vd_omni · GE.2004.0184 · 2005-04-25 · fr

X.________/Municipalité de Bex, Conseil communal de Bex | Refus par le conseil communal de la bourgeoisie. Motifs du refus résultant du dossier de la commission, mais pas communiqués à l'intéressé. Recours admis pour défaut de motivation, vice non corrigeable en procédure de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.04.2005 GE.2004.0184

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 avril 2005
Composition
M. Jean-Claude de Haller, président ; M.
Jean-Daniel Henchoz et M. Antoine Thélin, assesseurs.
recourant
X.________,
à A.________,
représenté par Philippe NORDMANN, à Lausanne,
autorité intimée
Conseil communal de Bex,
p.a.
Municipalité de Bex,
autorité concernée
Municipalité de Bex,
Objet
Recours X.________
c/ décision du Conseil communal de Bex refusant sa naturalisation
Vu les faits suivants
A.
Le recourant X.________, de nationalité irakienne,
médecin, est venu en Suisse en 1988 et y a obtenu l'asile politique avec sa
famille, soit son épouse et ses sept enfants.
B.
Après cinq ans passés à ********, la famille du recourant
s'est établie à A.________ dès le 1er décembre 1994.
C.
Le recourant a exercé diverses professions, tout d'abord
comme médecin-stagiaire à l'hôpital d'B.________, puis en qualité de traducteur
pour ******** à ********, enfin en qualité de professeur de langue arabe dans
des écoles privées à Villars et à Montreux. Il a également travaillé ensuite
comme vendeur de voitures, puis comme surveillant de machines ******** A.________,
enfin comme chauffeur-livreur, jusqu'en 2000. Dès cette année, il a cessé ses
activités professionnelles pour des raisons de santé, et il a obtenu une aide
financière de l'aide sociale vaudoise en attendant une décision de l'assurance-invalidité.
D.
Le 14 décembre 2000, le recourant a demandé la bourgeoisie
de la commune de A.________, pour lui-même et deux de ses enfants, ********, né
le 18 novembre 1988 à ********), et ******** (né le 30 octobre 1989 à B.________).
Par courrier du 17 mai 2002, le Service vaudois de la population a informé le
recourant que, les conditions légales de naturalisation paraissant remplies,
les démarches seraient entreprises en vue de la délivrance de l'autorisation
fédérale de manière à ce que le Conseil communal puisse ensuite statuer sur
l'octroi de la bourgeoisie.
E.
Dans le cadre de cette dernière procédure, la Municipalité
de Bex a décidé, le 18 novembre 2002, de renoncer à présenter un préavis au
Conseil communal de manière à procéder à un complément d'enquête devant porter
notamment sur les revenus du recourant. Le dossier a été ensuite transmis à la
Commission des naturalisations qui a examiné le cas le 9 juin 2004 et formulé
un préavis négatif, à l'unanimité. Ce préavis porte les appréciations
suivantes:
"connaissances de la langue française:     satisfaisant
intégration sociale:                                  insatisfaisant
intégration culturelle:                                insatisfaisant
intégration professionnelle:                       insatisfaisant
connaissances civiques:                          bon
connaissances historiques:                      satisfaisant
connaissances géographiques:                 satisfaisant"
Ce document porte en outre la remarque:
"aucun
effort d'intégration"
.
F.
Le 2 septembre 2004, la Municipalité de Bex a soumis au
Conseil communal le préavis no 912/04, en indiquant que ce préavis ne
concernait que le recourant lui-même, le cas de ses deux enfants ayant été
dissocié. Ce document contient les conclusions suivantes:
"vu le préavis municipal no 912/04;
entendu le rapport de la commission d'admission à la
bourgeoisie chargée de l'examen de la requête;
considérant que cet objet a été porté à l'ordre du jour;
le Conseil communal de Bex décide:
1.  de
refuser l'octroi de la bourgeoisie de la commune de A.________ à M. X.________."
