vd_omni · AC.2003.0098 · 2003-10-31 · fr

HUG Daniel et Johanna c/Yvonand | L'annexe II du RATC, qui désigne simplement un Département cantonal compétent pour délivrer l'autorisation spéciale, manque de clarté car il ne permet souvent pas de discerner la nature de la compétence cantonale qui est censée s'exercer. La situation est d'autant plus confuse pour les équipements sportifs non scolaires que l'indication du Département des Institutions paraît erronée, le service visé étant en réalité celui de l'éducation physique et du sport, qui appartient désormais au Département de l'économie.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2003 AC.2003.0098

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 octobre 2003
sur le recours interjeté par
Daniel
et
Johanna
HUG
, à Yvonand, dont le conseil est l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, à
Lausanne,
contre
la décision rendue le 30 avril 2003 par la
Municipalité
d'Yvonand
(création d'un terrain d'entraînement et pose de projecteurs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Sur le territoire de la
Commune d'Yvonand est colloqué en zone d'utilité publique une vaste surface
triangulaire délimitée à l'ouest par l'avenue des Sports, qui la sépare de la
forêt bordant le cours de la Mentue, et au sud-est par le chemin de Coppet qui
sépare la zone d'utilité publique d'une zone d'habitation à faible densité où
sont construites des villas, notamment celle des recourants. Une partie de ces
affectations, notamment pour ce qui concerne la parcelle litigieuse dans la
présente cause, résulte du plan partiel d'affectation "En Brit",
approuvé par le Département des infrastructures le 6 juillet 1998.
Diverses installations
sportives sont installées dans la partie nord de la zone d'utilité publique.
La Commune d'Yvonand
est propriétaire de la parcelle triangulaire no 628 qui occupe l'angle formé
par le chemin de Coppet et l'avenue des Sports. D'après les recourants, cette
parcelle est actuellement occupée par des "jardinets privatifs".
B.                    Du 12 octobre au 1er
novembre 2001, la commune a mis à l'enquête la création, sur la parcelle no
628, d'un terrain d'entraînement et la pose de quatre groupes de deux
projecteurs.
L'enquête a suscité
l'opposition de divers habitants du chemin de Coppet, dont notamment les
recourants.
D'après la synthèse
établie le 30 novembre 2001 par la Centrale des autorisations CAMAC, le dossier
a été soumis au Service des forêts, de la faune et de la nature, dont le Centre
de conservation de la faune et de la nature a émis un préavis favorable, tout
comme, au sein du même service, l'inspection des forêts du VIIIème
arrondissement qui a constaté qu'en l'absence de travaux à moins de dix mètres
de la forêt, il n'avait pas d'autorisation à accorder. Enfin, le voyer du
VIIème arrondissement a déclaré n'avoir pas de remarques à formuler.
C.                    Après diverses
correspondances et séances de conciliation avec les opposants, la municipalité
a finalement, le 30 avril 2003, notifié aux recourants une décision dont la
teneur essentielle est la suivante :
"Lors de sa séance du 28 avril 2003, la
Municipalité a décidé de lever votre opposition.
La distance de 10 m. et plus du bord de la
route et la suppression des buts sur plus du tiers du terrain évite la pose
d'un treillis de plus de 2 m de hauteur.
Le terrain de football et ses annexes d'utilité
publique existent depuis de nombreuses années. Lorsque vous avez fait
l'acquisition de ce terrain et procédé à la construction de votre habitation
vous connaissiez très bien la situation existante. La création du terrain
d'entraînement a été sérieusement revue à la baisse pour tenir compte de vos
objections. La Municipalité a pris les dispositions utiles pour éloigner et
éviter l'arrivée de ballons sur votre propriété, mais ne désire par faire de
cette zone un endroit caché et difficile à contrôler (sécurité des enfants).
Dans ces conditions nous n'envisageons pas la pose d'une haie.
En ce qui concerne l'utilisation du terrain
d'entraînement et son éclairage plus particulièrement, il ne pourra pas être
utilisé par le FC Yvonand les samedis et dimanches de 17h00 à 22h00.
En ce qui concerne les modalités d'utilisation
du terrain de football, nous vous informons qu'il ne fait pas l'objet de cette
enquête.
Les présentes décisions et les conditions dont
elles sont assorties peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif (…)"
D.                    Par acte du 21 mai 2003,
les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant à ce qu'elle
soit annulée, respectivement réformée en ce sens que la Municipalité d'Yvonand
ne peut construire le terrain d'entraînement de football projeté ainsi que les
projecteurs.
Les recourants
invoquent notamment les nuisances sonores et lumineuses et critiquent le fait
que la municipalité n'ait pas fait figurer dans le dossier le règlement
d'utilisation des terrains et le règlement d'utilisation des projecteurs. Ils
invoquent l'art. 11 al. 2 LPE. Ils font valoir en outre que la zone de
construction d'utilité publique est réservée à la construction de bâtiments
d'utilité publique et que le projet de terrain d'entraînement ne correspond pas
à un bâtiment, si bien qu'il ne peut pas être autorisé.
Invité à se déterminer
sur le recours, le Service de l'environnement et de l'énergie, relevant qu'il
n'avait pas été consulté lors de l'établissement du rapport de synthèse CAMAC,
a demandé par lettre du 26 mai 2003 la communication de diverses pièces afin de
pouvoir se déterminer.
La municipalité a
conclu en substance au rejet du recours par acte du 21 août 2003.
Par avis du 26 août
2003, le juge instructeur a interpellé les parties au sujet de l'autorisation
cantonale exigée par l'annexe II RATC pour les équipements sportifs non
scolaires, relevant de la compétence du Département des institutions et des
relations extérieures d'après l'annexe II du RATC, mais semblant plutôt,
d'après les renseignements téléphoniques recueillis auprès de la CAMAC,
concerner le Service de l'éducation physique et du sport rattaché désormais au
Département de l'économie. Les parties étaient ainsi interpellées au sujet de
la compétence cantonale, apparemment celle du Département de l'économie, pour
appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement.
Par lettre du 19
septembre 2003, le Service de l'éducation physique et du sport du Département
de l'économie a admis sa compétence. Le secrétariat général du Département des
institutions et des relations extérieures ne s'est pas déterminé.
Le Tribunal
administratif a délibéré par voie de circulation et décidé de rendre le présent
arrêt.
Considérant en droit:
1.                     Les recourants
invoquent les nuisances sonores et lumineuses de l'installation litigieuse.
a)                     Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril
1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes
- notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. D'après la
jurisprudence du Tribunal fédéral, cette législation l'emporte sur les règles
de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles
que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118
Ib 590 ss, consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 ss, consid. 1c;
114 Ib 214 ss, consid. 5; sur la question de savoir quand les dispositions de
droit cantonal gardent une portée propre, voir par exemple AC 2001/0011 du
18 décembre 2001).
b)                     La
législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine
technique (v. p. ex. AC 2000/0170 du 29 avril 2003); les bruits de comportement
des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une
installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b). Le Tribunal fédéral
a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE (limitation des nuisances) les
installations suivantes : un pub (arrêts non publiés du 28 mars 1996, Commune
de Delémont, et du 14 octobre 1991, Commune de Lutry), un centre sportif avec
terrain de football, court de tennis et bar (arrêt du
10 janvier 1994, RDAT 1995 I p. 194 consid. 2), un tonneau de bois
aménagé pour accueillir quelques jeunes gens dans le jardin d'un centre de
rencontres (ATF 118 Ib 590 consid. 2), l'exploitation nocturne d'un restaurant
en plein-air (DEP 1997, 495), une place de jeu pour enfants attenante à un
bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 consid. 3c) ou un encore un tea-room (ATF
123 II 325 consid. 4a/aa). En ce qui concerne les bruits de voix humaines
émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombaient sous le
coup de la législation sur la protection de l'environnement même s'ils sont
usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les
places de jeu dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d,
e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement
isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une
installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la
surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être
maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela
en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la
zone (ATF 118 Ib 590, consid. 2d).
c)                     Pour ce qui concerne
l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le
règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit ce qui
suit:
Art. 2.
-
L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe
aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur
sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens
de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions,
l'autorité compétente est le département désigné par cette législation.
L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.
d)                     Les autorisations
spéciales, en principe cantonale, sont régies par les art. 120 ss LATC dont on
citera les dispositions suivantes:
Art. 120. Champ d'application
Indépendamment des dispositions qui précèdent,
ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits,
agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination
a)  les constructions hors des zones à bâtir;
b)  les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures
particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi
que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c)  les constructions, les ouvrages, les entreprises et les
installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une
liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce
dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser
l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux
communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera
l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières
feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis
officiels;
d)  les constructions, les ouvrages, les installations et les
équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des
dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
Art. 121 Autorités compétentes
Sont compétents:
a) le Département des infrastructures pour les
constructions prévues à l’article 120, lettre a ;
b) le Département de la sécurité et de
l’environnement pour les constructions prévues à l’article 120, lettre b ;
c) les départements désignés dans la liste des
catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120,
lettre c sous réserve d’une délégation de compétence aux communes;
d) l'autorité désignée dans les dispositions
légales et réglementaires spéciales (article 120, lettre d).
Art. 123 Décision
L'autorité saisie statue, sans préjudice des
dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur
les conditions de situation, de construction, d'installation et, éventuellement,
sur les mesures de surveillance.
Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres
à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement.
(...)
e)                     E l'espèce, c'est la
municipalité intimée qui a, dans la décision attaquée, traité les griefs
soulevés par les recourants au sujet des nuisances qu'ils imputent à
l'installation litigieuse. L'examen de ces griefs doit avoir lieu non plus en
vertu du droit communal, mais conformément aux exigences du droit fédéral que
constitue la loi fédérale sur la protection de l'environnement. En outre,
conformément à l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la LPE, la
commune n'est plus compétente pour appliquer la législation sur la protection
de l'environnement lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des art.
120 ss LATC. Or en l'espèce, d'après l'annexe II du règlement d'application de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), dans sa
teneur modifiée par le règlement du 14 mai 2001, les équipements sportifs non
scolaires doivent faire l'objet d'une autorisation cantonale délivrée par le
Département des institutions et des relations extérieures.
Le dispositif
réglementaire que constitue l'annexe II du RATC n'est pas particulièrement
clair pour le justiciable. La simple désignation du Département cantonal
compétent pour délivrer l'autorisation spéciale n'est souvent pas suffisante
pour permettre de discerner la nature de la compétence cantonale qui est censée
s'exercer en vertu de l'annexe II RATC. Pour ce qui concerne les équipements
sportifs non scolaires, classés parmi les "établissements scolaires,
sportifs non scolaires, et sanitaires", la situation est d'autant plus
confuse que l'indication du département compétent paraît erronée. Ce n'est que
d'après les indications recueillies par téléphone auprès de la CAMAC qu'il a
été possible de déterminer que l'autorisation cantonale exigée relèverait de la
compétence du Services de l'éducation physique et du sport, qui fait cependant
plus partie du Département des institutions et des relations extérieures, mais
bien du Département de l'économie en vertu de l'art. 5 de l'arrêté du 13 mai
2002 modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les
noms des services de l'administration.
Tant ledit service que
les recourants eux-mêmes admettent expressément la compétence réglementaire
ainsi élucidée, tandis que la commune ne s'est pas déterminée.
Quoi qu'il en soit,
force est de constater qu'en ajoutant les installations sportives non scolaires
à la liste des installations qui sont soumises à autorisation cantonale (ces
installations n'étaient pas mentionnées dans l'annexe II RATC avant la
modification du 14 mai 2001), le Conseil d'Etat a privé la municipalité de la
compétence de se prononcer sur les problèmes de nuisances de l'installation
litigieuse: il appartient au contraire au département cantonal de statuer,
conformément à l'art. 123 LATC, sur les conditions de situation, de
construction, d'installation et éventuellement sur les mesures de surveillance
dont doit faire l'objet l'installation litigieuse, et d'imposer s'il y a lieu
les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver
l'environnement. C'est donc à tort que la municipalité s'est prononcée en l'espèce.
Rendue hors
compétence, le décision municipale ne peut pas être maintenue. Il est vrai
qu'il est arrivé au Tribunal administratif de laisser subsister une décision
communale statuant dans de telles conditions lorsque la nécessité d'appliquer
la LPE avait échappé aux services cantonaux (AC 1997/0044 du 23 novembre 1999),
mais il faut bien admettre qu'il s'agit là d'une situation illégale. Comme il
n'appartient pas au Tribunal administratif de constituer le dossier destiné à
permettre aux autorités de première instance de statuer, il y a lieu d'annuler
la décision municipale et de renvoyer à l'autorité intimée le dossier pour
qu'elle prenne une nouvelle décision (non pas sur le sort des oppositions, mais
véritablement sur la délivrance ou le refus du permis de construire comme le
prévoit l'art. 114 al. 1 LATC) en tenant compte de la décision qu'aura
rendue l'autorité cantonale.
On ajoutera au passage
que les recourants reprochent à la commune de n'avoir pas fait figurer à
l'enquête le règlement d'utilisation des terrains et des projecteurs. La
décision municipale précise effectivement que les modalités d'utilisation du
terrain de football ne font pas l'objet de l'enquête mais on ignore si cette
indication se rapporte au projet litigieux, auquel cas le grief pourrait
s'avérer fondé, ou au terrain de football qui fait probablement partie des
installations existantes. Vu le dispositif du présent arrêt, il n'y a pas lieu
d'élucider cette question plus avant.
2.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis, sans frais pour les recourants, qui ont droit à des
dépens pour avoir obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire
rémunéré. L'émolument, réduit pour tenir compte de l'objet finalement limité du
litige, sera mis à la charge de la commune intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue par la Municipalité d'Yvonand le 30 avril 2003 est annulée, le dossier
étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Yvonand.
IV.                    La somme de
1'000 (mille) francs est accordée aux recourants à titre de dépens à la charge
de la Commune d'Yvonand.
Lausanne, le 31 octobre 2003/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.