vd_omni · FO.2007.0010 · 2007-12-03 · fr

X.________ c/Département de l'économie, Service de l'agriculture | A la suite de fausses déclarations, le recourant a vu les paiements directs auxquels il avait droit réduits d'un montant de 40'857 fr. (montant défini de manière schématique sur la base d'une directive administrative). L'autorité intimée a réduit la sanction de moitié, mais sans procéder à une appréciation concrète des conséquences financières pour l'exploitation du recourant. La décision attaquée n'est ainsi pas suffisamment motivée. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.12.2007 FO.2007.0010

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
3 décembre 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Antoine Rochat et
Mme Sylvia Uehlinger
, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourant
A.________,
à 1.********
Autorité intimée
Département de l'économie,
Secrétariat général,
Section juridique
Autorité concernée
Service de l'agriculture
Objet
Sanction administrative en matière de paiements directs
Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie
du 1
er
juin 2007 (réduction des paiements directs pour fausse
annonce des données laitières)
Vu les faits suivants
A.
Dans le cadre du recensement des données agricoles et des
demandes de contributions de mai 2006, A.________, exploitant agricole à 1.********,
a retourné au Service de l’agriculture (ci-après: le service) les documents
usuels et a complété le formulaire C (indications générales) en annonçant avoir
commercialisé 116'200 kg de lait durant l’année laitière écoulée.
B.
Le 14 novembre 2006, le service a écrit à A.________ que
la vérification des données laitières annoncées dans le cadre du recensement
agricole de mai 2006 (période du 1
er
mai 2005 au 30 avril 2006)
avait révélé que la quantité de lait déclarée ne représentait en réalité que
53,77% de la quantité de lait livrée (116'200 kg annoncés contre 216'075 kg
livrés, soit une différence de 99'875 kg).
C.
Par décision du 4 décembre 2006, le service a sanctionné A.________
d’un montant équivalent à deux fois la différence entre les paiements directs qui
auraient été octroyés d’après les indications fausses et ceux dus selon les indications
correctes, soit 40'857 fr. 90.
D.
Le 14 décembre 2006, A.________ a déposé un recours contre
cette décision auprès du Département de l’économie (ci-après: le département).
Il démentait toute volonté de tromperie et estimait qu’une retenue de plus de
40'000 fr. sur ses paiements directs constituait une sanction totalement
disproportionnée par rapport à la faute d’écriture commise.
E.
Par décision du 1
er
juin 2007, le département a
partiellement admis le recours, ramenant la sanction à 20'428 fr. 95. Se
référant à l’importance du devoir de collaboration incombant à la personne
requérant des paiements directs, laquelle doit fournir des données exactes, il
a confirmé que la sanction attaquée était justifiée. Relevant toutefois qu'il
n'était pas d'intérêt public de mettre en péril les exploitations agricoles et
considérant que l’intéressé n’avait selon toute vraisemblance fait preuve que
de négligence, le département a renoncé au doublement de la différence entre
les paiements directs qui auraient été octroyés d’après les indications fausses
et ceux dus selon les indications correctes.
F.
Par acte du 22 juin 2007, A.________ (ci-après: le
recourant) a déposé devant le Tribunal administratif un recours contre la
décision précitée. Il conclut à ce que la sanction prononcée à son égard soit
raisonnable et proportionnée à la négligence commise, qu’elle tienne compte du
fait que ses précédentes demandes de paiements directs n’avaient donné lieu à
aucun reproche et, enfin, qu’elle ne mette pas en péril son exploitation et
qu’elle ne dépasse donc pas le montant de 1000 fr.
Le recourant a effectué en temps utile l'avance de
frais requise.
G.
Par réponse du 13 juillet 2007, le département a conclu au
rejet du recours avec suite de frais. Il estime avoir tenu compte du principe
de proportionnalité en réduisant la sanction infligée en première instance. Il
soutient qu'on ne saurait toutefois aller plus loin sans dénuer les sanctions
de toute valeur préventive.
