vd_omni · BO.2000.0052 · 2005-05-20 · fr

X/Département des institutions et des relations extérieures | La disposition finale d'un arrêté sur la formation accélérée de théologiens (formule d'exécution et d'entrée en vigueur qu'il est d'usage de faire figurer à la fin de chaque règlement ou arrêté du Conseil d'Etat), désigne certes le département à qui incombe, de manière générale, la mise en œuvre de la réglementation en question, mais ne suffit pas en soi à conférer audit département un pouvoir de décision lui permettant de régler unilatéralement, de manière définitive et exécutoire, tout cas concret d'application. En l'occurrence l'arrêté réserve clairement au Conseil d'Etat la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant, comme de fixer le montant à rembourser dans l'hypothèse où le boursier se trouve, sans faute de sa part, dans l'incapacité d'obtenir la consécration pastorale ou d'exercer le ministère. Il n'y a aucune raison de penser qu'il en va autrement lorsqu'il n'y a pas d'incapacité, mais une renonciation volontaire à l'exercice du ministère.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.05.2005 BO.2000.0052

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 mai 2005
Composition
M. Alain Zumsteg, président.
M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs
recourant
A.________,
à 1********
autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par le Service de justice, de
l'intérieur et des cultes, à Lausanne
autorité concernée
Office cantonal des bourses d'études
et d'apprentissage
, BAP, à Lausanne
Objet
Recours
A.________ contre décision du Chef du
Département des institutions et des relations extérieures du 9 mars 2000
(remboursement
partiel d'une bourse d'études)
Vu les faits suivants
A.
Par arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la
formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à
l'été 1991 (RLV 1985 p. 516), le Conseil d'Etat a institué quinze bourses
destinées à promouvoir la formation de théologiens protestant par la
fréquentation de cours accélérés de trois ans dispensés par la Faculté de
théologie de l'Université de Lausanne. M. A.________ a bénéficié de l'une de
ces bourses, à raison de 4'500 fr. par mois, du 1
er
octobre 1987 au
30 octobre 1990, soit durant trente-sept mois, pour un montant total de 166'500
francs.
B.
M. A.________a reçu la consécration pastorale et exercé
son ministère au sein de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (EERV)
du 1
er
novembre 1990 au 30 juin 1999. A sa demande, il a été
mis au bénéfice d'un congé prolongé de cinq ans, non rétribué, afin de prendre
la direction de B.________, institution d'intérêt public spécialisée dans
l'accueil et le traitement des alcooliques.
C.
Le 5 septembre 1999, l'EERV a informé le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) qu'en application de l'arrêté
du 29 novembre 1985, l'Etat était en droit de demander un remboursement partiel
de la bourse versée à M. A.________, puisque celui-ci avait quitté son
ministère avant une période de dix ans. Par lettre du 1
er
février
2000, le chef du Département des institutions et des relations extérieures a
averti M. A.________qu'il s'apprêtait à lui réclamer la restitution du dixième
de sa bourse, soit 16'650 fr., et lui a donné l'occasion de s'exprimer à ce
sujet. Un échange de courrier s'en est suivi, à l'issue duquel le chef du DIRE
a rendu le 9 mars 2000 une décision formelle exigeant de M. A.________la
somme de 16'650 fr. correspondant au remboursement partiel (un dixième) de sa
bourse.
D.
M. A.________a recouru contre cette décision le 26 mars
2000, concluant à son annulation. En bref, il conteste l'obligation qui lui est
faite de rembourser partiellement sa bourse au motif, notamment, que par sa
fonction de directeur de B.________, il remplit une tâche d'intérêt public qui
constitue un prolongement ou une autre forme de son ministère ecclésial. Le
DIRE s'est déterminé sur le recours le 17 mai 2000, concluant à son rejet.
E.
Les parties ont été informées le 22 mai 2000 que l'échange
d'écritures était clos et que le tribunal statuerait vraisemblablement sans
autre mesure d'instruction ni audience de débat. A la suite d'une erreur, la
cause est ensuite demeurée en suspens, sans qu'aucune des parties ne requière
la notification du jugement.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la
formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à l'été
1991 (ci-après : l'arrêté) est fondé sur l'art. 10 de la loi du 11 septembre
1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), qui permet
au Conseil d'Etat d'instituer par voie d'arrêté des bourses spéciales non soumises
aux dispositions de ladite loi, notamment en vue d'assurer le recrutement de
personnel nécessaire à l'accomplissement des tâches de l'Etat. En l'occurrence,
le montant des bourses, ainsi que les conditions et les modalités de leur
octroi sont exclusivement régies par l'arrêté, dont l'article 3 confère en
particulier au Conseil d'Etat (et non à l'Office des bourses d'études et
d'apprentissage) la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le
montant, sur préavis d'une commission désignée par l'EERV. L'art. 6 de l'arrêté
dispose en outre ce qui suit :
"
Art. 6
.-
Le montant de la bourse doit en principe être remboursé aussitôt après que le
bénéficiaire est en mesure de le faire.
Toutefois, le
remboursement n'est pas demandé aussi longtemps que le bénéficiaire, qui a reçu
la consécration pastorale, exerce le ministère dans l'EERV.
Chaque année de
ministère équivaut au remboursement d'un dixième du montant de la bourse.
Lorsqu'un boursier
ne peut, sans faute de sa part, obtenir la consécration ou exercer le
ministère, le Conseil d'Etat fixe le montant du remboursement, il peut même y
renoncer totalement".
2.
Invité par le juge instructeur à indiquer sur quelle base
il se fondait pour exercer une compétence à première vue réservée au Conseil
d'Etat par les dispositions susmentionnées, le département a répondu que le cas
du recourant ne relevait pas de l'art. 6 al. 4 de l'arrêté, lequel
s'appliquerait "
uniquement lorsque le boursier n'a pas pu obtenir la
consécration ou ne peut exercer le ministère
" et de surcroît, sans
qu'il y ait faute de sa part. Ce serait seulement dans ces hypothèses que le
Conseil d'Etat serait compétent pour fixer le montant du remboursement. Dans
les autres cas, la compétence du département relèverait de l'art. 7 de
l'arrêté, soit de son article final qui est ainsi libellé :
"
Art. 7
.-
Le Département de l'instruction publique et des cultes est chargé de
l'exécution du présent arrêté qui entre immédiatement en vigueur".
Le domaine des cultes ayant passé, à la suite de la
réorganisation de l'administration, dans la compétence du nouveau Département
des institutions et des relations extérieures (v. art. 7 du règlement du 12
novembre 1997 sur les départements de l'administration), ce serait désormais à
ce département que reviendrait la compétence de statuer en application de
l'arrêté, sous réserve des compétences expressément attribuées au Conseil
d'Etat par les art. 3 et 6 al. 4.
3.
On observera tout d'abord que l'arrêté relève au moins
autant du domaine de l'aide aux études et à la formation professionnelle (il
trouve sa base légale dans la LAE) que de celui des affaires ecclésiastiques et
religieuses. Or, l'aide aux études et à la formation professionnelle est,
depuis 1998, du ressort du Département de la formation et de la jeunesse (art.
6 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration). A
supposer donc qu'on puisse déduire de l'article final de l'arrêté la compétence
d'un département pour décider du remboursement de tout ou partie d'une des
bourses spéciales allouées pour la formation accélérée de théologiens, il ne
paraît nullement évident que cette compétence reviendrait au Département des
institutions et des relations extérieures.
4.
Ce point peut toutefois être laissé de côté. En effet,
l'idée que l'article final de l'arrêté conférerait au département compétent un
pouvoir général de décision, hors des cas où l'arrêté désigne expressément le Conseil
d'Etat, ne résiste pas à l'examen. L'art. 7 de l'arrêté n'est rien d'autre que
la formule d'exécution et d'entrée en vigueur qu'il est d'usage de faire
figurer à la fin de chaque règlement ou arrêté du Conseil d'Etat. Elle désigne
certes le département à qui incombe, de manière générale, la mise en œuvre de
la réglementation en question, mais ne suffit pas en soi à conférer audit
département un pouvoir de décision lui permettant de régler unilatéralement, de
manière définitive et exécutoire tout cas concret d'application de cette réglementation.
Ainsi le Tribunal administratif a jugé, par exemple, que l'art. 2 du règlement
du 29 avril 1975 de l'aide sociale lausannoise complémentaire, qui dispose que
l'administration de cette aide est confiée à la Direction de la sécurité
sociale, était libellé de manière trop générale pour habiliter l'administration
à statuer sur l'obligation de rembourser ladite aide, le seul fait que le
règlement prévoie un remboursement à certaines conditions ne signifiant pas
encore que l'administration a le pouvoir de rendre en cas de litige une
décision exécutoire (arrêt PS 1994.0450 du 13 mars 1997).
En l'occurrence, l'arrêté réserve clairement au
Conseil d'Etat la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant,
sur préavis d'une commission désignée par l'EERV (art. 3). Sans doute l'art. 6
al. 4, pris à la lettre, n'envisage-t-il la fixation par le Conseil d'Etat du
montant à rembourser que dans l'hypothèse où le boursier se trouve, sans faute
de sa part, dans l'incapacité d'obtenir la consécration ou d'exercer le
ministère; mais il résulte clairement du reste de l'article que la bourse doit
également être restituée lorsque l'incapacité est fautive ou, comme en
l'espèce, lorsqu'il n'y a pas d'incapacité, mais une renonciation volontaire à
l'exercice du ministère. Il n'y a aucune raison de penser que, dans ces
hypothèses, la compétence de fixer le montant du remboursement n'appartiendrait
pas également au Conseil d'Etat.
Contrairement à ce que soutient le département
intimé, on ne peut pas déduire de la manière dont l'art. 6 al. 4 de l'arrêté
est libellé que le "
législateur
" a voulu limiter
l'intervention du Conseil d'Etat à la seule hypothèse de l'incapacité non
fautive d'exercer le ministère. Il faut plutôt comprendre cette disposition
comme définissant les conditions auxquelles le montant qui devrait normalement
être remboursé en application des trois premiers alinéas de l'article 6, peut
être réduit, voire complètement remis.
Au demeurant s'il fallait considérer, comme le
soutient le département, que l'arrêté ne comporte pas de dispositions
attribuant expressément la compétence de fixer le montant à rembourser lorsque
le boursier a, comme en l'espèce, renoncé volontairement à l'exercice du
ministère pastoral, cette lacune devrait être comblée par analogie avec le cas
de l'incapacité, plutôt qu'en affirmant la compétence d'un département
qu'aucune disposition de l'arrêté ne dote d'un quelconque pouvoir décisionnel,
que ce soit pour l'attribution des bourses ou pour leur restitution.
On notera enfin que, si l'on peut estimer qu'il
aurait été plus opportun de confier à un département le soin de fixer le
montant à rembourser, de manière à permettre un contrôle de cette décision par
le Tribunal administratif, on peut également penser que dans un régime exceptionnel
comme celui institué par l'arrêté, le très large pouvoir d'appréciation laissé
à l'autorité se prête mal à un contrôle juridictionnel et justifiait que le
Conseil d'Etat conservât en son pouvoir les décisions à prendre dans ce domaine
très particulier.
5.
Les règles attributives de compétences sont en principe
impératives. En matière de décision (au sens technique), la répartition des
compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose,
sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y
déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. 3. ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le
même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., No
2545, p. 530). Il s'ensuit que la décision attaquée, rendue par une autorité
incompétente, doit être annulée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 9 mars 2000 astreignant M. A.________au
remboursement d'une somme de 16'650 francs, est annulée.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 20 mai 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.