vd_omni · AC.2006.0089 · 2007-04-30 · fr

Simon/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Montcherand, SANCHEZ, SANCHEZ, PITTET, PITTET | Dépôts divers de matériaux, engins, outils, mobilier, ainsi qu'installation d'un container portakabin servant d'abri à moutons, sur une parcelle située en zone intermédiaire; aménagements réalisés sans autorisation; ordre d'évacuation confirmé. Les installations litigieuses ne sont pas conformes à la zone intermédiaire et elles ne peuvent être autorisées sur la base de l'art. 24 LAT. Le recourant ne peut invoquer sa bonne foi, car malgré les ordres de remise en état de la municipalité depuis 1991, il n'a cessé de rendre sa parcelle davantage incompatible avec la zone intermédiaire. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe en priorité de rétablir une situation conforme au droit plutôt que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur, ceci d'autant plus lorsqu'il a agi de manière contraire à la bonne foi, comme en l'espèce. Par ailleurs, l'ordre de remise en état ne viole pas le principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2007 AC.2006.0089

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 avril 2007
Composition
M. Eric Brandt, président ;
M.
Bernard Dufour et M. Olivier Renaud, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
Daniel Simon,
à Montcherand,
représenté par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de Montcherand,
représentée
par Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-Les-Bains.
Tiers intéressés
1.
Antonio et Christine SANCHEZ,
à
Montcherand, représentés par Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
3.
Jean-Michel et Marie-Josée PITTET,
à
Montcherand, représentés par Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains.
Objet
Rétablissement de la situation réglementaire
.
Recours Daniel Simon c/ décision du Service de
l'aménagement du territoire du 7 avril 2006
Vu les faits suivants
A.
Daniel Simon est propriétaire depuis le 2 décembre 1987 de
la parcelle n° 368 du cadastre de la Commune de Montcherand. Ce bien-fonds est classé
en zone intermédiaire par le plan général d’affectation communal approuvé par
le Conseil communal le 13 septembre 1982 et par le Conseil d’Etat le 27 juin
1984. Selon l’article 39 du règlement communal sur le plan d’affectation et la
police des constructions du 27 juin 1984, la zone intermédiaire s’étend aux
terrains dont l’affectation sera définie ultérieurement (§1) et en tant que
telle, cette zone est inconstructible (§2 1
ère
phrase).
B.
Dès l’acquisition de sa propriété, Daniel Simon a commencé
à faire paître des moutons sur sa parcelle et il a utilisé d’anciens couverts
de fontaines comme abris à moutons. Il a également entreposé des matériaux sur
une place aménagée à cet effet. La Municipalité de Montcherand (ci-après :
la municipalité) a informé l’intéressé le 19 novembre 1990 qu’elle tolérait les
abris à moutons, mais qu’aucune transformation ou construction relative à ces
derniers ne saurait être autorisée sans enquête préalable. Elle lui demandait
en outre de ne plus entreposer de matériaux sur sa parcelle. Le Service de
l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a communiqué à l’intéressé
le 20 novembre 1990 son préavis négatif quant à la construction d’un abri à
moutons. Le 18 mars 1991, la municipalité informait Daniel Simon qu’elle avait
eu une entrevue avec une collaboratrice du SAT et qu’elle lui impartissait un
délai échéant le 20 avril 1991 pour remettre en état son terrain et enlever les
cabanes à moutons. Il était enfin indiqué à l’intéressé que s’il désirait le
maintien de ses installations, il lui fallait requérir l’autorisation du
canton, seul compétent en la matière.
C.
Le 25 février 1994, le SAT a refusé de délivrer
l’autorisation spéciale requise par Daniel Simon pour la construction d’un abri
à moutons. La municipalité a confirmé sa décision négative et a demandé à
l’intéressé le 30 juin 1995 de débarrasser sa parcelle, mais elle l’informait
le 4 août 1995 que les dépôts provisoires (non définitifs) et non polluants
étaient autorisés, à l’exception des véhicules à moteur.
D.
Le 10 mai 1996, la municipalité a demandé à Daniel Simon
des informations au sujet de la présence d’un portakabin coiffé d’un toit
installé sur sa parcelle. Le 16 juillet 1996, elle lui impartissait un délai
échéant le 31 juillet pour retirer ce portakabin. Une visite locale a eu lieu le
20 août 1996 en présence de l’intéressé et de représentants de la municipalité
et du SAT. A la suite de cette inspection, la municipalité rappelait à Daniel
Simon qu’elle autorisait les dépôts provisoires (non définitifs) et non
polluants sur sa parcelle, à l’exception des véhicules à moteur ; ces
dépôts devaient être regroupés à l’entrée de son bien-fonds, sur la droite, sur
une surface de 15 m de largeur, 20 m de longueur et 3 m de hauteur.
E.
Dans le cadre d’une séance du 29 janvier 2004 ayant pour
objet l’aménagement du territoire communal, Daniel Simon a fait part de son
souhait de voir sa parcelle affectée en zone à bâtir. Toutefois, un plan de
quartier devant être adopté sous peu, il n’a pas été jugé opportun de modifier
l’affectation du bien-fonds.
F.
Daniel Simon a été dénoncé par la municipalité à la
Préfecture d’Orbe le 18 février 2005 pour ne pas avoir obtempéré à la demande
de mise en conformité de sa parcelle. Par prononcé du 16 mars 2005, le Préfet a
en particulier ordonné à l’intéressé de réduire sa surface de stockage à 20 x
25 m x 3 m de hauteur et il lui a imparti un délai pour y procéder.
G.
Une inspection locale a eu lieu le 28 mars 2006 en
présence de Daniel Simon, d’une délégation de la municipalité et d’un
représentant du SAT. Il a été constaté, outre la surface de dépôt, les
aménagements et ouvrages suivants :
•   un container
« bureau » portakabin équipé (électricité, chauffage, etc.) ;
•    un container portakabin
servant d’abri à moutons et relié par un toit au container susmentionné ;
•   un tas de fumier sur
une place non sécurisée ;
•    diverses palettes
entreposées de manière à créer des surfaces couvertes pour du stockage de
machines ;
•    matériaux, engins, outils et
mobilier stockés sur la parcelle (palettes, machines agricoles diverses,
tuiles, briques, vitres, dallettes, grilles caillbottis, tables, chaises,
bonbonne de gaz, etc.) ;
•    mât ;
•    abreuvoir pour moutons,
portail et clôtures en treillis.
H.
Par décision du 7 avril 2006, le SAT a ordonné à Daniel
Simon de remettre en état sa parcelle jusqu’au 31 mai. En particulier, il a
décidé ce qui suit :
« 1.         Evacuation de
tous les matériaux, engins, outils et mobilier stockés sur la parcelle (palettes,
machines diverses, tuiles, vitres, dallettes, grilles caillbottis, tables,
chaises, bonbonne de gaz).
2.           Evacuation des deux
containers et des aménagements y relatifs.
3.           Evacuation du tas de
fumier.
4.           Remise en herbe ou en
culture de la surface de la parcelle concernée par les aménagements litigieux.
5.           Aucun usage non
conforme à l’affectation de la zone ne peut être fait de la parcelle concernée.
6.           L’aire du parc à
moutons est admise sans construction (couvert, abri, etc.). Le portail
et la clôture peuvent être conservés (par mesure de proportionnalité il est en
effet pas exigé que la barrière existante, d’une hauteur relativement
importante pour un parc à moutons, soit remplacée par une clôture de plus
petite dimension).
[…] »
Le SAT a considéré en substance que les ouvrages et
aménagements constatés sur la parcelle de l’intéressé modifiaient de façon
importante l’affectation du bien-fonds et qu’au vu des plaintes déposées par
les voisins auprès des autorités, l’activité entreprise ainsi que le stockage paraissaient
être de nature à porter préjudice à des intérêts dignes de protection. En
outre, les aménagements litigieux n’avaient pas été soumis à une enquête
publique et n'avaient pas fait non plus l'objet d’une autorisation de
l’autorité cantonale concernée.
I.
a) Daniel Simon a recouru contre cette décision le 1
er
mai 2006 auprès du Tribunal administratif en concluant à son annulation,
respectivement à sa réforme en ce sens qu’il soit autorisé à maintenir sur sa
parcelle n° 368 un dépôt de 20 x 25 m x 3 m de hauteur ainsi que le matériel
correspondant à l’exploitation de son élevage de moutons, à savoir abri ouvert,
abreuvoir, etc. L’intéressé se prévaut en substance du prononcé préfectoral permettant
le maintien de son aire de stockage à certaines dimensions, ainsi que des autorisations
de la municipalité. En outre, le principe de la bonne foi s’opposerait à la
décision attaquée. Enfin, cette dernière serait contraire au principe de la
proportionnalité, dans la mesure où le dépôt querellé ne porterait pas atteinte
à des intérêts dignes de protection et où les infrastructures liées aux moutons
seraient nécessaires à son activité d’élevage.
b) Le SAT s’est déterminé sur le recours le 4
juillet 2006 en concluant à son rejet. Il a également sollicité que les voisins
de Daniel Simon, MM. Antonio Sanchez et Jean-Michel Pittet, dénonciateurs de ce
dernier, puissent participer à la procédure. Le conseil de l’intéressé a fait
savoir au tribunal le 12 juillet 2006 que les déterminations du SAT ayant été
déposées hors délai, elles devaient être qualifiées d’irrecevables.
c) La municipalité a déposé ses observations le 2
juillet 2006 en concluant également au rejet du recours. Les tiers intéressés
Antonio et Christine Sanchez, ainsi que Jean-Michel et Marie-Josée Pittet, voisins
de la parcelle de Daniel Simon, ont de même conclu au rejet du recours le 2
août 2006. Ce dernier s’est déterminé sur l’écriture des tiers intéressés le 7
septembre 2006 en contestant notamment leur qualité pour agir.
J.
Le tribunal a tenu audience à Montcherand le 9 janvier
2007 en présence des parties. Le compte rendu résumé de cette audience a la
teneur suivante :
« Le recourant est
propriétaire depuis 1987 de la parcelle 368 classée en zone
intermédiaire ; lors de son acquisition, il connaissait les restrictions
de la zone intermédiaire, mais il espérait que la commune rendrait le secteur
constructible, car il est équipé en canalisation d’eaux usées. Le recourant est
également propriétaire d’autres parcelles en zone de village, sur lesquelles se
trouvent les bâtiments d’exploitation de son entreprise et son habitation.
En l’état actuel, la municipalité
ne prévoit pas de rendre cette zone constructible ; car une nouvelle zone
à bâtir vient d’être légalisée et semble répondre aux besoins prévisibles.
Les tiers intéressés se plaignent
des nuisances causées par le recourant sur la parcelle précitée depuis
plusieurs années (fêtes nocturnes, bruits de moteurs, feux, etc.). Ils
demandent que la destination de la zone intermédiaire soit respectée, mais ils
soulignent que la présence des moutons avec un abri adapté ne constitue pas le
problème.
Le recourant explique qu’il se
sert de cette parcelle pour l’élevage d’une trentaine de moutons et le dépôt de
matériel divers ; il invoque principalement le principe de la bonne foi
pour maintenir les possibilités de stockage. Le dépôt avait été admis
provisoirement par le SAT en 1996 alors que la municipalité n’était pas
favorable. Le recourant avait récupéré 1500 palettes de l’usine Nestlé qu’il a
stockées sur ce terrain pour pouvoir les vendre petit à petit : il
resterait actuellement 500 palettes. En 2004, sur dénonciation de l’autorité
municipale, le recourant a été sanctionné par le Préfet pour le dépassement du
volume de stockage admis à l’époque (15m x 20m x 3m). La municipalité ajoute
que le recourant a toujours su que la zone n’était pas constructible.
Le tribunal procède à l’inspection
locale en présence des parties. Il se déplace sur la parcelle en cause et
constate notamment l’existence d’abris à moutons, aménagés avec les palettes et
qui servent aussi à l’entreposage de quelques machines agricoles. Les palettes
empilées contre la limite nord-ouest de la parcelle constituent une sorte de
mur de 20 mètres de long sur 3 mètres de haut. Le tribunal constate aussi la
présence de deux portakabins, l’un servant de bureau/carnotzet et l’autre
d’abri pour les moutons à isoler. Un mât d’une vingtaine de mètres de haut est
implanté sur le terrain et une partie de la zone de stockage a été débarrassée.
Il se rend ensuite sur le chemin bordant la propriété des époux Sanchez au
nord.
Le recourant propose de mettre à
l’enquête un abri pour moutons et de suspendre la procédure ; à cet égard,
Me de Braun formule un préavis défavorable en estimant que l’aménagement de
l’abri ne serait pas conforme à la réglementation de la zone intermédiaire ».
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.
K.
Le tribunal a confié le mandat à Mme Silvia Uehlinger,
ingénieur-agronome, d’effectuer une expertise aux fins de déterminer si la
présence d’un abri à moutons était nécessaire et si l’élevage de ces animaux à
l’emplacement en question était compatible avec les exigences applicables en
matière de protection des eaux. Le rapport d’expertise établi le 22 février
2007 a la teneur suivante :
"
Description de
l’utilisation actuelle
La partie pâturable de la parcelle
368 comporte une surface de 6100 m2 à une altitude de 560 m.
D’après M. D Simon les moutons y
pâturent 2 mois au printemps (mai, juin) et 2 mois en automne/hiver (décembre
janvier) avant la mise bas en bergerie. Au mois d’août il fait une coupe de
foin.
La parcelle est séparée en deux
parcs permettant une rotation de la pâture.
L’approvisionnement en
eau est assurée par un bassin situé entre les deux parcs et un point d’eau
vers l’abri actuel.
Par ailleurs, M.
Daniel Simon dispose d’autres surfaces (entre 5 et 7 ha) pour la pâture de ces
moutons et pour la fauche du foin. Elles sont situées à Valeyres sous Rances,
Orbe et Agiez.
De juillet à
mi-septembre les moutons partent en estivage.
Composition du
troupeau :
En 2005 au
recensement du 1
er
mai, il possédait 23 moutons dont 10
brebis 1 bélier et 12 agneaux ainsi qu’un âne et 4 chèvres.
En mai 2006,
le préposé à la culture des champs recensait 29 moutons dont 10 brebis,
18 agneaux et 1 bélier ainsi que 3 chèvres.
A la visite du 13
février 2007, les moutons étaient dans une étable aménagée sur la
parcelle RF 78 pour la mise bas. Il y avait 14 brebis, 2 agneaux et 4 jeunes moutons.
On peut supposer que vers le mois de mai il y aura entre 25 et 30 moutons.
Généralement les
agneaux nés en hiver sont vendus à l’automne suivant. Quand les moutons
pâturent sur la parcelle 368 au début de l’hiver, leur nombre est donc limité
aux brebis portantes et éventuellement à quelques jeunes moutons destinés au
renouvellement du troupeau.
Protection des
eaux souterraines et superficielles de la parcelle 368
La parcelle 368 est
située en secteur A de protection des eaux. La pâture et l’épandage du fumier
et du lisier y est autorisée. Il faut toutefois veiller à ce que la charge en
bétail ne dépasse la limite maximale des 3 UGBF (Unité gros bétail fumure) par
ha de surface fertilisable, selon la
loi fédérale sur la
protection des eaux (Leaux) et l’ordonnance générale sur la protection des eaux
(OEaux).
D’après les
indications de M. D. Simon le temps de pâture sur la parcelle 368 est de 4 mois
environ avec un troupeau de 20 à 30 moutons dont 10 à 14 brebis. Cela
correspond à une charge de 0.8 à 1.2 UGB-fumure sur 0.61 ha, soit une charge
équivalente à 1.3 à 1.9 UGB-fumure/ha ; charge qui demeure inférieure à la
limite maximale exigée.
Nécessité d’un
abri sur la parcelle 368
D’après les
directives pour la détention des moutons (Directive 800.106.09, OVF) qui
se fondent sur la loi sur la protection des animaux (LPA) et sur l’ordonnance
sur la protection des animaux OPAn),
lors de détention au
pâturage en enclos, tous les animaux doivent pouvoir disposer d’un abri naturel
ou artificiel en cas de conditions climatiques extrêmes. Cet abri doit fournir
assez d’ombre lors de grandes chaleurs, ou une aire de repos sèche et protégée
du vent en cas de période prolongée de pluie froide.
Dans le cas
particulier du pâturage sur la parcelle 368, ce ne sont pas tant les grandes
chaleurs qu’il faut craindre mais plutôt les conditions de pluie prolongée. Le
froid sec est très bien toléré.
Ceci dit, un abri
sur la parcelle n’est pas une nécessité absolue compte tenu du fait qu’une
étable est à disposition sur la parcelle 78 située à 215 mètres du pâturage.
Les moutons pourraient y être déplacés en cas de conditions extrêmes
prolongées.
D’après les
indications de M. Simon l’étable serait conforme aux exigences de la protection
des animaux (surface à disposition, éclairage, crèche) et de la protection des
eaux (fumière, fosse) mais ces éléments n’ont pas fait l’objet de vérification.
Il s’agit-là en effet d’une question qui dépasse le cadre du mandat.
Les constructions
nécessaires sur la parcelle se limitent à des barrières souples pour rassembler
les moutons, un ratelier mobile pour l’affouragement complémentaire (foin en
hiver), et une amenée d’eau (abreuvoir ou bassin).
Conclusion
Contrairement au
postulat de départ, le troupeau de M. D. Simon n’est pas à l’année sur la
parcelle 368 de Montcherand. Il dispose d’autres surfaces de pâture et de
fauche dans les environs et les moutons partent en estivage 2 mois et demi. La
charge en bétail est ainsi répartie sur une surface suffisamment grande pour
que les normes en matière de protection des eaux soient respectées. D’ailleurs
l’observation de l’état de l’herbage permet de confirmer qu’il n’y a pas de
sur-pâture ou de surcharge sur la parcelle 368.
S’agissant de la
nécessité d’un abri sur la parcelle, la loi sur la protection des animaux exige
que les moutons puissent s’abriter en cas de conditions climatiques extrêmes,
en particulier en cas de pluies froides prolongées. Compte tenu du fait qu’une
étable se trouve à proximité (parcelle 78 en zone du village) les moutons peuvent
y trouver refuge en cas de besoin.
Un abri sur la
parcelle serait certainement un plus pour les moutons mais elle n’est pas une
nécessité."
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le rapport d’expertise.
L.
S’agissant de la requête du conseil de Daniel Simon de
retrancher du dossier l’écriture du SAT du 4 juillet 2006, le tribunal a décidé
de ne pas y donner suite. En effet, il applique le droit d’office et les
déterminations du SAT ne font que reprendre les motifs de la décision attaquée.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 103 al. 1 1
ère
phrase de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après : LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition
est précisée par l’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19
septembre 1986 (ci-après : RATC; RSV 700.11.1), lequel soumet notamment à
autorisation municipale les constructions nouvelles (art. 68 let. a RATC).
b) La jurisprudence du tribunal rendue en
application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf.
Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103
LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une
modification
"sensible de la configuration, de l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment"
. Le tribunal a récemment
considéré qu'un poulailler de 15 m², construit de poutres épaisses et de larges
planches, avait un impact sur les lieux qui était loin d'être négligeable et
était soumis à autorisation (arrêt du Tribunal administratif TA AC 2002.0221 du
18 mai 2005). Tel est également le cas par exemple d'un miroir fixé sur le mur
d'une propriété et destiné à remédier à un manque de visibilité (arrêt TA AC
1998.0027 du 13 septembre 2004).
c) Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée
par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité,
conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du
Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de
construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de
celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou
d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972,
341 ; arrêt TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de
l’art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (ci-après : LAT), pour tous les projets de construction situés
hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont
conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
L'art. 81 al. 1 1
ère
phrase LATC précise pour sa part, que pour tous
les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une
construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, le
département des institutions et des relations extérieures décide si ceux-ci
sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée. Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des
autorités communales (art. 81 al. 1 2
ème
phrase LATC) et que les
conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans
l’autorisation communale (art. 81 al. 3 1
ère
phrase LATC). L’art.
