vd_omni · AC.2024.0329 · 2025-06-10 · fr

A.________/Municipalité de Noville | Recours du propriétaire contre la décision refusant le permis de construire un restaurant avec drive-in sur sa parcelle.Demande de récusation des membres de la municipalité (le syndic étant déjà récusé) rejetée.Confirmation du refus du permis de construire en application de l'art. 47 LATC.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.06.2025 AC.2024.0329

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 juin 2025
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pascal Langone et
Mme Annick Borda, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Noville
,
représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à
Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Noville du 1
er
octobre 2024 refusant le permis de construire un
restaurant avec drive-in, parcelle n° 1241 (CAMAC 183631).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis 2006 de la parcelle n° 1241 de la
commune de Noville (ci-après: la commune). D'une surface de 2'014 m
2
,
ce bien-fonds est en nature de champ, pré et pâturage. Il comporte toutefois
sur approximativement la moitié de sa surface une place en dur (goudron)
utilisée comme lieu de stockage ou de stationnement de véhicules automobiles.
La parcelle est colloquée en zone mixte
activités-habitation selon le Plan partiel d'affectation intercommunal "
Les
Fourches
" des communes de Noville, Rennaz et Villeneuve et son
règlement, en vigueur depuis le 1
er
mars 2006 (ci-après: le PPA
"
Les Fourches
"). Selon le règlement (chapitre 7 – zone mixte
activités-habitation), cette zone est destinée à l'habitation collective ou
groupée et aux activités tertiaires et secondaires (bureaux, services, petits
commerces, artisanat léger, etc. compatible avec l'habitation).
D'une forme hexagonale, la parcelle n° 1241 est
bordée à l'est par la route cantonale du Simplon DP 57 (RC 780) et au sud par
un chemin privé sis sur la parcelle voisine n° 1149, un accès à ce chemin étant
aménagé en pointe sud du bien-fonds. D'une surface de 10'194 m
2
, la
parcelle n° 1149 est propriété de la société B.________ (ci-après: B.________)
et supporte notamment un supermarché ainsi qu'un parking desservis par le
chemin précité qui débouche à l'est sur la route du Simplon. Au nord, la
parcelle n° 1241 est contigüe à la parcelle n° 1509 qui supporte une
station-service ********. Sur ses côtés nord et ouest, la parcelle n° 1241 est
entourée de parcelles construites supportant des bâtiments d'habitation
collective.
La parcelle n° 1241, comme ses parcelles voisines,
est comprise dans le périmètre du syndicat d'améliorations foncières des
Fourches (n° VD 2685, ci-après: le syndicat AF) qui compte environ 130 hectares
répartis sur le territoire des communes de Villeneuve, Noville et Rennaz. Le
syndicat a été créé par arrêté du Conseil d'État du 11 juin 1993.
B.
Au cours de l'année 2019, A.________ a déposé une demande de permis de
construire un restaurant avec drive-in (CAMAC 183631) sur sa parcelle n° 1241.
Le projet prévoyait deux accès sur la parcelle, respectivement au nord-est par
la parcelle n° 1509 et au sud par la parcelle n° 1149. Le nombre de places à
créer était de 39.
Le projet de restaurant avec drive-in a été mis à
l’enquête publique du 5 juillet au 4 août 2019. Il a suscité plusieurs
oppositions. Le dossier a été soumis à la Centrale des autorisations en matière
de construction CAMAC, qui a rendu une première synthèse positive le 4 novembre
2019.
Une seconde synthèse CAMAC
–
négative – a été établie en date du 7 janvier 2020. La Direction générale
de la mobilité et des routes, Voyer de l'arrondissement Est (DIRH/DGMR/VA3) a
en effet refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif qu'une
sortie "
côté ********
" (soit au nord de la parcelle) ne
permettrait pas de garantir la sécurité des véhicules quittant le drive-in
projeté, et que seule une sortie "
côté B.________
" (au sud)
offrirait les garanties nécessaires de sécurité; en conséquence, elle imposait
un regroupement des accès au sud.
En parallèle à la procédure de demande de permis de
construire, le syndicat AF a mis à l'enquête publique du 17 janvier au 17
février 2020, notamment, une "
servitude de passage public à pied et
pour mobilité douce
" au bénéfice de la parcelle n°1241, propriété de A.________,
et projetée sur la parcelle n° 1149, propriété d'B.________, ainsi que deux
"
servitudes de passage à pied et pour tous véhicules
" à la
charge de la parcelle n° 1509 et au bénéfice notamment de la parcelle n° 1241.
Le 14 février 2020, A.________ a formulé une
réclamation à la commission de classification du syndicat AF (ci-après: la
commission de classification), tendant à la création d'une servitude de passage
pour tous véhicules sur la parcelle n° 1149, propriété d'B.________, destinée à
lui permettre d'avoir un débouché sur la RC 780.
