vd_omni · AC.2022.0065 · 2023-01-13 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________,G.________, H.________, Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Recours contre un projet d'antenne de téléphonie sur le toit d'un immeuble à Lausanne. Rejet du grief relatif à la motivation de la décision attaquée et du grief relatif au positionnement du panneau d'information relatif à l'enquête publique (consid. 3). Le fait que le permis de construire a été délivré pour un autre type d'antenne que celui mis à l'enquête publique ne nécessitait pas une enquête publique complémentaire dès lors que les émissions ont plutôt été réduites (consid. 4). L'installation est conforme à l'ORNI et à la LPE. Le permis de construire n'est pas subordonné à la démonstration d'un besoin. Les conditions de proximité définies au chiffre 62 de l'annexe 1 ORNI pour une évaluation du rayonnement tenant compte des antennes des sites voisins ne sont pas remplies et il n'y a pas lieu à coordination en application de la convention conclue en 1999 avec l'Etat de Vaud (consid. 8). Une installation de téléphonie mobile doit être autorisée si elle respecte le droit fédéral de l'environnement et le droit cantonal des constructions. Il n'y a pas lieu de prendre en compte la législation sur l'énergie (consid. 9). Dès lors qu'il est prévu d'implanter l'antenne sur un immeuble moderne sans intérêt particulier, le projet ne pouvait pas être refusé au motif qu'il s'implante dans un quartier de Lausanne inscrit à l'ISOS ou sur la base de la clause d'esthétique. A cet égard, l'impact sur la vue et le dégagement dont bénéficient certains propriétaires voisins n'est pas déterminant (consid. 10). Rejet des griefs relatifs à la perte de valeur des immeubles environnants (consid. 11) et aux immissions immatérielles (consid. 12). Rejet du grief relatif à l'art. 47 LATC en relation avec le projet de PACom (consid. 13).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.01.2023 AC.2022.0065

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 janvier 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. Bertrand Dutoit et
M. Philippe Grandgirard, assesseurs.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'urbanisme,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
à
Lausanne,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne,
Constructrice
G.________,
à ********,
Propriétaire
H.________,
à ********,
représentée par I.________, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts, F.________ c/ décisions de
la Municipalité de Lausanne du 1
er
février 2022 (nouvelle station
de base de communication mobile) - dossier joint: AC.2022.0068
Recours F.________ c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 1
er
février 2022 (nouvelle station de base de communication mobile) - dossier
joint à AC.2022.0065
Vu les faits suivants:
A.
H.________ (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de la parcelle
n
o
5189 de la Commune de Lausanne (ci-après: la commune). Ce bien-fonds
se situe dans le quartier "sous-gare", dans un secteur densément bâti.
Il est bordé au sud par la rue Voltaire et à l'est par la promenade de la
Ficelle (créée en relation avec le métro M2) qui permet d'accéder au quartier
d'Ouchy sis au bord du lac Léman. D'une surface de 4'743 m
2
, la
parcelle n
o
5189 supporte deux bâtiments d'habitation récents, soit
un bâtiment de 439 m
2
au nord et un bâtiment en forme de L de 1'470 m
2
au sud et à l'est (ECA n
o
18979), tous deux construits en 2015. Le
bâtiment ECA n
o
18979 comprend six étages sur rez avec un dernier
niveau en attique. La parcelle est colloquée en zone urbaine régie par les art.
95 à 103 du règlement sur le plan général d'affectation de la commune de Lausanne
du 26 juin 2006 (RPGA).
La parcelle n
o
5189 est comprise dans le Périmètre
31 de la fiche "Lausanne" de l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS). Plusieurs bâtiments du quartier ont
reçu la note *2* lors du recensement architectural prévu par l'art. 14 de la
loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier
(LPrPCI; BLV 451.10), notamment deux bâtiments rue Voltaire ******** et ********,
sis de l'autre côté de la rue en face du bâtiment ECA n
o
18979.
D'autres
bâtiments du quartier ont reçu la note
*3*. Selon l'art. 8 du règlement
du 18 mai 2022 sur la protection du patrimoine culturel immobilier (RLPrPCI;
BLV 451.16.1), la note *2* recense les objets d'intérêt régional pour lesquels
une mesure de protection est en principe requise. La note *3* recense pour sa
part les objets d'intérêt local ayant une importance au niveau communal.
B.
Le 28 février 2019, une demande de construction d'une nouvelle station
de base de communication mobile pour le compte de G.________ (ci-après: la
constructrice) sur le bâtiment ECA n° 18979 a été déposée auprès de la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité). L'installation projetée,
comprenant trois mats, neuf antennes, une échelle d'accès et un capot
anti-accès, dépasserait d'environ 5,80 m la toiture du bâtiment et présenterait
une largeur d'environ 150 cm.
C.
Mis à l'enquête publique du 4 juin au 4 juillet 2020, le projet a
suscité 44 oppositions, dont celles de F.________, A.________, B.________, C.________,
D.________ et E.________. Le dossier d'enquête contenait une Fiche de données
spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et
raccordements sans fil (WLL) (fiche de données) datée du 24 janvier 2019.
Celle-ci a ensuite été remplacée par une fiche du 21 juin 2021 en raison d'un
changement de type d'antenne. C'est cette dernière fiche de données qui a été
prise en compte par la Direction générale de l'environnement (DGE) dans son
préavis relatif au projet.
D.
Le 7 septembre 2021, la Centrale des autorisations en matière de
constructions de la Direction générale du territoire et du logement a établi
une synthèse des préavis et autorisations spéciales des services de l'Etat
(synthèse CAMAC 184910). Celle-ci contient un préavis de la DGE qui constate
que le projet respecte la valeur limite de l'installation dans les lieux à
utilisation sensible (LUS) et la valeur limite d'immissions au lieu de séjour
momentané (LSM) le plus chargé. La DGE demande que l'opérateur fasse procéder,
à ses frais, à des mesures de contrôle dans les six mois qui suivent la mise en
exploitation des installations dans la configuration définie dans la fiche de
données spécifiques et précise que ces mesures devront être effectuées par un
organisme indépendant et certifié. Se référant à la convention signée en 1999
entre les opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud prévoyant une
coordination lorsque la distance entre des antennes est inférieure à 100 m, la
DGE constate qu'il n'y a pas d'autres sites prévus à coordonner. Elle relève
également que les conditions de proximité définies au ch. 62 de l'annexe 1 de
l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non
ionisant (ORNI; RS 814.710) ne sont pas remplies et que l'ORNI n'impose par conséquent
pas de tenir compte des immissions des antennes des sites voisins. Elle demande
que l'installation soit intégrée dans un système d'assurance qualité selon la
circulaire de l'office fédéral de l'environnement du 16 janvier 2006.
La synthèse CAMAC mentionne également que la
Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division monuments et sites
(ci-après: DGIP) n'a pas de remarque à formuler.
E.
Le 1
er
février 2022, la municipalité a délivré le permis de
construire. Celui-ci prévoit que les exigences figurant dans la synthèse CAMAC
du 7 septembre 2021 en font partie intégrante. Par décision du même jour, la
municipalité a levé les oppositions.
Par acte conjoint du 28 février 2022, A.________, B.________,
C.________, D.________ et E.________ (ci-après: les recourants A.________ et
consorts) ont recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant
principalement à leur annulation et subsidiairement à ce qu'il soit demandé à
la municipalité, respectivement aux services compétents, de réévaluer le projet
notamment sur la question de l'aspect esthétique et intégration, au vu de l'environnement
bâti. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0065.
Par acte du 3 mars 2022, F.________ a également recouru
auprès de la CDAP, concluant principalement à la réforme des décisions
attaquées dans le sens que le permis de construire est refusé et son opposition
admise et subsidiairement à l'annulation du permis de construire et de la
synthèse CAMAC 184910. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2022.0068.
Le 23 mars 2022, les causes AC.2022.0065 et
AC.2022.0068 ont été jointes sous la référence AC.2022.0065.
La DGIP a déposé des déterminations le 1
er
avril 2022. Elle relève que le projet n'a pas suscité de remarques de sa part
s'agissant d'interventions sur un bâtiment récent et non recensé.
La municipalité a déposé sa réponse et produit son
dossier le 12 avril 2022. Elle conclut au rejet des recours.
La constructrice a déposé des observations le 12 mai
2022. Elle conclut au rejet des recours et à la confirmation des permis de
construire. Elle indique notamment que la propriétaire de la parcelle qui accueille
une de ses antennes au Chemin des Délices ******** a résilié le bail après une
ultime prolongation, au 31 décembre 2022. Elle indique également qu'une autre
de ses installations à l'avenue de Cour est actuellement mise hors service en
attendant un permis de construire suite à une reconstruction sur le toit de
l'immeuble et qu'il n'est pas certain qu'elle puisse être remise en service.
Elle invoque par conséquent un défaut de couverture du quartier sous-gare et un
problème de saturation du réseau, problèmes auxquels l'installation litigieuse
contribuera selon elle à remédier.
La DGE a déposé des déterminations le 12 mai 2022.
Elle confirme que la convention signée en 1999 entre les opérateurs de
téléphonie mobile et l'Etat de Vaud n'est pas applicable dès lors que le projet
se situe à plus de 100 m des sites existants.
En date des 4 et 7 juillet 2022, les recourants A.________
et consorts et F.________ ont déposé des observations complémentaires.
La DGIP s'est à nouveau déterminée le 3 août 2022.
La DGE et la constructrice ont indiqué qu'elles
n'avaient pas de déterminations complémentaires à formuler.
Le 15 août 2022, la municipalité a produit le
rapport et préavis du 17 juillet 2020 de la "Cellule Antennes" (ci-après:
le préavis de la Cellule Antennes) qui existait à l'époque au sein de l'administration
communale et qui était pilotée par le service d'architecture (cette
"Cellule Antennes" a été dissoute par la municipalité en décembre
2021). Ce document a la teneur suivante:
"
1           Préambule
Le projet a été enregistré le 8
mars 2019 par le Bureau des permis de construire. Il n'a pas fait l'objet d'une
demande préalable. La Cellule Antennes, interne à l'administration lausannoise
et sous le pilotage du service d'architecture, a analysé le projet sur la base
des documents remis par le requérant et a prononcé le 30 juin 2020 un préavis
esthétique négatif en vertu des articles LATC 86 et RPGA 69.
Le bâtiment sis rue Voltaire ********
et ******** n'est pas recensé au sens du Recensement architectural vaudois. Sur
le plan patrimonial il est toutefois dans le secteur 31 défini par l'ISOS,
secteur bénéficiant d'un objectif de sauvegarde A.
2.            Contexte
Le bâtiment sur lequel prendrait
place l'installation technique (téléphonie mobile) faisant l'objet d'une
demande de permis de construire est sis sur la parcelle 5189 et bordé à son est
par la voie de métro m1 (anciennement dit "La Ficelle" elle-même
bordée à son est par le chemin piétonnier des Délices), à son sud par la rue
Voltaire, à son nord par un parc arboré de jeux et de délassement et à son
ouest par le bâtiment sis rue Voltaire 11.
C'est un bâtiment terminé en 2015
avec le bureau ******** et ******** à Lausanne pour architecte. Il est d'une
géométrie en L en plan et comporte 7 niveaux dans sa partie est, bras court du
L, dont un rez-de-chaussée et un attique. L'installation technique projetée
prendrait place en toiture dans l'angle extérieur du L pointant vers le
sud-est.
3.            Analyse formelle
esthétique et intégration
Les éléments composants le mât, les
antennes et les équipements sont des éléments techniques sans intérêt
esthétique en propre autre qu'une esthétique à caractère industrielle qui ne
s'accorde ni au bâtiment sur la toiture duquel ils sont installés, ni au
paysage urbain proche, ni au paysage lointain du Lavaux ou des Alpes. Ceci est
renforcé par la masse visuelle qu'ils forment relativement aux autres éléments
techniques en toiture et au bâtiment lui-même, particulièrement l'étage en
attique couvert d'une toiture fine.
Visibles depuis le sol dès 6 m de
la façade, particulièrement depuis l'espace public du chemin des Délices dans
le prolongement de la promenade de la Ficelle et depuis le parc arboré et
inconstructible de jeux et de délassement situé juste au nord du bâtiment, le mât
et les antennes nuiraient à la vue du ciel, composante importante du sentiment
humain de bien-être, alors même que les usagers de ce parc ne profitent pas de
dégagement visuel vers le lointain comme beaucoup d'autres espaces verts
lausannois.
Visibles depuis le sommet de la
colline de Montriond, le mât et les antennes nuiraient à la vue vers l'est du
paysage urbain lausannois avec le Lavaux en arrière-plan.
Visibles depuis l'est de la place
Alfred-Stucky et l'embouchure du chemin des Délices en amont, les mât, antennes
et équipements nuiraient à la vue du paysage alpestre et à la vue sur le ciel.
Visibles depuis les étages
supérieurs des bâtiments en amont, les mât, antennes et équipements nuiraient à
la vue du paysage lacustre et alpestre. Ceci est renforcé par l'absence d'un
habillage ceignant ces éléments techniques et qui les masquerait par une forme
géométrique moins accidentée et donc moins prégnante à la vue.
Sur le plan des proportions
géométriques architecturales, le mât et les antennes qui y sont attachées ont
une hauteur de près de 2 étages au-dessus d'un bâtiment de 7 niveaux (rez plus
6 étages), ce qui donne le sentiment visuel d'écraser le bâtiment, ceci étant
renforcé par la largeur d'environ 150cm formée par l'ensemble du mât et des
antennes qui donne à l'ensemble une proportion de 1 pour 4. D'autant plus que
le bâtiment, imposant par ses dimensions, est visuellement allégé par la présence
de son étage d'attique en retrait des façades.
4.            En conclusion
Nous considérons que ce projet n'a
pas les qualités esthétiques requises et porterait atteinte à la contemplation
paysagère et céleste dont jouissent nombre de voisins et d'usagers des espaces
extérieurs publics ou privés.
En conséquence, la Cellule
Antennes pilotée par le service d''architecture et en vertu des articles LATC
86 et RPGA 69 confirme son préavis négatif.
"
Le tribunal a tenu audience le 3 octobre 2022. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"L'audience débute à 9h30
devant le bâtiment ECA n° 18978 situé sur la parcelle n° 5189, rue Voltaire n° ********
à Lausanne.
Il est discuté du grief relatif au
positionnement de l'avis d'enquête. Mme F.________, qui indique avoir eu
connaissance de la mise à l'enquête publique du projet litigieux, se dit
étonnée qu'aucun panneau orange n'ait été affiché sur le bâtiment concerné, à
un emplacement directement visible du public. M. J.________
[pour la propriétaire]
explique qu'en général
une affichette est placée sur la porte d'accès du bâtiment et qu'il est
possible que celle-ci ait été déplacée par des locataires. Mme F.________
objecte que l'entrée du bâtiment en cause n'est pas visible du public. M. A.________
ajoute avoir pour sa part été informé de la mise à l'enquête publique par le
biais de la CAMAC, à laquelle il faut toutefois être abonné. Il déplore le fait
qu'aucune affichette n'ait été posée dans son secteur d'habitation.
Le président relève que le type
d'antenne autorisé diffère de celui mis à l'enquête publique. Mme K.________
[juriste auprès de la constructrice]
explique
que l'antenne adaptative initialement choisie a dans l'intervalle été retirée
du catalogue, raison pour laquelle elle a dû être remplacée par une autre
antenne, elle aussi adaptative. Elle ajoute ne pas pouvoir détailler
précisément les différences (dimensions, rayonnement, etc.) entre les deux
antennes, mais souligne qu'une nouvelle fiche de données spécifiques a été
transmise. M. A.________ relève avoir connaissance d'un courrier dans lequel la
constructrice expliquait à la propriétaire que l'antenne projetée n'était pas
adaptative. Il se plaint du fait que les opposants n'ont pas pu s'exprimer sur
la nouvelle antenne choisie et fait valoir que cette modification du projet
aurait dû faire l'objet d'une enquête publique complémentaire. Mme F.________
ajoute que comparaison faite des fiches de données spécifiques des deux
antennes, il existe une différence au niveau du diagramme d'antenne, ce qui
équivaut selon l'ORNI à une modification de l'installation qui doit faire
l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique. Mme K.________ admet qu'il
est question d'une nouvelle installation selon l'ORNI mais soutient que dans la
mesure où le rayonnement est égal voire moindre, c'est à juste titre que la
municipalité a renoncé à exiger une mise à l'enquête complémentaire. Mme L.________
[conseillère juridique auprès de la
municipalité]
indique ignorer les motifs pour lesquels la municipalité
n'a pas exigé une mise à l'enquête complémentaire. Mme K.________ explique par
ailleurs que la constructrice s'est engagée dans le contrat de bail à ne pas
exploiter l'antenne pour la 5G au-delà de 50 Watts.
La cour et les parties se rendent
sur l'aire de jeu située sur la parcelle voisine n° 5188. Plan à l'appui, M. M.________
[pour la DGE]
relève qu'ont été pris en
compte les 3 LUS (lieus à utilisation sensible) les plus exposés, dont l'aire
de jeu ne fait pas partie. Mme C.________ indique que certains des résidents de
l'EMS tout proche pourraient être perturbés en découvrant l'antenne projetée.
La cour et les parties se
déplacent à pied dans le secteur pour constater l'emplacement de divers
bâtiments bénéficiant d'une note *2* au recensement architectural cantonal et
situés dans la rue Voltaire (n
os
******** et ********), à l'Avenue
du Grammont (n
os
******** et ********), à l'Avenue Floréal (n
os
********, ********, ********, ********, ********, ********, ********), dans la
rue Jean-Jacques Cart (n********), ainsi qu'à l'angle formé par la rue Voltaire
et l'Avenue Frédéric-César de La Harpe (n° ********). M. A.________ déclare que
l'antenne litigieuse, de 5,80 m de hauteur, équivaudra visuellement à 2 étages
supplémentaires et sera visible depuis tous ces immeubles, ainsi que depuis la
colline de Montriond.
La cour et les parties empruntent
ensuite l'Avenue de Cour puis remontent la «promenade de la Ficelle». A la
hauteur du bâtiment ECA n° 18978, l'emplacement de l'antenne litigieuse est
désigné. M. A.________ fait observer que les infrastructures sur la toiture du
bâtiment, en retrait, ne sont pas visibles depuis ce point d'observation, alors
que l'antenne projetée le sera. Il ajoute qu'il convient également de tenir
compte du fait que plusieurs bâtiments remarquables sis à l'Est de l'immeuble
ECA n° 18978 donneront sur l'antenne litigieuse. Le juge assesseur Philippe
Grandgirard souligne que bâtiments ne donneront cependant pas sur un immeuble
au bénéfice d'une note *2*.
La Cour et les parties parviennent
à la Terrasse Alfred Stucky, depuis laquelle il est constaté que l'antenne
projetée sera visible selon l'endroit où l'on se tient. L'existence d'une autre
antenne (sise au chemin des Délices ********) appartenant à la constructrice
est également observé. Mme F.________ pose la question de savoir ce que va
devenir cette autre antenne. Mme K.________ répond qu'elle sera démontée.
Il est discuté du préavis négatif
émis le 17 juillet 2020 par la Cellule Antennes interne au Service
d'architecture de la Ville de Lausanne. M. N.________
[architecte auprès de la municipalité]
indique qu'il en est
l'auteur et que sa prise de position a été validée par la Déléguée à la
protection du patrimoine alors en poste. Il ajoute que la Cellule Antennes a
été dissoute au début de l'année 2021 et que c'est maintenant l'Office des
permis de construire qui chapeaute le tout, y compris la question esthétique.
Le président donne lecture du passage suivant tiré dudit préavis: «Visibles
depuis les étages supérieurs des bâtiments en amont, les mât, antennes et
équipements nuiraient à la vue du paysage lacustre et alpestre. Ceci est
renforcé par l'absence d'un habillage ceignant ces éléments techniques et qui
les masquerait par une forme géométrique moins accidentée et donc moins
prégnante à la vue».  Invité par le président à préciser si cette dernière
phrase doit être comprise comme une proposition d'améliorations esthétiques, M.
N.________ répond que tel est le cas et que cela fait partie des pistes
généralement proposées aux opérateurs. A titre d'exemple, il désigne
l'habillage réalisé sur une antenne posée en toiture d'un bâtiment situé au
Nord de la Terrasse Alfred Stucky. Mme K.________ explique que la constructrice
n'a pas eu connaissance de ce préavis. Elle ajoute que des solutions alternatives
n'ont pas été étudiées dès lors qu'il a été considéré que le bâtiment se
prêtait bien au projet litigieux. Mme K.________ relève que la possibilité de
poser un cache pourrait être envisagée, mais que le résultat serait plus
imposant que dans le cas de l'exemple évoqué par M. N.________. Le juge
assesseur Bertrand Dutoit souligne qu'un éventuel déplacement du mât sur
l'angle Ouest du bâtiment aurait pour effet d'éviter tout problème d'atteinte à
la vue depuis la Terrasse Alfred Stucky. Mme O.________
[pour la constructrice]
répond que l'objectif de couverture ne
pourrait alors plus être atteint. Elle souligne que s'il avait existé, un autre
emplacement aurait évidemment été préconisé.
A la demande du président, Mme L.________
confirme que le règlement communal ne prévoit aucune disposition spécifique
concernant les antennes.
En réponse à M. A.________ qui
demande comment la question de l'ISOS a été prise en compte dans l'examen du
projet. M. N.________ explique que l'ISOS, s'il n'a pas de valeur légale, a
néanmoins une valeur informative très importante. Il relève que le bâtiment sur
lequel est envisagée la pose de l'antenne litigieuse n'est pas lui-même
recensé, mais qu'il y a lieu de tenir compte des bâtiments compris dans le
périmètre 31 de l'inventaire ISOS. Il ajoute que c'est l'une des raisons ayant
conduit au prononcé d'un préavis négatif.
Mme O.________ indique que
l'antenne de la constructrice située au chemin des Délices ******** sera
démontée à la fin de l'année 2022. Mme F.________ relève ne disposer d'aucune
garantie sur ce point. Elle fait valoir qu'en modifiant la direction de
l'antenne à 261°, la constructrice s'est assurée du fait que les émissions des
deux antennes n'auront pas à être cumulées, de sorte que des habitants
pourraient être soumis au rayonnement de deux antennes. M. A.________ ajoute
que cette modification de la direction de l'antenne aurait permis à davantage
d'habitants de faire opposition. Mme O.________ explique que cette modification
permet d'obtenir un gain de puissance et un maximum de capacité.
Le président informe les parties
qu'un délai leur sera imparti pour se déterminer sur le contenu du
procès-verbal de l'audience, ainsi que sur le préavis du 17 juillet 2020 émis
par le Service d'architecture de la Ville de Lausanne, document qui leur a
d'ores et déjà été transmis par avis du 16 août 2022.
"
Le 14 octobre 2022, la constructrice a indiqué
qu'elle n'avait pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de
l'audience. Elle s'est au surplus déterminée au sujet du préavis de la Cellule
Antennes.
Le 14 octobre 2022, la DGE a indiqué qu'elle n'avait
pas de remarque à formuler ni au sujet du procès-verbal de l'audience ni au
sujet du préavis de la Cellule Antennes.
Le 18 octobre 2022, les recourants A.________ et
consorts se sont déterminés sur le procès-verbal de l'audience et le préavis de
la Cellule Antennes.
Le 18 octobre 2022, la recourante F.________ s'est
déterminée sur le procès-verbal de l'audience et le préavis de la Cellule
Antennes. A cette occasion, elle a produit une décision de la municipalité du
15 février 2022 refusant un projet d'antennes route Aloys-Fauquez pour des
motifs d'esthétique et d'intégration.
Le 19 octobre 2022, la municipalité s'est déterminée
sur le procès-verbal de l'audience.
Le 1
er
novembre 2022, le juge instructeur
a invité la DGIP à indiquer si elle avait requis la mise en œuvre d'une
expertise de la Commission fédérale des monuments historiques en précisant cas
échéant pour quels motifs elle y avait renoncé. Le 6 décembre 2022, la DGIP a
indiqué qu'elle y avait renoncé dès lors que l'installation prévue concerne un
bâtiment récent non protégé au sens de la LPrPCI et que l'intégration de
l'installation dans le quartier est du ressort de la municipalité.
Considérant en droit:
1.
A titre de mesure d'instruction, la recourante F.________ demande que,
pour clarifier la situation de l'installation de téléphonie mobile sise au chemin
des Délices, soit produite l'intégralité de la fiche de données spécifiques
mise à l'enquête en 2018 ainsi que toute autre fiche ou information décrivant
la situation prévue pour ce site.
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du
18 avril 1999
(Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment
le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant
qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter
le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3;
143 V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2).
b) Pour ce qui est de l'installation de téléphonie
mobile sise au chemin des Délices, est seule pertinente la question de savoir
si la constructrice peut encore exploiter cette installation et s'il peut en
être tenu compte dans la couverture du secteur litigieux. A cet égard, la
constructrice a expliqué que le bail lui permettant d'avoir une antenne à ce
endroit a été résilié pour la fin de l'année 2022. Le tribunal n'ayant pas de
raison de mettre en cause l'existence de cette résiliation, la mesure
d'instruction demandée par la recourante n'est pas nécessaire pour trancher le
litige. Partant, il peut y être renoncé sur la base d'une appréciation
anticipée des preuves.
2.
Les recourants A.________ et consorts font valoir que, s'agissant de la
société propriétaire H.________, la demande de permis de construire a été
signée par des personnes qui n'avaient pas la capacité de le faire. Ils
relèvent que, au moment où la procuration de la société H.________ a été
produite par P.________ pour déposer la demande de permis de construire, une
des personnes qui avaient signé cette procuration n'était plus administratrice
alors que la deuxième personne n'était pas habilitée à signer seule.
La procuration conférée par H.________ à I.________
pour la représenter dans le cadre de la signature des documents relatifs au
projet d'installation litigieux est datée du 11 mai 2015. Il ressort des pièces
produites par les recourants que, à cette époque, les deux signataires de la
procuration étaient administrateurs de H.________. Partant, ce grief n'est pas
fondé.
3.
La recourante F.________ invoque une violation de son droit d'être
entendue au motif que la décision attaquée ne répond pas à plusieurs des griefs
soulevés dans son opposition, notamment celui concernant le non-respect de
l'art. 7 al. 1 RPGA relatif au positionnement du panneau d'enquête publique. Pour
leur part, les recourants A.________ et consorts invoquent également une
violation de l'art. 7 RPGA, en relation avec l'art. 109 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire (LATC; BLV 700.11).
a) aa)
Le
droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2
Cst.
implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver
sa décision. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider
par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue
ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des
indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances
particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Il suffit que
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée.
En outre, la motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; TF 1C_298/2017
du 30 avril 2018 consid. 2.1).
L'obligation pour
l'autorité administrative de motiver sa décision est prescrite, au niveau
légal, par l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36): la décision doit notamment contenir "
les
faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie"
(art.
42 let. c LPA-VD).
bb) Dans son opposition déposée dans
le délai d'enquête publique, F.________
a essentiellement
invoqué l'impact de l'installation litigieuse sur la santé humaine. Dans sa
décision sur opposition, l'autorité intimée s'est prononcée de manière circonstanciée
sur ce grief, respectant ainsi le droit de la recourante à recevoir une
décision motivée.
On relève au surplus que la recourante a invoqué
plusieurs griefs supplémentaires dans un courrier à l'autorité communale du 16
mai 2021. Dès lors que ces griefs ont été formulés largement après la fin de
délai d'enquête publique, on peut comprendre que la municipalité ait renoncé à
y répondre dans le détail. Au demeurant, le complément à l'opposition confirme
que le souci principal de la recourante concerne l'impact de la téléphonie
mobile, et plus particulièrement de la technologie 5G sur la santé humaine. Or,
on l'a vu, la décision attaquée est suffisamment motivée sur ce point, étant
rappelé que l'autorité intimée n'était pas tenue de discuter tous les griefs
soulevés mais pouvait se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige.
cc) Vu ce qui précède, le grief relatif à la
motivation de la décision municipale n'est pas fondé.
b) aa) L'art. 109 LATC a la teneur suivante:
"
Art.
109        Enquête publique, opposition
1
La demande de permis
est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours.
2
L'avis d'enquête est
affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la Feuille des
avis officiels du Canton de Vaud ainsi que sur le site Internet officiel de
l'Etat de Vaud ; il indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du
projet au sens de l'article 106, le lieu d'exécution des travaux projetés et,
s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations
éventuelles demandées.
3
Le règlement communal
peut exiger en outre la pose d'un panneau indiquant l'objet et les dates de
l'enquête publique.
4
Les oppositions
motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe
municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées
par tous les intéressés.
5
En cas d'observations
ou d'oppositions collectives, les intervenants désignent un représentant commun
auprès duquel ils élisent domicile. Ils l'habilitent à participer en leur nom
et pour leur compte à tous les actes de la procédure. A défaut de représentant
commun désigné, le premier signataire le remplace.
"
En matière de droit public des
constructions, la procédure de mise à l’enquête publique, prévue à l'art. 109
LATC, poursuit un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la
connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but
idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris
les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui
pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à
garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit
permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions
légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie
d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers
intéressés ou des autorités cantonales, et le cas échéant, de fixer les
conditions nécessaires au respect de ces dispositions (CDAP AC.2021.0230, AC.2021.0231
du 4 mai 2022 consid. 3b/bb; AC.2020.0270 du 9 novembre 2021 consid.
2b/aa; AC.2020.0297 du 21 septembre 2021 consid. 2a/aa; AC.2020.0204 du 31 août
2021 consid. 5a/aa).
L'enquête publique n'est pas une fin
en soi. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués
à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner
l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (CDAP
AC.2021.0230, AC.2021.023 précité consid. 3b/bb; AC.2020.0352 du 1
er
septembre 2021 consid. 3a; AC.2020.0140 du 17 août 2021 consid. 4a/bb;
AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 2a).
bb) Au plan communal, l'art. 7 RPGA
prévoit que, dès le premier jour de l'enquête publique, et pendant toute la
durée de celle-ci, le propriétaire appose à ses frais, sur le fonds concerné et
à la vue directe public, un panneau fourni par la direction des travaux
indiquant l'objet de la demande de permis de construire et les dates de l'enquête
publique (consid. 1). Selon l'importance de l'objet, il peut être exigé
l'apposition de plusieurs panneaux (consid. 4).
c) Les
recourants A.________ et
consorts font valoir que, alors que l'installation est prévue sur le toit de
l'immeuble sis rue Voltaire ********, l'avis d'enquête a d'abord été affiché
sur l'immeuble sis Rue Voltaire ******** sans être à la vue du public puis,
seulement dès le 14 juin 2019, sur la porte de l'immeuble Rue Voltaire ********.
Ils soutiennent par conséquent que de nombreuses personnes n'ont pas bénéficié
du délai légal de 30 jours. La recourante F.________ fait valoir pour sa part
que, dès lors que les portes d'immeuble donnent dans une cour intérieure
privée, le panneau n'a jamais été à la vue directe du public, ceci en violation
de l'art. 7 RPGA. Dans sa réponse au recours, la municipalité soutient que les
dispositions relatives à la publicité de l'enquête publique ont été
scrupuleusement respectées, comme le démontrerait le fait que de nombreuses
oppositions ont pu être déposées.
d) En l'occurrence, les recourants ont été informés
du projet et ont pu formuler une opposition en temps utile. Des éventuelles
informalités au niveau de la procédure d'enquête publique ne leur ont par
conséquent pas porté préjudice et ne les ont pas gênés dans l'exercice de leurs
droits. Partant, ce grief n'est pas fondé.
4.
Les recourants relèvent que le projet a été modifié après l'enquête
publique puisque c'est un autre type d'antenne qui a été autorisé avec une
nouvelle fiche de données spécifiques. Ils soutiennent que cette modification
du projet aurait dû faire l'objet d'une enquête publique complémentaire.
a) Lorsqu'une modification est
apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient
d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la
proportionnalité, respectivement de l'économie de procédure, impliquent de
renoncer à toute enquête pour les modifications de "
minime importance
"
(art. 117 LATC). Les modifications plus importantes, mais qui ne modifient pas
sensiblement le projet, peuvent être soumises à une enquête complémentaire au
sens de l’art. 72b du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC;
BLV 700.11.11). Les modifications plus importantes doivent faire l’objet d’une
nouvelle enquête publique selon l’art. 109 LATC (CDAP AC.2019.0284 du 7 octobre
2020 consid. 2b; AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 11a/bb; AC.2019.0310
du 2 juin 2020 consid. 4a). De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu
de soumettre à une enquête publique complémentaire des modifications apportées
à un projet de construction après l'enquête publique, lorsque celles-ci tendent
à supprimer ou corriger divers éléments critiqués par les opposants (CDAP
AC.2020.0270 du 9 novembre 2021 consid. 2b/cc; AC.2019.0133 du 25 février
2020 consid. 1a) ou lorsqu'elles visent à rendre le projet réglementaire (CDAP
AC.2020.0246 du 21 mai 2021 consid. 2a et les références citées; AC.2020.0235
du 20 mai 2021 consid. 2a).
b) L'installation pour laquelle le permis de
construire litigieux a été délivré n'est pas celle qui a été mise à l'enquête
publique. La constructrice explique dans ses déterminations sur le recours que
le modèle d'antenne qui a été mis à l'enquête publique en 2019 et qui a fait
l'objet de la fiche de données du 24 janvier 2019 a été retiré du catalogue du
fournisseur et qu'une nouvelle fiche de données du 21 juin 2021 a par
conséquent été élaborée pour un nouveau type d'antenne. Elle fait valoir qu'il
ressort des valeurs de champs calculées dans les deux fiches de données que les
immissions sont plus faibles avec l'installation autorisée, qu'aucun LUS
supplémentaire n'a été identifié, respectivement modifié dans la deuxième fiche
de données et qu'aucune bande de fréquence n'a été modifiée, respectivement
ajoutée. Elle en déduit que l'installation finalement autorisée est plus
favorable pour les recourants et que c'est par conséquent à juste titre que la
municipalité a considéré que la modification de l'installation ne justifiait
pas une enquête publique complémentaire.
c) On relève que l'antenne finalement autorisée a
les mêmes dimensions que celle mise à l'enquête publique. Le diagramme
d'émission change, ce qui implique que l'on se trouve en présence d'une
"modification de l'installation" au sens de l'art. 62 al. 5 let. b de
l'annexe 1 ORNI.
Cela étant, cette modification du diagramme
d'émission ne concerne que les antennes de la bande 3'400-3'600 mégahertz (MHz).
Si les émissions de ces antennes vont légèrement augmenter dans certaines
directions, il ressort toutefois des deux fiches de données spécifiques qu'elles
ne seront utilisées qu'avec une puissance de 50 watts chacune, ce qui est très
faible. Au surplus, les émissions des autres antennes dans les bandes 700-900
MHz et 1'800-2'600 MHz ont été diminuées pour assurer le maintien du respect de
la valeur limite de l'installation dans les LUS les plus exposés. Au final, il
y aura plutôt une légère diminution de la puissance des antennes et, par
conséquent, des immissions.
d) Vu ce qui précède, on peut admettre qu'on se
trouve en présence d'une modification de minime importance et que c'est par
conséquent à juste titre que la municipalité a renoncé à exiger une enquête
publique complémentaire. On relève au demeurant que les recourants ont pu
prendre connaissance de toutes les informations relatives à l'installation
finalement autorisée dans le cadre de la procédure de recours et ont eu
l'occasion de se déterminer à ce propos. Partant, l'absence de mise à l'enquête
publique complémentaire ne leur a pas porté préjudice.
5.
Les recourants A.________ et consorts relèvent que l'installation
litigieuse émettra dans une zone d'habitation de forte densité incluant une
population dite sensible dès lors qu'elle comprend un établissement
médico-social (EMS) et une aire de jeux pour enfants. Vu les incertitudes
concernant les effets du rayonnement ionisant sur la santé, notamment en cas
d'exposition prolongée, ils soutiennent que l'application du principe de
prévention aurait dû amener la municipalité à refuser le permis de construire.
Ils soutiennent également que, en l'état, il n'est pas démontré que les normes
de l'ORNI sont suffisantes pour protéger efficacement de l'émission de
rayonnements dus à une antenne 5G adaptative. Ils relèvent à cet égard qu'il
n'est pas exclu que des "beams" individuels puissent dans certaines
circonstances provoquer une exposition au rayonnement plus élevée ( 5V/m) pour
l'utilisateur car les antennes adaptatives peuvent concentrer le signal dans la
direction de l'utilisateur ou du téléphone portable. Ils mentionnent un arrêt
du Tribunal cantonal zurichois qui a demandé une clarification sur ces
questions (arrêt VB.2020.00544 du 15 janvier 2021).
6.
Il convient en premier lieu de rappeler le cadre légal applicable en matière
d'installation de téléphonie mobile.
a) A teneur de l'art. 92 al. 2, 1
ère
phrase, Cst., la Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en
matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix
raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette
disposition, la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS
784.10) garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix
abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le
pays (art. 1 al. 2 let. a LTC), notamment en permettant une concurrence
efficace en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). Les opérateurs téléphoniques
qui se voient accorder une concession en la matière ont ainsi, conformément aux
dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels services
(cf. art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence en déduit qu'il n'est pas nécessaire
de prouver le besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone
à bâtir (TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.4.1; cf. également TF 1C_49/2015
du 9 décembre 2015 consid. 4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3;
1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4, in DEP 2005 p. 740).
b) aa) La Confédération veille à prévenir les
atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel
(art. 74 al. 2 Cst.). La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux
et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7
al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources naturelles, en
particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE).
Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites
à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre
ainsi le principe de prévention en prescrivant de limiter les émissions dans la
mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation
et pour autant que cela soit économiquement supportable.
Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes
sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie
d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI); ce faisant, il tient
compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur cette base, il a édicté
l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but de protéger l'homme contre le
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI) – régit la
limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générées par des
installations stationnaires dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300
GHz (rayonnement), la détermination et l'évaluation des immissions de
rayonnement ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir
(art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13 en lien avec
l'annexe 2 ORNI) et règle en particulier la limitation préventive des émissions
des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques
sans fil.
bb) S'agissant des stations émettrices pour
téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, la valeur limite de
l'installation (VLInst) – qui concrétise le principe de prévention de l'art. 11
al. 2 LPE – est de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement
dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m pour les
installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de
1800 MHz ou plus et 5,0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 64 let. a
à c de l'annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on entend le mode
d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est
transféré, l'émetteur étant au maximum de sa puissance; s'agissant des antennes
adaptatives, la variabilité des directions d'émission et des diagrammes
d'antenne est prise en considération (ch. 63 de l'annexe 1 ORNI). Par antennes
adaptatives, on entend les antennes émettrices dont la direction d'émission ou
le diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité
rapprochée (ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI).
Les valeurs limites sont fixées par le Conseil
fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la
technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement
supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés,
avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité (TF 1C_518/2018 du 14
avril 2020 consid. 5.1.1 et 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP
2004 p. 228).
Pour ce qui est des installations de téléphonie
mobile, de jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé
respecté en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux
à utilisation sensible où cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c;
cf. également ATF 133 II 64 consid. 5.2; TF 1A.68/2005 du 26 janvier 2006
consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). Dès lors que l'ORNI règle exhaustivement la
limitation préventive des valeurs limites d'émissions, il ne peut être imposé
aux opérateurs des mesures supplémentaires, même si elles permettraient d'aller
en-dessous desdites valeurs limites, sous réserve de nouvelles connaissances
scientifiques (ATF 126 II 399 consid. 3c). De plus, de façon régulière et
répétée, le Tribunal fédéral a jugé que la question de la protection contre les
immissions en matière d'installations de communication mobile était réglée,
dans l'état actuel des connaissances, à satisfaction dans l'ORNI (TF 1C_518/2018
du 14 avril 2020 consid. 5; 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5; 1C
348/2017 du 21 février 2018 consid. 4; 1C_340/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3;
1C_31/2012 du 6 juin 2012 consid. 4.1; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid.
4).  Selon la définition la plus couramment utilisée et la plus largement
admise, le principe de précaution postule qu'en cas de risque de dommages graves
ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas
servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives
visant à prévenir la dégradation de l'environnement (ATF 132 II 305 consid.
4.3). Le Tribunal fédéral a considéré qu'à l'évidence, le système de l'ORNI,
qui impose, pour toutes les antennes de téléphonie mobile, le respect de
valeurs préventives sensiblement inférieures aux valeurs limites d'immissions,
tient compte du principe de précaution ainsi défini (cf. TF 1C_92/2008 du 16
décembre 2008 consid. 3.4).
Aux termes de l'art. 11 al. 3 LPE, les émissions
seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que
les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles
ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI précise que s'il est établi ou à prévoir
qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres
installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites
d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation d'émissions
complémentaire ou plus sévère. Les valeurs limites d'immissions sont très
sensiblement supérieures aux valeurs limites de l'installation. A noter que
deux groupes d'antennes émettent dans des conditions de proximité spatiale
lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe se trouve dans le périmètre de
l'autre groupe (ch. 62 al. 3 annexe 1 ORNI).
L'art. 11 al. 1, 1
ère
phrase, ORNI
prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions
figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée
sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à
l'autorité compétente en matière d'autorisations une fiche de données
spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette disposition, la fiche de données
spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées relatives
à la technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles
sont déterminantes pour l'émission de rayonnement (let. a); le mode
d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1 (let. b); des informations
concernant le rayonnement émis par l'installation: 1. sur le lieu accessible où
ce rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible
où ce rayonnement est le plus fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation
sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 1 est
dépassée (let. c); un plan présentant les informations de la let. c (let. d).
Selon l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect
des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de
l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait
procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données
provenant de tiers; l'OFEV recommande des méthodes de mesure ou de calcul
appropriées (al. 2). Conformément à cette délégation de compétence, l'OFEV a
édicté, en 2002, deux recommandations d'exécution de l'ORNI, complétées, en
2003, par un projet de recommandation. La première (Recommandation d'exécution
de l'ORNI – Stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil
[WLL]) concerne la problématique des installations émettrices avant leur mise
en service. La seconde (Recommandation sur les mesures – Stations de base pour
téléphonie mobile [GSM]) ainsi que le projet (Recommandation sur les mesures –
Stations de base pour téléphonie mobile [UMTS-FDD]) concernent le rayonnement
émis par les stations de base après leur mise en service; ces deux dernières
recommandations ont été élaborées en étroite collaboration avec le METAS (cf.
TF 1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.1.2).
La première recommandation contient des indications
sur la manière d'évaluer, lors de la procédure d'autorisation, les
installations émettrices avant leur mise en service. Elle précise les méthodes
de calcul du rayonnement non ionisant (RNI) au stade de la planification: il
s'agit soit d'un calcul de prévision, qui ne repose pas sur des mesures (ch.
2.3.1), soit d'une extrapolation d'une mesure de réception de RNI (ch. 2.3.2);
dans les deux cas, on est en présence du résultat d'une opération de calcul
(cf. TF 1C_653/2013 précité consid. 3.1.2). L'OFEV souligne que le calcul
de la prévision ne prend pas en compte tous les détails de la propagation du
rayonnement; il préconise ainsi de procéder, en général, à une mesure de
réception de RNI après la mise en service de l'installation si, selon le calcul
de la prévision, le rayonnement subi en un LUS donné atteint 80% de la VLInst
(cf. ch. 2.1.8). Cette mesure de contrôle vise avant tout à s'assurer que
les valeurs limites de l'ORNI seront respectées après la mise en service de
l'installation (cf. TF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 consid. 5.2). Dans la
recommandation susmentionnée, l'OFEV précise en outre que si la valeur limite
de l'installation est dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance
émettrice autorisée, l'autorité ordonne une réduction de la puissance émettrice
ou une autre adaptation de l'installation et que si, en revanche, la mesure indique
que la valeur limite de l'installation est respectée, le détenteur de
l'installation ne peut pas augmenter la puissance émettrice au-delà du domaine
autorisé (cf. ch. 2.1.8). Le niveau d'immission calculé (prévision avant la
mise en service d'une installation) et le niveau d'immission mesuré doivent
respecter la VLInst.
cc) L'ORNI n'est pas liée à une technologie
particulière, mais s'applique aussi bien à la technologie de téléphonie mobile
de type 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (
New Radio
). Par ailleurs,
les VLI et les valeurs limites de l'installation fixées dans l'ORNI varient en
fonction de la fréquence de rayonnement, mais ne dépendent pas de la
technologie mobile; elles s'appliquent donc indépendamment du fait qu'il
s'agisse de la 2G, 3G, 4G ou 5G. Les prévisions calculées dans le cadre de la
procédure d'autorisation sont neutres sur le plan technologique (cf.
explications de l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives
et leur évaluation selon l'ORNI, ch. 2.1 et 3.2).
dd) Les antennes de téléphonie mobile actuellement
utilisées en Suisse émettent essentiellement avec une répartition spatiale
constante du rayonnement. En revanche, les antennes adaptatives sont capables
de focaliser le signal dans la direction de l’utilisateur ou de l’appareil de
téléphonie mobile et de le réduire dans d'autres directions (
beamforming
ou formation de faisceaux). De telles antennes seront de plus en plus utilisées
à l’avenir, notamment avec la 5
ème
génération de téléphonie mobile
(5G), mais elles peuvent également être utilisées pour des technologies antérieures,
comme la 4G.
Début 2019, la Confédération a libéré des fréquences
supplémentaires dans les bandes des 700 MHz, 1400 MHz et 3500 à 3800 MHz (= 3,5
à 3,8 gigahertz [GHz]) pour la téléphonie mobile. Des antennes adaptatives
seront utilisées en particulier dans la bande de fréquences comprise entre 3,5
et 3,8 GHz. D’une part, d’un point de vue technique, ces fréquences ont une
capacité de transmission plus importante que les fréquences utilisées jusqu’à
présent autour de 2 GHz et en dessous, mais leurs signaux sont davantage
atténués à mesure qu’ils se propagent dans l’air ou dans l’enveloppe des
bâtiments. D’autre part, en raison de la faible longueur d’onde du rayonnement
dans cette gamme de fréquences (environ 8 cm), il est possible de construire des
antennes plus petites et plus complexes avec lesquelles les signaux peuvent
être rassemblés en un faisceau dirigé dans la direction souhaitée. De cette
manière, les caractéristiques de propagation de moins bonne qualité peuvent
être compensées.
En raison des fréquences autour des 1400 MHz
nouvellement attribuées à la téléphonie mobile au début de 2019 et compte tenu
de l’utilisation d’antennes adaptatives qui se dessinait, une modification de
l’ORNI était néanmoins nécessaire. Elle a été adoptée le 17 avril 2019: le
Conseil fédéral a adopté des modifications de l'ORNI, notamment en vue du
déploiement des réseaux 5G. Les valeurs limites existantes n'ont cependant pas
été modifiées, de sorte que le niveau de protection défini à titre préventif
demeure inchangé.
Le 23 février 2021, l’OFEV a publié un complément à
l’aide à l’exécution de l’ORNI pour les antennes adaptatives décrivant comment
la variabilité de leurs diagrammes d’antenne peut être prise en compte dans
l’évaluation selon l’ORNI. Des informations générales sur cette recommandation
d’exécution et sur des aspects fondamentaux de la 5G et des antennes
adaptatives sont présentées dans les "
Explications concernant les
antennes adaptatives et leur évaluation selon l’ordonnance sur la protection
contre le rayonnement non ionisant (ORNI)
" publié également par l'OFEV
le 23 février 2021.
Le complément contient des recommandations sur le
moment à partir duquel les antennes de téléphonie mobile doivent être
considérées comme adaptatives au sens de l’annexe 1, ch. 63, al. 2, ORNI et sur
la façon dont la variabilité des directions d’émission et des diagrammes
d’antenne doit être prise en considération conformément à l’annexe 1, ch. 63,
ORNI. Il définit comment les paramètres techniques des antennes adaptatives
doivent être déclarés dans la fiche de données spécifique au site et comment
leur contribution à l’intensité du champ électrique de l’installation de
téléphonie mobile doit être calculée. Il indique en outre comment les antennes
adaptatives doivent être contrôlées dans les systèmes d’assurance de la qualité
utilisés par les opérateurs.
Par antennes adaptatives au sens de l’ORNI, il faut
entendre des antennes émettrices ou des systèmes d’antennes qui adaptent leur
direction d’émission et/ou leur diagramme d’antenne automatiquement, au moyen
d’algorithmes, à intervalles rapprochés (de quelques millisecondes à quelques
secondes) sans modification de la direction de montage. Cette adaptation peut
intervenir en direction verticale et horizontale.
Les antennes conventionnelles ou les systèmes
d’antennes conventionnelles en mode adaptatif sont aussi considérés comme des
antennes adaptatives. Les antennes adaptatives peuvent également faire partie
d’une antenne combinée qui se compose d’antennes non adaptatives et adaptatives
à l’intérieur d’un boîtier (radome).
Les antennes adaptatives peuvent aussi être
exploitées en mode non adaptatif, soit comme des antennes dont le diagramme de
rayonnement demeure constant. Dans ce cas, elles ne sont pas considérées comme
des antennes adaptatives.
Ne sont pas considérées non plus comme des antennes
adaptatives les antennes dont la direction d’émission peut être modifiée
individuellement, manuellement ou par une commande à distance (p. ex.
modification de l’angle d’inclinaison électrique des antennes de secteur
conventionnelles).
Le calcul des prévisions concernant les antennes
adaptatives est basé sur le diagramme d'antenne enveloppant, aussi bien pour le
diagramme d'antenne vertical qu'horizontal. Or, il ressort des explications de
l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur
évaluation selon l'ORNI que, comme les différents diagrammes d'antenne sur
lesquels est basé le diagramme enveloppant ne peuvent pas exister
simultanément, les calculs basés sur les diagrammes d'antenne enveloppants
surestiment considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité.
Selon ce scénario du pire (
worst case
) appliqué jusqu'à présent, les
antennes adaptatives sont par conséquent évaluées plus sévèrement que les
antennes conventionnelles (cf. ch. 5.4). Il y est précisé qu'afin de garantir
que les antennes adaptatives ne soient pas désavantagées par rapport aux
antennes conventionnelles, le Conseil fédéral a établi, dans la révision de
l'ORNI de 2019, que la variabilité des directions d'émission et des diagrammes
d'antenne des antennes adaptatives doit être prise en considération dans le
mode d'exploitation déterminant et que ceci est réalisé conformément au
complément à l'aide à l'exécution du 23 février 2021 de l'ORNI pour les
stations émettrices pour la téléphonie mobile en ce qui concerne les antennes
adaptatives en appliquant un facteur de correction à la puissance d'émission
maximale. Ce facteur de correction ne peut être appliqué que si les antennes
adaptatives sont dotées d’une limitation de puissance automatique qui garantit
que la puissance d’émission moyenne sur une période de six minutes ne dépasse
pas la puissance d’émission autorisée (cf. complément du 23 février 2021 à la
recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordements sans fil, ch. 3.2).ACac
ee) Par ailleurs, le 3 mai 2019, l'OFEV et l'Office
fédéral de la communication (ci-après: OFCOM) ont publié, sur le site internet
de l'OFEV (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html), une prise de position
commune intitulée "
moratoires cantonaux sur les antennes de téléphonie
mobile 5G et droit fédéral
", aux termes de laquelle ils indiquaient
que la Confédération avait exercé ses compétences en matière de rayonnement non
ionisant en édictant la LPE et l'ORNI, si bien que les autorités cantonales et
communales ne disposaient d'aucune marge de manœuvre leur permettant d'élaborer
des dispositions destinées à protéger la population contre le rayonnement des
installations de téléphonie mobile sans outrepasser leurs compétences. Les
cantons étaient en revanche responsables de l'octroi des autorisations pour les
installations de téléphonie mobile, dans le respect de la procédure cantonale
d'autorisation de construire. Pour déterminer si les conditions d'octroi d'un
permis de construire étaient remplies, les cantons appliquaient non seulement
le droit fédéral de l'environnement, mais aussi les dispositions cantonales du
droit de la construction et de l'urbanisme. De telles dispositions n'étaient
toutefois admissibles que si elles ne visaient pas à protéger la population
contre le rayonnement non ionisant et qu'elles n'entraînaient pas une
restriction illicite des émissions des installations de téléphonie mobile ou
une violation des intérêts publics définis dans la législation sur les
télécommunications. Si un moratoire sur la 5G adopté par un parlement cantonal
devait être mis en œuvre par les autorités dudit canton au moyen d'un acte
législatif, les opérateurs de téléphonie mobile seraient en droit de contester
ce dernier et de déposer un recours contre tout refus ou tout report
d'autorisation pour une antenne. Il incomberait alors aux tribunaux compétents
de décider si et dans quelle mesure ce moratoire violait le droit fédéral.
c) Il appartient à l'OFEV, en sa qualité d'autorité
technique compétente, de suivre l'évolution de la recherche et des
connaissances en la matière et de demander, le cas échéant, une adaptation des
valeurs limites de l'ORNI sur la base de nouvelles découvertes établies. Pour
le soutien technique, l'OFEV a fait appel dès 2014 à un Groupe consultatif
d'experts en matière rayonnement non ionisant (BERENIS). Ce groupe d'experts
passe en revue les articles scientifiques récemment publiés sur le sujet et
sélectionne ceux qu'il considère comme importants pour la protection des
personnes ou qui pourraient l'être. Une
newsletter
relatant ce travail
paraît environ quatre fois par an. Les critères de sélection des articles
scientifiques étudiés et discutés sont exposés sur la page internet de l'OFEV
présentant le groupe.
d) En vertu du droit fédéral, les installations de
téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire l'objet d'une planification
spéciale; elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138
II 173 consid. 5). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir
une planification pour ce type d'installations, cette planification peut être
positive, négative ou en cascade (ATF 141 II 245 consid 2.1). Les installations
de téléphonie mobile peuvent en outre être soumises aux dispositions cantonales
ou communales d'esthétique ou d'intégration (TF 1C_371/2020 du 9 février
2021 consid. 3.2 et les références citées).
e) Un système d'assurance de la qualité a été mis en
place suite à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 10 mars 2005
(1A.160/2004) et a fait l'objet d'une circulaire publiée le 16 janvier 2006 par
l'OFEV ("L'assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites
de l'ORNI en ce qui concerne les stations de base pour téléphonie mobile et
raccordements sans fil"). Selon cette circulaire, chaque opérateur de
réseau implémente une ou plusieurs banques de données incluant et actualisant
en permanence tous les composants électroniques et réglages d'appareillages
influant sur la puissance émettrice ou les directions de propagation. Le
système d'assurance de la qualité doit être pourvu d'un système de contrôle
automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance émettrice
effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les antennes du
réseau concerné avec les valeurs ou les domaines angulaires autorisés. Les
dépassements constatés de valeurs autorisées sont corrigés dans les 24 heures
pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon dans un délai de cinq
jours ouvrés. Si le système d'assurance de la qualité constate de tels
dépassements, un protocole d'erreurs – qui est adressé d'office à l'autorité
d'exécution tous les deux mois et conservé au moins douze mois – est
automatiquement établi. Les opérateurs de réseau doivent accorder aux autorités
d'exécution un accès illimité à la banque de données d'assurance de la qualité
(circulaire, ch. 3 p. 2 s.). L'état de l'implémentation et le fonctionnement
conforme du système d'assurance de la qualité doivent être contrôlés
périodiquement, pour la première fois fin 2006 (circulaire, ch. 5 p. 4).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a
considéré que le système d'assurance de la qualité est conforme aux exigences
posées en matière de contrôle effectif des immissions et constitue en principe
une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI. Même s'il
présente quelques défauts, il reste néanmoins un instrument fiable pour
garantir tant une exploitation des installations de téléphonie mobile conforme
au permis de construire que le respect de la valeur limite de l'installation
(cf. notamment TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3 et les
références citées; 1C_360/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3.1 et les références
citées). Récemment, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le contrôle du
respect des normes de l'ORNI en lien avec le système d'assurance de la qualité
(cf. TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019, en particulier consid. 6.1, 6.2 et 8).
Dans cet arrêt, la Haute Cour a constaté que des contrôles effectués dans le
canton de Schwytz avait montré des écarts par rapport aux réglages approuvés,
en ce sens que l'installation réalisée ne correspondait pas à l'installation
autorisée dans le permis de construire (hauteurs et directions d'émission). Si
elle a certes invité l'OFEV à vérifier ces données au niveau national – y
compris par des contrôles sur place – dans le cadre de sa tâche de surveillance
de mise en œuvre de l'ORNI, elle a cependant considéré que les écarts constatés
sur les antennes de téléphonie mobile concernées par rapport aux réglages
approuvés ne constituaient pas une base suffisante pour conclure à une
défaillance générale du système d'assurance de la qualité. Elle a enfin
souligné qu'il n'y avait actuellement aucune raison d'exiger un contrôle des
rayonnements par des mesures structurelles relatives à la hauteur et à la
direction de transmission des antennes.
7.
a) L'installation litigieuse constitue une nouvelle installation fixe
qui doit être aménagée et exploitée de telle manière que la valeur limite de
l'installation et les valeurs limites d'immissions au sens des annexes 1 et 2
de l'ORNI soient respectées en tous lieux à utilisation sensible (LUS),
respectivement dans les lieux de séjour momentané (art. 4 al. 1 ORNI, mis en
relation avec les ch. 64 et 65 de l'annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI, mis en
relation avec l'annexe 2).
b) Comme évoqué ci-dessus, dans le domaine du
rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive – à ordonner
indépendamment des nuisances existantes – est régie par l'annexe 1 de l'ORNI,
applicable par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI, et son ch. 64 pour ce qui
concerne les stations émettrices de téléphonie mobile et raccordements
téléphoniques sans fil.
Comme déjà évoqué, de jurisprudence désormais
constante, lorsque la norme du ch. 64 de l'annexe 1 n'est pas dépassée dans les
lieux à utilisation sensibles (LUS) au sens de l'art. 3 al. 3 let. à ORNI, les
principes de limitation préventive des émissions sont tenus pour respectés (ATF
133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399 consid. 3c; TF 1A.68/2005 du 26 janvier 2006
consid. 3.2, publié in SJ 2006 I 314). En outre, s'il est établi ou à prévoir
qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations,
des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de
l'annexe 2, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus
sévère (art. 5 al. 1 ORNI, concrétisant l'art. 11 al. 3 LPE).
c) Dans la synthèse CAMAC, la DGE/DIREC/ARC indique
que la valeur limite de l'installation est fixée à 5,0 V/m (cf. ch. 64 let. c
de l’annexe 1 de l’ORNI), point qui n'est pas contesté par les recourants. A
l’appui de son projet, la constructrice a fourni une fiche de données
spécifique au site.
Dans la synthèse CAMAC, la DGE/DIREC/ARC confirme
que toutes les valeurs limites (valeur limite de l'installation et valeur
limite d'immissions) sont respectées et rappelle l'exigence – usuelle – faite à
l'opérateur de faire procéder à ses frais à des mesures de contrôle dans les six
mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans la configuration
définie dans la fiche de données spécifique au site; ces mesures devront être
faites par un organisme indépendant certifié (p. 3). Cela étant, les recourants
ne font pas valoir que la fiche de données spécifique au site de l'intimée ne
serait pas conforme aux exigences légales, notamment à l'art. 11 ORNI.
On relève encore que la DGE a autorisé le projet à
la condition impérative que l'installation soit intégrée à un système
d'assurance de la qualité, conformément à la circulaire de l’OFEV du 16 janvier
2006 (voir notamment à ce sujet CDAP AC.2013.0306 du 15 septembre 2014 consid.
3). En ce qui concerne les puissances, respectivement les directions d'émission
autorisées, celles-ci sont automatiquement contrôlées par ce système
d'assurance de la qualité mis en place conformément à la circulaire de l'OFEV
du 16 janvier 2006 et dont la validité a été confirmée par le Tribunal fédéral
(TF 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3; 1C_45/2009 du 6 juillet 2009 consid.
2; 1A.57/2006 du 6 septembre 2006 consid. 5.2). Une exploitation de
l'installation conforme à l'autorisation délivrée est ainsi assurée.
d) Vu ce qui précède (consid. 6 et 7a), il y a lieu de
constater que l'installation litigieuse est conforme à l'ORNI et à la LPE. Vu
le respect de la valeur limite de l'installation, les recourants A.________ et
consorts ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent que l'application du
principe de prévention aurait dû amener la municipalité à refuser le permis de
construire. Ils ne sauraient également être suivis lorsqu'ils soutiennent qu'il
n'est pas démontré que les normes de l'ORNI sont suffisantes pour protéger
efficacement l'émission de rayonnements dus à une antenne 5G adaptative. Etant
donné que les valeurs limites de l'ORNI, ainsi que les règles sur la façon de
déterminer si elles sont respectées, ont été reconnues conformes à la LPE, le
Tribunal cantonal est tenu d'appliquer ces normes, sans pouvoir contrôler leur
constitutionnalité (au regard des garanties de la Constitution fédérale [Cst.;
RS 101] ou de celles, équivalentes, de la Convention de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]). L'obligation d'appliquer
les lois fédérales résulte de l'art. 190 Cst., cette norme constitutionnelle
ayant pour effet indirect d'imposer aux tribunaux cantonaux d'appliquer l'ORNI,
qui est une ordonnance fédérale dépendante (cf. Vincent Martenet, Commentaire
romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, Art. 190 N. 33). Cela étant, on
notera que, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, quel que soit le mode
d'exploitation de l'antenne 3'400-3'600 MHz, le projet ne donnera pas lieu à
des émissions plus importantes que celles estimées dans la fiche de données car
c'est l'enveloppe du diagramme d'émission qui est prise en compte (worst case)
et il n'est pas appliqué de facteur de correction K
AA
.
8.
La recourante F.________ invoque la non prise en compte d'un risque de
surexposition en raison du cumul du rayonnement de l'antenne projetée et de
celle du même opérateur sise au chemin des Délices ********. Elle fait valoir
que la constructrice aurait artificiellement modifié la direction d'antenne de
1 degré (de 260 à 261) afin d'éviter que les deux antennes soient considérées
comme une seule installation en application du ch. 62 de l'annexe 1 ORNI, ce
qui impliquerait que leurs émissions devraient être cumulées. Elle y voit une
volonté de contourner les dispositions de l'ORNI visant à protéger la
population contre des immissions excessives. Elle soutient également que la
nécessité de l'installation litigieuse devrait être démontrée, compte tenu
notamment de la présence de l'autre antenne au chemin des Délices ********, ce
qui ne serait pas le cas. Les recourants A.________ et consorts soutiennent
pour leur part que l'installation litigieuse ne respecte pas les exigences de
coordination prévues dans la convention signée le 24 août 1999 entre les
opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud. Ils relèvent l'absence
d'étude de regroupement pour intégrer le projet dans une station de base de
téléphonie mobile existante, soit celle se trouvant sur l'hôtel ********,
distante de 195 m ou celle se trouvant sur le toit de la ******** au chemin des
Délices ********, distante de 115 m. Ils demandent que cette étude soit
réalisée.
a) L'argument relatif à la prise en compte d'autres
installations sises dans les environs, notamment celle située au chemin des
Délices ********, doit être examiné au regard du chiffre 62 de l'annexe 1 ORNI
et de la convention conclue en août 1999 entre l'Etat de Vaud et les différents
opérateurs de téléphonie mobile .
aa) Le chiffre 62 de l'annexe 1 ORNI prévoit qu'un
groupe d'antennes comprend toutes les antennes émettrices fixées sur un mât ou
sur le toit ou la façade d'un bâtiment (al. 1). Les groupes d'antennes émettant
dans des conditions de proximité spatiale comptent comme une seule
installation, indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou
modifiés (al. 2). Deux groupes d'antennes émettent dans des conditions de
proximité spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe se trouve dans
le périmètre de l'autre groupe (al. 3). L'alinéa 4 de l'art. 62 de l'annexe 1
ORNI décrit la méthode à utiliser pour définir le périmètre d'un groupe
d'antennes.
En l'occurrence, il ressort de la synthèse de la
CAMAC que les conditions de proximité définies au chiffre 62 de l'annexe 1 ORNI
pour une évaluation du rayonnement tenant compte des antennes des sites voisins
de téléphonie mobile ne sont pas remplies. Pour le surplus, il n'y a pas lieu
de retenir que la constructrice aurait artificiellement modifié la direction
d'antenne de 1 degré (de 260 à 261) afin d'éviter que les deux antennes (soit
celle litigieuse et celle sise au chemin des Délices ********) soient
considérées comme une seule installation en application du ch. 62 de l'annexe 1
ORNI. Il n'y a en effet pas lieu de lui faire un procès d'intention à cet
égard. Lors de l'audience, sa représentante a au demeurant expliqué que la
direction d'antenne avait été déterminée de manière à obtenir un gain de
puissance et un maximum de capacité. A cela s'ajoute que, selon les
explications fournies par la recourante, la propriétaire du bâtiment sis chemin
des Délices ******** qui accueille des antennes des opérateurs ******** et ********
a résilié le bail pour le 22 juin 2022, ce dont on peut déduire
a priori
que la propriétaire ne veut plus que son bâtiment supporte des antennes de
téléphonie mobile.
Vu ce qui précède, le fait qu'il n'ait pas été tenu
compte des antennes sises au chemin des Délices ******** dans le cadre de
l'examen des valeurs limites de l'installation et d'immissions ne prête pas le
flanc à la critique.
bb) L'Etat de Vaud et les différents opérateurs de
téléphonie mobile ont passé une convention, le 24 août 1999, qui impose une
coordination des projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les
périmètres des installations projetées est de 100 m ou moins (cf. art. III de
la convention). Dans les zones rurales, cette distance est portée à 1 km.
Dans un tel cas, la convention prévoit en outre que les opérateurs doivent
établir "
le calcul des évaluations du rayonnement non ionisant selon la
méthode de l'OFEFP en tenant compte des effets cumulés des installations d'un
même secteur
" et que les emplacements prévus doivent tenir compte des "
intérêts
cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des
monuments
".
En l'occurrence, les autres antennes se situent
toutes à plus de 100 m de l'emplacement prévu pour l'installation litigieuse et
il n'y a par conséquent aucun site à coordonner en application de la convention
précitée.
b) aa) Les installations de téléphonie mobile ne
peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone à bâtir au
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT que si leur emplacement et leur
configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent
être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la
zone à bâtir. Une infrastructure peut être considérée comme conforme à
l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à
bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173
consid. 5.3; 133 II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011
consid. 3.1; CDAP AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 consid. 2a; AC.2014.0193 du 4
mars 2015 consid. 4a).
En l'espèce, la station de base de téléphonie mobile
doit s’implanter dans la zone à bâtir de Lausanne. Elle doit permettre de
couvrir le quartier d’habitations à proximité duquel elle sera érigée, qui se
trouve lui-même en zone à bâtir.
L’antenne projetée se trouve dans un rapport direct
et fonctionnel avec le lieu de son implantation. Elle desservira avant tout des
terrains de la zone à bâtir. Elle est donc conforme à l’affectation de la zone
et à l’art. 22 al. 2 let. a LAT.
bb) S'agissant d'une installation conforme à
l'affectation de la zone et ne nécessitant aucune dérogation, le besoin de
couverture n’a pas à être établi (TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid.
4.4.1; 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2; 1C_245/2013 du 10
décembre 2013 consid. 2.3; 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6;
1A.162/2005 du 3 mai 2005 consid. 4, in RDAF 2006 I p. 684). Une pesée
globale des intérêts telle que prévue à l'art. 24 LAT – qui s'applique à
l'implantation d'installations hors de la zone à bâtir – n'a pas lieu d'être
et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un
besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs. Une installation
de téléphonie mobile ne saurait dès lors être refusée au motif qu'elle ne
correspondrait pas à un réel besoin, qu'elle pourrait être placée sur un mât
existant d'un autre opérateur ou qu'il existerait d'autres sites mieux adaptés
(TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; 1A.264/2000 du 24 septembre 2002
consid. 9.4 in DEP 2002 p. 769). Dans la zone à bâtir, il incombe à l’opérateur
seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile
(TF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 consid. 2.4; voir également CDAP AC.2017.0167 du
4 septembre 2018 consid. 3b/aa), du moins sous réserve des dispositions de la
LPE et des règles cantonales d'esthétique ou d'intégration (voir à cet égard
consid. 10 ci-après).
c) Vu ce qui précède, l'octroi du permis de
construire n'était pas subordonné à la démonstration d'un besoin et le grief
que la recourante F.________ fait valoir à cet égard doit également être écarté.
De même doivent être écartés les griefs des recourants A.________ et consorts relatifs
aux exigences de coordination prévues dans la convention signée le 24 août 1999
entre les opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud et l'absence
d'étude de regroupement pour intégrer le projet dans une station de base de
téléphonie mobile existante.
9.
La recourante F.________ met en cause l'absence de prise en compte de
l'impact énergétique et environnemental des installations telles que celle qui
est ici cause et du numérique en général. Elle mentionne notamment plusieurs
dispositions de la loi fédérale sur l'énergie. Elle fait état de considérations
générales sur l'impact du rayonnement  sur l'être humain, sur les problèmes
d'addiction au téléphone portable affectant les jeunes, sur
l'électro-sensibilité, sur l'impact du rayonnement sur le bétail et la faune
(notamment les insectes et oiseaux), sur l'impact de l'extraction des matériaux
nécessaires à la fabrication des appareils numériques, sur le fait que de nombreux
endroits sensibles ne sont pas considérés comme des LUS, sur l'existence de
petites antennes qui ne sont pas soumises à autorisation, sur la volonté des
opérateurs d'avoir des installations émettant au plus près des limites de
l'ORNI, sur l'existence de nombreuses installations ne respectant pas les
valeurs limites de l'ORNI et les indications de leurs fiches de données
spécifiques, sur l'utilisation du réseau mobile à la place du réseau fixe (ce
qui augmente la consommation d'énergie) et sur le fait qu'aucune étude d'impact
n'ait accompagné la mise aux enchères des fréquences 5G. En relations avec les
éléments précités, elle insiste sur les problèmes spécifiques que poserait la
5G, notamment avec les antennes adaptatives.
Comme le Tribunal cantonal a eu l'occasion de le
relever dans un arrêt récent (CDAP AC.2021.0211, AC.2021.0212 consid. 9), il ne
fait aucun doute que l'impact environnemental de la 5G fait débat, au moins
autant que ses effets potentiels sur la santé. La technologie 5G est conçue
pour permettre des débits supérieurs à la 4G sur les smartphones et son
déploiement aboutira à hausse de la consommation de données et d'usage des
télécommunications, synonyme d'une très forte consommation d'énergie par la
sollicitation des antennes et des serveurs. On peut toutefois aussi considérer
que l'efficacité énergétique de la 5G est supérieure à celle de la 4G dans la
mesure où elle consomme moins d'énergie que la 4G pour un même débit de
données. Les griefs des recourants ne sont pas dénués de pertinence, mais ils
relèvent toutefois d'une problématique de société qui pour l'heure ne fait pas
l'objet d'une règlementation particulière.
De manière générale, il convient de relever qu'une
installation de téléphonie mobile doit être autorisée si elle respecte le droit
fédéral de l'environnement (soit la LPE et l'ORNI) et le droit cantonal des
constructions et de l'urbanisme. Un permis de construire ne saurait par
conséquent être refusé en application de dispositions régissant d'autres
domaines, notamment la législation fédérale et cantonale sur l'énergie. Pour ce
qui est du permis de construire l'installation litigieuse, ne sont également
pas déterminantes les remarques très générales formulées par la recourante, par
exemple l'affirmation selon laquelle de nombreuses installations existantes ne
respecteraient pas les valeurs limites de l'ORNI et les indications de leurs fiches
de données spécifiques (étant relevé que cette affirmation semble
a priori
surprenante vu le système d'assurance de la qualité mis en place).  Pour le
surplus, il n'appartient pas au tribunal de céans de se prononcer sur les
critiques formulées par la recourante au sujet de la législation régissant les
installations de téléphonie mobile (par exemple concernant la définition des
LUS, la prise en compte de l'électro-sensibilité,  l'impact du rayonnement sur
le bétail et la faune, les petites antennes, l'absence d'étude d'impact lors de
la mise aux enchères des fréquences 5G). On l'a vu, étant donné que les valeurs
limites de l'ORNI, ainsi que les règles sur la façon de déterminer si elles
sont respectées, ont été reconnues conformes à la LPE, le Tribunal cantonal est
tenu d'appliquer ces normes, sans pouvoir notamment contrôler leur
constitutionnalité.
10.
Les recourants A.________ et consorts relèvent qu'il est prévu
d'implanter la nouvelle station de base de communication mobile dans un
contexte bâti à forte valeur patrimoniale de par son inscription à l'inventaire
ISOS (Périmètre 31) avec une catégorie d'inventaire AB et un objectif de
sauvegarde A. Ils soutiennent que l'adjonction d'une antenne d'une hauteur de
près de 6 m sur un bâtiment mesurant 20 m de hauteur compromettra l'aspect et
le caractère unique du quartier Sous-Gare/ Montriond et nuira à l'aspect et à
la substance des immeubles voisins. Ils mentionnent la présence dans les environs
de plusieurs immeubles en note *2* et *3*. Ils relèvent également que l'antenne
se verra de loin et portera atteinte à la vue dégagée sur le lac Léman,
notamment depuis "la promenade de la Ficelle", les rues et immeubles
voisins et la terrasse Alfred-Stucky. Ils soulignent que l'antenne sera
également visible depuis la colline de Montriond en regardant vers l'Est. Ils
invoquent une violation des art. 69 et 73 RPGA. Ils soutiennent que la
municipalité aurait dû refuser le permis de construire sur la base d'une pesée
des intérêts. Ils invoquent à cet égard, d'une part, le nombre d'oppositions
et, d'autre part, la mise en place quasi généralisée de la fibre optique à
Lausanne. Ils rappellent que les appels en Wi-Fi sont possibles à l'intérieur
de tous les bâtiments équipés en Wi-Fi avec tous les opérateurs et appareils téléphoniques,
ce qui démontrerait qu'il n'est pas nécessaire de capter un réseau à
l'intérieur des bâtiments.
a) Selon la jurisprudence, les installations de
téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou
communales d'esthétique et d'intégration. Dans l'application d'une clause
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par
son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation (TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.1.3; 1C_265/2014
consid. 4.1 non publié in ATF 141 II 145). Par ailleurs, les normes communales
et cantonales doivent être appliquées dans les limites du droit supérieur, en
particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des
télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les
intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et
doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile
de bonne qualité et d'une concurrence efficace  entre les fournisseurs de
téléphonie mobile. En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de
protection des sites ne peut pas rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation
de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit
fédéral (art. 1 de la loi sur les télécommunications du 30 avril 1997 [LTC; RS
784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3).
b) aa) En
vertu de l'art. 6 al. 1 LPN,
l’inscription d’un objet dans un inventaire fédéral indique que celui-là mérite
spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier
tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans
la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but
assigné à sa protection (TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.1;
Leimbacher, Commentaire LPN, n 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que
signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un
bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du
contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a).
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de
la
Confédération au sens de l'art. 2 LPN, ce qui est le cas de l'octroi d'une
autorisation de construire une installation de téléphonie mobile (ATF 131 II
145), la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors applicable en
l'espèce; cette disposition accorde un poids prioritaire à la protection des
objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas
qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts
d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (
TF 1C_347/2016 du 5 septembre
2017 consid. 3.1; Leimbacher, op. cit, n. 16 ad art. 6).
bb) Pour ce qui est de l'ISOS, Lausanne y figure en
tant que ville d'intérêt national. L’inventaire ISOS est fondé sur une méthode
d’analyse des sites construits et de leur environnement. Les sites sont
considérés dans leur globalité, c’est-à-dire que l’inventaire tient non
seulement compte de la valeur intrinsèque des éléments du site, mais aussi de
la qualité de leur relation. Le site est ainsi divisé en différents périmètres
(P) et en ensembles construits (E), en périmètres environnants (PE) et en
échappées dans l'environnement (EE). Les critères retenus portent sur les
qualités historiques et spatiales du tissu, ainsi que sur l'état, la
signification et l'objectif de sauvegarde de chacune des composantes du site.
Les périmètres et les ensembles se différencient par leur taille, mais souvent
également par l’évidence et l'intensité de leur cohésion spatiale ou
historique. Selon les explications relatives à l’ISOS:
-         le périmètre P est une composante bâtie de taille
honorable, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques
historico-architecturales et spatiales ou de par sa spécificité régionale;
-         un ensemble E est une composante bâtie de petite
taille, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques
historico-architecturales et spatiales ou de par sa spécificité régionale;
-         un périmètre environnant PE est une aire limitée
dans son extension, en général en rapport étroit avec les constructions à
protéger; espaces verts, par exemple les vergers, prés ou surfaces herbeuses,
coteaux viticoles, parcs, etc;
-         une échappée dans l’environnement EE est une aire
ne présentant pas de limites clairement définies mais jouant un rôle important
dans les rapports entre espaces construits et paysage, par exemple premier
plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants, versant de colline, rives,
espace fluvial, etc.
Cette appréciation est complétée par une évaluation
de la qualité spatiale, de la qualité historico-architecturale et de la
signification dans le périmètre ou dans le site. Ces critères sont évalués à
trois niveaux, par exemple, la qualité spatiale peut être
"prépondérante" (X), "évidente" (/) ou "peu
évidente" ().
Selon la publication de l'inventaire relatif à la
commune de Lausanne datant de l'hiver 2015/2016, l'immeuble destiné à
accueillir l'installation litigieuse se situe dans le périmètre n° 31 auquel
est attribué l'objectif de sauvegarde "A", soit le plus élevé, qui
préconise ceci: "
Sauvegarde de la substance, soit la conservation
intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les
espaces libres; suppression des interventions parasites
". Cet
"ensemble" n° 31 est décrit comme un secteur résidentiel remarquable:
"composé d'immeubles de rapport d'env. cinq niveaux disposés en îlots
ou en rangées parallèles à la ligne de pente, apparence cossue et homogène,
angles de rues soulignés par des immeubles à pans coupés, ess. principalement 1
er
q. 20
e
s."
.
cc)  Il n'est pas contesté qu'il est prévu d'installer
l'installation litigieuse sur un immeuble récent, qui ne présente pas d'intérêt
particulier. Le projet ne touche par conséquent pas les immeubles anciens sis
dans le périmètre 31 de l'ISOS, notamment les immeubles en note *2* et *3*.
Partant, on ne saurait considérer qu'il portera une atteinte directe aux particularités
architecturales et historiques du quartier, qui se caractérise par la présence
d'ensembles bâtis au XIX et début XX
e
siècles.
L'antenne en cause pourra en revanche se trouver dans
le champ de vision lorsqu'on regardera les bâtiments sis dans le périmètre n°
31 de l'ISOS depuis l'amont, notamment depuis la "terrasse Alfred
Stucky" mentionnée par les recourants. A cet égard, le tribunal constate,
d'une part, que, comme l'a montré la vision locale, la vue depuis cet endroit
est intéressante principalement en tant qu'elle porte sur le paysage lointain
du lac Léman, des montagnes, voire du Lavaux. Or, la présence de l'antenne
litigieuse n'impactera cette vue que très marginalement. Le même constat peut
être fait en ce qui concerne la vue depuis le sommet de la colline de Montriond
en direction de l'est, qui a principalement pour intérêt la vue lointaine sur
le Lavaux. D'autre part, on relève que les vues en question ne sont pas
évoquées dans la fiche ISOS. On ne saurait ainsi considérer que la présence de
l'installation litigieuse dans le champ visuel depuis les endroits mentionnés
par les recourants porte atteinte à des objectifs de protection de l'ISOS ou,
en d'autres termes, à ce qui constitue l'objet de la protection instaurée par
l'inventaire et ce qui induit
son importance nationale.
La
situation se distingue ainsi par exemple de celle examinée par le Tribunal
fédéral dans l'arrêt 1C_49/2015 où il était porté atteinte à un des principaux
objectifs de sauvegarde mentionnés dans l'inventaire ISOS, à savoir la
conservation libre de toute construction d'un secteur du territoire communal,
dans le but de préserver le caractère tranquille du paysage, largement non
bâti. En particulier, l'emplacement choisi jouxtait l'échappée dans
l'environnement définie par l'ISOS comme un dégagement jouant un rôle important
dans le rapport entre l'espace construit et non construit (arrêt précité consid.
3.4).
Le Tribunal cantonal a eu l'occasion de relever que la
clause d'esthétique ne peut pas être invoquée dans le seul but de préserver un
dégagement et qu'il faut admettre que certaines constructions sont susceptibles
de porter une atteinte inévitable au dégagement ou à la vue, pour des raisons
inhérentes à leur nature. Tel est le cas de bon nombre de locaux industriels,
ainsi que des antennes de communication mobile, qui doivent trouver leur place
dans la zone à bâtir (cf. CDAP AC.2021.0211, AC.2021.0218 précité consid.8 f).
Pour sa part le Tribunal fédéral a relevé que les dispositions sur l'esthétique
et l'intégration ne sont pas destinées à garantir la vue ou le dégagement dont
jouissent certains particuliers. Le droit à la vue des voisins n'est en effet
pas protégé par le droit public (cf. TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3).
Le fait que des voisins (y compris ceux habitant dans des bâtiments en note *3*)
pourraient avoir l'antenne dans leur champ de vision lorsqu'ils regardent le
paysage depuis leurs fenêtres, y compris cas échéant le paysage urbain composé
des immeubles anciens sis dans le périmètre 31 de l'ISOS, ne saurait par
conséquent justifier l'admission du recours et l'annulation du permis de
construire. De même n'est pas déterminant le fait que, selon les considérations
figurant dans le préavis de la Cellule Antennes (p. 1), l'installation
litigieuse puisse "nuire à la vue sur le ciel" (soit à une
"composante importante du sentiment humain de bien être") depuis
l'espace public du chemin des Délices dans le prolongement du chemin de la
Ficelle et depuis le parc arboré et inconstructible de jeux et de délassement
situé au nord du bâtiment destiné à accueillir l'installation. Là encore, ces
éléments n'ont aucun lien avec les objectifs de protection de l'ISOS.
dd) Pour ce qui est de la pesée des intérêts, on
peut relever qu'empêcher l'implantation d'antennes de ce type sur tous les
bâtiments sis dans le Périmètre 31 de l'ISOS, y compris les bâtiments ne
présentant aucun intérêt, contreviendrait à l'objectif d'intérêt public,
également d'importance nationale, lié à la couverture du réseau. La
constructrice peut en effet se prévaloir d'un intérêt public important à
l'obtention du permis de construire contesté, qui découle de l’art. 92 al. 2 Cst.
et de l’art. 1 al. 1 et 2 LTC, dès lors que l'installation litigieuse doit
permettre d'assurer une couverture optimale du réseau de téléphonie mobile
qu'elle exploite (cf. dans ce sens TF 1C_419/2010 précité consid. 6), ce
qui n'est pas le cas actuellement. On note à cet égard que la constructrice a
démontré de manière convaincante qu'il existe un manque de couverture du
quartier situé directement au sud de la gare, notamment à la suite du démantèlement
de son installation sise au chemin des Délices ******** qui est intervenue à la
fin de l'année 2022. Ce manque de couverture concerne notamment la ligne de
Métro M 2. Le fait que la plupart des logements du quartier bénéficient de la
fibre optique ne change rien à ce constat dès lors que l'obligation de
couverture concerne également l'extérieur des bâtiments ainsi que les
installations de transport tels que le métro ou les bus
.
c) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu de remettre
en cause l'avis du service cantonal spécialisé en matière de protection du
patrimoine bâti selon lequel l'antenne en cause ne pose pas de problème au
regard de l'art. 6 LPN et selon lequel il appartient uniquement à la
municipalité de se prononcer sur les questions d'esthétique et d'intégration au
regard des dispositions de l'art. 86 LATC et des dispositions du règlement
communal.
d) aa) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Au niveau communal, la disposition correspondante
est l'art. 69 RPGA, qui prévoit ce qui suit sous le titre "intégration des
constructions":
"
1
Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural sont interdites.
2
Les constructions,
quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés
doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à
l'environnement.
"
Le RPGA comprend également
une disposition relative aux objets figurant dans un recensement (art. 73),
dont la teneur est la suivante:
"
Art.
73. Objets figurant dans un recensement
1
La direction des
travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et
des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins
d’intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.
2
Tous travaux les
concernant font l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du
patrimoine bâti précisant ses déterminations.
3
Sur la base de
ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et
interdire les constructions, transformations ou démolitions.
4
Elle peut,
également, lorsqu’un ensemble bâti est identifié et qu’il s’agit, notamment,
d’éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale
d’ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale
des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des espaces
libres.
"
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral dans
des affaires relatives à des installations de téléphonie mobile, une
intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC
ou de dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la
ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site
ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables.
Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider
pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais
dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute
restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La
question de l’intégration d’une construction ou d’une installation à
l’environnement bâti doit être résolue non pas en fonction du sentiment
subjectif de l’autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques
(cf. TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.2 et les réf. citées; CDAP
AC.2021.0211, AC.2021.0218 du 19 avril 2022 consid. 8c; AC.2019.0069 du 24
juillet 2020 consid. 6b).
Le Tribunal cantonal s’impose une certaine retenue
dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas
son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se
borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la
solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. art. 98 let. a
LPA-VD).
cc) Selon la Haute Cour, quand bien même il est
incontestable qu'une antenne de téléphonie mobile présente un aspect visuel
déplaisant, on ne peut exclure son implantation que si l'installation péjore de
manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné. En l'espèce,
cette condition n'est pas remplie. En effet, on l'a vu, il est prévu d'implanter
l'antenne sur le toit plat d'un immeuble moderne qui accueille déjà des
superstructures, qui sont visibles depuis l'amont. Contrairement à ce que
retient le préavis de la Cellule Antennes,  l'antenne projetée, quand bien même
elle aura des dimensions très importantes, ne posera pas un problème d'intégration
par rapport à cet immeuble tel qu'il aurait dû nécessairement entraîner le
refus du permis de construire. La municipalité n'a ainsi pas abusé de son
pouvoir d'appréciation en considérant que le projet était admissible au regard
des exigences posées par l'art. 69 RPGA.  Encore une fois, c'est
essentiellement la vue depuis les bâtiments environnants sur une installation
susceptible d'être perçue comme présentant un aspect visuel déplaisant qui peut
poser problème. Or, comme relevé plus haut, le droit à la vue des voisins n'est
pas protégé par le droit public. Pour le surplus, la municipalité pouvait
admettre, dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation en matière
d'esthétique et d'intégration, que l'installation en cause, dès lors qu'elle
n'aura aucun impact direct sur les immeubles en note *2* et *3* situés dans les
environs, ne va pas compromettre l'aspect et le caractère d'un quartier ou d'un
site ou nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural, au sens où l'entend l'art. 69 RPGA.
On relèvera encore que, dès lors que l'installation
n'est pas prévue sur un bâtiment figurant dans un recensement, un refus du
permis de construire ne pouvait pas se fonder sur l'art. 73 RPGA.
11.
Les recourants font valoir que l'installation litigieuse entraînera une
baisse de valeur des biens immobiliers à proximité.
Le droit public ne protège pas les propriétaires
contre les moins-values que peuvent entraîner pour leurs fonds la construction
sur les parcelles voisines de bâtiments ou d'installations conformes à la
réglementation (CDAP AC.2019.0148 du 16 décembre 2019 consid. 5; AC.2018.0324
du 13 juin 2019 consid. 7d; AC.2014.0403 du 14 décembre 2016 consid. 5d;
AC.2014.0171 du 16 janvier 2015 consid. 4b). Partant, ce grief doit également
être écarté
12.
Les recourants A.________ et consorts soutiennent que l'antenne
entraînera une gêne, un stress et un malaise pour les habitants qui la verront
constamment devant leurs yeux.
a) aa) Avec ce grief, les recourants invoquent
l'existence d'immissions immatérielles ou idéales.
bb) La notion d'immission vise non seulement le
bruit (nuisances du trafic automobile, notamment), mais aussi les immissions
immatérielles ou idéales ("ideelle Immisionen"), quand certaines
activités portent sensiblement atteinte à la qualité de l'habitation dans un
quartier, ou en d'autres termes au bien-être psychique ou moral des habitants
(cf. ATF 138 II 173 consid. 5.2). L'exploitation d'un salon de massage dans un
quartier purement résidentiel peut par exemple causer de telles immissions (cf.
Irene Widmer, Die Zonenkonformität von Gewerben und Betrieben in der Wohnzone,
AJP/PJA 2018 p. 943; CDAP AC. 2017.0341 du15 novembre 2018 consid. 4a).
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un
règlement communal peut, afin d'assurer la protection contre les immissions
immatérielles dans les zones d'habitation, n'autoriser que les installations de
téléphonie mobile qui présentent un lien fonctionnel avec ces zones et qui, de
par leurs dimensions, correspondent à l'infrastructure usuelle dans les zones
d'habitation pure (TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019, in DEP 2020 p. 543).
En l'espèce, la commune de Lausanne n'a pas de
disposition réglementaire de ce type.
Au surplus, l'installation
litigieuse présente un lien fonctionnel avec la zone d'habitation concernée et
ses dimensions correspondent à l'infrastructure usuelle dans ce type de zone.
Partant, ce grief doit également être écarté.
13.
Les recourants A.________ et consorts relèvent que le nouveau plan
général d'affectation en discussion à Lausanne prévoit une meilleure protection
du patrimoine bâti. Ils soutiennent par conséquent que, une fois que le dossier
lui aura été retourné pour nouvelle décision, la municipalité devra invoquer
l'art. 47 LATC pour refuser le permis de construire.
a) La LATC prévoit certaines mesures conservatoires
dans la perspective de la révision d'un plan d'affectation.
L'art. 47 LATC, intitulé "
Plans en voie
d'élaboration
", se lit comme suit:
"
1
La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois
qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son
projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.
"
Selon la jurisprudence constante de la CDAP, compte
tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC
– qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77 LATC (aLATC), en vigueur
jusqu'au 31 août 2018 –, la municipalité qui applique cette disposition jouit
d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important.
L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité n'est
cependant pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer
à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des
critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (CDAP
AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c et les références citées).
b) Un grief comparable a été examiné par la CDAP
dans le récent arrêt AC.2021.0211, AC.2021.0218 du 19 avril 2022, qui
concernait également la commune de Lausanne. Le tribunal a retenu que les
recourants n'avaient pas précisé en quoi la future planification, au-delà du
fait qu'elle prévoirait une meilleure protection de certains quartiers,
empêcherait l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile dans le quartier
prévu. Rien au dossier ne permettait ainsi de retenir que le choix de la
municipalité de ne reconnaître à ce projet aucun effet anticipé négatif ne résultait
pas d'un exercice correct de son large pouvoir d'appréciation en la matière
(arrêt précité, consid. 8h).
En l'occurrence, le même constat peut être fait.
Partant, ce grief n'est également pas fondé.
14.
Les considérants qui précèdent entraînent le rejet des recours et la
confirmation des décisions attaquées. Les frais seront mis à la charge des
recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD, art. 4 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). Dès lors qu'aucune des parties n'a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, il n' y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions rendues le 1
er
février 2022 par la Municipalité
de Lausanne sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de
A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________,
solidairement entre eux
.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de
F.________
.
Lausanne, le 13 janvier 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
et l'Office fédéral de la culture (OFC).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.