vd_omni · AC.2016.0227 · 2017-03-30 · fr

A.________/Municipalité de Montreux | Ordre municipal de remise en état d'une aire de jardin dans laquelle ont été effectués sans droit des travaux d'excavation et de terrassement tendant à l'aménagement de places de parc. Pas de droit à la protection de la bonne foi (c. 1b). Mesure conforme au principe de la proportionnalité, l'intérêt public à la préservation des espaces extérieurs dans la zone village - concrétisé dans la règlementation communale et dans l'addenda du plan directeur communal - l'emportant sur l'intérêt privé économique de la société recourante (c. 1c). Pas d'inégalité de traitement par rapport aux propriétaires des parcelles voisines (c. 1d). Modalités de remise en état pas critiquables (c. 1e). La conclusion tendant à mettre à l'enquête publique la création de trois places de parc, formulée après l'échéance du délai de recours, est nouvelle et tardive et, partant, irrecevable (c. 2). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.2017 AC.2016.0227

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 mars 201
7
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Daniel Beuchat et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********
,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux
.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 31 mai 2016 (ordre d'arrêt des travaux et de remise en état,
parcelle 808 à Clarens)
Vu les faits suivants
A.
La société A.________ (ci-après: A.________ ou la société), dont le
siège est à ********, est propriétaire de la parcelle 808 du cadastre communal de
Montreux, située à la rue ******** à Clarens. D'une superficie de 316 m
2
,
elle supporte un garage extérieur ECA 412 de 18 m
2
dans son angle
sud-est et un bâtiment d'habitation ECA 413 d'une surface de 88 m
2
au
sol dans sa partie nord, le solde étant en nature de place-jardin pour 210 m
2
.
Le bien-fonds est limité au nord-ouest par la parcelle 807, sur laquelle se
trouve un b´iment d'habitation, au sud‑ouest par la parcelle 787, non
construite, et au sud par la parcelle 809, qui comprend des places de parc que
la commune de Montreux loue à des particuliers. L'extrémité sud du terrain est
grevée d'une servitude de passage en faveur de la parcelle 787.
La parcelle 808 est classée en zone à restructurer
selon le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions
approuvé initialement par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972 (ci-après: RPGA
1972), actuellement en vigueur. Elle est colloquée en zone village selon le
projet de nouveau règlement, mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai
2007, adopté par le Conseil communal de Montreux le 2 septembre 2009, modifié
en 2013, et approuvé préalablement par le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) le 10 juin 2015 (ci-après: RPGA 2007/2013). La version
modifiée du règlement n'est pas encore en vigueur à ce jour car les décisions
respectives rendues par le Conseil communal et le DTE font l'objet de recours
pendants notamment devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP).
B.
En mai 2012, A.________ a soumis au Service de l'urbanisme de la commune
de Montreux un projet de construction d'un garage enterré de quatre places sur
la partie non bâtie de sa parcelle, au sud. Le terrain, qui formait à cet
endroit une faible pente vers le sud, surplombait légèrement le chemin d'accès à
la parcelle 787, dont il était séparé par un muret qui marquait la limite.
La Direction de l'urbanisme et des équipements
publics de la commune de Montreux a préavisé négativement le projet le 12 juin
2012 en se référant à l'art. 18 RPGA 1972, qui prévoit que tous travaux de
construction, de reconstruction ou de transformation modifiant le volume,
l'implantation ou l'affectation générale des bâtiments existants ou impliquant
l'occupation de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans
partiels d'affectation ou de quartier. Elle a également relevé ce qui suit au
sujet du RPGA 2007/2013:
"
[...]
la fiche d'élément du patrimoine préconise de maintenir
une aire de jardins et vergers sur cette parcelle excluant l'implantation de
nouvelle construction. Cette fiche directrice est en adéquation avec
l'inventaire ISOS du site de Clarens, qui situe cette parcelle dans le
périmètre 1.0.7 présentant des vestiges de la structure rurale de l'ancien
noyau villageois devant être préservés.
[…]"
En réponse, la société a offert, par son
administrateur unique, B.________, de racheter la parcelle voisine 809 à la commune
de Montreux en invoquant un manque de places de parc dans le secteur de Clarens.
La Direction de l'urbanisme et des équipements publics a refusé le 26 juillet
2012 au motif qu'il n'existait précisément pas d'autre alternative pour le stationnement
à proximité.
La Direction de l'urbanisme et des équipements
publics s'est par la suite aperçue, lors d'un contrôle, qu'un volume important
(plusieurs m
3
) de terre et de cailloux avait été enlevé le long du
garage ECA 412. Interpellée en date du 24 octobre 2012 sur la nature de
cette intervention, la société n'a jamais donné les informations attendues à la
commune.
C.
L'affaire est restée en suspens jusqu'au 18 avril 2016, date à laquelle
les autorités communales ont constaté, à l'occasion d'une visite locale
inopinée, que A.________ avait procédé à des travaux d'excavation et de
terrassement dans son jardin, dont le niveau avait été abaissé au niveau du chemin
d'accès à la parcelle 787. La quasi-totalité du muret qui délimitait l'espace
du jardin le long de la limite sud avait en outre été démolie. Dans une lettre
du 28 avril 2016, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a
fait part de cette situation à la société. Relevant qu'une importante quantité
de terre végétale avait été enlevée, alors qu'aucun travail de construction
n'avait été autorisé, et que le terrain présentait désormais une surface plane,
elle a ordonné l'arrêt immédiat des travaux en vertu de l'art. 103 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) et sommé A.________ de lui fournir des
explications sur les raisons de cette intervention dans un délai de dix jours.
La société a répondu le 13 mai 2016 que son jardin avait
toujours été en état de friche et qu'elle avait décidé d'entreprendre des
travaux pour en faciliter l'entretien. Elle avait ainsi enlevé environ 45 m
3
de terre végétale et de cailloux et comptait encore couvrir le sol de gravier.
Le terrain servirait ensuite d'aire de jeu ou de parking, selon les besoins. A.________
a encore indiqué qu'elle avait présumé que la délivrance d'une autorisation de
construire n'était pas nécessaire dès lors que les travaux ne modifiaient pas l'immeuble
existant et ne constituaient pas non plus une construction au sens strict.
Lors d'une nouvelle visite sur place par le Service
de l'urbanisme, le 25 mai 2016, il est apparu que le chantier avait repris
malgré l'injonction de la municipalité précitée et qu'un mur de soutènement
avait été construit le long et au sud de l'habitation existante (ECA 413).
D.
Dans une décision du 31 mai 2016, la municipalité a constaté que A.________
avait, contre toute attente, poursuivi les travaux incriminés et construit un mur
de soutènement. Relevant que de tels aménagements étaient soumis à une autorisation
préalable au sens des art. 103 LATC et 6.9 al. 2 RPGA 2007/2013 et que la
création de places de stationnement dans les espaces extérieurs de la zone
village était interdite par l'art. 6.9 al. 3 RPGA 2007/2013, la municipalité a
ordonné à nouveau l'arrêt immédiat des travaux et exigé la remise en état des
lieux.
Le 6 juin 2016, le Service de l'urbanisme a encore découvert
qu'un palmier avait été supprimé dans le jardin et que la dernière partie du
muret avait été démolie.
Par lettre du 23 juin 2016, la municipalité a
dénoncé la société à la Préfecture de la Riviera-Pays-d'Enhaut pour
contravention à l'art. 103 LATC.
E.
Par acte du 29 juin 2016, A.________ (ci-après: la société recourante) a
recouru contre la décision de la municipalité auprès de la CDAP, en concluant
implicitement à son annulation.
Par avis du 30 juin 2016, le juge instructeur a
retiré, à titre de mesures superprovisionnelles, l'effet suspensif au recours
en ce qui concerne l'ordre d'arrêt des travaux et il l'a accordé pour ce qui a
trait à l'ordre de remise en état des lieux. Il a ensuite maintenu ces mesures
par décision sur mesures provisionnelles du 26 juillet 2016.
Dans sa réponse du 15 août 2016, la municipalité a
conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
La société recourante a déposé un mémoire
complémentaire daté du 29 juin 2016, reçu par le tribunal le 5 septembre 2016,
sur lequel la municipalité a renoncé à se déterminer.
Le tribunal a tenu audience le 11 janvier 2017 à la
CDAP. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"[…]
Interpellé par le juge
instructeur, C.________ explique que selon la municipalité, les parcelles qui,
comme celle du recourant, sont situées en zone à restructurer selon le plan de
zones de 1972 ne sont pas constructibles, dès lors que le règlement du PGA du
15 décembre 1972 (RPGA 1972) exige l'adoption d'un plan de quartier avant tous
travaux.
C.________ indique que les fiches
de recommandations "éléments du patrimoine" annexées au projet de
nouveau PGA de 2007 constituent un complément au plan directeur communal. Elles
ont été adoptées par le conseil communal simultanément au nouveau PGA, puis approuvées
par le Conseil d'Etat. Il y est fait référence à l'art. 4 al. 2 du Règlement du
plan général d'affectation (RPGA 2007).
C.________ déclare que
l'introduction de l'art. 6.9 RPGA 2007 a donné lieu à de vifs débats lors des
séances du conseil communal. Au mois de novembre 2008, la commission du conseil
communal a proposé d'abandonner cet article et d'autoriser l'aménagement de
places de parc dans les jardins. Le conseil communal n'a pas suivi l'avis de la
commission et a fini par accepter l'art. 6.9 RPGA 2007, dont l'objectif est de
préserver la qualité des espaces extérieurs dans les zones de village,
notamment dans celle du Vieux-Clarens, en y interdisant l'aménagement de places
de stationnement. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) était
d'ailleurs intervenu dans le cadre de l'examen préalable complémentaire pour
demander le maintien de cette disposition.
B.________ s'est référé au RPGA
1972 et non à celui de 2007 avant de procéder aux travaux d'excavation et de
terrassement sur sa parcelle. Il relève que sa place-jardin se trouve à une
distance de 3 mètres à vol d'oiseau du parking public situé sur la parcelle n°
809 et que la parcelle voisine n° 787 dispose quant à elle d'une place de
parc aménagée dans le jardin. Dans ces circonstances, il ne comprend pas pour
quelle raison la municipalité lui refuse l'autorisation d'aménager des places
de stationnement sur sa parcelle.
C.________ expose que la
municipalité a autorisé la création d'une place de parc sur la parcelle n° 787
en 2005, soit avant la mise à l'enquête publique du nouveau PGA, qui a eu lieu
en 2007. L'aménagement de cette place n'impliquait pas de travaux mais de
simples aménagements extérieurs. Son revêtement est en pavé-gazon. B.________
relève que malgré l'existence de cette possibilité de stationnement, les
usagers de la parcelle n° 787 parquent systématiquement deux
v
oitures en
enfilade le long de son mur en limite de propriété sans en avoir le droit.
[…]
B.________ déclare que le terrain
litigieux était en légère pente à l'origine et qu'il a enlevé 50 à 60 cm de
terre en moyenne. Le mur de soutènement a été construit afin de retenir le
terrain ainsi que les fils électriques et tuyaux découverts pendant les travaux
d'excavation.
Interrogé par le juge instructeur
au sujet des modalités de remise en état, C.________ demande au recourant de
remblayer le site et de niveler le terrain avec le bas de l'escalier extérieur
qui donne accès au rez-de-chaussée. La surface pourra être aménagée en légère
pente et revégétalisée comme à l'origine.
B.________ explique qu'il est très
difficile de trouver des places de parc libres dans le quartier du
Vieux-Clarens. Il faut s'inscrire sur une liste d'attente pour obtenir un
macaron de stationnement. Le besoin en places de parc, qui est déjà important à
l'heure actuelle, le sera encore davantage une fois que ses appartements seront
loués à des fins d'habitation. B.________ précise qu'il n'est pas possible de
garer deux voitures en enfilade dans son garage extérieur. C.________ explique
que la commune est sensible au manque de places de stationnement sur son
territoire. Pour tenter de remédier à ce problème, elle a réalisé plusieurs
garages parc qu'elle met à la disposition de ses habitants à des conditions
favorables. Sur le site de Clarens, il existe des places extérieures à la place
Gambetta. La commune a en outre manifesté son intention de construire un garage
parc sous le parc de Verte-Rive.
B.________ regrette que la
municipalité ne tienne pas compte de ses intérêts de propriétaire. Il relève
qu'elle aurait la possibilité de lui accorder une dérogation. Il se plaint
d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires voisins qui sont
autorisés à stationner leur véhicule sur leur parcelle ou la voie publique.
[…]
"
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte-rendu résumé, ce que la société recourante a fait le 27 janvier
2017.
Le 10 février 2017, la municipalité intimée a
produit, à la demande du tribunal, une copie des autorisations de construire qu'elle
a délivrées pour, d'une part, la création de deux places de parc avec
revêtement perméable sur la parcelle 787, et d'autre part, des transformations
intérieures sur la parcelle 806, qui comprend un bâtiment d'habitation (ECA 416)
et un couvert à voitures (ECA 417).
En date du 22 février 2017, la société recourante a déposé
une écriture complémentaire, dans laquelle elle a conclu à ce qu'elle soit
autorisée à créer trois places de parc sur grille-gazon dans son jardin,
subsidiairement à ce qu'elle soit autorisée à mettre à l'enquête publique la
création de trois places de parc sur grille-gazon dans son jardin, et plus
subsidiairement à ce que sa parcelle soit maintenue dans son état actuel après
travaux. La municipalité a eu la possibilité de se déterminer sur cette
nouvelle écriture.
Considérant en droit
1.
Le présent litige porte sur l'ordre municipal de remise en état du 31
mai 2016. La société recourante ne conteste pas que la réalisation de travaux
d'excavation et de terrassement, la démolition d'un muret en limite de
propriété et la création d'un mur de soutènement sont soumises à autorisation au
sens des art. 103 al. 1 LATC et 6.9 al. 2 RPGA 2007/2013, et qu'une telle autorisation
n'a pas été demandée. Elle soutient en revanche que la décision de remise en
état des lieux serait disproportionnée et se prévaut de sa bonne foi. Elle
invoque également une violation de la garantie de la propriété et du principe
de l'égalité de traitement.
a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de
faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée
sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en
soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce
toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (
ATF 132 II 21
consid.
6 p. 35;
123 II 248
consid.
3a/bb p. 252; arrêt AC.2014.0329 du 7 septembre 2016 consid. 3a). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255; TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1 et les réf. cit.; arrêt
AC.2014.0329 précité consid. 3a).
b) Dans le cas présent, la société recourante
invoque sa bonne foi et explique avoir cru que les travaux litigieux entraient
dans le champ des exceptions de l'art. 103 al. 2 LATC. Elle se serait en
outre référée au seul règlement de 1972, et non au projet de nouveau règlement
qui est à l'heure actuelle en cours de légalisation, et aurait de plus considéré
qu'un permis communal n'était pas nécessaire dès lors qu'elle n'entreprenait
pas une "construction" au sens strict.
Cette argumentation n'est toutefois pas
convaincante. Il résulte en effet du dossier que la société recourante s'est
adressée à la commune en mai 2012 déjà dans l'optique de construire un garage
sur sa parcelle et qu'elle a alors été informée du fait que les travaux
envisagés devaient être autorisés sur la base d'un plan partiel d'affectation
ou d'un plan de quartier en vertu de l'art. 18 RPGA 1972, d'une part, et que son
aire de jardin devait rester libre de toute construction conformément au projet
de nouveau règlement de 2007/2013, d'autre part. Par la suite, la commune a immédiatement
réagi lorsqu'elle s'est aperçue qu'un important volume (plusieurs m
3
)
de terre et de cailloux avait été enlevé sans son autorisation le long du
garage existant (ECA 412), en interpellant la société recourante à ce sujet au
mois d'octobre 2012. Cette dernière n'a jamais répondu et n'a manifestement pas
tenu compte de ce premier avertissement puisqu'elle a procédé, vraisemblablement
au début de l'année 2016, à des travaux d'excavation et de terrassement et à la
démolition d'une bonne partie du mur qui clôturait sa parcelle, sans se soucier
d'en référer aux autorités, qui l'ont une nouvelle fois rendu attentive au fait
que de tels travaux devaient être autorisés et lui ont ordonné d'y mettre un
terme immédiat, le 28 avril 2016. Il est vrai que l’art. 103 al. 2 LATC prévoit
des exceptions au régime de l’autorisation, notamment pour les démolitions, les
excavations et les travaux de terrassement de minime importance (cf. aussi sur
ce point l'art. 68a al. 2 let. b et d du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1], en lien avec l'art. 72d al. 1 RLATC).
Mais les circonstances du cas font que la société recourante ne pouvait
clairement pas ignorer qu'elle devait requérir une autorisation de la
municipalité avant de procéder aux aménagements litigieux, quand bien même ces
derniers ne constituaient pas, comme elle le relève, une construction à
proprement parler. La société recourante avait ainsi conscience qu'elle
agissait sans droit. De surcroît, elle a encore construit un mur de soutènement
au pied de son immeuble, démoli la dernière partie du muret de clôture et
supprimé un palmier malgré l'ordre d'arrêt immédiat des travaux et de remise en
état du 31 mai 2016. Dès lors, c'est en vain qu'elle invoque sa bonne foi.
c) La société recourante soutient que l’ordre de
remise en état n’est pas conforme au principe de la proportionnalité et demande
que la municipalité autorise, à titre exceptionnel, le maintien des
aménagements litigieux et la création de trois places de parc sur grille-gazon
dans son jardin, en dérogation à l'art. 6.9 RPGA 2007/2013. Elle relève que sa
parcelle se situe à la limite de la nouvelle zone village et à proximité de la
Rue du Lac (RC 780b) et de la parcelle 809, de sorte que les places de
stationnement envisagées n'auraient qu'un très faible impact esthétique sur le
site du Vieux-Clarens, ce d'autant plus qu'elle se propose de planter une haie
d'arbres pour les dissimuler. Elle se prévaut également de la garantie de la
propriété du fait que les places de parc seraient un moyen de rentabiliser son
immeuble (ECA 413), dont les quatre appartements, actuellement utilisés comme
locaux commerciaux, seront prochainement remis sur le marché locatif (sur ce
point, cf. l'arrêt AC.2016.0201 du 1
er
décembre 2016). A cet égard,
elle met en avant le problème des possibilités de parcage dans le secteur, qui
risque selon elle de s'aggraver une fois que ses appartements seront réaffectés
en logements.
aa) On relève tout d'abord que les travaux
incriminés doivent respecter à la fois le RPGA 1972, actuellement en vigueur, et
le RPGA 2007/2013, qui est en cours de légalisation. En effet, selon l'art. 79
al. 1 LATC, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un
règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir
allant à l'encontre du projet (pour un développement juridique sur la question
de l'effet anticipé négatif de la nouvelle réglementation, cf. arrêt
AC.2013.0372 du 20 mars 2014 consid. 2). En l'occurrence, la société recourante
admet qu'elle aurait dû solliciter une autorisation communale avant de réaliser
les aménagements litigieux, mais en demande tout de même le maintien et
requiert de pouvoir créer en plus trois places de parc. Or, l'art. 6.9 RPGA
2007/2013, relatif aux espaces extérieurs, prévoit précisément à son alinéa 3
que la construction de garages et l’aménagement de places de stationnement
individuelles sont interdits dans les jardins. Il est utile de préciser que dans
son rapport-préavis n° 03/2008 du 18 janvier 2008 adressé au Conseil communal,
la municipalité a proposé de lever les oppositions au nouveau plan et à son
règlement en tant qu'elles portaient sur l'interdiction d'aménager des places
de stationnement dans les jardins de la zone village, et que le Conseil
communal a décidé d'adopter cette proposition de réponse dans sa séance du 2
septembre 2009.
Il ressort en outre de l'addenda du plan directeur
communal (PDCom) adopté le 10 juin 2005 par le Conseil communal (fiche
"Elément du patrimoine, Site 3: Vieux‑Clarens") que le site du
Vieux-Clarens, qui comprend la parcelle 808 litigieuse, est recensé en site
d'importance régionale avec un objectif de sauvegarde A pour le noyau
villageois et pour les jardins au centre. Selon la description du site, une des
qualités majeures du village de Clarens est le maintien jusqu'à nos jours des
jardins et des vergers prolongeant le bâti sur tout le flanc ouest, soit d'un
îlot de verdure qui forme un espace de transition remarquable entre le village
et l’urbanisation récente. La fiche prévoit, comme principe urbanistique à respecter,
que les espaces verts figurant en plan ne peuvent être bâtis ni être utilisés à
des fins de stationnement ou de circulation des véhicules.
Ainsi, il existe une volonté de l'organe législatif
communal de préserver les jardins au centre du village de Clarens en les
maintenant libres de construction et en y proscrivant les voitures, ce qui est
confirmé par la municipalité, qui relève que l'interdiction d'aménager des places
de parc dans les zones village de la commune de Montreux, notamment dans celle
du Vieux-Clarens, a pour but de maintenir la qualité des espaces extérieurs. Il
y a donc un intérêt public à la préservation des espaces extérieurs, plus
précisément des jardins et des cours. Dans ces conditions, on ne saurait
admettre que la dérogation à la règle serait mineure et qu'un permis de
construire pourrait être délivré. La situation géographique de la parcelle 808
litigieuse et le fait que les places de stationnement auraient un impact
esthétique soi-disant limité dans le quartier ne sont ici d'aucun poids. Il y a
en outre un intérêt prépondérant et évident à dissuader la société recourante,
ou des tiers, de contrevenir à la réglementation communale à une autre
occasion. Le tribunal partage ici l'avis de la municipalité selon lequel il
faut éviter de créer un précédent en permettant d'aménager des places de parc
dans le jardin d'une parcelle de la zone village, compte tenu de l'intérêt
public important que poursuit l'art. 6.9 RPGA 2007/2013. On rappelle à cet
égard que la jurisprudence récente du Tribunal fédéral accorde un poids
toujours plus important à l’autonomie de la commune, qui dispose d'un pouvoir
d'appréciation renforcé dans l'interprétation de son règlement (TF 1C_337/2015
du 21 décembre 2015 consid. 6.1.1; 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid.
3.1.3; 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid. 3.1.2; 1C_150/2014 du 6 janvier
2015 consid. 2.2, cités in AC.2015.0269 du 16 août 2016 consid. 3e).
bb) Pour ce qui est de la pesée des intérêts publics
et privés en jeu, il est vrai que l’ordre de remise en état occasionne des inconvénients
à la société recourante, qui ne pourra pas offrir à ses futurs locataires de se
parquer sur sa propriété et sera ainsi empêchée de tirer pleinement profit de
son immeuble. Elle devra en outre engager des frais pour redonner aux lieux
leur aspect d'origine. On rappelle toutefois que le droit de propriété, garanti
par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), peut être restreint si la restriction repose sur une base
légale, est justifiée par un intérêt public et demeure proportionnée au but
visé (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Or, en l'espèce, la mesure est fondée sur
l'art. 47 al. 2 let. b LATC, qui prévoit que les plans et les règlements
d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites,
aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux
bâtiments méritant protection, ainsi que sur les art. 105 al. 1 LATC, 18 RPGA
1972 et 6.9 RPGA 2007/2013. En outre, l’intérêt public au rétablissement d'une
situation conforme au droit l’emporte sur les intérêts économiques de la
société recourante. Le fait que cette dernière n'était pas de bonne foi
lorsqu'elle a procédé aux travaux incriminés vient confirmer cette
appréciation. En mettant l'autorité communale devant le fait accompli, elle
devait en effet s'attendre à ce que cette autorité se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour elle. Enfin, la remise en état ordonnée ne devrait pas entraîner
de frais excessifs dès lors qu'il s'agit d'aménagements relativement légers. On
rappelle sur ce point que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de
démolition, respectivement de remise en état donnés à des constructeurs (qui ne
pouvaient certes se prévaloir de leur bonne foi) qui alléguaient à titre de
préjudice des montants de 100'000 fr. (TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid.
6.2), voire de 300'000 fr. (TF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2;
1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid. 6.2).
L'intérêt public à appliquer strictement l'interdiction
de création de places de parc dans les jardins du village de Clarens l'emporte
dès lors sur l'intérêt purement économique de la société recourante à conserver
les aménagements entrepris et à disposer de possibilités de stationnement sur
sa parcelle. Partant, l'ordre de remise en état attaqué ne prête pas flanc à la
critique sous l’angle du principe de proportionnalité.
d) La société recourante se plaint d'une inégalité
de traitement au motif que les propriétaires des parcelles 787 et 806 voisines
ont obtenu l'autorisation de stationner des véhicules dans leur jardin. Elle
relève également le fait que la parcelle 809 appartenant à la commune accueille
neuf places de parc extérieures.
aa) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art.
8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux
situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68;
136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts
cités). Cela étant, le principe de la légalité de l'activité administrative
prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne
peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi
lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de
prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il
faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique
constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la
légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 et les réf. cit.).
bb) En l'espèce, il est exact que des places de parc
ont été aménagées dans les aires de jardin des parcelles 787 et 806, qui sont
aussi colloquées en zone village. Ainsi, la municipalité a autorisé, le 29
avril 2005, la création de deux places de parc avec revêtement en pavé-gazon
sur la parcelle 787. Elle a en outre délivré, le 28 mars 2008, un permis de construire
pour des transformations intérieures aux propriétaires de la parcelle 806, qui
comprend un bâtiment d'habitation (ECA 416) et un couvert à voitures (ECA 417).
Mais ces autorisations ont été accordées en vertu du RPGA 1972, avant que le
nouveau projet de règlement soit mis à l'enquête publique, du 20 avril au 21
mai 2007 (parcelle 787), respectivement avant qu'il soit adopté par le Conseil
communal de Montreux, le 2 septembre 2009 (parcelle 806). Or, les places litigieuses
ne seraient clairement plus admissibles en regard des dispositions de la
nouvelle réglementation de la zone village, plus particulièrement de l'art. 6.9
al. 3 RPGA 2007/2013, qui s'applique aussi en l'espèce en vertu de l'art. 79
al. 1 LATC (cf.
supra
consid. 1c/aa). Ces deux cas ne sont donc pas
comparables à celui de la société recourante. Quant à la parcelle 809, il
ressort de la fiche du site 3 du PDCom qu'elle ne fait pas partie des aires de
jardin du village de Clarens, mais de l'aire d'implantation des constructions.
Là aussi, les situations ne sont pas semblables. Par conséquent, le grief de
violation du principe de l'égalité de traitement doit également être écarté.
e) aa) En ce qui concerne les modalités de l’ordre
de rétablissement de la situation réglementaire, la jurisprudence a précisé que
le concours de l’administré est en principe requis, afin qu’il présente
lui-même des propositions au sujet des mesures à ordonner. Toutefois, si les
propositions émises sont inadéquates ou si l’administré n’en a pas fourni,
l’autorité de recours est tenue de choisir, parmi les différentes mesures
possibles, celles qui sont conformes au principe de la proportionnalité,
respectivement de rechercher, en procédure de recours, si une mesure moins
incisive n’aurait pas aussi permis d’atteindre l’objectif visé (ATF 123 II 248
consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 108 Ia 216).
Le tribunal est ainsi amené à rechercher quelle
mesure serait, en l’espèce, la moins incisive afin de rétablir la situation
réglementaire, à savoir celle qui prévalait avant la construction de l’ouvrage
litigieux. C’est pourquoi, dans le cadre d’un ordre de remise en état,
l’autorité de recours doit rechercher d’office quelles mesures sont, d’une
part, nécessaires et propres à atteindre l’objectif absolument indispensable
et, d’autre part, celles qui ne sont pas trop incisives (ATF 107 Ia 19, consid.
3b p. 28).
bb) En l'occurrence, la société recourante n'a fait aucune
proposition au sujet des modalités de remise en état des lieux. Au contraire,
elle a demandé le maintien des aménagements entrepris, tout en se disant prête
à tenter d'améliorer l'aspect villageois de sa parcelle, en habillant par
exemple le nouveau mur de soutènement et en plaçant des pots de fleurs à
l'emplacement de l'ancien muret de clôture. La municipalité a quant à elle précisé
à l'audience qu'il s'agirait de remblayer le site en faisant niveler le
terrain, de créer ensuite une légère pente et d'effectuer des plantations. Considérant
le fait que le secteur a été creusé sur plusieurs dizaines de centimètres, la
solution de la municipalité paraît apte et nécessaire à rétablir la situation
qui prévalait avant les travaux. Elle permettra en effet de retrouver l'aspect
d'origine du jardin et de garantir une certaine esthétique. On ne voit du reste
pas quelle mesure moins incisive que celle mentionnée plus haut serait
envisageable. La solution de la municipalité permet le rétablissement de la
situation réglementaire et est conforme au principe de proportionnalité, sans
qu'il soit nécessaire d'exiger la démolition du mur de soutènement ou encore l'édification
d'un muret de clôture de remplacement. On relève encore qu'il appartiendra à la
municipalité de fixer un délai d’exécution et de préciser les modalités de
contrôle de la remise en état des lieux.
2.
Dans son écriture complémentaire déposée le 22 février 2017, la société
recourante a conclu, à titre subsidiaire, à ce qu'elle soit autorisée à mettre
à l'enquête publique la création de trois places de parc sur grille-gazon dans
son jardin.
a) Selon l’art. 89 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le tribunal n’est
pas lié par les conclusions des parties. Toutefois, à l’échéance du délai de
recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le cadre tracé
par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu’elles ont prises
en temps utile; les parties ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces
conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les
modifier, ce qui reviendrait à étendre l’objet de la contestation (arrêt
AC.2014.0104 du 21 juillet 2015 consid. 1b et les réf. cit.).
b) Dans le cas présent, la conclusion tendant à
mettre à l'enquête publique la création de trois places de parc a été formulée pour
la première fois par la société recourante dans son écriture complémentaire du
22 février 2017, soit après l'échéance du délai de recours. Cette conclusion
nouvelle et tardive est, partant, irrecevable.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée maintenue. Vu le sort de la cause, les frais de
justice seront mis à la charge de la société recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD).
Il n'est pas alloué de dépens, la municipalité ayant procédé sans l'assistance
d'un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 31 mai 2016 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de la société recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2017
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.