vd_omni · AC.2013.0454 · 2016-09-15 · fr

ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES LACS VAUDOIS, SI VERS LE LAC SA/Conseil communal de Gland, Direction générale de l'environnement, Département de l'intérieur, Commission des rives du lac | Portée de l’art. 3 al. 2 let. c LAT. L‘accès du public le long des rives doit seulement être facilité et non entièrement garanti pour tenir compte du fait que la rive n’est pas uniquement un lieu de détente sociale, mais aussi un espace vital pour les plantes et les animaux, dont la protection n’est en principe pas compatible avec l’accès du public aux rives.En l’espèce, le projet de sentier riverain prévu par les trois PPA la Falaise I, II et III à Gland est conforme au plan directeur cantonal des rives vaudoises du Lac Léman. Il est compatible avec les exigences de protection du paysage et de la nature ainsi qu’avec la réglementation spécifique de la réserve de la « Pointe de Promentoux » d’importance nationale, qui implique essentiellement des restrictions liées à la pratique de la chasse (consid. 5). Recours au TF 1C_630/2015 rejeté par arrêt du 15 septembre 2016.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2015 AC.2013.0454

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 octobre 2015
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Antoine Thélin, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourantes
1.
SI VERS LE LAC SA,
à Gland,
représentée par Me Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES
RIVERAINS DES LACS VAUDOIS, APRIL,
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gland,
représenté
par sa Municipalité au nom de qui agit Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à
Lausanne,
2.
Département de l'intérieur,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement,
Division Ressources en eaux et économie hydraulique
(DGE – Eaux),
à Lausanne
2.
Commission des rives du lac,
à
Lausanne
3.
Direction générale de
l'environnement,
Division
Biodiversité et paysage (DGE – BIODIV),
à Saint Sulpice
Objet
plan d'affectation
Recours de l’ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES
LACS VAUDOIS (APRIL) et de la SI Vers le Lac SA c/ les décisions du Conseil
communal de la commune de Gland du 27 septembre 2007 et du 25 juin 2009,
ainsi que celles du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 levant leur
opposition et adoptant et approuvant préalablement, les plans partiels
d'affectation "La Falaise I", "La Falaise II", et "La Falaise III et leur règlement ainsi que les propositions de
réponse aux opposants (dossiers joints: AC.2013.0455. AC.2013.0456,
AC.2013.0461 et AC.2013.0465)
Vu les faits suivants
A.
Le plan d'extension des zones de la Commune de Gland, approuvé le 13 janvier 1988 par le Conseil d’Etat, classe le secteur riverain compris entre le
chemin de « La Falaise » et les rives du lac, déjà partiellement
construit, en zone à occuper par plan de quartier. L'art. 42 du règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) précise que
cette zone ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un
plan d'exécution partiel et qu'elle demeure provisoirement inconstructible
jusqu'à l'adoption de ce plan (art. 42 RPE).
B.
a) La Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a entrepris
l'étude d'un plan de quartier au lieu-dit "La Falaise" qu'elle a divisé en trois secteurs, faisant l'objet de trois plans distincts,
soit le plan de quartier "La Falaise I", le plan de quartier "La Falaise II" et le plan de quartier "La Falaise III". Le plan de quartier "La Falaise I", situé au sud du périmètre, est délimité au sud par la
parcelle n° 926, classée en zone agricole, à l’ouest par le chemin de « La Falaise », à l’est par la rive du lac, et au nord par la parcelle communale n° 933, qui
relie le chemin de « La Falaise « à la rive du lac. Le secteur du plan
de quartier "La Falaise II" comprend au sud la parcelle communale n° 933,
au nord la parcelle n° 937 et il est délimité à l’ouest par le chemin de
« La Falaise » et à l’est par la rive du lac. Il englobe la parcelle n°
934, propriété de la SI vers le Lac SA. Enfin, le secteur du plan de quartier
"La Falaise III" est compris entre le chemin de « La Falaise » à l’ouest et la rive du lac à l’est, et il comprend au sud la parcelle n° 937
et au nord la parcelle communale n° 941 sur laquelle est construit l’Hôtel de la Plage avec son restaurant.
b) La municipalité a transmis à l'examen préalable
du Service du développement territorial (ci-après: le Service ou SDT) les projets
de plans de quartier « La Falaise I, II et III », qu'elle avait
adoptés au mois de septembre 2001. Le rapport d'examen préalable du 12 juillet
2002 comporte la précision suivante:
"(…) Cheminements
piétonniers
La possibilité de
rendre un passage au bord du lac accessible au public, est confirmée dans le
PQ. Il a fait l'objet en février 1993 d'une étude détaillée, traitant la
relation entre l'espace public et l'espace privé. L'implantation de la
promenade est étudiée en tenant compte des souhaits exprimés par les propriétaires.
Il faut noter qu'une grande partie du parcours est déjà régie par des
servitudes de passage public.
Un cheminement piétonnier, reliant
le chemin de la Falaise au lac, est proposé par le PQ; le passage se fait sur
la parcelle 933.(…)"
Le Service proposait en outre de modifier l'intitulé
du plan de quartier en plan partiel d'affectation (ci-après: PPA) car le
contenu du plan était plus proche de celui d'un plan partiel d'affectation au
sens de la législation cantonale.
c) Les PPA "La Falaise I et III" ont fait l'objet d'un nouveau rapport d'examen préalable du 29 avril
2005. Parmi les différents préavis des services concernés, la Commission des rives du lac a formulé les remarques suivantes :
"(…)
COMMISSIONS DES RIVES DU LAC (CRL)
Le projet du plan
partiel d'affectation a été divisé en trois secteurs, la commune désirant aller
de l'avant là où les propriétaires semblent le mieux coopérer. Sur le plan de
l'aménagement des rives, aucune modification n'est à signaler par rapport au
projet de 2002. Donc pas de remarques particulières.
En ce qui
concerne le sentier riverain, la commission indique que le détail du tracé doit
être étudié avec soin, et qu'il faut privilégier dans toute la mesure du
possible du passage sur terre ferme, beaucoup moins onéreux. Les passerelles ou
enrochements ne sont admissibles que si la réalisation n'est techniquement pas
possible autrement.
Dans la mesure où l'Etat serait
appelé à participer financièrement à sa construction, nous demandons le moment
venu, que le projet soit soumis aux différents services concernés. Nous
insistons d'ores et déjà sur le fait qu'une subvention ne sera octroyée que
pour les aménagements absolument indispensables.(…)"
En ce qui concerne la suite de la procédure, le
rapport d'examen préalable demandait que les promesses de constitution de
servitudes soient signées avant l'enquête publique et jointes au dossier mis à
l'enquête.
d) A la suite d'une séance de coordination entre la
municipalité et le Service le 27 juillet 2005, il a été renoncé à l'exigence de
la signature des promesses de servitudes avant l'enquête publique aux
conditions suivantes:
"a)   Une
procédure de plan d'alignement selon les articles 9 et 14 de la Loi sur les routes(LRou) pour le chemin du bord du lac doit être engagée simultanément à la
procédure d'établissement de plan d'affectation en cours c'est-à-dire avant l'approbation
du PPA Falaise I et III. (références légales: article 5 alinéa 1, articles 9,
13 et 14 LRou, articles 56 ss LATC).
b)    Le tracé
du futur chemin du bord du lac doit figurer sur le plan à titre indicatif.
c)    Le
rapport 47 OAT mentionnera la procédure prévue de plan d'alignement pour garantir
la réalisation, à terme, du chemin riverain du bord du lac."
La municipalité a transmis à nouveau au Service, les
projets de PPA "La Falaise I et III". Quelques remarques de détails
concernant la formulation du rapport d’aménagement 47 OAT ont été communiquées
à la municipalité le 9 novembre 2006 ainsi que le 18 décembre 2007. Le Service
a confirmé que la poursuite de la procédure d'approbation était soumise à la
condition qu'une procédure de plan d'alignement conforme à la loi sur les
routes soit engagée pour la réalisation du chemin du bord du lac simultanément
à la procédure d'approbation des plans partiels d'affectation en cours.
e) En date du 6 mars 2008, le Service a transmis à
la municipalité le résultat de l'examen préalable du PPA "La Falaise II". Le rapport d'examen préalable proposait de suspendre la procédure
d’approbation pour les PPA "La Falaise I et III", de manière à approuver simultanément les trois PPA. Pour établir une cohérence dans la
démarche, le Service engageait la municipalité à mettre en même temps à
l'enquête publique le PPA "La Falaise II" et le plan d'alignement des constructions portant sur la réalisation du sentier riverain sur l'ensemble
des trois secteurs régis par les PPA "La Falaise I à III".
C.
La procédure d'adoption des trois PPA devant les autorités communales
s'est déroulée de la manière suivante:
-    Les
PPA "La Falaise I" et "La Falaise III" ont été mis à l’enquête publique du 1er décembre 2006 au 10 janvier 2007. L'enquête du PPA "La Falaise I" a suscité trois oppositions et deux observations et
celle du PPA "La Falaise III" deux oppositions et quatre
observations. La SI Vers le Lac SA s'est opposée au PPA "La Falaise I" et au PPA "La Falaise III" en date du 9 janvier 2007 et
l’Association des propriétaires riverains des lacs vaudois APRIL (ci-après: l’association
ou APRIL) a déposé une opposition contre les deux PPA "La Falaise I et III" le 10 janvier 2007.
-    Dans
ses préavis n° 29, concernant le PPA "La Falaise I" et n° 30 relatif au PPA "La Falaise III", tous deux datés du 30 mai 2007, la municipalité a proposé au Conseil communal de lever les deux
oppositions et d’adopter les deux PPA et leurs règlements ainsi que les projets
de réponse aux opposants.
-    Le
Conseil communal a adopté, lors de sa séance du 27 septembre 2007, les deux PPA
"La Falaise I" et et "La Falaise III" et leurs règlements ainsi que les propositions de réponse aux oppositions.
-    Le
PPA "La Falaise II" a été mis à l'enquête publique du 27 février au
30 mars 2009 et il a soulevé trois oppositions et deux observations. La SI vers le Lac SA s’est opposée les 4 et 30 mars 2009 et l’APRIL le 30 mars 2009.
-    Dans
son préavis n° 62 du 5 mai 2009, la municipalité a proposé au Conseil communal
de lever les oppositions et d’adopter le PPA "La Falaise II" et son règlement ainsi que les projets de réponse aux opposants.
-    Le
PPA "La Falaise II" et son règlement ainsi que les projets de réponse
aux oppositions ont été adoptés par le Conseil communal le 25 juin 2009.
D.
a) La municipalité a transmis au Service les trois PPA "La Falaise I à III" en vue de leur approbation préalable. Par lettre du 3 septembre 2009,
le Service rappelait à la municipalité que l'approbation des trois plans devait
être coordonnée avec l'approbation du plan d'alignement prévu pour la
réalisation du sentier riverain.
b) En date du 9 octobre 2013, le Département de
l'intérieur a décidé d'approuver préalablement, sous réserve des droits des
tiers, les PPA "La Falaise I", "La Falaise II" et "La Falaise III". Cette approbation porte sur la décision d’adoption
des trois PPA et leurs règlements et sur les décisions adoptant les
propositions de réponses aux opposants. Le Service a notifié aux opposants la
décision d'approbation préalable et les décisions d’adoption du Conseil
communal avec les réponses aux oppositions.
E.
a) La société SI Vers le Lac SA a contesté par le dépôt d’un recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci
après: le tribunal) la décision du Conseil communal de Gland du 27 septembre
2007 adoptant les plans partiels d'affectation "La Falaise I" et "La Falaise III", ainsi que les réponses à son opposition, et la
décision du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 approuvant
préalablement ces plans (dossier AC.2013.0461). Les conclusions du recours sont
formulées dans les termes suivants:
"I.    Les recours dirigés contre
les décisions du Conseil communal de Gland et du Département de l'intérieur,
respectivement des 27 septembre 2007 et 9 octobre 2013, concernant le plan et
le règlement du plan partiel d'affectation
«
La Falaise I
»
et le plan et le règlement du plan partiel
d'affectation
«
La Falaise III
»
sont admis et les décisions sont annulées.
II.    Il est ordonné aux autorités communale et
cantonales d'établir un seul et unique plan partiel d'affectation et un
règlement, comprenant l'ensemble des parcelles faisant l'objet des secteurs
actuels de
«
La Falaise I
, II et III
», avec un périmètre comprenant la parcelle 926.
III.   Il est ordonné à la Municipalité de Gland, respectivement au Département cantonal compétant, de procéder à un
remaniement parcellaire des parcelles appartenant aux propriétaires des
périmètres des secteurs de
«
La Falaise I
, II et III
» tel que défini sous chiffre II ci-devant, afin
d'organiser et d'harmoniser le parcellaire et d'empêcher la construction
d'immeubles à proximité des limites de propriété de la parcelle 934, à moins de
6 mètres de la limite, à l'Est et à l'Ouest notamment, et ordre est donné aux
autorités de coordonner la procédure de remaniement parcellaire avec celle
d'aménagement du territoire.
IV.   Les autorités intimées sont invitées à augmenter
l'indice d'occupation du sol attribué à toutes les parcelles comprises dans le
périmètre général réunissant les secteurs de «
La Falaise I
, II et III
» tel que défini sous chiffre II ci-devant, qui seront
dotées d'un indice d'utilisation du sol minimal de 0,3 et une distance aux
limites de 6 mètres, sans exception et un nombre de niveaux limité à deux sous
la corniche avec combles habitables, notamment.
V.    Le cheminement piétonnier riverain est exclu du
périmètre du plan partiel d'affectation global réunissant les secteurs de
«
La Falaise I
,
II et III
», et les articles 20 et 21 des
règlements des PPA Falaise I et III sont en conséquence supprimés, et
interdiction est faite aux autorités de subordonner l'approbation du nouveau
plan partiel d'affectation à une procédure concernant le cheminement piétonnier,
notamment la procédure de plan d'alignement de la loi sur les routes, ou à
toutes procédure, notamment d'expropriation.
VI.   Un déni de justice est constaté et les autorités
communale et cantonales sont invitées à établir un plan partiel d'affectation
et un règlement conformes aux motifs et conclusions ci-dessus, et à les mettre
à l'enquête publique, ainsi qu'à procéder à un remaniement parcellaire, dans un
délai de quatre mois au plus, fixé par la CDAP."
La société SI Vers le Lac SA a également contesté la
décision du Conseil communal de Gland du 25 juin 2009 adoptant Le PPA "La Falaise II" et son règlement et les propositions de réponse à son opposition, ainsi que
la décision d’approbation préalable du Département de l'intérieur du 9 octobre
2013 (AC.2013.0465). Les conclusions du recours sont formulées comme suit:
"I.    Le recours dirigé contre
les décisions du Conseil communal de Gland et du Département de l'intérieur,
respectivement des 25 juin 2009 et 9 octobre 2013, concernant le plan et le
règlement du plan partiel d'affectation
«
La Falaise II
» et le plan
et le règlement du plan partiel d'affectation «
La Falaise I
» sont admis et
les décisions sont annulées.
II.    Il est ordonné aux autorités communale et
cantonales d'établir un seul et unique plan partiel d'affectation et un
règlement, comprenant l'ensemble des parcelles faisant l'objet des secteurs
actuels de «
La Falaise I
, II et III
»,
avec un périmètre comprenant la parcelle 926.
III.   Il est ordonné à la Municipalité de Gland, respectivement au Département cantonal compétent, de procéder à un
remaniement parcellaire des parcelles appartenant aux propriétaires des
périmètres des secteurs de «
La Falaise I
,
II et III
» tel que défini sous chiffre II
ci-devant, afin d'organiser et d'harmoniser le parcellaire et d'empêcher la construction
d'immeubles à proximité des limites de propriété de la parcelle 934, à moins de
6 mètres de la limite, à l'Est et à l'Ouest notamment, et ordre est donné aux
autorités de coordonner la procédure de remaniement parcellaire avec celle
d'aménagement du territoire.
IV.   Le règlement et le plan partiel d'affectation
sont modifiés en ce sens que:
1)     La création d'un passage public le long des
rives du lac est supprimée dans le préambule.
2)     L'article 2 est précisé de telle sorte qu'il
puisse être appliqué et soit compréhensible pour les administrés, notamment par
une définition des «
équipements privés
visés par cette disposition
» et des
précisions (liste exemplaire).
3)     L'article 5
«
implantation
»
est complété en ce sens que l'implantation d'une construction secondaire, au
sens de l'article 15, est ajoutée sur le plan, permettant des activités
compatibles avec la destination prévue à l'article 4.
4)     L'article 6
«
petites dépendances
»
est modifié en ce sens que de nouvelles dépendances peuvent être créées,
notamment à l'usage de garage, hangar à bateau, dépôt, pavillon, dans la mesure
où elles s'intègrent à l'environnement.
5)     L'article 8
«
implantation
»
est complété en ce sens que des éléments de construction, tels que terrasse, équipements
sanitaires (douche extérieure, jacuzzi, etc.), véranda peuvent être construits
en dehors des périmètres d'implantation, n'entrent pas dans le calcul de la
surface brute, et sans compter dans l'indice d'utilisation du sol.
6)     L'article 9
«
surface de plancher
»
est modifié sur le plan pour permettre la construction d'immeubles avec un
indice d'utilisation du sol de 0,4.
7)     L'article 11 est modifié en ce sens que le
nombre de niveaux autorisés défini par le plan à l'intérieur de chaque
périmètre est de deux niveaux, plus combles ou attique habitables. Les
constructions en terrasse sont autorisées en dérogation à cette règle.
8)     L'article 13 est complété en ce sens que des
places de stationnement peuvent être créées, avec couvert, dans ou hors du périmètre
d'implantation.
9)     La plan est complété en relation avec l'article
15 pour permettre des constructions secondaires.
10)   L'article 17 est modifié en ce sens que la
construction de piscine est autorisée, avec une superstructure, amovibles ou
non, et n'entre pas dans le calcul de la surface bâtie et sans compter dans
l'indice d'utilisation du sol.
V.    Le cheminement piétonnier riverain est exclu du
périmètre du plan partiel d'affectation global réunissant les secteurs de
«
La Falaise I
,
II et III
», et les articles 20 et 21 du règlement
du PPA « La Falaise II » sont en conséquence nuls, annulés et
supprimés, et interdiction est faite aux autorités de subordonner l'approbation
du nouveau plan partiel d'affectation à une procédure concernant le cheminement
piétonnier, notamment la procédure de plan d'alignement de la loi sur les
routes, ou à toutes procédures, en particulier d'expropriation.
VI.   Un déni de justice est constaté et les autorités
communales et cantonales sont invitées à établir un plan partiel d'affectation
et un règlement conformes aux motifs et conclusions ci-dessus, et à le mettre à
l'enquête publique, ainsi qu'à procéder à un remaniement parcellaire, dans un
délai de quatre mois au plus, fixé par la CDAP."
F.
L'APRIL a contesté le 8 novembre 2013 par le dépôt de trois recours
distincts auprès du tribunal les décisions d’adoption des PPA "La Falaise I", (AC.2013.0454), "La Falaise II" (AC.2013. 0455) et "La Falaise III" (AC. 3013.0456) avec leurs règlements et les projets de réponse aux opposants,
ainsi que les décisions d’approbation préalable du Département de l'intérieur du
9 octobre 2013. L'association conclut à l'admission des recours ainsi qu'à
l'annulation des décisions du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 concernant
l'approbation préalable des trois PPA "La Falaise I, II et III", de même qu’à l’annulation des décisions du Conseil communal de
Gland du 27 septembre 2007 adoptant les PPA "La Falaise I et III"  et du 25 juin 2009 adoptant le PPA « La Falaise II » avec leurs règlements et les projets de réponse aux opposants. L’APRIL
demande aussi que ces décisions soient déclarées "nulles" et de
"nul effet".
G.
a) La Commune de Gland, représentée par sa municipalité, a déposé une
réponse à chacun des recours en date du 29 janvier 2014 en concluant à leur
rejet. La DGE Division support stratégique (DGE-STRAT) s'est déterminée sur
chacun des recours par lettre unique du 20 janvier 2014 en se référant aux
arguments développés par la commune et le Service, lequel s’est déterminé  sur
chacun des recours le 27 janvier 2014 en concluant à leur rejet. La Commission des rives du lac a déposé ses déterminations en date du 27 janvier 2014 en
renvoyant à la réponse de la DGE du 20 janvier 2014.
b) En date du 18 février 2014, le tribunal a joint
les différents recours formés par l'APRIL et la société SI Vers le Lac SA
contre les PPA  "La Falaise I, II et III". L'APRIL a déposé un
mémoire complémentaire le 2 avril 2014 et la société SI Vers le Lac SA le 3
avril 2014. La Commune a déposé le 16 mai 2014 des observations complémentaires.
c) L'APRIL a déposé une écriture complémentaire le
11 juin 2014 et la DGE-STRAT le 17 juin 2014. L'APRIL a également déposé une écriture complémentaire le 5 septembre 2014 et la société SI Vers le Lac SA le 15
octobre 2014.
d) Le tribunal a tenu une audience sur place en date
du 27 octobre 2014. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les
précisions suivantes :
« (…) Me Reymond sollicite la production des
dossiers et documents requis dans son mémoire de recours. Il sera statué
ultérieurement sur cette demande.
Me Reymond relève que le présent litige soulève des
questions de droit civil, en particulier pour ce qui a trait au passage sur la
parcelle n°933. Il expose ensuite que le Département des infrastructures et des
ressources humaines, par le biais de son service des routes, n’est pas
compétent en matière de rives des lacs ; il estime que cette compétence
revient au Département de la sécurité et de l’environnement, la décision
attaquée n’a ainsi pas été rendue par l’autorité prévue par la loi. Me Reymond
met également en doute la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Me Chaudet partage l’avis de Me Reymond sur ces questions de compétence.
Me Reymond informe le tribunal que Me Graf, doit s’en
aller à 15h30 en raison d’un rendez-vous médical urgent et imprévu.
Najla Naceur explique que la DGE-DIRNA-Biodiv a comparé le projet de réalisation d’un cheminement piétonnier en bordure du
lac avec l’avant-projet initialement proposé ; il a été constaté qu’un
enrochement ne figurait pas dans l’avant-projet. Etant donné que le mur de
soutènement en bordure de la parcelle n°936 est en très mauvais état, il a été
décidé de prévoir un enrochement. Le cheminement piétonnier prévu est à cheval
sur le terrain de la parcelle n°936 et sur les enrochements existants et
projetés. Najla Naceur relève que le site litigieux ne peut pas être qualifié
de rive entièrement naturelle, comme le tribunal pourra s’en rendre compte lors
de l’inspection locale. Elle précise que le projet prévoit, contrairement à
l’avant-projet, le maintien de quelques rares grèves naturelles.
Véronique Bovey Diagne déclare que le plan directeur
cantonal les rives du Léman s’applique dans le cas d’espèce et précise que la
réalisation d’un cheminement piétonnier est un élément important de ce plan.
Najla Naceur relève qu’il existe déjà un tronçon de cheminement piétonnier, il
s’agit dès lors de le prolonger de la manière la plus naturelle possible. Selon
Me Reymond, le plan directeur cantonal des rives du Léman ne constituerait pas
une base légale suffisante pour permettre la construction du chemin riverain.
Le président requiert la production du plan directeur
cantonal sur les rives du Léman. Me Pierre Bétrix et Véronique Bovey Diagne
indiquent que celui-ci contient également des fiches de mesures par communes
ainsi qu’un plan de mesures par tronçons.
Véronique Bovey Diagne explique que le plan directeur
cantonal des rives du Léman est composé de trois cahiers. Or, seul le cahier I
a été approuvé par le Grand Conseil et il est de ce fait contraignant pour les
autorités cantonales ; le cahier II constitue seulement une base de
travail pour le Conseil d’Etat. Me Bétrix indique que les grands domaines du
périmètre de « La Falaise » ont été listés, la propriété de SI Vers
Le Lac SA n’aurait toutefois pas été répertoriée, ce que conteste Me Reymond.
Selon lui, sa cliente a été victime d’une inégalité de traitement puisque le
secteur Ouest du périmètre du PPA « La Falaise » n’est pas concerné par le cheminement piétonnier, les propriétaires de ce secteur ne subissent donc
pas d’atteinte à la propriété. Par ailleurs, il estime que c’est à tort que les
autorités ont conduit trois procédures de plans partiels d’affectation, rendant
trois décisions distinctes alors qu’elles prétendent qu’il n’existerait qu’un
seul périmètre. Il estime que la division du plan partiel d’affectation en
trois secteurs n’aurait pas de base légale. Me Journot expose que la recourante
SI Vers Le Lac SA s’est opposée à tout et a recouru contre toutes les décisions
alors qu’elle est la seule propriétaire dont la parcelle est entièrement grevée
au bord du lac d’une servitude de passage à pieds pour le public. Me Journot
relève qu’il serait envisageable de déplacer l’assiette de la servitude de
passage publique sur le domaine public, à condition que SI Vers Le Lac SA
indique où celle-ci pourrait passer. Me Journot rend attentive la société
recourante qu’une éventuelle admission des recours contre les trois plans
partiels d’affectation ne permettrait plus de bénéficier des dispositions
transitoires de la nouvelle LAT. Me Reymond insiste sur le fait que la société
recourante aurait la faculté de dévier, en tout temps, l’assiette de la
servitude sur le domaine public.
Me Journot explique que la commune de Gland a acquis
la parcelle n°933, qui permet l’accès au chemin public des rives contesté. Il
relève que la Si Vers Le Lac SA cancelle l’accès à cette propriété par un
portail et qu’un procès civil serait pendant pour supprimer le portail. Me
Reymond fait remarquer que ce portail existe depuis des décennies.
Me Reymond soutient que le projet litigieux dépasse
largement la création d’un cheminement piétonnier car il entraînera la
réalisation de constructions lourdes et importantes, qui vont transformer les
rives du lac. Il expose encore que le projet ne tient pas compte des autres
éléments d’intérêt public, tels que le maintien et la promotion de la diversité
des milieux naturels et espèces. Il relève que le secteur est compris dans une
réserve de faune du canton de Vaud, et s’étonne dès lors qu’aucune étude sur
l’impact du projet sur la faune n’ait été faite. Najla Naceur explique que le
règlement relatif aux réserves de faune pose deux principes fondamentaux, à
savoir que la chasse y est interdite et que les chiens doivent être tenus en
laisse. Elle souligne que des mesures de protection et de gestion ont été
effectuées aux embouchures de la Promenthouse et de la Dullive. Najla Naceur précise que si cet endroit a été sélectionné pour la réalisation d’un
cheminement piétonnier, c’est parce qu’il n’a pas été considéré comme ayant un
impact écologique important. Véronique Bovey Diagne souligne que ce secteur a
été identifié comme étant compatible avec la réalisation d’un cheminement piétonnier, les
différents services de l’Etat ayant étudié en détail si la réalisation de ce
cheminement était envisageable du point de vue des impératifs de protection de
la faune et de la nature.
Me Chaudet relève que le plan directeur cantonal des
rives prévoit que lorsqu’il n’est pas judicieux de passer au bord du lac, il
faut prendre un tracé alternatif. Il insiste sur le fait qu’aucune étude
d’impact n’a été réalisée dans le secteur litigieux. Me Bétrix souligne que le
plan directeur des rives doit assurer, dans la mesure du possible, un
cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac, c’est-à-dire
dans la mesure où sa construction n’entre pas en conflit avec les objectifs de
protection de la nature et là où il est techniquement réalisable. Il relève que
les modifications qui seraient apportées au site seront de minime importance.
Me Reymond expose que sa cliente ne souhaite en aucun
cas que le cheminement devienne un lieu de rencontres, ni un endroit où les
baigneurs viendraient s’installer. Me Chaudet ajoute que chaque fois qu’un
passage piétonnier est aménagé le long des rives, les gens ne comprennent pas
qu’ils ne doivent faire que passer et qu’ils ne peuvent pas s’installer pour
pique-niquer. Il relève que des motos et des vélos empruntent souvent ces
passages piétonniers. Me Bétrix relève qu’il est vrai que tout cheminement
piétonnier provoque des nuisances ; toutefois, dans le secteur litigieux,
les piétons ne seront pas incités à s’installer et ils devront en outre se
conformer à certaines règles. Me Journot précise que la commune n’a pas fait de
propositions d’aménagements qui inciteraient le public à s’installer dans le
secteur litigieux.
En ce qui concerne le PPA « La Falaise n° II », Me Reymond indique que sa cliente aimerait pouvoir aménager une piscine
sur sa parcelle. Or, l’art. 72 du RPE communal ne permettrait pas la
construction d’une piscine car celle-ci sortirait du périmètre d’implantation
des constructions secondaires. Il apparaît à la lecture des plans que la notion
de périmètre d’implantation des constructions secondaires et celle de l’espace
de prolongement du logement ne sont pas claires et que leur portée mériterait
d’être précisée.
L’audience est suspendue à 14h50 afin d’aller procéder
à l’inspection locale, qui débute à 15h05 devant la parcelle 933, en présence
des mêmes parties.
Il est constaté qu’un grand portail blanc se trouve
devant la parcelle n°933. Me Reymond explique que la parcelle n°933, propriété
de la commune, est un chemin privé dont l’assiette est accolée à la servitude
grevant les parcelles n°935 et n°936. Le chemin d’accès menant à la parcelle
n°934, propriété de SI Vers Le Lac SA, emprunte également l’assiette de cette
servitude. Me Reymond précise que seule la moitié du chemin serait publique, sa
cliente étant le fond dominant aussi bien sur la servitude de passage publique,
que sur la servitude d’accès à sa propriété.
Le tribunal et les parties empruntent la parcelle
n°933 qui permet de descendre, par des escaliers, au bord du lac. En bas des
escaliers, il y a un ponton métallique. L’accès depuis ce ponton sur la
parcelle 934 n’est en revanche pas possible, en raison de la présence d’un
portail fermé à clé et d’une abondante végétation.
Le tribunal et les parties remontent les escaliers et
se dirigent sur la parcelle n°934. Me Reymond indique que sa cliente aimerait
aménager une piscine au sud de la parcelle. Me Journot relève que la piscine
pourrait être aménagée dans l’espace de prolongement du logement. Me Reymond
précise que le garage que sa cliente prévoit de créer se trouverait derrière la
maison. Me Reymond déclare que sa cliente souhaiterait obtenir un indice
d’utilisation du sol de 0.3. Il précise que sa cliente a acquis 1’000 m2 de terrain supplémentaire. Me Journot relève que le SDT ne sera probablement pas d’accord de
densifier le secteur de 0.2 à 0.3, car il s’agit d’un secteur bien arborisé et
paysagé relativement peu urbanisé. Les représentants communaux indiquent que le
bilan des réserves de terrains à bâtir est déjà dépassé. Me Reymond demande
pourquoi il ne serait pas possible de prolonger le cheminement piétonnier
jusqu’au bout du quartier à l’Ouest et de faire remonter les passants par la
zone agricole. Inès Faessler précise que la zone agricole peut difficilement
être mise à contribution pour la construction d’un chemin public riverain et
qu’il serait plus judicieux de faire remonter le public sur le chemin de la Falaise par la parcelle communale n°933. Me Journot précise que les propriétaires des
parcelles sises à l’extrémité Ouest du périmètre de « La Falaise », qui sont en zone agricole, ne sont pas opposés à ce que le cheminement
piétonnier emprunte leurs parcelles, ils exigent toutefois en contrepartie des
droits à bâtir en zone agricole, ce qui n’est pas envisageable. Me Reymond relève
que la servitude de passage public grevant la parcelle de sa cliente a été
prévue afin de permettre le halage, et répondre aux besoins de la navigation et
de la pêche ; elle ne serait ainsi pas destinée à constituer un passage
public pour les loisirs. Selon Me Reymond, le passage public qui peut être
reporté sur le domaine public ne permettrait que le passage des personnes
autorisées à emprunter le marchepied, dans le cadre bien défini de la loi sur
le marchepied et les plans riverains.
Le tribunal et les parties descendent depuis la
parcelle n°934 jusqu’au port privé. En bas des escaliers, une clôture a été
installée le long du domaine public ; pour accéder au port, il faut une
clef. Najla Naceur relève qu’aucune étude d’impact n’était nécessaire car il ne
s’agit pas d’un milieu naturel à protéger. Elle relève l’absence de rives
naturelles tout le long du sentier riverain projeté. Il ne s’agit pas d’un
milieu naturel sensible car la rive est construite ou aménagée par des murs ou
des enrochements. Me Chaudet le conteste en estimant que l’on se trouve dans un
milieu naturel de valeur et il se réfère à ce sujet au plan directeur des rives
du Léman concernant le secteur compris ente la Promenthouse et la Dullive. Il précise que l’ouverture des rives pour un chemin public
entraînerait systématiquement des fortes nuisances par la présence de certains
groupes qui restent le long de la rive et perturbent aussi bien la faune que
les propriétaires riverains. Il cite l’exemple de l’ouverture d’un sentier
riverain à Saint-Prex.
Yannick Cuenot explique que le cheminement litigieux
passerait sur la propriété n°936, en empruntant l’escalier du hangar à bateaux
existant et se prolongerait jusqu’à la fin de la parcelle sur les enrochements
existants, qui seraient abaissés. Véronique Bovey Diagne fait remarquer que le
mur de soutènement existant sur la parcelle 936 est en mauvais état, raison
pour laquelle de nouveaux enrochements s’avèrent nécessaires.
Christelle
Haldimann confirme que l’excédent des réserves de droits à bâtir sur le
territoire de la Commune de Gland est de l’ordre de 25%.(…) »
e) A la suite de l'audience, la Commune de Gland s'est déterminée le 15 décembre 2014, à la demande du tribunal, sur la
compatibilité du projet de construction de la piscine de la recourante SI Vers
le Lac SA avec la réglementation communale, en particulier sur la question de
savoir si un tel aménagement pouvait être considéré comme conforme à l'espace
de prolongation du logement régi par l'art. 18 du règlement du PPA "La Falaise II". La prise de position de la municipalité est formulée dans les termes
suivants:
"(…) La Municipalité estime que le plan et le règlement du PPA Falaise II autorisent cet aménagement (piscine) dans l'espace de
prolongement du logement.
Tout d'abord, la légende du plan figure par un
rectangle blanc ce que le plan considère comme l'espace précité.
Ensuite, l'article 18 alinéa a relatif à la
destination de cet espace de prolongement du logement consacre
l'inconstructibilité de cet espace, sous réserve des seuls aménagements
suivants qui sont autorisés:
- «    les dépendances de peu d'importance, telles que
définies à l'article 39 RATC (recte: RLATC);
-      les aménagements paysagers, murets, pergola,
etc. de moindre importance, reste réservé de l'article 16;
-      les dévestitures;
-      les cheminements piétonniers publics;
-      les constructions d'utilité publique telles que
stations de pompage, installation pour le traitement et le transport des eaux
usées, etc. ».
L'alinéa 2 de l'article 18 prévoit expressément que
:
-
«la construction de piscines est
autorisée aux conditions de l'art. 72 du Règlement communal sur le plan
d'extension et de la police des constructions (RPE). La Municipalité peut autoriser la construction d'une piscine commune entre propriétaires. Dans
ce cas, la piscine est autorisée sur la ou les limites de propriété. L'article
16 reste réservé».
Il ressort de l'article 18 que les aménagements qui
sont autorisés dans l'espace de prolongement du logement dépassent, à tout le
moins pour certains d'entre eux, le périmètre d'implantation des constructions
principales. Il s'agit en particulier des déservitudes qui doivent forcément
atteindre la limite de propriété, les cheminements piétonniers publics, en
l'espèce figuré pour l'un d'entre eux en liseré jaune le long de la servitude
existante dans l'espace de prolongation du logement et bien entendu également
des aménagements paysagers, murets, pergolas, la piscine sur la ou les limites
de propriété, etc.
En définitive
, dès que le PPA Falaise II et son règlement seront entrés en vigueur,
et si elle est saisie d'une demande d'implantation d'une piscine dans l'espace
de prolongation du logement, soit en dehors du périmètre d'implantation des
constructions principales, la Municipalité autorisera l'aménagement précité aux
conditions de l'article 72 RPE par renvoi de l'article 18 alinéa 2 du
RPPA.(…)"
La possibilité a en outre été donnée aux parties de
se déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience du 25 octobre 2014 et de
déposer également une écriture finale. La Commission des rives du lac a déposé une écriture le 8 décembre 2014, l'APRIL ainsi que la société SI Vers le Lac SA
ont déposé une écriture finale le 15 décembre 2014.
H.
Sur la base du plan d'extension des zones approuvé le 13 janvier 1988, la
société SI Vers le Lac SA a déposé une demande de permis de construire en vue
de la réalisation de différents travaux sur la parcelle n° 934, notamment la
construction d'un garage ouvert, d'une piscine extérieure et la reconstruction
d'un hangar à bateau. Cette demande a été rejetée par décisions municipales du
3 avril 2009 et, après que celle-ci eut été annulée, du 18 décembre 2012. Par
arrêt du 27 octobre 2015 (AC.2013.0075), le tribunal a rejeté le recours exercé
contre cette dernière décision par SI Vers le Lac SA.
Considérant en droit
1.
a) Le tribunal examine d'office et avec un
plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (voir
notamment les arrêts GE.2014.0085 du 23 juillet 2014 consid.1 et AC.2011.0078
du 31 janvier 2013 consid. 1).
La Commune de Gland et le Service du
développement territorial s'en remettent à la justice en ce qui concerne la
qualité pour recourir de l'APRIL.
b)
La qualité pour
recourir des associations à but idéal a donné lieu à une jurisprudence
abondante, qui a évolué de la manière suivante :
aa) L'art. 37 al. 1 de l’ancienne loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), entrée en
vigueur le 1er juillet 1991, précisait que le droit de recours appartenait à
toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la
loi applicable. Cette formulation avait été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction
administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la
qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence
de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci
après : la Commission de recours). Le Conseil d'Etat s'était rallié à
cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au
Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant,
pour affiner certaines définitions (BGC automne 1989 p. 698). Le Grand
Conseil, pour sa part, avait clairement manifesté son opposition à tout retour
en arrière, qui définirait la qualité pour recourir des associations à but
idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi
RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas
s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité
juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens
ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts
généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire
exclusif (RDAF 1978, p. 256); il a exigé cependant que les intérêts généraux
défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont
la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit
fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss).
Le Tribunal administratif a cependant dénié la qualité pour recourir au
Groupement pour la protection de l'environnement, admise par Commission de
recours, en raison du fait qu'il s'agissait d'un parti participant activement à
la vie politique (arrêt AC.1995.0088 du 7 septembre 1995).
bb) Le Tribunal administratif a ensuite précisé que
les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt protégé par la
loi au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public qu'elles défendaient
était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour recourir devait
donc trouver son fondement non pas dans une création jurisprudentielle, mais
par une disposition légale (arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC
1995/0268 du 1er mars 1996). A la suite de la décision du Grand Conseil du 26
février 1996 refusant d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le
tribunal a estimé qu'il convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise
de l'ancienne Commission de recours sur la qualité pour agir des associations à
but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à
l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence
(arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).
c) L'art. 90 de la loi sur la protection de la
nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11)
attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs
statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le
droit de recourir contre les décisions prises en application de cette
loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les
autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de
protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22
mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir
aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance nationale
désignées par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles invoquent
des objections en relation directe avec les intérêts de la protection de la
nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral
attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en
matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de
l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de
l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de
chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi
fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres,
LCPR, RS 704). En l’espèce, l’APRIL n’est pas une organisation d’importance
nationale au sens des art. 12 LPN, 55 LPE et de l’art. 14 al. 1 let. b LCPR, de
sorte que le droit de recourir ne peut leur être accordé en application de ces
dispositions. En revanche, il se pose la question de savoir si l’association
recourante peut se prévaloir du droit de recours prévu par l’art. 90 LPNMS.
Mais cette question peut rester ouverte pour les raisons suivantes :
d) Le droit de recourir est en effet aussi accordé
aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La
jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit
de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur assignent
ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et
auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les
ATF 125 I 71
consid.
1b/aa p. 75, 369 consid. 1a p. 372;
123 I 221
consid. 2 p. 225;
122 I 90 consid.
2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ainsi
que les ATF 119 Ia 197 consid.
1c p. 201; 118 Ib 381 consid.
2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid.
1d p.
456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471).
C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la
qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes
en reconnaissant que la majorité de ses membres, correspondant pour la plupart
aux utilisateurs d'une plage naturiste, avait un intérêt digne de protection à contester
une décision interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le
secteur (arrêt AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi
reconnu aux associations bernoises, dont les membres pratiquaient la navigation
sur canoë, le droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la
navigation sur quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il
existait un lien suffisamment étroit entre les membres de l'association
pratiquant ce sport et la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt
digne de protection (ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201). Le Tribunal
administratif a aussi reconnu la qualité pour recourir à l'association
intercantonale des trois lacs (Aqua nostra) pour défendre les intérêts de ses
3000 membres, usagers habituels des rives sud du lac de Neuchâtel pour des
activités de détente et de loisirs, contre les mesures de protection de ces
rives (voir arrêt AC.2002.0146 du 15 septembre 2004). Le tribunal a également
reconnu la qualité pour recourir à l'association d'opposition à la collectrice
sud pour contester le projet d'alignement d'un axe de contournement à
Yverdon-les-Bains. En effet, l'association avait pour but la défense des
intérêts de ses membres et des habitants qu'elle représente et elle avait notamment
pour objectif de préserver, voire améliorer la qualité de vie de ses membres,
de défendre les intérêts de ses membres et des habitants du quartier d'une
manière générale et en particulier face aux atteintes quotidiennes de la
circulation. L'association avait aussi pour but d'augmenter la sécurité des
usagers de la voie publique, du plus vulnérable, notamment la sécurité des
enfants, des handicapés et des personnes âgées ainsi que des cyclistes. Elle
avait encore pour but la sauvegarde du patrimoine naturel et construit ainsi
que l'environnement au sens large, notamment la protection des eaux, de l'air
et la tranquillité, ainsi que d'empêcher d'augmenter, et si possible de
diminuer, les nuisances de bruit et de pollution. Le tribunal a constaté que l'association
était composée de 21 membres dont la plus grande majorité étaient propriétaires
de bien-fonds situés le long du tracé du projet de collectrice sud et qu'ils
bénéficiaient, dans leur grande majorité, d'un intérêt digne de protection à
contester la mesure de planification qui impliquait la construction d'une route
les touchant directement, de sorte que la qualité pour recourir pouvait être
reconnue à l'association (AC.2003.0132 du 31 octobre 2005 consid. 1c; ATF 131 I
198 consid. 2.1 p. 200; 130 II 514 consid. 2.3.3 p. 519).
e) En l'espèce, l'art. 2 des statuts de l'APRIL
prévoit que l'association a pour but de défendre les intérêts des propriétaires
riverains des lacs vaudois et cela notamment dans le cadre de l'élaboration des
plans directeurs et des plans d'affectation des rives des lacs. Cette
disposition précise aussi que l'association favorise notamment l'aménagement et
l'embellissement des rives des lacs, la sauvegarde des sites riverains et la
lutte contre la pollution des eaux. Enfin, l'art. 3 des statuts prévoit que
l'association est autorisée à agir auprès de tiers, devant toute autorité, même
judiciaire, par l'intermédiaire de son comité ou de tout autre représentant
désigné par l'assemblée générale. En l'espèce, les PPA "La Falaise I, II et III" touchent de nombreux propriétaires riverains. La réalisation d'un
cheminement piétonnier, tel qu'il est prévu par la planification contestée, est
de nature à toucher directement les membres de l'association dans leurs intérêts
de fait et de droit. D'une part, la création du cheminement implique la
constitution de servitudes de passage public, le cas échéant des mesures
d'expropriation qui restreignent la jouissance du bien-fonds jusqu'au lac et
qui entraîne une perte d'intimité, le cas échéant des nuisances liées à
l'utilisation du sentier public pendant les jours fériés notamment, le cas
échéant les soirées. D’autre part, les propriétaires membres de l'association
touchés par le plan ont le droit de recourir contre cette planification, de
sorte que l'on se trouve dans la situation visée par la jurisprudence du
Tribunal fédéral où l'association intervient valablement pour défendre
l'intérêt de ses membres dans une mesure d'aménagement du territoire
concrétisée par un plan partiel d'affectation. Il est vrai que le tronçon
concerné par les trois PPA est relativement réduit par rapport à l'ensemble de
la rive vaudoise du lac Léman, mais cette planification s’incère dans un
programme d'ensemble prévu par le Plan directeur des rives vaudoises du lac
Léman (ci-après: le plan directeur des rives), qui a notamment pour but
d'assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l'ensemble
des rives vaudoises du lac (mesure E1 du plan directeur des rives). Or, cette
mesure touche la plus grande majorité des membres de l'association et la
qualité pour recourir de l'APRIL peut être admise sur cette base pour contester
les décisions d’adoption et d’approbation de la planification litigieuse.
f) La société SI Vers le Lac SA est elle même
propriétaire d'un fonds riverain (parcelle no 934) dans le périmètre PPA
« La Falaise II ». Elle est donc directement touchée  par la
planification contestée et la qualité pour recourir doit lui être reconnue au
sens de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28
octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
2.
a) La procédure de recours en matière de plan d’affectation a connu de
nombreux développements dont il convient de retracer l’évolution. A la suite de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er
janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et
l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être adaptée pour
satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3
LAT. Cette disposition exige des cantons l'organisation d'une voie de recours
au moins contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
Or, la procédure prévue par l'ancienne LCAT ne
prévoyait aucun moyen de droit permettant de contester la décision communale
adoptant un plan d'affectation. Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art.
36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à
l'opposant de contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan
rejetant l'opposition. L'instruction de la "requête" était confiée au
département, le Conseil d'Etat statuant par une décision d'ensemble portant sur
l'approbation du plan, les oppositions et les éventuelles requêtes. Ces mesures
provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983
concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans
d'extension, dont la procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC; RSV 700.11). Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après: aLATC), l'envoi du
plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la
notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de
la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat tendant au
réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable qui si
l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les
requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au
Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1
aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se
prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps que sur
l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF
1986 p. 213 ss).
b) Pour adapter la procédure de légalisation des
plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles
applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994 en utilisant la faculté
que lui réservait l’art. 36 al. 2 LAT au titre des mesures introductives
cantonales. La compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du
Conseil d'Etat au département qui statuait avec le libre pouvoir d’examen
requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la décision pouvait faire l'objet d'un
recours auprès de l’ancien Tribunal administratif qui exerçait un contrôle
limité à la légalité de la décision attaquée; le Conseil d'Etat statuait sur
l'approbation du plan à l'issue de la procédure de recours (RDAF 1995 p. 78). Le
Grand Conseil a entériné, par la suite, cette nouvelle procédure applicable à
tous les plans d'affectation en adoptant le 20 février 1996 une modification de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, généralisant ainsi
la double voie de recours auprès du département en première instance, puis du
Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif du Tribunal
cantonal, ci-après : CDAP) en deuxième et dernière instance cantonale
(voir l’art. 60a aLATC).
c) La procédure actuelle de recours en matière de
plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de
limiter le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire (ci-après:
SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un plan
d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département à un contrôle en
légalité également lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC). La modification a eu pour effet de supprimer l'instance
intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de
contester directement auprès de la CDAP la décision d'adoption d'un plan
d'affectation communal. Elle introduit une nouvelle procédure de notification
des décisions du conseil communal sur les oppositions; alors que l'ancien art.
60 al. 1 aLATC prévoyait que la municipalité notifiait les décisions communales
sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait le dossier au
département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le département qui
notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition avec
l'indication des voies et délais de recours auprès de la CDAP. L'art. 61 LATC introduit en outre une nouvelle procédure d'approbation préalable du
plan d'affectation communal qui n’existait pas auparavant. La décision
d'approbation préalable est notifiée aux opposants et à la commune en même
temps que la décision du conseil communal sur les oppositions (al. 1). L'art.
61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable est aussi
susceptible d'un recours auprès de la CDAP. Selon le nouvel art. 61a LATC, le département se prononce définitivement sur le plan et
le règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et prononce son entrée en
vigueur; si des recours sont déposés, il peut mettre en vigueur la partie du
plan et du règlement non contestée par les recours dans la mesure où l'effet
suspensif n'a pas été accordé sur cette partie (al. 2). Il approuve
définitivement et met en vigueur le plan ou la partie du plan concernée par le
recours après l'entrée en force des arrêts de la CDAP sur les éventuels recours des opposants (al. 3); la CDAP statue avec le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février 2003 p.
6570, et 6577).
d) L'approbation du plan d'affectation par une
autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du
territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire
(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors
une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation
(voir l’arrêt AC.2006.0202 du 31 janvier 2008). L'art. 26 al. 2 LAT précise
encore que l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est conforme aux
plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral, mais cette
disposition ne définit pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de
l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans
d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant figurer dans
le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification a bien
respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à l'art.
2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en
présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires touchés par le
plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par la planification
et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple, la
jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité
d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15
let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts
entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373
et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant
définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut
être attaquée par la voie du recours en matière de droit public au Tribunal
fédéral (ATF 118 Ia 165 consid. 2a p. 168).
e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le
département se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle
générale, en même temps que sur les recours des opposants contre la décision
communale. Une telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer
un examen global de la planification et de prendre en considération l'ensemble
des intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale
d'intérêts requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117
Ia 302 consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b
p. 374) que par l'art. 3 OAT. Les art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure
d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre les
décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît
ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de
l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée
en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas
l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est
nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC); de même, une
nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour mettre
en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et pour
autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan (art.
61a al. 2 LATC); enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours formés
contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la
décision d'approbation définitive (art. 61a al. 3 LATC). La procédure
d'approbation préalable apparaît ainsi comme une procédure incidente
préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui fixe les intentions du
département sur l'approbation définitive dans l'attente des différentes
conditions et incertitudes auxquelles la procédure d'approbation est soumise;
il s'agit de savoir si des recours ont été déposés par les opposants contre la
décision communale levant leur opposition, quelles sont les parties du plan
concernées par les éventuels recours, si l'effet suspensif est limité aux
parties du plan concernées par les recours ou s'il concerne tout le plan et
finalement l'issue de ces recours.
Il est aussi possible que le département envisage de
ne pas approuver un plan d'affectation ou une partie du plan sans que le plan
ou le secteur concerné fasse l'objet d'une opposition ou d'un recours, ou
encore, qu'il envisage de refuser l'approbation pour des motifs autres que ceux
faisant l'objet du recours ou de l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit
dans une telle situation que la décision d'approbation préalable est
susceptible d'un recours auprès de la CDAP; mais le département ne peut statuer
directement dans le cadre de la procédure d’approbation préalable. Il doit en
effet encore inviter les parties concernées à se prononcer sur un éventuel
refus d'approbation, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être entendu
(art. 29 Cst.). Dans ce cas, un éventuel refus d’approbation n’intervient pas
dans la procédure d’approbation préalable, mais apparaît plutôt comme un refus
à caractère définitif et fait partie de la procédure d’approbation définitive.
La formulation de l’art. 61 al. 2 LATC prête ainsi à
confusion car le refus d’approbation du plan ne peut pas être prononcé dans le
cadre de la procédure d’approbation préalable; il s’agit en effet d’une
procédure incidente, qui apparaît plutôt comme une vérification formelle de la
procédure d’adoption du plan devant le conseil de la commune et permet la
notification des décisions communales sur les oppositions aux opposants. La
procédure d’approbation préalable n’est en réalité qu’une phase de procédure préparatoire
pour organiser la procédure ultérieure d’approbation définitive (AC.2013.0042
du 29 janvier 2014 consid. 2a, AC.2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1 et
AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 1).
3.
Le pouvoir d'examen du tribunal cantonal est en principe limité au
contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de
procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce
principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars
2003 de la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été
supprimé au profit d'un recours direct au tribunal. Afin de respecter l'art. 33
al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de
recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a
étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du
Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En
conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal n'est pas restreint à la
légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit
in
JdT 1985 I 540). En
effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la
jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de
recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts
AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23 octobre
2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer
quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la
cause 1P.320/2003 consid. 2). Le contrôle en opportunité du plan comprend de
toute manière le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT.
I                  RECOURS
DE L’APRIL
4.
a) Dans un premier moyen, l’association recourante relève que grâce aux
efforts déployés par les propriétaires riverains, le site de « La Falaise » présente une beauté incontestable, de sorte qu’il s’agirait d’un site digne de
protection. L’APRIL relève que la préservation de la nature est mise en
évidence pas les aménagements existants et que les quelques constructions érigées
par l’homme sont anciennes et permettent de lutter efficacement contre l’érosion
tout en s’intégrant discrètement et harmonieusement dans le paysage. L’association
recourante relève que la végétation est luxuriante et s’étend jusqu’à la rive,
voir par endroits jusqu’à l’eau, notamment du côté ouest du cheminement projeté.
Cette végétation est composée de grands arbres, de buissons, de haies et de
plantes diversifiées, de sorte que cette portion de rive, essentiellement
verte, frapperait par son aspect naturel. Les maisons d’habitation seraient
pratiquement masquées par de grands arbres, dont certains ont poussé à
proximité de l’eau. Il existerait ainsi une véritable communion entre la
végétation et le lac qui ne serait pas sans rappeler le caractère très sauvage
des côtes françaises du lac Léman. Le domaine lacustre se marierait ainsi en
pleine harmonie avec l’environnement arborisé. L’association recourante relève
aussi que depuis le lac, la rive concernée par le projet comporterait très peu
de grève, de sorte qu’un cheminement à cet endroit constituerait un aménagement
« contre-nature », en rupture totale avec l’équilibre de la
configuration des lieux. L’association recourante insiste sur le fait que toute
la rive de la Commune de Gland se caractérise par son état naturel et qu’il
s’agirait sans doute de l’une des portions de rive les mieux conservées avec
quelques rares autres sites de qualité équivalente, tels que le domaine de
Chanivaz ou l’embouchure du vieux Rhône.
b) L’association recourante craint aussi que la
réalisation du projet de sentiers riverains entraîne la construction de
nombreux ouvrages lourds pour garantir la sécurité des usagers ; elle
relève en particulier l’aménagement d’un escalier sur la parcelle n°934, la réalisation
d’un talus pour maintenir le cheminement en contrebas du terrain naturel, la
démolition d’un mur en « zigzags » et la reconstruction d’un mur
rectiligne, l’extension de la grève sur la parcelle n°937, l’abaissement d’un
mur en béton séparant les grèves des parcelles nos 939 et 937 ainsi que la pose
de blocs d’enrochements et de marches en pierre. L’association relève aussi que
la réalisation du sentier riverain entraînerait l’expropriation de vastes
surfaces du domaine privé, en particulier 54 m2 sur la parcelle n° 936 (rive du PPA « La Falaise II »), 63 m2 sur la parcelle n°941 (rive du PPA
« La Falaise III ») ainsi qu’un empiétement de 38 m2 sur la parcelle n°937 (rive du PPA « La Falaise III »). L’APRIL relève en particulier
l’importance des aménagements prévus sur les parcelles nos 936 et 937, tels que
la reconstruction d’un mur, l’extension de la grève ou le prolongement des
enrochements.
c) L’association recourante relève aussi l’absence
de limites physiques entre les parcelles concernées et la bordure du lac. Or,
la réalisation du sentier riverain imposerait l’aménagement d’une multitude
d’écrans végétaux ou de clôtures pour maintenir le caractère privatif des
biens-fonds riverains. Il en résulterait une coupure massive de la vue depuis
le lac. Elle relève aussi la perspective de vastes enrochements sur la parcelle
n° 936, qui supprimeraient toute apparence naturelle de la rive. Elle critique aussi
le projet d’escaliers massifs à créer pour assurer la liaison au « Parc de
la plage », soit un ouvrage qui nuirait au caractère préservé des lieux. La
mise en place de tout-venant sur la majeure partie du cheminement contrasterait
avec le caractère verdoyant de la rive naturelle. Selon l’association
recourante, la réalisation du sentier riverain entraînerait un enlaidissement
certain du site. Elle relève que le reboisement annoncé ne remédierait pas aux
effets négatifs de cet aménagement sur l’environnement; elle estime que la
réalisation du projet nécessiterait des ouvrages bien plus conséquents que les
écrans végétaux annoncés pour garantir correctement la sécurité et l’intimité
des propriétaires des parcelles riveraines concernées, tels que des palissades
et des murs qui entraveraient l’accès au lac de la faune locale.
L’association recourante relève aussi que
l’expérience des communes dotées d’un passage riverain démonterait que si certains
promeneurs sont respectueux de l’environnement, d’autres, malheureusement
majoritaires, jetteraient leurs détritus sans se soucier des dégâts et des
effets nocifs qu’ils causeraient. Il s’agissait d’un constat tiré de
l’affluence du public dans le site de la "Grande Cariçaie". Une
hausse de fréquentation du site entraînerait inévitablement une augmentation
des atteintes au site. La planification litigieuse, qui donnerait la priorité à
l’intérêt public d’un cheminement riverain sur l’intérêt écologique à la
protection du site, serait illégale. L’association recourante reproche aux
auteurs du projet de n’avoir fait aucune étude de l’impact du passage du public
sur les lieux et la qualité du site. Les décisions entreprises procéderaient
ainsi d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et seraient
aussi inopportunes, même si elles n’étaient pas reconnues illégales.
d) L’association recourante invoque une violation
des art. 1 et 4 LPNMS en reprenant les griefs concernant le caractère naturel
de la rive et l’altération qui pourrait résulter de la réalisation d’un
cheminement riverain. Elle se réfère aux objectifs du Plan directeur des rives
en relevant que ce plan classe le territoire concerné en « étendues semi
naturelles et agricoles », secteur qui regroupe les espaces naturels
faisant l’objet d’une utilisation et d’une affectation particulière, telle que
les prairies, les terres cultivées, les parcs et les jardins des maisons de
maître ainsi que les parcs publics. Or, le territoire riverain de la Commune de Gland serait subdivisé en zones d’ensembles naturels, de domaines, de résidences
clairsemées et de parcs. L’association recourante estime que le plan directeur
des rives donnerait pleine discrétion aux communes pour aménager la partie riveraine
de leur territoire en tenant compte des spécificités locales. Ainsi, le plan
directeur des rives ne permettrait pas de raisonner quantitativement, par
exemple, par un pourcentage ou un quota d’accessibilité au lac, mais
appellerait plutôt une approche qualitative, pragmatique et adaptée aux
caractéristiques de chaque lieu. Selon l’association recourante, le cahier n° 2
du plan directeur des rives n’imposerait pas la création d’un cheminement
piétonnier mais préconiserait plutôt un cheminement alterné, passant au besoin
par l’arrière des propriétés riveraines pour le segment « La Bergerie - La Falaise ». Selon l’association recourante, aucun texte de loi ne
consacrerait le principe d’un cheminement riverain continu, ni même la règle
d’un passage le long du lac pour le public. L’association recourante se réfère
à un sondage de 1994, portant sur 617 personnes âgées de 15 à 74 ans, qui
démontrerait que les habitants vaudois du bassin lémanique se satisfont
largement d’un cheminement alternatif et qu’une majorité d’usagers se
promèneraient plutôt loin du lac, soit sur des chemins forestiers (26 %) ou de
campagne (33 %) plutôt qu’au bord du lac (38 %). Le même sondage révélerait que
56% des personnes interrogées seraient favorables à un cheminement alterné contre
40%  en faveur d’un chemin continu. L’association recourante mentionne aussi le
fait que le projet impliquerait des enrochements en surplomb, créant ainsi un
aménagement dangereux et inadapté pour les familles et les enfants en bas âge.
L’APRIL estime qu’il ne serait pas pertinent de se
référer aux possibilités de construire prévues par les PPA « La Falaise I », « La Falaise II » et « La Falaise III » car les constructions ne seraient jamais édifiées sur la rive à même l’eau,
mais en amont du projet de sentier riverain et toujours en faible densité.
Ainsi, l’impact des constructions sur le milieu naturel au point de jonction
entre la végétation et le lac demeurerait très limité. A l’inverse, le
cheminement riverain serait susceptible d’entraîner un préjudicie visuel et
écologique maximal sur la rive elle-même. Enfin, l’association recourante
soutient que les décisions entreprises seraient inopportunes, car la volonté de
faciliter l’accès au lac pourrait être concrétisée dans des sites qui s’y
prêteraient mieux par leur configuration que le secteur de « La Falaise ».
5.
a) Selon l’art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700) l’un des principes fondamentaux régissant
l’aménagement du territoire consiste à tenir libre les bords des lacs et cours
d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et les passages le long de
celles-ci. L’exigence qui impose de faciliter l’accès aux rives et les passages
le long de celles-ci rend parfois certaines constructions nécessaires le long
de la rive comme les chemins ou les aires de repos. L’accès et le passage
doivent toutefois uniquement être « facilités », mais non entièrement
garantis. La LAT tient ainsi compte du fait que les rives ne constituent pas
uniquement un lieu de détente sociale; elles sont aussi un espace vital pour
les plantes et les animaux, dont la protection interdit en règle générale
l’accès aux rives. A cet égard, la conservation des sites naturels et les
territoires servant au délassement font aussi partie des buts et principes
régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. d LAT). Les sites
naturels au sens de cette disposition sont les régions qui ont été encore
relativement peu touchées par les atteintes de l’homme. Les sites naturels sont
devenus rares en Suisse, de sorte que l’art. 3 al. 2 let. d LAT exige à cet
égard qu’ils demeurent le plus possible en l’état et dans leur configuration originale.
Les sites naturels constituent aussi des lieux de délassement ainsi que le
laisse entendre le texte de l’art. 3 al. 2 let. d LAT. Cependant, ce principe
ancré dans la LAT n’admet que les affectations de détente ne portant pas
atteinte à l’état naturel du site, c’est-à-dire des formes de délassement qui
permettent à l’homme de se détendre et de reprendre des forces physiques et
psychiques en étant seul en contact avec la nature (
Tschannen
, Commentaire LAT, art. 3 N. 51 et 52, p. 27).
b) Le plan directeur des rives, adopté par le Grand
Conseil en 2000, tient compte de ces différents éléments. Il décrit, à
l’échelle régionale, quatre composantes majeures du paysage. Il y a tout d’abord
les paysages formés par «
les grands ensembles naturels
»
constitués par les forêts, les berges boisées, les cours d’eau et les
roselières, comme celle des Grangettes. L’embouchure de l’Aubonne constitue par
exemple un grand ensemble naturel. Le plan directeur des rives distingue
ensuite «
les étendues semi-naturelles et agricoles »
,
catégorie qui regroupe les espaces naturels qui font l’objet d’une utilisation
et d’une affectation particulière, comme les prairies, les terres cultivées,
les parcs et jardins des maisons de maître, ainsi que les parcs publics. La
propriété "La Tourangelle" à Gland est citée comme exemple. Il définit
encore les paysages formés par «
les localités et la périurbanisation
»
qui regroupent les noyaux villageois ainsi que le tissu bâti de moyenne et
faible densité qui s’égrènent le long de la rive en périphérie des grandes
agglomérations. Enfin «
les grandes agglomérations
» sont
caractérisées par une forte densité du bâti et un réseau serré de voies de
communication où la nature ne joue plus qu’un rôle secondaire. Dans la carte
des composantes du paysage du plan directeur des rives, le secteur de « La Falaise » à Gland est inclu dans la composante paysagère désignée comme: «
localité
et périurbanisation
».
c) Le plan directeur des rives comporte aussi une
typologie fine de la rive avec une définition encore plus détaillée des
différents types de paysage. Il distingue notamment dans ces différents types
de paysage les ensembles naturels désignés comme des portions de territoire
visibles depuis le lac où la nature domine. Il s’agit de forêts qui bordent les
cours d’eau et qui colonisent les berges du lac. Un autre type de paysage est
constitué par «
les grands domaines
», où sont regroupées les
grandes propriétés recensées ou les maisons de maître, qui forment « une
appropriation toute particulière de l’espace riverain ». Constituent aussi
un type de paysage répertorié par le plan directeur des rives, les secteurs de
«
résidences clairsemées
» ; il s’agit de paysages de
maisons, cossues ou non, disséminées dans des secteurs de rive où la végétation
prédomine. On est en présence la plupart du temps d’implantations déjà
anciennes, sur des parcelles de dimensions suffisamment généreuses pour
permettre à la végétation de s’imposer. Sur la carte 3 du plan directeur des
rives, relative à la délimitation de ces différents types de paysage, le
secteur de « La Falaise » est répertorié en résidences clairsemées,
alors que les grandes propriétés plus à l’ouest (villa Napoléon, La Bergerie et le Cottage) font partie des grands domaines. L’embouchure de la Dullive sur le lac, tout comme l’embouchure de la Promenthouse, font partie des ensembles naturels à sauvegarder, ainsi que la forêt riveraine située à l’est de la route
du «Domaine Impérial", entre la villa Napoléon et La Bergerie.
d) Le plan directeur des rives fixe différentes
mesures propres à chacun des domaines d’interventions, telles que l’aménagement
du territoire, la protection des sites, des monuments et des grandes
propriétés, la protection et la gestion des espaces naturels, ainsi que la
réalisation d’un cheminement riverain. Dans le domaine de l’aménagement du
territoire, les mesures consistent à maintenir, sur tout le pourtour du lac,
une faible densité de constructions (A1) ; différentes mesures de
conservation sont aussi prévues pour la protection et la gestion des espaces
naturels (mesures N1 à N6). Un chapitre est consacré au cheminement riverain :
il s’agit de rendre les rives plus accueillantes et d’améliorer les
possibilités d’accès pour la population locale et les touristes. Mais cet
objectif, tendant à l’établissement d’un cheminement continu, n’impose pas nécessairement
un tracé situé directement le long de la rive. Différentes contraintes limitent
en effet les possibilités d’aménager un tel cheminement:
"(…)- la nécessité de conserver
durablement les milieux naturels
- les difficultés techniques de
réalisation
- la présence des propriétés privées situées sur la
rive même. (…)"
L’attrait du cheminement représente un autre critère
déterminant pour le choix du tracé, car il est parfois plus agréable de
cheminer en retrait de la rive en permettant de jouir du paysage de manière
plus importante que si l’on est directement sur la rive. Ainsi, les mesures
générales adoptées consistent à assurer, dans la mesure du possible, un
cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac (E1), et de créer
un chemin directement en rive du lac, dans la mesure où sa construction n’entre
pas en conflit avec des objectifs de protection de la nature et où il est
techniquement réalisable (E2); enfin, le cheminement doit assurer de manière
prioritaire la liaison piétonne entre les équipements de détente et de loisir
existants ou à créer et les sites urbanisés (E3).
e) En l’espèce, les trois PPA « La Falaise I à III» prévoient le tracé d’une promenade publique le long de la rive depuis
l’extrémité nord du périmètre, sur la parcelle n°941, jusqu’à son extrémité sud,
sur la parcelle n°927. Le tracé de la promenade publique est régi par l’art. 20
du PPA « La Falaise I », et par les art. 21 des PPA « La Falaise II et III». Cette disposition, identique pour les trois PPA, est formulée de la
manière suivante :
"Art. 21
Promenade publique
L’unique objectif
de ce cheminement piétonnier est de permettre au public de parcourir librement
les rives du lac sur toute la longueur du parcours, aucun obstacle ne pouvant
empêcher ce passage ne peut être érigé ou maintenu. Les propriétaires
permettront la réalisation technique de cet aménagement.
Dans toute la mesure du possible,
le revêtement du cheminement riverain ne sera pas en dur mais plutôt gravelé en
terrain naturel. La mise en place de toute palissade devra impérativement
s’accompagner de la plantation d’une haie d’arbustes indigènes, afin de la
masquer. Les aménagements à créer se feront également avec des essences
indigènes."
Il convient donc de déterminer si le principe de la
création d’un tel cheminement riverain, et son tracé prévu le long de la rive, est
conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire, ainsi
qu’aux impératifs de protection de la nature tels qu’ils sont précisés par le
plan directeur des rives.
aa) En l’espèce, la configuration de la rive présente
une caractéristique particulière. Le terrain monte depuis la rive par une forte
pente arborisée jusqu’à un plateau supérieur où la majorité des bâtiments
d’habitation ont été construits. Cette falaise arborisée est probablement à
l’origine du nom du lieu-dit et du chemin de « La Falaise », qu’il borde à l’ouest. En outre, l’aspect de la rive présente des qualités
esthétiques évidentes par le caractère prédominant de l’arborisation et en
raison du nombre relativement limité de constructions donnant sur la rive. Ce
paysage de qualité ne fait toutefois pas l’objet d’une mesure de protection
spécifique relevant de la LPNMS. Le secteur ne fait pas non plus l’objet d’un
inventaire fédéral. Il est en revanche englobé dans la réserve de la
"Pointe-de-Promenthoux", qui est délimitée à l’ouest par la route
Genève-Lausanne, au nord par la Dullive jusqu’à la rive du lac et à l’est par
une limite située à un kilomètre des rives jusqu’à l’embouchure de l’Asse
(réserve P-1-20).
bb) Le règlement sur les réserves de chasse et de
protection de la faune du 29 juin 2005 (également sur les réserves de faune;
RRCH; RSV 922.03.3) précise que des réserves de chasse et de protection de la
faune sont instituées dans des secteurs présentant des milieux naturels caractéristiques
et un intérêt particulier pour la faune. La chasse et la capture d’espèces
animales sauvages sont en principe interdites (art. 1 RRCH). L’annexe 2 du
règlement sur les réserves de faune mentionne, sous n° 117, la Pointe-de-Promenthoux comme une réserve d’importance nationale. Une telle mesure de
protection, concernant la faune essentiellement, ne fait pas obstacle à la
création d’un cheminement riverain puisqu’elle implique uniquement des restrictions
liées à la pratique de la chasse. On relèvera à cet égard que des secteurs
entiers de l’agglomération lausannoise sont compris dans des réserves de faune
(réserve P-7-445, voir aussi la réserve P-5-275 ainsi que la réserve P-3-130). Au
demeurant, la fiche 8 du deuxième cahier du plan directeur des rives,
concernant la Commune de Gland, ne comporte pas de mesures particulières de
protection de la nature et du paysage au lieu-dit « La Falaise », mais prévoit comme objectif principal de
"réaliser de manière
prioritaire le chemin piéton entre La Falaise et l’embouchure de la Dellive
". En outre, la même fiche 8 ne définit aucune mesure spécifique de
protection de la nature concernant le secteur de « La Falaise ». Le plan n° 5 du deuxième cahier du plan directeur des rives signale par un trait
tillé rouge le cheminement prévu par les trois PPA "La Falaise I, II et III". Le deuxième cahier du plan directeur des rives ne comporte aucune
mesure relative à la protection des milieux naturels sur le périmètre des trois
PPA.
cc) En définitive, le tribunal constate qu’aucun
impératif de protection de la nature ou de la faune ou de protection du paysage
ne s’oppose à la création d’un sentier le long de la rive du périmètre des
trois PPA "La Falaise I à III". La mesure résulte d’une pesée
consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération et permet
de relier le cheminement riverain à la plage publique au chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933 et elle est conforme à l’ensemble des dispositions
du plan directeur des rives. Enfin, les questions des modalités constructives
de la réalisation du chemin riverain sont à examiner dans le dossier concernant
la procédure du plan routier qui fixe les détails de construction et d’aménagement
de ce cheminement.
II                 RECOURS SI VERS
LE LAC SA
6.
a) Dans son recours dirigé contre les PPA "La Falaise I et III", la société recourante dénonce une violation du principe de
coordination et d’unité. Elle soutient qu’aucune argumentation de fond ne
justifierait de mener trois procédures différentes pour chacun des PPA
aboutissant à trois décisions distinctes. Cette pratique serait contraire aux
exigences du droit fédéral prévoyant que la planification a pour but
d’organiser le territoire de manière cohérente et dont l’objectif est de
garantir un développement harmonieux de l’ensemble du pays. La manière de
procéder de la commune ne permettrait pas de traiter les propriétaires de
manière égalitaire et cohérente en évitant le morcellement du territoire, dès
lors que le risque que l’un des PPA soit soustrait à la réglementation projetée
suite à l’admission d’un recours ne saurait être exclu. La société recourante conteste
l’argument de l’autorité cantonale acceptant la division du secteur en trois
plans distincts en raison des oppositions des propriétaires concernant la réalisation
du chemin riverain. Une telle justification serait, à son avis, d’autant plus
arbitraire qu’elle tenterait en réalité à contraindre les tiers d’accepter un
passage public. Elle critique également le délai de six ans entre l’adoption
des PPA "La Falaise I et III" le 27 septembre 2007 et l’approbation
intervenue en 2013, qui ne serait pas admissible à ses yeux. Aussi, la
procédure utilisée pour contraindre les propriétaires à accepter des servitudes
de passage public constituerait une entorse au principe de l’activité de l’Etat,
telle que définie par la Constitution fédérale. La prolongation de la procédure,
qui a un impact sur le développement de tout le secteur, serait ainsi
arbitraire et contraire aux règles de la bonne foi.
La société recourante invoque le cas de la famille
Graf, propriétaire de la parcelle n°934, qui attend depuis plus de 20 ans de
pouvoir rénover et agrandir son immeuble pour offrir à ses occupants plus
d’espace et de confort. Elle relève que c’est la vie quotidienne des occupants
qui est restreinte et limitée par la procédure choisie. La durée des procédures
utilisées pour exercer une contrainte sur les propriétaires serait une entorse
au droit constitutionnel, sans que des justifications soient établies. De
l’avis de la société recourante, le mode de procédure choisi contreviendrait
aux garanties générales de procédure, notamment celles tendant à ce que l’administré
ait droit à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai
raisonnable. La société recourante estime que le fractionnement du secteur par
les trois PPA "La Falaise I, II et III" serait totalement injustifié
et ne reposerait sur aucune cause légitime et objective, mais tendrait à
obtenir des avantages et des droits par un moyen détourné et illicite. La
société recourante reproche encore à l’autorité de planification d’avoir mené
parallèlement la procédure d’adoption du cheminement piétonnier, ce qui
l’obligeait également à contester le projet en engageant une nouvelle
procédure. La multiplication des procédures serait ainsi contraire au principe
de l’aménagement du territoire tendant à la coordination et à l’unité d’une
part, mais aussi aux garanties de procédure, d’autre part, en obligeant un administré
à se battre "tout azimut" avec des frais disproportionnés pour contrecarrer
les exigences de l’Etat.
b) Le secteur des trois PPA "La Falaise I, II et III" était classé dans une zone occupée par un plan de quartier régi
par les art. 42 et 43 RPE. Le tribunal s’est déjà prononcé sur le statut de la
zone dans l’arrêt AC.2009.0085 du 30 avril 2012. Il a considéré que la zone à
occuper par le plan de quartier déployait les mêmes effets juridiques qu'une
zone intermédiaire et devait être considérée comme faisant partie des
territoires situés hors des zones à bâtir (voir arrêt AC.2009.0085 du 30 avril
2012 consid. 1b). Le tribunal a considéré que le secteur compris entre le
chemin de « La Falaise » et la rive du lac comportait de vastes
espaces de verdures avec une densité d'occupation du sol très faible et que le
site présentait des qualités paysagères de grande valeur ; la définition
du potentiel constructible nécessitait une étude d'urbanisme soignée pour
assurer un développement harmonieux de la construction lors de son transfert en
zone à bâtir (arrêt précité consid. 1b). Le secteur a été analysé comme faisant
partie d’une seule identité territoriale avec ses caractéristiques propres de
territoire faiblement urbanisé, longé à l’ouest par le chemin de « La Falaise » et à l’est par la rive du lac. La division de la planification de ce secteur,
qui rend trois PPA distincts, n’apparaît pas d’emblée évidente du point de vue
de l’aménagement du territoire. Elle a probablement été décidée dans le but d’éviter
que les procédures d’opposition et de recours contre l’un des trois PPA
n’entravent l’aboutissement et l’entrée en vigueur des autres PPA. En dehors de
cet aspect, la société recourante relève avec raison qu’il n’y a pas de
circonstances objectives justifiant de traiter de manière séparée les trois
secteurs des trois PPA distincts, ce d’autant plus que le projet prévoit un
seul cheminement de rive sur l’ensemble des trois secteurs, qui doit être
traité comme un tout. De plus, les objectifs d’aménagements recherchés pour
l’urbanisation du secteur et les mesures de planification arrêtées sont pour
l’essentiel identiques aux trois PPA.
La société recourante relève avec raison qu’aucune
disposition de la LATC, ni de la LAT et de son ordonnance, ne prévoient expressément
la possibilité de scinder un secteur d’aménagement cohérent en trois plans
distincts. Toutefois, aucune règle de la LATC et de la LAT n’interdit un tel procédé. Il est vrai qu’il existe le risque qu’à la suite d’un recours à
l’instance cantonale ou fédérale, l’un des trois plans ne soit pas approuvé alors
que les deux autres pourraient déjà être en vigueur, mais ce risque existe
aussi dans l’hypothèse d’un seul plan d’affectation englobant tout le périmètre,
puisque l’effet suspensif pourrait être accordé à un secteur litigieux alors
que les autres parties du plan pourraient entrer en vigueur (art. 61a al. 2
LATC). Par ailleurs, le tribunal constate qu’il existe une cohérence entre les
trois PPA, qui ont été élaborés par le même urbaniste (Ortis à Genève), et qui
comprennent les mêmes objectifs définis en préambule de chacun des PPA. Les
règlements de chacun des PPA sont pratiquement identiques. Le règlement du PPA
"La Falaise II" (ci-après: « RPPA Falaise II ») prévoit à l’art.
13 une disposition sur les travaux touchant les sous-sols qui ne se retrouve
pas dans les règlements des PPA « La Falaise I et III » (ci-après : « RPPA Falaise I et III »); cette différence tient au fait que le
périmètre du PPA "La Falaise II" est compris à l’intérieur de la
région archéologique 304 de la Commune de Gland.
Une autre différence réside dans le fait que le règlement
du PPA « La Falaise III » (ci-après : RPPA Falaise III »)
comporte un chapitre spécifique (chapitre VI) concernant la zone d’utilité
publique constituée par les parcelles n
os
941 et 942, propriété de la Commune de Gland et sur lesquelles est construit l’Hôtel de la Plage. Au demeurant, les principes applicables aux constructions nouvelles, aux constructions
existantes, aux dépendances et constructions secondaires, aux espaces de
prolongement du logement et à l’arborisation ainsi qu’aux dévestitures, sont
identiques pour les trois PPA. La coordination entre les trois planifications
est assurée et la procédure choisie par la commune ne heurte pas les buts et principes
majeurs régissant l’aménagement du territoire.
c) En ce qui concerne le grief relatifs aux
garanties de procédure, il se pose la question de savoir si la législation
fédérale ou cantonale sur l’aménagement du territoire permet de subordonner
l’entrée en vigueur ou l’approbation d’un plan partiel d’affectation à la
condition que la procédure spécifique de construction du cheminement riverain prévue
par ce plan soit aboutie. Il n’est pas exclu que le principe de coordination,
prévu par l’art. 26 al. 4 LAT, permette de subordonner l’approbation préalable
de la planification prévoyant le cheminement riverain à l’approbation préalable
du plan routier permettant la construction de ce cheminement au sens de l’art.
13 al. 3 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01),
s’agissant également d’un plan d’affectation à cordonner (AC.2007.0168 du 31
octobre 2008 consid. 1b). Toutefois, le grief de déni de justice formel soulevé
par la société recourante au terme de la procédure d’adoption et d’approbation préalable
des trois PPA litigieux n’est plus d’actualité et apparaît tardif, car les
trois PPA sont maintenant approuvés par l’autorité cantonale.
7.
a) La société recourante estime que l’autorité de planification aurait
dû subordonner l’approbation du plan à la réalisation d’un remaniement parcellaire.
Elle invoque à cet égard la situation particulière de certaines parcelles,
comme la parcelle n°931 située dans le PPA "La Falaise I", ainsi que la situation des  parcelles n°935 et n° 934, situées dans le PPA
"La Falaise II". La société recourante critique spécialement les
périmètres d’implantation des constructions nouvelles prévus sur les parcelles n°935
et n°931, relativement étroites, et dont la largeur serait, à son avis,
insuffisante pour la construction de nouveaux bâtiments. Elle relève que les
périmètres d’implantation des nouvelles constructions sur ces deux parcelles
ont pour effet de serrer les immeubles les uns contre les autres, ce qui ne
serait pas adapté au caractère exceptionnel des lieux; une telle disposition des
constructions serait arbitraire et illogique.
b) Il est vrai que la parcelle n°935 présente une
largeur relativement faible de 10 m à l’endroit le plus resserré et que le
périmètre d’implantation des constructions nouvelles prévu sur ce terrain,
d’une largeur de 7 m, impose des distances relativement faibles aux propriétés
voisines, distance qui se réduit à 2 m au point le plus proche de la parcelle
n°934, propriété de la société recourante. La parcelle n°931 présente une
largeur de 15 m avec un périmètre d’implantation de 7 m de large, qui assure une distance aux limites de l’ordre de 4 m. Ces situations particulières n’imposent toutefois pas qu’il soit procédé à un remaniement parcellaire, dès lors
que le plan peut être réalisé dans de telles conditions. La présence de constructions
très proches des limites de propriété dans des parcelles étroites et longues fait
partie des caractéristiques du secteur et se retrouvent d’ailleurs dans le
périmètre du PPA « La Falaise III » avec les parcelles n°928 et n°927,
où les constructions présentent une contiguïté. Cette forme d’urbanisation prévue
pour les parcelles n°935 et n°931 n’est donc pas étrangère au secteur et
n’impose pas un remaniement parcellaire. Au demeurant, le Code rural et foncier
du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41) prévoit, aux art. 13 à 17 CRF, les
dispositions nécessaires pour la protection des rapports de voisinages en définissant
les distances minimales à respecter pour les vues droites notamment (voir l’art.
14 CRF).
8.
a) La société recourante estime que les objectifs de densification ne
seraient pas atteints. Elle estime qu’un coefficient d’utilisation du sol (CUS)
de 0,3 au moins serait de nature à permettre une utilisation rationnelle
minimale de l’espace dans un secteur qui doit offrir à sa population des surfaces
et des volumes suffisants pour élever des familles entières. A son avis, rien
ne s’opposerait à une telle densification raisonnable et soucieuse d’une
utilisation rationnelle du sol. L’autorité communale précise que le CUS de 0,2 a été fixé afin de conserver au quartier son caractère fortement paysagé et peu urbanisé. Par
soucis d’égalité de traitement, ce même indice a été appliqué pour toutes les
parcelles à l’exception des parcelles nos 940 et 2217 déjà bâties. La commune
relève également que l’indice de 0,2 confère à la parcelle n°934, d’une
superficie de 2837 m
2
, des possibilités de construire permettant la
réalisation d’une surface brute de plancher déterminante de 567,4 m
2
et qu’il s’agissait ainsi d’une densification raisonnable allant à la fois dans
le sens de la préservation du site, des rives et des intérêts des propriétaires
concernés.
b) Il est vrai que la densification des nouvelles
zones à bâtir constitue l’un des objectifs du plan directeur cantonal. La
mesure A11 du plan directeur cantonal prévoit que la valeur de la densité des
nouvelles zones à bâtir de faible densité ne peut pas être inférieure à un
coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,4. La mesure précise encore que les
propriétaires ne sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en
profiter s’ils souhaitent augmenter leur surface de plancher. Il est enfin
précisé que les règlements des plans d’affectation communaux doivent permettre
l’application de cette disposition.
La norme constitutionnelle attribue à la Confédération une compétence en matière d’aménagement du territoire limitée aux principes, et
précise que l’aménagement du territoire sert à une utilisation judicieuse et
mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al.
1 Cst). L’art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol
et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux
de l’ensemble du pays. L’art. 2 LAT définit les buts de l’aménagement du
territoire. Cette disposition, modifiée le 15 juin 2012, précise que les
autorités chargées de l’aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins d’orienter le développement de l’urbanisation vers
l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée
(let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 al. 3 LAT,
également modifié le 15 juin 2012, prévoit qu’il convient de "prendre les
mesures propres à assurer une meilleure utilisation de la zone à bâtir des
friches, des surfaces sous-utilisées, ou des possibilités de densification des
surfaces de l’habitat" (let. a bis).
Ces nouvelles dispositions, acceptées en votation
populaire le 3 mars 2013 et entrées en vigueur le 1
er
mai 2014,
n’apportent toutefois pas de modifications fondamentales au droit de
l’aménagement du territoire. En effet, le rapport du Conseil fédéral sur les
grandes lignes de l’organisation du territoire suisse du 22 mai 1996 insistait
déjà sur la nécessité d’organiser le développement de l’urbanisation à
l’intérieur du tissu bâti, de stopper l’extension débordante des agglomérations
et d’utiliser le réseau de transports publics comme colonne vertébrale du
développement (FF 1996 III p. 564, 571 et 572). Le rapport du Conseil fédéral mentionnait
déjà l’amélioration de l’utilisation du tissu bâti avec la possibilité de
densifier tout en encourageant la création d’un habitat de qualité, attractif
pour tous (FF 1996 p. 564 et 570). Ces principes existaient donc déjà en 1996
et le droit de l’aménagement du territoire en vigueur à l’époque permettait assurément
de les mettre en œuvre (voir notamment l’arrêt AC.1997.0134 du 26 février 1999,
consid. 3b, publié à la RDAF 1999 I 392). Par ailleurs, la mesure A11 du plan
directeur cantonal, qui mentionne un coefficient d’utilisation du sol minimum
de 0,4 ne lie que les autorités et n’a pas d’effets contraignants envers les
particuliers. Il s’agit d’une mesure théorique et abstraite qui n’a pas fait
l’objet d’un processus de planification complet au sens de l’art. 2 de
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT ; RS
700.1), ni d’une pesée générale des intérêts en présence requise, par l’art. 3
OAT pour l’adoption des plans d’affectation. La mesure A11 du plan directeur
cantonal, qui prévoit un CUS de 0.4 au minimum dans les zones de faible
densité, n’a pas un caractère absolu, en ce sens qu’elle doit résulter d’une
pesée de l’ensemble des intérêts en jeux. Des circonstances particulières,
notamment les caractéristiques d’une zone arborisée en bordure du lac,
permettent d’adopter des coefficients inférieurs (voir ATF 1C_365/2010 du 18
janvier 2011).
c) En l’espèce, le secteur de « La Falaise » présente des caractéristiques toutes particulières, en raison de la qualité du
paysage riverain qu’il offre et de la présence de grands espaces verts plantés
d’arbres. Or, l’un des buts et principes régissant l’aménagement du territoire
consiste précisément à ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure
et espaces plantés d’arbres (art. 3 al. 3 let. e LAT). Les mesures
d’aménagement du territoire prévues par le plan directeur des rives, qui consistent
à maintenir une faible densité des constructions (A1), sont conformes à cette
exigence. Un coefficient d’utilisation du sol de 0,2 paraît apte à remplir les
objectifs recherchés par le plan directeur des rives pour maintenir la qualité
de l’urbanisation et la prédominance d’espaces verts dans un secteur sensible
qui mérite une attention et une protection particulière, où les rives doivent
être libres de constructions (art. 3 al. 2 let. c LAT). Par ailleurs, la grande
majorité des parcelles occupant le secteur compris dans le périmètre des trois
PPA "La Falaise I, II et III" présentent des surfaces qui dépassent
largement les surfaces habituelles des zones de faible densité. La présence de grandes
propriétés est liée aux caractéristiques des lieux, notamment à la position du
chemin de « La Falaise » par rapport à la rive du lac. En effet, une
distance de plus de 200 m sépare la rive du lac du chemin de « La Falaise ». Les surfaces des parcelles sont particulièrement importantes; la plus grande
parcelle présente une surface de plus de 20'000 m
2
et de nombreuses parcelles ont des surfaces comprises entre 3'000 et 8’000 m
2
(parcelles n
os
927, 928, 930, 931, 936, 937 et 939). Les nouvelles possibilités de construire, accordées par un coefficient de 0,2 sur l’ensemble des trois secteurs des PPA, offrent déjà des possibilités d’extension et de densification relativement importantes par rapport au contexte de verdure et au tissu bâti. Une extension du coefficient de 0,2 à 0,3 ne permettrait plus de respecter les objectifs du plan directeur des rives visant à orienter le développement et l’aménagement des rives dans le respect de l’histoire de leur occupation, et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques de cet espace (mesure A2 du plan directeur des rives).
L’objectif de densification mis en évidence par la dernière
révision de la LAT du 25 juin 2012 doit être mis en œuvre en prenant en
considération les autres buts et principes régissant l’aménagement du
territoire, qui conservent toute leur importance. Il s’agit notamment du
maintien d’un cadre de vie protégeant la typologie et les caractéristiques d’un
espace (art. 1 al. 2 let. b LAT). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs admis sur ce
point que le plan directeur des rives pose comme principe d’aménagement
essentiel le maintien, sur tout le pourtour du lac, d’une faible densité des
constructions en particulier dans les secteurs peu ou pas bâtis, où il s’agit
de rechercher avant tout le statut quo (ATF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011). Il
se pose même la question de savoir si l’adoption d’un coefficient d’utilisation
du sol de 0,2 ne constitue pas une augmentation trop importante des
possibilités de bâtir par rapport au statu quo.
Mais le tribunal estime qu’une telle augmentation
reste admissible. En effet, les nouvelles possibilités d’implantation ont été étudiées
de manière soignée pour préserver les caractéristiques essentielles du site.
Ainsi, le coefficient d’utilisation du sol de 0,2 pour l’ensemble du secteur
compris dans les périmètres des trois PPA "La Falaise I, II et III" est une mesure raisonnable qui résulte d'une pesée consciencieuse
de tous les intervenants en présence et notamment de la qualité particulière du
site, de sa proximité à la rive du lac, du caractère de verdure prédominant et
des grandes qualités paysagères de l'ensemble du secteur et elle doit être
maintenue.
9.
a) La société recourante critique les voies de circulation, les voies
d'accès et les places de stationnement prévues par la planification contestée.
Elle relève aussi l'absence de réflexion sur les possibilités de stationnement
du public et se plaint de l'absence de trottoir sur le chemin de « La Falaise ». Elle critique aussi l'absence d'un examen de la sécurité des piétions et des
usagers de la route, notamment des particuliers sortant de leur propriété pour
se rendre sur la voie publique. La société recourante estime aussi que la
procédure du plan partiel d'affectation ne serait pas conforme à la loi pour
imposer des cheminements piétonniers, dont les tracés auraient les effets d’une
véritable expropriation pour les propriétaires riverains.
b) L'autorité communale répond que l'accès au
secteur se fait par le chemin de « La Falaise », qui est dimensionné de manière adaptée et qui assure l’équipement des parcelles constructibles de
manière satisfaisante. La commune relève que seule la société recourante s'est
plainte sur la question des accès et qu’il s’agirait pour elle uniquement
de faire obstruction au cheminement piétonnier public prévu sur la parcelle n° 933
et le long de la rive. La commune relève enfin que le public peut stationner
sur le parking de la plage pour l'utilisation du sentier riverain projeté.
c) En l'espèce, le tribunal constate que le chemin
de « La Falaise » est une voie de desserte, au sens de la norme de
l'Union des professionnels suisses de la route et des transports (VSS) n° 640’045.
Le chemin de « La Falaise » répond vraisemblablement à la notion de
"route d'accès". La route d’accès est en effet appelée à desservir
des zones habitées jusqu'à 150 unités de logements. Ce chemin dépasse
probablement de peu la capacité du chemin d'accès, qui est destiné à desservir
de petites zones habitées comptant jusqu'à 30 unités de logements. Selon le
tableau 1 de la norme VSS 640’045, la route d'accès peut comprendre 1 ou 2 voie(s)
de circulation avec des caractéristiques d'aménagements réduites, et sans que
l'exigence d'aménagement d'un trottoir ne soit posée. Ce type de voie ne
nécessite aucun marquage et le cas de croisement requis pour le dimensionnement
de la largeur de l'espace routier est celui d'une voiture de tourisme avec une
autre voiture de tourisme en cas de vitesse très réduite, ce qui correspond à
une largeur maximale variant entre 4 m et 4.50 m, avec une capacité horaire déterminante de 100 véhicules par heure (voir notamment les arrêts
AC.2011.0269 du 4 septembre 2012 consid. 1c, AC.2003.0256 du 7 septembre 2004
consid. 3; AC.1998.0005 du 30 avril 1999 consid. 7). Or, le domaine public du
chemin de « La Falaise » présente une largeur de l'ordre de 7 m; la voie de circulation, d’une largeur d’environ 5 m, est aménagée sur la partie centrale du
domaine public, laissant de chaque côté des bandes engazonnées de largeurs
variables assurant la sécurité voulue aux usagers. Ces bandes engazonnées
assurent en outre le respect des distances de visibilité aux sorties des
propriétés et offrent un refuge aux piétons en cas de croisement de deux
véhicules sur la voie de circulation, de sorte que l'aménagement existant du
chemin de « La Falaise » apparaît largement suffisant pour répondre
aux exigences d'équipements et aux impératifs liés à la sécurité des piétons et
des usagers sortant de leur propriété.
Enfin, les plans d’affectations peuvent fixer les
prescriptions relatives à l’aménagement et à la destination des voies publiques
existantes ou à créer (art. 47 al. 2 ch. 3 LATC). Les sentiers publics, de même
que les servitudes de passage public, sont soumis à la loi sur les routes du 10
décembre 1991 (LRou; RSV 725.01) en vertu de l’art. 1
er
al. 2 LRou et
font partie des voies publiques existantes ou à créer dont le tracé peut être
fixé par un plan d’affectation. Le principe et le tracé du cheminement public
prévu par les trois PPA « La Falaise I, II et III » reposent donc sur
une base légale suffisante; la procédure d’expropriation étant au demeurant
réservée par l’art. 14 Lrou, les droits de la société recourante, dans une
telle procédure, sont régis par la loi sur l’expropriation du 25 novembre 1974
(LE; RSV 710.01).
10.
a) La société recourante se plaint de l'absence de mesures de protection
des rives, de la faune et de la biodiversité. Elle se réfère à l'ordonnance sur
les réserves d'oiseaux et de migrateurs d'importance internationale et
nationale. Selon cette ordonnance, les animaux ne devraient pas être dérangés,
ni traqués, ni attirés hors de la réserve et les chiens doivent être tenus en
laisse. En outre, les manifestations collectives pouvant compromettre le but
visé par la protection sont interdites. Selon la recourante, le passage non
contrôlé de piétons et d'utilisateurs éventuels de bicyclettes sur le chemin
riverain irait à l'encontre du but de protection. La société recourante relève
aussi que les projets de règlement de chacun des PPA contestés ne font pas état
des mesures qui résultent de l’ordonnance. La recourante fait état des
dispositions fédérales concernant la protection de la biodiversité des espèces et
des biotopes. Elle se plaint qu'aucune étude sérieuse n'ait été effectuée par
l'autorité cantonale et relève que la protection prévue par l'ordonnance sur la
chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages n'aurait pas été
prise en compte dans sa nouvelle teneur depuis les préavis des autorités
cantonales qui remontent à 2005.
b) L'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et
de migrateurs d'importance internationale et nationale du 21 janvier 1991
(OROEM; RSV 922.32) a pour but la protection et la conservation des migrateurs
et des oiseaux d'eau vivant toute l'année en Suisse (art. 1 OROEM). L'annexe à
l'ordonnance désigne les réserves d'importance internationale et nationale
(art. 2 al. 1). L'art. 5 al.1 OROEM définit les mesures de protection des
espèces à prendre dans les réserves. La chasse est interdite (let. a), les
animaux ne doivent pas être dérangés, traqués ni attirés hors de la zone (let.
b); les chiens doivent être tenus en laisse à l'exception des chiens
utilitaires dans l'agriculture (let. c); il est interdit de porter, de
conserver des armes ou des pièges dans une réserve (let. d); les exercices
militaires avec de la munition pour tir réel ou à blanc ainsi que le décollage
et l'atterrissage des aéronefs militaires à des fins d'instruction et d'entraînement
sont interdits (let. e); le décollage et l'atterrissage d'aéronefs civils avec
occupants sont interdits sauf dans le cadre de l'exploitation des aérodromes
déjà existants (let. f); l'utilisation de planches à voile tirées par des
cerfs-volants ou d'autres engins du même type ainsi que la circulation de
modèles réduits d'engins flottants sont interdites (let g). En outre, l'art. 5
al. 2 OROEM prévoit que l'organisation de réunions sportives et autres
manifestations collectives n'est admise que si elle ne peut compromettre le but
visé par la protection. Les organisateurs ont alors besoin d'une autorisation
cantonale.
c) En l'espèce, les dispositions de l'ordonnance
fédérale n'apparaissent pas incompatibles avec le cheminement piétonnier prévu
par les trois PPA contestés. La circulation ouverte au public le long de la
rive n'est pas assimilable à une manifestation sportive ou à d'autres
manifestations collectives pouvant compromettre le but visé par la protection.
Par ailleurs, l'inspection locale a permis de constater l'absence de rives
naturelles tout au long du sentier riverain projeté (voir les déclarations de
Nadja Naceur lors de l'audience du 27 octobre 2014). Ainsi, les cheminements
riverains ne touchent pas à un milieu naturel à protéger. Sur l'ensemble du
tracé, la rive est construite ou aménagée par des murs ou des enrochements. Il
est vrai toutefois que l'ouverture de la rive au public entraînera le passage
du public et une multiplication des nuisances pouvant perturber la présence de
certaines espèces habituées à la tranquillité des lieux. Mais en définitive,
l'autorité cantonale compétente en matière de conservation de la faune admet
que l'on n'est pas en présence d'un site de valeur à protéger et que ces
dérangements sont compatibles avec l'objectif d'intérêt public visant à
permettre l'accès du public aux rives, tel qu'il est recherché par le plan
directeur des rives (mesure générale M1).
De même, les dispositions concernant les réserves de
chasse ne sont pas incompatibles avec le tracé du cheminement riverain. L'absence
de rives naturelles n'impose pas la réalisation d'une étude pour déterminer les
effets de l'ouverture du cheminement riverain sur la faune. La réalisation du
sentier riverain ne compromet pas les objectifs de protection recherchés par la
réserve de la Pointe-de-Promenthoux. Il n’apparaît pas non plus incompatible
avec l’ordonnance sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux
sauvages (ordonnance sur la chasse, OCHP ; RS 922.01). En ce qui concerne
en particulier les dispositions relatives à la régulation des populations
d’animaux protégés (art. 4 OCHP), la recourante  n’indique pas en quoi la
réalisation du cheminement projeté pourrait constituer une entrave à la
régulation des populations d’animaux protégés et elle ne précise pas non plus
quelle espèce serait concernée.
11.
a) La société recourante se plaint d’une violation des règles de procédure
et notamment de son droit d’être entendue. La recourante se plaint du fait que
lors de l’audition des opposants, les discussions entre les parties devaient se
poursuivre par une séance de coordination commune avec les propriétaires
intéressés, qui n’a jamais eu lieu. Elle estime aussi que la division du plan
de quartier en trois PPA n’a fait l’objet d’aucune notification. Elle relève
que les décisions communales mentionnent l’adoption d’un « plan de
quartier » au lieu d’utiliser la désignation de « plan partiel
d’affectation ». Enfin, la recourante se plaint d’un déni de justice qui a
eu pour effet de l’empêcher pendant 25 ans de développer la zone. A son avis,
rien ne justifiait ce retard car il suffisait d’adopter les dispositions
usuelles pour une zone de villas et de résidences de haute qualité en fixant
des distances aux limites de six mètres avec un indice d’utilisation du sol de
0.3 ainsi que les autres dispositions usuelles d’une zone à bâtir de faible
densité. La société recourante demande que le déni de justice soit constaté.
b) L’art. 58 al. 1 LATC prévoit qu’après la fin de
l’enquête publique, les opposants, s’ils le demandent, soient entendus par la
municipalité ou une délégation de celle-ci lors d’une séance de conciliation.
La municipalité transmet alors au département pour information les
procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des opposants
au sujet de celui-ci. La municipalité doit transmettre aussi au département
pour information les oppositions, les retraits d’opposition et, le cas échéant,
les décisions sur la conciliation. En l’espèce, la municipalité a entendu la
société recourante lors de la séance de conciliation du 22 mai 2007. Par
ailleurs, selon l’autorité communale, l’administrateur de la société
recourante, son architecte et son conseil ont été entendus à plusieurs reprises
par la municipalité. La recourante avait suggéré d’interpeller les
propriétaires hors du périmètre des PPA "La Falaise I, II et III", pour connaître leur avis au sujet d’une autre possibilité de
descendre au lac depuis le chemin de « La Falaise » à la place d’utiliser la parcelle communale n°933. Six propriétaires ont
opposé une fin de non recevoir à la demande communale, dans la mesure où ils ne
recevaient pas de droit à bâtir en compensation sur leur propre terrain classé
en zone agricole. Cela étant, la municipalité a clairement respecté les
dispositions de l’art. 58 al. 1 LATC en entendant la représentante de la
société recourante à plusieurs reprises à la suite de l'enquête publique.
c) En ce qui concerne le retard dont se plaint la
société recourante, le tribunal rappelle que selon la jurisprudence
(AC.2009.0085 du 30 avril 20), la zone à occuper par plan de quartier,
légalisée sur le terrain de la recourante, n’est pas assimilée à une zone à
bâtir. De plus, la réglementation communale ne fixait aucune garantie ni aucun
délai pour un éventuel futur classement du secteur en zone à bâtir. On ne peut
donc pas parler d’un déni de justice formel.
12.
a) Dans son recours concernant le PPA « La Falaise II », la société recourante estime que les aménagements existants nécessaires à
l’équipement d’un port privé, tels un garage et une rampe pour bateaux,
devraient figurer sur le plan et faire l’objet d’une disposition du règlement
car ce type d’équipement et d’installation seraient caractéristiques des
propriétés situées au bord du lac. Elle relève aussi que de tels éléments sont
expressément réservés par la concession de port dont elle est titulaire. La
société recourante estime aussi que des portails doivent être autorisés par le
règlement afin de permettre aux propriétaires de protéger leur fond des
incursions et déprédations de tiers. A son avis, la réglementation générale des
« petites dépendances de l’art. 6 » serait insuffisante, elle se
limiterait d’ailleurs à des dépendances existantes cadastrées, ce qui
empêcherait tout développement conforme aux besoins d’une propriété située au
bord du lac.
b) La société recourante se plaint aussi que son
bien-fonds ne bénéficie pas d’un périmètre d’implantation de constructions
secondaires. A son avis, pour une propriété de cette importance, il devrait être
possible de construire des édicules plus importants qu’une dépendance. Elle mentionne
la possibilité d’aménager des pavillons d’agrément, réservés à l’accueil de
manifestations privées, des vestiaires pour la piscine, etc. La référence à
l’art. 72 du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions
(RPE) ne serait pas suffisante car cette disposition ne permettrait pas de
construire des piscines avec abri sans qu’elles ne consomment des surfaces de
plancher réduisant d’autant les possibilités de construire un bâtiment
principal. La société recourante se plaint aussi du caractère lacunaire de la
réglementation au sujet des équipements bruyants qui peuvent être aménagés par
certains propriétaires. Elle invoque à cet égard le tennis proche de sa maison
d’habitation, qui serait de nature à provoquer des nuisances sonores non
négligeables, répétitives et pénalisantes. A son avis, une telle affectation
devrait être interdite. Enfin, la société recourante critique aussi l’art. 13
RPPA « La Falaise  II »
c) Ces différents griefs sont précisés par le
chiffre IV des conclusions du recours dirigé contre le PPA « La Falaise II » qu’il convient d’examiner.
13.
a) La société recourante demande que le préambule au chapitre premier du
règlement du PPA « La Falaise II » soit modifié par la suppression de
la référence à la
« création d’un passage public le long des rives du
lac »
. Toutefois, cette disposition n’a pas un caractère impératif qui
touche les droits et obligations des propriétaires mais mentionne simplement
les buts de la planification. Au surplus, elle est conforme au plan directeur
des rives et à l’art. 3 al. 2 let. c LAT et peut donc être maintenue.
b) La société recourante demande que l’art. 2 RPPA
« La Falaise II » soit précisé de telle manière qu’il puisse être
appliqué et soit compréhensible pour les administrés, notamment par une
définition des
« équipements privés »
visés par cette décision
avec une liste d’exemples.
L’art. 2, qui fait partie du chapitre II du RPPA
« La Falaise II », traite des équipements. Cette disposition est
formulée dans les termes suivants :
«
Art. 2
Principes
Les équipements privés nécessaires
pour les nouvelles constructions devront être soumis à l’approbation de la
municipalité qui coordonnera l’étude de ces équipements avec les équipements
publics. »
Il n’apparaît pas nécessaire de définir plus
précisément les termes d’équipements privés. Il s’agit en effet des équipements
réalisés sur les biens-fonds privés jusqu’au point de raccordement avec les
équipements publics, qui restent à la charge des propriétaires au sens de
l’art. 50 al. 2 LATC et qui aboutissent à l’équipement de raccordement tel
qu’il est défini par l’art. 4 al. 2 de la loi fédérale encourageant la
construction et l’accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974
(LCAP ; RS 843). Au surplus, la notion d’équipement est clairement définie
par la doctrine et la jurisprudence. Elle comprend pour l’essentiel les
équipements techniques, c’est-à-dire les voies d’accès, les conduites
d’alimentation en eau et en énergie et les conduites d’évacuation des eaux
usées (voir sur ce point
André Jomini
;
Commentaire LAT art. 19).
c) La société recourante demande que l’art. 5 RPPA
« La Falaise II » soit complété en ce sens que l’implantation d’une
construction secondaire au sens de l’art. 15 du même règlement soit dessinée
sur la parcelle n° 934 pour permettre des activités compatibles avec la
destination prévue à l’art. 4 RPPA « La Falaise II ».
L’art. 5 fait partie du chapitre III du RPPA « La Falaise II » traitant des constructions existantes. Cette disposition est formulée comme
suit :
«
Art. 5
Implantation
1.       Les
périmètres d’implantation pour les constrictions existantes sont définis en
plan.
2.       Dans
ces périmètres, les constructions existantes pourront être transformées,
agrandies, démolies et reconstruites et ce jusqu’à concurrence de la surface
brute de plancher utile, définie selon les normes ORL-EPF indiquées pour chaque
périmètre d’évolution.
3.       Le
nombre maximum de niveau est défini pour chaque périmètre (C =  comble ou A =
attique). »
En l’espèce, pour la parcelle n°934, le plan prévoit
un périmètre d’implantation pour la construction existante (bâtiment ECA 727)
particulièrement large avec une profondeur de l’ordre de 40 mètres sur une largeur variant de 20 à 25 mètres. Le plan prévoit en outre un sous-périmètre des
constructions secondaires d’une longueur de 8.50 mètres sur une largeur de 7
mètres qui permet la construction d’ouvrages dépassant les dimensions des
dépendances au sens de l’art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV
700.11.1). Enfin, le plan prévoit également un périmètre des constructions
secondaires donnant sur la rive du lac permettant la construction d’un hangar
pour bateau d’une largeur de 5 mètres sur une profondeur de 10 mètres, ce qui
permet un agrandissant conséquent du hangar existant d’une largueur de 3 mètres
sur une profondeur de 6 mètres.
d) La société recourante demande que l’art. 6 du RPPA
« La Falaise II » soit modifié en ce sens que de nouvelles dépendances
peuvent être créées, notamment à l’usage de garages, hangars à bateaux, dépôts,
pavillons, dans la mesure où elles s’intègrent à l’environnement.
L’art. 6 du RPPA « La Falaise II » est, comme l’art. 5, intégré dans le chapitre III concernant les
constructions existantes. Cette disposition est formulée comme suit :
«
Art. 6 Petites dépendances
Les dépendances existantes
cadastrées, telles que garages, hagards à bateaux, dépôts, pavillons, etc.
peuvent être entretenues et maintenues. Des transformations ou agrandissements
de minime importance peuvent y être autorisés pour autant que l’affectation
n’en soit pas modifiée.
L’habitation permanente n’y est pas autorisée. »
Cette disposition règle donc les dépendances
existantes qui ne sont pas comprises dans un périmètre d’implantation de
constructions secondaires. Le PPA « La Falaise II » comporte trois constructions de ce type, à savoir la construction ECA b58
sur la parcelle n°936, située dans le décrochement que forme la limite nord de
ce bien-fonds et la dépendance ECA 710, comprenant un hangar à bateaux donnant
sur la rive et comprise également sur la parcelle n°936 ; et enfin le
bâtiment ECA b68 sur la parcelle voisine n°935. Aucune dépendance existante
soumise à l’art. 6 RPPA « La Falaise II » ne se trouve sur la
parcelle n°934 de la recourante, qui n’est donc pas concernée par cette
disposition. Au surplus, une telle règle est conforme au principe de la
garantie de la situation acquise (voir ATF 113 I 119) et n’empêche nullement la
construction de nouvelles dépendances dans les espaces de prolongement du
logement définis par l’art. 18 RPPA « La Falaise II ».
e) La société recourante demande que l’art. 8 RPPA
« La Falaise II » soit complété en ce sens que des éléments de
constructions tels que terrasses, équipements sanitaires (douches extérieures,
jacuzzi, etc.), vérandas peuvent être construits en dehors des périmètres
d’implantation et n’entrent pas dans le calcul de la surface brute déterminante
pour le calcul de l’indice d’utilisation du sol. L’art. 8 RPPA « La Falaise II » est inclu dans le chapitre IV du règlement  traitant des nouvelles
constructions principales. Cette disposition est formulée dans les termes
suivants :
«
Art. 8 Implantations
Les constructions seront implantées à l’intérieur des
périmètres d’implantation définis en plan. »
La jurisprudence du tribunal a précisé que les
périmètres d’implantation des constructions fixés par un plan partiel
d’affectation ou un plan de quartier avaient la même portée et les mêmes effets
juridiques que les distances aux limites des constructions prévues par les
règlements des plans d’affectation. Il en résulte que les ouvrages pouvant
empiéter sur les distances à respecter entre bâtiments et limites de propriété,
selon la réglementation communale, sont les mêmes que ceux qui peuvent empiéter
aussi sur le périmètre d’implantation des constructions nouvelles (voir
notamment arrêt AC.2004.0025 du 21 juin 2004 consid. 1d). A cet égard, le RPE
de la Commune de Gland est applicable en vertu de l’art. 22 RPPA « La Falaise II ». L’art. 69 bis RPE fixe les principes concernant la construction de jardins
d’hiver et couverts sur terrasses en précisant que ces ouvrages ne sont pas
pris en compte dans le calcul de la surface bâtie si leur surface est
inférieure aux 20% de la surface du bâtiment dont il dépend, les surfaces
excédentaires étant prises en compte. Par ailleurs, la réglementation ne
définit pas précisément les ouvrages permettant d’être construits au-delà des
périmètres fixés par les distances à respecter par rapport aux limites de
propriété, de sorte que la jurisprudence du tribunal est applicable. Celle-ci
limite alors l’empiétement des balcons sur la distance à respecter à la limite
de propriété de 1.50 m (pour une synthèse de la jurisprudence concernant les
balcons, voir notamment l’arrêt AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 2).
Les règles fixées par la jurisprudence du tribunal,
concernant l’empiétement sur les distances à respecter entre bâtiments et
limites de propriété sont par conséquent applicables aux périmètres
d’implantation des constructions, n’apparaissent pas entraîner une trop grande
limitation des possibilités de construire. En effet, les périmètres
d’implantation des constructions principales, nouvelles et existantes, sont
particulièrement larges et laissent au propriétaire toute liberté pour aménager
les terrasses et vérandas, sans qu’il soit nécessaire de modifier l’art. 8 RPPA
« La Falaise II » comme la conclusion de la société recourante le
demande. Au surplus, la construction de dépendances est admise dans l’espace de
prolongement du logement.
f) La société recourante demande que l’art. 9 RPPA
« La Falaise II » soit modifié pour permettre la construction
d’immeubles avec un indice d’utilisation du sol de 0.4. Le tribunal s’est déjà
déterminé sur le grief de la recourante concernant la densification qu’elle
estime insuffisante (consid. 8 ci-dessus). C’est la situation particulière du
secteur de « La Falaise », qui le soumet au plan directeur des rives,
et les caractéristiques propres de ce secteur qui justifient l’application d’un
coefficient d’utilisation du sol de 0.2, probablement déjà excessif par rapport
aux objectifs recherchés par le plan directeur des rives qui préconise le
maintien des densités existantes dans les secteurs sensibles des rives. Une
augmentation du coefficient d’utilisation du sol serait en contradiction
manifeste avec le plan directeur des rives.
g) La société recourante demande encore que l’art.
11 RPPA « La Falaise II » soit modifié pour que le nombre de niveaux
autorisés à l’intérieur du périmètre d’implantation des constructions
principales soit de deux niveaux plus combles ou attique habitable, les
constructions en terrasse étant autorisées en dérogation à cette règle.
L’art. 11 RPPA « La Falaise II » est inclu dans le chapitre IV traitant des nouvelles constructions
principales. Cette disposition est formulée comme suit :
«
Art. 11 Nombre de niveaux
Le nombre maximum de niveaux
autorisés est défini à l’intérieur de chaque périmètre.
Les combles ou attiques sont habitables. »
Pour la parcelle n°934, le plan indique une surface
brute de plancher utile maximum autorisée de 570 m
2
et le nombre de niveaux est mentionné de la manière suivante : « R + 1 +
C/A ». Cette indication doit être comprise en ce sens que le plan autorise,
à l’intérieur du périmètre d’implantation des constructions, un rez-de-chaussée,
auquel s’ajoute un niveau habitable et un niveau de combles ou d’attique. Le
plan permet ainsi la construction de deux niveaux habitables (rez-de-chaussée
et 1
er
étage) avec en plus le niveau sous-toiture habitable, qu’il
soit conçu sous la forme de combles habitables ou par un niveau d’attique.
Ainsi, le plan autorise en réalité deux niveaux habitables sur lesquels
s’ajoute un niveau de sous-toiture et répond déjà clairement à la demande de la
société recourante.
h) La société recourante demande que l’art. 13 RPPA
« La Falaise II » soit complété afin que les places de stationnement
puissent être créées, avec couvert, hors du périmètre d’implantation.
L’art. 13 RPPA « La Falaise II » régit les travaux touchant le sous-sol dans le chapitre IV concernant les
constructions nouvelles. Cette disposition précise que le périmètre du plan est
compris à l’intérieur de la région archéologique 304 de la Commune de Gland et qu’une autorisation spéciale doit être requise pour tous travaux touchant
le sous-sol. La société recourante vise probablement en réalité l’art. 14 RPPA
« La Falaise II » concernant les parkings souterrains (dans le RPPA
« La Falaise I », l’art. 13 concerne précisément les parkings
souterrains et il y a probablement eu confusion). L’art. 14 RPPA « La Falaise II » est aussi intégré dans le chapitre IV concernant les nouvelles
constructions principales. Cette disposition apporte les précisions
suivantes :
«
Art. 14 Parkings
souterrains
La construction de parkings souterrains est autorisée
en relation avec l’habitation. Ils doivent être entièrement enterrés. Ils
peuvent être partiellement implantés à l’extérieur du périmètre. »
La société recourante demande donc que la
possibilité de construire des parkings en surface avec couverts soit
expressément autorisée en dehors du périmètre d’implantation des constructions
principales. A cet égard, le tribunal relève que la construction de parkings
couverts est assimilée aux dépendances au sens de l’art. 39 RLATC et de tels
ouvrages sont déjà autorisés en dehors des périmètres d’implantation des
nouvelles constructions principales (voir art. 15 et 18 RPPA « La Falaise II »), et ils peuvent aussi prendre place dans les périmètres des constructions secondaires.
La modification demandée n’apparaît pas nécessaire, ni opportune, car elle
aboutirait à la multiplication de dépendances et couverts à voitures dans le périmètre
du PPA.
i) La société recourante demande que le plan soit
complété en relation avec l’art. 15 RPPA pour permettre des constructions
secondaires.
En l’espèce, le PPA « La Falaise II »
prévoit déjà un périmètre des constructions secondaires à l’intérieur même du
périmètre d’implantation pour les constructions existantes sur la parcelle n°934.
En outre, les constructions secondaires conformes à la définition de
dépendances de peu d’importance, telle qu’elle est précisée à l’art. 39 RLAT et
par la réglementation communale, sont admises dans les espaces de prolongement
du logement. Au surplus, la municipalité a clairement précisé que la
construction d’une piscine était possible dans les espaces de prolongement du
logement aux conditions de l’art. 72 RPE. Cette disposition a la teneur
suivante :
«
Art. 72
Piscine
Les piscines doivent se situer à
une distance de trois mètres au moins de la limite de propriété voisine. Elles
n’entrent pas dans le calcul de la surface bâtie, pour autant qu’elles ne comportent
pas de superstructures amovibles ou non et que le bord le plus élevé ne dépasse
pas de plus de 50 cm le niveau du terrain naturel. Les couvertures de piscine
sont autorisées pour autant que leur gabarit hors tout n’excède pas 50 cm de hauteur par rapport au terrain naturel. »
La disposition réglementaire communale autorise
ainsi des piscines de dimensions plus importantes que celles assimilées aux
dépendances au sens de l’art. 39 LATC. Il n’apparaît donc pas nécessaire de
créer un périmètre pour les constructions secondaires au sens de l’art. 16 RPP
« La Falaise II » en vue de la construction d’un tel aménagement.
j) La société recourante demande encore que l’art.
17 RPPA « La Falaise II » soit modifié en ce sens que la construction
de piscine soit autorisée avec une superstructure amovible ou non et n’entre
pas dans le calcul de la surface bâtie, et ne compte pas dans l’indice
d’utilisation du sol.
Comme déjà indiqué ci-dessus (consid. 13i), la
réglementation du PPA « La Falaise II »  autorise les piscines aux
conditions de l’art. 72 RPE dans l’espace de prolongement du logement. Cette
disposition ne permet pas la création de superstructures amovibles. Il
n’appartient pas au tribunal de se substituer à l’appréciation de l’autorité
communale sur ce point. L’entrée en vigueur du plan entraînera une
densification relativement importante des espaces de verdure arborisés
caractéristiques du secteur avec la création de plusieurs nouveaux périmètres
de construction relativement importants. La possibilité de créer des piscines
avec une structure amovible a pour effet d’augmenter encore les effets visibles
d’une augmentation de l’occupation du sol et la décision de l’autorité de
planification d’autoriser les piscines aux seules conditions fixées par l’art.
72 RPE, sans structures amovibles, apparaît donc objectivement justifiée.
14.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours formés
par l’APRIL contre les décisions d’adoption et d’approbation des PPA « La Falaise I », « La Falaise II » et « La Falaise III » doivent être rejetés et les décisions attaquées maintenues. De même, les
recours formés par la société SI VERS LE LAC SA contre, d’une part, les PPA
« La Falaise I » et« La Falaise III », ainsi que contre le PPA « La Falaise II » doivent aussi être rejetés et les décisions
attaquées maintenues. Il appartient au tribunal de statuer encore sur le sort
des frais et dépens (art. 91 LPA-VD, applicable par le renvoi de l’art. 99
LPA-VD). A cet égard, l’art. 49 al. 1 LPA-VD impose de mettre les frais de
justice à la charge de l’APRIL, d’une part, et de la société SI VERS LE LAC SA,
d’autre part. Par ailleurs, la Commune de Gland, qui obtient gain de cause avec
l’aide d’un conseil juridique, a droit aux dépens qu’elle a requis (art. 55 al.
1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
A.-
Recours de l’APRIL contre le PPA
« La Falaise I » (AC.2013.0454) ; le PPA « La Falaise II » (AC.2013.0455) ; et le PPA « La Falaise III » (AC.2013.0456)
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Conseil communal de Gland du 27 septembre 2007 adoptant
les plans partiels d’affectation « La Falaise I » et « La Falaise III » ainsi que leurs règlements d’application et les projets de réponse aux
oppositions est maintenue, ainsi que la décision du Conseil communal de Gland
du 25 juin 2009, adoptant le plan partiel d’affectation « La Falaise II » et son règlement, ainsi que le projet de réponse aux oppositions, de même
que la décision d’approbation préalable du Département de l’intérieur du 9
octobre 2013 concernant les trois PPA « La Falaise I, II et III ».
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de l’association recourante.
IV.
L’association recourante est débitrice de la Commune de Gland d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
B.-
Recours de la société
SI VERS LE LAC SA contre les PPA
« La Falaise I et III » (AC.2013.0461), ainsi que le recours contre le PPA
« La Falaise II » (AC.2013.0465).
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Conseil communal de Gland du 27 septembre 2007 adoptant
les plans partiels d’affectation « La Falaise I » et « La Falaise III » ainsi que leurs règlements d’application et les projets de réponse aux
oppositions est maintenue, ainsi que la décision du Conseil communal de Gland
du 25 juin 2009, adoptant le plan partiel d’affectation « La Falaise II » et son règlement, ainsi que le projet de réponse aux oppositions, de même
que la décision d’approbation préalable du Département de l’intérieur du 9
octobre 2013 concernant les trois PPA « La Falaise I, II et III ».
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la société recourante.
IV.
La société recourante est débitrice de la Commune de Gland d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.