vd_omni · FI.1997.0046 · 1998-11-04 · fr

GESTEB SA et crts c/ Commission communale de recours de Chavornay | L'adoption par le Conseil communal d'un système schématique (150% du prix payé pour la patente de café-restaurant) pour taxer la gestion des déchets provenant des établissements publics est admissible en tant qu'il respecte les principes de couverture des coûts et d'équivalence; dans la mesure où il aboutit à un résultat plus favorable que celui auquel aboutirait une taxation ordinaire, ce traitement spécifique n'est pas contraire à l'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.11.1998 FI.1997.0046

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 novembre 1998
sur le recours interjeté par
GESTEB SA
et sept consorts, représentés par l'avocat Peter Schaufelberger, 1002 Lausanne
contre
les décisions sur recours prononcées le 18
février 1997 par la
Commission communale de recours en matière d'impôts de
la Commune de Chavornay
(taxe d'élimination des déchets pour l'année 1996),
ainsi
que
sur le recours interjeté par
Urs STAUFFER
et six consorts, représentés par ledit conseil
contre
les décisions sur recours prononcées le 30
mars 1998 par dite commission (taxe 1997).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean Koelliker et M. Philippe Maillard, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Gesteb SA, Urs
Stauffer, Marie-Hélène Burri, Franz Kampel, Olivier Lauper, André Forster,
Anne-Marie Feuz et Francine Desponds sont chacun propriétaires d'un
établissement public qu'ils exploitent dans le village de Chavornay. En date du
3 décembre 1996, chacun d'entre eux s'est vu notifier par le boursier communal
un bordereau pour la taxe d'élimination des déchets pour l'année 1996. Ces
taxes ont toutes été contestées devant la Commission communale de recours en
matière d'impôt; par décision du 18 février 1996, cette dernière a rejeté les
huit recours et confirmé les bordereaux notifiés.
B.                    Par mémoire unique de
l'avocat Peter Schaufelberger, Gesteb SA et ses sept consorts se sont pourvus
en temps utile contre les décisions sur recours, en concluant à leur
annulation. La municipalité, par le ministère de l'avocat Alexandre Bonnard, et
la commission communale de recours concluent chacune à la confirmation des
décisions attaquées et des bordereaux notifiés.
C.                    Pour rappel, les taxes
litigieuses se montent à 2'779 fr.65 pour Gesteb SA, 1'549 fr.55 pour Urs
Stauffer, 958 fr.50 pour Marie-Hélène Burri, 1'166 fr.15 pour Franz Kampel,
1'070 fr.30 pour Olivier Lauper, 1'837 fr.10 pour André Forster, 623 fr. pour
Anne-Marie Feuz et 287 fr.55 pour Francine Desponds.
D.                    La municipalité a
également notifié les taxes dues pour l'année 1997, soit des montants de 1'549
fr.55 pour Urs Stauffer, 1'597 fr.50 pour Marie-Hélène Burri, 1'597 fr.50 pour
Franz Kampel, 1'070 fr.30 pour Olivier Lauper, 1'837 fr.10 pour André Forster,
623 fr. pour Anne-Marie Feuz et 287 fr.55 pour Francine Desponds. Ceux-ci
s'étant pourvus auprès de la commission communale de recours, cette dernière a,
par décisions du 30 mars 1998, confirmé les décisions municipales.
Urs Stauffer et ses
six consorts ont, toujours par la plume de l'avocat Schaufelberger, déféré les
décisions de la commission communale de recours au Tribunal administratif en
concluant à leur annulation.
E.                    La similitude des faits
et des moyens de droit exposés a conduit le juge instructeur à ordonner la
jonction des deux causes. La procédure a été transmise au Service des eaux,
sols et assainissement (ci-après: SESA) pour détermination.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants s'en
prennent chacun aux taxes annuelles qui leur ont été notifiées pour
l'élimination des déchets produits par leur établissement respectif; en
substance, ils mettent en cause aussi bien la légalité desdites taxes que leur
conformité aux principes de la couverture des coûts et de l'équivalence; enfin,
ils invoquent le respect de l'égalité de traitement.
a) A titre
préliminaire, les recourants se plaignent toutefois de ce que les décisions
attaquées, d'une part, ne sont pas motivées, d'autre part, ne répondent pas aux
griefs qu'ils ont invoqués devant la commission communale de recours. Les
recourants y voient, dans ces conditions, une violation de leur droit d'être
entendu; ils soutiennent en effet que le Tribunal administratif ne saurait,
même si la saisine de ce dernier entraîne un effet dévolutif complet, se
substituer à la première instance de recours, sauf à les priver d'une instance
de recours.
b) Applicable en
l'espèce par renvoi de l'art. 29 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion
des déchets (ci-après: LGD), l'art. 47 LIC précise:
"La commission de recours
prend connaissance du dossier, convoque le recourant et ordonne toute mesure
d'instruction qu'elle juge nécessaires.
Elle communique sa décision par écrit au recourant et à
l'autorité qui a pris la décision attaquée."
En l'espèce, les recourants
ont été convoqués et entendus par la commission de recours intimée; toutefois,
bien qu'ils aient invoqué dans leur pourvoi contre les bordereaux notifiés par
la municipalité le respect des principes de légalité et de proportionnalité,
l'autorité communale n'a répondu à ces griefs que de manière extrêmement
sommaire. Dans un arrêt préjudiciel FI 96/021 du 23 avril 1996, le Tribunal
administratif a rappelé, s'agissant il est vrai d'une taxe d'exemption du
service pompier, que les autorités instituées par la LIC étaient compétentes
aussi bien pour connaître de l'assujettissement à la taxe contestée que des
modalités de sa perception; elles se voient donc conférer un plein pouvoir de
cognition. Or, la commission de recours intimée n'a pas restreint à cet égard
son pouvoir; elle s'est en revanche contentée à chaque fois d'une motivation
extrêmement sommaire de ses décisions, de sorte qu'il est difficile de dire si
elle s'est effectivement prononcée sur les arguments soulevés par les
recourants. On ne saurait pour autant en déduire que les décisions attaquées
violent le droit d'être entendu des recourants et constater ainsi leur
annulabilité, voire même leur nullité. La commission intimée a, certes, renoncé
à participer à la procédure, mais, par la plume de son conseil, la municipalité
s'est longuement expliqué, à la faveur de la présente procédure il est vrai,
sur les motifs qui ont présidé aux décisions de taxation 1996 et 1997.
Force est, dans ces
conditions, de constater que les recourants, qui ont du reste répliqué, se sont
fait une idée au demeurant exacte de la portée des décisions attaquées (cf.
Pierre Moor, Droit administratif II, Berne 1991, nos 2.2.8.2, p. 198 et
2.2.8.4, p. 200). Par ailleurs, comme les recourants le rappellent eux-mêmes,
le recours au Tribunal administratif a un effet dévolutif complet; on doit dès
lors admettre qu'en examinant l'ensemble des griefs invoqués par ceux-ci avec
un plein pouvoir de cognition, il a la faculté de guérir en quelque sorte le
vice dont sont au demeurant affectées les décisions sur recours de l'autorité
intimée (v. au sujet de cette pratique, la contribution de Lorenz Kneubühler,
Gehörverletzung und Heilung, in ZBl 1998 p. 97 et ss, not. 102; Moor, op. cit.,
no 2.2.8.4; références jurisprudentielles citées). Le vice étant ainsi
réparable sans préjudice aucun pour les recourants, ce grief d'ordre formel
sera par conséquent rejeté.
2.                     Dans la mesure où elle
est contestée, on examinera en premier lieu la légalité des taxes incriminées
avec, en particulier, leur conformité au regard du droit fédéral et du droit
cantonal. Les recourants doutent en effet de la légalité de la taxe qui leur a
été notifiée; ils soutiennent que la réglementation communale n'est pas
conforme à la législation cantonale.
a) Le droit fédéral,
dans le domaine des déchets, a évolué rapidement, depuis l'adoption, le 7
octobre 1983, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, entrée
en vigueur le 1er janvier 1985; les art. 30 et ss LPE, qui traitent cette
matière, ont en effet fait l'objet depuis lors de deux révisions, la première
découlant d'une novelle du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 30 juin 1997
et la seconde d'une loi du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er novembre
suivant.
Dans sa teneur
initiale, l'art. 30 LPE prévoyait que le détenteur de déchets doit les
recycler, les neutraliser ou les éliminer, selon les prescriptions de la
Confédération et des cantons (al. 1). Selon l'art. 31, les cantons devaient
veiller à une élimination des déchets conforme aux prescriptions (al. 1); au
surplus, il leur incombait de recycler, neutraliser ou éliminer eux-mêmes les
ordures ménagères, notamment, étant précisé qu'ils pouvaient confier ces tâches
aux communes ou à d'autres collectivités de droit public (al. 2). Le message du
Conseil fédéral (FF 1979 III 801) précisait encore que la législation fédérale
projetée n'imposait aux cantons que l'élimination des ordures ménagères;
cependant, il constatait également que les pouvoirs publics mettaient aussi,
fréquemment, leurs installations à disposition pour le traitement des déchets
de l'industrie et du commerce. Une telle évolution y était qualifiée de
désirable, pour autant que la nature et le volume de ces déchets correspondent
aux possibilités de recyclage et d'élimination qui s'offraient. Cette
réglementation a été complétée notamment avec l'adoption par le Conseil fédéral
de l'Ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (ci-après :
OTD; RS 814.015). L'art. 3 al. 1 OTD définit les déchets urbains, qui
correspondent aux déchets produits par les ménages, auxquels s'ajoutent les
autres déchets de composition analogue (on relève ici que la notion de déchets
urbains a remplacé celle d'ordures ménagères de la loi; à vrai dire, le texte
allemand de la loi dans sa teneur initiale parlait déjà de
"Siedlungsabfälle"
,
dans les deux cas). Dans sa teneur en vigueur dès le 1er juillet 1997, l'art.
31b - qui a remplacé l'art. 31 al. 2 LPE - prévoit désormais que les déchets
urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des
eaux usées sont éliminés par les cantons (al. 1, 1ère phrase; la seconde phrase
réserve le cas des déchets qui doivent être valorisés à teneur des dispositions
de la législation fédérale, régis par l'art. 31c LPE). Dans un arrêt du 25 juin
1998 (DEP 1998, 520, le Tribunal fédéral a examiné de plus près la notion de
déchets urbains telle qu'elle doit être interprétée au regard du nouveau droit.
Il a relevé que, selon la doctrine dominante, les déchets des entreprises
industrielles et artisanales ne sont assimilables aux déchets urbains et ne
relèvent ainsi du monopole incombant aux cantons ou à la commune que s'ils sont
comparables à ces derniers non seulement pour ce qui concerne leur composition,
mais aussi du point de vue de leur volume; l'arrêt laisse toutefois entendre
que les déchets des entreprises qui, par leur composition, correspondent aux
déchets ménagers devraient être éliminés en général par les pouvoirs publics,
mais il a toutefois laissé la question ouverte.
Enfin, dans la novelle
du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre suivant, le législateur
fédéral a encore complété ce dispositif, notamment s'agissant du financement de
l'élimination des déchets urbains. L'art. 32a LPE réglemente désormais de
manière expresse des points qui relèvent usuellement du principe de la
couverture des coûts ou de celui de l'équivalence, principes centraux dans le
domaine des émoluments (sur ces principes, voir ci-dessous consid. 2a).
b) Jusqu'au 1er avril
1990, l'élimination des déchets était régie dans le canton de Vaud par la loi
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux (ci-après : LVPEP). Les
communes étaient alors tenues de ramasser et de traiter ou éliminer les
détritus solides provenant des ménages (art. 49). Les entreprises artisanales
et industrielles avaient pour leur part l'obligation de traiter ou éliminer, à
leurs frais, les déchets solides qui, en raison de leur nature, des quantités
produites ou de la situation de l'entreprise, ne pouvaient l'être dans des
installations publiques (art. 50 al. 1); quant aux autres déchets provenant de
ces entreprises, il leur appartenait de les transporter à leurs frais jusqu'aux
installations publiques - sauf convention contraire avec les communes - (art.
51), où les communes avaient l'obligation de les traiter ou de les éliminer
(art. 49 al. 2 LVPEP).
Le législateur vaudois
a adopté, le 13 décembre 1989, la LGD; suivant en cela l'exemple des articles
49 à 51 LVPEP, il a confié l'exécution de ces différentes tâches aux communes;
à teneur de l'art. 10 LGD:
" Les communes sont tenues
de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues
d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de
l'article 18 ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides
provenant des entreprises.
Sauf convention contraire avec
les communes, ces entreprises sont tenues d'assurer à leurs frais le transport
de leurs déchets solides aux installations de traitement."
Entrent dans la
catégorie des déchets urbains, ceux répondant à la définition qu'en donne
l'art. 9 lit. a LGD:
"(...) les déchets,
provenant des habitations et de leurs alentours, qui doivent être régulièrement
traités dans l'intérêt de la propreté et de la salubrité (ordures ménagères).
Leur sont assimilés les déchets dont la composition est semblable, provenant de
l'industrie, du commerce, des arts et métiers, des entreprises de services,
ainsi que les déchets de voirie, les déchets encombrants et les déchets de
chantier, à l'exclusion des déchets spéciaux tels que définis sous lettre c et
des déchets mentionnés à l'art. 18."
aa) Dans un arrêt du
31 juillet 1996, le Tribunal administratif a été amené à interpréter les art.
29, disposition qui constitue la base légale cantonale pour la perception de
taxes en matière d'élimination des déchets, et 10 LGD; il a considéré que les
communes n'étaient pas habilitées à percevoir des taxes pour le transport des
déchets solides des entreprises, cette notion devant être comprise de manière
large (RDAF 1998 I 50). Cette jurisprudence, au regard des éléments soulevés en
procédure, mérite ici un réexamen, particulièrement s'agissant de la notion de
déchets solides utilisée à l'art. 10 al. 2 LGD.
bb) Dans la LVPEP, ce
type de déchets s'opposait aux déchets liquides ou pâteux (v. en outre art. 50
al. 1 de cette loi pour les déchets solides des entreprises). Cependant, l'art.
9 LGD a introduit la notion nouvelle de déchets urbains (ce faisant, le
législateur vaudois anticipait en quelque sorte sur l'OTD, entrée en vigueur le
1er février 1991). Quoi qu'il en soit, la notion de déchets urbains doit bien
être comprise en ce sens qu'elle couvre également les déchets provenant de
l'industrie, du commerce, des arts et métiers et des entreprises de service,
pour autant que leur composition soit semblable à celle des ordures ménagères
(art. 9 lettre a LGD); la notion de déchets solides, utilisée à l'art. 10 LGD
ne revêt dès lors plus qu'une portée résiduelle, à l'exclusion donc des déchets
urbains définis plus haut.
cc) Dès lors, la
jurisprudence du Tribunal administratif, citée ci-avant, ne saurait être
maintenue s'agissant des déchets urbains produits par les entreprises, celle-ci
ne valant désormais plus que pour la catégorie résiduelle des déchets solides,
telle que définie ci-dessus.
c) L'art. 31 al. 1 LPE
indique que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination, sous
réserve de dispositions particulières pour certaines catégories de déchets
(voir aussi art. 32a de la novelle du 20 juin 1997, déjà cité). Sur le plan
cantonal, l'art. 29 LGD prévoit que les communes peuvent percevoir des taxes
spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport ou de traitement
des déchets urbains (cette disposition ne prévoit rien pour le traitement des
déchets solides des entreprises, qui incombe aux communes à teneur de l'art. 10
al. 1, seconde phrase; néanmoins, les communes devraient pouvoir percevoir des
taxes dans ce cas également, mais selon un tarif particulier).
Quoi qu'il en soit, il
ressort assez clairement du dossier que les déchets ici en cause, produits par
des établissements publics et déposés par ceux-ci pour l'essentiel dans des
containers, puis collectés par la commune intimée présentent une composition
analogue aux déchets ménagers. Force est dès lors de conclure que l'art. 29 LGD
fournit la base légale cantonale nécessaire à la perception de taxes en
l'espèce.
d) La commune de
Chavornay a adopté, le 24 mai 1993, par son Conseil communal, un règlement
communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets (ci-après:
RCD) dont l'art. 4 lit. a reprend, pour l'essentiel, d'une part, la définition
donnée par l'art. 9 LGD des déchets urbains, d'autre part, l'assimilation à ces
derniers des déchets provenant de l'industrie, du commerce et des arts et
métiers et dont la composition est semblable.
aa) Ainsi, la collecte
et le traitement desdits déchets sont assurés par la commune, sans distinction
selon qu'il s'agit de déchets urbains recyclables (art. 5 RCD, collecte
sélective) ou non recyclables (art. 7 RCD). Dans le premier cas toutefois, le
transport et la prise en charge des déchets urbains recyclables provenant des
entreprises artisanales, commerciales et industrielles sont laissés à la charge
de ces dernières (art. 11 RCD), tandis que le règlement ne parle pas
expressément des déchets urbains non recyclables des entreprises; on doit
toutefois se référer à l'art. 10 al. 1, première phrase LGD, applicable en
quelque sorte à titre de droit communal supplétif, et conclure que leur prise
en charge est du ressort de la commune. Enfin, l'art. 18 RCD, dont on reprend
ci-après la teneur, permet à la municipalité de percevoir une taxe pour la
gestion des déchets:
"Pour couvrir les frais
résultant de la gestion des déchets, la commune perçoit des bénéficiaires de ce
service une taxe d'élimination des déchets.
Les modalités de ce calcul et de
perception de cette taxe font pour le surplus l'objet d'une annexe qui, faisant
partie intégrante du présent règlement, ne peut être modifiée que par le Conseil
communal et sous réserve d'approbation par le Conseil d'Etat."
Tant la réglementation
communale que son annexe, dont il sera question aux considérants suivants ont
été approuvés par le Conseil d'Etat, ce le 13 août 1993.
bb) Vu ce qui précède,
on peut dès lors suivre le point de vue de la municipalité et admettre avec
elle que l'art. 18 RCD vise toutes les opérations successives de gestion des
déchets. Avec l'art. 29 LGD, cette dernière disposition lui permet de percevoir
auprès des entreprises une taxe pour la prise en charge globale de leurs
déchets urbains non recyclables. C'est par conséquent à tort que les recourants
doutent de la légalité des taxes qui leur ont été notifiées.
cc) Par souci d'être
complet, on signalera par ailleurs que la Municipalité de Chavornay a adopté,
le 1er juillet 1997, le Règlement d'exploitation de la déchetterie. Cette
réglementation distingue en substance les déchets triés et apportés par les
ménages privés de ceux provenant des entreprises; tandis que la gratuité est
prévue pour les déchets ménagers des premiers, les déchets spéciaux et non
ménagers étant taxés, les entreprises, elles, livrent leurs déchets contre
paiement d'un émolument de déchetterie basé en fonction d'une estimation du
volume sur les conditions de la STRID (Société pour le tri, le recyclage et
l'incinération des déchets, Yverdon-les-Bains).
3.                     Les recourants se
plaignent de ce que dites taxes ne respecteraient ni le principe de la
couverture des coûts, ni celui de l'équivalence.
a) On rappelle que
l'émolument, comme la charge de préférence, sont des contributions causales
liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Marc-Olivier Buffat,
Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud,
thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, no 2775). S'agissant de la contribution
litigieuse, il ne fait guère de doute que celle-ci constitue la contrepartie
d'une prestation de l'administration destinée à compenser l'avantage qu'un
administré retire de l'utilisation d'un service public de gestion et de
traitement des déchets; la CCRI l'a du reste déjà dit dans plusieurs arrêts
(notamment ceux rendus le 17 novembre 1981, dont C., L'E. et M. c/Lavey-Morcles,
cités in RDAF 1983, 173, not. 177-178, note du rédacteur, ainsi que B.
c/St-Cergue). Cette contribution répond ainsi à la définition d'un émolument
(v. Buffat, op. cit., p. 54 et, par comparaison, p. 171); elle est par
conséquent due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la
prestation publique est requise ou a été fournie (Moor, op. cit., III, Berne
1992, no 7.2.4.1, p. 364, références citées). L'avantage économique qu'en
retire l'assujetti servira de base de calcul de la taxe (Buffat, ibid.,
références citées). Il est vrai qu'en matière de contributions communales, le
tribunal ne peut en effet que se retrancher derrière le choix du législateur
communal qui dispose en la matière d'une grande liberté d'appréciation (v. RDAF
1977, 117 et 402); il n'en doit pas moins vérifier si la contribution respecte,
d'une part, le principe de la couverture des coûts et, d'autre part, le
principe de l'équivalence (v. en particulier arrêts FI 96/019 du 31 octobre
1996, non publié sur ce point in RDAF 1998 I 46, cons. 5; 94/014 du 10 mars
1995, cons. 3).
aa) La redevance que
l'Etat exige en contrepartie de la fourniture d'une prestation doit respecter
le principe de la couverture des coûts. Découlant de l'art. 4 Cst. féd., ce
principe suppose que le produit total des émoluments ne dépasse pas les
dépenses globales du secteur administratif concerné (v. la jurisprudence du
Tribunal fédéral publiée, notamment, in DEP 1998 p. 515, not. 518; ATF 121 I
230; 118 Ia 320; 112 Ia 43; références citées).
bb) Selon le principe
de l'équivalence, le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son
caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance
des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis; en
d'autres termes la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la
valeur objective de la prestation et doit se mouvoir dans des limites
raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b). Ce principe n'est au fond
que l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la
proportionnalité et de l'égalité de traitement (v. ainsi, Buffat, ibidem, p. 82
et jurisprudence citée).
Ce principe n'implique
toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en
considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (v.
Knapp, op. cit., no 2824). L'administration n'est ainsi pas tenue de fixer le
prix de chacune des opérations effectuées par elle au coût exact de celle-ci et
au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 230, cons. 4a). Il est admis qu'elle
puisse recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques,
clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325; 108 Ia 114). L'autorité
législative jouit, pour établir la répartition des frais du service intéressé
entre les différents administrés, d'un large pouvoir d'appréciation, à
condition toutefois de respecter le principe de la prohibition de l'arbitraire
et celui de l'égalité de traitement (cf. ATF 103 Ia 230, déjà cité, cons. 4a).
L'égalité de traitement ne revêt donc pas un caractère absolu en matière de
taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la
conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 114, cons. 2b et
réf. citées). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur
communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner
une règle communale utilisant de tels barèmes pour violation du principe de
l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou
établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF
109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, Etude, p. 245, ch.
31; v. en outre arrêt FI 96/019 du 31 octobre 1996, cons. 5).
L'art. 32a LPE précise
dans une certaine mesure les principes rappelés ci-dessus. Il prévoit tout
d'abord que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des
déchets urbains soient mis à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces
déchets, ce par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes (al. 1, première
phrase). La même disposition indique que le montant des taxes est fixé en
particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (lit. a);
elle poursuit en précisant les différents coûts qui doivent être pris en
considération dans le cadre du principe de la couverture des coûts (lit. b à
e). S'agissant de la mise en oeuvre du principe de causalité (le Conseil
fédéral vise ici l'art. 2 LPE, qui exprime d'une autre manière celui de
l'équivalence, puisqu'il revient à mettre à la charge du pollueur le paiement
des frais qu'il provoque), le message indique que la marge de manoeuvre du
législateur cantonal ou communal est grande. Selon ce dernier, il ne fait aucun
doute que la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la
quantité de déchets remis - par exemple une taxe poubelle - correspond tout à
fait à ce principe. Quoi qu'il en soit, le législateur fédéral a donc admis par
avance l'adoption de critères relativement schématiques pour la fixation des
taxes relatives à l'élimination des déchets; en d'autres termes, il n'a pas
exigé que les taxes soient fixées exclusivement en proportion de la quantité
des déchets produits (voir à ce propos FF 1996 III 1233).
b) aa) Déférant à la requête
du juge instructeur, la municipalité a produit un extrait des comptes communaux
1995 et 1996, ainsi que du budget 1997 concernant le traitement des déchets. Il
en ressort que la gestion des déchets est constamment déficitaire et que le
produit des taxes ne permet pas de couvrir le total des charges; la différence
comptabilisée est de -38'230 fr.75 en 1995 et de -66'155 fr.85 en 1996, tandis
que la différence budgetée est de -117'000 fr. en 1997. Ainsi, le principe de
couverture des coûts n'est-il pas violé dans le cas d'espèce.
La remarque des
recourants ayant trait à la surveillance des prix est par ailleurs sans
fondement. A supposer même que le coût du traitement des déchets par la STRID
soit trop élevé, la commune de Chavornay n'en est pas pour autant tenue de
fournir ses prestations à perte et, par conséquent, de faire financer par
l'impôt communal des tâches qui normalement devraient être couvertes par le
produit des taxes (v. sur cette question, DEP 1998, p. 515, déjà cité, cons.
4c).
bb) Au regard du
principe de l'équivalence, on relève que l'annexe à la réglementation communale
(ci-après: annexe RCD) établit une distinction entre les habitants majeurs,
d'une part, et les entreprises, d'autre part; les premiers sont tenus de
s'acquitter d'une taxe personnelle annuelle de 80 francs (art. 2), alors que
pour les secondes, à teneur de l'art. 3:
"Les entreprises
artisanales, commerciales ou industrielles ont l'obligation de s'équiper de
conteneurs. Dans leur cas, la taxe est fixée à fr. 30.- par conteneur de 800
litres pris en charge."
Par ailleurs, l'art. 4
annexe RCD consacre une distinction supplémentaire à l'intérieur de la
catégorie des entreprises contribuables, en créant la sous-catégorie des
cafés-restaurants-hôtels, pour lesquels:
"Les établissements publics
s'acquittent d'une taxe annuelle fixée à 150 % du prix payé pour la
patente."
Sur l'articulation des
dispositions réglementaires communales, on doit au préalable abonder dans le
sens des recourants. L'article 4 annexe RCD ne peut être interprété qu'en
relation avec l'article qui le précède; dès lors, il faut comprendre que la
taxe annuelle due par les établissements publics se substitue en quelque sorte
à l'obligation faite à toute entreprise de s'équiper d'un conteneur et de s'acquitter
d'une taxe de 30 francs en contrepartie de la prise en charge par la commune
d'une capacité de 800 litres; la municipalité l'admet du reste dans ses
écritures. Il faut donc se référer à l'art. 3 annexe RCD quant à la définition
des prestations publiques causales justifiant la perception des taxes
litigieuses, à savoir la
"prise en charge"
par la commune des
déchets urbains produits par les entreprises, parmi lesquelles la
sous-catégorie des établissements publics. L'interprétation de cette notion au
demeurant imprécise et qui, on le voit, recouvre plusieurs opérations
distinctes, ne peut se faire qu'avec le concours de la municipalité.
aaa) Les recourants
avancent plusieurs explications à l'appui de leur raisonnement consistant à
soutenir que le barème spécifique résultant de l'art. 4 annexe RCD heurterait
le principe de l'équivalence en consacrant au demeurant une inégalité de
traitement choquante à leur détriment. Ils exposent tout d'abord que le calcul
selon l'art. 3, soit 30 fr. par conteneur de 800 litres pris en charge,
aboutirait à la notification de taxes d'une quotité inférieure à celles
litigieuses dans la présente espèce. En second lieu, les recourants indiquent
que ce barème ne tiendrait pas compte de l'effort de récupération qu'ils déploient
en réduisant ainsi le volume des déchets à traiter. Enfin, ils précisent que
certains commerçants ou entrepreneurs ne disposent pas de conteneurs; au
contraire des cafetiers-restaurateurs, ces derniers seraient donc exonérés de
toute taxe.
Le traitement
différencié opéré par l'art. 4 annexe RCD consacrerait effectivement une
inégalité de traitement choquante s'il était démontré que, parmi les
entreprises, les établissements publics produisent sensiblement moins de
déchets que la quantité correspondant à la taxe calculée à l'aune de l'art. 3,
ou si ceux-ci n'étaient pas plus difficiles à gérer que les déchets produits
par les autres entreprises. Or, tel n'étant pas le cas, il n'est pas interdit à
un législateur communal de tenir compte de cet état de fait dans la
réglementation et d'adopter un système de taxation schématique. Les
cafés-restaurants produisent en effet des déchets de nourriture notamment, qui,
de par leur quantité et leur nature, sont particuliers et se distinguent de
ceux provenant des autres entreprises, à savoir les magasins (on exceptera
toutefois les boucheries dont les déchets carnés font de toute façon l'objet
d'un traitement spécifique). Les déchets des recourants exigent par conséquent
une prise en charge régulière, sous la forme d'une vidange hebdomadaire (au
moins) des conteneurs, que ceux-ci soient remplis ou non; la municipalité
rappelle à juste titre que, pour des raisons d'hygiène notamment, la voirie ne
saurait attendre que le conteneur d'un café-restaurant soit plein avant de l'évacuer.
Pour cette seule raison, un traitement particulier des établissements publics
dans la réglementation communale se justifie.
A cela s'ajoute la
difficulté de procéder au calcul instauré par l'art. 3 annexe RCD dans le cas
des cafés-restaurants. Dans cette optique, la municipalité explique pour sa
part, en procédant par des comparaisons, au demeurant convaincantes, que le
traitement spécifique réservé aux établissements publics aboutit, au contraire,
à un résultat plus favorable que celui qui résulterait d'une application du
système de taxation ordinaire auquel sont exposées les autres entreprises
contraintes de s'équiper d'un conteneur, conformément à la disposition
précitée. S'agissant de l'objection consistant à soutenir que les recourants ne
profitent pas, au contraire des autres entreprises, de l'effort de récupération
et de valorisation de certains déchets, ceux-ci perdent de vue que le transport
et la prise en charge des déchets urbains recyclables ou récupérables provenant
des entreprises ne sont, certes, pas soumis à la taxe, mais doivent être
assurés à ses frais par le détenteur (art. 11 RCD; déposés à la déchetterie,
ils sont alors taxés). La démonstration des recourants, quoique séduisante,
n'emporte dès lors pas la conviction; la prestation de la commune qui fait
l'objet de la rémunération querellée ne porte en effet que sur la prise en
charge des déchets urbains non recyclables produits par les cafés-restaurants
et pris en charge dans les conteneurs de ces derniers. Cela étant, on doit concéder
aux recourants que ce système pourrait effectivement, dans l'abstrait,
pénaliser le cafetier dont tout ou partie des déchets urbains sont collectés
dans une boille et récupérés ainsi par les agriculteurs éleveurs de porcs; dans
le cas d'espèce, les recourants, quoiqu'interpellés ne démontrent toutefois ni
l'importance, ni même la réalité, en ce qui les concerne, de ce recyclage
particulier. Quoi qu'il en soit, le fait que certains cafetiers recourent de
façon plus ou moins abondante à ce procédé de récupération n'est pas une
circonstance qui doit impérativement être prise en considération dans le tarif;
le schématisme admis par la jurisprudence permet d'en faire abstraction, même
s'il serait souhaitable, au regard notamment de l'idéal de recyclage postulé
par la LPE, d'en tenir compte, au moins pour certains recourants .
Quant à l'inégalité de
traitement que générerait le non-assujettissement à la taxe des entreprises
dépourvues de conteneurs, les recourants perdent, là encore, de vue que, de
façon générale, ces dernières sont de toutes façon taxées sur la base de la
quantité de déchets urbains pris en charge. Toutes les entreprises ayant par
ailleurs l'obligation de s'équiper d'un conteneur (art. 3 annexe RCD), les
recourants ne sauraient se prévaloir valablement de l'égalité dans
l'illégalité, ce quand bien même certaines entreprises, en collectant leurs
déchets dans un sac à l'instar des ménages privés, pourraient échapper ainsi à
la taxe en raison de la passivité des autorités communales. Enfin, lorsqu'elles
trient et apportent elles-mêmes leurs déchets, ces entreprises seront de toutes
façon taxées à la déchetterie en fonction de la quantité du volume à traiter,
ce qui n'est le cas des cafés-restaurants.
bbb) On relève en
second lieu que le critère choisi par le législateur communal pour taxer les
établissements publics, à savoir le prix de la patente (art. 4 annexe RCD)
laquelle est fonction du chiffre d'affaires, s'il n'est pas exempt de tout
reproche, ne prête en l'occurrence guère le flanc à la critique. On retire en
substance de l'art. 43 al. 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les débits de
boissons (ci-après: LADB) que la taxe des patentes se calcule en effet en
fonction du chiffre d'affaires réalisé par le titulaire, les recettes relatives
aux boissons, à la restauration et au logement étant différenciées; dite taxe
est fixée conformément à l'article premier du Règlement du 18 décembre 1985
fixant les barèmes de taxation, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997.
Il
est à relever qu'à la suite de l'adoption, le 29 octobre 1997, d'un nouveau
règlement, la taxe annuelle de patente a été abaissée dès le 1er janvier 1998
pour les établissements dont le chiffre d'affaires est inférieur à 750'000
francs et relevée pour ceux dont le chiffre d'affaires est, au contraire,
supérieur à ce dernier chiffre.
La jurisprudence admet
en effet, pour des motifs de praticabilité essentiellement, un certain
schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage concret
retiré par le bénéficiaire d'un service public (arrêt FI 96/019, déjà cité; v.
également, CCRI, arrêt du 11 novembre 1981, B. c/St-Cergue, déjà cité, dans
lequel la distinction faite par la réglementation communale entre l'enlèvement
des déchets produits par les ménages - 50 francs par habitant - et l'enlèvement
de ceux provenant des cafés-restaurants - 200 francs -, a été confirmée en
dépit de l'emploi d'un critère schématique assez poussé; cf. en outre D.
c/Bullet du 20 juin 1990, références citées). Sur ce point, le Tribunal fédéral
a du reste rappelé, dans deux arrêts récents, d'une part, que l'on ne saurait
déduire de l'art. 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction de la
quantité effective des déchets produits est admissible, d'autre part que le
principe de causalité des contributions n'exige pas une répartition des coûts
proportionnelle à la quantité d'ordures effectivement produite (ATF du 20
novembre 1995, publié in DEP 1996, 829, cons. 10c; du 28 octobre 1996, in DEP
1997, 39, cons. 3b, références citées; v. en outre DEP 1997, 329; cette
solution doit être confirmée s'agissant de la portée à donner à l'art. 32a LPE
dans sa nouvelle teneur, en vigueur dès le 1er novembre 1997).
Il n'est donc pas
inadmissible pour un législateur communal de partir du principe selon lequel
plus est élevé le chiffre d'affaires réalisé par un établissement public, plus
ce dernier produira de déchets urbains à traiter et, partant, de permettre sa
taxation selon un régime spécifique s'écartant du régime ordinaire réservé aux
entreprises. Dans le souci d'être complet, on relèvera encore que la baisse des
taxes de patente (les établissements concernés, vu leur taille, ne connaîtront
pas, en effet, d'augmentation de la taxe de patente pour 1998, mais uniquement
une baisse de celle-ci), si elle profite aux recourants, ne démontre nullement
que les taxes "déchets" antérieures étaient excessives; la commune
est simplement empêchée à l'avenir de prélever des taxes de même montant sans
modifier au préalable son règlement.
On ne perdra pas de vue, toujours sur ce point, que les recourants
mettent également en doute la praticabilité de la taxe incriminée. Or, celle-ci
est extrêmement simple d'application en raison précisément de son schématisme;
son calcul ne nécessite qu'un minimum d'opérations, au contraire du système
qu'ils suggèrent dans leurs écritures et qui implique le pesage ou le mesurage
constants du volume des déchets produits, opérations au demeurant plus
complexes qu'il n'y paraît.
ccc) On retire par
conséquent de ces quelques développements que les griefs des recourants ne
peuvent être accueillis et que les taxes incriminées respectent le principe de
l'équivalence.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter les recours et à confirmer les
décisions attaquées. Vu l'art. 55 al. 2 LJPA, il se justifie de mettre un
émolument total, arrêté à 2'500 francs, à la charge des recourants; au surplus,
ceux-ci verseront à la municipalité des dépens, fixés à 2'800 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Les décisions
sur recours prononcées le 18 février 1997 et le 30 mars 1998 par la Commission
communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Chavornay sont
confirmées.
III.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Gesteb SA
et sept consorts, solidairement entre eux.
IV.                    Un émolument
judiciaire de 1'000 (mille cents) francs est mis à la charge d'Urs Stauffer et
six consorts, solidairement entre eux.
V.                     Il est alloué à
la municipalité des dépens, arrêtés à 1'600 (mille six cents) francs, mis à la
charge de Gesteb SA et sept consorts, solidairement entre eux.
VI.                    Il est alloué à
la municipalité des dépens, arrêtés à 1'200 (mille deux cents) francs, mis à la
charge d'Urs Stauffer et six consorts, solidairement entre eux.
Lausanne, le 4 novembre 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)