vd_omni · AC.2015.0331 · 2016-05-23 · fr

Municipalité de Bavois c/Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Lors des travaux de transformation de l'ancien collège de Bavois qui est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques, des éléments intérieurs (murs, planchers) ont été démolis alors que, selon le permis de construire, il était prévu de les conserver. Le SIPAL a rendu une première décision sommant la municipalité de suspendre les travaux, puis une deuxième décision lui ordonnant d'effectuer certains travaux de remise en état. Le SIPAL n'est pas compétent pour rendre une décision de remise en état fondée sur l'art. 105 LATC. Il pouvait par contre prendre des mesures conservatoires fondées sur les art. 10 et 47 LPNMS. Ces dernières ont cependant un caractère provisoire et deviennent caduques après trois mois, si, comme en l'espèce, le département ne met pas à l'enquête publique un projet de décision de classement. Recours déclaré sans objet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2016 AC.2015.0331

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai 2016
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte et
M. Pascal Langone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
Municipalité
de Bavois,
à
Bavois,
représentée
par Me Philippe CONOD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service immeubles, patrimoine et logistique,
Division patrimoine,
à
Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours
Municipalité de Bavois c/ décision du Service immeubles, patrimoine et
logistique, Division patrimoine, Section monuments et sites, du 28 octobre
2015, relative aux travaux de transformation de l'ancien collège de Bavois
(parcelle n
o
222).
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Bavois est propriétaire de la parcelle n
o
222
du registre foncier, sur son territoire, au centre du village. Un bâtiment
communal – maison de commune et école – y a été construit en 1836 (bâtiment n°
ECA 125).
Le bâtiment n° 125 (ci-après: l'ancien collège) a
été inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques, inventaire régi
par les art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Il n'a pas fait l'objet
d'un classement fondé sur cette loi (cf. art. 52 ss LPNMS).
B.
La Municipalité de Bavois (ci-après: la municipalité) a cherché une
nouvelle affectation pour l'ancien collège, après le transfert des classes et de
l'administration communale dans d'autres bâtiments. Il a été envisagé d'y
installer une unité d'accueil pour écoliers (UAPE) et six appartements protégés.
L'architecte de la municipalité a présenté le 21 octobre 2013 un avant-projet de
transformation au Service immeubles, patrimoine et logistique, Division
patrimoine, Section monuments et sites (SIPAL-MS). Ce service a fait des
remarques, qui ont amené la municipalité à modifier certains éléments de son
projet.
Le projet définitif de transformation de l'ancien
collège a été mis à l'enquête publique du 13 décembre 2014 au 11 janvier 2015.
Le dossier a été transmis par la municipalité aux services concernés de
l'administration cantonale. Les autorisations spéciales nécessaires ont été
délivrées et regroupées dans la synthèse CAMAC n° 152119 du 22 janvier 2015. Cette
synthèse comporte la décision suivante du SIPAL-MS:
" Le [SIPAL-MS] délivre l'autorisation spéciale requise
aux conditions impératives ci-dessous:
Protection du bâtiment:
Recensement architectural:
Le bâtiment ECA 125 a obtenu une note *2* lors du recensement
architectural de la commune de Bavois en février 1981. D'importance régionale,
l'ensemble doit être conservé dans sa forme et sa substance, et d'éventuelles
modifications ne doivent pas altérer son caractère.
Mesure de protection légale:
L'ensemble est inscrit à l'inventaire cantonal des Monuments
historiques non classés du 30 août 1985 au sens des articles 49 et suivants de
la
[LPNMS]
.
Développement du projet:
Le projet a été soumis préalablement à la Section monuments
et sites du SIPAL (SIPAL-MS), dont les remarques ont été très largement prises
en compte.
Examen du projet mis à l'enquête et conditions particulières
de la Section monuments et sites:
Dans son dernier courrier du 21 août 2014, le SIPAL-MS avait
encore proposé de conserver, pour les fenêtres anciennes munies de nouvelles
menuiseries, de conserver pour celles-ci la typologie originale, à savoir deux
vantaux, avec petits-bois. Les fenêtres nouvellement créées, en particulier les
lucarnes et le long bandeau vertical du couloir central, pourraient conserver
une menuiserie de caractère contemporain.
Conditions générales:
Le projet ainsi que sa réalisation doivent être effectués par
un architecte qualifié (art. 124 LATC). Au cas où l'auteur du projet n'assure
pas la direction du chantier, les coordonnées du directeur des travaux doivent
être transmises à la Section.
Toute la substance patrimoniale doit être conservée et
restaurée dans les règles de l'art.
Les détails d'exécution touchant à la conservation-restauration
de la substance ancienne doivent être soumis à la Section pour validation avant
la commande des travaux.
La mise en couleurs de l'enveloppe doit être soumise à la
Section pour validation avant la commande des travaux.
Tous les aménagements ou modifications n'apparaissant pas
dans le présent dossier, y compris les mises aux normes légales (sécurité,
incendie, énergie...) devront être soumises à la Section pour autorisation.
La Section demande à être conviée sur place dans le cadre de
la délivrance du permis d'habiter.
Conclusion:
La Section monuments et sites considère que cette réalisation
ne porterait pas atteinte au bâtiment protégé et délivre l'autorisation
spéciale au sens des art. 17 et 51 LPNMS pour autant que soient prises en
compte les conditions énoncées ci-dessus.".
Le 30 juin 2015, la municipalité a délivré le permis
de construire requis pour la transformation de l'ancien collège (permis n°
512/2014). Il y est précisé que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC du
22 janvier 2015 devront être respectées.
C.
Le 7 septembre 2015, la municipalité a écrit au SIPAL-MS pour l'informer
que les travaux de transformation de l'ancien collège étaient en cours et qu'il
n'avait pas été possible de conserver les murs de refend (murs porteurs
intérieurs), comme cela avait été convenu. Selon la municipalité, "
il
en allait de la sécurité et du maintien de l'édifice
"; la suppression
de ces éléments avait été décidée après analyse de l'ingénieur, en accord avec
l'architecte et l'entreprise de démolition.
Par une décision du 17 septembre 2015, le SIPAL-MS a
sommé la municipalité de suspendre immédiatement tous travaux sur son immeuble.
Il est exposé, à l'appui de cette sommation, que "
les travaux engagés
ne se sont pas déroulés conformément aux plans et aux conditions du permis de
construire, qui prévoyait le maintien non seulement des murs de refend, mais
aussi des solivages
". Les bases légales invoquées dans la décision
sont les art. 10 LPNMS, 47 LPNMS et 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11).
D.
Le 15 octobre 2015, la municipalité a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SIPAL-MS du
17 septembre 2015. Elle a conclu à ce que la mesure de suspension des travaux
soit levée, afin qu'elle puisse sécuriser son bâtiment (cause AC.2015.0291). Le
10 novembre 2015, la municipalité a retiré son recours. La cause a été rayée du
rôle par le juge instructeur le 16 novembre 2015.
E.
Le SIPAL-MS a rendu le 28 octobre 2015 une nouvelle décision dans cette
affaire. Le titre de cette décision, adressée à la municipalité, est "Modification
du projet, reprise des travaux". Son dispositif est ainsi libellé:
"En application de l'article 93 LPNMS, les structures
verticales porteuses seront faites de maçonnerie appareillée et les structures
horizontales de poutraisons en bois. Ces structures seront le cas échéant
renforcées pour des raisons statiques ou de respect des normes, et leur
insertion conçue en fonction des impératifs de la physique du bâtiment.
Par ailleurs, le SIPAL-MS rappelle que, contrairement à ce
que laissent lire les plans, les fenêtres devront être en bois, à deux vantaux
et munis de petits-bois."
Le SIPAL-MS a motivé cette décision en indiquant
notamment qu'il lui paraissait "
disproportionné
[…],
pour des
raisons de coût et de gain de fonctionnalité, d'exiger
[le]
remplacement
[des structures démolies] à l'identique en réparation de cette atteinte
conformément à l'article 93
[LPNMS]". Il a ajouté que la solution
proposée par l'architecte de la commune, à savoir des structures en béton, ne
pouvait être acceptée, "
celle-ci consistant à insérer une structure, un
matériau et une mise en œuvre qui sont étrangers au bâtiment et qui en aggravent
l'atteinte
".
F.
Le 27 novembre 2015, la municipalité a recouru contre la décision du
SIPAL-MS du 28 octobre 2015. Elle conclut à la réforme de la décision attaquée,
en ce sens que les structures verticales porteuses et horizontales peuvent être
reconstruites en béton, et à l'annulation de cette décision en ce qui concerne
les fenêtres en bois, à deux vantaux, avec petits-bois.
G.
Dans sa réponse du 19 janvier 2016, le SIPAL-MS a relevé qu'il pourrait
accepter une reconstruction à la condition que le recours au béton se limite
aux deux dalles sous et sur le rez-de-chaussée inférieur, ainsi qu'à la cage
d'ascenseur; pour le reste, les structures verticales porteuses devraient être
faites de maçonnerie appareillée et les structures horizontales de poutraison
en bois. Ce service demande dès lors à la Cour de droit administratif et public
de prendre acte que sa décision du 28 octobre 2015 était modifiée en ce sens
(conclusion 1 de la réponse). Il conclut pour le surplus au rejet du recours,
dans la mesure où celui-ci n'est pas devenu sans objet (conclusion 2 de la
réponse).
Le SIPAL-MS a encore précisé dans sa réponse que
lorsqu'il avait autorisé les travaux de rénovation de l'ancien collège, il
avait estimé qu'il ne se justifiait pas, à ce stade, d'entamer une procédure de
classement, la protection de l'inventaire paraissant suffisante; après que
toute la substance intérieure du bâtiment avait été démolie, y compris le gros œuvre,
un classement ne ferait pas de sens. Il a ajouté que de son point de vue, la
procédure de classement fixée aux art. 18 et 48 LPNMS ne s'appliquait pas dans
le cadre d'un ordre de remise en état.
La recourante a répliqué le 11 mars 2016, en
confirmant ses conclusions. Le SIPAL-MS a encore déposé des observations le 13
avril 2016.
H.
La recourante a demandé à être autorisée, par voie de mesures
provisionnelles, à faire immédiatement reconstruire les deux premières dalles
du bâtiment n
o
ECA 125 en béton armé. Le 18 décembre 2015, la
recourante a informé le tribunal que ses conclusions provisionnelles avaient
perdu leur objet, car elle avait pris des mesures alternatives pour sécuriser
son bâtiment.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est fondée sur la loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS) et elle ordonne à la Commune de
Bavois, propriétaire d'un bâtiment en cours de transformation, d'effectuer
certains travaux dans le cadre du chantier. Une telle décision, prise en
application du droit public cantonal, peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal, conformément aux art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a
été formé dans le délai de l'art. 95 LPA-VD. La municipalité, qui agit au nom
de la commune propriétaire de l'immeuble et destinataire de l'ordre de remise
en état, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf.
art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La décision du SIPAL-MS du 28 octobre 2015 a été rendue après que ce
service avait appris que les travaux de transformation de l'ancien collège de
Bavois ne s'étaient pas déroulés comme cela avait été prévu dans le permis de
construire, puisque des éléments du bâtiment existant avaient été démolis,
alors qu'ils auraient dû être conservés. Selon son dispositif, la décision
attaquée est prise en application de l'art. 93 LPNMS, aux termes duquel la
poursuite des contraventions à cette loi "a lieu sans préjudice du droit
de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification
des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des
trouvailles". Cette décision n'est cependant pas une décision en matière
de poursuite d'une contravention, puisque d'après la loi du 19 mai 2009 sur les
contraventions (LContr, RSV 312.11), l'autorité compétente pour connaître des
contraventions de droit cantonal est le préfet, voire le ministère public (art.
5 et 6 LContr), mais non pas le service de l'administration chargé de la
protection des monuments historiques. Il y a donc lieu d'examiner plus en
détail la portée et le fondement de la décision attaquée.
3.
La recourante conteste les exigences constructives posées par le SIPAL-MS
en faisant valoir en substance qu'elles ne permettent pas d'assurer la
stabilité du bâtiment. Elle qualifie également ces exigences de
disproportionnées, les planchers et murs existants s'étant révélés être
dénaturés et délabrés, partant non dignes d'être conservés. La recourante met
donc en doute l'intérêt public à imposer une reconstruction des structures
verticales porteuses en maçonnerie appareillée, et une reconstruction des
structures horizontales avec des poutres en bois. Vu cette argumentation, il y
a lieu d'examiner le fondement juridique des mesures pouvant être prises pour
la protection de l'ancien collège.
L'ancien collège a été inscrit à l'inventaire
cantonal institué en vertu de l'art. 49 LPNMS, inventaire comprenant "tous
les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture
et des antiquités immobilière situés dans le canton, qui méritent d'être
conservés en raison de l'intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif qu'ils présentent" (art. 49 al. 1 LPNMS). Les
effets juridiques de l'inscription d'un objet à l'inventaire sont en substance
les suivants:
Le propriétaire de l'objet a l'obligation d'annoncer
au département en charge des monuments, sites et archéologie tous travaux qu'il
envisage d'y apporter (art. 16 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Cette
annonce est faite par une communication au département de la demande de permis
de construire, avec les pièces qui doivent y être annexées selon la LATC (cf.
art. 4 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS [RLPNMS; RSV
450.11.1]); elle peut donc intervenir par la transmission de la demande de
permis aux services de l'administration cantonale (via la CAMAC), en vue de
l'octroi des autorisations cantonales spéciales requises. Le département en
charge des monuments, sites et archéologie, qui est compétent pour la
protection des monuments historiques et des sites archéologiques (art. 87 al. 1
LPNMS), est actuellement le Département des finances et des relations
extérieures (DFIRE), auquel est rattaché le Service immeubles, patrimoine et
logistique (SIPAL). Au sein du SIPAL, la Division patrimoine a pour mission
d'identifier, de protéger, de conserver, de sauvegarder et de mettre en
valeur le patrimoine historique et archéologique cantonal. Elle est subdivisée
en deux sections, dont la section monuments et sites, dirigée par le
conservateur cantonal des monuments et des sites. L'art. 87 al. 1 LPNMS dispose
que le département cantonal (en l'occurrence le DFIRE) peut confier au conservateur
cantonal des monuments et des sites certaines tâches qui lui incombent.
Après l'annonce prescrite, le
département peut, en vertu de l'art. 17 LPNMS (titre: "Effets de
l'inventaire"), "soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une
enquête en vue de classement" (al. 1). L'art. 18 LPNMS dispose alors que
"l'enquête doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des
travaux projetés par le propriétaire; à ce défaut, les travaux sont réputés
autorisés". Cela signifie en d'autres termes que l'absence de mise à
l'enquête publique d'un projet de décision de classement dans les trois mois
dès la communication au département cantonal d'une demande de permis de
construire déposée auprès de la municipalité, en vue d'une démolition ou d'une
transformation du bâtiment inscrit à l'inventaire, équivaut à l'octroi d'une
autorisation spéciale par ce département (cf. art. 89 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1] et annexe II à ce
règlement). Inversement, pour empêcher valablement la municipalité de délivrer
l'autorisation de construire, le département cantonal doit mettre sans retard à
l'enquête publique un projet de décision de classement (cf. arrêt AC.2014.0245
du 16 avril 2015, consid. 3a).
Dans la doctrine, il a été exposé que
l'objet inscrit à l'inventaire se voyait muni d'une "sonnette
d'alarme" qui retentit au moment où le propriétaire envisage des
transformations; le département décide alors s'il autorise les travaux
envisagés, ce qui est présumé s'il n'y a pas d'enquête en vue de classement, ou
si, au contraire, il entend procéder au classement. La mise à l'inventaire
n'est donc qu'une mesure préalable et indirecte de protection. Celle-ci n'est
vraiment assurée que par le classement, qui a pour effet, conformément aux art.
54 et 23 LPNMS, qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans
autorisation préalable du département (cf. Philippe Gardaz, La protection du
patrimoine bâti en droit vaudois, RDAF 1992 p. 7; cf. aussi Philip Vogel, La
protection des monuments historiques, thèse Lausanne 1982, p. 91, où l'auteur
écrit que l'inventaire a une "utilité plutôt interne pour
l'administration" car il n'a pas d'autre effet que de contraindre le
propriétaire de l'objet inscrit à avertir le canton lorsqu'il envisage des
travaux).
4.
a) En l'espèce, la municipalité a annoncé les
travaux de transformation envisagés au SIPAL-MS et elle a obtenu une
autorisation spéciale expresse de la part de ce service (ou du conservateur
cantonal des monuments et des sites). La municipalité pouvait donc établir,
pour son projet, un permis de construire (cf. art. 104 LATC) et elle pouvait
exécuter les travaux prévus selon les plans mis à l'enquête publique.
Au cours de l'exécution des travaux,
des éléments intérieurs (murs, planchers), qui auraient dû être maintenus dans
le cadre de la transformation, ont été démolis. Il incombait alors à la
municipalité – non pas en tant que constructrice, mais en tant qu'autorité
compétente en matière de police des constructions (cf. art. 17 LATC) – de se
prononcer sur les conséquences de cette démolition imprévue: soit les éléments
démolis devaient être reconstruits à l'identique, soit ils devaient être
remplacés par des éléments différents (autres matériaux et structures,
éventuellement autres emplacements), auquel cas le permis de construire
originel devait être complété ou modifié.
Dans les situations où les travaux
effectués par un constructeur ne sont pas en tous points conformes au projet
décrit dans la demande de permis de construire (ou sur les plans joints à cette
demande), il est courant que la municipalité doive examiner si un ordre de
remise en état se justifie, ou si au contraire une régularisation des travaux
non autorisés peut entrer en considération. S'il y a lieu d'ordonner la remise
en état, celle-ci est fondée sur l'art. 105 al. 1 LATC, ainsi libellé: "La
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, au frais du propriétaire, tous les
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires". Cela étant, l'ordre de remise en état doit dans tous les
cas respecter le principe de la proportionnalité (voir notamment la
jurisprudence citée in Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la
construction, 4
e
éd. 2010, n. 1.2 ad art. 105 LATC). Dans le cas
particulier, on ne sait pas, sur la base du dossier, si la municipalité a pris
une décision formelle pour compléter le permis de construire n° 512/2014. Il
résulte cependant de ses écritures qu'elle a étudié, avec ses mandataires
techniques, une solution consistant à reconstruire certaines structures
verticales au moyen d'une maçonnerie appareillée et à utiliser le béton pour
d'autres éléments, pour des motifs de stabilité et de pérennité du bâtiment
(voir l'écriture du 11 mars 2016 de la recourante). Il est possible que la
municipalité, en tant qu'autorité compétente, ait approuvé le projet de
reconstruction ou régularisation qu'elle a élaboré comme constructrice, et
qu'elle ait donc renoncé à des mesures plus importantes de reconstruction, en
application du principe de la proportionnalité. Il n'est cependant pas
nécessaire d'examiner plus en détail la situation.
Dans ce projet de transformation d'un
bâtiment communal, la municipalité cumule les fonctions de maître de l'ouvrage
(constructeur) et d'autorité compétente, ce qui peut éventuellement l'inciter à
appliquer le principe de la proportionnalité d'une manière plus favorable aux
intérêts patrimoniaux de la commune qu'aux autres intérêts publics à prendre en
considération. C'est pourquoi l'art. 105 al. 1 LATC donne aussi à un
département cantonal la compétence d'ordonner la remise en état. Le
département, au sens de cette disposition, est le département en charge de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 10 LATC), à
savoir le Département du territoire et de l'environnement (DTE – cf. art. 5
du
règlement du 2 juillet 2012 sur les départements de l’administration
[RDéA ; RSV 172.215.1]). Ce département a aussi qualité pour recourir
contre une décision municipale relative à un permis de construire (art. 104a
LATC). La LATC ne confère en revanche pas à un autre département le droit
d'ordonner la suspension ou la remise en état de travaux non conformes, sur la base
de l'art. 105 LATC. Aussi ni le DFIRE, ni le conservateur cantonal des
monuments et des sites, au nom de ce département (art. 87 al. 1 et 4 LPNMS) ne
peuvent se prévaloir de l'art. 105 LATC pour statuer à la place d'une
municipalité, lorsqu'un ordre de remise en état se justifie, et même lorsque
cette justification serait liée à la protection d'un monument ou d'un site.
En effet, il est possible au chef du DFIRE ou au
conservateur cantonal des monuments et des sites de signaler le cas au chef du
DTE, si la bonne application de la législation cantonale nécessite une
intervention du département en charge de l'aménagement du territoire et de la
police des constructions sur la base de l'art. 105 LATC, voire en application
de l'art. 104a LATC. Il est vrai que cette question de compétence ne se posait
pas il y a quelques années, par exemple quand l'ancien Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) regroupait le Service de
l'aménagement du territoire et le Service des bâtiments, auquel était rattaché
le conservateur des monuments historiques; le chef du DTPAT pouvait prendre des
mesures fondées à la fois sur la LATC et la LPNMS, son département étant
l'autorité compétente dans les deux domaines. La réorganisation de l'administration
cantonale empêche désormais le conservateur cantonal des monuments et des sites
de prendre des mesures directement fondées sur l'art. 105 LATC.
Il résulte de ce qui précède que dans
sa
décision du 17 septembre 2015, le SIPAL-MS n'était pas fondé à invoquer
l'art. 105 al. 1 LATC à l'appui de son ordre de suspension immédiate des
travaux. Le SIPAL-MS ne pouvait pas ordonner d'autres mesures de remise en état
sur la base de l'art. 105 LATC. Ainsi, cette disposition ne peut pas constituer
implicitement le fondement de la décision attaquée, du 28 octobre 2015.
b) Les deux autres dispositions légales invoquées
dans la décision de suspension des travaux du 17 septembre 2015, à savoir les
art. 10 et 47 LPNMS, sont en revanche pertinentes. L'art. 47 LPNMS, dans le
chapitre "Protection générale des monuments historiques et des
antiquités", a la teneur suivante:
Art. 47
Mesures conservatoires
1
Lorsqu'un
danger imminent menace un tel objet, le département en charge des monuments,
sites et archéologie
prend les
mesures nécessaires à sa sauvegarde.
2
L'article
10, alinéas 2 et 3, est applicable.
L'art. 10 LPNMS, dans le chapitre "Protection
générale de la nature et des sites, a la teneur suivante:
Art. 10
Mesures conservatoires
1
En
présence d'un danger imminent, le Département de la sécurité et de
l'environnement prend les mesures de sauvegarde nécessaires.
2
Les
municipalités sont tenues de lui signaler immédiatement de tels dangers.
3
Il
peut notamment ordonner l'arrêt immédiat des travaux qui porteraient atteinte
à l'objet, le cas échéant le rétablissement de son état antérieur.
Les mesures conservatoires fondées sur l'art. 47
LPNMS, en relation avec l'art. 10 LPNMS, sont possibles à l'égard de tout
monument présentant un "intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif" qui n'est pas classé comme monument historique.
Cela relève de la "protection générale des monuments historiques et des
antiquités" (titre du chapitre IV de la LPNMS, art. 46 ss). Le régime des
mesures conservatoires est encore précisé à l'art. 48 LPNMS, dans les termes
suivants:
Art. 48
1
Si
aucune enquête en vue du classement n'a été ouverte dans un délai de trois
mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques. En
cas de nécessité, le Conseil d'Etat peut prolonger ce délai de six mois au
plus.
Il apparaît ainsi que le département cantonal (par
le SIPAL-MS) peut, au titre des mesures conservatoires, ordonner la suspension
des travaux et le rétablissement de l'état antérieur. La première décision
prise dans la présente affaire, le 17 septembre 2015 (suspension des travaux) reposait
donc sur une base légale claire. Les art. 10 et 47 LPNMS auraient également pu
être invoqués dans la décision attaquée, du 28 octobre 2015, puisqu'elle
ordonne un rétablissement partiel de l'état antérieur (cf. art. 10 al. 3
LPNMS).
c) Toutefois, ces mesures conservatoires ont en
vertu de la loi un caractère provisoire et elles deviennent en principe
caduques après trois mois, si le département n'élabore pas et ne publie pas
dans ce délai, par une mise à l'enquête publique selon l'art. 24 LPNMS (par
renvoi de l'art. 54 LPNMS), un projet de décision de classement. Ce système,
applicable à tous les monuments soumis à la protection générale, présente
certaines analogies avec le régime de l'annonce au département d'un projet de
transformation d'un bâtiment non classé mais inscrit à l'inventaire (cf. supra,
consid. 3): le département cantonal a la possibilité de bloquer provisoirement
le projet ou les travaux, mais une mesure de protection définitive ou durable
présuppose une décision de classement. En d'autres termes, si le département
estime, après examen du projet de transformation d'un bâtiment à l'inventaire,
que les travaux envisagés risquent de porter atteinte au monument (situation
décrite au consid. 3 ci-dessus), ou si le département identifie, dans une autre
situation, un risque actuel d'atteinte à un monument non classé (danger
imminent, selon l'art. 47 LPNMS), et que dans l'un ou l'autre cas les mesures
conservatoires de durée limitée ne suffisent pas, il lui incombe d'ouvrir une
procédure de classement. Ainsi, d'après l'art. 48 LPNMS en relation avec les
art. 47 al. 1 et 10 al. 3 LPNMS, un ordre de rétablir l'état antérieur,
prononcé au titre des mesures conservatoires, devient caduc si, trois mois
après, aucun projet de décision de classement du bâtiment concerné n'a été mis
à l'enquête publique.
En l'espèce, le délai de trois mois – que son point
de départ corresponde à la première décision de mesures conservatoires, du 17
septembre 2015, ou qu'il corresponde à la décision attaquée du 28 octobre 2015,
qui ne se limite pas à la suspension des travaux mais ordonne le rétablissement
de l'état antérieur – est parvenu à échéance (au plus tard à la fin du mois de
janvier 2016) sans qu'un projet de décision de classement n'ait été élaboré,
ni a fortiori n'ait été mis à l'enquête publique, le
SIPAL-MS ayant renoncé à garantir ainsi la protection de l'ancien collège. Il
suffit donc de constater la caducité de la décision attaqu
ée, en tant
qu'elle doit être considérée comme une décision de mesures conservatoires au
sens des art. 47 et 10 LPNMS.
d) Le SIPAL-MS a par ailleurs expressément
mentionné, dans la décision attaquée, l'art. 93 LPNMS. Cet article figure dans
le chapitre X de la loi, intitulé "contraventions" (art. 92 ss LPNMS).
L'art. 92 LPNMS est une clause pénale, qui permet de condamner celui qui
contrevient à la LPNMS à une peine prévue par la loi cantonale sur les
contraventions. L'art. 93 LPNMS prévoit ensuite – après la règle constituant le
fondement de la sanction – que "la poursuite a lieu sans préjudice du
droit de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la
modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la
remise des trouvailles."
Il faut interpréter cette norme, de caractère pénal,
dans le sens que le droit de l'Etat d'exiger "la suppression ou la
modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé" ne peut être
mis en œuvre que dans le cadre prévu par les dispositions spéciales de la
LPNMS, définissant de manière précise les mesures de protection ainsi que les
règles de procédure administrative à observer pour la mise en œuvre de la
protection. En d'autres termes, lorsqu'une atteinte est portée à un bâtiment
non classé, ce sont les dispositions précitées sur les mesures conservatoires
(consid. 4b), puis sur le classement, qui règlent la manière dont l'Etat (par
le DFIRE) peut exiger la suppression ou la modification de travaux constituant
une atteinte. L'art. 93 LPNMS rappelle, en quelque sorte, que le prononcé d'une
amende n'exclut pas d'autres mesures administratives, et que le propriétaire
contrevenant ne peut pas contester des mesures conservatoires ou un classement
de son bâtiment comme monument historique, en faisant valoir qu'il a déjà été
sanctionné sur le plan pénal. En revanche, cet art. 93 LPNMS ne saurait faire
obstacle à la caducité des mesures conservatoires, quand celle-ci découle de
l'art. 48 LPNMS. En d'autres termes, cet art. 93 LPNMS ne donne pas au
Département des finances et des relations extérieures le droit d'intervenir en
tout temps, pour ordonner une remise en état, quand il estime qu'une atteinte a
été portée à un bâtiment non classé comme monument historique.
C'est donc à tort que le SIPAL-MS s'est référé, dans
la décision attaquée, à l'art. 93 LPNMS, cette décision ordonnant des mesures
conservatoires fondées sur les art. 10 et 47 LPNMS.
5.
Les mesures conservatoires, non validées par la mise à l'enquête publique
d'un projet de décision de classement, étant devenues caduques après le dépôt
du recours de la municipalité (cf. supra, consid. 4c), ce recours est dès lors
devenu sans objet. Il incombe à la Cour de céans de le constater et de rayer la
cause du rôle.
6.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 52 LPA-VD). Dès lors
que le sort de la procédure découle du refus du SIPAL-MS de valider les mesures
conservatoires après le dépôt du recours, il se justifie d'allouer des dépens à
la Commune de Bavois, représentée par un avocat, à la charge de l'Etat de Vaud
(par le DFIRE – cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Il est constaté que la décision prise le 28 octobre 2015 par le Service immeubles,
patrimoine et logistique, Division patrimoine, Section monuments et sites, est
caduque.
II.
La cause est rayée du rôle, le recours étant devenu sans objet.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de
Bavois à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par le Département
des finances et des relations extérieures, Service immeubles, patrimoine et logistique).
Lausanne, le 23 mai 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.