Dans sa séance du 17 novembre 2004, le Conseil
communal a suivi ses conclusions, (42 oui; 0 non; 3 blanc). Le résultat de ce
vote a été porté à la connaissance de la municipalité le 19 novembre 2004, qui
l'a à son tour transmis au recourant le 26 novembre 2004.
G.
Par courrier du 2 décembre 2004, par l'intermédiaire de
son conseil, le recourant a requis la motivation de cette décision négative,
indiquant à toutes fins utiles son intention de recourir contre cette décision.
La municipalité a répondu le 3 décembre 2004 qu'elle transmettait le recours au
Tribunal administratif. Le 17 décembre 2004, après avoir obtenu l'accord du
Conseil communal, la municipalité a transmis au conseil du recourant le rapport
ayant fondé la décision attaquée. Le recourant a alors été invité à compléter
son acte de recours, ce qu'il a fait le 2 février 2005. Par courrier du 4
février suivant, le juge instructeur a informé les parties que l'instruction
était close et que le tribunal statuerait.
Considérant en droit
1.
Le présent recours porte sur le refus d'octroi de la
bourgeoisie communale au recourant, refus résultant d'un vote du Conseil
communal du 17 novembre 2004. L'unique moyen soulevé par le recourant tient au
défaut de motivation de la décision.
2.
Conséquence directe du fait que la nationalité suisse est
une nationalité à trois degrés indissolublement liés (nationalité suisse, droit
de cité cantonal, bourgeoisie communale), la procédure de naturalisation
ordinaire comprend dans une première phase la délivrance d'une autorisation
fédérale (art. 38 al. 2 CF; art. 12 al. 2 LN) dont l'obtention est subordonnée
à des exigences concernant l'aptitude de l'intéressé à la naturalisation et la
durée de sa résidence en Suisse. Sans donner un droit à la naturalisation,
l'autorisation fédérale permet de déposer une demande dans le canton et la
commune concernés. Cette partie de la procédure est régie par le droit
cantonal, les cantons étant tenus de fixer les conditions (qui tiennent à la
durée du séjour sur le territoire cantonal, à l'intégration, au comportement et
au caractère du requérant) et de définir la procédure applicable.
3.
Dans le canton de Vaud, la naturalisation des étrangers
est régie par la loi sur le droit de cité vaudois du 29 novembre 1955 (LDCV),
actuellement en vigueur. Cette loi a été révisée à cinq reprises entre 1988 et
1999, à l'occasion de différentes réformes intervenues au niveau tant fédéral
que cantonal, dans un souci de faciliter l'acquisition du droit de cité
vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au Conseil
d'Etat la compétence d'octroyer le droit de cité cantonal pour tous les cas
ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le
gouvernement n'agrée pas la demande (novelles de 1991 et 1998). La finance
cantonale a été supprimée, alors que la finance communale était limitée à 500
fr. (novelle de 1999).
Ces dispositions seront remplacées dès le 1er mai
2005 par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois, du 28 septembre 2004
(FAO no 82 du 12 octobre 2004). La nouvelle loi prévoit notamment de transférer
à la municipalité et au Conseil d'Etat la compétence de statuer sur
l'acquisition de la bourgeoisie et du droit de cité cantonal, de manière à
permettre l'élaboration d'une décision motivée. Un droit de recours est
instauré au Tribunal administratif dans une première phase, le Tribunal
cantonal devant prendre le relais une fois effective la fusion des deux
autorités (en principe le 1er juillet 2007). L'institution d'un droit de
recours, conformément au mandat constitutionnel (art. 69 al. 3 Cst.) n'est pas
limitée aux seules questions de forme et de procédure, des moyens de fond
pouvant également être soulevés. Une disposition transitoire (art. 53) prévoit
que les demandes déjà transmises au département au moment de l'entrée en
vigueur de la loi restent régies par l'ancien droit.
4.