120 let. a LATC prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation
spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.
d) En l’espèce, la parcelle propriété du recourant
est colloquée en zone intermédiaire par le plan général d’affectation communal
approuvé par la municipalité le 13 septembre 1982 et par le Conseil d’Etat le
27 juin 1984. Cette zone s’étend aux terrains dont l’affectation sera définie
ultérieurement et elle est inconstructible (art. 51 al. 1 et al. 2 1
ère
phrase LATC et 39 §1 et §2 1
ère
phrase du règlement communal sur le
plan d’affectation et la police des constructions du 27 juin 1984). Le
recourant ne pouvait donc aménager sa parcelle telle qu’elle existe
actuellement sans obtenir d’autorisation cantonale. En effet, les aménagements
et dépôts litigieux modifient de façon sensible l’affectation du bien-fonds, ce
que le recourant ne conteste pas par ailleurs. Or, aucune autorisation n’a été
délivrée. Le recourant soutient être au bénéfice d’autorisations municipales,
mais il ressort des faits que tel n’est pas le cas, la municipalité ayant
toujours souligné le caractère provisoire de l’aire de stockage aménagée ;
au demeurant, il n’était pas du ressort de la municipalité d’autoriser des
installations hors zone à bâtir. S’agissant du prononcé préfectoral du 16 mars
2005, il n’est d’aucune utilité au recourant, car il n’appartient pas au juge
pénal de se substituer à l’autorité administrative, qui plus est lorsque
celle-ci est expressément désignée par le droit fédéral (art. 25 al. 2 LAT). Il
s’agit donc d’examiner si l’absence d’autorisation justifie l’ordre de remise
en état litigieux.
2.
a) La municipalité, à son défaut le département des
institutions et des relations extérieures, est en droit de faire supprimer, aux
frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre,  la violation du droit
matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à
justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance
des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts
en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la
suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt
privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF
1982 p. 448). Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un
ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être
accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité.
Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle
se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid.
4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle. En principe, le constructeur qui n'a
pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la
proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il
doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de
principe, à savoir pour assurer l'égalité devant le loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en
considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que les
aménagements réalisés par le recourant sur son bien-fonds ne sont pas conformes
à la zone intermédiaire. En effet, cette dernière
fait partie des
territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée au sens de
l’art. 18 al. 2 LAT et constitue une zone de réserve. La zone de réserve n’est
pas une zone d’affectation et les constructions ne peuvent y être édifiées qu’en
application de l’art. 24 LAT. S’agissant d’une éventuelle exception, l’implantation
des aménagements litigieux hors de la zone à bâtir n’est pas imposée par leur
destination (art. 24 let. a LAT), car elle
ne répond objectivement à
aucune nécessité technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol.
Elle est exclusivement dictée par des considérations de commodité personnelle.
Concernant en particulier l’abri à moutons, l’expert mandaté par le
tribunal a constaté qu’il n’était pas nécessaire et que les animaux pouvaient
le cas échéant trouver refuge dans une étable située à proximité, soit à 215 m
du pâturage, plus précisément sur la parcelle n° 78, en zone de village. Les
aménagements litigieux ne sont ainsi pas conformes aux prescriptions matérielles
applicables.
c) Le recourant se prévaut en particulier du
principe de la bonne foi ; il se serait fondé sur les différentes
décisions communales relayées par le SAT et la Préfecture.
aa) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid.
4.1 p. 170 et les références). Cela signifie en particulier que l'Etat peut
être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de
l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de
la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable,
en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de
l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments
subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné, une
plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à l'endroit
d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 111 Ib 213; 101
Ia 92 consid. 3b p. 100).
