vd_omni · AC.2010.0029 · 2012-10-08 · fr

INVISTA REAL ESTATE OPPORTUNITY FUND ETOY Sàrl/Municipalité d'Etoy, Service de l'environnement et de l'énergie | Les art. 77 et 79 LATC permettent à la municipalité de refuser le permis de construire un projet non conforme à une nouvelle planification non seulement lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais également lorsqu'il s'agit d'un plan d'affectation cantonal (ici modification du plan d'affectation cantonal 299 Littoral Parc). Le refus du permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC ne présuppose pas que soient réunies les conditions dans lesquelles la jurisprudence, fondée directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (protection de l'air), permet d'imposer des mesures restrictives qui ont aussi pour effet de priver le constructeur des possibilités offertes par la planification en vigueur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2012 AC.2010.0029

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 octobre 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
; MM François Gillard et Claude Bonnard
recourante
INVISTA REAL ESTATE
OPPORTUNITY FUND ETOY Sàrl, p.a. Zimmermann Architectes SA,
à Gland, représentée par l'avocat Yves NICOLE, à Yverdon-Les-Bains,
autorités intimées
1.
Municipalité
d'Etoy,
représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à
Lausanne,
2.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
Objet
permis de construire
Décisions de la Municipalité d'Etoy du 6
janvier 2010 refusant les permis de construire quatre halles commerciales et
un restaurant sur les parcelles no 377 et 704 d'Etoy
Vu les faits suivants
A.
Invista Real Estate Opportunity Fund Etoy Sàrl (ci-dessous
la constructrice ou la recourante) est propriétaires des parcelles contiguës
377 et 704 d'Etoy, qui sont situés dans le périmètre du plan d'affectation
cantonal no 299 "Littoral Parc" adopté par le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports le 12 décembre 1996.
Du 15 juillet au 14 août 2009, la
constructrice a mis à l'enquête cinq objets différents, à savoir la démolition
de la halle industrielle située sur la parcelle 377 ainsi que la construction,
après modification des limites de parcelles, de quatre halles commerciales,
dont une avec restaurant.
Dans la synthèse élaborée par la
Centrale des autorisations CAMAC le 18 décembre 2009, le Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN, du Département de la sécurité et de
l'environnement) a pris position de la manière suivante sur chacune des
constructions nouvelles :
"(...)
PROTECTION DE LAIR - IMMISSIONS (n.réf. SR)
Le présent projet se situe dans une zone où les
normes prescrites par l’Ordonnance fédérale pour la protection de l’air pour
les valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) sont
dépassées et celles pour le dioxyde d’azote sont atteintes, voire dépassées
localement. Par ailleurs, les charges de trafic en constante augmentation dans
cette région provoquent une pression significative sur les valeurs d’immissions
pour ces deux polluants atmosphériques.
Une part significative du trafic généré par
les développements prévus dans le périmètre de Littoral Parc se déversera sur
l’autoroute Al et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la
situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air,
telle que la traversée de Morges, par exemple, dont elle ralentit l’assainissement.
Le rapport technique de Transitec de mai
2009 met clairement en évidence que le développement complet de Littoral Parc
conduira à un dépassement des capacités des portes d’accès au périmètre. En ce
sens, une modification du PAC 299 ne permettant plus l’implantation d’activités
à forte génération de trafic s’avère nécessaire. En effet la modification des
affectations apparaît comme l’outil le plus efficace pour limiter
l’augmentation des charges de trafic sur les axes d’accès à Littoral Parc.
La démarche en cours de révision du PAC
prévoit l’arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres
activités conduisant à une réelle mixité constitue ainsi un élément majeur de
la révision du PAC. En ce sens, le présent projet ne répond pas aux nouvelles
dispositions du PAC, sous sa forme en cours de révision.
Sur la base de ces considérations, le SEVEN
préavise ainsi négativement ce projet quant à la protection de l’air
(immissions) dans l’attente de l’adoption de la révision du PAC 299.
Notre préavis du 3 septembre 2009 reste
inchangé malgré les oppositions reçues."
Par décisions du 6 janvier 2010, la
municipalité a indiqué à la constructrice qu'elle avait décidé, en accord avec
les services cantonaux concernés qui ne l'autorisent pas à délivrer le permis
de construire, de faire application de l'art. 77 LATC. Ces décisions indiquent
que la nouvelle version du Plan d'affectation cantonale Littoral Parc ne permet
pas l'implantation de nouveaux commerces .
B.
Par acte du 18 février 2010, la constructrice a
recouru contre ces décisions en concluant à leur réforme en ce sens que les
autorisations de construire sont délivrées, subsidiairement à l'annulation des
décisions attaquées.
Le SEVEN a conclu au rejet du
recours les 30 mars 2010. La municipalité en a fait de même par réponse du 28
avril 2010.
Le conseil de la recourante est
intervenu le 28 septembre 2010 pour indiquer que le délai de huit mois de l'art.
77 al. 2 LATC était échu. La municipalité a alors versé au dossier un extrait
conforme, sous la signature du Chancelier, d'une décision du Conseil d'État du
11 août 2010 prolongeant de six mois, soit jusqu'au 6 mars 2011, le délai de
procédure du Plan d'affectation cantonale 299 bis "Littoral Parc". Le
conseil de la recourante, relevant que l'objet en question n'apparaissait pas
dans l'ordre du jour de la séance correspondante du Conseil d'État, a demandé
que cette autorité soit interpellée à ce sujet. Par la suite, invitée à
préciser si elle avait renouvelé sa demande de permis de construire en
application de l'art. 77 al. 5 LATC, la recourante a indiqué le 16 novembre
2011 que tel n'était pas le cas, le département ayant soumis à l'enquête
publique, dans le délai prolongé, un projet de révision du Plan d'affectation
cantonal 299 bis.
Comme les parties en ont été
informées, le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ont la
teneur suivante:
"Art. 77 - Plans et règlements en voie
d'élaboration
1
Le
permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête
publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par
la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au
département.
3
Le
projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le
dernier jour de l'enquête publique.
4
Le
département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les
délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat
dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement
cantonal.
5
Lorsque
les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler
sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les
trente jours, après avoir consulté le département."
"Art. 79 - Plans et règlements soumis à
l'enquête publique
1
Dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité
refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des
alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du
refus."
La jurisprudence a précisé que pour
justifier l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la
réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation
et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l’autorité compétente ait
procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des
problèmes d’affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (ATF
1C_197/2009 du 28 août 2009, consid. 5.1; cf. arrêts AC.2008.0230 du 18
septembre 2009, consid. 3a et b; AC.2009.0030 du 6 août 2009, consid. 1a;
AC.2008.0074 du 27 mars 2009, consid. 5, et les arrêts cités). Il faut que
l’autorité ait exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur,
ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la
commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (arrêt
AC.2006.0036 du 20 décembre 2006, consid. 3b). Le délai de l’art. 77 al. 2 LATC
court dès le prononcé du refus du permis de construire (arrêt AC.2008.0137 du 9
mars 2009; ATF 1C_177/2009 du 18 juin 2009, consid. 2.2). L’art. 77 LATC est
une disposition potestative, qui laisse à la municipalité un large
pouvoir d'appréciation, au point qu’elle peut délivrer le permis de
construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future
envisagée (arrêt AC.2007.0320 du 29 septembre 2008, consid. 11).
Dans une affaire où la Municipalité avait refusé le permis de
construire au motif que le plan général d’affectation était en voie de
révision, et que la planification était déjà avancée, le Tribunal administratif
avait considéré que ces études étaient suffisantes pour justifier l’application
de l’art. 77 LATC (arrêt AC.2006.0036, précité, consid. 3b). La jurisprudence
n’a pas admis que tel était le cas, en revanche, lorsque aucune démarche
sérieuse n’avait été entreprise, une année après l’annonce de la modification
de la planification (arrêt AC.2008.0074, précité, consid. 5b et l’ATF
subséquent 1C_197/2009, précité, consid. 5.2; cf. également arrêt AC.2007.0320,
précité, consid. 11), ou que le projet se trouvait à l’état d’esquisses
rudimentaires ne démontrant pas de volonté sérieuse d’agir de la part de
l’autorité (arrêt AC.1991.0245 du 14 septembre 1992 et l’ATF subséquent
1P.615/1992 du 7 juillet 1993).
En l'espèce, il n'est pas
sérieusement contesté qu'une modification du plan d'affectation cantonal no 299
est non seulement envisagée, mais qu'elle a fait l'objet de la concrétisation
requise puisque, dans le délai dûment prolongé par le Conseil d'État, la
modification a été mise à l'enquête publique d'après ce qu'indique la
recourante elle-même. Les conditions d'application de l'art. 77 LATC étaient
donc réunies au moment de la décision attaquée.
2.
La recourante fait valoir que le municipalité
n'est pas compétente pour refuser le permis de construire sur la base de l'art.
77 LATC lorsque le projet se trouve à l'intérieur du périmètre d'un plan
d'affectation cantonal. Selon elle, le département cantonal compétent qui
aurait seul pu intervenir ne l'a pas fait.
Il est exact que dans la LATC,
l'expression "le département" désigne le département en charge de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 10 al. 1
LATC). C'est donc l'intervention de ce département-là que vise l'art. 77 al. 1
LATC dans sa seconde phrase. On observe au passage que cette phrase est
curieusement formulée puisqu'il y est question d'une "décision" du
département (qui "lie" l'autorité communale) consistant en ceci que
le département "s'oppose la délivrance du permis de construire". Peu
importe cependant puisqu'en l'espèce, la prise de position du SEVEN dans la
synthèse CAMAC, intitulée comme simple préavis, n'émane pas du département en
charge de l'aménagement du territoire.
Il n'en résulte pas que la
municipalité serait privée de la possibilité de refuser le permis de construire
(cette décision est de sa seule compétence en vertu des art. 104 et 114 LATC) lorsque
la réglementation applicable est celle d'un plan d'affectation cantonal et non
communal. En effet, les art. 77 et 79 LATC ont pour but de circonscrire,
notamment en fixant des délais, le pouvoir de la municipalité de refuser le
permis de construire lorsqu'une modification de la planification est envisagée.
Lorsque la municipalité adhère au projet d'adopter ou de modifier un plan
d'affectation cantonal, on ne saurait la contraindre, dans le seul but de lui
permettre d'appliquer les art. 77 et 79 LATC, à doubler la procédure cantonale
d'une procédure de planification communale qui ferait double emploi. Quant à la
seconde phrase de l'art. 77 al. 1 LATC, elle sert à permettre au département
cantonal de contraindre la municipalité à refuser le permis de construire, mais
l'absence d'une décision cantonale dans ce sens n'empêche pas la municipalité, si
elle adhère à la planification cantonale envisagée, de refuser le permis de
construire un projet contraire à cette planification cantonale.
3.
La recourante rappelle que selon la
jurisprudence, l'autorité chargée de délivrer les permis de construire ne peut,
malgré des nuisances atmosphériques excessives, ni déroger aux plans
d'affectation existant, ni procéder à une limitation plus sévère des émissions,
ni suspendre tout octroi d'autorisation à l'égard des installations nouvelles qui
ne provoquent que des nuisances moyennes.
Il est exact que selon la
jurisprudence, l'autorité ne peut refuser d'autoriser une construction conforme
aux prescriptions de la zone que si, entre autres conditions (plan de mesures),
cette construction produit des nuisances excessives ou supérieures à la moyenne
(v. not ATF 124 II 272 consid. 4 et les réf. citées; v. p. ex. AC.2003.248 du 6
octobre 2004). Cette jurisprudence instaure un régime, fondé directement sur la
loi fédérale sur la protection de l'environnement, qui se rapproche de celui de
l'art. 77 LATC en ce sens qu'il permet de priver le constructeur des
possibilités offertes par la planification en vigueur. En l'espèce, le SEVEN
admet dans ses déterminations qu'il serait disproportionné d'interdire le
projet litigieux sur la seule base de la législation en matière de protection
de l'air. Peu importe cependant car le régime jurisprudentiel évoqué par la
recourante est indépendant de l'application de l'art. 77 LATC. En d'autres
termes, le refus du permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC ne présuppose
pas que soient réunies les conditions dans lesquelles la jurisprudence permet
d'imposer des mesures restrictives fondées sur les dispositions relatives à la
protection de l'air.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et les décisions attaquées confirmées. Un émolument, réduit pour tenir compte
du fait que le tribunal a statue sans audience, est mis à la charge de la
recourante, qui doit des dépens à la commune qui a consulté un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité d'Etoy du 6
janvier 2010 sont maintenues.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la recourante.
IV.
La somme de 1'500 (mille cinq cents) est allouée
à la commune d'Etoy à titre de dépens à la charge de la recourante.
Lausanne, le 8 octobre 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.