vd_omni · AC.2025.0068 · 2025-07-09 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Begnins, Direction générale du territoire et du logement | Rejet du recours dirigé contre les décisions de la municipalité et de la DGTL refusant le permis de construire pour la pose d'un escalier métallique permettant d'accéder à une porte-fenêtre préalablement autorisée en zone agricole. Le projet est soumis à autorisation de construire (c. 2). L'ouvrage projeté ne vise pas à rendre l'habitation conforme aux normes usuelles. Aucune des trois conditions alternatives posées par l'art. 24c al. 4 LAT n'étant remplie, le refus du permis de construire est justifié (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.07.2025 AC.2025.0068

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 juillet 2025
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. Philippe Grandgirard et M. Jean-Claude
Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Begnins,
à Begnins,
2.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décisions de la
Municipalité de Begnins du 29 janvier 2025 et de la DGTL du 6 janvier 2025
refusant le permis de construire un escalier reliant la salle à manger à un
jardin-terrasse sur la parcelle n
o
723 à Begnins (hors zone à
bâtir).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires depuis 2000 de la parcelle
n
o
723 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Begnins. D'une surface de 6'969 m
2
, cette parcelle en forme allongée
est enserrée entre la route de Burtigny qui la borde sur sa longueur au sud, et
un talus abrupt planté d'un cordon boisé au nord. La parcelle n
o
723
est située sur les hauts de la commune de Begnins, à l'écart du noyau villageois.
Elle supporte plusieurs ouvrages, notamment le bâtiment d'habitation principal
(ECA n
o
462), construit vers 1942, un bâtiment d'habitation
secondaire (ECA n
o
466) autrefois destiné aux gardiens de la
propriété, le garage et un hangar.
La parcelle n
o
723 est classée en zone
agricole selon le plan des zones de la commune de Begnins, adopté par le
Conseil communal dans ses séances des 7 et 14 juin 1983, et approuvé par le
Conseil d'Etat le 19 décembre 1984. A l'ouest, elle est partiellement intégrée
dans l'aire forestière.
B.
Dès 2021, plusieurs échanges ont eu lieu entre les copropriétaires et
les autorités cantonales et communales concernant un projet de transformation
d'une fenêtre située en façade ouest du bâtiment ECA n
o
462 en
porte-fenêtre, ainsi que la création d'un escalier extérieur composé de
quelques marches, reliant la salle à manger au jardin attenant. Ce projet a
fait l'objet de préavis défavorables émis par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) les 30 novembre 2021 et 12 janvier 2023. Dans
ses préavis, la DGTL a en substance relevé que le projet impliquait une
modification de l'aspect extérieur du bâtiment, notamment par la suppression du
contre-cœur de la fenêtre et l'installation d'un escalier métallique accolé à
la façade. Si la transformation de la fenêtre en porte-fenêtre pouvait être
considérée comme admissible, le service cantonal a estimé en revanche que
l'ajout d'un escalier métallique portait atteinte à l'identité du bâtiment.
C.
À la suite de ces préavis négatifs, A.________ et B.________ ont requis
et obtenu une autorisation spéciale de la DGTL visant le seul agrandissement
d'une fenêtre en porte-fenêtre sur la façade ouest de la maison d'habitation.
Le permis de construire a été établi le 25 juillet 2024 (CAMAC n
o
227929).
D.
Le 28 octobre 2024, A.________ et B.________ ont déposé une demande de
permis complémentaire (CAMAC n
o
237223) visant l'ajout d'un escalier
métallique permettant d'accéder à la porte-fenêtre autorisée en façade ouest du
bâtiment. Cet escalier est composé d'une petite plateforme surélevée de 0,86 m
par rapport au sol et de quatre marches, le tout représentant une surface de
0,8 m x 2,8 m, soit 2,24 m
2
. La plateforme et les marches d'escalier
sont munies d'une barrière métalique d'1 m de haut environ. Le dossier de la
demande de permis de construire a été soumis à une enquête publique complémentaire
du 28 novembre au 7 décembre 2024. Le projet n'a pas suscité d'opposition.
La synthèse de la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) n
o
237223, comprenant les
autorisations spéciales et préavis des services de l'administration cantonale,
a été établie le 6 janvier 2025. La DGTL, par son Domaine hors zone à bâtir
(DGTL/HZB), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. En substance,
elle a considéré que l'escalier extérieur projeté ne correspond pas à l'une ou
l'autre des hypothèses énumérées à l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), permettant de
transformer ou d'agrandir des bâtiments sis hors zone à bâtir et étant au bénéfice
d'une situation acquise.
Par décision du 29 janvier 2025, la Municipalité de
Begnins (ci-après: la municipalité), fondée sur la décision négative de la
DGTL, a refusé de délivrer le permis de construire requis.
E.
Agissant ensemble le 28 février 2025 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de
réformer les décisions de la DGTL et de la municipalité en ce sens que, si
leurs travaux sont soumis à autorisation de construire et autorisation spéciale
cantonale, ils sont autorisés. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation
des décisions contestées et au renvoi du dossier aux autorités intimées, pour
nouvelles décisions dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction,
ils requièrent la tenue d'une inspection locale à l'occasion d'une audience de
débats publics. Au fond, les recourants soutiennent d'abord que l'escalier
projeté n'est pas soumis à autorisation; ils se prévalent également d'une
mauvaise application par la DGTL des dispositions de droit fédéral permettant
de transformer ou d'agrandir des bâtiments sis hors zone à bâtir et au bénéfice
de la garantie de la situation acquise.
Le 26 mars 2025, la municipalité s'est déterminée
sur le recours en se référant à sa décision. Le 8 avril 2025, elle a produit
son dossier original et complet, ainsi que la réglementation communale
applicable.
Dans sa réponse du 10 avril 2025, la DGTL conclut au
rejet du recours.
Les recourants se sont déterminés sur la réponse le
30 avril 2025 en confirmant implicitement leurs conclusions. Ils requièrent la
production des permis de construire délivrés pour des ouvrages réalisés sur la
parcelle n
o
126, qui se situe à environ 500 m au nord-est de leur
parcelle. En définitive, ils s'en sont remis à justice s'agissant de la
nécessité d'une inspection locale et d'une audience de débats publics.
F.
En parallèle, la parcelle n
o
723 a fait l'objet d'un ordre de
remise en état portant sur des constructions réalisées sans droit en zone
agricole. Le recours des propriétaires contre cette décision a été
partiellement admis par la CDAP dans l'arrêt AC.2024.0198 du 18 février 2025.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal,
au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision portant refus du permis de
construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Les propriétaires de la
parcelle concernée ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le
recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité
(notamment art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il
y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants invoquent d'abord une violation de l'art. 22 al. 1 LAT.
Ils estiment que la construction et la pose d'un escalier métallique permettant
d'accéder à la porte-fenêtre ne seraient pas assujetties à une autorisation de
construire.
a) L'art. 22 al. 1 LAT prévoit qu'aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. Si la notion de construction ou
d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses
précisions jurisprudentielles. Sont considérés comme des constructions ou
installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du
sol parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, chargent
l'infrastructure d'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 113 Ib 314 consid. 2b; plus
récemment, TF 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 2.1).
L'assujettissement à une autorisation de construire
a été admis pour une fontaine, un bac à sable, une amphore romaine, un abri en
bois et un banc utilisés de manière fixe depuis un certain temps (TF 1C_79/2022
du 30 septembre 2022 consid. 5), un local de rangement (TF 1C_50/2020 du 8
octobre 2020 consid. 6), une inscription réalisée sur un mur de vignes au moyen
d'un nettoyage par sablage (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.2), des
clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49 consid. 2), une
serre (TF 1C_32/2008 du 21 août 2008 consid. 3), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin et un couvert servant de garage (TF 1A.92/1993 du
2 février 1994 consid. 2a et les références) ou encore pour des nattes en
géotextile couvrant des talus depuis plus de deux ans (TF 1C_107/2011 du 5
septembre 2011 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par Ruch,
in: Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique
et procédure, Genève/Zurich/Bâle 2020, n. 33
ad
art. 22 LAT). Il en
va de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades
préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (TF 1A.156/2004 du 5
novembre 2004 consid. 3.3).
b) En l'espèce, le projet contesté consiste en la
construction et la pose d'un escalier métallique de 2,24 m
2
de
surface (avec la plateforme) reliant la salle à manger du bâtiment principal au
jardin. Un tel ouvrage, accolé à la maison et créant un nouvel accès à
celle-ci, relève manifestement du régime de l'autorisation de construire, au vu
de la jurisprudence rappelée ci-dessus. D'ailleurs, les recourants ne s'y sont
pas trompés, puisqu'ils ont, à plusieurs reprises, entrepris des démarches en
vue d'obtenir un permis pour l'ouvrage projeté. Celui-ci modifie l'apparence
extérieure de bâtiment de manière non négligeable et devrait être aménagé hors
de la zone à bâtir. Pour ces deux raisons, une autorisation communale et une
autorisation spéciale cantonale sont nécessaires.
Manifestement mal fondé, ce premier grief doit être
écarté.
3.
Les recourants se prévalent des dispositions légales permettant la
transformation et l'agrandissement des bâtiments sis hors zone à bâtir et au
bénéfice de la situation acquise. Ils estiment que l'ouvrage projeté,
prétendument modeste, ne porte pas atteinte à l'identité du bâtiment
d'habitation. En outre, les travaux seraient nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles; ils relèvent à cet égard que
l'escalier projeté constitue un "
accès plus commode à
[la]
terrasse qu'ils apprécient
" (cf. fin des déterminations complémentaires
du 30 avril 2025).
a) Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et
des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés
ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des
dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture (al. 3).
Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du
territoire doivent être remplies (al. 5).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une transformation est considérée
comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel, sous réserve des améliorations d'ordre esthétique.
La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances
(art. 42 al. 3 OAT). Tel est le cas lorsque la modification projetée
sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence
extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit
être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 132
II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215 consid. 3a; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022
consid. 2.2; CDAP AC.2024.0051 du 30 janvier 2025 consid. 2c). Elle doit
en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let.
a et b OAT.
b) L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,
qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un
bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces
trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à
l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (CDAP
AC.2022.0424 du 5 septembre 2023 consid. 4b et les références). Le respect de
l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si une
modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de l’al. 4, il faut
encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à l’identité de la
construction (CDAP AC.2024.0051 précité consid. 2c; AC.2022.0424 précité
consid. 4b et la référence).
Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes (Muggli/Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone
à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n
o
1/13,
VLP-ASPAN, p. 18). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre
aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans
laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de
pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond,
les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement, de
l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N],
Initiative cantonale "
Constructions hors des zones à bâtir
",
Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540; ci-après: Rapport CEATE-N).
Au vu des travaux préparatoires, une interprétation restrictive de la notion en
cause se justifie donc. Ne peuvent être considérés comme nécessaires au sens de
l'art. 24c al. 4 LAT que les travaux destinés à rendre le bâtiment conforme au
niveau de confort actuel (comme la construction d'une annexe abritant cuisine
ou locaux sanitaires). La disposition doit en tout cas être interprétée à
l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne saurait être
transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger,
op. cit.
, p. 18, et la
référence).
c) En l'occurrence, il apparaît clairement que
l'ouvrage projeté ne favorise ni une meilleure intégration dans le paysage, ni
ne répond à un objectif d'assainissement énergétique, ce que les recourants ne
prétendent d'ailleurs pas. Ces derniers soutiennent toutefois que les travaux
envisagés visent à permettre un usage d'habitation conforme aux normes
actuelles. Ils expliquent dans leur recours qu'avec l'âge, ils souhaitent
pouvoir accéder plus aisément à leur terrasse lorsqu'ils prennent leur repas à
l'extérieur.
Cependant, comme l'a justement relevé l'autorité
intimée, le rez-de-chaussée du bâtiment bénéficie déjà d'un accès de plain-pied
à l'extérieur depuis l'un des salons, qui se trouve à environ 5 m de la cuisine.
Dès lors, les travaux projetés ne s'avèrent pas nécessaires. Il ressort des
écritures des recourants que leur demande est motivée par des considérations de
convenance personnelle, et non par des motifs objectifs. Le fait de créer un
accès supplémentaire à un jardin d'agrément depuis une salle à manger, alors
même qu'il en existe déjà un à proximité, depuis l'un des salons, n'est pas
nécessaire pour rendre l'habitation conforme aux normes usuelles. Ce projet
tend uniquement à améliorer le confort de l'utilisation du jardin, souhaitée
par les occupants de cette habitation, et relève de la pure convenance
personnelle. Dès l'année 2021 et à plusieurs reprises, la DGTL a été claire
vis-à-vis des propriétaires sur le cadre légal applicable et l'impossibilité
juridique d'autoriser l'escalier litigieux.
d) Aucune des trois conditions alternatives posées
par l'art. 24c al. 4 LAT n'étant remplie, il convient de confirmer le refus de
la DGTL de délivrer l'autorisation spéciale requise, sans qu'il ne soit
nécessaire d'examiner la condition du respect du maintien de l'identité de la
construction (CDAP AC.2019.0394 du 16 juin 2021 consid. 2f).
e) Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu
d'ordonner une inspection locale. La CDAP s'est déjà rendue sur la parcelle n
o
723 dans le cadre de la procédure AC.2024.0198, ce qui lui a permis de se faire
une idée précise des lieux (cf. TF 1C_400/2022 du 29 juillet 2024 consid.
5.4.1). Par ailleurs, la composition de la Cour est la même pour les deux
affaires. Le dossier est suffisamment complet, comportant notamment des plans
et un photomontage du projet, pour que la Cour puisse statuer en pleine
connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I
167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023
consid. 2c). Du reste, le litige porte sur un point précis – la pose d'une
escalier métallique – qui a été largement débattu dans les écritures. Il ne
soulève pas de questions de crédibilité, ni de controverse sur des faits qui
auraient requis une audience; la contestation est de nature technique et
juridique (voir à ce sujet Gonin/Bigler-de Mooij, Convention européenne des
droits de l'homme (CEDH), 2
ème
éd., Berne 2025, n. 193 ad art. 6
CEDH; cf. ég. CDAP AC.2023.0359 du 30 avril 2025 consid. 2). Il n'est ainsi pas
nécessaire d'organiser des débats publics au sens de l'art. 6 CEDH.
f) S'agissant des travaux réalisés sur la parcelle n
o
126, située à environ 500 m au nord-est de la parcelle n
o
723, ils
ne font pas l'objet de la présente procédure. Le cas échéant, il appartiendra à
la DGTL d'examiner la conformité des constructions s'y trouvant. Les recourants
ne sauraient en tirer un quelconque argument en leur faveur. Il n'y a dès lors
pas lieu de requérir la production des permis de construire afférents à la
parcelle n
o
126, ces pièces étant dépourvues de pertinence pour
l'examen du présent litige.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument
judiciaire est mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD).
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD
a
contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité de Begnins du 29 janvier 2025 et de la
DGTL du 6 janvier 2025 sont confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.