vd_omni · FI.1994.0007 · 1995-03-10 · fr

BEAUSIRE Ruth c/Ecoteaux | Définition de la charge de préférence. Bases légales fédérales prescrivant la participation des propriétaires fonciers aux frais d'épuration des eaux. Bases légales cantonales : 4 LIC et 66 LVPEP. Princ. de la couverture des coûts, de l'équivalence et de l'égalité de traitement. Calcul du montant de la taxe fondé sur le nombre de logements admis. Charge peut être prélevée sur un terrain non bâti et identique pour les logements potentiels et existants

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.03.1995 FI.1994.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 mars 1995
sur le recours
interjeté par
Ruth Beausire,
domiciliée à Saint-Imier,
contre
la décision de la
Commission de recours de la commune d'Ecoteaux du 11 novembre 1993, concernant
la taxe unique de raccordement à la STEP.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. J. Koelliker et M. J. -P. Kaeslin, assesseurs. Greffier: M. J.
Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                            Dans
sa séance du 1er juillet 1986, le Conseil Général de la commune d'Ecoteaux a
adopté le réseau des canalisations et le projet de station d'épuration des
eaux, puis en a approuvé le mode de financement.
B.                     Dans sa séance du 15 septembre 1992, le Conseil
Général a adopté le plan partiel d'affectation du centre de la localité (PPA),
ainsi que son règlement (RPPA); ces documents ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 25 juin 1993.
C.                    Ruth Beausire est propriétaire de la parcelle N°56
du cadastre de la commune d'Ecoteaux; comprise dans le PPA précité et affectée
en zone de constructions villageoises (art. 3 et chap. III RPPA); cette
parcelle s'est vue attribuer un droit à bâtir localisé sous la forme d'un
périmètre des constructions existantes (art. 26 RPPA).
Quelle que soit la formule adoptée pour fixer ce
droit à bâtir localisé, le PPA fixe le nombre maximum de logements qui peuvent
y trouver place (sous réserve de la création d'un studio en supplément, voir
art. 30 RPPA). Ainsi, le droit à bâtir localisé de la recourante comporte un
quota d'un seul logement potentiel, en plus du logement existant.
D.                    A la suite de l'adoption du PPA, la Municipalité a
mis en chantier le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux (REE),
lequel a été adopté par le Conseil Général le 24 mai 1993, puis approuvé par le
Conseil d'Etat le 9 juillet 1993. Ce dernier texte prévoit aux articles 5.1 ss,
le régime des taxes permettant le financement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux; la taxe unique de raccordement - litigieuse - est due par
tous propriétaires de fonds, bâtis ou non, compris dans le PPA, mais aussi par
tous propriétaires d'immeubles bâtis, sis hors du PPA, pour autant, dans ce
dernier cas, que le raccordement aux installations collectives existe ou vienne
à être exigé. Que le bien-fonds soit compris dans le PPA ou qu'il s'agisse d'un
immeuble bâti raccordé sis hors PPA, la taxe unique de raccordement est fixée
uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant et/ou potentiel (art. 5.2 al.
1 REE); toute unité de logement non encore existante mais constructible selon
le PPA, constitue un logement potentiel (art. 5.3 lit. b REE). Enfin, selon
l'art. 5.4 lit. a REE, la taxe unique de raccordement est exigible des
propriétaires de logements existants ou potentiels compris dans le PPA, dès l'entrée
en vigueur du règlement.
E.                     Conformément audit règlement, la recourante a
reçu une facture du 11 novembre 1993 pour un montant de Fr. 5000.-- (un
logement potentiel et logement existant à Fr. 2500.-- par logement),
correspondant à la taxe unique de raccordement à la STEP.
F.                     Par acte du 6 décembre 1993, Ruth Beausire a
formé recours contre ladite taxation auprès de la Commission communale de
recours (art. 45 ss de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux,
ci-après LIC; art. 6.4 REE), contestant la taxe afférente aux logements
potentiels.
G.                    Par décision du 13 décembre 1993, la Commission
communale de recours a confirmé la taxation de la recourante, précisant en
outre que, selon elle, il est tout à fait concevable d'aménager deux
"unités de logements" dans le bâtiment existant, soit par exemple un
appartement et un studio.
H.                     Par acte du 10 janvier 1994, la recourante a
porté la décision de la Commission communale du 13 décembre 1993 par devant le
Tribunal de céans. Dans cette écriture, elle expose en substance que la taxe
unique de raccordement, en ce qu'elle concerne un logement potentiel, est un
véritable impôt dépourvu de base légale, qu'elle accepterait néanmoins de
s'acquitter de cette taxe le jour où elle aménagera effectivement un second
logement, ce qui, par ailleurs, n'est pas dans ses intentions; la recourante
ajoute encore qu'elle ignorait l'existence d'un PPA, dès lors qu'elle n'en
aurait pas été informée en temps utile par la Municipalité et la recourante de
conclure à l'annulation de la décision entreprise en ce qu'elle concerne la
taxe unique de raccordement pour un logement potentiel.
I.                      La Municipalité s'est déterminée par courrier du
5 avril 1994, dans lequel elle expose en substance qu'une première journée
d'information ouverte à toute la population, a eu lieu le 21 juin 1986 et que,
au cours de l'élaboration du PPA, toute la population concernée a été réunie
lors d'une séance d'information du 8 juin 1991; elle a encore ajouté que, à
cette époque, la recourante était boursière communale. Par ailleurs, c'est au
début de 1993, que la Municipalité a repris le coût total du réseau et de la
STEP, ainsi que les intérêts intercalaires, pour un montant de Fr.
531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr. 104'142.70.--,
station relevage du Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été divisé par
le nombre de logements existants et potentiels (101 existants et 112 potentiels
= 213), arrondi à Fr. 2'500.--; c'est ce montant que reprend le REE adopté
postérieurement par le Conseil Général, savoir le 24 mai 1993. Elle a encore
ajouté que:
"(...) compte
tenu que le PPA représente le 60 % de la population raccordée à la STEP, il est
normal que cette tranche de la population finance ces installations, puisque
l'autre 40 % de la population hors zone finance le 100 % de son épuration
individuelle". Enfin, "la Municipalité a décidé d'accorder un
deuxième logement, vu l'importance du bâtiment. Cette décision s'avère
justifiée puisque deux familles y habitent actuellement".
La recourante s'est déterminée une dernière fois
par courrier du 12 avril 1994, dans lequel elle explique avoir quitté le poste
de boursière communale au moment de son établissement à Saint-Imier, soit dès
le 1er janvier 1991; par ailleurs, sa maison n'est occupée que par une seule
famille (grand-parents maternels, parents et enfants), et la structure du
bâtiment ne permettrait pas de créer un logement supplémentaire.
Prié de donner son avis sur les questions
soulevées par la recourante, le Département de l'intérieur et de la santé
publique, Service de l'intérieur, s'est à son tour déterminé dans un courrier
du 2 mai 1994, dont le contenu sera repris plus loin dans la mesure utile.
J.                     Le Tribunal administratif a délibéré sans tenir
audience.
Considérant en droit:
1.                     a)      Il convient tout d'abord de préciser la
nature des taxes de raccordement litigieuses, étant donné que les principes que
le Tribunal fédéral a déduits de l'art. 4 de la Constitution fédérale (Cst.) et
auxquels sont soumis les diverses contributions publiques, ne s'appliquent pas
de manière aussi stricte selon qu'il s'agit d'une contribution causale ou d'un
impôt et selon le type de contribution causale.
b)      Concernant les propriétaires dont le
bien-fonds, bâti ou non, est compris dans le PPA, les art. 5.1 ss REE prévoient
le paiement d'une
"contribution aux frais de construction des
installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées"
,
qualifiée de taxe unique de raccordement et fixée uniformément à Fr. 2'500.--
par logement existant ou potentiel. De son côté, la LVPEP, à son art. 66 al. 1,
prévoit la perception d'une taxe communale, soit une contribution causale (le
législateur utilise en outre, mais à tort, le mot "impôt":
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 166). En l'espèce, la cause
réside dans les ouvrages réalisés par la collectivité et dans les services
publics mis à la disposition des propriétaires fonciers concernés; par voie de
conséquence, ces derniers sont assujettis au paiement d'une taxe (au sens
large) en échange de cette prestation particulière de la collectivité et de la
plus-value immobilière ou de l'avantage économique qui en résulte (voir
d'ailleurs la formulation de l'art. 4 LIC).
On distingue notamment parmi les taxes causales,
les émoluments ou taxes
(stricto sensu), des charges de préférences ou
contributions. Chaque prestation pécuniaire doit cependant être qualifiée pour
elle-même, sa dénomination n'est donc pas déterminante (ATF 106 Ia 241 ss = JT
1982 I 486 ss); en conséquence, il s'agit d'établir si l'art. 5.1 REE définit
une charge de préférence ou un émolument.
c)      Les émoluments sont dus en échange d'une
prestation déterminée (une intervention de l'administration; la mise à
disposition d'une installation publique); ils doivent donc logiquement ne pas
excéder, en principe, la valeur objective de celle-ci (principe de
l'équivalence).
Quant aux charges de préférence, ce sont des
contributions destinées à compenser l'avantage économique qui résulte pour
certains administrés de la création d'une installation publique ou d'une autre
activité assumée par la collectivité; elles doivent donc être calculées en
premier lieu en fonction de la plus-value retirée par l'administré ou le
propriétaire foncier intéressé (sur toutes ces questions, voir André Grisel,
Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, pp. 604 ss et 608 ss;
Buffat, op. cit., pp. 32 ss, sp. pp. 50, 116; RDAF 1991, pp. 163, 165 et 166;
prononcé non publié de la CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid.
3). En définitive, deux conditions définissent la charge de préférence:
l'assujetti retire en premier lieu un avantage particulier des installations
publiques, il en bénéficie plus que les autres administrés; en second lieu, cet
avantage est de nature économique, il consiste dans l'accroissement de la
valeur d'un bien, une plus-value immobilière notamment. Par ailleurs, peu
importe que l'utilisation économique du bien-fonds soit virtuelle ou
réalisable; en tous les cas, il n'est pas nécessaire que cet usage soit
immédiat. En d'autres termes, si la possibilité de raccordement existe, les
contributions correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à
leur perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a
pas été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par
le propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241 ss = JT 1982 I 486 ss et arrêts cités;
v. ég. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, Berne 1981, p. 244; Buffat, ibidem, pp. 42, 46, 48; A. Grisel,
ibidem, p. 609; Pierre Moor, Droit administratif III. pp. 314 ss; Revue fiscale
1986, p. 316; ZBI 1980, p. 179; 1979, p. 68).
d)      En l'espèce, la taxe unique prévue par
l'art. 5.1 REE doit être qualifiée de charge de préférence (voir dans le même
sens, prononcé non publié CCRI, Hôtel S. SA c/ commune de B. du 21 novembre
1983, consid. 3 et jurisprudence citée; prononcé n. p. CCRI, P. SA c/ commune
de R. du 14 mars 1991, consid. 3b); il ne fait aucun doute que, d'une part, les
assujettis bénéficient plus des avantages desdites installations collectives
que les propriétaires dont les bien-fonds ne sont pas compris dans le PPA et
qui assument le coût de leur propre épuration individuelle, voire que les
contribuables non propriétaires, et que, d'autre part, cet avantage est de
nature économique, puisqu'il consiste en une plus-value immobilière.
2.                     La recourante conteste le fait que les
contributions requises reposeraient sur une base légale suffisante; à tort,
dans la mesure où c'est plutôt le foisonnement des dispositions légales à
première vue applicables aux contributions liées à l'équipement qui caractérise
le droit vaudois.
a)      Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT):
"Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de
tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui
résultent de mesures d'aménagement".
Parmi ces avantages figurent les plus-values
d'équipement, savoir:
"Les avantages qu'assurent au propriétaire la construction de
routes ou de conduites permettant l'amenée d'eau, de gaz ou d'électricité ou de
canalisations" (DFJP/OFAT, ibidem, p. 119 ch. 13).
L'art. 19 al. 2 LAT précise, à propos de
l'équipement, que
"le droit cantonal règle la participation financière
des propriétaires fonciers"
; l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 4
octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements (LCAP) prévoit également ce qui suit, pour ce qui concerne les zones
affectées à la construction de logements proprement dits (sur cette notion voir
art. 2 al. 1 LCAP) :
"Les collectivités de droit public compétentes selon de droit
cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions
équitables aux frais d'équipement général. Ces contributions sont exigibles à
bref délai après l'achèvement des installations d'équipement. Les frais de
raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les
propriétaires fonciers".
Par "contribution", la LCAP entend,
outre des "taxes d'utilisation", des "frais d'équipement"
qui répondent à la définition donnée aux charges de préférences (pour plus de
détails, voir FF 1973 II 680).
Force est de constater que les règles de droit
fédéral précitées se limitent à prescrire le principe de la participation
financière des propriétaires fonciers; en revanche, la résolution concrète des
questions matérielles relèvent pour l'essentiel du droit cantonal. En effet,
d'une part l'art. 19 al. 2 LAT confère aux cantons un mandat législatif qui
leur laisse une grande marge de manoeuvre (DFJP/OFAT, op. déjà cité p. 243 ch.
25 ss, 27) et, d'autre part:
"L'art. 6 LCAP fixe certes des lignes directrices quant à la
répartition des frais d'équipement, mais non point des règles rigides dont les
cantons ne pourraient s'écarter; le droit fédéral n'interdit pas (...) de faire
supporter aux propriétaires jusqu'à la totalité de ces frais au regard de la
LCAP et de l'OLCAP (ATF 108 Ib 71 ss)" (arrêt non publié du TF, M. et R.
c/ Syndicat d'amélioration foncière des M. et Municipalité de P., du 2 août
1993, consid. 3).
En outre, si l'art. 17 al. 4 de l'ancienne loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(LPEP) prévoyait que
"les exploitants d'installations satisfaisant aux
obligations de droit public dans le domaine de la protection des eaux peuvent
percevoir des contributions et des taxes"
, en revanche, la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), entrée en
vigueur le 1er novembre 1992 et abrogeant la LPEP, ne semble fournir aucune
base légale à la participation financière des propriétaires fonciers; au plan
fédéral, la matière est donc entièrement régie par la LAT et, pour ce qui
concerne les zones affectées à la construction de logements, par la LCAP.
b)      L'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la
teneur suivante:
"Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais
d'équipement. Les articles 125 à 133 de la loi sur l'expropriation sont
applicables. Les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement
ou des contributions de plus-value sont réservées."
Les dispositions spéciales d'autres lois sont
donc réservées et priment la loi sur l'expropriation (LE) dans la mesure où
elles prévoient une participation aux frais d'équipement ou des contributions
de plus-value (BGC aut. 1985 p. 367, 3ème §).
La Commission centrale des améliorations
foncières a eu l'occasion de se prononcer sur la portée de cette réserve, à
propos il est vrai de la loi sur les améliorations foncières (LAF); elle a en
effet considéré que la LAF constitue l'une des lois expressément réservées par
l'art. 50 al. 1 LATC, dès lors qu'elle prévoit une participation des
propriétaires aux frais occasionnés par les travaux; elle a en conséquence
écarté l'application de la LE invoquée par la recourante (Prononcé de la CCAF
du 15 juillet 1991, M. et R. c/ Syndicat d'amélioration foncière des M.;
confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt non publié du 2 août 1993 déjà
cité, consid. 2b). Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé la
portée de la réserve au regard cette fois d'une taxe unique fondée sur la loi
vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
(LVPEP), en ces termes:
"...le Tribunal administratif pouvait retenir sans arbitraire
que les art. 4 LIC et 66 LVPEP (...) constituaient une base légale suffisante
pour le prélèvement des taxes litigieuses, sans qu'il soit nécessaire de se
référer aux dispositions de la loi sur l'expropriation en matière de
plus-value. Cette solution s'impose d'autant plus que les art. 134 LE et 50 al.
1 2ème phrase LATC réservent expressément les autres lois prévoyant des
contributions aux frais d'équipement" (arrêt non publié, S. c/
Municipalité de Lausanne, du 31 mai 1994, consid. 1c).
Dans la mesure où la LVPEP constitue une base
légale suffisante pour le prélèvement de contributions de plus-value,
l'application des règles des art. 125 ss LE ne constitue donc pas un passage
obligé. Il en résulte que la double limitation prévue par l'art. 129 LE, à la
moitié de la plus-value de l'immeuble concerné d'une part, à la moitié du montant
total des dépenses d'autre part, n'est pas applicable; n'est pas applicable non
plus la procédure prévue par l'art. 128 LE, qui réserverait la compétence dans
ce domaine aux tribunaux arbitraux compétents en matière d'expropriation, voire
sur recours au Tribunal cantonal.
c)      L'art. 66 al. 1 LVPEP a la teneur
suivante:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les
impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration."
L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux, auquel renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP, prévoit ce qui
suit :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la
taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des
taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de
dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil
d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses."
Le règlement sur l'évacuation et l'épuration des
eaux de la commune d'Ecoteaux (REE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9
juillet 1993, prévoit enfin, aux art. 5.1 ss, le régime des taxes permettant le
financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux (pour plus
de détails, voir partie Faits, lettre D et le considérant 1 b) ci-dessus). Il
résulte ainsi clairement de l'exposé qui précède que les taxes litigieuses
reposent sur une base légale suffisante, aux art. 66 LVPEP, 4 LIC et 5.1 REE.
3.                     a)      La recourante réclame un report de
l'exigibilité de la créance fiscale au moment de la réalisation effective du
logement potentiel attribué à sa parcelle, ce qui correspond en gros au moment
de la délivrance d'un permis de construire. Dans cet esprit, la recourante
invoque implicitement les principes de l'égalité de traitement, de la
couverture des coûts et de l'équivalence, de sorte que tant la méthode de
calcul fixée dans le règlement, que le critère du logement potentiel, sont
remis en question.
Dans un premier temps, il convient de vérifier
si la contribution prévue aux art. 5.1 ss REE respecte le principe de la
couverture des coûts; dans un second temps, la validité de cette contribution
sera examinée au regard du principe de l'équivalence, qui, comme on va le voir,
recouvre en partie le principe de l'égalité de traitement en matière
parafiscale.
b)      Par leur nature, les contributions
prévues aux art. 5.1 ss REE fournissent en elles-mêmes un critère quant à la
détermination de leur montant et de leur produit total, puisque ce dernier doit
correspondre aux frais occasionnés par les prestations publiques en
contrepartie desquelles elles sont perçues (ATF 105 Ia 146; v. ég. Tribunal
administratif de Genève, RDAF 1981, p. 187); en d'autres termes, selon le principe
de la couverture des coûts, les recettes obtenues par la perception de la
charge de préférence ne devraient pas dépasser le coût global de l'ouvrage. Ce
principe repose sur l'idée que les contributions ne doivent pas procurer des
recettes à l'Etat, au-delà de ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses
de l'activité à laquelle elles sont liées; à défaut, elles se transformeraient
en impôt (RO 97 I 329, JT 1972 I 209).
Dans ses déterminations du 10 mars 1994, la
municipalité a expliqué avoir repris le coût du réseau et de la STEP, ainsi que
les intérêts intercalaires, après déduction des subventions, pour un montant de
Fr. 531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr.
104'142.70.--, relevage du Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été
divisé par le nombre de logements existants et potentiels (101 existants et 112
potentiels = 213), le résultat étant arrondi à Fr. 2500.--; c'est ce dernier
montant forfaitaire qui a été repris par le REE adopté postérieurement par le
Conseil général, savoir le 24 mai 1993. Le Tribunal ne voit aucune critique à
adresser à la municipalité sous l'angle de la couverture des coûts, tant il est
vrai que, selon son calcul, le produit des contributions ne dépasse
effectivement pas le total des dépenses occasionnées par les installations
collectives d'épuration et d'évacuation des eaux usées.
En cours d'instruction, il est apparu que la
STEP réalisée ne présente pas la capacité nécessaire pour traiter les eaux
usées de tous les logements existants et potentiels, une fois la construction
de ces derniers achevée; la municipalité a déclaré à ce propos qu'elle mettrait
en chantier, le moment venu, l'agrandissement de la STEP qui s'avérerait
nécessaire. Dans cette éventualité, l'autorité communale ne pourra pas prélever
une nouvelle taxe pour financer de tels travaux; les recettes découlant des
taxes aujourd'hui litigieuses ne fourniront alors pas la couverture des frais y
relatifs, de sorte que le principe évoqué ci-dessus ne sera, à plus forte raison
encore, pas violé.
4.                     a)      Le principe de l'équivalence a été repris
par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire,
pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en
proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent
le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de
contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée). On a vu plus haut
que, s'agissant de charges de préférence, c'est la plus-value retirée de
l'investissement public qui doit servir de base au calcul de la contribution
(consid. 1c). Cette plus-value n'est pas aisée à déterminer dans chaque cas concret;
cela étant, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence a toujours admis
un certain schématisme dans le choix des critères permettant de cerner
l'avantage économique retiré par les propriétaires fonciers d'un équipement
public. Autrement dit, le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un
caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences
ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et
facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La
liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle
communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit
à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par
aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi
DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).
b)      On a vu plus haut que les art. 5.1 ss
REE prévoient une taxe unique de raccordement, fixée uniformément à Fr.
2'500.-- par logement existant ou potentiel (voir par équivalent-logement
existant : voir art. 5.2 al. 1, qui n'entre toutefois pas en considération dans
le cas d'espèce). A tout le moins est-ce l'unique critère applicable à
l'intérieur du périmètre du PPA; on précisera ici que ce critère doit être
compris en ce sens qu'il se réfère aux droits à bâtir conférés par le PPA,
lequel exprime également un nombre de logements existants ou potentiels. Or,
l'élaboration et l'adoption du plan partiel d'affectation du centre de la
localité et de son règlement, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1993,
ont suivi la procédure prévue aux art. 56 ss LATC. L'art. 57 al. 2 LATC
prévoyant que les propriétaires touchés soient avisés par lettre recommandée
n'aurait pas été observé par la Municipalité ce qui constituerait selon la
recourante une violation d'une règle essentielle de procédure; ce grief n'est
toutefois pas pertinent, l'avis personnel aux propriétaires touchés n'étant pas
exigé s'agissant, comme en l'espèce, d'un plan partiel portant sur une fraction
importante du territoire de la commune. Quoi qu'il en soit, la population a eu
l'occasion de s'exprimer lors des journées d'information organisées par la
Municipalité et, dans le cadre de la procédure elle-même, les particuliers ont
pu faire valoir leur point de vue par la voie de l'opposition à l'occasion de
l'enquête publique, puis, le cas échéant, de la requête au Conseil d'Etat.
Dès
lors, les griefs que pourrait faire valoir la recourante quant au nombre de
logements pris en compte ne peuvent être qu'écartés, tout au moins dans la
mesure où le nombre de logements pris pour base au calcul de la taxe qui lui
est demandée correspond à celui que lui attribue le plan; tel est précisément
le cas de la recourante, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'attarder plus
longuement aux critiques élevées à ce propos.
Le critère fondé sur le nombre de logements pour
arrêter la taxe unique de raccordement présente assurément un certain
schématisme. Il se rapproche cependant à la fois du critère de
l'équivalent-habitant ou de celui de la surface de plancher habitable. L'un et
l'autre de ces critères sont utilisés dans d'autres réglementations et ont reçu
un aval judiciaire (pour l'équivalent-habitant, voir ATF 115 Ib 31, consid. 2b
cc, sp. p. 33; pour le critère de la surface de plancher habitable voir arrêt
de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg - ci-après
ACCR FR VIII A no 8, par exemple). Quand bien même le critère de l'unité de
logement soit quelque peu plus schématique que les critères auxquels il est
apparenté, il ne prête en définitive guère à la critique et il n'est d'ailleurs
pas contesté pour lui-même, par la recourante.
Celle-ci
fait au demeurant essentiellement valoir que l'assimilation des
logements potentiels aux logements existants
serait insoutenable et arbitraire.
aa)    Sur ce point, on soulignera tout d'abord
que la nature même de la charge de préférence implique qu'elle puisse être
perçue - pour autant que la base légale applicable le permette - également
lorsque le propriétaire foncier dont les parcelles ont enregistré une
plus-value ne tire pas encore un profit effectif de l'équipement public en
question; autrement dit, sur le principe, rien ne s'oppose à ce que la charge
de préférence soit prélevée aussi bien pour les terrains bâtis que non bâtis
(dans ce sens, Buffat, p. 179 et références, Revue fiscale 1986, 205, ZBl 1980,
179, 1979, 68; voir aussi Pierre Moor, Droit administratif III 314; v. dans le
même sens, bien que d'une formulation plus générale, ATF 106 Ia 241 consid.
3b). On notera d'ailleurs que la législation fribourgeoise prévoit, en matière
d'épuration des eaux, la perception de taxes aussi bien auprès des propriétaires
de fonds bâtis que non bâtis; il est vrai que, dans la pratique, il semble que
les réglementations communales fribourgeoises, adoptées en application du droit
cantonal, ne prévoient pour les fonds non bâtis que des taxes s'élevant à 70%
de la taxe retenue pour les fonds construits (voir à ce sujet ACCR FR VIII A
nos 8 et 10 notamment, ainsi que Revue fribourgeoise de jurisprudence 1992,
181). Au demeurant, le Service de l'intérieur paraît lui-même admettre ce type
de solutions, en relevant à juste titre qu'il n'y a guère de motif que la
commune, soit les contribuables ordinaires, supporte à elle seule le
financement des installations d'épuration; or, il en serait bien ainsi dans la
mesure où la contribution ne serait pas perçue aussitôt après la réalisation de
l'équipement public, mais seulement - notamment dans le système fréquent dans
le canton de Vaud des taxes fondées sur la valeur ECA - au moment où les
biens-fonds bénéficiant de l'équipement sont effectivement construits.
Cependant, le Service de l'intérieur estime qu'il ne serait guère justifié de
prélever auprès des propriétaires de biens-fonds non bâtis une taxe dépassant
le 50% de la contribution perçue sur les terrains construits; cette solution
paraît d'ailleurs aller dans le même sens que les réglementations communales
fribourgeoises évoquées ci-dessus, sous réserve de la quotité jugée admissible.
A
cet égard, on relèvera encore que le législateur, lorsqu'il a adopté la LPEP,
comportant l'obligation de raccordement au réseau d'égout dans le cadre du
périmètre du plan directeur des égouts, visait certes à réaliser à long terme
une épuration optimale des eaux usées, mais aussi à assurer un financement
équilibré, commun et égal pour tous des installations nécessaires à ces tâches
(ATF 115 Ib 30, consid. 2a et références citées). De même, l'art. 6 al. 1 LCAP,
déjà cité, souligne que les contributions d'équipement, tout au moins dans les
zones affectées à la construction de logements, sont exigib
les à bref délai après l'achèvement des
installations, étant précisé que les frais y relatifs doivent être reportés
entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers, par opposition
aux contribuables ordinaires. Ces réglementations confirment, sur le principe,
que rien ne s'oppose au prélèvement de charges de préférence également dans le
cas de biens-fonds non bâtis.
Il
reste donc à déterminer - et c'est là sans doute le grief principal, mais
implicite, de la recourante - si la taxe perçue pour les logements existants et
pour les logements potentiels peut être identique sans violer l'art. 4 Cst. A
ce propos, on évoquera ici la position développée par le Département fédéral de
justice et police, dans son commentaire de la LAT (DFJP/OFAT, op. cit., p. 242
ch. 24), ou encore le Message du Conseil fédéral (FF 1973 II 679 s), qui
s'exprime notamment ainsi :
"(...) la nécessité de percevoir des contributions d'équipement
devient encore plus évidente lorsque les propriétaires fonciers ne font pas
usage de l'équipement exécuté au moyen des deniers publics parce qu'ils n'ont
pas l'intention de bâtir, mais conservent le terrain équipé, voire raccordé,
comme placement financier, dans le dessein de réaliser plus tard une
plus-value. En pareil cas, la perception de contributions d'équipement agit du
même coup contre l'accaparement des terrains à bâtir. Afin que cet objectif
puisse être atteint, le propriétaire d'un terrain équipé doit être astreint à
verser des contributions aux frais d'équipement ou à assumer ceux-ci, même s'il
ne se propose pas de construire dans un avenir prévisible ou n'a aucune
intention de le faire".
Il est clair que les suggestions tant du Conseil
fédéral que du Département fédéral de justice et police ne sauraient présenter
un caractère contraignant, ni pour les cantons, ni pour les communes,
s'agissant du choix d'un système de perception des contributions de plus-value
en matière d'épuration des eaux. Cependant, le tribunal ne saurait nier que le
système choisi par le Conseil général d'Ecoteaux répond à un intérêt public,
clairement mis en évidence par les autorités fédérales précitées. Il importe
peu, en définitive, que la plupart des autres communes du canton de Vaud
n'aient jusqu'ici pas jugé utile de suivre ces recommandations; on ne saurait -
quoi qu'en dise le Service de l'intérieur - en tirer la conclusion que le
système choisi par la Commune d'Ecoteaux comporte une assimilation insoutenable
entre biens-fonds bâtis et non bâtis. Le régime de la Commune d'Ecoteaux assure
en définitive une certaine cohérence entre la planification, l'équipement en
matière d'épuration et enfin le financement de ce dernier; une telle solution
repose ainsi sur des motifs objectifs, dont les autorités fédérales ont reconnu
qu'ils correspondent à un intérêt public, et ne saurait dès lors être qualifiée
de contraire à l'art. 4 Cst.
bb)    La recourante demande le report de la
perception de la taxe au moment de la délivrance d'un permis de construire,
concrétisant le droit à bâtir correspondant au logement potentiel qui a été
attribué à sa parcelle. Or, comme on l'a vu, d'une part le critère de l'unité
de logement, qui permet d'arrêter la taxe unique de raccordement, ne prête
guère à la critique, et cela quand bien même il n'échappe pas à un certain
schématisme, d'autre part rien ne s'oppose au prélèvement d'une charge de
préférence aussi bien dans le cas de bien-fonds bâtis que non-bâtis et, dans
cette hypothèse, une taxe identique pour les logements existants et potentiels
n'est pas contraire à l'art. 4 Cst. Dans ces conditions, la recourante, qui
fait indiscutablement partie du cercle des assujettis tel qu'il est déterminé
par le REE, ne saurait être exonérée du paiement de la charge de préférence,
même provisoirement - savoir jusqu'à la délivrance d'un permis de construire -
sauf à ce que ce même REE en fournisse la base légale. Force est cependant de
constater que ce dernier ne contient aucune disposition susceptible de
justifier un traitement particulier en faveur de certains assujettis, au motif
que leur droit à bâtir localisé comporte un quota d'un ou de plusieurs
logements potentiels, de sorte que le Tribunal administratif ne saurait, par un
arrêt, contraindre le législateur communal d'Ecoteaux à l'y introduire contre
son gré.
c)      Vu les considérants qui précèdent, le
Tribunal estime qu'une contribution de Fr. 2500.-- par logement existant ou
potentiel n'est pas excessive; cette charge de préférence prévue aux art. 5.1
ss REE n'aboutit pas à un résultat insoutenable et n'est pas non plus
constitutive d'une inégalité de traitement. Elle est ainsi conforme tant au
principe de l'équivalence, qu'aux principes tirés de l'art. 4 Cst., le
législateur communal n'ayant pas abusé de sa liberté d'appréciation. En
conséquence, les moyens invoqués par la recourante sont mal fondés et le
recours doit être rejeté.
5.                     En conclusion, la décision de la Commission
communale de recours du 11 novembre 1993 doit être confirmée.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument doit être
mis à la charge de la recourante (art. 55 LJPA); il sera fixé à Fr. 500.--. La
municipalité, qui a procédé sans mandataire, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête:
I.                 Le recours est rejeté.
II.                 La décision de la Commission communale de recours
d'Ecoteaux du 11 novembre 1993 est confirmée.
III.                Un émolument de justice de Fr. 500.-- (cinq cents
francs) est mis à la charge de la recourante Ruth Beausire.
IV.               Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 10 mars 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint