vd_omni · FO.2013.0015 · 2015-02-24 · fr

X.________ /Municipalité de Bassins, Commission d'affermage, Service de l'agriculture | Recours de l’exploitant de l’estivage d’un alpage communal contre une décision de la municipalité réduisant son droit aux pâquiers normaux (PN), partant la charge usuelle nécessaire au calcul des contributions d’estivage, et subordonnant ce droit à l’adhésion du recourant à un syndicat d’alpage en cours de constitution.Saisi d'un recours, le juge administratif doit examiner d'office si l'autorité inférieure avait ou non la compétence de rendre une décision sur la prétention litigieuse. Le caractère impératif des règles de compétence a donc également pour effet d'obliger l'autorité de recours à examiner d'office et en tout temps la compétence de l'autorité inférieure.Or, dans le cas d’espèce, tant au regard de l'ancienne ordonnance fédérale sur les contributions d'estivage (aOCest) que de la nouvelle ordonnance sur les paiements directs versés dans l'agriculture (OPD), la compétence d'adapter, singulièrement de réduire la charge usuelle d'une exploitation d'estivage, appartient au canton. Il s'ensuit que la municipalité n'était pas habilitée à modifier le droit aux PN du recourant ni à en revoir les conditions par voie décisionnelle, cette faculté ressortissant exclusivement au Service de l'agriculture.Annulation de la décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.2015 FO.2013.0015

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 février 2015
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
M. André Jomini, juge; Mme
Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
Recourant
X.________,
à Bassins, représenté par Me Cédric AGUET, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Bassins,
Autorités concernées
1.
Commission d'affermage,
à
Lausanne,
2.
Service de l'agriculture (SAgr),
à Morges
Objet
Droit foncier rural
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Bassins du 28 octobre 2013 (attribution de biens d'alpage de la Commune de Bassins pour la période 2015-2020)
Vu les faits suivants
A.
L'estivage de l'alpage le "********",
sis sur la parcelle 1******** de la Commune de Bassins (ci-après: la commune), est
exploité depuis de nombreuses années par la famille de X.________.
Par contrat de bail à ferme
agricole du 29 octobre 2007, la municipalité de Bassins (ci-après: la
municipalité) a confié l'exploitation d'estivage du ******** à X.________. Dit
contrat fixait la charge en bétail usuelle, selon le permis d'alpage, à 36,5 pâquiers
normaux (ci-après: PN; un PN correspondant à l'estivage d'une unité de gros
bétail consommant du fourrage grossier pendant 100 jours). Il prévoyait en
outre ce qui suit:
"
Durée du
bail, résiliation
Art. 2.- Le bail
est conclu pour une durée de six ans (minimum légal: 6 ans). Il débutera le 15
avril 2009 et se terminera le 15 octobre 2014.
Fermage
Art. 3.- Le
fermage annuel des bien-fonds désignés ci-dessus est fixé à Fr. 4'749.-
[…]
, soit 141.76
Fr./pâquier normal, payable pour le 1
er
décembre de chaque année.
Le premier
versement sera effectué le 1
er
décembre 2009.
[…]
Art. 4.- Pour les
améliorations apportées en cours de bail dans l'aménagement des bâtiments et du
pâturage, en cas de constructions nouvelles et de modifications des surfaces ou
des volumes bâtis affermés, ou encore en application des dispositions légales,
le fermage sera adapté pour la prochaine année de bail, après avis écrit
préalable d'une des parties à l'autre contractant"
.
B.
Dès le début de l'année 2013, différentes
séances ont eu lieu entre la municipalité et les agriculteurs de la commune (ci-après:
les agriculteurs), au sujet du "renouvellement des baux d'alpages et
terrains communaux". Dès la première séance du 11 février 2013, à laquelle
X.________ a participé, la municipalité a fait part de sa volonté de répartir
les alpages et biens communaux équitablement entre les amodiataires, ainsi que
de signer de nouveaux baux en conséquence avant la fin de l'année. Cette réunion
a fait l'objet d'un procès-verbal (n° 1), transmis aux comparants.
Au terme d'une deuxième séance
tenue le 17 avril 2013, à laquelle X.________ s'est fait représenter, la
municipalité a confirmé que sa priorité était de procéder au renouvellement des
baux d'alpage. Par courrier du 14 mai 2013, l'autorité a communiqué le procès-verbal y relatif (n° 2) aux agriculteurs. Elle les invitait en outre à lui faire
part de leurs remarques dans un délai au 31 mai 2013, précisant qu'à cette
échéance "et pour des raisons de formalités", elle se verrait
"dans l'obligation de [leur] adresser un courrier de dénonciation de tous
les baux actuels pour établir de nouveaux baux qui ser[aient] signés
ultérieurement".
Une troisième séance a eu lieu, en
présence de X.________, le 19 juin 2013. A cette occasion, la municipalité a exprimé son intention de constituer un syndicat communal à Bassins (ci-après:
SCB), qui partagerait équitablement les biens communaux restants entre tous les
agriculteurs. Pour sa part, X.________ a relevé que son droit aux PN était trop
élevé, car une partie du bétail figurant dans la banque de données sur le
trafic des animaux (BDTA) partait en Valais durant l'été. La municipalité en a
pris acte et lui a demandé de lui communiquer son chiffre BDTA "bétail en
propre" pour la prochaine assemblée, faute de quoi il serait considéré
comme valant zéro.
Par courrier du 9 juillet 2013, la
municipalité a communiqué le dernier procès-verbal (n° 3) aux agriculteurs et
leur a imparti un nouveau délai au 31 juillet 2013 pour lui faire part de leurs
observations. Ce même courrier consignait "la dénonciation de tous les
baux actuels, conformément à leur article 2, afin de permettre les
modifications nécessaires à introduire dans les nouveaux baux qui ser[aient]
signés ultérieurement".
Lors d'une quatrième séance, qui
s'est déroulée le 21 août 2013 en l'absence de X.________, la municipalité a
donné lecture de la première mouture des statuts du SCB. Elle expliquait que
l'objectif recherché était de confier la gestion des alpages et terrains
communaux au syndicat, lequel procéderait ensuite à leur répartition en
fonction des besoins et attentes de chaque agriculteur. Le 3 septembre 2013, la
municipalité a transmis aux agriculteurs le procès-verbal (n° 4) de cette
séance, le projet de statuts ainsi que des tableaux de répartition des alpages,
indiquant un droit réduit à 10,2 PN en faveur de X.________ pour 2015.
Le 24 octobre 2013, une cinquième séance,
à laquelle X.________ a assisté, a porté essentiellement sur la répartition des
alpages entre les différents agriculteurs. Le susnommé y a alors indiqué qu'il s'opposait
à la réduction de son droit aux PN et qu'il contesterait la décision municipale
à intervenir. Le procès-verbal (n° 5) a été adressé aux agriculteurs le 27
septembre 2013.
Une sixième séance a réuni la
municipalité et les agriculteurs, dont X.________, le 24 octobre 2013, en vue notamment
de présenter à ces derniers les statuts du SCB modifiés en fonction des
discussions intervenues. Selon ces statuts, le syndicat, prévu sous la forme
d'une société coopérative, avait pour but "l'exploitation rationnelle,
durable et équitable, par des agriculteurs motivés et compétents, des alpages
et terrains communaux dont la commune [était] propriétaire". Composé uniquement
d'agriculteurs ainsi que d'un membre de la municipalité en sa qualité de
propriétaire, il se voyait en particulier octroyer, à l'art. 5 des statuts, la
compétence de désigner le ou les responsables de chaque alpage, de décider du
bétail estivé sur chaque alpage et de gérer les contributions d'estivage. Outre
la présentation des statuts, la municipalité a expliqué qu'elle prévoyait de
conclure un seul bail à ferme agricole avec le SCB, lequel signerait ensuite
des conventions avec chacun des exploitants. Elle a enfin exposé la répartition
finale des alpages pour les années 2015 à 2020, dont il résultait que le droit
de X.________ aux PN passait de 36,5 à 22,5, la différence, par 14 PN, devant
être ensuite redistribuée par le SCB.
Par courrier du 31 octobre 2013, la
municipalité a informé les agriculteurs qu'elle avait validé la répartition des
biens communaux pour les années 2015 à 2020 lors d'une séance du 28 octobre
précédent. Elle précisait également que la signature des baux se ferait
ultérieurement et que les formulaires idoines leur seraient transmis le moment
venu. Etaient annexés à ce courrier le procès-verbal de la dernière séance (n° 6),
les projets de statuts et de bail à ferme agricole, une déclaration d'adhésion
au SCB à signer, ainsi qu'une décision propre à chaque agriculteur. Dans le cas
de X.________, responsable du ********, cette décision fixait le droit aux PN à
22,5 pour la période 2015 à 2020, au lieu des 36,5 PN préexistants. Elle
précisait en outre ce qui suit:
"Le droit au
PN du Syndicat Communal de Bassins est accordé pour autant que la déclaration
d'adhésion soit signée.
Le droit au PN de
l'alpage est nul si l'adhésion au Syndicat Communal de Bassins est refusée par
l'amodiataire.
La répartition
par alpage de vos droits aux PN du Syndicat Communal de Bassins sera effectuée
par ledit Syndicat.
Exemple:
Le droit de 22,5
PN est attribué sur l'alpage du ********. Le solde du port de l'alpage de 14 PN
est à disposition du Syndicat Communal de Bassins selon l'accord et le principe
financier que les entreprises agricoles trouveront entre elles.
Le prix de la
location des biens communaux sera confirmé dès l'approbation de la commission
chargée de contrôler les tarifs de 2009 adaptés aux usages du jour.
Ces décisions
peuvent toutefois faire l'objet d'un recours à la commission d'affermage dans
les 30 jours dès la date de communication".
C.
Par acte de son conseil du 2 décembre 2013, X.________
a saisi la Commission d'affermage d'un recours administratif contre la décision
de la municipalité le concernant, en concluant principalement à son annulation
et au renvoi du dossier de la cause à la commune pour nouvelle décision, subsidiairement
à sa réforme en ce sens que le nombre de PN qui lui est attribué pour
l'exploitation d'estivage du ******** reste de 36,5 pour la période 2015 à
2020. Il soutient que la décision entreprise serait insuffisamment motivée et
violerait gravement les principes constitutionnels relatifs à la liberté
économique, à la garantie de la propriété et à la liberté d'association. A
l'appui de son recours, il a notamment produit le décompte des contributions
d'estivage, par 8'290 fr., qui lui ont été allouées pour l'année 2012, calculées
sur la base d'une charge effective de 25,12 PN (soit moins de 75% de la charge
usuelle de 36,5 PN).
Le 12 décembre 2013, la Commission
d'affermage a transmis le recours à la Cour de céans comme objet de sa
compétence.
Dans le délai de réponse, la
municipalité a produit son dossier original et complet. Il en résulte notamment
qu'une septième séance a eu lieu entre la municipalité et les agriculteurs le
27 décembre 2013, en l'absence du recourant qui s'était excusé, lors de laquelle
le projet de statuts du SCB a été affiné.
La Commission d'affermage a renoncé
à se déterminer.
Pour les besoins de la procédure,
le Service de l'agriculture (ci-après: SAgr) a été interpellé le 14 octobre
2014 afin de renseigner le tribunal sur le point de savoir si, de son point de
vue, la municipalité était compétente pour modifier le droit aux PN,
respectivement la charge usuelle de bétail du recourant pour la période 2015 à
2020. Ledit service a en outre été invité à préciser s'il souhaitait participer
à la procédure en qualité d'autorité concernée.
Le SAgr s'est déterminé le 24
novembre 2014, acquiescant à sa qualité d'autorité concernée. Outre un bref
rappel normatif, il expose en particulier ce qui suit:
"A l'heure
actuelle et suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle politique agricole (PA
2014-2017), les dispositions de l'aOCest
[ancienne ordonnance sur les contributions
d'estivage]
se retrouvent aux articles 38 et suivants
de l'ordonnance fédérale sur les paiements directs du 23 octobre 2013 (OPD; RS
910.13). Il ressort de ces deux textes que la fixation et l'adaptation (à la
hausse ou à la baisse) de la charge usuelle est de la compétence exclusive du
canton, à l'exclusion de celle de la commune. Dans le cas d'espèce, une
adaptation à la baisse de la charge par le canton présente un réel risque pour
la commune de Bassins qui n'utiliserait pas l'entier des pâquiers normaux
auxquels elle a droit.
Pour le surplus,
nous rappelons qu'en cas d'affermage d'une exploitation d'estivage au sens de
la loi fédérale sur le bail à ferme agricole du 4 octobre 1985 (LBFA; RS
221.213.2), c'est le fermier qui dispose de la totalité de la charge usuelle
fixée par le Service de l'agriculture (SAGR) et, cas échéant, bénéficie des
contributions d'estivage prévues par l'OPD".
Par avis du 26 novembre 2014, le
tribunal a communiqué les déterminations du SAgr aux autres parties et invité
la municipalité à examiner, dans un délai au 19 décembre 2014, l'opportunité
d'annuler sa décision, sinon à fournir toutes explications utiles.
Dans ses observations des 10 et 12
décembre 2014, la municipalité maintient sa position, soulignant qu'elle a à
cœur de perpétuer une tradition séculaire de gestion du domaine communal
"dans un esprit d'équité au profit tant de l'ensemble de ses agriculteurs
que de l'intérêt général". Elle précise qu'elle n'entend pas confier au
SCB de pouvoir décisionnel relatif aux alpages, mais uniquement la gestion de
ceux-ci, afin d'en assurer une exploitation rationnelle, judicieuse et durable.
Elle estime en outre que le bail à ferme du recourant a été valablement dénoncé
en juillet 2013 et que ce dernier ne peut donc plus prétendre au renouvellement
de son contrat, faute d'avoir adhéré au syndicat. En annexe à son écriture, la
municipalité a produit une copie des statuts définitifs du SCB du 28 juillet
2014.
Dans une écriture complémentaire du
14 janvier 2015, le recourant fait valoir que dans la mesure où il
n'appartiendrait pas à une commune ou un syndicat d'alpage de décider de
l'attribution des PN, la décision entreprise serait entachée de nullité. Il
rappelle que l'adhésion audit syndicat ne peut lui être imposée et conteste que
son bail à ferme ait été résilié valablement. Il requiert enfin que l'autorité
intimée soit condamnée au paiement d'une amende pour avoir agi abusivement.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Saisi d'un recours, le juge administratif doit
examiner d'office si l'autorité inférieure avait ou non la compétence de rendre
une décision sur la prétention litigieuse. Le caractère impératif des règles de
compétence a donc également pour effet d'obliger l'autorité de recours à
examiner d'office et en tout temps la compétence de l'autorité inférieure.
Aussi, lorsque cette dernière a statué sur le fond malgré son incompétence, la
juridiction de recours doit-elle annuler d'office la décision attaquée
(Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle
2012, n. 3.2 ad art. 6 LPA-VD et les références).
2.
Le litige porte sur la nouvelle répartition des
alpages communaux pour la période 2015 à 2020, singulièrement sur la fixation
du droit aux pâquiers normaux du recourant pour l'exploitation de l'estivage du
********.
3.
a) Au regard de l'ancienne ordonnance fédérale
du 14 novembre 2007 sur les contributions d'estivage (aOCest; RO 2007 6139), en
vigueur du 1
er
janvier 2009 au 31 décembre 2013, les
contributions d’estivage étaient versées, sauf exceptions, pour l’estivage
d’animaux de rente consommant des fourrages grossiers (unités de gros
bétail-fourrages grossiers, UGBFG), dans une exploitation d’estivage, de
pâturage ou de pâturages communautaires (art. 1 al. 1 aOCest). Avaient
notamment droit à une contribution les exploitants d’exploitations d’estivage qui
avaient leur domicile civil ou leur siège en Suisse (art. 2 let. a aOCest). La
contribution d’estivage était calculée en fonction de la charge usuelle en
bétail, savoir la charge en bétail fixée conformément à une utilisation
durable, convertie en pâquiers normaux (art. 6 al. 1 et 10 al. 1 aOCest). Conformément
aux art. 7 et 9 aOCest, la fixation et l'adaptation de la charge usuelle d'une
exploitation d'estivage incombait au canton, lequel vérifiait en outre le droit
aux contributions, fixait le montant de ces dernières et le notifiait à l’ayant
droit (art. 21 aOCest).
L'aOCest a été abrogée par l'entrée
en vigueur, le 1
er
janvier 2014, de l'ordonnance du 23 octobre 2013
sur les paiements directs versés dans l'agriculture (OPD; RS 910.13), laquelle contient
des dispositions similaires (cf. art. 10, 39, 40, 41, 47, 49 et 108 OPD). En
particulier, les art. 40 et 41 OPD prévoient également que le canton fixe et
adapte (à la hausse ou à la baisse), pour chaque exploitation d'estivage, la
charge usuelle en pâquiers normaux pour les animaux consommant des fourrages
grossiers. L'art. 39 al. 4 OPD indique en outre que la charge usuelle fixée sur
la base de l'aOCest reste valable aussi longtemps qu'aucune adaptation
n'intervient.
b) En droit vaudois, les art. 39 et
40 du règlement du 15 décembre 2010 d'application de la loi sur l'agriculture
vaudoise (RLVLAgr; RSV 910.03.1), afférents aux exploitations d'estivage,
confient au service en charge de l'agriculture la compétence d'exécuter les
dispositions relatives à l'OPD.
4.
a) En l'espèce, la décision dont est recours
résulte d'une réorganisation, par la municipalité, des alpages communaux pour les
années 2015 à 2020. A cet effet, dite décision réduit le droit aux PN du
recourant de 36,5 à 22,5 (soit une différence de 14 PN), et le subordonne à
l'adhésion de l'intéressé au syndicat d'alpage nouvellement institué. Ce
faisant, l'autorité intimée a donc modifié la charge usuelle de l'exploitation
d'estivage du recourant (cf. art. 6 al. 1 aOCest et 39 al. 1 OPD), nécessaire
au calcul des contributions d'estivage allouées (cf. art. 10 al. 1 aOCest et 49
al. 1 OPD).
Or, quel que soit le droit
applicable, la compétence d'adapter, singulièrement de réduire la charge
usuelle d'une exploitation d'estivage, appartient au canton (cf. art. 9 aOCest
et 41 OPD). Il s'ensuit que la municipalité n'était pas habilitée à modifier le
droit aux PN du recourant ni à en revoir les conditions par voie décisionnelle,
cette faculté ressortissant exclusivement au Service de l'agriculture. Aussi la
décision entreprise est-elle irrégulière et doit-elle être annulée.
Il découle de ce constat que les
statuts du syndicat d'alpage, non encore formellement constitué à défaut
d'inscription au registre du commerce en tant que société coopérative (cf. art.
830 du code des obligations du 30 mars 1911 [CO; RS 220]), paraissent illicites
en ce qui concerne l'attribution des PN et la répartition des contributions
d'estivage. Il appartiendra dès lors aux associés, respectivement à l'assemblée
générale de les modifier en conséquence. Dans ces circonstances, la question de
la validité de l'obligation imposée au recourant d'adhérer audit syndicat peut
souffrir de rester ouverte.
b) Vu l'issue du litige, point
n'est besoin d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant. En
particulier, le prononcé d'une amende disciplinaire au sens de l'art. 39
al. 1 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), à charge de la municipalité,
ne se justifie pas.
5.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit
être admis et la décision attaquée annulée, aux frais de l'autorité intimée,
qui succombe. Celle-ci supportera également une indemnité à titre de dépens, en
faveur du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 28 octobre 2013 par la
Municipalité de Bassins est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Bassins.
IV.
La Commune
de Bassins versera
à X.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 février 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.