vd_omni · PS.1998.0209 · 2000-09-27 · fr

c/ SST Lausanne | Le fait d'ajouter le montant de l'impôt à la source aurervenu afin de déterminer le montant de l'ASV est contraire à l'art. 17 LPAS, au principe constitutionnel de l'égalité de traitement et au droit fondamental à des conditions d'existence minimales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.09.2000 PS.1998.0209

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 septembre 2000
sur le recours interjeté par
A.________
,
domiciliée1********, à Z.________
contre
la décision du
Service social et du travail
de la ville de Lausanne
du 15 juillet 1998 (aide sociale).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Marianne Bornicchia et
Mme Dominique Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, née en
1967, mariée, est au bénéfice d'une autorisation de séjour (permis B). Elle
travaille auprès de l'entreprise de nettoyage X.________ SA à
Romanel-sur-Lausanne pour un salaire horaire brut de 12,50 francs, le nombre
d'heures mensuel effectué pouvant varier de 100 à 182 heures.
A la suite de l'incarcération,
puis du séjour au Centre du Levant de son mari, qui était au bénéfice de l'aide
sociale vaudoise, A.________ a elle-même déposé le 8 mai 1998 une demande
d'aide sociale en complément de son revenu auprès du Service social et du
travail de la ville de Lausanne (ci-après: le service social).
B.                    Par décision du 15
juillet 1998, le service social a déterminé le montant de l'aide sociale auquel
la requérante avait droit en fonction du montant total de son salaire, y
compris la part correspondant à l'impôt à la source.
C.                    A.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 août 1998. Elle
estime que le montant de l'aide sociale auquel elle a droit doit être calculé
sur la base de son salaire après déduction de la part correspondant à l'impôt à
la source. Elle invoque une jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de
minimum vital dans le cadre de l'application de la loi fédérale sur la
poursuite pour dette et la faillite. Elle a en outre requis l'effet suspensif.
Le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours le 25 août 1998.
Le service social et
du travail s'est déterminé sur le recours le 8 septembre 1998; il a conclu au
maintien de sa décision en se référant aux Instructions du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 20 mai 1998.
A la demande de
tribunal, l'Administration cantonale des impôts a précisé ce qui suit
respectivement le 26 octobre 1999 et le 13 décembre 1999:
"(...) selon l'art. 22, lit. a de la Loi
du 26 novembre 1956 sur les impôts cantonaux (LI), les prestations provenant de
l'assistance publique et privée ne sont pas imposées comme revenus. Il en est
de même pour l'impôt fédéral direct (art. 24, lit. d de la Loi fédérale du 14
décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD).
Cette exonération concerne notamment l'aide
sociale en tant que telle (versée en vertu de la Loi sur la prévoyance et
l'aide sociales) et RMR (...)."
"(...) selon l'art. 119 de la loi du 26
novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI), le Département des
finances peut accorder une remise totale ou partielle des impôts, intérêts
compensatoires et intérêts de retard, majorations, rappels d'impôts et amendes,
lorsque leur paiement intégral frapperait trop lourdement le contribuable en
raison de pertes importantes ou de tous autres motifs graves.
La décision d'accorder une remise ou non dépend
principalement des conditions financières du contribuable. S'agissant d'une
personne bénéficiant de l'aide sociale, il est dès lors fort probable qu'une
remise pourra lui être accordée. Une réponse globale ne peut cependant pas être
donnée, la décision dépendant des conditions personnelles de chaque
contribuable.
Il faut également préciser que de telles
personnes n'auront le plus souvent pas besoin d'une remise, leur imposition
étant la plupart du temps égale à zéro.
S'agissant des impôts perçus à la source, une
demande de remise sera en principe sans objet. En effet, l'impôt est dans ce
cas retenu du salaire directement par l'employeur, qui versera un salaire net.
(...)".
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociale (ci-après LPAS). Le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     a) Selon l'art. 3 de la
loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), l'aide sociale a
pour objet de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales,
notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires
par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles
des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant
sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne
qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins
vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux
bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit
couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins
vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres
besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances,
la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels),
qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du
Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide
sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de
l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière
de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans
les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale
et des assurances (DPSA), actuellement Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par
le DSAS; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir
l'accord du DSAS (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la
LPAS, ci-après: RPAS).
b) Le chiffre II-13.1
let. a du recueil d'application de l'aide sociale vaudoise du mois de décembre
1997, applicable pour l'année 1998, définit les éléments à prendre en considération
pour déterminer les ressources du requérant. Il s'agit du salaire réel brut du
requérant et le salaire net du conjoint ou de la personne faisant ménage commun
avec lui, y compris les prestations sociales (allocations familiales,
allocations de maternité, allocation complémentaire pour perte de gain, de
ménage, de résidence, etc.) et après déduction des charges sociales (AVS,
caisse chômage, caisse de pension), des frais d'obtention du revenu (frais de
transport, repas, garderie).  Le recueil d'application ne prévoit cependant pas
de disposition particulière concernant le prélèvement de l'impôt à la source.
