vd_omni · AC.2001.0189 · 2002-01-10 · fr

c/DINF | L'ordre de remise dans un état conforme au droit qui, à l'examen, apparaît pleinement conforme à la loi et au principe de la proportionnalité ne saurait être remis en cause pour "inopportunité" (même si ce grief entre dans le pouvoir d'examen du TA).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2002 AC.2001.0189

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 janvier 2002
sur le recours interjeté par
A.________
,
représenté par Me Jean-Pierre Bloch, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue par le
Département des
infrastructures, Service de l'aménagement du territoire
, 28 août 2001,
ordonnant la remise en état de l'immeuble sis sur la parcelle no 1******** du
cadastre de la
Commune de B.________
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean W. Nicole et M. Renato Morandi, assesseurs.
Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________ est
propriétaire de la parcelle no 1******** du cadastre de la Commune de
B.________. D'une surface de 64'410 m², ce bien-fonds comprend une construction
(bâtiment ECA ********) sise en bordure de la Glâne, dont l'emprise au sol est
de 162 m². Ce bâtiment, qui avait abrité un moulin par le passé, a été laissé à
l'abandon durant plusieurs années.
A compter du 1er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LPEP), cette parcelle
s'est trouvée en zone non-constructible. Actuellement, elle est colloquée en
zone agricole.
B.                    Le 19 mai 1995,
A.________ a déposé auprès de la Municipalité de B.________ (ci-après : la
municipalité), par l'intermédiaire de son architecte, une demande
d'autorisation spéciale pour effectuer des travaux de transformation sur le
bâtiment qui se trouvait sur sa parcelle. Le 13 juin 1995, la municipalité a
donné un préavis favorable au projet de l'intéressé.
Le 21 juillet 1995, la
Centrale des autorisations (ci-après : CAMAC) a informé la municipalité que le
Service de l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) avait refusé
d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 113, 120 et 121
LATC, pour les motifs suivants:
"Le service constate que les affectations
prévues (dépôts) ne nécessitent nullement la création d'ouvertures et de
lucarnes.Tels que figurés sur les plans soumis à l'enquête publique, les locaux
susmentionnés doivent être assimilés à des pièces habitables. Le projet excède
dès lors manifestement les possibilités dérogatoires offertes par la loi (art.
24 al. 2 LAT), qui admet la transformation partielle de bâtiments existants.
En effet, une transformation est partielle
lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements
ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble
de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation
du sol, l'équipement ou l'environnement' (art. 81 al. 4 LATC)"
A.________ n'a pas
recouru à l'encontre de cette décision. En revanche, il a soumis au SAT un
nouveau projet, censé contenir les modifications requises. Le 14 septembre
1995, cette autorité a cependant refusé de revenir sur sa position et de
délivrer l'autorisation spéciale, pour les motifs suivants:
"En effet, l'énoncé de notre préavis
précisait que la partie du bâtiment prévue comme dépôt ne nécessitait ni
ouvertures nouvelles dans la façade sud-ouest, ni "velux" en toiture.
Pour le cas où le programme de transformations
entendait rendre habitable l'aile de ce bâtiment, les plans soumis l'enquête
publique devraient mentionner la destination future exacte des locaux projetés.
Le Service de l'aménagement du territoire émet d'ores et déjà toute réserve à
ce propos."
Le 17 octobre 1995, la
municipalité a transmis à l'autorité cantonale un nouveau projet établi par le
mandataire de A.________. Le 27 novembre 1995, la CAMAC a transmis à la
municipalité la nouvelle synthèse qui résultait de la mise en conformité du
projet. Considérant que les règles dérogatoires offertes par la législation
(art. 24 al. 2 LAT), qui admet la transformation partielle de bâtiments
existants, le SAT a délivré l'autorisation spéciale requise. Les travaux
devaient porter sur la réfection totale de la toiture et la construction des
dalles des trois niveaux reconstitués dans la partie sud-est du bâtiment.
C.                    Dans le courant de
l'année 1999, le SAT a constaté que les travaux réalisés par A.________ ne
respectaient pas les plans sur la base desquels il avait délivré l'autorisation
spéciale. A la faveur de l'inspection locale organisée le 11 février 1999, le
SAT a requis un relevé complet du bâtiment, comportant les modifications
litigieuses. Ces documents ont été établis par les architectes Diserens et
Chanez les 24 et 26 février 1999. Il en ressort notamment que A.________ a
débordé dans le volume réservé à l'usage de dépôt, trois habitations ayant été réalisées
alors que le projet autorisé n'en comportait qu'une seule. S'agissant de
l'aspect extérieur, le SAT a constaté ce qui suit:
"Les ouvertures réalisées en plus du
projet autorisé sont:
-             Façade nord-ouest: quatre
ouvertures de type balcon à la française                     (4 x 120/210)
-             Façade sud-ouest: deux velux (2 x 78/98), deux fenêtres à l'étage
(2                    x 100/140). Agrandissement de trois fenêtres à l'étage (1
x 60/80 à                 1 x 120/210, 2 x 60/100 à 2 x 100/140).
Agrandissement de quatre                       fenêtre au rez (4 x 60/90 à 4 x
100/140).
-             Façade sud-est: agrandissement de deux portes-fenêtres aux                             combles
(2 x 100/210 à 120/210) et mise en place de volets.
-             Façade nord-est: trois velux (1 x 78/98, 1 x 55/98, 1 x 50/70),
deux                      fenêtres à l'étage (1 x 100/140, 1x 120/140).
Agrandissement d'une                    fenêtre à l'étage (60/110 à 80/140).
Agrandissement de trois                               fenêtres au rez (1 x
60/60 à 1 x 100/140, 1 x 60/60 à 1 x 100/60, 1 x                    60/110 à 1
x 80/140).
La toiture ne comprend aucun réveillonnage.
En conclusion, l'ancien moulin tel qu'il se
présente aujourd'hui n'est pas conforme, tant du point de vue des aménagements
intérieurs réalisés que des modifications apportées au façades, à ce qui fut
autorisé par le permis               de construire délivré en 1995. Par
ailleurs, le caractère architectural initial du bâtiment, dont la partie non
habitable ne donnait aucune ouverture sur l'extérieur, est lui aussi fortement
modifié."
Par décision du 28
août 2001, le SAT a ordonné les mesures de remise en état suivantes:
"1.          Rez, premier étage, combles:
L'organisation des plans des différents      niveaux peut être conservée (voir
annexe). En application du principe de la   proportionnalité, il n'est pas
demandé que l'emplacement de l'escalier soit               modifié, bien que,
comme indiqué, sa surface et celle de ses dégagements        deviennent
supérieures au potentiel maximum pouvant être admis.
2.            Façade nord-ouest: les quatre
ouvertures (balcon à la française soit 4 x   120/210) sont à supprimer et le
bardage bois est à restituer. Ces ouvertures         correspondent à la partie
non habitable de la construction. En conséquence,      la chambre du rez, les
deux chambres de l'étage ainsi que les deux        chambres des combles, toutes
situées au nord-ouest du bâtiment devront être affectées en dépôts ou locaux
de rangement (voir plan du 24.08.01 annexé).
3.            Façade sud-ouest: les deux
ouvertures en toiture donnant sur la partie     initialement non habitable sont
à supprimer (2 x 78/98). Les quatre fenêtres            (2 x rez et 2 x étage
soit 4 x 100/140) donnant elles aussi, sur la partie      initialement non
habitable, doivent être supprimées. Le mur ainsi que le crépi      devront être
reconstitués (voir plan du 24.08.01 annexé).
4.            Façade sud-est: les volets qui
ont été rajoutés sur les fenêtres au comble           peuvent être supprimés ou
conservés, pour autant qu'ils soient d'apparence           boisée. Le bardage
bois est à restituer (voir plan du 24.08.01 annexé).
5.            Façade nord-est: le nombre
d'ouvertures en toiture est réduit à deux velux (1        x 55/98, 1 x 78/98).
Ceux qui ajourent la partie habitable sud-est sont          maintenus, les
trois autres doivent être supprimés (2 x 78/98, 1 x 50/70).    Les deux
ouvertures de l'étage (1 x 100/140, 1 x 120/140) doivent être      supprimées
et le bardage bois est à restituer. Les deux ouvertures du rez (1        x
100/60, 1 x 120/140) doivent être supprimées et le mur ainsi que le crépi    devront
être reconstitués (voir plan du 24.08.01 annexé).
Un délai échéant le 31
mars 2002 a été imparti à A.________ pour exécuter les transformations figurant
ci-dessus, sous commination des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art.
292 du code pénal punissant l'insoumission à une décision de l'autorité. Le 10
septembre 2001, l'ordre de remise en état a fait l'objet d'une mention inscrite
au registre foncier en application de l'art. 44 al. 1 litt. c OAT.
D.                    Par acte du 18 septembre
2001, A.________ a déféré cette décision au tribunal administratif, en
concluant, avec dépens, à son annulation. A l'appui de son recours, il fait
notamment valoir que les transformations réalisées n'ont pas modifié la forme
et les dimensions initiales du bâtiment. Elles n'auraient suscité aucune
réaction de la part du voisinage. Selon le recourant, les aménagements
litigieux ont apporté un cachet que l'immeuble n'aurait pas si les plans ayant
fait l'objet de l'autorisation spéciale avaient été respectés à la lettre.
Incriminant l'inopportunité de la décision, il a déclaré ne pas exclure
d'apporter quelques correctifs à l'immeuble, mais s'est refusé à admettre
toutes les exigences de l'autorité intimée. Enfin, le recourant a requis la
mise en oeuvre d'une vision locale.
Dans ses
déterminations du 9 octobre 2001, la municipalité ne s'est pas opposée à
l'octroi de l'effet suspensif. Sur le fond du litige, elle a suggéré que la
façade sud-ouest puisse être maintenue telle que réalisée par le propriétaire;
s'agissant des façades nord-est et nord-ouest, elle a proposé que les
ouvertures, dont le SAT demandait la suppression, soient maintenues avec un
bardage ajouré.
Dans ses
déterminations du 30 octobre 2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du
recours, de nouveaux délais étant octroyés au recourant pour produire les plans
des modifications requises et procéder aux travaux de remise en état.
S'agissant des moyens soulevés dans le recours, elle a notamment fait valoir
que les travaux réalisés étaient illicites et ne pouvaient être mis au bénéfice
d'un permis de construire valable. Dès lors, le recours ne pourrait porter que
sur les modalités de la remise en état ordonnées pour des travaux non conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. A cet égard, l'autorité intimée a
estimé que les dérogations demandées étaient loin d'être mineures. Dans la
mesure où elles procédaient de motifs économiques et de convenance personnels,
elles n'étaient pas de nature à prévaloir sur l'intérêt public à une juste
application de la loi. En outre, le recourant ne pouvait exciper de sa bonne
foi, d'autant plus qu'il s'était déjà vu refuser les transformations
litigieuses. Enfin, les mesures de remise en état respecteraient le principe de
la proportionnalité, dès lors qu'elles permettraient au recourant de conserver
une partie des travaux réalisés sans droit.
Par courrier du 31
octobre 2001, le juge instructeur a rendu attentif le recourant au fait que le
pouvoir d'examen du tribunal, en règle générale, ne s'étendait pas au contrôle
de l'opportunité d'une décision. En outre, il lui a imparti un délai échéant le
20 novembre 2001 pour compléter ses moyens, en précisant notamment s'il
admettait le principe de la remise en état et, dans l'affirmative, sur quels
points précis l'ordre de remise en état violerait le principe de la
proportionnalité.
Dans son mémoire
complémentaire du 20 novembre 2001, le recourant a déclaré maintenir son
recours. Il a notamment fait valoir que la construction litigieuse avait servi
d'habitation depuis de nombreuses années déjà. Il a fait valoir qu'elle ne
pouvait porter le flanc à la critique sur le plan esthétique, dès lors qu'elle
n'entrait pas dans le champ de vision des immeubles du voisinage. Il a
également allégué qu'il ne "
contestait pas de manière catégorique la
légalité de la décision du Service de l'aménagement du territoire mais bien
plus son opportunité
". Il a encore fait valoir que le caractère mineur
des dérogations, le dommage qu'entraîneraient les travaux de remise en état et
sa bonne foi l'emportaient sur l'intérêt public lésé.
