vd_omni · GE.1992.0011 · 1993-06-07 · fr

AWI SA c/Mun. de Bellerive | La Municipalité a le pouvoir de refuser de nouvelles autorisations lorsqu'elle estime qu'un quartier est déjà surchargé. Encore faut-il qu'elle respecte l'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.1993 GE.1992.0011

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 7 juin 1993
__________
sur le recours interjeté par
AWI
Publicité Extérieure SA
, représentée par Cornelia Seeger Tappy, avocate
à Lausanne
contre
la décision rendue le 14 novembre 1991 par
la Municipalité de Bellerive, lui refusant l'autorisation nécessaire pour
l'installation d'un emplacement publicitaire contre la façade d'un bâtiment
situé dans le village de Salavaux.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M.           E. Poltier, président
Mme      L. Bonanomi, assesseur
M.           J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
A vu en fait  :
______________
A.                            Par demande du
5 juillet 1991, la société AWI Publicité Extérieure SA (ci-après : AWI SA) a
sollicité de la Municipalité de Bellerive une autorisation en vue d'installer
un emplacement publicitaire de format R12 (132 cm x 275 cm) contre la façade
d'un bâtiment situé dans le village de Salavaux, en bordure de la route
communale. Etait joint à cette requête un photo-montage indiquant l'emplacement
d'affichage prévu et le contrat de bail signé avec le propriétaire du bâtiment
en question, M. René Gentinetta.
Par lettre
du 10 juillet 1991, la Municipalité de Bellerive a refusé cette demande, motivant
sa décision par le fait qu'une
"concession a été attribuée à une autre
société, ceci afin d'éviter une prolifération de ces panneaux"
.
Le 24
septembre 1991, Me Seeger Tappy, agissant au nom d'AWI SA, est intervenue
auprès de la Municipalité de Bellerive dans le but de vérifier si la décision
susmentionnée était bien fondée sur l'existence d'un monopole octroyé par la
commune à une autre société d'affichage. Le 3 octobre 1991, la municipalité lui
a répondu qu'elle n'était pas liée par un contrat d'exclusivité mais qu'elle
estimait, au vu des emplacements déjà concédés dans le village, ne pas pouvoir
délivrer de nouvelles autorisations, cela pour des raisons d'esthétique. Suite
à une demande de réexamen formulée par AWI SA, la municipalité a rendu une nouvelle
décision le 14 novembre 1991, dans laquelle elle a déclaré maintenir la
position qu'elle avait adoptée dans son précédent courrier du 3 octobre 1991.
B.                            C'est contre
cette décision que la société AWI SA a interjeté un recours par acte de son
conseil adressé le 28 novembre 1991 à l'autorité intimée. Dans son mémoire,
déposé le 10 décembre 1991, la recourante conclut, avec suite de dépens, à la
réforme de la décision litigieuse en ce sens que l'autorisation requise est
accordée. Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
C.                            Le 27 mars
1992, la municipalité a transmis le dossier de la cause au Tribunal
administratif, avec ses déterminations. Elle a expliqué, contrairement à ce
qu'elle avait déclaré précédemment (voir lettre du 3 octobre 1991), qu'elle
était effectivement liée par contrat avec une entreprise d'affichage, la
Société générale d'affichage (ci-après : SGA). Cette convention, conclue le 17
mai 1991, confère à la SGA le droit exclusif d'affichage sur les domaines
public et privé du territoire communal (art. 1); elle est entrée en vigueur le
1er janvier 1991 et a été établie pour une durée de dix ans dès cette date
(art. 5 al. 1); elle a remplacé une précédente convention datant du 1er janvier
1947 (art. 5 al. 2).
En annexe à ses
déterminations, la municipalité a également produit les dossiers relatifs à
trois emplacements publicitaires qu'elle a autorisés dans le village de
Salavaux en faveur de la SGA, ce par décision du 14 mai 1991. A cet égard, elle
a précisé que, postérieurement à cette date, elle a refusé une proposition
émanant de la  SGA et tendant à installer trois nouveaux emplacements
supplémentaires, considérant que le nombre d'emplacements déjà attribués dans
la commune était suffisant.
La
Municipalité de Bellerive a encore produit son règlement de police du 10 avril
1952, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 avril 1952. Selon l'art. 34 de ce
règlement, l'affichage sur le territoire de la commune est régi par un
règlement spécial, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1945. La
municipalité n'a toutefois pas retrouvé ce document, raison pour laquelle il
n'a pas été versé au dossier.
D.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 4 août 1992 à Lausanne, en présence des
parties et de la SGA, participant en tant qu'intéressée. A cette occasion, la
municipalité a confirmé n'avoir pas retrouvé son règlement sur l'affichage du
19 septembre 1945, ajoutant ne pas savoir si ce règlement avait été abrogé. Sur
le fond, elle a confirmé ne plus vouloir accorder d'autorisations pour de
nouveaux emplacements publicitaires dans le village de Salavaux, motivant cette
position par des préoccupations d'ordre esthétique. C'était déjà, a-t-elle
précisé, avec une certaine hésitation qu'elle avait admis les trois panneaux
ayant fait l'objet de la décision précitée du 14 mai 1991 et c'était dans la
même optique qu'elle avait refusé d'entrer en matière sur une offre postérieure
de la SGA concernant trois panneaux supplémentaires.
