vd_omni · AC.2022.0267 · 2023-12-06 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, Municipalité de Lausanne | Recours contre le refus de soumettre à l'organe législatif un projet de plan de quartier.Des voisins, en désaccord avec le projet de plan de quartier, mais dont la parcelle ne fait pas partie du périmètre, n'ont pas qualité de partie (c.1c).Le refus en cause est une décision attaquable (c.1d).Modification législative en cours de procédure. Question du droit applicable laissée ouverte dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté (c.3a). L'art.67 al 2 aLATC n'imposait pas à la municipalité de mener la procédure jusqu'à son terme, à savoir jusqu'à la présentation du projet au conseil communal. S'agissant d'une procédure initiée il y a 14 ans, le tribunal constate que de nouvelles exigences imposent une analyse plus complète. L'examen de la portée de l'arrêt cantonal de renvoi - qui imposait uniquement qu'une procédure soit initiée - n'amène pas à une autre solution. De plus, les intérêts divergents des propriétaires concernés, ainsi que les difficultés de mise en oeuvre de l'art.52 LATC ont mené le projet dans une impasse. Est également déterminant le fait que la décision attaquée n'a pas pour objet de rendre inconstructible le périmètre concerné, qui reste en zone à bâtir (c.3b).Recours au TF rejeté par arrêt du 12 février 2025 (1C_44/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.12.2023 AC.2022.0267

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 décembre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________
,
à
********,
3.
C.________
SA,
à
********,
tous trois
représentés par Me Frank
TIECHE, avocat à Lausanne,
4.
D.________
,
à
********,
représenté par Me Denis BETTEMS, avocat
à Lausanne,
5.
E.________
,
à
********,
6.
F.________
,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne, représentée par Me Daniel Guignard, avocat, à Lausanne,
Opposant
e
G.________
SA,
à
********,
représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Participants
H.________,
à
********,
I.________,
à ********,
représentés par Me Léonard BRUCHEZ, avocat
à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts, D.________, F.________ et
consort c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 7 juillet 2022
(abandon du projet de plan de quartier Route de Berne - La Villa Ronde)
- dossiers joints: AC.2022.0268 et AC.2022.0269
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 7'319
de la commune de Lausanne située à la route de Berne 141; d'une surface de 678
m
2
, le bien-fonds comprend un bâtiment d'habitation de 85 m
2
au sol, un garage de 18 m
2
et une surface en nature de place-jardin
de 575 m
2
. A.________ est également propriétaire de la parcelle
n° 7'320 à la route de Berne 143. D'une superficie de 525 m
2
,
ce bien-fonds comporte une habitation de 80 m
2
au sol, un garage de
36 m
2
et une surface de place-jardin de 411 m
2
.
F.________ est propriétaire de la parcelle voisine
n° 7'318, située à la route de Berne 139; d'une surface de 1'241 m
2
,
ce bien-fonds comporte un bâtiment d'habitation de 114 m
2
au sol, un
garage de 24 m
2
et une surface en nature de place-jardin de 1'103 m
2
.
D.________ est propriétaire de la parcelle n° 7'323,
à la route de Berne 147; d'une superficie de 1'219 m
2
, ce
bien-fonds comprend une habitation de 87 m
2
au sol, un garage de 28
m
2
et une surface en nature de place-jardin de 1'081 m
2
.
La société anonyme G.________ SA est propriétaire de
la parcelle n° 7'321 située à la route de Berne 145; d'une superficie de
1'206 m
2
, ce bien-fonds comprend une habitation de 78 m
2
au sol, un bâtiment de 14 m
2
, un garage de 19 m
2
et une
surface en nature de place-jardin de 1'095 m
2
.
L'ensemble de ces terrains, contigus les uns aux
autres, forme un compartiment du territoire délimité au sud par la route de
Berne, à l'est par la limite de la frontière communale d'Epalinges, au nord par
la falaise arborisée qui sépare ce secteur des terrains situés plus en amont et
accessibles par le chemin des Roches et à l'ouest par l'accès privé à la
parcelle n° 7'318. Les parcelles sont desservies par la route de Berne,
alors que les terrains situés plus à l'ouest, dans le triangle formé entre la
route de Berne et le chemin des
Roches,
sont desservis par le chemin des Roches.
Selon le plan général
d'affectation (PGA) et plan des zones adopté par le Conseil communal de
Lausanne le 22 novembre 2005, approuvé préalablement par le département
compétent le 4 mai 2006, et mis en vigueur le 26 juin 2006, les terrains
compris entre la route de Berne et le chemin des Roches sont classés en zone
mixte de moyenne densité, affectée notamment à l'habitation, à l'artisanat, aux
constructions et installations publiques, ainsi qu'aux équipements destinés au
sport, aux loisirs, au tourisme et au délassement.
B.
Le 30 septembre 2009, les propriétaires des parcelles n
os
7'318,
7'319, 7'320, 7'323 ont demandé à la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
municipalité) d'établir un plan de quartier englobant les parcelles n
os
7'318,
7'319, 7'320, 7'321 et 7'323.
Par décision du 23 novembre 2009, la municipalité a
refusé d'entrer en matière sur la demande d'élaboration d'un plan de quartier;
elle estimait en substance que le périmètre du plan de quartier devrait être
plus étendu et que la demande ne respectait pas les exigences requises.
En date du 17 mai 2010, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé la décision de
refus de la municipalité du 23 novembre 2009 (arrêt AC.2010.0115). Elle a
estimé que la demande d'établissement d'un plan de quartier s'inscrivait dans les
principes et objectifs du plan directeur cantonal en assurant la densification
d'un secteur stratégique à l'entrée de l'agglomération lausannoise,
particulièrement bien desservi par les transports publics, tout en permettant
d'étudier de manière rationnelle l'organisation des accès et de prévoir des
affectations et des aménagements ou constructions conformes aux exigences de la
réglementation fédérale sur la protection contre le bruit. La forte
augmentation du trafic sur la route de Berne ainsi que l'adoption d'une
nouvelle planification autorisant des activités liées au parking d'échange de
Vennes étaient des circonstances nouvelles qui justifiaient l'adoption d'une planification
spéciale sur le périmètre formé par la zone d'habitation située en face du
parking d'échange. De plus, l'organisation des accès à cette zone depuis la
route de Berne ainsi que la définition de nouvelles affectations pour des
activités moins sensibles au bruit que l'habitation justifiaient aussi une
planification spéciale sur le secteur en cause. Le 16 décembre 2010 (par arrêt
rendu dans les causes 1C_300/2010, 1C_302/2010), le Tribunal fédéral a rejeté
les recours déposés contre l'arrêt de la CDAP.
C.
La procédure a été reprise par la municipalité. Les étapes de celle-ci
sont exposées ci-après, de manière relativement complète mais néanmoins non
exhaustive, au vu du nombre de rencontres réalisées et de courriers échangés
entre les parties.
Le 3 février 2012, G.________ SA a déposé une
demande d'autorisation préalable d'implantation pour la construction d'un
bâtiment de 17 logements sur la parcelle n° 7'321.
Le 1
er
avril 2012 A.________, par
l'intermédiaire de sa société C.________ SA, a remis à la municipalité un
document intitulé "
Etudes préliminaires pour l'établissement d'un plan
de quartier
"; celle-ci l'a transmis aux autres propriétaires.
Le 10 juillet 2012, la municipalité a communiqué aux
propriétaires concernés un projet de cahier des charges qu'elle avait elle-même
élaboré. Le 20 juillet 2012, elle a indiqué aux parties qu'il apparaissait
incompatible d'être à la fois mandaté pour élaborer le plan et propriétaire
d'une parcelle comprise dans le plan pouvant bénéficier d'un avantage
économique.
Une séance de travail s'est tenue le 24 septembre
2012 visant notamment la production d'un cahier des charges consensuel qui devait
permettre ensuite l'engagement d'un mandataire indépendant.
Le 19 septembre 2012, l'Office fédéral des routes (
OFROU
) a
pris position sur le projet de plan, en indiquant qu'il était nécessaire de
trouver une solution d'accès à la route de Berne qui ne grève pas les
conditions de circulation et de sécurité du secteur et que l'étude préliminaire
réalisée par C.________ SA n'était pas satisfaisante à cet égard.
Par décision du 21 décembre 2012, la municipalité a
refusé l'autorisation préalable à G.________ SA. Par arrêt du 18 juin 2015
(dans la cause AC.2013.0065), la CDAP a rejeté le recours déposé contre cette
décision.
En février 2013, le Service d'urbanisme de la ville
de Lausanne a établi un cahier des charges pour le plan de quartier. Il a
mentionné dans la lettre de transmission aux propriétaires qu'il acceptait que
le mandat l'élaboration du plan de quartier fût donné à C.________ SA.
Un avant-projet a été présenté le 1
er
novembre 2013 à la Commission consultative d'urbanisme et des transports. Pour
tenir compte des remarques faites, un autre avant-projet remanié a été présenté
le 9 avril 2014. La Direction des travaux a donné son feu vert, par courriel du
17 avril 2014, puis par courrier du 9 juillet 2014 pour l'élaboration d'un plan
de quartier.
Les propriétaires des parcelles n
os
7'318
à 7'321 et 7'323 ont été conviés par la municipalité à une séance de travail le
14 novembre 2014 visant l'élaboration d'une servitude de passage pour assurer
la desserte future de toutes les parcelles et ainsi concilier des projets de
construction ayant une temporalité différente. Toutefois, les propriétaires
concernés ne sont pas parvenus à se mettre d'accord sur cette question.
C.________ SA a versé au dossier un rapport au sens
de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1), daté du 2 février 2015, accompagné de la notice
d'impact sur l'environnement (NIE).
Une séance d'information publique s'est tenue en
octobre 2015. Sur la base des remarques formulées à cette occasion, le projet a
été remanié.
Le 17 février 2016, la municipalité a transmis au Service
du développement territorial (ci-après: le SDT, devenu la Direction générale du
territoire et du logement, ci-après: la DGTL) le projet de plan de quartier et
règlement établis le 4 février 2016, un rapport d'aménagement 47 OAT du 9
février 2016 et une NIE du 10 février 2016.
Par courrier du 19 août 2016, le SDT a remis à la
municipalité le rapport d'examen préalable comprenant l'appréciation globale du
dossier et les préavis des services cantonaux consultés. Il lui a renvoyé le
dossier afin qu'elle le complète sur certains points. En particulier, il a
requis que la servitude de passage à pied et pour tout véhicule traversant la parcelle
n° 7'318 en faveur de la parcelle n° 20137 soit radiée.
Sur décision de la municipalité, et à la surprise de
plusieurs propriétaires, le projet a été une nouvelle fois présenté le 22 août
2017 à la Commission consultative d'urbanisme et des transports.
Le projet a été remanié et à nouveau soumis au SDT.
Les propriétaires des parcelles n° 7318, 7319,
7320, 7321 et 7323 ont signé une convention sous seing privé le 26 février 2018
qui avait pour but d'assurer les autorités que lesdits propriétaires étaient
mutuellement d'accord pour "
[l]
a création ou la suppression des
servitudes nécessaires à la réalisation du plan de quartier dont il est
question et que celles-ci soient formellement inscrites au Registre Foncier
suite à sa mise en vigueur, tous droits de recours épuisés
".
Une nouvelle proposition de modification du plan de
quartier a été transmise au SDT le 12 mars 2018; il s'agissait de créer une
"
aire d'accès réservée aux véhicules de service et de chantier
"
se superposant à la servitude de passage existante.
Par courrier du 9 mai 2018, le SDT a refusé la
proposition et a proposé de s'en tenir à la version précédente du plan de
quartier, réitérant sa demande de régler les conflits d'usage entre la
servitude de passage existante et l'affectation prévue par le plan de quartier.
A la suite d’une visite sur place en 2018 de la Déléguée
communale à la protection du patrimoine, cette dernière a demandé un
déplacement de l'espace circulable proche de la Villa Ronde, ce qui nécessitait
le déplacement ou la radiation des servitudes de passage à pied et pour tous
véhicules existantes (servitudes grevant la parcelle n° 7318 et dont les
fonds bénéficiaires étaient les parcelles n
os
20137 et 7314).
Pour donner suite à cette demande, une action en radiation d'une servitude a
été déposée par F.________ le 13 juin 2018 auprès du Tribunal d'arrondissement
de Lausanne. Les propriétaires du périmètre, y compris G.________ SA, ont
toutefois souhaité privilégier une approche négociée avec les propriétaires des
fonds bénéficiaires de la servitude en question. Finalement, une solution a pu
être trouvée et des actes notariés ont été conclus; plusieurs dizaines de
milliers de francs ont été consignés auprès du notaire aux fins de garantir le
bon respect de l'accord et l'action civile a été retirée.
En 2019, les Services du feu ont émis des exigences
pour l'accès véhicule en cas d'urgence, ce qui impliquait une modification de
la paroi anti-bruit.
Lors d'une séance du 3 juillet 2019, la municipalité
a demandé à C.________ SA une adaptation de la NIE, ainsi qu'une mise à jour du
rapport 47 OAT. Il était ensuite prévu que le Service de l'urbanisme adapte le
plan et le règlement.
Le 5 août 2019, la municipalité a transmis à C.________
SA un nouveau projet de plan comprenant les compléments nécessaires à la mise
en oeuvre du concept d'accès des véhicules d'urgence. Elle a aussi requis une
mise à jour du rapport 47 OAT.
Le 2 septembre 2019, la NIE et a été adaptée et
transmise au Service de l'urbanisme le 9 septembre 2019.
Par courriel du 9 septembre 2019, la municipalité a rappelé
qu'elle voulait 30% de logements d'utilité publique (LUP) selon la loi du 10
mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV
840.15).
Par courrier du 7 février 2020, le Service de
l'urbanisme a informé A.________, respectivement C.________ SA, qu'il avait
transmis le dossier en l'état à l'OFROU, au vu de sa demande insistante, quand
bien même le rapport 47 OAT complété ne lui avait toujours pas été remis. Il a
rappelé qu'il incombait à C.________ SA de lui transmettre également:
-
la
convention concernant la disponibilité des terrains selon l'art. 52 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11), signée par tous les propriétaires des parcelles localisées dans le
projet du plan de quartier;
-
la
convention réglant les conflits d'usage entre la servitude de passage existante
et le concept d'accessibilité du projet de plan d'affectation, signée par les
bénéficiaires de la servitude et par tous les propriétaires des parcelles
situées dans le périmètre du plan.
L'autorité a demandé à recevoir ces documents dans
un délai de quatre mois dès la réception du préavis de l'OFROU. Elle a indiqué
que, passé ce délai, elle se verrait contrainte d'abandonner la procédure de
planification.
L'OFROU a émis un préavis
négatif le 23 avril 2020 et a requis un complément de dossier relatif aux
niveaux sonores au droit de la Villa Ronde.
Le 27 mai 2020, l'OFROU a
émis un préavis positif.
La municipalité a convoqué les propriétaires
concernés par le périmètre du plan de quartier à une nouvelle séance le 15 juin
2020. C.________ SA a transmis lors de cette séance ses compléments pour le
rapport 47 OAT. La municipalité a souligné que la convention relative à la disponibilité
des terrains n'était toujours pas signée par les propriétaires. Par ailleurs,
la convention relative aux accès n'était pas non plus signée. Enfin, le projet
de convention relative à la taxe sur les équipements communautaires n'était pas
signé non plus. G.________ SA a indiqué en séance qu'elle ne voulait pas signer
les conventions susmentionnées, mais s'est montrée ouverte à la possibilité
d'offrir depuis sa parcelle un accès mutualisé aux propriétaires impliqués.
Les propriétaires des parcelles n
os
7'318,
7'319 et 7'320 ont signé la convention de disponibilité des terrains, établie
par le Service de l'urbanisme le 28 octobre 2020. Les propriétaires des
parcelles n
os
7'321 et 7'323, à savoir G.________ SA et D.________,
n'ont pas signé cette convention.
