vd_omni · AC.1999.0005 · 2002-03-21 · fr

OVERNEY André et consorts c/DINF et Yverdon | Dans la pesée d'intérêts liée aux activités de planification, il faut tenir compte de l'intérêt des autorités à maîtriser la croissance du trafic, si possible la diminuer, que ce soit par des mesures d'aménagement du territoire, de planification du réseau routier ou liées aux transports publics.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.03.2002 AC.1999.0005

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 mars 2002
sur le recours interjeté par André et Corinne
OVERNEY
,
domiciliés rue du Couchant 4 à 1401 Yverdon-les-Bains, représentés par Me
Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne, ainsi que par l'
Association
d'opposition à la collectrice Sud
représentée par André Overney, domicilié
rue du Couchant 4 à 1401 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 14 décembre 1998 rejetant leur recours et maintenant la
décision du 12 décembre 1996 du Conseil communal de la
Commune
d'Yverdon-les-Bains
, représentée par sa Municipalité au nom de qui agit Me
Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, adoptant le plan partiel d'affectation
fixant les limites des constructions de la collectrice sud.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Greffière : Mme Franca Coppe
Vu les faits suivants:
A.                     a) En date du 27
février 1989, le Service des bâtiments et de l'urbanisme de la Ville d'Yverdon
a demandé au bureau d'ingénieurs conseils Transitec une appréciation sur une
proposition de schéma-directeur des circulations visant notamment à créer une
ceinture de distribution du trafic aux différents parkings entourant le
centre-ville, qui serait reliée aux axes principaux d'approvisionnement de la
commune. Dans une notice technique du mois d'avril 1989, le bureau d'ingénieurs
conseils Transitec (ci-après le bureau technique) établissait une description
du fonctionnement du réseau actuel. L'étude distinguait quatre entrées
principales dans la ville soit au nord, le trafic en provenance (ou à
destination) de Neuchâtel et de Sainte-Croix, à l'est, le trafic en provenance
(ou à destination) d'Yvonand-Payerne, au sud, le trafic en provenance ou à
destination de Lausanne et de Pomy, et à l'est, le trafic en provenance ou à
destination d'Orbe. Le bureau relevait que des éléments de ceinture reliant ces
secteurs d'entrée dans la ville étaient déjà partiellement réalisés de la
manière suivante : de l'entrée Yvonand, en allant à l'entrée
"Neuchâtel-Sainte-Croix", l'axe est constitué par l'avenue des Sports
et l'avenue William Barbey; de l'entrée Neuchâtel-Sainte-Croix vers l'entrée
d'Orbe, l'axe est constitué par les avenues de Neuchâtel et de Chamblon. De
l'entrée Orbe vers l'entrée Lausanne-Pomy, l'axe est constitué par la Petite
ceinture actuelle (rues d'Orbe, des Bouleaux et du Midi); enfin, de l'entrée
Lausanne-Pomy vers l'entrée Yvonand, l'axe est constitué par l'avenue des
quatre Marronniers. La notice du bureau technique relève que ces éléments de
ceinture fonctionnent actuellement relativement bien, ce qui est notamment le
cas de l'avenue des Sports alors que d'autres, plus proches du centre, et moins
bien dimensionnés, présentaient quelques problèmes d'exploitation. Ainsi, une
des difficultés qui pourrait être mise en évidence en ce qui concerne la
circulation au centre-ville était constituée par les liaisons diagonales de ces
différentes entrées de ville et il existait une multiplicité d'itinéraires
possible entre les différents secteurs; c'est ainsi que pour aller de l'entrée
d'Yvonand à l'entrée d'Orbe, la liaison pouvait se faire soit par l'avenue des
Sports, soit par l'avenue des quatre Marronniers et la rue des Philosophes.
Cette multiplicité d'itinéraires mettait en évidence un manque de hiérarchie du
réseau ainsi que des itinéraires transitant par le centre. Le bureau technique
arrivait ainsi à la conclusion que le centre-ville devait être protégé des
mouvements de transit, mais il paraissait cependant indispensable de conserver
ou d'augmenter encore une accessibilité en transports individuels et deux roues
élevée. Le bureau technique relevait ainsi que les éléments de ceinture
fonctionnaient actuellement de manière relativement satisfaisante, tout en
mettant en évidence les constats suivants :
•        à
l'ouest ou au nord-ouest, la petite ceinture en zone urbaine engendrait des
nuisances relativement importantes ainsi qu'un mélange de trafic non
souhaitable;
•        au
sud-est, les éléments de ceinture créés par la rue des Philosophes et l'avenue
des quatre Marronniers se sont mis en place d'eux-mêmes;
•        quant
à l'élément de ceinture nord-est constitué par l'avenue des Sports, il
fonctionnait relativement bien de par sa position au niveau de la
structure urbaine.
Le bureau technique relevait cependant que le prolongement sur le
Pont des
Cygnes et l'avenue William Barbey traversait des zones d'habitation
de forte
densité.
b) Ainsi, le bureau
technique relevait que les routes principales et les collectrices servaient non
seulement à l'accessibilité au centre-ville mais recueillaient aussi de
nombreux mouvements de transit entre les entrées de ville. En ce qui concerne
les routes principales d'accès au centre-ville, la situation était relativement
satisfaisante depuis la ceinture est et sud-est par les rues de l'Ancien-Stand,
de l'Industrie, des Ateliers et l'avenue de la Plaine; la situation était par
contre plus délicate depuis l'ouest (rue des Moulins, rue d'Orbe, rue des Remparts);
cette situation, même si elle était difficile, ne pouvait cependant pas être
considérée comme un mal en soi car ces différentes artères ne pouvaient
assimiler plus de trafic que leurs caractéristiques le permettaient.
c) Le bureau technique
a définit les objectifs du schéma de circulation qu'il proposait en précisant
les principes qui en découlent et les moyens d'application. Il convenait avant
tout de protéger le centre-ville de toute circulation de transit et d'améliorer
son accessibilité; il fallait ainsi dissuader tout transit inopportun au centre
et mettre en place une ceinture de distribution du trafic bien reliée aux
pénétrantes, et enfin, utiliser ou mettre en place des parkings sur les routes
principales et collectrices d'accès au centre. Les moyens proposés consistaient
à dissuader le trafic au centre par la mise en place de mesures de dissuasion
comme la modération du trafic et la diminution de la capacité de certaines
voies de circulation. En ce qui concerne la ceinture, il fallait prendre en
considération les éléments de ceinture existants, notamment l'avenue des Sports
et restructurer d'autres éléments comme l'axe rue des Philosophes, avenue des
quatre Marronniers. En revanche, d'autres éléments étaient à modifier
profondément notamment dans le secteur du Pont des Cygnes et de la rue de
Neuchâtel, voire à aménager dans leur totalité, comme la ceinture ouest sur
l'avenue Kiener. Il était relevé que la création d'une ceinture ouest
nécessiterait immanquablement "
une utilisation encore relativement
importante de la Petite ceinture en tant que ceinture intermédiaire
"
en ce qui concerne la distribution du trafic à destination du centre ville.
S'agissant de la
politique de stationnement, elle tient compte de la volonté d'assurer
l'accessibilité aux parkings du centre-ville en favorisant essentiellement le
parcage de courtes à moyennes durées.
B.                    a) Le bureau technique a
établi un deuxième document au mois d'octobre 1990, désigné
schéma-directeur des circulations, étape no 1, analyses et propositions. Le but
de l'étude consistait notamment à :
"protéger le centre-ville du trafic
automobile privé tout en maintenant une bonne accessibilité aux parkings du
centre-ville, notamment pour les usagers "courte durée" (clientèle
des commerces, banques, postes); il s'agissait aussi de préserver les quartiers
à forte densité d'habitats des nuisances dues au trafic automobile".
L'étude du
schéma-directeur a nécessité d'importantes investigations réalisées dès le mois
d'octobre 1989. Des comptages de trafic et des enquêtes de circulation ont été
organisées en collaboration avec les écoles, la police communale et la
gendarmerie. Il résulte de ces enquêtes que le volume du trafic entrant et
sortant dans la ville s'élevait à environ 63'000 véhicules par jour, le tronçon
le plus chargé au niveau du centre-ville étant le Pont de Gleyre qui relie la
rue de Neuchâtel à la rue des Remparts. L'avenue des Bains, depuis l'entrée
Lausanne ainsi que l'avenue de Grandson depuis l'entrée Sainte-Croix-Neuchâtel
sont les axes les plus sollicités avec plus de 16'000 véhicules par jour.
Enfin, le Pont du Curtil-Maillet sur la petite ceinture, situé dans le
prolongement de la rue du Midi est également fortement chargé avec un passage
de plus de 12'000 véhicules par jour. Les automobilistes ont été questionnés
sur l'origine et la destination de leurs déplacements à chacune des sept
pénétrantes principales de la ville. Il résulte de cette enquête que le trafic
de transit se limite à 9'200 trajets par jour alors que le trafic d'échange
depuis l'extérieur à destination d'Yverdon-les-Bains ou partant
d'Yverdon-les-Bains pour l'extérieur s'élève à 48'500 véhicules. Ainsi, les
problèmes dus au trafic au centre-ville d'Yverdon-les-Bains n'étaient pas liés
uniquement au trafic de transit mais surtout au trafic d'échange c'est-à-dire
d'origine ou à destination d'Yverdon-les-Bains qui représentait environ 2,4
déplacements par jour par habitant. Le trafic de transit représentait environ
le quart de l'ensemble du trafic mesuré sur l'avenue de Grandson, la route de
Sainte-Croix, la rue d'Orbe et la rue de Lausanne, le tiers de l'ensemble du
trafic sur la route de Pomy et la route de Cheseaux, et près de la moitié de
l'ensemble du trafic sur la route d'Yvonand. Le document précise encore que :
"il est évident que le prolongement de
l'autoroute N1, en direction d'Avenches, provoquera de profondes modifications
pour tout type de trafic rencontré à la route de Lausanne et à la route
d'Yvonand essentiellement."
b) Le schéma-directeur
des circulations relevait que lors de la réalisation de la N1 Lausanne-Yverdon,
puis de l'ouverture de la N5 Yverdon-sud à Grandson en juillet 1984, plus
de 12'000 véhicules par jour ont été reportés sur l'autoroute. Ainsi, le trafic
d'entrée et de sortie sur Yverdon-les-Bains a passé en 1983 de 58'000 véhicules
par jour à 45'500 en 1984. Ainsi, l'ouverture de la N5 d'Yverdon-sud à Grandson
a provoqué une diminution du volume de trafic journalier de 5'000 à 6'000
véhicules par jour sur la route de Lausanne à l'avenue de Grandson. Depuis
1974, le trafic total d'entrée et de sortie élevé à 36'000 véhicules par jour
est passé à 67'000 véhicules par jour en 1989, ce qui représente une
augmentation de 4,2 % par année. Cette augmentation est principalement due à
l'accroissement du trafic d'échange d'origine et à destination
d'Yverdon-les-Bains, le trafic de transit étant en constante régression (30% en
1967, 20% en 1974 et 16% en 1989). Le centre-ville absorbe la plus grande
proportion du trafic d'échange (33%) alors que le 24% du trafic d'échange se
réalise dans les secteurs sud-est (Prairie, Entremonts, Roseyres, Valentin,
Midi), nord-ouest (avenue de Grandson, rue de Neuchâtel, St-Georges). Compte
tenu de cette situation, le schéma-directeur des circulations propose les
objectifs suivants :
•        protéger le centre-ville du trafic
automobile privé
•        redonner au centre-ville une certaine
qualité de vie et un niveau d'attractivité
"perdu" (vis-à-vis des piétons principalement)
•        assurer une bonne accessibilité aux
parkings du centre-ville pour les usagers
courte durée (report des pendulaires dans les secteurs périphériques
du centre
ville)
•        préserver certains quartiers
d'habitats des nuisances dues au trafic automobile,
grâce à des reports de trafic dans des secteurs moins sensibles,
•        utiliser de manière optimale le
réseau actuel urbain et environnant.
