vd_omni · PS.2007.0028 · 2008-12-19 · fr

X.________ /Service de la population (SPOP), Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) | En l'espèce, l'aide d'urgence délivrée, même sur une longue période, en application de l'art. 4a LASV est conforme à la Constitution fédérale et à la CEDH (reprise de l'arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 confirmé par le Tribunal fédéral le 20 mars 2009, 8C_681/2008).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2008 PS.2007.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
MM.
Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs.
Recourant
X.________,
à représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la
population (SPOP),
représenté par Division asile
Service de la population, à Lausanne Adm cant VD,
Autorité concernée
Etablissement vaudois
d'accueil des migrants (EVAM),
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
la population (SPOP) Division asile du 12 février 2007 (contenu de l'aide
d'urgence)
Vu les faits suivants
A.
X.________ né le 1
er
janvier 1974,
ressortissant de République Démocratique du Congo est entré en Suisse le 30
octobre 2002 et a déposé une demande d'asile.
Par décision du 6 mai 2003, devenue définitive
et exécutoire le 10 juillet 2003, l'Office fédéral des réfugiés, devenu
entre-temps Office fédéral des migrations (ODM), a refusé d’entrer en matière
sur sa demande d'asile et a prononcé son renvoi de Suisse. Le recours qu'il a
interjeté auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile a été
déclaré irrecevable le 10 juillet 2003. L’intéressé a déposé deux demandes de
réexamen qui ont été rejetées.
A partir du 16 juin 2004, X.________ a
perçu des prestations au titre d'aide d'urgence ou d'aide sociale pour les
requérants d'asile. Depuis le 10 novembre 2006, l'aide lui a été octroyée en
application de l'article 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale
vaudoise (LASV; RSV 850.051) soit un hébergement au centre de la Fondation
vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS ; devenue Etablissement
vaudois d’accueil des migrants au 1
er
janvier 20008
[EVAM]
) de Vennes, des denrées alimentaires,
articles d'hygiène, et autres prestations de première nécessité délivrées par
la FAREAS, en nature, ainsi que des soins médicaux d'urgence prodigués par la
Policlinique médicale universitaire.
Par décision du 12 février 2007, le
Service de la population (SPOP) lui a délivré l'aide d'urgence pour la période
du 12 au 26 février 2007 dans la mesure définie ci-dessus.
B.
Par acte du 20 février 2007, X.________ a recouru
contre cette décision concluant à son annulation. Dans sa réponse du 15 mars
2007, le SPOP, Division asile, a conclu au rejet du recours. La FAREAS s'est
référée aux déterminations du SPOP le 19 mars 2007.
Par arrêt du 18 juillet 2008 (cause
PS.2006.0277, recours au TF pendant), rendu selon la procédure de coordination
prévue par l'article 34 de son Règlement organique (ROTC; RS 173.31.1), le
Tribunal cantonal a, dans une affaire similaire au cas présent, considéré que
l'aide d'urgence délivrée, même sur une longue période,  en application de
l'article 4a LASV, est conforme à la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et à la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre
1950 (CEDH; RS 0.101).
Le recourant n’a pas donné suite à
l’avis du juge instructeur l’invitant à se déterminer compte tenu de cette jurisprudence.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Les points litigieux en l'espèce sont identiques à
ceux qui ont été examinés dans l'arrêt de principe précité du 18 juillet 2008
(PS.2006.0277 précité). Il y a lieu de renvoyer à l'intégralité de cet arrêt,
dont les considérants 2 à 10 sont reproduits ci-dessous:
"2.          Les
recourants ont requis qu'une audience soit tenue, se référant à l'art. 6 CEDH.
Cette disposition
est applicable aux contestations sur l'aide sociale (arrêt de la Cour
européenne des droits de l'homme Salesi c. Italie du 26 février 1993, cf. site
www.echr.coe.int; Haefliger, Schürmann, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1999 p. 144). De jurisprudence
constante, le Tribunal fédéral considère que la tenue de débats devant une
instance de recours est nécessaire si l'objet du recours, les moyens invoqués
et les compétences de l'autorité saisie sont tels que la cause ne serait pas
entendue équitablement si elle était jugée exclusivement sur pièces (ATF 128 I
288; 121 I 30, JdT 1996 I 551; 119 Ia 316, JdT 1995 IV 191). En revanche,  elle
n'est pas nécessaire si l'on peut dire objectivement que la tenue de tels
débats n'est pas à même d'apporter des éléments nouveaux (ATF 122 V 47).
L'autorité de recours n'est pas non plus tenue d'en ordonner si le différend
porte sur une matière hautement technique (ATF 124 V 94; 122 V 47 précité), ou
sur une question à caractère exclusivement juridique, pour laquelle la
procédure écrite est la mieux appropriée (ATF 120 V 1 consid. 3 p. 8). La
Commission européenne des droits de l'homme a confirmé à plusieurs reprises
que, aux conditions précitées, la renonciation à des débats publics ne
constituait pas une violation du principe de la publicité des débats au sens de
l'art. 6 § 1 CEDH. Elle a ainsi considéré que la tenue d'une audience ne
correspondait pas à une nécessité si les faits étaient clairs et que les
questions à trancher revêtaient un caractère purement juridique. Elle a relevé
que les arguments de droit se prêtent souvent mieux à une présentation écrite
que verbale (JAAC 63.105; décision du 27 octobre 1998 CISE Holding SA et autres
c/Suisse).
En l'occurrence,
seul est litigieux le principe de l'octroi de l'aide d'urgence sur une longue
période et non l'exécution de l'octroi de celle-ci, les griefs relatifs à
l'exécution de la décision de principe du SPOP ne ressortissant pas à la
présente procédure comme il sera exposé ci-dessous (consid. 7a). Il s'agit
d'une question essentiellement juridique. Surtout, les faits déterminants de la
cause, soit le fait que les recourants séjournent dans un lieu d'hébergement
collectif sans espace privatif et qu'ils reçoivent des aliments en nature
qu'ils ne peuvent choisir, sont non contestés. La tenue de débats publics ne se
justifie pas.
3.           Il
convient d'abord d'exposer la réglementation régissant l'aide délivrée aux
requérants d'asile dont la demande d'asile a été frappée de non-entrée en
matière.
a) Avec l'entrée en
vigueur le 1
er
avril 2004 de la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur
le programment d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss), les
ressortissants étrangers sous le coup d'une décision de non-entrée en matière
en force au sens des art. 32 et 34 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile
(LAsi ; RS 142.31) ont été exclus en principe des dispositions sur la Loi
sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le renvoi et son exécution.
Selon l'art. 44a LAsi, ils sont soumis depuis le 1
er
avril 2004 à la
législation ordinaire sur les étrangers. Cela signifie, en matière d'aide
sociale, que la Confédération n'assume plus directement l'assistance de ce
groupe de personnes expulsées, mais qu'elle octroie aux cantons des forfaits
limités aux prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al.
1bis LAsi; ATF 131 I 166 consid. 2.1, JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid.
3.2.1; Message du Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du
budget de la Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss).
Le projet visait une amélioration du système de financement de l’aide
sociale en introduisant des incitations individuelles et institutionnelles. Les
mesures envisagées permettent, d’une part, de renforcer le sens des
responsabilités des personnes qui sont appelées à rester plus longtemps en
Suisse, notamment des personnes admises à titre humanitaire, et, d’autre part,
d’instaurer un système incitatif pour les cantons afin d’accroître l’efficacité
du dispositif d’exécution des renvois (Feuille Fédérale 2003, 5166). La mesure
envisagée tend à la réalisation d’économies pour les budgets publics; dans le
même temps, il s’agit d’exclure du système de l’aide sociale les personnes en
question de manière à «
renforcer la crédibilité du
système de l’asile suisse  […]. Sans oublier l’effet dissuasif qui en
résulterait
» (p. 5167). L’idée est de renforcer
l’efficacité de l’instrument de la décision de non-entrée en matière; en effet,
dès que cette dernière est entrée en force, les personnes concernées doivent
quitter la Suisse dans les plus brefs délais et n’ont plus droit aux
prestations d’aide sociale, même lorsqu’elles ne donnent pas suite à l’obligation
qui leur est faite de partir; concrètement, elles doivent alors quitter les
centres d’enregistrement, foyers ou appartements mis à leur disposition dans le
canton d’attribution, pour se prendre en charge elles-mêmes et financer leur
séjour jusqu’à leur départ (p. 5167; sur la portée de l’art. 44a LAsi, voir
également p. 5237 ss). Enfin, la novelle du 16 décembre 2005 de la LAsi entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2008 (RO 2006 4745) a abrogé l'art. 44a
LAsi. Toutefois, les art. 80 ss LAsi confirment le principe de l'octroi de
l'aide d'urgence pour les personnes frappées d'une décision de renvoi
exécutoire et étendent le champ d'application de l'aide d'urgence aux
requérants d'asile dont l'autorité a sursis à l'exécution du renvoi pour la
durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire (art. 82 al.
2 LAsi).
b) Le droit cantonal
sur l'aide sociale est déterminant pour l'aide sociale aux ressortissants
étrangers dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée
en matière. Le droit constitutionnel fédéral demeure réservé dans tous les cas.
Selon les explications du Conseil fédéral, il appartient dans ce contexte aux
cantons de fournir, sur requête des personnes concernées, en particulier le
minimum d'aide sociale exigée pour leur entretien au sens de l'art. 12 Cst. (FF
2003 p. 5091, 5166 et 5128, ATF 130 II 377 consid. 3.2.1; 131 II 166 consid.
2.2; ATF 2P.156/2005 du 17 octobre 2005).
c) Aux termes de
l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure
de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir
les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine. Ce droit fondamental ne garantit pas un revenu minimum; la
Constitution exige seulement  ce qui est absolument nécessaire pour une
existence conforme à la dignité humaine et protège contre un état de mendicité
indigne. Ce droit ne se rapporte qu'aux moyens indispensables dans une
situation de détresse, au sens d'une aide transitoire (sous la forme de
nourriture, habillement, gîte et assistance médicale de base), de manière à
pouvoir survivre. Cette limitation de la garantie constitutionnelle à un
minimum au sens d'une aide à la survie signifie que le domaine protégé et le
noyau intangible du droit se confondent. En outre, pour le droit à une aide
dans une situation de détresse, le principe de subsidiarité s'applique (ATF 131
I 166 consid. 3.1, JdT 2007 I 75; ATF 130 I 71 consid. 4.1, JdT 2005 I 377).
Le droit à des
conditions minimales d’existence de l’art. 12 Cst. est un droit social qui vise
à promouvoir, à l’instar des garanties de l’Etat de droit, un certain
comportement de l’Etat qui est appelé à fournir une prestation particulière et
qui se veut garant d’un minimum de solidarité sociale (Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, II, n° 25 ss p. 12 ss). La portée des droits
sociaux doit être essentiellement déterminée sur la base de critères qui
résultent de la substance même du droit social. La doctrine en a déduit que les
dispositions sur la restriction des droits fondamentaux ne trouvent pas
application (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., II, n. 31 p. 14; ATF 129 I 12
consid. 6.3 p. 19, JdT 2004 I 9 et références doctrinales citées). Toutefois,
pour déterminer le contenu minimal d’un droit social, la jurisprudence du
Tribunal fédéral et certains auteurs admettent qu’il est possible, en
application partielle par analogie de l’art. 36 Cst., de prendre en compte les
exigences d’un intérêt prépondérant de nature publique ou privée, ainsi que le
principe de la proportionnalité; cependant, l’essence du droit constitutionnel
conféré doit rester intangible : le principe de la proportionnalité peut
entre autres permettre de dégager le seuil en dessous duquel il n’est pas
possible d’aller (ATF 131 I 166 consid. 5.2; ATF 129 I 12 précité consid. 6 à 9
et les références citées).
d) Sur le plan
cantonal, on mentionnera l'art. 33 de la Constitution vaudoise, entrée en
vigueur le 14 avril 2003 (Cst. VD; RSV 101.01), selon lequel toute personne
dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art.
34 al. 1 Cst. VD prévoit quant à lui que toute personne a droit aux soins
médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La
portée de ces dispositions ne va pas au-delà de celle conférée par le droit
constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, p. 110-112 et les
références citées). Le Commentaire du projet de nouvelle constitution précise
qu'il ne s'agit pas d'un droit à un minimum vital qui serait équivalent pour
tout le monde; le critère déterminant est celui des ressources nécessaires pour
mener une existence digne, ressources qui varient selon les personnes et les
situations. Lors des débats de la Constituante, il a été considéré qu'il s'agit
du "kit de survie" auquel chaque personne a droit (cf. Bulletin des
séances plénières de la Constituante 16.11.01, ad art. 34 et 35 p. 35, et
également 10.11.00 ad art. 3.9 et 3.10; 12.04.02).
e) Au niveau
international, la Suisse a ratifié le 18 juin 1992 le Pacte international
relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte ONU I; RS 0.103.1).
L'art. 11 de ce Pacte dispose notamment que les Etats parties reconnaissent le
droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa
famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi
qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence (al. 1
er
)
et le droit d'être à l'abri de la faim (al. 2). Le Comité des droits
économiques, sociaux et culturels a déclaré à plusieurs reprises que l'Etat qui
n'accorderait pas des prestations minimales d'existence violerait ses
obligations internationales (cf. http:/www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf). En outre,
les obligations assumées par les Etats au titre de l'art. 11 Pacte ONU I sont
self-executing (Malinverni/Hottelier, La réglementation des décisions de
non-entrée en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects
constitutionnels in  PJA 11/2004 p. 1348, spéc. p. 1350). Or, la doctrine
considère que la garantie résultant du Pacte ONU I et de l'art. 12 Cst. se
recoupent, de sorte que l'obligation résultant de ce Pacte n'a pas de portée
propre (Jürg Künzli, Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht, in
La Suisse et les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme, p.
105-155, spéc. p. 109-110). Le droit international ne confère donc pas un droit
à un minimum d'existence plus étendu que l'art. 12 Cst.
4.           Il
convient maintenant de préciser qui peut être titulaire du droit d'obtenir de
l'aide dans des situations de détresse au sens de l'art. 12 Cst. et dans
quelles circonstances, cette aide minimale peut être supprimée.
L'art. 12 Cst.
représente un droit fondamental permettant l'obtention d'une prestation. Ce
droit est en relation étroite avec la protection de la dignité humaine selon
l'art. 7 Cst. et il vaut, à cause de sa composante liée aux droits de l'homme,
non seulement à l'égard des citoyens suisses, mais également à l'égard des
étrangers, et cela indépendamment de leur catégorie de titre de séjour. Les
personnes en situation illégale et celles faisant l'objet d'une décision de
non-entrée en matière entrée en force comme les recourants peuvent aussi
invoquer l'art.
12 Cst. (ATF 131 I 166 consid. 3.1 et
jurisprudence citée; Malinverni/Hottelier, op. cit.,  in PJA 11/2004 p. 1348,
spéc. p. 1351; Kathrin Amstutz, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an
die Sozialhilfe im Asylwesen, in Asyl 2/03 p. 28, spéc. p. 30).
Le Tribunal fédéral
a précisé que la violation des devoirs découlant du droit des étrangers ne
suffit pas à écarter le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de
détresse au sens de l'art. 12 Cst. Manquer à son devoir de collaboration selon
le droit des étrangers est certes choquant. Le refus de l'aide d'urgence ne
peut cependant pas être utilisé comme un moyen de contrainte pour atteindre des
buts relevant du droit des étrangers. Dans la mesure où des obligations du
droit des étrangers doivent être mises en œuvre, il faut renvoyer les autorités
à utiliser les moyens prévus par cette législation. Il n'apparaît pas compatible
avec la dignité humaine (art. 7 Cst.) que l'art. 12 Cst. a pour objet de
garantir, de remettre en question à travers l'exclusion de l'aide d'urgence la
survie de personnes qui en ont besoin. L'art. 12 Cst. protège précisément de
cela (ATF 131 I 166 consid. 6 et 7, spéc. 7.1 et références citées). En
définitive, ce n'est qu'en cas d'abus de droit, soit lorsqu'il est démontré
qu'une personne dispose des ressources suffisantes aux fins d'assurer elle-même
la couverture de ses besoins les plus fondamentaux qu'une réduction, voire une
suppression de l'aide versée au titre de l'art. 12 Cst. est envisageable (cf.
notamment Malinverni/Hottelier, op. cit., in PJA 11/2004 p. 1348, spéc. p.
1353).
En l'espèce, le fait
que Y.________ ait menti sur son identité, sur son Etat d'origine, qu'il ne
collabore aucunement à son renvoi en refusant notamment de se soumettre à une
expertise linguistique est sans pertinence pour déterminer si l'aide d'urgence
qui lui est octroyée est conforme à l'art. 12 Cst. Il en va de même pour X.________
qui a également entravé l'accomplissement des démarches en vue de son
rapatriement en refusant de collaborer avec les autorités.
5.           La mise
en œuvre de l'art. 12 Cst. peut être différente selon le statut de l'assisté.
Cette différenciation n'a pas été tenue pour discriminatoire par le Tribunal
fédéral (ATF 131 I 166; 130 I 1). Par exemple, pour les requérants d'asile sous
le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration
n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti. Ces
prestations minimales se justifient aussi pour diminuer l'incitation à demeurer
en Suisse, la dignité humaine restant la limite la plus basse et les
prestations en nature devant toujours préserver l'intégrité physique (ATF 131 I
166 consid. 8.2). En outre, du fait de leur statut d’étranger en situation
illégale et sans ressources, les recourants se trouvent, par rapport à
l’autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui leur confère certes
le droit d’obtenir de l’aide, mais qui implique également de leur part, en
contrepartie, le devoir de supporter certaines contraintes pouvant limiter leur
liberté, du moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne
constituent pas une atteinte grave à leurs droits fondamentaux (ATF 133 I 49
consid. 3.2 p. 57 ; ATF 128 II 156 consid. 3b p. 163/164). Il y a lieu
d'exposer ici comment le législateur cantonal a concrétisé ce droit.
a) En droit vaudois,
si l'intéressé est domicilié ou en séjour dans le canton, au sens de l'art. 4
al. 1
er
de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise
(LASV; RSV 850.051), il peut prétendre au revenu d'insertion, qui comprend
principalement une prestation financière (art. 27 LASV). Celle-ci est composée,
outre du loyer, d'un montant forfaitaire pour l'entretien et l'intégration
sociale (art. 22 al. 1
er
let. a RLASV; RSV 850.051.1).
Si l'intéressé est
requérant d'asile, il peut prétendre à des prestations d'assistance, autant que
possible sous forme de prestations en nature, dont l'octroi est régi par le
droit cantonal (art. 82 al. 1
er
et 2 LAsi). Selon l'art. 20 al. 1
er
et 2 de la loi vaudoise sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines
catégories d'étrangers du 7 mars 2006 (LARA; RSV 142.21), l'assistance peut
notamment prendre la forme d'hébergement et de prestations financières, le
montant de celles-ci étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat
(art. 5, 21 et 42 LARA).
Si enfin l'intéressé
séjourne illégalement sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête
d'asile a été écartée par une décision de non-entrée en matière (art. 32 ss
LAsi), il a droit à l'aide d'urgence conformément à l'art. 49 LARA. L'art. 4a
LASV, entré en vigueur de 1
er
novembre 2006 comme l'art. 49 LARA,
dispose que toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide
d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison
d'une situation de détresse présente ou inéluctable (al. 1
er
).
L'aide d'urgence doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il
peut être demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir
les prestations accordées (al. 2).
Son octroi et son
contenu sont définis dans les termes suivants à l'art. 4a al. 3 LASV:
"L'aide
d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en
nature. Elle comprend en principe :
a.           le
logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;
b.           la
remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;
c.           les
soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale
Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;
d.           l'octroi,
en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."
Le Guide
d'assistance 2007 adopté par le Conseil d'Etat, qui concrétise l'art. 4a LASV
et constitue une directive au sens de l'art. 21 LARA, prévoit que
l'alimentation, les vêtements et les articles d'hygiène sont servis en nature
aux personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière séjournant dans
des centres d'aide d'urgence. Les personnes qui résident dans un foyer de
séjour ou un appartement mis à disposition par la FAREAS perçoivent la somme de
9 fr. 50 par jour qui correspond à 8 fr. pour l'alimentation, 1 fr. pour les
vêtements et 50 centimes pour les articles d'hygiène (I3 p. 66). Le Guide
d'assistance 2008 prévoit les mêmes montants (art. 244 p. 70).
b) Précédemment, la
Convention de subventionnement pour 2006 entre l'Etat de Vaud et la FAREAS
conclue le 30 mars 2006 indiquait à son article 11 que l'assistance prend les
formes suivantes : l'hébergement dans un centre collectif en principe
spécifiquement dédié à cette population (let. a); trois repas par jours (aide
en nature) (let. b); les articles d'hygiène indispensables (let. c); jusqu'à
l'entrée en vigueur de la modification de la LASV régissant l'aide d'urgence,
argent de poche (au maximum Fr. 4.30/jour (let. d); vêtements, si besoin (let.
e); diffusion d'informations relatives à l'aide au retour et à l'accès aux
soins de santé (let. f).
c) Il ressort de
l'Exposé des motifs relatif à la LARA et à l'art. 4a LASV que le Conseil d'Etat
a voulu restreindre le contenu de l'aide d'urgence au minimum prévu par l'art.
12 Cst. (EMPL, BGC 31 janvier 2006 p. 7745 spéc. p. 7823-7825 et 7848). Se
référant aux arrêts du Tribunal fédéral (ATF 131 I 166 et 130 I 71), il
rappelle que l'aide d'urgence est fournie en principe en nature, et qu'elle
comprend le strict nécessaire pour répondre à la situation de détresse dans
laquelle se trouve la personne qui sollicite cette aide, la loi réglant les
grandes lignes de l'aide et le détail étant réglé par voie de directive, comme
c'est le cas pour l'aide sociale ordinaire (p. 7848). La majorité de la
commission a voulu élargir la notion d'aide d'urgence en ne limitant pas
l'hébergement au seul logement collectif et en introduisant la possibilité de
verser une modeste prestation financière afin de subvenir à des besoins de base
en cas de présence durable dans le canton (BGC 31 janvier 2006 après-midi p.
7945). Le rapport de minorité 1 (Daïna) s'est opposé à l'octroi de prestations
financières au titre d'aide d'urgence (p. 7949, spéc. p. 7953). Au contraire,
un second groupe de minoritaires (rapport de minorité 2 (Bavaud), p. 7955,
spéc. 7957-7959) a demandé de renoncer à l'aide d'urgence considérant que le
respect et la protection de la dignité humaine étaient remis en cause si les
conditions minimales d'existence et les besoins vitaux, sanitaires et le
respect de la vie privée et familiale dépendaient du statut des personnes. Ces
opinions contraires n'ont pas prévalu; le texte proposé par le Conseil d'Etat
relatif au contenu de l'aide d'urgence, hormis l'ajout des mots "en règle
générale" à la lettre a de l'art. 4a al. 3 LASV concernant l'hébergement collectif,
a été adopté.
Ainsi, le droit
cantonal vaudois n'entend pas octroyer de prestations à titre d'aide d'urgence
plus étendues que celles imposées par la Constitution fédérale.
6.           Les
recourants font valoir que l'octroi pendant des mois, voire des années (trois
ans en l'espèce) de nourriture en nature, d'un hébergement dans un lieu
collectif sans l'allocation de prestations financières, viole la Constitution
fédérale et la CEDH. Leurs actes de recours comprennent, chacun, en particulier
le passage suivant :
"Le recourant
se plaint de vivre depuis près de deux ans (réd : en déc. 2006) maintenant sans
espace privé, dans des dortoirs avec d'autres personnes avec qui il lui est
très difficile de dormir en raison de l'agitation, du bruit, des discussions ou
des passages des agents de sécurité, de devoir se vêtir ou se dévêtir toujours
en présence d'autres personnes, de devoir consommer des aliments qui ne
correspondent pas à ses habitudes alimentaires et le rebutent (sauf à Yverdon),
d'être surveillé jour et nuit depuis plus d'une année dans le logement qui lui
est attribué par des agents de sécurité qui ont en outre accès à ses biens
personnels, même quand il n'est pas au centre, qui portent des jugements de
valeur sur son attitude au quotidien compte tenu de leur position d'autorité,
ou encore d'être confronté à une multitude de petites difficultés (pas de
musique, faire la queue pour recharger son téléphone sur la seule prise de
courant du centre, impossible d'aérer ses vêtements, armoire trop petite,
obligation de présence au centre pour la délivrance quotidienne des bons de
repas, surveillance de l'autorité sur tous les aspects de la vie quotidienne,
sur l'ordre des dortoirs, promiscuité, impossibilité de déposer ses effets
personnels ailleurs que dans l'armoire prévue à cet effet…). En outre, le
manque d'activités réduit la socialisation et l'autonomie. Ces conditions de
vie sur le long terme amenuisent ses forces et portent atteinte à son
bien-être, à sa personnalité, à l'image de soi, à ses ressources morales pour
surmonter les difficultés quotidiennes. Le recourant se plaint d'une grande
fatigue, d'un sentiment de mal-être généralisé, de troubles du sommeil et de
l'appétit, de découragement, et d'autres formes de souffrances morales liées au
dénuement, à l'exclusion sociale et à l'inactivité. Il se plaint du manque
d'espace privé et de repos et d'intimité".
La compatibilité de
l'aide d'urgence perçue pendant une longue période avec les principes
constitutionnels et notamment la protection de dignité humaine a été mise en
doute. Dans son arrêt du 15 juin 2005 (PS.2004.0230), le Tribunal administratif
s'est interrogé sur le caractère approprié, pour une longue durée, d'un
logement collectif ne comportant aucun espace privatif et sur l'absence de tout
argent de poche permettant de communiquer par téléphone avec des proches.
La doctrine a
également condamné ces prestations minimales si elles sont accordées sur une
longue période (Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 273,
note 527 ; Amstutz, op. cit., in Asyl 2/03 ad 3.2; Buchmann/Kohler,
Nothilfe für Personen mit Rechtskräftigen Nichteintretensentscheide, in Asyl
3/04, p. 5, 3.1)
Cette question a été
à maintes reprises évoquée lors des débats du Grand Conseil comme il sera
exposé aux considérants 8 et 9 suivants. L'EMPL mentionne au demeurant que
l'octroi de l'aide d'urgence pourrait ne pas être admissible pour les
demandeurs dont le séjour se prolonge se référant expressément à l'arrêt du
Tribunal administratif du 15 juin 2005 (BGC 31 janvier 2006 p. 7773).
Les recommandations
sur l'aide d'urgence pour les personnes ayant fait l'objet d'une décision de
non-entrée en matière établies par la Conférence suisse des directeurs
cantonaux des affaires sociales lors de la mise en vigueur du programme
d'allègement budgétaires 2003 précisent que les prestations de l'art. 12 Cst.
se situent en principe en dessous de celles prévues pour les requérants d'asile
dans la procédure ordinaire et qu'il faut tenir compte du principe de
l'individualisation (édition approuvée par le Comité directeur de la CDAS le 27
mai 2004,  ch. 5.2 p. 5).  Elles indiquent : "
Il convient
aussi sur ce point de considérer les conditions réelles telles que, entre
autres, la durée effective du séjour en Suisse ou le comportement de la
personne concernée. En cas de prolongation de la durée de séjour, il faut tenir
compte des besoins élémentaires comme le droit à une sphère privée et à une
participation sociale minimale (dynamique du minimum d'existence)
. Les recommandations subséquentes ont des contenus analogues, si ce
n'est qu'elles précisent qu'à mesure que le séjour se prolonge, des besoins
élémentaires "
peuvent
(et non doivent : réd.)
être pris en compte dans la sphère privée et
au sens d'un minimum de participation à la vie sociale
" (note 6 ad ch. 5.2 p. 6, édition du 24 février 2006 et note 5
ad. ch. 4.2 p. 5 édition du 3 mai 2007).
7.           Les
recourants disent souffrir de ne recevoir des aliments qu'en nature, de ne pas
pouvoir les choisir, les cuisiner et ainsi d'être contraints de manger des
repas qui ne correspondent ni à leurs représentations sociales, ni à leurs
goûts. Ils font valoir en particulier qu'il ne s'agit pas seulement d'un besoin
physiologique, mais également d'une prestation qui doit être socialement et
culturellement acceptable. Ils critiquent également la fraîcheur de cette
alimentation.
a) Aux termes de
l'art. 6 al. 3 LARA, le département en charge de l'asile décide de l'aide
d'urgence aux personnes qui séjournent illégalement sur le territoire vaudois.
L'EVAM exécute les décisions relatives à l'aide d'urgence aux personnes
séjournant illégalement sur le territoire vaudois (art. 10 al. 2 LARA). Les
décisions entreprises ne concernent que le principe de l'octroi en nature de
nourriture. Les griefs relatifs à sa fraîcheur, à sa valeur nutritionnelle, à
son goût, à sa quantité, ou au choix des aliments qui ne correspondraient pas
aux habitudes culturelles des recourants sont en rapport avec l'exécution de la
décision du SPOP et doivent être invoqués à l'encontre de décisions de l'EVAM
en suivant la procédure des art. 72 ss LARA (ATF 133 I 49). Ils sont donc
irrecevables dans le cadre de la présente procédure. Seule peut être litigieuse
en l'espèce la question de savoir si l'octroi pendant une longue période de
nourriture en nature, que les recourants ne peuvent ni choisir ni cuisiner,
constitue une violation de la dignité humaine.
b) L'art. 12 Cst.
représente un droit fondamental permettant l'obtention d'une prestation, qui
est en relation étroite avec la protection de la dignité humaine selon l'art. 7
Cst. Ce dernier dispose que la dignité humaine doit être respectée et protégée.
La garantie de la dignité humaine revêt pour la doctrine une triple
signification : elle manifeste une valeur fondamentale, essentielle et
inhérente à tout Etat régi par le droit, un principe directeur de toute
activité étatique; elle constitue en même temps, le noyau et le point de départ
des autres droits fondamentaux ; elle fonde l'ensemble des droits
fondamentaux et sert de fil conducteur à leur interprétation et à leur
consécration; elle représente aussi une garantie subsidiaire, dont la portée
commence là où s'arrête celle des autres garanties spécifiques : elle protège
des atteintes à la dignité qui ne tombent pas dans le champ de protection d'une
garantie spécifique. Cette dernière signification de la dignité humaine est
controversée (Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale, p.
69 ss ad art. 7 n. 4 et références citées).
Quant à la
définition de la dignité humaine, elle est essentiellement négative : c'est le
droit de ne pas être traité comme un objet, mais bien comme un sujet, une
personne, unique et différente, ce qui a notamment des implications dans les
domaines les plus variés, de la procédure aux droits politiques en passant notamment
par le respect des droits de la personne et de la personnalité, le respect de
la vie privée et de la sphère intime notamment (Aubert/Mahon, op. cit., n. 5 ad
art. 7 p. 70).
En l'état de la
jurisprudence du Tribunal fédéral, il s'agit d'un principe objectif qui doit
être respecté dans l'ensemble de l'ordre juridique, mais qui n'est justiciable
que dans la mesure où il fait simultanément partie du champ de protection d'une
liberté ou d'un autre droit fondamental (ATF 130 I 169 consid. 2.2
p.
170; 127 I 115 consid. 4 p. 119; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., II, n.
313, p. 144). Or, l'art. 12 Cst. se réfère expressément à la dignité humaine,
précisant qu'il s'agit du  droit de recevoir
"des
moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine"
.
En outre, l’art. 7
Cst. signifie que la dignité humaine doit être à la base de toute activité
étatique et qu’elle constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en
est une concrétisation, et à l’interprétation de laquelle elle doit servir (ATF
132 I 49 consid. 5.1 p. 54). L’art. 8 CEDH consacre, comme l’art. 13 Cst., le
droit au respect de la vie privée. Ce droit garantit à l’individu un espace de
liberté dans lequel il puisse se développer et se réaliser. Dans le cadre de sa
sphère privée, celui-ci doit pouvoir disposer librement de sa personne et de
son mode de vie. Il s’agit d’un aspect du droit à la liberté personnelle
consacrée à l’art. 10 al. 2 Cst. (ATF 6C_1/2008 du 9 mai  2008 consid. 4; ATF
133 I 58 consid. 6.1 p. 66).
Ainsi, le droit au
respect de la sphère privée découlant de l’art. 8 CEDH est une concrétisation
du droit à la liberté personnelle, qui est lui-même une concrétisation de la
garantie de la dignité humaine (ATF 6C_1/2008 du 9 mai  2008 consid. 4).
c) Rappelons encore
que l'art. 9 Cst. VD reprend le principe exprimé à l'art. 7 Cst. et qu'il n'a
pas une portée plus large (Commentaire du projet de nouvelle Constitution ad
art. 9; débats 19.01.01 art. 3.1, 9.11.01, art. 18, 14.4.02). L'art. 1
er
LARA, combiné avec ses art. 2, 3 et 49, dispose que l'aide d'urgence qui
correspond à l'aide minimale au sens des art. 12 Cst. et 33 et 34 Cst. VD,
octroyée aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois, dont les
personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière exécutoire, doit
satisfaire leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine. Il ressort des débats parlementaires que le législateur
vaudois n'entendait pas étendre la garantie constitutionnelle de dignité humaine
(BGC 7 février 2006, p. 8042-8044; 21 février 2006, p. 8312).
d) En l'espèce, même
si on ne peut qu'adhérer aux considérations des recourants sur l'importance de
l'alimentation tant d'un point de vue physiologique, psychologique que
culturel, on peine à entrevoir pour quel motif le fait de ne pas pouvoir
choisir et cuisiner ses aliments constitue, en soi, une atteinte à la dignité
humaine et porterait atteinte au noyau dur du droit au minimum vital, ou un
traitement inhumain ou dégradant prohibé par l'art. 10 al. 3 Cst.
Au surplus, sous
l’angle de l’art. 36 Cst., force est de constater que la restriction à la
liberté personnelle des recourants garantie par l'art. 10 al. 2 Cst., qui ne
peuvent pas choisir et cuisiner leurs aliments, repose sur une base légale,
répond à l'intérêt public consistant à organiser de manière adéquate et
efficace l'aide octroyée à plusieurs dizaines de personnes et ne paraît pas
telle qu'elle ne respecterait pas le principe de la proportionnalité, même sur
une période longue. Enfin, selon la doctrine et la jurisprudence, pour les
requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, les
prestations en nature sont à préférer aux prestations en argent. Ainsi, le
contrôle de l'apport de la prestation et de l'utilisation des moyens octroyés
est plus facile et les aspects quantitatifs devraient moins prêter à discussion
(Jörg Paul Müller
,
Grundrechte in der Schweiz, 3
ème
éd. Berne
1999,
p. 179; ATF 131 I 166 consid. 8.4). Ce grief doit donc être
rejeté.
8.           Les recourants
se plaignent, en bref, de vivre depuis des années dans un logement collectif,
de dormir dans un dortoir et de ne bénéficier d'aucune intimité pour se dévêtir
notamment. Ils invoquent une violation du principe de la proportionnalité à
leur procurer un lieu où, selon eux, ils sont "toléré à dormir, à utiliser
les sanitaires et à manger, sous le regard des agents de sécurité".
a) Le respect de la
vie privée et du domicile, consacré à l'art. 13 Cst., confère à toute personne
le droit d'organiser sa vie et d'entretenir des rapports avec d'autres
personnes, sans que l'Etat ne l'en empêche; il inclut le respect de la vie
intime. Sur le plan matériel, l'art. 13 Cst. concorde largement avec l'art. 8
CEDH (cf. Message
du Conseil fédéral du 20 novembre
1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I
154). D'une manière générale, l'art. 13 Cst. repose sur l'idée que
toute personne a le droit d'organiser sa vie et d'entretenir des rapports avec
les autres, sans que l'Etat ne l'en empêche. Cette protection comporte deux
aspects : la garantie d'une sphère d'intimité, appelée également sphère
secrète, d'une part, et d'une sphère de relations personnelles avec autrui
d'autre part, sphères que l'Etat doit respecter et dans lesquelles il n'a en
principe pas à intervenir (Aubert/Mahon, op. cit., n. 2 ad art. 13 p. 124). La
protection des art. 13 al. 1 Cst. et 8 par. 1 CEDH ne dépend pas du rapport
juridique qui fonde l'existence d'un domicile. Les demandeurs d'asile n'ont pas
d'autres lieux de résidence en Suisse que les locaux qui sont mis à leur
disposition au titre de l'assistance de sorte qu'ils bénéficient de la
protection des art. 13 Cst. et 8 CEDH. Dans la mesure où le lieu d'hébergement
du recourant constitue son centre de vie exclusif et qu'il y doit sa présence à
son statut de personnes, dans le dénuement, dont le renvoi est exécutoire, il
bénéficie également de la protection de ces articles (cf. ATF 2P.272/2006 du 24
mai 2007 consid. 5). Les droits garantis à l'art. 13 Cst. peuvent être
restreints aux conditions prévues par l'art. 36 Cst. Ces restrictions doivent
donc être fondées sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et
respecter le principe de la proportionnalité. Elles ne doivent pas porter
atteinte à l'essence même du droit en cause, notion qui peut être rapprochée de
la garantie de la dignité humaine. Les exigences posées par l'art. 8 par. 2
CEDH pour permettre une ingérence de l'autorité publique dans l'exercice du
droit au respect du domicile et de la sphère privée se recoupent avec celles
découlant de l'art. 36 Cst. (arrêt 2P.272/2006 précité; ATF 126 II 425 consid.
5a p. 435).  Or, dans la mesure où les recourants n’ont droit qu’au minimum
garanti par l’art. 12 Cst., qui comme exposé ci-dessus constitue un droit
social, il n’y a pas lieu d’examiner si les restrictions de leurs droits
fondamentaux respectent l’art. 36 Cst., mais plutôt de déterminer si ces
restrictions portent atteinte à l’essence même de leurs droits fondamentaux et
partant si l’aide est conforme à la dignité humaine, le principe de la
proportionnalité permettant entre autres de déterminer le seuil en dessous
duquel il n’est pas possible d’aller.
b) L'art. 4a al. 3
let. a LASV dispose que l'aide d'urgence comprend
"en
principe le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement
collectif"
. Le Conseil d'Etat a expliqué que
les personnes mineures, les familles avec enfants en bas âge et les personnes
malades ne résidaient pas dans les abris de protection civile mais dans des
structures adaptées. Il a repris l'obiter dictum de l'arrêt du 15 juin 2005 du
Tribunal administratif selon lequel un hébergement dans un lieu collectif
pourrait ne pas être conforme à l'art. 12 Cst. pour les personnes dont le
séjour se prolongerait, en relation avec les difficultés d'un renvoi (EMPL;
BGC, 31 janvier 2006 a-m p. 7773). L'aide d'urgence est en effet comprise comme
une aide "
de transition pour celui qui se trouve dans une
situation d'urgence, par l'octroi des moyens essentiels à la survie (en
nourriture, habillement, abri et soins médicaux de base)"
(idem p. 7823) ou une
"aide provisoire (sous la forme de
nourriture, vêtements, hébergement et soins médicaux de base) permettant de
surmonter une situation de détresse"
(idem p.
7848). Elle a été considérée par certains comme un outil de dissuasion à un
établissement prolongé en Suisse de personnes demandant un asile économique
(Grin-Hofmann, 31 janvier 2006 a-m p. 8005; Bühlmann 7 février 2006 a-m p.
8110). D'autres députés ont considéré que l'aide d'urgence ne peut être conforme
à l'art. 12 Cst. que si elle concerne un séjour temporaire (Cornut, idem, p.
8116), de quelques jours ou quelques semaines (Borel, idem, p. 8118), aide
d'urgence qui n'a pas à fonctionner dans le durable (Payot, idem, p. 8200).
Leurs tentatives d'insérer dans la loi une durée au-delà de laquelle les
conditions d'hébergement devaient être améliorées ont échoué. Le législateur a
préféré s'en tenir à un logement  "en principe" et "en règle
générale" dans un lieu d'hébergement collectif, laissant à l'administration
un large pouvoir d'appréciation afin de pouvoir personnaliser l'aide.
Le Guide
d'assistance 2007 indique qu'il convient de tenir compte de la situation
personnelle et familiale du bénéficiaire. Le Guide 2008 est plus complet et
mentionne que les personnes adultes sans enfants résident dans un centre
collectif en principe spécifiquement dédié à cette population. Toutefois, ces
directives administratives ne contiennent aucune indication permettant de
différencier l'aide si le séjour se prolonge.
c) La doctrine a
affirmé qu'il n'était pas conforme à l'art. 12 Cst. d'imposer
un logement sans
espace privatif sur une
longue durée (Schertenleib, Wird das Grundrecht auf Nothilfe durch den
Sozialhilfestopp im Asylbereich verletzt? in Das Grundrecht auf Hilfe in
Notlagen, Carlo Tschudi éd., p. 67, spéc. p. 79 et 81; Amstutz, op. cit., in
Asyl 2/03 p. 30).
d) En l'espèce, les
recourants qui sont des jeunes hommes célibataires, sans problèmes médicaux
attestés, ne font pas partie des personnes vulnérables qui devraient être
logées, a priori, dans de meilleures conditions.
Contrairement à ce
que soutient l'autorité intimée, le fait que les recourants ne collaborent pas
et qu'ils empêchent même leurs renvois de Suisse n'est pas déterminant (ATF 131
I 166 précité et consid. 4
ci-dessus). S'ils vivent dans une situation
de détresse, une aide conforme à la dignité humaine doit leur être octroyée
conformément à l’art. 12 Cst.
Il est évident que
le fait de séjourner dans un lieu collectif et de dormir dans un dortoir ou à
plusieurs dans une chambre de 4 à 8 lits pendant plus de trois ans constitue
une restriction importante du droit au respect de la sphère privée et intime.
Or, l'impossibilité de jouir de moments d'intimité, d'échapper aux regards
d'autres résidents ou à celui des surveillants, de bénéficier d'un espace
privatif est de nature à porter atteinte à l'intégrité psychique et physique
des recourants. Dans la mesure où l’aide d’urgence est délivrée à des personnes
qui sont susceptibles d’y avoir recours pendant plus que quelques jours comme
les requérants d’asile dont le renvoi est exécutoire, il est indispensable pour
qu’elle soit conforme à la dignité humaine qu’un espace privatif soit  aménagé
afin que ses bénéficiaires puissent s’isoler, ainsi que notamment se dévêtir en
échappant au regard d’autrui. L’atteinte à la dignité humaine n’est pas liée à
la durée de l’octroi de l’aide d’urgence, mais à l’intensité de l’atteinte.
Ainsi, l’hébergement collectif doit comprendre, même pour une très courte
période, un espace où son bénéficiaire puisse, pendant un certain laps de
temps, être seul. Cet espace privatif indispensable pour que ne soit pas
bafouée la dignité humaine ne consiste pas nécessairement dans la mise à
disposition d’une chambre individuelle. Le fait de partager une chambre, même
pendant plusieurs années, ne constitue pas en soi une atteinte à l’essence même
du droit au respect de la sphère intime et privée de l’intéressé ou à la
dignité humaine, si celui-ci peut s’isoler et jouir d’une autre manière de
moments d’intimité.
En conséquence, les
recours doivent être admis pour ce motif. Il appartient ainsi au SPOP et
partant à l’EVAM de prévoir un hébergement, qui peut être collectif, mais qui
doit comprendre un espace privatif, auquel le bénéficiaire de l’aide d’urgence
doit pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour
s’isoler même temporairement.
9.           Les
recourants font valoir que la suppression de prestations financières porte
atteinte au respect de la dignité humaine, en niant l'existence sur une longue
période de besoins allant au-delà de l'alimentation, de l'hébergement et de
l'habillement.
a) L'homme ne se
définit pas comme un être qui a uniquement des besoins physiologiques sur le
long terme. L'aide et l'assistance visées par l'art. 12 Cst. ne se limitent pas
à la satisfaction des besoins humains élémentaires, comme la nourriture,
l'habillement, le logement ou une
assistance médicale;
elles comportent aussi un aspect social et psychologique (Message du Conseil
fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF
1997 I 151, Aubert/Mahon, op. cit., p. 119 n. 3 ad art. 12; Jörg Paul Müller,
Gutachten vom 7.
März 2005 betreffend den Beschluss der
Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 13. Januar 2005 (Teilrevision
Asylgesetz) über Einschränkungen der Nothilfe, erstellt im Auftrag des
Schweizerischen Flüchtlingshilfe, in Asyl 2+3/05 p. 3 spéc. p. 5 et 9).
Ainsi, le respect de la sphère privée au sens de l'art. 13 Cst. et de
l'art. 8 CEDH comprend également "dans une certaine mesure le droit de
nouer et développer des relations avec ses semblables" (arrêt de la Cour
européenne des droits de l'homme, Niemetz c. Allemagne du 16 décembre 1992, cf.
site www.echr.coe.int ou série A, vol. 251-B p. 429) et implique des
obligations positives des Etats, comme de fournir à un détenu le matériel
nécessaire pour sa correspondance (arrêt de la Cour européenne des droits de
l'homme Cotlet c. Roumanie, 3 juin 2003, site www.echr.coe.int; Frédéric Sudre,
Rapport introductif. La "construction" par le juge européen du droit
au respect de la vie privée, in Le droit au respect de la vie privée au sens de
la Convention européenne des droits de l'homme, Frédéric Sudre éd., Bruxelles
2005, p. 15, spéc. 28).
En outre, le Tribunal
fédéral a précisé que le droit au respect de la vie privée garantit à
l'individu un espace de liberté dans lequel il puisse se développer et se
réaliser. Dans le cadre de sa sphère privée, celui-ci doit pouvoir disposer
librement de sa personne et de son mode de vie. Il s'agit d'un aspect du droit
à la liberté personnelle consacrée par l'art. 10 al. 2 Cst., qui est elle-même
une concrétisation de la garantie de la dignité humaine (ATF 6C_1/2008 du 9 mai
2008 consid. 4; ATF 133 I 58 consid. 6.1 p. 66).
b) Jusqu'à
l'entrée en vigueur de l'art.
4a LASV le 1
er
novembre 2006, les recourants ont bénéficié de prestations financières qui ont
consisté, selon la Convention de subventionnement pour 2006 entre l'Etat de
Vaud et la FAREAS du 30 mars 2006 en l'octroi d'argent de poche, soit au
maximum 4 fr. 30 par jour. Ils ne reçoivent depuis novembre 2006 (pour le
recourant X.________ jusqu'en août 2007) aucune prestation financière.
L'art. 4a LASV ne
prévoit pas expressément l'octroi de prestations financières, soit d'argent de
poche. Les députés ont en effet refusé que celles-ci soient énumérées au même
titre que l'hébergement ou les soins médicaux (BGC, 14 février 2006 a-m p. 8192
ss, spéc. p. 8206; 21 février 2006 a-m, p. 8345 ss, spéc. 8348). Toutefois, il ressort
clairement de son texte et des débats que l'art. 4a let. d permet l'octroi de
prestations financières. Il précise que l'aide d'urgence comprend en principe
"l'octroi,
en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité"
. Le Conseiller d'Etat Mermoud a en outre déclaré
"Cet
article est très explicitement rédigé. Il permet, en principe, l'octroi de
prestations en nature exclusivement, mais s'il devait y avoir un rare cas
particulier d'octroi d'une aide financière, la loi ne l'exclurait pas"
(BGC 21 février a-m p. 8348). Le Guide d'assistance 2007 mentionne
uniquement le texte de l'art. 4a let. d LASV sans préciser de quels besoins et
de quelles prestations il s'agit (I3 p. 66). Le Guide 2008 n'est pas plus
loquace.
c) Les
recommandations établies par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des
affaires sociales (cf. consid. 6 ci-dessus) prévoient que les besoins
élémentaires comme le droit à une sphère privée et à une participation sociale
minimale "doivent" dans l'édition 2004 et "peuvent" selon
les éditions 2006 et 2007 être prises en compte en cas de prolongation de
séjour.
d) La jurisprudence
a mis en doute le caractère approprié de la suppression de l'argent de poche
qui empêche de communiquer avec des proches sur une longue période
(PS.2004.0230 du 15 juin 2005). Le Tribunal fédéral a précisé qu'aucun besoin
d'intégration n'est à poursuivre pour des requérants d'asile sur le coup d'une
décision de non-entrée en matière et qu'aucun contact social durable ne doit
être garanti (ATF 131 I 166 consid. 8.2).
e) La doctrine a
également condamné l’absence de tout argent de poche, notamment pour
communiquer par téléphone avec des proches (Amstutz, Das Grundrecht auf
Existenzsicherung, 2002, p. 273, note 527).
f) En l'espèce,
les prestations allouées toutes en nature satisfont aux besoins
d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins
médicaux d'urgence. Les décisions entreprises octroient également
« d’autres prestations de première nécessité ». Celles-ci doivent
permettre de répondre au droit fondamental notamment de pouvoir communiquer
avec ses semblables ou ses proches. Contrairement à ce que soutiennent les
recourants, point n’est besoin que des prestations financières soient versées
pour que l’essence des droits garantis par les art.  8 CEDH ou 13 Cst. ne soit
pas atteinte. Le noyau du droit aux relations personnelles n’est pas touché si
le bénéficiaire de l’aide d’urgence peut communiquer par lettre, voire par
téléphone, avec ses proches. Il suffit que l’aide allouée en nature pendant une
longue période permette par la fourniture de moyens matériels adéquats de nouer
des relations personnelles. Enfin, la liberté personnelle ne garantit pas une
liberté générale de choix et d’action (ATF 133 I 110 consid. 5.2 p. 119;
132 I 49 consid. 5.2 p. 56). On ne saurait en conséquence considérer que le
respect de la dignité humaine ne peut être assuré que par l’octroi de
prestations financières. Les recours doivent donc être rejetés sur ce point.
10.          En
définitive, les recours doivent être partiellement admis dans la mesure où ils
sont recevables et les décisions entreprises annulées. La cause en ce qu’elle
concerne Y.________, qui bénéficie toujours de l’aide d’urgence, est renvoyée
au Service de la population pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le présent arrêt est
rendu sans frais, des dépens réduits étant par ailleurs alloués aux recourants
qui obtiennent partiellement gain de cause, avec l’aide d’un mandataire
professionnel (art. 55 LJPA)."
2.
Par identité de motifs avec ceux retenus dans cet
arrêt, il y a lieu de considérer que la tenue de l'audience que le recourant a requise
ne se justifie pas. En outre et en bref, l'octroi pendant des mois voire des
années de prestations à titre d’aide d’urgence uniquement en nature, sans
versement de prestations financières, et la mise à disposition d'un hébergement
dans un lieu de vie collectif ne viole ni la Constitution fédérale, ni la CEDH,
étant précisé que la cour a considéré que l'hébergement collectif devait
comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l'aide d'urgence doit
pouvoir accéder même temporairement. C’est uniquement dans cette mesure que les
recours ont été admis dans l’affaire précitée.
Le tribunal ne peut en l’espèce
s'écarter de cette jurisprudence.
3.
En conséquence, le recours de X.________ doit être
partiellement admis et la décision entreprise annulée. On ignore en l’espèce si
le recourant est encore au bénéfice de prestations au titre de l’aide
d’urgence. Il n’y a en conséquence pas lieu de renvoyer la cause à l’autorité
intimée pour nouvelle décision, étant précisé que si l’intéressé requerrait à
nouveau l’aide d’urgence, un hébergement tel que décrit au considérant 8 de
l’arrêt de principe du 18 juillet 2008 devrait être mis à sa disposition. Le
présent arrêt est rendu sans frais et des dépens réduits doivent être alloués
au recourant, qui obtient partiellement gain de cause (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 12 février 2007 par le Service
de la population, Division asile, est annulée.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument.
IV.
L’Etat de Vaud, par le Service de la population,
doit au recourant X.________ un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2008
La
présidente:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.