vd_omni · AC.2015.0216 · 2018-01-17 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Office fédéral du développement territorial ARE, M.________ | Le nouvel art. 40 al. 3 et 4 RPGA prévoit des règles de protection spéciales pour les bâtiments intéressants et bien intégrés. Ces dernières poursuivent des buts de protection des ensembles construits selon l’art. 17 al. 1 let. c LAT, en déterminant si l’objet doit en principe être maintenu, ou s’il peut être modifié et, dans l’affirmative, quels types de travaux sont admissibles. Ces mesures de conservation sont complémentaires aux objectifs de protection de la LPNMS. La définition des bâtiments à protéger selon l’art. 40 nRPGA correspond à peu de choses près aux critères qui sont énoncés par la directive cantonale concernant le recensement architectural (ci-après : la directive). L’alinéa 3 prévoit des mesures de protection qui correspondent aux recommandations de la directive pour les objets recensés en note 3, l’alinéa 4 pour les objets recensés en note 4. Par ailleurs, l’alinéa 5 s’applique aux éléments "mal intégrés", soit des éléments présentant un "défaut d’intégration", au même titre que les notes 5 (objet présentant à la fois des qualités et des défauts d’intégration) et 7 (objet altérant le site par ses graves défauts d’intégration); la réglementation communale tend, dans ce cas, à corriger les défauts d'intégration dans la mesure du possible.Ainsi, l’art. 40 nRPGA comporte une terminologie adéquate, qui reprend les notions de la directive cantonale relative au recensement architectural. Il n’indique toutefois pas expressément quelles notes du recensement architectural sont visées et son champ d’application manque de précision et de clarté. Il est nécessaire que cette règle soit encore complétée pour désigner clairement et sans doute possible les bâtiments visés par ces mesures de conservation (consid. 11d).Recours au TF admis (1C_632/2018 du 16.04.2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2018 AC.2015.0216

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du
17 janvier 2018
Composition
M. Eric
Brandt,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et
Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourants
1.
Helvetia Nostra, à ********,
2.
A.________ et  B.________,
à ********,
tous représentés par Me Rudolf
SCHALLER, avocat à Genève,
Recours
AC.2017.0026
1.
2.
Helvetia Nostra,
à ********,
A.________
et B.________,
à ********,
3.
C.________ et D.________,
à ********,
4.
E.________,
à ********,
5.
F.________ et G.________,
à ********,
6.
H.________,
à ********,
7.
I.________,
à ********,
tous représentés par Me Rudolf
SCHALLER, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Département
du territoire et de l’environnement,
représenté par le Service du
développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil
communal de Montreux,
représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à
Lausanne,
Autorité concernée
Office
fédéral du développement territorial,
à Berne,
Tiers intéressé
J.________,
à ********
, représentée par Me
Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz.
Objet
plan d'affectation
Recours HELVETIA NOSTRA et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement
le PGA de la Commune de Montreux et c/ décision des 3 et 4 septembre 2014 du
Conseil communal de Montreux adoptant le PGA - AC.2017.0026
Recours HELVETIA NOSTRA et consorts c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement du 10 janvier 2017,
approuvant préalablement des modifications du PGA de la Commune de Montreux
et c/ décision du 12 octobre 2016 du Conseil Communal de Montreux, adoptant
les modifications du PGA - AC.2015.0216
Vu les faits suivants:
A.
a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan
d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police
des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le
15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA
1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été
adoptés ultérieurement pour certains secteurs.
b) Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux
(ci-après: le conseil communal) a adopté une modification du plan de zones pour
la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes
parties du territoire communal, approuvée le 8 avril 1987 par le Conseil
d'Etat. Cette modification avait pour but d'adapter la planification communale
aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement territoire
(LAT; RS 700) et comportait une réduction des zones à bâtir dans les hauts du
territoire communal avec la création de zones agricoles et intermédiaires.
c) Après l'aboutissement de la procédure
d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), qui a été
approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a
entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa
planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier
examen préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un
projet de nouveau Plan général d'affectation et de nouveau Règlement du plan
général d'affectation entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son
règlement, ou le nPGA et le nRPGA) ont été mis à l’enquête publique du 20 avril
au 21 mai 2007, en même temps qu'un addenda au PDCom relatif aux éléments du
patrimoine à sauvegarder. Ce projet a suscité 88 oppositions ou interventions
(cf. infra, let. C). En date du 9 janvier 2008, le Service du développement
territorial (ci-après: le SDT) a rendu un rapport d’examen préalable
complémentaire.
d) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a présenté un rapport-préavis n° 03/2008, sur la
base duquel le conseil communal a décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009,
d'adopter le projet de PGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les
propositions de réponse aux oppositions telles qu'amendées. Il a également
adopté l’addenda au PDCom - fiches "Eléments du patrimoine" telles
qu’amendées.
e) Le projet de PGA et son règlement ont subi
diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des
amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT
dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011,
en lien avec l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal (PDCn), le 1er août
2008. Ces modifications ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen
préalable complémentaire du SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été
soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique
complémentaire, qui a suscité 44 oppositions (cf. infra, let. C).
f) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013,
la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions ainsi
qu'aux amendements formulés par la commission du conseil communal. Dans ses
séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition
municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique.
Il a également décidé d’adopter les modifications apportées au PGA et à
l’addenda au PDCom.
g) Outre le plan des zones et le plan fixant les
limites des constructions, le nPGA est composé du plan des valeurs naturelles
et paysagères, qui "identifie les éléments naturels qui contribuent à la
qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique"
(art. 38 al. 2 nRPGA).
B.
Comme cela sera exposé plus bas, le recours d’Helvetia Nostra porte en
l'espèce sur l'affectation de plusieurs secteurs ou quartiers de la commune,
qu'il y a lieu de décrire brièvement ci-après.
a) Situé en limite Nord-Ouest du territoire communal,
le secteur "Derray La Cor" est composé de six parcelles, colloquées
en zone de faible densité selon le RPGA 1972; totalisant une surface de 14'776
m², il est entièrement recouvert de vignes.
Le nPGA colloque l'essentiel du secteur "Derray
La Cor" en zone de verdure paysagère, à l'exception, dans la partie
supérieure du secteur, d'une bande d'une superficie de 5'802 m
2
colloquée en zone de coteau B qui est, d'après l'art. 9.1 nRPGA, une zone
destinée aux bâtiments de faible densité, tels que villas individuelles ou
groupées, habitations superposées ou juxtaposées. Le nPGA soumet l'intégralité
de ce secteur à la légalisation d'une planification de détail, au sens de
l'art. 26 nRPGA (cf. infra,  let. B b et consid. 7a). Le plan des valeurs
naturelles et paysagères indique la présence de "vigne avec murs en
pierres" sur l'ensemble du secteur, répertorié sous la cotation
"b", signifiant qu'il s'agit d'éléments "digne d'intérêt
(remplacement sur parcelle ou sur autre site)". L'art. 39 al. 3 nRPGA
précise ce qui suit à ce propos:
"al. 3.-     Les éléments dignes d'intérêt
peuvent être conservés, remplacés sur site ou faire l'objet d'une mesure
compensatoire en cas de destruction, dans le but de maintenir un niveau
équivalent de qualité paysagère et biologique sur le territoire
montreusien."
b) Le lieu-dit "Maula Ferran" se situe
approximativement entre les villages de Chernex, au Sud, et de Chaulin, au
Nord. A cet endroit, entre des secteurs déjà construits (quartiers de villas
notamment), s'étend un vaste compartiment de terrain qui n'est pas bâti, à
l'exception de quelques maisons isolées (aux lieux-dits "Maula
Ferran", "L'Epine", "La Cour de Chaulin"). Une grande
partie des parcelles de ce secteur, totalisant plus de 54'000 m
2
,
n’est pas construite.
Selon le PGA 1972 (révisé en 1987) et les
modifications qui y ont été apportées ultérieurement, ce secteur est colloqué
en partie en zone agricole (partie centrale et supérieure) et en partie en
"zone intermédiaire avec péréquation" (partie inférieure), selon une
décision du Conseil d'Etat du 8 avril 1987.
Selon le nPGA et son règlement, ce secteur est
affecté en grande partie en zone de coteau B. Une bande de terrain le long de
la route de Chaulin est colloquée en zone de coteau A, destinée aux bâtiments
de moyenne densité, soit des petits immeubles, des villas urbaines et des
immeubles en terrasse (art. 8.1 nRPGA). Le plan des valeurs naturelles et
paysagères indique de manière éparse la présence, par petites zones, de
"prairies, pâturages, talus (maigre/sec)", de "bosquets, haies,
cordons boisés, broussailles" et de quelques vergers; certains de ces
éléments sont répertoriés sous la cotation "b", mentionnée ci-avant,
et d'autres sous la cotation "a", signifiant qu'il s'agit d'éléments
à conserver qui sont protégés. A cet égard, l'art. 39 al. 2 nRPGA dispose:
"al. 2       Le plan identifie les éléments à
conserver ou digne d'intérêt. Les éléments à conserver sont protégés. Les
propriétaires prennent les mesures adéquates pour assurer leur
préservation."
La totalité de ce compartiment de terrain est par
ailleurs comprise dans un sous-périmètre du plan général d'affectation délimité
par un traitillé noir, comme pour le secteur "Derray La Cor". D'après
la légende du nPGA, il s'agit d'un "périmètre soumis à la légalisation
d'une planification de détail". L'art. 26 nRPGA dispose ce qui suit à ce
propos:
"Art.
26 Secteurs soumis à la légalisation préalable d’une planification de détail
1
Les secteurs désignés comme tel sur le plan des zones
doivent faire l'objet d’une planification de détail, légalisé préalablement à
toute demande de permis de construire.
2
Les directives du PDCom [plan directeur communal], notamment pour les
territoires d’enjeux urbains sont applicables."
Dans le cadre de modifications
ultérieures du nPGA intervenues en 2016 (cf. infra, let. F), une zone réservée
a été instaurée dans la partie Sud-Est de ce secteur.
c) Le secteur "Bosquets de Fontanivent"
est situé à proximité de la gare de Fontanivent de la ligne de chemin de fer de
Montreux Oberland Bernois (MOB), approximativement entre le village de Chernex
et la jonction de l'autoroute, plus précisément, entre les quartiers de
Plantières au Nord et de Frésey au Sud, et il s'étend sur la parcelle n° 8089,
d'une surface totale de 16'690 m2. Ce secteur est limité au Nord- Est par la
route de Fontanivent, au Sud-Est par des parcelles privées, au Nord et à
l'Ouest par la partie inférieure de la boucle que forme à cet endroit le MOB.
Sa partie supérieure, au niveau de la route de Fontanivent, forme un vaste parc
arborisé entourant la villa "Les Bosquets" (n° ECA 2151), à laquelle
la note 3 a été attribuée lors du recensement architectural. Deux bâtiments
agricoles et un garage ont également été construits dans la partie Nord-Ouest
de la parcelle. Sa partie inférieure, au  Sud-Ouest, s'étend en pente modérée à
forte, jusqu'à la voie de chemin de fer du MOB et est principalement en nature
de pré-champ avec quelques arbres d'espèces locales. Dans l'angle Sud-Est du
secteur, sur les parcelles voisines n° 8102, 8099 et 12'586, se trouvent encore
différents bâtiments d'habitation.
Ce secteur est colloqué en zone de faible densité
par le PGA de 1972. Selon le nouveau PGA et son règlement, il est affecté à la
zone de coteau B. Le plan des valeurs naturelles et paysagères indique la présence
d'un "parc arborisé", recouvrant la totalité de la parcelle n° 8089,
avec la mention "a", soit à conserver, pour les extrémités Nord et
Sud de la parcelle, le solde du terrain portant la mention "b", soit
digne d'intérêt.
d) Le coteau sis à l'Est de l'établissement
médico-social (EMS) Joli-Bois se situe à l'aval de la ligne de chemin de fer
"Blonay-Chamby" au-dessus de l'auberge de Chaulin. Il est longé au
Nord-Est par la route de Joli Bois et surplombe un coteau fortement urbanisé,
qui s'est développé de la route de Fontanivent jusqu’à la route de Chaulin. Le
coteau comprend les parcelles nos 3673, 3674, 12691, lesquelles dominent dans
un secteur en forte pente, la parcelle voisine au Sud-Ouest n° 3675. Leur
surface respective est de 1’043 m2 pour la parcelle n° 3673, 1'229 m2 pour la
parcelle n° 3674, 800 m2 pour la parcelle n° 12691 et 7'199 m2 pour la parcelle
n° 3675.
Ce secteur est donc limité au Nord-Est par la route
de Joli Bois, au Sud-Ouest par le chemin de Chaulin et au Nord-Ouest par le chemin
de la Jorette. Selon le PGA 1972, ce secteur est colloqué en zone de faible
densité. Le nPGA maintient les parcelles nos 3676, 3674 et 12691 en zone de
coteau B, et déclasse la parcelle n° 3'675 en zone de verdure paysagère. Le
plan des valeurs naturelles et paysagères indique une aire de "prairie,
pâturage, talus" sur la moitié sud de la parcelle n° 3675.
En 1972, la parcelle n° 3673 était déjà construite.
A cette époque, le secteur comportait également plusieurs constructions dans le
voisinage direct des parcelles nos 3674 et 12691, alors encore non construites:
il s’agit des bâtiments édifiés sur les parcelles voisines situées en
vis-à-vis, de l’autre côté de la route de Joli Bois (parcelles nos 3683, 3685
et 4024); il y a aussi dans le voisinage direct, le bâtiment imposant de l’EMS
Joli Bois au Nord-Ouest, l’auberge de Chaulin (parcelle n° 3669), sise en
contrebas de l’EMS; une ancienne ferme rénovée en habitations collectives à
côté (Est) de l’auberge de Chaulin (parcelle n° 3671) et un ancien bâtiment
d’habitation directement au-dessus de l’auberge de Chaulin. Par ailleurs, un
plan spécial a permis de construire l’ensemble du secteur situé au Sud de la
route de Chaulin; ce secteur s’est développé plus récemment. L’ensemble des
lieux présente une forte pente en direction du Sud-Ouest. Enfin, la parcelle n°
3674 s’est construite récemment. Seule la parcelle n° 12691 est encore non
bâtie.
e) Quant au quartier "A Bon Port", il
borde le lac Léman. Selon le PGA 1972, le quai est affecté en partie à la zone
d'utilité publique et, en partie, à la zone de verdure. La première rangée de
bâtiments longeant le lac est colloquée en zone urbaine. Dans la continuité du
quartier "A Bon Port", le long du lac en direction du Sud-Ouest, se
trouve le quartier du Rialto, pour lequel un plan de quartier a été adopté
(plan "Le Rialto 2", entré en vigueur le 25 septembre 2006 et
maintenu dans le cadre de la révision du PGA).