c) Dans son
schéma-directeur des circulations, le bureau technique procède encore à une
nouvelle évaluation du schéma-directeur des circulations esquissée par le
Service de l'urbanisme de la Ville d'Yverdon. Il relève que la création d'une
nouvelle route le long de l'autoroute N5 permettrait de décharger à la fois le
centre-ville d'une partie du trafic automobile et de réduire également le
trafic dans le secteur de la petite ceinture qui supporterait d'importants
volumes. Le bureau technique estime toutefois que le schéma étudié par le
service communal présenterait des inconvénients en ce sens que l'utilisation de
la rue des Philosophes en tant qu'élément de ceinture entraînerait des nuisances
à l'égard des habitants; en outre l'utilisation du carrefour des quatre
Marronniers en tant que noeud principal de ceinture poserait des problèmes
d'exploitation et de capacité; en outre, l'utilisation de la rue de l'Industrie
en tant qu'élément de ceinture posait également des problèmes de gabarit,
notamment le long du passage CFF; (largeur de la voie et hauteur libre) enfin,
la liaison entre la rue de l'Arsenal et l'axe Neuchâtel-Grandson poserait des
problèmes environnementaux, techniques et financiers. Compte tenu également des
difficultés à trouver une solution technique pour relier la rue de l'Arsenal au
secteur Grandson-Neuchâtel, le bureau technique arrive à la conclusion que la
réalisation d'une petite ceinture serait fortement problématique et qu'il
serait préférable d'assurer une desserte de la ville en peigne depuis le
sud-ouest par la réalisation d'une collectrice sud. Pour son schéma-directeur
des circulations, le bureau technique recommande de mettre en place un réseau
routier clairement hiérarchisé qui offre à l'usager des itinéraires de
substitution. La future collectrice sud permettrait par une bonne desserte en
peigne de la ville de garantir une bonne accessibilité au centre-ville pour les
usagers "courte durée" par les principales pénétrantes urbaines
telles que les rues du Valentin, des Moulins ou de Chamblon, qui aboutissent
sur des zones de stationnement. Cet axe s'adresserait ainsi en priorité au
trafic d'échange et dans une moindre mesure au trafic de transit. Ainsi, selon
le schéma des circulations du bureau technique, l'accessibilité au centre-ville
serait garantie depuis les différentes voies desservies par la collectrice sud
et le trafic de transit serait supprimé à l'avenue de la Gare et la rue des
Remparts par la création de "culs-de-sac". La création de la
collectrice sud devait inciter les usagers venant de Grandson à soulager
l'avenue de Grandson et à débloquer les situations difficiles de St-Georges et
de Chamard. Le premier tronçon compris entre la RC 401 b et la chaussée de
Treycovagnes devait alors être prioritaire afin de hiérarchiser le réseau
routier dans le secteur et d'éviter les reports de trafic dans les quartiers
d'habitation, notamment à la rue du Cheminet. Ainsi, la future route serait
amenée à supporter un volume de trafic de l'ordre de 12'000 à 15'000 véhicules
par jour et permettrait de réduire de moitié environ la charge de trafic du
Pont de Gleyre. Le bureau d'études prévoit également de réaliser une petite
ceinture au nord du centre-ville par la rue de l'Arsenal et l'avenue de
l'Hippodrome et au sud du centre-ville par la rue du Midi ainsi qu'à l'est par
l'axe Valentin-Philosophes-Cordey et à l'ouest par l'axe de la rue des
Moulins-Casernes et Ancienne Douane. S'agissant du secteur des Prés-du-Lac
composé essentiellement d'habitations, le schéma-directeur propose le
déclassement de l'axe pour le réserver à une seule desserte de quartier. Le
bureau technique précise encore que le transit Lausanne-Payerne ainsi que le
trafic d'échange en provenance d'Yvonand devraient également être pris en
considération en ce sens que l'avenue Haldimand ainsi que celle des quatre
Marronniers seraient appelées à jouer un rôle beaucoup plus structurant
qu'actuellement. Ainsi, le schéma-directeur des circulations recommandé par le
bureau technique présenterait les éléments principaux suivants :
•        le centre-ville devrait être protégé
des nuisances dues au trafic automobile
•        l'accessibilité aux parkings du
centre-ville serait garantie depuis les principales
pénétrantes
•        le trafic d'échange s'effectuerait
par la collectrice sud grâce à une desserte en
peigne depuis le sud-ouest de la ville.
Selon le bureau
technique, la réalisation de la collectrice sud serait nécessaire non seulement
pour entreprendre des mesures de restriction du trafic au centre-ville mais
également dans le but de soulager les quartiers d'habitat proches des secteurs
actuellement en développement.
C.                    a) Le bureau technique a
établi ensuite un document intitulé plan directeur des déplacements, daté de
novembre 1994, qui a été par la suite complété par un nouveau document du même
nom de juillet 1995. Le but principal du plan directeur des déplacements
consiste, selon le bureau technique, à planifier les principes d'organisation
des déplacements en ville d'Yverdon-les-Bains pour ces prochaines années; le
document devant également aider les autorités dans le choix d'objectifs à
atteindre pour les déplacements urbains et le cadre de vie. Il est fondé sur le
schéma-directeur des circulations de la Ville d'Yverdon-les-Bains qui tendait à
préserver une certaine qualité de vie au centre-ville et dans les quartiers
d'habitat et à maintenir une bonne accessibilité aux parkings du centre-ville
pour les usagers "courte durée" (clientèle des commerces, services)
en utilisant de manière optimale le réseau routier existant, compte tenu des
caractéristiques propres à chaque type d'usager et au besoin de mobilité de la
population notamment.
b) Le plan directeur
des déplacements précise d'emblée que le concept proposé repose sur la réalisation
d'une nouvelle route au sud-ouest de la ville, dénommée collectrice sud. Le
nouveau tronçon serait nécessaire pour améliorer sensiblement la qualité de vie
au centre-ville
"grâce à une redistribution des flux de trafic passant
actuellement de part et d'autre du coeur historique de la ville"
. Le
plan directeur des déplacements rappelle que le principe de fonctionnement
proposé par le schéma-directeur des circulations consiste à assurer une
accessibilité en peigne du territoire communal depuis la collectrice sud; la
desserte du centre-ville s'effectue ainsi par des couloirs d'accès situés dans
des secteurs moins dommageables et qui ne présenteraient pas de problème de
saturation du réseau durant les périodes de pointe. Il ressort du document que la
Ville d'Yverdon-les-Bains accueille une population d'environ 23'000 habitants
et offre près de 10'000 emplois avec un taux de motorisation qui s'élève à
environ 430 véhicules de tourisme pour 1'000 habitants. L'étude relève que le
secteur du centre-ville, délimité au nord par la voie CFF, à l'ouest par la
Thièle, au sud-ouest par la rue du Midi et à l'est par le canal du Buron
jouerait un rôle essentiel dans les flux de déplacement car il comprendrait
plus du tiers des emplois et le cinquième des habitants. Plus généralement, la
partie située à l'est de la Thièle regrouperait plus de 60% des habitants et
près de 70% des emplois. Le quart des habitants d'Yverdon-les-Bains serait logé
dans les quartiers sud-est à forte densité tels que ceux de l'avenue Pierre-de-Savoie,
de la rue des Moulins ou l'avenue du Général-Guisan.
c) Le plan directeur
des circulations met à jour les différentes données concernant les volumes de
circulation journaliers en indiquant que près de 70'000 véhicules
franchissaient quotidiennement les limites communales et que le Pont de Gleyre,
qui constitue le tronçon le plus sollicité du centre-ville, comptait près de
20'000 véhicules par jour. Ainsi, l'avenue des Bains et l'avenue de Grandson,
principales pénétrantes au centre-ville, supporteraient des volumes de trafic
de l'ordre de 15'000 véhicules par jour. Le plan directeur relève que l'axe
constitué par l'avenue des Bains, la rue Cordey, et l'avenue Haldimand, la rue
des Remparts ainsi que la rue de Neuchâtel et l'avenue de Grandson subirait des
volumes de trafic trop élevés dans le centre-ville et peu favorables au niveau
de la qualité de vie; il en irait de même dans certains quartiers d'habitation
(Prés-du-Lac), supportant un trafic important composé en grande partie de
transit. Le trafic d'échange s'élèverait à 50'000 véhicules par jour, le trafic
en transit à 10'000 véhicules par jour alors que le trafic interne était estimé
à 25'000 véhicules par jour. Sur les différents passages de la Thièle, près de
90% du trafic recensé concernerait directement les besoins en déplacement de la
population liés aux activités yverdonnoises et seul le 10% du trafic
emprunterait l'un des trois ponts pour la fonction de transit. La réalisation
de la collectrice sud et l'application des mesures d'accompagnement dans le
centre-ville seraient donc les seuls moyens permettant de redistribuer les flux
de transit et de trafic d'échange sur des itinéraires moins dommageables et
permettraient d'améliorer la qualité de vie au centre.
d) En ce qui concerne
l'offre en stationnement public, la ville d'Yverdon-les-Bains compterait
quelque 6'000 places dont 1'870 places dans la zone du centre-ville. Le bureau
technique constate que l'offre en stationnement répond globalement aux besoins;
en particulier, la Place d'Armes constitue une réserve stratégique dans le
fonctionnement du stationnement au centre-ville. Il est précisé que dans le
cadre de la définition des principes généraux de la politique du stationnement
au centre-ville, la commune devait prendre en compte les besoins propres des
habitants et des pendulaires, en parallèle avec les besoins en parcage de la
clientèle des commerces et services notamment.
e) Le plan directeur
des circulations devait ainsi satisfaire aux objectifs principaux suivants :
•        garantir une bonne accessibilité au
centre-ville, en relation avec les activités
commerçantes notamment,
•        maîtriser l'écoulement du flux de
trafic par une hiérarchisation prédéfinie du réseau
routier et par des mesures d'aménagement et d'exploitation
stratégiques,
•        inciter l'utilisation de la
collectrice sud tant pour certains flux de transit que pour
certains trajets en échange,
•        protéger des quartiers d'habitation
actuellement fortement sollicités par le transit
local,
•        améliorer la qualité de vie dans le centre-ville
grâce à des reports de trafic sur des
itinéraires moins dommageables,
•        être en mesure de supporter les
accroissements de trafic découlant de la
réalisation de projets urbanistiques sur le territoire communal.
f) Au niveau du
stationnement, l'objectif proposé par le bureau technique consiste notamment à
favoriser au centre-ville le stationnement de courte durée pour la clientèle
des commerces et offrir des possibilités de stationnement de moyenne à longue
durée pour les habitants et pour les pendulaires. Ainsi, le concept de la
collectrice sud se justifierait par les possibilités d'accrochage aux deux
jonctions autoroutières au sud et à l'ouest de la ville, et en raison du nombre
plus important d'habitants et de postes de travail dans le secteur sud-ouest de
la ville; en outre le niveau de contrainte était plus favorable dans ce secteur
que dans la partie située au nord du réseau ferroviaire; enfin, il existait
divers projets urbanistiques prévus de part et d'autre de la collectrice. Le
bureau technique propose encore, dans le plan directeur des déplacements, la
réalisation d'une liaison est longeant la voie CFF depuis l'entrée
"Lausanne-Pomy" pour rejoindre ensuite la route de Cheseaux.
g) Le plan directeur
des circulations recommande une hiérarchisation du réseau routier en six
niveaux distincts, la collectrice sud constituant le réseau principal dont le
rôle est d'assurer l'accessibilité à la ville pour le trafic d'échange et
d'écouler le trafic de transit hors du centre-ville. Le plan directeur
mentionne également le réseau distributeur dont le rôle est d'assurer les
liaisons entre quartiers et de canaliser le trafic généré par le centre-ville
ainsi que le réseau collecteur de quartiers dont le rôle est de collecter le
trafic généré par les quartiers de la ville. Les dessertes de quartier servent
à desservir les quartiers d'habitation et les secteurs réservés aux piétons
mettent en valeur certains espaces de la vieille-ville.
h) Selon le plan
directeur des circulations, la réalisation de la collectrice sud permettrait un
délestage important du trafic dans le secteur du centre-ville d'environ 50% sur
l'axe avenue de Grandson, rue de Neuchâtel, rue des Remparts. Le nouveau
concept entraînerait également une diminution sensible du trafic dans les
quartiers d'habitation traversés par les flux de transit comme par exemple les
secteurs des Prés-du-Lac ou de Cheminet ainsi qu'un rapport de trafic de
l'ordre de 10'000 à 15'000 véhicules par jour sur la collectrice sud et de
5'000 véhicules par jour sur la liaison est. Ainsi, le plan d'action proposé
par le bureau technique consiste notamment à réaliser la collectrice sud et à
créer la liaison "est", la mise à double sens du Quai de la Thièle,
la mise à double sens du tronçon ouest de la rue d'Orbe avec la suppression du
tourner à gauche en provenance du Pont de Gleyre, la correction du régime de
priorité au carrefour de l'avenue des Sports et de la route d'Yvonand et
l'extension de la zone piétonne à la Place Pestalozzi. Le bureau propose
également l'aménagement de nombreux giratoires sur la collectrice sud ainsi que
sur les avenues de Grandson, la rue des Cygnes, l'avenue des Remparts, la rue
d'Orbe, la rue des Casinos, l'avenue des Bains, l'avenue des Sports, la rue de
Clendy et la route de Cheseaux au carrefour entre l'avenue des Bains et la
route de Pomy. Il envisage aussi une exploitation par signalisation lumineuse
de certains carrefours et les mesures de modération du trafic sur les tronçons
de la rue des Prés-du-Lac, de la rue de Neuchâtel, de la rue Cheminet, de la
rue de Montagny, de la rue des Casernes, de la rue des Remparts, de l'avenue de
la Gare, de la rue Roger de Guimps, de la rue d'Entremonts et du chemin de
Sous-Bois destinées à réduire les nuisances dues au trafic dans des secteurs où
la qualité de vie doit être préservée. Le bureau propose encore dans son plan
directeur un contrôle d'accès destiné à maîtriser les débits de trafic en
direction du centre-ville grâce à une régulation lumineuse disposée sur les
principales voies du réseau de distribution, à savoir, l'avenue des Bains,
l'avenue Haldimand, la rue Pestalozzi, la rue d'Orbe, la rue de Chamblon et la
rue de Neuchâtel.
i) Le plan directeur
des déplacements comporte un chapitre sur les transports collectifs fondé sur
le constat suivant : le réseau actuel des transports publics ne reposerait pas
sur un concept cohérent et viserait plutôt à desservir une surface maximale ce
qui porterait préjudice à certains itinéraires. Le bureau d'étude propose une
restructuration du réseau destinée à mieux répondre aux besoins en déplacement
avec une couverture accrue dans le secteur sud de la ville, en réutilisant les
arrêts existants et en assurant une distribution uniforme des différentes
lignes sur les principales pénétrantes du centre-ville.
j) Le plan directeur
des déplacements comporte également un chapitre sur les deux roues; il est
constaté que les conditions de déplacement en vélo seraient actuellement
favorables, car les besoins spécifiques des cyclistes seraient pris en compte
sur la plupart des tronçons ou carrefours structurants du réseau yverdonnois.
Les objectifs retenus à ce sujet consistent à favoriser l'accessibilité vers
les principaux pôles de stationnement pour les deux roues de la ville et
garantir un confort d'utilisation pour les trajets et une sécurité optimale.
Selon le bureau technique, l'amélioration des conditions de déplacement et de
sécurité des deux roues résulterait essentiellement de la réalisation du
nouveau plan directeur des circulations, en particulier de la collectrice sud
dès lors que les volumes de trafic seraient diminués sur les tronçons empruntés
par les deux roues au centre-ville. Toutefois, il est relevé que la réalisation
d'aménagements spécifiques aux deux roues (pistes ou bandes cyclables), ne
serait pas aisée en raison de la taille de la ville; il n'existerait pas ou peu
de tronçons suffisamment longs pour envisager des aménagements en site propre;
en outre le réseau routier présente une densité très élevée avec une structure
qui permet une diversité dans le choix des itinéraires pour un déplacement à
deux roues. Des aménagements lourds canalisant les itinéraires des cyclistes
seraient vraisemblablement peu utilisés. Enfin, les volumes de trafic dans la
ville autorisaient globalement une utilisation mixte de la chaussée par les
différents modes de déplacement sans recourir nécessairement à une séparation
physique entre les véhicules automobiles et les deux roues.
Ainsi, le bureau
technique propose une mixité des deux roues avec le trafic général; cette solution
permettrait d'assurer "une perméabilité optimale entre les différents
pôles de génération de trafic deux roues"; il implique aussi de
"garantir la continuité des principaux itinéraires deux roues en évitant
tout détour pour l'usager et en empruntant dans la mesure du possible les
tronçons les moins sollicités par le trafic automobile". Les mesures
proposées dans le cadre du plan directeur des circulations telles que la
réalisation de giratoires ou la mise en place de modérations du trafic seraient
aussi favorables à la sécurité des deux roues grâce à une diminution de la
vitesse des véhicules et des volumes de circulation sur les tronçons sensible
du réseau routier. D'autres mesures ponctuelles seraient envisagées afin
d'offrir une continuité sur les principaux itinéraires deux roues, à savoir la
réalisation d'une passerelle sur la Thièle dans l'axe de l'avenue des Bosquets,
la construction de points de franchissement sur la Thièle et sur le canal
oriental dans le secteur du quartier de la rue des Moulins et de la rue Roger
de Guimps et la réalisation d'une liaison directe entre les quartiers
d'habitation de Villette et de Sous-Bois.
D.                    a) Le bureau technique a
encore réalisé divers documents dont un rapport technique de mai 1993 en
collaboration avec le bureau Ecoscan SA, ainsi qu'une enquête préliminaire de
l'étude d'impact de la collectrice sud datée du mois d'août 1993 et un rapport
d'impact de juin 1995. Le document de mai 1993 met en évidence le fait que le
centre-ville supporte des volumes de trafic importants à tel point qu'une
augmentation du trafic due à la réalisation de nouveaux projets d'urbanisme ou
à l'accroissement du taux de motorisation ne serait pas admissible pour des
raisons d'environnement, de qualité de vie et de capacité limitée du réseau
routier existant. Ainsi, pour assurer un développement de l'urbanisation de la
commune et préserver, voire améliorer une certaine qualité de vie au
centre-ville et dans les quartiers à densité d'habitat élevée, la réalisation
de la collectrice sud constituerait l'un des moyens principaux car cette
nouvelle voie soulagerait le centre-ville et offrirait une meilleure
possibilité d'accès au centre-ville par une irrigation en peigne depuis cette
nouvelle voie. La collectrice sud devait assumer les différentes fonctions
suivantes :
•        délester le centre-ville d'une partie
du trafic automobile;
•        assurer une accessibilité optimale
aux parkings situés à proximité immédiate du
centre-ville, grâce à une irrigation en peigne;
•        garantir la desserte des projets
d'urbanisme prévus au sud-ouest de la ville.
b) Le rapport
technique relève qu'actuellement, l'autoroute N5 et ses deux jonctions ne
joueraient que partiellement le rôle de ceinture par rapport au trafic
d'échange. Pour encourager l'utilisation de la collectrice sud, il convenait de
prendre des mesures d'aménagement au centre-ville car l'expérience montrait que
les charges de trafic observées avant la mise en service d'une route
d'évitement étaient rapidement atteintes sur les tronçons initialement délestés
lorsqu'aucune mesure n'était prise en parallèle. En outre, la fluidité du
nouvel axe routier devait impérativement être optimale au niveau des carrefours
d'accessibilité au centre-ville. La réalisation de la collectrice sud
engendrait donc des reports de trafic non seulement du centre-ville directement
sur la collectrice sud, mais également du centre-ville sur la petite ceinture
et de la petite ceinture sur la collectrice. Le rôle de cette nouvelle voie
consisterait à mieux hiérarchiser le réseau routier par la définition de
couloirs d'accès au centre-ville; elle permettrait en outre de mieux desservir
le secteur sud-ouest, notamment pour éviter que la petite ceinture subisse des
augmentations de trafic qui seraient incompatibles avec les exigences de la
protection de l'environnement à moyen terme.
c) Pour optimaliser la
fluidité du trafic sur la collectrice sud, le bureau technique propose
d'aménager des giratoires sur chaque carrefour d'accessibilité au centre-ville
non seulement sur le réseau principal d'alimentation du centre composé par la
route de Lausanne, la rue de Gravelines, la rue des Moulins, la rue d'Orbe et
la route de Sainte-Croix, mais également sur le réseau secondaire
d'alimentation qui permet la desserte du Parc scientifique et technologique, du
quartier des Moulins et du quartier des Uttins. C'est ainsi que huit giratoires
seraient prévus sur la longueur de cette nouvelle voie (3'800 m). En ce qui
concerne les charges de trafic futur, le bureau technique indique avoir pris en
considération cinq opérations urbanistiques, à savoir : le plan de quartier
"Orbe/Thièle" (générant 3'500 trajets de véhicules par jour), le plan
de quartier "Saint-Georges" (générant 2'200 trajets de véhicules par
jour), le plan de quartier "Pêcheurs/Sports/Industrie" (générant
4'400 trajets de véhicules par jour), ainsi que le Parc scientifique et
technologique (qui pourrait générer un trafic de 3'000 véhicules par jour)
ainsi que la zone industrielle de Chamard située sur la Commune de Montagny
dont le solde de la capacité prévue pourrait provoquer une génération
supplémentaire de trafic d'environ 13'200 véhicules par jour. Ainsi, les
reports de trafic présenteraient les caractéristiques suivantes :
•        la collectrice sud supporterait un
trafic journalier compris entre 9'000 et 16'000
véhicules par jour selon le tronçon considéré,
•        elle permettrait un délestage
sensible du trafic au centre-ville; le Pont de Gleyre
serait par exemple déchargé d'environ 7'000 véhicules par jour et la
rue de
Neuchâtel d'environ 6'000 véhicules par jour,
•        elle n'engendrerait pas
d'augmentation importante du trafic sur le réseau
d'alimentation proposé mais offrirait au contraire des possibilités
intéressantes au
niveau de la modération du trafic dans plusieurs quartiers
d'habitation tels que les
secteurs de Cheminet/Saint-Georges ou Prés-du-Lac,
•        6'000 véhicules par jour en transit
actuellement à Yverdon seraient reportés sur la
collectrice sud.
d) La municipalité a
en outre entrepris l'étude d'un plan de quartier dans le secteur de la rue du
Couchant, situé dans le prolongement de l'avenue Kiener, et formant un petit
quartier d'habitations individuelles à proximité directe de tracé de la
collectrice sud. L'étude du plan de quartier était destinée à régler le passage
de la collectrice sud. Différentes variantes ont été examinées. La première
variante prévoyait le prolongement du tracé de la collectrice en ligne droite
depuis l'avenue Kiener. Un seconde variante prévoyait l'évitement par l'ouest
du secteur d'habitation du Couchant, et une troisième variante, la réalisation
d'un tracé en forme de baïonnette, la collectrice rejoignant sur un tronçon la
chaussée de Treycovagne pour reprendre ensuite la direction du nord sur le
Petit Marais. Le bureau technique a éliminé les deux variantes qui permettaient
de contourner le quartier d'habitation.
E.                    Le rapport d'août 1993
désigné "enquête préliminaire" comporte une première analyse de la
conformité du projet avec la législation sur la protection de l'environnement.
En ce qui concerne la justification du projet, le rapport se réfère au
schéma-directeur des circulations, notamment à l'objectif de protection du
centre-ville et de la préservation d'une certaine qualité de vie au centre et
dans les quartiers d'habitation. Le rapport met ainsi en évidence les trois
fonctions principales de la collectrice sud qui consistent à délester le
centre-ville d'une partie du trafic automobile, d'assurer une accessibilité
optimale aux parkings situés à proximité immédiate du centre-ville et de
garantir la desserte de projets d'urbanisme prévus au sud-ouest de la ville. Le
rapport précise que le prolongement de la N1 à partir de la jonction
d'Yverdon-sud en direction de Payerne et Berne favoriserait l'utilisation de la
future collectrice sud.
L'enquête préliminaire
comporte également un diagramme d'écoulement journalier du trafic en 1991 avec
un pronostic des reports de trafic sur la collectrice sud et les diminutions de
charges dans le centre ainsi que sur la Petite ceinture. Le diagramme prévoit
par exemple une augmentation du trafic de 1'800 voitures sur la rue Cordey, une
diminution du trafic de 600 véhicules par jour à la rue Prés-du-Lac et une
réduction d'environ 13'700 véhicules par jour à l'avenue de Grandson alors que
le premier tronçon nord-ouest de la collectrice sud entre la route de
Sainte-Croix et la chaussée de Treycovagnes pourrait prendre en charge un
trafic d'un peu moins de 20'000 véhicules par jour et d'environ 15'000
véhicules par jour depuis la chaussée de Treycovagnes jusqu'à la rue des Moulins.
En ce qui concerne les effets de la collectrice sud sur l'aménagement du
territoire, le rapport relève que cette voie déterminerait une ligne d'arrêt de
l'urbanisation à moyen terme vers le sud-ouest, comprenant les territoires
stratégiques destinés à assurer une réserve. En ce qui concerne l'analyse des
impacts en matière de bruit, le rapport apporte une proposition d'attribution
de degrés de sensibilité le long de la voie projetée et constate que dans la
situation actuelle, les valeurs limites d'immission sont atteintes ou dépassées
le long de la majorité des axes principaux de la ville, les valeurs d'alarme
étant même atteintes le long de la rue Cordey. Le projet comporte également un
pronostic des niveaux de bruit à la suite de réalisations des divers projets
urbanistiques en cours qui entraînerait une augmentation quasi générale des
niveaux sonores sur l'ensemble des axes d'approvisionnement de la ville. En
revanche, avec la réalisation de la collectrice sud, certains tronçons
atteindraient ou dépasseraient encore les limites d'immission voire les valeurs
d'alarme alors que certains autres tronçons présenteraient une baisse de
l'exposition au bruit. Par exemple, la rue des Moulins et la rue Gravelines
présenteraient de nouveaux dépassements des valeurs limites d'immission alors
que le quartier de Cheminet bénéficierait d'une légère réduction. Le projet de
collectrice sud apporterait ainsi un soulagement de la situation dans quelques
zones touchées du centre-ville comme l'avenue de Grandson, la route de
Neuchâtel et la petite ceinture alors que les habitations situées dans d'autres
secteurs plus proches de la route projetée verraient les valeurs limites
d'exposition dépassées.
En ce qui concerne la
pollution de l'air, le rapport relève que l'effet cumulé de la réalisation de
la collectrice sud et de la N1 serait responsable d'une augmentation des
émissions d'oxyde d'azote de 23,2 tonnes par année (16 %). Cependant, la
valeur limite d'immission de 30 microgrammes par m3 en moyenne annuelle serait
en règle générale respectées car le projet entraînerait non seulement une
diminution des immissions sur les secteurs bénéficiant de report de trafic mais
aussi une augmentation des immissions le long des rues qui subiraient une
augmentation de trafic comme la rue Cordey ou la route de Lausanne.
F.                     Le rapport d'impact de
juin 1995 comporte des données plus détaillées notamment dans le domaine de la
protection contre le bruit, avec une détermination des niveaux sonores de
référence sur pratiquement l'ensemble du réseau routier de la Ville
d'Yverdon-les-Bains et une analyse détaillée par tronçon des effets de la
collectrice sud. Le rapport d'impact comporte une attribution des degrés de
sensibilité cas par cas, notamment le degré III pour les riverains de la rue du
Moulin et le secteur du chemin du Couchant. Il comprend également une étude des
mesures de protection à prendre dans les cas où les niveaux sonores
dépasseraient les valeurs limites d'exposition ou entraîneraient une perception
d'immission de bruit plus élevée pour les tronçons qui nécessitent déjà un
assainissement. Il ressort de la figure no 9.2 du rapport d'impact qu'une
majorité des tronçons routiers du centre-ville bénéficierait d'une diminution
des niveaux sonores avec la réalisation de la collectrice sud; par exemple le
niveau sonore diminuerait de 4,1 dB (A) à l'avenue de Grandson, de 5,7 dB
(A) à la rue de Montagny, de 1,5 dB (A) à la rue de Neuchâtel, de 1,6 dB (A) à
la rue de la Plaine, de 0,8 dB (A) à l'avenue Haldimand, de 1,2 dB (A) à la rue
du Midi mais augmenterait de plus de 4 dB (A) le long du projet entre la route
de Sainte-Croix et la chaussée de Treycovagnes et de plus de 7 dB (A)
entre la chaussée de Treycovagnes et la rue des Moulins. Le tronçon situé entre
la collectrice sud et l'avenue de Grandson subirait une augmentation de 1,8 dB
(A) mais cette augmentation resterait compatible avec la valeur limite
d'exposition fixée à 70 dB (A) pour un degré de sensibilité III compte tenu du
fait que le secteur était bordé uniquement de locaux d'exploitation (art. 42
OPB). Sur la rue des Moulins, un accroissement important des niveaux sonores,
légèrement supérieur à 2 dB (A) serait constaté mais les valeurs limites
d'immission pour un degré de sensibilité III seraient malgré tout respectées.
Sur le nouveau tronçon de la rue Gravelines, les valeurs limites de
planification seraient dépassées et nécessiteraient donc des mesures
d'isolation spéciale des bâtiments. Dans les quartiers Couchant-Kiener, les
valeurs limites d'exposition, actuellement respectées sur l'ensemble du
secteur, seraient dépassées par la réalisation du projet de la collectrice sud
sur la totalité des bâtiments. Des mesures de protection contre le bruit
seraient ainsi indispensables. Il en irait de même sur le secteur entourant le tronçon
sud-est de l'avenue Kiener entre la Thièle et le canal oriental. Pour ces
secteurs sensibles, les mesures de protection suivantes sont envisagées :
•        une limitation des émissions à la
source par la pose d'un revêtement drainant sur
les voies de circulation
•        la mis en place d'ouvrages de
protection anti-bruit le long des routes sur le chemin
de propagation du bruit
•        l'isolation phonique des fenêtres des
bâtiments touchés par le bruit.
Le rapport précise
toutefois que les mesures de protection devront être affinées lors de la
demande de permis de construire pour chaque tronçon du projet. Dans le secteur
Kiener-Couchant, la mise en place d'ouvrages de protection anti-bruit de 2 à 3
m de hauteur s'imposerait.
G.                    Le projet de collectrice
sud a fait l'objet d'un plan partiel d'affectation fixant les limites des
constructions mis à l'enquête publique du 17 novembre au 18 décembre 1995.
Le plan était accompagné du rapport d'impact et d'un rapport de conformité
selon l'art. 26 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire. L'enquête
publique a soulevé notamment l'opposition des époux André et Corinne Overney
ainsi qu'une opposition collective comportant plus d'une centaine de signatures
regroupées sous l'appellation "Association d'opposition à la collectrice
sud (en formation)". Dans son préavis du 19 juillet 1996, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a proposé au Conseil communal d'adopter le plan partiel
d'affectation fixant les limites des constructions de la collectrice sud,
d'adopter les projets de réponse aux oppositions formulées lors de l'enquête
publique et d'adopter le projet de décision finale de l'étude d'impact. Lors de
sa séance du 12 décembre 1996, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a décidé
d'adopter le plan sous réserve de l'approbation de l'autorité cantonale ainsi
que les propositions de réponse aux oppositions formulées lors de l'enquête
publique. Le Conseil communal a également adopté le projet de décision finale
sur l'étude d'impact, joint au préavis municipal, en déléguant à la municipalité
tout pouvoir pour plaider, signer toutes conventions, transiger devant toute
instance dans le cadre de litiges consécutifs à l'adoption du plan. Le projet
de décision finale sur l'étude d'impact adopté par le Conseil communal reprend
pour l'essentiel les éléments du rapport d'impact établi par le bureau
technique concernant notamment la justification du projet, sa conformité à la
législation sur l'aménagement du territoire et sur la protection de
l'environnement, en matière de lutte contre le bruit et de pollution de l'air
notamment.
H.                    Corinne et André
Overney, ainsi que l'Association d'opposition à la collectrice sud et Pascal
Blum ont contesté la décision communale auprès du Département des
infrastructures (le département), qui a ordonné une expertise réalisée par le
bureau d'ingénieurs conseils CERT-Aargau. L'expert est arrivé à la conclusion
que le principe même de la collectrice sud lui semblait justifié mais qu'il
convenait de clarifier les fonctions de cette nouvelle artère, compte tenu notamment
des lacunes que présentaient les études menées jusqu'alors. L'expert estime que
la collectrice sud ne doit pas servir à reprendre le trafic de transit pur qui
passe par le centre-ville, lequel devrait être reporté sur le réseau
autoroutier; en revanche les fonctions visant à collecter le trafic d'échange
entre Yverdon-les-Bains et l'extérieur pour le distribuer en peigne à
l'intérieur du milieu bâti par l'une des sept artères de distribution seraient
opportunes de même que la fonction visant à desservir les quartiers
d'habitation ou d'activités existantes ou projetées au sud de la ville et les
raccorder entre eux avec le centre. En ce qui concerne la justification du
tracé retenu, l'expert constate que les études menées par le bureau technique
n'ont pas porté sur les différentes variantes possibles.
Pour le secteur de la
chaussée de Treycovagnes, l'expert propose d'écarter les variantes "en
baïonnettes" destinées à contourner le quartier d'habitation du chemin du
Couchant. L'expert apporte aussi une appréciation critique sur le concept
d'aménagement de la collectrice sud en constatant que le profil type retenu
présente une largeur qui ne correspond pas à la vitesse maximum de 50 km à
l'heure qui peut être autorisée en localité; il en va de même en ce qui
concerne le diamètre des giratoires à 32 m largement excessif. Pour
l'appréciation du bruit routier, l'expert estime que le rapport d'impact
surestime la capacité des revêtements drainants compte tenu du niveau de
vitesse qui serait pratiqué sur la collectrice sud, notamment à l'approche ou
en sortie des giratoires où les vitesses sont forcément réduites. La réduction
de 3 dB(A) prise en compte systématiquement dans le cadre du rapport d'impact
serait trop optimiste et devrait être limitée à 1 à 2 dB(A).
I.                      Par décision du 14
décembre 1998, le département a rejeté les recours. La décision relève que le
projet de collectrice sud est soumis à l'étude d'impact sur l'environnement qui
exige une justification du projet. Sur ce point, le département estime que le
principe de la collectrice sud répond aux buts fixés par le plan directeur des
déplacements visant à protéger le centre-ville du trafic automobile privé, et
plus particulièrement du transit, à redonner au centre-ville une certaine
qualité de vie et garantir une bonne accessibilité aux parkings du
centre-ville, notamment pour les usagers "courte durée", tout en
préservant les quartiers à forte densité d'habitat des nuisances dues au trafic
automobile, grâce à des reports de trafic dans des secteurs moins sensibles.
Le département estime
que ces buts correspondent également à ceux du plan directeur communal visant
la réduction des charges de trafic au centre-ville et relève les avantages
apportés par la collectrice sud sur le plan de l'aménagement du territoire à
savoir, en particulier la desserte qu'elle peut offrir aux territoires
stratégiques situés entre son tracé et l'autoroute A5, le potentiel de
restructuration et de densification dans les territoires plus centraux et la
possibilité de créer de nouvelles portes de la ville.
Le département relève
encore que la construction de la collectrice sud serait accompagnée de mesures
de modération du trafic, notamment à la rue des Remparts et à la rue des
Prés-du-Lac; des mesures ponctuelles seraient aussi envisagées pour tenir
compte de l'intérêt des riverains à la rue des Philosophes et la rue
Gravelines. D'autres mesures seraient encore prévues pour maîtriser les
éventuels flux de transit à travers les quartiers d'habitation à la rue
Ed.-Verdan et à la rue Roger-de-Guimps; enfin, une adaptation de la régulation
lumineuse sur la petite ceinture permettait de privilégier les mouvements de
transit depuis la collectrice sud jusqu'au centre-ville. Le département estime
au vu de ces objectifs que la justification de la collectrice sud doit être
admise. En outre, compte tenu de l'examen des variantes effectué par l'expert,
le tracé apparaissait opportun. Il estime également que les exigences relatives
à la protection de l'environnement seraient respectées, non seulement en
matière de lutte contre le bruit, mais également en ce qui concerne la
protection de l'air.
J.                     André et Corinne
Overney ainsi que l'Association d'opposition à la collectrice sud ont recouru
contre la décision du département auprès du Tribunal administratif en concluant
à son annulation et subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité communale
pour complément d'examen. Le Service des routes, la municipalité, le Service de
justice et législation, le Service des eaux, sols et assainissement et le Service
des forêts, de la faune et de la nature se sont déterminés sur le recours en
concluant à son rejet.
a) Le tribunal a
ordonné un complément d'expertise aux fins de déterminer notamment les effets
prévisibles de la mise en service de la N1 entre Yverdon-les-Bains et Payerne
sur la justification du projet, en particulier, sur les pronostics de trafic
qui ont servi de base à l'établissement du projet. Les experts ont rendu leur
rapport le 28 avril 2000. Le rapport comporte des considérations générales sur
le trafic motorisé et relève que les charges importantes de trafic à
Yverdon-les-Bains ne seraient pas excessives et ne s'observeraient que sur
quelques tronçons de routes alors qu'à Lausanne, de telles charges touchaient
un grand nombre de routes et de carrefours. Les experts relèvent que dans les
grandes villes, les ingénieurs de la circulation sont contraints de chercher
d'autres solutions que celles consistant à ajouter de nouvelles routes, en
raison du manque de place et de la densité d'habitants qui seraient soumis aux
nouvelles nuisances. En ce qui concerne la durée des trajets et les
"embouteillages", les experts relèvent que le bureau technique n'a
pas déterminé les débits d'engorgement des principaux carrefours ni analysé les
différences de temps sur les principaux parcours en heures creuse, moyenne et
de pointe, ni à partir de quel débit un trajet plus long mais de plus courte
durée pourrait être choisi. En d'autres termes, le bureau technique n'avait pas
examiné la possibilité d'améliorer la situation sans réalisation d'une nouvelle
route. En ce qui concerne le schéma de circulation, la création de la
collectrice sud, destinée à desservir en peigne et à hiérarchiser le réseau
routier de l'agglomération ne serait pas plus avantageuse que le schéma actuel
par lequel la petite ceinture permet une distribution des différents quartiers
en "arête de poisson". Les experts estiment que le trafic serait
probablement tout autant disséminé avec le nouveau schéma comprenant la
collectrice sud en raison du fait que deux importantes routes d'accès à la
ville, venant d'Yvonand et de Cheseaux (Noréaz) se trouveraient trop éloignées
de l'axe central et de l'accès à la collectrice sud. Le schéma des circulations
proposé par le bureau technique ferait aussi abstraction des problèmes d'accès
sur toute la partie de la ville comprise entre les voies CFF et le lac. Les
experts relèvent que dans la zone du centre qui devait être protégée, la
plupart des logements avait probablement été remplacée par des bureaux ou
d'autres activités commerciales, notamment le long de l'axe
Haldimand-Remparts-Grandson. Il était donc important d'examiner l'importance de
la gêne causée par le trafic actuel.
b) Les experts
présentent aussi le résultat d'études sur les effets de la création de routes
d'évitement. Le délestage des routes serait en principe inférieur à celui qui
est prévu par un nouvel itinéraire plus long et le volume total du trafic
serait en général plus important après la réalisation de la route de délestage,
car toute nouvelle offre routière entraînerait un trafic nouveau et de nouveaux
développements urbains accessibles essentiellement en voiture. Les nouvelles
routes de délestage étaient aussi de nature à créer des situations plus
dangereuses pour les piétons et les cyclistes par l'augmentation de la vitesse
des véhicules.
c) Les experts
relèvent aussi que le bureau technique n'a pas pris en compte dans ses
pronostics les effets prévisibles de l'ouverture des nouvelles autoroutes N1
(Payerne-Yverdon) et N5 (Neuchâtel-Yverdon) alors même qu'il admettait dans un
rapport de 1990 que ces ouvertures apporteront des modifications fondamentales
dans l'organisation des circulations. Sur ce point, le plan directeur des
déplacements de la Commune de Grandson de 1997 relevait qu'une part importante
du trafic traversant la ville pouvait encore être reportée sur l'autoroute N5.
Les experts estiment que la réalisation du premier tronçon de la collectrice
sud du côté nord pourrait avoir un effet dissuasif quant à l'utilisation de
l'autoroute par les automobilistes venant de Grandson et du nord d'Yverdon. Les
différents rapports établis par le bureau technique comporteraient une lacune
en ce sens que les possibilités de report du trafic de transit et d'échange sur
le tronçon de la N5 n'auraient pas été examinées sérieusement car l'un des
objectifs annoncés consistait précisément à reporter le trafic de transit sur
la collectrice sud et non pas sur l'autoroute N5.
d) Sur les questions
plus techniques, les experts relèvent que le bureau technique a surévalué
systématiquement le trafic généré par les postes de travail et les habitants;
alors que les ingénieurs admettent en général entre 2,5 et 3 déplacements par
places de parc réservées aux logements et entre 5 à 6 déplacements par places
de parc réservées aux activités, le bureau technique multiplie ces chiffres non
pas par le nombre de places de parc mais par le nombre d'habitants ou
d'emplois. Les chiffres ainsi obtenus seraient nettement surévalués; une étude
réalisée en 1989 avait démontré que dans le Canton de Vaud, un habitant
effectuait en moyenne 1,4 déplacements motorisés par jour. Les experts relèvent
aussi plusieurs divergences dans les estimations de trafic qui résultent des
documents réalisés par le bureau technique. Ainsi, sur l'avenue de Grandson, la
charge sans la collectrice sud est estimée à 19'600 véhicules par jour dans un
rapport de 1993 et à 12'400 véhicules par jour en 1995. Pour ce même tronçon,
la charge de trafic avec la collectrice sud est estimée à 5'800 véhicules par
jour dans le rapport de 1993 et à 4'800 véhicules par jour dans celui de 1995.
De même, sur les rues des Prés-du-Lac et de l'Arsenal, la charge de trafic sans
la collectrice sud est estimée entre 7'000 et 7'500 véhicules par jour dans le
rapport de 1993 et à 10'100 dans le rapport d'impact de 1995. La charge avec la
collectrice sud sur le même tronçon est estimée à 6'600 véhicules par jour dans
le rapport de 1993 et à 9'100 dans celui de 1995.
e) Par ailleurs, les
experts relèvent que le bureau technique n'a donné aucune indication quant aux
hypothèses admises pour les simulations des reports de trafic sur la
collectrice sud. En outre le bureau technique envisageait expressément de
reporter tout le trafic de transit actuel sur la collectrice sud et non pas sur
l'autoroute N5. Dans le même sens, les experts constatent qu'une utilisation
accrue de l'autoroute pour les trafics d'échange n'était pas envisagée. Or, les
zones de développement qui font l'objet de projets d'urbanisme importants (Parc
scientifique et technologique, Complexe multiprofessionnel de Saint-Georges) se
trouvaient précisément à proximité des jonctions autoroutières. En ce qui
concerne les effets de la collectrice sud sur le trafic d'échange, les experts
relèvent que les reports de trafic d'échange de la petite ceinture (rue du
Midi) et de l'axe central (avenue des Bains et rue Haldimand) sur la
collectrice sud n'intéresseraient qu'une petite partie des automobilistes. En
effet, les trajets pour atteindre les parkings du centre-ville (qui constituent
l'un des buts de la nouvelle route) seraient plus longs par la collectrice sud
que par les accès actuels. Les experts mettent également en doute l'efficacité
des mesures d'accompagnement pour délester le centre et la petite ceinture du
trafic automobile. Ils relèvent que la première proposition visant à interdire
le transit à la rue des Remparts et à l'avenue de la Gare a été abandonnée par
le plan directeur des déplacements. Les experts admettent que l'exploitation
par signalisation lumineuse et le contrôle d'accès au centre pourraient
toutefois avoir un effet dissuasif mais uniquement aux heures de pointe; en
revanche les mesures de modération de la circulation prévues dans le centre
pourraient avoir un effet moins important que celui escompté et provoquer un
report de trafic sur la petite ceinture uniquement. Les experts estiment que
l'adoption du projet de collectrice sud impliquerait une nouvelle enquête de
trafic et de nouvelles études de pronostic prenant en compte l'ouverture des
nouvelles autoroutes N1 et N5 ainsi que les possibilités de report du trafic de
transit et d'échange sur l'autoroute. En ce qui concerne le rapport entre la
collectrice sud et le développement de la commune, les experts relèvent que le
potentiel de développement prévu par le plan directeur est très important
puisqu'il prévoit plus de 11'000 nouveaux habitants et plus de 10'000 postes de
travail. Les experts estiment que la collectrice sud aurait pour effet de
favoriser une dispersion de l'urbanisation sur les territoires du sud au
détriment d'une densification et de la création d'un pôle urbain sur les
surfaces industrielles disponibles à proximité de la gare. Ils relèvent aussi
que l'objectif visant à maintenir un centre-ville vivant devait être pris en
relation avec le développement des surfaces commerciales dans la périphérie qui
menaçait la vitalité du centre-ville. Le schéma-directeur réalisé par le bureau
technique constatait sur ce point que le secteur du centre avait fortement
perdu de son attractivité par rapport aux secteurs extérieurs comme la zone de
Chamard.
f) Les experts
estiment ainsi qu'il serait nécessaire de procéder à une étude complémentaire
notamment par l'examen d'une variante "statu quo +" et de comparer
les impacts de celle-ci avec ceux du projet de collectrice sud. Pour les
experts, cette variante devrait viser une réduction générale du trafic motorisé
et une réduction du bruit et des émissions de polluants sur l'axe central et
sur la petite ceinture. Cette variante impliquerait de définir une hiérarchie
des modes de déplacement comparable à celle arrêtée pour la Ville de Lausanne
qui privilège avant tout les piétons, les transports collectifs, les deux roues
légers et ensuite les autres véhicules de transport individuel motorisés. La
variante "statu quo +" consisterait à mieux utiliser l'itinéraire de
transit et de distribution urbaine constitué par l'autoroute N5 et à prendre
des mesures pour favoriser un transfert des modes de déplacement individuels
motorisés vers les autres modes plus favorables à l'environnement; par exemple,
en prenant des mesures de promotion de la marche et du vélo, en développant les
transports publics et en prenant des mesures de modération du trafic, ainsi
qu'en favorisant une urbanisation de proximité par une amélioration de la
qualité esthétique des espaces publics. Les experts soulignent aussi la
nécessité d'examiner une nouvelle liaison entre le Pont des Cygnes et l'avenue
de Grandson et de prendre des mesures d'aménagement du territoire pour
faciliter la densification et la reconversion de friches industrielles situées
à proximité de la gare et à assurer une bonne information et une participation
de la population sur les différents avantages de la collectrice sud par rapport
à la variante "statu quo +".
En conclusion, les
experts estiment que l'adoption du projet de collectrice sud impliquerait une
nouvelle enquête de trafic et de nouvelles études de pronostics de trafic
prenant en compte l'ouverture récente de la N1 et la prochaine ouverture de la
N5 de Grandson à Neuchâtel. Les possibilités de report de trafic de transit et
d'échange sur l'autoroute devraient être examinées de manière plus détaillée en
tenant compte des différentes possibilités de développement.
K.                    Le tribunal a tenu une
audience à Yverdon-les-Bains le 8 juin 2000 et il a examiné lors d'une visite
des lieux le tracé de la future collectrice sud. Les parties se sont aussi
déterminées sur le rapport d'expertise; en particulier, la municipalité a fait
part des déterminations des différents bureaux spécialisés qui ont collaboré à
l'élaboration du plan directeur communal, et qui reprochent aux experts de
mettre en cause les options essentielles du développement de la commune. La
municipalité insiste sur le fait que le projet est fondé sur le principe de
l'irrigation des quartiers sud et que l'autoroute ne pouvait en aucun cas jouer
le rôle de distribution et de desserte. Selon la municipalité, la collectrice
sud devrait favoriser plusieurs entrées dans la commune et délester les artères
surchargées à certaines heures comme l'avenue des Bains et l'avenue de Grandson
ou encore de limiter la circulation dans des secteurs d'habitation comme le
quartier du Cheminet. La collectrice sud aurait pour but d'améliorer
l'accessibilité aux zones centrales de la localité et aux parkings et d'assurer
également un bon accès aux nouveaux quartiers qui vont se développer dans le
secteur sud de la ville. Il s'agirait de l'un des maillons essentiels de la
mise en place du schéma-directeur des circulations n'excluant pas les autres mesures
qui seront progressivement mises en place, notamment celles prévues pour mieux
délester le centre-ville. La collectrice sud ne serait ainsi pas une fin en
soi, mais ferait partie d'un concept d'ensemble. La municipalité rappelle
également que si la collectrice sud avait été prévue à l'origine comme une
artère à quatre voies, elle était maintenant conçue comme une rue à deux voies
complétée par une piste cyclable et des chemins piétonniers en site propre. Son
intégration dans l'environnement urbain avait été soigneusement étudiée avec
l'assistance de paysagistes professionnels. La municipalité est ainsi
entièrement opposée à l'idée d'entreprendre un complément d'études portant sur
une variante "statu quo +" qui reviendrait à remettre en cause le
principe même de la collectrice sud et les options retenues par le plan
directeur communal, en annulant des années d'études. La municipalité relève par
ailleurs que les experts n'auraient pas pris en compte l'importance et la
nécessité de la nouvelle dévestiture assurée par la collectrice sud pour les
nouveaux quartiers faisant l'objet de plans partiels d'affectation déjà
légalisés. Les considérants de la décision rendue par le département seraient
suffisamment précis pour aboutir à la conclusion qu'une nouvelle étude serait
superflue. La municipalité rappelle que le pouvoir d'examen du tribunal est
limité à contrôler la légalité de la décision qui ne peut ainsi s'étendre à
l'opportunité de la mesure de planification.
A la suite de
l'audience, la municipalité a notamment produit au tribunal le rapport d'impact
sur l'environnement relatif au plan de quartier "Au Pré du canal
ouest" qui englobe les terrains compris entre la Thièle, la rue des
Moulins, l'autoroute N5 et l'avenue Kiener. Il ressort notamment de ce document
que la rue du Midi, la rue des Moulins ainsi que la rue Roger de Guimps ne
pourraient supporter une charge de bruit plus importante que celle qui
résulterait d'une génération de trafic de l'ordre de 1'800 à 1'900 véhicules
par jour, alors que les possibilités de construire prévues par ce plan
correspondraient à une génération de trafic de 3'100 à 3'800 véhicules par
jour.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité
conteste la recevabilité du recours formé par l'Association d'opposition à la
collectrice sud. Elle relève que l'association n'était pas encore constituée
lors de l'enquête publique du plan fixant les limites des constructions de la
collectrice sud et que le département aurait retenu par erreur que
l'association aurait elle-même déposé une opposition.
a) Le département a
reconnu la qualité pour recourir à l'association en raison du fait que le
projet de collectrice sud touchait, sinon la majorité de ses membres, du moins
un grand nombre; en outre, l'association avait pour but statutaire de défendre
les intérêts de ses membres, notamment face aux atteintes liées à la
circulation. Le département a relevé en outre que la municipalité avait traité
les nombreuses oppositions déposées pendant le délai d'enquête comme une
opposition collective et qu'il paraissait injustifié et inéquitable de
considérer ultérieurement que l'association n'aurait pas qualité pour recourir.
b) Une association
peut se voir reconnaître la qualité pour recourir lorsqu'elle intervient pour
assurer la défense des intérêts de ses membres. Il faut à cet égard que les
intérêts invoqués par les membres soient protégés par les statuts de
l'association, qu'ils soient communs à une partie importante de ses membres et
susceptibles d'être défendus par chacun d'eux (ATF 121 II 39 consid. 2d/aa p.
46; 120 Ib 59 consid. 1a p. 61, 119 Ib 374, consid. 2a/aa, voir aussi
André Grisel
, Traité de droit
administratif vol II p. 904). L'association intervient en quelque sorte comme
la représentante de ses membres. A cet égard, la municipalité ne conteste pas
que les buts statutaires de l'association sont en rapport avec les intérêts des
membres qui auraient individuellement qualité pour recourir. La jurisprudence
du tribunal reconnaît le droit de recours aux personnes directement touchées
par les inconvénients qui résulteraient d'un projet de construction,
indépendamment de leur qualité de locataire ou de propriétaire du logement
qu'ils habitent (arrêts TA AC 97/010 du 2 avril 1997, AC 97/179 du 24
juillet 1998 et AC 00/0001 du 5 octobre 2000). En l'espèce, il ressort
clairement du dossier que les membres de l'association dont les logements sont
situés directement à proximité du tracé de la collectrice sud subiront des
nuisances importantes (bruit et pollution) résultant de l'augmentation de
trafic liée à la construction et la mise en service de cette route.
c) Il se pose en
revanche la question de savoir si le droit de recours peut être reconnu à
l'association alors qu'elle n'était pas encore formellement constituée lors de
l'enquête publique du plan d'alignement et qu'elle n'a donc pas pu déposer une
opposition en son nom pendant le délai d'enquête, .
La qualité pour
recourir en matière de plan d'affectation est subordonnée à la condition que
les recourants se soient opposés au plan pendant le délai de l'enquête
publique; la jurisprudence précise à cet égard que le délai d'enquête a un
caractère péremptoire et que l'auteur d'une opposition tardive n'a pas qualité
pour recourir ni devant le département, ni devant le Tribunal administratif
(arrêt TA 94/077 du 7 septembre 1994 publié à la RDAF 1995 p. 85 et ss). La
commune relève que l'association n'a pu former une opposition tant qu'elle
n'avait pas encore acquis la personnalité. Toutefois, plus d'une centaine
d'oppositions collectives ont été adressées à la municipalité pendant le délai
d'enquête au nom de l'Association d'opposition à la collectrice sud
"en
formation"
. Même si l'association n'avait pas acquis la personnalité,
elle était de plein droit assimilée à une société simple en vertu de l'art. 62 CC.
Le but de la jurisprudence subordonnant la qualité pour recourir au dépôt d'une
opposition pendant le délai d'enquête est d'éviter que des tiers, qui ne sont
pas intervenus pendant le délai d'enquête, puissent ensuite contester la
décision d'adoption du conseil communal sans que cette autorité ait pu prendre
connaissance des motifs ou des griefs qu'ils font valoir contre la
planification. En l'espèce, le tribunal constate que le recours de
l'association fait suite aux oppositions de ses membres, réunis sous la forme
juridique de la société simple et que la transformation de cette société simple
en association n'a pas eu pour effet de permettre à un tiers qui ne serait pas
intervenu pendant l'enquête de contester la décision communale. C'est donc à
juste titre que le département a reconnu la qualité pour recourir à
l'association.
2.                     a) L'art. 33 al. 2 de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) prévoit
que les cantons doivent organiser au moins une voie de recours contre les plans
d'affectation auprès d'une autorité qui bénéficie d'un libre pouvoir d'examen
(al. 3 let b). L'art. 60a al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue au département le libre
pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT, lorsqu'il statue sur
les recours formés contre les décisions communales en matière de plan
d'affectation. Le libre pouvoir d'examen du département correspond à celui
qu'il détient lors de l'approbation des plans d'affectation communaux avec un
contrôle étendu à l'opportunité (art. 61 LATC et ATF 98 Ia 427 consid. 4 p.
434). Le département a ainsi les qualités d'autorité d'approbation du plan et
d'autorité de recours contre les décisions d'adoption du plan, fonctions qu'il
exerce simultanément avec le même pouvoir d'examen et qui assure la concordance
des deux procédures par une appréciation globale de la planification prise dans
son ensemble (art. 61 al. 1 LATC). Cependant, le libre pouvoir d'examen ne
signifie que le département puisse se transformer en autorité de planification.
En particulier, il ne peut substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité d'aménagement. Le département peut toutefois intervenir lorsque les
décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la
sphère communale ou ne correspondent pas aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire ou encore, n'en tiennent pas suffisamment compte
(ATF 116 Ia 226 consid. 2c, 112 Ia 271 consid. 2c, 110 Ia 52-53 consid. 3, 98
Ia 435 consid. 4a). Ainsi, le département ne doit pas seulement examiner si
l’autorité qui a établi le plan a excédé ou abusé de son pouvoir
d’appréciation, commettant ainsi une violation du droit. Il doit encore
contrôler si ce pouvoir d’appréciation a été exercé de façon correcte et
objective et peser tous les intérêts en présence, non seulement ceux que
mentionne la loi sur l’aménagement du territoire, mais aussi les intérêts des
propriétaires privés; c'est-à-dire de tous les intérêts publics ou privés qui
résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF 114 Ia 374
consid. 5b ; 113 Ib 230 consid. 2c; ATF 109 Ia 124–125 consid. 5c).
b) Le pouvoir d'examen
du tribunal administratif est en revanche limité à un contrôle en légalité de
la décision du département, comprenant l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Comme le département, le tribunal ne peut
substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification; de plus, il
ne peut procéder à une nouvelle pesée d'intérêts ou intervenir lorsque le plan
se révèle inadapté ou inopportun (ATF 109 Ia 124-125 a contrario); il doit
seulement se limiter à vérifier si l'autorité intimée a respecté toutes les
dispositions légales applicables au plan et si elle a tenu compte de tous les
intérêts publics et privés qui apparaissent pertinents pour la planification en
cause; il ne peut annuler la mesure de planification que si l'autorité n'a pas
tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée
(voir l'arrêt TA RE 01/027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les
arrêts RE 00/017 du 14 août 2000, RE 00/037 du 18 janvier 2001, RE 99/005 du 16
avril 1999, RE 99/014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié
rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Par exemple,
lorsque l'autorité n'a pas pris en considération un intérêt important qui
résulte clairement du plan directeur cantonal ou des buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 92/127 du 14 mai 2001).
3.                     a) Selon les art. 22
quater al. 1 aCst et 75 nCst, les cantons doivent établir des plans
d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol
ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) prévoit à cet effet les plans
directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de
construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et
ils forment un tout au sein duquel chaque élément remplit une fonction
spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des
intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que
sont élaborés les
plans d'affectation
à caractère contraignant pour les
particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des
plans directeurs
(art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure
d'autorisation
de bâtir
sert à vérifier si les constructions ou installations sont
conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à
assurer la réalisation du plan cas par cas (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
b) La planification et
la construction de routes (à l'exception des routes nationales), font partie
des activités régies par les instruments de planification prévus par la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire. L'état et le développement souhaité
de l'urbanisation, des transports et communications, ainsi que des
constructions et installations publiques sont définis par les cantons
lorsqu'ils établissent leurs plans directeurs (art. 6 LAT), qui lient les
autorités (art. 9 LAT). Les plans d'affectation généraux déterminent globalement
le mode d'utilisation du sol dans la commune, et les plans d'affectation
spéciaux - tels les plans d'alignement - fixent la réglementation de détail qui
déroge à l'affectation générale (ATF 111 Ib 13ss, 109 Ib 122/123 consid. 5a).
Le projet de construction de route, qui doit être en principe conforme au plan
d'alignement, peut toutefois aussi être mis à l'enquête publique sous la forme
d'un plan d'affectation spécial selon l'art. 14 LAT, et avoir la portée
matérielle d'une autorisation de construire quand, par son approbation et son
entrée en force, il permet d'entreprendre directement les travaux; dans ce cas,
le projet de construction fixe le tracé de la route sur lequel il définit une
affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui
permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a p 162-163; 112 Ib
164 consid. 2b p. 166).
c) La loi vaudoise sur
les routes du 10 décembre 1991 (LR) soumet les projets de construction de
routes à la procédure régissant l'adoption des plans d'affectation (BGC automne
1991 p. 750). Le projet de construction de la route, comportant le tracé et les
ouvrages nécessaires (art. 11 LR), est mis à l'enquête publique durant trente
jours dans la ou les communes territoriales intéressées (art. 13 al. 1 LR);
l'autorité d'adoption est le conseil communal ou général pour les plans
communaux, avec un recours auprès du département; les art. 57 à 62 LATC sont
applicables par analogie (al. 2). Le projet de route est ainsi un plan
d'affectation spécial qui définit la destination du sol sur le tracé réservé à
sa construction, et l'approbation par le département permet la réalisation des
travaux. Les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré,
par remaniement parcellaire ou par expropriation, l'expropriation faisant
toutefois l'objet d'une procédure distincte, prévue par la loi sur
l'expropriation (art. 14 LR). Les plans fixant les limites des constructions,
prévus par l'art. 9 LR, sont aussi des plans d'affectation spéciaux soumis à la
procédure prévue aux art. 57 à 62 LATC, qui prévoit une enquête publique de 30
jours (art. 57), l'adoption par le conseil de la commune (art. 58 à 60 LATC)
ainsi que le recours et l'approbation auprès du département (art. 60 à 62
LATC), mais ils exercent une autre fonction que celle du projet de
construction; ces plans concernent les espaces à garder libres en vue de la
construction ou de l'aménagement de la route en définissant les restrictions de
droit public nécessaires à cet effet (BGC automne 1991 p. 750). Le plan fixant
les limites des constructions n'entraîne en principe pas de restrictions graves
au droit de propriété pouvant donner lieu à une indemnisation (ATF 109 Ib 118
consid.  3b); il doit en revanche être justifié par un besoin futur
suffisamment concrétisé (voir ATF 118 Ia 372 consid. 4 p. 374).
4.                     a) Selon la
jurisprudence fédérale le projet de route ne doit pas seulement se fonder sur
des impératifs de fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour
tous les plans d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts
qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT
(ATF 118 Ia 504 ss). S'agissant d'une activité ayant des effets sur
l'organisation du territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT), l'autorité de
planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l'art.
2 al. 1 OAT, en particulier, étudier les possibilités et variantes qui entrent
en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution choisie est compatible
avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions
et des communes, relatives à l'utilisation du sol, en particulier les plans
directeurs (let. e). Si l'approbation d'un plan d'alignement a un caractère
contraignant sur le tracé de la route et les éventuelles expropriations qu'il
implique, l'autorité d'approbation du plan doit procéder à une pesée globale
des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la coordination de
l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de compte (art. 25a
LAT). Elle doit notamment prendre en considération les intérêts privés des
propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leur fonds et
l'expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des intérêts de
la protection de la nature et du paysage qui ne peuvent plus faire l'objet
d'une pesée dans le cadre de la procédure de la préparation du projet définitif
(ATF 118 Ia 504 consid. 5a et b p. 507).
b) En l'espèce, le
département a effectué une pesée d'intérêts qui prend en compte les éléments
suivants : il a constaté que le projet était soumis à l'étude de l'impact sur
l'environnement selon l'art. 9 de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) et il a procédé à l'examen de la
justification du projet, requis par l'art. 9 al. 4 LPE pour les installations
publiques. Il a aussi examiné le projet sous l'angle des objectifs
d'aménagement du territoire retenus par le plan directeur communal et il a
rappelé les différentes fonctions et rôles de cette route, visant à prendre en
charge le trafic d'échange pour le distribuer en peigne à l'intérieur de
l'agglomération, à protéger le centre-ville du trafic automobile privé et du
transit tout en garantissant une bonne accessibilité aux parkings du
centre-ville et en protégeant certains quartiers à forte densité d'habitat; la
route visait aussi à desservir les nouveaux quartiers d'habitation au sud de la
ville. Il a relevé les mesures de modération du trafic prévues pour améliorer
la situation au centre ville. Il arrive à la conclusion que la justification du
projet de collectrice sud pouvait être admise, tout en émettant les mêmes
réserves de l'expert qu'il a mis en oeuvre concernant le profil prévu, qui
devait être adapté à la vitesse et aux fonctions de cette nouvelle route. Le
département a aussi procédé à l'examen des variantes envisagées par l'expert
pour conclure que le tracé proposé représentait la solution la plus rationnelle
du point de vue économique, de la dimension des maillages du réseau de la
desserte des parcelles riveraines et de la faisabilité par étapes, même si les
variantes envisagées à proximité de l'autoroute paraissaient plus favorables du
point de vue de la protection contre le bruit. Il a relevé à cet égard que le
principe de prévention ne permettait pas d'imposer la variante la plus éloignée
des habitations (DEP 1995 p. 616). Il s'est déterminé aussi sur les griefs
relatifs à la protection contre le bruit et à l'attribution des degrés de
sensibilité en relevant qu'il était raisonnable d'attendre la procédure
concernant le nouveau plan général d'affectation pour l'attribution définitive
des degrés de sensibilité.
c) L'expertise mise en
oeuvre par le tribunal ne met pas en cause la justification du projet. Sur les
aspects techniques, les experts relèvent d'une part que le bureau d'étude n'a
pas pris en considération les effets prévisibles de l'entrée en service du
nouveau tronçon de la N1 reliant Payerne à Yverdon-les-Bains pour établir les
pronostics de trafic, et d'autre part, que les estimations de génération de
trafic ont été calculées sur la base de l'ensemble de la population, alors que
les chiffres du recensement fédéral avaient montré que moins de la moitié des habitants
se rendait au travail en voiture (19% à pied, 29% en vélo ou vélomoteur, 45% en
voiture et 7% en transports publics); l'expertise relève aussi des différences
importantes entre les rapports de 1993 et de 1995 sur les estimations des
reports de trafic liés à la réalisation de la collectrice sud, tout comme
l'absence de critères sur la base desquels ces estimations ont été effectuées.
Les experts montrent aussi que la collectrice sud pourrait dissuader certains
automobilistes d'utiliser l'autoroute comme voie de transit. Ils estiment
qu'une meilleure utilisation de l'autoroute pour le trafic d'échange et le
trafic de transit pourrait délester l'ensemble du réseau urbain et assurer
l'accès direct des zones de développement de St Georges et du Parc technologique.
Les experts mettent en doute l'efficacité des mesures d'accompagnement
envisagées dans le centre. Ils critiquent le fait que la construction de la
route nécessiterait d'emblée des mesures importantes de protection contre le
bruit (murs anti-bruit dans le quartier du Couchant), qui devraient rester des
palliatifs pour les routes existantes. S'agissant des effets de la collectrice
sud sur l'urbanisation, en particulier sur l'objectif visant le maintien d'un
centre ville vivant, les experts relèvent que c'est essentiellement
l'aménagement des centres commerciaux en périphérie qui ont entraîné une perte
de vitalité du centre; ainsi, les développements projetés au sud de la ville
aggraveraient la situation alors qu'une densification de la couronne du centre
ville et du secteur compris au nord des voies CFF permettrait une
revitalisation effective du centre-ville et favoriserait une meilleure
utilisation des transports publics. Les experts arrivent à la conclusion qu'une
nouvelle variante "statu quo +", qui tendrait à rechercher une
diminution des nuisances dues au trafic sur les axes trop chargés par d'autres
mesures, à assurer une liaison entre le Pont des Cygnes et l'avenue de Grandson
ainsi qu'à faciliter et à encourager la densification et la reconversion des
friches industrielles au nord des voies CFF, devrait être étudiée et ses
impacts comparés avec ceux de la collectrice sud, afin que le Conseil communal,
le cas échéant la population, puissent se prononcer en connaissance de cause.
5.                     a) Il se pose donc la
question de savoir si les différents éléments qui ont été soulevés par les
experts en ce qui concerne la justification du projet de route sont de nature à
remettre en cause la décision concernant le plan fixant les limites des
constructions. A cet égard, l'étude de la variante proposée par les experts
implique une réorientation des objectifs d'aménagement du territoire retenus au
niveau communal, pour développer en priorité le secteur du centre et freiner ou
mettre en attente les développements prévus au sud de la ville. Or, le tribunal
ne peut se déterminer sur cet aspect; il appartient en premier lieu aux
autorités communales de définir les objectifs d'aménagement du territoire lors
de l'élaboration et de l'adoption des plans directeurs communaux, dans le cadre
fixé par le plan directeur cantonal (art. 35 LATC), par une procédure qui
assure l'information et la participation de la population (art. 4 LAT et 28
LATC). Le tribunal n'est pas habilité et ne dispose pas de l'outil permettant
de porter une appréciation sur les objectifs d'aménagement du territoire que la
commune doit suivre. Il ne peut intervenir que si le plan d'affectation
conforme à un plan directeur communal ou régional, ne tient pas compte
d'intérêts importants qui ressortent du plan directeur cantonal ou des buts et
principes régissant l'aménagement du territoire; ce qui est par exemple le cas
si la planification d'un centre commercial ne prévoit pas une desserte en
transports publics suffisante (ATF 120 Ib 436 consid 3c p. 455 voir aussi ATF
non publié du 5 septembre 2001 rendu en la cause 1P23/2001).
b) Il convient donc de
déterminer si des intérêts importants qui entrent en ligne de compte lors de la
planification d'un projet de route, n'ont pas été pris en considération par la
décision attaquée. A cet égard, le tribunal constate que la situation de droit
a évolué depuis l'adoption du projet contesté, en ce sens que les objectifs à
atteindre en matière d'organisation du territoire ont été précisés au niveau
fédéral en rapport avec l'introduction dans la Constitution fédérale du concept
de développement durable.
aa) Depuis l'entrée en
vigueur le 1er janvier 2000 de la nouvelle Constitution fédérale (nCst), le
développement durable constitue l'un des buts de la Confédération (art. 2 al. 2
et 73 nCst). Le rapport du Conseil fédéral sur les Grandes lignes de
l'organisation du territoire propose un ensemble de principes cohérent à
l'échelon de la Suisse en vue d'assurer les conditions d'un développement
durable dans le domaine de l'aménagement du territoire (rapport sur les Grandes
lignes, FF 1996 III p. 559). L'un des objectifs prioritaires tend ainsi à
consolider le réseau des villes afin que les petites et moyennes villes bien
desservies par le rail (dont Yverdon-les-Bains), offrent une solution de
rechange à l'extension en périphérie des grandes agglomérations (Lausanne,
Berne, Genève), notamment par la création ou l'extension de grands centres
d'affaires à proximité de noeuds ferroviaires, d'un habitat attractif en ville
et d'un réseau de transports publics performant. Selon le rapport sur les
Grandes lignes, le développement devrait ainsi être localisé à proximité des
arrêts de transports publics bien desservis, qui se prêtent à une densification
de l'habitat (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 573). Cet
objectif correspond au principe déjà applicable en matière d'aménagement du
territoire concernant la nécessité de répartir judicieusement les lieux
d'habitation et les lieux de travail et de les doter d'un réseau de transport
suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT), incluant les transports publics (ATF 120
Ib 436 consid. 3b p. 455).
bb) La loi fédérale
sur les réductions des émissions de CO2 du 8 octobre 1999 (loi sur le CO2) fait
partie des mesures législatives destinées à assurer les conditions d'un
développement durable en Suisse et vise des buts de protection de
l'environnement (art. 74 Cst.). Cette législation prévoit une réduction des
émissions de CO2 dues à l'utilisation d'agents énergétiques fossiles de 10% par
rapport à 1990, en priorité par des mesures relevant de la politique des
transports et de l'environnement notamment (art. 2 et 3 de la loi sur le CO2).
Le message du Conseil fédéral précise que la politique suisse des transports
tend à maintenir dans des limites raisonnables la croissance du trafic et,
autant que possible, la réduire; le trafic doit ainsi être géré de façon à
occasionner un minimum d'atteintes à l'environnement, à occuper le moins de
place et à consommer le moins d'énergie possible (FF 1997 ch. III p. 415-416).
Par exemple, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a
publié des instructions pour la planification et la construction de routes dans
les régions où la pollution de l'air est excessive, qui montrent comment un
aménagement judicieux du réseau routier permet de créer des flux de trafic plus
fluides, générant une réduction de la consommation de carburant et de la
production de substances polluantes pouvant aller jusqu'à 40%, lorsque les
véhicules ne sont pas soumis à des phases successives de freinage et
d'accélération (OFEFP, Instructions pour la planification de la construction de
routes dans les régions où la pollution de l'air est excessive, Berne 1997, p.
7).
cc) Les objectifs du
plan directeur cantonal vaudois en matière de politique des transports
poursuivent des buts comparables en proposant de définir une stratégie des
transports qui vise à économiser le sol et l'énergie ainsi qu'à limiter les
atteintes à l'environnement (objectif 4.1.a); ces objectifs tendent à créer
dans les centres les conditions favorables au remplacement de l'usage de
l'automobile par les transports publics, en améliorant leur attractivité ou en
augmentant leurs prestations (objectif 4.2.a). Ils visent aussi l'amélioration
de la fluidité du trafic, en particulier sur les axes à grands débits de
circulation reliant les centres entre eux et avec les régions périphériques
(objectif 4.3.a) et proposent de lutter contre l'engorgement dû au trafic dans
les centres en favorisant d'autres modes de déplacement notamment (objectif
4.3.c). L'art. 2 du décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur
cantonal précise que ces objectifs lient les autorités; mais il faut comprendre
ce caractère contraignant en ce sens qu'ils font partie des éléments d'appréciation
à prendre en considération dans la pesée d'intérêts liée aux activités de
planification (BGC Automne 1988 p. 1150).
c) Il ressort de ces
principes et de ces objectifs qu'il existe un intérêt important visant à
permettre aux autorités de maîtriser la croissance du trafic motorisé, si
possible la réduire, que ce soit par des mesures d'aménagement du territoire,
de planification du réseau routier, ou encore, par la prise en charge des
besoins par d'autres modes de déplacement, notamment par les transports
publics. L'expertise mise en oeuvre par le tribunal mentionne à cet égard
différentes possibilités pour tenir compte de cet intérêt. Toutefois, ces
principes et objectifs sont des dispositions cadre, de portée générale, et pour
l'application desquelles il est difficile de déterminer un effet juridique
concret. La densité normative de ces principes généraux n'est pas suffisante
pour en déduire une conséquence juridique déterminée touchant directement le
plan d'alignement en cause (voir sur la question de la densité normative ATF
123 I 112 consid. 7 p. 124). Leur mise en oeuvre résulte aussi de décisions à
caractère politique soumises aux contraintes budgétaires des collectivités
concernées. Il est vrai que ces objectifs et principes constituent aussi des
éléments d'appréciation qui entrent en ligne de compte dans la pesée des
intérêts (art. 3 OAT). Mais au stade du plan d'alignement, le tribunal ne peut
se substituer à l'autorité de planification pour déterminer dans quelle mesure
les intérêts qui résultent de ces éléments devraient être pris en considération
pour le projet de construction de la route. Le plan d'alignement a en effet
pour fonction essentielle de réserver la tracé futur de la route, et le
tribunal ne dispose pas des éléments permettant d'exclure d'emblée que la pesée
des intérêts à effectuer lors de l'adoption du projet de construction devrait
aboutir à son refus ou à son admission. Il ne peut d'autant moins procéder à
une appréciation anticipée de la pesée des intérêts que ceux-ci résultent
précisément d'options de développement qui sont en première ligne du ressort de
la commune et qui font également intervenir le département en ce qui concerne
la question des transports publics de la région.
d) En définitive, la
plupart des intérêts à prendre en considération par le département dans la
décision contestée a fait l'objet d'une appréciation consciencieuse et
suffisante au stade de l'adoption du plan fixant les limites des constructions,
qui réserve le tracé général de la route. Le dossier comporte ainsi de nombreux
éléments relatifs à la justification du projet, et qui auront un certain poids
lors de la procédure ultérieure d'adoption et d'approbation du projet de
construction de route; mais cette situation n'exclura pas de prendre en considération
des éléments nouveaux pouvant avoir une influence sur la pesée d'intérêts,
comme ceux qui résultent de l'expertise ordonnée par le tribunal. Il
appartiendra donc à la commune, lors de la procédure d'adoption du projet de
route, d'évaluer les nouvelles options d'aménagement du territoire proposées
par les experts, ou encore de déterminer si des études complémentaires sont
nécessaires pour tenir compte dans la pesée des intérêts requise par l'art. 3
OAT des différents éléments qui résultent de l'expertise. Mais en l'état de la
procédure, la décision d'approbation du plan fixant les limites des
constructions de la collectrice sud se justifie par un projet suffisamment
précis et concret et elle peut être maintenue.
6.                     Le grief des recourants
concernant le report des questions relatives à l'examen des nuisances au stade
du projet définitif s'avère aussi mal fondé compte tenu de la fonction du plan
d'alignement en droit vaudois qui réserve le tracé de la route et qui ne
comporte pas d'éléments contraignants pour le projet de construction, lequel
est aussi un plan d'affectation spécial de même niveau, soumis à la même
procédure d'adoption et d'approbation (voir consid. 3c).
En revanche, c'est à
juste titre que les recourants contestent les frais d'expertise mis à leur
charge par la décision du département, qui doivent en principe être supportés
par le constructeur, soit la commune en l'espèce; cette solution se justifie
aussi en raison du fait que l'expert mis en ouvre par le département a permis
de compléter le dossier établi par le bureau spécialisé en ce qui concerne
notamment les études de variantes, la définition des fonctions de la
collectrice sud par rapport au trafic de transit et le dimensionnement de cette
route. Le recours doit donc être admis sur ce point.
7.                     Il résulte des
explications qui précèdent que les recours sont rejetés et la décision attaquée
maintenue; au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice,
arrêtés à 2000 fr, à la charge des recourants. La commune, qui obtient gain de
cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis,
arrêtés à 2000 fr. En ce qui concerne les frais d'expertise, arrêtés à 16
143.20 fr., ils sont en principe à la charge du constructeur, à qui il incombe
de prouver la conformité de son projet aux exigences du droit fédéral et
cantonal. Toutefois, il appartenait à l'autorité cantonale, dans ses fonctions
d'autorité de surveillance et d'approbation du plan, de veiller à ce que tous
les intérêts à prendre en compte en application des art. 2 et 3 OAT, et qui
comprennent aussi les différents points soulevés dans l'expertise mise en
oeuvre par le tribunal, soient pris en considération lors de l'étude du projet
de route. Le département est en effet l'autorité la mieux à même d'assurer la
concordance du projet routier avec les aspects relevant de l'aménagement du
territoire et des transports publics qui lui sont liés, car ces différentes
questions interdépendantes, qui doivent faire l'objet d'une appréciation
globale, relèvent de la compétence de ses propres services (route, aménagement
du territoire et transports publics). Ainsi, une part de 6000 fr. des frais
d'expertise est mise à la charge de la commune et le solde de 11'143.20 fr. à
la charge du département (voir ATF non publié rendu le 5 décembre 1994 en la
cause LSPN).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
formés par André et Corinne OVERNEY, et par l'Association d'opposition à la
collectrice sud sont très partiellement admis.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 12 janvier 1999 est maintenue, à l'exception
du chiffre III qui est réformé en ce sens que seul un émolument de justice de
600 (six cents) francs est mis à la charge de chacun des recourants, à
l'exclusion de la participation aux frais d'expertise, qui sont mis à la charge
de la commune.
III.                     Les frais de
justice, arrêtés à 2000 (deux mille) francs, sont mis à la charge des
recourants André et Corinne OVERNEY pour 1000 (mille) francs et à la charge de
la recourante Association d'opposition à la collectrice sud à raison de 1000
(mille) francs.
IV                     Les frais
d'expertise, arrêtés à 16'143,20 (seize mille cents quarante-trois virgule
vingt) francs, sont mis à la charge du Département des infrastructures à raison
de 11'143,20 (onze mille cents quarante-trois virgule vingt) francs, et à la
charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains à raison de 6'000 (six mille) francs.
V.                     André et
Corinne OVERNEY sont débiteurs de la Commune d'Yverdon-les-Bains d'une somme de
1000 (mille) francs à titre de dépens.
VI.                    L'Association
d'opposition à la collectrice sud est débitrice de la Commune
d'Yverdon-les-Bains d'une somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 mars 2002.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)