vd_omni · FI.2001.0046 · 2004-12-20 · fr

SI CITE CLAIR-LOGIS SA, SI CITE CLAIRMONT SA, SI CLOS DU RONSIER SA/Commission communale de recours de Nyon, Municipalité de Nyon | Une contribution aux tâches de défense contre l'incendie prélevée uniquement auprès de propriétaires de biens immobiliers n'est pas conforme au principe d'égalité de traitement

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2004 FI.2001.0046

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président, M. Antoine
Thélin et Mme Dina Charif Feller, assesseurs
recourantes
SI CLOS DU
RONSIER SA,
à Lausanne 9, représenté par la société GEP
SA, à Lausanne 9,
SI CITE
CLAIR-LOGIS SA,
à Lausanne 9, représenté par la
société GEP SA, à Lausanne 9,
SI CITE
CLAIRMONT SA,
à Lausanne 9, représenté par la
société GEP SA, à Lausanne 9,
Rentenanstalt/Swiss Life
,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne
autorité intimée
Commission
communale de recours de Nyon,
M. Christian
Perrin,
I
autorité concernée
Municipalité de
Nyon,
à Nyon,
Objet
Taxe communale
Recours SI CLOS DU RONSIER SA et crts contre
décision sur recours du 20 avril 2001 de la Commission communale de recours
en matière d'impôt de Nyon (contribution aux frais de défense incendie)
(dossier joint à FI001/0036)
Vu les faits suivants
A.                Le Conseil communal de la
Commune de Nyon a adopté le 20 novembre 1995 l’arrêté d’imposition pour l’année
1996. Parmi les contributions prévues, l’arrêté fixe la contribution aux frais
de défense contre les incendies sur les bâtiments. Le montant de la taxe a été
arrêté à 9 o/oo de la valeur incendie du jour des bâtiments. L’arrêté communal
d’imposition a été approuvé par le Conseil d’Etat le 20 décembre 1995 et il a
été publié dans la Feuille des Avis Officiels le 6 janvier 1996. Il est rentré
en force sans avoir fait l’objet d’un recours au Tribunal fédéral.
B.                L’Administration cantonale
des impôts, Section des personnes morales, a notifié le 16 décembre 1996 pour
le compte de la Commune de Nyon les bordereaux de taxation comportant la
contribution des propriétaires fonciers aux frais de défense contre l’incendie.
Les sociétés immobilières Cité Clairmont SA, Cité Clair Logis SA et Clos du
Ronzier SA ainsi que la société Rentenanstalt/Swiss Life ont contesté le
bordereau en temps utile auprès de la Commission communale de recours en
matière d’impôts (ci-après : la commission de recours). Par décision du 30
avril 2001, la commission de recours a rejeté les recours dans la mesure où ils
étaient recevables, considérant qu’elle devait appliquer l’arrêté d’imposition
entré en force.
C.               Les sociétés SI Cité
Clairmont SA, Cité Clair Logis SA et Clos du Ronzier SA et Rentenanstalt/Swiss
Life ont contesté cette décision par le dépôt d’un recours en temps utile
auprès du Tribunal administratif en invoquant un arrêt du Tribunal fédéral du
18 octobre 1996 (ATF 122 I 305) concernant l’arrêté d’imposition de la Commune
de Lausanne. La commission communale de recours s’est déterminée sur le recours
le 6 juillet 2001 en concluant à son rejet.
