vd_omni · FO.2014.0022 · 2015-06-30 · fr

X.________ et Y.________/Commission foncière rurale Section I | Recours contre une décision de la CFR du 5 septembre 2014 qui fixe, par la méthode dite "des ratios" le prix licite d'un bien-fonds agricole comprenant un bâtiment. Le procédé adopté par la CFR consiste d'abord à appliquer à l'estimation fiscale du bien-fonds un multiplicateur (ratio), fixé par région et correspondant au rapport entre les prix (augmentés de 5%) pratiqués lors des autorisations de vente de biens-fonds bâtis en 2008-2013 (sans 2009) et les estimations fiscales de ces biens au jour de la délivrance de l'autorisation; en l'espèce, la CFR a ensuite appliqué un correctif afin de prendre en considération, dans une certaine mesure, la valeur actuelle du bâtiment: elle a compté le montant tiré de la méthode des ratios à raison des deux tiers et la valeur actuelle (comprise comme la valeur ECA) du bâtiment à hauteur d'un tiers, le total formant le prix licite. La cour retient pour l'essentiel que le ratio adopté dans la présente cause est insuffisamment motivé et s'applique en outre à une estimation fiscale obsolète (arrêtée en 1977). De plus, le correctif appliqué, qui fait la part belle à l'estimation fiscale, ne s'explique pas davantage. Enfin, le prix licite admis après correctif représente moins de la moitié de la valeur actuelle du seul bâtiment. Recours admis et renvoi de la cause à la CFR pour complément d'instruction et nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2015 FO.2014.0022

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2015
Composition
Mme
Danièle Revey,
présidente
; M. Etienne Poltier,
juge suppléant et M. Cédric Stucker, assesseur.
Recourants
1.
X.________,
à Villeurbanne (France),
2.
Y.________,
à Froges (France),
tous deux
représentés par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Objet
droit foncier rural
Recours X.________ et Y.________ c/
décision de la Commission foncière rurale Section I du 5 septembre 2014
(fixation d'un nouveau prix licite de la parcelle ******** d'Arzier)
Vu les faits suivants
A.
Y.________ et X.________ sont propriétaires, en
propriété commune, de la parcelle ******** de la Commune d'Arzier-le-Muids. Il s'agit d'un bien-fonds de 37'160 m
2
; ce dernier se décompose en une surface de 24'687 m
2
en nature de pâturage, de 11'232 m
2
en nature de forêt, de 594 m
2
en nature de pré-champ et de 536 m
2
en nature de
place-jardin; il comporte encore un bâtiment, d'une surface au sol de 111 m
2
(ECA n° 1******** [établissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels]). L'estimation fiscale de ce bien-fonds, arrêtée en 1977,
s'élève à 3'500 francs.
La surface en
cause se trouve à proximité de la frontière française; il apparaît que ce
terrain a été transféré à la Confédération Suisse, avec d'autres, dans le cadre d'une transaction qui a abouti à la conclusion du traité de la Vallée des Dappes du 8 décembre 1862.
B.
a) Les propriétaires envisagent de se séparer de
leur immeuble. En conséquence, ils ont saisi une première fois la Commission foncière rurale, Section I (ci-après: CFR) afin qu'elle constate que le prix alors
envisagé (de 85'000 fr.) n'était pas surfait. La CFR a répondu dans un courrier du 20 octobre 2011, qui contenait une première appréciation. Elle a confirmé
celle-ci dans une décision en constatation du 3 août 2012, en recourant à la
méthode dite "des ratios". En substance, compte tenu d'un
multiplicateur des valeurs fiscales dites RG96 (révision générale de 1996),
fixé à 5,79 (ratio pour la région de Nyon) et appliqué à l'estimation fiscale
de 3'500 fr., c'était un montant de 20'265 fr. qui pourrait être reconnu comme
prix licite; le prix envisagé de 85'000 fr. pour la parcelle ********
d'Arzier-le-Muids était donc surfait. Cette décision indiquait encore que seule
une expertise permettrait de tenir compte de particularités éventuelles,
susceptibles de conduire à un montant plus élevé que celui retenu.
b) Agissant par
l'intermédiaire de leur mandataire, les propriétaires ont renouvelé leur
démarche le 21 août 2014; ils ont produit, à l'appui de celle-ci, une expertise
établie le 11 août 2014 par l'ingénieur agronome EPFZ Pierre-François Veillon
(fiduciaire "Le Cové SA"); cette dernière retient cette fois un prix
licite de 86'700 fr. La CFR, dans un courrier du 28 août 2014, a pris position comme suit sur cette requête:
"
La Commission
ne peut que confirmer ses avis et décisions précédents. L'estimation du
prix non surfait d'un immeuble agricole bâti s'établit sur la base de
l'estimation fiscale, multipliée par un ratio représentant la moyenne des
relations entre le prix de vente et l'estimation fiscale des cinq dernières
années, augmenté de 5% (conformément à l'art. 66 LDFR). Il est possible de
tenir compte de la valeur d'assurance incendie des bâtiments concernés, à
raison de deux fois le résultat précédent, plus l'estimation ECA, divisé par
trois.
Dans le cas de la parcelle en question, les résultats sont les
suivants:
Estimation fiscale: Fr. 3'500.00 de la
catégorie divers
Ratio pour le district de Nyon: 1.95
Fr. 3'500 x 1.95 = Fr. 6'825.00
Valeur ECA du chalet n° 1******** ECA: Fr. 49'508.00
Prix non surfait de la parcelle n° ******** RF:
(
Fr. 6'825.00 x 2) + Fr. 49'508.00
=
Fr. 21'053.00
3
La Commission
confirme, dès lors, le mode de calcul appliqué dans sa décision du 3
août 2012, par ailleurs, déjà exprimé dans le courrier de la Commission foncière, du 20 octobre 2011.
"
Les propriétaires
ont maintenu leur requête.
c) Par décision
du 5 septembre 2014, la CFR a constaté qu'un prix de 86'700 fr. pour la
parcelle ******** était surfait, seul un prix de 21'053 fr., arrondi à 21'100
fr., pouvant être admis. Reprenant ses considérations antérieures, la Commission a admis pour le surplus que l'estimation fiscale de cette parcelle semblait certes
très basse; elle a ajouté toutefois qu'elle n'avait pas à se substituer à la Commission d'estimation fiscale des immeubles et qu’il appartenait aux propriétaires de
saisir cette autorité s'ils entendaient obtenir un prix licite plus élevé.
d) Les
propriétaires précités, agissant par l'intermédiaire de leur conseil susnommé,
ont recouru contre la décision du 5 septembre 2014 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) par un recours
déposé le 23 octobre 2014, soit en temps utile (au vu de la notification
intervenue par pli du 24 septembre précédent, reçue le lendemain). Les
recourants concluent avec dépens, en substance, à la réforme de la décision
attaquée en ce sens qu'un prix licite pour la parcelle en cause soit fixé à
86'700 fr., subsidiairement à l'annulation de cette décision et au renvoi
de la cause à l'autorité intimée pour qu’elle statue à nouveau.
La CFR
a déposé sa réponse le 17 novembre
2014, concluant au rejet du recours. Les recourants ont fourni un mémoire
complémentaire le 6 janvier 2015, en requérant la tenue d'une audience avec audition
de l'expert Pierre-François Veillon. La CFR s'est derechef exprimée par lettre
du 26 janvier 2015, à laquelle les recourants ont réagi le lendemain.
C.
Figure encore au dossier la police
d'assurance-incendie (ECA) du bâtiment concerné. Le chalet d'alpage désaffecté,
ici en cause, estimé pour la dernière fois en 2009, présente une valeur
d'assurance incendie de 49'508 fr. (2012, indice 120), pour un volume total de 444 m
3
(111,15 fr. / m
3
). Cette valeur correspond à la valeur actuelle -
dite intrinsèque - du bâtiment, équivalant selon ladite police à 20% de la
valeur à neuf.
De son côté, dans
son rapport du 11 août 2014, l'expert privé a arrêté la valeur de l'immeuble à
86'700 fr. sur la base du calcul suivant:
Terrain     Fr. 37'160.--
Bâtiment
Fr. 49'508.--
Total         Fr.
86'668.--
S'agissant du
terrain, l'expert a fondé son calcul sur un prix de 1 fr. par mètre carré; pour
le bâtiment, sa valeur a été fixée à celle de la valeur d'assurance incendie. L'expert
privé a ensuite arrondi le total obtenu à 86'700 fr.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les propriétaires recourants ont conçu le projet
de vendre l'immeuble ici en cause (à un prix proche de celui retenu par
l’expert privé). Cela étant, ils bénéficient d'un intérêt digne de protection à
contester la décision en constatation de la CFR du 5 septembre 2014, qui fait en effet obstacle à une telle aliénation (art. 75 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36).
