vd_omni · AC.2017.0402 · 2018-07-26 · fr

A.______/Service du développement territorial, Municipalité de Gilly, B.________ | Admission partielle d'un recours dirigé contre une décision du SDT refusant d'autoriser a posteriori diverses aménagements et ordonnant la remise en état (par la suppression des revêtements de sol, de toute installation de chauffage et de l'ensemble des équipements en lien avec l'habitation du sous-sol) de locaux non habitables (dépôt) selon le permis de construire qui avaient été transformés sans autorisation et rendus habitables. Admission du recours dans la mesure où il tend à l'annulation de la remise en état par la suppression du revêtement de sol posé (carrelages) dans la mesure où il ne contribue que marginalement au caractère habitable du dépôt. Confirmation de l'ordre de suppression de toute installation de chauffage et de portes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.07.2018 AC.2017.0402

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 juillet 2018
Composition
M. Stéphane Parrone, président; MM. Raymond Durussel et Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Gilly,
représentée
par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********,
Objet
Remise en état
Recours Michel A.________ c/ décision du Service du
développement territorial du 23 octobre 2017 (décision de mesures de remise
en état des lieux sur la parcelle n°517, lieu-dit "Les Rottes",
bâtiment ECA n° 479 - affectation du sous-sol)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 517 de la commune de Gilly
depuis le 20 février 1997. Cette parcelle est colloquée en zone viticole,
conformément au Plan général d'affectation de la commune de Gilly approuvé par
le Conseil d'Etat en date du 14 août 1985 (ci-après: le PGA). Cette parcelle
supporte une habitation (ECA n° 479) qui n'a plus d'usage agricole.
Le bâtiment, composé d'un sous-sol, d'un
rez-de-chaussée et de combles, présentait, selon le Service du développement
territorial (SDT), à sa construction en 1980, une surface brute de plancher
habitable (SBPH) d'environ 235.79 m
2
(rez-de-chaussée et une partie
des combles). Le sous-sol était considéré comme une surface annexe d'environ
173.44 m
2
. Sur les plans annexés au permis de construire délivré par
la commune de Gilly le 24 septembre 1979 en faveur du précédent propriétaire et
constructeur C.________, le sous-sol abritait divers locaux techniques, un WC,
ainsi qu'un grand local désigné comme "dépôt".
La création d'un appartement dans les combles a été
autorisée par le service cantonal compétent le 13 novembre 1980. Un permis de
construire a été délivré le 9 février 1981 et le permis d'habiter le 12 juin
1985. Cet agrandissement a induit une augmentation d'environ 104.31 m
2
de la SBPH, le bâtiment présentant alors une surface habitable totale d'environ
340.10 m
2
selon le SDT.
En 1982 et 1988, quelques travaux de minime importance
ont été effectués suite à des autorisations communales.
B.
En 1995, C.________ a soumis à l'autorité communale un projet
d'aménagement d'un studio au sous-sol du bâtiment. Dans la mesure où la
parcelle était comprise à l'intérieure de la zone viticole du PGA, le Service
de l'aménagement du territoire (SAT; à présent le SDT) a émis un préavis
négatif. Ce service a constaté, à ce stade, l'existence de quatre appartements
dans le bâtiment et a retenu en substance que la création d'un cinquième
logement n'était pas envisageable, car les quatre logements existants
épuisaient déjà les possibilités dérogatoires de la législation en vigueur sur
l'aménagement du territoire hors de la zone à bâtir. Par lettre du 5 avril
1995, C.________ a alors informé la municipalité de Gilly qu'il renonçait à la
création du studio.
Selon les déclarations de A.________ lors de
l'inspection locale qui s'est tenue le 4 juin 2018, C.________, qui exploitait
un domaine viticole, habitait le bâtiment en question et utilisait le sous-sol
essentiellement pour y stocker du matériel destiné à son exploitation. Il a
cessé son activité viticole quelques années avant la vente de la parcelle à A.________
en février 1997.
C.
Après avoir acquis le bâtiment, A.________ a mis à l'enquête publique un
projet de transformation intérieure visant à réaménager l'appartement du
rez-de-chaussée côté Ouest. Le 28 août 1997, un permis de construire (avec
autorisation cantonale) a été octroyé pour la transformation du rez-de-chaussée
du bâtiment, sans augmentation des surfaces. Le permis d'habiter délivré le 1
er
décembre 1997 précisait que le sous-sol "reste non habitable".
D.
Depuis 2012 au moins, A.________ a loué le rez-de-chaussée du bâtiment
dont il est propriétaire. A partir du 1
er
juillet 2015, un nouveau
bail a été signé avec la famille D.________ et E.________. Le contrat mentionne
un "appartement de 4,5 pces situé au rez. Sup." comprenant notamment
"1 local-bureau".
Le 3 juillet 2015, le Contrôle des habitants de
Gilly a enregistré l'arrivée d'une personne majeure, F.________, qui aurait
déclaré vivre au sous-sol du bâtiment, dans un studio aménagé à cet effet.
A la demande de la commune de Gilly, et suite à
l'inscription au contrôle des habitants précitée, G.________ SA, agissant comme
service technique communal, a effectué une visite le 19 octobre 2015 sur la
propriété de A.________. Le "rapport de passage" établi à cette
occasion mentionne notamment ce qui suit:
"Personne n'était présent lors de la visite. Depuis
l'extérieur, à travers les fenêtres, le sous-sol semble habité. La
[sic]
studio est accessible depuis le garage,
et donne sur l'abri PC et un couloir dont l'affectation ne peut pas être
définie depuis l'extérieur.
Dimensions du studio: env. 6.90 x 5.80 x 2.50m. Surface du
studio : 6.90 x 5.80 = 40m2.
Dimensions de la fenêtre: env. 1.60 x 0.90m. Surface de la
fenêtre : 1.60 x 0.90 = 1.44m2.
Selon l'art. 28 RLATC, Eclairage et ventilation. "Tout
local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré
naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface
qui n'est pas inférieure au 1/8 e de la superficie du plancher et de 1 m2 au
minimum." Or, le 1/8 de 40m2 donne 5m2 de surface éclairante minimum, ce
qui n'est pas le cas de la fenêtre du studio.
Actions : La Commune doit requérir des explications de la
part du propriétaire, dans la mesure où la surface habitable existante ne peut
pas être modifiée sans l'autorisation préalable du SDT. Faire appel à Me Henny
pour la rédaction du courrier".
A la suite de ce rapport, A.________ a été
interpellé par courrier de la Municipalité du 27 octobre 2015 afin qu'il
fournisse des explications sur ces constations.
Par courrier du 13 novembre 2015, A.________ a
adressé à la Municipalité de Gilly copie des baux à loyer des deux locataires
du rez-de-chaussée en précisant que les locaux au sous-sol étaient utilisés
comme "dépôts, bibliothèque et salle de jeux uniquement".
Par lettre du 23 novembre 2015, la commune de Gilly
a transmis son dossier concernant la parcelle n°517 au SDT comme objet de sa
compétence. Une visite locale a été organisée par le SDT le 12 février 2016,
lors de laquelle étaient présents deux représentants du SDT et A.________. Des
photographies ont été prises à cette occasion. Le SDT retranscrit cette visite
de la façon suivante:
"L'entrée au sous-sol se fait par la porte du garage. Il
a été constaté que le sous-sol est loué avec les appartements du
rez-de-chaussée. Qu'une partie a effectivement été aménagée en studio
comprenant un lit, un bureau, une salle de bains et l'autre partie sert de
local pour faire de la couture, du repassage et jouer. Il y a également 4
caves, une buanderie avec un local citerne. M. A.________ précise que le
carrelage a été posé vers 1999."
Le 2 novembre 2016, un projet de décision a été
notifié à A.________ par le SDT. Un délai au 30 novembre 2016 lui a été imparti
pour faire part de ses observations. Par courrier du 12 janvier 2017, le
conseil de A.________ a transmis au SDT les déterminations de l'intéressé qui,
en substance, précisait que dès la construction du bâtiment, il y avait eu des
WC sous l'escalier au sous-sol et que le chauffage des locaux au sous-sol avait
également toujours existé et était nécessaire pour le confort des appartements
du rez-de-chaussée. Il a aussi indiqué qu'F.________ n'avait jamais habité au
sous-sol et qu'il n'y avait aucun lit ni salle de bains à cet endroit. Sur ce
point, un courriel du 5 janvier 2017, émanant de D.________ à destination de A.________,
a été produit indiquant que F.________ n'avait jamais habité au sous-sol du
bâtiment qui n'a pas été aménagé en studio. L'intéressé aurait utilisé, en
étant hébergé de façon transitoire, la chambre du fils des époux D.________ et
E.________ qui étudiait à Zürich.
E.
Par décision du 23 octobre 2017, le SDT a ordonné à A.________ de
procéder aux travaux de remise en conformité suivants:
"A.
Mesures de remise en état des lieux
·
Suppression des revêtements de sols (béton brut) du sous-sol et
de toute installation de chauffage.
·
Suppression de l'ensemble des équipements et du mobilier en lien
avec l'habitation dans le sous-sol.
·
Le sous-sol ne peut être utilisé que comme cave, surfaces de
rangement, à l'exclusion de toute occupation pour du logement.
B.
Autres mesures
·
Un délai au
31 janvier 2018
est imparti au propriétaire
pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
·
.Une séance de constat sera fixée ultérieurement, sur place, en
présence du propriétaire.
·
Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle
rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies
à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance de
constat".
A l'appui de sa décision, le SDT a en substance
retenu que les travaux réalisés au sous-sol par le propriétaire entre 1997 et 2012,
rendaient les locaux habitables et ne pouvaient pas être régularisés
a
posteriori
. Le sous-sol devait rester une surface annexe (lieu de dépôt et
de stockage).
F.
Par acte du 9 novembre 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée, concluant à son
annulation et à la constatation que le sous-sol du bâtiment sis sur la parcelle
n° 517 de la commune de Gilly est dans un état conforme au droit et qu'aucune
remise en état n'est nécessaire.
Le 19 décembre 2017, le SDT a conclu au rejet du
recours. Dans sa réponse du 17 janvier 2018, la Municipalité de Gilly s'est
ralliée au point de vue du SDT sur les moyens du recours et s'en est remis à justice
s'agissant du recours et des conclusions prises.
Le 27 février 2017, le recourant a maintenu ses
conclusions.
Le 13 mars 2017, le SDT a également maintenu ses
conclusions.
La Cour a procédé à une inspection locale le 4 juin
2018, visitant le sous-sol du bâtiment ECA n° 479 en présence des parties, qui
ont pu s'exprimer, et de certains locataires du recourant. Un procès-verbal de
l'audience a été communiqué aux parties.
Le recourant a produit des pièces complémentaires
les 11 juin et 12 juillet 2018.
G.
Le Tribunal a statué à huis clos et a approuvé les considérants du
présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, portant sur un ordre de remise en état, peut faire
l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]). Le propriétaire à l'encontre duquel cette décision a été rendue a
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité
du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Il convient tout d'abord de déterminer dans quelle mesure le sous-sol du
bâtiment ECA n° 479 a été transformé. En effet, l'autorité intimée reproche en
substance au recourant d'avoir rendu habitable ce sous-sol sans y être
autorisé, ce que l'intéressé conteste. Selon ce dernier, le sous-sol n'est pas
habité et ne l'a jamais été. Il serait dans l'état dans lequel il se trouvait
lors de la délivrance du permis de construire en 1979.
En l'espèce, on retiendra que le bâtiment en
question a été construit pour un vigneron. Les plans faisant l'objet du permis
de construire délivré par la commune de Gilly le 24 septembre 1979 en faveur du
précédent propriétaire désigne le local litigieux comme "dépôt". Plus
précisément, aux dires du recourant, le sous-sol servait de cave et permettait
l'entreposage de machines liées à l'exploitation viticole. Tout comme le
recourant, le SDT considère que le bâtiment était initialement conforme à l'affectation
de la zone.
Selon les plans de 1979, le sous-sol en question
comprenait un grand dépôt sur toute sa moitié sud et, sur sa moitié nord,
d'ouest en est, un abri, une cave, une chaufferie avec une citerne, une
buanderie, des WC, et un "disponible". On accédait au sous-sol par
une porte de garage donnant sur le dépôt, lequel était éclairé par trois
fenêtres (une de 1.65 m sur 1 m et deux de 1.09 m sur 1 m).
Il ressort du dossier qu'en 1981, la création d'un
appartement dans les combles a été autorisée. Puis, en 1995, le propriétaire
précédent de la parcelle a eu pour projet d'aménager un studio au sous-sol du
bâtiment. Interpellé sur la question, le SAT avait émis un préavis négatif
retenant notamment que le projet, compris à l'intérieur de la zone viticole du
plan général d'affectation, était soumis à autorisation du département. Pour le
SAT, la destination de la construction envisagée ne correspondait pas à
l'affectation de la zone et il a dès lors examiné si les travaux envisagés
pouvaient être admis en regard des exigences de l'article 24 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et de l'article
81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). Selon les conclusions du service, la création
d'un cinquième logement au détriment d'un garage, ne pouvait être admise. En
effet, le bâtiment comprenait déjà quatre appartements alors qu'il n'en
comptait que deux lors de sa construction en 1979. En conséquence, les possibilités
dérogatoires offertes par l'article 24 LAT étaient déjà épuisées. Suite à ce
préavis, l'ancien propriétaire a renoncé à son projet.
Après avoir acquis le bâtiment en 1997, le recourant
a réaménagé l'appartement du rez-de-chaussée côté Ouest, obtenant le 28 août
1997 un permis de construire (avec autorisation cantonale) pour la
transformation du rez-de-chaussée du bâtiment, sans augmentation des surfaces
et un permis d'habiter délivré le 1
er
décembre 1997 précisant
expressément que le sous-sol devait rester non habitable. Il n'est pas contesté
qu'aucune demande de changement d'affectation, régularisation de travaux ou de
permis de construire n'a été déposée par le recourant après 1997.
Il est pourtant apparu lors de l'inspection locale
que des travaux ont bien été réalisés par le recourant depuis 1997. Alors que
le "dépôt" d'origine, mesurait 16.49 m sur 5.10 m, la vision locale a
permis de constater que cet espace a été cloisonné. Il est désormais séparé en
trois pièces distinctes. Il comprend une pièce centrale sur laquelle donne la
porte d'entrée (porte de garage), laquelle comporte une fenêtre et a été isolée
par le recourant. Cette pièce permet, par un couloir puis un escalier, l'accès
aux étages supérieurs. Elle dessert sur la gauche et sur la droite deux autres
locaux qui sont désormais fermés par des portes d'intérieur, ou d'appartement,
chacun étant loué avec un des appartements du rez-de-chaussée. Le local fermé
situé à droite (angle Sud-Est) est utilisé par la locataire comme atelier de
peinture. Il dispose d'un chauffage installé au mur et de deux fenêtres au sud
et à l'est. Le local de gauche (angle Sud-Ouest), dévolu au locataire de
l'autre appartement du rez-de-chaussée (soit actuellement B.________), comprend
aussi un chauffage et une fenêtre. Les fenêtres telles qu'observées lors de
l'inspection locale semblent correspondre aux plans d'origine du local. En
revanche, ceux-ci ne mentionnent pas la présence de radiateurs. Le sol des
trois pièces est couvert par du carrelage. Les murs sont recouverts avec du
crépi d'intérieur fin. Les nouvelles cloisons de séparations, probablement en
carreaux de plâtre, sont équipées d'interrupteurs et de prises électriques.
Selon les déclarations du recourant faites lors de
l'inspection locale, le sous-sol a été carrelé par ses soins en 1999 et c'est
environ à la même époque qu'il a érigé les cloisons qui délimitent désormais
les pièces intérieures. S'agissant des radiateurs, le recourant allègue qu'ils
étaient présents dès l'origine et produit à ce sujet une attestation du
propriétaire précédent. Il a été constaté lors de l'inspection des lieux que
ces radiateurs étaient d'un modèle ancien, le recourant précisant à ce sujet
qu'ils ne sont d'ailleurs pas installés selon les standards actuels. On
relèvera que la Cour n'a, à cette occasion, pas pu examiner, à titre de
comparaison, les chauffages situés au rez-de-chaussée, le locataire présent
lors de l'audience ayant refusé l'accès à son logement. Ultérieurement, le
recourant a produit des photographies de chauffages du rez-de-chaussée dont
l'aspect est similaire à ceux du sous-sol.
3.
a) En réalité, le recourant ne conteste pas formellement que le sous-sol
doive rester une surface annexe (lieu de stockage et de dépôt) et qu'il ne
puisse pas être destiné à l'habitation ou à la création d'un studio, comme cela
a été expressément mentionné en 1997. Il soutient simplement que ce local n'est
pas habité et ne l'a jamais été et qu'il n'est pas aménagé de façon à être
habitable. Il estime que la demande de suppression du carrelage est totalement
contraire au principe de proportionnalité et au bon sens, le carrelage de
locaux de cave étant admissible. Il considère que l'installation de chauffage
existe depuis la création du bâtiment, précisant que ce chauffage est
nécessaire pour le confort des appartements du rez-de-chaussée et ajoutant que
de l'humidité monte du sol, qui est constitué d'une simple dalle en béton.
b) Concernant de la question de l'habitabilité, il
ressort de la jurisprudence que pour être considéré comme "habitable",
un niveau doit se prêter au séjour durable des personnes, que ce soit pour
l'habitation ou le travail. Pour décider si un niveau est habitable ou non, la
seule intention du constructeur n'est pas décisive, mais il faut examiner si
objectivement, l'aménagement du niveau considéré permet de rendre la surface
facilement habitable. Il convient de vérifier si les locaux prévus répondent
aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en
ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables (cf.
AC.2016.0437 du 7 février 2018 consid. 8a et les nombreuses références citées;
AC.2015.0306 du 2 novembre 2016 consid. 1c). Mais ce point n'est pas à lui seul
décisif, en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un local ne soit pas réglementaire
sous cet angle pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors
qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation
malgré sa non-conformité. La condition qui serait fixée dans les permis de
construire ou d'habiter concernant le caractère non habitable n'est ainsi pas
suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective
d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface
habitable (AC.2015.0306 précité consid. 1c et les références citées).
c) Pour le Tribunal, il convient de considérer qu'à
partir du moment où le local "dépôt", qui bénéficiait dès l'origine
d'un éclairage naturel et de WC et qui était également chauffé (selon le
recourant), a été en plus cloisonné de manière à former des pièces privatives
et entièrement carrelé, il peut être considéré comme étant habitable, même si
le recourant soutient qu'il n'a jamais été habité. Au demeurant, le dossier
contient des indices que, nonobstant les déclarations du recourant ou de ses
locataires, ces locaux ont bien été habités, c'est-à-dire en l'occurrence
utilisés comme chambres. On peut relever notamment les déclarations
manifestement spontanées d'un locataire qui a affirmé au Contrôle des habitants
qu'il vivait au "sous-sol". Cet événement est à l'origine d'ailleurs
des contrôles effectués ensuite par la municipalité. Le dossier comporte
également plusieurs photographies qui tendent à confirmer que le local a pu
héberger un ou des locataires. Les photographies montrent ainsi la présence
d'une télévision, d'un lit, d'un lustre, de tableau au mur, de rideaux aux
fenêtres ou de tapis au sol, autant d'éléments qu'il est singulier de retrouver
dans une cave destinée exclusivement au dépôt. Quoi qu'il en soit cette
question peut rester indécise dans la mesure où elle n'est pas déterminante
pour établir le caractère habitable des locaux.
4.
Il n'est pas douteux que les travaux décrits plus haut, qui ont pour
effet de rendre durablement habitable un local qui à l'origine était destiné au
stockage et à l'entreposage dans un bâtiment situé en zone viticole,
constituent un changement d'affectation avec travaux soumis à autorisation au
sens des 22 al. 1 LAT, 103 al. 1 LATC et 68 RLATC.
Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, pour
tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité
cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud,
l'autorité cantonale compétente pour délivrer une telle autorisation spéciale
est le DTE, par l'intermédiaire du SDT (cf. art. 120 al. 1 let. a et 121 let. a
LATC).
Puisqu'en l'occurrence les travaux ont été effectués
sans les autorisations nécessaires, il faut examiner s'ils peuvent être
régularisés
a posteriori
.
5.
a) L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des
constructions et des installations peuvent être considérées comme conformes à
l'affectation de la zone agricole. Il dispose en particulier (al. 1) que sont
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice, mais que cette notion de conformité peut être
restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT.
b) En l'occurrence, la parcelle n° 517 est sise en
zone viticole, soit hors de la zone à bâtir. Il est constant que le bâtiment du
recourant a été construit sur la base d'un permis délivré en 1979, donc après
le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(aLPEP; RO 1972 I 958) – abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396
consid. 4.2.1; 127 II 209 consid. 2c). Depuis son achat par le recourant en
1997, voire avant, le bâtiment est destiné à la location et à l'habitation.
Initialement utilisé par un vigneron, il est devenu sans rapport avec
l'agriculture et comprend uniquement des appartements loués. Selon les
déclarations du recourant en audience, il n'a pour sa part jamais utilisé le
dépôt à des fins agricoles. Partant, ce bâtiment n'est plus conforme avec
l'affectation de la zone agricole, pas d'avantage que ne le sont les travaux
servant à augmenter sa surface habitable.
6.
Compte tenu de ce qui précède, une régularisation du changement
d'affectation ne pourrait intervenir que dans le cadre du régime dérogatoire
des art. 24 ss LAT, prévoyant dans quels cas des autorisations peuvent être
exceptionnellement délivrées pour des travaux non conformes à la zone à bâtir.
a) C'est le lieu de relever que, conformément à la
jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de régularisation doivent être
examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée)
des travaux. Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable
au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans
l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (TF 1C_139/2014 du 17
mars 2015; 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, et les références citées).
En l'espèce, il ressort des déclarations du
recourant que les travaux litigieux (en particulier la pose du carrelage et des
cloisons) ont probablement été réalisés en 1999.
b) aa) En vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT, en vigueur
en 1999, le droit cantonal pouvait autoriser la rénovation de constructions ou
d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour
autant que ces travaux fussent compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire. D'éventuelles dérogations ne pouvaient être
accordées qu'aux conditions plus restrictives de l'art. 24 al. 1
er
aLAT si le droit cantonal complémentaire ne prévoyait rien sur ce point (Droit
vaudois de la construction, 2
ème
édition, Lausanne 1994, rem. 8.1.1.
ad art. 24 LAT, p. 45). L'art. 81 al. 4 aLATC, permettait la transformation ou
la reconstruction partielle de constructions non conformes à l'affectation de
la zone; selon cette disposition, une transformation était partielle
lorsqu'elle ne comportait que des modifications intérieures, des
agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par
rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résultât pas d'effets
notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
Une transformation au sens de l'art. 24 al. 2 aLAT
peut consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure
qu'en un changement d'affectation; elle doit être considérée comme partielle
dans la mesure où l'identité de la construction est conservée et où la
transformation ne crée aucune incidence nouvelle majeure sur le mode
d'utilisation, l'équipement et l'environnement (Droit vaudois de la
construction, op. cit., rem. 8.3.1.1, p. 46). Cela signifie que l'identité du
bâtiment doit être conservée dans ses traits essentiels; un agrandissement
éventuel doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment
existant (ATF 118 Ib 497; 112 Ib 94). Les modifications ne doivent pas avoir
une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et
l'environnement (ATF 113 Ib 219, 303; 112 Ib 277; cf. également, DFJP/OFAT,
Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24). Le refus de reconnaître à un
projet la qualification de "transformation partielle" ne proviendra
pas nécessairement de l'ampleur de l'agrandissement d'un immeuble, mais pourra
également résulter du fait que l'ouvrage existant aura perdu son identité, soit
en raison de la nature des travaux entrepris, soit en raison d'un changement
d'affectation (Droit vaudois de la construction, op. cit., rem. 8.3.2.1, p.
46). Il en va en particulier ainsi dans le cas de l'affectation au logement de la
totalité du bâtiment voué à l'abandon, en le surélevant et en modifiant sa
façade et ses toitures (CCR 5339 du 2 septembre 1987), dans celui de la
transformation d'une grange en habitation (Arrêt TA AC 7453 du 12 février 1992)
ou encore de l'aménagement d'un ou deux logements dans un hangar ou dans un
rural, cette affectation nouvelle étant sans rapport avec la destination
originelle des bâtiments en cause (JT 1989 I 445).
bb) En l'espèce, compte tenu de l'augmentation du
nombre d'appartements qui avait déjà eu lieu, les transformations
supplémentaires réalisées par le recourant excèdent manifestement ce qui est
permis par le régime dérogatoire, ce qui avait d'ailleurs déjà été signifié en
1995 au précédent propriétaire par le SAT lorsqu'il avait envisagé de créé un
studio au sous-sol. Le permis de construire obtenu par le recourant en 1997
maintenait tels quels les volumes réservés à l'usage de dépôt au sous-sol. Ces
volumes n'ont toutefois pas été conservés, mais transformés en locaux séparés
et habitables Le caractère général du sous-sol s'en est trouvé totalement
modifié. Force est de constater que les possibilités offertes par les art. 24
al. 2 aLAT et 81 al. 4 aLATC sont largement dépassées, s'agissant d'un bâtiment
qui ne comportait à l'origine que deux logements pour une SBPH d'environ 235.79
m2 et qui comporte actuellement déjà deux logements supplémentaires. On ne
saurait parler de transformations partielles au sens des dispositions citées
ci-dessus. Les travaux litigieux ne peuvent donc pas être régularisés sur la
base de la législation en vigueur au moment de leur réalisation.
c) Conformément à la jurisprudence citée plus haut,
il convient d'examiner si le droit en vigueur actuellement pourrait être plus
favorable au recourant.
aa) L'art. 24a LAT, qui a trait au changement
d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir
ne nécessitant pas de travaux de transformation, n'est pas applicable en
l'espèce, dès lors que le recourant a réalisé divers travaux à l'intérieur du
bâtiment. Tel ne saurait être le cas non plus de l'art. 24b LAT, qui traite des
activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir, activités qui
supposent que l'on soit en présence d'une entreprise agricole au sens de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
L'art. 24c LAT soumet pour sa part à certaines conditions la rénovation, la
transformation partielle, l'agrandissement mesuré et la reconstruction de
constructions et installations anciennes sises hors de la zone à bâtir. Cette
disposition est applicable aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral (art. 41 de l'ordonnance fédérale
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972. Construit en
1979 sans qu'en outre une modification quant au zonage de la parcelle en cause
ne soit par la suite intervenue, le bâtiment ECA n° 479 ne peut être mis au
bénéfice de l'art. 24c LAT.
En définitive, c'est bien l'art. 24d LAT dont il
faut faire application. Celui-ci dispose ce qui suit:
"
Art. 24d
Habitations
sans rapport avec l'agriculture, constructions et installations dignes de
protection
1
L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles
conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans
rapport avec l'agriculture.
1bis
...
2
Le changement complet d'affectation de constructions
et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à
condition que:
a.
celles-ci aient été placées
sous protection par l'autorité compétente;
b.
leur conservation à long
terme ne puisse être assurée d'une autre manière.
3
Les autorisations prévues par le présent article ne
peuvent être délivrées que si:
a.
la construction ou
l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à
l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de
remplacement que n'imposerait aucune nécessité;
b.
l'aspect extérieur et la
structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;
c.
tout au plus une légère
extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement complet
d'affectation de la construction ou de l'installation sont à la charge du
propriétaire;
d.
l'exploitation agricole des
terrains environnants n'est pas menacée;
e.
aucun intérêt prépondérant
ne s'y oppose
".
Cet article est complété par l'art. 42a OAT, qui a
la teneur suivante:
"
Art. 42a
Transformation de bâtiments
d'habitation agricoles érigés selon le nouveau droit (art. 24d, al. 1, LAT)
1
Un agrandissement peut être admis conformément à
l'art. 24d, al. 1 et 3, LAT s'il est indispensable pour un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles.
2
...
3
La reconstruction peut être admise si la
destruction était due à un cas de force majeure".
Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises
en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui, sous l'intitulé "Constructions
hors des zones à bâtir" prévoit ce qui suit :
"Le département peut autoriser l’utilisation de
bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur substance à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un agrandissement de la partie
habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral."
Dans la mesure où bâtiment ECA n° 479 ne fait
l'objet d'aucune mesure de protection particulière, ce sont les al. 1 et 3 de
l'art. 24d LAT qu'il convient de prendre en considération.
Selon la jurisprudence, l'affectation nouvelle au
sens de l'art. 24d al. 1 LAT ne peut être que l'habitation; il ne saurait
être question d'activité artisanale ou commerciale. Les conditions posées à
l'art. 24d al. 3 LAT constituent des exigences légales sur lesquelles des
motifs subjectifs de rentabilité ou de convenance personnelle ne peuvent
l'emporter. Ces exigences sont de plus cumulatives et doivent être appliquées
avec rigueur compte tenu du principe constitutionnel de la séparation des zones
à bâtir de celles qui ne le sont pas (AC.2015.0062 du 11 mars 2016 consid. 6a).
La doctrine rappelle que l'objectif de l'art. 24d
LAT a été résumé par la formule "un logement reste un logement", et
souligne que ce but limite en principe au bâti existant les possibilités de
réaffectation à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Sont
déterminantes l'ampleur et l'intensité de l'usage d'habitation antérieur
(Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017,
n° 5 et 16 ad art. 24d LAT).
Selon l'Office fédéral du développement territorial
(cf. explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août
2004), la notion d' "indispensable pour un usage d'habitation répondant
aux normes usuelles" devra être précisée dans la pratique; il a
délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont
l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette
disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours
selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment
d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée
par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur
ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre
général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2; cf. aussi arrêts
AC.2007.0152 du 21 octobre 2008 consid. 3c; AC.2006.0050 du 20 février
2007 consid. 5). Par ailleurs, le Tribunal de céans a déjà jugé par le
passé que "conformément à l'art. 42a OAT, la transformation d'une pièce
non habitable (surface annexe) en une pièce habitable ne serait admissible que
si [cette pièce transformée] était indispensable à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles" (AC.2015.0062 du 11 mars 2016 consid. 6b).
bb) En l'occurrence, les travaux en question ont
pour effet non pas de maintenir un logement, mais bien d'étendre la surface
habitable du bâtiment dans un local qui servait de dépôt. De plus, il est
manifeste que le changement d'affectation de ce dépôt n'est pas indispensable à
un usage d'habitation répondant aux normes usuelles: rien ne permet d'indiquer
que les appartements situés aux niveaux supérieurs nécessiteraient une telle
extension de leur surface habitable pour répondre aux standards actuels, et le
recourant ne l'allègue d'ailleurs pas. Ces aménagements ont plutôt un simple
but de commodité, qui est insuffisant au regard des exigences légales.
d) Il résulte des considérants qui précèdent que les
travaux et aménagements exécutés, qui ont été réalisés sans les autorisations
spéciales requises (cf. art. 120 al. 1 let. a LATC), ne sont pas conformes à la
zone agricole et ne peuvent bénéficier d'une dérogation au sens des art. 24 ss
LAT. En d'autres termes, ils ne peuvent pas être régularisés
a posteriori
.
7.
Puisqu'une régularisation n'est pas possible, les aménagements effectués
doivent en principe faire l'objet d'une remise en état. Dans ce cadre, le SDT a
ordonné la suppression des revêtements de sol, de toutes les installations de
chauffage, ainsi que de l'ensemble des équipements et du mobilier en lien avec
l'habitation dans le sous-sol. Il a de plus ordonné que le sous-sol ne soit
utilisé que comme cave et surface de rangement, à l'exclusion de toute
occupation pour du logement (cf.
supra
Faits, let. E).
a) On relèvera que compte tenu du fait que ces
aménagements sont intervenus en 1999, le délai de péremption de trente ans
prévu par la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour exiger la démolition d'une
installation et rétablir une situation conforme au droit n'entre pas en
considération, le Tribunal fédéral ayant jusqu'ici renoncé à fixer des délais
plus courts ou plus longs pour certains types de constructions illicites. En
particulier, le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'y avait aucun motif de
s'écarter du délai de trente ans pour les constructions hors de la zone à bâtir
(arrêt TF 1C_726/2013 du 24 novembre 2014 consid. 4).
b) Il est cependant nécessaire de déterminer si
l'ordre de remise en état litigieux est conforme au principe de la
proportionnalité, ce que conteste le recourant.
aa) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité et, à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le
permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par
démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de
travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. par
exemple AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé
par le Tribunal fédéral dans un arrêt TF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La
seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure
d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier
l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme
aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit
matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à
justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance
des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts
en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la
suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt
privé au maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références
citées, notamment RDAF 1982 448).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 3 et 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6
p. 221 et les arrêts cités). En ce qui concerne l'intérêt public lésé,
l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 pp. 39 ss).
bb) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à
bénéficier de plus d’espace pour ses locataires ne saurait primer l’intérêt
public lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant
rappelé que la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles
est un principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des
exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Par
ailleurs, s'il est exact qu'une extension de la surface habitable est moins
préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce,
à l'intérieur du volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet
élément ne saurait toutefois conduire à lui seul à dénier la proportionnalité
d'un ordre de démolition; une autre solution reviendrait à priver d'effet
l'art. 42a OAT sur ce type d'agrandissement (dans le cadre d'une remise en
état), ce que n'a assurément pas voulu le législateur.
Les mesures envisagées par l'autorité intimée visent
exclusivement à empêcher le recourant de conserver des locaux habitables au
sous-sol et de les utiliser comme logement. On ne peut pas considérer que
l'autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en posant des
exigences dans ce but. Le recourant a manifestement tenté de passer outre les
limitations retenues dans le permis d'habiter et le refus qui avait été opposé
au précédent propriétaire en 1995. Il était parfaitement informé de ces
conditions puisqu'il a demandé la consultation du dossier y relatif à la
Municipalité. En outre, lors des travaux qu'il a entrepris en 1997, le
recourant avait été rendu attentif au fait que les travaux ne pourraient en
aucun cas aboutir à une extension des surfaces de planchers existantes et
habitables. Il a nonobstant posé du carrelage en 1999 et érigé des cloisons. Il
convient donc de prendre les mesures qui l'empêchent d'agrandir la surface de
logement de son habitation.
cc) En examinant concrètement chacune des mesures
ordonnées, le Tribunal considère cependant que l'existence d'un carrelage au
sol dans de tels locaux est admissible et ne contribue que marginalement au
caractère habitable du dépôt. Il serait disproportionné d'exiger du recourant
la suppression de ce revêtement de sol, qui peut aussi être présent dans un
espace de stockage. Le grief du recourant sur ce point est dès lors fondé et
cette mesure doit être annulée.
Il se justifie en revanche de confirmer la mesure
ordonnée par le SDT consistant en la dépose de toute installation de chauffage
au sous-sol, dans la mesure où cette installation contribue clairement et de
façon essentielle à rendre la surface concernée habitable. Le recourant fait
valoir que ces installations permettent d'améliorer le chauffage des
appartements situés en dessus et d'éviter la propagation de l'humidité.
Cependant, d'autres mesures, qui ne sont pas forcément coûteuses, sont
envisageables pour palier à ces défauts. La suppression des chauffages
envisagée par l'autorité intimée est apte à empêcher le recourant de conserver
des locaux habitables au sous-sol et de les utiliser comme logement et
n'implique pas des coûts importants; l'intérêt purement économique du recourant
ne saurait ici l'emporter.
Certes, le recourant allègue que les chauffages
installés au sous-sol étaient présents depuis l'origine. Ce fait n'a pas pu
être établi avec une pleine certitude, mais même en se basant sur cette
hypothèse, la mesure attaquée doit être confirmée. En effet, les chauffages en
question ne figurent pas sur les plans d'origine de 1979, de sorte qu'ils n'ont
pas été autorisés expressément. En principe, la pose de chauffages dans un
local n'est d'ailleurs pas, en soi, soumise à l'obtention d'un permis de
construire. Elle pourra cependant l'être si elle contribue à un changement
d'affectation visant à rendre habitables des locaux. En l'espèce, il est
constant qu'un tel changement d'affectation n'a jamais été autorisé. Le
recourant ne peut donc se prévaloir d'aucune autorisation au sujet des
chauffages installés au sous-sol et, dans la mesure où ils constituent un
élément déterminant pour l'habitabilité de celui-ci, l'autorité intimée pouvait
en ordonner la suppression.
L'autorité intimée n'a pas ordonné expressément la
destruction des cloisons ajoutées par le recourant, qui ne sauraient être
considérées comme un équipement ou du mobilier en lien avec l'habitation dans
le sous-sol au sens du dispositif de la décision attaquée.
En revanche, les portes d'intérieur fermant les deux
pièces créés peuvent être considérées comme un tel équipement en lien avec
l'habitation dans le sous-sol et ne sont pas nécessaires à une utilisation
comme dépôt. Elles contribuent au contraire fortement au caractère habitable
des surfaces en question, en permettant la création d'espaces entièrement
privatifs. Elles doivent dès lors être supprimées, étant précisé que rien ne
s'oppose à leur remplacement par des portes à claire-voie communément utilisée
dans les caves pour séparer les espaces loués aux différents locataires.
8.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis partiellement et la
décision du SDT du 23 octobre 2017 annulée en ce qu'elle ordonne la suppression
des revêtements de sols (c'est-à-dire du carrelage) et confirmée pour le
surplus, dans le sens des considérants. Compte tenu de l'issue du litige, des
frais légèrement réduits seront mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91
et 99 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la commune qui a procédé
avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et art. 10 s. du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Le délai d'exécution fixé au 31 janvier 2018 par la
décision entreprise étant aujourd'hui échu, il appartiendra à l'autorité
intimée de fixer un nouveau délai d'exécution et la date d'une séance de
constat sur place.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 23 octobre 2017
est annulée en ce qu'elle ordonne la suppression des revêtements de sols du
local en question. Elle est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Gilly une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne,
le 26 juillet 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.