vd_omni · AC.2021.0306 · 2022-11-01 · fr

A._________/Municipalité de Villeneuve, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV | Recours contre une décision de la Municipalité constatant l'inexécution de travaux de remise en état d'une parcelle propriété de la commune et prononçant à l'encontre de l'entreprise responsable une exécution par substitution. Si la Municipalité était bien compétente pour exiger la remise en état de la parcelle - consistant en l'évacuation d'une butte de terre de plus de 460 m3 et contaminé par un organisme exotique envahissant - c'est en revanche à tort qu'elle l'a adressé à l'entreprise. Il appartenait en effet au propriétaire du bien-fonds - soit la commune elle-même - d'obtenir une autorisation de construire (c. 3a) et de prendre les mesures nécessaires pour l'évacuation de la butte de terre contaminée présente sur sa parcelle (c. 3b). L'entreprise n'étant pas propriétaire de la parcelle et ne disposant d'aucun droit sur celle-ci, elle ne pouvait pas être le destinataire d'une décision administrative exigeant sa remise en état. En utilisant la voie de la procédure administrative, la Municipalité a usé de ses attributions de droit public pour régler un litige privé. De telles circonstances doivent entraîner la nullité des décisions, l'annulabilité n'offrant en l'occurence pas la protection nécessaire.Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.2022 AC.2021.0306

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
novembre 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Pascal Langone et M. Serge
Segura, juges; M. Andréas Conus, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Nermina LIVADIC, avocate, à Bulle,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve,
à
Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à La Tour-de-Peilz,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement,
Unité droit et études d'impact,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du 16 août 2021
(constatation d'inexécution des travaux de remise en état de la parcelle n°
3419 de Villeneuve, exécution par substitution de la décision du 27 mai 2020).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société de droit suisse avec siège à ******** dont le
but est l'exploitation d'une entreprise générale de construction, bâtiments,
génie civil et routes.
B.
Entre 2010 et 2017, A.________ a construit un quartier de villas et
d'habitations collectives au lieu-dit "
Les Belles Fourches
" pour
le compte du
Syndicat intercommunal d'améliorations
foncières des Fourches
(dont la Commune de Villeneuve fait partie). Durant
l'été 2016 et dans le cadre de cette activité, A.________ a été amenée à
remettre en état la parcelle n° 3419, propriété de la Commune de Villeneuve, avec
de la terre végétale. Le volume de terre remblayée sur ladite parcelle
provenait de travaux de décapage d'une autre parcelle.
En 2017, la Municipalité de Villeneuve (ci-après: la
municipalité ou l'autorité intimée) a constaté la présence sur la parcelle n° 3419
de Renouées du Japon, un organisme exotique envahissant. Par courrier du 2 juin
2017, la municipalité a exigé de A.________ le retrait immédiat des terres
remblayées ainsi que la remise en état de la parcelle. A la suite de ce
courrier, A.________ a dégrappé la terre précédemment remblayée et stockée
celle-ci sous la forme d'une butte, d'un volume d'à tout le moins 460 m
3
,
sur la parcelle n° 3419.
Le 15 novembre 2019, la municipalité, constatant que
la Renouée du Japon était toujours présente sur la parcelle n° 3419, a imparti
à A.________ un délai au 30 janvier 2020 pour évacuer les terres contaminées et
remettre en état ladite parcelle. Le courrier précisait que, passé ce délai,
les travaux nécessaires seraient exécutés par une entreprise tierce et les
frais mis à la charge de A.________. Par courrier du 30 janvier 2020, A.________
a signifié à la municipalité son "
refus total de toute responsabilité
dans le développement de ces plantes invasives
".
Constatant que A.________ n'avait pas donné suite à
son injonction du 15 novembre 2019, la municipalité a, par décision datée du 27
mai 2020, exigé de A.________ qu'elle procède à:
"
l'enlèvement
des terres mises en stock sur le site, au chargement, à l'évacuation, à la mise
en décharge des matériaux extraits et à l'apport de terre végétale,
préalablement contrôlée et ensemencée avec des graines de type "
prairie fleurie
"
.
Un délai au 30 juin 2020 était imparti à A.________,
avec menace d'exécution par substitution en cas d'inaction.
Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
C.
Par décision du 16 août 2021, la municipalité a constaté
l'inexécution des travaux exigés dans sa décision du 27 mai 2020 et demandé à B.________
– société de droit suisse avec siège à ******** dont le but est notamment
l'exécution de
travaux dans le domaine de la construction,
du terrassement et du génie civil – de procéder, aux frais de A.________, à :
"
un terrassement à moins de 60 cm des
terres infestées présentes sur toute la parcelle, le transport et l'évacuation
des terres en décharge spécialisée et enfouissement, puis l'apport de matériaux
sans, compactage et engazonnement des surfaces, cela au prix de CHF 173'303.15
TTC
"
Par acte du 16 septembre 2021, A.________
(ci-après: la recourante)
a, par l'intermédiaire de son
conseil, interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision du 16 août 2021.
En substance, elle argue que la municipalité n'était pas compétente pour rendre
la décision du 27 mai 2020, sur laquelle se fonde la décision du 16 septembre
2021. Partant, les deux décisions devraient être déclarées nulles.
Interpellée par le juge
instructeur, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des
affaires vétérinaires a, par lettre du 10 novembre 2021, décliné sa compétence
en tant qu'autorité concernée et invité la Cour à solliciter la Direction
générale de l'environnement (ci-après: DGE).
Par courrier du 13 décembre
2021, la municipalité a, par l'intermédiaire de son conseil, déposé sa réponse
au recours et conclut à son rejet.
Par courrier du 13 décembre
2021 également, l'unité droit et étude d'impact de la DGE, a déposé sa réponse
au recours. En substance, la DGE constate l'absence de compétence de la municipalité
pour ordonner les mesures de lutte contre la Renouée du Japon, dite compétence
appartenant au maître d'ouvrage. Elle conclut dès lors à l'annulation de la
décision attaquée.
Par courrier du 17 janvier 2022,
la recourante a répliqué, en confirmant intégralement ses conclusions.
Par courrier du 8 avril 2022,
la municipalité a dupliqué, en confirmant également ses conclusions.
D.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 92 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre
2008 (LPA-VD; BLV 173.36) la CDAP connait en dernière instance cantonale des
recours contre les décisions rendues par les autorités administratives
lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en
connaître. Interjeté dans le délai de trente jours dès la notification de la
décision attaquée, le recours satisfait en outre aux autres conditions
formelles de recevabilité (art. 75, 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans son acte de recours, la recourante soutient que la décision du 27
mai 2020 doit être déclarée nulle, dès lors que la municipalité n'avait pas la
compétence de rendre une telle décision. Par voie de conséquence, la nouvelle
décision du 16 août 2021, objet du présent recours, doit également être
considérée comme nulle.
a) La décision du 27 mai 2020 constitue une décision
de base (
Sachverfügung
) qui impose une obligation à un administré, soit
la recourante. Cette dernière n'a pas exécuté l'ordre de la municipalité dans
le délai qui lui était imparti; ce point n'est pas contesté.
De manière générale, même en l'absence d'une base
légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les
obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est
tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295; CDAP AC.2010.0185 du 6
décembre 2010 consid. 3). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect
de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de
traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que
les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit
administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 318). Lorsque la
décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité impartit en principe un
dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et l’informe que, à défaut,
elle procédera à l’exécution par équivalent. La constatation de l'inexécution
et l'ordre d'exécuter se présentent en général sous forme d'une nouvelle
décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours
(CDAP AC.2010.0185 précité consid. 3; AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid.
6, AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).
L'art. 61 LPA-VD règle précisément l'exécution des
décisions non pécuniaires. Cette disposition se lit comme suit:
"
1
Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à
l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b. à
l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2
L’autorité peut au
besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3
Avant de recourir à
un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai
approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il
peut encourir.
4
S’il y a péril en la
demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement
l’obligé.
5
Les frais mis à la
charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité.
"
L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens
d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte
directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par
lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche
remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib
343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement,
la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par
substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de
l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement,
la décision sur les frais à la suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD).
Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il
est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible
de recours (CDAP FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la réf. cit.).
Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner
l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas
faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,
dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf.
notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; CDAP FI.2016.0028 précité consid.
2a; AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En
effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus
être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la
décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (
Sachverfügung
)
ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure,
sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et
imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia 15
consid. 3 et les références citées; CDAP FI.2016.0082 du 16 novembre 2016
consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit
le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution,
peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas été définis par la
décision de base (CDAP AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c;
AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d'indications telles que
le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition
de validité de la décision d'exécution (CDAP AC.2010.0185 précité consid. 5).
Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti,
puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais
mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de
l'exécution par équivalent (CDAP FI.2016.0082 précité consid. 2a; art. 61 al. 5
LPA-VD).
b) Une décision émanant d'une autorité incompétente
est viciée. En règle générale, les actes administratifs viciés ne sont pas
nuls, mais simplement annulables lorsqu’ils sont attaqués (ATF 137 I 273
consid. 3.1 p. 275). L
es actes de l’administration sont
nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils
sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la
nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit
(Pierre Moor /
Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. n°
2.3.3.3, références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la
loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les
circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement
pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares
exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que
l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs
de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137
I 273 consid. 3.1 p. 275). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité
qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la
nullité est incompatible avec la sécurité du droit la sanction sera
l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Lorsque la décision émane
d'une autorité hiérarchiquement inférieure, la sanction sera plutôt
l'annulabilité que la nullité (CDAP GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 2a
et la référence citée; Moor/Poltier, op. cit., p. 369 s. n° 2.3.4.1). La
procédure d'exécution ne doit ainsi pas être l'occasion pour un recourant de se
voir restituer les droits de partie auxquels il est réputé avoir renoncé en
omettant de recourir contre la décision de base (TF 1C_128/2015 du 9 novembre
2015 consid. 4).
3.
Il convient dès lors d'examiner en premier lieu si la municipalité était
compétente pour rendre la décision du 27 mai 2020, soit en substance la
décision exigeant que la butte de terre formée à la suite du décapage d'une
partie de la terre de la parcelle n° 3419 soit enlevée et que l'espace ainsi
laissé soit engazonné.
La problématique liée à la création de la butte de
terre – et par conséquent son évacuation – peut être appréhendée sous deux
angles différents: le droit des constructions et les législations en matière de
déchets.
a) aa) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'art. 103 al. 1, 1
ère
phrase de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
BLV 700.11) précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 103 LATC est complété par le
Règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; 700.11.1).
Selon l'art. 68 al. 1 let. g RLATC, sont soumis à autorisation tous les travaux
de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai,
excavation, etc.) et les travaux en sous-sol; sont également subordonnés à autorisation
les dépôts de tous genres destinés notamment aux machines de chantier, au
matériel de construction, au matériel de camping (y compris les caravanes), à
la vente ou à la démolition de véhicules à moteur et à tous autres objets
encombrants (let. i). A l'inverse, l'art. 68a al. 2 let. b RLATC prévoit que
les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de
minime importance tels que les excavations et travaux de terrassement ne
dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m
3
peuvent ne
pas être soumis à autorisation. A contrario, les apports de terre d'un volume
supérieur à 10 m
3
sont donc soumis à autorisation (arrêt CDAP AC
2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 1.a).
Selon la jurisprudence, des dépôts de déblais de terrassement
ou de chantier sont soumis à autorisation (DEP 1997 577; DC 1991 71 n° 121). Le
tribunal de céans a quant à lui jugé qu'un apport de terre de 1'000 m
3
était important et devait ainsi être soumis à autorisation conformément à
l'art. 68 RLATC (arrêt CDAP AC.2012.0034 du 25 juin 2012).
bb) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à
son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La municipalité n'a pas
un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les
conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire
(arrêt CDAP AC.2018.0223 du 26 juin 2019 consid. 2d). Les mesures nécessaires à
l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées en
principe contre le perturbateur. Il faut distinguer à ce propos le perturbateur
par comportement, qui a occasionné la situation illégale par lui-même ou par le
comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, et le perturbateur par
situation, qui exerce sur la chose à l'origine de la situation illicite un
pouvoir de fait ou de droit. S'il y a plusieurs perturbateurs, l'autorité peut s'adresser
alternativement ou cumulativement au perturbateur par comportement et au
perturbateur par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Les charges et
conditions assorties à une autorisation de construire sont en principe réelles,
en ce sens que lorsque la chose change de propriétaire, elles passent de
l'aliénateur à l'acquéreur. Toutefois, l'obligation de remettre en état ou de
démolir un bâtiment peut être considérée comme mixte: d'une part, elle est
réelle en tant qu'elle se rapporte à un ouvrage déterminé; d'autre part, elle
est personnelle dans la mesure où son exécution est liée à des circonstances
propres au débiteur, notamment à sa faculté d'invoquer les principes de la
bonne foi et de la proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif,
vol. II, Neuchâtel 1984 p. 631 ss).
cc) En l'espèce, la butte créée par la recourante
représentait, selon les dires de celle-ci, un volume d'au moins 460 m
3
.
Ce volume étant sensiblement supérieur à la limite de 10 m
3
mentionnée à l'art. 68a al. 2 let. b RLATC, sa constitution nécessitait une autorisation
de construire.
Si la constitution d'une telle butte nécessitait
effectivement une autorisation de construire, il est en revanche nécessaire de
déterminer qui se devait de l'obtenir; la commune ayant considéré qu'il
appartenait à la recourante de la requérir.
Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis
est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les
travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le
propriétaire du fonds.
En l'espèce, le maître d'ouvrage est le Syndicat
intercommunal d'améliorations foncières des Fourches et le propriétaire de la
parcelle n° 3419 est la commune. Il ressort dès lors de ce constat que la
recourante n'est ni celle qui fait exécuter les travaux ni le propriétaire du
fonds. Elle n'est au demeurant détentrice d'aucun droit sur la parcelle
litigieuse. La municipalité ne pouvait dès lors exiger de la recourante qu'elle
obtienne un permis de construire et ne pouvait pas non plus exiger de celle-ci,
par le biais d'une décision administrative, la remise en état de la parcelle n°
3419. Comme mentionné ci-dessus, l'ordre de remise en état des lieux est fondé,
en droit cantonal, sur l'art. 105 al. 1 LATC. Un tel ordre est en principe
destiné au propriétaire de l'immeuble, en mesure de l'exécuter, en l'occurrence
la commune elle-même. Dans le cas particulier, on ne voit pas pourquoi la
recourante, qui a agi sur mandat de la commune, devrait être astreinte sous
l'angle du droit public à démanteler la butte aménagée sans autorisation sur un
terrain sur lequel elle n'a aucune maîtrise. Dans le cadre de l'application de
l'art. 105 LATC, la recourante n'avait pas à être la destinataire de l'ordre de
remise en état.
b) La création de la butte de terre peut également
être appréhendée sous l'angle des législations sur les déchets.
aa) Le chapitre 4 du titre 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.0) règle le sort
des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se
défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6
LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs
déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la
matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces
derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les
déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement et,
pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al.
3). L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage
définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport,
le stockage provisoire et le traitement. Par traitement, on entend toute
modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis
LPE).
Selon l'art. 31c al. 1 LPE, les autres déchets (
i.e.
les déchets qui ne sont pas des déchets urbains, de la voirie ou des stations
publiques d’épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne
peut être identifié ou est insolvable selon l'art. 31b al. 1 LPE) doivent être
éliminés par le détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette
élimination.
Selon l'art. 18
de
l'ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015
(OLED; RS 814.600)
, les matériaux terreux issus du décapage de la couche
supérieure et de la couche sous-jacente du sol doivent autant que possible être
valorisés intégralement: s'ils se prêtent à la valorisation prévue de par leurs
propriétés (al. 1 let. a), s'ils satisfont aux valeurs indicatives fixées aux
annexes 1 et 2 de l'ordonnance sur les atteintes portées aux sols du 1er
juillet 1998 (OSol; RS 814.12) (al. 1 let. b) et s'ils ne contiennent pas de
substances étrangères ni d'organismes exotiques envahissants (al. 1 let. c). La
valorisation des matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et
de la couche sous-jacente du sol doit se faire conformément aux art. 6 et 9
OSol (al. 2).
Selon l'art. 44 al. 1 OLED, les cantons exécutent
l'OLED, à moins qu'elle ne prévoie une exécution par la Confédération.
bb) Les Renouées asiatiques, hybrides inclues – y
compris la Renouée du Japon –, font partie des plantes exotiques envahissantes
dont la vente et la plantation sont interdites par la législation fédérale (cf.
art. 15 al. 2 de l'ordonnance du 25 août 1999 sur l'utilisation d'organismes
dans l'environnement [ODE; RS 814.911] et annexe 2 de cette ordonnance).
Selon l'art. 15 al. 3 ODE, introduit à la suite de
l'entrée en vigueur de l'OLED, le sol décapé qui est contaminé par des
organismes exotiques envahissants au sens de l'annexe 2 doit être valorisé au
lieu d'enlèvement ou éliminé de manière à exclure toute nouvelle propagation de
ces organismes. La surveillance du respect de l'art. 15 ODE incombe au canton
(cf. art. 49 al. 1 ODE). Si le contrôle donne lieu à des réclamations, le
canton concerné ordonne les mesures requises (cf. art. 49 al. 2 ODE).
cc) Selon l'article 11 al. 1 de la loi vaudoise sur
la gestion des déchets du 5 septembre 2006 (LGD; BLV 814.11), les communes
adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du
chef du département concerné.
dd) La Commune de Villeneuve a adopté en 2014 un
règlement communal sur la gestion des déchets (RGD). Selon l'art. 6 RGD, les
déchets spéciaux sont éliminés par leurs détenteurs selon les prescriptions
fédérales et cantonales en vigueur. L'art. 14 RGD prévoit que si des mesures
ordonnées en application du RGD ne sont pas exécutées, la municipalité peut y
pourvoir d'office aux frais du responsable, après mise en demeure.
ee) En l'espèce et à la suite du courrier de la
municipalité du 2 juin 2017, la recourante a procédé à un décapage de la terre
qu'elle avait précédemment remblayée sur la parcelle n° 3419 et stocké celle-ci
sous la forme d'une butte sur la même parcelle. Ce faisant, la recourante a
créé un déchet, constitué de matériaux terreux issus du décapage de la couche
supérieure et de la couche sous-jacente du sol, soumis aux dispositions légales
susmentionnées en matière de gestion des déchets. Vu la présence d'un organisme
exotique envahissant dans ladite butte, sa disposition en tant que déchet ne
pouvait se faire conformément à l'art. 18 al. 1 let. c OLED mais devait
respecter les exigences de l'art. 15 al. 3 ODE. Il appartenait donc à la
commune, conformément à l'art. 14 RGD, de s'assurer que les dispositions de son
règlement étaient respectées, et en particulier l'art. 6 RGD
cum
15 al. 3
ODE. Pour le surplus et conformément à l'art. 49 ODE, le rôle du canton dans
pareille situation est uniquement un rôle de surveillance. La commune était dès
lors compétente pour exiger l'élimination des déchets.
Cela étant, dite obligation d'éliminer les déchets
incombe juridiquement au détenteur de ceux-ci (art. 31c al. 1 LPE précité).
Selon la jurisprudence, le détenteur est la personne qui a, en fait, la
maîtrise ou un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas
nécessairement celle qui est à l'origine de leur production. Dans cette mesure,
le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement
non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui
n'est que détenteur. La nature particulière des risques liés aux déchets ainsi
que les conditions de leur production expliquent la solution légale adoptée
dans ce domaine (arrêt TA AC.2002.0026 du 14 juin 2002, consid. 3b/bb; ATF 119
Ib 492, consid. 4b/cc; 118 Ib 407, consid. 3c).
Il ressort des considérations qui précèdent que si
la commune était bien compétente pour exiger l'élimination des déchets, dite
obligation devait s'imposer au détenteur de ceux-ci, soit la commune elle-même
en tant que propriétaire du fond sur lequel les déchets sont disposés. La
commune ne pouvait dès lors pas exiger de la recourante, via une décision
administrative, l'élimination de la butte de terre. En effet, comme déjà
mentionné cette dernière n'est ni propriétaire ni titulaire d'un quelconque
droit sur la parcelle ou sur la terre litigieuse. Elle ne dispose d'aucun moyen
d'accéder aux déchets concernés ou au terrain en question sans l'autorisation
expresse de la commune propriétaire et ne saurait être considérée comme
détentrice au sens de l'art. 31c al. 1 LPE.
4.
Il en découle que la municipalité ne pouvait, par le biais d'une
décision administrative ordonner l'évacuation de déchets sis sur sa parcelle. L'analyse
du règlement cantonal vaudois du 15 décembre 2010 sur la protection des
végétaux (RPV; BLV 916.131.1), invoqué par l'autorité intimée, ne permet pas
d'aboutir à un résultat différent.
Le RPV régit la mise en œuvre des mesures fédérales
de prévention et de lutte contre les organismes nuisibles particulièrement
dangereux pour les plantes agricoles cultivées, les arbres et les arbustes
forestiers, les plantes ornementales et les plantes sauvages menacées (al. 1
let. a) et organise les mesures cantonales de prévention et de lutte contre les
autres organismes nuisibles qui constituent un danger pour les cultures du
secteur agricole et de l'horticulture productrice (al. 1 let. b). Selon l'art.
4 al. 2 RPV, la lutte contre les organismes envahissants exotiques pouvant
porter atteinte à la diversité biologique est traitée selon des directives
particulières élaborées par le service en charge de la protection de la nature
en collaboration avec les autres services concernés. Sur base de cette
délégation de compétence, la division biodiversité et paysage de la Direction
générale de l'environnement (ci-après: DGE-BIODIV) a élaboré des
recommandations de lutte contre la Renouée du Japon (fiche F 4-8). Pour le
reste et contrairement à ce que soutiennent la recourante et l'autorité
intimée, les autres dispositions de la RPV, se référant aux concepts
d'organismes nuisibles et d'organismes nuisibles particulièrement dangereux,
tels que définis par l'annexe 1 au RPV, respectivement l'ordonnance sur la
protection des végétaux contre les organismes nuisibles particulièrement
dangereux du 31 octobre 2018 (OSaVé; RS 916.20) ne sont pas applicables aux
Renouées du Japon. En effet, l'annexe 1 RPV et l'OSaVé dressent une liste des
plantes concernées dans laquelle la Renouée du Japon ne figure pas. Pour le
reste, l'art. 14 al. 4 RPV ne permettrait pas non plus à la municipalité
d'exiger de la recourante la remise en état de la parcelle, l'alinéa en
question mettant l'obligation d'élimination des organismes nuisibles à la
charge des exploitants ou, à défaut, des propriétaires; la recourante n'est ni
l'une ni l'autre.
5.
Au vu de ce qui précède, les vices entachant la décision du 27 mai 2020,
doivent être qualifiés de particulièrement graves, l'autorité intimée ayant mis
à la charge de la recourante des obligations lui incombant et transformé un
conflit de droit privé en un litige de droit public.
En agissant comme elle l'a fait, la municipalité a en
réalité tenté d'user de ses attributions de droit public pour régler un litige
privé. De telles circonstances doivent entraîner la nullité de la décision, l'annulabilité
n'offrant en l'occurrence pas la protection nécessaire. Une telle nullité ne
risque pas, pour le surplus, de mettre en danger la sécurité du droit.
6.
Vu la nullité de la décision du 27 mai 2020, il n'est pas nécessaire
d'analyser le contenu de la décision du 16 août 2021, cette dernière, en tant
que décision d'exécution, doit suivre le sort de la décision de base et être
ainsi également déclarée nulle.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et que les
décisions de la municipalité des 27 mai 2020 et 16 août 2021 sont nulles.
Vu le sort du recours, les frais sont mis à la
charge de la commune de Villeneuve (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Cette
dernière versera des dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Villeneuve des 27 mai 2020 et 16
août 2021 sont nulles.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la
Commune de Villeneuve.
IV.
La Commune de Villeneuve versera à A.________ une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
novembre 2022
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.