vd_omni · EF.1993.0024 · 1993-08-30 · fr

SI AVENUE DES ALPES SA | L'abandon de l'enquête publique des EF au sens de l'art. 11 LEFI constitue-t-elle un fait notoire ? Question laissée ouverte, vu l'issue du recours. En effet, même si les voies de recours de la décision EF n'étaient pas claires, cela n'autorisait pas la recourante à ne recourir que 4 mois après réception de l'EF litigieuse; par ailleurs, les EF n'ont pas à être notifiées sous pli recommandé dans le cadre de la RG. Rejet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.08.1993 EF.1993.0024

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
-  A R R E T -
du 30 août 1993
__________
sur le recours formé par la
SI AVENUE DES
ALPES S.A.
, à Montreux, p.a. la société SAGEPCO S.A., case postale 3913, à
Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 25 janvier
1993 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Vevey
relative à l'estimation fiscale de la parcelle no 491 de la commune de
Montreux.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif,
composé de
MM.       E. Poltier, président
J. Morel, assesseur
R. Ernst, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La SI Avenue
des Alpes SA est propriétaire de la parcelle 491 du cadastre de Vevey. Cette
parcelle, d'une surface totale de 670 m2, comporte deux bâtiments (ECA nos 4299
et 4300). Le premier comprend des appartements et quelques surfaces
commerciales alors que le second abrite des garages. Le solde de la parcelle
est en nature de place-jardin (315 m2).
B.                            En réponse au
questionnaire qui lui a été adressé le 23 juillet 1991, la société Sagepco SA,
qui gère les immeubles de la recourante, a adressé à la Commission de district
l'état locatif des bâtiments précités en vigueur au 1er avril 1991; il s'élève
à un montant total de Fr. 161'988.--.
C.                            Par décision
du 30 avril 1992, notifiée sous pli simple, la Commission de district a arrêté
l'estimation fiscale de la parcelle 491 en capitalisant le revenu locatif
établi au 1er avril 1991 à un taux de 7,5 %, de sorte que l'estimation fiscale
précédente, datant de 1971, a été portée de Fr. 1'300'000.-- à Fr.
2'160'000.--.
Cette
décision comporte les indications suivantes :
"En cas de recours, le présent avis doit
être produit.
Loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation
fiscale des immeubles.
[...].
Art. 13.- Les recours s'exercent par écrit
motivé, adressé au président de la Commission de district ou consigné sur la
feuille d'enquête.
Art. 21 al. 1 et 2.- Les estimations faites
par la Commission pour la mise à jour sont communiquées par avis recommandé aux
intéressés. Elles peuvent faire l'objet d'un recours dans les 15 jours dès leur
communication.
[...]."
Il ressort
de la copie de cette décision produite par la recourante que celle-ci lui est
parvenue le 4 mai 1992.
D.                            En date du 31
août 1992, Sagepco SA a adressé les lignes suivantes à la Commission de
district :
" Nous avons constaté que sur les
derniers questionnaires reçus courant août 1992, relatifs aux nouvelles
estimations fiscales, la commission du district de Lausanne a apposé un timbre
indiquant la date de l'état locatif à produire, soit celle du 31 décembre 1990.
[...].
Cette indication ne nous a jamais été
donnée précédemment et peut être considérée comme un fait nouveau. Sans
information précise, tous les questionnaires que nous vous avons retournés
étaient accompagnés de l'état locatif au 1er avril 1991.
[...]."
"Afin
que l'égalité de traitement d'imposition entre tous les immeubles du canton
soit respectée"
, Sagepco priait la Commission de district de bien
vouloir rectifier la nouvelle taxation de la parcelle no 491 en prenant pour
base l'état locatif au 31 décembre 1990, joint à son envoi, d'un montant de Fr.
156'300.--.
E.                            Cette
intervention a été considérée comme un recours par la Commission de district
laquelle, par décision du 25 janvier 1993, a relevé que l'estimation
litigieuse, communiquée le 30 avril 1992, n'avait pas été contestée et que par
conséquent elle était entrée en force. Elle a par conséquent maintenu
l'estimation litigieuse à Fr. 2'160'000.--.
F.                            La recourante
s'est pourvue contre cette décision, par acte du 1er février 1993, concluant à
ce que l'estimation fiscale de sa parcelle soit arrêtée à
Fr. 2'080'000.--.
Le 6 avril
1993, l'autorité intimée a transmis le recours au Tribunal administratif,
concluant au rejet du recours. La recourante a complété ses moyens en date des
21 avril et 4 mai 1993.
Elle a en
outre effectué l'avance de frais requise en temps utile.
Dans le
cadre d'un dossier instruit parallèlement, le Service du cadastre et du
registre foncier a déposé des observations le 30 mars 1993 après avoir été
interpellé sur divers points, notamment l'absence d'enquête publique dans le
cadre de la revision générale.
Le tribunal
a délibéré à huis clos.
Considère en droit :
___________________
1.                             a) La
décision litigieuse constate tout d'abord que l'estimation de la parcelle 491
de Montreux, notifiée le 30 avril 1992, est entrée en force; en conséquence de
quoi l'avis joint à celle-ci, rendu "ensuite de recours", maintient
l'estimation arrêtée initialement à Fr. 2'160'000.--. Cette décision doit ainsi
être comprise comme prononçant l'irrecevabilité du recours, pour autant que la
lettre du 31 août 1992 soit traitée comme telle.
b) Ladite
lettre invoque il est vrai "un fait nouveau"; il s'agit de la
pratique de la Commission du district de Lausanne consistant à demander les
états locatifs devant servir de base à l'estimation à une date uniforme, pour
assurer l'égalité de traitement, solution qui diffère de celle d'autres
commissions. Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas jugé que ce "fait
nouveau", invoqué au cours de la procédure de revision générale, pouvait
l'amener à réviser l'estimation du 30 avril 1992 entrée en force.
2.                             La recourante
conteste tout d'abord l'entrée en force de la décision du 30 avril 1992, en
critiquant la notification sous pli simple de celle-ci et l'absence d'enquête,
pourtant prévue par l'art. 11 LEFI.
Le
contenu des art. 11, 12, 15, 21 et 22 de la loi du 18 novembre 1935 sur
l'estimation fiscale des immeubles (ci-après : LEFI) est le suivant :
"Art. 11.- Les estimations fiscales
établies dans une commune ou revisées conformément à l'article 22, sont
soumises à une enquête publique de 15 jours au greffe municipal.
Art. 12.- Pendant l'enquête, les propriétaires
intéressés, les communes et le Département des finances peuvent recourir contre
les estimations.
Art. 15.- La Commission de district prend
connaissance du recours et des pièces à l'appui.
Elle convoque le recourant si celui-ci demande
à être entendu ou si la commission juge son audition nécessaire. Si une entente
n'intervient pas, un recours peut être interjeté au Tribunal administratif
contre la décision initiale dans les dix jours.
Art. 21.- Les estimations faites par la
commission pour la mise à jour sont communiquées par avis recommandé aux
intéressés.
Elles peuvent faire l'objet d'un recours qui
s'exerce conformément aux dispositions des articles 12 à 15 ci-dessus.
Art. 22.- La revision des estimations peut
être ordonnée pour l'ensemble des immeubles du canton, pour certaines
catégories de biens-fonds, pour tous les immeubles d'un territoire communal ou
d'une partie notable de ce territoire, s'il est démontré que leur valeur
fiscale s'écarte notablement de l'estimation portée au registre.
Cette revision est ordonnée par le Conseil d'Etat, après enquête
administrative, notamment à l'occasion de nouvelles mensurations cadastrales,
ou, dans le cadre d'une commune, à la requête de la municipalité dûment
autorisée par le conseil communal ou général.
Les articles 11 à 19 sont applicables."
La règle
prévoyant la mise à l'enquête publique est confirmée aux art. 33 et 34 du
Règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles (ci-après
: REFI), qui précisent les modalités de l'enquête et de la publication de
celle-ci.
a) En
l'espèce, la recourante expose qu'elle attendait la mise à l'enquête prévue par
l'art. 11 LEFI dans le cadre d'une revision générale au sens de l'art. 22 LEFI.
C'est pourquoi elle n'a pas recouru à temps contre la décision du 30 avril
1992.
Interpellé
sur cette question, le Département des finances, Service du cadastre et du
registre foncier, a admis que cette règle n'avait pas été respectée et
qu'aucune enquête publique des estimations n'était prévue. Il a souligné qu'il
en est allé de même lors des revisions générales de 1960 et 1970 : dès 1960, en
effet, la pratique s'est instaurée de procéder, en lieu et place d'une enquête
publique, par avis personnel aux propriétaires intéressés, cet envoi comportant
l'indication de la nouvelle estimation.
Le Grand
Conseil lui-même a connaissance de cette pratique (BGC aut. 1989, 807 s.) et la
Commission parlementaire chargée de l'examen du projet de la loi sur la
juridiction administrative a judicieusement soulevé la question de savoir si
les art. 11 et 12 LEFI ne devraient pas être abrogés, mais elle a renoncé à
faire des propositions dans ce sens. On peut dès lors se demander si l'abandon
de la procédure d'enquête publique pour les estimations fiscales ne constitue
pas un fait notoire, dont la recourante ou du moins sa représentante, en tant
que professionnelle de l'immobilier, aurait dû connaître. Ce point peut
cependant demeurer en suspens.
En effet
l'avis du 30 avril 1992 se présente en tous points comme une décision de
taxation. Il est en effet dressé sur une formule préimprimée, similaire à
celles qui sont utilisées en matière de mise à jour des estimations fiscales;
en sa qualité, la représentante de la recourante a reçu de tels avis de mise à
jour. Ces formulaires indiquent la possibilité d'un recours et ils reproduisent
quelques dispositions légales traitant des recours. Il ne pouvait ainsi pas
échapper à la recourante que la décision du 30 avril 1992 entrerait en force, à
moins qu'elle ne la conteste par la voie d'un recours.
Il est vrai,
en revanche, que le formulaire préimprimé sur lequel figurait l'avis du 30
avril 1992 n'indiquait pas de manière claire le jour à compter duquel courait
le délai de recours. En l'absence d'une enquête, il paraît cependant assez
logique d'admettre, à la lecture de ce document, que le recours doit être
déposé dans les 15 jours dès sa communication. La recourante objecte cependant
à juste titre que l'extrait de l'art. 21 LEFI qui indique ce délai semble se
rapporter exclusivement aux décisions de mise à jour. Mais il y a plus :
l'extrait en question ne concorde pas avec le texte de la loi, dans sa teneur
actuelle (en vigueur dès le 1er juillet 1991), puisque l'art. 21 LEFI ne
comporte plus d'indication du délai de recours, mais se borne à renvoyer à son
alinéa 2 aux art. 12 à 15 de la loi. Il apparaît ainsi que les formules
préimprimées destinées aux avis d'estimations fiscales devraient être modifiées
à brève échéance. On pourrait faire sans doute la même observation s'agissant
de la loi, puisque le régime des voies de droit, tel qu'il ressort des
dispositions de la LEFI est loin d'être clair. Il comporte, tel que l'a compris
la pratique, un premier échelon, analogue à la voie de la réclamation du droit
fiscal, le délai pour le dépôt de ce recours-réclamation étant de quinze jours.
Mais seule une interprétation assez libre de l'art. 15 al. 2 LEFI permet
d'admettre l'existence d'une décision sur recours (ou sur réclamation) de la
Commission de district. De même, le délai de recours (-réclamation) doit être
tiré aujourd'hui de l'art 11 LEFI qui fixe la durée de l'enquête à quinze
jours, alors même que cette enquête n'existe plus; une telle interprétation ne
tombe assurément pas sous le sens.
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le justiciable ne doit pas pâtir d'une
réglementation peu claire des voies de droit, pas plus que des indications
erronées figurant sur ce point dans les décisions administratives. Cependant,
l'administré est tenu d'agir conformément aux principes de la bonne foi; ainsi,
s'il entend ne pas se soumettre à une décision, il est tenu de la contester
dans un délai raisonnable dès qu'il en a connaissance (sur ces principes, v.
Grisel, op. cit., p. 873 ss et jurisprudence citée). En l'espèce, compte tenu
des incertitudes qui résultent tant de la formulation des avis d'estimations
fiscales que de la réglementation légale, le tribunal aurait sans doute admis
la recevabilité d'un recours formé dans un délai de 30 jours, dès la réception
de la décision attaquée, délai communément retenu en matière fiscale (v. par
ex. art. 101 et 104 LI, 99 et 106 AIFD). En n'agissant que le 31 août 1992,
soit près de quatre mois après la réception de l'estimation litigieuse, la
recourante ne saurait être considérée comme ayant agi dans un délai raisonnable.
b)
La recourante fait aussi valoir que la décision du 30 avril 1992 lui a été
notifiée sous pli simple alors qu'elle aurait dû l'être par avis recommandé.
Elle fonde son argumentation sur l'art. 21 al. 1 LEFI, déjà cité.
C'est à tort
que la recourante se prévaut de cette disposition sur ce point; au demeurant,
il est curieux de sa part de se prévaloir de cette règle spécifique à la mise à
jour, alors même qu'elle soutient par ailleurs que cette disposition n'est pas
applicable au cas d'espèce, traité en révision générale (sur la différence,
voir Tribunal administratif, arrêt du 5 janvier 1993, EF 91/010). De même, la
revision générale doit être distinguée encore de la revision opérée sur demande
du propriétaire ou de l'autorité fiscale. S'agissant de la notification des
décisions, en effet, seules les décisions relatives à une mise à jour (art. 21
al. 1 LEFI déjà cité) ou à une revision sur demande (art. 24 al. 1 LEFI)
doivent être communiquées sous pli recommandé. En revanche, la loi ne comporte
aucune disposition dans ce sens, s'agissant de la procédure de revision
générale (voir art. 22 LEFI, qui renvoie aux art. 11 à 19). D'ailleurs, le
remplacement, dans la pratique, de l'enquête prévue à l'art. 11 LEFI par la
notification de la nouvelle estimation sous pli simple est préférable,
s'agissant de l'information donnée aux différents propriétaires concernés. Le
régime de l'enquête publique, en effet, table sur la vigilance de ceux-ci,
aussi bien sur le fait qu'une enquête publique est en cours, annoncée par
publication (art. 34 al. 1 REFI), que sur l'estimation retenue pour leur
parcelle, dont les propriétaires intéressés doivent venir prendre connaissance
au greffe. La notification d'un avis personnel, même sous pli simple, leur
épargne cette surveillance et leur indique directement le montant de la taxe
arrêtée. L'envoi sous pli recommandé a d'ailleurs pour seul but de permettre à
l'autorité de rapporter aisément la preuve de la date de la notification (sur
ce point, cf. également Grisel, op. cit., p. 878); au contraire, la
preuve de la communication sous pli simple est parfois difficile à rapporter.
Dans le cas d'espèce, il résulte des pièces du dossier, plus particulièrement
de la copie de la décision du 30 avril 1992 produite par la recourante, que
dite décision lui est parvenue le 4 mai 1992. Cela étant, force est de
considérer que l'envoi sous pli simple de l'avis litigieux n'a pas eu pour
effet d'entraîner un quelconque dommage pour la recourante; en particulier il
n'a pas prétérité l'intéressée dans son droit d'être entendu.
Ce second
grief relatif au mode de notification de l'avis litigieux doit ainsi être
écarté tout comme le premier. Indépendamment du fait que la recourante ne
pouvait prétendre, en l'espèce, à une notification recommandée, il apparaît au
demeurant décisif que la recourante ne pouvait pas ignorer la décision du 30
avril 1992 au seul motif qu'elle lui avait été adressée sous pli simple. Si
elle entendait la contester, le principe de la bone foi commandait en effet
qu'elle réagisse à cet envoi sans retard excessif.
c) C'est dès
lors à juste titre que la commission intimée a jugé irrecevable l'acte du 31
août 1992, traité en tant que recours.
3.                             Cette lettre
ne paraît d'ailleurs pas avoir été rédigée comme recours. Il semble bien plutôt
s'agir d'une demande de révision fondée sur l'allégation d'un fait nouveau; le
terme de révision doit ici être compris dans son sens usuel en droit
administratif et fiscal (v. notamment art. 107 lit. a LI) et non dans le sens
que lui donnent les art. 22 ss LEFI, spécialement aux art. 23 et 24.
a) La
révision des art. 23 et 24 LEFI peut être demandée par le propriétaire
intéressé pour des motifs de fait postérieurs à l'estimation en vigueur (sur la
portée de ces dispositions, v. RDAF 1991, 312 et 324). Tel n'était pas le cas
en l'espèce; la recourante n'allègue pas des faits intervenus après le 30 avril
1992, susceptibles de modifier la taxation portée au registre.
b) Mais, en
faisant valoir la pratique de la commission d'estimation lausannoise, plus
conforme au principe de l'égalité de traitement, elle n'allègue pas un
"fait nouveau" au sens de l'art. 107 lit. a LI, par quoi il faut
entendre un fait antérieur à la décision attaquée, mais dont la recourante n'a
eu connaissance que par la suite (nova reperta; sur ce point, v. Grisel, op.
cit., p. 943 s). Une telle pratique, pas plus qu'une jurisprudence nouvelle, ni
même l'adoption d'une règle légale nouvelle ne constituent en effet des
"faits nouveaux" au sens des règles sur la révision (v. dans ce sens
CCRI, E. Mo. arrêt du 28 juin 1991; v. aussi ATF du 29 mars 1968, Archives de
droit fiscal suisse 38,170).
c) Il
résulte de ce qui précède que, dans la mesure où la voie de la révision - au
sens usuel de ce terme en droit fiscal - est ouverte en matière d'estimation
fiscale (question qu'il n'y a pas lieu de trancher ici de manière définitive),
ce serait à juste titre que la commission de district aurait écarté celle-ci
dans le cas d'espèce.
4.                             Les
considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Vu l'issue de
celui-ci, un émolument d'arrêt, fixé à Fr. 800.-- sera mis à la charge de la
recourante (art. 55 LJPA).
Par
ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision rendue
le 25 janvier 1993 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du
district de Vevey, arrêtant l'estimation fiscale de la parcelle no 491 de Vevey
à Fr. 2'160'000.--, est maintenue.
III.                     Un émolument de Fr.
800.-- (huit cents francs) est mis à la charge de la société recourante.
Lausanne, le 30 août 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.