vd_omni · AC.2009.0046 · 2009-09-28 · fr

CONSEIL GÉNÉRAL DE BOURNENS/Département de l'économie, WEBER, MARTI | Refus d'approbation par le Département d'un PGA communal. Le principe de la bonne foi peut être invoqué par une commune à l'encontre du canton lorsque ce principe se trouve en étroite relation avec le grief de violation de l'autonomie communale, ce qui est le cas en l'espèce. L'argument de la commune selon lequel l'approbation par le Conseil d'Etat du plan directeur communal (PDCom) impliquerait l'approbation du PGA révisé puisque ce dernier est conforme à ce PDCom n'est pas pertinent. Les prévisions de développement démographique figurant dans le PDCom ne peuvent être considérées comme donnant un droit à augmenter les surfaces de zone à bâtir indépendamment des conditions posées par les art.15 et 16 LAT. En l'occurrence, l'attitude des autorités cantonales a été sans ambiguïté dès le début de la procédure d'examen du nouveau PGA et aucun renseignement relatif au zonage précis du territoire de la recourante n'a été fourni dans la procédure d'établissement dudit PGA. L'une des conditions d'application du principe de la bonne foi - à savoir le renseignement erroné donné dans une situation concrète - n'est donc pas réalisée. Au surplus, une autre condition d'application du principe de la bonne foi n'est pas réalisée, à savoir l'absence de modification de la législation applicable entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été invoqué. En effet, le nouveau plan directeur cantonal est entré en vigueur en août 2008. On se trouve ainsi dans une situation analogue à celle d'une modification législative, entre le moment où le PDCom a été approuvé (février 2004) et celui où le PGA révisé a été soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (octobre 2008).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.09.2009 AC.2009.0046

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28
septembre 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. François Gillard, assesseur
et Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseur; Mme
Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Commune de
BOURNENS,
à Bournens, représentée par son Conseil
général et sa Municipalité, dont le conseil est l’avocat Jacques Haldy, à
Lausanne.
Autorité intimée
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne.
Opposants
1.
Jean-Marc WEBER,
à Bournens,
2.
Daniel MARTI,
à Bournens.
Objet
Plan d'affectation
Recours Commune de BOURNENS c/ décision
du Département de l'économie du 12 février 2009 (écartant le PGA révisé et
renvoyant au Conseil général le projet de PGA pour nouvelle décision dans le
sens des considérants)
Vu les faits suivants
A.
La Commune de Bournens (ci-après: la commune) dispose
d’un plan général d’affectation (PGA) approuvé le 20 novembre 1981 et modifié
le 18 mai 1990. Elle a élaboré en 2003 un plan directeur communal (PDCom). Selon
le PDCom (Population, ch. 3.4, p. 17), la population de Bournens s’élevait
à 240 habitants en 2000.
Les perspectives d’évolution de la population
communale peuvent, compte tenu des projections démographiques de la commune (croissance
souhaitée selon plan directeur régional: plus de 20% entre 1995 et 2000), de
l’évolution de la population durant les 20 dernières années (1980-2000 = +
35%), des réserves de capacité des équipements et du potentiel de développement
que représente l’accès direct à l’autoroute Yverdon-Lausanne, atteindre
aisément 350 habitants en 2015, soit une croissance d’environ 40% en 15 ans.
Les objectifs du plan précité tendent ainsi à
"
poursuivre une politique d’accueil maîtrisée dans le temps (étapes
de réalisation) dans la perspective d’une croissance démographique pour une
population de 350 habitants environ pour le long terme
"
.
Le PDCom
a été approuvé par le Conseil d’Etat le 4 février 2004.
B.
La commune a ensuite entrepris l’élaboration
d’un nouveau PGA. Le 16 août 2006, elle a transmis le projet de nouveau PGA au
Service de l’aménagement du territoire (SAT) pour examen préalable. Elle
précisait ce qui suit dans son courrier:
"
La Municipalité est consciente que le potentiel du taux
d’accroissement démographique dépasse les 12% notifiés dans le projet du futur
PDCn (Plan directeur cantonal).
A ce sujet, deux
raisons sont à mettre en évidence:
- le respect des
lignes directrices de notre PDCom avalisé par les services cantonaux consultés,
document d’importance établi à grands frais et sur lequel la Municipalité
entend s’appuyer en qualité de base de travail,
- le fait que
nombre de propriétaires disposant d’une zone constructible n’ont pas de projet
immédiat
"
.
C.
Le 19 mars 2007, le SAT a remis à la commune son
rapport d’examen préalable (art. 56 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985
[
LATC; RSV 700.11
]
) et
les préavis des services consultés. Les points 4 et 5 sont formulés comme suit:
"
4. Pesée des intérêts et coordination du projet (appréciation
globale)
A ce stade de la
procédure, le SAT n’est pas en mesure d’accepter le PGA de Bournens sous sa forme
actuelle. Le projet doit être remanié pour:
- Dimensionner
les nouvelles zones à bâtir, afin de rendre le projet justifiable au sens des
articles 15 et 16 LAT.
Sous réserve de
ce qui précède, les services consultés demandent des compléments et modifications,
notamment dans les domaines ci-après.
-
Actualiser et compléter les références aux
planifications supérieures.
-
Garantir la protection et le renforcement de la
valeur paysagère.
-
Compléter les dispositions relatives à l’aire
forestière.
-
Compenser les surfaces d’assolement.
-
Réévaluer les besoins communaux pour les
affectations d’utilité publique.
-
Assurer la coordination entre les aspects
fonciers et la planification.
-
Modifier certains articles du règlement
concernant les constructions.
-
Adapter la forme du document selon les
différentes remarques.
5. Suite de la
procédure
Les remarques
contenues dans le présent projet appelleront certainement la poursuite de la
concertation avant qu’un nouveau projet ne nous soit transmis pour examen
préalable complémentaire. Nous demeurons donc à votre disposition pour
collaborer à l’organisation d’une séance réunissant les services principalement
concernés
"
.
Le SAT relevait en outre que le
cumul des réserves existantes avec les nouvelles affectations aboutissait, dans
le projet de PGA (soit un potentiel de 198 habitants), à un taux de croissance
de 80% environ par rapport à la population actuelle (soit 248 habitants), ce
qui n’était pas conforme aux art. 15 et 16 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l’aménagement du territoire
(
LAT; RS 700; cf. rapport d’examen préalable, p. 3).
D.
Le 8 mai 2007, la Municipalité de Bournens
(ci-après: la municipalité) a communiqué au SAT la détermination suivante:
"
Comme vous le reconnaissez, le projet de PGA qui a été soumis à
l’examen préalable est dans son ensemble conforme au Plan directeur communal
approuvé le 4 février 2004 par le Conseil d’Etat. Ainsi, en 2004, soit deux ans
après l’adoption des lignes directrices du Plan directeur cantonal, le Conseil
d’Etat a approuvé notre planification directrice, sur laquelle se fonde notre
PGA. Il n’est dès lors pour nous pas acceptable que l’Etat s’oppose maintenant
aux possibilités d’affectation prévues par ce plan directeur approuvé
récemment. Le principe de la bonne foi doit conduire à l’approbation de ce
nouveau plan qui est au demeurant à notre sens conforme tant aux lois qu’aux
planification en vigueur. Nous avons dès lors décidé, après avoir effectué les
corrections techniques prescrites par les Services cantonaux, de poursuivre la
procédure de planification et de mettre à l’enquête ce plan nonobstant les
considérations émises en p. 3 du rapport d’examen préalable
"
.
E.
Le 29 mai 2007, le Chef du Département de
l’économie (DEC) a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité
d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a prié la
municipalité de reprendre la concertation avec le SAT.
F.
Le dossier a été mis à l’enquête publique du 3 novembre
au 3 décembre 2007. La mise à l’enquête a suscité deux oppositions (Véronique
et Charles Gurtner ainsi que Jean-Marc Weber) et deux remarques (Daniel Marti
et Nadine Simond), dont une de ces dernières a conduit à une modification du
plan, sans que celle-ci ne nécessite d’enquête publique complémentaire.
G.
Le 9 novembre 2007, le Service du développement
territorial (SDT) - nouvelle dénomination du SAT à partir du 1
er
juillet 2007 - a requis, pour information, une copie du dossier mis à
l’enquête, que la commune a transmis le 22 novembre 2007.
H.
Par courrier du 19 décembre 2007 adressé à la
commune, le SDT a constaté que les modifications apportées au projet ne
répondaient pas aux motifs justifiant le préavis négatif du 19 mars 2007. Même
si le nouveau calcul du potentiel d’habitants avait été actualisé, le taux de
croissance admis pour le projet restait élevé (59%). En outre, aucune mesure de
compensation des surfaces d’assolement n’avait été proposée. Le projet de PGA
demeurait dès lors, selon le SDT, non conforme aux art. 15 et 16 LAT.
I.
Le 18 juin 2008, le Conseil fédéral a approuvé
le nouveau plan directeur cantonal qui avait été adopté par le Conseil d’Etat
le 28 juin 2006 et le Grand Conseil le 5 juin 2007. Le plan directeur cantonal
a été mis en vigueur le 1
er
août 2008 par le Conseil d’Etat.
J.
Le 24 octobre 2008, la commune a informé le SDT
de ce que le conseil général avait approuvé le nouveau PGA (ci-après: le
nouveau PGA ou le PGA révisé) dans sa séance de jeudi 26 juin 2008 et lui a
transmis le dossier pour approbation.
K.
Par décision du 12 février 2009, le Chef du DEC
a écarté le PGA révisé, avec son règlement, et renvoyé au Conseil général le
projet de nouveau PGA pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il
a considéré que le PGA révisé prévoyait une portion de terrains à bâtir
excédant très largement ceux qui seraient probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et ne tenait pas suffisamment compte
des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la
protection des terrains agricoles et du paysage, contrevenant ainsi aux
art. 15 et 16 LAT. Cette décision a été publiée dans la FAO du 17 février
2009.
L.
Par acte du 11 mars 2009,
la
commune, par son conseil général et sa municipalité (ci-après: la recourante),
a
interjeté recours contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle conclut
à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée,
principalement, à ce que le PGA révisé soit approuvé préalablement, cette
décision étant notifiée à Jean-Marc Weber et Nadine Simond avec la décision du
Conseil général du 26 juin 2008 les concernant, subsidiairement, à ce que le
dossier soit renvoyé au DEC pour qu’il approuve préalablement le PGA révisé et
procède à la notification de cette décision à Jean-Marc Weber et Nadine Simond
avec la décision du Conseil général du 26 juin 2008 les concernant. La
recourante invoque la violation du principe de la bonne foi et de
l’interdiction des comportements contradictoires. Elle estime par ailleurs que
le PGA contesté respecte les art. 15 et 16 LAT, ainsi que le plan
directeur cantonal, et qu’il doit être apprécié au regard du principe de
l’autonomie communale.
La recourante s’est acquittée en
temps utile de l’avance de frais requise.
M.
Le SDT a déposé ses déterminations le 18 mai
2009, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée. Il estime que le principe de la bonne foi ne s’applique pas dans le
cas d’espèce. Au surplus, le projet de nouveau PGA ne respecterait pas le PDCom,
ne tiendrait pas compte de l’évolution du plan directeur cantonal (ci-après:
PDCn) et ne respecterait pas la LAT. Il déplore à ce propos que la commune ait
refusé la concertation avec les autorités cantonales.
N.
Le SDT a communiqué
une
copie du recours à Daniel Marti, Nadine Simond et Jean-Marc Weber et
leur a imparti un délai pour déposer leurs éventuelles observations à la CDAP
s'ils entendaient
prendre part à la procédure,
précisant notamment que
tout ou partie des frais de
justice et des dépens pourraient être mis à leur charge si les conclusions
qu'ils prenaient en qualité de parties étaient rejetées
.
O.
Jean-Marc Weber et Daniel Marti se sont
déterminés respectivement le 8 et le 9 juin 2009, Daniel Marti réservant sa
participation à la procédure.
P.
La recourante a produit un mémoire
complémentaire le 9 juin 2009. Le SDT s’est déterminé le 26 juin 2009.
Q.
Le 30 juin 2009, Daniel Marti a écrit au
tribunal qu’il ne pouvait admettre que des frais de justice et des dépens
soient mis à sa charge si les conclusions qu’il prenait en tant que partie
étaient rejetées.
R.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
S.
Les arguments respectifs des parties seront
repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre
2008
sur la procédure administrative
(LPA-VD
; RSV
173.36)
,
a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité
qu'une loi autorise à recourir (let. b).
b) Dans le cas présent, la commune
est légitimée à recourir sur la base de l’art. 61 al. 2 LATC, selon
lequel la décision du département relative à l’approbation des plans
d’affectation communaux est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Elle
l’est également dans la mesure où elle invoque son autonomie. En effet,
s
elon l'art. 89 al. 2 let. c
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110)
, les communes peuvent agir en invoquant la violation de garanties
qui leur sont reconnues par la Constitution cantonale ou fédérale. Or,
l'art. 89 LTF, relatif à la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral, est applicable comme exigence minimale à la procédure cantonale, par
le jeu du renvoi de l'art. 111 al. 1 LTF
.
En l’occurrence, l
a décision attaquée
touche un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale
en droit vaudois
(art. 139 al. 1 let. d de la
Constitution
du Canton de Vaud
du 14 avril 2003
[
Cst.-VD
; RSV
101.01
]
; cf. notamment
ATF 115 Ia 114
consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367;
108 Ia 74
consid. 2b
p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007 consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3
publié in RDAF 2004 p. 114)
. Le recours de la
commune est donc recevable; la question de savoir si, dans le cas particulier,
l’autorité cantonale a respecté ou non l’autonomie communale relève de l’examen
au fond du recours (
ATF 132 I 68 c
onsid. 1.1 p. 69
; 129 I 410 c
onsid. 1.1 p. 412 et les arrêts cités).
2.
a) Selon l'art. 75 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(
Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans d'aménagement
en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une
occupation rationnelle du territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans
directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de
construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et
ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une
fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique
des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT)
que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les
particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des
plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT).
Selon l’art. 2 al. 1 LATC,
l
es autorités
cantonales et communales procèdent de concert à l'aménagement du territoire.
Elles s'assurent de la concordance des dispositions qu'elles prennent dans
l'application de la loi. L'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation
nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches
.
b) Tout projet relatif à un plan
général ou partiel d'affectation communal ou intercommunal est soumis au SDT
avant l'enquête publique par la ou les municipalités intéressées (art. 56 al. 1
LATC).
Au plus tard trois mois après réception des
observations dudit service, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une
durée de trente jours
(art. 57 al. 1 LATC).
Le conseil de la commune se prononce sur l'adoption du plan et du
règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique (
art. 58 al. 3 LATC). Ensuite,
l
e département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le
règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision du département est notifiée
par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est
susceptible d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 61 al. 2 LATC).
Le département se prononce définitivement sur le plan et le
règlement si aucun recours n'a été déposé. Il les met en vigueur et abroge
simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils
leurs sont contraires. Cette décision n'est pas susceptible d'un recours
(art. 61a al. 1 LATC).
c) La procédure d’établissement des
plans d’affectation a connu de nombreux développements depuis l'entrée en
vigueur de la LATC (v. un exposé complet et détaillé de cette évolution dans
l'arrêt du Tribunal administratif AC.2004.0213 du 22 juin 2006). La dernière
modification, introduite par la novelle du 4 mars 2003 modifiant la LATC, avait
pour objectif de limiter le pouvoir d'examen du SDT à un contrôle en légalité lors
de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département
en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions à un
contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC).
3.
a) Dans un contrôle en légalité, l’autorité
d'approbation du plan doit examiner aussi bien les besoins en terrains à bâtir
(art. 15 let. b LAT) et en terrains agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des
intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid.
4b. p. 373 et les références citées; AC.2006.0058 du
22
juin 2006 consid. 2
).
Son contrôle doit aussi porter sur les
différents points, qui font l'objet du rapport que l'autorité de planification
doit adresser à l'autorité d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).
Il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation au plan
directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la
Confédération (art. 13 LAT), aux buts et principes de l’aménagement du
territoire (art. 1 et 3 LAT), aux observations émanant de la population (art. 4
al. 2 LAT) ainsi qu’aux exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral,
notamment la législation sur la protection de l'environnement au sens large
ayant trait à la protection du patrimoine naturel et culturel et en particulier
à la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments
historiques (art. 47 al. 1
in fine
OAT). L'autorité d'approbation du
plan doit encore s'assurer, dans un contrôle en légalité, que les principes de
planification prévus aux art.
2 et 3 OAT sont
respectés et que la mesure s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC janvier-février
2003 p. 6565; arrêt AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
b) Le Tribunal cantonal doit en
revanche statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al.
3 let. b LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit
prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans
d'affectation basés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales
d'exécution et accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir
d'examen. Ce principe n'est pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel
"
les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à
laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation
nécessaire à l'accomplissement de leur tâches
".
Même là où il n'existe aucune
exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être
examiné complètement, mais de façon différencié, justement en raison du rôle de
l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement. En ce qui concerne
le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit
de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de
la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi
loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton,
notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous
l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de
contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais
doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF
114 Ia 245 consid. 2b p. 247, traduit in JdT 1990 I 462). Ainsi, le contrôle de
l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours
de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification,
notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la
jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la
cause 1P.320/2003 consid. 2).
4.
Il y a lieu à ce stade d’examiner si le PGA
litigieux est, comme le prétend l’autorité intimée, contraire aux art. 15
et 16 LAT et au PDCn. Ce n’est que si l’illégalité du PGA est constatée que le
tribunal vérifiera – dans un considérant ultérieur – si le PGA devait tout de
même être approuvé en vertu du principe de la bonne foi.
a) Les zones à bâtir sont définies
à l'art. 15 LAT qui est formulé comme suit:
"
Art. 15
Zones à bâtir
Les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à la construction qui:
a. sont déjà largement bâtis, ou
b. seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps
"
.
La formulation de l’art 15 let. b
LATconstitue une alternative à l’exigence du caractère largement bâti figurant
à la lettre a de la disposition précitée. Le critère du besoin prévisible dans
les quinze ans à venir a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un
des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la
demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116
Ia 339 consid. 3b/aa p. 341; 114 Ia 364 consid. 4 p. 369). La
question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en
tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation
locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération,
notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage
(ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 115 Ia 358 consid. 3f/bb
p. 360). Il est précisé à cet égard que les zones agricoles servent à
garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le
paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique;
elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction (art. 16 al. 1 LAT).
Selon la
jurisprudence, une planification orientée uniquement selon le critère du besoin
n’est pas possible, car elle serait contraire à l’objectif principal visé par
la loi fédérale consistant à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1
er
al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des
intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir
et finalement supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f
p. 438 s.). La loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue
des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal
fédéral admet-il que les mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles
et défendables sous l’angle de la Cst. En outre, le fait que le terrain dispose
de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de le classer en zone
à bâtir. Toujours selon la jurisprudence, même des terrains équipés peuvent –
et même doivent – être attribués à une zone de non-bâtir si, après une pesée de
tous les intérêts en présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434
consid. 3g p. 439; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 s.; 113 Ia
362 consid. 2b p. 367).
b) La mesure A11 du PDCn – Légalisation
des zones à bâtir – prévoit ce qui suit:
"
Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par
des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en
vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire
(OAT).
Les communes
effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour
les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation
multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à
l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes
définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie
qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les
15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas
le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge
d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères
suivants:
- un projet
intercommunal d’aménagement du territoire;
- une offre de
qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement
ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux
planifications régionales;
- d'autres
circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance
supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en
vigueur du Plan directeur cantonal
"
.
En l’occurrence, le taux de
croissance cantonal des 15 années précédant l’entrée en vigueur du PDCn se
monte à 13%.
c) En l’espèce, le potentiel de
développement retenu par le projet de PGA est d’environ 59% et aucune mesure de
compensation des surfaces d’assolement n’a été proposée. Il n’est pas contesté
par la recourante que ce taux est supérieur au taux de 13% imposé par le PDCn. Celle-ci
estime néanmoins pouvoir bénéficier d’une marge d’appréciation car elle a prévu
dans son PDCom de 2004 une forte augmentation de sa population, soit une
croissance d’environ 40% en 15 ans. Elle relève également être proche d’un axe
routier important (A1) et disposer d’une desserte en bus adaptée. La recourante
conteste ainsi le grief selon lequel le projet de PGA ne respecte ni le PDCn ni
la LAT. Le tribunal relève d’emblée que la desserte en transports publics de la
commune n’apparaît pas particulièrement développée (bus reliant la commune aux
gares de Cossonay et Cheseaux, mais pas de liaison directe avec un centre
urbain important). La dérogation revendiquée au PDCn ne se fonde dès lors plus
que sur
le critère du développement démographique
souhaité par la commune. Une telle dérogation n’est à l’évidence pas possible,
car contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à
veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Peu importe
que les parcelles que le PGA prévoit de légaliser
représentent
essentiellement des enclaves dans le bâti. Il n’en demeure pas moins qu’une
telle modification du zonage implique la disparition de surfaces importantes d’assolement.
Sur la base de ces éléments, il
faut considérer que
l’autorité d’approbation a
correctement examiné les besoins en terrains à bâtir et en terrains agricoles et
qu’elle a procédé de manière adéquate à la pesée des intérêts entre ces deux
besoins. La décision attaquée doit donc être confirmée en tant qu’elle
considère que
le PGA révisé est contraire à la LAT et
au PDCn
. Un contrôle de l’opportunité par l’autorité de
céans se révèle ainsi inutile.
5.
a)
La recourante invoque
également la protection de sa bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst.
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (
ATF 129 I 161
consid.
4.1 p. 170;
128 II 112
consid.
10b/aa p. 125;
126 II 377
consid. 3a
p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, lorsque: (
1) l'administration a agi dans une
situation individuelle et concrète, vis-à-vis d'une personne déterminée; (2)
l'autorité qui a agi était compétente ou censée l'être; (3) l'attitude de
l'autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne
pouvait ni ne devait reconnaître d'emblée l'illégalité de sa promesse; (4)
ladite assurance ou promesse a incité l'administré concerné à prendre des
mesures irréversibles ou dont la modification lui serait préjudiciable; (5) la
législation applicable n'a pas été modifiée entre le moment où l'administration
a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été
invoqué
(
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636/637;
129 I 161
consid. 4.1
p. 170;
122 II 113
consid.
3b/cc p. 123 et les références citées). Ainsi, et pour autant que ces cinq
conditions cumulatives soient réunies, le droit à la protection de la bonne foi
peut aussi être invoqué simplement en présence d'un comportement de
l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une
espérance légitimes (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; André
Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 390 ss).
Le Tribunal fédéral a admis que le
principe de la bonne foi, tel qu'il est établi par la jurisprudence pour les
rapports entre l'autorité publique et un particulier, puisse être invoqué par
une commune à l’encontre du canton lorsque ce principe se trouve en étroite
relation avec le grief de violation de l’autonomie communale (ATF 129 I 290 consid. 2.3
p. 295; 116 Ia 252 consid. 3b p. 255 ; 98 Ia 427 consid. 3
p. 432 s.; ATF du 23 octobre 2006 en la cause 2P.121/2006,
consid. 2.3  et les références citées; cf. aussi Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Bâle et
Francfort-sur-le-Main
1983
,
p. 11).
b) En l’espèce, la recourante
estime que l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom impliquerait, sous
l’angle du principe de la bonne foi, que cette autorité approuve tout plan
d’affectation conforme à ce plan directeur communal.
aa) La conformité du PGA au PDcom a
été mise en question par l’autorité intimée qui relève que le PDCom tablait sur
une augmentation de la population de l’ordre de 40% environ alors que le projet
de PGA se fonde quant à lui sur un taux de croissance de 59%. A cet égard, on
relève que, selon les calculs de l’assesseur spécialisé du tribunal, le taux de
croissance sur lequel se fonde le PGA serait encore supérieur à 59%. Cette
question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dans la mesure où
elle n’a pas d’influence sur l’issue du litige. On se basera dès lors sur le
taux de 59% retenu par l’autorité intimée.
Il est vrai que les projections du
PDCom, qui se base sur une population de 240 habitants (état 2000), envisagent
une augmentation oscillant entre 90 (Rubrique Urbanisation/Constat), 110 (Objectif
4.1
"
pour le long terme
"
) ou 120 habitants (Rubrique Point 4.3
Etapes de réalisation
"
pour
le long terme
"
). Le
taux de 59% du projet de PGA paraît ainsi dépasser même les projections les
plus généreuses du PDCom pour les 15 années à venir. L’argument de la
recourante selon lequel l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom
impliquerait l’approbation du PGA révisé puisque ce dernier est conforme à ce
plan directeur communal est ainsi peu pertinent. Il n’y a toutefois pas lieu d’analyser
plus en détail cette question puisque, comme on le verra ci-dessous, même si on
suit l’hypothèse la plus favorable à la recourante, à savoir que le nouveau PGA
est conforme au PDCom, cela n’entraîne pas encore l’admission du recours en
vertu du principe de la bonne foi.
bb) L’interprétation faite par la
recourante du principe de la hiérarchie des plans n’est pas soutenable. S’il
est vrai que les plans directeurs communaux servent de référence pour
l’établissement des plans d’affectation communaux, cela ne signifie pas encore
que tout plan d’affectation communal respectant le plan directeur communal doit
être admis. Il ne suffit pas que le plan d’affectation soit conforme au plan
directeur; il doit également l’être aux règles légales. Par définition, les
plans directeurs peuvent être concrétisés de diverses manières. Il y a lieu de
les concrétiser dans le respect de l’ensemble des normes applicables et c’est à
cette seule condition qu’ils peuvent être approuvés. En l’espèce, le Conseil
d’Etat n’a jamais assuré à la recourante qu’il admettrait un plan d’affectation
ne respectant pas les art. 15 et 16 LAT ; il n’a pas non plus donné
de quelconque garantie quant au fait qu’il approuverait un plan d’affectation
tel que celui présenté. Les procédures d’approbation d’un plan directeur et
d’un plan d’affectation sont clairement distinctes. En effet, il s’agit de deux
types de plan différents, qui n’ont pas le même but, n’entraînent pas les mêmes
conséquences et ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Les prévisions de
développement démographique figurant dans le plan directeur communal ne peuvent
être considérées comme donnant un droit à augmenter les surfaces de zone à
bâtir de façon à absorber la totalité de l’augmentation de population
envisagée, indépendamment des conditions posées par les art.15 et 16 LAT. Le
Tribunal fédéral a d’ailleurs déjà eu l’occasion de préciser qu’
"
en droit cantonal vaudois, un plan
directeur communal a une portée limitée: il détermine les objectifs
d'aménagement de la commune (art. 35 LATC), il doit être adapté aux besoins de
la commune (art. 36 al. 3 LATC), mais, contrairement au plan directeur
cantonal, il ne lie pas les autorités et leur sert uniquement de référence et
d'instrument de travail (art. 31 LATC)
"
(arrêt du 13 mars 2008 consid.
5.2 en les
causes
1A.315/2005 - 1P.797/2005 - 1P.799/20051P.801/2005
- 1P.803/2005; ATF du 15 avril 1998 in
RDAF 1998 I,
p. 318
). L’absence de force contraignante du plan
directeur communal en fait ainsi un instrument très souple qui permet aux communes
de garder une marge de manœuvre importante au moment de la planification
concrète.
En l’occurrence, dès que la commune
a soumis son projet de nouveau PGA au SAT en été 2006, celui-ci a attiré son
attention sur le fait que les art. 15 et 16 LAT n’étaient pas respectés
(cf. courrier du SAT du 19 mars 2007). Tel est précisément le but de l’examen
préalable. Le 29 mai 2007, dans le prolongement de l’avis exprimé par le SAT,
le Chef du DEC a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité
d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a invité
la municipalité à reprendre la concertation avec le SAT, ce que celle-ci n’a
pas fait. On relève d’ailleurs que le tribunal a considéré que même le fait
qu’un ancien chef du département compétent ait donné un avis favorable lors de
l'examen préalable d’un plan ne saurait contraindre, ni l'autorité
d'approbation du plan, ni l’autorité de recours à donner son aval à une
planification contraire à l'art. 15 LAT (cf. AC.1997.0134 du 26 février 1998 consid. 5).
Point n’est besoin d’examiner si cette jurisprudence doit s’appliquer dans le
cas d’espèce, puisque l’attitude des autorités cantonales a été sans ambiguïté
dès le début de la procédure d’examen du nouveau PGA et qu’aucun renseignement
relatif au zonage précis du territoire de la recourante n’a été fourni dans la
procédure d’établissement dudit PGA.
L’une des conditions d’application
du principe de la bonne foi – à savoir le renseignement erroné donné dans une
situation concrète – n’étant pas réalisée, dit principe ne peut pas s’appliquer.
cc) Au
surplus, une autre condition d’application du principe de la bonne foi n’est pas
réalisée en l’espèce, à savoir l’absence de modification de la législation
applicable entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause (selon
la recourante, le moment auquel le PDCom a été approuvé) et celui où le
principe de la bonne foi a été invoqué.
Le projet définitif de nouveau PDCn a été
adopté le 5 juin 2007 par le Grand Conseil et est entré en vigueur en 2008. On se
trouve ainsi dans une situation analogue à celle d’une modification législative,
entre le moment où le PDCom a été approuvé (février 2004) et celui où le PGA révisé
a été soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (octobre 2008). De plus, d
ans son courrier du
16 août 2006, la
municipalité indiquait être
"
consciente que le potentiel du taux d’accroissement démographique
dépass
[
ait
]
les 12% notifiés dans le projet du
futur PDCn
"
. Au
courant d’un changement normatif imminent, la recourante a donc sciemment
choisi de ne pas en tenir compte et ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne
foi.
Peu importe à cet égard que les lignes directrices du PDCn (dont la
recourante savait qu’il la lierait en tant qu’autorité) aient été connues en
2002 déjà. Certes, on peut se demander pourquoi le Conseil d’Etat a approuvé un
PDCom qui envisageait un taux de croissance démographique de l’ordre de 40% et
n’a pas d’emblée attiré l’attention de la recourante à ce moment là sur l’impossibilité
de légaliser ultérieurement une zone à bâtir en rapport avec ce taux. Quoi
qu’il en soit, les lignes directrices du PDCn n’avaient pas de force
obligatoire avant l’entrée en vigueur du PDCn.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours aux frais de son auteur, qui n’a pas droit à des dépens (art.
49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD). Vu l’issue du pourvoi, les oppositions sont
sans objet, ce qui n’entraîne ni frais ni dépens pour les opposants.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue par le Département de
l'économie le 12 février 2009 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille)
francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 septembre 2009
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.