Considérant en droit
1.               Déposé dans les formes et
délais fixés par l'article 47 a de la loi sur les impôts communaux du 5
décembre 1956 (LIC) et par l'article 31 de la loi sur la juridiction et la
procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), les recours sont
recevables et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.              a) L'ancienne loi sur le
service de défense contre l'incendie du 28 novembre 1916 attribuait
aux communes la tâche et la responsabilité d'assumer un service de défense
contre l'incendie (art. 1er). Selon l'art. 2, elles étaient tenues d'assurer à
chaque localité et à chaque groupe important de bâtiments, l'eau nécessaire
pour combattre le feu et devaient ainsi établir partout ou cela était possible
un réseau d'hydrantes à haute pression (al. 1); les propriétaires de bâtiments
ou groupes de bâtiments isolés pouvaient être tenus de contribuer, dans une
mesure convenable et proportionnellement aux valeurs assurées, au surcroît de
dépenses occasionnées par les installations faites exclusivement pour la
protection de leur biens (al. 2). Les communes étaient en outre tenues
d'organiser un corps de sapeurs pompier (art. 4) et de percevoir une taxe
annuelle d'exemption, le produit de la taxe étant affecté exclusivement à la
défense contre le feu (art. 5). L'art. 14 précisait que le Conseil d'Etat
pouvait autoriser les communes à percevoir, des propriétaires de bâtiments et
de mobiliers assurés, une finance annuelle de 0 fr. 20 au maximum par mille
francs de valeur assurée, à titre de contribution aux frais de défense contre
le feu. Cette loi a été remplacée par la loi sur le service de défense contre
l'incendie et de secours du 17 novembre 1993 (LSDIS), notamment pour
garantir l'égalité entre les femmes et les hommes devant l'obligation de servir
(BGC novembre 1993 p. 3071). La nouvelle législation maintien les tâches du
service de défense contre l'incendie dans les compétences communales, sous la
surveillance du Conseil d'Etat. Elle étend l'obligation de servir aux femmes et
renonce à la généralisation des corps de sapeurs-pompiers professionnels; de
tels corps entraînaient des frais disproportionnés et seules les communes de
Zürich, Winterthour, Berne, Bâle, Saint-Gall, Neuchâtel et Lausanne disposaient
d'un corps de sapeurs-pompiers, celui de Genève étant organisé à l'échelon
cantonal. La ville de Lausanne, ne pouvant d'ailleurs plus faire face aux importantes
dépenses du service du feu avait décidé de prélever dès 1992 une nouvelle taxe
sur les immeubles devant être entièrement affecté au service du feu, la
perception des seules taxes d'exemption ne suffisant plus (BGC novembre 1993,
p. 3076). Plus de 140 communes prélevaient déjà une taxe annuelle sur les
bâtiments à titre de contribution aux frais de défense contre l'incendie qui
servait essentiellement à financer la création des réseaux d'eau. Même si ces
réseaux étaient pour l'essentiel réalisés, ils nécessitaient un entretien et un
renouvellement régulier. Pour faire face à ces dépenses, il y avait lieu de
laisser aux communes qui en ont besoin la faculté d'en faire supporter une
partie par les propriétaires de bâtiments. En revanche, la finance incendie
facultative sur le mobilier que prélevait un certain nombre de communes pouvait
être supprimée car les recettes supplémentaires importantes constituées par
l'extension de la taxe d'exemption aux femmes soumises à l'obligation de servir
pouvait compenser le revenu de cette taxe, qui était par ailleurs inéquitable
dans la mesure où seul le mobilier déclaré était pris en compte (BGC novembre
1993, p. 3079). C'est ainsi que l'art. 20 al. 2 LSDIS prévoyait que dans leurs
tâches visant à financer le service de défense contre l'incendie et de secours,
le Conseil d'Etat pouvait autoriser les communes à percevoir des propriétaires
des bâtiments une contribution aux frais de défense contre l'incendie, le
montant maximum de cette contribution étant fixé par la voie du règlement
d'application de la loi. L'art. 21 al. 1 LSDIS précisait que les communes
pouvaient soumettre les personnes en âge de servir et non incorporées dans le
corps des sapeurs-pompiers à une taxe annuelle d'exemption.
b) Le Conseil d'Etat a approuvé
le 20 décembre 1995 l'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne pour
l'année 1996. Son chiffre 17 prévoyait un impôt annuel sur les bâtiments au
titre de frais de défense contre l'incendie à raison de 0 fr. 50 par mille
francs de valeur assurée, indexée auprès de l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie, le montant de l'impôt ne pouvant excéder
2'000 fr. par bâtiment. L'arrêté d'imposition lausannois a été contesté
par un recours de droit public qui a été admis en raison d'une inégalité de
traitement que le prélèvement de la taxe créait entre les propriétaires
d'immeubles et les propriétaires de biens mobiliers.