Le 5 novembre 2020, des accords notariés ont été
passés avec les propriétaires de parcelles sises hors du périmètre du plan
d'affectation établissant une promesse de modification de la servitude de
passage existante et incompatible avec le projet de plan de quartier. Ces
conventions permettaient en substance de garantir le regroupement des entrées
et sorties carrossables en un seul lieu sur la route de Berne.
Répondant à des courriers de G.________ SA des 2 et
30 novembre 2020 lui demandant de prononcer formellement l'abandon de la
procédure de planification, le Service de l'urbanisme a écrit en date du 14
décembre 2020 qu'il considérait
que les principales
conditions étaient à ce stade remplies pour soumettre le dossier aux instances
cantonales et fédérales concernées dans la perspective d'une ouverture de
l'enquête publique.
Le plan d'affectation a été mis à l'enquête publique
du 16 août au 16 septembre 2021. Dix oppositions ont été formées, dont une par G.________
SA. Celle-ci a en particulier fait valoir l'absence d'impartialité du porteur
du projet et l'attribution de droits à bâtir exagérés à une seule parcelle,
celle du porteur du plan, A.________. H.________ et I.________, propriétaires
de la parcelle n° 7315, ont aussi fait opposition.
Le 23 mars 2022, la municipalité a convoqué les
propriétaires concernés par le projet de plan de quartier. Elle a rappelé que
le dossier était incomplet, dès lors que la convention pour la disponibilité
des terrains n'avait pas été signée par G.________ SA ni par D.________. Par
ailleurs, aucune convention concernant les accès n'avait été signée. G.________
SA a indiqué qu'un accord pourrait être trouvé à certaines conditions. F.________
a précisé qu'il serait d'accord d'entrer en matière sur certaines exigences de G.________
SA. La municipalité a donc donné un délai à fin avril 2022 à F.________
et
G.________
SA afin qu'ils se mettent d'accord sur une modification du plan
d'affectation. Le compte-rendu de cette séance indiquait que "
selon
l'issue des discussions, le Service de l'urbanisme précisera la suite à donner
au projet de PA".
Par courrier électronique du 2 mai 2022, J.________
a transmis à la municipalité un nouveau projet de plan. Le même jour, la
municipalité a examiné la nouvelle variante. Cette nouvelle variante posait un
problème s'agissant de deux vis-à-vis non réglementaires.
La municipalité a donné aux propriétaires concernés
un délai à la fin mai 2022 pour lui soumettre une adaptation du projet urbain
susceptible de rencontrer l'accord de tous les propriétaires inclus dans le
périmètre du plan.
Par courrier du 31 mai 2022, les propriétaires des
parcelles n
os
7'318 à 7'320 et 7'323 ont informé la
municipalité qu'aucun accord n'avait été trouvé et qu'une tentative de conciliation
était dénuée de chance de succès.
Par courrier électronique du 7 juin 2022, A.________
a transmis à la municipalité une nouvelle variante volumétrique du projet de
plan de quartier, sans toutefois proposer de modification du projet de plan.
Celle-ci lui a répondu qu'il n'était pas précisé si cette variante avait été
avalisée par G.________ SA. Or, à défaut d'accord, le plan d'affectation ne
pouvait pas aboutir.
D.
Le 7 juillet 2022, la municipalité a adressé aux propriétaires concernés
par le projet de plan de quartier un courrier par lequel elle faisait part de
sa décision d'abandonner la procédure de plan de quartier pour ce secteur. Elle
précisait que l'affectation en vigueur, telle que définie par le PGA de 2006,
pourrait être révisée dans le futur plan d'affectation communal (PACom). Elle
soulignait qu'avec l'opposition d'un propriétaire interne au plan, la
faisabilité était manifestement compromise. De plus, les pièces nécessaires à
la finalisation de la procédure n'étaient pas réunies; en effet, la convention
pour la disponibilité des terrains et celle concernant les accès n'avaient pas
été signées par G.________ SA.
E.
Un projet de construction de G.________ SA, en vue de la démolition des
bâtiments ECA 11466, 11995 et 17577 et de la construction d'un immeuble de
logements PPE de dix appartements avec parking souterrain sur parcelle n° 7321
(n° CAMAC 205518) a été soumis à l'enquête publique du 8 juillet au 8 août
2022. D.________, F.________ et E.________ ainsi que A.________ ont formé
opposition en invoquant notamment le fait que la réalisation de cet immeuble
compromettrait le développement rationnel du quartier et empêcherait
de
facto
la construction sur les parcelles voisines.
F.
Le 7 septembre 2022, A.________, B.________ et C.________ SA (ci-après:
les recourants 1, 2 et 3) ont recouru contre la décision du 7 juillet 2022
auprès de la CDAP (recours enregistré sous référence AC.2022.0267). Ils ont
pris les conclusions suivantes:
"I. Le présent recours est
admis;
II. La décision du 7 juillet 2022
rendue par la Municipalité de Lausanne est annulée;
III. Il est ordonné à la Ville de
Lausanne de poursuivre sans délai et de bonne foi la procédure d'approbation du
plan d'affectation "La Villa Ronde – Route de Berne."
Les recourants soulignent que le projet de plan
d'affectation représente une solution adaptée pour solutionner à la fois les
lacunes de la situation actuelle, notamment celles qui avaient été identifiées
par la CDAP dans son arrêt de 2010, et pour répondre aux objectifs actuels
d'aménagement. Dès lors, la décision attaquée est – de leur point de vue –
incompréhensible. Ils estiment que la municipalité a violé:
1) des décisions de justice définitives et
exécutoires, et par là l'art. 7 al. 1 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) et l'art. 5 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
2) les art. 46 al. 1, 74 al. 3, 75
al. 3 Cst., les art. 1, 2, 3 et 9 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'art. 3 OAT, les art. 7,
52, 55 et 138 Cst-VD, l'art. 7 et 34 LATC, les lignes d'action A1, A2, A3,
notamment A32, C1 du plan directeur cantonal, le
projet d'agglomération Lausanne-Morges
(
PALM
)
et son propre plan directeur actuel et futur en se dérobant à sa responsabilité
d'assumer la tâche publique que le législateur lui a confiée;
3) les art. 39 à 43 LATC en privant le conseil
communal et le département de leurs compétences respectives et en ne respectant
pas la procédure d'adoption du plan d'affectation;
4) les art. 3 OAT, 7 al. 2 Cst-VD, 9 al.1
Cst. et 37 LATC en posant des exigences
extra legem
après la mise à
l'enquête, en abusant de son pouvoir d'appréciation et en ne tenant pas compte
des accords déjà conclus entre les propriétaires, d'une part, et entre les
propriétaires et les voisins au bénéficie de servitudes foncières, d'autre
part;
5) les art. 7 al. 2, 40 et 41 Cst-VD, 9
al. 1 Cst. en se prévalant douze ans après de l'opposition de G.________
SA qui existait
ab initio
, puis en traitant en catimini avec G.________
SA un projet de construction de nature à mettre en péril le bon déroulement de
la procédure d'adoption du plan d'affectation et les intérêts publics
supérieurs s'agissant de l'aménagement du quartier;
6) l'art. 29 al. 1 Cst. et l'art. 3
al. 2 OAT en ne motivant pas sa décision quant aux critères fixés par les art. 1
et 3 LAT et par l'art. 3 al. 1 OAT.
G.
Le 7 septembre 2022, D.________ (ci-après: le recourant 4) a attaqué la
décision du 7 juillet 2022 devant la CDAP (recours enregistré sous référence
AC.2022.0268), concluant à:
"I. Le recours est admis.
II. La décision, du 7 juillet
2022, par laquelle la Municipalité de la Commune de Lausanne abandonne tout
projet de plan d'affectation « Route de Berne – La Villa Ronde » est
réformée en ce sens qu'elle est tenue de poursuivre les démarches entreprises
en vue de l'élaboration d'un PPA dans ce secteur, quitte à, cas échéant,
modifier, voire même renoncer à la planification mise à l'enquête du 16 août au
15 septembre 2021.
III. La décision, du 7 juillet
2022, par laquelle la Municipalité de la Commune de Lausanne abandonne tout
projet de plan d'affectation « Route de Berne — La Villa Ronde » est
annulée."
