vd_omni · GE.1997.0182 · 1998-03-31 · fr

c/CCFN | Le retrait du permis de pêche dans la compétence de la Conservation de la Faune peut-il être décidé par l'inspecteur de la pêche? Question ouverte. Retrait de 6 mois, prévu dans le R. d'exécution du Concordat (Léman), pour n'avoir pas inscrit à mesure les captures dans le carnet: ni la LVPêche ni le Concordat, non soumis au Grand Conseil, ne fournissent de base légale pour cette sanction. Incompétence de la commission intercantonale pour introduire cette sanction dans le règlement. Annulation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.1998 GE.1997.0182

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 mars 1998
sur le recours interjeté par
A.________
, à ********, dont le conseil est
l'avocat Jean-Pierre Wiswald, av. du Tribunal fédéral 1, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 4 novembre 1997 par le
Centre
de conservation de la faune et de la nature
, sous la signature de
l'inspecteur de la pêche, ordonnant le retrait de son permis de pêche pour une
durée de 180 jours consécutifs, soit du 1er janvier au 29 juin 1998 compris.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant, né en
1934, a obtenu le 14 juillet 1997 la délivrance d'un permis de pêche de 2e et
3e classe (pêche à la gambe) valable jusqu'au 31 décembre 1997. Il précise dans
son recours qu'il s'agissait de son premier permis de pêche
Le 22 juillet 1997, il
a reçu un avertissement, inscrit dans son carnet de pêche sous une signature
non identifiée, pour n'avoir pas noté les perches capturées au port de Lutry.
Le 9 septembre 1997,
il a été contrôlé par le garde-pêche permanent B.________ alors qu'il pêchait à
proximité de la C.________ de X.________. Il était en possession de 31
perchettes et aucune n'était marquée dans son carnet de contrôle.
Dénoncé au préfet du
district de Lavaux, le recourant a fait l'objet, pour contravention à l'art. 59
du règlement d'exécution du concordat intercantonal sur la pêche dans le lac
Léman, d'une amende de 50 fr. par prononcé sans citation du 1er octobre 1997.
Cette amende a été ramenée à 30 fr. après audition du recourant, par prononcé
du 23 octobre 1997.
Le recourant a
conservé son permis de pêche. Il a fait l'objet d'un nouveau contrôle le 20
octobre 1997 à X.________, où le même garde-pêche a apposé la mention
"en
ordre"
dans le carnet de pêche du recourant.
B.                    Par décision du 4
novembre 1997, signée par l'inspecteur de la pêche D.________, le Centre de
conservation de la faune et de la nature a prononcé, pour violation de l'art.
59 du règlement du 29 septembre 1995 d'exécution du concordat intercantonal du
4 juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman (ci-dessous : règlement d'exécution
du concordat intercantonal), et en application de l'art. 63 du même règlement,
un retrait du permis de pêche pour une durée de 180 jours consécutifs, soit du
1er janvier au 29 juin 1998.
C.                    Par acte du 24 novembre
1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à sa
nullité, subsidiairement à son annulation.
Il s'est acquitté en
temps utile d'une avance de frais de 500 fr.
L'effet suspensif a
été accordé au recours par décision du 9 janvier 1998.
Par réponse du 18
décembre 1997, signée de l'inspecteur de la pêche, le Centre de conservation de
la faune et de la nature a conclu au rejet du recours. Interpellée au sujet de
la règle de la réserve de la loi figurant à l'art. 5 al. 2 de la loi sur la pêche,
l'autorité intimée a précisé le 20 janvier 1998 que les dispositions du
concordat sur la pêche dans le lac Léman n'avaient pas été soumises au Grand
Conseil, chacune d'entre elles étant en accord avec cette loi.
Les moyens des parties
seront repris plus loin dans la mesure utile.
C.                    Interpellé, le recourant
a produit procuration en faveur de son conseil et n'a pas demander la tenue
d'une audience.
Considérant en droit:
1.                     Fondée sur
l'habilitation constitutionnelle de l'art. 25 Cst, la loi fédérale sur la pêche
du 21 juin 1991 prévoit à son art. 19 (qui correspond aux dispositions de
l'ancienne loi de 1973, v. FF 1988 II 1359, qui avait introduit cette peine
accessoire de droit fédéral tout en laissant expressément subsister la
compétence cantonale de retrait administratif, FF 1973 I 665) l'interdiction
d'exercer la pêche comme peine accessoire aux peines prévues à l'égard de
l'auteur de délits (atteintes aux peuplements, art. 16) et de contraventions
(violation des mesures de protection et autres infractions, art. 17) graves et
réitérées. Cette sanction pénale peut être prononcée pour cinq ans au plus.
L'art. 19 al. 2 de la
loi fédérale réserve encore aujourd'hui le retrait administratif du droit de
pêche par l'autorité cantonale. La décision attaquée relève de cette seconde
catégorie. Il s'agit en fait, comme l'indique l'autorité intimée dans ses
dernières déterminations, d'une privation du droit de pêche entraînant le refus
d'octroi d'un nouveau permis selon l'art. 15 lit. b LVPêche
2.                     Le recourant invoque
tout d'abord la nullité de la décision attaquée pour le motif que l'inspecteur
de la pêche qui en est le signataire n'était pas habilité à la prendre seul.
L'art. 18 de la loi
cantonale sur la pêche confère la compétence de retirer les permis et le droit
de pêche à la Conservation de la faune, qui est un office rattaché au Service
des forêts, de la faune et de la nature du Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce. Dans sa réponse du 18 décembre 1997, l'inspecteur
de la pêche fait valoir qu'il est un collaborateur de la Conservation de la
faune, chargé de l'application de la législation sur la pêche et par conséquent
également des sanctions administratives qu'elle prévoit. On ne se trouve pas en
présence d'une décision ratifiée par le Conservateur de la faune, l'autorité
intimée ayant procédé exclusivement sous la signature de l'inspecteur de la
pêche.
La question de la
délégation peut se poser pour les compétences du Conseil d'Etat, pour celles
des départements ainsi que pour celles des services. Pour ce qui concerne les
compétences du Conseil d'Etat, le Tribunal administratif a jugé que lorsque la
loi spéciale charge le Conseil d'Etat d'une tâche déterminée, il s'agit d'une
compétence exclusive dont le transfert à une autorité subordonnée exige la
modification de la loi (voir les nombreux exemples de telles modifications
cités dans l'arrêt). Seules les compétences que le Conseil d'Etat détient en
vertu de son pouvoir général d'exécution et d'administration, au sens de l'art.
53 de la Constitution cantonale, peuvent faire l'objet d'une délégation à un
département en application de l'art. 66 LOCE; cette délégation générale doit
faire l'objet d'un règlement ou d'un arrêté (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993
concernant la compétence de nommer les membres du corps enseignant de
l'université, publié dans RDAF 1993 p. 465; voir aussi dans le même sens GE
93/051 du 12 mars 1997 et GE 94/117 du 23 mai 1997, tous deux sur les
compétences respectives de subventionnement du Conseil d'Etat et du Département
TPAT en application de la LPNMS).
Au lieu d'attribuer
une compétence au Conseil d'Etat , la loi peut l'attribuer directement à un
département. Les lois récentes adoptent souvent cette solution pour satisfaire
l'exigence d'une voie de recours à une autorité judiciaire indépendante
(contrairement aux décisions du Conseil d'Etat, celles des départements sont en
principe sujettes à recours au Tribunal administratif, v. art. 79 bis al. 2 Cst
VD et art. 4 al. 1 et 2 LJPA). Dans ce cas, le chef du département peut
déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à un fonctionnaire
supérieur. Cette délégation est subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat
(art. 67 LOCE) et selon l'intention du législateur, elle ne peut être attribuée
qu'à de hauts fonctionnaires tels que des chefs de service, des directeurs
d'établissement ou des chefs d'office, etc. (BGC février 1970, p. 1152).
Ces délégations de compétence sont réunies dans un registre que tient la
chancellerie (art. 68 al. 2 LOCE; on peut toutefois s'interroger au passage sur
la portée de ce registre dès lors qu'il n'est pas public et qu'en conséquence,
le justiciable se trouve dans l'impossibilité de vérifier la validité d'une
décision lorsqu'elle est prise par un délégataire).
Comme le rappelait le
Conseil d'Etat dans sa réponse à une question du député Michel Bonnard
concernant la signature du courrier dans les services de l'Etat, les chefs des
départements signent les décisions que la loi place dans la compétence de leur
département (BGC printemps 1983 p. 59). C'est dans cette hypothèse que peut
prendre place la délégation de compétence prévue par l'art. 67 LOCE mais, comme
le rappelait le Conseil d'Etat dans la même réponse, certains fonctionnaires ont
des compétences particulières comme par exemple les médecin, chimiste et
vétérinaire cantonaux. Il arrive également que la loi confère une compétence
directe à un service de l'administration. On peut citer comme exemple la
compétence de l'administration cantonale des impôts de rendre des décisions sur
réclamation (art. 103 al. 3 LI). Tel est également le cas des décisions
relatives au retrait du permis et du droit de pêche, que l'art. 18 de la loi
vaudoise sur la pêche place dans la compétence de la Conservation de la faune,
dont le recourant admet qu'elle est également l'autorité cantonale compétente
désignée par le canton de Vaud dans le cadre du concordat intercantonal du 4
juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman, cette désignation étant effectivement
prévue par l'art. 53 du concordat. Toutefois, les décisions d'un département
étant rendues par le chef de celui-ci, on peut se demander si les décisions
d'un service ou d'un office ne relèvent pas de la compétence exclusive du chef
de service ou d'office. On a vu plus haut que la délégation d'une compétence
décisionnelle du Conseil d'Etat n'est pas possible sauf modification de la loi
et que pour les décisions des départements, la délégation n'est possible qu'aux
conditions instaurées par la loi elle-même à l'art. 67 LOCE. On pourrait donc
considérer que la compétence du service doit être exercée par le chef de
celui-ci faute de disposition qui permettrait de déléguer la compétence du
service à un fonctionnaire subalterne, fût-il chargé de tâches spécifiques au
sein du service. En matière de pêche, on observe que les art. 59 ss de la loi
vaudoise sur la pêche ne délèguent aucune compétence de décision aux agents
qu'ils énumèrent et que même le règlement d'exécution de cette loi, conférant
la compétence d'exécution au Département AIC (art. 2), ne mentionne apparemment
l'inspecteur de la pêche que comme vice-président, aux côtés du conservateur de
la faune, de la commission consultative de la pêche (art. 44). Ce n'est donc
pas sans motif que le recourant conteste la compétence de l'inspecteur de
pêche, qui n'est pas fondée sur une disposition légale. On peut toutefois
hésiter à admettre le moyen qu'il soulève sans se demander au préalable si la
délégation de compétence pourrait néanmoins se fonder sur un long usage ou des
impératifs pratiques. Devrait également être résolue la question de savoir
quelles sont les conséquences d'une éventuelle incompétence formelle du
fonctionnaire qui a statué  car la solution de l'annulation totale et
définitive de la décision ne s'impose pas sans autre.
En l'espèce, le
tribunal renoncera à résoudre la question car la décision attaquée doit de
toute manière être annulée pour d'autres motifs.
3.                     Les art. 15 et 18 de la
loi vaudoise du 29 novembre 1978 sur la pêche (ci-dessous: LVPêche) prévoient
ce qui suit:
Art. 15
"Ne peuvent obtenir un permis de pêche les
personnes qui:
a)    ne possèdent pas l'exercice des
droits civils, à moins d'être autorisées par leur représentant légal;
b)    sont privées du droit de pêche en
vertu d'une décision prise par une autorité administrative ou judiciaire
suisse;
c) à f):     abrogées
g)    n'ont pas retourné ou restitué,
l'année précédente, leur carnet de pêche dûment rempli et signé, ceci après
avertissement de la Conservation de la faune, donné au moins quinze jours à
l'avance.
Al. 2: abrogé.
Art. 18
Les permis ainsi que le droit de pêche peuvent
être retirés par la Conservation de la faune:
a)    lorsqu'un fait excluant leur
octroi se produit ou parvient après coup à sa connaissance;
b)    lorsque le titulaire a été
condamné pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un agent de la police de la
pêche dans l'exercice de ses fonctions;
c)    lorsque le titulaire a été
condamné pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé à un tel engin;
d)    lorsque le titulaire a été
condamné pour dommages à la propriété foncière dans l'exercice de la pêche;
e)    lorsque le titulaire a été
condamné pour une infraction grave à la législation sur la pêche ou sur la
faune;
f)     lorsque le titulaire a été
condamné 3 fois en l'espace de 3 ans pour infraction à la législation sur la
pêche ou sur la faune.
La durée du retrait du permis et du droit de
pêche est de cinq ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous
lettres b) ou c) et de trois ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions
énoncées sous lettres d) ou e) du présent article. Elle est d'une année dans le
cas prévu  la lettre f) du présent article. Dans les cas de peu de gravité ou
lorsqu'il s'agit d'un permis de pêche professionnelle, la durée du retrait de
permis peut être réduite.
Lorsque le titulaire fait l'objet d'une
poursuite pénale pour infraction intentionnelle à la législation sur la pêche
ou pour l'une des infractions mentionnées sous lettres b) à e) du présent
article, le permis peut être retiré par la Conservation de la faune à titre de
mesures provisionnelles jusqu'au prononcé définitif de l'autorité
administrative ou judiciaire compétente."
Dans la teneur
ci-dessus, l'art. 18 al. 2 LVPêche est issu d'une novelle du 21 juin 1993 qui
l'a modifié afin de permettre à l'autorité intimée de tenir compte de la
gravité de l'infraction pour fixer la durée du retrait (BGC juin 1993 p. 1028;
voir à ce sujet l'arrêt GE 91/025 du 26 mars 1992 dans lequel le tribunal avait
considéré qu'il était douteux que le principe général de la proportionnalité
soit respecté par une interprétation fondée exclusivement sur les règles
qualifiées d'automatiques - il s'agissait du refus du permis pendant cinq ans
en cas de condamnation pour vol d'un engin de pêche - de l'ancienne teneur de
l'art. 15 LVPêche relative à l'octroi du permis; cet arrêt, qui laissait
entendre que les dispositions de la LVPêche ne respectaient pas le principe
constitutionnel de la proportionnalité, semble être à l'origine de la
modification de l'art. 18 LVPêche).
Les motifs de retrait
du permis ou du droit de pêche sont énumérés à l'art. 18 al. 1 LVPêche cité
ci-dessus. Le recourant ne remplit aucun des motifs qualifiés de retrait tels
que la privation judiciaire (pénale) du droit de pêche, la violence sur un
agent ou le vol ou les dommages portant sur un engin de pêche (art. 18 al. 1
lit. a à d LVPêche). Seuls entreraient donc en considération les art. 18 al. 1
lit. e et f LVPêche. Toutefois, on ne saurait soutenir que le recourant aurait
été condamné pour une infraction grave à la législation sur la pêche. En effet,
l'amende préfectorale dont il a fait l'objet, compte tenu de son montant de 30
francs, n'est assurément pas la sanction d'une infraction grave. L'application
de l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche est donc exclue. Est également exclue
l'application de l'art 18 al. 1 lit. f dès lors que le recourant n'a pas fait
l'objet de trois condamnations en l'espace de trois ans pour infraction à la
législation sur la pêche. Il s'agit en effet, si l'on peut se référer à la
terminologie pénale, d'un délinquant primaire.
Il est vrai que
l'échelle des sanctions prévues par l'art. 18 LVPêche est, à la lettre, quelque
peu surprenante dès lors qu'elle impose une sanction d'une durée d'une année en
cas de troisième condamnation pénale dans les trois ans, avec cette conséquence
qu'aucune sanction administrative ne peut être prise avant que ne soient
remplies les conditions de l'art. 15 al. 1 lit. f, c'est-à-dire avant la
troisième condamnation en l'espace de trois ans. On ne saurait cependant en
déduire qu'une sanction administrative pourrait être infligée lors de la
première condamnation pénale ou même en cas de violation simple (par hypothèse
non sanctionnée pénalement) des dispositions sur la pêche. Si des sanctions
peuvent être prises pour une durée inférieure aux minima légaux imposés par
l'art. 18 LVPêche, c'est uniquement pour sanctionner, lorsque les conditions
légales d'un retrait sont réunies, les cas de peu de gravité ou les cas
concernant un permis de pêche professionnel, comme le prévoit l'art. 18 al. 2
in fine LVPêche dans sa nouvelle teneur. Contrairement à ce que soutient
implicitement l'autorité intimée dans ses dernières déterminations, on ne peut
combiner l'art. 18 al. 1 lit. a LVPêche, qui prévoit un retrait pour trois ans
en cas d'infraction grave, avec l'art. 18 al. 2 LVPêche, qui permet de réduire
la durée dans les cas de peu de gravité, pour infliger un retrait en cas de
première infraction simple, c'est-à-dire non grave. L'hypothèse d'une
infraction grave commise sous la forme d'une cas de peu de gravité serait
d'ailleurs un non sens. L'autorité intimée semble perdre de vue que si la
modification du 21 juin 1993 a bien introduit à l'art. 18 al. 2 LVPêche la
possibilité d'atténuer la durée du retrait, elle n'a pas élargi le catalogue
des mesures de retrait énumérées à l'art. 18 al. 1 LVPêche. Force est ainsi de
constater que la rédaction de l'art 18 al. 1 LVPêche, contrairement à d'autres
dispositions comparables (on songe par exemple à l'art. 16 al. 2 LCR pour le
retrait du permis de conduire), ne contient aucune disposition permettant de
sanctionner d'un retrait de permis toute infraction qui ne serait ni grave ni
constitutive d'une des autres hypothèses de l'art. 18 al. 2 LVPêche.
Vu ce qui précède, la
décision attaquée ne trouve aucune base légale à l'art. 18 LVPêche.
4.                     La décision attaquée
invoque les dispositions introduites par la Commission intercantonale de la
pêche dans le lac Léman lors de la refonte, en date du 29 septembre 1995, du
règlement d'exécution du concordat intercantonal du 4 juin 1984 sur la pêche
dans le lac Léman (ci-dessous : le règlement d'exécution du concordat, RSV 6.10
i). Il est exact que le nouvel art. 63 du règlement d'exécution du concordat
prévoit un retrait de 180 jours consécutifs en cas d'infraction à l'art. 59 al.
2 du même règlement, qui prescrit l'obligation des pêcheurs sportifs d'inscrire
le nombre et le poids de leur capture conformément aux instructions figurant
dans le carnet de pêche. Il n'est pas contesté que le recourant n'a pas
respecté les instructions, qui figurent effectivement dans la formule de carnet
de contrôle, de biffer la case 10 dès la dixième perche pêchée, puis la case 20
dès la vingtième perche, etc.: il était en possession de 31 perchettes et
n'avait encore biffé aucune case lors du contrôle.
Toutefois, l'art. 63
du règlement d'exécution du concordat suscite des doutes du point de vue du
principe de la légalité.
a)                     Pour ce qui concerne
les eaux intercantonales, l'art. 5 LVPêche prévoit ce qui suit:
"La pêche dans les eaux intercantonales
est réglementée par le Conseil d'Etat qui reçoit tous pouvoirs pour conclure
des conventions avec les cantons voisins.
Les dispositions qui dérogent à la présente loi
sont soumises au Grand Conseil."
On observera ici que
l'art. 5 al. 1 LVPêche déroge à la règle générale de l'art. 52 al. 2 de la
Constitution du canton de Vaud, qui confère au Grand Conseil la compétence de
ratifier les concordats. Cette règle constitutionnelle est l'expression du
principe selon lequel un concordat intercantonal peut constituer une base
légale suffisante s'il est approuvé selon une procédure législative qui
permette l'exercice du droit de référendum (Moor, Droit administratif, vol I,
ch, 4.2.2.6 p. 336). Une sanction telle que le retrait du droit de pêcher
nécessitant une base légale, la question qui se pose est de savoir si cette
exigence est remplie.
b)                     Le concordat
intercantonal du 4 juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman (ci-dessous: le
concordat) prévoit ce qui suit quant au refus et au retrait du permis de pêche:
Art. 13 al. 1
Ne peuvent obtenir un permis de pêche les
personnes qui:
a)    sont privées du droit de pêche en
vertu d'une décision prise par une autorité administrative ou judiciaire;
b)    ont été condamnées, au cours des
cinq dernières années, pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un agent chargé
de la surveillance de la pêche;
c)    ont été condamnées, au cours des
cinq dernières années, pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé
intentionnellement à un tel engin;
d)    ont été condamnées, au cours des
trois dernières années, pour dommage volontaire à la propriété foncière dans
l'exercice de la pêche;
e)    bien qu'ayant reçu un
avertissement donné au moins quinze jours avant, n'ont pas retourné, dans les
délais fixés, dûment remplis, leur feuille de statistique et leur carnet de
contrôle de pêche, pour leur dernière saison de pêche.
Art. 19 al. 1
Le permis peut être retiré pour une durée
maximale de cinq ans par le canton qui l'a délivré:
a)    lorsqu'un fait excluant son octroi
se produit ou parvient après sa délivrance à la connaissance des autorités
chargées de l'application du présent concordat;
b)    en cas d'ouverture d'une poursuite
pénale pour l'une des infractions énoncées à l'article 13, alinéa 1,
lettres b ou c, jusqu'à la clôture définitive de la procédure;
c)    en cas d'infraction, lorsque la
législation sur la pêche prévoit une telle mesure;
d)    en cas de privation du droit de
pêche prononcée par une autorité administrative ou judiciaire.
Art. 62:
Outre les cas prévus aux articles 13 et 19, les
cantons, en cas d'autres violations du présent concordat ou de ses dispositions
d'exécution, peuvent infliger, par voie administrative, des sanctions telles
que le retrait ou le refus d'octroi du permis de pêche.
c)                     La Commission
intercantonale instaurée par l'art. 48 du concordat a la compétence d'édicter
les dispositions d'exécution de celui-ci (art. 50 al. 1 du concordat). La
portée des règles fondées sur le concordat apparaît considérable si l'on prend
à la lettre l'art. 1 al. 1 du concordat qui prévoit ce qui suit:
"L'exercice de la pêche dans les eaux
suisses du lac Léman est régi par l'accord international concernant la pêche
dans le lac Léman et ses dispositions d'exécution, par la législation fédérale,
par le présent concordat et, dans la mesure où elles ne sont pas contraires à
ce dernier, par les dispositions propres à chacun des cantons
concordataires."
L'art. 1 al. 1 du
concordat cité ci-dessus, dont on retrouve la substance à l'art. 1 al. 2 du
règlement du 16 février 1979 d'application de la LVPêche, instaure une
hiérarchie des normes qui accorde la prééminence aux normes contractuelles
internationales, puis aux normes concordataires et ne laisse place à
l'application du droit cantonal qu'à la condition que ce droit ne soit pas
contraire aux normes supra-cantonales. Cette hiérarchie ne saurait cependant
s'imposer sans autre en droit cantonal vaudois (l'art. 4 lit. d LVPêche ne
contient d'ailleurs pas la clause de subsidiarité introduite à l'art. 1 al. 2
de son règlement d'application). En effet, si le droit cantonal habilite le
Conseil d'Etat à conclure des conventions avec les cantons voisins pour
réglementer la pêche dans les eaux intercantonales (art. 5 al. 1 LVPêche), il prévoit
néanmoins que les dispositions qui dérogent à la loi cantonale doivent être
soumises au Grand Conseil (art. 5 al. 2 LVPêche). Au reste, la règle de la
réserve de la loi énoncée par l'art. 5 al. 2 LVPêche résulte également du texte
même du concordat, dont l'art. 19 al. 1 lit. c ne prévoit le retrait du permis
de pêche en cas d'infraction que dans la mesure où la législation sur la pêche
elle-même prévoit une telle mesure. Or la sanction instaurée par l'art. 63 du
n'est pas prévue par la loi vaudoise, qui ne connaît de sanction administrative
qu'à la troisième infraction en trois ans ou en cas d'infraction grave,
conditions alternatives dont on a vu plus haut qu'aucune n'est réalisée.
d)                     Il est d'ailleurs
douteux que la Commission intercantonale instaurée par l'art. 48 du concordat
ait la compétence d'instaurer une sanction nouvelle en adoptant une disposition
du règlement d'exécution du concordat: s'il est vrai qu'un tel organe intercantonal
peut adopter des règles d'exécution, en revanche les cantons ne peuvent pas
transférer à des tels organes intercantonaux la compétence de créer des règles
dont les effets juridiques imposent qu'elles soient prévues dans une loi au
sens formel: cela constituerait une atteinte à la démocratie et aux droits
politiques dans les cantons, dans la mesure où ces règles seraient soustraites
au référendum législatif cantonal (Häfelin, in: Commentaire de la Constitution
fédérale, rem. 86 ad art. 7 Cst). Au reste, même si la sanction en cause
figurait dans le concordat lui-même au lieu de résulter de son règlement
d'exécution, force serait de constater qu'il s'agit d'une sanction non prévue
par la loi cantonale et plus sévère que celle-ci. Elle ne serait valable, comme
on l'a vu ci-dessus sous lettre a), que si le concordat, en tant qu'il déroge à
la loi cantonale, avait été soumis au Grand Conseil. Or tel n'a pas été le cas.
e)                     Faute de figurer dans
la loi ou dans une disposition concordataire approuvée par le Grand Conseil, la
sanction prévue par l'art. 63 du règlement d'exécution du concordat est
dépourvue de base légale, ce qui justifie l'annulation de la décision attaquée.
5.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être admis et l'arrêt rendu sans frais pour le recourant, qui a
droit à des dépens pour avoir procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
attaquée est annulée.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
IV.                    La somme de
1'000 (mille) francs est allouée au recourant à titre de dépens à charge de
l'autorité intimée.
Lausanne, le 31 mars 1998/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.