c) La Conférence
suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) a publié des recommandations à
l'attention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes et des
institutions sociales et privées, désignées "Aide sociale : concept et
normes de calcul". Selon ces recommandations, ni les impôts courants, ni
les impôts arriérés ne doivent être payés par l'aide sociale (CSIAS, C.6). Le
commentaire relatif à cette recommandation précise que
"Pour les bénéficiaires de longue durée,
on s'efforcera d'obtenir une exonération fiscale. Pour les personnes aidées
temporairement, il convient de solliciter au moins un ajournement combiné à une
remise partielle d'impôt"
Le Service social et
du travail de la ville de Lausanne a transmis ses recommandations internes au
Service de prévoyance et d'aide sociales qui s'est déterminé de la manière
suivante sur la question de l'impôt à la source :
"A des fins d'égalité de traitement envers
l'ensemble de la population au bénéfice d'un revenu et imposé, le montant de
l'impôt pris à la source doit être ajouté au revenu pris en considération dans
le calcul de l'ASV, à l'exemple de ce qui est pratiqué pour le RMR; la solution
inverse équivaudrait à payer les impôts par l'ASV, ce qui n'est pas non plus
concevable."(lettre du SPAS du 20 mai 1998).
Les recommandations
internes édictées par le Service social et du travail ne sont toutefois pas des
règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, même si elles peuvent
acquérir une certaine valeur juridique en tant qu'expression d'une pratique
constante de l'administration (
André
Grisel
, Traité de droit administratif, I, p. 73).
3.                     Il s'agit donc de
déterminer si la déduction de l'impôt prélevé à la source du montant de l'aide
sociale accordée au recourant se justifie; en particulier si elle est conforme
au principe de l'égalité de traitement, à l'art. 17 LPAS et au droit
fondamental à des conditions d'existence minimales.
a) L'art. 4 al. 1 de
l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) posait le principe suivant:
"Tous
les Suisses sont égaux devant la loi. Il n'y a en Suisse ni sujets, ni
privilèges de lieu de naissance de personnes ou de famille"
. Le droit
à l'égalité au sens de cette disposition est le droit d'exiger que les
situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit
semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit
dissemblables. Il implique donc, selon les cas, la prétention à un traitement
identique ou distinct (
André Grisel
,
op. cit., I, p. 359). Conformément à la jurisprudence, une norme générale et
abstraite viole le principe de l'égalité devant la loi résultant de l'art. 4
aCst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs objectifs et sérieux, qu'elle
est dépourvue de sens et d'utilité et qu'elle opère des distinctions juridiques
que ne justifient pas les faits à réglementer ou qu'elle omet, au contraire,
des distinctions juridiques indispensables. Dans ces limites, le législateur
jouit d'un large pouvoir d'appréciation; le juge constitutionnel n'intervient
qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir et il ne substitue pas sa propre
appréciation à celle du législateur (ATF 117 V 316 consid. 4b et les
références; ATF 113 Ia 144 consid. 10; ATF 110 Ia 13 consid. 2b; ATF 109 Ia 124
consid. 5a). Le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril
1999 (nCst) est entrée en vigueur et elle pose le principe de l'égalité de
traitement à son art. 8. dans ces termes:
"Tous les êtres humains sont
égaux devant la loi (al. 1); Nul ne doit subir de discrimination du fait
notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de
sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses,
philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou
psychique (al. 2)."
Cette formulation correspond au principe de
l'égalité de traitement de l'art. 4 al. 1 aCst; il convient donc de se référer
aux mêmes règles que celles de la jurisprudence rendue en application de l'art.
4 al. 1 aCst pour ce qui concerne l'art. 8 al. 1 et al. 2 nCst.
b) Avant l'entrée en
vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000, la doctrine
et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental
non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant
implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF
122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562;
F.
Wolffers
, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 78ss); ce droit ne
garantit pas un revenu minimal mais uniquement ce qui est indispensable au
maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité
qui serait indigne de la condition humaine; il appartient en outre à la
collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode
et l'ampleur des prestations qui s'imposent dans le cas concret (ATF 121 I 367,
JT 1997 I 278, op. cit., consid. 2c). L'exigence d'une situation de besoin
marque le caractère subsidiaire et individualisé de l'assistance; en effet,
l'aide sociale a pour tâche fondamentale de garantir l'existence des personnes
dans le besoin; cette notion englobe d'une part les prestations garantissant le
minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la
simple garantie élémentaire (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une
nouvelle constitution fédérale, in FF 1997, I, ad. art. 10, p. 152, citant
F. Wolffers
, op. cit., p. 83-84).
c) La nouvelle
Constitution fédérale contient un art. 12 intitulé
"Droit d'obtenir de
l'aide dans des situations de détresse"
et qui dispose ce qui suit:
"Quiconque
est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine"
.
Cette disposition équivaut au droit constitutionnel non écrit à des conditions
minimales d'existence et elle en fait un droit fondamental désormais écrit;
elle garantit à toute personne dans le besoin le droit de bénéficier d'une
assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une
existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et
assistance). Sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence
conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans
la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal (voir
Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF
1997, I, ad. art. 10, p. 151-153). Par ailleurs, en droit vaudois, l'art. 17
LPAS concrétise le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des
situations de détresse dans ces termes:
"L'aide sociale est accordée à
toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire
les besoins vitaux et personnels indispensables"
. L'aide sociale doit
permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part
elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins
médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir
compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations
d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins
personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des
motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et
l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). L'art. 17 LPAS ne couvre pas une
aide supérieure à celle garantie par le droit constitutionnel à des conditions
minimales d'existence (PS 99/0014 du 29 février 2000).
4.                     a) L'art. 83 de la loi
fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) dispose que les
travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un permis d'établissement,
sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en séjour en Suisse, sont
assujettis à un impôt perçu à la source sur le revenu de leur activité
dépendante (al. 1). La loi vaudoise du 26 novembre 1956 sur les impôts directs
cantonaux (LI) traite de l'imposition à la source des personnes physiques et
morales à ses art. 74a à 74o (voir également art. 32ss de la loi fédérale du 14
décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des
communes (LHID). Les travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un
permis d'établissement, sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en
séjour dans le canton, sont assujettis à un impôt perçu à la source sur le
revenu de leur activité lucrative (art. 74a al. 1 LI). L'impôt à la source se
substitue aux impôts cantonal et communal perçus selon la procédure ordinaire
sur le produit du travail, l'art. 74e étant réservé (art. 74d LI).
b) Il ressort des
explications de l'Administration cantonale des impôts qu'une demande de remise
d'impôts concernant des impôts à la source ne pourrait pas aboutir; ceux-ci
sont de toute manière retenus directement du salaire. En revanche, le
bénéficiaire de l'aide sociale qui est personnellement débiteur de ses impôts
peut demander et obtenir une remise d'impôts (art. 119 de la loi du 26 novembre
1956 sur les impôts directs cantonaux, LI, et art. 5 al. 4 de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux, LIC); il peut ainsi éviter de
s'acquitter du paiement de ses impôts afin de disposer de l'entier de son
revenu pour ses besoins minimum en demandant soit une remise, soit une
exonération. Les recommandations émises par la CSIAS précisent que les impôts
arriérés et les impôts courants ne peuvent être prises en charge par l'aide sociale
en raison des possibilités d'obtenir soit une exonération fiscale, soit une
remise des impôts arriérés; or ces possibilités n'existent pas pour l'étranger
dont l'impôt est prélevé à la source.
c) En outre, les
prestations de l'aide sociale assurent le minimum vital au sens de l'art. 17
LPAS; ainsi, lorsque le montant de l'aide sociale est diminué de la somme
correspondant à l'impôt perçu à la source, l'assisté ne dispose plus du minimum
vital, ce qui serait contraire à l'art. 17 LPAS et au droit constitutionnel au
droit à des conditions d'existence minimales (art. 12 nCst). Cette solution
créée aussi une inégalité de traitement contraire à la garantie
constitutionnelle de l'art. 8 nCst. avec le bénéficiaire de l'aide sociale qui
n'est pas assujetti à l'impôt à la source en raison du fait que ce dernier peut
requérir et vraisemblablement obtenir, selon les indications de
l'Administration cantonale des impôts, une remise et une exonération concernant
le paiement de ses impôts; elle crée aussi une inégalité de traitement par
rapport au bénéficiaire de l'aide sociale qui ne dispose d'aucun revenu et dont
la totalité des prestations sont d'emblée exonérées de l'impôt.
d) En l'espèce, la
décision attaquée, qui repose sur la méthode de calcul préconisée par le
chiffre 6.2 des recommandations internes du Service social et du travail, ne
peut être maintenue et elle doit âtre annulée. Il y a lieu de renvoyer le
dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision qui
tiendra compte d'un montant de l'aide sociale basé sur le revenu calculé sans
la part de l'impôt prélevé à la source. Cette solution va en outre dans le même
sens que le principe posé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt invoqué par la
recourante concernant la détermination de la quotité saisissable du salaire,
auquel on peut se référer, même si les critères pour déterminer le minimum
vital en matière de poursuite pour dette et faillite sont différents de ceux
utilisés en matière d'aide sociale (voir
Caroline
Regamey et Helvetio Gropetti
, Minimum pour vivre, Etude de diverses
normes, p. 3-6). Selon cette jurisprudence (ATF 90 III 33, JT 1964 II 69),
c'est la somme réellement payée qui constitue le salaire, la quotité
saisissable devant donc être évaluée en fonction du salaire brut sous déduction
de l'impôt à la source. Il convient encore de préciser que le présent arrêt
constitue un revirement de jurisprudence par rapport à l'arrêt rendu par le
tribunal en date du 23 décembre 1998 (PS 98/0171).
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle
décision au sens des considérants du présent arrêt. Conformément à l'art. 15
RPAS, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Service social et du travail de la ville de Lausanne du 15 juillet 1998 est
annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle
décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 27 septembre 2000/fc
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint