vd_omni · PS.2004.0130 · 2004-12-20 · fr

c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de la Riviera, Service de l'emploi, Instance juridique chômage | Avant l'entrée en vigueur de la LPGA, les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas une obligation générale de fournir des renseignements de leur propre chef, spontanément à l'assuré. Le devoir d'information et de conseil institué par l'art. 27 LPGA doit lui permettre d'accomplir valablement les démarches qui s'imposent à eux. Cette disposition institue une obligation permenante et générale de renseigner et de conseil en faveur de l'assuré. En l'espèce, aptitude au placement niée à titre rétroactif, faute d'avoir trouvé une solution de garde pour son enfant. L'assurée n'a toutefois pas été informée des obligations qui lui incombent à partir de la neuvième semaine suivant l'accouchement. Dans ces conditions, on ne saurait lui imputer à faute son ignorance. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2004 PS.2004.0130

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2004
Composition
M. Etienne Poltier, président;
Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin,
assesseur
s . Greffier: Pierre-Yves Brandt
recourante
A. X.________-Y.________,
à Z.________, représenté par DAS Protection
Juridique SA, à Lausanne 16 Malley,
autorité intimée
Service de
l'emploi, Instance juridique chômage
, à Lausanne,
I
autorités
concernées
Caisse
cantonale de chômage, Division technique et juridique,
à Lausanne,
Office régional
de placement de la Riviera,
à Vevey,
Objet
Indemnité de chômage
Recours A. X.________-Y.________ contre
décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 9 juin 2004
(inaptitude au placement faute de solution de garde pour enfant)
Vu les faits suivants
A.                Après une première période
de chômage qui s'est achevée le 11 février 2002, A. X.________-Y.________ a travaillé
comme femme de ménage. Son contrat à durée déterminée a pris fin le 20 juin
2003.
Elle a revendiqué le droit aux
prestations de l'assurance-chômage à partir du 23 juin 2003, en se déclarant
disposée à prendre une activité à plein temps. Un deuxième délai-cadre
d'indemnisation allant du 23 juin 2003 au 22 juin 2005 lui a été ouvert.
B.                Le 24 juin 2003, A. X.________-Y.________
a participé à une séance d'information centralisée mise sur pied par l'ORP. A
cette occasion, elle a notamment été renseignée sur la notion d'aptitude au
placement. Le lendemain, elle a été reçue par le conseiller de l'ORP en charge
de son dossier avec qui elle a rempli la check-list
"examen de
l'aptitude au placement",
document comportant en particulier des
rubriques relatives à la maternité.
Un second rendez-vous à l'ORP, agendé
pour la période du 10 au 18 août 2003 a été repoussé au 27 août 2003 à la
demande de A. X.________-Y.________ qui se trouvait en vacances à cette
période. N'ayant pas pu avoir lieu à cette date en raison d'une absence du
conseiller, il a été renvoyé au 16 octobre 2003.
C.               A. X.________-Y.________ a
accouché le 12 octobre 2003. Elle a été hospitalisée du 10 au 18 de ce mois.
A partir de cette date, elle a
bénéficié de quarante indemnités journalières spécifiques après accouchement
versées du 20 octobre au 12 décembre 2003.
Pour le surplus, les formulaires de
rescension mensuels montrent que des recherches d'emploi ont été effectuées
sans interruption durant les mois d'octobre 2003 à janvier 2004.
D.               A. X.________-Y.________ a
rencontré le conseiller de l'ORP le 12 janvier 2004. A cette occasion, elle lui
a annoncé qu'elle n'avait aucune solution de garde immédiate pour son enfant. Un
nouvel exemplaire de la check-list "examen de l'aptitude du
placement" a été rempli en ce sens et contre-signé par l'intéressée.
Par courrier 14 janvier 2004, l'ORP
lui a fait savoir qu'il allait être amené à statuer sur son aptitude au
placement et l'a invité à produire des pièces relatives à la prise en charge de
son enfant. Lors de l'entretien, qui s'est tenu le 26 janvier 2004, A. X.________-Y.________
a déclaré avoir trouvé deux mamans de jour, qui étaient prêtes à garder son
enfant durant toute la semaine. Elle a encore précisé avoir pris des
dispositions pour être disponible, quand bien même la période d'allaitement
n'était pas terminée. A l'appui de ses dires, elle a produit une attestation
établie le 23 janvier 2004 et ainsi libellée:
"Je soussignée Mme B.________, 1********,
à Z.________, déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le
26.01.2004, et ce 3 jours par semaine"
Le 4 février 2004, elle a déposé une
autre attestation signée par la seconde maman de jour le 29 janvier 2004, dont
la teneur est la suivante:
"Je soussignée C.________, 2********, à Z.________,
déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le 1.02.04, et ce 2
jours par semaine"
Par décision du 10 février 2004, l'ORP
a déclaré A. X.________-Y.________ inapte au placement pour la période du 13
décembre 2003 au 25 janvier 2004, au motif qu'elle n'avait pas prouvé avoir
trouvé une solution de garde pour son enfant.
E.                Par acte du 17 mars 2004, A.
X.________-Y.________ a fait opposition à cette décision en concluant à ce que
son aptitude au placement soit reconnue pour la période litigieuse. A l'appui
de ses moyens, elle a produit deux nouvelles attestations datées du 19 février
2004, ainsi libellées:
"Je soussignée, C.________, av. 2********,
à Z.________, certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le
13 décembre 2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 2 jours
par semaine.
Je soussignée, B.________, 1********, à Z.________,
certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le 13 décembre
2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 3 jours par
semaine."
Le 9 juin 2004, le Service de l'emploi
a rejeté l'opposition de l'assurée et maintenu la décision entreprise. Il a
considéré qu'elle n'était pas apte au placement durant la période litigieuse et
que les attestations produites ne pouvaient être tenues pour conformes à la
vérité.
F.                Par acte du 11 juillet
2004, A. X.________-Y.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès
du Tribunal administratif en concluant, avec suite de dépens, à ce que son
aptitude au placement soit reconnue pour la période allant du 13 décembre 2003
au 26 janvier 2004.
Le Service de l'emploi a conclu au
rejet du recours et au maintien de la décision entreprise dans une
correspondance du 27 juillet 2004.
Par courrier du 29 juillet 2004, l'ORP
a déclaré faire sienne la décision rendue par l'autorité intimée.
A la requête du juge instructeur, l'ORP
a déposé des observations complémentaires en date du 21 octobre 2004. La
recourante a fait de même en date du 8 novembre 2004.
Considérant en droit
1.                La recourante fait valoir
qu'elle n'a pas vu son conseiller ORP du mois de juin 2003 au 12 janvier 2004.
N'ayant pas reçu tous les renseignements nécessaires, elle n'aurait pas été en
mesure de s'organiser pour remplir avec précision les exigences posées par la
LACI. Ce n'est qu'après avoir été informée de ses devoirs qu'elle aurait pu faire
le nécessaire avec toute la diligence requise.
a) En vertu de l'art. 27 al. 1 de la loi fédérale
sur la partie générale du droit des assurances sociales (RS 830.1; ci-après la
LPGA), les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances
sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et
obligations, dans les limites de leur domaine de compétence. L'alinéa 2 de
cette disposition prévoit que chacun a le droit d’être conseillé, en principe
gratuitement, sur ses droits et obligations. Dans le domaine de
l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI,
également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003, en vertu duquel les
organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations,
notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et
d’abréger le chômage.
Sous l'empire de l'ancien droit, le
Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de considérer que l'on ne
pouvait déduire du principe constitutionnel de la protection de la bonne foi un
devoir étendu des autorités de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous
peine de rendre l'exercice de l'activité administrative pratiquement impossible.
Il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une obligation formelle
de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). A la lumière de ce
principe, il a jugé que les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas
l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de
manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. Il a ainsi nié le
grief de violation d'une obligation de renseigner générale, en l'absence de
circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des
renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi
(ATF C 282/03 du 12 mai 2004 cons. 4.1). En réalité, il n'existait aucune
disposition qui, par son caractère général, s'apparentait à l'art. 27 LPGA (R.
Spira, Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes
d'exécution des assurances sociales, in SZS 2001, p. 524, spéc. p. 529). Pour
le surplus, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances rappelait le
principe selon lequel nul ne saurait tirer avantage de sa propre ignorance du
droit (ATF 111 V 402 cons.
3; 110 V 334 cons. 4).
Le devoir d'information institué par
l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées.
Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux.
(U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art.
27, p. 317).
Cette disposition peut être comprise comme
une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la
formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle sera notamment
satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p.
4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27 al. 2 LPGA, ils pourront être
dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant en droit d'exiger un
compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., § 19 ad art. 27, p.
321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition ont tout d'abord
trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de préserver l'existence
matérielle d'individus après la survenance du risque assuré. On peut également
y voir la volonté de limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes
tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité
croissante des formalités administratives (v. U. Kieser, op. cit., § 7 ad art.
27, p. 317; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p.
430). Ainsi, le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci est manifestement
incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore l'existence, ressortirait
du principe de la confiance (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., 1991, § 524). Pour R. Spira, l'adaptation de la pratique ancienne à l'entrée
en vigueur de l'art. 27 LPGA aura pour effet de renverser la présomption selon
laquelle "nul n'est censé ignorer la loi" (op. cit., pp. 530-531 et,
s'agissant de l'art. 8 LAVI, la référence à l'ATF 123 II 244 cons. 3e).
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel
à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation
générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit permettre à
l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation
particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est expressément prévu par
la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son application peut
s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de faire en sorte que
l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une suppression de ses
prestations. Il devrait également être rendu attentif au fait que les
prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999 ALV n° 6). Dans
le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations, l'assureur
pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait qu'il
continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce qu'il
ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le devoir
de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision, de la
contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation de
délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp.
319-320).
b) En l'espèce, la recourante a pris
part à une séance d'information centralisée qui s'est tenue le 24 juin 2004, au
cours de laquelle la question de l'aptitude au placement a été évoquée. A tout
le moins, peut-on tenir pour établi qu'un document a été présenté aux participants
résumant les conditions à remplir, dont l'une était évoquée en ces termes:
"
Etre prêt à accepter un travail convenable ou une mesure d'intégration,
soit avoir une volonté et une disponibilité suffisante (absence d'événement
survenant à brève échéance (école de recrue, départ à l'étranger), garde
d'enfant assurée, etc.).
" Pour le surplus, on ignore la teneur exacte
des informations qui ont été dispensées aux participants. L'autorité intimée
n'a pas donné de précisions complémentaires. Pour sa part, la recourante
déclare n'avoir reçu que des documents à caractère général, dépourvus de tout
renseignement spécifique quant à sa situation personnelle. L'entretien de
conseil qui a eu lieu le lendemain à l'ORP n'apporte guère plus d'information à
ce sujet. Tout au plus peut-on constater que le conseiller et la recourante ont
rempli une check-list relative à l'aptitude au placement, dont les rubriques
"
assurée ayant accouché
", "
solution de garde pour
enfant(s) ou proche(s) de l'assurée
" ont été purement et simplement barrées
à l'exception de celle consacrée au permis de résidence. A partir de là, il
n'est pas possible de savoir si la recourante a été valablement informée de ses
obligations. Si l'ORP allègue qu'elle aurait été valablement informée des
problèmes liés à la garde de l'enfant, il admet cependant que la preuve
formelle de ce fait ne peut être rapportée. Par ailleurs, ses affirmations ne se
fondent pas sur le cas particulier, mais sur une pratique générale. Or, la
recourante conteste avoir reçu les informations nécessaires et sa parole ne
peut, sans autre, être mise en doute.
D'autre part, on ne saurait lui faire
grief de ne pas avoir été reçue en entretien du 25 juin 2003 au 12 janvier
2004. Si les rendez-vous prévus pour les mois d'août 2003 et d'octobre 2003 ont
été repoussés, c'est tantôt en raison de son absence, tantôt en raison de celle
du conseiller. Cela étant, on ne doit pas perdre de vue que chaque assuré doit
avoir au moins un entretien de conseil et de contrôle par mois (art. 22 al. 2
OACI; Seco, Circulaire IC B-250). L'ORP aurait dû l'informer de ses obligations
aussitôt que sa grossesse était connue. Les pièces du dossier ne permettent pas
de savoir si cela était déjà le cas lors du premier entretien. On devrait même
répondre par la négative, au vu des réponses apportées à la check-list
"Aptitude au placement." Toujours est-il que l'information était
connue du conseiller de l'ORP dès le lendemain, lorsque l'intéressée lui a fait
savoir qu'une place de travail avait été refusée pour cette raison (v. résultat
de candidature du 25.06.04). A partir de là il lui appartenait de convoquer la
recourante pour un entretien de conseil, à tout le moins de s'assurer qu'elle
connaisse précisément les obligations particulières qui allaient être les
siennes dès la neuvième semaine suivant l'accouchement (art. 28 al. 1bis LACI).
Or, aucune démarche n'a été entreprise en ce sens du mois de juin à la date de
l'accouchement. Comme elle était dispensée de ses obligations de contrôle
pendant les huit semaines suivantes (Bulletin MT/AC 2003/3, Directive relative
à la révision 2003 de la LACI et de l'OACI, ch. 17; il s'agissait donc là d'un
régime nouveau, qui appelait des explications à l'intention des assurés), l'ORP
aurait encore eu la possibilité de la convoquer avant le mois de janvier 2004, ou
à tout le moins de la rendre attentive à ses obligations. En procédant comme
l'a fait l'ORP, la recourante se trouvait dans l'incapacité de faire la preuve
des dispositions qu'elle aurait prises pour trouver une solution de garde. Il
ne saurait dès lors être question de lui imputer à faute son ignorance. Au
contraire, le défaut d'information ne doit pas lui porter préjudice. Pour le
surplus, il convient de relever qu'elle a poursuivi sans désemparer ses
recherches d'emploi après l'accouchement, ce qui montre sa détermination à
trouver un emploi.
Certes, la recourante ne conteste pas
avoir reçu un exemplaire du prospectus "
Je cherche un emploi
".
Mais, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, il ne donne aucune
définition précise de l'aptitude au placement. On doit néanmoins relever que la
page IX contient une rubrique "
Maternité
" ainsi rédigée:"
Pendant
les 8 semaines qui suivent la naissance de votre enfant, vous avez droit à 40
indemnités journalières. Durant cette période, vous serez dispensée de vous
présenter aux entretiens de conseil et de contrôle auprès de votre ORP. Selon
la loi sur le travail (art. 35a LT), des règles particulières s'appliquent aux
femmes venant d'accoucher. Pour des renseignements supplémentaires, veuillez
contacter votre conseiller en personnel
." A partir de ces indications
à caractère général, l'assurée n'est pas en mesure de comprendre quelle sera la
portée de ses obligations à l'échéance de la période de protection, en
particulier en ce qui concerne le placement des enfants. Sauf à être rompu au
droit de l'assurance-chômage, aucun élément ne laisse supposer que cette question
peut avoir des conséquences sur l'aptitude au placement.
L'ORP soutient encore que la
recourante aurait spontanément recherché une solution de garde pour ses enfants
à l'issue de son congé maternité si elle avait eu un emploi. Cela étant, il ne
pouvait lui échapper que des exigences analogues s'imposaient à elle dans le
cadre de l'assurance-chômage. Cet argument n'est toutefois pas de nature à
emporter la conviction du tribunal, car l'emploi du temps d'une personne
salariée à plein temps - voire à temps réduit - n'est pas comparable à celui
d'une personne au chômage.
2.                Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. L'aptitude au placement doit
être reconnue pour la période du 13 décembre 2003 au 26 janvier 2004. En
conséquence, la décision sur opposition rendue le 9 juin 2004 doit être
annulée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 lit. a LPGA). L'Etat
de Vaud, par le débit du Département de l'économie, Service de l'emploi, doit
en outre des dépens à la recourante, qui l'emporte avec le concours d'un
mandataire professionnel (art. 61 lit. g LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue par
le Service de l'emploi le 9 juin 2004 est annulée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Le Service de l'emploi versera à la
recourante un montant de 600 (six cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.