vd_omni · AC.2022.0114 · 2024-06-05 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Lausanne | Recours contre l'aménagement d'une zone réservée sur l'entier de deux zones constructibles instaurées par un PPA. Celui-ci a certes été révisé il y a moins de 15 ans. Toutefois, depuis 2014 au moins, mais de manière encore accrue ces dernières années, les divers instruments de planification (LAT, ISOS, PALM, PDCn, PDCom, projet de modification du PGA) ont marqué une priorisation croissante de la lutte contre le mitage du territoire et l'étalement urbain, du maintien des espaces verts, naturels et agricoles, de la sauvegarde des paysages et de la préservation de la biodiversité. L'accent a également été mis sur la lutte contre le dérèglement climatique, ainsi que sur les mesures d'adaptation au réchauffement. Cette évolution s'est traduite notamment par une volonté marquée de maintenir et de développer les espaces verts, en particulier arborisés, dans et aux abords des villes, aux fins, notamment, de fournir à la population des lieux de ressourcement. Au vu de la situation des deux zones en cause, à la frange du territoire urbain et dans un vaste secteur de verdure encore peu bâti et de grande qualité paysagère et biologique, il se justifiait par conséquent de les prendre en considération dans une réflexion relative à un éventuel déclassement destiné à réaliser les buts susmentionnés. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.06.2024 AC.2022.0114

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juin 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Pas
cal
Langone et
Mme Annick Borda, juges; M. Andréas Conus, greffier.
Recourantes
1.
A.________
à ********
représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
2.
B.________
à ********
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Lausanne,
représenté par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à
Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________
c/ décision du Département des institutions et du territoire du 15 mars 2022
approuvant la zone réservée communale sur le secteur "Au Château
Fallot" et c/ décision du Conseil communal de Lausanne du 14 décembre
2021 adoptant dite zone - dossier joint: AC.2022.0119
Vu les faits suivants:
A.
Au nord-est du territoire urbain de la commune de Lausanne s'étend un
vaste site boisé et agricole dit "campagne de Rovéréaz". Le site se
déroule du nord au sud, depuis l'amont de la route d'Oron jusqu'en bordure du
quartier de Chailly.
Au nord, le site compte en amont de la route d'Oron
une ferme en note 3 au recensement
architectural. En contrebas de ladite route est érigée la maison de maître de
Rovéréaz, en note 1, classée monument historique.
Au sud,
le site
est régi par le Plan partiel d'affectation (PPA) 713 "Au
Château Fallot" du 23 janvier 2004 et son addenda du 21 juin 2011. Le PPA inclut
en effet une maison de maître dite "Château Fallot", en note 2,
inscrite à l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés. Aux abords
du Château sont encore bâtis des "communs" et un "pavillon de
concierge", tous en note 3.
Le site de Rovéréaz est ainsi peu construit et revêt
une forte valeur paysagère.
B.
a) Dans sa version du 23 janvier 2004, le PPA "Au Château
Fallot" comportait, hormis le Château et ses dépendances, deux zones
constructibles non bâties, à savoir une zone de villas au sud-ouest (zone A),
ainsi qu'une zone destinée à cinq logements au nord-est (zone B). Selon le
préavis communal du 26 juin 2003, le PPA permettait de réduire largement la
zone constructible résultant du plan antérieur de 1980. S'agissant de la zone
A, il avait pour but de diminuer la zone de villas de 1980; à l'ouest, la zone
A appartenait morphologiquement à la zone voisine, hors PPA, qui était déjà
urbanisée sous forme de zone de villas; la zone A devait ainsi bénéficier de la
même affectation; à l'est, la zone A était isolée de la grande clairière
centrale par une aire arborée déjà existante partiellement. S'agissant de la
zone B, le PPA concentrait les droits à bâtir en amont afin de ménager les vues
sur le lac et la clairière en nature de prairie extensive; la zone B serait
entourée de zones de verdure ainsi que d'une aire buissonnante fermant le vide
existant entre les deux forêts dans l’angle nord-est du périmètre. En plan, le
PPA se présentait comme suit:
b) L'addenda du 21 juin 2011 portait exclusivement
sur la zone B. Il permettait d'y augmenter le nombre de logements autorisés à
dix-huit, en rendant simultanément 2'568 m
2
à l'aire de
verdure, par suppression de la zone b2 (la zone constructible B était ainsi
réduite à 6'432 m
2
; la zone constructible A, de 6'184 m
2
,
restait inchangée). Selon le préavis municipal du 9 juin 2010, l'addenda visait
à favoriser "
une promotion immobilière d'appartements de prestige
",
étant précisé que "
ce type d'offre
[était]
aussi souhaitable sur
le territoire lausannois, pour conserver des contribuables intéressants qui,
sans cela, s'install
[ai]
ent dans les communes avoisinantes
".
C.
Le 1
er
octobre 2015, le relevé ISOS
(Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse)
de
Lausanne est entré en vigueur. La campagne de Rovéréaz, y compris le PPA,
constitue le
périmètre
environnant (PE) LXXI.
En 2016, le Projet d'agglomération
Lausanne-Morges (PALM) de 3
e
génération a inscrit sur le site de
Rovéréaz
une mesure paysagère à mettre en œuvre sous forme de parc d'agglomération.
D.
La société A.________ a acquis le 14 novembre 2016 les parcelles 3779 et
20237 de Lausanne (de 46'485 m
2
et 1'408 m
2
respectivement), correspondant globalement à la partie est du PPA "Au
Château Fallot" et incluant la totalité de la zone constructible B.
Le 4 février 2020, la société B.________ est devenue
propriétaire de la parcelle 19459 (de 6’184 m²) au sud-ouest du PPA, équivalant
à la zone constructible A.
E.
Dès 2017, la société A.________ (avec les propriétaires d'une autre
parcelle du PPA) a entrepris dans la zone B un projet de construction de trois
immeubles d'au total dix-huit logements.
Le 29 avril 2017, C.________ et consorts, membres du
Conseil communal de Lausanne, ont déposé auprès de la municipalité une
interpellation intitulée "
Campagne de
Rovéréaz: faut-il tout saccager?
".
La municipalité a répondu à cette
interpellation le 17 août 2017. En substance, elle reconnaissait les qualités
paysagères du site mais estimait que les planifications à l'étude ou en
vigueur, ainsi que les développements en cours étaient compatibles avec leur
préservation. Elle a exposé que
le PPA et l'addenda avaient déjà
fortement diminué l'emprise au sol des futures constructions. De plus, les
droits à bâtir du PPA avaient été pris en considération dans le bilan communal des
réserves en zone à bâtir; ils répondaient aux besoins de la commune à l'horizon
2030, à l'intérieur du périmètre compact du PALM, dans un secteur déjà urbanisé
et desservi en transports publics. Les exigences de l'ISOS étaient en outre
respectées. Enfin, compte tenu des risques financiers, du principe de la
proportionnalité à respecter ainsi que du principe fondamental de la stabilité
des plans, il n'y avait pas lieu d'entamer une procédure de zone réservée au Château
Fallot. Plus précisément, la municipalité a indiqué:
"
[…]
Question 2
:
Quelle est l'appréciation de la
Municipalité par rapport à la valeur paysagère et environnementale du site?