2.
Vu l'issue du présent recours (cf. consid. 4
infra), les mesures d'instruction requises par les recourants, tendant à la
tenue d'une audience avec audition de l'expert, s'avèrent superflues. Il n'y a
donc pas lieu d'y donner suite.
3.
a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) a pour but d’encourager la
propriété foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre
personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de
lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1
LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition
des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la
transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR),
celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont
pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63
al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble
agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel
(let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque
l’immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d’exploitation de
l’entreprise de l’acquéreur, usuel dans la localité (let. d). Conformément
à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse
de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles
agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années.
b) aa) La
détermination du prix licite (non surfait) doit dès lors être effectuée par
comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des
caractéristiques semblables; il convient notamment de prendre en considération
la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités
d'utilisation future (arrêts FO.2008.0025 du 26 février 2010 consid. 4b;
FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées, telles que l'ATF
5A.11/1995 du 21 décembre 1995 consid. 2, in Communication de droit agraire [CDA] 1996 p. 49; Hans Rudolf Hotz, Commentaire LDFR, 1998, n
os
8 ss ad
art. 66). Il n’est pas admissible d’inclure globalement dans le calcul de
la moyenne tous les prix des immeubles aliénés dans la région durant les cinq
années écoulées, sans tenir compte de leur situation (arrêt du Tribunal
cantonal valaisan du 12 mai 2003, publié in Revue suisse du notariat et du
registre foncier [RNRF] 2005 p. 346 ss, consid. 8.5
p. 350). Il y a lieu en outre d'écarter de cette comparaison notamment les
transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (Hotz, op. cit.,
n° 9 ad art. 66; CDA 2001 p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque
le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté
à l'usage de carrière (FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; Hotz, op.
cit., n° 11 ad art. 66; Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse:
droit public et droit privé, tome II, 2006, Les méthodes comparatives, n
os
3506 ss). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets
comparables (Hotz, op. cit., n° 9 ad art. 66).
bb) Pour
déterminer l'existence ou non d'un prix surfait, il convient de se référer à
des transactions intervenues au cours des cinq dernières années sur des
immeubles agricoles
comparables
de la
même région
(le prix moyen
ainsi obtenu peut être majoré de 5%). L'utilisation de ces deux concepts laisse
à l'autorité une certaine marge d'appréciation (Donzallaz, op. cit., n° 3476).
Cet auteur relève que les autorités chargées d'appliquer ce texte se sont
heurtées à une masse de problèmes pratiques (n° 3496); elles les ont
résolus par des pratiques différenciées, en adoptant des méthodes de calcul
très diverses (n° 3498; l'auteur poursuit par un examen des différentes
méthodes retenues et les variations des méthodes comparatives, n
os
3506 ss, en principe conformes à la loi; ainsi par exemple la méthode basée sur
un calcul du prix moyen au m
2
, n° 3514). L'auteur suggère
l'application d'une méthode de comparaison directe (n
os
3518
ss); elle peut consister à évaluer les terrains de référence en fonction de
l'ensemble des critères figurant dans le Guide fédéral pour l’estimation de la
valeur de rendement agricole du 26 novembre 2003 (Guide fédéral d'estimation 2004,
cf. annexe 1 de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural; ODFR;
RS 211.412.110) mais elle n'est guère adéquate s'agissant d'immeubles bâtis.
Une telle méthode suppose cependant de réunir des transactions portant sur des
immeubles comparables, ce qui peut s'avérer délicat; sans doute, la comparaison
est plus aisée en présence de terrains nus, alors qu'en présence de
constructions, il est souvent nécessaire d'établir directement la valeur vénale
de celle-ci (ou leur valeur réelle; n° 3540). A l'issue de la comparaison, il y
a lieu d'appliquer des facteurs de corrections pour tenir compte des
particularités de l'immeuble en cause (n
os
3547 ss, notamment n°
3550; voir aussi n° 3559 au sujet des méthodes mixtes appliquées aux cas
d’immeubles bâtis, où il faut procéder à l’addition de deux éléments: la valeur
vénale actuelle du bâtiment, le prix moyen des cinq dernières années pour le
terrain). On notera encore que l'auteur est dubitatif au sujet du recours à la
valeur fiscale des immeubles, qui serait selon lui dénuée de pertinence (n°
3572; il relève en particulier que le destinataire de la décision se trouve
dans l'impossibilité de vérifier les bases du calcul retenues dans ce
contexte). La détermination de la région de référence laisse également une
marge d'appréciation étendue à l'autorité compétente (n
os
3575 ss).
L'art. 66 al. 1 LDFR prévoit encore d'appliquer au prix moyen ainsi déterminé
une majoration de 5%; selon l'auteur, une telle majoration n'a pas lieu d'être
lorsque la détermination ne résulte pas de la méthode comparative, à tout le
moins lorsque l'estimation porte sur la valeur arrêtée au jour de la décision
et qu'elle n'a donc pas à être corrigée par les effets de l'inflation (n
os
3598 ss).
c) aa) Le 28 mai
2010, la commission a adressé à divers destinataires, dont l’Association des
notaires vaudois, la lettre suivante, dans laquelle elle expose et "codifie"
sa pratique en la matière:
"
Fixation
du prix de vente maximum des biens-fonds bâtis assujettis à la loi fédérale sur
le droit foncier rural (prix maximum non surfait au sens de l’article 66 LDFR)
Madame, Monsieur, Maître,
Vous n’êtes pas sans savoir que depuis de nombreux mois, des
autorisations d’acquérir des biens-fonds bâtis assujettis à la LDFR délivrées par la commission foncière rurale (CFR) ont fait l’objet de recours, soit au
motif que la commission foncière n’avait pas examiné la question de savoir si
le prix convenu était surfait ou non, soit qu’il était surfait aux yeux du
recourant.
Ces recours ont conduit à l’annulation de certaines décisions
d’autorisation d’acquérir délivrées par la commission foncière, obligeant
celle-ci à compléter l’instruction de ces dossiers sur la question du prix.
S’est alors posée la question de la méthodologie d’appréciation de ces
prix, compte tenu notamment de la définition du prix surfait selon
l’art. 66 LDFR.
Dans un premier temps, la CFR, qui a toujours considéré qu’il n’était
pas possible d’établir des références de prix de vente "d’objets
comparables" pour ce genre particulier de biens-fonds, a imaginé
travailler sur la base d’estimations immobilières classiques, ajustées sur
quelques points, notamment celui du prix licite du terrain agricole (viticole)
ne servant pas de support ou de dégagements justifiés aux bâtiments existants.
C’est cette méthodologie qui avait été appliquée dans le cadre d’une affaire à
Puidoux, et admise par la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal. Copie de l’arrêt à ce propos est jointe en annexe au présent
courrier.
Cet arrêt a toutefois été rendu en tenant compte de circonstances
particulières qui ne permettaient pas d’en étendre sans autre la portée à tous
les dossiers de vente de biens-fonds bâtis. Par ailleurs, divers commentaires,
tant du Département vaudois de l’économie (DEC) que de l’Office fédéral de la
justice, remettent fondamentalement en question le principe de déterminer un
prix licite sur la base de ce genre d’expertise.
Alors, à l’instigation du DEC, la commission foncière a analysé tous
les dossiers d’autorisations de vente de biens-fonds bâtis délivrées ces années
passées, en comparant les prix pratiqués avec les estimations fiscales (EF) de
ces biens au jour de la délivrance de l’autorisation.
Un tableau statistique a été établi dans lequel ont été ventilés, selon
diverses régions et types d’estimation fiscale, les ratios entre ces prix de vente
majorés de 5% (pour correspondre à la définition du prix licite) et les EF.
[...]
"
Le tableau joint
à cette circulaire a été remplacé en 2014, comme on le verra ci-dessous; le
tableau de 2010, obsolète, n'est dès lors pas reproduit ici. La circulaire se
poursuit ainsi:
"
La
commission foncière rurale, après une phase test, applique maintenant ce
tableau statistique pour opérer un premier examen de la question du prix
licite. Cette méthode, si elle n’est de loin pas parfaite, a l’avantage de
reposer sur des bases de comparaisons statistiques, ce qui correspond aux
principes de la LDFR.
