vd_omni · AF.1988.0006 · 1993-03-03 · fr

Etat de Vaud c/ AR 22 | répartition des frais (accès); parcelle privée de l'Etat desservie par chemin construit par lui = ouvrage annexe de l'autoroute, justifie participation de l'Etat pour l'avantage procuré

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.03.1993 AF.1988.0006

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 3 mars 1993
__________
sur le recours interjeté par l'
Etat de
Vaud
, représenté par la Bureau de construction des autoroutes, Caroline
7 bis, 1014 Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification
du Syndicat d'améliorations foncières AR 22 (Chardonne, Corseaux, Corsier et
Jongny) du 15 mars 1988.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif,
composé de
MM.       Pierre Journot, président
Etienne Fonjallaz, assesseur
Olivier Renaud, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le Syndicat
d'améliorations foncières AR 22 a été créé en 1965. Il a pour but le
remaniement parcellaire en corrélation avec la construction de l'autoroute du
Léman.
Les enquêtes
suivantes ont déjà eu lieu:
-        avril
1965:                                périmètre
-        novembre
1965:                    taxes-types
-        avril
1967:                                estimations
-        avril
1968:                                avant-projet des travaux collectifs
-        février
1971:                            idem
-        décembre
1974:                   estimations et nouvel état, projet d'exécution des
travaux collectifs
-        mars 1984                               mode
de répartition des frais
B.                            Du 2 au 13
novembre 1987, le Syndicat a mis à l'enquête la répartition des frais, le plan
des travaux exécutés ainsi que d'autres objets non litigieux en l'espèce.
Au sujet de
l'avantage constitué par la création des chemins, on lit ceci dans le rapport
de la commission de classification de juillet 1987:
(...)
4.1          Chemins et accessibilité.
Les chemins constituent certainement le
principal avantage apporté aux biens-fonds par les travaux, puisqu'ils permettent
aujourd'hui d'approcher pratiquement chaque parcelle avec un véhicule. Mais cet
avantage doit être nuancé selon que cette approche peut se faire par l'amont ou
(et) par l'aval, selon que l'accessibilité du chemin à la parcelle est bonne ou
médiocre.
C'est ainsi qu'un pointage dans les états
ancien et nouveau a été fait pour chaque parcelle en considérant les cas
suivants :
- 2 chemins contigus.
- 2 chemins, l'un contigu, l'autre non contigu
avec accès à la parcelle par chemin privé, piste ou passage à pied
- 1 seul chemin contigu.
- 1 seul chemin non contigu, l'accès à la
parcelle se faisant par chemin privé, par piste ou rampe ou passage à pied.
- accès direct du chemin à la parcelle.
- accès direct par ouverture dans un mur.
- accès par 1, 2 ou plusieurs rampes.
- accès par escalier.
Un pointage ad hoc a été adopté selon les
différents cas précités, combinés entre eux.
Ce pointage ne prend pas en compte le coût de
construction propre à tel ou tel chemin. Il prend en compte l'économie de frais
d'exploitation qui en résulte pour une parcelle, ainsi que la qualité de la
desserte.
L'existence d'une place de parc privée n'est
pas non plus prise en considération. La Commission a jugé en effet qu'un tel
ouvrage favorise la circulation dans son ensemble et d'autre part que le
propriétaire a sacrifié pour cela des surfaces de vigne et qu'il n'a donc pas à
être pénalisé une nouvelle fois.
Il a été admis que l'avantage résultant d'une
meilleure évacuation des eaux de surface était implicitement sais par le critère
"chemins et accessibilité ". Les chemins remplissent en effet le rôle
de collecteur et font donc partie intégrante du réseau des collecteurs,
lesquels ont d'ailleurs tous été réalisés dans le cadre de la construction des
chemins.
Le changement du tracé de la RC
Vevey-Chardonne a eu pour conséquences que certains tronçons, cantonaux dans
l'AE, sont devenus communaux. La densité du trafic antérieur constituait un
inconvénient dont il a été tenu compte dans le pointage AE. Les inconvénients
résultant du trafic sur les RC existantes ou de la mauvaise qualité de certains
chemins ont été saisis de la même manière.
Le pointage déterminant la participation aux
frais s'établit par comparaison des pointages dans l'ancien état et dans le
nouvel état. Pour ce faire, on établit d'une part :
- dans l'ancien état, le pointage moyen
pondéré de l'ensemble des parcelles d'un propriétaire,
- d'autre part, le pointage de chaque parcelle
NE.
Le pointage déterminant la participation d'un
propriétaire est donné pour chaque parcelle NE en soustrayant du pointage de
cette parcelle le pointage moyen pondéré AE.
L'avantage ainsi saisi consiste dès lors en la
différence entre la desserte générale de la propriété dans l'ancien état et la
desserte de chaque parcelle dans le NE.
Un certain nombre de parcelles ont passé
depuis l'enquête NE de la propriété de l'Etat de Vaud ou du Syndicat à celle de
privés. Dans ces cas-là, c'est le pointage moyen pondéré des propriétés de
l'Etat de Vaud ou du Syndicat au moment de l'enquête NE qui a été pris en
considération. Cette remarque est valable également pour toute parcelle ayant
changé de mains après l'enquête sur le NE.
Notons que dans certains cas et
particulièrement dans le cas de parcelles isolées, bâties ou à bâtir, la
comparaison s'est faite sur les situations ancienne et nouvelle de la parcelle,
indépendamment du reste de la propriété.
Le pointage final peut être négatif lorsque la
situation nouvelle a été jugée plus défavorable que l'ancienne.
(...)
Le Bureau
des autoroutes est intervenu par lettre du 10 novembre 1987 pour contester
notamment la participation mise à sa charge pour les parcelle 419 et 420.
Par décision
du 15 mars 1988, la commission de classification a rejeté la réclamation sur ce
point. Les autres contestations soulevées par le recourant ne sont plus
litigieuses dans la présente procédure.
Par acte du
21 mars 1988, le Bureau des autoroutes a recouru contre cette décision auprès
de la Commission centrale des améliorations foncières.
D.                            Bien qu'ils
soient fort peu documentés par les pièces du dossier, les faits litigieux
résultant de l'instruction sont les suivants:
Avant la
constitution du Syndicat, l'Etat de Vaud était propriétaire de nombreuses
parcelles situées dans le futur périmètre de ce dernier. Ces parcelles étaient
destinées à fournir la compensation de l'emprise de l'autoroute. L'Etat de Vaud
a notamment négocié un échange de parcelles avec le propriétaire Zimmerli, dont
la villa se trouvait sur le futur tracé de l'autoroute. La parcelle que l'Etat
offrait en échange à ce propriétaire étant dépourvue d'accès, un chemin a été
construit pour la desservir. Ce chemin traversait d'autres parcelles également
propriété de l'Etat, à l'emplacement des actuelles parcelles 419 et 420 du
nouvel état, qu'il sépare dans le nouvel état. En transmettant au mandataire du
propriétaire Zimmerli la convention d'échange, le service concerné avait
précisé par lettre du 2 octobre 1967 que la construction du chemin avait été
mise à l'enquête en automne 1965 et que les travaux, comprenant un chemin de
trois mètres de large avec places d'évitement et canalisations d'eau et
d'égout, avaient déjà commencé.
Le service
recourant allègue, sans être contredit sur ce point par l'autorité intimée,
qu'il a payé la construction du chemin et que celui-ci n'a en conséquence rien
coûté au syndicat. Le géomètre du Syndicat a précisé à l'audience, sans être
non plus contredit sur ce point, que la construction du chemin avait été inclue
dans l'étape initiale des travaux entièrement payée par l'Etat et que le chemin
avait été considéré de la même manière que les autres ouvrages annexes de
l'autoroute, inclus dans la part de l'Etat au titre de l'entreprise de grands
travaux. Cette étape dite "étape 0" a été suivie d'une "étape
1" dont les frais étaient partagés entre l'Etat et le syndicat, puis d'une
"étape 2" entièrement à la charge du syndicat.
On relève
encore, en consultant les plans de l'ancien et du nouvel état de l'endroit
litigieux et les feuilles de pointage des quelque 300 parcelles du recourant,
que l'ancien état de l'Etat de Vaud avait une surface  de 368'615 m². Le
pointage moyen du critère "chemins" est de 48 points (17'632'999
points divisés par 368'615 m²) pour cet ancien état.
A
l'emplacement des parcelles litigieuses, les anciennes parcelles avaient été
taxées de la manière suivante:
parcelle            surface              points                 position
du barème de la commission de classification
AE 3508            7607
m²              31                        moyennes des positions 22.18 et 22.15
(un seul chemin avec accès aval par escalier, respectivement rampe, pointage possible
entre 20 et 65)
AE 3511            5953
m²              19                        position 22.18 (un seul chemin avec
accès aval par une rampe, pointage possible entre 10 et 50)
AE 3527            489
m²                25                        position 22.18 (un seul chemin avec
accès aval par une rampe, pointage possible entre 10 et 50)
Tous ces
pointages ont été effectués sur la base d'un plan où le nouveau chemin évoqué
plus haut n'est pas figuré.
Dans le
nouvel état, les parcelles restant au domaine privé de l'Etat ont une surface
de 31'969 m². A l'endroit des parcelles litigieuses, l'une au moins des
parcelles bordières du chemin appartient à un autre propriétaire. Quant au
pointage du nouvel état pour les parcelles litigieuses, il est - de manière
fractionnée pour la parcelle 419 - le suivant:
parcelle            surface              points                 position
du barème de la commission de classification
NE 419              2500
m²              75                        22.11 (un seul chemin contigu avec
accès direct par l'aval (pointage possible de 60 à 75 points)
NE 419              3498
m²              60                        22.11 (idem)
NE 420              5066
m²              100                      20.01 (deux chemins contigus avec
accès direct, pointage possible fixe de 100 points)
Lors de la
liquidation de l'enquête, la commission de classification a accepté de séparer
les parcelles du chapitre du recourant selon que le Bureau des autoroutes ou un
autre service s'en occupe. Le montant mis à charge de ce dernier pour les
avantages conférés par les chemins (essentiellement pour les parcelles 419 et
420) ascende à Fr. 39'900.-.
G.                            La commission
centrale a tenu audience le 12 septembre 1988 en présence des représentants du
syndicat et du recourant.
Saisi du
dossier selon l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif, constatant que les
assesseurs de la Commission centrale qui avaient siégé n'étaient pas parmi ses
assesseurs, a délibéré à nouveau en se fondant sur l'instruction effectuée par
la Commission centrale.
Considère en droit :
________________
1.                             L'art. 44 LAF
a la teneur suivante:
"Les propriétaires participent aux frais,
déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à
leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau
dressé par la commission de classification. La commission de classification
peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux
réalisés sans subventions."
Il n'est pas
contesté que pour les parcelles qu'il détient de la même manière qu'un
propriétaire privé, l'Etat peut être astreint à une participation aux frais
calculée selon l'art. 44 LAF cité ci-dessus. C'est ce que précisait la
jurisprudence de la Commission centrale des améliorations foncières, dont il
n'y a pas lieu de s'écarter sur cette question de principe (prononcé Etat de
Vaud c/ Syndicat AR 26A Villeneuve du 30 janvier 1984, RDAF 1985 p. 166). Il
faut en effet distinguer nettement, en matière de répartition des frais, les
rapports entre l'entreprise de grands travaux et le syndicat, régis par l'art.
96 LAF, des rapports entre les propriétaires et le syndicat, régis par l'art.
44 LAF; l'Etat peut cependant revêtir la qualité de propriétaire privé même
s'il intervient par ailleurs au titre de l'entreprise de grands travaux.
2.                             Le service
recourant fait valoir que le chemin qui dessert ses parcelles 419 et 420 a été
construit à ses frais et qu'une participation ne saurait lui être réclamée. La
commission de classification lui objecte que le chemin a été construit pour
faciliter l'aboutissement de la convention d'échange avec le propriétaire
Zimmerli dans le cadre de la procédure d'expropriation dont l'ancienne parcelle
de ce dernier devait faire l'objet. Elle soutient que la situation des
parcelles de l'Etat ne diffère pas de celle des parcelles voisines acquises par
des particuliers, auxquels une participation est réclamée.
Le Tribunal
administratif constate que la position de la commission de classification est
la seule logique malgré les apparences de bon sens du recours. En effet, dans
le remaniement en corrélation avec de grands travaux au sens des art. 94 ss
LAF, les frais d'étude et d'exécution des ouvrages collectifs sont, selon l'art
96 LAF, répartis entre le syndicat et l'entreprise de grands travaux - l'Etat
en l'occurrence - en tenant compte de l'équipement dont bénéficient
précédemment les terrains en cause. Les coefficients sont publiés, les frais
restant à la charge du syndicat étant répartis conformément à l'art. 44 LAF. Il
est certain que les aménagements provenant des travaux collectifs confèrent des
avantages aux parcelles privées, mais la manière dont ces avantages sont pris
en compte dans la répartition des frais ne diffère pas selon que les
aménagements en cause ont été considérés comme devant être supportés par le
syndicat ou par l'entreprise lors de la fixation des coefficients de
participation. En d'autres termes, il importe peu qu'un avantage provienne d'un
ouvrage lié à l'autoroute ou d'un ouvrage propre au syndicat: dans les deux
cas, c'est le syndicat qui - ayant réglé compte de son côté avec l'entreprise
de grands travaux - perçoit des propriétaires la participation prévue par
l'art. 44 LAF.
En l'espèce,
il n'est pas contesté que le chemin qui dessert les parcelles litigieuses a été
inclus - quand bien même sa mise à l'enquête paraît avoir eu lieu dans les
premiers mois d'existence du syndicat - dans une étape des travaux entièrement
prise en charge par l'Etat, apparemment parce qu'il s'agissait d'une
construction nécessaire non pas pour l'autoroute elle-même, mais pour faciliter
l'acquisition par échange du terrain nécessaire à la construction de celle-ci.
Cela ne signifie pas que l'avantage procuré par ce chemin ne puisse pas être
pris en compte dans la répartition des frais. Il suffit pour s'en convaincre de
constater que rien ne donnait à l'Etat l'assurance de retrouver les parcelles
en cause dans le nouvel état attribué à son domaine privé et que si les
parcelles avaient été attribuées à des tiers, ceux-ci auraient également été
astreints à participer aux frais en fonction de la comparaison entre la
desserte moyenne de leur ancien état et la desserte - meilleure par hypothèse -
de chacune des nouvelles parcelles.
3.                             Il faut
encore rappeler que la répartition des frais doit tenir compte des avantages
apportés par les ouvrages collectifs et non du coût de ces derniers. A cet
égard, le service recourant perd de vue que le calcul des avantages conférés
par les chemins procède d'une comparaison qui s'établit entre la qualité moyenne
de la desserte de l'ancien état et la desserte effective de chaque nouvelle
parcelle. C'est pourquoi les nouvelles parcelles dont l'accessibilité est
meilleure que la moyenne calculée par pointage dans l'ancien état peuvent faire
apparaître un "avantage" même s'il se trouve qu'elles correspondent à
d'anciennes parcelles du même propriétaire.
Si l'on
voulait, comme le recourant le souhaite, tenir compte du fait qu'en somme, le
propriétaire a amélioré lui-même l'accessibilité de ses parcelles, il faudrait
que le pointage effectué pour apprécier la qualité de la desserte de l'ancien
état tienne compte de la présence du chemin construit par le propriétaire.
Toutefois, l'augmentation du pointage qui en aurait résulté pour les anciennes
parcelles concernées n'aurait exercé qu'une influence insignifiante sur le
pointage moyen déterminant pour la répartition des frais. En effet, le pointage
moyen du critère "chemins", de 48 points pour le recourant, a été
déterminé par division du total de 17'632'999 points par 368'615 m²,
représentant la totalité de la propriété originelle de l'Etat. Un accroissement
du total de quelques centaines de points n'aurait pas modifié sensiblement le
quotient obtenu.
Quand bien
même le service recourant n'y fait aucune allusion, on notera qu'on ne
parviendrait à tenir compte de manière déterminante du fait que l'Etat a doté
ses parcelles d'un accès à ses frais qu'en procédant à une comparaison de
l'ancien et du nouvel état après avoir isolé les parcelles litigieuses du reste
de sa propriété. Il est vrai que dans le prononcé du 30 janvier 1984 déjà cité,
la Commission centrale paraît avoir envisagé de ne prendre en compte, pour
déterminer la participation de l'Etat, que les avantages procurés aux seules
parcelles dites "excédentaires", ce qui désigne probablement celles
qui subsistent hors de l'emprise de l'autoroute. On peut s'abstenir de
réexaminer le bien-fondé de cette règle lorsqu'elle s'applique - comme dans le
prononcé précité - à l'avantage du groupement des parcelles. En revanche, force
est d'admettre que pour ce qui concerne les accès, il est impossible de
déterminer par pointage - comme la commission de classification l'a fait en
l'espèce - la qualité moyenne des accès de l'ancien état en ne considérant que
les parcelles qui devraient ¿re considérées comme excédentaires, à l'exclusion
de celles qui seraient absorbées par l'emprise de l'autoroute. En effet, la
localisation des parcelles de l'ancien état- avant remaniement - est
nécessairement sans rapport direct avec le tracé de l'autoroute et l'on ne
saurait donc comment choisir celles des parcelles devant servir de point de
comparaison avec le nouvel état. C'est donc à juste titre que la commission de
classification a procédé à une estimation par pointage de l'accès de l'ensemble
des anciennes parcelles et qu'elle a mis à la charge du service recourant une
participation aux frais calculée par comparaison avec les parcelles attribuées
au domaine privé de l'Etat.
4.                             Le rejet du
recours justifie en principe la fixation d'un émolument. Toutefois, lorsque le
recours est interjeté par un service de l'Etat, la perception de ce dernier
n'entraînerait qu'un jeu d'écriture inutile. Il convient donc d'y renoncer.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est rejeté.
II.                      La décision de la
commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 22
(Chardonne, Corseaux, Corsier et Jongny) du 15 mars 1988 est maintenue.
III.                     Les frais restent à
la charge de l'Etat.
Lausanne, le 3 mars 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié:
- au Service des routes et des autoroutes, avenue de l'Université 3, 1014
Lausanne
- à la commission de classification, par son secrétaire, le géomètre Joseph
FRUND, Case postale, 1800 Vevey
- au comité de direction, par M. Paul-Henri Forestier, 1803 Chardonne
Un copie en est communiquée au Service
des améliorations foncières