, notamment par la construction d'une serre pour laquelle le droit de
superficie correspondant est éteint depuis 2010, apporter une plus-value à la
parcelle 76. Pour eux aussi, ce point de vue paraît en contradiction avec leurs
propres conclusions qui tendent à la fixation d'un prix licite plus élevé.
En définitive, c'est à juste titre que la Commission
foncière, dans ses dernières déterminations du 1
er
septembre 2017,
n'a pas entrepris de corriger le résultat auquel aboutit l'utilisation de la
méthode du ratio appliqué à l'estimation fiscale de la parcelle.
9.
Vu ce qui précède, le recours de A.________ est rejeté. Celui des
propriétaires, qui ne porte plus que sur le prix licite de la parcelle 76, est
admis. Il y a lieu de réformer la décision de la Commission foncière du 7 mars
2014 en fixant le prix licite de la parcelle 76 en fonction du ratio désormais
en vigueur, soit au montant de 2'195'000 fr. selon les déterminations de la
Commission foncière du 1
er
septembre 2017.
Un émolument est mis à la charge de A.________, qui
doit des dépens aux autres recourants (art. 49 al. 1, 51 al. 1, 55 de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008; [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours interjeté par A.________ est rejeté.
II.
Le recours interjeté par D.________ et E.________ est admis. La décision
de la Commission foncière rurale du 7 mars 2014 est réformée en ce sens que le
prix licite de la parcelle 76 de Gilly est fixé à 2'195'000 francs.
III.
Un émolument de 2'000 fr. (deux mille francs) est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ doit à D.________ et E.________, solidairement entre eux, la
somme de 2'000 fr. (deux mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.