Même si la nouvelle législation n'est pas applicable à la
présente espèce, il reste que le principe d'une motivation des décisions de
naturalisation découle de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal
fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative
populaire demandant que pour la ville de Zurich les décisions de naturalisation
soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre concernant une
décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des
étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient refusé la
naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux affaires,
le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être motivé, et
que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas de
satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution
(cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140).
Tout récemment enfin, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la
motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque
d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple,
être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).
Le Tribunal administratif est lié par cette
jurisprudence, qui est du droit positif et il peut d'autant moins s'en écarter qu'elle
correspond au principe consacré par la nouvelle Constitution cantonale et aux
règles instituées par la nouvelle législation devant prochainement entrer en
vigueur.
5.
En l'espèce, la décision contestée émane non pas du corps
électoral, statuant en assemblée de commune, mais d'un conseil communal. Cette
solution n'est pas exclue par la jurisprudence rappelée ci-dessus et la
doctrine considère qu'elle est en tout état de cause préférable à la voix de la
décision populaire, dans la mesure où il est possible d'aménager des
possibilités de motivation (v., tout récemment, Jaag, Aktuelle Entwicklungen im
Einbürgerungsrecht, ZBL 106 (2005) p. 114 ss, plus spéc. 131). Dans l'exposé
des motifs relatifs à la novelle du 28 septembre 2004 (EMPL no 189, juin 2004),
le Conseil d'Etat a émis l'opinion que l'issue d'un scrutin au sein du
parlement communal est par nature aléatoire, que le résultat du vote ne donne
aucune indication sur les motifs ayant déterminé la décision du conseil de
sorte que le candidat n'est pas en mesure de connaître les raisons pour
lesquelles sa demande a été rejetée (p. 21). Ces raisons ont manifestement
convaincu le Grand Conseil, puisque celui-ci s'est prononcé en faveur de
décisions prises par l'Exécutif, tant au niveau communal que cantonal.
Mais dans la mesure où en l'occurrence la demande du
recourant est soumise au régime prévu par la loi de 1955, et compte tenu des
motifs invoqués dans l’acte de recours, la seule question que doit finalement
se poser le Tribunal administratif est de savoir si le Conseil communal de A.________
a fait connaître les motifs de sa décision négative d'une manière suffisamment
précise pour que le recourant puisse faire valoir ses droits.
6.
Conformément à la jurisprudence précitée, la décision de
naturalisation est considérée comme un acte de nature administrative L'exigence
de motivation doit dès lors répondre aux principes généraux applicables en la
matière. Selon la jurisprudence, l'obligation de motiver est satisfaite lorsque
l'intéressé peut se rendre compte de la portée de la décision prise à son égard
et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 57 consid. 2c; 117 Ib 86
consid. 4 et les réf. citées). Une violation du droit à la motivation peut en
principe être corrigée dans la procédure de recours subséquente (ibidem).
En l'espèce, le vote du Conseil communal est
intervenu à la suite d'un préavis négatif de la municipalité, préavis se
référant expressément au rapport de la Commission de naturalisation. Si l'on
excepte le compte-rendu d'audition, rédigé de manière schématique et sommaire
(mais dont on peut tirer clairement que l'intégration du requérant a été
considérée comme insatisfaisante), le seul document figurant au dossier
exprimant les raisons pour lesquelles la naturalisation du recourant devait
être refusée est le rapport du 12 juillet 2004 de la commission. Ce rapport
établit sans doute possible que la commission a considéré que l'intégration de
l'intéressé était insuffisante, parce qu'il ne participait pas à la vie des
sociétés de la région, parce ce que son goût pour les activités solitaires (balade
dans les bois) ne témoignait pas d'une volonté de s'assimiler à la population,
enfin qu'on pouvait lui reprocher, sur le plan moral, de vivre de l'aide
sociale tout en procédant à des dépenses incompatibles avec ce statut (voiture
de marque haut de gamme, vacances à l'étranger, nuits dans des hôtels luxueux).
On peut partir de l'idée que les raisons invoquées par la commission sont bien
celles qui ont emporté l'adhésion de la très nette majorité des membres du
Conseil communal. En soi, une telle motivation est suffisamment explicite pour
que l'intéressé, si on lui en donne connaissance, puisse savoir ce qu'on lui
reproche et éventuellement contester les griefs formulés en fournissant
d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en affaiblir la portée. Le
point de savoir si les reproches adressés au recourant sont suffisants pour
justifier un refus de naturalisation peut être in casu laissée ouverte en
l'espèce, puisque l'intéressé a délibérément renoncé dans son acte de recours à
faire porter son argumentation sur autre chose que sur la question formelle de
l'absence de motivation.
Quoi qu’il en soit, il reste constant que la
décision du Conseil communal, soit le résultat du vote, a été communiqué au
recourant sans aucune indication de motifs. si la lettre du 19 novembre 2004 du
Conseil communal à la municipalité est accompagnée d’un exemplaire du rapport
de la commission, ce document n’a pas été transmis au recourant ni à son
conseil avant le 17 décembre 2004, soit à une époque où le recours avait déjà
été déposé. Il faut donc admettre que le grief formulé quant à l’absence de
motivation est en soi fondé. Reste à examiner si ce défaut peut être corrigé
dans le cadre de la procédure de recours en vertu de la théorie dite « de
la guérison » (par exemple ATF 126 I 72 consid. 2, et les
réf. citées).
7.
Le droit d’obtenir une décision motivée est inhérent au
principe général, de rang constitutionnel, du droit d’être entendu. Une
violation de ce droit ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à
l’annulation de la décision attaquée, puisque le vice peut être réparé dans la
procédure de recours subséquente à différentes conditions. Au nombre de
celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir
d’appréciation que l’autorité de première instance, et qu’il n’en résulte pas
une péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a
encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une
violation particulièrement grave des droits de la parties, et qu’elle devait de
toute manière demeurer l’exception (sur tous ces points, ATF 126
I 72, déjà cité). En l’espèce, et dans la mesure où les motifs du refus
d’accorder la bourgeoisie tiennent à un défaut d’intégration, force est de
constater que le pouvoir d’appréciation du Tribunal administratif ne peut être
considéré comme identique à celui de l’autorité communale. Savoir si une
personne est ou non bien intégrée à la collectivité dont elle requiert le droit
de cité suppose une connaissance des gens, de leurs conditions d’existence, de
leurs habitudes, et de leur comportement. Sur tous ces points, l’autorité
locale dispose nécessairement de beaucoup plus de renseignements et d’éléments
d’appréciation que l’autorité de recours, en tout cas dans un village ou une
petite ville. A cela s’ajoute que l’appréciation de la notion juridique indéterminée
que constitue l’intégration peut aussi dépendre des conceptions de la
population locale, qui ne sont pas nécessairement les mêmes sur tout le
territoire cantonal. On doit dès lors admettre que, dans de telles conditions,
une autorité judiciaire de recours tel que le Tribunal administratif doit
observer une très grande retenue lorsqu’il examine si l’appréciation faite par
le Conseil communal est ou non défendable. Une régularisation dans le cadre de
la procédure de recours du défaut de motivation n’entre dès lors pas en ligne
de compte.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Vu les
circonstances, et notamment le fait que l’obligation de motiver les décisions
de refus du droit de cité ou de la bourgeoisie s’est développée très récemment
dans l’ordre juridique suisse, l’arrêt doit être rendu sans frais. En revanche,
la Commune de Bex doit des dépens au recourant, qui a procédé avec l’aide d’un
conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis ;
II.
La décision du 17 novembre 2004 du Conseil communal de Bex
refusant l’octroi de la bourgeoisie à X.________ est annulée ;
III.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire ;
IV.
La Commune de Bex versera au recourant une indemnité de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 25 avril 2005/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).