Historiquement, la campagne de
Rovéréaz s'étendait sur plus de 70 ha jusqu'à la limite communale d'Epalinges.
Aujourd'hui, le solde de la campagne de Rovéréaz couvre environ 30 ha avec une
forte valeur paysagère reconnue par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges
(PALM) et identifié comme l'un des cinq parcs d'agglomération qui ont pour
vocation de préserver ses qualités tout en assurant son accessibilité à un
large public. Le Plan directeur communal (PDCom) en cours de révision confirme
cette orientation. La Commune de Lausanne a racheté en 1986 cette campagne ce
qui a permis de maintenir un espace agricole et récréatif d'un seul tenant. Ce
maintien est désormais assuré par la récente signature avec les nouveaux
exploitants du domaine d'un bail à ferme de longue durée. Une procédure de
planification est aussi en cours afin de permettre de confirmer les activités
agricoles, de proposer des activités liées à l'accueil du public et de réaliser
des jardins familiaux.
Quant au site du
Château Fallot, construit au début du XX
e
siècle, il est isolé du
reste de la campagne par des cordons boisés. Ce site est resté en mains privées
et il est partiellement constructible selon les plans d'affectation en vigueur.
En conclusion, la
Municipalité reconnaît les qualités paysagères du site, notamment prises en
compte dans le PDCom, et estime que les planifications à l'étude ou en vigueur
et les développements en cours sont compatibles avec leur préservation.
Question 3:
La
Municipalité n'estime-t-elle pas que le développement de ce site contribue au
mitage du territoire?
[…]
A l'échelle du site,
il convient dès lors de relever que le PPA et l'addenda ont déjà fortement
diminué l'emprise au sol en créant de grands espaces de verdure et en
minimisant l'impact du chemin d'accès à travers le cordon boisé. Par ailleurs,
le PPA Château Fallot a été pris en considération dans le bilan des réserves en
zone à bâtir qui a été validé par la Municipalité le 5 mars 2015. Par
conséquent, il est intégré dans le potentiel d'accueil général de la Commune, à
l'intérieur du périmètre compact du PALM, et répond aux besoins de la Commune à
l'horizon 2030 (cf. art. 15 LAT - loi sur l'aménagement du territoire). A
l'échelle de la Commune et de l'agglomération, le site permet ainsi de contenir
l'accueil des habitants et emplois à l'intérieur du périmètre compact du PALM,
dans un secteur déjà urbanisé et desservi en transports publics (ligne tl 42,
arrêt Craivavers, à environ 10 minutes à pied).
Ainsi, compte tenu
du contexte précité, la Municipalité estime que les droits à bâtir du PPA
Château Fallot, bien que situés à la frange urbaine, ne contribuent pas au
mitage du territoire lausannois.
Question 4
: […]
Question 5:
La
Municipalité pourrait-elle déposer une zone réservée sur le périmètre du PPA du
Château Fallot, dans l'attente de la révision du PGA, qui permettra de
reclasser ce terrain en zone agricole?
Une procédure de zone réservée peut être envisagée selon l'art. 46 LATC
à titre provisoire, pour une durée de cinq ans, pouvant être prolongée de trois
ans au maximum. Les bénéfices en termes paysagers et environnementaux d'un
déclassement de ce terrain en zone agricole sont toutefois à contrebalancer
avec les risques financiers encourus par la Commune et l'éventuelle perte
fiscale induite par l'abandon des droits à bâtir.
Les risques financiers sont de deux ordres. D'une part, la procédure de
zone réservée ouvre la voie à des demandes d'indemnités du propriétaire lésé en
vertu de l'art. 78 LATC selon lequel «l'autorité qui refuse un permis de
construire en application de l'art. 77 répond du dommage causé au requérant qui
a engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour
établir un projet conforme à la réglementation existante». En l'occurrence, les
frais d'études engagés par le propriétaire ne sont pas connus, mais peuvent
être estimés à quelques centaines de milliers de francs. D'autre part, lors du
déclassement en zone agricole, une indemnité pour compensation de moins-value
pourra également être demandée. Selon la nouvelle LATC (cf. art. 63 et 72 du
projet de loi) les indemnisations pour déclassement seront prises en charges
par le Canton. Toutefois, dans le cas d'espèce, s'agissant d'un déclassement
situé à l'intérieur du périmètre compact, il existe un doute sur cette prise en
charge puisque ce déclassement ne découle pas des exigences de la LATC.
Il faut préciser, par ailleurs, qu'en tant que restriction à la
garantie de la propriété, la création d'une telle zone doit reposer sur des
motifs d'intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Dans
le cas de Rovéréaz, le principal argument à faire valoir serait le
redimensionnement de la zone à bâtir. Or la Commune a d'ores et déjà lancé une
procédure de zone réservée, là où la zone à bâtir est surdimensionnée selon la
4
e
adaptation du Plan directeur cantonal, à savoir à
l'extérieur du périmètre compact du PALM, dans les territoires forains. Cette
procédure est élaborée en concertation avec le Service du développement
territorial (SDT). Elle concerne plusieurs dizaines d'hectares de zone à bâtir
et agit comme mesure conservatoire dans l'attente de leur déclassement en zone
agricole ou en zone de verdure dans le cadre de la révision du PGA.
Enfin, une telle procédure se heurte à un principe, fondamental en
aménagement du territoire, de la stabilité des plans. En effet, les droits à
bâtir du Château Fallot ayant été confirmés en 2011, le propriétaire est en
droit de compter sur la pérennité des plans d'affectation ce qui est confirmé
par la jurisprudence. Dès lors, une procédure de zone réservée à l'intérieur du
périmètre compact, à proximité d'un espace ouvert de plus de trente hectares,
dans un site ayant fait l'objet d'une récente planification, ne semble a priori
pas répondre de façon suffisante aux enjeux d'intérêt public et de
proportionnalité.
A noter que ce secteur n'est aujourd'hui pas cultivé mais réservé au
pâturage. Le déclassement en zone agricole ne garantirait pas qu'il remplisse
les critères de conformité pour créer de la surface d'assolement (SDA)
nouvelle, tel que précisé dans le texte de l'interpellation. Une étude
pédologique devrait être menée à cet effet.
Un déclassement ne garantit pas non plus une meilleure accessibilité au
site pour les habitants des quartiers adjacents, telle que souhaitée par les
auteurs de l'interpellation. Cette garantie devrait alors être négociée, sous
forme de servitude, avec le propriétaire et en cas de refus, la servitude
devrait faire l'objet d'une procédure d'expropriation.
Au vu de ces éléments, la Municipalité n'entend pas entamer une
procédure de zone réservée au Château Fallot.
[…]
.
"
F.
Lors de sa séance du 21 novembre 2017, le Conseil communal a toutefois adopté
la résolution suivante: "
Le Conseil communal souhaite que la
Municipalité le renseigne, avant l'octroi d'un éventuel permis de construire,
sur les possibilités de mieux préserver le périmètre de Rovéréaz et d'estimer
la faisabilité juridique et financière de ces possibilités
".
Le 13 septembre 2018, la municipalité y a répondu
comme suit:
"
Il
s'agit dès lors d'étudier les moyens juridiques à disposition de la
Municipalité pour conserver au site son caractère agricole. En substance, deux
options peuvent être envisagées:
-
création d'une zone réservée dans l'attente de changer
l'affectation ultérieurement par le biais d'un plan d'affectation;
-
refus de la demande de permis de construire par la Municipalité
sur la base des articles 47 et 49 LATC.
Dans les deux cas, il s'agira
d'évaluer les conséquences financières de ces options.
a)
Situation actuelle
[…]
b) Opportunité de créer une
zone réservée
[…]
Dès lors, l'instauration d'une zone réservée n'est envisageable que pour
préserver la poursuite des buts du droit de l'aménagement du territoire, soit
en particulier le dimensionnement des zones à bâtir, la prohibition du mitage
ou encore le maintien de zones agricoles suffisantes. En revanche, il semble
délicat d'utiliser cet outil pour poursuivre d'autres buts, notamment relatifs
à la protection du paysage ou au maintien d'espaces verts.
Outre une éventuelle volonté de
limiter les constructions sur la parcelle 3779 pour conserver un espace vert,
il n'existe pas d'autres impératifs relevant de l'aménagement du territoire qui
puissent justifier le déclassement de la parcelle. En particulier, le
territoire de la commune de Lausanne situé à l'intérieur du périmètre compact
définit par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) n'est pas en
situation de surdimensionnement des zones à bâtir. Ainsi, compte tenu du
caractère relativement récent du plan partiel d'affectation et de son addenda,
de l'intérêt public à la construction de logement et au fait que, la
préservation d'espaces verts ne peut à elle seule constituer un motif
justifiant l'instauration d'une zone réservée, une telle démarche paraît
juridiquement risquée.
Elle pourrait apparaître
disproportionnée, dès lors, qu'elle serait destinée à mettre en échec un projet
de construction réglementaire sans raison suffisante.
En conclusion, le risque juridique
que le classement de la parcelle concernée en zone réservée, pour autant qu'il
soit approuvé par le Canton, soit attaqué avec succès devant les autorités
judiciaires est important.
c) Refus du permis de
construire par la Municipalité sur la base des articles 47 et 49 LATC
[…]
d) Conséquences financières
[…]
e) Conclusions
Tenant compte de ce qui précède, à
savoir que:
1.   le plan partiel d'affectation «Au Château Falllot» a été mis en
vigueur le 21 juin 2011;
2.   le classement en zone réservée de la parcelle en cause doit
pouvoir se fonder sur la poursuite de buts intrinsèquement liés au droit de
l'aménagement du territoire, soit en particulier la nécessité de redimensionner
les zones à bâtir, ce qui n'est pas le cas du secteur à l'étude. Dès lors,
l'affectation de la parcelle en cause en zone réservée au sens de l'article 27
LAT ne se justifie pas juridiquement;
3.   un refus du permis de construire sur la base de l'article 47
LATC doit être motivé par une volonté établie et conforme au droit de
l'autorité communale de modifier concrètement et à relativement brefs délais la
réglementation du plan partiel d'affectation en vigueur, ce qui n'a pas été
entrepris jusqu'à maintenant;
4.   un refus de permis fondé sur l'article 47 LATC ouvre la voie à
une indemnisation des frais engagé pour le projet en cause. La simple
collocation en zone réservée ne donne en général pas lieu au versement d'une
indemnité pour expropriation matérielle — qui pourrait en revanche être admise
en cas d'attribution définitive de la parcelle en zone non constructible
.
L
a Municipalité considère que sa
marge de manœuvre est limitée et qu'en cas de refus du permis de construire
demandé les risques de devoir verser une indemnité sont importants.
"
G.
Le projet de A.________ de construction de trois immeubles dans la zone
B du PPA (cf. let. E supra) a été mis à l'enquête publique (CAMAC 169999) du 18
octobre au 18 novembre 2019. Il a suscité une douzaine d'oppositions.
A l'issue de l'enquête publique, le 26 novembre 2019, une pétition de D.________
et consorts a été déposée auprès du Conseil communal. Totalisant 5579
signatures, elle demandait d'assurer la sauvegarde intégrale de la campagne de
Rovéréaz.
La synthèse CAMAC a été établie le 5 mai 2020, délivrant
les autorisations et préavis favorables nécessaires.
H.
Le 2 avril 2020, soit moins d'un an et demi après la réponse négative apportée
le 13 septembre 2018 au Conseil communal, la municipalité a initié la mise en
place d'une zone réservée communale sur l'ensemble des zones constructibles (A
et B) du PPA "Au Château Fallot", à savoir sur l'entier de la
parcelle 19459 (6'184 m
2
) ainsi que sur une partie de la parcelle
3779 (6'432 m
2
) "
afin
de maintenir les atouts d’un espace vert unique à Lausanne, au bénéfice d’un
large bassin de population
.
"
Selon l'art. 1 du projet de règlement, la
zone réservée "
est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes
régissant l'aménagement du territoire. Elle vise à assurer une utilisation
rationnelle et cohérente du sol, en préservant de l'urbanisation un secteur
libre de construction, présentant un intérêt majeur pour le paysage et le
ressourcement de la population (parc d'agglomération de Rovéréaz)
."
Son art. 3 précise: "
Le périmètre de la zone réservée est strictement
inconstructible
(al. 1)
; aucun permis de construire ne peut être délivré
dans ce périmètre, même si l'enquête publique de la demande de permis a eu lieu
avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée
" (al. 2) (voir
aussi le rapport de conformité, du 12 juin 2020, au sens de l'art. 47 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).
Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête
publique du 26 juin au
27 juillet 2020.
I.
Par décision du 10 juillet 2020, rendue pendant l'enquête publique de la
zone réservée, la municipalité a refusé la demande de permis de construire de A.________
en application de l'art. 49 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont l'al.
1 dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à
l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan
d'affectation. Elle a fait valoir le projet de zone réservée.
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
J.
Les 16 et 20 juillet 2020, B.________ et A.________ ont formé opposition
au projet de zone réservée. Des séances de conciliation sont intervenues les 14
et 24 septembre 2020, dont les contenus ont fait l'objet de procès-verbaux.
Le 17 mars 2021, la municipalité a adopté le préavis
2021/17 relatif au "Plan directeur communal - Lausanne 2030" (PDCom
2030).
Le 25 mai 2021, le Conseil communal a adopté le
rapport-préavis 2020/54 du 7 janvier 2021 de la municipalité, intitulé
"Plan climat: base de la politique climatique de la Ville de
Lausanne" (voir aussi le rapport-préavis 2019/30 du 15 août 2019, intitulé
"Stratégie municipale en matière de réduction des émissions de gaz à effet
de serre et d'adaptation aux changements climatiques").
Par préavis 2021/37 du 1
er
juillet 2021,
la municipalité a requis du Conseil communal qu'il adopte le projet de zone
réservée dans le secteur "Au Château Fallot", qu'il admette les
propositions de réponses aux oppositions et qu'il lui donne les pouvoirs
nécessaires pour gérer la suite de la procédure. Ce préavis confirmait qu'il s'agissait
de rendre temporairement inconstructibles les parcelles concernées, le temps
d'élaborer une nouvelle planification (révision du PPA ou nouveau plan
d'affectation communal) qui les colloquerait en zone agricole. Plus précisément,
le préavis indiquait:
"5.4.1
Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigent:
La préservation d’un espace non
bâti est conforme aux principes de la LAT révisée, entrée en vigueur en 2014,
notamment par la recherche de la densification à l’intérieur du milieu bâti et
de la préservation du paysage.
Le secteur à préserver de
l’urbanisation s’inscrit dans le parc d’agglomération de Rovéréaz défini par le
Projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM). Les parcs d’agglomération ont
été recensés dans le PALM de 1
ère
génération déjà (2007); le concept
de parc d’agglomération a ensuite été développé et précisé dans le PALM de 2e
génération (PALM 2012, juin 2012).
Ce n’est toutefois
que dans le PALM de 3e génération (PALM 2016, décembre 2016) que les parcs
d’agglomération ont été transcrits sous forme de mesures paysagères à mettre en
œuvre. A ce titre, les parcs d’agglomération du PALM sont inscrits et confirmés
dans le Plan directeur cantonal (PDCn, mesure R11).
Le PALM fait l’objet d’un
engagement entre Autorités et partenaires à mettre en œuvre les principes et
mesures arrêtées; c’est pourquoi, la préservation du secteur de Château Fallot,
qui participe au parc de Rovéréaz, est conforme aux planifications supérieures.
Le site concerné est également
inscrit à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à
protéger en Suisse (ISOS) comme " périmètre environnant de sauvegarde
a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace
agricole ou libre. Il borde un domaine de grande valeur patrimoniale (domaine
du Château Fallot, dont le bâtiment principal est inscrit avec une note *2* au
recensement architectural).
5.4.2
La préservation du site «Au Château Fallot» répond à un intérêt public
prépondérant:
Vue sa surface, sa localisation
proche d’un secteur densément bâti et le grand cordon vert dans lequel le site
«Au Château Fallot» s’insère, la préservation de l’aspect agricole du site
constitue un enjeu d’intérêt public dépassant les seuls intérêts des citoyens
lausannois. En effet, jouxtant le territoire de Pully et Belmont-sur-Lausanne,
il offre à la population de plusieurs communes un espace de respiration non
bâti et de nature. Le site constitue une partie de l’un des plus grands espaces
verts d’un seul tenant, qui assure la continuité de la campagne du nord-est de
Lausanne, vers le centre de l’agglomération (pénétrante verte entourant les
cours d’eau de Flon Morand, de La Chandelar et de La Paudèze).
Par ailleurs, cet espace vert,
végétalisé et perméable, contribue à réduire les effets du dérèglement
climatique, devenue une priorité pour la Municipalité.
La préservation du site est ainsi
cohérente avec les intentions de la Municipalité exprimées en 2019 dans son
«Plan climat» (rapport-préavis No 2019/30, du 15 août 2019). Celui-ci prévoit
en effet la nécessité, par les outils d’aménagement du territoire, de «préserver
et développer la nature en ville, le patrimoine arboré et l’agriculture
urbaine».
Les intentions de la Municipalité
ont été précisées en 2021 dans son rapport-préavis «Plan climat: base de la
politique climatique de la Ville de Lausanne» (rapport-préavis Nº 2020/54 du 7
janvier 2021). Celui-ci précise notamment que «afin de faire face au
réchauffement climatique observé et à
venir
et en complément des mesures d’atténuation (traitement des causes), des mesures
d’adaptation (traitement des symptômes) sont incontournables afin de préserver
la qualité de vie en ville. (…) La Ville a déjà pris de nombreuses mesures en
la matière, notamment par sa politique d’arborisation, de soutien à la nature
en ville ou encore de taxation des surfaces étanches. La Municipalité
renforcera et accélérera ces mesures. Elle entend notamment doubler l’indice de
canopée (surface foliaire) sur le domaine public et l’augmenter de 50% sur
l’ensemble du territoire urbain lausannois d’ici à 2040, ce qui permettra de
réduire les îlots de chaleur, de mieux retenir une partie des précipitations et
de contribuer au bien-être de la population. (…) La présence d’espaces verts
arborisés ainsi que d’arbres plus isolés est donc cruciale en ville afin de
réduire les pics de chaleur. Associée à la présence de surfaces perméables,
elle permet en outre de réguler la quantité d’eau de ruissellement lors d’événements
de précipitations intenses et réduit ainsi le risque d’inondations. (…) Sur les
parcelles privées, l’objectif est de viser un indice de canopée de 18% d’ici
2040 aujourd’hui à 13%). Si la Ville n’a pas de mainmise directe sur ces
territoires, elle peut agir par voie réglementaire dans le cadre du plan
d’affectation communal (PACom), des plans d’affectation (PA), par des
conditions d’octroi des droits distincts et permanents de superficie (DDP), par
des conventions et par la sensibilisation».
5.4.3
Le projet de zone réservée communale respecte le principe de la proportionnalité:
Afin de
maintenir le caractère du site, seule une mesure excluant toute possibilité de
bâtir est envisageable; les dispositions prévues par le règlement de la zone
réservée communale sont donc proportionnelles aux enjeux de préservation. La
zone réservée est une mesure conservatoire exceptionnelle, adaptée à un site
particulier, dont la préservation importe à l’échelle régionale.
"
K.
Le 15 juillet 2021, A.________ et consorts ont requis formellement la
délivrance du permis de construire, en relevant que le délai de douze mois de l'art.
49 LATC était échu.
Par décision du 17 août 2021, la municipalité a
refusé derechef la délivrance du permis de construire.
Par arrêt du 15 mars 2022 (AC.2021.0289), la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours formé
contre cette décision par A.________ et consorts et a renvoyé la cause à la municipalité
pour qu'elle délivre sans délai le permis de construire.
Statuant le 7 septembre 2023, le Tribunal fédéral (1C_230/2022)
a admis le recours formé contre l'arrêt du 15 mars 2022 par les opposants au
permis de construire. Par arrêt du 28 décembre 2023, la CDAP a renvoyé la cause
à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L.
a) Dans l'intervalle, soit par décision du 14 décembre 2021, le Conseil
communal de Lausanne a adopté le plan de zone réservée. Par décision du 15 mars
2022, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS, à cette
époque le Département des institutions et du territoire) l'a approuvé. Au terme
de son prononcé, le DITS a souligné que la zone réservée avait pour but la mise
en place d'une mesure de protection, à savoir:
"
- préservation d'un
espace non bâti et du paysage qui s'inscrit dans le parc d'agglomération de
Rovéréaz défini par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM);
- préservation de l'aspect
agricole du site, lequel constitue un enjeu d'intérêt public car il est inscrit
à
[l'ISOS]
comme «périmètre environnant
de sauvegarde a».
"
b) Agissant le 8 avril 2022 sous la plume de son
conseil, la société A.________ a formé recours
devant
la CDAP contre ces décisions, en
concluant à leur annulation. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2022.0114.
Agissant le 19 avril 2022 par l'intermédiaire de son
propre avocat, B.________ a également saisi la CDAP d'un recours déposé contre
les deux décisions précitées. Elle conclut à la réforme de ces prononcés en ce
sens que la zone réservée est refusée sur la parcelle 19459, son opposition
étant admise. Subsidiairement, elle conclut leur annulation. La cause a été
enregistrée sous la référence AC.2022.0119.
Les causes ont été jointes le 2 mai 2022, sous la
première référence.
c) Le DITS, par la Direction générale du territoire
et du logement (DGTL), a communiqué sa réponse le 23 juin 2022, concluant au
rejet des recours. Le Conseil communal a déposé sa réponse le 14 juillet 2022,
concluant au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées.
La procédure a ensuite été suspendue jusqu'à droit
connu sur la procédure de permis de construire, alors pendante devant le
Tribunal fédéral (cf. let. K supra).
d) Le 22 novembre 2022, le Conseil communal a adopté
la révision de son Plan directeur communal.
Le 26 octobre 2023, soit après l'arrêt précité rendu
par le Tribunal fédéral le
7 septembre 2023, la municipalité a répondu à la pétition déposée quatre ans
auparavant, en relevant avoir fait sien
l'objectif de préservation de la campagne de Rovéréaz demandé par les
pétitionnaires, de sorte que la pétition apparaissait désormais sans objet.
e) A la suite d'échanges de courriers avec les
parties, la présente cause AC.2022.0114 a été reprise, le 28 décembre 2023.
La recourante A.________ a déposé un mémoire
complémentaire le
29 janvier 2024. La recourante B.________ a fait de même le 9 avril 2024.
f) La commune de Lausanne a mis à l'enquête publique,
du 17 avril au 16 mai 2024, son nouveau Plan d'affectation communal des
territoires forains (hors zones urbaines) ainsi que la révision du règlement de
son Plan général d'affectation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre un plan de zone réservée, adopté par le Conseil
communal et approuvé par le département cantonal compétent. Ces décisions
peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC et aux art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recours
ont été déposés en temps utile et selon les formes requises. Enfin, les
recourantes ont la qualité pour recourir, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
La recourante B.________ requiert la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a
la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son
opinion (ATF 140 I 285 consid.
6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1).
b) En l'espèce, la Cour s'estime suffisamment
renseignée par le dossier, les plans et les écritures pour statuer en toute
connaissance de cause sur les griefs soulevés. Il n'y a donc pas lieu de
procéder à une inspection locale, sans qu'il n'en résulte de violation du droit
d'être entendu de la recourante.
3.
Il convient en liminaire d'exposer les normes et la jurisprudence
relatives aux zones réservées.
a) Aux termes de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation font
l'objet des adaptations nécessaires. Sur le plan cantonal, l'art. 27 LATC
dispose que les plans sont réexaminés au moins tous les quinze ans (1
ère
phrase). Ils sont révisés lorsque les circonstances ont sensiblement changé
(2
e
phrase).
L'
art. 27 LAT
prévoit que
s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC
dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées
selon l'
art. 27 LAT
. Ces zones interdisent ou
limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq
ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
b) Selon la jurisprudence, par l'adoption d'une zone
réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un
effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 136 I 142
consid. 3.2). Une zone réservée est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver
cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les
références). En d'autres termes, la création d'une zone réservée se justifie
pour ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassement
ou réaffectation et le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la
révision du plan général d'affectation (CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3b; AC.2020.0337 du 30 juin 2021 consid. 3a/bb).
L'instauration d'une zone réservée
suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de
modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et
le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF
1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2023.0055 du 15 septembre 2023
consid. 3a; AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a; AC.2021.0077 du 31
mars 2022 consid. 3a).
c) L'intention de modifier le plan
d'affectation doit être relativement concrète pour justifier la délimitation
d'une zone réservée. Le degré de concrétisation ne doit toutefois pas être jugé
avec trop de sévérité (Alexander Ruch,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen
[éd.],
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n. 33 ad art. 27 LAT; ATF 113 Ia 362; TF 1C_141/2014 du 4 août 2014 consid.
5.2). L
'intention est suffisamment concrète si le propriétaire est à
même de concevoir "
la raison essentielle pour la planification prévue
",
lorsqu'il est par exemple reconnu que les possibilités d'utilisation actuelles
doivent être réduites (Ruch, op. cit., n. 35 ad art. 27 LAT, arrêt TF du 3
novembre 1982 in ZBl 1983 545). Il n'est ainsi pas nécessaire que l'autorité ait
déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir,
en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part
mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur
cantonal (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.1; 1C_623/2021 du 24
novembre 2022 consid. 4.1; 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.1;
1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; Ruch, op. cit., n. 35 ad art. 27
LAT).
d) Dans la pratique, l'établissement
d'une zone réservée doit répondre à un double intérêt public. Premièrement, il
doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d'affectation en
vigueur qui prévale (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981, n. 16
ad art. 36) sur l'intérêt privé à son maintien; la nécessité de l'adaptation du
plan d'affectation est impérative (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc). Celle-ci peut
être admise si la réglementation existante en matière d'aménagement contredit
le mandat d'aménagement. La nécessité d'aménager peut porter sur un
redimensionnement de la zone à bâtir, sur la modification de l'affectation et
du degré d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, sur l'adoption de
mesures de protection etc. L'autorité doit pouvoir suffisamment démontrer que
la planification en vigueur ne correspond pas (plus) au droit supérieur et que
les zones réservées concernent des territoires qui entrent en considération
pour la modification de la planification en vigueur. Si l'on n'est pas en
présence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2
LAT, ou que les intérêts de la sécurité du droit et de la confiance dans la
stabilité des plans parlent d'emblée contre une modification de la
planification, une zone réservée se heurte à l'exigence de la stabilité des
plans selon l'art. 21 al. 2 LAT (TF 1C_842/2013 du 25 août 2014 consid. 2.4.3).
Il n'est pas nécessaire d'apporter, au stade déjà de l'adoption d'une zone
réservée, une réponse à la question de savoir
si
une modification du
plan d'affectation doit être entreprise (TF 1P.304/1994 du 2 février 1995 in
ZBl 1996 232). Deuxièmement, il doit y avoir un intérêt public à recourir à
l'instrument de la zone réservée qui n'a qu'un effet provisoire. Dès lors que
les conditions pour une modification des plans d'affectation ne doivent être
remplies que lors de l'adoption du plan d'affectation, la sécurité du droit
revêt une moindre importance lors de la délimitation d'une zone réservée (Nicolas
Michel, Droit public de la construction: aménagement du territoire, protection
de l’environnement, police des constructions, expropriation, marchés publics:
cadre législatif et jurisprudence, Fribourg 1996, n. 141).
L'établissement d'une
zone
réservée
répond ainsi à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier
un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (
TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.1; 1C_9/2023 du 1
er
décembre 2023 consid. 3.2; 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.1; 1C_623/2021
précité consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 4.1;
1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; Ruch, op. cit., n. 31 ad art. 27 LAT).
Il suffit que l'autorité puisse prouver l'insuffisance du
système actuel et, par-là, la nécessité d'une modification des plans (TF
1C_230/2022 précité consid. 4.1.2 et les références).
L'application à une parcelle du régime
de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire
comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au
regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les
exigences de l'art. 27 LAT incluant, comme cela vient d'être exposé, le
principe de la proportionnalité. Il n'incombe donc pas à l'autorité de
planification de mettre en œuvre, dans ce cadre, les principes d'aménagement du
plan directeur cantonal, ni d'effectuer une pesée générale des intérêts
destinée à déterminer quelle serait, en définitive, la mesure d'aménagement
adéquate pour le terrain concerné.
En général, une
zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité
compétente (TF 1C_114/2023 précité consid. 3.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2; 1C_129/2022
précité consid. 4.1.1; 1C_623/2021 précité consid. 4.1; 1C_57/2020 du 3 février
2021 consid. 3.2).
En principe, la jurisprudence considère
que ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur
les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à
la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme
illicite (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.2; 1C_218/2020
du 23 juillet
2021
consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021
consid. 4.4.3).
e) L'égalité de traitement
n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du
18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut
a fortiori
pour
une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée.
4.
En l'occurrence, la recourante A.________, propriétaire de la zone B
constructible sise au nord-est du périmètre du PPA, ainsi que la recourante B.________,
propriétaire de la zone A constructible au sud-ouest de ce périmètre, dénoncent
des violations des principes de la proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3
Cst.), de protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) et de l'égalité
de traitement (art. 8 Cst.).
a) Les recourantes soulignent que le PPA a été
révisé en 2011, soit moins de dix ans avant la zone réservée mise à l'enquête
publique en 2020. Le PPA serait ainsi relativement récent; il n'aurait pas même
atteint la durée de quinze ans pour laquelle les zones à bâtir sont prévues au
sens de l'art. 15 LAT. De surcroît, le PPA de 2011 aurait déjà délimité
strictement les aires constructibles pour tenir compte des impératifs de
protection du Château Fallot. Ainsi, en zone B, la parcelle 3779 aurait été déclassée
largement en aire de verdure et son aire constructible subsistante aurait été
soumise à de strictes restrictions en matière de volumes et de gabarits des
constructions. La planification actuelle suffirait dès lors à préserver
l'essentiel de la propriété et de l'identité paysagère du site.
Par ailleurs, les recourantes relèvent que les 17
août 2017 et 13 septembre 2018, la municipalité avait répété au Conseil
communal qu'elle n'entendait pas modifier l'affectation des aires
constructibles du PPA, en particulier en adoptant une zone réservée. Elle avait
ainsi confirmé à plusieurs reprises le bien-fondé du PPA et des secteurs à
bâtir prévus dans son périmètre, alors qu'elle avait déjà connaissance des
éléments censés attester de changements de circonstances pour justifier une
nouvelle planification au sens de l'art. 21 LAT, à savoir la LAT révisée de
2014, l'ISOS entré en vigueur en 2015 et l'inscription du parc d'agglomération
de Rovéréaz comme mesure paysagère dans le PALM en 2016.
Toujours selon les recourantes, quant aux intérêts
publics que la commune entendrait prioriser, à savoir la lutte contre le
dérèglement climatique, la préservation de la biodiversité et l'apaisement de
l'espace public urbain (cf. réponse de la municipalité du 14 juillet 2022, p.
7), ils ne sauraient faire obstacle à d'autres intérêts publics qu'étaient la
densification des constructions et la recherche de nouveaux logements pour une
population croissante dans les agglomérations. Il en irait d'autant moins que
des mesures en faveur du climat et de la diversité accompagnaient de toute
façon les projets de construction (espaces de pleine terre, perméabilisation du
sol, construction durable, mobilité douce, etc.).
b) Pour sa part,
la recourante A.________ précise que son projet de construction a fait l'objet
de multiples allers et retours et discussions avec la Ville et les services
cantonaux, aux fins de répondre aux exigences et desideratas de celle-là, avant
même sa mise à l'enquête en novembre 2019.
La concertation se serait
ensuite poursuivie à la suite des oppositions, la Ville ayant encore demandé et
obtenu, jusqu'en juin 2020, des ultimes adaptations du projet, relatives au parcage
des vélos et aux arbres. L'ensemble du projet avait finalement été validé sans
réserve, tant dans ses aspects techniques de police des constructions que
s'agissant de la clause d'esthétique et d'intégration, alors même, encore une
fois, que la municipalité n'ignorait pas la portée de la LAT de 2014, de l'ISOS
de 2015 et du PALM de 2016. A ce dernier égard, le service cantonal spécialisé
en matière de protection du patrimoine avait lui-même confirmé que les
nouvelles constructions s'inséraient dans le site sans porter atteinte à la
position dominante du Château Fallot. Les autres services cantonaux de
protection de l'environnement et des forêts avaient pareillement donné leur
aval.
A cela s'ajoute, toujours selon la recourante A.________,
que la commune n'avait pas respecté les contraintes légales de délais liées à
l'adoption d'une zone réservée. En effet, elle avait adopté celle-ci cinq mois
après l'échéance du délai légal de douze mois fixé par l'art. 49 al. 2 LATC. La
violation de cette disposition devrait par conséquent conduire à la délivrance
du permis de construire, faute de quoi l'art. 49 al. 2 LATC serait vidé de
toute portée.
b) Quant à la recourante B.________, elle soutient
que le PDCn4
quater
approuvé le 11 novembre 2022 ne serait pas
décisif, dès lors que sa parcelle 19459, au sud-ouest du PPA, ne ferait pas
partie du périmètre du parc d'agglomération de Rovéréaz, ni d'aucun autre. Le
nouveau PDCom du 22 novembre 2022 n'aurait pas davantage de pertinence, du
moment que la parcelle 19459 ne serait pas visée par les mesures paysagères ou
le développement de l'agriculture "urbaine".
Dans cette ligne, la recourante rappelle que
l'autorité communale avait reconnu dans son préavis du 9 juin 2010 relatif à
l'addenda de 2011 au PPA que la zone constructible A - respectivement sa
parcelle 19459 - pouvait rester inaltérée, vu son appartenance à la zone
traditionnelle de villas déjà bâties sur les parcelles voisines, sans compter
qu'elle se situerait, contrairement à la zone B, en contre-bas du Château
Fallot. Sous l'angle de l'ISOS, la parcelle se trouverait à l'extrémité
nord-ouest du très vaste périmètre LXXI qui viserait essentiellement la campagne
de Rovéréaz. Elle se situerait au surplus à cheval sur les périmètres voisins
85 et LXXII dont la catégorie d'inventaire et l'objectif de sauvegarde seraient
moindres. L'ISOS ne saurait donc empêcher toute construction dans cette partie
bien distincte et marginale du périmètre environnant de Rovéréaz.
Au regard du principe de protection de la bonne foi,
la recourante B.________ relève qu'elle avait acquis le bien-fonds le 4 février
2020 sur la base même du PPA ainsi que des réponses précises de la municipalité
des 17 août 2017 et 13 septembre 2018. Par ailleurs, de son avis, ce ne serait
que pour des raisons politiques et suite à diverses interventions que la
municipalité aurait admis, du bout des lèvres, voire en étant contrainte de le
faire, de soumettre à l'enquête publique la zone réservée litigieuse.
5.
a) Force est de constater que l'intention de planifier est suffisamment
concrète. En effet, à lire le préavis de la municipalité 2021/37 (let. J supra),
celle-ci entend à terme colloquer les parcelles couvertes par la zone réservée
en zone agricole.
b) S'agissant de la proportionnalité, respectivement
de l'intérêt public à la zone réservée, la question est plus délicate.
Le PPA "Au Château Fallot" a
été révisé en dernier lieu en 2011, à savoir il y moins de quinze ans, durée au
terme de laquelle les plans doivent être réexaminés (art. 27 al. 1 LATC, cf.
aussi art. 15 LAT). Il reste toutefois à examiner si les circonstances ont
suffisamment changé au point de justifier l'aménagement d'une zone réservée
(art. 27 al. 2 LATC). Sur ce point, entrent en considération les nouvelles normes
et planifications directrices intervenues depuis 2011 (LAT de 2014, ISOS de
2015, PALM de 2016, PDcn4 et 4
quater
de 2018 et 2022, "Plan
climat" communal de 2019 et 2021, Plan directeur communal de 2022, projet
de modification du règlement du Plan général d'affectation de 2024).
aa) Dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, l
'art. 1
er
al. 2 LAT
prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 al. 2 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il
convient notamment de préserver le paysage. Quant au nouvel art. 15 LAT, il commande
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées. Avec ces modifications, le
législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de
l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la
perte de terres cultivables
(ATF 141 II 393 consid. 2
).
bb)
Le 1
er
octobre 2015 est entré en vigueur le relevé ISOS de Lausanne.
Selon ce
relevé, le site de Rovéréaz, dont la surface du PPA, s'inscrit dans le
périmètre environnant (PE) LXXI. Celui-ci est ainsi décrit: "
Domaine
agricole de la campagne de Rovéréaz, prés et champs recouvrant un plateau
s'inclinant et se creusant au S, espaces ouverts structurés par des haies
fournies et des bosquets, remarquables échappées paysagères, valeur du lieu
renforcée par la proximité immédiate d'un tissu urbain de petit gabarit et par
un important cadre forestier, masquant par ailleurs les développements plus
conséquents au N
." Ce périmètre bénéficie d'une catégorie d'inventaire
*a*, indiquant qu'il s'agit d'une partie indispensable du site construit, libre
de constructions ou dont les constructions participent à l'état d'origine de
l'environnement. Il est en outre soumis à un objectif de sauvegarde *a*,
préconisant la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou
libre, de même que la conservation de la végétation et des constructions
anciennes essentielles pour l'image du site, ainsi que la suppression des
altérations. Un tel objectif implique les suggestions générales de sauvegarde
suivantes: zone non constructible; prescriptions strictes pour les
constructions dont la destination impose l'implantation; prescriptions
particulières pour les transformations de constructions anciennes.
Dans la même ligne, on rappelle que le
site de Rovéréaz
compte plusieurs bâtiments mentionnés à l'ISOS et
inscrits au recensement architectural (cf. let. A supra), à savoir
une ferme en note 3, une maison de maître en note 1, classée monument
historique, ainsi que, dans le PPA, le
"Château Fallot" en
note 2, inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés,
et ses dépendances en note 3.
cc) En 2016 a été établi le Projet
d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) de 3
e
génération, qui désigne
le site de Rovéréaz comme un "parc d'agglomération" faisant l'objet
d'une mesure paysagère (Volume B, Volet opérationnel, p. 113, 214 s., décembre
2016).
dd) Ce parc a été transcrit et
confirmé dans le Plan directeur cantonal (PDCn 4 du 31 janvier 2018 et PDCn4
quater
du 11 novembre 2022), dans sa mesure R11 relative au Projet d'agglomération
Lausanne - Morges. D'après la mesure R11 du PDCn4
quater
, les parcs
d’agglomération constituent des espaces ouverts emblématiques, aux vocations
multiples, dont le rayonnement dépasse leur voisinage immédiat. Leur
préservation et valorisation permettent d’offrir, dans certains cas, des espaces
de loisirs et de détente au cœur de l’agglomération (p. 367). L'intégration des
intérêts de la nature, du paysage, de l'agriculture et de la viticulture doit
entrer dans la pesée des intérêts afin de préserver un environnement naturel
offrant des prestations écologiques et sociales pour l'ensemble de
l'agglomération (p. 361). Un réseau d'espaces verts, naturels et agricoles doit
être aménagé à l'échelle de l'agglomération (p. 362). L'accent est mis sur la
valorisation d'éléments paysagers marquants, ainsi que sur le renforcement de
la qualité biologique (biodiversité et patrimoine naturel) (p. 364).
ee) De même,
la mesure C.3.2 du Plan directeur communal adopté par le Conseil communal le 22
novembre 2022 vise à mettre en œuvre le parc d'agglomération de Rovéréaz. Celui-ci
y est qualifié de campagne urbaine ouverte sur le lac, jouissant d'une position
particulière, à cheval entre espaces urbanisés et le Bois du Jorat. Ce positionnement
et le dégagement qu’il offre sur le lac et les Alpes en font un territoire
d’exception à préserver de l’urbanisation, permettant de renforcer le lien
social avec sa programmation orientée vers l’agriculture urbaine. En substance,
la campagne de Rovéréaz recouvre les enjeux suivants: préservation des
échappées paysagères sur le lac et les Alpes; renforcement des relations avec
les quartiers avoisinants; pérennisation de sa vocation agricole; renforcement
de sa valeur stratégique au sein du réseau écologique, vecteur de
sensibilisation aux questions d’alimentation (p. 128) (voir aussi
le
"Plan climat" adopté par le Conseil communal le 25 mai 2021).
Ces objectifs ont été traduits dans le
projet de modification du RPGA, récemment mis à l'enquête (du 17 avril au 16
mai 2024), constituant l'une des étapes de la démarche générale de révision du
PGA 2006. En particulier, l'art. 1
er
du projet de règlement prévoit
qu'il y a lieu désormais d'
"adapter la ville au
changement climatique (let. e) et de réduire l'impact environnemental de la
ville (let. f) (voir aussi le rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT [ch.
2.2.1 p. 4], selon lequel dite modification a pour but de doter la municipalité
d'un outil réglementaire transitoire, ajusté au contexte actuel d'urgence
climatique, visant en particulier à mieux protéger le patrimoine bâti et
naturel).
c)
Il
découle
de ce qui précède que, depuis 2014 au moins, mais de manière encore accrue ces
dernières années, les différents instruments de planification précités ont marqué
une priorisation croissante de la lutte contre le mitage du territoire et
l'étalement urbain, du maintien des espaces verts, naturels et agricoles, de la
sauvegarde des paysages et de la préservation de la biodiversité. L'accent a
également été mis sur la lutte contre le dérèglement climatique, ainsi que sur
les mesures d'adaptation au réchauffement. Cette évolution s'est traduite
notamment par une volonté marquée de maintenir et de développer les espaces
verts, en particulier arborisés, dans et aux abords des villes, aux fins,
notamment, de fournir à la population des lieux de ressourcement.
Conformément à la jurisprudence précitée (consid.
3d), il n'est pas nécessaire de trancher, à ce stade, la question de savoir si
le PPA "Au Château Fallot" doit effectivement être modifié. Seul
est déterminant le point de savoir si les circonstances justifient de figer
temporairement la situation du secteur afin d'envisager sa révision.
Les deux zones A et B se situent à la frange du
territoire urbain, dans un vaste secteur de verdure (forêts, prairies, surfaces
agricoles) encore peu bâti et de grande qualité paysagère et biologique. Dans
ces circonstances,
il se justifie par conséquent de les
prendre en considération dans une réflexion relative à un éventuel déclassement
destiné à réaliser les buts susmentionnés.
La décision de les soumettre à
une zone réservée en vue de conserver la possibilité de les soustraire à
l'urbanisation (urbanisation exprimée par la construction de villas en zone A,
respectivement de trois immeubles et dix-huit logements en zone B) répond dès
lors à un intérêt public important. Dans ces conditions, peu importe que la
parcelle de la recourante B.________ n'entrerait pas entièrement, comme l'affirme
celle-ci, dans le périmètre du parc d'agglomération de Rovéréaz, ou qu'elle se
situerait en contre-bas du Château, du moment qu'elle est placée, de fait, dans
la continuation ininterrompue du périmètre en cause. Il n'est pas davantage
décisif que le PPA actuel, de même que le projet de construction de la
recourante A.________, puissent respecter déjà les normes communale, cantonale
et fédérale de protection du patrimoine, de l'environnement, de la nature et du
paysage, dès lors que l'enjeu consiste précisément dans une modification de la
planification communale allant au-delà des minimums légaux.
Enfin, au vu de ce qui précède, rien ne permet
d'affirmer que la zone réservée, conçue comme une mesure conservatoire, ne
respecterait pas le principe de la proportionnalité. L'intérêt public à
permettre à la commune de Lausanne de préserver sa liberté de décider du sort
des zones A et B du PPA dans le cadre du futur plan d'affectation communal -
territoire urbain - l'emporte sur l'intérêt privé des recourantes à valoriser
leurs parcelles.
d) Certes, il sied de souligner, à
l'instar des recourantes,
que la municipalité, respectivement la commune
de Lausanne, a fermement et clairement refusé jusqu'en septembre 2018, sans
compter les modifications du projet de construction qui ont été exigées de la
recourante A.________ jusqu'en juin 2020, d'instaurer une zone réservée sur les
surfaces constructibles du PPA.
En particulier, elle a exposé que
le PPA et l'addenda avaient déjà fortement diminué l'emprise au sol des
futures constructions. De plus, les droits à bâtir avaient été pris en
considération dans le bilan des réserves en zone à bâtir; ils répondaient aux
besoins de la commune à l'horizon 2030, à l'intérieur du périmètre compact du
PALM, dans un secteur déjà urbanisé et desservi en transports publics. Les
exigences de la LAT de 2014, de l'ISOS de 2015, du PALM de 2016 et du PDCn4 de
2018 étaient en outre satisfaites. Enfin, elle a fait valoir les risques
financiers, ainsi que les principes fondamentaux de la proportionnalité et de
la stabilité des plans (cf. let. E et F supra).
En ce sens, le revirement d'orientation exprimé par
la mise à l'enquête publique de la zone réservée du 26 juin au 27 juillet 2020
ne peut que laisser perplexe.
Quoi qu'il en soit, d'une part, comme déjà exposé
ci-dessus, l'évolution des visions planificatrices finalement consacrée
par
le "Plan climat" du 25 mai 2021, le PDCn
quater
du 11 novembre 2022, le Plan directeur communal du 22 novembre 2022 et la modification
du RPGA tout récemment mise à l'enquête, justifie l'instauration d'une zone
réservée. D'autre part, les questions relatives à une éventuelle violation du
principe de la bonne foi sortent ici du cadre stricte de la pesée des intérêts
et pourront faire l'objet ultérieurement, selon les circonstances, de
procédures d'indemnisation (sur ce point, cf. par exemple la réponse 5 de la
municipalité du 17 août 2017, let. E supra).
e) De même, la question de la violation de l'art. 49
LATC par la municipalité dans le cadre de la demande de permis de construire
déposée par la recourante A.________, traitée de manière exhaustive par le
Tribunal fédéral dans son arrêt du 7 septembre 2023 (1C_230/2022), sort de
l'objet du litige. Il n'y a dès lors pas lieu d'y revenir.
f) Enfin, on ne discerne pas de violation du
principe de l'égalité dans le traitement identique des zones B et A, étant
rappelé que la zone B fait l'objet d'une procédure de permis de construire en
cours mais constitue un îlot dans la zone non constructible, alors que la zone
A se situe à proximité de zones bâties du RPE mais ne fait pas l'objet d'une
procédure de permis de construire.
6.
Vu ce qui précède, les recours, mal fondés, doivent être rejetés aux
frais des recourantes. Celles-ci supporteront également les dépens dus à la
Commune de Lausanne.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire du 15 mars
2022 ainsi que la décision du Conseil du Conseil communal de Lausanne du 14
décembre 2021 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante A.________.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante B.________.
V.
La recourante A.________ est débitrice d'un montant de 1'000 (mille)
francs en faveur de la Commune de Lausanne à titre d'indemnité de dépens.
VI.
La recourante B.________ est débitrice d'un montant de 1'000 (mille)
francs en faveur de la Commune de Lausanne à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 5 juin 2024
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE/OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.