aa) Dans ses considérants,
le Tribunal fédéral distingue l'impôt de la charge de préférence, et de l'impôt
d'affectation de la manière suivante : L'impôt est la contribution versée par
un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses
résultant des tâches générales dévolues à cette dernière; il est perçu
uniquement en fonction d'une certaine situation économique sans condition ni
contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage déterminé. La charge
de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations
réalisées par une collectivité publique dans l'intérêt général, mais qui est
mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces
installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est dès
lors calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui à qui
profite l'installation dans une proportion correspondant à l'importance des
avantages économiques qu'il en retire. Enfin, l'impôt d'affectation se
distingue de la charge de préférence en ce sens que s'il est également destiné
à couvrir des dépenses d'installations déterminées, il est perçu auprès d'un
cercle plus étendu de contribuables que ceux auxquels les dépenses procurent
des avantages déterminés. Le cercle des contribuables de l'impôt d'affectation
comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour
des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause
plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est
toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu par le
contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les
dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi plus large que dans le
cadre d'une charge de préférence (ATF 122 I 61 consid 3 b p. 67).
bb) Malgré les analogies de
la contribution litigieuse avec la charge de préférence, le Tribunal fédéral a
qualifié celle-ci comme un impôt spécial d'affectation lié à certains coûts
particuliers. L'avantage économique spécifique dont les propriétaires de
bâtiment étaient censés bénéficier n'était pas suffisamment concret pour que la
contribution puisse être qualifiée de charge de préférence. Même si les
propriétaires avaient un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un
service du feu, cet intérêt ne se concrétisait que lors d'un éventuel incendie.
Il résultait de cette qualification que la contribution devait satisfaire aux
mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt, notamment respecter le
principe de l'égalité de traitement de l'art. 4 de l'ancienne Constitution
fédérale du 29 mai 1874 (aCst.).
cc) Selon la jurisprudence,
un arrêté cantonal viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est à dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 121 I 102 consid. 4 a
p. 104). En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est
concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition
ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée
sur la capacité économique du contribuable. Le principe de la généralité de
l'imposition interdit que certaines personnes ou groupes de personnes soient
exonérés sans motifs objectifs car les charges financières de la collectivité
qui résultent de ces tâches publiques générales doivent être supportées par
l'ensemble des citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de
l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la
même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable;
lorsqu'ils sont dans des situations de faits différentes qui ont des effets sur
leur capacité économique, leurs charges fiscales doivent en tenir compte et
être adaptées (ATF 122 I 101 consid. 2 b p. 103).
dd) Le Tribunal fédéral
relève que la lutte contre le feu concerne l'ensemble de la population et
qu'aucune catégorie de citoyens ne peut s'estimer plus à l'abri de ce danger
que d'autres. La commune de Lausanne aurait ainsi pu, si elle l'avait jugé
opportun, couvrir la totalité des dépenses de défense contre l'incendie au
moyen des impôts généraux. Comme elle avait préféré financer une partie
appréciable des coûts du service de lutte contre l'incendie et de secours par
un impôt spécial mis à la charge des seuls propriétaires, il fallait examiner
s'il existait des motifs objectifs et raisonnables pour limiter ainsi le cercle
des contribuables. Le Tribunal fédéral a relevé que même si chacun doit être
protégé de sa personne par l'organisation de la lutte contre l'incendie,
certaines catégories de citoyens avaient un intérêt accru à cette protection,
en particulier les propriétaires de biens; il était ainsi possible de financer
une part des dépenses du service du feu par un impôt d'affectation perçu auprès
des propriétaires. Mais l'assujettissement de l'impôt aux seuls propriétaires
de bâtiments ne respectait pas le principe de l'égalité de traitement. Les
propriétaires de biens mobiliers avaient un intérêt égal à celui des
propriétaires de bâtiments à la protection de leurs biens; les biens mobiliers
ne se résumaient pas aux seuls meubles usuels d'un ménage, mais également à
ceux situés dans les installations industrielles ainsi que les stocks de
marchandises dans les entrepôts ou divers objets de collection que pouvaient
détenir certains contribuables. En outre, la différence d'évaluation entre les
biens mobiliers et immobiliers ne pouvait justifier l'exonération de l'impôt
des biens mobiliers que dans l'hypothèse où le rendement de l'impôt dû par les
seuls propriétaires de biens mobiliers apparaissait comme négligeable au regard
des difficultés de perception et des motifs d'économie d'administration qu'il
pouvait imposer. Or, la commune de Lausanne ne prétendait pas que tel était le
cas. En outre, le fait que les biens mobiliers étaient également assurés à
titre obligatoire auprès de l'Etablissement cantonal d'assurance permettait de
faciliter la détermination de la fortune mobilière imposable auprès de chaque
propriétaire assujetti. A cet égard, l'égalité de traitement entre les
contribuables suppose que les bases de calcul de l'impôt perçu d'une part
auprès des propriétaires de bâtiments, et d'autre part auprès du propriétaire
mobilier soient comparables. Le Tribunal fédéral relève que la suppression de
la finance incendie perçue sur le mobilier, qui était appliquée par un certain
nombre de communes sous l'empire de l'ancienne loi vaudoise du 28 novembre 1916
sur le service de défense contre l'incendie, a eu pour effet de créer
l'inégalité de traitement. Il était en outre sans pertinence que la disparition
de la finance incendie perçue sur le mobilier était compensée par
l'augmentation des recettes de la taxe d'exemption résultant de
l'assujettissement des femmes à l'obligation de servir. Le grief concernant
l'inégalité de traitement entre propriétaires de bâtiments et propriétaires
mobiliers apparaissait bien fondé (ATF 122 I 305, consid 6 p. 313 à 317). Ainsi,
le Tribunal fédéral a annulé l'arrêté d'imposition de la commune de Lausanne,
dans la mesure où il prévoyait une contribution pour la défense incendie auprès
des seuls propriétaires immobiliers, par arrêt du 18 octobre 1996 (ATF 122 I
305 ss).
c) A la suite de l'arrêt du
Tribunal fédéral, la loi sur le service de défense contre l'incendie et de
secours a été modifiée le 23 septembre 1997 (RO 1997 p. 468). Le Conseil d'Etat
a proposé de renoncer à la perception d'une contribution auprès des
propriétaires de biens immobiliers et de biens mobiliers. Il relevait qu'en
1994, 9 communes percevaient une contribution sur le mobilier uniquement, 54
communes sur les bâtiments seulement et 95 communes sur le mobilier et sur
les bâtiments; la taxe sur le mobilier avait été abandonnée en 1993 car elle
frappait seulement le mobilier annoncé comme assuré auprès de l'ECA et les
objets mobiliers non déclarés, estimés à dix milliards de francs, n'étaient pas
pris en considération. En outre, la perception de la taxe sur le mobilier avait
entraîné certaines difficultés d'encaissement. La perception de montants
souvent dérisoires, environ 10 fr. pour une police de 50'000 fr., impliquait
une gestion administrative trop lourde et dans certains cas, les mêmes biens
étaient couverts par une même police mais se trouvaient sur le territoire de
plusieurs communes; il se posait donc un problème délicat de répartition du
produit de la finance; ce genre de police concernait les entreprises à
succursales multiples et portait sur des montants relativement importants. Il a
donc été prévu de financer le service de défense contre l'incendie et de
secours par une augmentation des subventions de l'Etablissement cantonal d'assurance,
qui avait enregistré de bons résultats en partie dus aux efforts consentis dans
le domaine de la défense et de la prévention des incendies (BGC septembre
1997 p. 2368 à 2369). Le nouvel article 20 LSDIS prévoit que le financement du
service de défense contre l'incendie et de secours est assuré par l'ECA dans
les limites de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments
et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (al. 1) et que pour
le surplus, les dépenses de lutte contre le feu restent à la charge des
communes (al. 2).
