vd_omni · AC.2017.0147 · 2018-04-20 · fr

A.________/Municipalité de Founex | Recours contre un refus de délivrer un permis de construire, en raison de la création d'une zone réservée déjà mise à l'enquête publique au moment où la municipalité a statué. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.04.2018 AC.2017.0147

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 avril 2018
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente
; M. François Kart et M. Pascal Langone, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Founex,
représentée par Me Luc
PITTET, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Founex du 15 mars 2017 refusant la délivrance du permis de construire une
villa individuelle avec garage enterré et piscine extérieure non chauffée sur
la parcelle n° 1447 (CAMAC n° 166024)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ était propriétaire, jusqu'en 2016, de la parcelle n° 518
de la commune de Founex, colloquée en zone de villas selon la planification
communale. D'une surface totale de 3'432 m
2
, cette parcelle a été
fractionnée, en 2013, en trois parcelles distinctes n
os
518, 1446 et
1447. Les parcelles nouvelles n
os
518 et 1446 ont été vendues à des
tiers en décembre 2016. A.________ est encore propriétaire de la nouvelle
parcelle n° 1447.
B.
A.________ a obtenu trois permis de construire sur les parcelles
précitées: le 12 mars 2013, un permis n° 109-2012 a été délivré pour la
parcelle n° 518 (recte: 1447) autorisant la démolition du bâtiment existant n°
ECA 470 et la construction d'une villa individuelle (CAMAC 135885). Le 3
juillet 2014, un permis n° 2014-13 a été délivré pour la parcelle n° 518
nouvelle, autorisant la construction d'une villa individuelle avec garage et
piscine extérieure (CAMAC 147000). Le même jour, un permis n° 2014-14 a été
délivré pour la parcelle n° 1446, autorisant la construction d'une villa individuelle
avec garage et piscine extérieure (CAMAC 147075). Ces projets n'ont pas été
réalisés, en particulier celui autorisé sur la parcelle n° 1447.
Par courriel du 13 mai 2016 adressé à la Commune de
Founex, A.________ a sollicité la prolongation du permis de construire n°
2014-13, CAMAC 147000 relatif à la parcelle n° 518 nouvelle. Le 2 juin 2016, la
Municipalité de Founex (ci-après: la Municipalité) a prolongé le permis de
construire précité jusqu'au 3 juillet 2017.
C.
Le 23 juin 2016, la Municipalité a informé A.________ qu'elle entendait
refuser tout permis de construire nouveau, en application de l'art. 77 de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11).
D.
L'intéressée a déposé, le 23 septembre 2016, un projet de construction
d'une villa individuelle sur la parcelle n° 1447, par l'intermédiaire de son
architecte. Selon le rapport du 21 octobre 2016 de ********, agissant comme
service technique mandaté par la Municipalité, le projet nécessitait des compléments.
Ce rapport a fait l'objet d'un complément, le 18 novembre 2016.
Le 6 décembre 2016, A.________ a présenté une
nouvelle demande de permis de construire. Cette demande a fait l'objet d'un
rapport de ********, du 22 décembre 2016. Le 18 janvier 2017, l'architecte de A.________
a produit des plans complémentaires, à la demande de la Municipalité. Ce projet
a été mis à l'enquête publique du 18 janvier au 16 février 2017 et n'a suscité
aucune remarque ou opposition. La Centrale des autorisations CAMAC a émis sa
synthèse n° 166024, le 14 février 2017, aux termes de laquelle les autorités
cantonales ont délivré les autorisations spéciales nécessaires.
E.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune, la
Municipalité a décidé de revoir la planification communale et d'adopter une
zone réservée au sens de l'art. 46 LATC, sur l'ensemble de la zone d'habitation
et mixte de la commune. Approuvé par la Municipalité le 11 juillet 2016, un
projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 4 octobre au 4
novembre 2016. Selon l'art. premier du règlement de la zone réservée, celle-ci
"
est destinée à rendre inconstructible, provisoirement les parcelles de
la commune comprises dans la zone définie en plan.
" L'art. 2 de ce
règlement précise le périmètre de la zone réservée qui inclut les terrains
affectés en zone village et en zone de villas selon la planification en
vigueur, ainsi que les zones d'habitation ou mixtes des plans spéciaux
légalisés.
Suite aux oppositions formulées, la Municipalité a
légèrement modifié le règlement de la zone réservée, à son art. 3
("Effets"), en ajoutant notamment un dernier alinéa comme suit:
"Tous permis de construire dont la mise à l'enquête
publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut
être délivrée."
Cette modification a été mise à l'enquête publique
complémentaire, du 7 janvier au 5 février 2018. Le projet de zone réservée
de la commune a été adopté par le Conseil communal le 27 juin 2017 et approuvé
par le Département du territoire et de l'environnement (DTE), le 27 novembre
2017.
F.
Par décision du 15 mars 2017, la Municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire sollicité par A.________. Cette autorité se prévaut de la
mise à l'enquête publique de la zone réservée qui interdit provisoirement toute
nouvelle construction pendant une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans aux
conditions de l'art. 46 al. 1 LATC.
G.
Sous la plume de son conseil, A.________ a recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), le
1
er
mai 2017. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à
l'admission de son recours et à la réforme de la décision municipale en ce sens
que le permis de construire sollicité est délivré. Subsidiairement, elle
conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité
intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des
considérants.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, le
30 juin 2017, par l'intermédiaire de son conseil. Elle conclut, sous suite de
frais et dépens, au rejet du recours.
La recourante s'est encore déterminée le 15
septembre 2017. Elle a notamment requis des débats publics auxquels elle a
finalement renoncé, le 2 octobre 2017.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par la municipalité en application de l'art.
115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une
autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
est dès lors compétente.
Formé dans le délai de recours, compte tenu des
féries pascales (art. 95 et 96 LPA-VD), le recours répond également aux
exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD). La recourante, propriétaire de la
parcelle sur laquelle le projet de construction litigieux a été refusé est
directement touchée par cette décision et a manifestement qualité pour recourir
contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD). Le recours étant recevable, il convient
d'entrer en matière.
2.
La recourante a requis la tenue d'une inspection locale et la production
du dossier relatif à la procédure de zone réservée.
Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant
qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir
accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et
de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265
consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140
I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425
consid. 2.1 p. 429 et les références citées).
En l'occurrence, le Tribunal s'estime suffisamment
renseigné par le dossier de la cause pour statuer, qui comporte notamment les
plans du projet litigieux ainsi que les permis de construire antérieurs
délivrés, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de compléter davantage le
dossier, ni de procéder à une vision locale. Il convient en conséquence de
rejeter ces mesures d'instruction requises par la recourante.
3.
La décision litigieuse refuse un permis de construire en zone à bâtir au
motif de la création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 al. 1 LATC. Cette
disposition prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée,
à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois
ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant
l'aménagement du territoire l'exige. Le bien-fondé de ce refus doit être
examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
"1 Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité
communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de
mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de
la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un
double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans
les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité,
peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun.
Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un
règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés,
le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La
municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."
Quant à l'art. 79 LATC, il prévoit ce qui suit:
"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un
plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation
de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie,
les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la
décision du refus."
a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet
anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation
découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une
suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des
mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;
1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure
constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit
remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter
les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En
particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la
proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette
exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une
part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part
pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas
des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement
l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants
(AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008,
AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose
que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un
début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La
révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF
1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid.
7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par
l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une
grande latitude de jugement (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b;
AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid.
2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose
donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis
de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future
envisagée (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars
2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).
Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus
d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et
règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0309 du 15
mars 2018 et références; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2016.0305
du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b;
AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006
consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 précité
consid. 3; AC.2016.0345 précité consid. 2), le refus de permis de construire
fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone
réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles
prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets
(cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le
système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même
procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du
plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès
l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure
provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis
de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec
la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et
on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
c) En l'occurrence, la zone réservée a été mise à
l'enquête publique, du 4 octobre au 4 novembre 2016 et suivie d'une enquête
complémentaire, du 7 janvier au 5 février 2017. Le projet litigieux a quant à
lui été mis à l'enquête publique postérieurement, soit du 18 janvier au 16
février 2017. C'est partant à juste titre que la Municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire sollicité, en application de l'art. 79 LATC.
4.
La recourante estime que son projet serait antérieur à la zone réservée,
dès lors qu'elle a obtenu un permis de construire pour un projet identique en
2013. Elle estime dès lors pouvoir être mise au bénéfice de l'art. 3 dernier
alinéa du règlement de la zone réservée qui prévoit que tous permis de
construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête
publique de la zone réservée peut être délivrée. Elle estime encore que son
projet de 2016 aurait été déposé avant la mise à l'enquête publique de la zone
réservée.
a) Sur son premier argument, l'appréciation de la
recourante ne peut être suivie: conformément à l'art. 118 al. 1 LATC, le permis
de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la
construction n'est pas commencée. En l'occurrence, la recourante ne conteste
pas qu'elle n'a pas concrétisé le permis qu'elle a obtenu en 2013 (permis de
construire n° 109-2012 du 12 mars 2013). Il ressort au contraire du dossier
qu'elle a abandonné ce projet. Elle ne saurait ainsi tirer aucun argument de ce
permis de construire qui est aujourd'hui périmé. La recourante, qui a au
demeurant expressément demandé et obtenu une prolongation pour un autre permis
de construire, ne pouvait ignorer que son permis de construire était limité
dans le temps.
b) Quant à son second argument, la recourante estime
que son projet mériterait protection dès lors qu'il aurait été présenté avant
la procédure de mise à l'enquête publique de la zone réservée. Elle se réfère à
un arrêt du Tribunal (AC.2016.0305 du 3 août 2017).
Cette appréciation ne peut être suivie: le Tribunal
a rappelé, dans l'arrêt précité (AC.2016.0305 consid. 2), que l'art. 79 LATC
s'applique d'office et le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête
d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis de construire
est celui où la municipalité statue. Or, au moment où la Municipalité a statué,
la zone réservée avait déjà été mise à l'enquête publique. Quant à l'art. 3 du
règlement de la zone réservée, à supposer que ce règlement soit aujourd'hui en
force, il prévoit clairement que ne peuvent être délivrés que les permis dont
la mise à l'enquête a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone
réservée. En l'occurrence, même si la recourante semble bien avoir entrepris
des démarches auprès de la Municipalité en septembre 2016, sa demande de permis
de construire est datée du 6 décembre 2016 et a été mise à l'enquête publique du
18 janvier au 16 février 2017, soit postérieurement à la mise à l'enquête
publique de la zone réservée, du 4 octobre au 4 novembre 2016, ainsi qu'à
l'enquête complémentaire du 7 janvier au 5 février 2017.
Ce grief est en conséquence rejeté.
5.
La recourante estime que le refus du permis de construire fondé sur
l'instauration d'une zone réservée constitue une restriction importante de son
droit de propriété et doit être proportionnée: l'étendue de la zone ne serait
pas adéquate dès lors que sa parcelle est issue d'une plus grande parcelle déjà
constructible et largement bâtie.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal
(AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b;
AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure
relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette
zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation de
construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le
périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la
proportionnalité. Pour le surplus, l'intention de la municipalité d'établir une
zone réservée pour mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir est
suffisamment établie pour fonder l'application des art. 77 et 79 LATC.
Ce grief est en conséquence rejeté.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera
les frais de justice ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de
l'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire
professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Founex, du 15 mars 2017, est
confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Founex un montant de 2'000 (deux
mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 20 avril 2018.
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.