vd_omni · AC.2005.0019 · 2005-06-30 · fr

KOLLY/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Service de l'environnement et de l'énergie, Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage | Refus du permis de construire pour l'installation d'un bar à champagne au rez-de-chaussée d'un immeuble, dans lequel cinq appartements situés dans les étages ont été annoncés comme "salons" au sens de la loi sur l'exercice de la prostitution. Restriction à la liberté économique admise en l'espèce. La mesure est fondée sur une base légale formelle et elle répond à un intérêt public visant à éviter l'exercice de la prostitution dans un lieu ouvert et accessible au public situé dans un secteur où l'habitation est prépondérante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2005 AC.2005.0019

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
30 juin 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Georges Arthur Meylan
et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Marie-Pierre Wicht, greffière.
recourant
Michel KOLLY,
à Payerne,
représenté par Laurent GILLIARD, à Yverdon-les-Bains,
autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergie,
Objet
Permis de construire
Recours Michel KOLLY c/ décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 13 janvier 2005 (aménagement d'un bar à champagne)
Vu les faits suivants
A.
Michel Kolly est propriétaire depuis 1978 d’un immeuble d’habitation
sis à la rue du Four 32, à Yverdon-les-Bains. Le bâtiment comporte deux surfaces
commerciales dont une actuellement inoccupée au rez-de-chaussée, côté rue du
Four, et six logements sur trois niveaux; cinq appartements ont été annoncés
comme « salons » au sens de la loi sur l’exercice de la prostitution
et l’intéressé compte occuper le sixième. Michel Kolly a exercé pendant une
vingtaine d’années la profession de tenancier de cabaret et il a exploité
plusieurs établissements, à Yverdon-les-Bains, Neuchâtel et à Payerne.
B.
Le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains est régi
par un plan général d’affectation et un règlement légalisés le 17 juin 2003
(ci-après : RPGA). Aux termes de l’art. 8 RPGA, le territoire communal est
subdivisé en seize zones. L’immeuble propriété de Michel Kolly est situé dans
la zone de la ville ancienne. Cette zone est destinée à diverses fonctions lui
assurant une multifonctionnalité, à savoir l’habitation ; les activités de
services ; les équipements d’intérêt général qui assurent un service direct
au profit de la population et d’autres activités compatibles avec la zone
(art. 10 RPGA).
C.
a) Le 8 septembre 2004, Michel Kolly a déposé une demande
de permis de construire pour un changement d’affectation, plus particulièrement
pour l’installation d’un « café-bar » au rez-de-chaussée de
l’immeuble. L’horaire d’ouverture annoncé est de 14h00 à 23h30, sept jours sur
sept. Le projet a été mis à l’enquête publique du 24 septembre au 13 octobre
2004. Il a soulevé deux oppositions des habitants du quartier qui se plaignaient
des nuisances dues au trafic supplémentaire, au bruit, à la destination de l’établissement
(bar à champagne), et à ses heures de fermeture. Dans une note adressée le 22
septembre 2004 à la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la
municipalité), la Police du commerce d’Yverdon-les-Bains a relevé que le local
en question serait en fait destiné à des
« rencontres érotiques à
caractère onéreux »,
ce que l’exploitant aurait admis ; ainsi, la
dénomination de « bar à champagne » serait plus appropriée. Pour le
surplus, il serait exclu de délivrer une simple licence de café-bar, car les
établissements fréquentés par le milieu de la prostitution devaient être considérés
comme des salons, qui nécessitent une autorisation spéciale.
b) Les services cantonaux compétents ont
statué sur les autorisations spéciales requises par le projet. Le Service de
l’environnement et de l’énergie (ci-après : le SEVEN ou le service) a émis
un préavis positif le 29 octobre 2004 ; il a exigé que la diffusion de
musique à l’intérieur de l’établissement soit limitée à un niveau sonore moyen
(Leq) de 75 dB (A) mesuré sans le « public ». Dans le cas où
l’exploitant désirerait diffuser de la musique avec un niveau sonore plus élevé
(Leq de 93 dB [a]), il devrait demander une autorisation à la municipalité. Pour
le surplus, le service a proposé l’engagement d’un service d’ordre si cela
devait s’avérer nécessaire en fonction de l’affluence. Pour sa part, la Police
cantonale du commerce a repris dans son autorisation les conditions requises
par le SEVEN en relevant que les horaires d’exploitation de l’établissement
seraient ceux indiqués dans le formulaire 11, à savoir de 14h00 à 23h30 ;
enfin, la mise en place d’un service d’ordre pouvait concerner l’intérieur, et éventuellement
l’entrée ou les abords immédiats de l’établissement.
D.
a) Le 13 janvier 2005, la municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire sollicité par Michel Kolly, en considération
des risques de nuisances liés à l’exploitation d’un tel établissement dans le
milieu urbain.
b) Michel Kolly a recouru contre cette
décision au Tribunal administratif le 3 février 2005 ; la clientèle propre
à un bar à champagne chercherait la discrétion et venait essentiellement pour
consommer des boissons avec les prostituées. Depuis des années, certains
logements seraient occupés par des masseuses ou des prostituées et aucune
plainte de voisinage ne serait à signaler. Enfin, la musique d’ambiance envisagée
et les heures de fermeture prévues avec le trafic automobile actuellement interdit
le soir à la Rue du Four limitaient les risques de nuisances liés à
l’exploitation de l’établissement, lesquels ne pouvaient justifier une décision
de refus du permis de construire.
c) La municipalité a déposé ses
déterminations le 8 mars 2005 en concluant au rejet du recours. Le SEVEN a
maintenu son préavis positif du 29 octobre 2004.
d) Le tribunal a tenu une audience le 2
juin 2005 et il a procédé à une visite de l’immeuble en cause. Il a notamment
constaté que la prostitution s’exerçait dans les logements situés dans les étages,
au vu des indices (photos, pancartes) figurant à l’entrée des appartements. L’intéressé
a précisé que les logements avaient été loués depuis 1978 à des danseuses de
cabaret. Actuellement, les salons seraient exploités par des prostituées
indépendantes. Pour le surplus, une pizzeria et une imprimerie sont contigus à
l’ouest et à l’est à l’immeuble ; les autres bâtiments situés de part et
d’autre dans la rue du Four étaient occupés principalement par des logements. Une
place de jeux pour enfants se trouve en outre à proximité, à 50 mètres environ,
dans une ruelle donnant sur la rue du Four. Enfin, un établissement public se
trouve au bout de la rue (Twin’s café), provoquant, selon le SEVEN, de
nombreuses nuisances liées au bruit de comportement de la clientèle.
e) Michel Kolly s’est déterminé sur le
compte rendu résumé de l’audience le 16 juin 2005 ; il n’aurait pas requis
de changement d’affectation de ses logements pour exploiter des salons, car aucune
réglementation ne l’y aurait contraint. L’intéressé rappelle que pour le
représentant du SEVEN, l’exploitation des salons ne crée pas de troubles
particuliers ; il n’y a d’ailleurs pas eu de plaintes à cet égard. En
outre, les locaux de l’établissement ont été visités par la Police cantonale du
commerce, le Service cantonal de l’hygiène, et la Police cantonale des mœurs,
sans que ces différentes autorités n’élèvent la moindre objection. Enfin, la
place de jeux pour enfants se trouverait à quelque cent cinquante mètres et
elle ne serait pas fréquentée le soir par des enfants.
Considérant en droit
1.                a) Aux termes de l’art. 8 de la loi sur
l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (ci-après : LPros), la
prostitution de salon est celle qui s’exerce dans des lieux de rencontres
soustraits à la vue du public (al. 1) ; ces lieux, quels qu’ils soient,
sont qualifiés de salons par la présente loi (al. 2) ; les établissements
au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons qui
sont fréquentés par des personnes exerçant la prostitution sont considérés comme
des salons au sens de la présente loi et ne peuvent pas être mis au bénéfice
d’une licence ou autorisation simple d’établissement (al. 3). En vertu de
l’art. 14 LPros, dans les limites de la présente loi, les municipalités sont
compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de
salon.
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que
le bar à champagne litigieux sera fréquenté par des personnes exerçant la
prostitution. Le recourant a indiqué dans son recours que la clientèle de ce
bar viendra consommer des boissons avec des « filles » et il n’a pas
contredit la dénomination
« rencontres érotiques à caractère
onéreux »
utilisée par la police du commerce pour qualifier la nature
de l’établissement. Enfin, le tribunal a pu constater lors de son inspection
locale que la prostitution est sans nul doute possible exercée dans les étages
du bâtiment. Il convient d’examiner si la décision attaquée est compatible avec
la garantie constitutionnelle de la liberté économique.
2.               a) L’art. 27 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst) prévoit que la
liberté économique est garantie (al. 1) ; cette garantie comprend
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette disposition a
une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale
de 1874 (ci-après : aCst) garantissant la liberté du commerce et de
l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en
application de l’art. 31 aCst pour déterminer si les restrictions imposées au
recourant sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst
protège toute activité économique privée dirigée vers la production d’un gain
et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne
dans un but lucratif ; il couvre le droit de choisir et d’exercer
librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire
suisse (ATF 100 Ia 174 ; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, II, ad art. 31 Cst n° 27). En l’espèce,
l’exploitation d’un bar à champagne est une activité commerciale bénéficiant de
la protection accordée par la garantie constitutionnelle (ATF 101 Ia 473 consid.
2b p. 476). Toutefois, la liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un
caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit
fondamental sont compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une
base légale, sont établies dans l’intérêt public et respectent le principe de
proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels
sont dorénavant inscrits à l’art. 36 Cst.
b) Une restriction à la liberté
économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à
cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale
formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général
assujettie au référendum ; la base légale matérielle est une règle de
droit adoptée par une autre organe que le législateur, en vertu d’une
délégation législative (arrêts TA GE 2001/0025 du 20 juin 2004, GE 2000/0097 du
22 avril 2004 et GE 1998/0035 du 7 juillet 2004). En l’espèce, l’art. 14 LPros
permet à la municipalité d’édicter des restrictions à l’exercice de la
prostitution de salon. Cette disposition permet à la municipalité d’intervenir
dans ses attributions de police des constructions notamment en refusant un
permis de construire pour l’aménagement de salons. Elle constitue donc une base
légale suffisante, adoptée par le législateur cantonal, permettant de refuser l’autorisation
d’aménager un bar à champagne, de tels établissements publics étant assimilés
aux « salons » soumis aux mêmes règles (art. 8 al. 3 LPros ; BGC
septembre 2003 p. 2832).
c) A la différence des autres droits
fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.
98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à
la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d’abord
limité l’intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la
tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un
danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en
affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia
34 consid. 2a p. 36 et références citées) ; puis elle a étendu la notion
d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs
de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.
132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67) et enfin aux mesures d’aménagement
du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia
269) ; sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver
la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes
d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan
déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid.
2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). La jurisprudence
fédérale a reconnu l’existence d’un intérêt public aux mesures visant à limiter
ou à interdire la prostitution dans des quartiers où les habitations
prédominent, ainsi qu’à proximité des écoles, des églises ou des parcs
accessibles aux enfants (cf. ATF 101 Ia 473 consid. 6b p. 483). En l’espèce, le
bar est situé au rez-de-chaussée de l’immeuble du recourant, soit en front de
rue, dans un secteur destiné principalement à l’habitation, à proximité d’une
place de jeux pour enfants. L’aménagement et l’exploitation du bar auraient
pour effet que la prostitution exercée dans les étages du bâtiment devienne visible
et accessible au public et par là même exposée à la vue des passants et des
enfants. L’intérêt public recherché par la mesure permet d’éviter que les
comportements liés à une activité sexuelle commerciale soient soumis à la vue
des enfants qui bénéficient d’une place de jeux à proximité. Par ailleurs, les art.
10 et 11 RPGA tendent à maintenir le caractère multifonctionnel de la zone de
la ville ancienne par une répartition de différentes fonctions dans les niveaux
des immeubles (activités ou services sur les fronts de rue ; logement au
dernier niveau sous la corniche ; habitat sous les combles ;
autorisation d’autres fonctions si l’habitation est compensée à un autre
niveau). L’exploitation d’un salon en front de rue aurait pour effet de vouer la
quasi-totalité de l’immeuble à l’exercice de la prostitution (sous réserve du
logement du propriétaire) et ne respecterait pas l’exigence de la
réglementation communale.
d) L’importance majeure de l’intérêt
public en cause ne suffit toutefois pas encore à justifier le refus d’accorder
un permis de construire. Conformément au principe de la proportionnalité, les
mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public
prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection
de celui-ci (ATF 117 Ia 318 consid. 4b et les références citées). Lorsque
plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif recherché, l’autorité doit
alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). En l’espèce,
la décision communale n’a pas pour effet d’interdire l’exercice de la
prostitution aux étages fermés du bâtiment du recourant, mais seulement son
extension au rez-de-chaussée par l’intermédiaire d’un bar à champagne
accessible au public. Or, il n’existe pas d’autres mesures moins dommageables que
le refus de l’autorisation de construire pour atteindre le but d’intérêt public
recherché. La décision attaquée est ainsi conforme au principe de la
proportionnalité.
3.                  Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte
tenu de l’issue du recours, un émolument de justice fixé à 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge du recourant qui n’a pas droit à des dépens
(art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains du 13
janvier 2005 est maintenue.
III.
Un émolument de justice fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de Michel Kolly.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)