vd_omni · GE.2000.0009 · 2000-06-06 · fr

c/ DSE | Dans le cas présent, le recourant a fait l'objet d'un prononcé préfectoral le condamnant pour contravention et non pour délit. Il en résulte que les faits reprochés n'ont pas été qualifiés par l'autorité pénale de manière aussi sévère que par l'autorité intimée. L'application de l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche n'est dès lors pas justifiée. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.06.2000 GE.2000.0009

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 6 juin 2000
sur le recours interjeté le 22 décembre 1999
par
X.________
, représenté par l'association "AMICARP
Association romande des pêcheurs «No Kill»", à Lausanne,
contre
la décision rendue le 7 décembre 1999 par le
Centre
de la conservation de la faune et de la nature
, sous la signature de
l'inspecteur de la pêche, ordonnant le retrait de son permis et droit de pêche
du 23 octobre 1999 au 22 octobre 2002.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________ est
titulaire depuis 1994 d'un permis de pêche annuel (catégorie
"Rivières").
B.                    Le 24 octobre 1999,
l'intéressé a fait l'objet d'une dénonciation au préfet du district de Lavaux
par le garde-pêche permanent J.-M.Trolliet pour avoir pêché durant la nuit du
23 octobre 1999 dans le lac de Bret. En outre, il est reproché à X.________
d'avoir utilisé trois cannes à pêche (alors que seules deux cannes au maximum
sont autorisées).
Lors de son
interpellation, l'intéressé a déclaré pêcher la carpe selon la méthode "No
Kill".
C.                    X.________ a fait
l'objet le 3 novembre 1999 d'une amende de 375 fr. pour contravention à
l'art. 22 du concordat intercantonal sur la pêche dans le lac Léman
du 4 juin 1984 (pêche de nuit interdite et utilisation de deux cannes au
maximum).
Il ne ressort pas des
pièces du dossier que X.________ aurait recouru contre l'amende susmentionnée.
D.                    Par décision du 7
décembre 1999, signée par l'inspecteur de la pêche B. Büttiker, le Centre de
conservation de la faune et de la nature a prononcé à l'encontre de X.________
un retrait de permis et de droit de pêche du 23 octobre 1999 au 22 octobre 2002
en application de l'art. 18 al. 1er lit. e et al. 2 de
la loi cantonale vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978. La décision
constate que l'intéressé a été condamné par la Préfecture du district de Lavaux
pour avoir commis des infractions "graves" à la législation sur la
pêche.
E.                    Le 20 décembre 1999,
X.________ s'est pourvu contre la décision susmentionnée en concluant à son
annulation.
Le recourant s'est
acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
F.                     Le 4 février 2000, le
Centre de conservation de la faune et de la nature a déposé, sous la signature
de l'inspecteur de la pêche B. Büttiker, ses déterminations sur le recours en
proposant son rejet. A l'appui de ses déterminations, il a produit notamment
une copie d'une information adressée par l'Office vétérinaire fédéral aux
vétérinaires cantonaux et au vétérinaire officiel de la Principauté du
Liechtenstein relative aux problèmes que peut poser la pêche à la ligne du
point de vue de la protection des animaux.
G.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
H.                    Les arguments respectifs
des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus
recevable en la forme.
2.                     En vertu de l'art. 36
lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3.                     Fondée sur
l'habilitation constitutionnelle de l'art. 79 de la nouvelle
Constitution fédérale (ancien art. 25 Cst féd.), la loi fédérale sur la
pêche du 21 juin 1991  (ci-après LFPêche) prévoit à son art. 19
l'interdiction d'exercer la pêche comme peine accessoire aux peines prévues à
l'égard de l'auteur de délits (art. 16 LFPêche) ou de contraventions
graves ou réitérées (art. 17 LFPpêche). Cette sanction pénale peut être
prononcée pour cinq ans au plus. L'art. 19 LFPêche correspond aux dispositions
de l'ancienne loi de 1973 (cf. FF 1988 II 1359), qui avait introduit cette
peine accessoire de droit fédéral tout en laissant expressément subsister la
compétence cantonale de retrait administratif (cf. FF 1973 I 665). La
disposition précitée réserve encore aujourd'hui le retrait administratif du
droit de pêche par l'autorité cantonale. La décision attaquée relève de la
seconde catégorie. Il s'agit en fait d'une privation du droit de pêche
entraînant le refus de l'octroi d'un nouveau permis selon l'art. 15 lit. b
de la loi vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978 (ci-après LVPêche).
4.                     L'art. 18 LVPêche
confère la compétence de retirer les permis et droit de pêche à la Conservation
de la faune, qui est un office rattaché au Service des forêts, de la faune et
de la nature du Département de la sécurité et de l'environnement. Or, tant la
décision attaquée que les déterminations de l'autorité intimée du 4 février
2000 ont été rédigées et signées par l'inspecteur de la pêche seulement. Elles
n'ont à aucun moment fait l'objet d'une ratification par le Conservateur de la
faune. Se pose dès lors la question de savoir si la décision attaquée pourrait
être considérée comme nulle faute d'avoir été rendue par une autorité habilitée
à le faire.
Cette question a déjà
été abordée par le tribunal de céans dans un arrêt antérieur (cf. arrêt TA GE
97/0182 du 31 mars 1998). A cette occasion, le tribunal a relevé que la
question de la délégation pouvait se poser pour les compétences du Conseil
d'Etat, pour celles des départements ainsi que pour celles des services.
S'agissant plus particulièrement de la délégation de compétence à un
département, le tribunal a fait observer que "les lois récentes adoptent souvent
cette solution pour satisfaire l'exigence d'une voie de recours à une autorité
judiciaire indépendante (contrairement aux décisions du Conseil d'Etat, celles
des départements sont en principe sujettes à recours au Tribunal administratif,
v. art. 79 bis al. 2 Cst VD et art. 4 al. 1 et 2 LJPA). Dans ce cas, le chef du
département peut déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à
un fonctionnaire supérieur. Cette délégation est subordonnée à l'approbation du
Conseil d'Etat (art. 67 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat du 11
février 1970, ci-après LOCE) et, selon l'intention du législateur, elle ne peut
être attribuée qu'à de hauts fonctionnaires tels que des chefs de service, des
directeurs d'établissement ou des chefs d'office, etc. (BGC février 1970,
p. 1152). Ces délégations de compétence sont réunies dans un registre que
tient la chancellerie (art. 68 al. 2 LOCE; [...])".
Dans le même arrêt que
celui mentionné ci-dessus, le tribunal a encore considéré au sujet du problème
de la signature du courrier dans les services de l'Etat que les chefs des
départements devaient signer les décisions que la loi plaçait dans la
compétence de leur département (BGC printemps 1983 p.59). C'est dans cette
hypothèse que pouvait prendre place la délégation de compétence prévue par
l'art. 67 LOCE. Certains fonctionnaires disposent cependant de
compétences particulières. Il s'agit par exemple des médecins, chimistes et
vétérinaires cantonaux. ll arrive également que la loi confère une compétence directe
à un service de l'administration. On peut citer la compétence de
l'administration cantonale des impôts de rendre des décisions sur réclamation
(art. 103 al. 3 LI) ou celle de la conservation de la faune de rendre des
décisions relatives au retrait du permis et du droit de pêche
(art. 18 LVPêche). Dans la mesure cependant où les décisions d'un
département sont rendues par le chef de celui-ci, la question se pose de savoir
si les décisions d'un service ou d'un office ne relèvent pas de la compétence exclusive
du chef de service ou d'office. Si l'on applique par analogie les principes en
matière de délégation d'une compétence décisionnelle du Conseil d'Etat
(laquelle n'est pas possible sauf modification de la loi et exclusivement pour
les décisions des départements), la délégation ne serait possible qu'aux
conditions instaurées par la loi elle-même à l'art. 67 LOCE. Selon la
jurisprudence susmentionnée, on pourrait dès lors considérer que "la
compétence du service doit être exercée par le chef de celui-ci faute de
disposition qui permettrait de déléguer la compétence du service à un
fonctionnaire subalterne, fut-il chargé de tâches spécifiques au sein du
service. En matière de pêche, on observe que les art. 59 ss de la loi vaudoise
sur la pêche ne délèguent aucune compétence de décision aux agents qu'ils
énumèrent et que même le règlement d'exécution de cette loi, conférant la
compétence d'exécution au Département AIC [actuellement le Département de la
sécurité et de l'environnement] (art. 2), ne mentionne apparemment l'inspecteur
de la pêche que comme vice-président, aux côtés du conservateur de la faune, de
la commission consultative de la pêche (art. 44)" (cf. arrêt TA
précité). C'est donc à juste titre que peut se poser la question de la compétence
de l'inspecteur de la pêche qui n'est fondée dans le cas présent sur aucune
disposition légale.
Le tribunal renoncera
cependant à trancher cette question dans la mesure où la décision incriminée
doit de toute façon être annulée pour d'autres motifs.
5.                     L'art. 18
LVPêche dispose ce qui suit :
"Les permis ainsi que le droit de pêche
peuvent être retirés par la Conservation de la faune :
a)            lorsqu'un fait excluant leur
octroi se produit ou parvient après coup à sa   connaissance;
b)           lorsque le titulaire a été condamné
pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un          agent de la police de la
pêche pendant l'exercice de ses fonctions;
c)            lorsque le titulaire a été
condamné pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé à un tel engin;
d)            lorsque le titulaire a été condamné
pour dommages à la propriété foncière           dans l'exercice de la pêche;
e)            lorsque le titulaire a été
condamné pour une infraction grave à la législation         sur la pêche ou sur
la faune;
f)            lorsque le titulaire a été
condamné 3 fois en l'espace de 3 ans pour infraction      à la législation sur
la pêche ou sur la faune.
La durée du retrait de permis et du droit de
pêche est de cinq ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous
lettres b) ou c) et de trois ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions
énoncées sous lettres d) ou e) du présent article. Elle est d'une année dans le
cas prévu à la lettre f) du présent article. Dans les cas de peu de gravité ou
lorsqu'il s'agit d'un permis de pêche professionnel, la durée du retrait de
permis peut être réduite.
Lorsque le titulaire fait l'objet d'une
poursuite pénale pour infraction intentionnelle à la législation sur la pêche
ou pour l'une des infractions mentionnées sous lettres b) à e) du présent
article, le permis peut être retiré par la Conservation de la faune à titre de
mesures provisionnelles jusqu'au prononcé définitif de l'autorité
administrative ou judiciaire compétente."
Dans la teneur
ci-dessus, l'art. 18 al. 2 LVPêche est issu d'une novelle du 21 juin 1993 qui
l'a modifié afin de permettre à l'autorité intimée de tenir compte de la
gravité de l'infraction pour fixer la durée du retrait (BGC juin 1993 p. 1028;
voir à ce sujet l'arrêt TA GE 91/025 du 26 mars 1992 dans lequel le tribunal a
considéré qu'il était douteux que le principe général de la proportionnalité
soit respecté par une interprétation fondée exclusivement sur les règles
qualifiées d'automatiques - il s'agissait du refus du permis pendant cinq ans
en cas de condamnation pour vol d'un engin de pêche - de l'ancienne teneur de l'art.
15 LVPêche relative à l'octroi du permis; cet arrêt, qui laissait entendre que
les dispositions de la LVPêche ne respectaient pas le principe constitutionnel
de la proportionnalité, semble être à l'origine de la modification de l'art. 18
LVPêche).
6.                     Les motifs de retrait
du permis ou du droit de pêche sont énumérés à l'art. 18 al. 1 LVPêche
cité ci-dessus. En l'espèce, le recourant ne remplit aucun des motifs qualifiés
de retrait tels que notamment la privation judiciaire (pénale) du droit de pêche,
la violence sur un agent, le vol ou les dommages portant sur un engin de pêche
(art. 18 al. 1 lit. a à d LVPêche). Pourraient en revanche entrer en
considération les hypothèses de l'art. 18 al. 1 lit. e et f LVPêche. Or,
il ne ressort pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait déjà fait
l'objet d'une quelconque condamnation antérieure à celle mentionnée ci-après,
de sorte que l'art. 18 al. 1 lit. f LVPêche ne
lui est pas applicable et que la seule disposition susceptible de fonder la
décision attaquée est l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche.
7.                     X.________ a été
condamné le 3 novembre 1999 par le Préfet du district de Lavaux à une amende de
375 fr. pour avoir non seulement pêché de nuit, mais également pour avoir
utilisé plus de deux cannes à pêche. L'intéressé n'a d'ailleurs nullement nié
ces faits (il n'a également pas recouru contre le prononcé préfectoral) qui
doivent être tenus pour établis. Il conteste en revanche le caractère
"grave" de l'infraction commise.
8.                     Pour déterminer si les
faits incriminés constituent une infraction "grave" à la législation
sur la pêche au sens de
l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche, il faut se
référer à la législation fédérale et plus particulièrement aux art. 16 et
17 LFPêche. Ces dispositions énumèrent une liste d'infractions pouvant être
commises en matière de pêche et établissent une gradation, selon leur gravité,
des infractions pouvant être retenues. Leur contenu est respectivement le
suivant :
"art. 16    Délits
1
Sera puni de l'emprisonnement jusqu'à six mois ou de l'amende celui
qui, intentionnellement, aura nui aux peuplements de poissons ou d'écrevisses
ou en aura compromis l'existence
a.            en procédant à une intervention
technique sans autorisation (art. 8);
b.           en n'observant pas les conditions
et les charges liées à une autorisation             (art. 9, al. 1er);
c.            en important ou en introduisant
sans autorisation dans les eaux des        espèces, des races ou des variétés
de poissons et d'écrevisses étrangères    au pays ou à la région
(art. 6 al. 1er);
d.            en vendant ou en utilisant comme appâts
vivants des poissons d'espèce, de       race ou de variété étrangère au pays ou
à la région (art. 6 al. 4).
2
Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible des arrêts ou de
l'amende.
Art. 17     Contraventions
1
Sera puni des arrêts ou de l'amende celui qui :
a.            n'aura pas respecté les mesures
de protection prescrites;
b.           aura acquis, reçu en don ou écoulé
des poissons, des écrevisses ou des            organismes leur servant de
pâture s'il savait ou devait présumer qu'ils        avaient été obtenus par un
acte punissable;
c.            aura intentionnellement
contrevenu d'une autre manière aux dispositions de         la présente loi, aux
prescriptions du Conseil fédéral qui prévoient la     punissabilté de
l'infraction ou à une décision individuelle faisant référence au        présent
article.
2
La tentative et la complicité sont punissables.
3
Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible de l'amende."
Dans le cas présent,
le recourant a fait l'objet d'un prononcé préfectoral le condamnant pour
contravention et non pour délit. Il en résulte que les faits reprochés n'ont
pas été qualifiés par l'autorité pénale compétente de manière aussi sévère que
par l'autorité intimée. Cet élément, qui tend déjà à démontrer que l'on se
trouve en présence d'une infraction de moindre importance, se trouve de
surcroît confirmé par le montant peu élevé de l'amende infligée (375 fr.) par
rapport au montant maximum que peut prononcer le préfet dans le cadre de ses
compétences. Ce montant maximum, qui s'élève à 20'000 fr. (cf.
art. 10 al. 1 de la loi cantonale vaudoise sur les
contraventions du 18 novembre 1993), démontre à l'évidence que l'amende en
cause n'est assurément pas la sanction d'une infraction grave. Contrairement à
ce que soutient le recourant, le mode de pêche pratiqué en l'occurrence
(méthode "No Kill") est en revanche sans incidence sur la
qualification de l'infraction. La législation sur la pêche s'adresse en effet à
tout pêcheur quel que soit le mode de pêche auquel il recourt dans la mesure où
cette législation n'est pas seulement destinée à "assurer la gestion de la
pêche et de la conservation des espèces de poissons et d'écrevisses dans les
eaux du canton", mais également à "réaliser les objectifs de la loi
fédérale sur la pêche", notamment à protéger et à améliorer le biotope des
espèces susmentionnées (art. 2 LVPêche et
art. 1 er LFPêche). Cela étant, si l'application de
l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche s'avère en
l'espèce inappropriée, elle pourrait le cas échéant se justifier dans d'autres
circonstances, notamment en cas de récidive du recourant. Dans cette hypothèse
en effet, il n'est pas sûr que l'infraction commise ne puisse cette fois pas
être qualifiée de subjectivement grave.
9.                     On relèvera enfin que,
comme l'a déjà souligné le Tribunal administratif dans son arrêt précité,
"l'échelle des sanctions prévues par l'art. 18 LVPêche est, à la
lettre, quelque peu surprenante dès lors qu'elle impose une sanction d'une
durée d'une année en cas de troisième condamnation pénale dans les trois ans,
avec cette conséquence qu'aucune sanction administrative ne peut être prise
avant que ne soient remplies les conditions de l'art. 18
al. 1 lit. f LVPêche, c'est-à-dire avant la troisième
condamnation en l'espace de trois ans". Ainsi, aucune sanction
administrative ne peut être infligée lors d'une première condamnation pénale
légère ni en cas de violation simple (par hypothèse non sanctionnée pénalement)
des dispositions sur la pêche. "Si des sanctions peuvent être prises pour
une durée inférieure aux minima légaux imposés par l'art. 18 LVPêche,
c'est uniquement pour sanctionner, lorsque les conditions légales d'un retrait
sont réunies, les cas de peu de gravité ou les cas concernant un permis de
pêche professionnel, comme le prévoit l'art. 18 al. 2 in
fine LVPêche dans sa nouvelle teneur. (...). Force est ainsi de constater que
la rédaction de l'art. 18 al. 1 LVPêche, contrairement à
d'autres dispositions comparables (on songe par exemple à
l'art. 16 al. 2 LCR pour le retrait du permis de conduire),
ne contient aucune disposition permettant de sanctionner d'un retrait de permis
toute infraction qui ne serait ni grave ni constitutive d'une des autres
hypothèses de l'art. 18 al. 2 LVPêche" (cf. arrêt TA
GE 97/0182 du 31 mars 1998).
Au regard de ce qui
précède, la décision attaquée ne trouve aucune base légale à l'art. 18 LVPêche.
10.                   Cela étant, le recours
doit être admis et la décision incriminée annulée. Le recourant obtenant gain
de cause, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat
conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA et l'avance de frais effectuée
par le recourant lui sera restituée. L'intéressé n'étant pas assisté d'un
mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 7 décembre 1999 par le Centre de la conservation de la faune et de la
nature, sous la signature de l'inspecteur de la pêche, est annulée.
III.                     L'émolument
et les frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance de
frais effectuée par le recourant, par 500 (cinq cents) francs, lui étant
restituée.
IV:                    Il n'est pas
alloué de dépens
Lausanne, le 6 juin 2000
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.