vd_omni · GE.2009.0027 · 2009-11-18 · fr

X.________ c/Département de l'économie, Service de l'emploi | Compensation en temps du travail de nuit. Même si les travailleurs peuvent agir pour la voie civile pour l'obtenir, l'autorité cantonale est compétente, après avoir invité le contrevenant à respecter la règle, pour ordonner la compensation par voie de décision. La décision attaquée ne viole pas la liberté économique car elle laisse ouverts les modalités et délais de la compensation. Pas d'inégalité de traitement par rapport aux hopitaux et cliniques privées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.11.2009 GE.2009.0027

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18
novembre 2009
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. Philippe Gerber, juge suppléant, Mme
Isabelle Perrin, assesseure.
recourante
X.________,
à 1********, représentée par José ZILLA, Avocat, à Marin-Epagnier,
autorité intimé
e
Département de
l'économie
autorité concernée
Service de l'emploi
Objet
Décision du Département de l'économie du 19 janvier 2009
(compensation en temps du travail de nuit)
Vu les faits suivants
A.
Les 28 février et 15 mars 2006, l'inspection
cantonale du travail du Service de l'emploi (SDE) a effectué un contrôle au
sein de la X.________. Par courrier du 12 mai 2006, le SDE a attiré l'attention
de la Clinique sur certaines règles, notamment celles relatives à la
compensation du travail de nuit. Il lui a rappelé que "[l]e travailleur
qui effectue un travail de nuit régulier ou périodique (soit au moins 25 nuits
par année conformément à l'art. 31 al. 1 [de l'Ordonnance 1 du 10 mai 2000
relative à la loi sur le travail, RS 822.111, OLT 1]) a droit à une
compensation en temps équivalant à 10% de la durée du travail nocturne effectué
entre 23h00 et 06h00, temps de repos qui doit être accordé dans le délai d'une
année (art. 17b al. 2 [de la Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail, RS
822.11, LTr])". En conclusion, le SDE rappela que les dispositions citées
dans son courrier sont impératives.
B.
Par courrier du 17 décembre 2007, le SDE demanda
à la X.________ de répondre dans un délai fixé au 20 janvier 2008 de manière
circonstanciée à son courrier du 12 mai 2006 et de lui "indiquer
précisément si des mesures ont été prises pour remédier aux aspects
non-conformes et si à partir de quand les dispositions légales précitées sont
respectées dans [son] établissement hospitalier". Parmi les dispositions
légales mentionnées figure les art. 16 à 17e LTr  relatifs au travail de nuit.
Par courrier du 18 janvier 2008, la X.________ a notamment répondu accorder à
ses collaborateurs une compensation de 60 min. par nuit de travail. Elle ne
précisa pas à partir de quand elle suivait cette pratique. S'agissant de
l'information des travailleurs, la Clinique a déclaré que la communication a
une place importante dans son établissement et que tous les collaborateurs sont
informés à leur engagement des lois en vigueurs.
C.
Le 28 avril 2008, l'inspection cantonale du
travail du SDE a effectué un nouveau contrôle de la X.________. Hormis
différentes irrégularités, elle a constaté que la Clinique compensait depuis le
1
er
janvier 2008 chaque nuit de travail par une heure de repos. Par
courrier du 4 juin 2008, le SDE rappela les problèmes signalés dans sa lettre
du 12 mai 2006 et constata que la situation n'avait pas été entièrement
régularisée en date du 28 avril 2008. Il annonça vouloir rendre une décision en
vertu de l'art. 51 al. 2 LTr et invita la X.________  à se déterminer par écrit
dans un délai de 10 jours sur les faits rappelés. Il précisa par ailleurs que
la compensation en temps en cas de travail de nuit régulier est obligatoire
depuis le 1
er
août 2003 et qu'elle lui sera demandée avec effet
rétroactif à partir de cette date.
Le 10 juin 2008, la X.________ a
demandé des précisions sur les irrégularités constatées par le SDE. Par
courrier du 16 juin 2008, le SDE a explicité ces irrégularités. En particulier,
il a relevé que la compensation en cas de travail de nuit régulier n'est
accordée que depuis le 1
er
janvier 2008 alors qu'elle est obligatoire
depuis le 1
er
janvier 2003. Dans sa réponse du 20 juin 2008, la
Clinique a déclaré avoir corrigé toutes les irrégularités avec effet tantôt
immédiat, tantôt au 1
er
juillet 2008 et, s'agissant de la
compensation des cas de travail de nuit régulier, depuis le 1
er
janvier 2008.
D.
Le 17 juillet 2008, le SDE a rendu une décision
à l'adresse de la X.________, l'obligeant, entre autres, à accorder avec effet
rétroactif au 1
er
janvier 2003 la compensation en temps de 10%
prévue à l'art. 17b LTr. La Clinique a été par ailleurs priée de bien vouloir
dans un délai de 30 jours apporter la preuve de cette régularisation ou
d'indiquer dans quel délai et selon quelles modalités
celle-ci pourra être effective
.
E.
Par acte du 14 août 2008, la X.________ a
recouru devant le Département de l'économie (DEC) contre la décision du SDE
l'obligeant à
octroyer avec effet rétroactif depuis le 1
er
août 2003 le congé compensatoire de l'art. 17b LTr
. Par décision du 19
janvier 2009, notifiée le 21 janvier 2009, le DEC a rejeté le recours. Le
dispositif précisait que le délai de 30 jours fixé par la décision du SDE
commence à courir dès l'entrée en force de la décision du DEC.
F.
Par acte du 20 février 2009, la X.________ a
recouru devant le Tribunal cantonal contre la décision du DEC. Elle conclut à
l'annulation de cette décision avec suite de frais et dépens.
G.
Par courrier du 25 mars 2009, le SDE a transmis
ses observations en concluant au rejet du recours. Par courrier du 1
er
avril 2009, le DEC a répondu au recours en concluant à son rejet. Le 5 juin
2009, la recourante a produit un mémoire complémentaire dans lequel elle
maintient ses conclusions principales; elle demande par ailleurs la production
par le SDE des rapports de contrôle des hôpitaux et cliniques publics du canton
en rapport avec l'application de l'art. 17b LTr depuis le 1
er
août
2003. Le DEC et le SDE ont répliqué par courrier du 8 juillet 2009 dans
lesquelles ils maintiennent leurs conclusions principales et rejettent par
ailleurs les nouvelles réquisitions de preuve de la recourante.
H.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal est compétent pour statuer
sur le présent recours en vertu de l'art. 92 al. 1 la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36)
.
Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours dès la notification de la
décision attaquée. Le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à
l'art. 79 LPA-VD.
2.
L'objet du litige est uniquement l'admissibilité
de l'injonction d'octroyer avec effet depuis le 1
er
août 2003 le
congé compensatoire de l'art. 17b al. 2 LTr. Les autres points de la décision
du SDE du 7 juillet 2008 qui a été confirmée par le DEC ne sont pas litigieux.
3.
a) En tant qu'entreprise privée qui occupe des
travailleurs de façon durable, la recourante est soumise à la loi fédérale sur
le travail (art. 1 al. 1 et 2 LTr).
b) La loi fédérale sur le travail
part du principe selon lequel le travail de nuit est interdit (art. 10 et 16
LTr). Cela est motivé par la constatation que
le travail de
nuit présente, de manière générale, un risque pour la santé des travailleurs
(Message, FF 1994 p. 163) et qu'il a des effets négatifs sur le cadre familial
et social (
ATF
2C_308/2008
du 5 mars 2009 consid. 5.1 avec d'autres références).
En principe, les exceptions à
l'interdiction du travail de nuit doivent faire l'objet d'une autorisation
soumise à des conditions particulières (art. 17 LTr et art. 27 ss OLT 1). Les
cliniques et hôpitaux sont toutefois soumis à une réglementation spéciale: ils
peuvent occuper des travailleurs pendant la totalité de la nuit sans
autorisation officielle (art. 4 et 15 de l'ordonnance 2 du 10 mai 2000 relative
à la loi sur le travail, RS 822.112, OLT 2, en relation avec l'art. 27 al. 1 et
2 let. a LTr).
c) Le législateur a adopté le 20
mars 1998 la règle selon laquelle les travailleurs qui effectuent du travail de
nuit régulièrement ou périodiquement ont droit à du temps libre supplémentaire
(art. 17b al. 2 LTr). Ce principe repose sur l'idée que la primauté de la
protection de la santé doit être mise en évidence grâce à l'octroi d'un temps
libre supplémentaire; un supplément de salaire, qui peut être fixé
contractuellement, peut tout au plus s'ajouter au temps libre supplémentaire et
ne peut pas remplacer celui-ci (Message, FF 1994 p. 165).  Dans un premier
temps, le parlement fédéral avait refusé d'introduire dans la loi sur le
travail ce principe de la compensation du travail de nuit par du temps libre
qu'avait proposé le Conseil fédéral. Le projet de révision de la loi sur le
travail avait toutefois été rejeté par le peuple lors du référendum du 1
er
décembre 1996. Sur la base d'une initiative parlementaire, le parlement fédéral
a repris en 1997 la révision de la loi sur le travail en y incorporant
l'obligation de la compensation du travail de nuit par du temps libre.
d) L'obligation de compenser le
travail de nuit par du temps libre supplémentaire comporte des exceptions. La
première vise le cas où le travail de nuit n'excède pas une heure au début ou
en fin de nuit (art. 17b al. 2 3
e
phrase LTr): dans ce cas une
compensation salariale est possible. L'art. 17b al. 3 LTr énonce en outre trois
cas dans lesquels le
temps de repos compensatoire
pour
travail de nuit ne doit pas être accordé: la durée moyenne du travail par
équipes dans l’entreprise n’excède pas sept heures, pauses incluses; le
travailleur de nuit n’est occupé que quatre nuits par semaine (semaine de
quatre jours); des temps de repos compensatoires équivalents sont accordés aux
travailleurs dans un délai d’une année, par convention collective de travail ou
par une application par analogie de dispositions de droit public.
e) Le temps de repos supplémentaire
est dû dès la première intervention de nuit et se calcule sur la base du temps
de travail réellement effectué (art. 31 al. 2 OLT 1).
f) Selon l'art. 17b al. 2 2
e
phrase LTr, la compensation en temps supplémentaire doit être accordée dans le
délai d’une année. Cela signifie que l'entreprise n'est en infraction à l'art.
17b al. 2 LTr qu'à l'échéance du délai d'un an après l'accomplissement du
travail de nuit. La prétention du travailleur à du temps libre supplémentaire
ne disparaît en revanche pas lorsqu'elle n'est pas réclamée ou utilisée dans le
délai d'un an (R. Müller, Kommentar zum Arbeitsgesetz, art. 17b al. 2 n° 1, p.
87, Zürich 2009; D. Stoltermann, Die Nacht aus arbeitsrechtlicher Sicht, thèse,
Berne, 2004, p. 200; Message, FF 1994 II 183); dans cette optique, on peut qualifier
de délai d'ordre le délai d'un an. De plus, l'employeur qui n'inclut pas le
temps de repos compensatoire dans l'horaire de travail de ses travailleurs ne
saurait se prévaloir de l'écoulement du délai d'un an sous peine de
venire contra factum proprium
.
g) Les temps de repos
compensatoires requis par l'art. 17b al. 2 LTr ne doivent pas être remplacés
par des prestations en argent ou d’autres avantages, sauf à la cessation des
rapports de travail (art. 22 LTr).
h) L'art. 17b al. 2 LTr est entré
en vigueur de manière différenciée: pour les femmes qui étaient jusqu’alors
soumises à l’interdiction du travail de nuit et qui étaient appelées à fournir
dorénavant un tel travail, simultanément aux autres dispositions de la présente
loi, soit le 1
er
août 2000; pour les autres travailleurs, trois ans
plus tard, soit le 1
er
août 2003 (RO 2000 p. 1579 s.). S'agissant
des cliniques et des hôpitaux, le travail de nuit des femmes était déjà
autorisé par les art. 1 et 5 de l'ordonnance d’exécution II du 14 janvier 1966
concernant l’exécution de la loi fédérale sur le travail dans l’industrie,
l’artisanat et le commerce (RO 1966 119), de sorte que l'art. 17b al. 2 LTr
n'est entré en vigueur concernant la recourante que le 1
er
août
2003.
4.
Il est incontesté que la recourante n'a pas
accordé un repos compensatoire de 10% pour les nuits travaillées entre août
2003 et décembre 2007. Il est donc avéré que la recourante n'a pas respecté les
exigences de l'art.  17b al. 2 LTr pendant cette période.
5.
La recourante estime que l'autorité cantonale
est incompétente pour imposer par décision l'octroi de repos compensatoire pour
la période antérieure à 2008. A son avis, seuls les travailleurs pourraient
faire valoir une telle prétention par la voie civile.
a) Les cantons sont chargés de l'exécution
de la LTr, sous réserve des compétences propres des autorités fédérales (art.
41 al. 1 LTr et art. 79 al. 1 OLT 1).  Ils doivent notamment effectuer dans les
entreprises les contrôles nécessaires pour s’assurer de l’observation des
prescriptions de la LTr et des ordonnances (art. 79 al. 1 let. a OLT 1).
En cas d’infraction à la loi, à une ordonnance ou à une
décision, l’autorité cantonale signale l’infraction au contrevenant et l’invite
à respecter la prescription ou décision qu’il a enfreinte (art. 51 al. 1 LTr).
Si le contrevenant ne donne pas suite
à cette intervention
, l’autorité cantonale prend la décision voulue, sous
menace de la peine prévue à l’art. 292 du code pénal suisse (art. 51 al. 2
LTr). La décision doit être motivée et mentionner le droit, le délai et
l’autorité de recours (art. 50 al. 1 LTr).
b) Les travailleurs peuvent agir en
procédure civile pour faire valoir contre leur employeur les prétentions
accordées par la LTr qui sont susceptibles d’être l’objet d’un contrat
individuel de travail (art. 342 al. 2 CO, RS 220). C'est ce qu'on appelle
réception en droit civil des prétentions de droit public (W. Portmann, Art.
342, n° 5, in: Basler Kommentar zum OR, 4
e
éd. ). Le droit civil
donne ainsi au travailleur une prétention civile à l'exécution des droits que
le droit public lui accorde. C'est ce que rappelle la directive du SECO à
laquelle la recourante fait référence qui précise que "[s]elon l'art. 342
CO, le travailleur peut agir auprès des tribunaux civils pour obtenir le supplément
en temps de 10%" (
Aide-mémoire compensation en temps
de 10% à accorder en cas de travail de nuit régulier
, mars 2007, accessible
sur le site internet du SECO depuis la page http://www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00009/index.html?lang=fr).
c) La réception en droit civil des
droits et obligations de droit public n'a aucun effet sur les compétences de
l'autorité d'exécution de la LTr. La réglementation d'une prétention dans la
LTr comme obligation de l'employeur a pour conséquence que l'autorité d'exécution
de la LTr est habilitée et chargée non seulement de contrôler le respect de
cette obligation mais aussi de veiller à son exécution (Staehelin et Vischer,
Art. 342 OR, n° 25, 3
e
éd., 1996; Message FF 1967 II 414; Message,
FF 1960 II 899 et 902). Si le législateur avait estimé qu'il convient de
laisser au seul travailleur de veiller lui-même au respect de son droit à un
repos compensatoire, il aurait réglé cette prétention sous la forme d'une norme
impérative de droit civil. En insérant cette prétention dans la loi sur le
travail, le législateur a imparti à l'autorité administrative le mandat de
veiller à son respect. Comme l'art. 17b al. 2 LTr n'est susceptible d'être
violé qu'à l'échéance du délai d'un an après l'accomplissement du travail de
nuit, l'autorité est compétente pour imposer le respect d'une telle obligation
qui repose sur des faits passés.
d) Le fait que la recourante ait
changé sa pratique depuis 2008 ne rend pas le SDE incompétent pour demander le
respect des repos compensatoires antérieurs. Tant que le repos compensatoire
n'a pas été accordé ou une indemnité versée en cas de cessation des rapports de
travail, la violation perdure.
e) Le grief de l'incompétence du
SDE est donc infondé.
6.
La recourante soutient que la procédure de
décision n'a pas été respectée dans la mesure où les courriers du SDE du 12 mai
2006, 17 décembre 2007 et 4 juin 2008 requerraient uniquement de la recourante
qu'elle respecte l'obligation de l'art. 17b al. 2 LTr et ne préciseraient pas
expressément que cette obligation vaut aussi pour les nuits travaillées
auparavant.
a) Selon l'art. 51 al. 1 LTr
l'autorité cantonale a l'obligation, en cas d’infraction à la loi, à une
ordonnance ou à une décision, de signaler d'abord l’infraction au contrevenant
et de l’inviter à respecter la prescription ou décision qu’il a enfreinte (art.
51 al. 1 LTr). Ce n'est que si le contrevenant n'obtempère pas à l'injonction
de l'autorité que celle-ci peut prononcer une décision (art. 51 al. 2 LTr.).
Le but de la communication visée à
l'art. 51 al. 1 LTr est d'éviter d'initier une procédure de sanction lors de la
constatation d'une infraction si une invitation informelle à
se
conformer à la législation
suffit. Cette communication n'est pas soumise à
une forme particulière. Il faut simplement que le destinataire puisse
comprendre qu'il est en infraction et qu'il doit modifier sa pratique pour se
conformer à la prescription ou à la décision. En tant que telle, la
communication de l'autorité ne modifie pas la situation juridique du destinataire
(R. Müller, op. cit., Art. 51 Abs. 1, p. 157). L'autorité cantonale doit
accorder au contrevenant un délai pour rétablir une situation conforme au droit
(F. Bigler, Kommentar zum Arbeitsgesetz, 3
e
éd.,1986, p. 133), car
le destinataire doit avoir la possibilité d'obtempérer à l'injonction de l'autorité
avant que celle-ci ne passe au prononcé d'une décision sur la base de l'art. 51
al. 2 LTr. Le délai ne doit toutefois pas figurer expressément dans la
communication. Il suffit que le destinataire ait eu un délai raisonnable pour
se conformer à cette injonction.
b) Le courrier du SDE du 12 mai
2006 a attiré l'attention de la clinique sur certaines règles dont l'art. 17b
al. 2 LTr et rappellé que ces normes sont impératives. Dans la mesure où ce
courrier fait expressément le lien avec un contrôle effectué en février et mars
de la même année et avec les observations communiquées à l'issue de ce
contrôle, il en ressort assez explicitement que les points signalés sont ceux
où des infractions ont été constatées. De même, l'indication que les normes en
question sont impératives doit être comprise comme une invitation à se
conformer à ces dispositions. Même s'il ne contient pas de délai ni
d'obligation de rendre compte à l'autorité des suites données, le courrier du
12 mai 2006 doit être considéré comme suffisant aux exigences de l'art. 51 al.
1 LTr.
d) On peut laisser ouverte la
question de savoir s'il ressort suffisamment du courrier du 12 mai 2006 ou de
celui du 17 décembre 2007 que la recourante devait aussi accorder un repos
compensatoire pour les nuits travaillées plus d'une année avant la
communication du 12 mai 2006. En effet, contrairement à ce qu'affirme la
recourante, le courrier du 4 juin 2008 informait clairement la recourante qu'il
était attendu d'elle qu'elle accorde le repos compensatoire depuis août 2003.
En lui donnant un délai pour se prononcer sur ces faits, le SDE a accordé
également à la recourante la possibilité d'obtempérer de sa propre initiative à
la demande qui lui était faite. Certes, le délai de 10 jours était très court.
Il n'eût toutefois pas été nécessaire que la recourante ait accordé le repos
compensatoire avant l'échéance du délai. Il eût suffi qu'elle présente un
concept de compensation. De plus, la décision a été prise plus d'un mois plus
tard. La communication du 4 juin 2007 remplit dès lors, elle aussi, les
exigences de l'art. 51 al. 1 LTr.
e) En conclusion, les exigences de
l'art. 51 al. 1 LTr ont été respectées. Comme la recourante n'est pas entrée en
matière dans son courrier du 20 juin 2008 sur l'octroi du repos compensatoire
avant 2008, elle doit être considérée comme n'ayant pas donné suite à
l'intervention du SDE. Les conditions formelles pour rendre une décision
conformément à l'art. 51 al. 2 ont ainsi été respectées.
7.
La recourante soutient que l'exigence d'une
compensation pour la période antérieure à 2008 viole le principe de la bonne
foi, car elle n'a appris qu'en juin 2008 devoir compenser aussi la période
antérieure à 2008.
a) Découlant directement de l'art.
9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la
bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration
(ATF
131 II 627, consid.
6.1 p. 636; ATF 129 I
161 consid. 4.1 p. 170; ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; ATF 126 II 377
consid.
3a p. 387 et les arrêts cités). Le principe de la
bonne foi, consacré à l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale, interdit
notamment aux organes de l'Etat et aux administrés d'user les uns envers les
autres de procédés déloyaux et d'abuser manifestement de leurs droits.
L'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper les
administrés et elle ne saurait tirer avantage des conséquences d'une
incorrection ou d'une insuffisance de sa part (Claude Rouiller, in Droit
constitutionnel suisse, Daniel Thürer et crts (éd.), Zurich, 2001, p. 686).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que a)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et c)
que l'administré n'ait pas pu se
rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu
. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice, et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627, consid. 6.1 p. 637; 129 I
161 consid. 4.1 p. 170; ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références
citées). Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en
présence, simplement, d'un comportement d'une administration susceptible
d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (
ATF 129 II 361, consid. 7.1
p. 381).
b) En l'espèce, aucun des courriers
du SDE à la recourante n'a donné à celle-ci une assurance qu'elle n'était pas
tenue d'accorder de repos compensatoire pour la période antérieure à 2008.
Au moins depuis la réception du
courrier du SDE du 12 mai 2006, la recourante savait qu'elle devait se
conformer à l'art. 17b al. 2 LTr dont la teneur lui était rappelée dans ce
courrier. Rien que de la lettre de cette disposition, la recourante devait
déduire qu'il lui fallait veiller à accorder un repos compensatoire pour les
nuits travaillées depuis une année auparavant, soit mai 2005. Or la recourante
n'a modifié sa pratique qu'à partir du 1
er
janvier 2008 et
uniquement pour les nuits travaillées après cette date. Certes, le courrier du
17 décembre 2007 demanda à la recourante "si à partir de quand" elle
respecte les dispositions de la LTr. Il s'agit toutefois d'une demande visant
clairement un but de contrôle. La recourante ne pouvait pas raisonnablement en
déduire, pas plus que des autres courriers du SDE, qu'elle était libre de
choisir la date à partir de laquelle elle entend appliquer l'art. 17b al. 2
LTr.
Quant au repos compensatoire pour
les nuits travaillées pendant la période entre août 2003 et mai 2005, ni les
communications du SDE ni le comportement de celui-ci ne pouvaient permettre à
la recourante de considérer qu'elle n'était plus tenue d'accorder ce repos.
L'absence de contrôle avant le début 2006 n'est pas une autorisation à violer
la loi applicable depuis août 2003.
c) La recourante soutient que le
SDE aurait dû l'informer immédiatement qu'elle était tenue d'accorder
rétroactivement le repos compensatoire. Selon la jurisprudence, l'absence d'un
renseignement requis par la loi ou par les circonstances de l'espèce est
assimilé à un renseignement erroné (
ATF
131 V 472
, consid.
5 p. 480
avec d'autres
références). Dans un tel cas, la troisième des conditions de protection de la
bonne foi prend la portée suivante : il faut que la personne concernée ne
connaisse pas le contenu du renseignement omis ou que le contenu de ce
renseignement ait été tellement évident que la personne concernée n'ait pas pu
compter avec un autre renseignement (ATF
131 V 472, consid. 5 p. 481
).
De l'art. 51 al. 2 LTr découle un
certain devoir de renseignement, dans la mesure où l'autorité doit signaler une
infraction constatée et permettre à l'entreprise de corriger cette situation
avant de prononcer une décision (cf. ATF 133 V 249, consid. 7.3 p. 256). Le SDE
n'a toutefois eu connaissance du refus de la recourante de mettre en œuvre
l'art. 17b al. 2 LTr pour la période antérieure à 2008 que lors du contrôle du
28 avril 2008. Il a réagi formellement au travers du courrier du 4 juin 2008.
Les circonstances du cas d'espèce n'imposaient pas une information préalable,
d'autant que la recourante n'avait même pas donné suite au courrier du SDE de
mai 2006.
d) En conclusion, la recourante ne
peut pas se prévaloir du principe de la bonne foi pour refuser d'appliquer l'art.
17b al. 2 LTr avant 2008.
8.
La recourante soutient qu'il n'y a plus
d'intérêt public pour imposer l'exécution de l'art. 17b al. 2 LTr pour la
période antérieure à 2008, de sorte que la décision du SDE constituerait une
atteinte disproportionnée à sa liberté économique.
a) Le repos compensatoire de l'art.
17b al. 2 LTr vise à donner au travailleur du temps libre supplémentaire pour
compenser les effets négatifs du travail de nuit. Or, ces effets négatifs ne
concernent pas uniquement la santé du travailleur, mais aussi le contexte
familial et social (ATF 2C_308/2008 du 5 mars 2009, consid. 5.1). Si, du point
de vue de la santé du travail et en particulier de la chronobiologie, des
périodes de repos proches des phases d'accomplissement du travail de nuit seraient
préférables (Stoltermann, op. cit., p. 240), le délai d'une année accordé par
l'art. 17b al. 2 LTr laisse toutefois à l'employeur et au travailleur une large
autonomie pour convenir des modalités temporelles d'octroi du repos
compensatoire. Plus la période de repos compensatoire est éloignée de
l'accomplissement du travail de nuit, plus l'accent est mis sur la compensation
des effets négatifs sur le cadre familial et social en donnant au travailleur
une période supplémentaire pour intensifier ses relations sociales et
familiales.
De plus, la décision attaquée
ne fixe pas les modalités d'octroi
d'un
repos compensatoire pour la période antérieure à 2008
. Elle laisse
expressément à la recourante la possibilité de fixer le délai et les modalités
pour se régulariser en se conformant à l'art. 17b al. 2 LTr. Elle peut donc
aussi être mise en œuvre de manière à renforcer les effets positifs sur la
santé des travailleurs, par exemple en doublant pendant une certaine période la
durée du repos compensatoire accordés aux travailleurs qui avaient travaillé de
nuit entre août 2003 et décembre 2007 et qui continuent à travailler de nuit.
b) La décision attaquée ne requiert
pas que l'octroi d'un repos compensatoire pour la période antérieure à 2008 ait
lieu en un bloc unique. Elle n'oblige ainsi aucunement la recourante à mettre
en congé immédiatement le personnel qui a droit au repos compensatoire. En
laissant ouverts le délai et les modalités d'octroi du repos compensatoire, la
décision attaquée laisse à la recourante suffisamment d'autonomie pour
concilier son obligation d'accorder ce repos compensatoire avec ses propres
impératifs économiques. Le grief de la violation du principe de
proportionnalité est donc infondé.
9.
La recourante soutient dans son mémoire
complémentaire qu'il est contraire à l'égalité de traitement entre concurrents
de l'obliger à accorder le repos compensatoire depuis 2003 alors que les
hôpitaux et cliniques publics ne sont pas soumis à l'art. 17b al. 2 LTr.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la
liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996
relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 176).
La jurisprudence a encore établi
que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre
personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même
public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 132 I 97,
consid. 2.1, 125 II 129 consid. 10b p. 149 et la jurisprudence citée),
découlant de l'art. 27 Cst. n'était pas absolue et autorisait des différences à
condition que celles-ci répondent à des critères objectifs et résultent du
système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées
soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public
poursuivi (arrêts 2P.83/2005 du 26 janvier 2006, consid. 2.3, et 2A.26/2005 du
14 juin 2005, consid. 4.2; cf. aussi ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436
appliquant l'art. 31 aCst.).
Sont enfin prohibées les mesures de
politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre
concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (ATF 125 I 209, consid. 10a p. 221 et la jurisprudence
citée).
b) La situation des hôpitaux est
particulière. Les prestations hospitalières sont fournies pour l'essentiel par
des hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics (cf. art. 49 al.
1 LAMal). Ces hôpitaux publics ou subventionnés exécutent de ce fait une tâche
publique. Or, l'exercice d'une tâche publique tel que l'octroi d'une prestation
hospitalière n'est en principe pas
soumis à la liberté
économique.
Un droit à la neutralité concurrentielle n'existe que si le
législateur soumet une activité étatique aux mêmes règles que les entreprises
privées (ATF 132 V 6, consid. 2.5.4 p. 16). Il n'existe pas là où l'Etat exerce
une activité publique dans l'intérêt public.
Il n'y a donc pas de droit à
l'égalité entre les hôpitaux publics et les hôpitaux privés lorsque le
législateur soumet l'octroi de prestations hospitalières par les hôpitaux
publics à un régime juridique différent (
ATF
132 V 6
, consid. 2.5.4 p. 16).
c) La LTr est en principe
applicable à toutes les entreprises publiques et privées (art. 1 al. 1 LTr).
Elle ne s'applique pas aux administrations fédérales, cantonales et communales
(art. 2 al. 1 let. a LTr), mais le législateur a chargé le Conseil fédéral de désigner
les établissements publics à assimiler aux administrations de la Confédération,
des cantons et des communes, ainsi que les entreprises fédérales, cantonales et
communales auxquelles la loi est applicable (art. 2 al. 2 LTr).
Depuis le 1
er
janvier
2005, les hôpitaux et cliniques publics sont soumis à la LTr dans le cadre des
rapports de travail qui les lient à des médecins-assistants (art. 4a al. 1 OLT
1). Ils en restent soustraits, en revanche, pour les autres collaborateurs.
Font exception les règles sur la protection de la santé des travailleurs, à
savoir les art. 6, 35 et 36a LTr, qui sont aussi impératives pour les
administrations fédérales, cantonales et communales (art. 3a let. a LTr). Le
repos compensatoire de l'art. 17b LTr ne fait pas partie de ces dispositions
impératives.
Selon l'art. 71 let. b LTr, les dispositions
cantonales sur les rapports de service de droit public sont réservées, mais les
prescriptions en matière de protection de la santé, de temps de travail et de
repos ne peuvent faire l’objet de dérogations qu’en faveur des travailleurs.
Cette limitation ne s'applique toutefois qu'aux entreprises qui sont soumises à
la LTr.
d) La recourante ne fait pas valoir
qu'elle serait traitée de manière inégale par rapport à d'autres cliniques
privées. Elle critique uniquement le fait que l'art. 17b al. 2 LTr ne
s'applique pas aux hôpitaux publics, à l'exception des rapports de travail des
médecins-assistants. Comme relevé plus haut, il n'y a pas de droit à l'égalité
ou à la neutralité concurrentielle entre les hôpitaux publics et les hôpitaux
privés. La liberté économique de la recourante n'est pas atteinte par le fait
que le législateur fédéral a soumis les hôpitaux publics à un régime distinct.
10.
La recourante craint par ailleurs souffrir d'une
inégalité de traitement dans la manière dont le SDE applique la LTr à son égard
par rapport aux hôpitaux publics en ce qui concerne les médecins-assistants.
Apparemment, elle suppose que le SDE n'imposerait pas le respect de l'art. 17b
LTr aux hôpitaux publics. C'est pourquoi elle requiert la production des
rapports de contrôle du SDE concernant les hôpitaux et cliniques du canton en
rapport avec l'application de l'art. 17b LTr depuis le 1
er
août
2003.
a) Conformément à ce qui a été
exposé plus haut (consid. 9.b supra), les cliniques et hôpitaux privés ne
peuvent se prévaloir d'un droit à l'égalité de traitement dans l'application de
l'art. 17b al. 2 LTr par rapport aux cliniques et hôpitaux publics que dans la
mesure où cette disposition est applicable autant aux hôpitaux publics qu'aux
hôpitaux privés
.
b) L'art. 17b LTr n'est applicable
aux médecins-assistants des cliniques et hôpitaux publics que depuis le 1
er
janvier 2005. Il ne saurait donc y avoir une inégalité dans l'application de la
loi entre août 2003 et décembre 2004. La production des rapports de contrôles
relatifs à cette période doit ainsi être rejetée, car infondée.
c) S'agissant de la période
postérieure au 1
er
janvier 2005, la recourante entend démontrer sur
la base des rapports de contrôle que la LTr est mal appliquée à l'égard des
hôpitaux publics. Or, il n'existe pas de droit à l'égalité dans l'illégalité
(ATF
132 II 485
, consid. 8.6; 127 I 1, consid. 3a)
sous réserve d'exceptions inapplicables en l'espèce. On relèvera que le DEC
déclare dans ses déterminations du 8 juillet 2009 vouloir faire respecter la
loi par toutes les personnes qui y sont soumises, qu'il s'agisse d'entités
privées ou publiques. La production des rapports de contrôle ne permettrait
donc pas de démontrer que l'autorité entendrait maintenir une quelconque
pratique illégale en faveur des hôpitaux publics. En vertu d'une appréciation
anticipée des preuves, la requête de production des rapports est rejetée et le
grief est déclaré infondé.
11.
Il découle des considérations qui précèdent que
le recours est mal fondé et doit être rejeté aux frais des recourants qui n'ont
pas droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la recourant.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 novembre 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.