vd_omni · AC.2009.0288 · 2010-09-21 · fr

CAMPICHE, BURKHALTER, DE MONTMOLLIN, VAUTIER, OREILLER/Municipalité d'Orbe, SCHULZ, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Autorisation à tort d'un projet de construction qui ne respecte pas la réglementation communale relative à l'interdiction des toits plats. Le grief relatif à l'esthétique et à l'intégration du projet dans la vieille ville d'Orbe doit quant à lui être écarté, la municipalité n'ayant pas abusé du large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en la matière. L'importance du projet ne justifie en outre pas une procédure de planification.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2010 AC.2009.0288

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21
septembre 2010
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Georges Arthur Meylan, assesseur,
et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur
; Mme Mélanie Pasche, greffière.
Recourants
1.
Bernard CAMPICHE,
à Orbe,
2.
Jean-Daniel
BURKHALTER,
à Orbe,
3.
Anne DE MONTMOLLIN,
à Orbe,
4.
Jean-Claude
VAUTIER,
à Orbe,
tous représentés par Me
Jean-Emmanuel ROSSEL, avocat à Morges,
5.
Claude OREILLER,
à Yverdon-les-Bains.
Autorité intimée
Municipalité
d'Orbe,
représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ,
avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique.
Constructeur
Claude SCHULZ,
à Orbe,
représenté
par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours Claude OREILLER et Bernard
CAMPICHE et consorts c/ décisions de la Municipalité d'Orbe du 27 octobre
2009 (construction d'un immeuble de 11 logements à la Grand'Rue à Orbe)
Vu les faits suivants
A.
D’une surface de 435 m
2
, la parcelle
n° 596 du cadastre de la Commune d’Orbe, propriété de Claude Schulz, colloquée
dans la zone de la vieille ville selon le Règlement communal sur le plan
général d’affectation et sur les constructions approuvé par le Conseil d’Etat
les 1
er
juin et 27 septembre 1991 (ci-après: RPAC), est un
bien-fonds bâti supportant les bâtiments ECA n
os
375 et 377. Située
à l’entrée de la vieille ville d’Orbe lorsqu’on arrive du nord, cette parcelle
est délimitée au sud par la parcelle n° 595, qui supporte le bâtiment ECA n°
373, à l’ouest par la Grand’Rue, au nord et à l’est par les parcelles n° 1'472
et n° 597. La parcelle n° 1'472 est également propriété de Claude Schulz. D’une
surface de 59 m
2
, elle supporte le bâtiment ECA n° 378. La parcelle
n°597, d’une surface de 7'299 m
2
, propriété de la Commune d’Orbe, comprend
la Terrasse du Château, à savoir une grande place rectangulaire surplombant la
ville, bordée de platanes à l’ouest, et supportant deux tours médiévales,
l’une, carrée, sise au centre des enceintes est, et l’autre, ronde, au sud de
la place. Cette parcelle communale fait l’objet d’un droit distinct et
permanent (DDP 1441) au bénéfice des Usines de l’Orbe et comprend également les
bâtiments ECA n
os
380,1’524 et 2’184. Les parcelles n
os
596 et 1'472 se situent au pied de la Terrasse du Château. Les bâtiments sis
sur ces parcelles ferment au nord de la Grand’Rue avant la lignée de bâtiments
en ordre contigu sis côté est de cette rue, qui se trouve au cœur de la vieille
ville d’Orbe.
B.
En 1992, Claude Schulz a déposé une demande de
permis portant sur la démolition des bâtiments ECA n
os
373, 375,
377, 378 et 380 et la construction d’un bâtiment locatif et commercial avec garage
souterrain. L’enquête publique a été ouverte du 26 juin au 15 juillet 1992. La
Municipalité d’Orbe (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions au
projet et délivré le permis de construire le 11 août 1992, permis qui a été prolongé
par décision de la municipalité du 2 septembre 1994 jusqu’au 11 août 1995
sans nouvelle prolongation possible. En juillet 1995, Claude Schulz a
déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur la démolition
des bâtiments existants et la construction d’un bâtiment locatif de douze
appartements et locaux commerciaux sur les parcelles n
os
595, 596,
1'472 et 597. L’enquête a été ouverte du 16 février au 6 mars 1996. Le
7 mai 1996, la municipalité a délivré le permis de construire. Les oppositions
au projet ont été levées par décisions municipales du 23 mai 1996. La
construction autorisée n’a pas été réalisée.
C.
Claude Schulz a présenté un nouveau projet à la
municipalité à la fin de l’année 2005, qui a été soumis à la Commission
consultative municipale d’urbanisme (ci-après: CCMU). Ce projet prévoyait un
bâtiment de quatre niveaux avec un toit tronqué conçu pour pouvoir réaliser des
appartements avec patio. Dans un premier temps, la CCMU a considéré que, si le
volume du bâtiment était correct, le projet soulevait un problème d’intégration
dans la vieille ville pour ce qui était de la façade et de la toiture.
Après quelques modifications du projet, la CCMU a considéré dans une nouvelle
prise de position de décembre 2006 que devrait être étudiée une modification du
socle, une surélévation ayant été évoquée, et a préconisé l’abandon des loggias
qui étaient prévues en façade à la faveur de fenêtres à la française. La CCMU relevait
que la création d’un niveau supplémentaire avait généré une toiture plate
(création d’un patio en toiture).  Cette solution était défendue par certains
membres de la Commission, un des membres mettant toutefois en doute la
réglementarité du toit et du nombre d’étages. L’admissibilité de la volumétrie
générale du bâtiment était confirmée.
D.
En mai 2007, Claude Schulz a déposé une nouvelle
demande de permis de construire portant sur la démolition des bâtiments ECA n
os
375, 377 et 378 et la construction d’un immeuble de dix logements et surfaces
de commerces sur les parcelles n
os
596 et 1'472. Le projet a été mis
à l’enquête publique du 6 juillet au 6 août 2007. Il portait sur la
construction d’un bâtiment de quatre niveaux, soit trois niveaux sur rez-de-
chaussée plus combles habitables. Lors de l’enquête publique, le Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites (ci-après: SIPAL) a
formulé un préavis négatif. Il a notamment relevé que, bien que réglementaire,
la construction d’un bâtiment de quatre niveaux plus combles habitables ne
correspondait pas à la typologie générale de la Grand’Rue d’Orbe, la plupart
des bâtiments anciens ne comportant pas plus de trois niveaux, soit deux
niveaux sur rez-de-chaussée. Le SIPAL relevait également que la réalisation du
quatrième niveau donnait l’impression que le rez-de-chaussée, qui pour la
plupart des bâtiments correspondait à un socle dont la hauteur était supérieure
aux autres étages, était «écrasé sous les trois niveaux des étages dont les
hauteurs sont égales au rez-de-chaussée». Dans un compte-rendu du 12 octobre
2007, la CCMU a constaté, sur la base d’un photomontage qui lui avait été
présenté, que le projet avait un impact limité et que le niveau du faîtage du
bâtiment n’aggravait pas la situation de manière significative, le photomontage
mettant en lumière d’importantes toitures de plusieurs niveaux sur des
bâtiments existant en second plan, considérées comme «disgracieuses» et que le
projet allait cacher. La CCMU soulignait que la proximité du projet était telle
que l’étude architecturale de la toiture devait être irréprochable, le projet
ayant suscité plus de trois cents remarques ou oppositions. La CCMU constatait
en outre que les esquisses présentées ne permettaient pas de se faire une idée
du projet et était d’avis que la typologie à quatre niveaux plus combles
devrait être réétudiée afin de ne pas écraser la façade ouest. Le rapport entre
les vides des fenêtres et le mur de la façade devait tenir compte de la
typologie actuelle de la rue, sans donner une image de «faux vieux» à une
construction contemporaine. Un des membres de la Commission a également fait
part d’une certaine réticence concernant le quatrième niveau autorisé par la municipalité
en regard de l’art. 15 RPAC. La Commission a enfin pris note que les
loggias balcons ainsi que les balcons de l’angle nord-ouest avaient été
supprimés. Quant aux avant-toits d’une longueur de 134 cm, ils ne paraissaient
pas adéquats.
A la suite de ces remarques le
projet a été modifié et complété par un projet de construction d’un parking
souterrain de 40 places sur deux niveaux (26 places privées et 14 places
publiques). Le 16 novembre 2007, le SIPAL a informé la commune qu’il retirait
son préavis négatif dans la mesure où la plupart de ses remarques avaient été
prises en considération. Dans une prise de position du 12 juillet 2008, la CCMU
a réitéré un certain nombre de critiques, concernant notamment les façades. Le
28 octobre 2008, la municipalité a autorisé la mise à l’enquête publique du
projet modifié. Finalement le constructeur a renoncé à son projet et a annoncé
la mise à l’enquête publique d’un nouveau projet.
E.
Du 7 février au 9 mars 2009, Claude Schulz a mis
à l’enquête publique la démolition des bâtiments ECA n
os
375, 377 et
378 et la construction d’un immeuble de onze logements et surfaces de commerces
plus parking souterrain de quarante places sur deux niveaux, ainsi que la
suppression de six places de stationnement sur la Grand’Rue. La demande de
permis de construire comportait une demande de dérogation, libellée comme suit:
«L’immeuble déroge à l’art. 10 RPAC distance
à la limite
le parking déroge à la limite des constructions
adoptée le 01.08.1979»
Selon les plans soumis à l’enquête
publique, la construction projetée comprend trois étages sur rez plus combles
habitables, le rez-de-chaussée n’étant pas destiné à l’habitation. La hauteur
au faîte est de 15,14 m et surplombe de 3,06 m la hauteur du mur de l’esplanade
du château contre laquelle le bâtiment est adossé. Le projet prévoit trois
logements de deux pièces, deux logements de trois pièces et six logements de
quatre pièces.
Le projet a suscité plusieurs
oppositions, dont celles de Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de
Montmollin, Jean-Daniel Burkhalter et Claude Oreiller.
Il ressort de la synthèse de la
Centrale des autorisations du Département des infrastructures (ci-après: CAMAC)
du 13 mars 2009 que le projet a été soumis préalablement à l’enquête publique
au SIPAL, qui l’a accepté sous réserve d’une remarque relative au
positionnement des capteurs solaires.
Par décisions du 27 octobre 2009,
la municipalité a levé les oppositions et décidé de délivrer le permis de
construire (qui n’a cependant apparemment pas été formellement établi et délivré
au constructeur).
F.
Bernard Campiche, Jean-Daniel Burkhalter, Anne
de Montmollin et Jean-Claude Vautier se sont pourvus conjointement contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: CDAP) le 30 novembre 2009 en concluant à son annulation et
au refus du permis de construire sollicité par Claude Schulz. Claude Oreiller a
également recouru auprès de la CDAP contre la décision du 27 octobre 2009.
Son recours, daté du 28 octobre 2009, a été réceptionné au greffe du tribunal
le 1
er
décembre 2009. Il conclut à l’annulation de la décision
municipale.
Claude Schulz s’est déterminé le 7
janvier 2010, en concluant au rejet du recours de Bernard Campiche et consorts
et à ce que le recours de Claude Oreiller soit déclaré irrecevable,
subsidiairement rejeté. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 12 février
2010 en concluant avec dépens à son rejet. Le SIPAL a déposé des observations
le 30 mars 2010. Il relève notamment que la ville d’Orbe est considérée comme
d’importance nationale par l’inventaire des sites construits à protéger en
Suisse (ISOS). Selon la fiche ISOS, le projet litigieux s’inscrit dans le
périmètre de la vieille ville médiévale, tissu médiéval bâti au 15
ème
-19
ème
siècle, façades du 17
ème
-19
ème
siècle avec quelques
maisons de la 2
ème
moitié du 20
ème
siècle. Le périmètre a
déjà subi un certain nombre d’atteintes qualifiées d’«interventions brutales
dans le tissu historique, anéantissant toute référence au parcellaire médiéval,
aux gabarits, au rythme des ouvertures et au nombre d’étages originaux». L’esplanade
du Château et l’enceinte de ce dernier possèdent une signification
prépondérante et constituent un environnement sensible, les recommandations de
l’ISOS étant la sauvegarde de l’état existant pour la première et de la
substance pour la seconde.
Les recourants Bernard Campiche et
consorts ont déposé des observations complémentaires le 23 avril 2010. Le tribunal
a tenu une audience le 8 juillet 2010. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale, qui lui a notamment permis de constater l’impact prévisible du
projet depuis l’esplanade du château.
Sur requête du juge instructeur, la
municipalité a produit le dossier complet relatif au projet mis à l’enquête
publique du 6 juillet au 6 août 2007 ainsi que les avis de la CCMU des 9 mai
2006 et 12 octobre 2007 et la copie d’un plan intitulé «plan d’aménagement du
centre limite des constructions» adopté par le Conseil communal le 26 avril
1979 et ratifié le 1
er
août 1979 par le Conseil d’Etat. La
municipalité a également produit le dossier relatif à la première enquête
publique ouverte du 26 juin au 15 juin 1992 et celui concernant l’enquête
ouverte du 16 février au 6 mars 1996. Le recourant Claude Oreiller, qui ne
s’était pas présenté lors de l’audience, a été invité à préciser s’il était
locataire ou propriétaire d’un logement sis à proximité de la construction
projetée. Il n’a pas donné suite à cette requête. Le 22 juillet 2010,
le constructeur a produit un plan de situation, des photographies, des plans et
une demande de permis de construire portant sur des immeubles sis dans le
centre ville d’Orbe présentant un rez-de-chaussée à affectation autre que
l’habitation, trois étages et un niveau de combles, ainsi que des extraits des
dossiers des précédents projets mis à l’enquête en 1992 et en 1996. Un délai au
23 août 2010 a été imparti aux parties pour consulter au tribunal les nouvelles
pièces produites par la municipalité et le constructeur et déposer des
déterminations. Les recourants et le constructeur se sont déterminés le 23 août
2010.
Considérant en droit
1.
Tant le constructeur que l’autorité intimée
mettent en doute la qualité pour recourir des recourants, notamment de Claude
Oreiller qui ne serait que locataire et non pas propriétaire.
a) A qualité pour recourir toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité
précédente, ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce
qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable à la procédure
de recours devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même
loi).
La qualité pour agir est reconnue à
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,
résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de
protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut
être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours
procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF
133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298
consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret;
en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit
avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de
manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid.
3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la
loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542
consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités). Le
tiers n'est en principe pas habilité à agir, car il ne subit, par définition,
pas d'atteinte à un intérêt juridique, dès lors que la décision n'entraîne
aucune diminution de ses droits, ni aggravation de ses obligations
(AC.2008.0237 du 17 juillet 2009 consid. 1c p. 6).
Les conditions légales posées en
matière de qualité pour recourir sont en principe réalisées quand le recours
est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la
construction ou de l'installation litigieuse. La qualité pour recourir du tiers
concerné s'étend aussi bien aux propriétaires voisins (ATF 124 II 293 consid.
3a p. 303; 121 II 171 consid. 2b p. 174) qu’à leurs locataires (ATF non publié
du 21 décembre 2000 1P.457/2000; RDAF 2001 I 332; AC.2000.0001 du 5
octobre 2000; AC.1999.0143 du 18 octobre 2000; RDAF 1997 I 234). Il peut en
aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais
quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la
construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait
référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois
pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de
protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation
litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations,
lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une
certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II
10 consid. 3a p. 15/16; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 120 Ib 379 consid. 4c p.
387 et les arrêts cités; voir aussi ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF
1997 I, p. 242 consid. 3a p. 243).
b) En l’espèce, il ne fait aucun
doute que Jean-Daniel Burkhalter et Anne de Montmollin ont la qualité pour
recourir. Ils ont pris part à la procédure devant l’autorité précédente et Jean-Daniel
Burkhalter est propriétaire de la parcelle n° 598, qui jouxte au nord les
biens-fonds sur lesquels le projet doit prendre place. Anne de Montmollin est
locataire de l’immeuble sis sur la parcelle n° 598.
La question est plus délicate
s'agissant des autres recourants, soit Bernard Campiche, Jean-Claude Vautier et
Claude Oreiller. Pour ce qui est des recourants Bernard Campiche et Jean-Claude
Vautier, ce point souffre de rester indécis, dès lors qu’ils ont agi
conjointement avec Jean-Daniel Burkhalter et Anne de Montmollin. Claude
Oreiller n’a en revanche pas indiqué dans le délai imparti
s’il était
locataire ou propriétaire d’un logement sis à proximité de la construction
projetée. Partant, sa qualité pour agir n’est pas démontrée et son recours doit
être déclaré irrecevable.
Déposé dans le délai et le respect
des autres exigences prévues par la loi, le recours déposé par Jean-Daniel
Burkhalter et consorts est au surplus recevable en la forme.
2.
Les recourants invoquent la violation des
dispositions du règlement communal relatives au nombre d’étages et à la toiture
des constructions dans la zone de la vieille ville.
a) L’art. 15 RPAC, relatif au
nombre d’étages, a la teneur suivante:
«Les bâtiments
auront au maximum deux étages sur rez-de-chaussée, soit trois niveaux.
La Municipalité
peut autoriser les constructions de locaux habitables dans les combles en sus
du nombre de niveaux autorisés à l’alinéa 1
er
, pour autant que
l’aspect de la toiture ne soit pas compromis.
Les lucarnes
seront plus hautes que larges et leurs longueurs additionnées ne dépasseront
pas un tiers de la toiture.
Pour tenir compte
de la volumétrie des bâtiments existants et pour autant que le rez-de-chaussée
ne soit pas destiné à l’habitation, la Municipalité pourra autoriser trois
étages au-dessus du rez-de-chaussée.
Selon les
conditions topographiques, la Municipalité pourra autoriser des dispositions
architecturales répartissant les niveaux habitables sur un ou deux étages
supplémentaires, à raison de locaux habitables dans une moitié seulement de
chaque niveau supplémentaire.»
Quant à l’art. 16 al. 1 RPAC, qui
régit les toitures, il prohibe notamment les étages en attique et les toits
plats.
b) Les recourants Bernard Campiche
et consorts procèdent à une interprétation systématique de l’art. 15 RPAC et
soutiennent que les al. 2 (habitabilité des combles) et 4 (autorisation d’un 3
ème
étage au dessus du rez-de-chaussée) ne sont pas cumulables. Selon eux,
l’aménagement des combles n’est possible selon l’art. 15 al. 2 RPAC
que lorsqu’ils se situent au-dessus des trois niveaux autorisés à l’art. 15
al. 1 RPAC. Ils soutiennent que si l’aménagement des combles était possible en
sus des quatre étages autorisés exceptionnellement à l’al. 4 pour tenir compte
de la volumétrie des bâtiments existants, cette possibilité serait indiquée à
la suite l’al. 4 de l’art. 15 RPAC et non pas à la suite l’al. 1 de l’art. 15
RPAC. Ils en déduisent que le projet comporte un étage de trop.
Ce grief soulève un problème
d’interprétation d’une disposition du règlement communal sur les constructions.
A cet égard, on considère que les principes développés par la jurisprudence
cantonale pour trancher les difficultés d'interprétation suscitées par certains
règlements communaux ne doivent pas avoir pour effet de supplanter le règlement
édicté par d'autres législateurs communaux, ni de restreindre la latitude de
jugement de l'autorité communale: pour interpréter des concepts juridiques
indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal, il
convient de s'en référer d'abord au système réglementaire élaboré par le
législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet
égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter
(AC.2009.0083 du 28 janvier 2010; AC.2009.0053 du 30 septembre 2009
consid. 3d et les arrêts cités; AC.2004.0301 du 11 mai 2006 consid. 3;
AC.1999.0024 du 27 avril 1999 consid. 3c). L'autorité cantonale de recours
n'est cependant pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une
disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si
celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du
texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF
1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités).
En l’occurrence, le raisonnement
des recourants, qui repose sur une interprétation systématique de l’art. 15
RPAC, n’est pas dénué d’une certaine pertinence. On constate cependant que la
systématique de l’art. 15 RPAC est relativement confuse avec notamment un
alinéa 3 qui traite de la question des lucarnes inséré entre différentes
dispositions relatives au nombre d’étages. Une interprétation systématique
cohérente de cette disposition est par conséquent assez aléatoire. Finalement,
le tribunal constate que l’interprétation faite par la municipalité est
également soutenable. On peut en effet concevoir que le législateur communal ait
voulu permettre la réalisation de quatre étages lorsque la volumétrie des
bâtiments existants le justifie, ceci sans remettre en cause la possibilité de
réaliser des locaux habitables dans les combles. L’application cumulative des al. 2
et 4 de l’art. 15 RPAC apparaît ainsi admissible.
c) En utilisant au maximum les
possibilités de construire réglementaires prévues à l’art. 15 RPAC, à savoir en
construisant trois étages sur rez-de-chaussée avec des combles habitables, les
constructeurs se sont apparemment trouvés dans l’obligation de réaliser une toiture
partiellement plate afin de diminuer la hauteur de la construction. La partie
supérieure du faîte est ainsi tronquée, les pans est et ouest du toit ne se
rejoignant pas dans un faîte unique. Un tiers environ de la toiture apparaît
par conséquent sous la forme d’un toit plat, ceci en violation de l’art. 16 RPAC.
On relèvera que cet aménagement particulier de la toiture aurait probablement
pu être évité si la construction avait un étage de moins, ce qui correspondrait
au demeurant au gabarit des bâtiments voisins qui, comme l’inspection locale
l’a montré, ont pour la plupart deux étages sur rez-de-chaussée et non trois
étages sur rez (ceci concerne notamment les bâtiments de la Grand’Rue régis par
le RPAC sis du même côté de la rue).
La municipalité et le constructeur soutiennent
que le
toit partiellement plat serait invisible du sol et ne pourrait
être vu qu’en survolant la construction. Cet argument n’est pas pertinent dans
la mesure où l’inspection locale a montré que la toiture plate devrait être visible
du sol, notamment à l’entrée d’Orbe depuis la route venant d’Yverdon. La forme
particulière du toit devrait également être perceptible depuis l’esplanade du Château.
Vu ce qui précède, le grief relatif
à la violation de l’art. 16 RPAC est fondé et le recours doit être admis pour
ce motif. Par souci d’économie de procédure, le tribunal examinera ci-après les
autres griefs soulevés par les recourants.
3.
Selon les recourants, le projet soulève un
problème d’esthétique et d’intégration dans la vieille ville d’Orbe. Ils relèvent
un défaut d’harmonisation par rapport aux constructions environnantes,
notamment en raison de la forme du toit et des fenêtres, ainsi qu’un volume et
une hauteur excessifs. Ils invoquent une violation des art. 17,  62 et 65 RPAC.
a) L’art. 17 al. 1 RPAC, qui
concerne la zone de la vieille ville, a la teneur suivante:
«Dans toute
l’étendue de la vieille ville, l’architecture, les revêtements extérieurs et
les couleurs prévus devront s’harmoniser avec l’aspect des constructions
avoisinantes.»
Les art. 62 et 65 RPAC, qui
figurent dans le chapitre III «Dispositions applicables à toutes les zones»,
ont la teneur suivante:
«Article 62
La Municipalité
peut prendre des dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l’esthétique
d’un quartier ou pour tenir compte de situations acquises, notamment à la
limite de deux zones.
Article 65
La Municipalité
peut prendre toutes mesures pour éviter l’enlaidissement d’un territoire
communal.
Les entrepôts ou
dépôts, ouverts à la vue du public, sont interdits, sauf dans la zone
industrielle. La Municipalité peut exiger la plantation d’arbres, de groupe
d’arbres ou de haies pour masquer les installations préexistantes. Elle peut en
fixer les essences. Les constructions, agrandissements, transformations de toutes
espèces, les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au
bon aspect d’un lieu, sont interdits.
Sur l’ensemble du
territoire communal, principalement à proximité des routes, chemins et
sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir
un aspect satisfaisant.»