Le 28 novembre 2001,
le recourant a adressé un courrier au juge instructeur dans lequel il a déclaré
contester l'opportunité de la décision querellée et, "
à titre purement
accessoire
" sa légalité. Pour le surplus, il a expressément maintenu
sa requête tendant à la mise en oeuvre d'une vision locale.
Dans son mémoire
complémentaire du 6 décembre 2001, l'autorité intimée fait notamment valoir que
la légalité de la décision entreprise n'avait plus à être examinée dès lors que
le recourant ne la contestait pas. Elle a ensuite exposé que le motif
d'inopportunité serait irrecevable, dès lors que l'art. 33 LAT n'imposerait un
tel contrôle aux cantons que dans les procédures de plans d'affectation. Les
modalités de l'ordre de remise en état n'étant plus contestées, l'inspection
locale sollicitée ne se justifierait plus. Invoquant le principe de l'égalité
des parties et l'absence de base légale formelle restreignant ce que l'on doit
considérer comme un droit des parties, l'autorité intimée a conclu à
l'allocation de dépens.
Considérant en droit:
1.                     D'entrée de cause, on
doit se demander si la nécessité d'une vision locale, sollicitée par le
recourant, se justifie encore.
a) De jurisprudence
constante, le Tribunal fédéral considère que la tenue de débats devant une
instance de recours est nécessaire si l'objet du recours, les moyens invoqués
et les compétences de l'autorité saisie sont tels que la cause ne serait pas
entendue équitablement si elle était jugée exclusivement sur pièces (ATF 119 Ia
316 = JT 1995 IV 191). Par contre, elle n'est pas nécessaire si l'on peut dire
objectivement que la tenue de tels débats n'est pas à même d'apporter des
éléments nouveaux (ATF 122 V 47). L'autorité de recours n'est pas non plus
tenue d'en ordonner si le différend porte sur une matière hautement technique
(ATF 124 V 94; 122 V 47 précité), ou sur une question à caractère exclusivement
juridique, pour laquelle la procédure écrite est la mieux appropriée (ATF 120 V
1 consid. 3 p. 8). Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé dans ce dernier arrêt,
la tenue systématique d'audiences ne ferait que retarder inutilement le cours
de la justice.
La Commission
européenne des droits de l'homme a confirmé à plusieurs reprises que, aux
conditions précitées, la renonciation à des débats publics ne constituait pas
une violation du principe de la publicité des débats au sens de l'art. 6 § 1
CEDH. Dans une décision du 27 octobre 1998 CISE HOLDING SA et autres c/Suisse,
la commission a ainsi considéré que la tenue d'une audience ne correspondait
pas à une nécessité si les faits étaient clairs et que les questions à trancher
revêtaient un caractère purement juridique. Elle a relevé que les arguments de
droit se prêtent souvent mieux à une présentation écrite que verbale et estimé
que, dans de pareilles circonstances, la perte de temps ou l'imposition d'une
charge supplémentaire aux tribunaux ne se justifiait pas (JAAC 63.105). Par
ailleurs, dans une affaire MEVENA SA c/Suisse du 29 juin 1999, la Cour
européenne des droits de l'homme a rejeté une demande d'inspection locale dans
le cadre d'une procédure d'expropriation, estimant qu'une telle inspection
était dépourvue d'utilité dans le cas d'espèce (JAAC 64.137).
b) Comme on le verra
dans les considérants qui suivent, le présent litige est de nature purement
technique et juridique. Une inspection locale n'est pas susceptible d'apporter
de nouveaux éléments par rapport à ceux figurant déjà au dossier. Elle aurait
été nécessaire pour apprécier si, et dans quelle mesure, on aurait pu renoncer
à certains des travaux de remise en conformité, tout en demeurant dans les
limites du régime dérogatoire. Toutefois, pour les raisons qui seront exposées
ci-dessous, la décision entreprise ne saurait être remise en cause dans son
principe, ce que le recourant paraît d'ailleurs presque admettre, lorsqu'il
affirme ne pas en "
contester de manière catégorique la légalité
."
Le recourant n'a pas jugé utile de mentionner les points sur lesquels la décision
entreprise violait le principe de la proportionnalité, quand bien même il y
avait été expressément invité par le juge instructeur en cours de procédure. Le
fait de savoir si la décision entreprise est conforme au principe de la
proportionnalité sur ce point est une question de nature juridique, dès lors
que ses modalités n'en sont pas contestées.
Il découle de ce qui
précède qu'une audience avec vision des lieux est superflue.
2.                     Cela étant, il est
constant que la parcelle litigieuse est colloquée dans une zone agricole. Par
ailleurs, le recourant ne conteste pas que les travaux litigieux ne
correspondent pas à ceux qui avaient été autorisés en date du 27 novembre 1995,
en application de l'art. 24 al. 2 LAT. L'autorité intimée a donc donné l'ordre
de remettre le bâtiment en conformité avec le droit. Cela étant, la première
question qu'il y a lieu de se poser est de savoir si le recourant était en
droit de procéder aux travaux litigieux.
a) Lorsqu'une
construction ou des travaux de transformation sont projetés en-dehors des zones
à bâtir, comme en l'espèce, il faut d'abord examiner s'ils sont conformes aux
prescriptions de la zone et peuvent dès lors bénéficier d'une autorisation
ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel n'est pas le
cas, se demander si cette construction peut être autorisée à titre dérogatoire
au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 313, consid. 3 = JdT 1989 I 454).
A teneur de l'art. 22
al. 2 litt. a LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation projetée est conforme à l'affectation de la zone. Les zones
agricoles devant servir à l'exploitation traditionnelle du sol, il suit de là
que l'implantation de constructions et d'installations ne peut y être autorisée
que dans la mesure où ces ouvrages sont en rapport étroit avec l'exploitation
agricole. Ceux-ci doivent donc servir l'économie agricole ou du moins faciliter
l'exploitation de la terre (ATF 112 Ib 259). En l'espèce, les travaux de
transformation réalisés sur la parcelle litigieuse n'ont plus aucune relation
avec les activités du secteur primaire. Le projet relève d'une zone à bâtir et
non d'une zone agricole. Le recourant ne prétend d'ailleurs pas le contraire, à
juste titre.
b) Il y a donc lieu
d'examiner si le projet mis à l'enquête pouvait faire l'objet d'une dérogation
à l'art. 22 al. 2 litt. a, conformément à l'art. 24 aLAT.
aa) En vertu de l'art.
24 al. 2 aLAT, en vigueur au moment des faits, le droit cantonal pouvait
autoriser la rénovation de constructions ou d'installations, leur
transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux
fussent compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
D'éventuelles dérogations ne pouvaient être accordées qu'aux conditions plus
restrictives de l'art. 24 al. 1er aLAT si le droit cantonal complémentaire ne
prévoyait rien sur ce point (Droit vaudois de la construction, 2ème édition,
Lausanne 1994, rem. 8.1.1. ad art. 24 LAT, p. 45). L'art. 81 al. 4 LATC, dont
la teneur n'a pas varié, permettait la transformation ou la reconstruction
partielle de constructions non conformes à l'affectation de la zone; selon
cette disposition, une transformation était partielle lorsqu'elle ne comportait
que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de
destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et
qu'il n'en résultât pas d'effets notables sur l'affectation du sol,
l'équipement ou l'environnement.
Une transformation au
sens de l'art. 24 al. 2 aLAT peut consister aussi bien en un agrandissement ou
en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation; elle doit
être considérée comme partielle dans la mesure où l'identité de la construction
est conservée et où la transformation ne crée aucune incidence nouvelle majeure
sur le mode d'utilisation, l'équipement et l'environnement (Droit vaudois de la
construction, op. cit., rem. 8.3.1.1, p. 46). Cela signifie que l'identité du
bâtiment doit être conservée dans ses traits essentiels; un agrandissement
éventuel doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment
existant (ATF 118 Ib 497; 112 Ib 94). Les modifications ne doivent pas avoir
une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et
l'environnement (ATF 113 Ib 219, 303; 112 Ib 277; cf. également, DFJP/OFAT,
Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24). Le refus de reconnaître à un
projet la qualification de "transformation partielle" ne proviendra
pas nécessairement de l'ampleur de l'agrandissement d'un immeuble, mais pourra
également résulter du fait que l'ouvrage existant aura perdu son identité, soit
en raison de la nature des travaux entrepris, soit en raison d'un changement
d'affectation (Matile et al., op. cit., rem. 8.3.2.1, p. 46). Il en va en
particulier ainsi dans le cas de l'affectation au logement de la totalité du
bâtiment voué à l'abandon, en le surélevant et en modifiant sa façade et ses
toitures (CCR 5339 du 2 septembre 1987), dans celui de la transformation d'une
grange en habitation (Arrêt TA AC 7453 du 12 février 1992) ou encore de
l'aménagement d'un ou deux logements dans un hangar ou dans un rural, cette
affectation nouvelle étant sans rapport avec la destination originelle des
bâtiments en cause (JT 1989 I 445).
bb) En l'espèce, les
transformations réalisées par le recourant excèdent manifestement ce qui est
permis par le régime dérogatoire. Les projets qui avaient successivement été
soumis à l'autorité cantonale ne prévoyaient qu'un seul logement et
maintenaient tels quels les volumes réservés à l'usage de dépôt. Les plans qui
ont été établis à la requête de l'autorité intimée montrent que ces volumes
n'ont pas été maintenus tels quels, mais transformés en chambres. En outre,
l'habitation comprend maintenant une habitation sur chacun des trois niveaux. Par
ailleurs, comme en attestent les plans versés au dossier de la cause, l'aspect
extérieur du bâtiment a été profondément modifié du fait de l'ouverture de
nombreuses fenêtres sur chacune des façades. Le recourant a également procédé
au percement de velux qui n'avaient pas été autorisés. Il a encore modifié la
toiture et les avant-toits et supprimé le bardage en bois qui devait pourtant
être maintenu sur le pourtour du volume réservé à l'usage de dépôt. Comme le
relève à juste titre l'autorité intimée, le caractère général de l'ancien
moulin s'en est trouvé totalement modifié pour devenir désormais une villa
unique à trois appartements.
Cela étant, force est
de constater que les possibilités offertes par les art. 24 al. 2 LAT et 81 al.
4 LATC sont largement dépassées. Les transformations réalisées par le recourant
modifient de manière importante l'identité du bâtiment. On ne saurait parler de
transformations partielles au sens des dispositions citées ci-dessus. Les
travaux litigieux contreviennent manifestement au régime légal applicable aux
constructions non conformes sises hors des zones à bâtir.
c) On doit maintenant
se demander si la révision de la LAT permettrait au recourant de maintenir les
réalisations litigieuses. En principe, la question de savoir si la construction
est ou non matériellement légale se détermine en principe selon le droit
applicable au moment où les travaux ont été effectués. Toutefois, si le droit
matériel a changé dans l'intervalle, notamment s'il s'avère plus favorable, il
pourrait permettre au propriétaire d'une construction matériellement illégale
lors de sa transformation, de bénéficier d'une autorisation a posteriori (ATF
102 Ib 64 cons. 4; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
constructions, expropriation, Berne 2001, no 981, p. 424).
aa) Les Chambres
fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions modifiant et
complétant l'art. 24 LAT; ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le
1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle ordonnance du Conseil fédéral
sur l'aménagement du territoire, du 28 juin 2000 (ci-après: OAT). L'art. 52 al.
1er OAT prévoit que les procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de
la nLAT sont soumises au nouveau droit; cette disposition s'inspire ainsi de la
jurisprudence selon laquelle l'autorité applique le droit en vigueur au jour où
elle statue (Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1988, n. 2.5.2.3, pp.
144-145; voir aussi à ce propos ATF 126 II 209).
La novelle du 1er
septembre 2000 visait notamment à assouplir les conditions auxquelles les
changements d'affectation de bâtiments existants hors des zones à bâtir peuvent
être admis (Meyer Stauffer, La zone agricole, in Journées suisses du droit de
la construction, Fribourg 2001, p. 40 et 48).  Dans cette perspective, la
révision a notamment institué de nouvelles possibilités d'aménager dans des
bâtiments existants un logement pour y habiter toute l'année, sans que les
locataires ou propriétaires appartiennent à la population paysanne (ASPAN, Lexique
des constructions hors de la zone à bâtir, Territoire et environnement, août
2000, p. 50).
bb) L'art. 24c al. 1er
LAT concrétise la garantie des droits acquis. Ainsi, les constructions qui ont
été édifiées légalement mais qui sont devenues contraires à la zone à la suite
d'un changement de législation ou d'une modification du régime des zones dans
laquelle elles sont implantées peuvent être maintenues et rénovées (Meyer
Stauffer, op. cit., p. 52). L'art. 24c al. 2 LAT prévoit que l'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement.
La portée de cette
disposition est définie à l'art. 42 al. 1er OAT qui autorise des modifications
pour autant que l'identité de la construction, de l'installation et de ses
abords soit respectée pour l'essentiel, les améliorations esthétiques étant
admises. Cette disposition vise non seulement un changement partiel
d'affectation, mais également des travaux de transformations et
d'agrandissement (Meyer Stauffer, op. cit., p. 53). Pour savoir si l'identité
de la construction est respectée, on devra se fonder sur l'ensemble des circonstances
(art. 42 al. 3 OAT). Il suit de là que son volume et son apparence devront être
préservés dans leurs aspects essentiels (Meyer Stauffer, op. cit., ibid.). On
voit ainsi que les conditions et critères posés par la jurisprudence sous
l'empire de l'ancien droit, dans le cadre de l'art. 24 al. 2 aLAT, ont été
repris pour être codifiés dans la disposition litigieuse (F. Meyer Stauffer,
op. cit., p. 54; P. Karlen, Die Ausnahmebewilligung, nach 24-24d RPG, ZBl 2001,
spéc. p. 299, ie 6/2001). Il est vrai que l'art. 42 OAT recourt aussi à des
critères d'ordre quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on
doit considérer que l'identité de la construction n'est en tout cas plus
respectée. Pour les bâtiments de dimension importante, ces critères peuvent
s'avérer plus sévères que ceux définis par l'ancien droit (P. Karlen, ibid.).
Toutefois, même s'il s'agissait pour l'essentiel d'assurer une certaine
sécurité juridique dans l'application de la disposition, il n'en demeure pas
moins que le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifiera pas
encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT devrait être
accordée: il n'en ira ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (F.
Meyer Stauffer, op. cit., p. 54).
En l'espèce, force est
de constater que les conditions posées par le nouveau droit ne sont pas plus
favorables au recourant. Dès lors, les travaux réalisés sont non seulement
contraires au droit en vigueur à l'époque de leur réalisation, mais également
au droit actuellement en vigueur.
3.                     Il convient maintenant
de se demander si les mesures ordonnées par l'autorité intimée en vue de la
remise en état du bâtiment litigieux peuvent être imposées au recourant.
a) Une construction ou
une installation qui viole une règle de droit, écrite ou non, de niveau
fédéral, cantonal ou communal, est illégale (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 977-980,
pp. 423-424). Toutefois, le fait que les constructions soient illégales ne signifie
pas encore qu'elles doivent être automatiquement démolies. La question devra
être examinée en application des principes généraux du droit administratif,
dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi.
C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage,
lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas
compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire
de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une
situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (ATF
111 Ib 213 cons. 6 = JT 1987 I 564, 570).
b) L'ordre de démolir
un bâtiment élevé sans droit est valable même en l'absence d'une base légale
(ATF 111 Ib 213 cons. 6c = JT 1987 I 564, 573; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., p. 989, p. 426; Moor, Droit administratif, vol II, Berne 1991, n°
1.4.1.2, p. 65; Grisel, Traité de droit administratif, vol II, Neuchâtel 1984,
p. 650). Il suffit que l'obligation inexécutée ait elle-même une base légale
(Moor, op. cit. ibid.). La loi qui interdit certains actes sert de base à
l'interdiction elle-même, mais également aux décisions qui visent à la faire
respecter, en particulier celles qui ordonnent le rétablissement d'une
situation conforme au droit (Grisel, op. cit., pp. 650-651).
En l'espèce, l'art.
105 al. 1 LATC dispose que la municipalité, à son défaut le département, est en
droit de faire suspendre, et le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais
du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales ou réglementaires. Ce par quoi il faut entendre non seulement la
démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en état des lieux.
Il suit de là que
l'autorité intimée est, par principe, légitimée à exiger la remise en
conformité du bâtiment.
c) Le recourant se
prévaut de sa bonne foi. Il soutient n'avoir pris conscience du peu de lumière
et d'aération qui existaient à l'intérieur de l'édifice qu'au cours des travaux
de transformation. Ce faisant, il se serait cru en droit de procéder au
percement de quelques fenêtres supplémentaires dans le cadre des travaux de
transformation autorisés.
En l'espèce, le
recourant n'a bénéficié d'aucune assurance de l'autorité compétente quant à la
possibilité de maintenir le projet litigieux. Il ne prétend d'ailleurs pas que
tel aurait été le cas. Dans sa décision du 25 juillet 1995, incorporée à la
synthèse CAMAC, l'autorité intimée lui a refusé l'autorisation spéciale
requises pour un premier projet, au motif que les affectations prévues ne
nécessitaient pas la création d'ouvertures et de lucarnes et que les locaux
doivent être assimilés à des pièces habitables. Par courrier du 14 septembre
1995, l'autorité intimée a refusé de revenir sur son refus de délivrer
l'autorisation, au motif que la seconde version des plans ne répondait toujours
pas à ses exigences. Le 27 novembre 1995, le recourant a obtenu l'autorisation
requise, son projet étant désormais conforme aux règles dérogatoires offertes
par l'art. 24 al. 2 aLAT; cette décision se basait sur les plans que le
recourant avait lui-même signés en date du 10 octobre 1995, lesquels ne
comportaient aucune des transformations litigieuses. Cela étant, on voit mal
comment le recourant pourrait rendre vraisemblable sa bonne foi. Les
transformations ont eu pour effet de rendre habitable un bâtiment qui était
voué à une autre destination.
Il restera à examiner
quel rôle pourrait jouer sa bonne ou sa mauvaise foi dans l'examen de la
proportionnalité de la mesure de remise en état.
4.                     Dans son mémoire du 18
septembre 2001, le recourant a pour l'essentiel fait valoir que les travaux
devaient être maintenus, tout en ajoutant qu'il laissait ouverte la possibilité
d'apporter quelques correctifs à l'immeuble. Dans ses déterminations du 30
octobre 2001, l'autorité intimée a rappelé qu'elle s'était efforcée de réduire
les effets de sa décision en se limitant aux travaux nécessaires, compte tenu
de l'économie du bâtiment et pour permettre une utilisation compatible avec
l'autorisation de 1995; dans l'hypothèse où le recourant ne se satisferait pas
des aménagements proposés, il y aurait lieu de procéder à une remise en état
conforme à l'autorisation obtenue 1995. Par courrier du 31 octobre 2001, le
juge instructeur a offert au recourant la possibilité de déposer un mémoire
complémentaire; il lui a demandé s'il admettait le principe de la remise en
état et, dans l'affirmative, il lui a demandé sur quels points précis l'ordre de
remise en état violerait le principe de la proportionnalité. Dans son mémoire
complémentaire du 20 novembre 2001, le recourant ne s'est cependant pas
déterminé sur ce point. Il s'est limité à invoquer l'application du principe
d'opportunité, en ajoutant que les modifications apportées aux plans initiaux
devaient être considérées comme n'étant, globalement, pas d'une importance
extrême.
a) Selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans
permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Il le devient dans
l'hypothèse où les écarts par rapport à la règle sont mineurs et que l'intérêt
public n'est pas suffisamment important pour justifier le dommage que la
démolition causerait au propriétaire (ATF 123 II 248, cons. 4a; Zen-Ruffinen /
Guy-Ecabert, op. cit., no 990, p. 426).
Par ailleurs, celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à se qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 cons. 4b;
ATF non publié 1P.90/2001/VIZ du 10 avril 2001). Même un constructeur de
mauvaise foi peut invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à
un ordre de remise en conformité. Mais l'autorité peut faire prévaloir des
motifs fondamentaux, tels que l'égalité de traitement ou le strict respect du
droit, comme ayant plus de poids que les inconvénients, plus ou moins
importants, résultant pour le constructeur de la démolition (Zen-Ruffinen, op.
cit., no 995, p. 428).
Dans le cas d'espèce,
comme cela a été exposé au considérant 2 ci-dessus, les transformations
litigieuses ne sauraient être considérées comme mineures ou de peu d'importance.
Le fait d'affecter sans droit une construction rurale sise en zone agricole à
l'habitation (non liée à la culture du sol) viole fondamentalement les règles
relatives à la prohibition de construire hors des zones à bâtir. En effet, les
règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir - et corollairement à la
prohibition de construire ou d'agrandir hors de celle-ci - répondent à une
préoccupation centrale de l'aménagement du territoire: l'intérêt public qu'elle
protègent doit donc être qualifié d'important (v. notamment ATF 114 Ib 320 et
115 Ib 148; v. aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 19 ad art. 24; v.
aussi TA, arrêts AC 98/028 du 26 mai 1998; AC 97/205 du 22 septembre 1998).
A cet intérêt public,
il faut opposer l'intérêt privé du recourant à conserver sa construction dans
son état actuel. A cet égard force est de constater qu'il ne se trouve pas dans
la situation du propriétaire à qui l'on arracherait la maison familiale à
laquelle il serait très attaché et qu'il aurait voulu transmettre à ses
enfants; à tout le moins ne l'allègue-t-il pas. Le recourant évoque également
les frais importants qui découleraient des travaux de remise en état. Cet
argument doit être écarté, compte tenu des circonstances dans lesquelles les
travaux ont été effectués. C'est en toute connaissance de cause de
l'interdiction que le recourant a agi. Son projet initial - de même qu'un
deuxième projet comportant quelques modifications - ont successivement été
refusés par l'autorité intimée. Le projet litigieux s'écarte des plans qu'il
avait lui même soumis à l'autorité à la suite de ces échecs. Il devra donc
assumer les frais éventuels d'un comportement qui ne peut s'expliquer par une
erreur ou une assurance donnée par l'autorité.
b) Lorsque la loi
laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures pour lesquelles elle est
également compétente dans une situation individuelle concrète, sa liberté est
restreinte, en sens que la sélection est orientée par l'exigence d'une
adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (Moor, Droit
administratif, vol II, Berne 1988, n. 5.2.1.1, p. 350). La mesure prise doit
être propre à atteindre le but recherché tout en respectant le plus possible la
liberté de l'individu, d'une part, et un rapport raisonnable doit exister entre
le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce
résultat, d'autre part (ATF 102 Ia 522; Knapp, Précis de droit administratif,
4ème édition, n. 533, p. 113). En dépassant une trop stricte dichotomie entre
le contrôle de la légalité et celui de l'opportunité, le principe de la
proportionnalité a pour effet de structurer juridiquement le champ de la
liberté d'appréciation laissé à l'administration (Moor, op. cit., n. 5.2.1.1,
p. 351).
Traditionnellement, le
principe de la proportionnalité se compose des règles d'aptitude - qui exige
que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé (il s'agit ici de la
suppression de l'habitation, usage actuel non conforme) -, de nécessité - qui
impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens
étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
125 I 474, 482 et les références citées; ATF 1P.269/2001 non publié du 7 juin
2001 dans la cause D).
En l'espèce, la remise
en conformité impliquait la suppression de l'ensemble des réalisations qui ne
figuraient pas sur les plans approuvés par l'autorité cantonale. Les mesures
ordonnées, tout en allant moins loin qu'une telle suppression pure et simple
des travaux non conformes aux plans autorisés, permettent au bâtiment de
recouvrer son aspect initial, en garantissant une utilisation conforme à
l'affectation de la zone. Elles répondent donc aux règles d'aptitude et de
nécessité. Il reste à se demander si la décision respecte le principe de la
proportionnalité au sens étroit.
c) Ce point peut
d'ailleurs être analysé en suivant deux approches distinctes; la première
concerne le principe même de la remise en état, alors que la seconde a trait à
la problématique des modalités de la remise en état. C'est cette dernière qui
est en jeu lorsque la décision entreprise admet de renoncer à demander la
remise en état de l'ensemble des fenêtres agrandies si, en compensation, le
recourant supprime certaines des fenêtres initialement autorisées, mais
réalisées différemment. Le recourant n'a cependant pas motivé son recours sur
ce terrain-là. Certes, il a déclaré ne pas exclure d'apporter certaines
modifications au projet litigieux (v. mémoire de recours du 18 septembre 2001,
p. 4). Il ne mentionne cependant nullement les modifications auxquelles il
serait prêt à renoncer, ni celle qu'il estimerait compatibles avec une
utilisation du bâtiment conforme à l'affectation de la zone. Le mémoire
complémentaire qu'il a déposé le 20 novembre 2001, après avoir été expressément
interpellé sur ce point par le juge instructeur, n'apporte aucun élément
supplémentaire sur cette question. Le recourant se limite en effet à répéter
que les transformations réalisées doivent être appréciées dans leur globalité
dès lors qu'elles ne seraient pas d'une importance extrême. C'est le lieu de
rappeler que l'art. 35a LJPA habilite le Tribunal administratif à rejeter un
recours manifestement mal fondé par un arrêt sommairement motivé rendu sans
autre mesure d'instruction. Dès lors, en l'absence de motivation du recourant
sur ce point, le tribunal peut renoncer à examiner si - cas échéant dans quelle
mesure - les modalités de la remise en conformité du bâtiment violent le
principe de la proportionnalité sur des points particuliers.
d) Le recourant
conteste en réalité le principe même de la remise en état (tout en concédant
être prêt cas échéant à apporter quelques aménagements de détail à la
construction qu'il a réalisée); il ne remet pas à proprement parler en cause la
légalité de l'ordre querellé, mais son "opportunité" (v. notamment
mémoire complémentaire du 20 novembre 2001 et courrier du 28 novembre suivant);
mais cette terminologie ne paraît en réalité pas appropriée, car le recourant
vise ici sans doute plutôt le principe de proportionnalité au sens étroit.
aa) A titre liminaire,
on relèvera qu'en vertu de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(litt. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt.
b), l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (litt. c), le refus de statuer
ou le retard important pris par une autorité (litt. d). L'art. 33 al. 2 LAT
prévoit qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen à
l'encontre des recours qui pourraient être déposés contre les décisions fondées
sur la présente loi et ses dispositions d'application. Selon la règle précitée,
une autorité de recours au moins jouit d'un libre pouvoir d'examen dans les
contestations relatives aux plans d'affectation et autres décisions fondées sur
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et sur la législation cantonale
d'exécution. Sont soumis à ces exigences de protection juridique les plans
d'affectation et les décisions qui visent principalement des objectifs
d'aménagement du territoire appliquant des règles établies en vue d'assurer une
utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire au
sens de l'art. 22 quater al. 1 aCst (ATF 119 Ia 328 cons. 5c; Aemissegger et
al., Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich
1999, no 66 ad art. 33 LAT, p. 31).
Contrairement à ce que
soutient l'autorité intimée, le tribunal est donc habilité par cette
disposition à connaître du grief d'inopportunité soulevé par le recourant. Il
n'en demeure pas moins que la décision entreprise ne saurait être examinée sous
cet angle pour les raisons qui vont être exposées ci-après.
bb) L'inopportunité
peut être comprise comme une notion qui qualifie la nature des choix opérés par
l'administration dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation. L'exercice de
la liberté d'appréciation est cependant juridiquement encadré par les principes
constitutionnels régissant le droit administratif; par ailleurs, si
l'opportunité se rapporte à l'adéquation d'une solution en vue de la
réalisation d'un but, il n'en demeure pas moins que la nécessité de prévoir des
moyens pour atteindre les objectifs de la loi est en général déjà largement
incluse dans le texte légal, le législateur étant tenu de respecter les
principes constitutionnels de l'intérêt public et de la proportionnalité. Dès
lors, l'opportunité peut être comprise comme une notion résiduelle
n'intervenant qu'au delà des règles légales et constitutionnelles (Tanquerel,
De l'opportunité de l'opportunité, in: Aux confins du droit, Essais en
l'honneur de Charles-Albert Morand, Bâle 2001, pp. 450-451). Selon le Tribunal
fédéral, l'opportunité se rapporte à la solution adaptée aux circonstances
choisies dans un espace non réglementé par le droit (ATF 118 Ib 317, cons. 3c).
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de bien distinguer la portée du contrôle
de la légalité de celui de l'opportunité: le second s'exerçant à l'intérieur
même des limites dans lesquelles l'acte contesté reste légal, alors que le
premier se borne à vérifier que ces limites ne sont pas violées (Moor, op.
cit., vol I, no 4.3.2.2, p. 322). Le contrôle de l'opportunité porte sur la
liberté d'appréciation de l'autorité dans les situations où l'administration a
le choix entre plusieurs solutions qui sont, a priori, toutes légales (Moor,
op. cit., no 4.3.2.1, p. 321); il ne doit pas être confondu avec le principe de
l'opportunité des poursuites propre à la procédure pénale, qui permet à
l'autorité de renoncer à mettre en mouvement l'action publique, pour des motifs
étrangers au droit matériel ou de forme, même s'il existe des indices
suffisants qu'une infraction ait été commise et que les conditions de
recevabilité sur le plan procédural sont données (Piquerez, Précis de procédure
pénale suisse, Lausanne 1987, no 705, p. 155).
cc) En réalité, le
grief d'opportunité, tel qu'invoqué par le recourant, se confond avec le
principe de la proportionnalité au sens étroit.
