vd_omni · AC.2024.0005 · 2024-07-29 · fr

A.________/Municipalité de Préverenges, Direction générale du territoire et du logement | Refus de la DGTL de délivrer une autorisation spéciale pour des ouvrages réalisés dans une zone de non-bâtir au bord du Léman, instaurée par un plan d’extension cantonal (PEC) adopté par le Conseil d’Etat en 1944. Le régime juridique applicable est celui d’une zone à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT (consid. 3b), le PEC étant toujours valable (consid. 3c). La création de volumes supplémentaires (agrandissement d’un bâtiment construit dans les années 1950, après l’entrée en vigueur du PEC), empiétant sur la zone de non-bâtir, ne peut pas être admise au titre de la garantie de la situation acquise (consid. 3d).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.2024 AC.2024.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2024
Composition
M. André Jomini, président;
M. Emmanuel Vodoz et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin
Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Préverenges,
à
Préverenges, représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Préverenges du 28 novembre 2023 refusant de délivrer le permis de construire
pour certains ouvrages sur la parcelle n
o
267 (CAMAC n
o
210119).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est une société dont le siège est à ******** et qui a pour but
l'exploitation d'un hôtel-restaurant, le commerce de tous produits, notamment
dans le domaine alimentaire. Elle est administrée par B._______.
Cette société est propriétaire de la parcelle n
o
267 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Préverenges. D'une
surface de 1'590 m
2
, cette parcelle est bordée au sud par l'avenue
de la Plage, au-delà de laquelle se trouve la plage de Préverenges, un
espace ensablé de baignade, de détente et de jeux au bord
du lac Léman
. La parcelle n
o
267 supporte un bâtiment principal
(ECA n
o
210a) avec sous-sol (ECA n
o
210b), ainsi
qu'une dépendance (ECA n
o
787). Ce bâtiment est l'hôtel-restaurant
de la Plage, construit dans les années 50. La façade principale de l'hôtel
donne sur le lac Léman. Au pied de celle-ci se trouve une terrasse, aménagée au
droit de l'avenue de la Plage. L'hôtel-restaurant est exploité par C._______,
société sise à ******** et qui a pour but l'exploitation de tous fonds de
commerce, notamment dans le domaine de la restauration, de l'hôtellerie et de
la gastronomie. D._______ en est l'associé gérant.
Selon le plan des zones communal, approuvé par le
Conseil d'Etat en 1984, la partie nord de la parcelle (805 m
2
d'après les données du cadastre des restrictions de droit public à la propriété
foncière, www.rdppf.vd.ch) est classée en zone d'habitations individuelles et
familiales B, qui est une zone destinée aux villas ou maisons familiales
comportant au plus deux logements, projetées sur une parcelle dont la surface
est de 900 m
2
au minimum (à raison d'une villa par 900 m
2
;
cf. art. 38 du règlement communal du plan d'extension et de la police des
constructions [RPE], approuvé en même temps que le plan des zones). Le solde de
la parcelle (785 m
2
, au sud donc le long de la rive du lac) est
affecté, d'après la légende du plan des zones, en "
zone de non-bâtir
";
il s'agit d'une bande de terrain hachurée en gris, s'étendant tout au long du
lac, avec, figurées en surimpression sur différents secteurs de rive, les
indications "
P.E.C N
o
4 A
", "
P.E.C N
o
4 B
" et "
P.E.C N
o
101 bis
" (cf. ég. art.
60 RPE, qui dispose que la zone de non-bâtir est régie par les plans
d'extension cantonaux n
os
4a, 4b et 101bis). Plus particulièrement,
le secteur de Préverenges dans lequel se trouve la parcelle n
o
267
est soumis à la réglementation du plan d'extension cantonal (PEC) n
o
4a (échelle 1:1000), adopté par le Conseil d'Etat le 31 mars 1944. Ce PEC
figure, en vert, une "
zone de non-bâtir
", dont la limite au
nord est marquée par un trait rouge, avec l'indication "
limite des
constructions projetées
".
B.
Un incendie a détruit, le 7 février 2018, une partie de
l'hôtel-restaurant de la Plage.
C.
Par permis de construire n
o
103/20 établi le 23 décembre
2020, la Municipalité de Préverenges (ci-après: la municipalité) a autorisé la
propriétaire à exécuter des travaux de transformation et de rénovation
extérieurs et intérieurs (CAMAC n
o
192371). Les travaux portaient
notamment sur la reconstruction du deuxième étage et de la charpente, détruits
à la suite de l'incendie. Il ressort du dossier qu'au cours des travaux,
l'hôtel-restaurant de la Plage a fait l'objet de plusieurs transformations et
adjonctions (notamment extérieures) réalisées sans droit. Des discussions ont
eu lieu entre l'administrateur de la société propriétaire et le chef du service
communal de l'urbanisme, en vue de leur régularisation.
D.
Dans ce cadre, A._______ a déposé, le 31 mai 2022, une demande de permis
de construire (CAMAC n
o
210119) pour un ouvrage décrit de la manière
suivante:
"
Adjonction
d'une véranda non chauffée - Toit de terrasse amovible en textile - Paroi
vitrée coupe-vent (régularisation)
"
Le projet a pour objet la légalisation subséquente
de plusieurs interventions réalisées sans droit sur l'hôtel-restaurant de la
Plage, au cours des travaux autorisés par le permis de construire n
o
103/20, à savoir:
¾
une véranda non chauffée (1), de 3,45 m par 4,75 m, dans laquelle
est aménagé un espace comptoir/buvette, érigée dans l'angle rentrant formé par
les murs de deux corps du bâtiment (le café et un local de rangement);
¾
un corridor de liaison (2) créé entre ce local et le dépôt
principal, situé dans la dépendance ECA n
o
787; ce corridor est
pourvu d'une paroi vitrée coupe-vent;
¾
un système porteur pour toit de terrasse amovible en textile (3),
de
6,90 m par 10,70 mètres
.
D'après le plan de situation, le projet comprend,
outre les trois objets décrits ci-dessus, un quatrième élément qu'il s'agit de
régulariser, soit la prolongation, à l'arrière de l'hôtel-restaurant de la
Plage, de la toiture sur l'escalier. Cet ouvrage est le seul des quatre qui
prend place en zone à bâtir, les autres aménagements ayant été réalisés dans
l'espace inconstructible défini par le PEC n
o
4a. La constructrice a
sollicité, pour ces travaux, deux dérogations, formulées de la manière
suivante:
"
Dérogation
à l'art. 38 du règlement communal (surface bâtie) Dérogation à l'art. 60 du
règlement communal (zone de non-bâtir)
"
E.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 30 août au 29 septembre 2022. Il n'a pas suscité d'opposition.
Les services de l'administration cantonale ont fait
part de leurs préavis quant au projet dans la synthèse n
o
210119
établie le 29 août 2023 par la Centrale des autorisations en matière de
construction (CAMAC). La Direction générale du territoire et du logement, par
sa Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB6), a refusé de délivrer son
autorisation spéciale. Elle a relevé ce qui suit:
"
1. SITUATION / HISTORIQUE
Le bâtiment ECA n
o
210
a été construit vers la fin des années 50, sur la base d'une autorisation du
Département des travaux publics datée du 21 avril 1956 en dérogation au PEC.
Son agrandissement au sud (corps
du bâtiment, comprenant les chambres d'hôtes) dans la zone de non-bâtir PEC 4a,
a été réalisé entre 1963 et 1968, sur la base d'une autorisation du Département
de la justice et de la police datée du 22 août 1963 en dérogation au PEC.
Selon des documents transmis par
la Commune en 2020, ce bâtiment était un hôtel-restaurant dès sa construction à
la fin des années 50.
Selon les vues aériennes, un
cabanon (~12 m
2
) a été installé entre 2015 et 2020 contre la façade
sud-ouest du restaurant, à l'emplacement du projet de véranda. Notre direction
n'a pas autorisé cette construction.
[...]
3. EXAMEN
[...]
3.1. Travaux en zone à bâtir :
Les travaux sur la partie nord du
bâtiment, affectée en zone à bâtir, ne requièrent pas d'autorisation spéciale
de notre service
[...]
et il revient à
la Municipalité de se prononcer sur leur conformité aux dispositions du
règlement du PACom.
3.1. Travaux en zone de
non-bâtir :
Le projet prévoit, selon les plans
et le questionnaire P qui sont fournis:
-
la construction d'une véranda à l'emplacement du cabanon illicite
selon le point 1;
-
la pose d'un système porteur afin d'y installer un toit de
terrasse amovible en textile à la belle saison;
-
la demande de "régularisation" (cf. point 10 du
questionnaire P) d'une paroi vitrée délimitant un corridor de liaison entre les
bâtiments ECA n
os
210a et 787.
Après analyse, nous constatons que
le bâtiment a été érigé et agrandi sur la base d'autorisations cantonales, il
bénéficie de la garantie de la situation acquise.
Cependant, et comme évoqué plus
haut, les dispositions du droit dérogatoire des art. 24 ss LAT ne
sont pas applicables à ce bâtiment, de sorte qu'il ne peut pas faire l'objet
d'agrandissement, de changement d'affectation, ni de transformation modifiant
l'aspect extérieur du bâti.
Seuls peuvent être admis les
travaux qui n'augmentent pas l'atteinte à la zone de non-bâtir : la
reconstruction après destruction involontaire, la réorganisation des locaux
sans extension des surfaces de planchers habitables et annexes, son
assainissement énergétique lié à la garantie de la situation acquise, ainsi que
des travaux d'entretien.
Au vu de qui précède, notre
direction ne peut pas entrer en matière sur ces travaux qui modifient l'aspect
extérieur du bâti.
[...]"
L'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels (ECA) et, à sa suite, la Police cantonale
du commerce, pour le compte du Service de la promotion de l'économie et de
l'innovation (SPEI), ont refusé de délivrer leurs autorisations spéciales, au
motif que la constructrice n'avait pas produit, alors qu'elle avait été requise
de le faire, un plan de protection incendie à jour.
Enfin, la Direction générale des immeubles du
patrimoine, par sa Division Rapport Amiante (DGIP/RA), a délivré un préavis
négatif quant au projet, au motif que la requérante ne l'avait pas renseignée
de manière complète sur la présence d'amiante dans le bâtiment.
Le 28 novembre 2023, la Municipalité de Préverenges
(ci-après: la municipalité) a rendu une décision, dont on extrait ce qui suit:
"
La
Municipalité a pris acte, lors de sa séance du 14 novembre 2023, que les
directions cantonales (DGTL/HZB6, ECA et DGIP) refusent de délivrer les
autorisations spéciales requises
[...]
.
En conséquence, conformément à
l'art. 104 LATC, 2e alinéa, la Municipalité n'est pas en mesure de poursuivre
la procédure en vue d'une décision sur l'octroi du permis de construire.
"
F.
Agissant le 10 janvier 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision municipale
en ce sens que la demande de permis de construire (CAMAC n
o
210119)
est autorisée. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision
et au renvoi de la cause à l'autorité municipale pour nouvel examen et décision
dans le sens des considérants.
Le 21 février 2024, la DGTL a répondu au recours en
concluant à son rejet.
Dans sa réponse du 3 avril 2024, la municipalité
conclut à l'admission très partielle du recours, la prolongation de la toiture
sur escaliers existants réalisée en façade nord entre le corps de bâtiments ECA
n
os
210a et 210b étant autorisée, le recours étant rejeté pour le
surplus et les décisions attaquées étant confirmées.
Invitée par le juge instructeur à répliquer, la
recourante n'a pas procédé.
Considérant en droit:
1.
a) La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer le
permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en
temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les exigences
légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant
que destinataire de la décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de
construire requis pour son projet, la constructrice a manifestement la qualité
pour recourir (cf. art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
b) Dans la procédure de recours de droit
administratif, réglée aux art. 92 ss LPA-VD, il incombe au juge de se prononcer
sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés
de manière contraignante, sous la forme d'une décision. Le juge ne peut statuer
que dans le cadre défini pour le litige. L'objet du litige dans la procédure de
recours est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la
mesure où – d'après les conclusions du recours – il est remis en question par
la partie recourante (ATF 144 II 359 consid. 4.3). L'objet de la contestation (
Anfechtungsgegenstand
)
et l'objet du litige (
Streitgegenstand
) sont identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, les rapports
juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la contestation,
mais pas dans l'objet du litige (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références).
Cela étant, il est évident que ce qui excède l'objet de la contestation ne fait
pas partie de l'objet du litige (CDAP AC.2024.0117 du 5 juin 2024 consid. 1).
En l'occurrence, l'objet de la contestation est la
décision administrative par laquelle la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire requis par la recourante. La demande de cette dernière
portait sur la régularisation de quatre éléments constructifs distincts, savoir
une véranda non chauffée (1), un système porteur pour toit de terrasse amovible
en textile (2), un corridor de liaison entre le bâtiment principal et la
dépendance (3), ainsi que la prolongation, à l'arrière de l'hôtel-restaurant de
la Plage, de la toiture sur l'escalier (4). Ce dernier élément correspond à des
travaux exécutés sur la partie nord de l'hôtel, soit en zone à bâtir: pour ce
motif, la DGTL a rappelé, dans la synthèse CAMAC, qu'ils ne relevaient pas de
sa compétence et qu'il "
reven
[ait]
à la Municipalité de se
prononcer sur leur conformité aux dispositions du règlement du PACom
".
Or, la municipalité n'a pas statué à ce sujet – vraisemblablement par omission.
Dans sa réponse, elle admet certes que "[c]
et ouvrage
[...]
pouvait être autorisé, dès lors qu'il n'est contraire à aucune disposition
réglementaire
". Toutefois, au stade de la procédure de recours, ce
quatrième élément, qui n'a pas été réglé de manière contraignante par la
municipalité dans la décision attaquée, est étranger à l'objet de la
contestation, si bien qu'il échappe au contrôle de la CDAP, qui ne saurait se
prononcer sur sa légalité.
c) Sous cette réserve, il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Dans un grief formel, la recourante invoque une violation de son droit
d'être entendue et se plaint d'un déni de justice formel au sens de l'art. 29
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). D'une part, elle
reproche à la municipalité d'avoir refusé de statuer en indiquant, dans sa
décision, qu'elle "
n'
[était]
pas en mesure de poursuivre la
procédure en vue d'une décision sur l'octroi du permis de construire
".
D'autre part, elle relève que l'autorité intimée n'a pas statué sur la
conformité des travaux de prolongation de la toiture sur l'escalier existant,
alors qu'elle était requise de le faire.
a) On parle de déni de justice formel au sens large
lorsque, sans motif justificatif, une autorité n'exerce pas la compétence qui
lui est reconnue d'appliquer la loi en rendant une décision. L'autorité se rend
coupable d'un déni de justice formel au sens strict lorsqu'elle refuse de
statuer ("
Rechtsverweigerung
"), lorsqu'elle tarde à statuer
("
Rechtsverzögerung
"), ou lorsqu'elle ne statue pas à propos
de l'ensemble des moyens ou des conclusions dont un administré l'a dûment
saisie (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n
o
2002).
b) En l'occurrence, on ne voit pas que la
municipalité, se disant "
pas en mesure de poursuivre la procédure
[d'autorisation
de construire]", aurait refusé de statuer sur la requête de la
constructrice. La formulation utilisée est certes impropre. La recourante a
toutefois bien compris que matériellement, la décision attaquée portait refus
du permis de construire, pour la régularisation des ouvrages situés hors zone à
bâtir et nécessitant une autorisation spéciale de la DGTL (cf.
infra
,
consid. 3) : elle a d'ailleurs pris des conclusions tendant à sa réforme en ce
sens que son projet soit autorisé. Son grief est ainsi mal fondé.
c) La recourante reproche encore à la municipalité
de ne pas avoir examiné la conformité du quatrième élément de sa demande de
régularisation, soit la prolongation, à l'arrière de l'hôtel-restaurant, en
zone à bâtir, de la toiture sur l'escalier. Dans sa réponse, la municipalité ne
le conteste pas. Elle n'a effectivement pas statué en l'état sur cet aspect,
alors qu'elle était requise par la recourante de ce faire.  Elle a en outre
admis que l'ouvrage, situé en zone constructible (art. 15 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]), aurait dû être
autorisé ou régularisé. Il faut en déduire que la municipalité – seule compétente
pour statuer, à l'exclusion de la DGTL – va délivrer le permis de construire
requis, ce dont il y a simplement lieu de prendre acte ici, puisque cet aspect
n'est pas compris dans l'objet de la contestation, limité à la régularisation
des ouvrages situés dans la zone inconstructible. On ne voit du reste pas en
quoi la recourante subirait un préjudice du fait qu'une décision a d'abord été
prise au sujet de la régularisation des ouvrages en zone inconstructible,
dissociée de la décision, promise par la municipalité, sur la régularisation
d'un autre ouvrage situé en zone à bâtir (la prolongation de la toiture sur
l'escalier, qui peut subsister telle quelle en l'état). C'est donc à tort que
la recourante reproche à la municipalité un déni de justice formel.
3.
Au fond, la recourante conteste le refus de la DGTL de délivrer une
autorisation spéciale pour les ouvrages réalisés dans la zone de non-bâtir
instaurée par le PEC n
o
4a, alors "
qu'
[ils]
doi
[ven]
t
bénéficier de la garantie de la situation acquise
". Elle prétend en
outre qu'une démolition des ouvrages en cause est disproportionnée.
a) Il n'est pas contesté que la partie de la
parcelle n
o
267, sur laquelle se trouvent trois des quatre ouvrages
visés par la demande de régularisation, appartient à la "
zone de non-bâtir
",
telle qu'elle est définie par le plan d'affectation communal de 1984, qui
intègre lui-même la réglementation du PEC n
o
4a, adopté par le
Conseil d'Etat en 1944. Le PEC n
o
4a crée une zone inconstructible
couvrant une bande de terrain s'étendant le long du lac sur plusieurs centaines
de mètres. C'est à l'intérieur de cette bande qu'ont été réalisés les trois
ouvrages litigieux, soit une véranda non chauffée, un corridor de liaison ainsi
qu'un système porteur pour toit de terrasse amovible en textile. Le PEC n
o
4a étant toujours en vigueur, il faut examiner sa portée en fonction des normes
actuelles du droit de l'aménagement du territoire définissant l'affectation des
zones.
La LAT prévoit que les plans d'affectation
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones
à protéger (art. 14 al. 1 LAT), le droit cantonal pouvant instituer d'autres
zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). Il est évident que le périmètre du PEC
n
o
4a, à tout le moins le secteur dont fait partie la parcelle n
o
267, n'a pas les caractéristiques d'une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT;
cette bande de terrain assez étroite supporte, dans la portion de rive en
cause, un espace ensablé de baignade, de détente et de jeux au bord du lac,
bordé par un chemin piétonnier en béton sur lequel donne la terrasse de
l'hôtel-restaurant de la Plage. En réalité, seul le régime de la zone à
protéger au sens de l'art. 17 LAT entre en considération s'il faut retenir –
comme la DGTL – que le périmètre du PEC n
o
4a se trouve hors de la
zone à bâtir, avec la conséquence que les aménagements extérieurs litigieux
nécessitent une autorisation spéciale en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT.
b) L'art. 17 al. 1 let. a LAT pose le principe selon
lequel "
les zones à protéger comprennent les cours d'eau, les lacs et
leurs rives
" et le périmètre du PEC n
o
4a comprend
précisément une rive de lac. En droit cantonal, la définition des zones à
protéger correspond à celle du droit fédéral (cf. art. 31 LATC: "
les
zones à protéger sont définies conformément à l'article 17 LAT
"). La
LAT énonce par ailleurs à son art. 3 plusieurs principes régissant
l'aménagement du territoire. Il incombe aux autorités de préserver le paysage,
notamment de "
tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de
faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci
"
(art. 3 al. 2 let. c LAT). La mise en œuvre de ce principe peut impliquer la
création de zones à protéger. Cela ne signifie cependant pas que les bords des
lacs doivent dans tous les cas rester libres de constructions et
d'installations. Les autorités de planification peuvent créer des zones où sont
autorisées des installations d'utilité publique (ports de plaisance, plage,
etc. – cf. ATF 118 Ib 503) voire d'autres installations (cf. à propos d'une
"
Freihaltezone
" au bord d'un lac dans le canton de Zurich, TF
1C_311/2012 du 28 août 2013). Par ailleurs, quand l'autorité compétente crée
une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, le droit fédéral n'exclut pas que
certaines constructions ou installations sur les rives d'un lac soient
conformes à l'affectation de la zone; mais hors de la zone à bâtir, de façon
générale, la conformité est liée à la nécessité, de sorte que la construction
doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, à des besoins
objectifs (ATF 132 II 10 consid. 2a).
On peut relever ici que l'ancienne loi du 5 février
1941 sur la police des constructions (LPC) – devenue ensuite la loi sur les
constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) – permettait à l'Etat
d'établir des plans et règlements d'extension pour la protection des sites,
notamment pour les rives des lacs (art. 53 al. 1 ch. 3 LCAT, abrogé lors de
l'entrée en vigueur de la LATC; cf. ATF 84 I 167 consid. 4; CDAP AC.2010.0276
du 17 novembre 2011 consid. 4). C'est sur cette base que se fondait le PEC n
o
4a de 1944, en tant qu'il délimitait une zone de non-bâtir sur une portion de
la rive du lac, à Préverenges.
c) Dans un arrêt AC.2020.0281 rendu le 30 juin 2021,
la CDAP a été amenée à statuer sur un recours dirigé contre une décision de la
DGTL refusant de délivrer une autorisation pour l'installation d'éléments de
clôture autour du jardin d'une villa, à l'intérieur du périmètre du PEC n
o
2 adopté en 1943 pour un secteur de littoral sur le territoire de la commune
voisine de Saint-Sulpice. La CDAP a jugé, à cette occasion, que même s'il avait
été adopté il y a 80 ans, le PEC n
o
2 n'était pas obsolète: en
effet, une rive de lac que les autorités ont jugée digne de protection lorsque
les premières mesures d'aménagement du territoire ont été prises, peut rester
soumise à la même réglementation sous l'empire de la LAT (entrée en vigueur en
1980), quand l'évolution des circonstances ne justifie pas une adaptation (cf.
art. 21 al. 2 LAT) et que cette réglementation est compatible avec l'art. 17
LAT. C'est bien ce que les autorités de planification avaient considéré, dans
le cas de Saint-Sulpice, au terme du processus de révision du PGA: le régime
découlant du PEC de 1943 avait en définitive été maintenu, ce dernier n'étant
pas en contradiction avec les principes du droit fédéral, ni avec les objectifs
du plan directeur, qui ne prescrit pas un changement d'affectation pour ces
secteurs protégés.
Les considérations qui valent pour le PEC n
o
2 s'appliquent aussi au PEC n
o
4a, ces deux plans d'extension
régissant chacun un secteur des rives du lac, le PEC n
o
2 sur le
territoire de la commune de Saint-Sulpice, le PEC n
o
4a sur le
territoire (immédiatement voisin) de la commune de Préverenges. Il y a lieu de
retenir que le régime de la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT s'applique
et que, comme la bande de terrain concernée se situe hors de la zone à bâtir,
les trois ouvrages réalisés doivent être autorisés non seulement par la
municipalité, mais également par la DGTL (art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 al. 1
let. a LATC).
d) La recourante a réalisé, dans la zone de
non-bâtir, une véranda non chauffée, un corridor de liaison entre deux
bâtiments, ainsi qu'un système porteur pour toit de terrasse amovible en textile.
La DGTL considère, pour l'essentiel, que ces ouvrages aggravent l'atteinte à la
zone inconstructible, du fait de l'extension des surfaces utiles et de
l'intensification de leur utilisation. Ce raisonnement doit être confirmé. En
aménageant la véranda et le corridor, la recourante a créé des volumes
supplémentaires (de 3,45 m par 4,75 m pour ce qui est de la véranda) dans
l'espace inconstructible. La réalisation du toit de terrasse en textile
amovible impacte de manière significative la zone de non-bâtir: cet ouvrage
repose en effet sur une structure métallique comprenant quatre poteaux de
soutènement fixés au sol, des poutres horizontales ainsi que des chevrons qui
soutiennent le tout. Il a pour effet visuel de "fermer" la terrasse
existante dans la mesure correspondante (6,90 m par 10,70 m). Il y a lieu
d'admettre, vu leurs caractéristiques, que ces ouvrages augmentent l'emprise au
sol dans la zone non constructible, contrevenant de ce fait à l'objectif de
préservation des rives du lac recherché par le PEC n
o
4a et le plan
des zones communal. Ils ne sauraient, dans ces conditions, être considérés
comme conformes à l'affectation de la zone.
La recourante ne conteste
pas que ses aménagements empiètent sur la zone de non-bâtir. Elle ne critique
pas non plus – du moins pas sérieusement – l'interdiction qui lui est faite de
construire dans cet espace. La recourante se prévaut uniquement de la garantie
de la situation acquise. Cependant, comme le relève de manière pertinente la
DGTL (aussi bien dans sa réponse que dans la synthèse CAMAC), le bâtiment ayant
été construit après que le terrain a été classé hors de la zone à bâtir et
étant non conforme à l'affectation de la zone, l'atteinte à la zone de
non-bâtir ne peut pas être augmentée par une extension des surfaces utiles ou
par une intensification de leur utilisation. Cette argumentation est conforme
au droit fédéral, en particulier aux art. 24c LAT et 41 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). L'art. 24c LAT
garantit, à son al. 1, la situation acquise des constructions et installations
qui, hors de la zone à bâtir, peuvent être utilisées conformément à leur
destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
("constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir
et non conformes à l’affectation de la zone"). L'art. 41 OAT, qui définit
le champ d’application de l’art. 24c LAT, précise que la garantie de la
situation acquise ne profite qu'aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées légalement "
avant l'attribution du bien-fonds à
un territoire non constructible
". La présente occurrence a ceci de
particulier que l'hôtel-restaurant, bâtiment qui a fait l'objet des travaux
litigieux, a été construit après l'adoption du PEC n
o
4a. Autrement
dit, ce plan était déjà en vigueur au moment de la construction de l'hôtel,
dans les années 1950: l'hôtel-restaurant a d'ailleurs fait l'objet, à l'époque,
d'autorisations exceptionnelles, afin de permettre sa réalisation puis son
agrandissement dans l'espace inconstructible défini par le PEC. Les parties
empiétant sur la zone de non-bâtir ne peuvent par conséquent pas être
considérées comme ayant été érigées avant l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible, de sorte que les possibilités de transformation
ou d'agrandissement offertes par le droit fédéral au titre de la garantie de la
situation acquise ne s'appliquent pas. Un tel cas doit être traité selon le
régime de l'art. 24 LAT, très restrictif pour l'octroi de dérogations; or, la
recourante ne prétend pas, à juste titre, que l'implantation des ouvrages
litigieux hors de la zone à bâtir serait imposée par leur destination.
e) Enfin, il n'y a pas lieu d'examiner le caractère
censément disproportionné d'une éventuelle remise en état, une telle mesure ne
faisant pas l'objet de la présente procédure (celle-ci est limitée à la
question de la légalité des ouvrages érigés). Il appartiendra aux autorités
compétentes d'évaluer, dans une procédure ultérieure, s'il y a lieu d'ordonner
la démolition des constructions réalisées sans droit.
Il ressort de ce qui précède que le refus de la DGTL
de délivrer une autorisation spéciale pour les trois ouvrages réalisés dans le
périmètre du PEC n
o
4a est conforme au droit.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument
judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune
de Préverenges, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 novembre 2023 par la Municipalité de
Préverenges est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante A._______.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune
de Préverenges à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A._______.
Lausanne, le 29 juillet 2024
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'aux Offices fédéraux de l'environnement
(OFEV) et du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.