Les art. 17, 62 et 65 RPAC
constituent des dispositions d’application de l’art. 86 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), qui a la teneur suivante:
«
Art. 86
Règle générale
La municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le
permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue,
ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou
culturelle.
Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords.»
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à
l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un
large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370 consid. 3 p. 372; 115 Ia 363
consid. 2c p. 366, 115 Ia 114 consid. 3d p. 118; 101 Ia 213 consid. 6a p. 221;
RDAF 1987 p. 155; Droit vaudois de la construction, note 3 ad art. 86 LATC).
Dans ce cadre, l'autorité doit cependant prendre garde à ce que la clause
d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la
zone en vigueur (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; 114 Ia 343 consid. 4b p.
345). Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC
ou ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les
dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois,
lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain
volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art.
86 LATC ou ses dérivés - par exemple en raison du contraste formé par le volume
du bâtiment projeté avec les constructions existantes - ne peut se justifier
que par un intérêt public prépondérant, notamment s’il s’agit de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables qui font défaut à l’ouvrage projeté ou que mettrait en
péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 223).
Dès lors que l'autorité municipale
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une
certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il
ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de
l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du
pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances
locales (AC.2004.0049 du 11 octobre 2004; AC.1993.0034 du 29 décembre 1993;
AC.1992.0101 du 7 avril 1993). Ainsi, le tribunal s’assurera que la question de
l’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti a
été examinée sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière
que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe
que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions
communément admises (AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1995.0268 du 1
er
mars 1996; AC.1993.0240 du 19 avril 1994).
b) Le projet litigieux s’inscrit
dans un environnement relativement sensible puisque la ville d’Orbe, et
notamment la vieille ville, figurent à l’ISOS. Cela étant, comme le SIPAL l’a
rappelé dans ses observations, il résulte de l’évaluation faite dans le cadre
de la procédure ISOS que le secteur a déjà subi un certain nombre d’atteintes
dont certaines sont même qualifiée «d’interventions brutales». Cette
appréciation a été confirmée lors de la vision locale, qui a notamment permis de
constater la présence de constructions récentes de grandes dimensions en face
du projet litigieux. Ces constructions, apparemment réalisées sur la base de
plans spéciaux, ont porté une atteinte non négligeable au site.
On constate au surplus que, en ce
qui concerne son gabarit, le projet s’intègre relativement bien aux constructions
environnantes, y compris aux constructions construites en ordre contigu du même
côté de la de Grand’Rue. L’admissibilité de la volumétrie générale du bâtiment a
d’ailleurs été mise en évidence à plusieurs reprises par la CCMU, qui a été
particulièrement attentive à l’intégration du projet par rapport à
l’environnement bâti de la vieille ville. Même si les options prises, notamment
en ce qui concerne la forme de la toiture et le nombre d’étages peuvent se
discuter sous l’angle de l’esthétique et de l’intégration dans la vieille ville
d’Orbe, le projet ne présente rien de choquant qui pourrait justifier
l’intervention de l’autorité de recours, ce d’autant plus qu’il a obtenu l’aval
du service cantonal spécialisé en matière de protection du patrimoine bâti à la
suite des modifications qui y ont été apportées, notamment la suppression des
loggias prévues initialement en façade ouest. En autorisant le projet, la
municipalité n’a ainsi pas abusé du large pouvoir d’appréciation qui doit lui
être reconnu en matière d’esthétique et d’intégration.
Vu ce qui précède, le grief relatif
à l’esthétique et à l’intégration du projet dans la vieille ville d’Orbe doit
être écarté.
4.
Les recourants font valoir que le parking
souterrain projeté, avec ses 40 places, constituera une source de trafic importante
et créera une situation dangereuse. Ils invoquent l’art. 61 RPAC.
a) L’art. 61 RPAC prévoit que la
municipalité peut interdire la construction de garages ou l’aménagement de
places de parc si l’accès sur les voies publiques ou privées présente un danger
pour la circulation. Elle peut prescrire une sortie unique pour les groupes de
garages ou parcs qui prendraient accès sur le trottoir.
b) Lors de la vision locale, le
tribunal a pu constater que le trafic sur la Grand’Rue, sur laquelle donne la
sortie et l’entrée du garage, est peu important et que la vitesse des véhicules
est modérée. On ne voit dès lors pas en quoi la création de 40 places de
parc, dont 26 places privées qui devraient générer peu de mouvements,
soulèverait
un problème particulier au niveau de la sécurité.
Mal fondé, ce grief doit être
écarté.
5.
Les recourants soutiennent qu’un plan partiel
d’extension aurait dû être établi compte tenu de l’importance du projet. Ils se
plaignent d’une violation de l’art. 18 RPAC.
L’art. 18 RPAC prévoit que les
différents quartiers de la vieille ville feront l’objet de plans partiels
d’extension, au fur et à mesure des besoins, en vue de préciser notamment
l’implantation et les hauteurs des corniches et des faîtes.
Cette obligation générale de
planifier la vieille ville au moyen de plans spéciaux doit être distinguée de
la condition, que l’on trouve dans certaines réglementations communales, selon
laquelle un permis de construire ne peut être délivré que moyennant l’adoption
préalable d’un plan spécial (zones à planifier par plans spéciaux). Compte tenu
de son impact sur la constructibilité des biens-fonds concernés, une telle
condition à l’obtention d’un permis de construire doit résulter clairement du
règlement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Obliger le propriétaire à faire
adopter un plan spécial avant de pouvoir construire sur sa parcelle alors que
son projet porte sur un seul bâtiment et est conforme aux dispositions du
règlement communal régissant la zone de la vieille ville ne serait dès lors pas
admissible sous l’angle de la garantie de la propriété. On relèvera également
que, s’il arrive que l’on passe par un plan spécial dans le cadre de la
réalisation de  projets importants (par exemple pour un centre commercial) une
telle obligation ne saurait être imposée à un propriétaire en zone à bâtir si
son projet est conforme à l’affectation et à la réglementation de la zone
préexistante (cf. André Jomini, Coordination matérielle: l’approche de la
jurisprudence du Tribunal fédéral, in DEP 2005 p. 444 ss). En
l’occurrence, il n’apparaît pas que l’on se trouve en présence d’un projet dont
l’importance, par exemple en raison de son impact sur l’environnement,
justifierait une procédure de planification.
6.                Il résulte de ce qui
précède que, en raison de la violation de l’art. 16 RPAC, le recours doit être
admis et la décision attaquée annulée. Les recourants Bernard Campiche,
Jean-Daniel Burkhalter, Anne de Montmollin et Jean-Claude Vautier, qui
obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens, à la charge du constructeur. Les
frais de justice sont partagés entre le constructeur et le recourant Claude
Oreiller, dont le recours est irrecevable. Ce dernier versera en outre des
dépens à la Commune d’Orbe et au constructeur, qui ont agi par l’intermédiaire
d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de Bernard Campiche, Jean-Daniel
Burkhalter, Anne de Montmollin et Jean-Claude Vautier est admis.
II.
Le recours de Claude Oreiller est irrecevable.
III.
Les décisions de la Municipalité d’Orbe du 27 octobre
2009 levant les oppositions des recourants et autorisant la démolition des
bâtiments ECA n
os
375, 377 et 378 et la construction d’un
immeuble de onze logements et surfaces commerciales et parking souterrain de quarante
places sur deux niveaux sont annulées.
IV.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de Claude Schulz.
V.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de Claude Oreiller.
VI.
Claude Schulz est débiteur d’une indemnité de
2'000 (deux mille) francs à titre de dépens en faveur de Bernard Campiche,
Jean-Daniel Burkhalter, Anne de Montmollin et Jean-Claude Vautier, créanciers
solidaires.
VII.
Claude Oreiller est débiteur d’une indemnité de
800 (huit cents) francs à titre de dépens en faveur de Claude Schulz.
VIII.
Claude Oreiller est débiteur d’une indemnité de
800 (huit cents) francs à titre de dépens en faveur de la Commune d’Orbe.
Lausanne, le 21
septembre 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de
droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.