vd_omni · GE.2000.0058 · 2000-03-23 · fr

c/SPJ | La décision du SPJ déclarant l'ERE non conforme aux Principes et exigences minimales (éd. 1995) est dépourvue de motivation suffisante, dès lors qu'elle n'indique pas in concreto les changements à opérer pour obtenir dite conformité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.11.2000 GE.2000.0058

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 novembre 2000
sur le recours interjeté par
A.________, B.________
,
représentée par Maître Isabelle Moret, avocate à Lausanne,
contre
la décision du 23 mars 2000 du Département de la
formation et de la jeunesse,
Service de protection de la jeunesse (SPJ)
,
déclarant B.________ non conforme aux Principes et exigences minimales pour la
formation d'éducateurs et d'éducatrices de la petite enfance, édition 1995.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Charles-Henri Delisle,
assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A.                     Mme A.________ est la
fondatrice et directrice de B.________, exploitée sous la forme d'une raison
commerciale individuelle, à ********, depuis 1987. Cette école, membre de
l'association vaudoise et de la fédération suisse des écoles privées, est un
établissement privé qui dispense, en externat, une formation professionnelle
d'éducateurs et d'éducatrices de la petite enfance.
L'école a fait l'objet
d'une procédure d'évaluation, volée 1995, qui a abouti, par décision du 18
juillet 1996 du SPJ, au refus de reconnaissance de conformité aux Principes et
exigences minimales pour la formation d'éducateurs et d'éducatrices de la
petite enfance, édition 1995 (ci-après : Principes et exigences), notamment
s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. (formation à plein temps) et 3.2 et
suivants (formation en emploi), selon les conclusions du rapport de la
Commission d'évaluation joint à dite décision. Au pied de celle-ci figure un
renvoi à la page 7 des Principes et exigences du canton de Vaud a été fait à la
recourante, lui rappelant la possibilité lui étant offerte de prendre toute les
mesures utiles pour rendre la formation conforme et présenter un nouveau
dossier pour la future volée.
B.                    Par lettre circulaire du
4 février 1998 aux écoles de formation, associations et services concernés et
lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance, le SPJ a décidé que les
diplômes délivrés à partir du 1er janvier 2002 par des écoles non conformes aux
Principes et exigences, et validés en classe 3, ne donneront plus lieu à une
reconnaissance professionnelle ni accès à une subvention.
C.                    Par lettre du 17 mars
1998 à Mme A.________, le Chef du département de la formation et de la jeunesse
a précisé que les diplômes qu'elle délivrera à partir de 2002 ne pourront plus
donner l'accès à un poste d'éducateur ou d'éducatrice de la petite enfance et
ne seront pas considérés comme un diplôme professionnel permettant d'exercer
dans les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance du canton de
Vaud. Ce courrier indique que les Principes et exigences lui sont connus ainsi
que la procédure pour obtenir la reconnaissance de conformité aux dits
principes vaudois, de sorte qu'il a été proposé à la recourante de prendre
contact avec le SPJ au cas où cette démarche l'intéressait.
En réponse aux lignes
du 19 mars 1998 de Mme A.________, le SPJ lui a confirmé, par courrier du 26
mars 1998, la teneur du courrier précité.
D.                    Par requête du 22
juillet 1999 au SPJ, Mme A.________ a demandé la reconnaissance d'un nouveau
programme de cours mis sur pied par ses soins, conforme aux Principes et exigences
et devant s'appliquer à la volée de septembre 2000. Un dossier a été joint à sa
requête, composé notamment des statuts de B.________, d'un descriptif de sa
structure, des programmes des cours, un classeur comprenant les curriculum
vitae des enseignants et divers courriers adressé par Mme A.________ au SPJ.
E.                    Assistée de son conseil,
Mme A.________ a été entendue en présence de M. C.________, psychologue et
formateur à l'B.________, le 11 février 2000, durant deux heures, par la
Commission d'évaluation.
Par décision du 23
mars 2000, le SPJ a refusé de reconnaître que ce nouveau programme de cours est
conforme aux Principes et exigences, eu égard aux points 3.1.1 à 3.1.6,
relatifs aux statuts et à la structure insatisfaisante de l'école, exploitée en
raison individuelle, aux objectifs de la formation, insuffisants, aux
conditions d'obtention des diplômes, laconiques, au programme des cours, leur
contenu et leur durée, de même qu'à la qualification d'une partie des
formateurs, qui n'est pas ciblée sur le contenu des cours. Cette décision
mentionne que lors de son audition, la direction n'a pas convaincu que l'école
s'appuie sur des objectifs de formation adaptés à la pratique professionnelle
des éducateurs de la petite enfance, la commission d'évaluation relevant un
manque de lignes directrices fortes en matière de contenu de formation.
F.                     Par mémoire de recours
du 17 avril 2000, Mme A.________ s'est pourvue contre la décision précitée
concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme et
subsidiairement à l'annulation de dite décision. Outre l'audition de témoins,
elle a requis la mise en oeuvre d'une expertise et la production par le SPJ des
dossiers d'évaluation de D.________, de E.________ et de l'école de la recourante,
B.________, ce dernier comprenant le premier dossier B.________ déposé en 1995,
celui déposé le 22 juillet 1999 (bleu) le classeur rouge (curriculum vitae et
diplômes des enseignants), objets du présent litige, de même que la lettre du
15 mars 2000 de la recourante et ses 19 annexes. La recourante invoque une
atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, au principe de la
légalité, de l'égalité de traitement, l'absence de motivation suffisante de la
décision attaquée, de même qu'elle se prévaut de la page 7 des Principes et
exigences en vertu desquels la commission intimée ne pouvait pas refuser la
reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour.
Elle formule en outre un grief de partialité de la commission d'évaluation eu
égard à sa composition.
G.                    Le SPJ a déposé sa
réponse au recours le 9 juin 2000 concluant avec suite de frais au rejet de
celui-ci. Un second échange d'écriture a eu lieu, respectivement les 14 juillet
2000 (réplique) et 17 août 2000 (duplique).
H.                    Conformément à l'avis du
17 août 2000 du juge instructeur aux parties, le Tribunal administratif a
délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     a)
En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés
de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(litt. a). Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la
loi spéciale le prévoit (litt. c). Tel n'est pas le cas en l'espèce, la LPJ ne
prévoyant pas un tel examen par l'autorité de recours, de sorte que le Tribunal
administratif n'examine une décision prise en application de cette législation
que sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir
d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation
lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu,
l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la
proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).
b) Selon les art. 13
al. 1 b et 15 al. 1 b de l'Ordonnance du 19 octobre 1977 sur le placement
d'enfants (OPE), les institutions qui accueillent plusieurs enfants de moins de
douze ans à la journée sont soumises au régime de l'autorisation officielle,
qui ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, l'état de santé,
les aptitudes éducatives et la formation du directeur de l'établissement et de
ses collaborateurs leur permettent d'assumer leur tâche et si l'effectif du
personnel est suffisant par rapport au nombre des pensionnaires.
L'art. 21 de la loi
vaudoise du 29 novembre 1978 sur la protection de la jeunesse (LPJ) attribue la
compétence de délivrer les autorisations précitées au département compétent, à
savoir le Département de la formation et de la jeunesse (ci-après : le
département) qui, par décision du 9 juillet 1993, a délégué cette compétence au
SPJ, en application de l'art. 67 de la loi vaudoise sur l'organisation du
Conseil d'Etat (LOCE). Sur cette base, le SPJ a édicté un cadre de référence pour
l'accueil collectif de jour de la petite enfance, celui-ci portant notamment
sur le rapport entre adultes et enfants.
En outre, l'art. 2 al.
2 LPJ prévoit que le département peut soutenir financièrement les institutions
d'accueil de jour de la petite enfance, mais aucun règlement d'exécution de
cette disposition n'a été édicté. Par décision du Conseil d'Etat du 17 mars
1989, les compétences fondées sur l'art. 2 LPJ ont été déléguées au SPJ. Un
classement a été fait par le SPJ quant aux différents diplômes d'éducateurs de
la petite enfance, le montant de la subvention étant déterminé selon la classe
des éducateurs engagés dans les institutions. Selon celui-ci, font partie de la
classe 1 les diplômes conformes aux Principes et exigences, à savoir D.________
et E.________. Les diplômes délivrés jusqu'au 1er janvier 2002 par les deux
autres écoles concernées dans le canton de Vaud font partie de la classe 3. Il
s'agit de celle de la recourante B.________ et de F.________.
c) Les Principes et exigences
ont été élaborés, dès 1980, par un groupe représentatif de tous les milieux
concernés, qui s'est penché sur la problématique de la formation du personnel
employé dans les institutions d'accueil de jour de la petite enfance. Les
Principes et exigences, version originale de 1984, ont été révisés, pour tenir
compte de l'évolution des besoins, à l'initiative du SPJ qui a convoqué les
représentants des associations professionnelles. Cette procédure de revision a
donné lieu à une nouvelle version de 1993, mise à jour en 1995, et qui est
toujours en vigueur. Une commission d'évaluation est prévue et constituée,
selon le chiffre 4 des Principes et exigences, de délégués de divers milieux
concernés et du SPJ, la commission étant chargée de procéder à l'évaluation
périodique, tous les cinq ans, des écoles ayant adhéré aux Principes et
exigences, s'agissant du statut et de la structure de l'établissement, des
objectifs de la formation, des conditions d'admission, des conditions
d'obtention du diplôme, du programme, de la planification du cursus et de la
formation et des qualifications des formateurs et enseignants. Il est en outre
prévu que la commission d'évaluation procède à l'audition de la direction de
l'école. Arrivée au terme de l'évaluation, elle transmet son préavis au chef du
SPJ, lequel peut soit reconnaître que les exigences minimales sont respectées
et délivrer la reconnaissance, soit constater qu'elles ne le sont pas et donner
un délai à l'école pour se mettre à jour. A la fin du délai imparti, la
commission d'évaluation procédera à une nouvelle évaluation, le chef du SPJ
pouvant, cas échéant, refuser de reconnaître l'école. Il est enfin prévu qu'en
cas de refus de reconnaissance, l'école ne peut pas déposer une nouvelle
requête avant un délai d'une année.
2.                     a) La recourante
soutient que la délégation de compétence du 17 mars 1989 ne porte que les art.
2 al. 1 (et 3 ?) LPJ, mais pas sur l'art. 2 al. 2 LPJ, qui est restée selon
elle de la compétence du département, le classement fait par le SPJ quant aux
différents diplômes d'éducateurs de la petite enfance et le montant de la
subvention, déterminé selon la classe des éducateurs engagés dans les
institutions étant dépourvu de base légale.
b) Le SPJ indique
qu'il a édicté des classes de subvention en référence aux Principes et
exigences, qui sont garants d'une structure assurant la solidité de la
formation, de même qu'ils permettent une égalité de traitement au moment de
l'évaluation des écoles. Selon le SPJ, il a le mandat, tel qu'il ressort de
l'OPE, de vérifier et de surveiller la qualité des établissements, le canton de
Vaud ayant axé sa priorité sur la qualité du personnel encadrant les jeunes
enfants. Le SPJ ajoute que la suppression de la classe 3 va dans la logique
d'améliorer la qualité de la formation. S'agissant de la délégation de
compétence, le SPJ considère que si l'art. 18 LPJ mentionne le département
comme organe d'application, il a été entendu que c'est le SPJ qui implicitement
et pratiquement était compétent, sauf quelques attributions réservées au chef du
département. Cette pratique existait antérieurement à la loi, comme cela
ressort de la décision du Conseil d'Etat du 17 mars 1989 et a été confirmée par
la décision de délégation du Conseil d'Etat du 9 juillet 1993. Quant à la
subvention, le SPJ indique qu'il le fait par des directives de subvention, qui
sont soumises à l'aval du chef du département, qui exerce dès lors
implicitement cette compétence.
c) Le tribunal observe
que la recourante a admis, du moins implicitement, la délégation de compétence
en faveur du SPJ fondée sur l'art. 2 al. 1 LPJ. Quant à l'al. 2, le tribunal
considère, à l'instar du SPJ, que la subvention, entrant dans le budget, est
non seulement soumise à la surveillance de l'inspection cantonale des finances
(art. 47 al. 2 de la loi du 27 novembre 1972 sur les finances), mais également
soumise à l'aval du chef du département. De ce point de vue, on ne peut
reprocher au SPJ, qui de fait exerce la compétence conférée à l'art. 18 LPJ,
d'avoir outrepassé le cadre de ses attributions. De plus, dès lors que la
disposition de la loi ne donne pas de droit à une subvention, mais prévoit que
le département peut soutenir financièrement ce secteur d'activité, c'est à
juste titre que le SPJ, agissant sur délégation du département, a prévu les conditions
auxquelles un subvention serait octroyé et son montant. C'est dès lors sur la
base de l'art. 2 LPJ que le SPJ a élaboré, eu égard aux Principes et exigences,
la classification des subventions (1 à 3) et les directives de subvention 2000,
qui apparaissent comme des ordonnances administratives. Partant, comme on le
verra ci-dessous, on voit mal comment le SPJ pourrait justifier le non respect
de la procédure d'évaluation prévue par les Principes et exigences, édictés à
sa propre initiative. De plus, s'ils n'ont pas valeur de loi en ce sens qu'ils
ne peuvent aller au-delà des exigences légales, les Principes et exigences ont
néanmoins toute leur importance et pertinence pour garantir une certaine
égalité de traitement entre les écoles, qui sont périodiquement évaluées sur la
base de critères prédéterminés et donc connus des écoles en question.
3.                     a) Il sied d'examiner
le double argument de la recourante relatif d'une part à la motivation de la
décision attaquée, selon elle insuffisante dans la mesure où il lui est
impossible de connaître les modifications à apporter et d'autre part au non
respect par le SPJ des dispositions de la page 7 des Principes et exigences
(ch. 4) en vertu desquelles la commission intimée ne pouvait pas lui refuser la
reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour.
b) Selon le SPJ, le
projet présenté par la recourante est apparu tellement inadéquat qu'il ne
suffirait pas de quelques modifications pour l'adapter. Par conséquent, il n'a
pas été possible de donner un délai pour lui permettre de s'adapter, la seule
décision à prendre étant selon lui de refuser purement et simplement la
conformité du projet aux Principes et exigences.
c) Le droit cantonal
ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, de
sorte que la recourante peut se prévaloir de ce droit tel qu'il découle de
l'art. 4 a Cst.féd (désormais art. 29 al. 2 Cst.féd.) en tant que garantie
subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153, in JdT 1998 I
196). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, l'art. 4
aCst. garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit
prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (arrêt GE 98/0059
du 11 janvier 1999 et les références citées). Ce droit comprend le droit pour
le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à
l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la
prévoir. Il a en outre le droit de s'exprimer sur tous les points importants
avant que la décision ne soit prise, l'autorité devant lui donner l'occasion de
faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions
de témoins, inspection des lieux, etc.) et de s'exprimer sur le résultat de la
procédure probatoire (RDAF 1997 I p. 43 et les références citées). Le droit
d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier, dans la
mesure compatible avec les intérêts prépondérants, publics ou privés, au
maintien du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid. c; ATF 122 I 153, JT 1998 I 197
consid. 6a). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de
preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur
participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés
par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à
prendre; l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de
la décision (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, I, ad. art. 4 Cst. no 104 à 114). La motivation de la
décision doit en outre permettre à l'administré d'en saisir la portée et
d'évaluer l'opportunité d'un recours (P. Moor, Droit administratif II 2.2.8. p.
196 ss.). Le droit d'être entendu comprend encore celui de se faire représenter
et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente
(ATF 115 Ia 96 consid. 1b).
Il reste que la
faculté de remédier à ces vices de procédure devant le tribunal de céans est
exclue, quant au droit d'être entendu, en raison du pouvoir d'examen plus
restreint du tribunal que celui de l'autorité intimée, puisqu'il se limite
selon l'art. 36 LJPA à la légalité, y compris l'abus et l'excès du pouvoir
d'appréciation (ATF 124 II 132, sp. p. 138, consid. 2d). En revanche, l'absence
ou l'insuffisance de motivation de la décision est susceptible d'être réparée
lors de la procédure de recours (P. Moor, loc. cit. sp. no 2.2.8.4).
d) En l'espèce, le
tribunal de céans considère que la décision entreprise est insuffisamment
motivée, en ce sens qu'elle ne mentionne pas in concreto les corrections
permettant de se conformer aux Principes et exigences et entrer dans la classe
de subvention 1 ou 2. Cette constatation s'impose déjà si l'on examine la
motivation de la décision d'évaluation du 18 juillet 1996, plus précise, qui a
refusé la reconnaissance de conformité aux Principes et exigences, notamment
s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. et 3.2 et suivants, selon les conclusions
du rapport de la Commission d'évaluation joint à dite décision, qui reprend
dans le détail chaque point insatisfaisant et le compare aux Principes et
exigences. Tel n'a pas été le cas dans la décision dont est recours, dans
laquelle le SPJ s'est contenté d'émettre des critiques, certes fondées sur
divers points des Principes et exigences et en se référant à l'appréciation de
la commission d'évaluation, mais sans joindre un préavis que celle-ci doit
émettre selon le ch. 4.2 des Principes et exigences. Le tribunal de céans
considère que c'est à bon droit que la recourante a soulevé le grief
d'insuffisance de motivation de la décision, qui s'avère fondé et, dès lors que
ce vice de procédure n'a pas été réparé par le SPJ en réponse, la décision
attaquée doit être annulée pour ce motif déjà.
La décision entreprise
heurte par ailleurs la procédure fixée par les Principes et exigences, chiffre
4.2., puisque contrairement à ce à quoi la recourante pouvait s'attendre en
présentant un nouveau dossier, réactualisé eu égard au projet d'abandon de la
classe 3, le SPJ - dont on ne saurait aucunement suivre la position à cet égard
- ne lui a pas imparti, comme il l'avait pourtant fait en 1996, de délai pour
remédier aux points insatisfaisants. Il s'ensuit que la décision doit être
annulée pour ce motif et le dossier renvoyé au SPJ pour nouvelle décision au
sens des considérants, en ce sens que la nouvelle décision devra indiquer
quelles sont les modifications à apporter dans le délai raisonnable que le SPJ
fixera à cette fin.
Au demeurant, la
composition de la commission d'évaluation, qui compte sept membres au total
(sans compter les deux représentants du SPJ) dont trois membres issus de
concurrents possibles ou formés par ceux-ci, est à cet égard peu heureuse dans
la mesure où elle peut créer une apparence de partialité (ATF 125 I 119).
Toutefois, vu l'issue de la procédure, point n'est besoin d'examiner le bien
fondé de ce grief ni d'ailleurs des autres moyens invoqués par la recourante.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours, sans frais, le dépôt de garantie
de 1'500 francs étant restitué à recourante qui, obtenant gain de cause avec
l'assistance d'une avocate, a en outre droit à l'allocation d'une indemnité de
dépens, fixée à 1'200 francs, que lui versera l'Etat de Vaud, par le budget du
Service de la protection de la jeunesse (SPJ) (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
23 mars 2000 du Département de la formation et de la jeunesse, Service de
protection de la jeunesse (SPJ), déclarant B.________ non conforme aux
Principes et exigences minimales pour la formation d'éducateurs et
d'éducatrices de la petite enfance, édition 1995 est annulée et la cause
renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    L'Etat de Vaud
versera, par le budget du Service de la protection de la jeunesse (SPJ), une
indemnité de dépens de 1'200 (mille deux cents) francs à A.________.
gz/Lausanne, le 16 novembre 2000
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.