Par exemple, pour un objet situé dans l’ancien district d’Orbe, avec
une EF de type 01 égale à fr. 180’000.- et un prix soumis à la CF de 650’000.-, le ratio PV/EF est de 3.61 (650’000.- / 180’000.-). Le ratio étant inférieur
à la limite régionale de 5.18, le prix de vente convenu sera considéré comme
non surfait.
La commission foncière se réserve néanmoins la possibilité de compléter
l’examen de cette question du prix licite en tenant compte d’autres éléments,
notamment, de la valeur d’assurance incendie (ECA) des bâtiments concernés,
voire d’une expertise immobilière classique.
Nous élargirons l’information que nous souhaitons délivrer par ce
courrier en rappelant que les requérants ont également la possibilité
d’envisager un morcellement du bien-fonds bâti en constituant d’une part une
petite parcelle bâtie, d’autre part une parcelle de terre agricole ou viticole
non bâtie. La première s’acquerra librement si sa superficie est inférieure à
25 ares (agricole) ou 15 ares (viticole), ou si une mention de soustraction à la LDFR a pu être inscrite. On doit toutefois constater que la taille des parcelles bâties
issues de ces morcellements est en général assez restreinte et qu’elle ne
répond dès lors souvent pas aux voeux des intéressés.
Naturellement, si le bien-fonds bâti issu du morcellement est
entièrement en zone constructible, son acquisition ne nécessite pas
d’autorisation de la CFR, sauf si elle doit être détachée d’une entreprise
agricole (autorisation en partage matériel).
Enfin, à toutes fins utiles, nous rappelons que les acquisitions lors
d’enchères forcées ne sont pas soumises à un contrôle du prix, ce qui est par
contre le cas lors d’une revente ultérieure.
Nous vous laissons le soin de répercuter ce courrier à vos membres ou
vos collaborateurs concernés et restons naturellement à votre disposition pour
tout renseignement complémentaire.
"
bb) La CFR a adopté une nouvelle directive le 19 juin 2014, qu'elle a communiquée à l'ensemble des
milieux intéressés. Pour l’essentiel, celle-ci remplace le tableau statistique
qui figurait précédemment dans l'ancienne circulaire. Ce tableau est désormais
le suivant:
"
Ratio
prix licite / EF (par type d'EF) 2008-2013 (sans 2009)
Région                                                             divers             EF
01   RG92-94    RG96
Aigle, sans Ormonts,
Gryon et Leysin                 1.86               3.00      1.46          4.31
Ormonts, Gryon,
Leysin                                     2.09               2.90      2.00          1.82
Pays d'Enhaut                                                  2.29               5.88      1.50
Vevey, Lavaux (sans
Forel), Lausanne Est          1.96               5.35      2.47          3.33
Oron (+Forel),
Moudon, Payerne, Avenches        1.84               4.64      2.04          4.06
Yverdon, Grandson,
Orbe                                  3.28               3.89      2.02          4.12
Echallens, Cossonay
(sauf Pied du Jura)
Lausanne Nord                                                 2.59               5.13      1.78          4.71
Rolle, Nyon                                                      1.95               5.85      1.74          5.53
La Vallée
1.34               3.41
NB: type d'EF: RG96, dernière révision générale agricole / RG92 ou 94:
dernière révision générale non agricole / EF01: ajustement des EF agricoles, en
principe à 80% des RG96, dans le cadre de l'harmonisation fiscale fédérale /
Divers: autres EF résultant par exemple d'une acquisition du bien par un non-exploitant
quelques années avant une revente, d'un partage successoral, etc.
La CFR
se
réserve néanmoins la possibilité de compléter son appréciation du prix licite
en tenant compte, notamment, de la valeur d'assurance incendie (ECA) des
bâtiments concernés, voire d'une expertise immobilière classique lorsque toute
référence fait défaut ou n'est pas applicable au cas particulier. Pour de plus
amples précisions, nous vous renvoyons à la circulaire du mois de mai 2010. Les
nouveaux ratios sont applicables à partir du 1
er
juillet 2014.