H.
En date du 19 juillet 2007, le juge instructeur a prié le
département de se prononcer sur les points suivants:
"1.
L’art. 170 de la loi fédérale sur l’agriculture (LAgr) prévoit une
sanction pécuniaire sous la forme d’une réduction des contributions versées. En
quoi cette sanction se distingue-t-elle de l’amende disciplinaire prévue à
l’art. 169 let. h LAgr ?
2. La sanction
pécuniaire basée sur l’art. 170 LAgr peut-elle être supérieure au plafond
fixé par l’art. 169 let. h LAgr pour l’amende disciplinaire ?
Dans l’affirmative, en vertu de quels principes ?
3. Alors que l’art. 170 LAgr
prévoit que la réduction des contributions « peut » être ordonnée (Kann-Vorschrift),
l’art. 70 de l’ordonnance sur les paiements directs en fait une sanction
obligatoire. Comment s’explique cette différence ?".
I.
Le département a déposé sa réponse en date du 24 juillet
2007 et s'est déterminé comme suit:
"1. (…)
l'article 169 lettre h LAgr concerne des sanctions administratives qui
pourraient être prises par des organisations laitières privées dans le cadre
d'un régime d'accompagnement transitoire faisant suite à la suppression du
contingentement laitier de droit public.
2. Le département
déduit des explications ci-dessus que les sanctions basées sur l'article 170 LAgr,
qui sont totalement indépendantes de celles basées sur l'article 169 LAgr, ne
sont pas soumises au même plafond.
3. L'article 170 LAgr doit être
compris comme une délégation générale de compétence attribuée au Conseil
fédéral, lequel a la faculté de réduire ou de refuser des contributions. Dans
l'ordonnance sur les paiements directs, le Conseil fédéral a choisi d'user de
cette faculté dans les cas énumérés à l'article 70 OPD. Il ne nous paraît pas y
avoir de contradiction entre ces deux articles".
J.
Interpellé par le juge instructeur sur les mêmes points,
l'Office fédéral de l'agriculture a répondu de manière suivante par courrier du
29 août 2007:
"1. De manière
générale, l'art. 170 de la loi sur l'agriculture (LAgr) s'applique lorsque
la personne directement concernée a droit à des contributions, telles, qu'en
premier lieu, les paiements directs. Ce n'est que dans ce cas que l'on peut
envisager une réduction ou un refus des contributions. Or, ce n'est pas toujours
possible car il arrive quelquefois que le contrevenant qui a enfreint de
manière avérée la législation n'a de toute façon pas droit à des contributions.
Une amende disciplinaire au sens de l'art. 169, let. h, LAgr, appliquée à
titre de mesure administrative, est alors inévitable et suivie d'effets. Il est
en principe possible d'infliger une amende disciplinaire en sus d'un réduction
ou d'un refus de contributions
2. Le montant de la
réduction ou de la suppression de contributions est fixé sur la base de la
directive de réduction des paiements directs. En cas de récidive, il est tout à
fait possible que le montant retenu en vertu de l'art. 170 LAgr soit plus
élevé que celui qui le serait aux termes de l'art. 169, let. h, LAgr, vu
qu'en l'occurrence, les contributions indûment perçues dépassent la limite de
l'amende disciplinaire infligeable.
3. A notre avis, il n'y a pas de
divergence entre l'art. 170 LAgr et l'art. 70 de l'ordonnance sur les
paiements directs (OPD). La loi donne à l'autorité compétente le pouvoir
d'édicter des dispositions d'exécution, conformément à la disposition générale
d'exécution, art. 177, al. 1, LAgr. Le Conseil fédéral a fait usage
de ce droit avec la réglementation de l'art. 70 OPD qui prescrit
formellement dans quels cas le canton doit procéder une réduction ou un refus
de contribution".
K.
Egalement interpellé par le juge instructeur, le
département a expliqué, dans un courrier du 18 septembre 2007, que, s'agissant
de la situation financière du recourant, la décision rendue par le service
faisait état de données financières qui ne laissaient pas apparaître de péril
pour l'exploitation.
L.
Le 29 septembre 2007, le recourant a indiqué qu'à
l'annonce de l'amende il avait puisé dans ses réserves afin d'honorer les
factures de fin d'année. Il a encore répété qu'il considérait la sanction comme
disproportionnée.
M.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
N.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) D'après l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV
173.36), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication
de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et
satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. Au
surplus, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a
manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
b) Selon l’art. 36 LJPA, le recours devant le
Tribunal administratif peut être formé pour violation du droit, y compris
l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lit. a), et pour constatation
inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b). A défaut d’une loi
spéciale le prévoyant, le Tribunal administratif ne peut pas, dans le cas
particulier, revoir l’opportunité de la décision entreprise (lit. c).
2.
a) Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1), la Confédération octroie aux
exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs
généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à
condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (PER). Font
partie des paiements directs généraux les contributions pour la garde d’animaux
consommant des fourrages grossiers, versés afin d’encourager et de maintenir la
compétitivité de la production de lait et de viande à base de fourrages
grossiers, ainsi que l’exploitation de l’ensemble des surfaces agricoles,
notamment sous forme d’herbages (art. 73 LAgr). Selon l’art. 31 de
l’ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs
(OPD; RS 910.13), ces contributions sont réduites en fonction des kilos de lait
commercialisé.
b) Les paiements directs sont octroyés sur demande
écrite (art. 63 OPD). L’exploitant communique à l’autorité compétente les
données nécessaires (art. 64 OPD).
L’art. 169 LAgr prévoit, à titre de mesure
administrative, que la violation de la loi, de ses dispositions d’exécution et
des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives
suivantes: a) l’avertissement; b) le retrait de la reconnaissance, de
l’autorisation ou d’un contingent, notamment; c) la privation de droits; d) l’interdiction
de la vente directe; e) la suspension de la livraison, de la prise en charge ou
de la mise en valeur; f) l’exécution par substitution aux frais du contrevenant
ou de l’organisation responsable; g) le séquestre; et h) l’amende disciplinaire
à concurrence d’un montant équivalant aux recettes tirées des produits
commercialisés illégalement ou aux contributions indûment perçues ou aux bases
de calcul annoncées incorrectement.
En outre, selon l’art. 170 al. 1 LAgr, les
contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi,
ses dispositions d’exécution ou les décisions qui en découlent. Cet article est
concrétisé par l’art. 70 OPD, selon lequel les cantons réduisent ou
refusent les paiements directs notamment lorsque le requérant donne,
intentionnellement ou par négligence, des indications fausses (let. a).
Enfin, sous l'angle des dispositions pénales,
l'art. 173 al. 1 let. d LAgr dispose que, si l'acte n'est pas
punissable plus sévèrement en vertu d'une autre disposition, sera puni des
arrêts ou d'une amende de 40 000 francs au plus celui qui, intentionnellement,
donne des indications fausses ou fallacieuses lors d'une procédure d'octroi de
contributions ou de contingents. Si l'auteur agit par négligence, la peine est
une amende de 10 000 francs au plus (art. 173 al. 2 LAgr).
c) Selon la directive de la Conférence des
directeurs cantonaux de l’agriculture du 27 janvier 2005 concernant la
réduction des paiements directs (ci-après : la Directive), il y a lieu, en cas
de déclarations fausses au sens de l’art. 70 OPD, de prendre les mesures
suivantes:
"a) réduction des paiements
directs en fonction des conditions effectives;
b) en plus, réduction selon la
différence entre les paiements directs octroyés d’après les indications fausses
et ceux qui sont dus selon les indications correctes. Cette différence est
multipliée par les facteurs suivants:
-
0,5 pour une différence allant de 200 à 1000 francs;
-
2,0 pour une différence de 1'000 francs et plus;
-
3,0 en cas de première ou deuxième récidive en l’espace de trois ans,
indépendamment du type d'indication fausse.".
Selon son préambule, cette directive sert à assurer,
dans les cantons, une pratique administrative uniforme, garantissant l’égalité
des droits lors de la réduction des paiements directs conformément à
l’ordonnance sur les paiements directs.
d) Les mesures administratives citées ci-dessus,
auxquelles on ne peut dénier une fonction répressive, ne sont pas sans
présenter quelque analogie avec le droit pénal. L'application du principe de la
proportionnalité (découlant de l’art. 5 al. 2 Cst.) permet de ternir compte de
leur double finalité – administrative et pénale (sur cette question, cf. Pierre
Moor, Droit administratif, vol. II, 2
e
éd., Berne 2002, p. 116 ss).
En effet, comme l'art. 63 CP qui prévoit que – en matière pénale – la
peine est fixée d'après la culpabilité du délinquant, en tenant compte des
mobiles, des antécédents et de la situation personnelle de ce dernier, le
principe de la proportionnalité impose – en matière administrative – une appréciation
différenciée de chaque situation en tenant compte des circonstances concrètes du
cas d'espèce (cf. ATF 120 V 481 consid. 4 p. 488 [exclusion des
prestations d'une assurance-maladie]; cf. aussi ATF du 6 mars 2002, en les
causes 2P.37/2001 et 2A.55/2001, consid. 6.1 à propos d'une amende pénale
en raison d'une soustraction d'impôt; Moor, op. cit., p. 117). Les
critères suivants sont déterminants: la gravité de l'infraction, les conséquences
de la sanction pour l'intéressé, le comportement antérieur de l'intéressé et,
bien sûr, l'intérêt public en cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130
[retrait du droit d'importer]).
Le principe de la proportionnalité implique aussi,
sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on
ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible
est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (arrêt TA GE.2006.0179
du 2 mars 2007 consid.
5; Moor, op. cit., p. 118;
Ulrich Häfelin /Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
e
éd., Zurich 2002, p. 242 s.).
3.
Les données figurant dans les documents établis pour le
versement des paiements directs revêtent une grande importance. Ce n’est que
dans la mesure où les autorités cantonales peuvent s’y fier que la mise en
œuvre de la politique agricole est réalisable. En effet, au vu du nombre
d’exploitants concernés, les autorités sont dans l’impossibilité de vérifier l’ensemble
des déclarations qui leur sont soumises. L’exploitant se doit dès lors de faire
preuve d’un soin particulier lorsqu’il remplit ces documents. Etant donné qu’il
est celui qui connaît le mieux son entreprise et qu’il s’agit d’une procédure
dans laquelle il demande qu’une prestation – portant parfois sur des sommes
considérables – lui soit accordée, il est responsable de fournir des données
exactes. On peut exiger de sa part qu’il vérifie que les données déclarées
correspondent à la situation réelle (cf. JAAC 68.108 consid. 6.2.2 et les
références citées).
4.
a) En l'espèce, à la suite à de fausses déclarations, le
recourant a vu les paiements directs auxquels il avait légalement droit réduits
d'un montant de 40'857 fr. 90 (montant défini de manière schématique sur la
base de la Directive, équivalent à deux fois la différence entre les paiements
directs qui auraient été octroyés d’après les indications fausses et ceux dus selon
les indications correctes). L'autorité intimée a réduit la sanction de moitié,
la ramenant à 20'428 fr. 95.
b) Il faut en premier lieu relever que c'est à juste
titre que l'autorité intimée ne s'est pas considérée comme liée par la Directive.
L'existence d'une directive ne dispense pas l'autorité de procéder à un examen
des circonstances particulières avant de sanctionner l'administré. Le Tribunal
administratif a ainsi déjà eu l'occasion de considérer que des directives,
internes à l'administration fiscale cantonale, fixant le montant des amendes,
tout en constituant une base adéquate qui permettait d'assurer une certaine
égalité de traitement entre les contribuables, ne sauraient avoir force de loi
et que, pour arrêter le montant de l'amende, l'autorité fiscale ne pouvait se
réfugier derrière ce document, en faisant abstraction des circonstances du cas
d'espèce (FI.1993.0075 du 17 juillet 2000 consid. 2c).
En second lieu, le Tribunal administratif relève
que, au vu de l’importance du devoir de collaboration incombant à la personne
requérant des paiements directs, laquelle doit fournir des données exactes, c'est
avec raison que l'autorité intimée a sanctionné le recourant pour ses fausses
déclarations, d'autant plus que celui-ci, en tant préposé agricole, se devait
de faire preuve d'une attention particulière. Vu la gravité de l'erreur, un
simple avertissement n'entrait manifestement pas en ligne de compte.
Il ne fait pas de doute que la sanction doit avoir
un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe
être infligées en cas de fausses déclarations sous peine d'ouvrir la porte aux
abus. Le principe de proportionnalité reste néanmoins applicable. Il faut
éviter en particulier que la réduction des paiements directs ne frappe plus
durement celui qui est économiquement faible que celui qui est économiquement
fort. En l'occurrence, l'autorité intimée a certes procédé à une réduction de
la sanction infligée pour tenir compte, selon ses termes, du principe de la
proportionnalité. Elle semble toutefois avoir procédé à une réduction
schématique, complètement détachée des particularités du cas d'espèce. Le seul
élément propre à ce dernier qui a été retenu par la décision attaquée est celui
de l'absence vraisemblable d'intention dolosive de la part du recourant. Dans ce
contexte, il y a lieu de rappeler que le droit d'être entendu découlant de
l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa
décision de manière suffisante; tel est le cas lorsque l'autorité mentionne, au
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 130 II 530 consid. 4.3
p. 540 [traduit et résumé in RDAF 2005 I 710 ss], 473 consid. 4.1 p. 477 [traduit
et résumé in RDAF 2005 I 557 ss]; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 et les
arrêts cités [traduit et résumé in RDAF 2004 I 573 ss]). Dans le cas
présent, il apparaît que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée, en
particulier sous l'angle économique. L'autorité intimée relève uniquement, de
manière abstraite, qu'il n'est pas de l'intérêt de la communauté de mettre en
péril les exploitations agricoles et qu'il est de notoriété publique que les
paiements directs sont de plus en plus nécessaires pour assurer la viabilité
des exploitations. Indépendamment de ces affirmations, elle ne procède cependant
en aucune manière à une appréciation concrète des conséquences financières de
la sanction pour l'exploitation du recourant. Elle n'indique aucun élément sur
la base duquel la sanction infligée au recourant peut être considérée comme
conforme au principe de proportionnalité. L'autorité intimée a par la suite expliqué
que, s'agissant de la situation financière du recourant, la décision rendue par
le service faisait état de données financières (revenu et fortune déterminants)
qui ne laissaient pas apparaître de péril pour l'exploitation (cf. courrier du
18 septembre 2007). Or, aucune donnée financière ne figure dans la décision du
service. Il en résulte qu'à défaut de se prononcer sur les conséquences
financières de la sanction pour l'exploitation du recourant, la décision
attaquée n'est pas suffisamment motivée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité pour nouvelle
décision. Vu l'issue du pourvoi, les frais de justice sont laissés à la charge
de l’Etat. Il n'est pas alloué de dépens au recourant, qui n'est pas assisté
d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 1
er
juin 2007 par le
Département de l'économie est annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité
pour nouvelle décision.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire, ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 3 décembre 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal
administratif fédéral, case postale, 3000 Berne 14 (art. 166 al. 2 LAgr). Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.