vd_omni · AC.2000.0164 · 2001-03-23 · fr

BOURCOUD Jean c/DFIN/Apples | Le passage d'une route du domaine privé au domaine public avec radiation de servitudes implique qu'une procédure de plan routier au sens des art. 11 à 13 LR soit menée préalablement à la procédure d'expropriation des servitudes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.03.2001 AC.2000.0164

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 mars 2001
sur le recours interjeté par
Jean BOURCOUD
,
à Apples, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique
FRV
contre
la décision rendue le 5 septembre 2000 par le
Chef
du Département des finances
statuant sur l'intérêt public du projet
d'expropriation de la
Commune d'Apples
relatif au passage au domaine
public du chemin des Collèges.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Philippe Gasser , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le chemin des Collèges,
immatriculé au domaine privé de la Commune d'Apples, relie la route de Cottens
(RC 66d) au nord-ouest à la route Morges-Bière (RC 67c) au sud-est. Le chemin traverse
successivement la parcelle 101, propriété de la commune, où il jouxte l'ancien
collège et un terrain de football, puis la parcelle 624, également propriété de
la commune, où il jouxte le bâtiment du nouveau collège ainsi qu'une salle de
gymnastique.
Jean Bourcoud
(ci-après le recourant) est propriétaire de la parcelle 102 qui borde le chemin
des Collèges, à proximité de l'endroit où ce dernier débouche sur la route de
Cottens.
B.                    La parcelle 102
bénéficie au titre de fonds dominant d'un droit de passage pour tous véhicules
qui grève les parcelles communales 101, 624 et 847 ainsi que la parcelle 18,
propriété de Jérôme Fazan (servitude no 68'964). En 1976, la parcelle 101 a été
fractionnée pour permettre la création de la parcelle 624 sur laquelle a été
édifié le nouveau collège; à cette occasion a été inscrite le 7 octobre 1976 la
servitude no 78'416 de passage à pied et pour tous véhicules qui grève la
parcelle 101 en faveur des parcelles 624 et 102.
Ces servitudes
permettent de relier la parcelle 102 à la route de Cottens située en amont en
passant par le chemin des Collèges. On peut ainsi accéder immédiatement depuis
la parcelle 102 à la route qui traverse le village d'ouest en est et se diriger
vers l'ouest, le nord et le nord-est en direction de Ballens, Pampigny et
Cottens. Un accès direct par le nord au centre du village est également rendu
possible.
Au début de 1993, un
signal "sens unique" a été installé au début du chemin des Collèges
afin de n'autoriser la circulation que dans le sens nord-ouest sud-est.
L'instauration du sens unique a été publiée dans la Feuille des avis officiels
du 26 janvier 1993. Cette mesure implique un détour de 700 mètres depuis la
parcelle 102 pour accéder au centre du village et à la route qui se dirige en
direction de Ballens, Pampigny et Cottens.
C.                    Le 25 août 1997, la
municipalité a autorisé le recourant à édifier une maison d'habitation sur la
parcelle 102 après démolition du hangar agricole s'y trouvant. Le permis de
construire, qui autorise également la construction de trois garages et de
quatre places de parc, comprenait initialement la disposition suivante: "
Les
véhicules des places de parc et des garages devront obligatoirement respecter
la signalisation routière (pas de sortie sur la route de Cottens mais seulement
sur la route de Bière par le chemin du Collège et de Crochet)
". Le
recourant s'étant opposé à cette condition, la municipalité l'a annulée par
décision du 10 décembre 1997. Elle a alors annoncé au recourant que le chemin
des Collèges serait transféré au domaine public et que, dans ce cadre, il
serait procédé à l'expropriation des servitudes permettant l'accès direct à la
route de Cottens.
D.                    Du 18 janvier au 17
février 2000, la municipalité a mis à l'enquête publique le tableau des
terrains et des droits à exproprier pour le passage du chemin des Collèges au
domaine public avec la radiation des servitudes 68'964 et 78'416. Le recourant
a fait opposition le 15 février 2000. Par décision du 5 septembre 2000, le
Département des finances a admis l'intérêt public du projet, autorisé
l'expropriation des terrains et droits pour le passage au domaine public du
chemin des Collèges et levé l'opposition du recourant.
Le recourant s'est
pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 29 septembre
2000. Le Département des finances a déposé sa réponse le 24 octobre 2000 par
l'intermédiaire de l'Inspectorat du registre foncier, en concluant au rejet du
recours. La municipalité s'est déterminée par son conseil le 20 novembre 2000
en concluant également au rejet du recours. Le Service des routes s'est
déterminé le 30 octobre 2000 sans prendre de conclusions.
Le 16 janvier 2001,
les parties ont été interpellées au sujet d'un arrêt du Tribunal fédéral
relatif à l'ordre dans lequel doivent s'effectuer la procédure relative à un
aménagement routier et la procédure d'expropriation qui y est liée. Le conseil
de la municipalité s'est déterminé à ce propos dans des déterminations faxées
au tribunal le 17 janvier 2001. Le même jour, le Tribunal administratif a tenu
audience à Apples; à cette occasion, il a procédé à une vision locale en
présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. Ces
dernières ont notamment pu s'exprimer au sujet de l'arrêt du Tribunal fédéral
précité, sur lequel on reviendra plus loin.
Considérant en droit:
1.                     L'expropriation est une
restriction au droit de propriété qui, pour être compatible avec l'art. 26 de
la Constitution fédérale, doit notamment reposer sur une base légale (cf.
jurisprudence rendue sous l'empire de l'article 22 ter de l'ancienne
constitution fédérale, notamment ATF 124 I 6 consid. 4b/aa).
Le moyen relatif à
l'absence de base légale fondant l'expropriation n'a pas été soulevé par le
recourant. Aux termes de l'art 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), le tribunal applique
toutefois le droit sans être limité par les moyens des parties: Il lui
appartient par conséquent de vérifier d'office si l'expropriation litigieuse
repose sur une base légale suffisante.
2.                     a) Il résulte du
dossier et des explications fournies par la municipalité que cette dernière a
décidé de faire passer le chemin des Collèges du domaine privé au domaine
public communal afin de pouvoir instaurer définitivement un sens unique
nord-sud puis est-ouest. Cette opération a été jugée nécessaire à la suite de
l'opposition formulée par le recourant contre la condition figurant
initialement dans le permis de construire délivré le 25 août 1997 relative à
l'accès à la route de Cottens. A l'époque, la municipalité avait estimé que
l'appartenance du chemin des Collèges au domaine privé et l'existence de
servitudes en faveur de la parcelle du recourant ne permettaient pas d'imposer
à ce dernier le respect du sens unique: elle avait par conséquent décidé, d'une
part, de faire passer le chemin des Collèges au domaine public et, d'autre
part, d'exproprier partiellement la servitude 68964 et totalement la servitude
78416.
b) La décision
attaquée n'indique pas sur quelle base légale se fonde l'expropriation.
S'agissant d'une expropriation intervenant dans le cadre d'une opération liée à
un aménagement routier, la seule disposition susceptible d'entrer en
considération est l'art. 14 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR)
qui prévoit que les terrains nécessaires à un ouvrage routier peuvent être
acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation.
c) L'application de
l'art. 14 LR implique tout d'abord d'examiner si le passage du chemin des
Collèges du domaine privé au domaine public est soumis à la législation sur les
routes et plus particulièrement à la procédure prévue aux art. 11 à 13 LR,
applicable aux projets routiers.
aa) Selon l'art. 1er
al. 1 LR, la loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou
à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine
public, cantonal ou communal. Il résulte de cette disposition que le chemin des
Collèges ne sera pas régi par la LR aussi longtemps qu'il sera immatriculé au
domaine privé de la commune et que ce n'est qu'au moment de son passage au
domaine public qu'il entrera dans le champ d'application de cette loi.
bb) Ce sont les plans
du réseau routier qui déterminent l'étendue concrète du domaine public par
rapport aux autres propriétés de l'Etat et des communes (Cf. Denis Piotet, le
droit privé vaudois de la propriété foncière p. 252). En d'autres termes, la
délimitation des dépendances du domaine public routier par rapport au
patrimoine administratif et financier de l'Etat et des communes implique
l'adoption de plans routiers dans le cadre de la procédure prévue à cet effet
dans la LR.
Le passage du chemin
des Collèges du domaine privé au domaine public, en tant qu'il implique une
nouvelle délimitation du domaine public routier communal, est par conséquent
soumis à la procédure des articles 11 à 13 LR.
d) Il convient en
second lieu d'examiner si l'art. 14 LR s'applique à l'expropriation de droits
réels restreints.
L'art. 14 LR se réfère
à l'acquisition des terrains nécessaires à l'ouvrage routier et ne mentionne
pas expressément que, dans le cadre de la création d'un nouvel aménagement
routier au sens de l'art 1 LR, on puisse procéder à l'expropriation de droits
réels restreints. Toutefois, l'objectif poursuivi est le même, à savoir acquérir
les droits nécessaires de manière à disposer de l'objet qu'on veut affecter au
domaine public. Il convient par conséquent de procéder à une interprétation
extensive de l'art. 14 LR qui aboutit au constat selon lequel cette disposition
vise également l'expropriation de droits réels restreints.
3.                     a) Il résulte de ce qui
précède que l'expropriation litigieuse pourrait le cas échéant se fonder sur
l'art 14 LR. Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un projet
de construction de route communale qui n'a pas suivi la procédure prévue par
les art. 11 à 13 LR ne peut pas être considéré comme un ouvrage pour lequel le
droit d'expropriation peut être conféré sur la base de cette disposition (arrêt
du 1er septembre 1998 dans la cause 1P.317/1998). En d'autres termes, dans le
domaine des aménagements routiers soumis à la LR, l'expropriant doit
impérativement mener à bien la procédure prévue par les articles 11 à 13 LR
avant d'engager la procédure d'expropriation Dans son arrêt, le Tribunal
fédéral relève à cet égard que l'art. 14 LR réserve la "procédure
distincte" de la déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation
(art. 12 ss de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation), qui
n'a précisément pas pour objet l'adoption de plans routiers, en soulignant que
la dualité des procédures - établissement du plan routier puis expropriation -
a précisément été évoquée dans les travaux préparatoires de la LR (cf. BGC,
aut. 1991, p. 751 et p. 784/785).
b) Dans les
déterminations déposées le 17 janvier 2001 par son conseil, la municipalité
soutient que l'on se trouve dans un cas différent de celui qui a fait l'objet
de l'arrêt du Tribunal fédéral précité. Elle relève, d'une part, que la Commune
d'Apples n'entend pas exproprier de terrain puisque le chemin existe et qu'elle
en est propriétaire et, d'autre part, que le renversement chronologique des
procédures n'est pas possible du fait que, dans le canton de Vaud, le domaine
public n'est pas immatriculé, sauf décision ponctuelle du conservateur du
registre foncier en application de l'art. 35 de la loi du 27 mai 1972 sur le
registre foncier. Elle en déduit que le conservateur du registre foncier ne
pourrait que refuser l'exmatriculation et le passage du chemin au domaine
public en constatant qu'un droit réel restreint d'un tiers n'a pas été
préalablement radié sur la base d'un jugement d'expropriation.
Le raisonnement de la
municipalité ne saurait être suivi. D'une part, on a vu que, sous l'angle de
l'expropriation et de la législation sur les routes, la radiation d'un droit
réel restreint doit être traitée de la même manière que l'acquisition de
terrain en vue de la construction d'une nouvelle route. D'autre part, la
question de l'immatriculation du chemin au domaine public communal n'apparaît pas
décisive: en effet, pour autant que la procédure prévue par les articles 11 et
suivants LR puis la procédure d'expropriation aient été menées à bien, ni la
radiation des droits nécessaires ni l'immatriculation du chemin par le
conservateur du registre foncier ne devraient ensuite soulever de difficultés.
c) On l'a vu, le
passage au domaine public du chemin des Collèges n'a pas suivi la procédure des
art. 11 à 13 LR: le droit d'exproprier ne peut donc pas être conféré à la
commune sur la base de l'art. 14 LR. L'expropriation par la commune des droits
réels restreints dont bénéficie la parcelle 102 ne repose par conséquent pas
sur une base légale suffisante.
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision
attaquée.
Selon l'art. 55 LJPA,
l'arrêt règle le sort des frais et dépens qui sont en principe supportés par la
ou les parties qui succombent. En l'espèce, il y a lieu de mettre une partie
des frais par 1'500 fr. à la charge de la Commune d'Apples, le solde des frais
étant laissé à la charge de l'Etat. Des dépens à hauteur de 1500 fr. doivent en
outre être alloués au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'une
assurance de protection juridique : ce montant sera supporté à parts égales par
l'Etat de Vaud et par la Commune d'Apples.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
attaquée est annulée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Apples.
Le solde des frais est laissé à la charge de l'Etat.
IV.                    L'Etat de Vaud
et la Commune d'Apples verseront, chacun pour moitié, un montant de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens au recourant Jean Bourcoud.
ft/Lausanne, le 23 mars 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint