vd_omni · CCST.2022.0010 · 2023-06-08 · fr

Comité d'initiative, BURY, NICOD KRIEGER, JUNDT, TAMBURINI/CONSEIL D'ETAT | Décision du Conseil d'Etat invalidant l'initiative populaire cantonale "Pour des Chambres citoyennes législatives et représentatives" au motif qu'elle serait contraire au droit supérieur. Le projet, rédigé de toutes pièces, prévoit la création de "chambres citoyennes" amenées à légiférer sur des sujets, à la demande du peuple ou d'autres organes; ses membres seraient désignés par tirage au sort parmi le corps électoral (c. 2). L'art. 51 al. 1, 1e phr., Cst. impose, aux cantons qui se sont dotés d'un parlement, l'élection populaire des députés qui y siègent (c. 3). Le projet d'initiative prévoit en substance la création d'un organe doté de tâches législatives en principe réservées aux parlements et limite de manière significative les pouvoirs du Grand Conseil. Il doit ainsi se conformer à l'art. 51 Cst. et ne peut prévoir le tirage au sort de ses membres (c. 4a et 4b). Le cas d'espèce ne saurait être assimilé à un cas de délégation législative (c. 4c). Le fait que l'institution du tirage au sort existe en droit suisse n'y change rien (c. 4d). C'est à juste titre que le Conseil d'Etat a invalidé l'initiative. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 08.06.2023 CCST.2022.0010

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
8 juin 2023
Composition
M. Pascal Langone, président,
M. François Kart, M. André Jomini et Mme Fabienne Byrde, juges; M. Jacques
Olivier Piguet, juge suppléant; Mme Lea Rochat, greffière.
Requérants
1.
Comité
d'initiative AG!SSONS,
à
Pully,
2.
Rodan
BURY,
à
Lausanne,
3.
Brigitte
NICOD KRIEGER,
à
Lausanne,
4.
Siham
JUNDT,
à
Echichens,
5.
Steven
TAMBURINI,
à
Epalinges,
tous
représentés par Rodan BURY,
à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par la
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à
Lausanne.
Objet
Initiative populaire
Recours Comité d'initiative AG!SSONS et consorts c/
décision du Conseil d'Etat du 23 novembre 2022 invalidant l'initiative
populaire cantonale "Pour des Chambres Citoyennes législatives et
représentatives".
Vu les faits suivants:
A.
Les 18 juillet et 9 août 2022, l'association AG!SSONS (ci-après:
l'association) a transmis à la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) un projet de liste de
signatures en vue du dépôt de l'initiative populaire intitulée "
Pour
une Chambre Citoyenne Législative et Représentative
". Elle requérait également
des informations quant à la suite de la procédure y relative.
Le 9 août 2022, la DGAIC a informé l'association des
différentes conditions et étapes à remplir pour le dépôt d'une initiative. Elle
a émis des doutes sur la conformité du projet soumis avec le droit supérieur,
invitant l'association à se déterminer à cet égard. Celle-ci s'est déterminée le
28 septembre 2022.
B.
Le 25 octobre 2022, le comité d'initiative AG!SSONS composé de Rodan
Bury, Dominique Bourg, Sascha Nick, Siham Jundt, Jean-François Pochon, Olivier
Raccaud et Steven Tamburini (ci-après: le comité d'initiative), tous membres de
l'association et électeurs dans le Canton de Vaud, a déposé un nouveau projet de
liste de signatures pour une initiative populaire intitulée "
Pour des Chambres
Citoyennes législatives et représentatives
" (ci-après: le projet
d'initiative). Le texte proposé, rédigé de toutes pièces, visait la
modification de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV
101.01). Pour l'essentiel, le comité d'initiative a maintenu son premier projet
d'initiative, le texte ayant toutefois été modifié sur quelques points. Sa
teneur était dorénavant la suivante:
"Acceptez-vous l'initiative
populaire "Pour des Chambres Citoyennes législatives et
représentatives" demandant que la constitution vaudoise du 14 avril 2003
soit modifiée comme suit?
Article 111b (Nouveau): Les
Chambres Citoyennes complètent le Grand Conseil:
1) Une Chambre Citoyenne est une
autorité dotée d'un pouvoir législatif et décisionnel. Elle adopte des lois et
des décrets. Elle peut exprimer son opinion par voie de résolution.
2) Une Chambre Citoyenne est
convoquée pour une durée déterminée et pour traiter d'un sujet particulier.
Plusieurs Chambres Citoyennes peuvent se dérouler simultanément et traiter de
sujets distincts.
3) Chaque Chambre Citoyenne est
composée de 200 membres tirés au sort et représentatifs de la population du
canton en fonction de critère socio-démographiques, notamment le genre, l'âge,
le niveau de formation, la résidence dans les zones rurales et urbaines, la
catégorie professionnelle et le revenu. Des critères additionnels peuvent être
sélectionnés pour chaque composition de Chambre Citoyenne.
4) Toute personne bénéficiant des
droits politiques au niveau cantonal peut recevoir une invitation à participer
à une Chambre Citoyenne. Le tirage au sort s'effectue en deux étapes: la
première étape invite des citoyen·nes choisi·es au hasard à participer sur une
base volontaire, la seconde sélectionne le groupe final des membres d'une
Chambre Citoyenne – y compris les membres suppléants – de manière aléatoire
stratifiée selon les critères mentionnés au pt. 3.
5) Chaque Chambre Citoyenne suit
les étapes suivantes. Une première phase d'information permet aux membres
d'entendre une diversité d'expert·es et de parties prenantes sur le sujet.
S'ensuit une phase de délibération facilitée à la fin de laquelle émergent les
premières propositions. Ces propositions sont affinées à la lumière des
commentaires de la population, des expert·es, des parties prenantes, du Grand
Conseil et du Conseil d'Etat. Lors du vote final, la Chambre Citoyenne adopte
les actes recueillant au moins 75% d'approbation.
6) Les Chambres Citoyennes sont
dotées des institutions de soutien suivantes:
a) Le Conseil
Citoyen est composé de 150 membres tirés au sort pour une durée de 18 mois. Il
initie jusqu'à 2 Chambres Citoyennes sur des sujets spécifiques par semestre,
élit les membres de c) et la direction des institutions b) et d).
b) Le Bureau Juridique assiste
les citoyen·nes à la rédaction de textes de lois.
c) Le Conseil
des Standards et Procédures vérifie la conformité des sujets proposés pour une
Chambre Citoyenne. Il crée une proposition de standards à approuver par le
Conseil Citoyen.
d) Le Centre
de Coordination pour la Démocratie Délibérative organise le déroulement des
Chambres Citoyennes et du Conseil Citoyen, crée leurs Règlements, réalise le
tirage au sort, recrute l'équipe de facilitation.
7) Une Chambre Citoyenne peut être
initiée par la collecte de 10 000 signatures en six mois, par le Conseil
Citoyen, par le Grand Conseil et par le Conseil d'Etat.
8) L'autonomie des Chambres
Citoyennes et de ses institutions de soutien en matière d'organisation,
d'administration et de finances est garantie.
9) Une Chambre Citoyenne légifère
seule sur le sujet qui lui incombe jusqu'à son vote final. Le Grand Conseil
peut, lors de sa séance suivante, refuser ou modifier un acte adopté par une
Chambre Citoyenne par un vote à majorité qualifiée à 75%. Toute loi ou tout
décret adopté par une Chambre Citoyenne est sujet au référendum facultatif."
C.
Le 26 octobre 2022, la DGAIC a accusé réception du nouveau projet d'initiative,
qu'elle considérait similaire au précédent, les principes restant selon elle les
mêmes. Elle a transmis le projet et l'argumentation juridique du comité
d'initiative au Conseil d'Etat, afin qu'il statue sur sa validité.
Le 23 novembre 2022, le Conseil d'Etat a déclaré le
projet d'initiative nul, considérant qu'il était contraire au droit fédéral. Cette
décision a été publiée dans la Feuille des Avis Officiels du Canton de Vaud
(ci-après: la FAO) le 29 novembre 2022.
D.
Le 17 décembre 2022, le comité d'initiative, ainsi que Rodan Bury,
Brigitte Nicod Krieger, Siham Jundt et Steven Tamburini à titre personnel
(ci-après: les recourants), tous électeurs dans le canton, ont contesté cette
décision auprès de la Cour constitutionnelle (ci-après: la Cour), concluant en
substance à son annulation et à ce qu'il soit ordonné au Conseil d'Etat de
rendre une nouvelle décision déclarant l'initiative valable tant sur la forme
que sur le fond.
Le 20 janvier 2023, la DGAIC, pour le compte du
Conseil d'Etat, a déposé ses déterminations, concluant au rejet du recours.
Les parties ont déposé des déterminations
complémentaires en date des 6 mars et 16 mars 2023.
E.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Conformément aux art. 80 al. 2 Cst-VD et art. 182
al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des
droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en
dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du
Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en
l'occurrence la décision attaquée.
Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour
recourir le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi
que tout membre du corps électoral cantonal.
En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité d'initiative
est constitué en personne morale, bien qu'une association soit à l'origine du
lancement du projet et que les membres du comité d'initiative, à leurs dires, soient
eux-mêmes membres de cette association. Point n'est besoin toutefois d'instruire
plus avant cette question, dans la mesure où plusieurs membres du comité
d'initiative, à savoir Rodan Bury, Siham Jundt et Steven Tamburini, ainsi que
Brigitte Nicod Krieger, ont également agi à titre personnel et que leur qualité
pour recourir, en tant que citoyenne et citoyens vaudois, est incontestable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le
délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres
conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
Le recours est dirigé contre une décision du Conseil d'Etat déclarant
nul un projet d'initiative cantonale en matière constitutionnelle.
a) L'art. 78 al. 1 let. a Cst-VD prévoit que
l'initiative populaire peut avoir pour objet la révision partielle de la
Constitution. Elle peut se présenter sous la forme d'une proposition conçue en
termes généraux ou, sauf si elle vise la révision totale de la Constitution,
sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 79 al. 1 Cst-VD et art.
126 et 127 LEDP).
Avant d'autoriser la récolte de signatures, la
Constitution prévoit que le Conseil d'Etat valide les initiatives cantonales et
qu'il constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur ou
violent l'unité de rang, de la forme ou de la matière (art. 80 al. 1 let. a et
b Cst-VD). C'est également ce que prévoit l'art. 113 al. 1 let. a et b LEDP,
qui ajoute que le Conseil d'Etat statue à bref délai et de manière motivée sur
la question. L'art. 113 LEDP précise encore que l'unité de la matière est
respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties
de l'initiative; que l'unité de la forme est respectée lorsque l'initiative est
déposée exclusivement sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux
ou exclusivement sous celle d'un projet rédigé de toutes pièces (al. 4); et que
l'unité de rang est respectée lorsque l'initiative contient des propositions
relevant d'une seule catégorie d'actes pour lesquels l'initiative est autorisée
(al. 5).
b) En l'occurrence, le projet d'initiative consiste
en un long article qu'il est prévu d'intégrer dans la Constitution vaudoise, à
la suite des dispositions concernant le parlement, à savoir le Grand Conseil.
Il prévoit en substance la création de Chambres citoyennes, qui siégeraient
pour une durée déterminée, compléteraient le Grand Conseil et seraient amenées
à légiférer sur certains sujets dont elles seraient saisies à la demande du
peuple ou d'autres organes de l'Etat, déjà institués ou prévus par le projet
d'initiative. Ses membres seraient désignés par tirage au sort parmi le corps
électoral vaudois.
Le projet d'initiative est rédigé de toutes pièces
et tend à la modification partielle de la Constitution vaudoise. Dans sa
décision du 23 novembre 2022, le Conseil d'Etat relève que, de façon générale,
le projet d'initiative respecte les principes de l'unité de rang, de forme et
de matière. Est par conséquent seule litigieuse la question de savoir s'il
respecte le droit supérieur au sens des art. 80 al. 1 let. a Cst-VD et 113 al.
1 let. a LEDP.
3.
Le Conseil d'Etat considère que le projet d'initiative est contraire à
l'exigence imposée aux cantons de se doter d'une "constitution
démocratique" consacrée à l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), dans la mesure où il prévoit le tirage au sort des membres des Chambres
citoyennes.
a) Conformément à l'art. 80 al. 1 let. a Cst-VD, une
initiative populaire cantonale ne doit rien contenir de contraire au droit
supérieur, qu'il soit fédéral, international ou intercantonal (ATF 133 I 110
consid. 4.1; CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 4a). Cela comprend
le respect de la Constitution fédérale, qui dispose à son art. 51:
"
1
Chaque
canton se dote d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été
acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps
électoral le demande.
2
Les
constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette
garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral."
Les travaux parlementaires relatifs à cette disposition
(cf. Message du 20 novembre 1997 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF
1997 I 1, p. 220 et 221; qui se réfèrent à l'art. 42 du projet correspondant à
l'actuel art. 51 Cst.) mentionnent ce qui suit:
"L'article 42, projet 96, correspond
à l'article 6, cst.
[sic].
Le
1
er
alinéa
définit les conditions
matérielles que les constitutions cantonales doivent remplir pour obtenir la
garantie de la Confédération. Il réaffirme en même temps le statut des cantons
en tant qu'Etats constitutionnels et souverains de la Confédération (art. 3,
projet 96). Les constitutions satisfont aux exigences des principes
démocratiques lorsqu'elles prévoient un parlement élu et qu'elles respectent le
principe de séparation des pouvoirs.
Conformément au
2
e
alinéa
, les cantons sont tenus
de requérir la garantie de la Confédération pour leurs constitutions. Cette
obligation s'étend également à chaque modification constitutionnelle. L'octroi
de la garantie relève de la compétence de l'Assemblée fédérale (art. 160, 2
e
al., projet 96). Cette garantie ayant une valeur déclarative, les constitutions
cantonales peuvent entrer en vigueur avant d'avoir obtenu la garantie fédérale.
L'éventuelle décision portant refus de l'octroi de la garantie exerce un effet
ex tunc (à partir du moment où elle a été arrêtée). Selon le 2
e
alinéa, les constitutions cantonales ne doivent pas contenir de dispositions
contraires au droit fédéral. Le droit fédéral inclut aussi l'ensemble du droit
international applicable en Suisse. La garantie fédérale n'est refusée que si
une norme constitutionnelle cantonale échappe à toute interprétation conforme
au droit fédéral."
L'art. 51 Cst. établit un lien juridique entre la
Constitution fédérale et les constitutions cantonales (Martenet, in: Martenet/Dubey
(édit.), Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR-Cst.], n. 5 ad
art. 51). Il impose aux cantons d'adopter une constitution, qui doit en outre respecter
le droit fédéral (Martenet, CR-Cst., n. 5 et 6 ad art. 51). Cette disposition
ménage une large autonomie constitutionnelle en faveur des cantons (TF
1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 5.1.1), mais la restreint également en
leur imposant certaines exigences minimales, qui tendent notamment à assurer
une homogénéité entre les diverses constitutions cantonales (Martenet, CR-Cst.,
n. 8 ad art. 51; Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, n. 567;
Malinverni/Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, Droit constitutionnel suisse,
Vol. I L'Etat, n. 189; Ruch, in: Ehrenzeller et al., St Galler Kommentar
zur schweizerische Bundesverfassung, n. 7 et 8 ad art. 51 Cst).
Parmi ces exigences, l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. impose aux cantons de se doter d'une "constitution
démocratique". Cette disposition permet aux cantons de choisir entre une
démocratie directe ou représentative (sous réserve de l'initiative populaire et
du référendum obligatoire en matière constitutionnelle qui doivent être prévus,
cf. art. 51 al. 2 Cst.; Martenet, CR-Cst., n. 22 ad art. 51;
Martenet, L'autonomie constitutionnelle des cantons [Autonomie], thèse 1999, p.
362; Aubert, op. cit., n. 571). Cela signifie que les cantons sont libres de se
doter d'un parlement ou d'attribuer directement au peuple les compétences
reconnues à un parlement, notamment l'adoption des lois, le vote du budget et
le contrôle sur le gouvernement (Martenet, CR-Cst., n. 31 ad art. 51; von Wyss,
Parlamente in den Kantonen und Gemeinden, in: Diggelmann/Hertig
Randall/Schindler, Droit constitutionnel suisse, Vol. III, n. 8; Auer, Staatsrecht
der schweizerischen Kantone [ci-après: Staatsrecht], Berne 2016, n. 140-147).
La mise en place d'une
Landsgemeide
est autorisée (ATF 121 I 138; Martenet,
Autonomie, p. 294 et 344; Aubert, op. cit., n
o
571; von Wyss, op.
cit., n. 8). En pratique, tous les cantons se sont dotés d'un parlement. Quant
au gouvernement, l'art. 51 Cst. n'impose pas de régime politique, mais implique
la forme républicaine de gouvernement, à l'exclusion d'une monarchie ou d'un régime
aristocratique (Martenet, CR-Cst., n. 24 et 25 ad art. 51).
Lorsque les cantons se sont dotés d'un parlement,
l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. leur impose l'élection populaire des
députés qui y siègent (FF 1997 I 1, p. 221; Martenet, CR-Cst., n. 32 ad art.
51; Aubert, in: Aubert/Mahon, Petit Com. Cst., n. 5 ad art. 51; Ruch, op. cit.,
n. 9 ad art. 51 Cst.). La jurisprudence du Tribunal fédéral a encore
récemment eu l'occasion de rappeler que l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. exigeait l'élection directe par le peuple du parlement cantonal et
le respect du principe de la séparation des pouvoirs (ATF 145 I 259 consid.
4.2; 143 I 92 consid. 3.2; TF 1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 5.1.1).
L'art. 51 al. 1 Cst. se rapporte ainsi spécifiquement au pouvoir
législatif cantonal et exige que ce pouvoir, s'il n'est pas exercé directement
et exclusivement par le peuple, soit confié à un parlement élu directement par
le corps électoral (Martenet, Autonomie, p. 114 et les références citées, p.
110 et 233-234; Auer, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève
1976, p. 33). En prescrivant l'élection démocratique directe comme norme
minimale (von Wyss, op. cit., n. 10), la Constitution fédérale exclut plus
généralement les systèmes dans lesquels le pouvoir législatif est désigné par
cooptation, par acclamation, par nomination ou encore par tirage au sort
(Martenet, Autonomie, p. 348; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale
Parlamentswahlen, thèse 1988, p. 11).
L'art. 51 al. 1 Cst. ne prescrit pas de système
électoral particulier pour l'élection des parlements cantonaux. Les cantons
sont en principe libres, dans le cadre des autres dispositions
constitutionnelles éventuellement applicables, de déterminer les modalités de
participation démocratique (ATF 145 I 259 consid. 4.2; 143 I 92 consid. 3.2;
Martenet, CR-Cst., n. 25 ad art. 51). La Constitution fédérale ne prescrit pas
non plus aux cantons d'instituer le référendum législatif, facultatif ou
obligatoire; chaque canton est dès lors habilité à ériger le seul parlement en
législateur ordinaire (Martenet, Autonomie, p. 114).
b) Il résulte de ce qui précède que, si les cantons
disposent d'une certaine autonomie dans leur organisation, en particulier en ce
qu'elle concerne le gouvernement et le pouvoir judiciaire, le droit fédéral, par
l'art. 51 al. 1, 1
re
phr. Cst., leur impose toutefois l'élection
directe du parlement. Les cantons ne sont ainsi autorisés à confier les tâches
qui relèvent du pouvoir législatif qu'au peuple directement ou à instituer un
organe représentatif, qui doit être élu par le peuple. L'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. prohibe dès lors d'autres systèmes de désignation, tels que le
tirage au sort.
4.
Les recourants ne contestent pas que Chambres citoyennes prévues par le
projet d'initiative populaire litigieux seraient dotées de pouvoirs législatifs.
Ils font toutefois valoir que, puisque le projet n'implique pas la suppression
du Grand Conseil, le canton reste doté d'un organe répondant aux impératifs
démocratiques rappelés au considérant précédant, ce qui serait à leur sens
suffisant. En outre, selon eux, les pouvoirs accordés aux Chambres citoyennes
seraient largement inférieurs à ceux du Grand Conseil; celles-ci ne pourraient dès
lors être assimilées à un parlement au sens de l'art. 51 Cst.
a) Dans sa conception classique, le principe de la
séparation des pouvoirs attribue les fonctions législative, exécutive et
judiciaire à des organes distincts et indépendants (Neuenschwander, CR-Cst., n.
3 ad art. 169). Parmi les attributions usuellement dévolues aux parlements
cantonaux, on trouve en premier lieu la compétence de légiférer, soit de
participer à l'adoption, la modification et à l'abrogation des lois, ainsi qu'à
la révision de la constitution cantonale (ATF 138 I 196 consid. 4.1;
CCST.2020.0007 du 16 juin 2021 consid. 6a/aa; Auer, Staatsrecht, n. 156 et
157; von Wyss, op. cit., n. 12). Ceux-ci disposent également de compétences en
matière de finances, d'élection d'autres organes de l'Etat, ainsi que de haute
surveillance sur l'activité gouvernementale, administrative ou encore
judiciaire (von Wyss, op. cit., n. 11 ss; Auer, Staatsrecht, n. 157ss).
En droit vaudois, le principe de la séparation des
pouvoirs est notamment consacré à l'art. 89 Cst-VD, selon lequel les autorités
sont organisées selon ce principe, celles-ci comprenant le pouvoir législatif,
le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Le Grand Conseil exerce en
premier lieu le pouvoir législatif (cf. art. 103 al. 1 Cst-VD; pour ses autres
attributions, cf. notam. art. 104 à 109 Cst-VD). Le Conseil d'Etat peut
également édicter des règles de droit, dans la mesure où la Constitution ou la
loi l'y autorisent; il édicte les dispositions nécessaires à l'application des
lois et des décrets (art. 120 al. 2 Cst-VD).
b) En l'espèce, aux termes mêmes du projet, l'initiative
litigieuse prévoit de doter les Chambres citoyennes d'un "
pouvoir
législatif
", les habilitant à adopter "
des lois et des décrets
",
à l'instar de ce qui est prévu pour le Grand Conseil (cf. art. 103 al. 1
Cst-VD). Les recourants ont d'ailleurs expressément reconnu, dans un courrier
du 28 septembre 2022 adressé à la DGAIC, que les Chambres citoyennes
constituaient un "
organe législatif complémentaire
" du
parlement cantonal, ce qui est également indiqué dans le titre du projet d'art.
111b Cst. VD.
S'il est vrai que le projet d'initiative ne prévoit
pas la suppression du Grand Conseil, il n'en demeure pas moins qu'il attribue
aux Chambres citoyennes des pouvoirs jusqu'alors exclusivement exercés par le
parlement cantonal, en particulier la compétence d'adopter lois et décrets. Malgré
l'attribution d'un pouvoir "décisionnel", les Chambres citoyennes ne
revêtent aucune autre fonction que l'on pourrait par exemple rattacher aux
pouvoirs exécutifs ou judiciaires. Sur ce point les recourants ont précisé que
le pouvoir décisionnel devait être entendu comme la possibilité de prendre des
décisions au sein de l'institution, donnant comme exemple la décision d'adopter
un texte législatif. Comme il l'a été rappelé ci-dessus, le pouvoir législatif
constitue l'attribution principale d'un parlement, de sorte qu'en accordant un
tel pouvoir aux Chambres citoyennes, le projet leur octroie des attributions
généralement réservées aux parlements cantonaux.
D'un point de vue systématique également, les
Chambres citoyennes peuvent être assimilées au parlement cantonal vaudois, l'article
projeté suivant immédiatement les dispositions relatives au Grand Conseil,
qu'il vise à compléter.
En ce qui concerne ses liens avec le Grand Conseil,
le projet d'initiative prévoit de lui ôter la possibilité de se saisir d'une
problématique déjà en cours de traitement par une Chambre citoyenne, à tout le
moins jusqu'à ce qu'un vote final sur le sujet concerné ait eu lieu. Dans cette
mesure, le projet prévoit en réalité une limitation des pouvoirs du Grand
Conseil, et ce par un organe à la légitimité démocratique inférieure puisque,
bien qu'issu du peuple, il ne serait pas élu par celui-ci. Au surplus,
contrairement à ce qu'invoquent les recourants, les Chambres citoyennes,
disposeraient d'un pouvoir législatif important puisqu'illimité quant au sujet
traité. Par ailleurs, il n'est pas prévu que le Grand Conseil doive
obligatoirement se prononcer sur le projet adopté par les Chambres citoyennes, seule
la possibilité de le faire étant prévue. Il n'existe ainsi aucune condition d'approbation
des textes législatifs votés par une Chambre citoyenne, ce que les recourants
admettent. Pour autant que le Grand Conseil décide d'intervenir, toute
modification ou tout refus de faire entrer en vigueur le projet devrait en
outre réunir 75% des voix. En pratique, cela constitue une réduction significative
des pouvoirs du Grand Conseil, qui se voit limité tant en lien avec les sujets
dont il peut se saisir, qu'en lien avec la majorité requise pour les votes sur
les projets législatifs (ou autres), usuellement inférieure à ce pourcentage
(cf. art. 102 de la loi du 8 mai 2007 sur le Grand Conseil, LGC; BLV 171.01). En
d'autres termes, l'art. 111b ch. 9 du projet ne permettrait pas au Grand
Conseil d'empêcher l'application d'un texte législatif adopté par la Chambre
citoyenne, si seulement 38 députés sur 150 soutenaient cette démarche, ce qui
est loin de la majorité. Enfin, s'il est vrai que le projet ne dit rien du rang
des lois adoptées, comme l'invoquent les recourants, il ne précise pas non plus
qu'il s'agirait de textes de rang inférieur à ceux adoptés par le Grand Conseil.
Dans la mesure où les mêmes termes sont employés pour désigner les normes
adoptées par le Grand Conseil (cf. art. 103 al. 1 Cst-VD), on peut en
déduire que les Chambres citoyennes disposeraient, en termes de rang, de
compétences équivalentes à celui-ci.
Au vu de ce qui précède, compte tenu de l'étendue
des attributions législatives accordées aux Chambres citoyennes, celles-ci doivent
être assimilées à un parlement cantonal; le simple fait que le Grand Conseil
dispose d'un droit de veto, au demeurant à majorité qualifiée, sur les textes
adoptés ne suffit ainsi pas à les soustraire aux exigences claires que la
jurisprudence a déduit de l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. La
désignation des membres qui les composent devrait dès lors impérativement être
effectuée par le biais d'une élection par le peuple. Le simple fait que les
lois adoptées soient ensuite soumises au référendum législatif n'y change rien;
les exigences déduites de la notion de  "constitution démocratique"
figurant à l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. portent sur le mode
de désignation du parlement et non sur le pouvoir de dernier mot du peuple. A
défaut de prévoir un mode de désignation conforme à ces exigences, l'autorité
intimée pouvait considérer que le projet d'initiative était contraire au droit
fédéral.
c) Les recourants invoquent encore les dispositions
fédérales et cantonales relatives à la délégation législative, à savoir les
art. 164 al. 2 Cst. et 120 al. 2 Cst-VD. Ils en déduisent que le projet
d'initiative prévoit en réalité une simple forme de délégation législative du
parlement aux Chambres citoyennes.
La création des Chambres citoyennes et leurs
attributions ne peuvent toutefois être assimilées à ce cas de figure. En effet,
tout d'abord, on parle généralement de délégation législative lorsque le
législateur ordinaire transfère une partie de sa compétence au gouvernement
(ATF 134 I 322 consid. 2.4; Malinverni/Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, op.
cit., n. 1631). Ce n'est pas le cas en l'espèce puisqu'il s'agit ici
véritablement de la création d'un nouvel organe, venant compléter le parlement
et disposant de compétences législatives uniquement. Par ailleurs, comme déjà
relevé, le projet d'initiative ne prévoit pas de limitations des attributions
des Chambres citoyennes, cantonnées par exemple à l'adoption de normes
d'exécution (ATF 134 I 269 consid. 4.2 et les références; TF
2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit
administratif, Vol. 1, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3; CDAP
GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6b/cc). Il ne prévoit pas non plus de clause
de délégation que le parlement devrait adopter, dans une loi formelle, et qui
tracerait les grandes lignes de la réglementation (ATF 134 I 322 consid. 2.4 et
les références et TF  1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 5.1;
Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3). Enfin, des
discussions au sein du Conseil d'Etat ne privent pas le Grand Conseil de se
saisir d'un objet, contrairement à ce que prévoit le projet.
Le grief invoqué par les recourants doit dès lors être
rejeté.
d) Il est vrai enfin, comme le relèvent les
recourants, que l'institution du tirage au sort n'est pas totalement étrangère
au système suisse puisqu'il est possible pour les cantons d'y recourir dans
certains cas de figure, par exemple lorsque deux partis ou candidats obtiennent
un nombre identique de voix dans l'optique de les départager, ou encore pour
désigner les membres d'une commission parmi des candidats déjà élus par le
peuple (cf. Martenet, Autonomie, p. 348-349; cf. par exemple l'art. 6
al. 1 LGC ou, au plan fédéral, les art. 41, 43 et 47 de la loi fédérale du
17 décembre 1976 sur les droits politiques, LDP; RS 161.1). Cela ne suffit
toutefois pas à légitimer le recours à cette institution dans le cas d'espèce
puisque, s'agissant de la désignation des membres du pouvoir législatif
cantonal, la Constitution fédérale exclut le recours au tirage au sort. Leur
grief doit ainsi également être rejeté.
Les recourants produisent encore des études qui
démontreraient l'utilité et la pertinence démocratique du tirage au sort des
autorités législatives. Il n'appartient toutefois pas à la Cour de se prononcer
sur l'opportunité de la mise en place d'un tel système pour désigner les
membres du parlement cantonal, indépendamment des éventuels avantage qu'il
pourrait présenter, par exemple en ce qui concerne la représentation des
caractéristiques sociologiques de la population; en l'état, on a vu que le
recours à ce système de désignation est contraire au droit supérieur, seul
élément sur lequel la Cour est appelée à se prononcer.
e) Compte tenu de ce qui précède, le projet
d'initiative tendant à instituer des Chambres citoyennes disposant de pouvoirs
législatifs et désignées par tirage au sort ne s'inscrit pas dans les possibilités
offertes aux cantons par l'art. 51 al. 1, 1
re
phr., Cst. La décision
entreprise ne prête dès lors pas le flanc à la critique.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et
à la confirmation de la décision du 23 novembre 2022 qui déclare nul le projet
d'initiative "
Pour des Chambres citoyennes législatives et
représentatives
".
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe
gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2022.0007
du 16 mars 2023; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 5 et CCST.2022.0006
du 2 décembre 2022 consid. 5 et les arrêts cités). Il n'est pas alloué de
dépens (art. 179 al. 4 LEDP, applicable également à la procédure recours
selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 23 novembre 2022 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juin 2023
Le président:                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.