En l'espèce, les
raisons pour lesquelles les travaux réalisés par le recourant sont contraires
au droit ont été exposées ci-dessus (cons. 2 ci-dessus). Il n'y a pas lieu d'y
revenir. Cela étant, contrairement à ce que soutient le recourant, il n'y a
plus de place pour un examen en opportunité. Il s'agit plutôt ici, au regard du
principe de proportionnalité au sens étroit, de mettre en balance le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public, d'une part, et les effets de la
mesure choisie sur la situation de l'administré. Sur le premier aspect, on se
souvient que la jurisprudence permet de prendre en considération la portée de
principe que déploiera la mesure exigée (ATF 111 Ib 213, spéc. 225); s'agissant
par ailleurs du second aspect, on relèvera que l'intérêt purement financier de
l'administré revêt un poids restreint (ATF 116 Ib 228, spéc. p. 233; 118 Ia
384, spéc. 393). Cependant, dans cette opération, l'autorité ne peut pas se
refuser en fin de compte à appliquer la loi, ni l'administré exiger qu'elle ne
l'applique pas (dans ce sens, Moor, I no 5.2.1.2 in fine). En effet, la loi qui
interdit certains actes ne sortit ses effets que si l'état de chose créé
contrairement à la défense édictée est supprimé (Grisel, op. cit. p. 649). En
renonçant à ordonner la remise en conformité du bâtiment litigieux, l'autorité
irait manifestement à l'encontre des dispositions légales qu'elle est tenue de
faire appliquer.
Le recourant estime en
substance qu'il serait "opportun" ici de renoncer à la mise en oeuvre
de la remise en état querellée. Ce faisant, il cherche à obtenir une dérogation
en dehors des possibilités prévues par les art. 24 ss LAT (ou 24 aLAT), ce qui
n'est pas admissible. Au contraire, l'on doit se borner à opposer le principe
de l'inconstructibilité des zones agricoles et l'intérêt (essentiellement)
financier du recourant (quant aux arguments d'ordre esthétique, ils ne sont pas
de nature à justifier une construction illégale); le premier doit ici primer
clairement, ce d'autant que le recourant ne peut guère arguer de sa bonne foi.
e) Les considérants
qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la
décision entreprise.
5.                     Selon l'art. 55 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après LJPA), l'arrêt règle le sort des frais et dépens, qui sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1er); le tribunal
peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens
(al. 2). Enfin, lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais
entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais
à la charge de l'Etat (al. 3). Cette disposition résulte d'une modification
intervenue dans le cadre de la novelle du 26 février 1996, qui portait plus
spécialement sur l'al. 2. L'exposé des motifs rappelait à ce propos que la
jurisprudence du Tribunal administratif, fondée sur l'ancienne disposition
(laquelle ne prévoyait aucune précision s'agissant des décisions émanant des
communes), consacrait le principe selon lequel l'Etat ne supporte pas de frais
et n'obtient pas de dépens lorsque le recours est rejeté. S'agissant par
ailleurs des communes, celles-ci ne supportaient pas non plus de frais
lorsqu'elles succombaient, celles-ci pouvant par ailleurs être astreintes à
verser des dépens dans cette hypothèse, respectivement pouvaient en obtenir
lorsqu'elles l'emportaient avec l'appui d'un mandataire professionnel;
toutefois, cette pratique était réservée aux communes de moins de 10'000
habitants, les communes les plus importantes disposant en effet de services
administratifs suffisants pour gérer les éventuelles procédures sans avoir
besoin d'un mandataire (pour des exemples, v. TA, arrêts AC 7458-7466, du 24
janvier 1992, AC 7404 du 10 décembre 1991, AC R9 1130/91 du 11 décembre 1991;
v. également ATF du 30 janvier 1992, 1P.654/1991, qui avait rejeté un recours
de droit public de la Commune de Lausanne contre un arrêt qui lui refusait des
dépens, alors qu'elle l'avait emporté avec le concours d'un avocat). Quoi qu'il
en soit, l'exposé des motifs de la novelle de février 1996 précitée poursuivait
en indiquant ce qui suit :
"Le système actuel doit être maintenu pour
les décisions rendues par les départements et services de l'Etat. Le
prélèvement d'un émolument impliquerait en effet une écriture comptable inutile
et il n'apparaît pas admissible que l'Etat puisse obtenir des dépens lorsqu'il
agit dans le cadre de l'exercice de la puissance publique, sans que ses
intérêts pécuniaires soient en jeu."
En revanche, le même
exposé des motifs indiquait qu'il y avait lieu de modifier par la voie légale
la solution jurisprudentielle prévalant jusqu'alors s'agissant des communes, de
manière notamment à ne pas s'écarter de la vérité des coûts. En d'autres
termes, les communes seraient désormais astreintes au versement d'un émolument,
au cas où elles succombent, respectivement elles pourraient désormais obtenir des
dépens, quand bien même elles disposeraient d'une administration suffisamment
importante pour résister dans des procédures devant le Tribunal administratif
(sur l'ensemble de ces points, v. BGC février 1996, p. 4491; v. également p.
4534, qui confirme que le débat ne portait que sur la modification de la
solution prévalant jusqu'alors pour les communes). En d'autres termes, la
solution introduite par la novelle à l'art. 55 al. 2 LJPA ne concerne, selon sa
lettre, que les communes; une interprétation historique de cette disposition
confirme d'ailleurs que seules ces dernières étaient concernées par cette
modification.
Pour le surplus, le
tribunal considère qu'il n'y a pas lieu de revenir sur sa jurisprudence
antérieure, qui dénie de manière générale la possibilité d'obtenir des dépens
aux collectivités publiques importantes disposant de moyens suffisants pour se
défendre en procédure (on rappelle d'ailleurs que cette solution a été
confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 30 janvier 1992, cité plus
haut; v. plus généralement sur cette question Martin Bernet, Die
Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege", thèse
Zurich 1986, p. 97 ss; cette solution doit donc valoir à tout le moins
s'agissant de l'Etat de Vaud, dans ce sens, v. par exemple déjà TA, arrêt du 4
juillet 2000, AC 00/0026).
Les conclusions en
dépens prises par le Département des infrastructures doivent dès lors être
rejetées (art. 55 al. 3 LJPA).
Pour le surplus, dans
la mesure où le recourant succombe sur l'essentiel de ses conclusions, c'est à
lui qu'il incombera de supporter les frais de la présente procédure, ses
conclusions en dépens devant également être écartées (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue par le Département des infrastructures, Service de l'aménagement du
territoire, le 28 août 2001 ordonnant la remise en état de l'immeuble sis sur
la parcelle no 1******** du cadastre de la Commune de B.________ est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2002
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)