Me Seeger
Tappy a plaidé pour la recourante; M. Bessard, syndic, s'est exprimé au
nom de la municipalité; Me Jomini a plaidé pour la SGA. Leurs arguments
seront examinés ci-dessous en tant que de besoin.
Considérant en droit :
________________
1.                             Si le refus
notifié le 10 juillet 1991 paraissait fondé avant tout sur l'existence du
monopole octroyé à la SGA, la décision litigieuse est motivée uniquement par
des considérations d'ordre esthétique. La municipalité estime, dans un souci de
préserver le bon aspect du village de Salavaux, qu'il n'est plus question d'octroyer
de nouvelles autorisations pour l'installation dans ce secteur de supports
publicitaires, et cela quels qu'en soient les dimensions ou l'emplacement. Elle
raisonne donc avec l'idée d'un "numerus clausus" : pour elle, un
panneau supplémentaire constituerait un panneau de trop. C'est d'ailleurs la
raison pour laquelle, après avoir encore admis trois panneaux au mois de mai
1991, elle a refusé d'entrer en matière sur une offre de la SGA pour trois
panneaux supplémentaires, puis a rendu une décision négative à l'encontre de la
recourante. De son côté, la recourante estime arbitraire et contraire à la
liberté du commerce et de l'industrie un refus de principe. Elle fait valoir
que le bon aspect de la localité ne serait en l'espèce nullement compromis par le
panneau litigieux; d'abord, parce que celui-ci serait apposé sur la façade d'un
immeuble à vocation mixte, abritant un magasin de la chaîne
"Familia"; ensuite, parce que ce panneau serait de dimension modeste
(3,6 m²), nettement inférieure à celle d'autres panneaux autorisés par la
commune, et donc aucunement susceptible de nuire au bon aspect de la façade
contre laquelle il devrait prendre place. La recourante se plaint d'être
victime d'une discrimination arbitraire, du fait que la municipalité aurait autorisé,
postérieurement à sa première décision négative (10 juillet 1991), un
emplacement publicitaire de 12 m² sur la façade d'une maison d'habitation sise
à proximité de celle de M. Gentinetta. Enfin, AWI SA prétend que la
convention d'exclusivité conclue avec la SGA en 1991 serait contraire à l'art.
31 Cst féd..
2.                             a) La loi du
6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (ci-après LPR) vise, entre autres
objectifs, à éviter que de tels procédés ne nuisent, d'une manière ou d'une
autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de
voies publiques voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1er et 4 LPR). L'art. 17
al. 2 LPR prévoit que les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite. Cette règle coïncide avec celle
de l'art. 17 al. 1 ancien LPR. Lors de l'adoption de la nouvelle loi, le projet
limitait cette obligation aux communes de plus de 500 habitants, mais le Grand
Conseil a préféré l'étendre à toutes les communes dans le souci de garantir la
liberté d'expression. Il ressort dès lors des travaux préparatoires que les
communes n'ont qu'une obligation limitée à cet égard (créer un ou quelques
emplacements), ce dans un souci esthétique; une fois cette obligation remplie,
elles pourraient refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement
(v. BGC aut. 1988, p. 461 s., 477 s. et 503).
En d'autres
termes, l'art. 17 al. 1 LPR ne conférerait pas à l'administré un droit à
l'obtention d'une autorisation pour emplacement d'affichage; on ne sait pas ce
qu'il en serait d'une éventuelle disposition contenue dans le règlement
communal sur l'affichage de 1945, faute de production de celui-ci. Cette
question peut cependant demeurer ouverte, au regard des considérations qui
suivent.
b) En effet,
il ressort clairement des dispositions précitées que l'autorité municipale a le
pouvoir de refuser une telle autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur
donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de
nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du
quartier ou du secteur concerné. Autrement dit, la municipalité peut fort bien,
dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver le village de
Salavaux d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires. Au regard des
pièces produites, cette préoccupation résiste assurément à l'examen, compte
tenu du nombre de panneaux autorisés dans ce village. Les photographies versées
au dossier démontrent en effet que la partie du village de Salavaux faisant partie
du territoire communal de Bellerive - soit une vingtaine de maisons - comporte
déjà une dizaine d'emplacements publicitaires.
c) La
recourante invoque encore la liberté du commerce et de l'industrie, dont la
décision attaquée constituerait une violation. A cet égard, il faut noter en
premier lieu que les règles sur lesquelles s'appuie le refus municipal
s'apparentent à des règles d'aménagement du territoire. De telles règles sont
généralement considérées comme des restrictions à la garantie de la propriété
et, sous cet angle, elles sont sans aucun doute admissibles; de toute façon, la
recourante ne peut pas, en l'espèce, se prévaloir d'une violation de la
garantie de la propriété. Se pose dès lors la question de savoir si de telles
règles peuvent en outre constituer une restriction de la liberté du commerce et
de l'industrie. Dans une jurisprudence antérieure, le Tribunal fédéral se
contentait d'examiner quelle était la garantie constitutionnelle principale
concernée par la mesure ou la règle litigieuse; et lorsque cette question
appelait une réponse claire, il se bornait à examiner si les conditions d'une
restriction à cette garantie étaient remplies, sans examiner en outre ce qu'il
en était au regard d'autres libertés constitutionnelles (pour un exemple en
matière d'affichage, ATF 99 Ia 42). Et ce n'était qu'en cas de doute qu'il
procédait à un examen successif au regard de chacune des libertés
constitutionnelles concernées.
Dans la
jurisprudence plus récente, le Tribunal fédéral examine tour à tour la
restriction litigieuse au regard de chacune des libertés publiques invoquées
(v. par exemple ATF 106 Ia 103 et 99 Ia 42; sur ce problème, v. J.-P. Müller,
Comm. de la Constitution fédérale, Introduction aux droits fondamentaux, no 189
ss; Reto Venanzoni, Konkurrenz von Grundrechten, RDS 1979 I 267; voir aussi,
plus critique sur la seconde partie de la démarche, Fritz Gygi,
Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 59 ss; voir enfin Jean-François
Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, II no 2204, qui résumait bien
la jurisprudence antérieure, puis III, no 1774 bis). Si l'on suit cette manière
de faire, on constatera que les restrictions à la garantie de la propriété ou à
la liberté du commerce et de l'industrie sont soumises à des exigences communes
(base légale, proportionnalité), ainsi qu'à des conditions qui divergent;
s'agissant en particulier de l'intérêt public, des intérêts publics de toute
nature sont susceptibles de permettre une limitation à la garantie de la
propriété, alors que seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public
peuvent rendre admissible une limitation de la liberté du commerce et de
l'industrie. Au demeurant, peu importe en l'espèce, dans la mesure où il est
généralement admis que des objectifs d'aménagement du territoire et
particulièrement d'esthétique peuvent suffire à justifier une limitation de la
liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par
l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments
pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130).
En matière
de restrictions à la liberté de commerce et de l'industrie, la jurisprudence
insiste également sur l'exigence de respecter le principe d'égalité de
traitement entre concurrents (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 112 Ia 34). Sur ce
point, l'instruction a démontré que les derniers emplacements publicitaires
autorisés dans le village de Salavaux l'ont été par une décision municipale du
14 mai 1991, soit avant le premier refus notifié à la recourante (10 juillet
1991). Le grief de discrimination arbitraire n'est par conséquent pas fondé. On
peut en effet tout à fait concevoir qu'après sa décision du 14 mai 1991, la
municipalité n'entendait plus octroyer de nouvelles autorisations. Elle a
d'ailleurs depuis adopté une attitude cohérente, puisqu'elle a également refusé
une offre de la SGA tendant à installer trois panneaux supplémentaires dans le
village de Salavaux.
4.                             Il résulte
des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
maintenue, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si la municipalité aurait pu
valablement rejeter la demande d'autorisation en se fondant sur l'existence du
monopole concédé à la SGA. Au demeurant, la "Convention d'affichage"
du 17 mai 1991, malgré son titre anodin, doit en effet être qualifiée de
concession de l'exclusivité de l'affichage sur la territoire de la Commune de
Bellerive en faveur de la SGA (au sens de l'art. 17 al. 2 de la loi du 22
septembre 1970 sur les procédés de réclame; ci-après : aLPR). Or, la loi du 6
décembre 1988, qui était en vigueur lors de la conclusion de la convention
précitée, ne comporte plus de règle correspondant à celle de l'art. 17 al. 2
aLPR; la faculté d'accorder le monopole de l'affichage à une entreprise privée
ne repose dès lors plus sur une base légale de droit cantonal. Ainsi, sous
réserve d'une base légale prévue par le règlement communal sur l'affichage de
1945 (qui n'a pas été retrouvé), dont la validité actuelle devrait de toute
façon être vérifiée, la convention précitée apparaît dépourvue de fondement
légal, à tout le moins dans la mesure où le monopole s'étendrait aux propriétés
privées.
En
application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice, arrêté à Fr. 1'000.--
doit être mis à la charge de la recourante. Vu les circonstances, il n'y a pas
lieu d'octroyer des dépens à la SGA, dépens qu'elle n'a d'ailleurs pas requis.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de Fr.
1'000.-- est mis à la charge de la recourante.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 7 juin 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié aux
destinataires selon avis d'envoi ci-joint.