vd_omni · GE.1997.0035 · 1999-08-20 · fr

RYTZ Yves c/Municipalité de Nyon | Interdiction générale de circuler avec exceptions (cycles, livraisons, etc): LCR-3-3 (restriction dite fonctionnelle) ou LCR-3-4 ? Le propriétaire d'un immeuble riverain a qualité pour recourir même s'il n'habite pas lui-même. Contestation du principe de la mesure irrecevable car formulée après l'échéance du délai de recours. Recours mal fondé quant aux heures durant lesquelles les livraisons sont autorisées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.1999 GE.1997.0035

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 août 1999
sur le recours interjeté par
Yves RYTZ
, à Crans-près-Céligny, dont le
conseil est l'avocat Rémi Bonnard à Nyon
contre
la décision de la
Municipalité de Nyon
, publiée dans la Feuille des avis
officiels du 25 février 1997, instaurant une restriction de circulation
(interdiction générale de circuler à la rue de Rive entre la place de Savoie et
la rue de la Colombière).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La vieille ville de
Nyon est construite sur une colline qui domine le lac Léman située à son
sud-est. En contrebas du Château, qui occupe l'extrémité est de la colline, la
vieille ville se prolonge jusqu'au lac par le quartier ancien de Rive. Ce
quartier est composé de maisons construites le long du quai des Alpes, qui
longe le rivage, ainsi que de part et d'autre de la rue de Rive, parallèle au
quai. Depuis le centre du bourg, on accède à ce quartier par les escaliers qui
descendent en contrebas du Château et se prolongent par la rue de la Tour et la
rue de la Poterne, qui débouchent toutes deux sur la rue de Rive. Pour les
véhicules, le quartier de Rive est accessible par les routes qui contournent le
vieux bourg, soit notamment, du côté nord-est, la rue de la Porcelaine, ainsi
que la rue de la Colombière.
Sur la rue de Rive, la
signalisation actuellement en place instaure un sens unique. Le trafic s'effectue
en revanche dans les deux sens sur le quai des Alpes, qui est ainsi un tronçon
de la route reliant Lausanne à Genève par le bord du lac.
Le recourant Yves Rytz
est propriétaire des divers lots de la copropriété par étage constituée sur
l'immeuble situé à l'angle de la rue de Rive et de la rue(lle?) de la Poterne
(rue de Rive 56 et ruelle de la Poterne 7). Il loue notamment, par
l'intermédiaire de l'agence immobilière Rytz & Cie SA, à Nyon, un local
commercial exploité comme boutique de prêt-à-porter par Fabrizzio Foglia et
Julia Perez. Les trois autres lots sont deux appartements et un local de
bureau.
Une vingtaines de
commerces sont exploités le long de la rue de Rive. On y trouve une
demi-douzaine d'établissements publics (hôtels, pubs, cafés), des antiquaires
et diverses boutiques).
B.                    D'après ce qu'indique
une circulaire de la Direction de police de Nyon adressée le 25 mars 1996 aux
habitants et commerçants de la partie ouest de la rue de Rive, litigieuse en
l'espèce, la municipalité avait décidé à titre provisoire de créer une zone
piétonne en juillet et août sur la partie ouest de la rue de Rive, ceci suite à
une enquête effectuée par le Service de police auprès des commerçants du
secteur. Une pétition regroupant 190 signatures, lancée par le Groupement
d'animation de Rive, a contesté cette mesure, tandis qu'une contrepétition
regroupant 143 personnes a soutenu la décision municipale. A cette circulaire
était annexée un questionnaire dont le dépouillement, effectué par la police
municipale le 18 avril 1996, a donné la réponse suivante aux différentes
solutions proposées :
Rues piétonnes toute l'année
25, dont 2
commerçants
Rues piétonnes les mois de juin à septembre
18, dont 2
commerçants
Rues piétonnes les mois de juillet à août
9, dont 3 commerçants
Statu quo, maintien de la circulation
et du parcage en zone bleue
29, dont 8 commerçants
Par décision du 27 janvier 1997, la Municipalité de
Nyon a décidé d'instaurer une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de
Rive, entre la place de Savoie et la rue de la Colombière. La publication de
cette mesure, intervenue dans la FAO du 25 février 1997, décrit la
réglementation adoptée de la manière suivante :
"Interdiction générale de circuler dans
les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire
"Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et
accès hôtels autorisés" et "Interdiction générale de circuler dans
les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire
"Livraisons autorisées de 06h00 à 09h30, bénéficiaires de macarons et
accès hôtels autorisés" et "Interdiction de parquer", signal OSR
2.50, avec plaque complémentaire "dans cette rue".
Comme le montrent les
pièces produites par la commune, l'ordre d'insertion adressé au service des
routes pour transmission à la Feuille des avis officiels (FAO) faisait état de
la création d'une zone piétonne sur le tronçon ouest de la rue de Rive, du 1er
avril au 30 septembre de chaque année. Cette indication, avec la limitation
temporelle qu'elle contenait, a toutefois disparu dans la publication faite
dans la FAO.
Non motivée en raison
de sa forme, la décision municipale repose sur les considérations suivantes,
développées par la municipalité dans sa réponse au recours du 21 mai 1997 :
"...
En l'espèce, la Municipalité a pris une mesure
administrative qui a un intérêt public prépondérant.
Il est admis que la modération du trafic joue
un rôle dans l'aménagement d'une ville.
Il s'agit d'espace public. Cette notion exprime
l'articulation entre les fonctions sociales et l'organisation spatiale
nécessaire à son développement.
La notion d'espace public se justifie notamment
pour trois raisons :
-    raisons socio-culturelles: l'espace public est un vecteur de vie
sociale; il est l'espace des valeurs, des symboles et des signes de la culture
urbaine;
-    raisons économiques: l'espace public devient un opérateur de
valorisation économique et de transformation sociale du quartier (marquage
social, relance des activités marchandes et touristiques); image de la ville
(image de marque: marketing urbain);
-    raisons urbanistiques: élément ordonnateur du tissu - refaire la
ville à partir de la ville - cela implique de définir des espaces privilégiés
de relations physiques et sociales.
La qualité de l'aménagement d'un espace public
est liée à l'unité de pensée qui guide le choix.
En l'occurrence, il faut relever tout d'abord
que le quartier de Rive est un endroit touristique à Nyon et que la rue de Rive
irrigue ce quartier sur plusieurs plans. C'est là que se situe la majorité des
commerces. C'est là que les touristes déambulent pour se divertir.
Avant d'adopter la mesure incriminée, le
Service de police a procédé à un essai, a consulté les habitants et les
commerçants. Dans l'ensemble, cette mesure a remporté l'adhésion de la
majorité. En effet, elle permet de sauvegarder la tranquillité des habitants
durant la période estivale; elle contribue à créer une ambiance favorable à la
flânerie et à l'achat. Elle est limitée dans le temps. De plus, elle est
intégrée dans un concept d'espace public."
C.                    Par acte du 13 mars
1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision. Il expose que lors de
l'essai de l'année précédente, le locataire du commerce situé au
rez-de-chaussée de son immeuble a vu son chiffre d'affaires baisser de plus de
50% et qu'il envisage de quitter les lieux si la fermeture de la rue est
confirmée. Relevant que ledit commerce bénéficie d'une place de parc privée
située devant la vitrine et aménagée sur sa parcelle, le recourant part de
l'idée que son locataire pourra obtenir un macaron. Il termine ainsi :
"(...) Je suis obligé de m'opposer aux
restrictions envisagées. En effet, le magasin ouvre à 10h00 et il n'est de ce
fait, pas possible d'envisager que les livraisons soient faites avant 09h30.
Je suggère donc que les panneaux mis en place
portent les inscriptions suivantes :
-    "Livraisons autorisées" sans restriction d'heure
-    "Accès commerces autorisé"."
Constatant que le
recourant faisait état d'une entrée en vigueur de la mesure au 1er avril 1997,
le juge instructeur a invité la municipalité à transmettre son dossier sans
délai, au plus tard le 28 mars 1997, en se déterminant sur la question de
l'effet suspensif. Ce délai, inobservé, lui ayant été restitué d'office, la
commune a déposé le 21 mai 1997 une réponse dans laquelle elle conteste la
qualité pour agi du recourant et la recevabilité formelle du recours, concluant
ainsi à titre principal à son irrecevabilité, et subsidiairement à son rejet
pour les motifs déjà reproduits plus haut.
Divers recours ont
également été interjetés contre la décision contestée (dossiers GE 97/040,
Hôtel Beau-Rivage; GE 97/041, Epicerie Les Arcades; GE 97/042, Boulangerie
Bonnin; GE 97/043, Boutique Caméléon, Jacques Tappaz; GE 97/044, Yvan Ueltschi,
Boutique Kodiak; GE 97/045, Gottfried Steiner; GE 97/046, Glacier Venezia,
Daniele Dona). Constatant que certains de ces recours contestaient la mesure
litigieuse dans son principe et qu'en outre, certains recourants faisaient état
d'une entrée en vigueur le 1er avril 1997, et que le délai imparti à l'autorité
intimée pour se déterminer sur l'effet suspensif était largement échu et
n'avait pas été utilisé, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à tous
les recours par décisions du 7 avril 1997. Les autres recours ont cependant été
rayés du rôle, faute de paiement de l'avance de frais, par décisions du 1er mai
1997.
Le recourant a été
informé de ces décisions d'irrecevabilité.
La Commune s'étant
enquise de l'avancement de la procédure, les parties ont été interpellées à
nouveau sur le caractère temporaire de la mesure contestée (évoqué par les
parties mais non formulé dans la décision publiée attaquée), et sur la
signalisation actuellement en place. Le recourant était également interpellé
sur le fait qu'à première vue, il ne contestait pas le principe de la
restriction litigieuse mais réclamait seulement une modification des modalités
de dérogation (livraisons et accès aux commerces autorisés). La municipalité
était invitée à se déterminer également sur ces conclusions.
La commune s'est
déterminée le 23 juin 1998 en transmettant notamment une note de la Direction
de police du 4 juin 1998 dont on extrait le passage suivant :
"(...) La publication dans la FAO
mentionne :
- livraisons autorisées de 06h00 à 09h30
- bénéficiaires de macarons et accès hôtel autorisés
En fonction du temps qui s'est écoulé entre la
publication (25.02.1997) et de l'expérience qui a été effectuée par plusieurs
communes en matière de zones piétonnes, la signalisation verticale saisonnière
(1.4 au 30.9) qui serait mise en place aurait la teneur suivante :
Zone piétonne
symbole OSR 2.01
Excepté
:
Ayants droit aux places privées,
Accès hôtel autorisé,
Services publics, Taxis,
logo cycle
Livraisons autorisées
de 06h00 à 09h30
Symbole OSR 2.50
Dans cette rue
Remarque
Le principe du macaron, qui n'est en vigueur
dans aucune zone piétonne de la ville, devrait être abandonné. Il nécessite une
gestion administrative disproportionnée et n'inclut pas les cas d'exceptions
(transports d'handicapés, etc.).
La fourchette horaire pour les livraisons
(06h00-09h30) est déjà en vigueur en Ville de Nyon aux endroits suivants :
-      rue de Rive
(partie est),
-      place du Marché.
Il est évident que le corps de police fait
preuve d'une certaine souplesse à l'endroit des commerçants pour le chargement
ou le déchargement de marchandises (poids ou volume important). Le
stationnement ne servant pas l'usage précité n'est par contre pas toléré.
Remarque générale
Soucieuse des problèmes de stationnement, la
Police municipale vient de baliser une vingtaine de places supplémentaires sur
le parking de Rive-Est."
Le recourant, par
lettre du 26 juin 1998 de son conseil nouvellement consulté, a déclaré que ses
conclusions tendent à ce que les livraisons nécessaires aux commerçants de la
rue de Rive soient autorisées sans restriction d'heure et que soit autorisé
l'accès en automobile à leurs négoces. Le recourant a également versé un
bordereau de pièces constitué en partie de déclarations d'autres commerçants de
la rue de Rive soutenant son recours. Il a également requis la tenue d'une
inspection locale.
La commune s'est à
nouveau enquise de l'aboutissement de la procédure, de même que le conseil du
recourant, par téléphone.
Considérant qu'il
n'était pas nécessaire de compléter l'instruction, la section saisie du présent
dossier a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 3 LCR prévoit
notamment ce qui suit:
Art. 3
La
souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit
fédéral.
Les cantons sont compétents pour
interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils
peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une
autorité cantonale.
La circulation des véhicules
automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte
temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les
courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois
autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits
constitutionnels du citoyen.
D'autres limitations ou
prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger
les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le
bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler
la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire à
d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons,
la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale,
notamment dans les quartiers d'habitation. La décision cantonale de dernière
instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil
fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification Dans les
procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité
pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur
leur territoire.
(...)"
La mesure litigieuse
entre dans le cadre de l'art. 3 al. 3 LCR : il s'agit d'une mesure interdisant
la circulation temporairement sur une route qui n'est pas ouverte au grand
transit au sens de cette disposition. Elle relève du droit cantonal. autonome
réservé par l'art. 37 bis al. 2 Cst. (voir à ce sujet FF 1983 I 779).
Il est vrai qu'au vu
des dernières déterminations déposées par la commune (note de la Direction de
police du 4 juin 1998), les exceptions ménagées à l'interdiction de circuler
concerneraient les ayants-droit aux places privées, l'accès aux hôtels, les
services publics et les taxis, ainsi que les cycles, sans compter les
livraisons autorisées de 06h000 à 09h30. Dans ces conditions, on peut se
demander si l'on ne se trouve pas en présence d'une mesure qui revient
sensiblement au même que l'installation d'un signal interdisant la circulation
des véhicules à moteur (OSR 2.14, qui laisse subsister la circulation sans
moteur, notamment celle des cycles): dans un tel cas, on ne se trouverait pas
en présence d'une interdiction générale de circuler au sens de l'art. 3
al. 3 LCR, mais d'une mesure au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Il ressort en
effet d'un arrêt du Conseil fédéral du 28 août 1992 (JAAC 56 (1992) no 41,
consid. 2; JT 1993 I 673) que lorsqu'une restriction de circuler ne s'applique
qu'aux véhicules à moteur, à l'exception des cycles et des véhicules agricoles
et électriques, on est en présence non pas d'une interdiction générale de
circuler, réglée par l'art. 3 al. 3 LCR, mais d'une restriction dite
"fonctionnelle" au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Dans le cadre de ce
dernier alinéa, la qualité pour recourir doit être accordée par les autorités
cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours
de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou par l'art. 48 lit. a LPA (JAAC
50 (1986) No 49, p. 325). Peu importe toutefois dès lors que l'art. 37 LJPA
adopte, pour définir la qualité pour recourir, le critère de l'intérêt digne de
protection, qui concorde avec celui des art. 103 OJF et 48 LPA. Toutes ces
dispositions accordent la qualité pour recourir à quiconque est atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée. En bref, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une
intensité plus grande que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué,
qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut
être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation,
dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Ces
exigences tendent à exclure l'action populaire.
En l'espèce, la
commune conteste la qualité pour recourir du recourant pour le motif, en bref,
qu'il n'habite pas à la rue de Rive et qu'il n'y est pas non plus commerçant,
n'étant que propriétaire du bâtiment. On ne saurait la suivre sur ce point car
cela reviendrait à réserver aux seuls locataires l'exercice du droit de recours
contre des mesures affectant l'immeuble. De fait, le recourant, qui se prévaut
des conséquences que la mesure aurait pour l'exploitation du commerce établi
dans les locaux qu'il donne à bail au rez-de-chaussée de son immeuble, est
personnellement touché dans ses intérêts patrimoniaux car on ne peut
effectivement pas exclure qu'une mesure affectant la circulation dans la rue où
se trouve l'immeuble puisse avoir des conséquences, dans un sens ou dans un
autre, sur le revenu que procure cet immeuble. Il y a donc lieu de reconnaître
la qualité pour recourir au recourant (dans le même sens JAAC 1990 no 42 p.
263).
En revanche, le
recours dans l'intérêt d'un tiers étant proscrit, on ne saurait admettre le
recourant à se prévaloir de la situation des autres commerçants, qui déclarent
le soutenir alors que pour certains d'entre eux, leur propre recours a été
déclaré irrecevable par décision désormais entrée en force.
2.                     La commune conteste
encore la recevabilité du recours pour le motif qu'on n'y trouverait pas de
conclusions formelles et que les demandes sous-jacentes du recourant seraient
peu explicites.
Compte tenu des
faibles exigences formelles qui caractérisent la procédure administrative en
général et la LJPA en particulier, on ne saurait faire grief au recourant de
n'avoir pas fourni ses conclusions dans les formes qu'affectionnent les avocats
disciplinés par le carcan de la procédure civile. Le recours est donc recevable
sur le principe.
En revanche, il faut
rappeler qu'à l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de
manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le
biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile; elles ont la faculté,
ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de
les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet de la
contestation (AC 98/065 du 10 décembre 1998, qui se réfère à RDAF 1998 I p 24).
A cet égard, on constate que le recourant ne conteste pas, dans son acte du 13
mars 1997, l'installation des panneaux prévus par la décision litigieuse, et
qu'il s'en prend seulement à la limitation des heures durant lesquelles les
livraisons sont autorisées. Ces conclusions-là, formulées par un homme rompu
aux affaires, cernent définitivement l'objet du litige. Il est vrai que dans
l'écriture du 26 juin 1998 de son conseil, censée rappeler ses conclusions, le
recourant a demandé "que soit autorisé l'accès en automobile à leurs
négoces", ce qui pourrait laisser entendre qu'il s'agirait d'autoriser la
circulation automobile pour autant qu'elle soit destinée aux commerces, y
compris s'il s'agit de clients et non des commerçants eux-mêmes. Si tel devait
être le cas, force serait de constater que cette conclusion-là, formulée après
l'échéance du délai de recours, n'est pas recevable. En effet, elle ne ressort
pas de l'acte de recours du 13 mars 1997 car dans la mesure où le recourant ne
conteste pas l'interdiction de stationner, on ne voit pas que sa suggestion
tendant à l'inscription "Accès commerces autorisé" puisse être
considérée comme une contestation du principe même de l'interdiction de
circuler, puisqu'on ne voit pas comment les clients pourraient circuler sans
s'arrêter tout en accédant aux commerces. Compte tenu du contexte de l'acte de
recours du 13 mars 1997, l'accès aux commerces dont il est question dans cet
acte ne peut concerner que la possibilité, pour les commerçants eux-mêmes et
eux seuls, d'accéder aux places de parc, notamment à celle qui est aménagée
devant le commerce du bâtiment du recourant.
3.                     Pour ce qui concerne
les heures durant lesquelles les livraisons sont autorisées, le recourant
s'oppose à la restriction temporelle fixée par la décision attaquée, qui les
limite à la période de 06h00 à 09h30. Pour le recourant, le fait que les
commerces n'ouvrent qu'à 09h30 ou 10h00 le matin rendrait cette limitation
inopportune. La commune, de son côté, expose qu'une limitation temporelle existe
dans les mêmes limites pour l'autre section de la rue de Rive (partie est) et à
la place du marché.
La solution consistant
à limiter les livraisons au premières heures de la matinée peut sans autre se
fonder sur la considération que les touristes déambulant dans le quartier
historique de Rive ne s'y trouve probablement pas encore à ces heures-là. Il
n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer une nouvelle
appréciation à celle à laquelle la municipalité a procédé en arrêtant la
période considérée. On peut d'ailleurs probablement attendre d'un commerçant
qui ouvre à 09h30 qu'il réceptionne les livraisons (dont la municipalité
soutient d'ailleurs qu'elles interviennent le plus souvent par la poste) avant
l'ouverture du magasin.
3.                     Quant au problème de
l'accès aux commerces par les commerçants eux-mêmes, la décision publiée dans
la FAO laisse entrevoir, si l'on excepte le cas des hôtels, l'instauration d'un
système de macarons. Dans la note du 4 juin 1998 jointe à ses dernières
déterminations, la commune paraît préférer désormais un système dans lequel
l'accès serait autorisé seulement aux places de parc privées, ce qui revient
sensiblement au même et satisfait d'ailleurs l'exigence du recourant tendant à
ce que la place de parc située sur sa parcelle devant son commerce puisse
continuer d'être utilisée par son locataire. Il n'y a pas lieu, sur ce point de
détail de la réglementation envisagée, d'astreindre la commune à une nouvelle
publication.
4.                     Vu ce qui précède, les
conclusions du recourant, dans la mesure où elles sont recevables, doivent être
rejetées et la décision attaquée maintenue. L'arrêt sera rendu aux frais du
recourant, qui n'a pas droit à des dépens.
S'agissant des voies
de recours ouvertes contre le présent arrêt, on indiquera, puisque cela n'a pas
pour effet de préjuger la recevabilité du recours si l'autorité fédérale entend
la dénier, celle du recours au Conseil fédéral mentionnée par l'art. 3 al. 4
LCR, en rappelant qu'on peut douter de l'applicabilité de cette disposition pour
les motifs indiqués au considérant 1 ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Nyon publiée dans la Feuille des avis officiels du 25
février 1997 est maintenue.
III.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 20 août 1999/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique l'art. 3 al. 4 LCR,
le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil
fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le
recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la
procédure administrative (RS 172.021).