"
cc) Dans sa
réponse au recours, la CFR s'est référée à un jugement de la CDAP; il s'agit de l'arrêt du 19 août 2011 (FO.2010.0027). Cet arrêt reproduisait encore des
informations concernant l’estimation fiscale, reçues de la CFR au cours de l'instruction (écriture de cette dernière du 11 mai 2011), dont la teneur est
la suivante:
"
(…)
l’évaluation fiscale se déroule dans un cadre défini puisqu’il existe un
“Manuel sur l’évaluation des immeubles agricoles en considération de la LDFR et de la législation fédérale sur les impôts”, élaboré entre des représentants de
l‘administration fédérale des contributions, du registre foncier,
d’administrations cantonales et de l’Union Suisse des Paysans. Le manuel se
rapporte par ailleurs au “Guide pour l’estimation de la valeur de rendement
agricole”, qui constitue l’annexe 1 de l’ordonnance sur le droit foncier rural
(ODFR; RS 211.412.110). Enfin, son application est complétée par des
“Instructions pour les commissions de district d’estimation fiscale des
immeubles”.
Dans le cadre de ces dispositifs, les parties agricoles sont évaluées
selon un système de pointage en prenant en compte tout un lot de
caractéristiques concrètes, relevantes pour la valeur de l’immeuble (zone
climatique, altitude, facilité d’exploitation [pente] ou, encore, la
fonctionnabilité des ruraux). Les qualités (pointages) unitaires sont
valorisées ensuite en une valeur locative, capitalisée ensuite en tenant compte
de l’âge et de l’état des bâtiments. Même s’il a été en partie simplifié dans
le cadre des directives cantonales données pour l’estimation, le système
continue de prendre en compte les particularités du fonds. Pour les parties
“accessoires” non agricoles en zone agricole, la valeur vénale (à partir d’une
valeur locative commerciale capitalisée) est prise en compte sur base de
comparatifs des prix dans une région donnée. Enfin, une estimation distincte
est aussi effectuée qui vise les immeubles non-agricoles, hors zone. Dans tous
ces cas, les caractéristiques de l’immeuble sont évaluées et, dès lors que les
estimations découlent de plusieurs systèmes différents, la CFR a établi et utilise des statistiques séparées pour comparer des objets dont l’évaluation
a été faite de manière identique.
C’est dans cette mesure, parce qu’une estimation fiscale de même type
représente une valorisation selon une même méthode des caractéristiques
concrètes des immeubles, qu’elle été prise en compte: à ce titre, elle permet
une comparaison de deux objets, puisque ceux-ci ont été estimés concrètement,
dans un même processus.
"
d) Selon
l'art. 12 al. 2 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR; RSV
211.42), la commission ordonne d'office les mesures d'instruction qu'elle juge
utiles, notamment en faisant procéder aux expertises nécessaires (cf.
FO.2003.0012 du 14 avril 2004; cf. aussi FO.2002.0029 du 28 février 2003, à
propos de la portée du principe inquisitorial en cette matière). Les frais
d'expertise peuvent alors être ajoutés aux émoluments et mis à la charge des
requérants (art. 16 LVLDFR).
4.
Les recourants reprochent en substance à la CFR d'avoir arrêté le prix licite de leur bien-fonds en violation de l'art. 66 al. 1 LDFR.
L'autorité intimée, pour sa part, se réfère aux circulaires précitées qui
traduisent sa pratique; elle souligne qu’elle n’a pas appliqué mécaniquement un
calcul fondé sur un ratio appliqué à l’estimation fiscale, puisqu’elle y a
intégré un correctif, pour tenir compte de la valeur du bâtiment ECA n° 1********.
a) Les
circulaires en cause constituent des ordonnances administratives. Elles donnent
le point de vue des autorités sur l'application des normes légales et non pas
une interprétation contraignante de celles-ci. Le juge doit s’écarter d’une
telle ordonnance lorsqu'elle établit des normes qui ne sont pas conformes aux
règles légales applicables. Il ne le fait en revanche pas lorsque l'ordonnance
administrative concrétise la loi de manière adéquate; en ce sens, il est tenu
compte des efforts de l'administration, tendant à assurer une application égale
de la loi (ATF 140 V 314 consid. 3.3 p. 317, 543 consid. 3.2.2.1
p. 547/548; 133 V 394 consid. 3.3 p. 397/398 et les arrêts
cités).
Dans un arrêt
antérieur, la cour de céans a considéré qu'elle pouvait s'appuyer sur la
circulaire de 2010, conforme selon elle à la loi, tout au moins dans son
application au cas d'espèce, qui lui est apparue convaincante (FO.2010.0027
précité,
consid. 3).
b) Il reste que
l'application de cette même directive dans une autre configuration peut se
révéler contraire à la loi. D'ailleurs, l'autorité intimée a estimé nécessaire
de retenir un correctif pour apprécier le prix licite du bien-fonds des
recourants; ce dernier mérite lui aussi discussion.
aa) On observera
tout d'abord que la méthode appliquée par la CFR repose sur un monitoring des ventes intervenues, durant la période de 2008 à 2013 (l'année 2009 étant
écartée); cette observation, à caractère statistique, l'a conduite à considérer
que les prix moyens consistaient dans un multiple de l'estimation fiscale en
vigueur. Quant à cette estimation fiscale, elle résulte elle-même de
l'application d'une méthode d'évaluation par pointage. Le mécanisme est assez
complexe; en tous les cas, il ne correspond pas à une méthode de comparaison
directe entre le bien-fonds considéré et d'autres bien-fonds, comparables,
ayant fait l'objet de transactions récentes (méthode recommandée par Donzallaz,
op. cit., n
os
3518 ss). Certes, l'autorité compétente dispose à cet
égard d'une marge de manœuvre pour retenir une méthode, pour autant qu'elle
soit conforme aux exigences de l'art. 66 al. 1 LDFR (sur ce point, Donzallaz, n
os
3528 s.). Il reste que les recourants, dans la méthode appliquée au cas
d’espèce, n'ont pas accès aux données concrètes des immeubles ayant fait
l'objet de transactions récentes et censées servir de point de comparaison avec
leur bien-fonds (leur droit d'être entendu s'en trouve dès lors en quelque
sorte court-circuité).
Un autre élément
encore apparaît frappant à cet égard; la CFR a décrit, à l'occasion de
l'affaire FO.2010.0027 (cf. supra consid. 3c), le processus suivi pour la
fixation des estimations fiscales, spécialement dans le domaine agricole (on
pense à une méthode par pointage – voire à ce sujet Donzallaz, n
os
5224
s. - en partie simplifiée toutefois). Cependant, l'estimation fiscale de
l'immeuble ici considérée, arrêtée en 1977, n’a pas pu être établie
conformément à la méthode préconisée par le Guide fédéral d’estimation 2004 et
pratiquée actuellement. Cette seule circonstance justifierait déjà que l'on
s'écarte en l'espèce de la méthode décrite dans la circulaire.
D'ailleurs,
l'application même de cette circulaire ne paraît pas des plus claires. Dans sa
décision de 2012, la CFR déclarait appliquer un multiplicateur de 5.79 (en
relation avec la dernière révision générale des estimations fiscales agricoles
de cette région) par rapport à l'estimation fiscale; or, dans la décision
attaquée, c'est désormais un coefficient de 1.95 (ce ratio figure dans la colonne
"divers" du tableau précité, dont la base statistique ne s'explique
pas) qu'elle a retenu. Sans doute le tableau des ratios a-t-il été modifié
entre 2010 et 2014; mais l'ampleur de la différence, qui correspond à une
baisse drastique de valeur, apparaît inexplicable. En définitive, le choix de
ce ratio (par comparaison avec celui retenu en 2012) n’est pas motivé non plus.
bb) La CFR a toutefois, comme le permet la circulaire, appliqué un correctif par rapport à un calcul
fondé sur les seuls ratios, afin de prendre en compte, dans une certaine
mesure, la valeur actuelle du bâtiment. Son calcul résulte ainsi d'une
combinaison de l'application de la circulaire (telle qu’évoquée sous aa;
procédé qui, en soi, n’échappe pas à la critique, comme on vient de le voir), à
raison des deux tiers, et d’une prise en compte de la valeur actuelle du
bâtiment, à hauteur d'un tiers, le total formant en définitive le prix licite.
Les circulaires
en cause ici ne fournissent toutefois aucune indication pour fonder le calcul
correctif appliqué en l’espèce. Deux éléments conduisent à mettre en doute la
justification du procédé. Tout d’abord, dans sa prise de position du 20 octobre
2011, la CFR avait apparemment admis le prix de 1 fr. par m
2
,
s'agissant du terrain, toutefois comme prix maximum; ce montant est celui
retenu par l'expert privé. L’autorité intimée ne dit pas pourquoi ce chiffre
serait aujourd’hui erroné. Par ailleurs, elle prend sans doute en compte la
valeur du bâtiment, mais elle divise la valeur actuelle de celui-ci par trois,
à nouveau sans explication. Le seul fait qu'une part de la valeur du bâtiment
soit déjà prise en compte dans le montant de l'estimation fiscale est
insuffisant à cet égard. En résumé, alors que la méthode mixte est préconisée
par la doctrine pour les immeubles bâtis (addition d’une valeur du terrain,
fixée sur la base d’une méthode comparative, et de la valeur actuelle du
bâtiment; Donzallaz, op. cit., n° 3559) – et appliquée par l’expert –, le
calcul correctif ici en cause apparaît sans justification, ni véritable lien
avec le prix moyen d’un immeuble comparable, selon la formule de l’art. 66
LDFR.
c) Une dernière
remarque encore: il est fréquent que la loi commande à l'autorité, lorsqu'elle
exerce ses compétences, de se fonder sur la décision émanant d'une autre
autorité; on parle alors de compétences coordonnées (voir sur ce point
Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd.,
Berne 2012, p. 576). On en trouve de fréquents exemples dans le domaine fiscal
ou parafiscal; ainsi les communes vaudoises sont nombreuses à prélever des
taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées en se fondant sur
la décision arrêtant la valeur d'assurance-incendie d'un immeuble ou sur celle
qui fixe l'estimation fiscale d'un bien-fonds; dans une telle hypothèse
l'autorité communale qui arrête la taxe est liée respectivement par la valeur
ECA ou l'estimation fiscale.
Dans le cas
d'espèce, il n'en est rien. L'art. 66 LDFR, ni d'ailleurs les dispositions
cantonales d'application ne font référence à l'estimation fiscale. L'autorité
intimée ne pouvait donc pas considérer qu'elle était liée par l'estimation
fiscale de l'immeuble ici en cause; elle ne l'a d'ailleurs pas affirmé, même si
son raisonnement s'appuie dans une large mesure sur cette valeur. A cet égard,
il y a cependant lieu d'aller plus loin; en effet, si la CFR considérait que l'estimation fiscale était trop basse pour servir de base à son
évaluation, il lui appartenait de procéder elle-même à une nouvelle estimation
du prix licite en se fondant sur une méthode conforme à l'art. 66 LDFR (cf.
art. 12 al. 2 LVLDFR); elle ne pouvait donc pas prendre comme base
l'estimation fiscale de 1977, faute de mieux, en laissant le soin aux
recourants de requérir une nouvelle estimation fiscale, puis de déposer une nouvelle
demande. Pour ce motif-là également, il y a lieu d'annuler la décision
attaquée.
d) En définitive,
la cour de céans ne parvient pas à faire sien le calcul de la CFR. En effet, l'autorité intimée retient un ratio de 1.95 qui ne s'explique pas et qu'elle
applique de surcroît à l'estimation fiscale de 1977 - pourtant jugée dépassée.
Le correctif appliqué, qui fait la part belle à l'estimation fiscale en la
prenant en compte à raison des deux tiers, le bâtiment n'étant pondéré qu'à raison
d'un tiers, ne s'explique pas davantage. Au demeurant, le résultat obtenu
aboutit pratiquement au même résultat que la décision de 2012, alors que
celle-ci ne tablait que sur l'estimation fiscale et faisait abstraction de la
valeur actuelle du bâtiment. Enfin, on relèvera que le prix licite admis (de
21'100 fr.) pour le terrain et le bâtiment représente moins de la moitié de la
valeur actuelle du seul bâtiment (de 49'500 fr.), ce qui tend encore à
confirmer les doutes éprouvés sur la méthode d'évaluation de la CFR.
Dans ces
conditions, la cour, qui ne dispose pas des mêmes bases d'informations que
l'autorité intimée, estime qu'il y a lieu d'annuler la décision attaquée et de
lui renvoyer la cause pour complément d'instruction et nouvelle décision; il
appartiendra à la CFR d'examiner notamment s'il convient d'ordonner une
expertise immobilière avant de statuer à nouveau.
5.
Vu l'issue de la présente cause, le présent
jugement sera rendu sans frais; en outre, les recourants, qui ont consulté
avocat, ont droit à des dépens, à charge de l'autorité intimée (art. 49, 91 et
99 LPA-VD; art. 55 al. 1, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale Section I du 5 septembre 2014 est annulée, la cause lui étant
renvoyée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV.               L'Etat de Vaud, par la Commission foncière rurale I, versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de
2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2015
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.