vd_omni · PS.2004.0082 · 2004-09-02 · fr

c/Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance chômage | Pas de protection de la bonne foi lorsque l'assuré se fonde sur le préavis de son conseiller ORP pour suivre un cours de perfectionnement, sans attendre la décision de sa caisse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2004 PS.2004.0082

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 septembre 2004
sur le recours interjeté par
A.________
,
à Z.________
contre
la décision rendue le 6 avril 2004 par le
Service
de l’Emploi
, 1
ère
instance cantonale en matière
d’assurance-chômage (refus de financer un cours)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Greffière: Mme Sophie Yenni Guignard.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le 11 juin 1969, est
titulaire d’un certificat fédéral de capacité d’employé de commerce obtenu en
1989. Il a occupé divers postes en relation avec la gestion du personnel dans
le secteur public et privé à partir de cette date, pour occuper finalement le
poste de chef du personnel, puis de directeur administratif  au sein d’une
entreprise regroupant environ 170 collaborateurs jusqu’en mars 2003.
Parallèlement à son activité professionnelle, il a poursuivi sa formation en
obtenant, en 1995, un diplôme de l’Ecole de cadre de Lausanne en gestion
d’entreprise, puis, en 1996 et 1997, un certificat et une attestation de
l’Institution de hautes études en administration publique (IDHEAP),
respectivement dans les domaines de la politique du personnel et du droit.
B.
Le 1
er
avril 2003, A.________
a revendiqué l’allocation d’indemnités de l’assurance-chômage. L’office
régional de placement (ci-après ORP) d’Orbe lui a ouvert un second délai-cadre
à partir de cette date, et lui verse depuis lors régulièrement des indemnités
de chômage.
C.
Le 5 juin 2003, A.________ s’est
inscrit à un cours spécifique préparant au Brevet fédéral de spécialiste en
gestion du personnel organisé par le « cours romand pour les questions de
personnel » (CRQP). Ce même jour, A.________ a demandé à ce que la prise
en charge de son cours soit assurée par l’assurance chômage, et a déposé en ce
sens une demande de remboursement auprès de son conseiller ORP. Sa demande a
été transmise à la "Logistique des mesures de marché du travail"
(LMMT) avec un préavis favorable de son conseiller ORP.
D.
Le 6 octobre 2003, A.________ a
adressé à son office les lignes suivantes :
« …Par contre, je suis toujours sans
nouvelles de ma demande de remboursement de cours (brevet fédéral de
spécialiste en gestion de personnel) que j’ai commencé courant août et qui se
termineront au mois de septembre 2004.
En effet, vous m’aviez donné une réponse
négative oralement et je vous avais demandé de me transmettre une réponse
écrite avec indication des voies de recours. …. »
Par décision du 17
novembre 2003, l’ORP a refusé sa demande au motif que son niveau de formation
était suffisant pour lui permettre de retrouver un emploi stable sur le marché
du travail actuel.
E.
Le 20 novembre 2003, A.________ a
recouru contre cette décision auprès du Service de l’Emploi, en faisant valoir
que le brevet fédéral qu’il souhaitait acquérir était couramment exigé aussi
bien dans le secteur public que privé, et qu’en conséquence, sa prise en charge
par l’assurance chômage se justifiait. Le service de l’emploi a rejeté le
recours par décision du 6 avril 2004, estimant que les conditions posées par la
loi pour la prise en charge d’un cours n’étaient pas réunies en l’espèce.
F.
Par acte du 5 mai 2004, A.________
s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Le Service
de l’emploi a répondu le 19 mai 2004 en reprenant les arguments développés à
l’appui de sa décision, et en concluant à son maintien et au rejet du recours.
L’ORP s’est déterminé le 11 mai 2004, et a déposé des observations finales le
15 juin 2004. La Caisse cantonale de chômage a renoncé à se déterminer. Le
recourant a déposé des observations complémentaires le 3 juin et le 7 juillet
2004
Le tribunal a statué
par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 1a al. 2 de la loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance‑chômage (LACI), la loi vise à
prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser
l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Dans ce
but, la loi prévoit des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75
LACI). Les alinéas 1 et 2 de l’art. 59 LACI sont rédigés en ces termes:
« L'assurance alloue des prestations
financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des
assurés et des personnes menacées de chômage.
Les mesures
relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle
des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au
marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a)  d'améliorer l'aptitude
au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et
durable;
b)  de promouvoir les
qualifications professionnelles des assurés en fonctions des besoins du marché
du travail;
c)  de diminuer le
risque de chômage de longue durée;
d)  de permettre aux
assurés d'acquérir une expérience professionnelle. »
b) Parmi les mesures
relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art.
60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours
individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou
d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et des stages
de formation.
La jurisprudence a
précisé que la formation de base et la promotion générale du perfectionnement
professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche
seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou
imminent, par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il
doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès
industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en
dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes
professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références;
DTA 1998 No 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et
perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou
le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part,
est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres
à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est
la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes
les circonstances (ATF 111 V 401; arrêt TA du 18 juin 2003 PS 2002/0062). Les
tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et
l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation
incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles
qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement
professionnel en général, c'est à dire celui que l'assuré aurait de toute
manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de
l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation
continue (ATF 111 V 274; arrêts TA PS 2002/0062 précité relatif à un cours
d'"Hospitality financial management"; PS 1996/0113 du 28 janvier 1997
concernant un cours IDHEAP sur la gestion et l'organisation des communes, ou PS
1999/0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il
appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par
le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour
cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août
1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle
et un recyclage garanti", RF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner,
dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou
d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé.
L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un
perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le
marché de l'emploi (arrêt PS 2002/0062 précité).
C'est ainsi que le
Tribunal fédéral a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une
jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général
ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage
(DTA 1986, No 17, p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un
musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987, No 12, p. 111) ou pour
le cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit
(arrêt non publié F. du 18 octobre 1994, C 71/94) ou encore pour les cours de
perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement
pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt non publié P.S c/OCAC et TA du
27 février 1997). Le tribunal a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un
cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne au bénéfice
d'un diplôme de HEC (arrêt PS 1997/0011 du 20 novembre 1997), un cours
d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS 1997/0125 du 1
er
juillet 1997), ou un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortunes
à un licencié en économie (arrêt PS 1998/0133 du 30 avril 1999).
Enfin, une
amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu
vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute
probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de
manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli
dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30, 31 et
suivantes; DTA 1991, p. 104,. 108; arrêt TA PS 1996/0360 du 4 mars 1997
refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant
hautement qualifié).
On précisera que les
jurisprudences mentionnées ci-dessus sont antérieures à la modification de la
LACI intervenue selon la loi fédérale du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003. Ces jurisprudences sont toutefois applicables dans le cas
d'espèce dès lors que cette révision de la LACI, sous réserve de modifications
d'ordre rédactionnel, n'a pas modifié les exigences légales permettant
d'obtenir des mesures relatives au marché du travail et notamment des mesures
de formation (v. à cet égard message du Conseil fédéral concernant la révision
de la loi sur l'assurance-chômage du 28 février 2001, FF 2001 II p. 2123 et
suivantes).
c) Dans le cas
d’espèce, on relève que le recourant dispose d’une expérience professionnelle
assez étendue et variée dans le domaine des ressources humaines. Il a notamment
occupé pendant 10 ans diverses fonctions dans des services du personnel, aussi
bien dans le secteur public que dans des entreprises privées, et a finalement
occupé un poste de chef du personnel, responsable d’un groupe de 170 personnes.
En outre, il a complété sa formation de base par un diplôme de l’Ecole de cadre
de Lausanne en gestion d’entreprise, et par un certificat et une attestation de
l’IDHEAP dans les domaines de la politique du personnel et du droit. Le Service
de l’emploi a estimé que dans cette situation, le placement du recourant ne
pouvait pas être qualifié d’impossible ou de très difficile, et que son chômage
n’était pas dû à une formation insuffisante ou au fait que ses connaissances ou
ses aptitudes professionnelles soient dépassées. Le recourant conteste cette
appréciation, en faisant valoir notamment les quelques 120 dossiers de
postulation restés sans résultats à ce jour, ainsi que le fait que les offres
d’emploi pour les postes à responsabilité dans le domaine des ressources
humaines exigent presque systématiquement un brevet fédéral en gestion de
personnel.
A la lumière de la
jurisprudence évoquée ci-dessus, il convient d’examiner dans quelle mesure le
cours du CRPQ est susceptible d’améliorer de manière notable les chances de
placement du recourant. A cet égard, l’instance de recours inférieure a jugé
que, bien que le fait de suivre un cours de perfectionnement représente
toujours un atout dans la recherche d’un emploi, il n’est pas établi que la
fréquentation du cours litigieux soit indispensable au recourant pour mettre
fin à son chômage. En d’autres termes, selon l'autorité intimée, le chômage du
recourant n’apparaît pas dû à une formation insuffisante, ni au fait que ses
connaissances ou ses aptitudes professionnelles seraient dépassées. En
conséquence, elle a jugé que les conditions pour l’application d’une mesure
préventive de l’assurance-chômage au sens de l’art. 59 LACI n’étaient pas
réunies.
Le tribunal de céans
n'a pas de motifs de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée. Force
est en effet de constater que le recourant dispose d'une formation, et surtout
d'une expérience professionnelle, à priori largement suffisantes pour lui
permettre de retrouver un emploi. On note au surplus que, si le brevet fédéral
en gestion du personnel semble effectivement être demandé pour les postes à
responsabilité dans le domaine des ressources humaines, les offres d'emploi
produites par le recourant mentionnent que celui-ci peut généralement être
remplacé par une formation jugée équivalente. Or, le recourant dispose
précisément d'une telle formation, acquise notamment auprès de l'HIDEAP. Il
n'est ainsi pas démontré que l’obtention du brevet fédéral convoité
augmenterait de façon significative ses chances de trouver un emploi, ni que
les échecs subis jusqu’à présent seraient imputables à son absence. Le fait est
que malgré l’absence de brevet, le recourant admet avoir conduit plusieurs
entretiens d’embauches et il ne prétend pas que le résultat négatif de ces entretiens
serait imputable à l’absence de diplômes suffisants. On se trouve ainsi tout au
plus dans l'hypothèse où l'amélioration de l'aptitude au placement n'est que
possible, tout en étant peu vraisemblable. Finalement, tout bien considéré, il
apparaît plutôt que l’obtention du brevet fédéral répond à un souci de
poursuivre un plan de formation continue, et s’inscrit dans la suite des
diplômes obtenus depuis 1995 en complément du CFC d’employé de commerce. Il
s’apparente donc à une mesure de perfectionnement professionnelle générale. Or,
comme on l’a vu ci-dessus, il n’appartient pas à l’assurance-chômage de
promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274 précité).
Par conséquent, c’est
à juste titre que l’autorité intimée a considéré que les conditions strictes
rappelées ci-dessus pour le financement d’un cours par l’assurance-chômage
n’étaient pas remplies.
2.
Le recourant mentionne également le
fait que son conseiller ORP a d’abord accordé à sa demande un préavis
favorable, avant de lui signifier une décision négative. Ce faisant, il invoque
implicitement une violation du principe de la bonne foi.
a) En vertu du
principe de la bonne foi qui, appliqué à l’autorité, a la portée d’une garantie
constitutionnelle, l’autorité se trouve liée par les conséquences qui peuvent
être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité et se trouve
tenue de se conformer aux renseignements ou à l’assurance inexacts qu’elle a
donnés, respectivement de réparer le préjudice subi par celui qui s’y est fié.
(Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3). Un certain nombre de conditions
doivent cependant être réalisées pour que le principe de la bonne foi trouve
application. Ainsi, l’autorité qui a fourni le renseignement devait être
compétente pour le faire, ou à tout le moins apparemment compétente, ces
derniers mots signifiant qu’elle était généralement considérée comme
compétente, ou que, dans le cas particulier, son comportement pouvait
légitimement donner à croire qu’elle l’était (cf. Moor, op. cit. ch. 5.3.2).
Ensuite, le renseignement donné, bien qu’inexact, doit avoir été fourni sans
réserve, et clairement ; il ne s’agissait pas d’une simple orientation, ni
d’une information sur la pratique ordinaire suivie. Il importe que l’administré
n’ait pas été en mesure de reconnaître l’erreur, à plus forte raison ne doit-il
pas l’avoir reconnue, ni en être lui-même responsable. Il lui incombe de se
renseigner. Enfin l’administré, sur la base de l’information ou de l’assurance
inexacte, doit avoir pris des dispositions irréversibles.
b) Dans le cas
d’espèce, il est établi que le conseiller ORP a donné un préavis favorable à la
demande du recourant, et l’a transmise à l’instance compétente qui a pour sa
part rendu une décision négative. On ne saurait suivre le recourant lorsqu’il
prétend s’être de bonne foi basé sur le préavis favorable de son conseiller
ORP, et avoir tenu pour acquis que sa demande recevrait une réponse favorable.
La notion même de « préavis », telle qu’elle peut être utilisée
ordinairement et en dehors de toute référence juridique, implique que l’avis
donné ne l’est pas à titre définitif, mais qu’il appelle une confirmation. Le
recourant ne pouvait dès lors ignorer que la décision d’accorder ou de refuser
sa demande n’était pas de la seule responsabilité de son conseiller, même s’il
pouvait espérer que le préavis favorable de ce dernier serait suivi. En outre,
le recourant ne peut raisonnablement prétendre avoir pris des dispositions
irréversibles sur la base de l’interprétation erronée qu’il a fait de l’avis de
son conseiller alors même que sa demande de remboursement est intervenue après
son inscription définitive au cours litigieux. Les conditions d’application du
principe de la bonne foi telles qu’elles ont été exposées plus haut ne sont
donc manifestement pas réunies dans le cas d’espèce.
3.
Il résulte des considérants qui
précédent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il
n' y a pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service de l'emploi du 6 avril 2004 est maintenue.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 2 septembre 2004
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.