vd_omni · GE.2003.0069 · 2003-12-08 · fr

Municipalité de Chapelle-sur-Moudon et consorts c/ cheffe du Département de l'économie | L'ordre de fermeture des "lieux d'abattage" est confirmé au motif que ces derniers violent gravement la législation fédérale (art. 16 LDAI et 14 OHyV). Le principe de la bonne foi (tolérance des autorités vaudoises) ne saurait mettre en échec l'ordre de fermeture immédiate, celui-ci n'étant au surplus pas disproportionné.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2003 GE.2003.0069

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 8 décembre 2003
sur les recours interjetés le 10 juillet 2003
par la
Municipalité de Chapelle-sur-Moudon
, le 11 juillet 2003 par la
Municipalité
de Bussy-sur-Moudon
, le 16 juillet 2003 par la
Municipalité de Bière
,
le 17 juillet 2003 par la
Municipalité de Pomy
et le 18 juillet 2003 par
la
Municipalité d'Ogens
,
contre
les décisions de la
Cheffe du Département
de l'économie
du 27 juin 2003 ordonnant la fermeture au 1er juillet 2003
des lieux d'abattage non autorisés sis sur les communes précitées.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone,
assesseurs. Greffière: Mme Florence Rouiller.
Vu les faits suivants:
A.                     Suite à l'entrée en
vigueur le 1er juillet 1995 du nouveau droit alimentaire fédéral et cantonal -
prévoyant notamment que les animaux ne devaient être abattus que dans des
abattoirs autorisés -, le Service vétérinaire cantonal (ci-après : SVET) a
établi, en mars 1997, un rapport sur les abattoirs vaudois soumis aux
dispositions transitoires (ci-après : le Rapport). Selon ce document, quatre
grands et quarante-six petits établissements, au sens de l'Ordonnance fédérale
sur l'hygiène des viandes du 1er mars 1995 (RS 817.190; ci-après OHyV), avaient
sollicité une autorisation d'exploitation, alors que cinquante-sept lieux d'abattage,
dont ceux propriété des recourantes, n'avaient fait l'objet d'aucune demande
formelle d'autorisation (art. 60 al. 2 OHyV). Pour ces derniers, le Rapport
relevait encore ce qui suit :
"(...)
Lieux d'abattage
(...)
3.  Commentaires
Ces 57 locaux sont tous de propriété communale.
Lors de la visite, le SVC a constaté qu'ils n'étaient plus conformes à la
nouvelle législation, ou nécessitaient des investissements disproportionnés par
rapport avec le nombre d'animaux abattus.
Cependant, ces locaux, qui ont rendu de multiples
services à l'agriculture, et qui ne sont plus desservis par des bouchers
professionnels, pourront encore servir pour "tsacaillonner", ou pour
des abattages "domestiques", c'est-à-dire pour
consommation
privée seulement
de la viande (
vente interdite !
); selon
la coutume bien vaudoise de la "boucherie de campagne".
(...)."
B.                    Le 4 mai 1998, le SVET a
adressé une "
information générale
" aux municipalités des
communes vaudoises précisant en substance :
"(...)
Lieux d'abattages
de bétail de boucherie
Aux termes de
l'article 14 de l'OHyV
1
, le bétail de boucherie doit être abattu
dans des abattoirs
autorisés
. Sont exceptés :
1.    les abattages
pour usage personnel
effectués
dans l'exploitation du détenteur,
2.
l'abattage
de bétail de boucherie malade ou accidenté lorsque le transport de l'animal
vivant est contre-indiqué;
3.    les abattages effectués par l'armée.
Par
exploitation
du détenteur
, il faut entendre le seul lieu principal d'exploitation
d'élevage ou d'engraissement de bétail (ferme), où seuls les éleveurs ou
engraisseurs de bétail sont autorisés à abattre du bétail pour leur usage
personnel.
Dans notre canton,
un grand nombre de communes est équipé d'installations appelées "lieux
d'abattages", permettant l'abattage ailleurs que sur le pont de grange.
C'est pourquoi nous avons étendu la notion
d'exploitation du détenteur
à
tout le
territoire communal
.
Mais
cela ne
signifie nullement
que des personnes privées,
n'étant ni éleveurs, ni
engraisseurs,
puissent acheter du bétail sur pied et le faire abattre dans
des abattoirs non autorisés, pour leur usage personnel.
De plus, ces lieux
d'abattages non agréés à disposition dans les communes sont réservés
à
l'usage exclusif des éleveurs et engraisseurs habitant le territoire communal
.
(...)."
Le 11 janvier 1999, le
SVET a encore rédigé une "
information complémentaire
" relative
aux possibilités d'abattage de bétail de boucherie dans le canton, laquelle
exposait notamment ce qui suit :
"(...)
C.  "Tsacailloner" ou abattre pour un
usage personnel = abattage privé
Tout propriétaire
d'un animal, désirant faire boucherie pour un usage strictement personnel (pas
de commercialisation ni de cession, la consommation de la viande reste limitée
à la famille du détenteur) peut le faire à la ferme de provenance de l'animal
ou dans le lieu d'abattage situé sur le territoire communal du lieu de
provenance de l'animal (installations d'abattage sans agrément officiel, mises
à disposition par une commune pour ses habitants et qui ont été assimilées à
l'exploitation du détenteur dans le canton de Vaud). Exemple : une personne
achetant un animal de consommation chez un éleveur ou un engraisseur doit
l'abattre sur place ou dans le lieu d'abattage existant sur le territoire de la
même commune.
Ce type d'abattage,
qui se déroule en dehors des abattoirs autorisés, se fait sous la
responsabilité du propriétaire de l'animal abattu et sans contrôle des viandes
officiel.
En conséquence, une
personne qui achète un animal, pour l'abattre, dans la commune
A
ne peut
en aucun cas l'abattre dans la commune
B
,
sauf si la commune B a un
abattoir autorisé
.
(...)".
Le 24 septembre 2002,
l'Office vétérinaire fédéral a adressé au SVET un avis de droit concernant les
abattages pour usage personnel. Il en ressort notamment ce qui suit :
"(...)
L'idée qui sous-tend
ces dispositions
[art. 2 al. 4
let. a, art. 16 al. 1 et al. 2 let. a LDAI et 14 al. 2 OHyV]
est que les abattages dans des abattoirs présentent un risque
particulièrement élevé de transmission d'agents responsables de zoonoses et
d'autres micro-organismes sur plusieurs carcasses. Pour cette raison, la
législation exige que les abattages soient effectués sous surveillance
officielle dans des locaux autorisés qui remplissent les conditions d'hygiène
susceptibles d'éviter les contaminations.
La législation
n'autorise que les abattages domestiques traditionnels qui sont effectués sous
la responsabilité propre du détenteur, lequel n'a pas le droit de remettre la
viande à des tiers, ni gratuitement ni contre paiement. Dans cette situation,
le risque d'une contamination de plusieurs carcasses peut être quasiment exclu,
puisque les abattages ne concernent que des animaux isolés et qu'ils ont lieu à
des intervalles relativement longs.
Par contre, il n'est
pas admis d'effectuer des abattages pour usage personnel dans des locaux non
autorisés utilisés par plusieurs détenteurs d'animaux. Lorsque de tels
abattages sont effectués dans des locaux autorisés, un contrôle des viandes est
obligatoire.
(...)".
C.                    Par décisions du 27 juin
2003, la cheffe du Département de l'économie (ci-après : la cheffe du
département) a ordonné la fermeture dès le 1er juillet 2003 des trente-deux
lieux d'abattage encore en activité dans le canton de Vaud. Ces décisions
étaient motivées comme suit :
"(...)
Vu
que dans votre commune, un « abattoir » construit avant 1995 est
encore en activité,
attendu
que de nouvelles exigences dans le domaine de l’abattage des animaux de
boucherie sont prévues par la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées
alimentaires et les objets usuels, entrée en vigueur le 1
er
juillet
1995,
que
cet « abattoir » n’a pas fait l’objet d’une demande d’autorisation
conformément à l’article 60 de l’ordonnance fédérale du 1
er
mars
1995 sur l’hygiène des viandes, entrée en vigueur le 1
er
juillet
1995,
qu’il
a donc perdu son titre d’abattoir au sens de la législation fédérale précitée
et est devenu un « lieu d’abattage », soit un lieu où, jusqu’à
aujourd’hui, les exploitants de votre commune ont eu la possibilité d’abattre
du bétail pour leur propre consommation,
qu’en
vertu de l’article 14, alinéa 2 de l’Ordonnance du 1
er
mars 1995 sur
l’hygiène des viandes et un avis de droit du 24 septembre 2002 de l’Office
vétérinaire fédéral, l’abattage pour usage personnel sans contrôle des viandes
ne peut se pratiquer que sur l’exploitation pour autant que la consommation de
cette viande soit strictement réservée aux personnes vivant sous le toit de
cette exploitation,
(...)
que le maintien de
« lieux d’abattage » comporterait par ailleurs divers risques,
qu’en matière de
police des épizooties, de protection des animaux, de respect des normes
d’hygiène, de contrôle des animaux avant l’abattage et de contrôle des viandes
en général, aucune assurance ne pourrait être donnée aux consommateurs, les
dispositifs légaux de protection des consommateurs ne pouvant être appliqués,
que les produits de
certains abattages réalisés dans ces lieux d’abattage pourraient être
introduits dans le circuit du commerce, soit par la vente directe, soit par la
vente à des établissements de restauration collective,
que l’élimination
des organes à risque (ESB) ne pourrait être ni garantie, ni contrôlée, ni
d’ailleurs l’élimination des déchets de l’abattage,
que ni
l’identification des animaux, ni leur traçabilité ne seraient connues, rendant
ainsi inexistante la protection du consommateur, dont l’art. 66 de la nouvelle
Constitution vaudoise relève l’importance,
qu’on ne peut pas
exclure que des abattages illégaux d’animaux malades, qui devraient normalement
être tués dans un abattoir autorisé et éliminés après une annonce obligatoire
au contrôleur des viandes vétérinaire, puissent avoir lieu,
qu’en cas
d’épizooties, les lieux d’abattage deviendraient des vecteurs de propagation
par le croisement incontrôlé de personnes et d’animaux de différentes
provenances (même extra-cantonales),
(...)".
D.                    La Municipalité de
Chapelle-sur-Moudon a recouru contre cette décision le 10 juillet 2003 en
concluant implicitement à l'annulation de la décision attaquée. Elle s'est
plainte du délai trop bref imparti par la décision litigieuse et a estimé que
le lieu d'abattage incriminé était plus adapté qu'une cour de ferme. La
Municipalité de Bussy-sur-Moudon a recouru contre la décision précitée le 11
juillet 2003 en concluant également implicitement à l'annulation de la décision
attaquée aux motifs que le lieu d'abattage de la commune était utilisé
uniquement pour des boucheries privées, ainsi que pour maintenir la tradition
des boucheries artisanales de campagne; le retour de la boucherie au domicile
des agriculteurs serait, selon l'intéressée, un retour dans le passé "
incompréhensible"
.
La Municipalité de Bière a quant à elle déposé son pourvoi le 16 juillet 2003
alléguant en substance que le pied du Jura était une région essentiellement
d'élevage, d'où l'obligation de maintenir un lieu d'abattage et que, malgré la
décision de l'autorité cantonale, elle maintiendrait son lieu d'abattage
communal pour usage privé et personnel des détenteurs de bétail, conformément à
la circulaire du SVET du 4 mai 1998. Le 17 juillet 2003, la Municipalité de
Pomy a déposé un recours tendant à l'annulation de la décision la concernant.
Elle a affirmé en substance que les animaux tués dans son local l'étaient par
des personnes connaissant les exigences en matière d'étourdissement et de
saignée, que la viande échauffée n'était que peu appétissante et que, bien que
se trouvant à la campagne, le propriétaire et sa famille voulaient consommer de
la viande de bonne qualité, que la municipalité souhaitait maintenir la
tradition des "
boucheries de campagne
" dans sa région et qu'il
était de son devoir de participer au maintien du patrimoine, par la
transmission de la connaissance et du savoir-faire en matière de "
tsacaillonnage
".
Le 18 juillet 2003 enfin, la Municipalité d'Ogens a déposé un pourvoi en
concluant à l'annulation de la décision du 27 juin 2003. Elle a motivé son
recours notamment par le fait qu'elle ne comprenait pas l'urgence qui avait
présidé à la décision litigieuse, puisqu'aucun cas d'épizootie n'avait été
signalé dans sa région, que la viande des bêtes tuées transformée dans son
abattoir était consommée uniquement par le propriétaire de l'animal et sa
famille et que la décision litigieuse signifiait, pour la tradition, la fin
d'une coutume ancestrale que constituait "
la boucherie de campagne
".
Les recourantes se
sont acquittées en temps utile des avances de frais requises.
E.                    Par décisions incidentes
des 22 juillet 2003 et 29 juillet 2003, le juge instructeur du Tribunal
administratif a accordé l'effet suspensif aux recours.
F.                     Le 21 août 2003, le
juge instructeur a joint les recours déposés par les Municipalités de
Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens au recours de la Municipalité de
Chapelle-sur-Moudon pour l'instruction et le jugement.
G.                    La cheffe du département
et le SVET se sont conjointement déterminés le 20 août 2003. Ils ont conclu au
rejet des recours en précisant en substance ce qui suit :
"(...)
2.    Dès 1997, sous la pression de certains milieux
politiques, le Service vétérinaire (SVET) a assimilé la notion de "lieu
d'abattage" à celle d' "exploitation du détenteur".
(...)
Le
SVET, trop tolérant, a été conforté dans son interprétation par des
interventions parlementaires. En particulier, le député Jacques Perrin avait,
par interpellation déposée en 1998 (98/INT/016), fortement réagi aux
limitations posées par le SVET en matière d'usage des lieux d'abattage non
agréés. Il considérait ces restrictions comme "la mort d'une tradition
vaudoise". De même, par une interpellation formulée la même année
(98/INT/067), le député Jean-Pierre Grin s'était élevé contre l'obligation
d'abattre sur le seul territoire communal du lieu de provenance de l'animal,
dans le cadre d'abattages pour usage personnel.
(...)
3.    Dès son entrée en fonction le 1er décembre 2001,
le Vétérinaire cantonal a pris connaissance de ces lieux d'abattage. Il a
d'emblée mesuré les conséquences d'un état de fait en infraction avec la
législation fédérale et a élaboré un plan d'action devant mener, dès que
possible, au rétablissement d'une situation en conformité au droit, soit à la
fermeture des lieux d'abattage.
(...)
6.    Il convient de mentionner enfin que la
problématique des lieux d'abattage dans le canton a été portée à l'ordre du
jour de la rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises
(UCV) le 10 avril 2003. La discussion n'a pas été demandée. La cheffe du
Département de l'économie a également organisé une séance d'information le 28
octobre 2002, à laquelle étaient conviés une représentation du Parlement,
l'UCV, un préfet, les responsables des abattoirs autorisés ainsi que des
représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des associations
professionnelles concernées. (...). Il
[le vétérinaire cantonal]
a précisé que l'Etat
devait s'engager dans une politique cantonale coordonnée des abattoirs en
favorisant l'émergence de huit pôles d'abattage et a annoncé que les lieux
d'abattage constituaient un problème à résoudre à court terme. Cette dernière
annonce n'a pas non plus suscité de réaction.
(...)."
Le dossier produit par
l'autorité intimée comprend les statistiques d'abattage pour les années 2001 et
2002 des lieux d'abattage de Chapelle-sur-Moudon, Bussy-sur-Moudon, Bière et
Ogens. La Municipalité de Pomy ne tenant en revanche pas de statistiques, elle
a seulement fourni une liste des animaux abattus ayant mené à l'encaissement
d'une location du lieu d'abattage. Le dossier produit comprend également la
proposition du SVET relative à la fermeture des lieux d'abattage adressée le 4
juin 2003 au Conseil d'Etat. Ce document indique notamment que quarante-trois
abattoirs ont été dûment autorisés dans la canton de Vaud, dont ceux de Fey,
Bière et Moudon.
H.                    Les recourantes ont
renoncé à déposer un mémoire complémentaire dans le délai imparti.
I.                      Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
J.                     Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) Aux termes de l'art.
29 al. 1 de la loi vaudoise du 12 décembre 1994 relative à l'exécution de la
loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets
usuels (ci-après LVDAI; RSV 5.1.14 A), les recours dirigés contre les décisions
prises en application de la loi précitée sont régis par les dispositions de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA).
b) Conformément à
l'art. 3 al. 1 et 2 LVDAI, le Département de l'intérieur et de la santé
publique (aujourd'hui le Département de l'économie auquel est rattaché le
Service vétérinaire depuis le 21 avril 1998, cf. art. 5 de l'arrêté du 11 mars
1998 sur la composition des départements et les noms des services de
l'administration) veille à l'exécution de la législation fédérale et cantonale
(al. 1) et exerce toutes les tâches de compétence cantonale qui ne sont pas
attribuées à une autre autorité (al. 2). Le contrôle de la détention et de
l'abattage du bétail, de l'entreposage de la viande avant transformation, ainsi
que de la viande destinée à l'exportation incombe au vétérinaire cantonal (art.
5 al. 2 LVDAI), qui est dès lors l'autorité compétente s'agissant du contrôle
de l'abattage du bétail dans le canton de Vaud. Ainsi, les décisions
litigieuses auraient dû être prises par le SVET et non par le département.
Cette irrégularité est toutefois sans incidence sur la présente procédure,
l'autorité formellement compétente s'étant déterminée sur les décisions
notifiées par la cheffe du département (cf. déterminations conjointes du SVET
et de la cheffe du département du 20 août 2003 concluant au rejet du recours).
L'annulation des décisions litigieuses par le tribunal de céans pour le motif
précité ne conduirait en effet qu'à une nouvelle notification, par le SVET
cette fois, de décisions ordonnant la fermeture des trente-deux lieux d'abattage
encore en activité dans le canton de Vaud, soit à des décisions identiques à
celles prises par la cheffe du département, ce qui serait contraire au principe
de l'économie de procédure. En outre, les décisions rendues tant par le
département que par le SVET en application de la LDAI sont susceptibles,
conformément à l'art. 29 al. 1 LVDAI, d'un recours au Tribunal administratif,
de sorte que les administrés ne sont en l'occurrence pas privés d'une voie de
recours.
Le Tribunal
administratif est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés
contre les décisions litigieuses.
2.                     Selon l'art. 31 LJPA,
le recours s'exerce dans les vingt jours à compter de la communication de la
décision attaquée. En l'espèce, les recours ont été interjetés en temps utile
par les municipalités des communes intéressées; ils satisfont par ailleurs aux
conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA de sorte qu'il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond.
3.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à
l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse
n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC
1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC
2001/0086 du 15 octobre 2001).
4.                     a) Les décisions
attaquées ordonnent la fermeture des lieux d'abattage dont les propriétaires
n'ont pas présenté de demande formelle d'autorisation au sens de l'art. 60 al.
2 OHyV dans le délai échéant le 31 décembre 1996. Elles sont principalement
fondées sur l'art. 16 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les
objets usuels du 9 octobre 1992 (RS 817.0; ci-après LDAI) qui prescrit ce qui
suit :
"
1
Les animaux ne doivent être abattus que dans
des abattoirs autorisés.
2
Le Conseil
fédéral règle :
a.  les
exceptions pour le gibier, le poisson et les abattages occasionnels;
b.  l'abattage des animaux malades,
suspects de l'être ou victimes d'accidents."
L'abattage du bétail
de boucherie est quant à lui réglementé à l'art. 14 OHyV :
"
1
Le bétail de boucherie doit être abattu dans
des abattoirs autorisés.
2
Cette
prescription n'est pas applicable :
a.  aux
abattages pour usage personnel qui sont effectués dans                                          l'exploitation
du détenteur;
b.  aux
abattages de bétail de boucherie malade ou accidenté                                             lorsque
le transport de l'animal vivant est contre-indiqué;
c.  aux abattages effectués par
l'armée.".
En l'occurrence, il
n'est pas contesté que les lieux d'abattage objets des décisions litigieuses ne
sont pas des abattoirs autorisés au sens des art. 16 al. 1 LDAI et 14 al. 1
OHyV. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils pourraient bénéficier
du régime d'exception prévu aux art. 16 al. 2 let. a LDAI ou 14 al. 2 OHyV
mentionnés ci-dessus.
b) Suite à l'entrée en
vigueur de la LDAI, les autorités vaudoises ont procédé à une classification
tripartite des 116 abattoirs existants sur leur territoire au 1er juillet 1995,
soit les grands abattoirs et les petits abattoirs au sens de la législation
fédérale, ainsi que les lieux d'abattage où, selon le SVET, on pouvait
effectuer des abattages pour usage personnel et qui n'étaient pas soumis au contrôle
des viandes (cf. Rapport, p. 6). Par une interprétation erronée de la
législation fédérale, le SVET a toléré que ces locaux servent encore pour
"
tsacaillonner
" ou pour des "
abattages domestiques
"
selon "
la coutume bien vaudoise de la boucherie de campagne
"
(cf. Rapport, p. 7). Pour ce faire, il a étendu très largement la notion -
pourtant explicite - d'exploitation du détenteur au sens de l'art. 14 al. 2
let. a OHyV, en admettant que ce terme d'"exploitation" englobe tout
le territoire communal. Il a dès lors permis que les éleveurs et engraisseurs
habitant le territoire communal puissent venir faire boucherie dans le lieu
d'abattage mis à disposition par la commune (cf. information adressée aux
municipalités des communes vaudoises le 4 mai 1998). Le 11 janvier 1999, le
SVET a d'ailleurs confirmé sa position en rédigeant une "
information
complémentaire
" élargissant encore le cercle d'utilisateurs potentiels
de ces lieux d'abattage. Selon cette information, quiconque achetant un animal
de consommation chez un éleveur ou un engraisseur pouvait l'abattre sur place,
chez ce dernier, ou aller l'abattre dans le lieu d'abattage existant sur le
territoire de la même commune, la seule limite étant que l'animal soit abattu
au lieu (communal) de sa provenance.
Or une telle
interprétation dépasse largement les exceptions exhaustivement énumérées dans
la législation fédérale et, de ce fait, viole à l'évidence le cadre légal. La
pratique ainsi instituée contrevient d'une part au texte explicite de l'art. 14
al. 2 let. a OHyV, qui - on le rappelle - ne prévoit d'exception à l'abattage
du bétail de boucherie dans les abattoirs autorisés que pour autant que
l'abattage soit non seulement effectué dans l'exploitation du détenteur mais
encore que la viande soit destinée à la consommation personnelle de
l'exploitant; elle va d'autre part à l'encontre de la ratio legis du droit
alimentaire fédéral, laquelle vise dans le cas d'espèce tant à assurer une
protection maximale des animaux (conditions de transport, de déchargement,
d'abattage proprement dit) qu'à prévenir les risques de contamination des
carcasses par des agents responsables de diverses maladies potentiellement très
dangereuses (zoonoses, épizooties, ESB, etc.; FF 1989 I p. 875; avis de droit
de l'Office vétérinaire fédéral du 24 septembre 2002).
Par ailleurs, on
constate que les autorités recourantes propriétaires des lieux d'abattage
litigieux - lieux qui, faute d'être soumis à autorisation, échappent à tout
contrôle - ne respectent vraisemblablement même pas les exigences des
"informations" communiquées par le SVET en 1998 et 1999. On ne peut,
par exemple, que s'interroger sur la manière dont la notion d"'usage
personnel" est comprise par le détenteur qui abat 5 "grosses
bêtes" et 2 génisses par année civile (cf. statistique d'abattage de Bière
pour 2001) ou encore par une association telle que l'USL de Saint-George, qui a
abattu 10 porcs en 2002 (cf. statistique d'abattage de Bière pour 2002). Quoi
qu'il en soit, de tels abattages créent un risque réel pour les consommateurs,
que rien ne permet de justifier. Enfin, on remarque que les seuls
renseignements que la Municipalité de Pomy a pu fournir à l'autorité cantonale
sur l'utilisation de son lieu d'abattage est le fait qu'en 2002, "
une
location a été encaissée pour l'abattage de 22 porcs, 7 boeufs, 3 veaux et 10
agneaux/moutons
" (cf. correspondance du 2 juin 2003 adressée au SVET).
Les noms et adresses des locataires n'étant, semble-t-il, pas connus, on ne
voit pas comment la commune pourrait vérifier la provenance de l'animal abattu
comme le requiert pourtant l'"
Information complémentaire
" du
SVET du 11 janvier 1999.
En conclusion, les
recourantes violent gravement la législation fédérale en tolérant l'abattage de
bétail de boucherie hors des abattoirs autorisés et hors des exploitations des
détenteurs de bétail au sens des art. 16 LDAI et 14 OHyV .
5.                     a) L'illégalité de
l'exploitation des lieux d'abattage en cause ayant toutefois été tolérée par
l'autorité cantonale pendant plusieurs années (du 1er janvier 1997 au 1er
juillet 2003), il convient de déterminer si la fermeture de ces lieux peut être
ordonnée sans violer la garantie constitutionnelle de la bonne foi (art. 9 de
la Constitution fédérale et art. 11 de la Constitution vaudoise du 14 avril
2003). Conformément au principe de la bonne foi ou de la confiance, l'inaction
ou la passivité de l'administration peut, dans certaines circonstances
particulières, engendrer une confiance de l'administré envers l'autorité,
confiance qui méritera le cas échéant protection, notamment lorsque l'autorité
tolère manifestement un comportement ou un état de fait contraire au droit (v.
JAAC 60 (1996) no 17, et les réf. cit.; Auer, Malinverni et Hottelier
,
Droit constitutionnel suisse,
Staempfli Editions SA Berne 2000, vol. II, p. 543, N° 1121).
b) Selon la
jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la
réalisation de cinq conditions cumulatives (ATF 121 V 65, 117 Ia 285 et réf.
cit.): il faut ainsi que l'autorité ait fait une promesse effective, que la
personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement fourni, que le particulier se soit encore fondé
sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier
sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement
depuis le moment où la promesse a été faite.
Ainsi, l'autorité doit
tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est à dire être intervenue
dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. La distribution
de notes d'information générale, donnant une simple orientation sur une législation
ou son application ou encore une pratique ne suffisent pas (B. Knapp
,
Précis de droit administratif,
Editions Helbing & Lichtenhahn 1991, p. 108, N° 509). En outre, l'abandon
d'une pratique illégale en faveur d'un retour à la solution prévue par la loi
ne lèse pas le principe de la bonne foi, au moins lorsque l'illégalité était
manifeste; le principe du respect de la légalité prévaut donc sur celui de la
bonne foi (B. Knapp op. cit., p. 85, N° 408). Notre Haute Cour a en effet admis
que "
Der Grundsatz der Legalität geht insoweit dem Vertrauensschutz des
Einzelnen vor, ansonst die Verwaltung in der Lage wäre, durch dem Gesetzessinn
widersprechende Ausführungsbestimmungen den Willen des Gesetzgebers mit Hilfe
des Vertrauensschutzes zu überspielen
" (ATF 101 Ia 116, cons. 2 a). Le
Tribunal fédéral a encore précisé qu'une pratique devait être modifiée si,
après une enquête sérieuse et approfondie, l'autorité arrivait à la conclusion
que la loi n'avait en réalité pas le sens retenu jusqu'alors ou si les
circonstances de fait exigeaient un changement de l'usage (ATF 108 Ia 122).
En l'occurrence,
lorsque le SVET a, en mai 1998 et en janvier 1999, précisé à l'intention de
toutes les communes vaudoises les incidences de la nouvelle législation
fédérale sur les denrées alimentaires relatives à l'abattage de bétail de
boucherie pour usage personnel, il l'a fait respectivement sous forme d'"
information
générale
" et d'"
information complémentaire
". A aucun
moment, il n'a pris un engagement quelconque envers les recourantes, se
limitant à renseigner un grand nombre d'intéressés sur un problème de portée
générale. Par ailleurs, les informations énoncées dans ces communications
n'étaient, pour les raisons exposées ci-dessus, pas conformes au droit. Si
cette illégalité n'était peut-être pas reconnaissable pour les municipalités,
elle n'en était pas moins manifeste (cf. avis de droit de l'Office vétérinaire
cantonal op. cit.). La première des conditions qu'implique la garantie
constitutionnelle susmentionnée n'est dans ces circonstances pas réalisée et,
dans la mesure où ces conditions sont cumulatives, le tribunal peut se
dispenser d'examiner ce qu'il en est des autres. Cela étant, le principe de la
protection de la bonne foi ne saurait mettre en échec l'ordre de fermeture
litigieux.
6.                     Les municipalités de
Chapelle-sur-Moudon, de Bière et d'Ogens se plaignent encore de la brièveté
excessive du délai fixé pour la fermeture de leur lieu d'abattage vu, selon
elle, l'absence d'urgence.
Le principe de la
proportionnalité limite l'exercice des pouvoirs étatiques de telle manière que
les moyens que ces derniers mettent en oeuvre ne doivent pas résulter d'une
logique ou d'un fonctionnement abstraits, mais de la prise en considération de
l'ensemble des circonstances, y compris des intérêts propres et autonomes des
administrés (Pierre
M
oor, Droit
administratif, Editions Staempfli SA Berne 1994, vol. I, p. 418). Dans le cas
présent, les décisions attaquées sont datées du vendredi 27 juin 2003 et
ordonnent la fermeture des trente-deux lieux d'abattage communaux encore en
activité dans le canton de Vaud dès le mardi 1er juillet 2003. Si, d'un point
de vue purement abstrait, le délai imparti - qui s'avère quasi immédiat si l'on
tient compte du temps nécessaire à la notification de la décision - est certes
particulièrement court, il convient encore de déterminer s'il est
disproportionné au vu des circonstances concrètes de l'affaire.
Les décisions
attaquées ont été notifiées, on le rappelle, à trente-deux municipalités, parmi
lesquelles seules cinq ont interjeté recours. Sur ces cinq recourantes, trois
seulement se sont plaintes du délai prétendument trop bref pour exécuter
l'ordre de fermeture. On constate toutefois que la commune de
Chapelle-sur-Moudon a procédé à deux abattages au mois de juillet 2001 et deux
au mois de juillet 2002, la commune de Bière à un abattage en juillet 2001 et
aucun en juillet 2002 et la commune d'Ogens à un abattage en juillet 2001 et
aucun en juillet 2002. Statistiquement donc, dans les lieux d'abattage des
trois recourantes précitées, il a été procédé à l'abattage d'une moyenne d'une
seule bête au mois de juillet. Il paraît dans ces conditions difficilement soutenable
de prétendre qu'aucune solution ne pouvait être trouvée à brève échéance pour,
vraisemblablement, l'unique bête qui devait être abattue durant le mois de
juillet 2003, cela d'autant plus que des abattoirs autorisés se trouvent à
Moudon, Bière (!) et Fey, soit dans un rayon de 7 km. Quant aux abattages
prévus à partir du mois d'août 2003, le délai d'un mois est à l'évidence
suffisant pour aviser les personnes concernées de la fermeture des lieux en
question et leur laisser le temps de trouver une autre solution (par exemple en
se rendant dans l'un des quarante-trois abattoirs autorisés dans le canton de
Vaud).
On relèvera encore,
par surabondance, que les recourantes ne pouvaient ignorer, en toute bonne foi,
qu'un ordre de fermeture de leurs lieux d'abattage allait intervenir à brève
échéance. En effet, le Vétérinaire cantonal avait clairement annoncé cette volonté
lors d'une séance d'information organisée par la cheffe du département le 28
octobre 2002, à laquelle avaient notamment été conviés les représentants de
l'Union des communes vaudoises, les responsables des abattoirs autorisés, ainsi
que des représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des
associations professionnelles concernées. Cette annonce n'aurait pas suscité de
réactions. La même information avait encore été mise à l'ordre du jour de la
rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises du 10 avril
2003 sous le titre "Lieux d'abattage dans le canton : point de la
situation" et la discussion n'a pas été demandée (cf. déterminations de
l'autorité intimée du 20 août 2003).
Au vu de ce qui
précède, l'ordre de fermeture immédiate des lieux d'abattage illégaux ne
s'avère nullement disproportionné, surtout face à l'intérêt public au respect
de la législation fédérale en matière d'abattage, dont l'un des buts principaux
est de protéger la santé et l'hygiène publiques.
7.                     Enfin, les recourantes
estiment que la fermeture des lieux d'abattage litigieux signerait la fin de la
tradition vaudoise des boucheries de campagne, coutume ancestrale selon elles.
Ce motif tend à faire
examiner l'opportunité de la décision. Or un tel grief sort du pouvoir d'examen
conféré au Tribunal administratif en l'espèce (cf. consid. 3 ci-dessus); il est
donc irrecevable. Le tribunal constate toutefois que l'abattage du bétail de
boucherie peut toujours s'effectuer dans l'exploitation du détenteur pour son
usage personnel et, qu'au surplus, faire abattre une bête dans un lieu où aucun
contrôle n'est effectué, ni sur la traçabilité des animaux ni sur la présence
éventuelle d'épizooties, semble archaïque compte tenu des connaissances
actuelles en matière d'hygiène alimentaire. Enfin, l'abattage d'une bête dans
un abattoir autorisé n'empêche nullement la transformation de la viande en mets
traditionnels vaudois.
8.                     En conclusion, les
décisions attaquées sont pleinement conformes à la loi et ne relèvent par
ailleurs ni d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation. Les recours ne
peuvent donc qu'être rejetés et les décisions maintenues. Vu l'issue du
pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourantes qui
succombent et qui, pour les mêmes raisons et faute d'avoir procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'ont pas droit à des dépens
(art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Les décisions
de la Cheffe du Département de l'économie du 27 juin 2003 sont maintenues.
III.                     Un délai
échéant le
19 décembre 2003
est imparti aux municipalités de Chapelle-sur-Moudon,
de Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens pour procéder à la fermeture
des lieux d'abattage non autorisés encore en activité sur leur territoire
communal.
IV.                    Les frais du
présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge
des recourantes, à concurrence de 500 (cinq cents) francs chacune.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2003/gz
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).