3.               a) En l'espèce, l'autorité
intimée a rejeté les recours dans la mesure où ils étaient recevables en raison
du fait que l'arrêté d'imposition était entré en vigueur à la suite de son
approbation par le Conseil d'Etat le 20 décembre 1995 et qu'il n'avait fait
l'objet d'aucun recours. Cependant, le Tribunal administratif est chargé
d'appliquer non seulement les lois cantonales mais également le droit fédéral
et notamment la Constitution fédérale; il peut ainsi être amené à vérifier la
constitutionnalité d'une norme cantonale de rang inférieur à l'occasion d'un
recours formé contre une décision d'application. Dans ce cas, si le recours est
admis, seule la décision attaquée est annulée et la norme reste en vigueur (GE
00/0126 du 5 avril 2001). Ainsi, tant la commission communale de recours que le
Tribunal administratif, dont le pouvoir d'examen est identique (art. 47a LIC et
104 aLI), peuvent vérifier, lors du recours formé contre le bordereau de
taxation, la constitutionnalité de l'arrêté d'imposition.
b) Le Tribunal fédéral a
jugé que le fait que l'arrêté d'imposition assujettissait les seuls
propriétaires de bâtiment à la contribution de défense contre l'incendie, à
l'exclusion des propriétaires de biens mobiliers, était insoutenable et dénué
de motifs objectifs (ATF 122 I 305 consid. 6b/bb p. 315). Ce motif suffit pour
constater que l'arrêté d'imposition de la commune de Nyon est contraire au
principe de l'égalité de traitement, même si l'arrêté lausannois présentait
encore d'autres défauts concernant les conditions d'exonération et le montant
de la contribution, car l'affectation de la contribution aux tâches de défense
contre l'incendie bénéficie aussi bien aux propriétaires de bâtiments qu'aux
propriétaire de biens mobiliers. Peu importe à cet égard que le montant de la
taxe prévu par l'arrêté d'imposition de la commune de Nyon soit notablement
plus bas que celui de la commune de Lausanne; en outre, le fait qu'une partie
des biens mobiliers ne soit assurée que facultativement auprès de
l'Etablissement cantonal d'assurance est une situation de droit connue qui
concerne aussi bien la commune de Nyon que la commune de Lausanne et qui ne
modifie pas la conclusion selon laquelle la taxe prélevée uniquement aux propriétaires
de biens immobiliers est contraire à l'égalité de traitement. Au demeurant,
plus d'une centaine de communes prélevaient une taxe de défense contre
l'incendie sur les bien mobiliers sous l'empire de la loi sur le service de
défense contre l'incendie du 28 novembre 1916 et jusqu'en 1994, ce
qui démontre que la base d'évaluation d'une telle taxe était suffisante et que
sa perception n'entraînait pas de difficultés disproportionnées par rapport aux
montants recouvrés. Ainsi, dès lors que l’arrêté d’imposition de la Commune de
Nyon introduit une contribution de défense contre l'incendie à charge des seuls
propriétaires de bâtiment, qui est contraire au principe constitutionnel de
l'égalité de traitement, les bordereaux de taxation notifiés en application de
cet arrêté et contesté devant le tribunal administratif doivent être annulés.
4.               Il résulte des considérants
qui précèdent que les recours sont admis et les décisions de la commission
communale de recours ainsi que les bordereaux de taxation notifiés aux
recourantes doivent être annulés. Il est encore précisé que cette décision ne
concerne que les bordereaux de taxation et non l'arrêté d'imposition approuvé
par le Conseil d'Etat pour 1996 qui est maintenu, tout comme les autres
décisions de taxation fondées sur la base de cet arrêté et qui n'ont pas fait
l'objet d'un recours dans les formes et délais prescrits par la loi sur la
juridiction et la procédure administrative.
Au vu de ce résultat, il y a
lieu de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. Les recourantes qui
obtiennent gain de cause avec l'aide d'un mandataire ont droit aux dépens qui
sont requis, arrêtés à 750 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions de la commission
communale de recours en matière d’impôts de la Commune de Nyon ainsi que les
bordereaux de taxation concernant la contribution des propriétaires de
bâtiments aux frais de défense contre l’incendie notifiés aux recourantes SI
Cité Clairmont SA, Cité Clair Logis SA et Clos du Ronzier SA ainsi qu’à la
société Rentenanstalt/Swiss Life sont annulées.
III.
Les frais de justice sont laissés à
la charge de l’Etat.
IV.
La Commune de Nyon est débitrice de
la recourante Rentenanstalt/Swiss Life d’une indemnité de 750 (sept cent
cinquante) francs à titre de dépens.
V.
La Commune de Nyon est débitrice des
recourantes Cité Clos du Ronzier SA, Cité Clair Logis SA et Cité Clairmont SA,
solidairement entre elles, d’une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint