vd_omni · GE.2016.0017 · 2017-05-30 · fr

A.________/POLICE CANTONALE | Policière condamnée pénalement pour abus d'autorité à une peine pécuniaire de 7 jours-amende. Décision du Commandant de la Police cantonale n'autorisant plus l'intéressée à exercer des missions judiciaires pendant au moins 5 ans. Pas de violation du principe de la légalité (consid. 3): responsable de la police judiciaire sur l'ensemble du territoire cantonal, l'autorité intimée est compétente pour retirer les attributions judiciaires confiées non seulement à un policier placé sous son autorité, mais également à un policier placé sous celle d'autorités communales et intercommunales. Violation en revanche du principe de proportionnalité (consid. 7): compte tenu des états de service exemplaires de la recourante, de ses qualités humaines et de l'effet incitatif que la condamnation pénale a certainement eu sur elle au vu de son impact, et ce malgré l'absence de repentir, le risque de récidive apparaît quasiment nul. Dans ces conditions, la mesure litigieuse constitue une atteinte excessive à la liberté économique. Réforme de la décision attaquée en ce sens qu'un retrait des attributions de police judiciaire pendant 24 mois est prononcée en lieu et place.Recours au Tribunal fédéral admis (arrêt 2C_613/2017 du 16 avril 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.05.2017 GE.2016.0017

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 mai 2017
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Roland Rapin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Odile PELET, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commandant de la Police cantonale,
à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Commandant de la Police
cantonale du 15 décembre 2015 portant sur l'exercice de la police judiciaire
Vu les faits suivants
A.
Après l'obtention de son brevet de policier en 2008, A.________, née en
1982, a intégré le corps de la B.________. Elle a été promue appointée en 2012.
Ses rapports de service sont excellents. Dans un rapport de conduite établi le
13 septembre 2013, son supérieur qualifie ainsi son engagement et son
comportement d'exemplaires. Il fait état également de "sa maîtrise des
procédures" et de "son efficacité dans les tâches et affaires qui lui
ont été confiées". Il souligne par ailleurs le "rôle
prépondérant" qu'elle s'est vue attribuer, grâce à ses qualités techniques
et humaines, "pour le traitement, parfois délicat" des affaires en
lien avec la prostitution. Il décrit enfin l'intéressée "comme étant un
élément moteur", "toujours disponible et motivante pour ses
collègues".
B.
Par jugement du 18 septembre 2014, le Tribunal de police de
l'arrondissement de Lausanne a reconnu A.________ coupable d'abus d'autorité au
sens de l'art. 312 CP pour avoir, lors d'une interpellation mouvementée dans un
appartement, porté deux coups successifs à la face de la personne appréhendée,
alors que celle-ci se trouvait menottée, assise par terre et encadrée de deux
autres policiers. Il l'a condamné à une peine pécuniaire de sept jours-amende,
à 80 fr. avec sursis pendant deux ans. Pour fixer cette peine, il a tenu compte
de la culpabilité de la prévenue, qu'il a qualifiée de "relativement
légère". Il a considéré par ailleurs que, s'il était vrai que l'intéressée
paraissait minimiser les faits, peinant à accepter le caractère disproportionné
de ses gestes, il croyait, au vu de sa carrière exemplaire et des qualités
humaines relevées par nombre d'intervenants, que ces faits ne constituaient
"qu'une erreur de parcours et rester[aient] isolés". Il a relevé
encore que la prévenue avait été fortement ébranlée par la procédure et vivait
une période de remise en question plutôt difficile.
Par arrêt du 19 janvier 2015, la Cour d'appel pénale
du Tribunal cantonal a rejeté l'appel formé contre ce jugement par A.________,
qui contestait avoir porté des coups à la face de la victime, affirmant avoir
simplement placé sa main sur la bouche de cette dernière afin qu'elle se calme.
Par arrêt du 7 septembre 2015, le Tribunal fédéral a
définitivement confirmé la condamnation de A.________.
C.
Le 23 septembre 2015, la B.________ a licencié A.________, en incapacité
de travail depuis fin janvier 2014, avec effet au 31 décembre 2015. Il l'a
libérée par ailleurs de son obligation de travailler. Au moment de la
résiliation des rapports de service, la B.________ a fait paraître un avis sur
l'intranet du corps de police, précisant que le départ de l'intéressée n'était
pas lié à la condamnation pénale dont elle avait fait l'objet.
D.
Après son licenciement, A.________ a été contactée par l'Association C.________,
intéressée à l'engager. Le Commandant de ce corps de police intercommunale a
cependant demandé à l'intéressée de faire confirmer qu'elle disposait malgré sa
condamnation pour abus d'autorité toujours de ses "pouvoirs de police
judiciaire". A.________ s'est dès lors adressée le 5 octobre 2015 au
Commandant de la Police cantonale pour solliciter une telle confirmation.
A la demande de ce dernier, A.________ lui a
transmis le 27 octobre 2015 les décisions pénales successives rendues à son
encontre. Elle a attiré son attention sur certains passages du jugement de
première instance.
Le 15 décembre 2015, le Commandant de la Police
cantonale a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:
"I.  A.________,
[...],
n'est pas autorisée
à exercer les missions judiciaires dévolues
aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou
au sein de polices communales et intercommunales du Canton de Vaud.
II.  La
présente décision pourra faire l'objet d'une réévaluation
dès le 01.10.2020
,
à condition que A.________ ait adopté dans l'intervalle un comportement
conforme aux exigences de la fonction de policière et qu'elle n'ait pas subi de
nouvelle condamnation pénale dont le motif serait incompatible avec ces
dernières.
III. En
application de l'art. 80, alinéa 2 de la Loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative, l'effet suspensif est retiré à tout recours interjeté
contre la présente décision. L'intérêt public prépondérant réside ici dans le
fait que A.________, pour le cas où elle venait à être engagée par un corps de
police du Canton de Vaud, ne puisse exercer, dans l'intervalle du présent
recours, les missions judiciaires dévolues à la fonction.
IV. La
présente décision n'est pas soumise à émolument."
A.________ a informé le Commandant de l'Association C.________
de cette décision. Celui-ci lui a indiqué qu'il devait dans ces conditions
renoncer à l'engager en qualité de policière.
E.
Par acte du 1
er
février 2016, A.________ a saisi la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la
décision du Commandant de la Police cantonale, en concluant principalement à
son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se plaint d'une violation
du principe de la légalité, de la maxime inquisitoire, du droit d'être entendu,
du principe de proportionnalité et du principe d'égalité de traitement. Elle a
requis à titre de mesures d'instruction l'audition de plusieurs témoins.
Dans sa réponse du 30 mars 2016, l'autorité intimée
a conclu au rejet du recours.
Les parties ont maintenu leurs conclusions
respectives lors d'un second échange d'écritures. L'autorité intimée a par
ailleurs produit à la requête de la juge instructrice les décisions portant sur
l'exercice de la police judiciaire rendues entre le 1
er
janvier 2013
et le 15 décembre 2015 à l'encontre de policiers communaux.
La recourante s'est encore déterminée le 18 août
2016.
La cour a statué par voie de circulation, sans autre
mesure d'instruction.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
A titre de mesures d'instruction, la recourante a requis l'audition de
plusieurs témoins, en particulier l'ancien Commandant de la B.________, un
ancien supérieur hiérarchique et un inspecteur de la Police de Sûreté vaudoise
avec lequel l'intéressée a collaboré dans le cadre de missions judiciaires en
lien avec les milieux de la prostitution.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé
de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (
ATF 135 II 286
consid.
5.1 p. 293;
135 I 279
consid. 2.3
p. 282). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 140 I 285
consid.
6.3.1 p. 299;
134 I 140
consid. 5.2
p. 147 s.;
130 II 425
consid. 2.1
p. 429).
b) En l'espèce, la cour s'estime suffisamment
renseignée sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance
de cause, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire d'ordonner les mesures
d'instruction sollicitées. Les états de services exemplaires de la recourante
ne sont du reste pas contestés par l'autorité intimée.
Il n'est dès lors pas donné suite aux réquisitions de
la recourante.
3.
La recourante remet tout d'abord en cause la compétence du Commandant de
la Police cantonale de retirer des pouvoirs de police judiciaire. Elle invoque
une violation du principe de la légalité.
a) Dans le système institutionnel vaudois, la
Constitution cantonale prévoit une compétence concurrente du canton et des
communes en matière d'ordre public (art. 44 al. 2 de la Constitution du Canton
de Vaud [Cst./VD; RSV 101.01]; cf. arrêt CCST.2008.0005 du 28 août 2008 consid.
4c).
La loi du 13 septembre 2011 sur l'organisation
policière vaudoise (LOPV; RSV 133.05) définit, à son art. 1
er
al. 2,
la répartition cohérente et coordonnée des missions, tâches et compétences
entre les polices en vue de l'intérêt sécuritaire commun des citoyens (let. c),
ainsi que les autorités qui dirigent les polices et les intervenants qui
accomplissent les missions des polices (let. d). Les polices comprennent (art.
4 al. 1 LOPV): la police cantonale (let. a); les polices communales et
intercommunales (let. b). La mission des polices se compose elle-même de trois
types de missions (art. 6 al. 1 LOPV): les missions générales de police (let.
a); les missions spécifiques de l'Etat (let. b); les missions judiciaires (let.
c). En matière de poursuite pénale, les missions judiciaires de la police sont
régies par le Code de procédure pénale suisse, par la loi d'introduction du
Code de procédure pénale suisse et par la loi sur la police judiciaire (art. 9
al. 1 LOPV). Les missions judiciaires consistent notamment à enquêter sur les
infractions, rassembler les moyens de preuve et livrer au magistrat les
personnes présumées avoir participé de quelconque façon à la commission
d'infractions (al. 2). La loi sur la police judiciaire prévoit dans quelle
mesure les polices communales sont compétentes pour accomplir des missions
judiciaires (al. 3).
La répartition des compétences est encore réglée au
Titre II de la LOPV. Pour l'accomplissement des tâches incluses dans les
missions générales de police, les communes doivent, selon l'art. 16 al. 2 LOPV,
soit: constituer une police communale (let. a); adhérer à une association de
communes, fédération de communes ou agglomération qui dispose d'une police
communale (let. b); confier l'exécution de ces tâches à la police cantonale
(let. c). Le commandant de la police cantonale a qualité de chef de service et
conduit le corps de la police cantonale. Il est responsable de la bonne
exécution de toutes les missions générales de police par la police cantonale, ainsi
que du respect et de l'application des directives émises par la Direction
opérationnelle (art. 23 al. 1 LOPV). Le commandant de la police cantonale est
responsable de l'activité des polices dans le cadre des missions judiciaires
(art. 23 al. 3 LOPV). A ce titre, il dispose notamment des prérogatives
suivantes (art. 23 al. 4 LOPV): émettre, en accord avec le procureur général,
les directives en matière d'activité judiciaire (let. a); fixer les règles
d'intervention et veiller au respect de celles-ci (let. b); contrôler
l'uniformité de la prise en charge et du traitement des affaires judiciaires
par les polices (let. c).
Les polices communales disposent, dans les limites
de leurs compétences, de l'ensemble des prérogatives nécessaires à
l'accomplissement des missions générales de police sur le territoire défini par
l'accréditation (art. 30 al. 1 LOPV). L'accréditation est une autorisation
accordée exclusivement à une commune, une association de communes, une
fédération de communes ou une agglomération lui permettant de disposer d'une
police communale sur son territoire (art. 31 al. 1 LOPV). La portée de
l'accréditation est limitée, pour son bénéficiaire, au droit de confier à sa
police communale l'exécution des missions générales de police. La délégation de
compétences judiciaires ne fait pas l'objet d'une accréditation (art. 32 al. 1
LOPV).
b) Aux termes de l'art. 2 de la loi vaudoise du  3
décembre 1940 sur la police judiciaire (LPJu; RSV 133.15), la police judiciaire
est exercée: par la police de sûreté (let. a); par la gendarmerie (let. b); par
la police communale ou intercommunale dans les cas prévus par la LPJu. La
police intercommunale a les mêmes compétences que la police communale (let. c).
A teneur de l'art. 3 LPJu, le Conseil d'Etat peut décider sur préavis du
Conseil cantonal de sécurité et de la Direction opérationnelle qu'une police
communale ou une section de police communale a compétence de police judiciaire
sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie d'une accréditation
(al. 1). Le commandant de la police cantonale peut, pour les besoins d'une
enquête en cours, investir une police communale des pouvoirs conférés par la
loi à la police judiciaire (al. 2). L’art. 6 LPJu précise que le commandant de
la police cantonale est chef de la police judiciaire (al. 1). La police de
sûreté et la gendarmerie lui sont directement subordonnées (al. 2). Il en est
de même de la police communale lorsqu'elle intervient dans une enquête en vertu
des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 3, alinéa 1 ou 2
(al. 3).
Jusqu'au 31 décembre 2011, les missions de police
judiciaire étaient dévolues à la police cantonale et à la police de la Ville de
Lausanne. Depuis l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2011, du CPP
suisse, des compétences judiciaires à des corps ne connaissant pas de structure
de police judiciaire en tant que telle peuvent cependant être octroyées (cf.
Bulletin du Grand Conseil, législature 2007-2012, Conseil d’Etat, EMPL n°384, avril
2011, p. 15). La LOPV est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2012.
Depuis, lorsqu'elle est au bénéfice d'une accréditation – provisoire ou
définitive – une police communale ou intercommunale peut se voir octroyer la
compétence de police judiciaire sur le territoire qui lui est dévolu,
conformément aux art. 32 al. 1 LOPV et 3 al. 1 LPJu. Comme le relevait le
Conseil d’Etat dans l'exposé des motifs et projet de LOPV, ce texte a ouvert la
porte à de nouvelles délégations de compétences judiciaires à d'autres corps de
police (EMPL n° 384, p. 15). Cette loi a donc pour effet que chaque policier au
service d'une police communale ou intercommunale à laquelle des missions
judiciaires ont été confiées, de manière générale ou pour les besoins d’une
enquête, détient par conséquent lui-même, de manière implicite, de tels
pouvoirs judiciaires dans l'exercice de sa fonction. Par conséquent, il
n'apparaît pas nécessaire de les lui attribuer, par surcroît, au moyen d'une
décision individuelle et concrète, en quelque sorte (arrêt GE.2016.0026 du 17
octobre 2016 consid. 1b).
c) Du contenu des textes rappelés ci-dessus et
notamment des art. 6 al. 1 LPJu et 23 al. 3 et 4 LOPV, il ressort, sans
ambiguïté aucune, que le Commandant de la police cantonale est responsable de
l'exercice de la police judiciaire sur l'ensemble du territoire cantonal et que
celle-ci lui est administrativement et opérationnellement rattachée. A ce
titre, il détient la compétence de retirer les attributions judiciaires
conférées non seulement à un policier placé sous son autorité (cf. art. 6 al. 2
LPJu), mais également à un policier placé sous celle d’autorités communales ou
intercommunales, auxquelles cette mission a été déléguée de manière générale ou
spéciale (cf. art. 6 al. 3 LPJu). Ainsi, lorsqu'il est requis, comme en
l'occurrence, de se prononcer sur la possibilité, pour un agent, d'exercer les
missions de police judiciaire, au cas où il serait promu à la fonction de
policier communal ou intercommunal, le Commandant de la police cantonale exerce
une attribution qui lui incombe en tant que responsable cantonal de l'exercice
de la police judiciaire.
Le grief tiré d'une violation du principe de
légalité doit ainsi être écarté (pour un cas similaire, cf. arrêt GE.2016.0026
du 17 octobre 2016 consid. 1c).
4.
La recourante se plaint également d'une violation de la maxime
inquisitoire. Elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir procédé à aucune
mesure d'instruction sur les faits pertinents.
a) Aux termes de l'art. 28 LPA-VD, l'autorité
établit d'office les faits (al. 1); elle n'est pas liée par les offres de
preuves formulées par les parties (al. 2). Cette disposition consacre la maxime
inquisitoire. Il appartient à l'autorité intimée de définir les faits
pertinents et de ne tenir pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. Elle
ne peut pas se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou
lui fournisse de lui-même les preuves adéquates. Il lui faut établir
d'elle-même les faits pertinents dans la mesure où l'exige la correcte
application de la loi (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol.
II, 3e éd., Berne 2011, p. 292 ss).
b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que
l'autorité intimée a requis pour seule mesure d'instruction la production des
jugements pénaux. Pour la recourante, c'est manifestement insuffisant. Elle
estime que l'autorité intimée aurait dû investiguer sur ses antécédents, non
seulement pénaux mais également disciplinaires, son parcours personnel, ses
qualifications professionnelles, son évaluation par ses supérieurs
hiérarchiques ou encore son évolution depuis sa condamnation. On ne peut nier
que certains de ces éléments sont utiles dans l'appréciation du risque de
récidive. Quoi qu'il en soit, la recourante s'est déterminée sur ces aspects
dans le cadre de ses écritures. Elle a produit par ailleurs plusieurs pièces,
en particulier un rapport de conduite établi par son supérieur hiérarchiques et
les procès-verbaux d'audition de ses collègues, entendus comme témoins dans le
cadre de la procédure pénale, éléments dont il sera tenu compte dans l'examen
du bien-fondé de la décision attaquée, notamment sous l'angle du principe de
proportionnalité.
Ainsi, à supposer qu'il y ait eu une violation de la
maxime d'office, le vice a été réparé dans le cadre de la présente procédure de
recours.
5.
Sur le plan formel toujours, la recourante invoque encore une violation
de son droit d'être entendue. Elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir
jamais eu l'occasion de se déterminer formellement, de requérir des mesures
d'instruction et de faire valoir ses arguments avant que la décision attaquée
ne soit rendue.
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le
droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (
ATF 142 III 48
consid.
4.1.1;
ATF 141 V 557
consid.
3.1;
ATF 135 II 286
consid.
5.1 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142
II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 187
consid.
2.2;
ATF 126 I 19
consid.
2d/bb). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 279
consid.
2.6.1;
ATF 133 I 201
consid.
2.2 et les références citées).
b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que
l'autorité intimée n'est pas intervenue d'office. C'est la recourante elle-même
qui a requis de sa part une confirmation de sa capacité à exercer des missions
de police judiciaire malgré la condamnation dont elle a fait l'objet. Elle
aurait pu dans ce cadre invoquer tous les arguments qu'elle estimait utiles.
Elle aurait pu également requérir des mesures d'instruction. Du reste, en
transmettant les jugements pénaux, elle a attiré l'attention de l'autorité sur
certains passages, notamment sur les renseignements professionnels. Elle a par
ailleurs produit un rapport de conduite établi par son ancien supérieur. La
recourante a pu exercer son droit d'être entendue par ce biais. L'autorité
intimée n'avait pas à lui donner une nouvelle occasion de se déterminer avant
de statuer. Quoi qu'il en soit, la recourante a pu dans le cadre de la présente
procédure se déterminer sur l'argumentation de l'autorité intimée et produire
de nouvelles pièces.
Ainsi, à supposer qu'il y ait eu une violation de
son droit d'être entendue, le vice a été réparé dans le cadre de la présente
procédure de recours.
6.
Sur le fond, la recourante invoque une violation du principe d'égalité
de traitement. Elle soutient qu'il n'existerait aucun contrôle systématique par
le Commandant de la Police cantonale de l'exercice des missions judiciaires par
les agents des différents corps communaux. Pour elle, le fait que l'autorité
intimée ait statué sur le maintien ou non des pouvoir judiciaires résulterait
du seul hasard. Elle fait valoir que si elle avait conservé son poste au sein
de la B.________ ou si elle avait été recrutée par un Commandant qui n'avait
pas demandé une confirmation du maintien des attributions de police judiciaire,
l'autorité intimée n'aurait en effet jamais été appelée à se prononcer.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4). Les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p.
125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence
citée).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a expliqué dans
ses écritures que le Ministère public avait pour pratique de l'informer de
toute enquête ouverte à l'encontre d'un policier, qu'il soit cantonal ou
communal, et de toute ordonnance ou acte d'accusation rendus suite à
l'instruction. Elle a ainsi connaissance de toutes les affaires judiciaires
impliquant des agents chargés de missions judiciaires, y compris ceux issus de
corps de police communale ou intercommunale. Comme elle l'a indiqué, elle
n'intervient toutefois pas systématiquement. Si le commandant du corps concerné
décide de mettre fin aux rapports de service, l'autorité intimée n'a en effet
pas à se prononcer sur le maintien ou non des attributions de police
judiciaire. Contrairement à ce que soutient la recourante, la décision de se
prononcer ou non sur la question des pouvoirs judicaires ne dépend ainsi pas du
hasard. Si l'intéressée n'avait pas été licenciée, l'autorité intimée serait
intervenue.
Le grief tiré d'une violation du principe de
l'égalité de traitement doit être écarté.
7.
La recourante se plaint enfin d'une sanction disproportionnée.
a) Aux termes de l’art. 15 al. 2 du Code de procédure
pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), la police enquête sur des
infractions de sa propre initiative, sur dénonciation de particuliers ou
d'autorités ainsi que sur mandat du ministère public; dans ce cadre, elle est
soumise à la surveillance et aux instructions du ministère public. Cette
disposition définit de manière sommaire les tâches de la police dans le cadre
d’une procédure pénale. Il lui incombe principalement d’enquêter sur des
infractions, en d’autres termes de recueillir des indices, de mettre en sûreté
et d’analyser les traces et les preuves, de retrouver, d’interroger et, le cas
échéant, d’appréhender des suspects dès sa première intervention (cf. art. 306
CPP; v. en outre Marc Henzelin/Sonja Maeder,
in
: Commentaire romand,
Code de procédure pénale suisse, Kuhn/Jeanneret [éd,], Bâle 2011, n°11 ad art.
15 CPP; Laurent Moreillon/Aude Parein-Reymond, Petit commentaire du Code de
procédure pénale, Bâle 2013, n°11 ad art. 15 CPP). A teneur de l’art. 4 al. 1
CPP, les autorités pénales – et parmi elles, la police judiciaire (cf. art. 12
let. a CPP) – sont indépendantes dans l'application du droit et ne sont
soumises qu'aux règles du droit. La police jouit par conséquent d’une
indépendance dans ses investigations et son modus opérationnel, dans les
limites assignées par le CPP (cf. Moreillon/Parein-Reymond, op. cit., n°4 ad
art. 306 CPP).
Ces pouvoirs et cette indépendance impliquent en
contrepartie l'existence d'un rapport de confiance qualifié entre le fonctionnaire
de police judiciaire et l'autorité dont celui-ci relève. Il a été jugé à cet
égard que l'intégrité d'un fonctionnaire de police, à qui des pouvoirs étendus
sont conférés, dont certains sont de nature à entraver la liberté  d'autrui,
répondait à des exigences élevées (TF 8C_679/2013 du 7 juillet 2014 consid.
2.5; 8C_141/2011 du 9 mars 2012 consid. 5.2); celles-ci excèdent celles
imposées aux autres fonctionnaires (TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid.
3b/bb; cf. ég. TF 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 2.3). Compte tenu du rôle
dévolu à la fonction policière, il est légitime d'en subordonner l'accès à la
démonstration de qualités personnelles de nature à garantir un fonctionnement
irréprochable de la police (TF arrêt 8C_325/2011 du 11 mai 2012 consid. 3.4).
L'employeur d'un policier doit donc pouvoir lui témoigner une confiance totale
et s'en remettre, sans hésitation, à ses capacités de discernement et d'analyse
(arrêt GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 consid. 3b).
Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst.,
le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige que la
mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour atteindre le
but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91
s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être
apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du
but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180
consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, la recourante a été condamnée le 18
septembre 2014 pour abus d'autorité dans le cadre de l'exercice de sa fonction
de policière. Il a été retenu qu'elle avait, lors d'une interpellation
mouvementée dans un appartement, porté deux coups successifs à la face de la
personne appréhendée, alors que celle-ci se trouvait menottée, assise par terre
et encadrée de deux autres policiers. Comme le relève l'autorité intimée, cette
réaction révèle un manque de maîtrise de soi, qualité pourtant essentielle dans
l'exercice de la profession de policier. Les autorités pénales ont néanmoins
qualifié la culpabilité de la recourante de légère (la Cour d'appel pénale du
Tribunal cantonal parle même d'une faute '"extrêmement légère"),
compte tenu des circonstances dans lesquelles l'intervention a eu lieu et en
particulier du comportement "proche de l'hystérie" de la personne
appréhendée, et s'en sont tenues pour ces raisons à une peine très modique de sept-jours
amende.
Pour l'autorité intimée, ce n'est pas tant
l'infraction en soi qui est problématique, mais bien plutôt ("le point
essentiel") la persistance de la recourante à avoir contesté durant toute
la procédure pénale les faits qui lui étaient reprochés et" refus[é] la
réalité". Dans l'appréciation du risque de récidive, l'absence de prise de
conscience et de repentir ont assurément un certain poids. Il ne s'agit
toutefois pas des seuls critères, contrairement à ce que laisse entendre la
décision attaquée. En particulier, l'autorité intimée passe pratiquement sous
silence les états de service exemplaires de la recourante et ses qualités
humaines relevées pourtant par nombres d'intervenants. Entendu pendant
l'instruction pénale, l'adj D.________, chef de brigade au sein de la B.________,
a ainsi déclaré qu'il avait pu constater durant son activité pendant trois ans
avec l'intéressée qu'elle avait de "l'empathie" avec les prostituées,
tout en restant ferme et en faisant preuve de proportionnalité. Il a ajouté
qu'elle avait donné "entière satisfaction" et qu'elle "excellait
dans son contact avec les filles". L'adj E.________, également chef de
brigade au sein de la B.________, a de son côté souligné le "parcours
professionnel exemplaire" de la recourante et ses "excellentes
qualifications", précisant qu'elle était "toujours l'élément
négociateur lors des interventions" et qu'elle était "quelqu'un de
très altruiste". Le sgtm F.________, entendu comme témoin lors des débats
de première instance, a pour sa part qualifié la recourante de "très
professionnelle", relevant que son comportement était toujours
"juste" et "intelligent", "même durant les
interventions les plus délicates". Enfin, dans un rapport de conduite du
13 septembre 2013, le supérieur de la recourante a qualifié son engagement et
son comportement d'exemplaires, soulignant le "rôle prépondérant"
qu'elle s'était vue attribuer, grâce à ses qualités techniques et humaines,
"pour le traitement, parfois délicat" des affaires en lien avec la
prostitution. Il a décrit l'intéressée "comme étant un élément
moteur", "toujours disponible et motivante pour ses collègues".
L'autorité intimée n'évoque pas non plus l'impact que la procédure pénale et la
condamnation ont eu sur la recourante, élément qui a pourtant également son
importance dans l'appréciation du risque de récidive. A cet égard, les
autorités pénales ont relevé que l'intéressée avait été fortement ébranlée par
la procédure ouverte à son encontre et qu'elle vivait une période de remise en
question difficile.
Au regard de ces éléments, en particulier des états
de services exemplaires de la recourante, de ses qualités humaines et de
l'effet incitatif que la condamnation pénale a certainement eu sur elle au vu
de son impact, et malgré l'absence de repentir, il convient d'admettre avec le
Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne que les faits litigieux
"ne constituent qu'une erreur de parcours et resteront isolés" et que
le risque de récidive est quasiment nul. Dans ces conditions, la décision attaquée,
qui a pour effet de priver de fait la recourante de la possibilité d'exercer
son métier pendant cinq ans au moins, une réévaluation de la mesure n'étant
possible au plus tôt que le 1
er
octobre 2020, constitue une atteinte
excessive à la liberté économique, ce d'autant plus qu'après une telle absence,
il lui serait difficile, pour ne pas dire impossible, de retrouver du travail
dans son domaine d'activité. Quant aux possibilités évoquées par l'autorité
intimée d'exercer son activité au sein d'un corps de police non doté de
pouvoirs judiciaires ou dans un autre canton, elles apparaissent purement
théoriques. A cela s'ajoute qu'à la différence des deux autres cas de retrait
des attributions de police judiciaire dont l'autorité intimée a produit les
décisions, l'infraction commise par la recourante n'est pas de nature en tant
que telle de mettre en doute la confiance que le public et un employeur doivent
à l'égard d'un agent chargé de missions judiciaires, ou à tout le moins pas
dans la même mesure (dans le premier cas, l'agent avait été condamné à une
peine pécuniaire de 150 jours-amende, avec sursis pendant deux ans, pour
tentative d'escroquerie et induction de la justice en erreur; dans le second
cas, l'agent avait été condamné à une peine pécuniaire de 60 jours-amende, avec
sursis pendant deux ans, pour faux dans les certificats pour avoir falsifié son
certificat de policier, son curriculum vitae et un certificat de travail
intermédiaire et avoir produit ces documents dans le cadre d'une postulation).
Cela étant, la réaction inappropriée adoptée par la recourante lors des faits
litigieux, qui n'est pas conforme aux exigences de la fonction de policier,
justifie une sanction sur le plan administratif. Tout bien considéré, un
retrait des attributions de police judiciaire pendant une durée de vingt-quatre
mois, mesure que la recourante a en partie déjà exécutée (dans les faits, et
abstraction faite de sa période d'incapacité de travail, elle n'a en effet plus
exercé la profession de policier depuis son licenciement et la libération de
son obligation de travailler le 23 septembre 2015), apparaît adéquat et
suffisant.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que la recourante n'est
pas autorisée, pour la période du 24 septembre 2015 au 24 septembre 2017, à
exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction
au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein de polices communales et
intercommunales du Canton de Vaud.
Vu l'issue du recours, l'arrêt est rendu sans frais
(art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).
La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1
LPA-VD), à la charge de l'autorité intimée. Dans la mesure où elle n'obtient
que partiellement gain de cause (elle concluait à l'annulation pure et simple
de la décision attaquée), ceux-ci seront réduits et fixés à un montant de 1'500
francs.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision du Commandant de la Police cantonale du 15 décembre 2015 est
réformée, en ce sens que la recourante n'est pas autorisée, pour la période du
24 septembre 2015 au 24 septembre 2017, à exercer les missions judiciaires
dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale
vaudoise ou au sein de polices communales et intercommunales du Canton de Vaud.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Police cantonale, versera à A.________
un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 30 mai 2017
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.