bb) En l’espèce, comme il l’a déjà été relevé, le
recourant ne peut se prévaloir d’autorisations communale ou cantonale. La
municipalité lui a au contraire demandé, en 1991 déjà, de remettre sa parcelle
en état à plusieurs reprises. Il est vrai qu’elle l’a autorisé à stocker
quelque matériel, mais en soulignant le caractère provisoire de tels dépôts. Quant
au canton, il a refusé de délivrer son autorisation spéciale pour l’abri à
moutons en 1994 déjà. Enfin, concernant le prononcé préfectoral, il ne s’agit
pas de l’autorité compétente et le recourant ne saurait invoquer son ignorance
à cet égard ; au demeurant, il n’a pas attendu un tel prononcé pour
aménager sa parcelle comme il l’entendait. Au contraire, malgré l’absence
d’autorisation, le recourant n’a cessé de rendre sa parcelle davantage incompatible
avec la zone intermédiaire. Les trois photographies aériennes de 1995, 1998 et
2004 produites par la municipalité et retraçant l’évolution du bien-fonds sont
à cet égard édifiantes. Le comportement du recourant est ainsi contraire au
principe de la bonne foi ; son attitude à l’égard des autorités le
témoigne. Or, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui
en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b), ceci d’autant
plus lorsqu’il a agi de manière contraire à la bonne foi, comme en l’espèce.
d) Le principe de la proportionnalité ne fait par
ailleurs pas obstacle à la remise en état de la parcelle. En effet, le
recourant ne soutient pas que ce rétablissement l’exposerait à des frais
considérables ou serait techniquement irréalisable. Il s’agit en effet principalement
d’évacuer le bien-fonds du stockage entreposé, ainsi que des containers qui s’y
trouvent. Ces derniers pouvant être qualifiés de constructions légères, sans
fondations et donc facilement démontables, on ne peut pas considérer que leur
enlèvement serait de nature à causer à leur propriétaire un préjudice
disproportionné.
e) En règle générale, le droit des autorités
d'ordonner la remise en état de constructions ou parties de constructions non
conformes ne se périme qu'après trente ans, et encore, pour autant que des
motifs de police au sens strict n'imposent pas une telle mesure, auquel cas
elle peut être ordonnée en tout temps (ATF 107 I a 121 consid. 1a p. 123).
Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui auraient
toléré pendant de nombreuses années une construction illicite, bien que
l'irrégularité leur fût connue ou qu'elles aient pu la connaître en faisant
preuve de l'attention commandée par les circonstances, peuvent être déchues du
droit d'en exiger la démolition avant même l'expiration de ce délai (v. ATF
précité, consid. 1c p. 124). En l’espèce, comme il l’a été relevé plus haut, la
situation n’a cessé d’empirer depuis des années. En effet, le recourant a
continué à entreposer du matériel sur sa parcelle et à maintenir son abri à
moutons, malgré les ordres de remise en état de la municipalité, en déposant
toujours davantage de stock sur son bien-fonds. Il serait ainsi erroné et
contraire au principe de la bonne foi de considérer que la municipalité n’a pas
réagi, alors que le recourant n’a pas respecté ses ordres et est même allé plus
loin en se moquant délibérément des autorités. Un tel comportement ne saurait
être protégé par le seul motif de l’écoulement du temps.
3.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Le délai
d'exécution au 31 mai 2006 doit toutefois être reporté au 30 juin 2007. Passé
ce délai, le SAT sera fondé à faire procéder lui-même à la remise en état, aux
frais du recourant (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Les frais de justice
seront mis à la charge du recourant qui versera aussi à la Commune de
Montcherand, ainsi qu’aux tiers intéressés, qui ont procédé par l’intermédiaire
d’un avocat, une indemnité à titre de dépens. La qualité de tiers intéressés
des époux Sanchez et Pittet ne saurait être niée. En effet, leurs parcelles
sont situées dans un périmètre voisin de celle du recourant, ils ont une vue
directe sur le bien-fonds de ce dernier et sont exposés aux nuisances résultant
d'un mode d'exploitation particulier de ce terrain (feux, fêtes, etc…).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l’aménagement du territoire du 7
avril 2006 est maintenue, sous réserve du délai d'exécution reporté au 30 juin
2007.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs,
ainsi que les frais d'expertise arrêtés à 910 (neuf cent dix) francs, sont mis
à la charge du recourant Daniel Simon.
IV.
Le recourant Daniel Simon est débiteur de la Commune de
Montcherand d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens; il est également débiteur des tiers intéressés Antonio et Christine
Sanchez d’une part et de Jean-Michel et Marie-Josée Pittet d’autre part, solidairement
entre eux, d'une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.