C.
Par décision du 14 juillet 2020, la commission de classification a
rejeté ladite réclamation.
Le 14 septembre 2020, A.________, représenté par un
avocat, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP) contre cette décision.
Dans sa réponse du 22 décembre 2020, la
municipalité, sous la plume de son syndic, a notamment mentionné que la
parcelle n° 1241 pourrait, le cas échéant, être classée en zone réservée, afin
d'étudier un nouveau plan de quartier excluant clairement le type de projet envisagé
par le recourant à forte fréquentation routière.
D.
Par arrêt du 1
er
novembre 2021 (AF.2020.0003), la CDAP a
rejeté ce recours et confirmé la décision précitée du 14 juillet 2020.
E.
Le 19 janvier 2021, A.________, par la plume de son avocat, a demandé à
la commune la récusation du syndic dans les procédures en lien avec sa demande
de permis de construire. Les 16 février, 8 mars et 23 avril 2021, l'avocat de A.________,
n'ayant pas reçu de réponse quant à la demande de récusation qu'il avait
formulée, a relancé la commune en demandant qu'une décision formelle soit
rendue concernant celle-ci.
Le 5 mai 2021, la municipalité a adressé à l'avocat
de A.________ une lettre, signée par les municipaux, le syndic et la secrétaire
municipale, refusant en substance la demande de récusation et se réservant le
droit de déposer une plainte pénale à l'encontre de l'avocat du prénommé pour
propos calomnieux et diffamatoires, ainsi que pour atteinte à l'honneur.
F.
Par acte du 17 mai 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé devant
la CDAP un acte
intitulé "
Recours pour déni de
justice et demande de récusation
" en concluant principalement à la
récusation de la Municipalité de Noville dans son ensemble, en ce qui concerne toutes
les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire concernant sa
parcelle n° 1241; subsidiairement, il a conclu à la récusation du syndic en ce
qui concerne ces mêmes procédures.
Par arrêt du 14 septembre 2022 (AC.2021.0157), la
CDAP a admis la demande de récusation et prononcé que tous les membres de la
Municipalité de Noville doivent être récusés en ce qui concerne le traitement
de toutes les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire
sollicité par A.________ concernant sa parcelle n° 1241 (soit notamment la
procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite sous
référence CAMAC 183631).
La Municipalité de Noville a recouru devant le
Tribunal fédéral contre l'arrêt cantonal précité en concluant à sa réforme en
ce sens que la demande de récusation formée par A.________ est déclarée
irrecevable, subsidiairement rejetée et, plus subsidiairement, admise en ce
sens que seul le syndic est récusé en ce qui concerne le traitement de toutes
les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité
concernant la parcelle n° 1241.
G.
La Commune de Noville, représentée par sa municipalité, et A.________ ont
par la suite conclu une convention, signée les 9 et 16 mai 2023, qui prévoit
notamment ceci:
"1.          A.________
reconnaît la compétence de la Municipalité de la Commune de Noville, sans son
Syndic C.________, pour se prononcer sur le traitement de toutes les procédures
en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité par lui
relativement à la parcelle n° 1241 de la Commune de Noville (soit notamment la
procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite par dite
Commune sous référence CAMAC 183631).
2.            C.________ est
récusé en lien avec la procédure tendant à la délivrance du permis de
construire (soit notamment la procédure instruite sous référence 183631).
Partant, la Municipalité de Noville s'engage à ce que C.________ n'intervienne
à aucun niveau ni aucun instant dans dite procédure.
3.            La Municipalité de
la Commune de Noville, sans son Syndic C.________ récusé, statuera sur la
demande de permis de construire déposée par A.________ et instruite sous la
référence CAMAC 183631, ce que A.________ accepte.
4.            Pour autant que de
besoin, A.________ retire sa requête de récusation envers la Municipalité de
Noville in corpore, seule la requête de récusation contre le Syndic C.________
subsistant.
[...]"
Par arrêt du 7 juillet 2023 (1C_542/2022), le
Tribunal fédéral a rayé la cause du rôle au motif qu'elle était devenue sans
objet.
H.
Une servitude de passage à pied et pour tous véhicules grevant la
parcelle n° 1149, propriété d'B.________, a été constituée, le 6 mai 2024,
en faveur de la parcelle n° 1241 (n° 018-2024/002292). L'assiette de cette
servitude est figurée sur le plan de servitude établi le 9 février 2023 par
l'ingénieur géomètre breveté D.________; elle prend place dans l'angle nord de
la parcelle n° 1149, le long de la limite sud de la parcelle n° 1241 et débouche
à l'est sur la RC 780
. Cette servitude
permet le passage exclusivement à titre de sortie du fonds dominant n° 1241 sur
le domaine public. Depuis le domaine public, l'accès à la parcelle n° 1241
(entrée) par la surface grevée de la servitude n'est pas autorisé.
Le 27 août 2024, A.________, sous la plume de son avocat,
s'est enquis auprès des municipaux de l'état d'avancement de la procédure
relative à sa demande de permis de construire un restaurant avec drive-in sur
sa parcelle n° 1241 (CAMAC 183631).
Le 3 septembre 2024, la municipalité a indiqué à A.________
qu'une réponse lui serait adressée dans les meilleures délais. La lettre est
signée par le vice-syndic et la secrétaire municipale.
I.
Par décision du 1
er
octobre 2024, la Municipalité de Noville
a refusé d'octroyer le permis de construire un restaurant avec drive-in sur la
parcelle n° 1241 (CAMAC 183631) en invoquant l'art. 47 al 1 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) selon lequel la municipalité peut refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique. Il est précisé que
cette décision a été prise par la municipalité sans son syndic qui s'est
récusé. La municipalité y expose notamment qu'elle a soumis en juin 2024 un
plan de zone réservée "
Les Fourches
" et son règlement à la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL) pour
examen préliminaire valant examen préalable
au sens de
l'art. 36 al. 3 LATC. Le périmètre de la zone réservée projetée inclut notamment
la parcelle n° 1241. Elle mentionne en particulier ce qui suit:
"La Stratégie régionale de
gestion des zones d'activités (SRGZA) Rivelac est en cours de législation sous
la forme d'un plan directeur Intercommunal. Elle coordonne les besoins de
l'économie et les zones d'activités économiques (la bonne activité au bon endroit)
à l'échelle de 13 communes vaudoises dont la commune de Noville. Dans ce cadre,
le diagnostic territorial a mis en évidence le manque de disponibilité des
terrains existants et la difficulté pour les communes de maintenir ces zones
propices aux entreprises du secteur secondaire. Le diagnostic a identifié une
tertiarisation des zones d'activités existantes sur les communes vaudoises d'Agglomération
Rivelac, ainsi que le départ de plusieurs entreprises du secondaire par manque
de terrains disponibles.
En outre, le projet d'agglomération
Rivelac valant Plan directeur intercommunal est en cours de législation. Aux
Fourches, il propose de renforcer la qualification de la route RC 780 pour
aller vers un boulevard urbain laissant plus de place au[x] transports publics
et à la mobilité douce et favorisant des constructions qui se développent en
rapport à la rue (boulevard urbain). Il recommande d'éviter le stationnement en
bordure de route.
Le PPA actuel affecte les
parcelles du périmètre en zone d'activités (activités tertiaires, artisanales,
surfaces commerciales, Industrie de pointe et toute activité compatible) et en
zone mixe (habitation collective ou groupée, activités tertiaires et
secondaires compatibles avec l'habitation). Ces affectations ne sont plus
conformes aux stratégies supérieures et notamment à la SRGZA et au projet d'agglomération
Rivelac.
La révision du PPA répond ainsi à
un réel besoin de planification.
Une zone réservée sera donc mise
en place le temps d'élaborer le nouveau plan partiel d'affectation.
Le projet de construction d'un
restaurant avec drive-in sur cette parcelle compromettrait le processus
d'élaboration du nouveau plan d'affectation. Partant, en vertu de l'art. 47 al.
1 LATC, ce projet doit être refusé."
Le dossier comporte
l'examen
préliminaire valant examen préalable établi par la DGTL, le 18 septembre 2024,
a
u terme duquel le projet de plan de zone réservée "
Les Fourches
"
et son règlement pouvaient être mis à l'enquête publique.
J.
Par acte du 1
er
novembre 2024, A.________, sous la plume de
son avocat, a recouru contre la décision du 1
er
octobre 2024
précitée devant la CDAP. Il conclut principalement à la réforme de cette
décision en ce sens que les oppositions formées contre le projet de
construction d'un restaurant avec drive-in sont levées et le permis de
construire est délivré. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de cette
décision et à ce que la municipalité soit récusée dans son ensemble, la cause
étant renvoyée à une autorité neutre autre que la municipalité qui sera chargée
de statuer sur la demande de permis de construire litigieuse. Plus
subsidiairement encore, le recourant demande l'annulation de la décision
précitée et le renvoi de la cause à la municipalité pour nouvel examen "
dans
le sens des considérants à intervenir, qui enjoindront notamment à la
municipalité de mettre en place toutes les mesures utiles en vue de garantir
l'effectivité de la récusation prononcée contre le syndic C.________
".
Le recourant a requis plusieurs mesures
d'instruction, soit la production des procès-verbaux des séances de la
Municipalité de Noville ayant conduit au refus du permis de construire
litigieux et divers autres documents.
La Municipalité de Noville, par son avocat, a
répondu le 11 décembre 2024 en concluant, avec suite de frais et dépens, au
rejet du recours. Elle donne les explications suivantes sur le projet de zone
réservée sur lequel elle s'est fondée pour refuser le permis de construire
sollicité:
"L'instauration de la zone
réservée est motivée par l'élaboration en cours du Projet d'Agglomération
Rivelac de 5
e
génération (ci-après «PA5»), regroupant 19 communes
vaudoises et fribourgeoises, soumis à la consultation publique du 19 octobre au
17 novembre 2024, et d'une
stratégie régionale de
gestion des zones d'activités
(ci-après «SRGZA»), soumise à la consultation
publique du 28 septembre au 27 octobre 2024, prenant la forme d'un plan
directeur intercommunal (ci-après «PDI-SRGZA») commun aux communes vaudoises de
Blonay — St-Légier, Chardonne, Corseaux, Corsier-sur-Vevey, Jongny, La
Tour-de-Peilz, Montreux, Noville, Rennaz, Roche, Vevey, Veytaux et Villeneuve.
L'élaboration parallèle et commune
de ces deux outils (PA5 et PDI-SRGZA) est en cours depuis 2021. Le PA5 a
notamment pour but le développement des activités secondaires, industrielles et
artisanales, y compris dans le secteur «Les Fourches» (cf. rapport final du 20
septembre 2024
§2.4.7 et 2.4.7.1). En particulier, il prévoit que
«Les zones d'activités sont orientées sur les activités secondaires, sur les
activités de logistique et sur les activités de l'automobile liées au service
de vente ou d'entretien. Dans les secteurs bien desservis par les transports
publics, elles accueillent également des activités tertiaires administratives».
S'agissant de la SRGZA, la fiche
2.9 concernant le secteur « Les Fourches » (pièce 1) projette d'affecter la
parcelle n
o
1241 du recourant en zone d'activités mixtes à
prédominance industrielle et artisanale, où les seules activités tertiaires
admises seront les activités administratives, ce de manière limitée."
Le recourant s'est spontanément déterminé le 24
janvier 2025.
Le 29 janvier 2025, la juge instructrice a invité la
municipalité à produire une copie des procès-verbaux des séances municipales
lors desquelles elle a statué sur la demande de permis de construire
litigieuse. Il n'a pas été donné suite en l’état aux autres mesures
d’instruction requises par le recourant, l’appréciation contraire de la section
appelée à statuer demeurant réservée.
Le 7 février 2025, la municipalité a produit des
copies caviardées des procès-verbaux des séances municipales
des 2 et 30 septembre 2024, ainsi que des 11 et 18
novembre 2024
.
Le 9 avril 2025, le nouvel avocat du recourant a
informé le tribunal de son mandat.
K.
Parallèlement à cette procédure, la municipalité a avisé, le 23 octobre
2024, A.________ de la prochaine mise à l'enquête publique du plan de zone
réservée "
Les Fourches
" et de son règlement. Celle-ci a eu
lieu du 30 octobre au 29 novembre 2024.
Aux termes de l'art. 1 de son règlement, la zone
réservée selon l'art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et
principes régissant l'aménagement du territoire. Elle contribue à assurer un
tissu économique diversifié répondant aux besoins de l'économie.
L'art. 3 du règlement a la teneur suivante:
"
1
Les nouvelles
constructions, les transformations, les agrandissements et les réaffectations
des bâtiments existants peuvent être autorisés, sous réserve qu'ils respectent
également les destinations des zones concernées définies par le plan partiel
d'affectation intercommunal des Fourches du 1
er
mars 2006 uniquement
s'ils sont affectés aux activités économiques de type:
a. Activités secondaires lourdes
et légères;
b. Activités logistiques légères
(entreposages et stockage, manutention);
c. Activités de réparation
d'automobiles et motocycles;
d. Activités du secteur de la
construction."
La zone réservée est prévue pour une durée de 5 ans,
prolongeable de 3 ans selon l'art. 46 LATC.
La municipalité a organisé une séance d'information,
le 6 novembre 2024.
Le 28 novembre 2024, A.________ a formé opposition
au projet de plan de zone réservée "
Les Fourches
" et à son
règlement.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse un permis de construire, peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire de la parcelle concernée a qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres
conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Le recourant requiert la production des échanges de mails et
correspondances internes concernant directement ou indirectement la parcelle n°
1241, des documents qui ont servi de base à la prise de décision de refus du
permis de construire, de l'ensemble des documents en lien avec l'établissement
du plan de zone réservée "
Les Fourches
", de tous documents
propres à établir les mesures prises pour s'assurer que le syndic n'influence
pas directement ou indirectement le processus décisionnel relatif aux mesures
d'aménagement concernant la parcelle n°1241.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. implique notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I
167 consid. 4.1; 143 V 71 consid. 4.2). Cette garantie constitutionnelle
n'empêche toutefois pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque
les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Ainsi, le juge peut renoncer à l'administration de certaines preuves offertes,
lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas
important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations
versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne
sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3).
L’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité la
faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties (let.
a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et
rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des
autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f).
b) En l'espèce, la municipalité a produit les
dossiers du projet de zone réservée "
Les Fourches
", ainsi que
du permis de construire un restaurant avec drive-in sur la parcelle n° 1241.
Elle a également produit des copies caviardées des procès-verbaux des séances
municipales des 2 et 30 septembre 2024, ainsi que des 11 et 18 novembre 2024
durant lesquelles la procédure relative au permis de construire litigieux a été
discutée et la décision de refuser le permis de construire en application de
l'art. 47 LATC a été prise. Le tribunal s'estime suffisamment renseigné en
l'état du dossier pour se prononcer sur les faits déterminants et les griefs invoqués
par le recourant, de sorte qu'il n'est pas donné suite aux autres demandes de
production de documents du recourant.
3.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il
reproche à la municipalité de ne pas l'avoir informé avant de rendre la
décision attaquée qu'elle allait mettre à l'enquête publique un projet de zone
réservée sur sa parcelle, notamment; ce qui serait également contraire, selon
lui, au principe de la bonne foi.
a) Le droit d'être entendu inclut pour l'intéressé
le droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 137 II
266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2; cf. aussi art.
33 al. 1 LPA-VD). Une condition préalable au droit de s'expliquer est une
connaissance suffisante du déroulement de la procédure, ce qui équivaut au
droit d'être informé à l'avance et de manière appropriée sur les processus et
principes essentiels de la décision (ATF 144 I 11 consid. 5.3; Martine
Dang/Minh Son Nguyen in Commentaire romand, Constitution fédérale [Cst.], 2021,
n° 121 ad art. 29).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la
jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée
a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1
et les références citées).
b) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid. 5.2;
CDAP AC.2021.0405 du 16 mai 2023 consid. 1; AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid.
4a).
c) En l'espèce, l'examen préliminaire du projet de
plan de zone réservée "
Les Fourches
" et de son règlement,
valant examen préalable, a été établi par la DGTL, le 18 septembre 2024. Le
processus de révision de la planification relative aux zones d'activités qui
englobe plusieurs communes, dont celle de Noville remonte, selon les explications
de la municipalité à 2021. Le projet litigieux du recourant a, quant à lui, été
déposé et mis à l'enquête publique en 2019. Le recourant a, en relation avec
son projet litigieux, contesté une décision relative à la création d'une
servitude de passage en faveur de son bien-fonds, dans le cadre d'une procédure
d'améliorations foncières (cf. CDAP AF.2020.0003 du 1
er
novembre
2021). A l'occasion de cette procédure, la municipalité a indiqué que la
parcelle du recourant pourrait être concernée par une zone réservée, afin
d'étudier un nouveau plan de quartier. Force est ainsi de constater que le
recourant a pour le moins été informé à ce moment-là de la possibilité que la
municipalité entreprenne des démarches en vue d'établir une zone réservée
incluant sa parcelle. Quoi qu'il en soit, on peine à saisir en quoi une
éventuelle lacune à cet égard serait constitutive d'une violation de son droit
d'être entendu en relation avec la décision contestée relative à sa demande de
permis de construire déposée en 2019. Ce grief a ainsi plutôt trait à la
décision à intervenir relative au projet de zone réservée.
Or, le projet de zone réservée a été mis à l'enquête
publique. Selon la jurisprudence, l'enquête publique a un double but. D'une
part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés,
propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de
constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et
modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les
toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit
d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité
d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant
compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités
cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de
ces dispositions (CDAP AC.2024.0194 du 12 mars 2025; AC.2022.0353 du 23 août
2023 consid. 2a; AC.2017.0124 du 28 février 2020 consid. 6, et les références
citées).
Ainsi, la mise à l'enquête publique du projet de
zone réservée a permis de garantir le droit d'être entendu en particulier des
propriétaires concernés, dont le recourant. Ce dernier a d'ailleurs formé
opposition au projet de zone réservée et ses arguments à l'encontre de celle-ci
pourront être examinés dans le cadre de cette procédure-là. On ne saurait par
ailleurs retenir une quelconque violation de son droit d'être entendu dans le
cadre de la présente procédure relative à sa demande de permis de construire.
Ce grief est en conséquence rejeté.
4.
Le recourant demande la récusation de la municipalité dans son ensemble;
subsidiairement, il requiert que la municipalité mette en place toutes les
mesures utiles en vue de garantir l'effectivité de la récusation prononcée
contre le syndic.
a) Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (voir
également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
[Cst-VD; BLV 101.01]). Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment
d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la
situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur
indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances
extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au
détriment de la personne concernée (cf. CDAP GE.2018.0117 du 28 mars 2019
consid. 3a et les références citées). La récusation peut s'imposer même si une
prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une
disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les
circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une
activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement
doivent être prises en considération; les impressions purement subjectives
d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 134 I 20 consid. 4.2
et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014
du 27 mars 2015 consid. 3.1).
Ces principes sont mis en œuvre par l'art. 9 LPA-VD,
qui dispose notamment que toute personne appelée à rendre ou à préparer une
décision ou un jugement doit se récuser notamment si elle a un intérêt
personnel dans la cause (let. a) ou si elle pourrait apparaître comme prévenue
de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une
inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). L'art. 9
LPA-VD n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst., de
sorte qu'il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit
constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP
FO.2017.0005 du 1er septembre 2017 consid. 2a et les références).
Saisi d’un recours dans le cadre d’une procédure de
permis de construire, le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le
grief d’absence de récusation d'un ou de plusieurs municipaux (CDAP
AC.2023.0413 du 23 juillet 2024 consid. 2 et la référence).
b) En l'espèce, dans son arrêt AC.2021.0157 du 14
septembre 2022, la CDAP a admis la demande de récusation de A.________ contre
l'ensemble des membres de la municipalité au motif qu'ils étaient apparus comme
prévenus dans le cadre du projet de construction litigieux sur la parcelle n°
1241 et contre l'avocat de l'époque du recourant (AC.2021.0157 consid. 4). Cet
arrêt a été déféré au Tribunal fédéral par la municipalité. Par la suite, le
recourant et la Commune de Noville, représentée par sa municipalité, ont conclu
une convention aux termes de laquelle A.________ a reconnu la compétence de la
municipalité, sans son syndic, pour se prononcer sur le traitement de toutes
les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sur sa
parcelle n° 1241. De son côté, la municipalité s'est engagée à ce que le syndic
n'intervienne à aucun niveau ni "
aucun instant
" dans ces
procédures. Suite à la conclusion de cette convention, le TF a rayé la cause du
rôle, dès lors que celle-ci était devenue sans objet (TF 1C_542/2022 du 7
juillet 2023).
c) Le recourant allègue que la municipalité n'aurait
pas respecté les engagements pris dans la convention précitée, à savoir qu'elle
n'aurait pas pris toutes les mesures afin que le syndic n'intervienne pas dans
le dossier de construction litigieux. Selon lui, certains éléments laisseraient
penser que le syndic serait intervenu de manière occulte dans le processus
décisionnel ayant conduit au rejet de sa demande de permis de construire un
restaurant avec drive-in sur la parcelle n° 1241 en application de l'art. 47
LATC. Il cite en particulier le fait que la municipalité aurait usé d'un moyen
selon lui tout à fait singulier, à savoir l'élaboration d'une zone réservée sur
sa parcelle pour refuser le permis de construire sollicité. Or, cet argument
avait déjà été préalablement soulevé par le syndic dans le cadre de la
procédure AF.2020.0003 pour s'opposer à son projet de construction, ce qui
démontrerait qu'il aurait influencé les autres membres de la municipalité dans
leur choix d'appliquer l'art. 47 LATC à son projet.
d) Dans la mesure où le recourant a renoncé, par
convention signée les 9 et 16 mai 2023, à la récusation de la municipalité dans
son ensemble pour se prononcer sur sa demande de permis de construire un
restaurant avec drive-in sur la parcelle n° 1241, seuls les faits survenus
postérieurement à la conclusion de cette convention doivent être pris en compte
pour apprécier si la municipalité aurait fait preuve de prévention dans le
cadre du projet de construction litigieux, singulièrement si elle n'aurait pas
agi conformément aux engagements pris dans la convention précitée.
e) En l'occurrence, l'autorité intimée a produit une
copie caviardée des procès-verbaux des séances municipales des 2 et 30
septembre 2024,
ainsi que celles des 11 et 18 novembre
2024,
dont il ressort que le syndic n'a pas participé aux discussions de la
municipalité sur le projet de construction litigieux et qu'il n'a pas pris part
à la décision de la municipalité, lors de la séance du 30 septembre 2024, de
refuser le permis de construire dès lors qu'elle s'apprêtait à mettre à
l'enquête publique le plan de zone réservée "
Les Fourches
" et
son règlement (art 47 LATC), ce qu'elle a du reste fait le 30 octobre 2024.
f) Le recourant estime que le fait que le syndic ait
par le passé évoqué la possibilité d'instaurer une zone réservée sur la
parcelle n° 1241 démontrerait qu'il aurait eu une influence sur la décision
litigieuse. Comme relevé plus haut, selon lui le fait d'appliquer l'art. 47
LATC pour refuser son projet de construction constituerait un argument tout à
fait insolite.
Cet argument ne saurait être suivi. La zone réservée
projetée ne concerne pas uniquement la parcelle n° 1241 mais elle englobe 17
autres parcelles situées dans le secteur des Fourches. Cette mesure n'est donc
pas dirigée spécifiquement contre le projet de construction du recourant mis à
l'enquête publique en 2019. Le seul fait que le syndic ait évoqué en décembre
2020 la possibilité d'instaurer une zone réservée sur la parcelle du recourant
afin d'étudier un nouveau plan de quartier excluant clairement les activités de
type d'exploitation à forte fréquentation routière, tel un restaurant avec
drive-in, ne permet pas de conclure qu'il serait personnellement intervenu,
après la conclusion de la convention de mai 2023 auprès des autres membres de
la municipalité pour qu'ils appliquent l'art. 47 LATC.
Contrairement à ce que soutient le recourant, il
n'est pas insolite qu'une municipalité fasse application de cette disposition
pour refuser un projet qui ne serait pas conforme à la future planification (CDAP
AC.2024.0064 du 20 août 2024; AC.2023.0309  précité; AC.2022.0415 du 7 février
2024). En l'espèce, l
a municipalité justifie l'application
de l'art. 47 LATC au projet litigieux
, dès lors qu'il contrevient à
l'art. 3 du règlement du plan de la zone réservée précité selon lequel les
nouvelles constructions peuvent être autorisées si elles respectent le PPA
"
Les Fourches
" mais uniquement si elles sont affectées aux
activités secondaires lourdes et légères, aux activités logistiques légères
(entreposages et stockage, manutention), aux activités de réparation
d'automobiles et motocycles et aux activités du secteur de la construction, ce
qui n'est pas le cas du projet de restaurant avec drive-in litigieux.
Le recourant n'apporte aucun élément concret
permettant d'établir que la décision de la municipalité (sans son syndic) de
refuser le permis de construire litigieux aurait été influencée par le syndic.
On rappelle que le recourant a accepté que les autres membres de la
municipalité se prononcent sur sa demande de permis de construire alors que sa
demande de récusation avait été admise par le Tribunal cantonal. Il n'avait
reçu aucune garantie que le permis de construire soit délivré. Il devait donc
s'attendre à ce qu'un refus du permis de construire soit éventuellement
prononcé sans que cela ne résulte automatiquement d'une prévention de la part
des membres de la municipalité. Comme on le verra ci-dessous, les critères pour
appliquer l'art. 47 LATC sont en l'espèces remplis, de sorte qu'un refus du
permis de construire fondé sur cette disposition n'apparaît pas insolite.
Il s'ensuit que la demande du recourant tendant à ce
que tous les membres de la municipalité soient récusés est rejetée. Quant à la
conclusion subsidiaire tendant à ce que la municipalité mette en place toutes
les mesures utiles en vue de garantir l'effectivité de la récusation prononcée
contre le syndic, cette obligation résulte de la loi (art. 9 LPA-VD) et de la
convention signée par la municipalité; aucun élément concret ne permet de
considérer que cette obligation n'aurait pas été respectée en l'espèce, étant
rappelé que le syndic n'a pas participé aux discussions ni à la prise de
décision querellée.
5.
Sur le fond, le recourant se plaint de la violation des principes
constitutionnels de la garantie de la propriété, de la liberté économique, de la
proportionnalité et de l'intérêt public en lien avec l'application des art. 27
LAT et 47 LATC.
Il convient au préalable de rappeler les
dispositions et principes applicables aux zones réservées.
a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à
assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption
d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient
accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera
délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (TF 1C_514/2022, 1C_515/2022 du 22 novembre 2023 consid. 3.1).
Sur le plan cantonal, l'art. 46 LATC prévoit que les
communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27
LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant
une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au
maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation
(al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir
provisoirement la planification telle qu'elle a été envisagée. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création
d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,
voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
général d'affectation (TF 1C_514/2022, 1C_515/2022 précité consid. 3.1; CDAP
AC.2022.0197 du 5 décembre 2023 consid. 3c; AC.2023.0007 du 10 février 2023
consid. 2b; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b).
La loi ne pose pas de condition particulière à
l'adoption d'une zone réservée, outre que l'adaptation du plan d'affectation en
vigueur s'impose. Ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la
planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée
pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du
bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la
vraisemblance (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).
b) L'art. 47 LATC permet quant à lui à la
municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique (al. 1). L'autorité en charge du plan
est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la
décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les
12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n'ont
pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3).
Selon la jurisprudence, dans l'application de cette
disposition, la municipalité conserve une grande latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de
refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de
planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui
confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis
de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation
future envisagée (CDAP AC.2023.0368 du 12 mars 2025 consid. 2a; AC.2022.0252 du
26 septembre 2023 consid. 3b). Toutefois, lorsque la loi accorde une certaine
liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir comme
bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir
d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le
droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de
traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du
sens et du but de la réglementation applicable (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2;
125 II 385 consid. 5b; CDAP AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c).
Un refus fondé sur l'art. 47 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 47 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.1.3 et la
référence; CDAP AC.2023.0309 du 11 avril 2024 consid. 2; AC.2022.0252 précité
consid. 3).
c) En l'espèce, la zone réservée "
Les
Fourches
" est justifiée selon la municipalité par la révision en cours
de la planification régionale concernant les zones d'activités, en particulier le
Projet d'Agglomération Rivelac de 5e génération, regroupant 19 communes
vaudoises et fribourgeoises, soumis à la consultation publique du 19 octobre au
17 novembre 2024, ainsi que le plan directeur intercommunal sur la stratégie
régionale de gestion des zones d'activités (PDI-SRGZA), également soumis à la
consultation publique du 28 septembre au 27 octobre 2024. L'exigence selon
laquelle l'intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait
l'objet d'un début de concrétisation est donc réalisée.
La Stratégie régionale de gestion des zones
d’activités a pour but d’assurer un développement économique régional prospère
et cohérent. Cette planification vise une répartition judicieuse et adaptée des
activités au regard des besoins locaux, régionaux et stratégiques d’ici à 2040
(https://agglorivelac.ch/projet/strategie-regionale-de-gestion-des-zones-dactivites-srgza/).
Elle concerne notamment le secteur des Fourches, dans lequel est située la
parcelle du recourant. Dans ce secteur, il est projeté de limiter l'affectation
de 18 parcelles, dont celle du recourant, aux activités secondaires et
tertiaires administratives celles-ci étant limitées à 20% (cf. examen
préliminaire valant examen préalable de la DGTL du 18 septembre 2024) alors
qu'actuellement ces parcelles sont classées dans la zone mixte d'habitation et
d'activités tertiaires et secondaires ou en zone d'activités destinée aux
activités tertiaires, artisanales et commerciale et industrielle de pointe,
selon le plan partiel d'affectation intercommunal des Fourches du 1
er
mars 2006. Dans ces conditions, le critère du besoin réel de planification apparaît
également rempli.
Le projet de construction d'un restaurant avec drive-in
n'apparaît pas conforme à l'art. 3 du règlement du plan de la zone réservée
précité selon lequel les nouvelles constructions peuvent être autorisées si
elles respectent le PPA "
Les Fourches
" mais uniquement si
elles sont affectées aux activités secondaires lourdes et légères, aux activités
logistiques légères (entreposages et stockage, manutention), aux activités de
réparation d'automobiles et motocycles et aux activités du secteur de la
construction, ce qui n'est pas le cas du projet de restaurant avec drive-in
litigieux. L'appréciation de la municipalité qui estime justifié d'appliquer
dans cette situation l'art. 47 LATC ne prête donc pas le flanc à la critique.
d) Les griefs développés par le recourant en
relation avec le bien-fondé de la zone réservée n’ont pas à être traités dans
le cadre de la procédure de permis de construire, mais uniquement dans le cadre
d'un éventuel recours contre l’adoption du plan de la zone réservée. La Cour de
céans n'a pas à se prononcer, à titre préjudiciel, sur le plan de la zone
réservée communale, qui fera, cas échéant, l'objet d'une procédure séparée,
celui du présent litige étant limité au sort du permis de construire (CDAP AC.2022.0252
du 26 septembre 2023, consid. 3f; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 8;
AC.2018.0077 du 19 février 2019 consid. 2d). On rappelle que la mise à
l'enquête publique de la zone réservée a eu lieu du 30 octobre au 29 novembre
2024, ce qui entraîne l'application de l'art. 49 LATC qui impose en principe le
refus du permis de construire (cf. CDAP AC.2023.0215 du 8 mai 2015 consid. 15a
et b). Le recourant, ainsi que d'autres propriétaires de parcelles incluses
dans le périmètre du plan de la zone réservée, ont formé opposition. C'est donc
dans le cadre de cette procédure-là que les griefs de violations de la garantie
de la propriété, de la liberté économique, d'intérêt public et de
proportionnalité en lien avec la zone réservée sur sa parcelle pourront être examinés.
e) En définitive, le refus de délivrer le permis de construire
litigieux sur la base de l'art. 47 LATC peut être confirmé.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la
charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). La municipalité,
représentée par un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
la Cour de droit
administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Noville, du 1
er
octobre
2024, est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de Noville,
à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 10 juin 2025
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.