vd_omni · AC.2023.0310 · 2025-03-17 · fr

A.________ et B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Savigny, C.________ | Propriété située hors zone à bâtir sans vocation agricole ni viticole depuis 1972. En 2014, les nouveaux propriétaires annoncent divers travaux d'assainissement aux autorités communales, qui les dispense d'autorisation. La voisine dénonce la situation à la DGTL. La commune révoque sa décision. Les propirétaires déposent un dossier de mise en conformité. Recours des propriétaires contre la décision de la DGTL concernant la remise en état exigée. Déterminations de la voisine dénonciatrice qui conclut au rejet du recours et requiert que certains travaux régularisables ou tolérés fassent également l'objet d'une décision de remise en état. Conclusions de la voisine irrecevables, la procédure de recours de droit administratif ne connaissant pas le recours joint (consid. 1). Pas de protection de la bonne foi des propriétaires, une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par la commune étant nulle (consid. 2). Pas d'autorisation a posteriori possible pour l'agrandissement du balcon et des escaliers extérieurs, remise en état proportionnée, idem pour la modification apportée au soubassement recouvert d'un revêtement en pierres plutôt que d'un crépi blanc et la nouvelle terrasse aménagée en dalles (consid. 3 et 4). En revanche, les travaux de retrait de la terre devant la maison à la suite de la pose de nouveaux drains peuvent être maintenus pour préserver l'immeuble d'habitation de l'humidité. Recours très partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2025 AC.2023.0310

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 mars 2025
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Jacques Haymoz et M. David
Prudente, assesseurs.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux
représentés par Me Tony
DONNET-MONAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Savigny,
représentée
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Tiers intéressée
C.________,
à
********,
représentée par Me Philippe BAUDRAZ, avocat
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours B.________ et consort c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 14 juillet 2023 (aménagements
illicites sur la parcelle n° 275).
Vu les faits suivants:
A.
Depuis le 11 septembre 2014, B.________ et A.________ sont
propriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° ******** du
registre foncier de la commune de Savigny. Ce bien-fonds est colloqué en zone
agricole, selon le plan des zones de la commune en vigueur depuis le 27 février
1981. La parcelle, d’une surface totale de 446 m
2
, supporte le
bâtiment ECA n° ******** (39 m
2
au sol) construit en 1954; le
solde de la parcelle de 407 m
2
est en nature de place-jardin. Il
n’est pas contesté que ni la parcelle, ni le bâtiment ECA n° ********
n’ont eu de vocation agricole ou viticole depuis le 1
er
juillet
1972.
B.
Peu après avoir acquis ce bien-fonds, B.________ et A.________ (ci‑après
également: les propriétaires) ont envisagé divers travaux d’assainissement de
l’immeuble acquis. Ils en ont informé la commune de Savigny dans le courant du
mois de septembre 2014, lors d’une visite des lieux en présence du responsable
technique de la commune et d’un conseiller municipal, pour évoquer la
possibilité de raccorder la parcelle au réseau communal des eaux claires. A
cette occasion, les propriétaires ont précisé la nature et l’ampleur des
travaux qu’ils envisageaient d’entreprendre; à la demande des autorités, ils
ont confirmé l’annonce de ces travaux par lettre du 8 octobre 2014 adressée à
la Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité) en ces termes:
«
[…]
En tant que nouveaux propriétaires de la petite
maison-chalet (ch. ******** – parcelle ********) sur votre commune, ma femme et
moi venons vous faire part du fait que nous aimerions y faire des travaux de
réfection intérieure et d’assainissement avant d’y aménager
[…]
.
Suite à la visite sur place avec
M. Regamey (municipal) et M. Vacarello (bureau technique), et à la question du
raccordement des eaux claires au réseau communal, nous allons créer des
nouveaux sacs dépotoirs sous les écoulements des chéneaux. Il faudra aussi
changer quelques drains cassés et réétanchéifier certaines surfaces. Le balcon
qui menaçait de s’écrouler a besoin d’un nouveau soutien et le terre-plein qui
s’affaisse aussi.
Tout cela ne changera rien aux
dimensions extérieures actuelles du bâtiment. Des ouvertures de façade ne sont
pas envisagées.
[…]
»
La municipalité leur a répondu par une dispense
d’autorisation datée du 5 novembre 2014, précisant avoir pris acte du
projet de travaux du 8 octobre 2014 et confirmant que les travaux pouvaient
être exécutés tels que décrits dans le projet.
Les propriétaires ont complété leur demande par
lettre du 11 novembre 2014 formulée en ces termes :
«
[…]
En complément à mon courrier du 8.10.2014,
je vous fais parvenir un petit plan de situation qui permet de visualiser les
travaux extérieurs envisagés:
- remplacement
du cabanon de jardin (parce que l’ancien est pourri) et remplacement de l’agent
énergétique (les anciens corps de chauffe électriques seront remplacés par une
pompe à chaleur air/eau qui sera située dans ce cabanon).
- construction
de deux murets pour soutenir les niveaux de terre (hauteur max. +/-
50 cm).
- mouvement de terre pour
accéder aux drains et aplanissement partiel.
[…]
»
Les propriétaires ont procédé aux travaux annoncés entre
la fin de l’année 2014 et l’automne 2015.
C.
Par lettre du 14 octobre 2015, C.________, propriétaire de la parcelle
n° ******** adjacente, s’est adressée, par l’intermédiaire de son avocat,
au service des travaux de la commune. Elle se plaignait de la construction par B.________
et A.________, en limite de propriété, d’une installation de ventilation
comportant une armoire électronique placée contre un nouveau cabanon de jardin,
lequel avait remplacé une ancienne cabane démolie. C.________ s’étonnait que de
tels travaux aient été autorisés en zone agricole et se demandait si le Service
du développement territorial (ci-après: SDT) ‑ désormais
Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) ‑ en
avait été informé.
Le 11 novembre 2015, la municipalité a répondu au
conseil d'C.________ que la cabane de jardin et l’armoire qui y était accolée
étaient licites au regard de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et de son règlement
d’application du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1).
C.________, agissant avec le concours de son avocat
par acte du 2 décembre 2015, a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre cette
« décision ». Le même jour, elle a informé le SDT (désormais DGTL) du
dépôt de son recours et s’est enquise de savoir si la commune avait communiqué
à l’autorité cantonale l’autorisation de construire et le dossier afférent.
A la suite de l’ouverture de cette procédure et
compte tenu des déterminations du SDT du 29 février 2016, la municipalité, dans
sa séance du 15 mars 2016, a décidé d’annuler la décision litigieuse du 11
novembre 2015 ainsi que l’avis du 5 novembre 2014 adressé aux propriétaires pour
les informer que les travaux tels que décrits dans leur projet du 8 octobre
2014 pouvaient être exécutés sans autorisation; elle a enfin invité B.________
et A.________ à mettre à l’enquête publique un dossier portant sur l’ensemble
des travaux réalisés sans être au bénéfice des autorisations cantonale et
communale requises. Devenue sans objet, la cause ouverte devant la CDAP a été
rayée du rôle (CDAP AC.2015.0341 du 22 avril 2016).
D.
Le 3 octobre 2016, B.________ et A.________ ont déposé le dossier
requis, lequel a été transmis au SDT comme objet de sa compétence. Un projet de
décision de la DGTL a été soumis à B.________ et A.________, ainsi qu’à C.________,
le 21 octobre 2022; les intéressés ont pu adresser des déterminations à
l’autorité cantonale.
Le 14 juillet 2023, la DGTL a rendu une décision
dont le dispositif est en substance le suivant:
«
[…]
A.
Mesures de remise en état
1.
L’agrandissement du balcon doit être supprimé et la surface du balcon
ramenée à sa surface initiale.
2.
Les
escaliers extérieurs menant au balcon doivent être supprimés.
3.
Le
terrain, situé au-dessous du balcon, doit être ramené à son niveau initial et
réensemencé.
4.
Le
soubassement du bâtiment ECA n° ********
doit
être recouvert d’un crépi blanc.
5.
Le
cabanon de jardin situé à l’est de la parcelle doit être supprimé.
6.
Les
matériaux issus de la remise en état doivent être évacués vers un lieu
approprié.
B.
Travaux tolérés
7.
Le
store de la baie vitrée est illicite mais toléré dans son état actuel.
Une mention
sera inscrite au registre foncier précisant que le store devant la baie vitrée
est toléré et qu’en cas de suppression, celui-ci devra être remplacé par une
porte double de la teinte semblable aux volets (art. 44 OAT).
C.
Travaux régularisables
8.
L’installation
de la pompe à chaleur dans le cabanon de jardin situé au nord de la parcelle.
9.
La
reconstruction à l’identique du cabanon de jardin situé au nord de la parcelle.
10.
La
rénovation intérieure du bâtiment, à savoir la création d’un nouvel escalier en
remplacement de l’ancien.
11.
Les
agrandissements des fenêtres dans le soubassement du bâtiment ECA n° ********.
12.
L’isolation
périphérique du soubassement du bâtiment n° ********
.
13.
Le
remplacement des drains autour du bâtiment.
14.
Le
raccordement au réseau communal des eaux.
15.
S’agissant
des travaux régularisables mentionnés sous chiffres 8 à 14 ci-dessus, une
demande de permis de construire conforme aux exigences de l’art. 69 RLATC doit
être déposée auprès de la Municipalité, dans un délai au
31 octobre 2023
,
en vue de recueillir les préavis des services cantonaux concernés pour une
régularisation des éléments mentionnés aux chiffres 8 à 14 ci-dessus. Cette
demande suivra la procédure prévue aux art. 104ss LATC.
16.
Les
mouvements de terre opérés sur la longueur sud et ouest de la parcelle sont
régularisés dans le cadre de la présente décision.
D.
Autres mesures
17.
Un délai
au
30 juin 2024
est imparti aux copropriétaires Mme et M. B.________ et A.________
pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
18.
Une séance
de constat sera organisée sur place. Les copropriétaires Mme et M. B.________
et A.________ devront être présents ou se faire représenter. La date sera fixée
à l’entrée en force de la décision.
Cette séance
sera conduite par l’autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce
qu’elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne
sera pas représentée lors de cette séance de constat.
[…]
»
E.
Par acte du 14 septembre 2023, B.________ et A.________ (ci‑après: les
recourants) agissant par la plume de leur conseil commun, ont saisi la CDAP
d’un recours à l’encontre de la décision du 14 juillet 2023 et ont conclu avec
suite de frais et dépens, principalement, à la réforme de la décision
entreprise en ce sens que les travaux décrits sous chiffres 1 à 14 sont
autorisés, subsidiairement régularisables pour ce qui concerne les chiffres 1 à
5 et, plus subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi
de la cause à l’autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision.
La DGTL a déposé sa réponse le 7 décembre 2023 et
conclu, sous suite de frais, au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 décembre 2023, la municipalité,
représentée par son avocate, a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet
du recours.
Agissant par l’intermédiaire de son conseil, C.________
a déposé une réponse le 14 février 2024. Elle a conclu, avec suite de frais et
dépens, au rejet du recours, ainsi qu’à la réforme de la décision de la DGTL du
14 juillet 2023 en ce sens que le cabanon de jardin situé au nord de la
parcelle n° ******** doit être supprimé
[ch. 9 du dispositif]
et le
terrain sur la longueur sud et ouest de la parcelle n° ******** doit être
remis en état
[ch. 16 du dispositif].
Les recourants ont déposé une réplique le 22 mai
2024, confirmant les conclusions de leur recours.
Le 24 juin 2024, la DGTL a renoncé à déposer une
duplique. La municipalité a confirmé les conclusions de sa réponse par acte du
24 juin 2024 également. C.________ a procédé le 19 juillet 2024 et confirmé les
conclusions de sa réponse.
La Cour a tenu une inspection locale le 11 novembre
2024 sur la parcelle n° ******** avec toutes les parties concernées. Un
compte rendu d'audience a été rédigé duquel on peut extraire les passages
suivants:
"
[...].
La présidente rappelle que le
litige porte sur la décision de la DGTL du 14 juillet 2023. Elle souligne que
ni l'affectation en zone agricole de la parcelle n° ******** ni l'absence de
vocation agricole du bâtiment d'habitation n'est litigieuse. Elle résume
ensuite les points contestés par les recourants, respectivement la tiers
intéressée, soit: l'ordre de démolir l'agrandissement du balcon et l'escalier
extérieur y accédant, la remise à niveau du terrain sous le balcon et son
réensemencement, la couverture du soubassement du bâtiment d'un crépi blanc,
ainsi que la suppression du cabanon de jardin situé à l'est. Concernant la
tiers intéressée, celle-ci exige en outre la démolition du cabanon au
nord-ouest et le déplacement de la pompe à chaleur (ci-après: PAC), ainsi que
la remise en état des remblais tout au long des limites de la parcelle au sud
et à l'ouest.
La présidente précise, à
l'attention des recourants, que le transfert de propriété de 2014, par lequel
ils sont devenus propriétaires, n'exerce aucune influence sur un éventuel ordre
de remise en état et ce, même si la situation illicite était le fait du
propriétaire précédent. En revanche, le respect du principe de la
proportionnalité d'une éventuelle remise en état sera analysé.
La Cour se déplace devant le
cabanon situé au nord-ouest de la parcelle auquel la PAC est accolée.
En chemin, Me Baudraz souhaite
attirer l'attention de la Cour sur le remblai existant tout le long de la
limite ouest de la parcelle. Il souligne la différence de niveau de terrain
entre la parcelle de sa cliente et celle des recourants, de la terre et de
l'herbe recouvrant le pied de la clôture.
Les recourants indiquent n'avoir
procédé à aucun remblai le long de leur parcelle et celle de la tiers
intéressée lors des travaux suivant l'acquisition de la parcelle en 2014. Ils
ajoutent que la clôture n'a pas été modifiée. La Cour constate que la clôture
ne paraît pas récente; certains câbles sont, par endroit, distendus.
[...]
Sur question de la présidente, les
représentants de la DGTL confirment que l'ordre de couverture par du crépi
blanc concerne l'entier du soubassement du bâtiment. Ils précisent en revanche
que l'isolation n'a pas besoin d'être retirée. L'assesseur Jean-Claude
Pierrehumbert interroge la DGTL sur les détails de cette couverture; il
s'enquiert de savoir s'il serait acceptable d'appliquer le crépi par-dessus le
revêtement pierreux. Les représentants de la DGTL indiquent que, sous réserve
de validation par leur direction, une telle mesure paraît adaptée dès lors que
la nécessité de poser un crépi blanc découle essentiellement d'exigences
esthétiques, l'identité du bâtiment devant être retrouvée.
Les recourants relèvent avoir
choisi un revêtement en pierre afin de faire un rappel avec le muret existant
situé au nord-est de la parcelle et soutenant les escaliers permettant
d'accéder à l'entrée du chalet.
Concernant le cabanon situé au
nord-ouest et la PAC, la présidente constate que la décision de la DGTL
considère ces constructions comme régularisables. Les représentants de la DGTL
confirment que la reconstruction du cabanon à l'identique avec le précédent et
l'adjonction de la PAC sont régularisables en application des art. 24c LAT et
68c RLATC.
En réponse à la question de la
présidente, Me Baudraz confirme que sa mandate s'oppose à la régularisation du
cabanon et de la PAC. Concernant le premier, il relève que le cabanon précédent
n'était pas cadastré; s'agissant de la PAC, elle constituait le fondement de
l'opposition de sa mandante en 2015; la distance aux limites n'étant pas
respectée.
La Cour se déplace devant le
cabanon situé à l'est de la parcelle.
Les représentants de la DGTL
expliquent ne tolérer qu'un seul bâtiment annexe par habitation, raison pour
laquelle ils ont requis la démolition de ce cabanon.
Les recourants relèvent que les
autres parcelles situées le long du chemin de la Lionne supportent plusieurs
cabanons par habitation. Les représentants de la DGTL indiquent que la
situation illicite d'autres parcelles ne saurait justifier une tolérance pour
celle des recourants.
[...]
La Cour se déplace à nouveau sur
la terrasse en face du balcon.
La présidente aborde l'exigence de
la DGTL de procéder à la remise en état du balcon et la démolition de
l'escalier permettant d'y accéder.
Les représentants de la DGTL
expliquent les raisons pour lesquelles ils sont stricts sur les remises en état
extérieures. Ils indiquent que les transformations intérieures dépassaient déjà
le pourcentage d'agrandissement admissible mais qu'une remise en état leur
paraissait disproportionnée (notamment concernant l'isolation périphérique);
ils sont dès lors stricts avec les modifications extérieures et demandent un
retour à l'état antérieur pour tous les aménagements extérieurs
Les recourants indiquent que le
remblai effectué devant la façade sud-ouest du bâtiment était nécessaire pour
procéder à la réparation des drains et que devoir remettre de la terre jusqu'à
la façade du bâtiment ferait renaître les problèmes d'humidité qui avaient
précisément dicté ces travaux. Ils ajoutent que le terrassement effectué permet
de créer une pente douce jusqu'à l'extrémité sud-ouest de leur parcelle.
[...].
La présidente résume la situation
en relevant que la demande de remise en état de la DGTL concerne uniquement la
zone directement sous le balcon existant – soit au niveau de la terrasse
nouvellement construite. C.________ désire quant à elle que l'ordre de remise
en état recrée la pente d'origine, sans décrochement. La Cour constate qu'une
telle remise en état impliquerait l'arrachage de toutes les plantations faisant
office de haie ainsi que le démontage de la clôture.
Les représentants de la DGTL
rappellent qu'ils n'exigent pas de recréer une pente continue entre les
parcelles. Ils relèvent que de légères différences de niveau entre une parcelle
agricole en pré pâturage fauché et une parcelle supportant une habitation et un
jardin sont courants dans le paysage rural vaudois. La décision entreprise se
limite à faire remettre à niveau la terre sous la terrasse avec la longueur
ouest du terrain. Un décrochement à la limite de propriété n'est nullement
dérangeant selon eux.
La Cour constate la présence d'un
grand magnolia à quelques mètres seulement de la limite de propriété. C.________
confirme que cet arbre est présent sur cette parcelle depuis de nombreuses
années, bien avant l'arrivée des recourants. Or rien ne permet de constater que
de la terre aurait été ajoutée autour du tronc de cet arbre dans un passé
proche.
En réponse à la question de la
présidente sur les éventuels inconvénients que la différence de niveau présente
pour C.________, celle-ci indique que le paysan qui entretient le champ doit
changer de machine pour faucher le long de la limite de propriété.
[...]
."
A la suite de l'inspection locale et par lettre du 12
novembre 2024, le conseil de la tiers intéressée a sollicité la récusation
de l’assesseur Jean-Claude Pierrehumbert. Par avis du 21 novembre 2024,
la présidente a informé les parties que l’assesseur Jean-Claude Pierrehumbert
avait adhéré à la requête et ne serait pas membre de la section appelée à
juger. Dûment interrogées à ce titre, les parties n'ont pas sollicité la
répétition de l'inspection locale du 11 novembre 2024.
Les parties ont déposé leurs observations par
courriers des 16 et 23 décembre 2024 et 15 janvier 2025.
Considérant en droit:
1.
a) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), est ouverte contre une décision prise par la DGTL, concernant des
constructions ou des installations hors de la zone à bâtir. Déposé en temps
utile, le recours respecte en outre les conditions formelles de recevabilité.
Le propriétaire de la construction concernée par la décision attaquée a
manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le recours.
b) La tiers intéressée, dans sa réponse du 14
février 2024, a conclu non seulement au rejet du recours mais aussi à la
réforme des chiffres 9 et 16 de la décision de la DGTL du 14 juillet 2023 que
les recourants ne remettent pas en cause. Lorsqu'elle a été rendue, la décision
entreprise a été communiquée par la DGTL au conseil de la tiers intéressée.
Celle-ci n'a pas recouru contre dite décision dans le délai de trente jours de
l'art. 95 LPA-VD. A la suite du recours des propriétaires de la parcelle
n° 275, la tiers intéressée a été invitée à se déterminer sur ce recours;
elle n'avait cependant plus le loisir, à ce stade, de modifier l'objet du
litige dont les contours étaient posés par le recours des propriétaires (art.
81 al. 1 et 4 LPA-VD). En effet, la procédure de recours de droit administratif
ne connaît pas le recours joint. Admettre des conclusions au-delà de l'objet du
litige, défini par les conclusions des recourants, reviendrait à prolonger en
violation de la loi le délai de recours de l'art. 95 LPA-VD. Partant, les
conclusions de la tiers intéressée tendant à la réforme des chiffres 9 et 16 de
la décision de la DGTL du 14 juillet 2023 sont irrecevables, seules ses
déterminations concluant au rejet du recours devant être examinées.
2.
Dans un premier grief, les recourants arguent s'être fiés de bonne foi à
l'autorisation délivrée par la municipalité pour la réalisation des travaux
litigieux.
a) L'habitation des recourants est située en zone
agricole au sens de l’art. 16 de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700), soit hors de la zone à bâtir; la construction n’est
pas liée à une exploitation agricole.
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée,
ceci en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le Canton de Vaud, la compétence de
délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire, agrandir,
transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors des zones
à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire et
de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121 al.
1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions, du
territoire et du sport (ci-après: DITS); plus précisément, cette compétence a
été attribuée à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a LATC). La municipalité ne
peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un
permis de construire.
De jurisprudence constante, et antérieure à 1997,
une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale
est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et
indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 213 consid. 5; voir aussi ATF 132 II
21 consid. 3.2.2; TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 4.1; 1C_265/2012 du 25
mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP
AC.2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4; AC.2020.0063 du 18 décembre 2020
consid. 3a; AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 3a). Un administré ne peut
dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation
communale lorsqu'une autorisation cantonale était requise (CDAP AC.2021.0377 précité
consid. 5b; AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a; AC.2019.0203 du 2 juin 2020
consid. 6c; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 2 a et b et 6c).
b) La DGTL n'ayant octroyé aucune autorisation pour
les travaux litigieux, le grief des recourants en lien avec la protection de
leur bonne foi est mal fondé et doit être rejeté.
3.
Les recourants soutiennent ensuite que les travaux entrepris devraient
pouvoir être régularisés.
Comme relevé ci-dessus, les aménagements faisant
l’objet d’un ordre de remise en état, réalisés sur une parcelle située en
dehors de la zone à bâtir, impliquaient la délivrance d'une autorisation
spéciale. Dès lors que celle-ci n’a pas été requise, ni
a fortiori
délivrée à l’époque de la réalisation des travaux, il faut examiner, ainsi que
le fait la décision attaquée, si les constructions litigieuses peuvent être
autorisées
a posteriori
. Le bâtiment ECA n° 578 n'ayant jamais eu
d’usage agricole mais ayant été érigé légalement avant le 1er juillet 1972, il
est soumis aux art. 24c LAT et 42 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
a) En principe, l'autorisation de construire n'est
délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation
de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), soit, s'agissant de la zone agricole, si
les constructions et installations sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 LAT), respectivement, en
dérogation à ce principe, si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 LAT).
L'art. 24c LAT institue cependant une garantie
générale de la situation acquise en faveur des constructions hors de la zone à
bâtir qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais ne sont
plus conformes à l'affectation de la zone (al. 1). L’autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al.
2). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du
territoire doivent être remplies (al. 5).
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral
(constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
L'art. 42 OAT définit de façon qualitative et
quantitative la transformation partielle et l'agrandissement mesuré. Cette
disposition a la teneur suivante:
"
1
Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment
déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la
construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible.
3
La question de
savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]
"
D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est
maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le
volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement
nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant de l'ouvrage. Elle doit en particulier respecter les limites
chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (ATF 127 II 215 consid. 3a
et 3b p. 218 s.; 123 II 256 consid. 4 p. 261; TF 1C_401/2018 du 24 septembre
2019 consid. 3.1; 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.2; 1C_486/2015 du 24
mai 2016 consid. 3.3.1). L'exigence de maintien de l'identité du bâtiment ne va
toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations
autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou
installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (TF 1C_335/2012
du 19 mars 2013 consid. 5.1).
Il découle de l’art. 42 al. 3 let. b 1ère phrase OAT
qu’un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant ne peut être réalisé
qu'à la condition préalable que l'un des critères alternatifs de l'art. 24c al.
4 LAT soit réalisé: les modifications apportées à l'aspect extérieur du
bâtiment doivent ainsi être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une
meilleure intégration dans le paysage. Des modifications peuvent être qualifiées
de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux
standards modernes et au niveau de confort actuel, comme la construction d'une
annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli/Michael Pflüger,
Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et
Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif "nécessaire"
doit être interprété de façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique
LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36 ad art. 24c
LAT). En prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume
visible du bâtiment, l’art. 24c al. 4 LAT vise en particulier à empêcher la
disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la
démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale
Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).
b) En l'espèce, il y a lieu d'analyser
individuellement les chiffres 1 à 5 de la décision litigieuse (le chiffre 6 n'étant
qu'une conséquence des points précédents et n'ayant d'ailleurs pas été contesté
en tant que tel).
aa) Concernant les chiffres 1 et 2, qui préconisent
que "l
’agrandissement du balcon doit être supprimé et la surface du
balcon ramenée à sa surface initiale
" et "l
es escaliers
extérieurs menant au balcon doivent être supprimés
", il y a lieu de
constater qu'il s'agit-là d'une modification apportée à l'aspect extérieur du
bâtiment devant respecter les art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT. Or cet
agrandissement et le déplacement de l'escalier ne sont pas nécessaires à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles ni à un assainissement
énergétique. Cet agrandissement n'a pas non plus visé à une meilleure
intégration dans le paysage et porte en outre atteinte à l'identité du bâtiment
d'origine. Il n'est dès lors pas possible de régulariser ces modifications.
bb) S'agissant du chiffre 3 qui ordonne que "
le
terrain, situé au-dessous du balcon, doit être ramené à son niveau initial et
réensemencé
", les travaux ont servi à assainir la construction en
réduisant les risques liés à l'accumulation d'humidité. En effet, selon les
recourants, cette allégation étant attestée par les pièces produites, les
drains enfouis au niveau du radier du bâtiment ECA n° 275 étaient bouchés
ce qui provoquait une accumulation d'humidité entraînant l'apparition de moisissures
dans leur logement. Les travaux ont donc consisté à enlever de la terre et à
poser de nouveaux drains. Le remplacement des drains en tant que tel a au reste
été régularisé par la DGTL au chiffre 13 de la décision entreprise. Afin
d'éviter un retour de l'humidité, les recourants n'ont pas ramené la terre à sa
hauteur initiale contre la maison. Ils ont au contraire maintenu le terrain au
niveau nécessaire pour la pose des drains, puis aplani le terrain devant la
maison pour y aménager une terrasse en dalles. Le terrain ayant gardé sa pente
d'origine sur les côtés, ils ont soutenu, par la création d'un petit mur, le petit
talus ainsi constitué. Si les travaux de remplacement des drains et de retrait
de la terre le long des murs de la maison étaient nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles pour maintenir le logement dans un
état de salubrité, il n'en va pas de même de l'aménagement de la terrasse en
dalles qui représente une emprise supplémentaire sur le non bâti en zone
agricole. Ainsi, en définitive, il appert que c'est à juste titre, au regard
des art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT que la terre n'a pas été
ramenée contre la maison au niveau qui était le sien avant le changement des
drains; ces mouvements de terre peuvent être régularisés et la décision doit
être réformée sur ce point. En revanche, l'ordre de réensemencer le terrain
devant la maison, lequel implique la démolition de la terrasse en dalles, doit
être confirmé.
cc) Pour ce qui concerne le chiffre 4 qui mentionne
que "
le soubassement du bâtiment ECA n°
********
doit être
recouvert de crépi blanc
", il remet en cause le revêtement en pierres
que les recourants ont posé. Ces travaux ont entraîné une modification de
l'identité visuelle du bâtiment, voire une détérioration de l'intégration du
bâtiment dans le paysage puisque l'aspect en pierres naturelles choisi pas les
recourants est étranger aux constructions de ce style. Aucune des conditions
des art. 24c al. 4 LAT et 42 al. 3 let. b OAT n'est remplie à cet égard. Les
photographies aux dossiers permettent de déterminer précisément l'aspect que
présentait le bâtiment avant les travaux et l'atteinte à l'identité qui en
résulte. Ce chiffre de la décision attaquée doit dès lors être confirmé.
dd) Enfin, à propos du chiffre 5 qui prévoit que
"l
e cabanon de jardin situé à l’est de la parcelle doit être supprimé
",
les recourants ont indiqué, par courrier du 23 décembre 2024, qu'ils
acceptaient de le démonter de sorte qu'il y a lieu de considérer que le recours
est retiré sur ce point.
4.
Dans la mesure où certains travaux réalisés sans l’autorisation spéciale
requise ne peuvent être régularisés
a posteriori
, il reste à examiner
l’ordre de remise en état.
a) Selon l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité et,
à son défaut, le DITS, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre,
cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand
les conditions de son application sont remplies (cf. ATF 147 II 309 consid.
5.5; arrêt CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid. 10a et les réf.
citées). Lorsque des constructions ou des installations illicites sont
réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que
soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation
mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; arrêt TF
1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les réf. citées). Cette
séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi,
demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.6; 132 II 21
consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires au droit de
l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone
constructible, le principe de la séparation du bâti et du non‑bâti est
remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé
(TF 1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP AC.2021.0350 du 15 août 2022 consid.
6a). C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en
zone agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre exceptionnel – il
puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du droit public,
notamment si la remise en état serait disproportionnée (ATF 136 II 359 consid.
6; 132 II 21 consid. 6.4; TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019 consid. 3.2).
Le principe de la proportionnalité, garanti par
l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il
interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; ATF 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts
cités). Un ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour
laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au
principe de la proportionnalité. Dans le cadre du principe de la
proportionnalité au sens étroit, l'autorité peut renoncer à une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage,
si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il
y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme
au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213
consid. 6b). S'il peut certes être tenu compte de situations exceptionnelles
par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un délai de
remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe
fondamental en matière d'aménagement du territoire de la séparation du
territoire bâti et non bâti, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base
du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 5.6).
b) En l'espèce, sont uniquement litigieux les
travaux qui ne peuvent pas être régularisés, soit l'agrandissement du balcon,
son nouvel escalier d'accès, la couverture du soubassement du bâtiment et la
terrasse en dalles.
aa) Concernant l'ordre de supprimer l'agrandissement
du balcon et son nouvel escalier d'accès, comme exposé ci-dessus, il existe un
intérêt public important à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti
et non bâti soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des
constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4, 111 Ib 213
consid. 6b; TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai
2001 consid. 6c in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires
à la LAT, doivent en principe être démolies. La jurisprudence considère que
l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
Dans le cas particulier, un tel intérêt public est
suffisamment important pour l’emporter sur les intérêts privés des
propriétaires à disposer d'un balcon plus grand et d'un escalier plus large. Au
vu de la nature des travaux à entreprendre, la remise en état n’occasionnera
pas de frais disproportionnés. Il n'existe de plus aucune mesure moins incisive
propre et apte à atteindre le but mentionné ci-dessus. Il convient dès lors de
confirmer la décision entreprise, étant précisé que, comme l'ont indiqué les représentants
de la DGTL à l'audience, un retour à l'état antérieur est exigé, soit la
réduction de la taille du balcon à sa surface d'origine avec le rétablissement
des escaliers à leurs position et format initiaux.
bb) Pour ce qui a trait à l'ordre de recouvrir le
soubassement du chalet par du crépi blanc, il s'agit également d'une mesure
propre et apte à atteindre le but de cohérence esthétique voulue par le
législateur hors zone à bâtir. A l'audience, les représentants de la DGTL ont
précisé qu'il n'y avait pas lieu de retirer l'isolation posée sous le
revêtement en pierres et qu'il devrait être possible d'appliquer le crépi blanc
par-dessus le revêtement pierreux afin de redonner au bâtiment son aspect
d'origine. Il s'agira ainsi de la mesure la moins incisive pour atteindre le
but voulu.
cc) Quant à la suppression de la terrasse en dalles
et au réensemencement de la terre à cet endroit, il s'agit là aussi d'une
moindre mesure, adéquate pour redonner à la parcelle son aspect antérieur, la
séparation du bâti et du non bâti en zone agricole étant ainsi renforcée. Alors
qu'il se justifie, pour des raisons de protection contre l'humidité et de
salubrité, de ne pas rétablir le niveau de la terre contre le soubassement
devant la maison (cf.
supra
, consid. 3 b/bb), la suppression de la
terrasse en dalles aménagée sans autorisation à cet endroit apparaît au
contraire comme une exigence proportionnée, l'intérêt privé des recourants à
bénéficier de cette terrasse dallée ne l'emportant pas sur l'intérêt public à
l'absence de construction ou d'installation nouvelles en zone agricole.
Au vu de ce qui précède, les ordres de remise en
état précités ne sont pas disproportionnés et doivent ainsi être confirmés.
Mal fondé, le grief doit être rejeté.
5.
Au vu des considérants qui précèdent, les conclusions des recourants sont
très partiellement admises, la décision de la DGTL étant réformée au chiffre 3 de
son dispositif en ce sens que le terrain, situé au-dessous du balcon, n'a pas à
être ramené à son niveau initial mais doit être réensemencé après suppression
de la terrasse en dalles. La décision entreprise est confirmée pour le surplus.
Les recourants, qui succombent pour l'essentiel,
doivent supporter un émolument judiciaire légèrement réduit (art. 49 et 51 al. 2
LPA-VD). Ils verseront en outre, solidairement entre eux, une indemnité à titre
de dépens à l'autorité concernée qui a procédé par l'intermédiaire d'une
mandataire professionnelle (art. 55 LPA-VD et 10 et 11 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;
BLV 176.36.5.1]), ainsi qu'une indemnité légèrement réduite à la tiers intéressée ‑ assistée
d'un avocat ‑ pour tenir compte des conclusions irrecevables
prises par cette dernière (art. 56 al. 2 LPA-VD et 10 et 11 TFJDA). L'autorité
intimée, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire externe, n'a
pas conclu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 14
juillet 2023 est réformée au chiffre 3 de son dispositif en ce sens que le
terrain, situé au-dessous du balcon, n'a pas à être ramené à son niveau initial
mais doit être réensemencé après suppression de la terrasse en dalles. Elle est
confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille trois cents) francs, à payer à la
commune de Savigny à titre de dépens, est mise à la charge des recourants B.________
et A.________, solidairement entre eux.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la tiers
intéressée C.________ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants B.________
et A.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 17 mars 2025
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.