Le recourant 4 souligne que l'abandon concerne le
principe même d'un plan de quartier sur ce groupe de parcelles. La décision
attaquée est ainsi manifestement contraire à l'arrêt que le Tribunal fédéral a
rendu le 16 décembre 2010, qui lie les autorités lausannoises. En outre le fait
que l'un des propriétaires s'oppose à la planification n'est pas déterminant. Le
recourant admet que le projet soumis à l'enquête publique est perfectible, mais
cela ne justifierait en aucun cas la décision de mettre un terme abrupt à plus
de dix ans de réflexions, de discussions, de projets et de recherches de
solutions pratiques. Quant à l'argument selon lequel la convention sur la
disponibilité des terrains n'a pas été signée, ce qui empêcherait l'adoption du
plan de quartier, il ne saurait emporter la conviction. Selon le recourant,
l'autorité municipale cherche avant tout à se débarrasser d'un dossier
compliqué aussi bien sur le plan de l'aménagement du territoire que sur celui
des relations humaines, sans tenir compte des obligations découlant de la LAT.
H.
Le 7 septembre 2022, F.________ et E.________ (ci-après: les recourants
5 et 6) ont attaqué la décision du 7 juillet 2022 devant la CDAP (recours
enregistré sous référence AC.2022.0269) et ont pris les conclusions suivantes:
"I. Le présent recours est
admis.
Il. La décision, du 7 juillet
2022, par laquelle la Municipalité de la Commune de Lausanne abandonne tout
projet de plan d'affectation «Route de Berne –  La Villa Ronde » est
réformée en ce sens qu'elle est tenue de poursuivre les démarches entreprises
en vue de l'élaboration d'un PA dans ce secteur, quitte à, cas échéant,
modifier, voire même renoncer à la planification mise à l'enquête du 16 août au
15 septembre 2021. Un PA qui intègre et respecte le règlement du PGA (2006)
pourrait s'avérer être une porte de sortie pour l'ensemble des propriétaires.
La simple application du règlement en vigueur est utopique dans ce périmètre;
la concertation et coordination des propriétaires s'imposent.
III. La décision, du 7 juillet
2022, par laquelle la Municipalité de la Commune de Lausanne abandonne tout
projet de plan d'affectation « Route de Berne – La Villa Ronde » est
annulée."
Les griefs des recourants 5 et 6 se recoupent pour
l'essentiel avec les griefs soulevés par les recourants 1 à 4. Les recourants
soulignent au surplus que, sans la médiation des autorités communales, les
intentions de construire des uns et des autres seront inévitablement freinées
par des oppositions et contestations entrecroisées. Or la décision attaquée ne
laisse pas entrevoir de démarche proactive de la part la municipalité, alors
que celle-ci est pourtant indispensable. Les recourants indiquent c'est cet
élément qui forme la principale raison de leur recours.
I.
Le 30 septembre 2022, le juge instructeur a joint les causes
AC.2022.0267, AC.2022.0268 et AC.2022.0269.
Le même jour, G.________ SA, opposants au projet de
plan de quartier, ainsi que H.________ et I.________, propriétaires voisins,
ont été intégrés à la procédure en qualité de parties, conformément à leur
demande du 23, respectivement du 29 septembre 2022.
Le 15 novembre 2022, les propriétaires de la
parcelle sise au chemin des Roches 12, à Lausanne, opposants au projet de plan
d'affectation, ont demandé à consulter le dossier. Ceci ayant été fait, ils ont
indiqué qu'ils ne souhaitaient pas participer à la procédure.
Le 13 décembre 2022, G.________ SA a déposé sa
réponse aux recours et a conclu au rejet des recours. Elle estime que l'idée
même de l'abandon d'une planification est tout à fait conforme à la loi, pour
tenir compte de l'évolution du temps et des circonstances. S'y ajoute que la commune
de Lausanne a entamé la révision de sa planification générale (et de son plan
directeur). Il ne serait ainsi plus cohérent d'établir une planification de
détail pour une portion limitée du territoire sans connaître les conséquences
de la révision générale du plan d'affectation pour la partie du territoire sise
dans l'agglomération. G.________ SA considère que la municipalité s'est montrée
ouverte à des solutions convenables. L'échec de ces discussions ne tient pas
qu'aux questions relatives à la disponibilité des terrains et aux accès, mais
surtout aux fondements mêmes de la planification envisagée par le porteur du
projet A.________ qui se serait attribué des droits à bâtir de façon excessive
et contraire à une bonne planification.
Le 20 décembre 2022, la municipalité (ci-après:
l'autorité intimée) a remis sa réponse et a conclu au rejet des recours déposés
par les recourants, en relevant l'absence d'intérêt digne de protection de
C.________ SA. Elle conteste toute violation du principe de l'autorité de chose
jugée, dès lors qu'elle est effectivement entrée en matière sur la modification
du plan, comme l'exigeaient les arrêts rendus par la CDAP et par le Tribunal
fédéral en 2010. Elle souligne à cet égard qu'elle a vraiment entrepris tout ce
que l'on pouvait attendre d'elle depuis 2011, mais qu'elle a été contrainte
d'abandonner le projet, voyant le désaccord persistant des propriétaires
fonciers sur un point crucial du projet. L'autorité intimée estime que sa
décision repose sur des considérations pertinentes et fondées, à savoir
l'absence d'accord sur la constitution de servitudes de passage et l'absence de
convention permettant de garantir la disponibilité des terrains au sens de l'art. 52
al. 1 LATC (l'autorité intimée considérant que les deux premières
alternatives décrites à l'art. 52 al. 2 LATC ne sont pas opportunes).
En outre, le fait que ce projet de plan d'affectation ait été mis à l'enquête
publique ne l'oblige pas à le soumettre au vote du conseil communal. L'autorité
intimée souligne aussi que les recourants eux-mêmes ont souhaité remettre
l'ouvrage sur le métier, démontrant qu'ils ne voulaient pas du projet mis à
l'enquête. Elle déclare qu'elle ne souhaite ainsi plus s'épuiser dans un projet
ne répondant manifestement pas à la volonté de tous les propriétaires fonciers
concernés. L'autorité intimée expose enfin que le PGA actuel, qui date de 2006,
est en cours de révision, afin d'adapter la planification aux nouvelles
dispositions de LAT et à la 4
ème
révision du plan directeur cantonal.
Elle compte en conséquence définir les nouvelles règles de construction qui
seront applicables aux parcelles des recourants dans le cadre de la révision du
PGA, comme le lui permet la loi.
I.________ et H.________ ont déposé leur réponse aux
recours le 20 janvier 2023 et ont conclu au rejet des recours.
Les recourants 1, 2 et 3 ont adressé leurs
observations à la CDAP le 5 avril 2023 et ont persisté dans leur conclusion. Ils
ont notamment demandé que les opposants H.________ et I.________ ne soient pas
admis à la procédure et leur écriture soit déclarée irrecevable.
Le 27 avril 2023, le recourant 4 a formulé une requête
de suspension, en raison de discussions qui auraient lieu entre une partie des
propriétaires. Les recourants 1, 2 et 3 se sont opposés à la suspension de la
cause. Les opposants H.________ et I.________ se sont également opposés à la
suspension. G.________ SA s'en est remise à justice au sujet de la suspension. Le
14 juin 2023, le juge instructeur a informé les parties que la requête de
suspension de la procédure était rejetée.
Le 12 juin 2023, G.________ SA a adressé un courrier
au Tribunal. Le 15 juin 2023, les recourants 1, 2 et 3 se sont déterminés
spontanément au sujet du précédent courrier de G.________ SA.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
a) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ([LPA-VD;
BLV 173.36] par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). D'après la let. a de cet
article, elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes, quand la
contestation porte sur un plan d'affectation, ayant fait opposition pendant
l'enquête publique –, si elle est atteinte par la décision attaquée et si
elle dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. On reconnaît généralement la qualité pour recourir, sur la base de
l'art. 75 let. a LPA-VD, au propriétaire d'un bien-fonds compris dans
le périmètre du plan quand il demande l'annulation de mesures comportant des
restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit
de propriété, et quand l'admission du recours lui procurerait un avantage
pratique; le propriétaire foncier ne peut pas contester des éléments du plan en
invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du
droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne
lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c).
b) L'autorité intimée a mis en doute la qualité pour
recourir du recourant 3, qui n’est propriétaire d’aucune parcelle comprise dans
le secteur concerné par le plan. Point n’est besoin de trancher cette question,
du moment qu’il y a de toute façon lieu d’entrer en matière sur le recours des
recourants 1 et 2, qui sont particulièrement touchés par la décision attaquée
en tant que propriétaires d’une parcelle incluse dans le périmètre du projet de
plan de quartier.
c) H.________ et I.________, en désaccord avec le
projet de plan de quartier, mais  dont la parcelle ne fait pas partie de son
périmètre, ont été intégrés à la procédure en qualité de parties, conformément
à leur demande. Les recourants 1, 2 et 3 ont demandé que ceux-ci ne soient pas
admis à la procédure et que leur écriture soit déclarée irrecevable.
Il faut constater que les époux H.________ et I.________
n'ont pas participé à la procédure d'élaboration du plan de quartier, pas plus
qu'aux procédures précédentes devant la CDAP et devant le Tribunal fédéral. Leur
parcelle ne fait pas partie du périmètre concerné par le projet de plan et la
décision attaquée ne leur a pas été notifiée. En outre, les époux H.________ et
I.________ n'ont pas d'intérêt à être admis au titre de parties dans la
présente procédure ou pour y intervenir. Si la décision rendue est annulée,
leurs droits seront examinés dans le cadre de la procédure idoine pour traiter
leur opposition et, dans le cas contraire, ils obtiennent ce à quoi ils
concluent au fond dans leur opposition, à savoir le rejet du projet de plan
d'affectation. Partant, leur écriture doit être écartée.
d) aa) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD,
le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître. L’art. 3 LPA-VD, qui définit la
décision, est ainsi rédigé :
"Art. 3 Décision
1
Est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet:
a. de créer,
de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter
ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations.
2
Sont également des
décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens
de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des
lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
bb) La décision est un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135
II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). L'on oppose dans ce contexte
la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à
l'intérieur de l'administration. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet
de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel; il peut
avoir des effets juridiques mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il
n'est en règle générale pas susceptible de recours. D'autre part, le
destinataire de l'acte interne est l'administration elle-même, dans l'exercice
de ses tâches (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4; arrêt CDAP GE.2017.0200 du
15 février 2018 consid. 1a et les références). L'art. 29a Cst. exige
toutefois que la protection juridique soit garantie à tout le moins lorsqu'un
acte matériel ou une mesure d'organisation (interne à l'administration) porte
atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes de protection (ATF 143 I
336 consid. 4.2 p. 340 s.). On est en présence d'intérêts juridiques
dignes de protection (ou d'une position juridique digne de protection [
schützenswerte
Rechtsposition
]) en tout cas lorsqu'est allégué de manière soutenable un
droit
à ce que l'Etat se comporte de telle manière ou s'abstienne de tel
comportement, droit qui serait violé par l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1
p. 341; cf. aussi ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 351).
cc) Il était admis par la jurisprudence rendue sous
l'empire de l'ancienne LATC que le refus d'une municipalité de réviser un plan
de quartier constituait une décision (cf. récemment AC.2019.0199 du 19 octobre
2020 consid. 1; pour plus de développements, AC.2018.0279 du 7 juin 2019
consid. 6). Plus généralement, le tribunal avait admis la recevabilité du
recours contre le refus municipal d'entrer en matière sur une modification d'un
plan d'affectation (voir par exemple AC.2011.0188 du 11 avril 2012;
AC.2012.0106 du 11 février 2013; AC.2012.0093 du 11 mars 2013). Est également
considérée comme une décision attaquable le refus préalable d'une municipalité
d’autoriser un projet sans même le soumettre à l’enquête publique (cf. arrêts
AC.2019.0264 du 21 janvier 2021 consid. 1; AC.2018.0222 du 7 décembre 2018
consid. 1; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2a; AC.2012.0200
du 7 mai 2013 consid. 2b et les références citées). En revanche, un
recours déposé contre le vote des membres d'un syndicat d'améliorations
foncières refusant de suspendre les travaux engagés en vue d'un remaniement parcellaire
a été déclaré irrecevable, car ce vote a été qualifiée de mesure d'organisation
qui ne répondait pas à la définition de la décision au sens de l'art. 3
LPA-VD (AF.2020.0001 du 17 février 2021).
La jurisprudence ne s'est pas encore prononcée sur
la question précise de savoir si le refus de soumettre au conseil communal un
projet de plan de quartier ou de plan d'affectation communal, après que
celui-ci a été mis à l'enquête publique, constitue un acte attaquable.
En l'occurrence, la municipalité a employé le terme
"
décision
" pour qualifier son courrier du 7 juillet 2022 et a
utilisé la formule habituelle d'indication des voies de recours contre les
décisions administratives (cf. art. 42 let. f LPA-VD). Il faut
constater, dans le cadre de l'examen de la recevabilité du recours, que c'est à
juste titre qu'elle a procédé ainsi, dès lors que
la LATC dans sa
version telle qu'en vigueur jusqu'au 31 août 2018 donnait aux recourants un
droit à ce qu'une procédure soit initiée.
d) Au surplus, le recours a été déposé en temps
utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et
79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer
en matière.
2.
a) La législation en vigueur au moment où la procédure de planification
a débuté (ci-après: aLATC, soit la LATC dans sa version telle qu'en vigueur
jusqu'au 31 août 2018) prévoyait l'instrument du plan de quartier.
Le plan de quartier était un plan d'affectation
communal limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64
aLATC). Le périmètre du plan de quartier était délimité autant que possible par
des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments
construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours
d'eau. Il pouvait comprendre des terrains bâtis ou non (art. 65 aLATC). Le
plan de quartier pouvait s'écarter des normes du plan d'affectation, à
condition de respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les
principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abrogeait dans le
périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui étaient contraires
(art. 66 aLATC). Selon l'art. 67 aLATC, la municipalité pouvait
prendre en tout temps l'initiative d'un plan de quartier (al. 1). En plus,
l'art. 67 al. 2 aLATC permettait aux propriétaires concernés de
demander à la municipalité d'établir un plan de quartier. Il avait la teneur
suivante:
"Elle [la municipalité] est
tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la
moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent
la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant que les
conditions de l'art. 66 soient respectées. La municipalité n'est pas liée
par les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou
restreindre le périmètre."
Les règles relatives à l'enquête, à l'adoption, à
l'approbation et à la révision du plan de quartier étaient les mêmes que celles
relatives aux plans d'affectation communaux sous réserve des dispositions
concernant la consultation des propriétaires (art. 68 et 71 aLATC)
ainsi que celles qui fixaient le contenu du plan (art. 69 aLATC) et
déterminaient la répartition des frais d'étude (art. 72 aLATC). L'ancienne
loi prévoyait plus précisément ce qui suit pour ce qui concerne l'adoption par
le conseil communal (art. 58 aLATC):
"
1
Après la fin de
l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la
municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation.
La municipalité transmet au département pour information les procès-verbaux de
la séance de conciliation et les déterminations des opposants au sujet de
ceux-ci. La municipalité transmet au département pour information les
oppositions, les retraits d'opposition, et le cas échéant, les décisions sur la
conciliation.
2
La municipalité
établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé
des oppositions et des observations ainsi que des propositions de réponse aux
oppositions non retirées. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu
les modifications proposées au projet soumis à l'enquête.
3
Le conseil de la
commune statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de
huit mois dès la clôture de l'enquête publique.
4
Lorsque le conseil de
la commune adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à
des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la
municipalité au service en vue de son approbation par le département.
5
Si le conseil apporte
des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une enquête
complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du service. Les
oppositions ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les
modifications mises à l'enquête publique. Le conseil de la commune adopte le
projet dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique
complémentaire. Les alinéas 1 à 4 sont applicables pour le
surplus.
6
L'envoi au service, à
l'intention du département, du plan et du règlement définitivement adoptés par
le conseil de la commune est accompagné de toutes les pièces utiles, notamment
du préavis municipal, de l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de
la commune comportant les décisions prises, en particulier les décisions sur
les oppositions."
L'ancienne LATC conférait ainsi à un certain nombre
de propriétaires qui parvenaient à s'entendre à ce sujet "
une sorte de
droit subjectif
" à l'établissement d'un plan de quartier par la
municipalité. Toutefois, la portée de ce droit devait être relativisée.
Premièrement, celui-ci n'avait qu'une portée formelle: il ne permettait pas aux
particuliers d'exiger que la commune tînt compte dans tous les cas de l'opinion
qu'ils avaient exprimée. Dans le cadre d'un tel droit, l'autorité était tenue
d'entrer en matière sur la proposition des propriétaires, mais non de la suivre
(Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010,
p. 160; cf. aussi CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 et CCST.2022.0006 du 2
décembre 2022 consid. 3d). La municipalité devait effet donner au plan un
contenu conforme aux objectifs de développement de la commune et aux principes
applicables à l'extension des zones à bâtir, indépendamment des souhaits des
propriétaires (art. 66 al. 1 aLATC, par renvoi de l'art. 67
al. 2 aLATC). Deuxièmement, l'organe délibérant communal demeurait libre
d'adopter ou non le plan qui lui était soumis (cf. Marc-Olivier
Besse
, Le nouveau régime du plan d'affectation en droit
vaudois,
in
RDAF 2018 I, p. 551 ss,
p. 567). Il était également libre de le modifier (art. 58 al. 4
et 5 aLATC).
b) Le 1
er
septembre 2018 est entrée en
vigueur une modification substantielle de la LATC touchant les art. 1 à 73
aLATC. En particulier, le droit d'initiative des particuliers selon l'art. 67
al. 2 aLATC a été supprimé. Selon l'exposé des motifs, le législateur
considère qu'il est primordial que, dans la mesure où la municipalité se voit
confier la maîtrise de l'aménagement du territoire, elle garde "
toute
sa liberté et ne puisse faire l'objet de pressions sur la base d'un plan qui
lui serait présenté. Les limites posées par le cadre légal et par le Plan
directeur cantonal sur la création de zone à bâtir ou sur les changements
d'affectation sont en outre incompatibles avec la possibilité qui serait
offerte à des propriétaires de présenter un plan à une municipalité
"
(cf. EMPL, octobre 2016, p. 23, publié in BGC 2017-2018, tome IV, p. 286
ss; Besse RDAF, op. cit., p. 568).
Selon le nouveau droit, les plans d'affectation
communaux sont établis par la municipalité (art. 34 LATC). Avant de mettre
un plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au
service (c'est-à-dire la DGTL) pour examen préalable (art. 37 LATC). Après
réception de l'avis du service et éventuelle adaptation, le plan est soumis à
l'enquête publique pendant 30 jours (art. 38 al. 1 1
ère
phr. LATC). Au terme de l'enquête publique, la municipalité ou une délégation
nommée par celle-ci invite les opposants à une séance de conciliation (art. 40
LATC). La municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général
(ci-après: le conseil) pour adoption. Il est accompagné d'un préavis avec les
propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service selon les
art. 36 et 37 (art. 42 al. 1 LATC). Le conseil statue sur les
projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan
(art. 42 al. 2 LATC). Lorsque le conseil apporte au plan des
modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection,
celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet
d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés (art. 42
al. 3 LATC).
En cas d'opposition, le conseil statue sur les
propositions de réponse aux opposants et sur les éléments modifiés (art. 40
al. 4 LATC). Le département approuve le plan adopt.par le conseil sous
l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (art. 43
al. 1 LATC). La décision du département et les décisions communales sur
les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants.
Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre
pouvoir d'examen (art. 43 al. 2 LATC).
Selon l'art. 44 LATC, les plans d'affectation
qui n'ont pas été adoptés 24 mois après la fin de l'enquête publique
sont caducs. Ce délai ne court pas pendant les procédures devant les tribunaux
(al. 1). Le service peut à la demande de la commune et dans des cas
exceptionnels prolonger le délai de 12 mois (al. 2).
c) Lorsque le droit matériel change en cours
d'instance, la question est de savoir quelles sont les règles de droit
applicables. En premier lieu, il convient de tenir compte des éventuelles
règles de droit intertemporel contenues dans l'acte normatif considéré; en
l'absence de telles règles, il y a lieu de se référer aux principes généraux.
Selon un principe général de droit intertemporel,
les dispositions légales applicables à une contestation sont celles en vigueur
au moment où se sont produits les faits juridiquement déterminants pour
trancher celle-ci (ATF 146 V 364 consid. 7.1; 140 V 41 consid. 6.3.1;
Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3
e
éd.,
Berne 2012, p. 184 ss). Ainsi lorsqu'un fait donne naissance à une
prétention à une indemnité au bénéfice de l'administré, on applique le droit en
vigueur au moment où ce fait s'est produit (Moor/Flückiger/Martenet, op. cit.,
p. 185). En revanche, lorsqu'il est question de délivrer une autorisation
et que le changement de droit intervient en cours de procédure administrative,
c'est-à-dire après son ouverture d'office (ou sur requête), mais avant le
prononcé d'une décision, il est admis que l'autorité de première instance doit
fonder sa décision sur le nouveau droit (Moor/Flückiger/Martenet, op. cit.,
p. 187; Jacques Dubey/ Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif
général, Bâle 2014, p. 132), sous réserve de cas de figure particuliers. Moor/Flückiger/Martenet
(op. cit., p. 188) mentionnent ce qui suit à cet égard:
"L'autorité peut être tentée
de ralentir la procédure, attendant l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi. Ou
bien, pour des raisons internes à l'administration, qui ne tiennent pas
forcément à sa faute, mais qui ne sont cependant pas non plus imputables à
l'administré, l'instruction du dossier prend plus de temps qu'il ne serait
raisonnablement nécessaires. De tels retards ne doivent pas porter préjudice à
l'administré, à qui on devra appliquer l'ancien droit, à moins que l'ordre
public ou autre motif d'intérêt public particulièrement important n'imposent le
nouveau".
En dérogation au principe selon lequel l'application
d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur est
interdite (ATF 137 II 371 consid. 4.2), les nouvelles règles de procédure
s'appliquent pleinement dès leur entrée en vigueur aux causes qui sont encore
pendantes. La procédure administrative connaît néanmoins une exception à
l'application immédiate de la nouvelle procédure; celle-ci n'est admissible que
pour autant que l'ancien et le nouveau droit s'inscrivent dans la continuité du
système de procédure en place et que les modifications procédurales demeurent
ponctuelles. En revanche,
l'ancien droit de procédure continue
à gouverner les situations dans lesquelles le nouveau droit de procédure marque
une rupture par rapport au système procédural antérieur et apporte des
modifications fondamentales à l'ordre procédural (cf. ATF 130 V 1 consid. 3.3.2;
112 V 356 consid. 4a et 4b; 111 V 46 consid. 4).
d) L’autorité de la chose jugée (ou force de chose
jugée au sens matériel) interdit de remettre en cause, dans une nouvelle
procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été
définitivement jugée (ATF 142 III 210 consid. 2.1 et les références).
3.
a) En l'espèce, en vertu de décisions judiciaires (arrêt de la CDAP dans
la cause AC.2010.0115 du 17 mai 2010, confirmé par le Tribunal fédéral le 16
décembre 2010, cause 1C_300/2010, 1C_302/2010), les recourants peuvent invoquer
un droit à ce que l'autorité intimée mène une procédure d'établissement de plan
de quartier, selon l'art. 67 al. 2 aLATC.
L'art. 67 al. 2 aLATC ayant été abrogé le
31 août 2018, la question pourrait se poser de son applicabilité dans le cadre
de la présente procédure.
On pourrait tout d'abord se demander si l'on est en
présence d'un changement de règles de procédure, cas dans lequel les nouvelles
règles s'appliqueraient en principe immédiatement. Toutefois, le changement est
en l'occurrence si radical qu'il se justifierait tout de même de continuer à
appliquer les anciennes règles (cf. consid. 2c ci-dessus).
S'il fallait plutôt partir de l'idée que l'art. 67
al. 2 aLATC constitue une règle de droit matériel, l'autorité devrait dans
ce cas appliquer le droit en vigueur au moment où elle statue, ce qui pourrait
impliquer que l'autorité intimée n'était plus liée par l'obligation figurant à
cet article lorsqu'elle a rendu la décision attaquée. Le cas d'espèce présente
toutefois des particularités qui imposeraient en principe l'application de
l'ancien droit. Il ressort en effet de l'état de fait que la procédure a duré
très longtemps, sans qu'il soit nécessaire de déterminer à quelle partie ces
lenteurs sont imputables. Indépendamment de cette question, il est admis que de
tels retards ne doivent pas porter préjudice à l'administré, à qui on doit
appliquer l'ancien droit, à moins que l'ordre public ou autre motif d'intérêt
public particulièrement important n'imposent le nouveau droit public (consid. 2c
ci-dessus). En l'espèce, il n'apparaît pas de motif d'ordre public ou d'autre
motif d'intérêt public particulièrement important qui imposerait l'application
du nouveau droit et qui justifierait de faire abstraction de l'art. 67 al. 2
aLATC. Quoi qu'il en soit, la question peut rester ouverte en l'espèce pour les
raisons qui suivent.
b) La cour de céans estime que la concrétisation de
l'art. 67 al. 2 aLATC n'implique pas l'obligation pour l'autorité
intimée de mener la procédure jusqu'à son terme, à savoir jusqu'à la
présentation du projet au conseil communal. En effet, dans le cadre d'un tel
droit d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition
des propriétaires, mais non de la suivre (cf. Besse, thèse, op. cit., p. 160),
ce qui peut impliquer que l'autorité mette un terme à la procédure pour divers
motifs, en particulier le changement de circonstances de fait ou de droit.
S'agissant en l'occurrence d'une procédure d’établissement d’un plan de
quartier initiée il y a quatorze ans, le tribunal ne peut que constater que de
nouvelles données ou exigences, par exemple, en matière de protection de
l'environnement, une augmentation du bruit du trafic déterminante, imposent une
nouvelle analyse plus complète. Selon l'art. 24 al. 2 de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01), les "
zones à bâtir existantes mais non encore équipées, qui
sont destinées à la construction de logements ou d’autres immeubles destinés au
séjour prolongé de personnes et dans lesquelles les valeurs de planification
sont dépassées, doivent être affectées à une utilisation moins sensible au
bruit à moins que des mesures de planification, d’aménagement ou de
construction permettent de respecter les valeurs de planification dans la plus
grande partie de ces zones
". Il en découle que différentes stratégies
s'offrent dans ce cas aux autorités de planification, à savoir par exemple agir
sur le plan de l'affectation des immeubles ou sur le plan des mesures de
construction, voire de déroger au respect des valeurs de planification sur de
petites parties de la zone à bâtir. L'application de cet article nécessite ainsi
une analyse complexe qui doit être faite globalement et qui ne peut pas se
limiter à la portion du territoire concernée par le plan de quartier litigieux
en l'espèce.
La problématique liée à la mise en oeuvre de la
mesure A11 du Plan directeur cantonal justifie aussi de reprendre globalement
la réflexion entamée. Selon cette mesure, les communes doivent évaluer, avant
de soumettre au canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal, selon des objectifs fixés par le canton. ll peut
être dérogé au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public
le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et
de préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir. Compte tenu de
l'importance et de la complexité des enjeux, il apparaît cohérent que la mise
en oeuvre de cette mesure A11 envisage l'ensemble du territoire communal et non
pas seulement une petite portion de celui-ci.
L'analyse de la portée de l'arrêt cantonal de renvoi
du 17 mai 2010 n'impose pas une autre solution. Par principe, l'examen
juridique effectué suite au renvoi doit se limiter aux points qui n’ont pas été
définitivement tranchés par l'arrêt de renvoi, ainsi qu'aux conséquences qui en
découlent ou aux problèmes qui leur sont liés. Par l'arrêt du 17 mai 2010, la
CDAP a renvoyé le dossier à la municipalité "
pour statuer à nouveau
dans le sens des considérants
" (ch. Il du dispositif). Il ressort
d'une interprétation littérale de celui-ci que seule une décision de la
municipalité était imposée, mais pas une décision du conseil communal. En outre,
les considérants de l'arrêt auxquels le dispositif renvoie ne sont pas clairs.
Au consid. 3a, il est écrit:
"En définitive, les conditions
formelles des art. 65 et 67 al. 2 LATC sont remplies et la
modification des circonstances intervenue depuis l'adoption du nouveau plan
général d'affectation en 2005 commande un changement d'affectation; enfin, le
plan de quartier demandé par les recourants respecte les exigences de l'art. 66
LATC, ainsi que les objectifs des plans directeurs
". On constate que
la CDAP n'a pas défini le contenu que devrait avoir le plan de quartier. Cela
aurait du reste été prématuré, avant les examens préliminaire et préalable de
la DGTL (art. 36 et 37 LATC), avant l'enquête publique (art. 38) et
avant l'appréciation du projet par le conseil communal (art. 42 LATC). Les
autorités communales ne contestent d'ailleurs pas la constatation de la CDAP, à
savoir que la modification des circonstances intervenue depuis l'adoption du plan
général d'affectation en 2005 commande un changement d'affectation, ou à tout
le moins un examen sérieux d'une adaptation de ce plan dont l'ancienneté
dépasse les quinze ans. L'art. 21 al. 2 LAT prévoit en effet que, lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation
feront l’objet des adaptations nécessaires. Les autorités communales ont toutefois
prévu de procéder à cette adaptation dans le cadre de l'établissement du
nouveau PACom.
Dans son arrêt 1C_300/2010, le Tribunal fédéral ne
donne pas plus de précisions. Il considère en définitive ce qui suit concernant
cette affaire (consid. 6.7): "
Il apparaît ainsi que les circonstances
ont rapidement évolué depuis l'élaboration du plan général des zones. Cette
évolution n'était qu'en partie prévisible, l'augmentation du trafic routier et
des nuisances qui l'accompagnent ayant manifestement été sous-évaluée lors de
l'adoption du plan de 2006. Cela justifie l'adaptation de la planification
ordonnée par la cour cantonale
". Il n'est pas possible de déterminer
ce qu'il faut entendre exactement par "
l'adaptation de la planification
ordonnée par la cour cantonale
" puisque, précisément, la CDAP n'avait
pas ordonné aux autorités de planification d'obtenir un résultat; c'était bien
plutôt un processus, ou une procédure de révision, qui avait été prescrit. On
relève du reste que le Tribunal fédéral n'a pas confirmé l'arrêt de la CDAP; il
s'est borné à rejeter le recours (ch. II du dispositif et consid. 11).
Au vu de ce qui précède, force est d’admettre que la
municipalité a entamé les démarches prescrites par l'arrêt de la CDAP. Il ne
s'agissait pas d'une obligation de résultat. Or les difficultés liées aux
intérêts divergents des propriétaires concernés, ainsi qu'à la mise en oeuvre
des nouveaux art. 50 ss LATC (mesures favorisant et garantissant la
disponibilité des terrains à bâtir – règles entrées en vigueur après l'arrêt de
2010, et qui résultent d'une obligation du droit fédéral introduite en 2014 [art. 15a
LAT]) ont amené la municipalité à constater que le projet détaillé était dans
une impasse. Cette appréciation n'est pas contestable.
Conformément à l’art. 15
a
LAT ("
disponibilité
des terrains constructibles
"), les cantons prennent en collaboration
avec les communes les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient
utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures
d’amélioration foncières telles que le remembrement de terrains (al. 1).
Le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité
compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution,
ordonner les mesures prévues par le droit cantonal (al. 2).
L’art. 52 LATC, entré en vigueur le 1
er
septembre 2018, prévoit pour sa part, sout le titre "
Disponibilité des
terrains
", que la commune assure la disponibilité des terrains
affectés en zone à bâtir; elle détermine les mesures (al. 1). Pour assurer
la disponibilité des terrains, la commune peut (al. 2): soumettre une
nouvelle mise en zone à bâtir liée spécifiquement à la réalisation d’un projet
défini à la condition que la demande de permis de construire soit déposée dans
les trois ans dès l’entrée en force de la décision d’approbation et prévoir, si
cette condition n’est pas remplie, que le terrain retourne à son affectation
initiale, sans autre procédure; la municipalité peut prolonger le délai de deux
ans (let. a), lorsque l’intérêt public le justifie, notamment en cas de
pénurie, imposer, dans son règlement, et pour une parcelle non bâtie, un délai
de construction de 7 à 12 ans, et en cas d’inexécution, décider soit de
déclasser le terrain concerné, soit de prendre les mesures fiscales prévues à
l’alinéa 4 (let. b), conclure avec les propriétaires des contrats de droit
administratif fixant les modalités de disponibilité; de tels contrats prévoient
au moins le délai pour construire ainsi que les conséquences d’un non-respect
de ce délai (let. c). Si les terrains ne sont pas construits, se situent
en dehors du territoire urbanisé et ne sont pas nécessaires à la construction
dans les quinze ans à venir, la commune procède à leur changement d'affectation
(al. 3). L’art. 52 al. 4 à 10 LATC prévoit enfin des mesures
fiscales.
En l'occurrence, même si
la convention pour la disponibilité des terrains ne constitue pas une
condition pour l'adoption d'un plan d'affectation et que la loi prévoit – comme
exposé ci-avant – différentes mesures pour assurer la disponibilité des terrains,
il ne revient pas à la cour de céans de contraindre la municipalité de recourir
à une
mesure légale pour garantir formellement la disponibilité des
terrains comme l'exige la loi. La municipalité est libre de privilégier la voie
conventionnelle et de constater qu'en l'occurrence celle-ci n'a pas abouti à un
résultat suffisant.
En outre, l'autorité intimée relève à raison qu'aucun
titre juridique ne permet de garantir la réalisation des accès prévus par le projet
de plan de quartier litigieux. Il est admis que la mise en oeuvre de la
planification envisagée rend nécessaire la constitution de droits réels sur les
parcelles des propriétaires dès lors que le plan doit prévoir une route
d'entrée et de sortie unique sur la route de Berne pour toutes les parcelles
concernées. Cette condition, posée par l'OFROU, implique de disposer d'un
régime juridique approprié de droit privé garantissant la faisabilité du plan,
à savoir la constitution de servitudes de passage réciproques. Certes, en date
du 26 février 2018, une convention sous seing privé a été conclue par les
propriétaires concernés. Cette convention a pour but de garantir aux autorités
que les propriétaires des différentes parcelles concernées par les nouvelles
constructions sont mutuellement d'accord pour la création ou la suppression de
servitudes nécessaires à la réalisation du plan de quartier et que celles-ci
soient formellement inscrites au registre foncier à la suite de sa mise en
vigueur. En outre, le 5 novembre 2020, des accords notariés ont été passés avec
les propriétaires de parcelles sises hors du périmètre du plan de quartier
établissant une promesse de modification de la servitude de passage existante
et incompatible avec le projet de plan de quartier.
Il n'en demeure pas moins que
les accès ne reposent pas sur un
titre juridique sûr, ce qui rend la situation délicate (cf. aussi AC.2016.0421,
AC.2016.0422 du 11 septembre 2018 consid. 2d). On ne peut reprocher à
l'autorité intimée d’avoir exigé que les accès aient été mis en place et
attestés par titres juridiques préalablement à l’adoption éventuelle du plan.
On ne voit pas pourquoi la municipalité devrait
soumettre au conseil communal, voire au vote du peuple (en cas de référendum)
un projet de plan de quartier difficilement réalisable, ne garantissant pas la
disponibilité des terrains à bâtir – c'est-à-dire ne garantissant pas qu'ils
seront effectivement construits à bref délai. Ces nouvelles exigences, qui
découlent du droit fédéral (cf. art. 15a LAT et art. 52 LATC), doivent
être prises en considération, depuis leur entrée en vigueur en 2014 respectivement
2018, par les autorités de planification. Un éventuel "
droit subjectif
"
d'un groupe de propriétaires fonciers, aboli précisément en 2018 quand les art. 50
ss LATC sont entrés en vigueur, ne devrait pas contraindre une autorité de
planification à faire avancer un projet qu'elle n'a pas élaboré elle-même et
qui pose des problèmes de disponibilité.
Il convient aussi de tenir compte du fait que la
décision attaquée n'a pas pour objet de rendre inconstructible le périmètre
concerné, qui reste en zone à bâtir. La situation serait différente si
l'absence de planification empêchait toute construction, mais tel n'est pas le
cas en l'espèce (à la différence de la situation à la base de l'ATF 121 I 65
consid. 4, traduit et résumé
in
Journal des Tribunaux 1996 I 452). Elle
n'a pas non plus pour conséquence de geler durablement le régime d'affectation
actuel, puisqu'il est expressément indiqué que la révision en cours du PGA
portera aussi sur l'affectation de ce secteur. L'élaboration du futur PACom
(territoire urbain) est en cours. Les autorités communales sont engagées dans
la deuxième phase de l'art. 21 al. 2 LAT (le besoin de révision est
établi; il s'agit maintenant de définir ce qui sera effectivement révisé et
dans quel sens).
Selon l'autorité intimée, l'enquête publique devrait
avoir lieu fin 2024, pour une approbation souhaitée en 2025. Il n'y aurait ainsi
plus d'intérêt à adopter le plan de quartier litigieux. Certes, il n'apparaît
pas d'emblée que les délais précités pourront être respectés. De plus, l'autorité
intimée n'allègue pas que le plan de quartier irait à l'encontre des objectifs
du nouveau PACom ou qu'il constituerait un obstacle à la mise en oeuvre de ce
nouveau plan. Il n'en demeure pas moins qu'il est impératif d’éviter que les
options fondamentales du futur plan général d’affectation et son équilibre en
général ne soient compromis avant même son adoption par un plan de quartier
dont l’établissement n’a été demandé que par quelques propriétaires du secteur
concerné.
On ne saurait donc reprocher à l'autorité intimée un
"refus de statuer". Sa démarche vise plutôt à faire en sorte que
l'affectation du secteur litigieux et des secteurs voisins soit réexaminée dans
un cadre approprié, soit l'établissement du nouveau PACom.
En définitive, l’autorité intimée n’a pas outrepassé
sa liberté d’appréciation en matière de planification communale (cf. art. 2
al. 3 LAT) en abandonnant la procédure d’établissement d’un plan de
quartier.
4.
a) Au vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés. La
décision de la Municipalité de Lausanne du 7 juillet 2022 est confirmée.
b) Selon l'art. 49 LPA-VD, en procédure de
recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. L'émolument est
fixé en fonction de l'importance et de la difficulté de la cause; il est
compris entre 100 et 10'000 francs (art. 4 du tarif vaudois du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV
173.36.5.1]). Lorsque plusieurs parties succombent en procédure, les frais sont
répartis entre elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et
du sort fait à leurs conclusions (art. 51 LPA-VD). En l'occurrence, les
frais judiciaires sont mis à la charge de tous les recourants (1 à 6),
solidairement entre eux.
c) D'après l'art. 55 LPA-VD, l'autorité de
recours alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou
partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour
défendre ses intérêts, cette indemnité étant mise à la charge de la partie qui
succombe. L'art. 51 est applicable par analogie à la répartition des
dépens (art. 57 LPA-VD). La Municipalité de Lausanne et G.________ SA,
assistés par des avocats, ont droit à des dépens (cf. art. 10 et 11
TFJDA), à la charge des recourants 1 à 6, solidairement entre eux.
Dans la mesure où l’écriture des époux H.________ et
I.________ a été écartée (consid. 1 ci-dessus), ceux-ci ne sont pas considérés
comme étant parties à procédure, de sorte qu’ils n’ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 7 juillet 2022 est
confirmée.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants 1 à 6, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants 1 à 6, solidairement entre eux, verseront une indemnité à
titre de dépens de 3'000 (trois mille) francs à la Commune de Lausanne.
V.
Les recourants 1 à 6, solidairement entre eux, verseront une indemnité à
titre de dépens de 3'000 (trois mille) francs
à
G.________ SA
.
Lausanne, le 6 décembre 2023
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.