vd_omni · AC.2014.0022 · 2014-12-16 · fr

Lüthi/Service du développement territorial, Municipalité de Vufflens-la-Ville | Décision du SDT ordonnant la démolition d'une partie d'un bâtiment construit sans autorisation en zone agricole. L'autorité intimée a violé le droit d'être entendu du recourant, en ne l'invitant pas à se déterminer avant d'ordonner la remise en état des lieux. Question d'une éventuelle réparation de cette violation laissée indécise, compte tenu de l'issue du recours (consid. 1). Le recourant est parvenu à démontrer que le bâtiment construit sur sa parcelle avait, au plus tard en 1962 ou en 1963, une surface au sol de 64 m2, et non de 40,7 m2, comme l'a retenu l'autorité intimée. Admission du recours et renvoi du dossier au SDT, pour qu'il examine si la construction était, lors de sa construction, matériellement conforme au droit applicable en vigueur à l'époque.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.2014 AC.2014.0022

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 décembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M. Jean-Marie Marlétaz et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme
Magali Fasel, greffière.
Recourant
Simon Lüthi,
à Yens, représenté par Me Nader GHOSN, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de
Vufflens-la-Ville,
Objet
Remise en état
Recours Simon Lüthi c/ décision du
Service du développement territorial du 19 décembre 2013 (réduction de 64 m2
à 40,69 m2 du bâtiment ECA n° 214 sis sur la parcelle n° 6278 du cadastre de
la Commune de Vufflens-la-Ville)
Vu les faits suivants
A.
Simon Lüthi est propriétaire depuis le 23
décembre 2011 de la parcelle n°627 de la commune de Vufflens-la-Ville, d’une
surface de 6'370 m2, intégralement située dans la zone agricole. Ce bien-fonds
supporte actuellement deux constructions, soit une maisonnette non cadastrée et
un chalet d'une surface au sol de 64 m2. Un couvert, dont la date de
construction n'est pas connue et qui n'est pas cadastré, est attenant à ce
dernier bâtiment (ECA n°214).
B.
Selon un plan d’enquête daté du 31 mai 1961, la maisonnette
(non cadastrée) d’une superficie de 19,16 m2 existait déjà au Sud-Ouest de la
parcelle. Il était prévu de la déplacer légèrement à l’Est. En outre, l’ancien
propriétaire projetait de réaliser, à l’Est de la parcelle n°627, un chalet "week-end",
de forme rectangulaire et d’une superficie de 40,70 m2 (
≈
11,15 m x 3,65 m = 40,69 m2). Le
dossier ne contient pas de trace de l’éventuel permis de construire délivré par
la Municipalité de Vufflens-la-Ville (ci-après : la municipalité) à l’issue
de l’enquête publique qui a eu lieu du 7 au 18 juin 1961. Au cadastre de la
commune de Vufflens-la-Ville, ce bâtiment (n°214) est représenté, d’après un
extrait du 16 janvier 1963, en forme de « L » avec une emprise de 64
m2 environ. C’est également cette surface au sol qui figure dans les différents
extraits du registre foncier relatifs à la parcelle n°627 (cf. partie "En
droit", consid. 2b ci-après).
C.
Lorsqu’il a acquis la parcelle n°627, Simon
Lüthi a été rendu attentif, par le notaire ayant instrumenté l’acte de vente,
au fait que les bâtiments sis sur ce bien-fonds n’étaient pas au bénéfice d’une
autorisation formelle de construire, la municipalité n’en ayant trouvé aucune
trace dans ses archives. Le 23 août 2012, la municipalité a rappelé à Simon
Lüthi qu’elle n’était en possession d’aucun permis de construire délivré en
relation avec les bâtiments érigés sur la parcelle n°627 et l’a invité à
transmettre copie d’un éventuel permis de construire en sa possession. Elle lui
a également demandé de régulariser si nécessaire la situation. La municipalité
a rappelé à Simon Lüthi ces exigences les 14 septembre 2012 et 29 octobre 2012,
le priant de prendre contact avec le Service du développement territorial
(ci-après : le SDT). Elle a adressé une copie de son dossier au SDT le 14
septembre 2012.
D.
Par décision du 19 décembre 2013, le SDT a exigé
que le bâtiment ECA n°214 soit ramené à sa surface licite de 40,69 m2,
correspondant à la surface brute de plancher imputable existante au 1
er
juillet 1972, par la démolition de la véranda qui s’y trouve adossée ainsi que
de son couvert, lesquels n'étaient pas au bénéfice d'une autorisation de
construire et ne pouvaient être régularisés a posteriori. Il a en outre ordonné
que le terrain ainsi libéré soit réensemencé. Le SDT a imparti à Simon Lüthi un
délai au 30 avril 2014 pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées.
E.
Simon Lüthi (ci-après : le recourant) a
recouru à l’encontre de la décision du 19 décembre 2013 auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son
annulation et à la reconnaissance de ses droits acquis sur la parcelle n°627.
Il se plaint notamment d’une violation de son droit d’être entendu, le SDT ne
l’ayant pas invité à se déterminer avant de rendre une décision de remise en
état à son encontre.
La municipalité et le SDT ont
conclu au rejet du recours.
Invité à répliquer, le recourant a
maintenu ses conclusions. Il s’est prévalu de son statut d’exploitant agricole.
La municipalité et le SDT se sont
déterminés et ont maintenu leurs conclusions.
Le recourant s’est encore
spontanément déterminé sur le contenu des écritures de la municipalité et du
SDT. Il a produit une attestation de Fred-Ami Rougemont, affirmant, qu’à son
souvenir, le chalet situé sur la parcelle n°627 "n’a pas subi de
modification de taille depuis son arrivée dans la commune", en 1972.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant se plaint en premier lieu d’une
violation de son droit d’être entendu.
a) Le droit d'être entendu, garanti
à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48 s.; 135 I 279
consid. 2.3 p. 282).
En l'occurrence, le recourant a été
informé par la municipalité du fait que les constructions érigées sur la
parcelle, dont il avait récemment acquis la propriété, n'étaient pas au
bénéfice d'un permis de construire formel. Le recourant n'a toutefois pas donné
suite aux requêtes de la municipalité, lui demandant d'entreprendre les
démarches nécessaires auprès du SDT, en vue de régulariser cette situation. La
municipalité a dès lors pris l'initiative de transmettre une copie de son
dossier au SDT, ce dont le recourant a été informé. Dans le cadre de la
procédure qui a eu lieu auprès de l'autorité cantonale, le recourant n'a
toutefois jamais été invité à prendre position sur la légalité des bâtiments
construits sur sa parcelle. Avant de recevoir la décision du 19 décembre 2013,
le recourant ignorait par ailleurs que le SDT envisageait de prononcer à son
encontre un ordre de remise en état et n'a dès lors pas pu se déterminer en toute
connaissance de cause à ce sujet et offrir ses moyens de preuves. L'autorité
intimée a dès lors violé le droit d'être entendu du recourant.
b) La v
iolation
du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit
de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi
contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux
de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid.
2.3.2 p. 197; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390 et les
références citées).
Le recourant a été en mesure de
faire valoir ses arguments dans le cadre de son recours et l'autorité intimée
s'est déterminée sur ses arguments. Il a ensuite pu répliquer et se déterminer
sur la duplique de l'autorité intimée. Le tribunal disposant d'un plein pouvoir
d'examen en fait et en droit, la violation de son droit d'être entendu pourrait
être réparée, à supposer que l'atteinte aux droits procéduraux du recourant
n'apparaisse pas particulièrement grave. Compte tenu de l'issue de la présente
procédure, cette question peut toutefois demeurer indécise.
2.
Le recourant se plaint du fait que l'autorité
intimée ait établi les faits de manière inexacte et incomplète. Il lui reproche
de n'avoir en particulier pas
établi de manière
suffisante la situation des bâtiments qui prévalait à la période déterminante
pour l’application des art. 24c de
la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
et 42
de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
,
qui autorisent la transformation, à certaines conditions, de constructions non
conformes à l’affectation de la zone agricole.
a) Le champ d'application de l'art.
24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La
date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée
en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux
contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). La
garantie de la situation acquise de l'art. 24c LAT profite ainsi aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel
alors en vigueur et elle ne saurait s'appliquer aux constructions et
installations transformées ou érigées illégalement, même si le rétablissement
de l'état conforme au droit n'a pas pu être effectué pour des raisons de
proportionnalité, de prescription ou de péremption (Bernhard Waldmann/Peter
Hänni; Raumplanungsgesetz, 2006, n. 4 ad art. 24c LAT; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 598 p. 280 et les références).
L'autorité cantonale qui examine
a
posteriori
si des travaux de transformation ou de reconstruction déjà
réalisés sans autorisation cantonale, peuvent être régularisés ou si au
contraire un ordre de remise en état ou de démolition doit être prononcé, doit
constater d'office les faits pertinents. Le propriétaire actuel doit collaborer
à l'établissement des faits mais si les travaux de transformation litigieux ont
été accomplis par un précédent propriétaire, il incombe à l'autorité cantonale
de rechercher, auprès de ce propriétaire, de l'autorité communale, de témoins,
etc., tous les renseignements utiles. Il ne saurait exister une présomption de
violation des conditions matérielles de l'art. 24c LAT, lorsque des travaux de
transformation sont exécutés sur la base du seul permis de construire communal,
sans autorisation cantonale; en d'autres termes, la possibilité d'une
régularisation doit être examinée d'office et sans restrictions (arrêt AC.2013.0179
du 17 avril 2014 consid. 2c).
Dans une procédure de
régularisation de travaux effectués sans droit, l'autorisation ne peut être
accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale, cette
question s'examinant en principe selon le droit applicable au moment où les
travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment
où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (ATF
1C_314/2009 du 12 juillet 2010 consid. 4 p. 5; 127 II 209 consid. 2b
p. 211, cas dans lequel le Tribunal fédéral a jugé que les modifications
de la LAT, qui étaient entrées en vigueur entre l'arrêt du Tribunal cantonal et
le sien, devaient trouver application, pour autant qu'elles fussent plus
favorables; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4
p. 69; cf. aussi ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 3).
b) L'autorité intimée a retenu une
surface brute de plancher existante au 1
er
juillet 1972 de 40,69 m2,
correspondant à la valeur figurant en annexe à la demande d'autorisation de
construire datant du 31 mai 1961 et portant sur la construction d'un chalet
"week-end". Le dossier de la municipalité ne contient la trace, ni du
permis délivré à cette occasion, ni d'un éventuel refus ou retrait de la demande
d'autorisation de construire. En dépit des plans d'enquête de 1961, il semble
que la construction qui ait finalement été réalisée avait une surface au sol de
64 m2. Il se pose dès lors la question de savoir si l'augmentation de l'emprise
du bâtiment est issue d'une adjonction ultérieure d'une véranda non autorisée,
comme le soutient le SDT, ou si l'ensemble de la construction a fait à l'époque
l'objet d'un permis de construire.
Le recourant, qui n'est
propriétaire de la construction litigieuse que depuis 2011, de même que
l'autorité intimée et la municipalité n'ont pas été en mesure d'établir si le bâtiment
ECA n°214, dans sa configuration existant avant le 1
er
juillet 1972,
a fait l'objet d'un permis de construire entré en force. Cela s'explique
probablement par le fait qu'à l'époque, le droit de commencer les travaux de
construction était lié, soit à l'octroi du permis, soit à l'expiration d'un
délai de trente jours à compter de la demande de permis ou du profilement. Il y
avait en quelque sorte un permis tacite fondé sur le silence de l'autorité,
sous réserve du cas où une autorité cantonale devait délivrer une autorisation
spéciale (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne
1988, p. 123). L'éventuel octroi d'un permis tacite ne concerne toutefois que
les travaux ayant été mis à l'enquête publique (d'une surface au sol de 40,69
m2). C'est dès lors à juste titre que le SDT a considéré que cette seule
emprise au sol pouvait être considérée comme formellement "licite",
l'extension du bâtiment n'ayant semble-t-il pas fait l'objet d'une demande
formelle d'autorisation de construire. On peut toutefois se demander si, bien
que construit sans qu'une autorisation n'ait été formellement sollicitée, l'extension
du bâtiment ECA n°214 aurait pu être régularisée, selon les règles du droit
matériel applicable au moment de sa construction.
Le recourant est parvenu à
démontrer que le bâtiment ECA n°214 a toujours eu une superficie de 64 m2, qui
comprend le corps principal du bâtiment et la véranda, mais pas le couvert,
comme le relève d'ailleurs le recourant. Cette valeur se déduit en effet d'un
extrait du cadastre du 16 janvier 1963 et d'un extrait du registre foncier de
1962 produits par le recourant (pièce 11b du bordereau du 27 juin 2014). On
peut dès lors supposer, comme le soutient le recourant, que le bâtiment ECA
n°214 a été réalisé d'un seul tenant, au début des années 1960
(vraisemblablement en 1962 ou 1963), et non postérieurement au 1
er
juillet 1972, ainsi que l'a retenu l'autorité intimée. Il n'est en revanche pas
possible de déterminer si un couvert existait déjà en 1972, faute d'indication
à ce sujet dans les pièces du dossier. Il y a dès lors lieu d'examiner si la
véranda respectait les règles matérielles en vigueur au moment de sa construction.
c) Le dossier ne permet pas de
connaître la réglementation cantonale et communale en vigueur au début des
années 1960.
Avant l'entrée en vigueur le 13
mars 1964 d'une modification de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions
et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (aLCAT), imposant une
limitation des zones à bâtir dans les communes ayant un plan d'extension et
restreignant les possibilités de bâtir dans les communes sans plan de zone
(voir Alexandre Bonnard, La loi sur les constructions et l'aménagement du
territoire, in RDAF 1964, p. 157 ss; cf. également arrêts AC.2009.0226 du 17
août 2010; AC.1996.0272 du 2 mars 1998, publié in: RDAF 1999 I p. 120ss;
AC.1993.0249 du 1
er
juillet 1996, publié in: RDAF 1997 I p. 179), l'art.
56bis LCAT renvoyait au règlement d'application du 10 mars 1944 (RLCAT), dont
l'art. 22 constituait pratiquement la seule disposition applicable en matière
de construction dans la grande majorité des communes du canton (BGC, automne
1963, p. 208). Cette dernière disposition permettait la construction en ordre
non contigu de bâtiments de deux étages sur rez-de-chaussée, dont la façade
n'excédait pas 11 m à la corniche, à une distance minimum de 3 m de la limite
(cf. arrêt AC.2010.0137 du 31 juillet 2012, consid. 1b).
d) On ignore en l'occurrence quelle
était l'affectation de la parcelle n°627 à l'époque de la construction du bâtiment
ECA n°214. La construction étant antérieure au 13 mars 1964, on devrait
considérer, sous réserve du contenu du droit communal, qu'elle était
matériellement conforme au droit applicable, car distante de plus de trois
mètres de la parcelle voisine et n'excédant pas une hauteur à la corniche de onze
mètres. Faute toutefois de connaître le droit communal applicable à l'époque,
qui pouvait être plus restrictif que le droit cantonal, il n'est pas possible
de déterminer si le bâtiment ECA n°214 respectait les dispositions matérielles
de l'aménagement du territoire. Dans un courrier adressé le 16 mai 1961 à la
municipalité (pièce n°1 du dossier du SDT), un propriétaire voisin se plaint de
ce que le bâtiment en cours de construction sur la parcelle voisine n'a pas été
mis à l'enquête et de ce que le constructeur "semble faire fi du plan
d'extension prévu par notre commune". Il semble donc qu'un plan d'extension
existait, ou était du moins en projet à l'époque.
Le SDT s'est limité à examiner si
la véranda et le couvert pouvaient être régularisés en vertu des art. 24c LAT
et 42 OAT, sans examiner la légalité de ces constructions sous l'angle du droit
matériel en vigueur au moment de l'édification du bâtiment ECA n°214. Afin de
ne pas priver le recourant d'une instance de recours disposant d'un plein
pouvoir d'examen en fait et en droit, il se justifie de renvoyer le dossier à
l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le
sens des considérants. Il appartiendra en particulier à l'autorité intimée de
déterminer quelle a été l'affectation de la parcelle n°627 depuis 1960 et
d'établir le contenu du droit communal et cantonal applicable au moment de la
construction du chalet, tout en accordant au recourant la faculté d'exercer son
droit d'être entendu. Une fois ces démarches entreprises, l'autorité intimée
devra examiner si le couvert, dont on ignore la date de construction, pourrait
être régularisé en application des art. 24c LAT et 42 OAT, dans l'hypothèse où
il serait postérieur au 1
er
juillet 1972.
3.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être
admis et la décision attaquée, annulée. La cause sera renvoyée à l’autorité de
première instance pour complément d’instruction et nouvelle décision.
Vu le sort du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais. Des
dépens seront alloués au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 19 décembre 2013 est annulée
III.
La cause est renvoyée au Service du
développement territorial pour complément d'instruction et nouvelle décision.
IV.
Il est statué sans frais.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du
Département du territoire et de l'environnement, versera à Simon Lüthi une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 décembre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.