vd_omni · PS.2003.0061 · 2003-11-07 · fr

c/Service de l'emploi | Une décision de l'ORP n'est pas viciée du fait qu'elle lui a été dictée par le Service de l'emploi, que la loi habilite à la fois à donner des instructions et à statuer sur recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.11.2003 PS.2003.0061

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 novembre 2003
sur le recours interjeté par
X.________
,
********,
contre
la décision rendue le 3 mars 2003 par le
Service
de l'emploi
, première instance cantonale de recours en matière
d'assurance-chômage (refus de financer un cours postgrade).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud , président; Mme Isabelle Perrin et M. Edmond-C. de Braun,
assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Après l'obtention d'une
licence en droit en 1994, X.________ a effectué un stage d'avocat avant d'être
engagé en qualité de juriste par la société Y.________ SA, au service de
laquelle il a travaillé du 1er septembre 1997 au 28 février 2001. Jusqu'en
février 2002, il travailla ensuite au service de l'entreprise
"Z.________" en qualité de juriste, assumant en particulier la
fonction de "Compliance Officer" chargé d'assurer le respect de la
législation en matière d'obligation de diligence et de lutte contre le
blanchiment d'argent. A nouveau engagé par la société Y.________ à compter du
18 février 2002, il quitta cette entreprise le 5 avril 2002 pour revendiquer,
dès le 8 avril suivant, l'indemnité de chômage.
B.                    Par lettre adressée le 3
juillet 2002 à l'Office régional de placement de Morges (ci-après: l'ORP),
l'assuré a sollicité la prise en charge d'un cours postgrade, dispensé par la
******** de ********, en matière de lutte contre la criminalité économique. Destiné
à des praticiens actifs dans les secteurs de l'économie concernés par ce type
de criminalité, ce cours - dont l'assuré avait déjà suivi le premier des trois
semestres alors qu'il travaillait au service de la fiduciaire Z.________ -
devait lui permettre de retrouver plus facilement un emploi dans le secteur
bancaire dans lequel il s'était, selon lui, reconverti et intégré
professionnellement.
C.                    Par décision du 28 août
2002, l'ORP a rejeté cette demande au motif que le cours n'était pas agréé par
le Service de l'emploi, invoquant à cet égard les directives relatives aux
mesures de marché du travail (MMT). Sur recours de l'assuré, le Service de l'emploi
a confirmé le prononcé de l'ORP par décision du 3 mars 2003, renvoyant en
résumé l'intéressé à mettre à profit, sur le marché du travail, la formation et
l'expérience professionnelles qu'il avait déjà acquises en qualité de juriste.
L'assuré a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par
acte du 2 avril 2003.
Les arguments des
parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage
(LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en
la forme.
2.                     D'entrée, le recourant
invoque plusieurs arguments relatifs à la violation de règles de procédure et
de principes généraux du droit administratif, moyens dont il y a lieu
d'examiner successivement le bien-fondé.
a) Il fait tout
d'abord valoir que la conseillère ORP en charge de son dossier avait accueilli
favorablement sa requête, avant qu'elle ne consulte le Service de l'emploi au
préavis négatif duquel elle s'est finalement sentie contrainte de se rallier;
il en déduit que la décision de l'ORP est viciée du fait qu'elle lui a été
dictée par le Service de l'emploi.
aa) Il se prévaut tout
d'abord d'un manque d'indépendance et d'impartialité de l'ORP. Selon l'art. 10
al. 2 lit. d de la loi vaudoise du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux
chômeurs (LEAC), les ORP n'ont cependant la compétence de décider de mesures
relatives au marché du travail ou d'indemnités spécifiques au sens de la LACI
que sous réserve des compétences attribuées au Service de l'emploi, lequel, en
vertu de l'art. 7 LEAC, est précisément compétent pour surveiller ces offices
(lit. a), coordonner et approuver leur action (lit. c) et organiser l'ensemble
des mesures relatives au marché du travail mises en place afin de favoriser la
réinsertion professionnelle des chômeurs (lit. e).
Prévu par la loi, le
fait que l'ORP a rendu sa décision en se conformant aux instructions du Service
de l'emploi échappe ainsi à la critique. Doctrine et jurisprudence admettent du
reste qu'une autre autorité que celle appelée à se prononcer peut participer à
la prise de décision afin de vérifier la légalité de l'objet de la procédure,
voire son opportunité, respectivement afin d'éviter que la prise de décision ne
compromette d'autres intérêts publics (ATF 119 Ib 254, 118 Ib 599; Moor, Droit
administratif, vol. II, ch. 2.2.5.4 et les références citées).
ab) Le recourant
soutient ensuite que le Service de l'emploi ne saurait fonctionner à la fois en
qualité d'autorité appelée à intervenir dans le processus de décision des ORP
et comme autorité de recours contre les décisions rendues par ceux-ci. Ici
encore, il y a lieu de lui opposer le constat que la loi habilite expressément
le Service de l'emploi à la fois à donner des instructions (art. 7 LEAC) et à
statuer sur recours (art. 56 al. 3 LEAC). Ceci ne signifie toutefois pas, comme
le soutient l'assuré, que le fait qu'un office puisse donner à sa décision un
contenu dicté par les instructions de son autorité hiérarchique ne trouverait
pas à être sanctionné. En pareil cas, en effet, jurisprudence et doctrine
s'accordent pour reconnaître à l'intéressé le droit de pouvoir interjeter un
recours dit "sautant", lui permettant de saisir directement l'instance
de recours supérieure (ATF 120 Ib 97; RDAF 1999 I 415; Moor, op. cit., ch.
5.4.3.1, et les références citées).
ac) Le recourant fait
ensuite valoir une violation de son droit à une double instance cantonale de
recours. Outre qu'il a en l'occurrence pu exercer ce droit en saisissant
successivement le Service de l'emploi et le Tribunal administratif, force est
de constater qu'au chapitre des autorités de recours, l'art. 101 al. 1er lit. b
LACI se borne à imposer aux cantons d'instituer "un tribunal ou une commission
de recours indépendante de l'administration en tant qu'autorité cantonale de
dernière instance, s'il s'agit de décisions des autorités cantonales, des
offices régionaux de placement ou des caisses". Fut-ce, comme exposé
ci-dessus, dans l'hypothèse d'un recours "sautant", le tribunal de
céans, indépendant de l'administration et disposant d'un plein pouvoir
d'examen, satisfait à cette exigence.
ad) Le recourant se
prévaut également de la composition irrégulière de l'autorité. On ne voit
cependant pas en quoi l'ORP ou le Service de l'emploi, désignés par la loi,
auraient été composés de manière irrégulière. Un tel grief ne vaut en effet
qu'en présence d'autorités collégiales pour lesquelles se pose la question du
quorum, ou lorsque l'autorité qui a statué n'est pas celle que prévoit la loi
ou que cette dernière n'habilite pas tel fonctionnaire à statuer (ATF 125 V
499; Moor, op. cit., ch. 2.2.5.3 et 2.3.2.2).
ae) Le recourant
invoque ensuite la garantie du juge naturel et impartial telle que consacrée
par les art. 58 aCST et 6 CEDH; il en déduit que l'ORP aurait dû se récuser dès
lors que sa décision s'est en définitive fondée sur une opinion préconçue.
La faculté pour une
partie de demander la récusation d'un juge tend à protéger le droit de voir sa
cause jugée par un tribunal indépendant et impartial. Lorsque la décision
relève non pas d'un tribunal mais d'une autorité administrative, la
jurisprudence déduit de l'art. 4 aCST une garantie de même portée (ATF 114 Ia
279, consid. 3b). Les dispositions constitutionnelles invoquées par le
recourant visent ainsi à empêcher que des circonstances étrangères au procès et
de nature à faire naître un doute quant à l'impartialité de l'autorité appelée
à statuer ne puissent avoir sur la décision un effet inadmissible en faveur ou
en défaveur d'une partie (ATF 116 IA 18 et 485). Or, en l'occurrence, la
décision négative rendue par l'ORP n'a précisément pas été dictée par des
facteurs étrangers à la cause elle-même, mais par le fait d'avoir soumis le cas
de l'assuré à l'appréciation de l'autorité de surveillance, conformément à la
loi.
af) Le recourant se
prévaut encore du principe de la confiance, respectivement de celui de la bonne
foi face à l'autorité. Ce principe, selon lequel l'administration est liée par
les renseignements ou les assurances qu'elle donne à l'administré, ne vaut
cependant, entre autres conditions, que lorsque le renseignement ou
l'assurance, inexact, est fourni sans réserve; en outre, l'administré doit
avoir pris, sur la base de l'information inexacte, des dispositions
irréversibles (ATF 121 V 65, 121 II 473, 118 Ia 245, 117 Ia 285; Moor, op.
cit., vol. I, ch. 5.3.2.1, et les références citées). Or, en l'espèce, outre
que le recourant ne soutient pas avoir pris pareilles dispositions sur la base
du préavis positif exprimé par sa conseillère ORP, il admet avoir été avisé du
fait que l'appréciation de son cas par le Service de l'emploi s'avérerait
déterminant quant à la décision à intervenir.
b) Le recourant
invoque ensuite une violation du principe selon lequel l'autorité est tenue de
motiver sa décision.
ba) Il déduit tout
d'abord cette violation du fait que le Service de l'emploi s'est abstenu de
répondre à certains arguments déduits de l'art. 62 LACI qu'il avait invoqués
dans le cadre du pourvoi formé devant cette instance. Si la motivation d'un
prononcé doit porter sur tous les arguments pertinents soulevés par le
recourant - savoir ceux de nature à influer de manière déterminante sur le
contenu de la décision - de telle sorte que l'intéressé puisse savoir pour
quels motifs elle a été prise et par quels moyens il peut la contester (ATF 121
I 54, 117 Ib 481), un vice tenant à la motivation de la décision peut toutefois
être réparé par l'instance de recours lorsque celle-ci dispose d'un plein pouvoir
d'examen (Moor, op. cit., ch. 2.2.8.4). Tel est en l'occurrence le cas du
Tribunal de céans (art. 103 al. 4 LACI), qui procédera ci-après à l'examen du
grief invoqué.
bb) Le recourant
déduit également une violation du devoir de motiver du fait que le Service de
l'emploi a confirmé le refus de l'ORP pour d'autres motifs que ceux retenus par
cette dernière autorité. Selon l'adage "iura novit curia", l'autorité
applique d'office le droit. Cette règle signifie notamment que lorsque la
motivation d'une décision s'avère insuffisante ou contraire au droit,
l'autorité de recours peut confirmer cette décision en la fondant, par
substitution de motifs, sur une autre base, guérissant ainsi le vice (Moor, op.
cit., ch. 2.2.6.5 et 5.7.3.5, et les références citées). En l'occurrence, l'ORP
s'étant borné à motiver sa décision en invoquant les directives MMT, l'on ne
saurait reprocher au Service de l'emploi d'avoir complété cette motivation en
invoquant les dispositions légales et les principes jurisprudentiels topiques
sur lesquels se fondent les directives précitées. Quant à la violation du droit
d'être entendu tenant au fait que le recourant n'a pas eu l'occasion de se
déterminer devant le Service de l'emploi au sujet de la substitution de motifs
à intervenir, un tel vice de procédure se trouve guéri dès lors que l'instance
supérieure saisie dispose, comme vu plus haut, d'un plein pouvoir d'examen (ATF
115 Ia 94, 125 V 368).
c) De ce qui précède,
il résulte que les griefs de nature formelle invoqués par le recourant s'avèrent
infondés. Il y a dès lors lieu de procéder à l'examen du fond du litige.
3.                     a) L'assuré qui sollicite de l'assurance-chômage des
prestations en faveur des participants à des cours doit remplir les conditions
auxquelles l'art. 59 LACI subordonne, d'une manière générale, le droit aux
diverses prestations prévues au titre des mesures destinées à prévenir et à
combattre le chômage (DTA 1986 p. 60; ATF 111 V 398; DTA 1988 p. 30, 31). Cela
signifie notamment que seuls peuvent prétendre à de telles prestations les
assurés au chômage dont le placement est impossible ou très difficile pour des
raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 1er LACI), pour autant
qu'il s'agisse de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration
professionnels (art. 59 al. 1 et 60 al. 1 LACI) et que ces mesures améliorent
leur aptitude au placement (art. 59 al. 3 LACI; DTA 1986 p. 61; ATF 111 V 398;
DTA 1988 p. 31; Tribunal administratif, arrêt PS 1996/360 du 4 mars 1997 -
confirmé par l'ATF C 117/97 du 3 avril 1998 - et les références citées).
b) La limite entre
formation de base et perfectionnement professionnel en général d'une part,
reclassement et perfectionnement professionnels au sens de l'assurance-chômage
d'autre part, est fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères
propres à l'une et à l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc
déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret
compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401). Les tâches visant à
encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une
formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres
institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des
bourses d'études ou de formation. L'assurance-chômage a pour tâche spécifique
de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des
mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de
mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique,
ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité
lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF
111 V 274, 400 ss; DTA 1986 no 17 p. 65 consid. 2).
Le perfectionnement
professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute
manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de
l'assurance-chômage, car cette assurance n'a pas pour tâche de promouvoir la
formation continue (ATF 111 V 274). Il n'appartient dès lors à
l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le
perfectionnement professionnel que lorsque celui-ci apparaît indispensable pour
cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août
1984 concernant l'initiative populaire "pour une formation professionnelle
et un recyclage garanti ", FF 1984 II 1405; RDTAC 2001 n°8 p. 87; DTA
1993/1994 n° 22 p. 164; ATF C 124/01 du 18 mars 2002).
c) En l'espèce, il est
constant que le recourant a acquis, durant sept années, une solide expérience
professionnelle en qualité de juriste, en particulier dans le domaine du
contentieux. S'il soutient avoir opéré par ailleurs une reconversion
professionnelle dans le domaine de la finance, il n'a exercé la fonction de
juriste d'entreprise - respectivement celle de "Compliance Officer" -
que pendant une année, période durant laquelle il a suivi, en cours d'emploi,
le premier des trois semestres du cours postgrade litigieux. A relever au
surplus que ce n'est qu'après trois mois de chômage qu'il a revendiqué la prise
en charge de cette formation par l'assurance.
Dans ces conditions,
le placement de l'assuré ne saurait être qualifié d'impossible ou de très
difficile au point d'appeler une mesure préventive de l'assurance-chômage, au
sens de la législation et de la jurisprudence citées ci-dessus. Son chômage
n'apparaît pas dû à une formation insuffisante, ni au fait que ses
connaissances ou ses aptitudes professionnelles aient été dépassées, ni même à
des raisons inhérentes au marché de l'emploi, mais bien plutôt à son choix de
changer de profession. De surcroît, si le métier de son choix, qui requiert
incontestablement des connaissances et des compétences particulières, est
devenu, comme il le prétend, un métier d'avenir, le cours en question, débuté
en cours d'emploi et réservé à certains praticiens, relève plutôt de la
promotion générale du perfectionnement professionnel, voire de l'acquisition
d'une seconde voie de formation qu'il n'incombe pas à l'assurance de prendre en
charge.
4.                     Enfin, c'est à tort que
le recourant se prévaut de l'art. 62 LACI. Si cette disposition régit l'octroi
de subventions pour des cours de reconversion et de perfectionnement
professionnels, elle ne concerne pas les particuliers - dont le droit aux
prestations est régi par l'art. 60 LACI -, mais pose les conditions auxquelles
des institutions publiques ou privées ou des collectivités peuvent prétendre à
des subventions de l'assurance.
5.                     Des considérants qui
précèdent, il résulte que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision entreprise confirmée en conséquence.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 3 mars 2003 par le Service de l'emploi, première instance cantonale
de recours en matière d'assurance-chômage, est confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 7 novembre 2003.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt, communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.