vd_omni · AC.2020.0215 · 2020-12-09 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Municipalité de Bex | La recourante, propriétaire de parcelles situées en partie dans le périmètre de l'inventaire fédéral des prairies sèches, obtient la régularisation d'une série d'aménagements qu'elle avait réalisés au fil des ans sans disposer des autorisations nécessaires, à l'exception d'un appentis dont la démolition est requise du fait que cet ouvrage serait situé dans le périmètre de l'inventaire et porterait ainsi atteinte à un biotope d'importance nationale. La décision entreprise résulte d'une confusion entre deux bâtiments, qui a conduit la DGTL à retenir, à tort, que l'appentis se trouvait à l'intérieur du périmètre de l'inventaire. Après le dépôt du recours, la DGTL a reconnu son erreur sans pour autant rapporter sa décision, alors que l'appentis aurait dû être régularisé au même titre que les autres aménagements litigieux. Admission du recours et réforme de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.12.2020 AC.2020.0215

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 décembre 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********
,
P_FIN
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
P_FIN
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Unité du service juridique,
à Lausanne,
2.
Municipalité de Bex,
à Bex.
P_FIN
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 6 août 2020 ordonnant en particulier le
démontage de l'appentis pour le stockage du foin (parcelles n
os
3879 et 3856 - CAMAC 72727)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
3856, 3877,
3878 et 3879 de la commune de Bex, situées au lieu-dit "
En Memey
".
D’une surface de respectivement 4'433 m
2
, 4'671 m
2
, 2'952
m
2
et 36'833 m
2
, ces biens-fonds sont essentiellement en
nature de champ-pré-pâturage et en nature de forêt. La parcelle n° 3879
supporte un bâtiment d’habitation avec grange de 119 m
2
au sol (ECA
n° 2062) et un bâtiment agricole de 32 m
2
au sol (ECA n° 2073). Sur
la parcelle n° 3856 se trouve en outre un bâtiment agricole de 41 m
2
au sol (ECA n° 2063). A.________ travaille comme agricultrice sur ses terres et
s'occupe notamment de moutons, de poules et de chevaux.
Les parcelles de A.________ sont essentiellement colloquées
en zone de montagne selon le règlement du plan d'extension communal et de la
police des constructions de la commune de Bex de juin 1979, approuvé par le
Conseil d’Etat du Canton de Vaud le 9 octobre 1985 (ci-après: RPE). En tant
qu'espace peu ou pas construit, cette zone n'autorise aucune construction
nouvelle, sauf celles qui sont destinées à l'exploitation de l'agriculture et
de la sylviculture (cf. art. 166 RPE).
Les parcelles de A.________ sont par ailleurs situées
en partie dans le périmètre de l’inventaire fédéral des prairies et pâturages
secs d'importance nationale (objet n° 6164, Les Posses; ci-après: l'inventaire
des prairies sèches). S'agissant des éléments construits, le bâtiment ECA
n° 2073 (parcelle n° 3879) figure à l’intérieur de ce périmètre, contrairement
aux bâtiments ECA n° 2062 (parcelle n° 3879) et ECA n° 2063 (parcelle n° 3856)
qui se trouvent à l'extérieur de celui-ci.
B.
En 2006, A.________ a entrepris des démarches pour rendre la grange attenante
au bâtiment ECA n° 2062 habitable et créer un bûcher à proximité. Les autorités
communales et cantonales compétentes ont préavisé favorablement le projet, qui
a été mis à l’enquête publique. A.________ a ensuite interrompu la procédure
pour des motifs privés.
C.
Par la suite, A.________ a réalisé divers aménagements sur sa propriété
sans disposer des autorisations nécessaires. En 2007, elle a érigé le bûcher
pour lequel elle avait initié une procédure de permis de construire une année
plus tôt; elle y entrepose du bois de chauffage pour sa maison. En 2010, deux
yourtes ont été installées près de son habitation pour accueillir les bénévoles
qui apportent leur aide sur l'exploitation. Enfin, au printemps 2012, une
violente tempête a pratiquement détruit la paroi sud de la grange attenante au
bâtiment ECA n° 2062. Durant l’été 2013 et au vu de ses moyens financiers
limités, A.________ a reconstruit la partie inférieure de la grange, qui
menaçait de s’effondrer, en respectant la surface au sol, l’aspect extérieur et
l’affectation préexistants. La construction s’apparente visuellement à un
couvert.
Le 7 novembre 2013, la Municipalité de Bex
(ci-après: la municipalité) a imparti à A.________ un délai au 15 décembre 2013
pour démonter le bûcher, les yourtes et le couvert susmentionnés, tout en
précisant que la propriétaire avait la possibilité de déposer, dans le même
délai, une demande de régularisation des travaux effectués sans autorisation auprès
du Service du développement territorial (SDT; devenu le 1
er
mai 2020
la Direction générale du territoire et du logement - DGTL).
A.________ et la municipalité ont ensuite eu des
échanges en vue de la mise en conformité des travaux.
Dans un courrier du 27 janvier 2014, A.________ a
fourni des explications supplémentaires à la municipalité et requis la
régularisation des aménagements contestés en joignant trois demandes de permis
de construire ainsi que trois questionnaires 66B "
Construction ou
installation hors zone à bâtir non conforme à la destination de la zone (pas de
relation avec une exploitation agricole)
".
Le 14 février 2014, la municipalité a transmis la
demande de régularisation de A.________ au SDT, en précisant qu’elle émettait
un préavis favorable à ce sujet.
Le SDT n’a pas donné suite.
Le 27 septembre 2018, A.________ a rappelé à la
municipalité que son courrier du 27 janvier 2014 était resté sans réponse et
apporté des compléments à sa demande. Elle a expliqué qu’elle avait achevé la
réfection du couvert accolé à la grange en 2015 et que cet ouvrage lui servait
de séchoir à plantes et à laine. L’état général du bâtiment demeurait toutefois
précaire et A.________ entendait déposer une demande de permis de construire
pour la remise en état de sa partie nord aussitôt que sa situation financière
le lui permettrait, pour y accueillir du bétail et stocker des outils et des
machines agricoles.
La municipalité s’est adressée au SDT le 3 octobre
2018, puis le 16 janvier 2019 pour s’enquérir de l’avancement de la procédure
de régularisation.
Une visite locale a eu lieu le 12 avril 2019 sur la
propriété de A.________, en présence de cette dernière ainsi que d’une avocate
de la Division Hors zone à bâtir du SDT, d’un représentant de la municipalité
et d’un technicien de la commune. Cette visite a permis d’identifier le bûcher,
les deux yourtes et le couvert accolé à la grange dont la régularisation était
requise. Elle a également mis en évidence d’autres aménagements qui avaient été
réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 3879, à savoir un poulailler à
l’intérieur de la grange avec un parc extérieur, une serre, des panneaux
solaires thermiques, un système d’irrigation et une citerne de récupération des
eaux de pluie. Il a encore été constaté que A.________ avait construit un
appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063 qui lui sert de bergerie sur la
parcelle n° 3856, pour y stocker le foin pour ses moutons.
Le dossier a été soumis aux autorités cantonales compétentes,
notamment à la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources
et du patrimoine naturels, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV). Dans
son préavis, cette autorité a constaté que le parc à poules et l’appentis accolé
au bâtiment ECA n° 2063 étaient situés dans le périmètre de l'inventaire des
prairies sèches, qui sont protégées au sens de l'art. 18a et c de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451) et de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 13 janvier
2010 sur la protection des prairies et pâturages secs d'importance nationale
(OPPPS; RS 451.37). La DGE-BIODIV a considéré que ces aménagements ne pouvaient
pas être régularisés, dès lors qu'ils portaient atteinte à un biotope
d'importance nationale. Elle a donc exigé leur démontage et la remise en état
du terrain.
Dans un courrier du 15 août 2019, le SDT a
communiqué à A.________ le résultat de la consultation des autorités cantonales.
Il lui a fait part de son intention d’accepter de régulariser les aménagements
réalisés, à l’exception des yourtes, du parc à poules, de la citerne et de "
l’appentis
au nord du bâtiment ECA n° 2063
", dont il entendait ordonner le
démontage compte tenu notamment de la prise de position de la DGE-BIODIV. Le
SDT a accordé à A.________ un délai pour se déterminer.
A.________ a répondu au SDT le 12 septembre 2019.
Elle a fourni des explications complémentaires au sujet des installations
contestées, tout en précisant qu’elle n'était pas en mesure de se déterminer
sur le préavis du service cantonal car ce dernier contenait de nombreuses
imprécisions. A.________ a relevé en particulier que l’appentis accolé au
bâtiment ECA n° 2063 se trouvait en réalité en dehors du périmètre de
l'inventaire des prairies sèches. Elle a invité le SDT à lui faire parvenir une
nouvelle prise de position tenant compte de ses remarques.
D.
Par décision du 6 août 2020, la DGTL (anciennement le SDT) a accepté de
régulariser le bûcher, le couvert accolé à la grange (ECA n° 2062), le
poulailler, la serre, les panneaux solaires thermiques, le système d’irrigation
et la citerne présents sur la parcelle n° 3879 (étant précisé qu'une mise en
conformité de la citerne était toutefois exigée). Elle a imparti à A.________
un délai au 30 novembre 2021 pour déposer une demande de permis de construire
en ce sens. La DGTL a par ailleurs ordonné le démontage des deux yourtes, du
parc à poules et de "
l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2073 servant
au stockage du fourrage
" ainsi que la remise en état du terrain dans
un délai au 31 décembre 2021.
E.
Par acte du 24 août 2020, A.________ a recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en
indiquant qu'elle contestait uniquement l’ordre de démolition de "
l’appentis
au nord du bâtiment ECA 2073, situé sur la parcelle 3856 (et non pas sur la
3879)
". Elle a fait valoir que cet aménagement ne figure pas dans le
périmètre de l’inventaire des prairies sèches et qu’il doit donc pouvoir être
régularisé, puisqu’il ne porte pas atteinte au biotope protégé par cet
inventaire
.
Dans sa réponse du 18 septembre 2020, la DGE-BIODIV a
expliqué qu’elle avait refusé la régularisation de l’appentis du fait que cet
ouvrage se trouve à l’intérieur du périmètre de la prairie sèche des Posses.
Dans sa réponse du 22 septembre 2020, la DGTL a
indiqué que sa décision comporte une erreur en ce sens que "
l’appentis
sis au nord du bâtiment ECA n° 2063 est sur la parcelle n° 3856 et non 3879
".
Elle a renvoyé aux éléments développés dans la réponse de la DGE-BIODIV et s’en
est remise à justice sur l’issue du recours.
Par avis du 23 septembre 2020, la juge instructrice
a relevé que la décision entreprise semblait fondée sur une confusion entre le
bâtiment ECA n° 2073 situé sur la parcelle n° 3879 dans le périmètre de
l’inventaire des prairies sèches - auquel la décision attaquée mentionne qu’un
appentis a été accolé - et le bâtiment ECA n° 2063 qui se trouve sur la
parcelle n° 3856 et en dehors de ce périmètre. La juge instructrice a invité la
DGTL à lui confirmer que l’appentis dont la démolition est requise est
effectivement accolé au nord du bâtiment ECA n° 2073 sur la parcelle n° 3879.
Le 30 septembre 2020, la DGTL a indiqué que
l’appentis visé par sa décision est en réalité celui qui est accolé au nord du
bâtiment ECA n° 2063 sur la parcelle n° 3856. Elle n'a pas pour autant
modifié sa position, mais s'est contentée de répéter que la mesure de remise en
état contestée était fondée sur le préavis de la DGE-BIODIV.
F.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante conteste l’ordre de démolition de l’appentis qui a été
aménagé sans autorisation au nord du bâtiment ECA n° 2063, sur la parcelle n°
3856. Elle soutient que cet ouvrage peut être régularisé
a posteriori
,
étant donné qu’il ne figure pas dans le périmètre de l’inventaire des prairies
sèches et ne porte donc pas atteinte à un biotope d’importance nationale,
contrairement à ce que mentionne la décision entreprise.
a) Les zones à protéger sont régies par l’art. 17 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Elles comprennent notamment les biotopes des animaux et des plantes dignes
d'être protégés (art. 17 al. 1 let. d LAT). La base légale pour les inventaires
fédéraux des biotopes d’importance nationale figure à l’art. 18a LPN. Cette
disposition prévoit que le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des
cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation
de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (al. 1). Les
cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes d’importance
nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur
exécution (al. 2). Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l’avis des cantons,
fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré
les avertissements, un canton ne prescrit pas à temps les mesures de
protection, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication peut prendre à sa place les mesures
nécessaires et mettre à sa charge une part équitable des frais correspondants
(al. 3).
Le Conseil fédéral a établi des inventaires fédéraux
d’objets d’importance nationale pour cinq types de milieux naturels. Dans ce cadre,
il a notamment adopté l’OPPPS, dont le but est de protéger et de développer les
prairies et pâturages secs d’importance nationale dans le respect d’une
agriculture et d’une sylviculture durables (art. 1 OPPPS). L’inventaire des
prairies sèches comprend les objets énumérés à l’annexe 1 de l’ordonnance (art.
2 al. 1 OPPPS). Ces objets doivent être conservés intacts (art. 6 al. 1 OPPPS).
Les buts de la protection consistent notamment en la conservation et le
développement de la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments
écologiques indispensables à leur existence (art. 6 al. 1 let. a OPPPS), en la
conservation des particularités, de la structure et de la dynamique propres aux
prairies sèches (let. b), et en une agriculture et une sylviculture respectant
les principes du développement durable (let. c).
b) L’art.
22 al. 1 LAT pose le principe selon
lequel aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée
sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22
al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (let. b). En droit vaudois, la
question de l'assujettissement des constructions à autorisation est régie par
l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), qui prévoit qu'aucun travail de construction
ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. La compétence pour autoriser une
installation ou une construction en zone agricole appartient à l'autorité
cantonale (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC).
Lorsqu’une construction a été réalisée ou modifiée
sans autorisation, alors que cette formalité était imposée, l'art. 105 al. 1
LATC dispose que la municipalité, ou à son défaut le département, est en droit
de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne
sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La
jurisprudence rendue à ce propos retient que l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248
consid. 4a; TF 1C_114/2018 du 21 juin 2019 consid. 5.1.2)
c) La recourante est propriétaire de quatre
parcelles classées, pour l'essentiel, en zone de montagne selon le plan
d’extension de la commune de Bex. Ces biens-fonds sont par ailleurs situés en
partie dans le périmètre de l'inventaire des prairies sèches (objet n° 6164,
Les Posses). Du point de vue des éléments construits, le bâtiment ECA n° 2073
présent sur la parcelle n° 3879 entre dans le périmètre de l’inventaire, ce qui
n'est pas le cas des bâtiments ECA n° 2062 présent sur la parcelle n° 3879 et
ECA n° 2063 présent sur la parcelle n° 3856, qui se trouvent à la limite de ce
périmètre et en sont ainsi exclus.
L'autorité intimée fonde sa décision de remise en
état sur le préavis négatif de la DGE-BIODIV et, partant, sur le constat selon
lequel l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063 a été réalisé à l'intérieur
du périmètre de l'inventaire fédéral, en violation de l’objectif de protection
de la prairie sèche des Posses résultant de l’art. 6 al. 1 OPPPS. Cette
situation nécessiterait la démolition de l’aménagement en question, compte tenu
de l’atteinte portée à un biotope d'importance nationale devant être conservé
intact.
La lecture des préavis des autorités cantonales, de
la décision attaquée et des réponses sur le recours montre qu’il y a eu une
confusion sur les numéros de parcelles et les numéros de bâtiments érigés sur
celles-ci, ayant abouti à une constatation erronée des faits pertinents et à
une mauvaise application du droit. Le courrier du 15 août 2019 de l'autorité
intimée critique en effet l’aménagement de "
l’appentis au nord du
bâtiment ECA n° 2063
", alors que la décision entreprise ordonne le
démontage de "
l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2073
".
Après le dépôt du recours, l’autorité intimée a reconnu que sa décision
comportait une erreur en ce sens que "
l’appentis sis au nord du
bâtiment ECA n° 2063
e
st sur la parcelle n° 3856 et non 3879
".
Elle n'a pas pour autant réexaminé la situation de l'appentis litigieux par
rapport au périmètre de l'inventaire des prairies sèches et la question de
l’éventuelle atteinte portée à l'objet n° 6164. Or l’appentis dont la
démolition est requise est en réalité accolé à la partie nord du bâtiment ECA
n° 2063, lequel est situé sur la parcelle n° 3856 et en dehors du périmètre de
l'inventaire fédéral. Le bâtiment ECA n° 2073 situé sur la parcelle n° 3879 et à
l'intérieur de ce même périmètre n’a quant à lui subi aucune modification. La
juge instructrice a interpellé l’autorité intimée au sujet de la confusion dont
est empreinte sa décision. Dite autorité a reconnu qu’elle avait commis une
erreur, dans une écriture du 30 septembre 2020. Elle n’a toutefois pas
jugé utile de rapporter sa décision, mais s’est à nouveau référée au préavis
négatif de la DGE-BIODIV pour justifier son ordre de remise en état, ce que la
cour ne peut que regretter.
Il suit de ce qui précède que l’appentis litigieux
n’a pas été construit dans un biotope d’importance nationale et que sa
démolition ne se justifie pas en vue de conserver intacte la prairie des
Posses. Rien n’indique par ailleurs que cet ouvrage ne serait pas conforme aux
autres prescriptions matérielles applicables. L’appentis aurait donc dû être
autorisé
a posteriori
par l’autorité intimée, au même titre que les
autres aménagements que la recourante a réalisés sans droit sur sa propriété,
notamment l'appentis au sud du bâtiment ECA n° 2062 sur la parcelle
n° 3879 qui se trouve en bordure, mais à l'extérieur, du périmètre de la
prairie sèche des Posses (objet n° 6164) tout comme l'appentis objet de la
présente cause.
3.
Le recours doit donc être admis et la décision attaquée réformée en ce
sens que l'appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063 peut être régularisé, un
délai au 30 novembre 2021 étant imparti à la recourante pour déposer une
demande de permis de construire en ce sens.
Vu l’issue du litige, il sera statué sans frais
(art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens, la
recourante ayant agi sans le concours d’un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6
août 2020 est réformée en ce sens que l'appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063
sur la parcelle n° 3856 du territoire de la Commune de Bex peut être
régularisé, un délai au 30 novembre 2021 étant imparti à la recourante pour
déposer une demande de permis de construire en ce sens.
III.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2020
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
et à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.