vd_omni · AC.2006.0315 · 2008-12-15 · fr

LONAY LÉGUMES SA, BARRAU c/Municipalité de Lonay, TODARO, LEADER SPA Sàrl | Peut bénéficier du principe de l'égalité dans l'illégalité celui qui, dans des constructions propres à l'activité et à l'habitation qui ont été autorisées dans une zone d'activité destinée à l'horticulture, aux installations y relatives et au commerce lié à ces activités, y exerce une activité de préparation de repas chauds alors que l'autorité tolère, outre divers logements sans rapport avec l'horticulture, un garage effectuant des réparations sur divers véhicules, certains agricole, une entreprise paysagiste et un commerçant de produits maraîchers qui ne sont pas cultivés sur place.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.2008 AC.2006.0315

CANTON
DE VAUD
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2008
Composition
M. Pierre
Journot, président; Mme Monique Ruzicka Rossier et M. François Gillard,
assesseurs
.
Recourants
1.
LONAY LÉGUMES SA,
M. Christian WEBER,
à Lonay,
2.
Jacky BARRAU,
à Lonay,
tous deux représentés
par l'avocat Eric BERSIER, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lonay,
représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à
Lausanne,
tiers intéressés
1.
TODARO LOGISTICS,
M. TODARO,
à Lausanne,
2.
LEADER SPA Sàrl, M.
Laurent FRENZEN,
à Morges,
Objet
Décisions de la Municipalité de Lonay des
28 novembre 2006 et 28 février 2007 (obligation de dénoncer des baux
commerciaux pour le 31 décembre 2006 à la rte de Denges 25, à Lonay; fixation
d'un délai de départ à fin mars 2007)
Vu les faits suivants
A.
Le plan général d'affectation de la Commune de
Lonay,
approuvé par le Département des infrastructures le 10 avril 2001,
définit notamment des zones d'activité A et B qui sont délimitées au
sud par l'autoroute Lausanne-Genève et au nord par le coteau qu'occupe une des
zones de villas de la commune. Ces deux zones d'activité A et B sont séparées
par la route de Denges. La zone d'activité A se trouve entre l'autoroute et la
route de Denges et la zone d'activité B entre celle-ci et le pied du coteau.
Le règlement communal (ci-après:
RPGA) contient au sujet de ces zones la disposition suivante:
ZONE D' ACTIVITE A ET B
Art. 65 Destination
La zone A est destinée à l'activité, telle que
l'industrie, l'artisanat, le commerce, etc. L'activité tertiaire peut être
admise uniquement:le long de la Route de Denges.
La zone B est destinée à l'horticulture, aux
installations y relatives et au commerce lié à ces activités.
Pour des bâtiments existants en zone à bâtir,
la Municipalité peut autoriser temporairement pour une durée limitée, une autre
destination que celles prévues pour la zone concernée. Le permis de construire
en fixe la durée maximale.
Dans la partie quadrillée du plan (secteur
St-Jean), l'habitation collective est autorisée. En cas de reconstruction ou de
construction d'un bâtiment, sa destination doit être conforme à la zone.
Des logements de fonction, intégrés ou non aux
bâtiments d'activités, sont autorisés. Ils sont pris en compte dans le
coefficient d'occupation du sol (COS).
Le solde de la réglementation de la
zone d'activité A et B prévoit un coefficient d'occupation du sol de 0,34, une
limitation de la hauteur au faîte ou à la corniche et une distance aux limites.
Les serres ne sont pas comptées dans le coefficient d'occupation du sol de
0,34: elles sont soumises à un coefficient spécial de 0,75 et leur hauteur au
faîte est limitée à 6 m.
B.
La recourante Lonay Légumes SA est une société
anonyme inscrite le 23 mars 2005 au Registre du commerce dont le siège est à
Lonay et qui a pour but le commerce de produits et de biens mobiliers ou
immobiliers, principalement dans le domaine de la culture maraîchère, ainsi que
la transformation et le conditionnement de produits maraîchers.
C.
La zone d'activité B contient les parcelles
suivantes:
La parcelle 1427 de Lonay, de 3'108
m
²
, est situé le long de la
route de Denges. D'après un ancien extrait du Registre foncier (non encore
informatisé) figurant au dossier communal, elle était propriété des deux fils
d'André-Louis Mathey, société simple. Elle comporte un bâtiment industriel de
1'251 m
², construit
en 1991. En
1993, elle a été constituée en copropriété par étages comprenant les lots
suivants:
1428
Quote-part: 600/1000
Droit exclusif:
Sous-sol :  caves et dépôt.
Rez-de-chaussée et étage :  installation frigorifique, dépôts, bureaux,
constituant le lot 1 des plans.
1429
Quote-part: 200/1000
Droit exclusif:
Premier étage :
Appartement et balcon,
constituant le lot n° 2 des plans.
1430
Quote-part: 200/1000
Droit exclusif: Premier étage :
Appartement et balcon,
constituant le lot 3 des plans.
Les lots 1428 et 1430 ont été
propriété depuis 1998 de Mathey Maraîchers & Grand Vergers SA puis, à la
faillite de cette société, acquis lors de la réalisation forcée par la Banque
cantonale vaudoise en date du 28 décembre 2000, puis acheté par la recourante Lonay
Légumes SA le 18 mai 2005. Quant au lot 1429, il était propriété depuis 1993 de
Sonia Gentile(Mathey) et Stanley Mathey, qui l'occupaient, puis il a été acheté
par la recourante Lonay Légumes SA le 24 janvier 2007. Lonay Légumes SA est
ainsi devenue en cours de procédure propriétaire de tous les lots de la
parcelle 1427.
Mathey Maraîchers & Grand
Vergers SA était également propriétaire de la parcelle voisine 325, à l'origine
de 8'069 m
² et comportant divers bâtiments agricoles (notamment
des serres) et un bâtiment d'habitation de 385 m². Elle a été réduite en 2001
(suite au transfert du solde à la parcelle 1426) à 2837 m², surface qui
comprend le bâtiment d'habitation comme seule construction. D'abord acquise par
Eric Matthey et Blaise Jolidon lors de la réalisation forcée, elle est
actuellement propriété d' Eric Matthey seul.
La parcelle 1426, actuellement de
7826 m² et propriété de Blaise Jolidon, est presque entièrement couverte de
serres.
La parcelle 324 propriété de Michel
Kurzen, jouxte la parcelle 1426 située à l'extrémité ouest de la zone. D'une
surface de  27'132 m², elle comporte également des serres exploitées par
PrimSerres SA mais elle comporte aussi plusieurs bâtiments, dont un bâtiment
d'habitation de 118 m², un autre bâtiment, ainsi qu'une habitation avec
affectation mixte de 281 m².
D.
Le 26 octobre 1993, une servitude en faveur de
la Commune de Lonay a été inscrite sur les lots n° 1428 à 1430, qui prévoit
qu'"
aucune autre activité que celle en relation avec l'agriculture ou
les cultures maraîchères ne peut être exercée sur le bien-fonds grevé. Le bien-fonds
grevé ne peut être acquis par une personne dont l'activité principale n'est pas
l'exploitation maraîchère et ne peut être loué à une personne dont l'activité
principale n'est pas en relation étroite avec l'exploitation maraîchère
".
E.
Le 12 janvier 2004, la BCV a requis de la
Municipalité de Lonay une dérogation au règlement du plan général d'affectation
afin d'entreposer provisoirement du matériel non conforme à la servitude
(stands d'exposition). Tout en fixant le rendez-vous sollicité par la BCV, la
municipalité a répondu qu'après étude de la situation et des éventuelles
conséquences d'une autorisation temporaire, elle refusait.
Aux mois d'octobre et novembre
2004, la BCV s'est enquise auprès de la municipalité de la portée tant en droit
privé qu'en droit public des restrictions concernant l'affectation des lieux. A
cette occasion, la municipalité a transmis à la BCV une copie de la servitude, en
lui précisant le 11 novembre 2004 que celle-ci n'avait pas fait l'objet d'une
convention sous seing privé, ayant été établie "uniquement pour
sauvegarder les droits du plan général d'affectation". En réalité, il
existe bien un acte constitutif de servitude notarié Emery du 25 octobre 1993
mais celui-ci ne renseigne pas sur les motifs de la constitution de la
servitude, concédée sans contreprestation par René et Francis Mathey.
Lors de la vente des lots n° 1428
et 1430 en 2005 à la recourante Lonay Légumes, la municipalité a attiré
l'attention du notaire chargé de l'instrumentation des actes sur l'existence de
la servitude au bénéfice de la Commune de Lonay. Christian Weber a exposé qu'il
se portait "acquéreur pour la société susmentionnée Lonay Légumes SA"
qui acquérait ces locaux dans le but d'y installer un commerce de
conditionnement et de vente de légume de 4
ème
gamme. Cette activité
a été admise dans ces termes par la municipalité par lettre du  23 mars 2005.
F.
Une fois les lots acquis, la recourante Lonay
Légumes a effectué des travaux et transformations dans l'immeuble qu'elle a
ensuite loué avec ses installations à sa société fille, Racines & Co SA,
dont le but social est le commerce de produits maraîchers.
Le 1
er
juillet 2005, la
municipalité a rappelé à la recourante Lonay Légumes et à Racines & Co SA
l'art. 65 RPGA selon lequel les locaux et appartements situés en zone
d'activités B étaient destinés à l'horticulture et les a invitées à être
attentives à toute location à des tiers, afin de garantir le respect de cette
exigence réglementaire.
Racines & Co SA a utilisé une
partie des locaux pour sa production et sous-loué les parties qu'elle
n'utilisait pas directement. Pour l'exercice 2005, Racines & Co SA a subi
une perte nette de 266'265 francs. Ses actionnaires ont décidé de ne pas
poursuivre le développement de sa production. La société a réduit son activité
et licencié du personnel; elle a décidé de sous-louer ses locaux jusqu'à ce que
son déficit soit comblé.
G.
Jacky Barrau, également recourant, exerce en
raison individuelle, sous la raison de commerce "Jacky Show, Barrau",
une activité de préparation de repas pour les cantines scolaires.
Par contrat du 28 février 2006,
Racines & Co SA a loué au recourant Barrau à partir du 1
er
mai
2006 une surface de 255 m
2
de ses locaux pour une durée de sept ans.
Le 21 avril 2006, le Contrôle des
habitants de la Commune de Lonay a établi un document "quittance
d'inscription pour établissement- déclaration d'arrivée locataire" pour
Jacky Barrau, traiteur indépendant à la route de Denges 25 dès le 1
er
mai 2006. La fiche technique des sociétés établie à cette occasion décrit
l'activité du recourant Barrau comme une entreprise de traiteur pour les
écoles, garderies et crêches.
Dans le courant 2006, la
municipalité a été interpellée par l'association "la Fourchette verte"
qui souhaitait obtenir des renseignements sur l'activité du recourant Barrau en
vue de la "légalisation" d'un label. Le 14 septembre 2006, la
municipalité a écrit au recourant Barrau ainsi qu'à la recourante Lonay Légumes
qu'elle venait de constater que les locaux sis à la route de Denges avaient été
sous-loués et que l'activité du recourant Barrau ne semblait pas correspondre
aux caractéristiques de la zone d'activités B. Elle a requis de la recourante
Lonay Légumes qu'elle lui transmette une liste détaillée de tous ses
locataires, appartements compris, avec mention des activités exercées.
La recourante Lonay Légumes, par
l'intermédiaire de son conseil, a répondu le 28 septembre 2006 à la
municipalité et transmis une liste des locataires et sous-locataires de ses
locaux. Elle expliquait encore dans ce courrier que Racines & Co SA avait
tout d'abord recherché à louer les surfaces concernées à des locataires
remplissant les critères d'affectation de la zone B. Cette démarche ayant été
vaine et au vu des mesures urgentes d'assainissement requises par les finances
de Racines & Co SA, la société n'avait pas eu d'autre choix que d'accepter
de sous-louer les locaux à toute entreprise qui s'était montrée intéressée.
Elle précisait encore que l'appartement de l'immeuble était loué à un
ex-employé de Racines & Co SA qui oeuvrait comme concierge de l'immeuble. Cette
lettre poursuivait ainsi:
"Mes mandantes sont conscientes du fait
que la situation actuelle doit être régularisée. Elles souhaitent trouver,
d'entente avec la Municipalité de Lonay, une solution qui prenne également en
considération les intérêts des locataires de Lonay Légumes SA et des
sous-locataires de Racines & Co SA, qui se retrouveraient dans une
situation difficile si la jouissance des locaux leur était retirée, mettant
probablement en péril la pérennité d'une cinquantaine de postes de travail
(Racines & Co SA, dont la situation financière est précaire, ne serait pas
en mesure de dédommager ces sociétés pour le préjudice qu'elles subiraient si
elles devaient quitter les locaux avant la prochaine échéance contractuelle de
leur bail).
Mes mandantes vont entreprendre les démarches
utiles pour essayer de trouver, pour la prochaine échéance contractuelle des
baux litigieux, des nouveaux locataires de remplacement remplissant les
critères de la zone d'activité B. Dans l'intervalle, elles sollicitent, en
application de l'article 65 al. 3 PGA, l'autorisation temporaire de continuer à
louer ces locaux aux sociétés qui les occupent actuellement.
Mes mandantes ne nourrissent toutefois que peu
d'illusions sur le résultat de leurs futures recherches, qui ont déjà été
entreprises récemment par Racines & Co SA, sans grand succès on l'a dit.
Mes mandantes souhaiteraient donc d'ores et déjà examiner avec la Municipalité
si d'autres solutions - on pense en particulier à une dérogation au plan
d'affectation - sont envisageables.
Je tiens à relever enfin que Lonay Légumes a
investi quelque CHF 700'000.- dans la réfection de l'immeuble pour le rendre
opérationnel. Cet immeuble est devenu beaucoup plus esthétique depuis ces
travaux et peut aujourd'hui être utilisé d'une manière optimale par 6 sociétés.
Dans cette optique, mes mandantes sollicitent
un entretien avec les personnes en charge du dossier au sein de la Municipalité
de Lonay, à leur meilleure convenance. "
Le 6 octobre 2006, la municipalité
a écrit au conseil de la recourante Lonay Légumes un courrier dont la teneur
est la suivante :
"Nous accusons réception de votre
courrier du 28 septembre 2006, lequel a retenu notre meilleure attention.
La Municipalité, dans sa séance du 2 octobre
2006, en a pris connaissance et tient à préciser les points suivants :
·
les critères relatifs à la zone d'activités B
doivent être respectés et nous ne saurions accepter une dérogation,
·
un investissement de Fr. 700'000.-- ayant été
consenti pour de gros travaux, notamment semble-t-il pour l'aménagement de
cuisines industrielles, nous sommes surpris de constater qu'aucune demande de
mise à l'enquête n'ait été déposée auprès de la commune,
·
la BCV, précédent propriétaire de l'immeuble, a
été sommée à plusieurs reprises de bien vouloir faire respecter la zone,
·
deux sociétés locataires pourraient conserver
leurs locaux, à savoir Gerardo Della Vecchia et Beau Jardin Sàrl. Elles devront
cependant accomplir les démarches nécessaires à l'enregistrement de la société,
voire d'une succursale à Lonay, au "registre des entreprises"
communal. De plus les inscriptions au Registre du commerce (RC) doivent être
contrôlées et modifiées si nécessaire,
·
les autres baux à loyer devront être dénoncés
d'ici au 31 décembre prochain.
Pour terminer, nous vous rendons attentif au
fait qu'aucune démarche n'a été entreprise auprès de l'administration communale
dans le cadre de l'exploitation de "Jacky Show", l'inscription au RC
figurant d'ailleurs toujours sous "Jacky Show, Barrau, ch. de la
Charrettaz 6 à Paudex". Ce n'est que par la demande de conformité au label
de la "Fourchette verte" que nous avons été informé de leur présence
à Lonay."
Par courrier du 12 octobre 2006, la
recourante Lonay Légumes a sollicité de la municipalité qu'elle lui accorde un
rendez-vous afin de parler de cette affaire.
Une séance a eu lieu le 30 octobre
2006 entre Christian Weber, administrateur de la recourante Lonay Légumes, et
la municipalité. A cette occasion, celle-ci a prié la recourante Lonay Légumes
de lui faire parvenir une copie de toutes les autorisations d'exploitation qui
lui avaient été accordées par les autorités cantonales compétentes, ceci afin
de lui permettre de se déterminer en toute connaissance de cause.
La recourante Lonay Légumes a ensuite
précisé par écrit à la municipalité qu'elle avait reçu le 23 mars 2005 une
autorisation d'acquérir l'immeuble concerné et d'y installer un commerce de
conditionnement et vente de légumes de 4
ème
gamme par la
municipalité. En vue d'un rafraîchissement des locaux du bâtiment, elle avait
pris contact avec le Laboratoire cantonal compétent en matière de denrées alimentaires
qui lui aurait confirmé qu'aucune prescription particulière n'était nécessaire,
à l'exception d'un contrôle régulier de son département. Le recourant Barrau avait
ensuite repris les installations en l'état.
Le 28 novembre 2006, la
municipalité s'est adressée à la recourante Lonay Légumes pour l'informer
qu'elle avait décidé, dans sa séance du 20 novembre 2006, de maintenir sa
position conformément à son courrier du 6 octobre 2006 à savoir :
·
"les critères relatifs à la zone
d'activités B doivent être respectés et nous ne saurions accepter une
dérogation
·
l'usage spécifique des locaux avait été
clairement spécifié tant à la BCV, qu'au notaire et lors de l'achat vous étiez
au courant de l'affectation en zone d'activités B exclusivement
·
deux sociétés locataires peuvent conserver les
locaux, à savoir Gerardo Della Vecchia et Beau Jardin Sàrl
·
tous les autres baux commerciaux doivent être
dénoncés pour le 31 décembre au plus tard à savoir :
- Jacky
Show / Todaro Logistics & Décoration 266 et Leader SPA sàrl, sous-       locataires
de Racines & Co SA
[...]
Cette décision passée en force est
susceptible d'un droit de recours au Tribunal administratif dans un délai de 20
jours dès réception de la présente.
Toutefois, la mention au RF
"restriction au droit d'utiliser" est claire, vous en étiez conscient
lors de l'achat et vous ne pouvez dès lors demander à la Municipalité de
prendre en compte les intérêts de vos sous-locataires qui n'auraient jamais dû
signer un bail à loyer avec votre société. Par conséquent, en sus des mesures
ci-dessus, nous dénonçons la situation à la Préfecture du district de Morges
pour non respect du PGA."
H.
La recourante Lonay Légumes a recouru contre
cette décision le 19 décembre 2006 et conclu principalement à ce que la
décision de la municipalité soit réformée en ce sens que la recourante n'a pas
l'obligation de résilier le contrat de sous-location conclu avec le recourant
Barrau; subsidiairement que cette décision est annulée et la cause renvoyée à
la municipalité pour nouvel examen.
Par avis du 27 décembre 2006, le
juge instructeur a invité la municipalité et la recourante Lonay Légumes à se
déterminer sur la recevabilité du recours eu égard à la lettre de la
municipalité du 6 octobre 2006 selon laquelle " Cette décision passée en
force est susceptible d'un droit de recours...". Il a également interpellé
la municipalité sur la possible nullité absolue de la décision à défaut de
compétence de la municipalité pour ordonner la résiliation d'un contrat de
droit privé.
Le conseil de la recourante Lonay
Légumes s'est déterminé le 26 janvier 2007 et a précisé que, selon lui, le
courrier du 6 octobre 2006 ne constituait pas une décision finale, seule devant
être considérée comme tel la décision du 28 novembre 2006 dont est recours.
La municipalité a déposé sa réponse
au recours le 19 février 2007. Elle y conclut au rejet du recours pour autant
qu'il est recevable.
Par avis du 20 février 2007, le
tribunal a imparti aux parties un délai pour compléter l'instruction ou
convoquer une audience, faute de quoi le Tribunal administratif statuerait à
huis clos et communiquerait son arrêt par écrit aux parties.
Le 12 mars 2007, la recourante
Lonay Légumes a déposé des observations complémentaires, sans requérir
néanmoins de complément d'instruction.
Todaro Logistics et Leader Spa Sàrl
ne se sont pas déterminés sur le recours.
I.
Le 28 février 2007, la municipalité a adressé au
recourant Barrau une décision lui fixant un délai de départ à fin mars 2007.
Elle exposait que le recourant Barrau sous-louait des locaux situés dans la
zone d'activités B exclusivement réservée à l'horticulture et aux activités
accessoires, et non pas aux activités commerciales de traiteur. Elle précisait
que la société propriétaire avait d'ores et déjà été avisée de cela par
décision municipale contre laquelle elle avait recouru. La municipalité se
réservait encore de dénoncer le cas au Préfet.
Jacky Barrau, sous la plume du même
avocat que Lonay Légumes SA, a recouru contre cette décision le 15 mars 2007.
Il conclut principalement à ce que la décision de la municipalité soit réformée
en ce sens que le recourant n'a pas l'obligation de quitter les locaux;
subsidiairement à ce que cette décision soit réformée en ce sens que le
recourant doit quitter les locaux au 1
er
mai 2013.
Par avis du 16 mars 2007, le
tribunal a octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.
La municipalité a déposé sa réponse
le 2 avril 2007 dans laquelle elle conclut au rejet du recours.
Interpellées, les parties n'ont pas
présenté de réquisitions tendant à compléter l'instruction. Par lettre du
26 novembre 2007
, le juge instructeur, constatant que
l'autorité intimée ne l'avait pas fait dans ses écritures, a invité la commune
à se déterminer sur certains moyens des recourants qui
contestaient
que la mesure litigieuse soit fondée sur un intérêt public
et faisaient
valoir que la réglementation en
cause n'est pas respectée dans d'autres bâtiments de la zone
. La commune était invitée à
se déterminer sur
l'objectif d'intérêt public poursuivi par la réglementation de la zone
d'activité B en joignant les documents préparatoires correspondants ainsi que
toutes explications sur la constitution de la servitude correspondante évoquée
en procédure.
S'en est suivi un échange
d'écritures, en partie spontané, des 17 décembre 2007, 15 janvier, 18 janvier,
12 mars et 1
er
avril 2008.
Des pièces fournies à cette
occasion par la commune, on retient que le règlement communal précédent (dont
la commune n'a fourni qu'un extrait), approuvé en 1985, prévoyait un
sous-secteur "zone maraîchère" dans la zone intermédiaire, où les
serres ainsi que toutes constructions en relation étroite avec l'exploitation
maraîchère (hangar, logement) étaient autorisées. Le rapport préalable 26 OAT
(de l'époque) de septembre 1997 indiquait que plusieurs parcelles de la zone
intermédiaire passaient en zone d'activité A et que les nouvelles constructions
entre l'autoroute et la route de Denges devaient constituer un front protégeant
contre les bruit de l'autoroute et de la gare de triage de Denges. Ce rapport
indique que le Service de l'aménagement du territoire avait finalement admis
par lettre du 7 septembre 2000 le passage de la zone intermédiaire à la zone d'activité
B pour la parcelle 845 (à l'extrémité est de la zone) afin d'étendre la zone
maraîchère de l'époque.
La recourante Lonay Légumes a
expliqué qu'à la suite de l'adoption du Plan directeur cantonal qui classe
cette zone comme particulièrement bien adaptée à la construction de logements
en raison de son excellente desserte en transports publics, un plan partiel
d'affectation est en cours d'élaboration à l'initiative de M. Kurzen: la
commune a soumis aux propriétaires un projet de convention relative à
l'élaboration de ce plan, qui inclut les parcelles de la recourante. La
municipalité objecte qu'elle ne pouvait pas refuser la demande des
propriétaires réunissant les majorités de l'art. 67 LATC mais que cela
n'entraîne aucune garantie quant au changement de statut de la zone, qui
présupposerait le déplacement des serres, ce à quoi la recourante a répondu en
audience que l'initiative du plan provient précisément du propriétaire Kurzen
(MMK Kurzen et Associés, qui sert apparemment d'intermédiaire entre les
propriétaires et la municipalité, est une société en nom collectif qui a pour
but la gérance d'immeubles et les conseils dans le domaine immobilier et l'administration
de sociétés).
J.
Le tribunal a tenu audience le 27 août 2008 en
présence de Christian Weber, administrateur de Lonay Légumes SA, et de Jacky
Barrau, assistés de l'avocat Eric Bersier (qui a restitué au dossier les
documents préparatoires produits par l'autorité initimée), ainsi que des
représentants de la municipalité, Philippe Guillemin, syndic, et Yves
Borremans, conseiller municipal en charge des constructions, assistés de
l'avocat Benoît Bovay. Le conseil de Leader Spa avait annoncé avant l'audience
qu'il renonçait à y participer.
Le Tribunal a procédé à une
inspection locale.
Des écritures des parties, de leurs
explications en audience et de l'inspection locale (et du registre du commerce)
résultent les éléments suivants. On trouve dans le lot de copropriété 1428 l'entreprise
du recourant Barrau, Jacky Show, dont le local de cuisine sécurisé et le local
d'expédition se trouvent au rez-de-chaussée, ainsi que le maraîcher Della
Vecchia, commerçant qui ne cultive pas lui-même les légumes. Selon la
municipalité, les maraîchers n'ont pas besoin d'avoir des terres cultivées dans
la zone ni de traiter des produits cultivés sur la zone. Occupent également des
locaux l'entreprise Beau-jardin Sàrl (dont le but social est
: toute activité de paysagiste)
, ainsi qu'au
sous-sol le dépôt de Leader Spa, qui commercialise (dans des locaux commerciaux
situés à Morges) des jaccuzis et qui a obtenu devant la commission de
conciliation en matière de baux à loyer, suite à la résiliation par Racines &
Co de son bail, une prolongation de celui-ci jusqu'au 1
er
juillet
2010. L'appartement du lot 1430 est loué par Skender Shabanaj, associé gérant
de Beau-jardin, et l'appartement du lot 1429 par sa cousine. Se trouvent
également dans les locaux ceux loués par M. Todaro, pour Todaro Logistics et
Decoration 266.
Une boîte à lettre de l'immeuble porte
le nom de RestHôtel, dont le recourant Barrau a indiqué qu'il s'agit d'une
fiduciaire. Sur la parcelle 325, deux appartements sont actuellement en
transformation.
Sur la parcelle 324 qui constitue
l'extrémité ouest de la zone, l
e bâtiment qui se trouve
à l'angle de la route de Denges et du chemin de Carouge comporte un
rez-de-chaussée occupé par un garage. L'inspection locale a permis de constater
la présence devant ce bâtiment de divers véhicules et remorques routiers, ainsi
que d'une machine agricole entreposée sur le côté. Selon Christian Weber, Michel
Kurzen y prépare ses véhicules de rallye. Selon les représentants de la municipalité,
il s'agit d'un garage pour machines et véhicules agricoles et la commune
interviendra s'il devait s'avérer qu'il s'agit d'un garage.
K.
Le tribunal a délibéré à huis clos après
l'audience. Il a approuvé la rédaction des considérants par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
La municipalité soutient tout d'abord que le
recours déposé par la recourante Lonay Légumes contre la décision du 28
novembre 2008 serait irrecevable parce qu'il tend à remettre en cause la
décision du 6 octobre 2006 qui n'a pas été contestée.
L'essentiel du caractère
décisionnel (au sens de l'art. 29 LJPA) de la lettre de la municipalité du 6
octobre 2006 est l'affirmation selon laquelle les baux à loyer devront être
dénoncés d'ici au 31 décembre suivant. La municipalité n'a pas la compétence
d'ordonner la dissolution d'un rapport de droit privé de sorte que cette
décision est probablement nulle. Peu importe cependant car la municipalité ne
peut pas soutenir de bonne foi que Lonay Légumes SA aurait dû recourir dans les
20 jours contre cette décision (dépourvue de l'indication de la voie de droit) alors
qu'elle a accepté de recevoir son administrateur Christian Weber puis, après
une rencontre du 30 octobre 2006, qu'elle a poursuivi l'instruction en lui
demandant d'autres renseignements sur les autorisations cantonales obtenues. La
municipalité semble d'ailleurs elle-même dans la confusion lorsqu'elle affirme
dans son courrier du 28 novembre 2008 que "cette décision passée en force
est susceptible d'un droit de recours ...", ce qui est un contresens
manifeste.
Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le recours de Lonay Légumes SA.
2.
La recourante Lonay Légumes SA se plaint, outre
d'une violation du principe de la légalité (pour l'un de ses locataires, Jacky
Show, qui livre à domicile des légumes chauds, donc des produits de
l'horticulture), d'une violation du principe de la proportionnalité pour le
motif que la résiliation du bail de Jacky Show, son plus important locataire,
lui serait extrêmement préjudiciable sans qu'on voie quelle est la nature du
trouble que la commune veut prévenir en interdisant cette location; pour elle,
l'octroi d'une dérogation (possible selon l'art. 7 du règlement communal qui
renvoie à l'art. 85 LATC) ne léserait aucun intérêt public ni intérêt de tiers.
Elle invoque aussi le principe de l'égalité dans l'illégalité pour le motif que
plusieurs autres propriétaires de la zone ne respecteraient pas l'affectation
de la zone: le recours du 19 décembre 2006 cite le cas de M. Mathey,
propriétaire - à l'époque - et occupant de l'appartement situé dans le même
immeuble, alors que M. Mathey est employé communal. Le conseil commun des
recourants cite encore les cas de la parcelle 325 où sont loués des chambres ou
des appartements à des personnes qui sont peut-être employées dans
l'horticulture, mais pas sur la zone.  Le recours de Jacky Barrau cite encore
le cas du garage situé à l'extrémité ouest de la zone. Pour le surplus, Jacky
Barrau invoque les mêmes arguments, ajoutant que l'autorité communale agit en
fonction des ses intérêts du moment puisqu'elle avait autorisé l'activité de
Lonay Légumes SA mais qu'elle refuse celle, analogue, de Jacky Show.
Comme le rappelle l'ATF 1C_386/2007
du 15 avril 2008, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation
ont pour effet d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer
sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter
les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al.
1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier
principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire
les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des
mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62
et les arrêts cités). Une décision viole le droit à l'égalité de traitement
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p.
125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités).
Quant au principe de l'égalité dans
l'illégalité, il a été rappelé dans un récent arrêt du Tribunal fédéral
concernant la commune voisine de Préverenges (1C_426/2007 du 8 mai 2008 dans la
cause cantonale AC.2006.0239; v. ég. pour la même zone de Préverenges
AC.2008.0019 du 27 octobre 2008): d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral
relative au principe d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.), lorsqu'une autorité, non
pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique
constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir
également, elle ne respectera pas la loi, le citoyen est en droit d'exiger
d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas
d'autres intérêts légitimes (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a
p. 392; 115 Ia 81).
3.
En l'espèce, la planification communale délimite
une zone d'activité entre l'autoroute et le coteau occupé par la zone villa. La
zone située le long de l'autoroute est dévolue sans restriction à l'activité
telle que l'industrie, l'artisanat, le commerce, etc. et même à
l'activité tertiaire tandis que de l'autre côté de la route de Denges, la zone
B est soumise à la restriction litigieuse dans la présente cause, qui la
destine "à l'horticulture, aux installations y relatives et au commerce
lié à ces activités". Interpellée sur l'objectif poursuivi par cette
réglementation, la commune a expliqué que Lonay connaît depuis de nombreuses
années une activité maraîchère et qu'il était prudent de prévoir une zone
spécifique compte tenu de la difficulté d'implanter ces activités hors des
zones à bâtir ou dans les zones d'habitation. On observe d'ailleurs que le
précédent plan d'affectation contenait déjà une "zone maraîchère"
qui, contrairement à ce que pouvait laisser croire sa désignation comme
sous-secteur de la zone intermédiaire, faisait déjà partie de la zone à bâtir (hangar
et habitation autorisés) et n'était pas soumise au régime du droit fédéral e la
zone à bâtir.
L'instruction a établi qu'outre les
serres (qui ne sont pas soumise au coefficient d'occupation du sol de 0.34),
diverses constructions ont été autorisées dans la zone mais qu'apparemment, une
partie d'entre elles n'a actuellement plus de lien avec l'horticulture (qui est
une
branche de l'agriculture comprenant la culture des légumes, des fleurs,
des arbres et arbustes fruitiers et d'ornement
", Le nouveau Petit
Robert, éd. 1993). Pour ce qui concerne en particulier le bâtiment litigieux,
cette situation est due à la faillite de la société exploitante Mathey
Maraîchers & Grand Vergers SA qui en était propriétaire. Quoi qu'il en
soit, la commune a été amenée à donner dans la zone une interprétation large de
la règle d'affectation fixée dans le règlement communal. S'agissant des
logements qui ont été construits, on peut se demander (notamment pour le
logement qui a été occupé par un employé communal) s'ils ont encore l'usage de
logement de fonction au sens du dernier alinéa de l'art. 65 du règlement. Pour
ce qui concerne le bâtiment litigieux, qui comporte deux appartements, la
commune explique dans sa réponse du 19 février 2007 que le problème n'est pas
en cause puisque la municipalité n'a pas encore statué à ce propos, ce qui
trahit probablement son embarras. Il faut bien admettre en tout cas que
l'activité d'un paysagiste (admise par la municipalité avec Beau-Jardin Sàrl)
n'a qu'un rapport très lointain avec la production horticole et sa
commercialisation. C'est encore plus frappant pour le garage mécanique installé
sur la parcelle 324
à l'angle de
la route de Denges et du chemin de Carouge: cette activité est sans rapport
avec l'horticulture et il importe finalement peu que les travaux de mécanique
qui s'y déroulent s'effectuent sur des machines agricoles (sans utilité dans
les serres de la zone) ou sur des véhicules.
On constate ainsi que l'autorité
communale admet certaines activités non conformes à l'affectation formelle de
la zone, mais qu'elle refuse en revanche celle des recourants sans que des
motifs objectifs (ni un intérêt public clairement identifié, comme on le verra
ci-dessous) ne justifient cette distinction. Le principe de l'égalité, dans son
acception rappelée plus haut, n'est pas respecté et les recourants peuvent
revendiquer la même tolérance que les occupants de la zone énumérés ci-dessus.
4.
Le moyen que les recourants tirent d'une
violation du principe de la proportionnalité est également bien fondé. La
recourante fait valoir sans être contredite qu'elle a tenté en vain de trouver
des locataires admissibles aux yeux de l'autorité communale. Il n'est pas
douteux que les locaux disponibles dans la zone excèdent les besoins de
l'activité horticole qui s'y déroule encore. Dans ces conditions, les décisions
attaquées contraindraient la recourante (comme la précédente propriétaire BCV
en son temps) à laisser inutilisés les locaux existants, ce qui lui causerait
un préjudice évidemment considérable dont on ne voit guère par quel intérêt
public il pourrait être justifié. La municipalité n'en a invoqué aucun
lorsqu'elle a été interpellée sur ce point (pas plus qu'elle n'a fourni
d'explications sur la servitude privée "d'exploitation maraîchère"
constituée en 1993, dont le tribunal n'a cependant pas à connaître). Il faut
bien voir en effet que du point de vue de l'aménagement du territoire, il
importe peu que les locaux existants soient utilisés comme dépôt d'un commerçant
de légumes qui ne sont pas produits ni vendus sur place (en l'espèce le
locataire Della Vecchia), pour une activité de préparation de légumes de
quatrième gamme (il s'agit de légumes crus prêt à l'emploi sous conditionnement
spécifique) comme celle autorisée initialement pour Lonay Légumes SA ou pour
une activité de préparation de repas chauds (qu'il s'y trouve ou non des
légumes) comme celle du recourant Barrau. Il n'y a en effet pas de différence
dans la manière dont le sol est utilisé par la construction existante, ni dans
les équipements requis ni encore dans le trafic (la clientèle ne vient pas sur
place) ou les autres nuisances découlant de l'utilisation des locaux.
Il est vrai - bien que la commune
ne s'en prévale pas -  qu'on pourrait voir dans la norme litigieuse un
dispositif réglementaire destiné à limiter les constructions (sauf les serres)
dans la zone mais la commune ne soutient pas que l'utilisation des locaux par
les locataires de Lonay Légumes SA risquerait de provoquer de nouvelles
demandes d'autorisation de construire à l'usage de l'horticulture.
5.
L'intervention de la commune à l'endroit des
recourants se révélant mal fondée, il importe peu de savoir si elle pouvait
prendre la forme d'un ordre de résilier des contrats de bail (c'est douteux
comme on l'a vu), la forme d'un délai de départ imparti au locataire ou s'il
convenait de traiter la situation des recourants sous l'angle d'un changement
d'affectation soumis à enquête publique et permis de construire, voire encore
comme demande de dérogation sur laquelle la municipalité aurait eu à statuer
selon l'art. 65 al. 3 ou selon l'art. 7 du règlement communal.
6.
L'admission des recours et l'annulation des
décisions attaquées entraînent (art. 55 al. 2 LJPA) la perception d'un
émolument auprès de la commune, qui doit des dépens aux recourants assistés
d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Lonay des 28
décembre 2006 et 28 février 2007 sont annulées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la Commune de Lonay.
IV.
Un montant de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est alloué aux recourants solidairement entre eux, à titre de dépens à
la charge de la Commune de Lonay.
Lausanne, le 15 décembre 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.