C.
Lors de la première enquête publique pour le nPGA, l'association
Helvetia Nostra a formé opposition. En résumé, de manière générale, elle
contestait l'extension de la zone constructible et, de manière plus spécifique,
l'affectation en zone constructible des vignobles du Coteau de Belmont et de
Pallens, du secteur "Bosquets de Fontanivent", de l'aire de Prélaz,
du Coteau de Chernex, des zones "Maula Ferran" et de Chaulin-Joli
Bois. L'opposition faisant également référence à la sauvegarde, pour des
raisons historiques, architecturales et sociales, des quartiers "Bon
Port" et "Rialto/Villas des Bains".
A la même date, A.________ a également formé
opposition, dans le cadre d'une opposition collective. Elle est copropriétaire,
avec son époux B.________, d'un appartement dans un bâtiment sis sur la
parcelle n° 3819, route de Fontanivent 64. Ses critiques portaient
essentiellement sur la collocation en zone constructible de l'aire de Prélaz,
sise entre les secteurs "Fontanivent" et "Maula Ferran", et
de la partie Sud des terrains de "Maula Ferran", le long de la route
de Chaulin.
Dans son rapport-préavis n° 03/2008 (cf. supra, let.
A), la municipalité a proposé de lever ces oppositions. La commission du
conseil communal, dans son rapport du 21 novembre 2008, a proposé d'adopter ce
préavis municipal.
Dans sa séance du 21 avril 2009, le conseil communal
a suivi sa commission et a accepté les réponses municipales aux oppositions
précitées. Puis dans sa séance du 2 septembre 2009, le conseil communal a
adopté le nouveau PGA, avec plusieurs amendements. Le plan et le règlement ont
été réexaminés sur divers points et le nouveau projet a été mis à l'enquête
publique du 4 septembre au 3 octobre 2013.
Le 3 octobre 2013, Helvetia Nostra et A.________
(agissant collectivement avec d'autres intéressés) ont formé deux oppositions
distinctes contre ce projet. Les griefs soulevés par ces deux oppositions
portent principalement sur l'affectation des secteurs "Aire de
Prelaz" et "Maula Ferran".
Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a levé les oppositions d'Helvetia Nostra et d'A.________ et
consorts, et il a adopté les modifications apportées au PGA après l'enquête
publique complémentaire.
D.
Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le nPGA, à
l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" et de la
référence à la carte annexe relative aux dangers naturels, et à la condition
que la transcription des dangers naturels dans le plan soit soumise à l’enquête
publique dans un certain délai. Sa décision, ainsi que les décisions du conseil
communal du 2 septembre 2009 et des 3 et 4 septembre 2014, ont été notifiées
aux opposants en date du 15 juin 2015.
E.
Par acte du 28 août 2015, Helvetia Nostra ainsi que les époux A.________
et B.________ ont recouru ensemble contre les décisions d'adoption et
d'approbation préalable du nPGA devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après: Tribunal cantonal; recours enregistré sous la
référence AC.2015.0216). Ils ont pris les conclusions suivantes:
"1. Annuler les décisions attaquées.
2. Dire que la zone constructible prévue dans le PGA
doit être sensiblement réduite et que des mesures doivent être prises pour
réduire la part des résidences secondaires à moins de 20%.
3. Dire que l'ensemble des vignobles doit être protégé
au sens de l'art. 17 LAT.
4. Dire que les Bosquets de Fontanivent, le secteur
DERRAY LA COR, le coteau de Chernex, le secteur de Maula-Ferran, le coteau B
situé à l'est de l'EMS de Joli Bois doivent être mis en zone protégée non
constructible.
5. Dire que les quartiers du Rialto-Villa des Bains (à
l'exception du garage Mettraux) et A bon Port doivent être protégés".
En substance, les recourants soutiennent que le nPGA
ne serait pas conforme à l'art. 15 LAT, relatif aux zones à bâtir; les
projections d'augmentation de population prises en compte seraient erronées et
les zones à bâtir s'en trouveraient surdimensionnées. Le nPGA violerait l'art.
38a LAT, dès lors que le Plan directeur cantonal n'aurait pas fait l'objet de
l'adaptation requise avant l'adoption de celui-ci. Le nPGA violerait en outre
les art. 73, 74, 75 et 75b Cst. relatifs respectivement au développement
durable, à la protection de l'environnement, à l'aménagement du territoire et à
la limitation des résidences secondaires. L'art. 17 LAT ne serait pas respecté
non plus, en ce sens que différents secteurs méritant protection en raison de
leurs qualités naturelles et paysagères auraient été colloqués en zone
constructible; les recourants se réfèrent en particulier aux secteurs
"Bosquets de Fontanivent", "Derray La Cor", "Maula
Ferran", ainsi qu'aux secteurs colloqués en zones de coteau A et B. Le
nPGA violerait aussi l'art. 17 LAT parce que les quartiers "Bon Port"
et "Rialto (Villa des Bains)" auraient dû être protégés, eu égard à
la nature du patrimoine qui s'y trouve.
Dans sa réponse du 30 novembre 2015, le SDT a conclu
à l'irrecevabilité du recours d'Helvetia Nostra, au rejet du recours interjeté
par les époux A.________ et B.________ dans la mesure où il est recevable et à
la confirmation des décisions attaquées. En substance, le SDT a considéré que
le projet de PGA était conforme à la LAT.
Le 8 mars 2016, le conseil communal a déposé sa
réponse, en concluant au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Il
s'en est remis à justice quant à la recevabilité du recours déposé par Helvetia
Nostra et A.________ et a relevé le défaut de qualité pour recourir de B.________,
faute d'avoir fait d'opposition au cours des enquêtes publiques. Sur le fond,
le conseil communal a soutenu que le projet de PGA était conforme à l'art. 15
LAT. Il a par ailleurs relevé qu'il serait disproportionné de faire passer les
secteurs colloqués en zones de coteau A et B selon le projet de PGA en zones à
protéger au sens de l'art. 17 LAT, dès lors que ceux-ci étaient déjà largement
bâtis.
Les recourants ont répliqué 30 mars 2016.
F.
Les autorités de la Commune de Montreux ont ensuite entamé des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après:
ARE), qui avait également recouru contre la décision d’approbation préalable du
DTE du 10 juin 2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de
modification du projet de nPGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone
à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence,
l’instruction de la présente cause a été suspendue.
Les modifications apportées au projet de nPGA
consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs "Maula
Ferran" et "La Saussaz" et en la distinction, au sein des zones
de verdure, entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère
(cette dernière n'étant pas considérée comme une zone à bâtir).
Ces modifications du nPGA ont fait l'objet d'un
examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont fait ensuite
l'objet d'une nouvelle enquête publique complémentaire du 3 juin au 4 juillet
2016.
G.
Le 1
er
juillet 2016, Helvetia Nostra, les époux A. ________
et B.________ ainsi que d'autres particuliers – C.________ et D._______, E.________,
F.________ et G.________, H.________ et I.________ – se sont opposés à ces
modifications. Dans leur opposition, ils ont repris en substance les griefs
développés dans le recours AC.2015.0216 (cf. supra, let. E). C.________ et D.________,
E.________, F.________ et G.________, H.________ et I.________ sont
propriétaires de parcelles voisines de la parcelle n° 8089 (lieu-dit
"Bosquets de Fontanivent"). En particulier, E.________ et H.________
sont copropriétaires de la parcelle n° 3819, à l'instar des époux A.________ et
B.________. I.________ est copropriétaire de la parcelle n° 3817, contiguë à la
parcelle n° 3819. C.________ et D.________ et F.________ et G.________ sont,
quant à eux, respectivement propriétaires des parcelles n° 8056 et n° 8573,
sises au nord des "Bosquets de Fontanivent", le long de la route de
Brent.
H.
Les modifications du nPGA qui ont fait l’objet de l’enquête
complémentaire de 2016 ont été adoptées par le conseil communal le 12 octobre
2016 et approuvées préalablement par le DTE le 10 janvier 2017. Le conseil
communal a également adopté la proposition municipale de réponse à
l'opposition, conformément à son rapport-préavis 33/2016. Ces décisions
d'adoption et d'approbation préalable ont été notifiées aux opposants le 10
janvier 2017.
I.
Le 31 janvier 2017, Helvetia Nostra, les époux A.________ et B.________,
C.________ et D.________, E.________, F.________ et G.________, H.________ et I.________
ont recouru contre ces décisions devant le Tribunal cantonal (recours
enregistré sous la référence AC.2017.0026). Ils ont pris les conclusions
suivantes:
"1. Annuler les décisions attaquées et dire que
l'enquête complémentaire publiée du 3 juin au 4 juillet 2016 doit être
considérée comme nulle et non avenue.
2. Prononcer la jonction de la présente cause avec les
procédures de recours pendante auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit
administratif et public (AC.2015.0216 et AC.2015.0235).
3. Annuler le projet de révision du Plan général et
l'amendement de l'enquête complémentaire, modifier les projets de révision du
PGA et du complément dans le sens des indications données sous chiffres 3.1. à
3.6. ci-après, ou, subsidiairement, renvoyer la cause à la commune de Montreux
et dire que dans le nouveau projet à élaborer il faudra:
3.1.Réduire sensiblement
la zone constructible prévue dans le projet PGA et prévoir des mesures pour
amener la part des résidences secondaires à moins de 20 %
3.2.Prévoir que
l'ensemble des vignobles est zone non constructible et protégée au sens de
l'article 17 LAT.
3.3. Prescrire que les
Bosquets de Fontanivent, le secteur Derray La Cor, le coteau de Chernex, le
secteur Maula-Ferran, le coteau B situé à l'est de l'EMS de Joli Bois seront
mis en zone non constructible
3.4. Prescrire que les
quartiers du Rialto-Villa des Bains (à l'exception du garage Mettraux) et de A
Bon Port seront protégés
3.5. Dire que tous les
périmètres désignés avec six différentes couleurs sur le plan "Bilan LAT
classement" de la Commune de Montreux doivent être désignés comme
"zone non constructible"
3.6. Dire que les
superficies désignées dans le plan "Bilan LAT déclassement" ne
doivent pas être prises en compte pour la compensation selon l'article 52a OAT,
puisqu'elles ne sont pas une zone constructible.
4. [requête de mesures d'instruction].
En substance, les recourants remettent en cause la
licéité de l'enquête publique complémentaire au motif que la municipalité ne
pouvait reprendre l'examen du nPGA, dès lors que la procédure de recours
enregistrée sous la référence AC.2015.0216 était encore pendante. Pour le
surplus, les recourants ont essentiellement repris les griefs développés dans
le recours du 28 août 2015 (AC.2015.0216).
Le 5 avril 2017, le conseil communal a déposé sa
réponse au recours en concluant à son rejet dans la mesure de sa recevabilité.
Il a soulevé l'irrecevabilité des griefs dirigés contre des éléments ayant fait
l'objet des enquêtes publiques préalables à la décision d'approbation du PGA
rendue le 10 juin 2015. Pour le surplus, il a fait valoir que l'enquête
publique complémentaire était conforme au droit applicable.
Le 10 mai 2017, le SDT s'est déterminé sur le
recours, en concluant à son irrecevabilité en tant qu'il est formé par Helvetia
Nostra et, subsidiairement, à son rejet dans la mesure de sa recevabilité. Le
SDT a notamment relevé que les griefs qui n'avaient pas trait aux modifications
approuvées par le DTE le 10 janvier 2017 devaient être considérés comme
irrecevables. Pour le surplus, il a fait valoir que l'enquête publique
complémentaire et les zones réservées prévues par le nPGA étaient conformes aux
dispositions légales applicables.
L'ARE a renoncé à prendre position sur ce nouveau
recours.
Le 27 mai 2017, Helvetia Nostra et les autres
recourants ont déposé un mémoire complémentaire; ils ont notamment requis la
jonction des causes AC.2015.0216 et AC.2017.0026 avec les causes AC.2015.0235
(recours de l'ARE contre le nPGA) et AC.2015.0225 (recours d'******** et
consorts, à propos du secteur de "Maula Ferran"), ainsi qu'avec toute
autre cause portant sur la définition de la zone constructible selon le nPGA.
Le SDT s'est encore déterminé le 19 juin 2017.
J.
Le 8 mars 2017, le juge instructeur a prononcé la reprise de
l'instruction de la cause AC.2015.0216, ainsi que la jonction des causes
AC.2015.0216 et AC.2017.0026.
K.
Le 5 septembre 2017, le Tribunal cantonal a procédé à une inspection
locale en présence des parties. A cette occasion, les parties ont été entendues
dans leurs explications. Le conseil des recourants a requis la suspension de la
procédure jusqu'à l'approbation de la 4
e
adaptation du Plan directeur
cantonal par le Conseil fédéral. Il a en outre donné des précisions concernant
les conclusions prises dans le recours du 28 août 2015, dont la teneur est la
suivante:
"- Conclusion n° 2: Il s'agit d'une conclusion
générale qui est concrétisée par les conclusions suivantes n° 3 à 5.
-
Conclusions n° 3: Il est
demandé que les parcelles en vignoble soient colloquées en zone de verdure.
-
Conclusion n° 4: Concernant les
Bosquets de Fontanivent, la parcelle concernée est bien la parcelle n° 8089 qui
a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral
1C_361/2011 du 28 juin 2012
. S'agissant du secteur "Derray la Cor", il
s'agit de toutes les parcelles comprises dans le périmètre (parcelles n° 7410,
7345, 7346, 7411, 7413 et 7412). Concernant le "coteaux de Chernex",
il s'agit du même secteur que "Maula-Ferran". Dans ce cadre, les
parcelles concernées sont les mêmes que celles faisant l'objet du recours du propriétaire
voisin, M. ******** (cause AC.2015.0225). Concernant le "coteau B situé à
l'Est de l'EMS Joli-Bois", il s'agit des trois parcelles n° 3673, 3674 et
12691 (toutes appartenant à des propriétaires privés, la dernière ayant été
créée par division en juin 2013), en zone de coteau B.
-
Conclusion n° 5: Helvetia
Nostra maintient sa conclusion concernant le quartier "Rialto-Villa des
Bains", malgré le fait que celui-ci fait l'objet d'un plan de quartier
déjà construit. S'agissant du secteur "Bon Port", la zone visée par
la conclusion comprend tout le front de rive en question. Me Schaller indique
que ces deux secteurs doivent bénéficier d'une protection particulière incluse
dans le PGA, les règles ordinaires de la zone à bâtir ne suffisant pas,
notamment en cas de transformation ou de démolition et reconstruction des
bâtiments existants."
S'agissant du secteur "Bosquets de
Fontanivent", l'inspection locale a permis de constater que la qualité de
l'arborisation variait d'une partie à l'autre de la parcelle n° 8089; il a été
observé que les arbres situés à l'Est, le long de la route de Fontanivent, ceux
entourant le bâtiment ECA n° 2151 au Sud, au Nord et à l'Est, ceux longeant la
voie ferrée au Nord, ainsi que la haie vive longeant la limite Sud, composée
notamment d'un cèdre, présentaient des qualités esthétiques remarquables.
L'inspection locale a également permis de constater le caractère hétéroclite
des bâtiments construits dans les quartiers "Rialto" et "Bon
Port".
Le procès-verbal de l'inspection locale et les
photographies prises à cette occasion ont été transmis aux parties, qui ont eu
la possibilité de se déterminer sur ces documents. Les recourants, qui ont pu
s'exprimer lors de l'inspection locale, n'ont pas demandé à être entendus une
nouvelle fois, lors d'une audience de débats.
Sur invitation du juge instructeur, la société J.________,
propriétaire de la parcelle n° 8089 (à Fontanivent), s'est déterminée sur les
deux recours. Dans son mémoire du 30 novembre 2017, elle a conclu,
principalement, à leur irrecevabilité, subsidiairement à leur rejet. S'agissant
de la mise en valeur de la parcelle n° 8089, elle a fait part de son intention
de construire des résidences en location et en propriété par étages, ainsi que
de réhabiliter le bâtiment ECA n° 2151.
Considérant en droit:
1.
Les deux recours formés par Helvetia Nostra et consorts, contre les
décisions successives du conseil communal et du département cantonal relatives
au nPGA, ont été joints par le juge instructeur pour l'instruction et le
jugement. Il n'y a pas lieu de prononcer la jonction de ces causes avec
d'autres causes concernant ce plan général d'affectation – notamment avec
celles des recours formés par l'ARE, d'une part, et par des propriétaires
fonciers du lieu-dit "Maula Ferran", d'autre part – car cette
solution n'est pas opportune. L'art. 24 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui permet la
jonction de certaines affaires, ne l'impose pas dans le cas particulier.
2.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La procédure d’établissement d’un plan
d’affectation communal est définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11). A l'issue de l'enquête publique, la municipalité établit à l'intention
du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des
observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non
retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses
motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan
et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement
du territoire et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à
chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC).
Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement,
l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision
communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du
département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. En juin 2015 et
en janvier 2017, les décisions communale et cantonale ont été notifiées par le
DTE simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).
b) Déposés dans le délai de 30 jours, fixé par
l'art. 95 LPA-VD, après la notification commune des décisions successives du
conseil communal et du département cantonal, les deux recours sont intervenus
en temps utile. Ils respectent les exigences de motivation de l'art. 79 LPA-VD
(par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
c) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
aa) L'organisation de protection de la nature
Helvetia Nostra se prévaut d'un droit de recours consacré par la législation
fédérale. En d'autres termes, elle fait valoir qu'elle est une personne qu'une
loi autorise à recourir, au sens de l'art. 75 let. b LPA-VD. L'art.  12 de la
loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage
(LPN; RS 451) prévoit en effet que la qualité pour recourir contre les
décisions des autorités cantonales ou fédérales est reconnue aux organisations qui
se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la
conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant
que l’organisation soit active au niveau national et qu’elle poursuive un but
non lucratif (al. 1 let. b). Le Conseil fédéral a dressé la liste de ces
organisations dans l'annexe de l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage (ODO; RS 814.076);  Helvetia Nostra en fait partie. Un tel droit de
recours ne peut cependant pas être invoqué à l'encontre de toute décision
cantonale; il concerne exclusivement les décisions prises dans
l’accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst et
2 LPN.
Les décisions prises dans le cadre d'une procédure
cantonale d'adoption d'un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT ne font
en principe pas partie de celles tendant à l'accomplissement de tâches de la
Confédération (cf. ATF 120 Ib 27 consid. 2c p. 30; 112 Ib 70 consid. 4 p. 75).
La jurisprudence récente a toutefois précisé que les classements de nouvelles
surfaces en zone à bâtir (soit des transferts d'une zone non constructible à
une zone constructible), qui se fondent sur l'art. 15 LAT depuis l'entrée en
vigueur de la novelle du 15 juin 2012, relèvent de l'exécution d'une tâche
fédérale au sens de l'art. 78 al. 2 Cst. Le rapport avec la protection de la
nature résulte des objectifs de l'art. 15 LAT.
En effet, la délimitation de la zone à bâtir touche
directement le devoir général de ménager la nature et le paysage, qui existe
quel que soit l'importance de l'objet, et dans la mesure de ce qu'exige sa
protection et celle de ses environs (art. 17 LAT). Le grief lié à une mauvaise
délimitation de la zone à bâtir en violation des critères de l’art. 15 LAT, en
relation avec celui de n’avoir pas englobé les territoires en question dans une
zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT touche les impératifs de protection de
la nature et du paysage, tels qu’ils ressortent à la fois de la LPN et de la
LAT (voir les art. 1 al. 1 let. a et 3 al. 1 LPN en relation avec les art. 1
al. 2 let. a; 3 al. 2; 6 al. 2 let. b LAT). Il y a donc une corrélation directe
et étroite entre la délimitation de la zone à bâtir et les impératifs de
protection de la nature et du paysage qui ressortent à la fois de la LPN et de
la LAT, de sorte que les griefs qui ont trait à une mauvaise application des
art. 15 et 17 LAT dans les tâches de planification relèvent bien de
l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 75, 78 al. 2
Cst. et 2 LPN.
Il s'ensuit que les organisations de protection de
la nature et du patrimoine, actives au niveau suisse, sont légitimées à
recourir contre des classements de nouvelles surfaces en zone à bâtir dans
l'intérêt de la protection de la nature et du paysage, conformément à l'art. 12
LPN. Elles peuvent également, dans le cadre d'un recours, se prévaloir d'une
violation des dispositions transitoires de la LAT révisée, notamment de l'art.
38a al. 2 LAT. Il en irait différemment, s'agissant de la qualité pour recourir
des organisations d'importance nationale, si seul l'aménagement de la zone à
bâtir était en cause, question que le droit fédéral ne traite que sur le plan
des principes, la réglementation précise étant une tâche purement cantonale
(cf. ATF 142 II 509 consid. 2 p. 511, in RDAF 2017 I 384).
En l'occurrence, Helvetia Nostra soulève des griefs
qui doivent être considérés comme recevables au regard de la jurisprudence
mentionnée ci-dessus. Helvetia Nostra prétend en effet que les secteurs pour
lesquels elle conteste le classement en zone constructible, dans le nouveau
PGA, n'étaient auparavant pas, ou pas valablement affectés à la zone à bâtir.
Elle fait également valoir que certaines parcelles auraient été incluses à tort
dans la zone à bâtir, eu égard aux valeurs naturelles ou patrimoniales qu'elles
comportent. Elle soutient encore que le projet de PGA ne respecterait pas le moratoire
instauré par l'art. 38a al. 2 LAT. En d'autres termes, Helvetia Nostra soulève
des griefs relatifs à la délimitation de la zone à bâtir (art. 15 LAT), ainsi
qu'au régime transitoire instauré par la LAT (art. 38a al. 2 LAT). Dans cette
mesure, Helvetia Nostra peut invoquer son droit de recours fondé sur la
législation fédérale.
bb)  Pour les consorts d'Helvetia Nostra – à savoir
des particuliers qui sont propriétaires de biens-fonds à proximité du lieu-dit
les "Bosquets de Fontanivent" –, la qualité pour recourir est définie
à l'art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Elle est
reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition subordonne
la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait participé à la
procédure antérieure, à savoir, en matière de plans d'affectation, qu’il ait
formé opposition pendant le délai d'enquête publique (cf. arrêts AC.2013.0042
du 29 janvier 2014 consid. 1 et les références citées; AC.2008.0069 du 7 août
2009 consid. 1b). En principe, l'intérêt digne de protection ne doit pas
nécessairement être de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant
(cf. ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 142 V 395
consid. 2 p. 397). Le recourant doit se trouver dans une relation spéciale,
étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation.
Il doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la
modification de la décision contestée, ce qui implique qu'il soit touché dans
une mesure et une intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF
143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52).
En l'occurrence, il faut admettre que les
propriétaires fonciers recourants ont en principe qualité pour recourir, dans
la mesure où ils contestent la nouvelle affectation du sol dans le secteur où
se trouvent leurs biens-fonds. D'après la jurisprudence fédérale, ils peuvent
invoquer tous les moyens qui pourraient justifier un changement du régime des
zones dans ce secteur (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.6 p. 54; arrêt TF 1C_40/2016
du 5 octobre 2016 consid. 1.2). Ces questions de recevabilité n'ont cependant
pas à être examinées plus avant puisque la qualité pour recourir de
l'organisation Helvetia Nostra a déjà été admise et que les autres recourants
ne présentent en somme pas des griefs ni des conclusions distincts. Il est
également superflu de déterminer dans quelle mesure les recours des
propriétaires fonciers n'ayant pas formé opposition lors des enquêtes publiques
précédant la première décision d'adoption du nPGA sont recevables – eu égard à
la condition de l'art. 75 let. a LPA-VD relative à la participation à la
procédure devant l'autorité précédente – puisque les griefs des deux recours
AC.2015.0216 et AC.2017.0026 doivent quoi qu'il en soit être examinés.
d) Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Les recourants soutiennent que l'enquête publique complémentaire, du 3
juin au 4 juillet 2016, est illicite, parce que la municipalité ne pouvait pas
reprendre l'examen du nouveau PGA en cours de révision après la première
décision d'approbation préalable du département cantonal, en raison de l'effet
dévolutif du recours AC.2015.0216 pendant depuis le 28 août 2015.
En réalité, si les recourants invoquent l'effet
dévolutif de ce recours, ce n'est pas tant la nouvelle enquête publique, ou
enquête publique complémentaire (cf. art. 58 LATC) de juin 2016 qu'ils
devraient critiquer, mais bien plutôt les décisions du conseil communal (du 12
octobre 2016) et du département cantonal (du 10 janvier 2017) qui ont modifié
leurs décisions respectives précédentes. Cette procédure complémentaire n'a pas
été menée à l'insu du Tribunal cantonal, qui a suspendu l'instruction de la
cause AC.2015.0216 pour ce motif précisément. Cela étant, l'effet dévolutif du
recours de droit administratif n'est pas absolu puisque l'art. 83 LPA-VD permet
à l'autorité intimée, après la fixation de réponse, de rendre une nouvelle
décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant.
En l'occurrence, les modifications du nPGA proposées
par la municipalité après la première décision d'approbation préalable – la
création de deux zones réservées dans les secteurs "Maula Ferran" et
"La Saussaz"; la distinction, pour les zones de verdure, entre une
zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère – ont été mises à
l'enquête publique, de sorte que tous les intéressés, y compris les recourants
qui pouvaient estimer que ces modifications n'étaient pas à leur avantage, ont
pu s'exprimer à leur propos avant la nouvelle décision du conseil communal. Il
n'est certes pas courant qu'un conseil communal entame une procédure de
modification d'un plan d'affectation alors que des recours sont encore pendants
contre la décision d'approbation préalable. Toutefois, puisqu'il y a une
nouvelle enquête publique et une nouvelle possibilité de recourir après
l'approbation préalable complémentaire, on ne voit pas en quoi les auteurs des
premiers recours subiraient un préjudice ou un inconvénient de ce fait. Du
reste, l'organisation Helvetia Nostra ne prétend pas que les mesures
d'aménagement approuvées par le département cantonal le 10 janvier 2017 iraient
à l'encontre des objectifs qu'elle visait avec son premier recours. Ces
nouvelles mesures d'aménagement ne concernent au demeurant pas le secteur des
"Bosquets de Fontanivent" et elles n'ont donc pas d'influence sur la
situation des propriétaires fonciers consorts de l'organisation précitée. En
définitive, c'est donc à tort que les recourants critiquent, voire qualifient
d'illicite l'enquête complémentaire ouverte en juin 2016.
4.
Les recourants ont présenté une requête de suspension de la procédure
jusqu'à l'approbation par le Conseil fédéral de la 4
e
adaptation du
plan directeur cantonal.
Dans le cadre de la présente procédure, il se
justifie de contrôler si le nPGA respecte les buts et principes de
l'aménagement du territoire, ainsi que les règles du droit fédéral. C'est
précisément à l'occasion de cet examen que l'on vérifiera si les principes du
plan directeur cantonal ont été correctement mis en œuvre. Au demeurant, comme
cela sera exposé ci-après, le droit fédéral - et en particulier l'art. 38a al.
1 LAT impartissant un délai aux cantons pour adapter leurs plans directeurs -
n'interdit pas aux cantons et aux communes de procéder à la révision des plans
d'affectation pendant ce même délai. Partant, la requête de suspension est
écartée.
5.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 38a LAT. Ils
semblent soutenir, d'une part, que la révision du PGA aurait conduit à une augmentation
des zones à bâtir en violation du moratoire instauré par l'art. 38a al. 2 LAT,
et d'autre part, que les autorités ne pouvaient entamer la révision du PGA
avant que le plan directeur cantonal ne soit révisé, comme requis par l'art.
38a al. 1 LAT.
a)
L'art. 38a LAT dispose:
"
Art. 38
a
Dispositions transitoires
de la modification du 15 juin 2012
1
Les cantons adaptent leurs plans
directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en
vigueur de la modification du 15 juin 2012.
2
Jusqu'à l'approbation de cette
adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des
zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.
3
A l'échéance du délai prévu à l'al. 1,
aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant que
l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil
fédéral.
4
Dans les cinq ans à compter de l'entrée
en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons établissent une
compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des
exigences de l'art. 5.
5
A l'échéance du délai prévu à l'al. 4,
aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans les cantons qui ne
disposent pas d'un régime de compensation équitable répondant aux exigences de
l'art. 5. Le Conseil fédéral désigne ces cantons après les avoir
entendus."
Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le sens de
l'al. 2 de cette disposition dans un arrêt rendu en 2016. Il a relevé que la
surface totale des zones à bâtir du canton ne pouvait augmenter durant les cinq
ans de période transitoire, étant précisé que la portée des exceptions devait
être réduite au minimum nécessaire (cf. ATF 142 II 415 consid. 2.2.2 p. 419).
Les opérations de classement et de déclassement qui pouvaient être réalisées
durant cette période devaient en principe être simultanées (cf. ATF 142 II 415
consid. 2.1 p. 418).
b) En l'occurrence, aux termes de la décision
d'approbation préalable du DTE du 10 juin 2015) et aussi selon le rapport
justificatif (rapport 47 OAT relatif au nPGA) établi en 2013, le projet de PGA
n'a pas pour effet d'augmenter la surface des zones à bâtir, mais au contraire
de la réduire. Le projet de PGA affecterait en effet une surface totale de
247'457 m
2
à
de nouvelles zones à bâtir et en exclurait
une surface de 300'355 m
2
. Les zones à bâtir seraient ainsi réduites
de 52'898 m
2
. Les recourants, qui présentent des critiques générales
sur le nouveau PGA sans s'exprimer concrètement au sujet de la surface de l'une
ou l'autre zones, ne contestent pas ces chiffres.
Or, comme cela sera exposé plus loin (cf. infra,
consid. 7a), la commune a compté dans les nouvelles zones à bâtir des zones qui
ne sont pas immédiatement constructibles. Il s'agit des secteurs "Maula
Ferran" et "Derray la Cor", qui représentent environ six
hectares.
A fortiori
, si l'on tient compte de cet élément, il apparaît
clairement que la révision du PGA n'entraîne pas une augmentation des surfaces
des zones à bâtir sur le territoire de la commune de Montreux.
c)  Le moratoire de l'art. 38a al. 2 LAT suppose une
appréciation globale au niveau cantonal ("
l
a
surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le
canton concerné")
. Cela étant, comme la
contestation porte sur la révision d'un plan d'affectation communal, il faut
s'assurer en l'espèce que, par cette opération, on ne provoque pas une
augmentation ponctuelle de la surface des zones à bâtir. Ce moratoire, qui peut
durer au maximum jusqu'au 1
er
mai 2019 (cf. art. 38a al. 1 LAT),
peut prendre fin plus tôt, si l'adaptation du plan directeur cantonal
intervient avant l'échéance cette échéance. Dans le canton de Vaud, la 4
e
adaptation du plan directeur cantonal a été décidée par le Grand Conseil le 20
juin 2017 (et à la même date par le Conseil d'Etat, pour les rubriques relevant
de sa compétence – cf.
décret du 20 juin 2017 portant adoption de la
quatrième adaptation du Plan directeur cantonal [DCPn4; RSV  701.412.4]
). A la date du présent arrêt, on peut estimer que, selon toute
vraisemblance, l'approbation par le Conseil fédéral de ce plan directeur
cantonal adapté aux nouvelles exigences de la LAT est imminente. En d'autres
termes, le moratoire de l'art. 38a al. 2 LAT ne devrait pas demeurer applicable
très longtemps. Dans ces circonstances, les chiffres exposés plus haut sont
suffisants et il n'y a pas lieu d'examiner plus précisément - parcelle par
parcelle, voire quartier par quartier - comment la surface des zones à bâtir
évolue au fil des différentes étapes de la révision du PGA. Les considérations
ci-dessus démontrent que les décisions finalement prises par le conseil
communal et le département cantonal aboutissent à un résultat compatible avec
le régime du moratoire de l'art. 38a LAT.
Il faut préciser, puisque les recourants soutiennent
qu'il n'était pas possible de modifier le nPGA en 2016 parce que la 4
e
adaptation du plan directeur cantonal n'était pas encore adoptée, que ce
moratoire n'empêche pas les autorités de planification de prendre de nouvelles
mesures d'aménagement du territoire. La mise en œuvre de la LAT révisée en
2012, notamment le redimensionnement des zones à bâtir, pouvait à l'évidence
intervenir dès l'entrée en vigueur de la novelle, le 1
er
mai 2014.
On comprend mal pourquoi les recourants critiquent, de ce point de vue, la
création de deux zones réservées et le nouveau régime de la zone de verdure,
singulièrement de la zone de verdure paysagère qui devient une zone
inconstructible.
C'est donc à tort que les recourants se plaignent
d'une violation de l'art. 38a al. 2 LAT.
6.
Les recourants dénoncent une violation de l'art. 15 LAT en faisant en
substance valoir que la surface totale des zones constructibles serait
excessive. Ils ajoutent qu'il aurait fallu faire abstraction, lors de la
délimitation de ces zones, de l'ancien PGA; la planification aurait dû être
reprise "ab ovo" et le projet aurait dû être examiné "dans
toutes ses dimensions". Dans ce contexte, ils dénoncent également une
violation de l'art. 73 Cst. (développement durable) qui dispose que "la
Confédération et les cantons œuvrent à l'établissement d'un équilibre durable
entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son
utilisation par l'être humain".
a)  Les griefs des recourants, se référant à des
concepts généraux dont on voit mal, dans le présent litige, la portée concrète
– tels l'obligation de planifier dans toutes les dimensions, ou dans le respect
du développement durable –, doivent être compris comme une critique de la
planification communale parce que, globalement, elle comporterait des zones à
bâtir trop étendues, au détriment des zones constructibles (zones à protéger,
zones agricoles, forêts). C'est donc bien sous l'angle de l'art. 15 LAT, et des
règles sur le contenu du plan directeur cantonal en matière d'urbanisation,
qu'il faut traiter ces griefs.
aa) La novelle du 15 juin 2012 révisant la LAT a en particulier
introduit une disposition relative au contenu du plan directeur dans le domaine
de l'urbanisation (art. 8a LAT) et modifié  l'art. 15 LAT. L'art. 8a LAT
prévoit que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit
notamment: la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur
répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à
l'échelle régionale (let. a); la manière de coordonner l'urbanisation et les
transports et de garantir un équipement rationnel qui permet d'économiser le
terrain (let. b); la manière de concentrer le développement d'une urbanisation
de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c); la manière d'assurer la
conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 (let. d) et la manière
de renforcer la requalification urbaine (let. e).
L'art. 15 LAT prévoit pour sa part ce qui suit:
"
1
Les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes.
2
Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De
nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions
suivantes sont réunies:
a.           ils sont propres à la construction;
b.            ils seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années
même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont
été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c.           les terres cultivables ne sont pas
morcelées;
d.           leur disponibilité est garantie sur le
plan juridique;
e.           ils permettent de mettre en œuvre le plan
directeur.
5
La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins.
Avec ces modifications, le législateur a voulu se
concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à
savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le
nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux
terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence
fédérale (cf. ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395; TF 1C_113/2014 du 3 septembre
2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (cf. ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395 et les références
citées).
Le fait que, lors d'un classement en zone à bâtir,
les réserves d'utilisation à l'intérieur du milieu bâti doivent auparavant
avoir été prises en considération découle déjà des buts et principes de
planification selon l'art. 1 LAT. La let. b de l'art. 15 al. 4 LAT le précise
encore une fois sans équivoque. Ces réserves peuvent être des surfaces non
bâties à l'intérieur de la zone à bâtir, des friches industrielles (construites
ou non construites) ou encore des parties du territoire où, selon les plans
d'affectation en vigueur, une meilleure utilisation, plus dense et de meilleure
qualité, serait envisageable. L'exercice de densification qui se concrétise
dans une meilleure utilisation des réserves doit prendre notamment égard à
préserver des surfaces non construites (terrains libres de toutes
constructions, surfaces vertes) et à augmenter la qualité de l'urbanisation
afin d'exploiter de manière cohérente ce potentiel d'utilisation (cf. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
2016, n. 98 ad art. 15 LAT). Comme le relèvent Aemisegger et Kissling, dans la
pratique, il sera difficile de rendre effectivement disponibles toutes les
réserves d'utilisation jusqu'à l'horizon de quinze ans valable pour les plans d'affectation.
L'interprétation des textes de loi dans les trois langues amène à dire que
toutes les réserves d'utilisation n'ont pas à être mobilisées; par contre, il
est important qu'elles soient mobilisées "de manière conséquente".
Selon le Conseil fédéral, une mobilisation conséquente peut être admise
"lorsqu'un tiers à la moitié des réserves auront été utilisées pendant ces
quinze ans". Les directives techniques sur les zones à bâtir (Directives
techniques sur les zones à bâtir approuvées par la Conférence suisse des
directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de
l'environnement le 7 mars 2014 et par le Département  fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication le 17 mars
2014, ci-après: les directives  DZB) précisent pour leur part que, dans un
premier temps, un tiers des réserves à l'intérieur du milieu bâti doivent être
prises en compte (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, op. cit., n. 100 ad
art. 15 LAT).
bb) La 3
e
adaptation du plan directeur
cantonal a été adoptée par décret du Grand Conseil du 25 mars 2014 (DPDCn3; RSV
701.412.3) et approuvée avec réserves par le Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) le
27 novembre 2015. Elle est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016. A
la date du présent arrêt, la mesure A11, telle qu’elle résulte de la 3
e
adaptation est en vigueur.
La mesure A11 prévoit que le taux de croissance à
retenir pour le dimensionnement des zones à bâtir hors des centres pour les 15
années suivant l’entrée en vigueur du plan directeur cantonal (2008) ne doit
pas dépasser le taux de croissance cantonal des 15 années précédant son entrée
en vigueur (environ 1% par année). La mesure définit une priorité à l’urbanisation
dans les centres cantonaux et leur agglomération, les centres régionaux et les
centres locaux ; elle précise que dans les "communes centres" et les
"communes d’agglomération", les nouvelles zones à bâtir sont
localisées prioritairement dans le périmètre des centres ou le périmètre
compact des agglomérations et qu’elles ne sont pas soumises à la référence ou à
une limitation de croissance par rapport au taux cantonal.
La mesure B11 de la 3
e
adaptation a pour
objectif de renforcer la vitalité des centres des villes et des bourgs sur
l’ensemble du territoire cantonal en créant des noyaux dynamiques disposant de
services et d’équipements de niveau régional ou suprarégional attractifs et un
bassin de clientèle de proximité suffisant. Elle définit l’agglomération de
"Montreux Vevey" comme un centre cantonal et la localité de
Villeneuve comme un centre régional. Les projets d’agglomération identifient
les communes qui appartiennent à l’agglomération ainsi que le périmètre
compact. Ces projets sont validés par des fiches régionales.
La fiche R14 du plan directeur cantonal est
consacrée au projet d’agglomération Rivelac; elle se réfère au projet de 2
ème
génération adopté en décembre 2011. Elle précise que le périmètre du projet
d’agglomération Rivelac comprend dix communes de la Riviera (Chardonne, Jongny,
Corseaux, Vevey, Corsier-sur-Vevey, La Tour-de-Peilz, Bonay,
Saint-Légier-la-Chiesaz, Montreux et Veytaux), et quatre communes du Haut-Lac
(Noville, Rennaz, Villeneuve et Roche). Il englobe encore la commune fribourgeoise
de Châtel-Saint-Denis. Les objectifs du projet tendent à densifier le tissu
bâti et les secteurs autour des axes de transport public et des gares, à
favoriser l’usage des transports publics et de la mobilité douce, à limiter les
mouvements pendulaires en développant l’emploi en priorité à proximité des
gares et à préserver le paysage agricole et viticole du mitage.
Le projet d’agglomération définit le périmètre
compact de l’agglomération avec les sites stratégiques à densifier. Le rapport
final du projet d'agglomération Rivelac du 22 décembre 2011 (ci-après: le
rapport du 22 décembre 2011) comporte une estimation des perspectives de
développement de population à 2030, qui varie dans une fourchette allant de
0.5% à 1%. Les hypothèses prises en considération sont les suivantes: une
fourchette basse prévoyant une croissance faible de 0.5% par an, une fourchette
moyenne prévoyant une croissance moyenne de 0.9% par an et une fourchette haute
correspondant à une croissance forte de 1% par an. Pour les communes du secteur
Riviera, le rapport fait état d'une population de 74'964 en 2010 et prévoit une
augmentation de 6'200 habitants selon la fourchette basse, de 12'700 selon la
fourchette moyenne et de 16'200 selon la fourchette haute, d'ici à 2030 (p. 73
du rapport du 22 décembre 2011).
L’estimation du potentiel d’accueil a été effectuée
selon la méthode cantonale automatique de détermination des réserves (MADR) ;
selon cette méthode, le potentiel d’accueil dans le périmètre compact du
secteur Riviera s’élève à 10'770 habitants, à 850 habitants dans le secteur
Haut-Lac et à 1970 habitants dans les zones de Châtel-St-Denis, soit un total
de 13'590 habitants. A ce chiffre s’ajoute le potentiel d’accueil des secteurs
stratégiques, qui est compris dans une fourchette allant de 5'650 à 5'900
habitants.
La capacité d’accueil totale du projet
d’agglomération Rivelac se situe ainsi dans une fourchette entre 19'240
habitants (13'590 + 5’650) et 19'460 habitants (13'590 + 5’900). Le potentiel
d’accueil théorique est ainsi suffisant pour absorber l’augmentation prévisible
de la population envisagée par le Service cantonal de recherche et
d'information statistique (SCRIS; actuellement Statistiques Vaud) pour
l'agglomération Rivelac, laquelle s'élève à 16'200 selon la fourchette haute.
Les zones à bâtir légalisées n’apparaissent
a priori
pas
surdimensionnées à l’échelle de l’agglomération.
Il convient encore de relever que le territoire de
la commune de Montreux comprend trois secteurs stratégiques pris en
considération dans cette estimation: le secteur situé à proximité de la gare de
Clarens qui permettrait d’accueillir une population de 100 personnes avec 150
emplois, le secteur "gare-centre"  avec une capacité d’accueil de 200
habitants et 300 emplois et enfin le secteur Fontanivent-Chernex, soit le
secteur "Maula Ferran", avec une capacité d’accueil de 700 habitants
et 150 emplois, mais dont la mise en œuvre est soumise à l’adoption d’une
planification spéciale et qui est pour l’instant maintenu hors de la zone à
bâtir (cf. infra, consid. 7a). Le secteur "Maula Ferran" n’est donc
pas compris dans le périmètre compact de l’agglomération mais pourrait l’être
si une planification de détail définissant les droits à bâtir dans ce secteur
était adoptée. Le plan du "Concept Urbanisation" du projet
d’agglomération désigne d’ailleurs à juste titre le secteur "Maula
Ferran" avec la légende "Planification communale à établir". Il
en résulte que l’intégration de ce secteur dans le périmètre compact est
subordonnée à l’adoption et l’entrée en vigueur d’une planification communale
sur l’ensemble du secteur, qui pour l’instant est hors des zones à bâtir.
cc) La 4
e
adaptation du Plan directeur
cantonal a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017; son approbation
par le Conseil fédéral est vraisemblablement imminente (cf. supra, consid.
5c).  Cela étant, le nouveau PGA respecte non seulement les principes posés par
la 3
e
adaptation, mais aussi ceux posés par la 4
e
adaptation, comme cela sera exposé ci-après.
La mesure A11 de la 4
e
adaptation fixe
les principes applicables au dimensionnement et à la localisation des zones à
bâtir. Ces principes sont plus précis que ceux de la 3
e
adaptation
car ils doivent tenir compte des exigences du nouvel art. 8a LAT, cité plus
haut.
La nouvelle mesure A11 de la 4
e
adaptation demande aux communes de redimensionner leur zone à bâtir en
vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en habitants et la
croissance démographique projetée, limitée selon les caractéristiques propres
de chaque type de territoire. Pour le périmètre compact de l'agglomération
Rivelac, la mesure prévoit une croissance totale maximale de 19'200 habitants
de 2015 à 2030 et une croissance annuelle maximale de 1'120 habitants dès 2031.
On observe en l’espèce que le potentiel d’accueil
des zones à bâtir légalisées dans le périmètre d’agglomération Rivelac, qui se
situe dans la fourchette comprise entre 19'240 à 19'490 habitants, se trouve
pratiquement dans la cible fixée par la 4
e
adaptation du plan
directeur cantonal à 19'200 habitants.
La mesure A11 fixe encore aux communes différents
principes à respecter pour la révision de leur plan d’affectation. Elles
doivent prendre en considération la qualité de desserte en transports publics,
l’accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et
les ressources, en particulier les surfaces d’assolement, la qualité de
l’environnement, la capacité des équipements et des infrastructures, la
possibilité d’équiper à un coût proportionné et la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes doivent, dans l’ordre,
réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement
(1), densifier le territoire urbanisé (2), mettre en valeur les réservent et
les friches, notamment par la densification (3). L’extension des zones à bâtir
n’est admise que si la capacité découlant de ces trois mesures est
insuffisante. La mesure A11 prévoit aussi une densité minimale pour les
nouvelles zones d'habitation et mixtes fixée par un indice d’utilisation du sol
(IUS) ou coefficient d’utilisation du sol (CUS), qui est de 0.4 hors des
centres, de 0.625 dans les centres et les localités et de 1.25 dans les sites
stratégiques d’agglomération.
b) Le rapport 47 OAT relatif au nPGA comporte un
calcul de capacité avec un potentiel théorique en 2013. En fonction de la
densité applicable à chacune des zones à bâtir, le calcul donne une surface
totale de la zone à bâtir de 448,67 ha avec une capacité de 84'333
habitants/emplois pour les 15 ans à venir. Ce calcul englobe toutes les zones à
bâtir, construites et non construites, y compris les zones d’activités, les
zones d’utilité publique, les zones de préservation des sites, ainsi que
différentes zones spéciales comme la zone du port de Clarens (p. 29 du rapport
47 OAT relatif au nPGA).
Le rapport justificatif nuance toutefois ce résultat
en analysant la réalité du potentiel constructible. Il précise que les zones de
forte densité, comme la zone urbaine et la zone de coteau A, sont pour
l’essentiel déjà construites et que les possibilités de densification comme une
augmentation de la surface au sol ou de la hauteur admissible, apparaissent
improbables; il en irait de même pour les secteurs déjà construits de la zone
de coteau B. Selon la réalité de l’expérience de la consommation du territoire
à Montreux, le rapport justificatif précise que l’augmentation de la capacité
d’accueil à l’horizon des 15 prochaines années, se situera au niveau des
parcelles libres de construction ou très faiblement bâties (p. 30 du rapport 47
OAT relatif au nPGA).
La Commune de Montreux établit ainsi le calcul de
capacité suivant: 4’549 habitants/emplois dans le périmètre compact,
correspondant à 345'700 m
2
de surfaces libres de construction en
zone à bâtir, auxquels s'ajoutent 1'018 habitants/emplois hors du périmètre
centre, correspondant à 91'200 m
2
de surfaces libres de construction
en zone à bâtir, soit un total de 5'567 habitants/emplois.
Ce calcul de capacité est en harmonie avec le calcul
de capacité résultant du projet d’agglomération qui prévoit, pour le secteur
Riviera, une capacité totale de 10'770 habitants à laquelle il faut ajouter les
capacités retenues dans les secteurs stratégiques. Il devrait toutefois encore
être nuancé car il prend en considération la capacité d’accueil des secteurs de
"Maula Ferran" et "Derray la Cor", soit une superficie de
59'971 m
2
qui permettrait d’accueillir une population de l’ordre 700
habitants, compte tenu du fait qu’une partie de ce secteur (environ 15'000 m
2
)
était prévue en zone de coteau A, plus dense que la zone de coteau B.
Le calcul de capacité de la commune a été validé par
le SDT. Ce calcul est raisonnable et réaliste car les possibilité de
densification d’une zone à bâtir déjà construite sont aléatoires et ne peuvent
raisonnablement être planifiée pour les 15 ans à venir. Il serait très
discutable, par exemple, de prendre en considération les capacités situées dans
les espaces interstitiels de la zone à bâtir à 100% pour effectuer un calcul de
capacité. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les directives DZB ne
prennent en considération que le tiers des capacités dans les zones à bâtir
déjà construites (pages 6-7, ch. 3.3, des directives DZB).
Il appartiendra au SDT, lorsque la commune
envisagera de classer les secteurs "Maula Ferran" et/ou "Derray
la Cor" en zone à bâtir, de s’assurer que l’extension de la zone à bâtir
sur ces secteurs est conforme à la 4
e
adaptation du plan directeur
cantonal en tenant compte d’un calcul des pronostics de développement et de
capacité des réserves des zones à bâtir conforme aux DZB. En l’état, le
Tribunal cantonal constate que le calcul de capacité sur lequel se fonde la
planification communale a été validé par l’autorité cantonale, qu’il a été
effectué avant l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi révisée
de 2012 et avant aussi l’approbation de la 4
e
adaptation  du plan
directeur cantonal, sur la base des mesures arrêtées lors de la 3
e
adaptation qui ne prévoit pas de limite de capacité dans les périmètres
compacts des centres.
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que le
projet litigieux respecte les exigences des art. 8a LAT et 15 LAT relatives au
dimensionnement des zones à bâtir.
Mal fondé, le grief relatif à la violation de l'art.
15 LAT doit ainsi être écarté.
7.
Les recourants s'en prennent spécifiquement  à l'affectation à la zone à
bâtir des secteurs "Bosquets de Fontanivent", "Derray La
Cor", "Maula Ferran", ainsi que du coteau situé à l'Est de l'EMS
Joli Bois.
a) Les secteurs "Maula Ferran", sis hors
du périmètre compact, d'une superficie de 54'169 m
2
(en comptant
uniquement les terrains encore libres de construction), et "Derray la
Cor", sis dans le périmètre compact, d'une surface de 5'802 m
2
(en ne comptant que la partie colorée en jaune clair, correspondant à la teinte
de la zone de coteau B), sont soumis à une obligation de planification de
détail, au sens de l'art. 26 nRPGA. A cet égard, il incombe au Tribunal
cantonal d'examiner librement le régime juridique prévu pour ces compartiments
de terrain et de déterminer s'ils sont effectivement, comme le retiennent les
autorités de planification, classés par le nouveau PGA dans une zone à bâtir.
La réglementation de la zone de coteau A, respectivement de la zone de coteau
B, n'y est pas directement applicable à cause de la restriction de l'art. 26
nRPGA. En d'autres termes, un propriétaire foncier ne pourrait pas obtenir un
permis de construire, pour un bâtiment conforme à la destination d'une des
zones de coteau, puisqu'il s'agit d'un "secteur soumis à la légalisation
préalable d'une planification de détail". Par "planification de
détail" au sens de l'art. 26 nRPGA, il faut entendre un nouveau plan
d'affectation au sens des art. 43 ss LATC (plan partiel d'affectation ou plan
de quartier - cf. art. 44 LATC), qui doit être adopté par le conseil communal
et approuvé par le département cantonal.
Quand bien même, à l'intérieur du périmètre délimité
par un traitillé noir, les parcelles ont été colorées en jaune foncé (teinte de
la zone de coteau A) ou en jaune clair (teinte de la zone de coteau B), et non
pas en gris (teinte de la zone intermédiaire), il faut considérer que la
réglementation applicable à ce secteur est celle de ce que l’on nomme
usuellement, dans la pratique vaudoise, la zone à occuper par plan de quartier
(cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, 2010, p. 104 ss).
En principe, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, il n’est pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à
bâtir de manière qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour la
construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir
définitive. Une zone à bâtir doit être prête à être utilisée dans son ensemble
et la réalisation de constructions ne doit pas être entravée par des obstacles
comparables à un nouveau classement (cf. ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 158). Or,
l'établissement d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation
requiert, en droit vaudois, une nouvelle procédure complète de planification
(adoption par le conseil de la commune, référendum facultatif, approbation par
l'autorité cantonale). Dans certains cas, lorsqu'il est certain que les
terrains de la zone à occuper par plan de quartier doivent être considérés
comme faisant partie de la zone à bâtir, en fonction des circonstances locales,
et que par conséquent la nouvelle procédure de planification n'a pas de
caractère aléatoire, n'étant pas susceptible de remettre en cause les principes
adoptés au stade du plan général d'affectation (notamment quand il attribue
déjà un coefficient d'utilisation du sol et énonce les règles essentielles pour
la construction), on peut exceptionnellement assimiler cette zone à une zone à
bâtir admissible, nonobstant la jurisprudence précitée (cf. TF 1C_550/2016 du
15 janvier 2018 consid. 3.4, avec référence notamment à Besse, op. cit., p. 106
ss).
Dans le cas particulier toutefois, ces conditions
exceptionnelles ne sont pas réunies. Les zones à occuper par plan de quartier
de "Maula Ferran" et "Derray la Cor" doivent être
considérées comme équivalant à une zone intermédiaire au sens de l'art. 51
LATC. Selon cette disposition, les zones intermédiaires comprennent les
terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans
d'affectation ou de quartier (art. 51 al. 1 LATC).  La zone intermédiaire au
sens de l'art. 51 LATC est, selon le droit fédéral, non pas une zone à bâtir
mais une autre zone, comprenant des terrains dont l'affectation est différée
(art. 18 al. 2 LAT).
Il y a donc lieu, dans le présent arrêt, de
constater que le régime juridique applicable aux compartiments de terrain
litigieux n'est pas celui de la zone à bâtir, mais celui d'une zone en l'état
inconstructible, équivalant au régime de la zone intermédiaire (cf. dans la
jurisprudence cantonale, AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d; AC.2016.0206
du 24 octobre 2017 consid. 3b). La question de principe du transfert de ces
secteurs à la zone à bâtir devra être examinée lors de l'étude de la
planification de détail à intervenir. La contestation des recourants tombe ainsi
à faux concernant ces deux secteurs.
b) aa) S'agissant du secteur "Bosquets de
Fontanivent", le Tribunal fédéral a jugé, dans l'arrêt 1C_361/2011 du 28
juin 2012 portant sur la parcelle n° 8089, que le PGA 1972 de la Commune de
Montreux avait perdu toute validité à défaut d’avoir été révisé dans le délai
de huit ans prévu par l’art. 35 al. 1 let. b LAT et que seules les dispositions
de l’art. 36 al. 3 LAT s’appliquaient pour déterminer le caractère
constructible du secteur en cause. Cette disposition est formulée dans les
termes suivants:
"Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des
zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération
qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit
cantonal."
S'agissant de la constructibilité du secteur
concerné, le Tribunal fédéral a retenu ce qui suit dans l'arrêt précité:
« 5.2.1    Le Tribunal cantonal a considéré que la
parcelle 8089 se situait dans la partie de l'agglomération déjà largement bâtie
au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Il a en effet relevé que ce bien-fonds ne se
trouvait pas en périphérie de la zone à bâtir, mais au milieu d'une zone
urbanisée. Le schéma directeur sectoriel Brent-Fontanivent-Chernex la
qualifiait d'espace privé non bâti ou faiblement bâti, participant à la mise en
valeur du site, et non d'espace agricole à protéger. On se trouvait au
contraire en présence d'un espace libre, inclus dans un contexte propice à la
construction en raison de sa position dans le tissu bâti, de son accessibilité
et de ses dimensions.
L'ARE est au contraire d'avis que le bien-fonds en question
ne fait pas partie du territoire largement bâti au sens de l'art. 36 al. 3 LAT.
Il n'existe pas de noyau bâti, les constructions étant assez dispersées, et il
s'agit d'une grande parcelle (18'850 m
2
) constituant pour partie un
vaste parc arborisé et ne supportant que quelques constructions. En raison de
sa grande taille, la parcelle a ainsi une fonction propre et n'est dès lors pas
comprise dans le territoire largement bâti.
5.2.2       Dans le cas particulier, les parcelles 8089 et
8'090 acquises simultanément par l'intimée totalisent certes une surface de
18'850 m
2
. Ces deux parcelles sont toutefois séparées par la voie
ferrée et la surface "jardin" de la parcelle 8089 représente 16'381 m
2
.
Selon la jurisprudence, une surface non construite peut en principe être
considérée comme une brèche dans le milieu bâti jusqu'à 1 ha; au-delà, la
conclusion inverse s'impose (cf. arrêt 1P.692/2001 du 22 janvier 2002 consid.
3.4.1, in ZBl 2003 p. 650, et les arrêts cités). Dans ces conditions, au vu de
sa surface largement supérieure à la limite fixée par la jurisprudence, la
parcelle en cause ne peut pas être qualifiée de brèche dans le tissu bâti. Face
à la taille du bien-fonds, le contexte urbanistique dans lequel il s'insère
perd en effet de son importance; il importe dès lors peu que la propriété se
trouve au milieu d'une zone largement construite et supporte quelques bâtiments
dispersés.
Cela étant, il sied de souligner que l'attribution d'une
surface aussi étendue à la zone à bâtir doit être décidée par le biais d'un
plan d'affectation, lequel est l'instrument de planification adéquat pour
prendre en considération les critères énoncés à l'art. 15 LAT, en fonction de
l'ensemble des parcelles de la commune. Au surplus, cet instrument est soumis
au contrôle démocratique (cf. art. 33 al. 1 et 2 LAT), contrairement aux
autorisations de construire octroyées au cas par cas. Au demeurant, il se
justifie d'autant moins d'assouplir en l'espèce le régime transitoire prévu à
l'art. 36 al. 3 LAT que la commune de Montreux accuse un retard de plus de 20
ans dans l'élaboration d'un plan d'affectation conforme à la LAT. »
bb) En l'occurrence, le classement envisagé par le
nPGA sur la parcelle n° 8089 représente une extension de la zone à bâtir dès
lors que la zone de faible densité du plan des zones de 1972 avait perdu toute
validité. Cette extension de la zone à bâtir s’intègre dans les différentes
mesures de planification existantes au niveau cantonal et régional. Selon la
fiche R14 du plan directeur cantonal, le secteur est en effet compris dans le
périmètre compact défini par le projet d’agglomération Rivelac et il a été pris
en considération pour effectuer le bilan des zones à bâtir selon l’art. 38a LATC.
La création d’une nouvelle zone à bâtir sur ce secteur répond pour l’essentiel
aux critères de l’art. 15 LAT en ce qui concerne les besoins prévisibles dans
les 15 ans, la coordination intercommunale et la mise en œuvre du plan
directeur communal. Il satisfait par ailleurs aux critères de la mesure A11 de
la 4
e
adaptation du plan directeur cantonal en ce sens qu’il
bénéfice d’une bonne desserte en transport public, étant situé à proximité
directe de la gare de Fontanivent. Il est équipé et n’a pas été répertorié dans
les surfaces d’assolement.
cc) En ce qui concerne les aspects de protection du
paysage, il est vrai que la parcelle n° 8089 bénéficie d’une arborisation d’une
qualité exceptionnelle, ce que l’inspection locale a permis de constater. Le
plan des valeurs naturelles et paysagères mentionne d'ailleurs la parcelle n°
8089 comme un parc arborisé avec la mention "digne d’intérêt", soit
la lettre "b", à l'exception de ses extrémités Nord et Sud, qui ont
la mention "à conserver" ("a"). Cette distinction tient
probablement au fait que l’arborisation ne présente pas la même qualité sur
l'ensemble du site, notamment en ce qui concerne les quelques arbustes situés
devant la maison existante (ECA n° 2151) en direction de l’Ouest où se dégage
la vue sur le bassin lémanique. En revanche, il apparaît clairement que les
arbres situés à l’Est, le long de la route de Fontanivent, doivent être
conservés en raison de leurs qualités esthétiques remarquables; il en va
de même des arbres entourant le bâtiment existant ECA n° 2151 sur ses côtés
Sud, Nord et Est, ainsi que des arbres longeant la voie ferrée au Nord et,
particulièrement, la haie vives composée de magnifiques spécimens longeant la
limite Sud, comportant un cèdre, qui se dégage légèrement de ce groupe d’arbres
longeant la limite Sud.
En l'occurrence, l’ensemble de ces arbres de grande
qualité sont protégés par le règlement communal sur la protection des arbres
approuvé par le Conseil d’Etat le 5 avril 1995. Ces arbres ne pourraient
bénéficier d’une autorisation d’abattage au sens de l’art. 7 de ce règlement,
dès lors qu’il existe suffisamment de possibilités de construire sur la
parcelle n° 8089 sans porter atteinte à l’arborisation de qualité qui
caractérise l’ensemble de ce secteur (cf. dans ce sens, AC.1997.0010 du 2 avril
1997 consid. 2d in RDAF 1997 I p. 234). La jurisprudence fédérale a d’ailleurs
précisé que l’intérêt strictement financier des propriétaires visant à obtenir
le rendement le plus élevé possible de leur bien-fonds doit en principe céder
le pas devant les intérêts de l’aménagement du territoire et de la protection
du paysage (cf. ATF 109 Ia 257 consid. 5d p. 263). Enfin, l’art. 39 al. 1 RPGA
concernant la mesures de préservation prévoit que les éléments inventoriés dans
la légende du plan des valeurs naturelles et paysagères sont protégés par des
législations spécifiques fédérales (LPN, etc.) et cantonales (LPNMS, etc.),
dont fait partie la réglementation sur la protection des arbres élaborée en
application de l’art. 5 al. 1 let. b de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur
la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).
dd) Dans ces circonstances, il convient de retenir
que les éléments paysagers sis sur la parcelle concernée sont pris en compte et
préservés par l'affectation prévue par le nPGA. S'agissant de l'allégation -
non étayée par les recourants - selon laquelle la parcelle concernée
comporterait un biotope au Sud, on observe que le plan des valeurs naturelles
et paysagères n'en fait pas état. Dans ces conditions, l'affectation du secteur
"Bosquets de Fontanivent" à la zone de coteau B n'est pas
critiquable, et, contrairement à ce que soutiennent les recourants, une mesure
d'aménagement du territoire fondée sur l'art. 17 al. 1 LAT – à savoir un classement
dans une zone à protéger plutôt que dans la zone à bâtir – ne se justifie pas
dans le cas d'espèce.
c) Concernant le coteau situé à l'est de l'EMS Joli
Bois, les recourants ont précisé en audience que leur contestation portait sur
les parcelles n
os
3673, 3674 et 12691, d'une surface totale de 3'072
m
2
. Ce secteur présente une surface nettement moins importante que
la limite d’un hectare retenue par la jurisprudence précitée du Tribunal
fédéral, pour que l'on ne puisse plus considérer qu'un espace non bâti puisse
être comprise dans le territoire largement bâti (cf. supra, consid.  7b/aa). Le
secteur était déjà partiellement construit en 1972 et l’urbanisation s’est
développée de manière significative depuis les années 1970 directement au Sud
de la route de Chaulin, par l’adoption d’une planification spéciale. Les
recourants ne prétendent du reste pas expressément que la zone à bâtir de 1972
aurait perdu toute validité aussi dans ce secteur après l’écoulement du délai
de huit ans de l’art. 35 al. 1 let. b LAT; les recourants semblent en effet
affirmer de manière générale que le PGA de 1972 serait caduc mais cet argument
ne peut à l'évidence pas valoir pour toutes les zones à bâtir, notamment celles
des secteurs déjà largement bâtis dans le centre ou en périphérie de l'agglomération.
Le nPGA réduit en tous les cas de manière significative la zone à bâtir dans ce
secteur en classant la parcelle n° 3675, d'une superficie de 7'199 m
2
,
en zone de verdure paysagère.
En tous les cas, la mesure prévue par le nPGA
comporte une réduction significative des terrains constructibles dans ce
secteur  (plus de 7'000 m
2
) et maintient une zone à bâtir cohérente,
située dans le prolongement des constructions existantes longeant le chemin de
Joli Bois. Quand bien même la parcelle n° 3675 se trouve à l’extérieur du
périmètre compact, elle est située à moins de 500 m de la gare de Chaulin et
bénéficie d’un équipement suffisant dans un secteur que la commune pouvait
considérer comme étant déjà largement bâti. Le maintien d’une zone à bâtir sur
la parcelle n° 12691, qui est la seule encore non construite parmi les trois
biens-fonds litigieux, ne paraît ainsi pas contraire à l’art. 15 LAT et aux
directives résultant du plan directeur cantonal, ce d'autant plus que le plan
des valeurs naturelles et paysagères ne répertorie aucun élément digne
d'intérêt ou à conserver sur celle-ci.
d) Partant, le grief de violation de la LAT,
s'agissant de l'affectation des  secteurs des "Bosquets de
Fontanivent", de "Derray La Cor", de "Maula Ferran",
ainsi que du coteau situé à l'est de l'EMS Joli Bois, doit également être
écarté.
8.
Les recourants reprochent au nPGA de ne pas prévoir de mesures destinées
à réduire le taux de résidences secondaires.
La loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences
secondaires (LRS; RS 702) est l'instrument prévu par le droit fédéral afin de
réglementer les résidences secondaires. Aux termes de son art. 1, la LRS a pour
objet de définir les conditions auxquelles sont soumises la construction de
nouveaux logements ainsi que la modification de logements existants et de leur
affectation dans les communes qui comptent une proportion de résidences
secondaires supérieure à 20%. La LRS instaure ainsi des conditions spécifiques
liées à la délivrance des autorisations de construire (cf. art. 6 ss LRS) dans
le but de limiter le nombre de résidences secondaires. En revanche, la LRS ne
prévoit pas l'obligation, pour les cantons, d'imposer des mesures de
planification particulières, en l'occurrence au niveau du plan d'affectation
communal, dont on voit du reste mal quelle pourrait être la teneur.
Par ailleurs, on constate que la proportion de
résidences secondaires sur le territoire de la Commune de Montreux est
actuellement légèrement supérieure à 20% (22,6% selon les indications figurant
sur la carte publiée par l'Office fédéral du développement territorial –
géoportail fédéral résidences secondaires, sous le lien internet suivant:
https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/droit-de-l_amenagement-du-territoire/residences-secondaires.html
).
Dans ces circonstances, il convient de retenir que la LRS constitue un
instrument adéquat pour limiter le nombre de résidences secondaires, sans qu'il
ne paraisse nécessaire de prévoir une mesure de planification spécifique. C'est
ainsi à tort que les recourants se plaignent d'une violation de la LRS.
9.
Les recourants font également valoir que l'ensemble des parcelles en
nature de vigne devrait être classé en zone à protéger, au sens de l'art. 17
LAT.
a)
Cette disposition est
formulée comme suit :
1
Les constructions et les installations qui ne sont plus utilisées
conformément à l'affectation de la zone et qui ne peuvent pas être affectées à
un autre usage en vertu des art. 24 à 24
e
doivent cesser d'être utilisées.
3
Cette interdiction est levée dès que ces constructions ou
installations peuvent être réaffectées à un usage conforme à l'affectation de
la zone.
2
Si l'autorisation est limitée dans le temps ou assortie d'une
condition résolutoire, les constructions ou installations doivent être démolies
et l'état antérieur rétabli dès que l'autorisation devient caduque.
4
1
Introduit par le ch. I de
la LF du 20 mars 1998, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2000 (
RO
2000
2042
; FF
1996
III 485).
2
Nouvelle teneur selon ch. I de
la LF du 23 mars 2007, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
3
Nouvelle teneur selon le ch. I
de la LF du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
905
;
FF
2012
6115
6133).
4
Introduit par le ch. I de la LF
du 23 mars 2007, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
1
Les zones à protéger comprennent:
a.           les cours d'eau, les lacs et
leurs rives;
b.            les
paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences
naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
c.            les
localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
d.           les biotopes des animaux et des
plantes dignes d'être protégés.
2
Au lieu de délimiter des zones à
protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates."
L'art. 17 LAT a pour but de concrétiser certains
objectifs de l'aménagement du territoire, soit protéger les bases naturelles de
la vie, notamment le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT). Les cantons et les
communes disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de
l'art. 17 LAT, lequel suppose la plupart du temps de procéder à une pesée
concrète des intérêts, à tout le moins lorsqu'aucune autre réglementation
fédérale spéciale n'entre en jeu (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire
pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n. 3 et 7 ad art. 17). S'agissant
en particulier de la notion de paysage digne de protection au sens de l'art. 17
al. 1 let. b LAT, elle a un sens plus large que dans l'usage courant: il ne
s'agit pas seulement d'endroits présentant des caractéristiques naturelles et
esthétiques particulières, mais aussi d'espaces auxquels des activités humaines
(par exemple modes de culture) ont donné une physionomie originale. Le terme
englobe la notion fonctionnelle (tissu de relations entre activités humaines et
cycles naturels). La manifestation d'une unité, d'un ensemble, est un élément
déterminant (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, op. cit., n. 47 ad art. 17). Par
ailleurs, le développement du tissu bâti est doublement important en matière de
protection du paysage: il représente à la fois un critère pour apprécier la
valeur d'un paysage et un facteur de risque d'altération de celui-ci. Un
paysage vierge de toute construction méritera bien évidemment d'être mieux
protégé qu'un milieu qui est déjà largement bâti ou, du moins, où l'on a érigé
de nombreuses installations (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, op. cit, n. 54 ad art.
17).
En droit vaudois, l'art. 54 al. 1 LATC définit les
"zones protégées" comme des zones "destinées en particulier à la
protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs
et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules
peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au
but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du
territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose". De manière plus générale, l’art. 47 al. 2 ch.
2 LATC prévoit que les plans d'affectation communaux peuvent contenir des
dispositions relatives aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau,
localités et ensembles ou bâtiments méritant protection.
La présence de vigne sur un bien-fonds n’impose pas
nécessairement son classement en zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT. Une
telle obligation n'est en effet prévue ni par le droit fédéral (LPN), ni par le
droit cantonal (LPNMS). L'affectation d'une parcelle en nature de vigne à une
zone ou une autre doit tenir compte de l’ensemble des circonstances; les
terrains en nature de vignes peuvent ainsi être classés en zone  agricole ou
viticole sans que,
a priori
, les principes de la LAT soient violés.
b) Dans le cas d'espèce, le plan des valeurs naturelles
et paysagères répertorie toutes les parcelles et secteurs du territoire de la
commune de Montreux compris dans le périmètre du nPGA qui sont en nature de
vigne. L’examen du nPGA permet de constater que la plus grande partie des
secteurs viticoles de la Commune sont classés soit en zone agricole ("Plan
Chailly", Brent, Les Planches), soit en zone agricole protégée (secteur
situé entre Sonzier et l’autoroute), soit encore en zone de verdure paysagère
(Château du Châtelard, vignoble longeant le côté nord de l’autoroute, vignoble
des Bosquets de Julie, longeant la rive droite de la Baie de Clarens entre la
ligne CFF et la route de Chailly).
Il est vrai que dans le milieu bâti, on retrouve
quelques parcelles isolées en nature de vigne qui sont classées en zone à
bâtir. Or, la valeur paysagère de quelques terrains épars en nature de vigne,
sis dans le milieu bâti, doit être relativisée. La recourante ne prétend pas
d'ailleurs pas que ces terrains ne seraient pas englobés dans la partie de
l’agglomération déjà largement bâtie (cf. art. 15 LAT, art. 36 al. 3 LAT); elle
n’indique pas non plus en quoi les mesures de précaution prévues par le
chapitre 4 de la nouvelle réglementation concernant les dispositions relatives
aux valeurs naturelles et paysagères seraient insuffisantes. Le recours
n’apparaît ainsi pas suffisamment motivé par rapport aux caractéristiques
propres de chaque bien-fonds en nature de vigne que la nouvelle planification a
maintenu en zone à bâtir. Comme relevé ci-avant, on ne peut au demeurant déduire
de l’art. 17 LAT une obligation générale de classer tous les terrains
comportant de la vigne en zone à protéger. S'agissant en particulier du secteur
«Derray-la-Cor», comme on l'a vu ci-avant, il demeure inconstructible à ce
stade et soumis à une planification de détail ultérieure, au sens de l'art. 26
nRPGA.
En définitive, le classement en zone inconstructible
de la plus grande partie des terrains en nature de vigne, sur le territoire
communal, répond aux préoccupations de l'organisation recourante (les autres
recourants n'étant pas directement touchés à ce propos). Un terrain viticole
doit en principe être classé dans une zone viticole (cf. art. 52 LATC, cette
zone étant une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT); ce n'est que dans des
situations particulières, où les objectifs de protection du paysage sont
spécialement importants, qu'un classement en zone à protéger au sens de l'art.
17 al. 1 LAT s'impose.
10.
Les recourants semblent encore soutenir, dans un autre grief, que les
parcelles affectées aux zones de coteau A et B auraient dû faire l'objet d'une
mesure de protection au sens de l'art. 17 LAT, et partant, être exclues de la
zone à bâtir. Les recourants, par leur argumentation peu concluante, ne
cherchent pas à démontrer que les conditions de l'art. 15 LAT ne seraient pas
réunies, pour ces terrains classés en zone à bâtir. Pour qu'un classement en
zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT puisse être imposé, il faut que
les terrains en question constituent un paysage d'une beauté particulière, une
localité typique ou que d'une autre manière ils nécessitent une protection
spéciale. Un classement en zone à bâtir n'exclut pas que des mesures adéquates
soient prévues, par le droit cantonal ou communal, pour assurer une certaine
protection des sites ou des paysages (cf. art. 17 al. 2 LAT; cf. aussi infra,
consid. 11). Ce grief doit d'emblée être écarté.
11.
Dans un autre grief, les recourants se plaignent que le nouveau plan
d’affectation et son règlement ne garantiraient pas une protection suffisante
sous l’angle de la préservation du patrimoine bâti pour certains quartiers de
la Commune de Montreux. Les recourants mentionnent à cet égard, les bâtiments
de valeur historique et digne de protection situés dans les quartiers
"Rialto" et "A Bon Port".
a) L'art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les
éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien
des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers.
Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du
territoire, à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets
dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit
d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui
constituent son identité, sa mémoire collective (Pierre Moor, Commentaires LAT,
2010, n. 1 à 3 ad art. 17). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une
protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des
intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière
non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est
dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent
aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier
l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont
restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure
où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (AC.2016.0005 du 3 mai
2016 consid. 2a; AC.2015.0174 du 27 novembre 2015 consid. 2a; AC.2013.0305 du
28 août 2014 consid. 2a).
Selon l'art. 17 LAT, les cantons
doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités
typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al.
1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des
ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions
et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (cf. ATF 111 Ib 257
consid. 1a p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de
tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1
LAT, mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates
(art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien
déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (cf.
ATF 111 Ib 257 consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est
la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement
elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son
régime, mais elle assure également la coordination avec les autres intérêts à
prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire
(Pierre Moor, Commentaire LAT, 2010, n. 74 ad art. 17). La mise sous protection
par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, car la
mesure de protection peut se superposer aux autres affectations conformes aux
exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial
peut aménager un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un
site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficient des mesures de
protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Pierre Moor, op.
cit., n. 75 ad art. 17). En ce qui concerne les autres mesures réservées par
l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations;
en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait
pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1
er
.
b) Dans le canton de Vaud, ces
mesures sont prévues par la LPNMS, qui est antérieure à la LAT. Il ne s’agit pas
de mesures d’aménagement du territoire
stricto sensu
, mais elles peuvent
avoir des effets analogues à ceux d’une zone à protéger selon l’art. 17 al. 2
LAT. La LPNMS instaure des mesures de protection générale et spéciale en ce qui
concerne la nature et les sites (chapitres II et III) ainsi que les monuments
historiques et les antiquités (chapitres IV et V). Les mesures de protection
spéciale résident dans l’établissement d’un inventaire des objets qui méritent
d’être sauvegardés (art. 12ss et 49ss LPNMS) et dans le classement des objets
dignes d’intérêt pour en assurer la protection (art. 20 ss et 52 ss LPNMS). La
mise à l'inventaire oblige le propriétaire à annoncer les travaux qu'il
envisage au département, qui peut soit les autoriser, soit ouvrir une enquête
en vue de classer l'objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS).
En cas de classement, aucune atteinte ne peut être portée à l’objet sans
l’autorisation préalable du département (art. 23 LPNMS, par renvoi de l’art. 54
LPNMS). Outre ces mesures de protection spéciale, la loi comporte des
dispositions sur la "protection générale". En particulier, l’art. 46
LPNMS protège les monuments historiques et les antiquités qui présentent un
intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (al.
1), ainsi que les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2). Aucune
atteinte ne peut leur être faite qui en altère le caractère (al. 3). La portée
de cette protection générale n’est pas évidente. Elle permet en tout cas
à l’autorité
de prendre des mesures
conservatoires
quand l’objet en cause n’a pas
encore été mis à l’inventaire ni classé (
Pierre Moor, op. cit.,
n. 86 ad art. 17 LAT). L’art. 47 LPNMS précise comment ces mesures
conservatoires sont mises en œuvre. A l’inverse, un objet qui n'est ni classé
ni porté à l'inventaire et pour lequel le département a renoncé à prendre des
mesures conservatoires n'est pas protégé (cf. arrêt AC.2016.0349 du 14 décembre
2017 consid. 8a et les réf. cit.).
Le système de protection de la LPNMS
suppose que l’on puisse déterminer, sur la base de critères objectifs, quelles
constructions (ou quels monuments) méritent une "protection spéciale"
et aussi, pour les autres bâtiments (dans le cadre de la "protection
générale"), comment on peut évaluer leur valeur patrimoniale dans une
situation où des mesures conservatoires entrent en considération (projet de
démolition par exemple). L’administration cantonale a été chargée, à cet effet,
d’établir un recensement architectural (cf. art. 30 du règlement du 22 mars
1989 d’application de la LPNMS [RLPNMS; RSV 450.11.1]). Ce recensement
implique l'attribution de notes, qui sont les suivantes (cf. à ce sujet
la directive cantonale "
Recensement architectural du canton de Vaud
",
2
e
éd., mai 2002, qui précise les différents critères
applicables pour noter les bâtiments dans le cadre des travaux du recensement)
:
*1*: Monument d'importance nationale.
*2*: Monument d'importance régionale.
*3*: Objet intéressant au niveau local
. Le bâtiment mérite d'être conservé,
mais il peut être modifié à condition de ne pas
altérer les qualités qui ont justifié la note.
4*: Objet bien intégré,
par son volume, sa composition et souvent sa fonction.
Il est déterminant pour l’image de la localité et constitutif du site, et son
identité mérite d’être sauvegardée à ce titre. Il ne possède toutefois pas une
authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention
systématique du département en cas de travaux.
*5* Objet présentant des qualités et des
défauts, en termes d’intégration,
avec
une architecture souvent soignée et intéressante.
*6*: Objet sans intérêt,
du point de vue de l’intégration, de l’architecture ou
de l’histoire. Il n’est donc pas déterminant pour l’harmonie du site.
*7*: Objet altérant le site,
par ses graves défauts d’intégration. Il s’agit d’un
facteur de perturbation, qui compromet l’harmonie du site.
D’après la pratique cantonale, les notes *1* et *2*
impliquent une mise à l’inventaire, voire un classement. Les autres notes ont
un caractère indicatif et informatif. Dans le cadre stricte de la LPNMS, elles
n'entraînent pas en soi de mesures de protection spéciale, mais sont en
revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de
l'aménagement du territoire (cf. arrêt AC.2016.0349 du 14 décembre 2017 consid.
8a et les références citées). Les communes doivent en effet prendre en
considération la valeur des bâtiments de leur patrimoine construit dans
l’élaboration de leur plan d’affectation pour les localités typiques au sens de
l’art. 17 al. 1 let. c LAT, dont font partie les sites construits d’importance
nationale répertoriés selon l’annexe à l’ordonnance concernant l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse du 9 septembre 1981 (OISOS;RS
451.12), ainsi que les sites répertoriés comme étant d’importance régionale
dans le cadre des travaux préparatoires de l'inventaire ISOS (cf. ATF 120 Ib 64
consid. 5 p. 67, cf. aussi arrêt TF 1P.354/2001 du 10 septembre 2001 consid. 2d
et l’arrêt AC.2015.0126 du 31 juillet 2017, consid. 4c/ee). L’art. 17 al. 1
let. c LAT comporte ainsi pour les communes une obligation spécifique de
planification visant à prévoir dans leurs plans d’affectation et leur règlement
des dispositions sur la protection du patrimoine construit et des ensembles
construits dignes d’intérêts (cf. arrêts AC.2016.0005 du 3 mai 2016, consid.
3f/aa; AC.2015.0174 du 27 novembre 2015 consid. 4c; AC.2013.0397 du 19 août
2014, consid. 5d; AC.2013.0305 du 28 août 2014 consid. 4c/bb; AC.2010.0141 du
16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4,
AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113 du 12 mars 2007,
consid. 7c/cc, AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du 9
septembre 2004 consid. 3c).
c) La LATC prévoit également - outre la possibilité
de créer des zones à protéger (art. 54 al. 1 LATC) - que des mesures de
protection ou de préservation des sites soient incluses dans les plans et
règlements d’affectation, pour d'autres zones (cf. art. 54 al. 2 LATC). Il résulte
en particulier de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC que ces instruments d’aménagement
du territoire peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux
paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau, localités et ensembles ou
bâtiments méritant protection, soit des dispositions poursuivant des buts
analogues à la LPNMS. L’art. 17 LAT constitue au demeurant la base légale
formelle permettant d’arrêter de telles dispositions dans un plan
d’affectation. Dans un tel cas, les règles matérielles de protection sont
indépendantes des mesures de protection spéciale de la LPNMS (inventaire,
classement), mais résultent directement de la réglementation communale (cf.
arrêts AC.2017.0035 du 25 octobre 2017 consid. 2d; AC.2013.0198 du 5 février
2014 consid. 4c; AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3a). Il convient de
relever à cet égard que les dispositions de la LPNMS relatives à l’inventaire
et aux mesures de classement sont en elles-mêmes insuffisantes pour assurer la
réalisation des objectifs de protection requis par l’art. 17 al. 1 let. c LAT.
En effet, dans les ensembles dignes de protection, comme par exemple les noyaux
villageois d’origine rurale aux lieux-dits "les Planches", Le Chêne,
ou les Sales, qui constituent un périmètre historique à préserver avec un
objectif de sauvegarde A selon l’inventaire ISOS (périmètre n° 1), la majorité
des bâtiments sont recensés avec une note 4, avec une petite partie en note 3
qui échappent aux mesures de protection prévues par la LPNMS, laquelle vise
essentiellement les bâtiments recensés en notes 1 et 2 et mis à l’inventaire ou
classés, soit la protection d’objets individuels de très grande valeur. La
LPNMS n’est ainsi pas destinée et n’a pas pour fonction non plus de protéger
les ensembles construits digne d’intérêts au sens de l’art. 17 al. 1 let. c
LAT. C’est la raison pour laquelle les communes doivent prévoir dans leurs
plans d’affectation des dispositions qui assurent la protection des ensembles
bâtis au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT. Elles peuvent le faire de manière
adéquate soit par des plans spéciaux de protection, soit en intégrant dans la
réglementation communale générale les principes de protection spécifiques aux
bâtiments recensés en note 3 et 4, qui ont précisément pour caractéristiques
d’être bien intégrés et dont l’identité mérite d’être sauvegardée, s’agissant
d’éléments déterminant pour l’image de la localité et constitutifs du site.
C’est pourquoi l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC, ainsi que l’art. 17 al. 1 let. c
LAT, mis en lien avec l’art. 2 RLPNMS, obligent les autorités communales à
coordonner leurs plans d’affectation avec les objectifs poursuivis par la
LPNMS, en tenant compte dans ce cadre des objets méritant d'être sauvegardés.
d) La Commune de
Montreux a concrétisé cette obligation de coordination des mesures
d'aménagement du territoire, d'une part, et de protection des monuments,
d'autre part, à l’art. 40 de son nouveau règlement d’affectation, dont la
teneur est la suivante:
"
Art.
40 Recensement architectural
1
La municipalité tient à disposition du public le
recensement architectural qui permet de déterminer quels bâtiments sont portés
à l’inventaire cantonal des monuments ou classés monuments historiques par
l’Etat de Vaud, au sens des art. 49 et 59 LPNMS.
2
Tout propriétaire d’un objet inventorié ou classé a
l’obligation de requérir l’accord préalable du département cantonal compétent
lorsqu’il envisage des travaux concernant cet objet (art. 16, 17, 29 et 30
LPNMS).
3
Les bâtiments ou parties de bâtiments remarquables ou
intéressants du point de vue architectural ou historique, placés sous
protection générale au sens de l’art. 4 LPNMS, doivent être en principe
conservés. Des transformations, de modestes agrandissements, un changement
d’affectation sont toutefois possibles si ces modifications sont objectivement
fondées et si elles sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur
du bâtiment.
4
Les bâtiments bien intégrés peuvent être modifiés et,
le cas échéant, faire l’objet de démolition et reconstruction pour des besoins
objectivement fondés et pour autant que soient respectés le caractère
spécifique de leur intégration et l’harmonie des lieux. La municipalité peut
refuser le permis de construire pour un projet qui compromettrait le caractère
architectural du bâtiment, notamment par une sur-occupation du volume existant.
5
Les constructions, parties de construction ou
ouvrages mal intégrés ne peuvent être modifiés que dans la mesure où leur
défaut d’intégration est, soit supprimé, soit, dans une large mesure, diminué.
Les éléments du recensement architectural servent de base à l’application des
présentes dispositions.
"
Cette disposition
rappelle, aux alinéas 1 et 2, les obligations légales qui découlent de la mise
à l’inventaire ou du classement d’un objet considéré comme digne de protection
(étant toutefois précisé que le renvoi de l’alinéa 1 à l’art. 59 LPNMS est
erroné, le classement d’un monument historique ou d’une antiquité étant en
réalité fondé sur l’art. 52 LPNMS). Elle contient ensuite, aux alinéas 3 à 5,
des règles de protection spéciale pour les bâtiments remarquables,
intéressants, bien ou mal intégrés. Ces dernières poursuivent des buts
analogues à ceux contenus dans la LPNMS, en déterminant si l’objet peut être
modifié et, dans l’affirmative, quels types de travaux sont admissibles. La
commune a ainsi introduit des mesures de sauvegarde du patrimoine bâti dans sa
nouvelle réglementation, de façon à en assurer la coordination avec les
objectifs de protection de la LPNMS, conformément aux
art.
17 al. 1 let. c LAT, 47 al. 2 ch. 2 LATC et
2 RLPNMS.
A cet égard, il sied
de constater que la définition des bâtiments à protéger selon l’art. 40 nRPGA
correspond à peu de choses près aux critères qui sont énoncés par la directive
cantonale concernant le recensement architectural. L’alinéa 3 prévoit en effet
que les bâtiments "
remarquables ou intéressants […] doivent être en
principe conservés
" et que des modifications sont toutefois possibles
si elles sont "
objectivement fondées
" et "
compatibles
avec la conservation et la mise en valeur du bâtiment
". Or ces mesures
de sauvegarde sont celles qui s’imposent lorsque le bâtiment est recensé en
note *3*, selon la directive, parce qu’il s’agit d’un objet intéressant au
niveau local
méritant d'être conservé, mais pouvant néanmoins être modifié
à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa note. Jusqu’en
1987, le recensement en note *3* impliquait l’inscription systématique du
bâtiment à l’inventaire. Ce n’est plus le cas depuis lors, même si cette mesure
reste possible de cas en cas.
En outre, l
’alinéa
4 dispose que les bâtiments
"
bien
intégrés peuvent être modifiés […] pour des besoins objectivement fondés et
pour autant que soient respectés le caractère spécifique de leur intégration et
l’harmonie des lieux
", ce qui se recoupe avec les critères utilisés
pour attribuer la note *4* (
objet bien intégré, dont l’identité mérite
d’être sauvegardée car il est déterminant pour l’image de la localité et
constitutif du site, et pour lequel le département n’intervient pas
systématiquement en cas de travaux). Par ailleurs, l’alinéa 5 s’applique aux
éléments
"
mal intégrés
", soit
des éléments présentant un "
défaut d’intégration
", au même
titre que les notes
*5* (objet présentant à la fois des qualités et des
défauts d’intégration) et *7* (objet altérant le site par ses graves défauts
d’intégration).
Ainsi, l’art. 40
nRPGA comporte une terminologie adéquate, qui reprend les notions de la
directive cantonale relative au recensement architectural. Cela étant, il
subsiste tout de même un certain risque de confusion, dans la mesure où les
alinéas 3 à 5 de cette disposition n’indiquent pas expressément quelles notes
du recensement architectural sont visées. Il faut en déduire que l’art. 40
nRPGA manque encore de clarté. Pour que l'intention du législateur communal
puisse être concrètement mise en œuvre, dans les procédures d'autorisation de
construire pour la transformation ou la reconstruction de bâtiments existants,
il faut que le règlement fasse sans équivoque le lien entre les mesures
communales de protection des bâtiments dignes de protection et les instruments
du droit cantonal élaborés dans le cadre de la LPNMS. Les recourants sont donc
fondés à reprocher aux autorités communales d'avoir adopté une réglementation
insuffisante. Cette lacune peut cependant être facilement comblée. Il faut que
le règlement communal soit complété par l’adjonction, aux alinéas 3, 4 et 5,
d’une nouvelle phrase précisant, de la manière suivante, à quelles
constructions ils s’appliquent:
Art.
40 al. 3 nRPGA:
"
Les bâtiments ou parties de bâtiments remarquables ou
intéressants du point de vue architectural ou historique, placés sous
protection générale au sens de l’art. 4 LPNMS, doivent être en principe
conservés. Des transformations, de modestes agrandissements, un changement
d’affectation sont toutefois possibles si ces modifications sont objectivement
fondées et si elles sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur
du bâtiment.
Il s’agit des bâtiments avec la note 3 au recensement
architectural.
"
Art.
40 al. 4 nRPGA:
"
Les bâtiments bien intégrés peuvent être modifiés et, le cas
échéant, faire l’objet de démolition et reconstruction pour des besoins
objectivement fondés et pour autant que soient respectés le caractère
spécifique de leur intégration et l’harmonie des lieux. La municipalité peut
refuser le permis de construire pour un projet qui compromettrait le caractère
architectural du bâtiment, notamment par une sur-occupation du volume existant.
Il s’agit des bâtiments avec la note 4 au recensement architectural.
"
Art.
40 al. 5 nRPGA:
"
Les constructions, parties de construction ou ouvrages mal
intégrés ne peuvent être modifiés que dans la mesure où leur défaut
d’intégration est, soit supprimé, soit, dans une large mesure, diminué.
Il
s’agit des bâtiments avec les notes 5 et 7 au recensement architectural.
Les éléments du recensement architectural servent de base à l’application des
présentes dispositions.
"
Il convient de
souligner que l’introduction, à l’art. 40 al. 3 nRPGA, de la précision
concernant le champ d’application restreint aux bâtiments recensés en note *3*,
n’équivaut pas à un classement.
Cette
disposition du règlement communal mentionne en effet que les bâtiments
intéressants ou remarquables doivent "
en principe
" être
conservés, ce qui montre bien que l’objectif de protection poursuivi n’est pas
absolu; l’objectif de protection vise le maintien du bâtiment, mais l’immeuble
peut être modifié si ses qualités essentielles sont sauvegardées. C’est ce que
prévoit aussi la directive cantonale, qui indique encore qu’il convient
d’établir un dossier (photos et/ou relevés) pour les travaux importants.
L’ajout d’une nouvelle phrase relative à la note *3* à la fin de l’art. 40 al.
3 nRPGA
laisse donc une marge d’appréciation à la municipalité afin de
déterminer s’il faut maintenir le bâtiment ou permettre les modifications
visées par la règle communale (transformations, modestes agrandissements, un
changement d’affectation)
. C’est dans le cadre
d’une pesée des intérêts à effectuer à la suite du dépôt de la demande de
permis de construire qu’il appartiendra à cette autorité de décider si le
bâtiment recensé en note *3* mérite ou non d’être maintenu, en examinant, le
cas échéant, si la restriction qui en résulte est compatible avec la garantie
de la propriété (cf. en ce sens arrêts AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid.
4;
AC.2000/0122 du 9 septembre 2004 consid. 6b).
Les griefs des recourants, dans leur premier
recours, sont donc très partiellement admis, dans cette mesure.
e) On relève par ailleurs que puisqu'il s'agit de
clarifier la situation juridique des bâtiments dignes d'être préservés ou
maintenus, il importe que les propriétaires fonciers concernés, ainsi que les
autres intéressés puissent savoir d'emblée à quels immeubles les alinéas 3, 4
et 5 de l'art. 40 nRPGA s'appliquent. Certes, les systèmes électroniques
d'information sur le territoire (au niveau cantonal:
www.geo.vd.ch
; au niveau régional:
www.cartoriviera.ch
) permettent de
connaître la note attribuée aux bâtiments dignes de protection à l'occasion du
recensement architectural cantonal. Néanmoins, comme le nPGA est constitué de
documents en principe sur papier (plan des zones, plan des valeurs naturelles
et paysagères, etc.), il est nécessaire que les données auxquelles renvoie
l'art. 40 nRPGA dans sa formulation modifiée – à savoir les notes du
recensement architectural – figurent également sur un plan imprimé
. L’art. 40 al. 5 nRPGA sera dès lors  complété comme
il suit:
"[…]
Les éléments du recensement architectural servent de base à
l’application des présentes dispositions.
Un plan annexé au présent
règlement indique les notes des bâtiments figurant au recensement
architectural.
"
Le Tribunal cantonal
réformera donc les décisions attaquées afin de compléter, dans le sens précité,
l’art. 40 nRPGA.
Avec ces précisions,
la réglementation communale énonce les mesures d'aménagement du territoire
adéquates, pour les quartiers où il importe que le plan général d'affectation
impose certaines restrictions dans le but de protéger les monuments et les
sites. Cela vaut en particulier pour les quartiers du Rialto et du lieu-dit
"A Bon Port", secteurs du bord du lac où certains bâtiments ont
obtenus la note *3* lors du recensement architectural. Il est possible de
prendre d'autres mesures dans le cadre d'un plan d'affectation spécial – le
secteur du Rialto fait précisément l'objet d'un tel plan, récent, qui que la
révision du PGA maintient – ou en application de la législation spéciale
(classement ou mise à l'inventaire selon la LPNMS). Il suffit cependant, dans
le cadre du plan général d'affectation, de prévoir un régime juridique tel
qu'il a été exposé ci-dessus.
f) Les recourants
affirment encore, sans autre précision, que le nPGA ne tiendrait pas compte
"des recommandations faites dans le rapport ISOS relatives au
développement de Montreux". Ce grief n'est pas précis ni concluant. Comme
organisation d'importance nationale, Helvetia Nostra doit être en mesure, si
elle veut critiquer la concrétisation, dans le plan d'affectation d'une grande
commune, des objectifs d'un inventaire fédéral d'objets d'importance nationale,
d'expliquer de manière spécifique quels aspects ou composantes du site ne
bénéficieraient plus d'une protection adéquate. Il n'incombe pas au Tribunal
cantonal de passer en revue tous les périmètres ou ensembles de l'inventaire
ISOS (voir le volume 6.1 de la publication du Département fédéral de
l'intérieur, Sites constructions d'importance nationale/Canton de Vaud, Berne
2015, p. 189 ss) et d'évaluer d'office dans chaque cas les effets des mesures
de planification. Si une organisation d'importance nationale se voit conférer
un droit de recours par la législation fédérale, il lui incombe d'exercer ce
droit de recours en présentant des allégations précises et concluantes, et non
pas en se bornant à des affirmations non étayées.
g) Les recourants se
sont encore plaint au chiffre 11 de leur recours du 28 août 2015 du fait que
leur demande, tendant à faire inscrire dans le règlement une obligation
d’informer les ménages par un courrier sur tous les plans d’aménagement
importants ou toute demande d’autorisation de construire ou de démolir, avait
été rejetée sans motivation. Toutefois, les recourants n’ont plus mentionné ce
grief dans leurs écritures ultérieures. Aussi, invités expressément à préciser
leurs conclusions lors de l’audience du 5 septembre 2017, ils n’ont pas repris
ce grief, qui semble être abandonné. Au demeurant, la forme de publicité des
projets de plans d’aménagement et des demandes de permis de construire par
l’enquête publique (art. 57 et 109 LATC) apparaît suffisante, comme en témoigne
la multiplication du nombre d’oppositions concernant de tels projets. En tous
les cas, les recourants sont intervenus en temps utile lors de toutes les
enquêtes concernant le nPGA sans qu’il ait été nécessaire de les informer par
un avis tout ménage, ce qui démontre que le mode de publicité prévu par la loi
est suffisant à la fois pour les particuliers et pour les organisations
d’importance nationale habilitées à recourir en application de l’art. 12 LPN.
h) Les recourants ont encore sollicité différentes
mesures d’instruction dans leurs recours du 28 août 2015, comme la production
de l’arrêt du Conseil d’Etat de 1987 concernant le secteur "Maula
Feran". Ils ont aussi demandé au chiffre 4 de leur recours du 31 janvier
2017 différentes mesures d’instruction concernant notamment la production du
dossier de l’ARE concernant Montreux, l’établissement d’un scénario de croissance
par la Commune de Montreux concernant la population et les emplois et de
présenter un nouveau rapport justificatif, et de demander l’avis de l’Office
fédéral de la culture sur la comptabilité du nouveau projet de PGA avec les
mesures de l’inventaire ISOS. Les recourants n’ont pas maintenu de telles
réquisitions lors de l’audience du 5 septembre 2017. Au demeurant, procédant
par une appréciation anticipée des preuves le Tribunal cantonal constate que,
pour le dimensionnement de la zone à bâtir, le plan directeur cantonal renvoie
expressément au projet d’agglomération Rivelac qui établit des scénarios de
croissances validés par les instances fédérale et cantonale concernées et
compatibles avec l’estimation des capacités de la zone à bâtir à laquelle la
commune a procédé. En ce qui concerne l’examen de la compatibilité du nouveau
PGA avec l’inventaire ISOS, on a vu que les recourants ne donnent aucune
précisions sur les éléments de ce plan qui ne seraient pas conformes à cet
inventaire. De plus, l’admission partielle du recours concernant l’art. 40
nRPGA renforce la protection des éléments du patrimoine bâti participant à la
protection de la qualité des espaces constituant des ensembles construits
dignes d’intérêt en désignant clairement les immeubles qui font l’objet des
règles de protection prévues à l’art. 40 nRPGA.
i) Enfin, le second recours enregistré sous la
référence AC.2016.0026 ne peut porter que sur la décision du DTE du 10 janvier
2017, qui vise la création d’une zone de verdure paysagère inconstructible et
la création de zones réservées. Les conclusions de ce recours qui ont trait à
la délimitation de la zone à bâtir concernent la décision du DTE du 10 juin
2015 approuvant préalablement le nPGA, et elles ne peuvent s’écarter des
premières conclusions prises dans le recours AC.2015.0216, dont la portée a été
précisée lors de l’audience du 5 septembre 2017. Il en ressort que les griefs
généraux sur le dimensionnement de la zone à bâtir (conclusion n° 2 du recours
AC.2015.0216) sont concrétisés et précisés par les conclusions touchant des
secteurs bien délimités, à savoir: le secteur des balcons de Fontanivents,
Derray-la-Cor, Maula Ferran, Joli Bois et  A Bon Port – Rialto (conclusions 3 à
5). Le second recours AC.2016.0026 apparaît mal fondé en ce qu’il concerne la
création de la zone de verdure paysagère et les zones réservées.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours enregistré sous
référence AC.2015.0216 doit être très partiellement admis. Les décisions du
Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014 et la décision du DTE du
10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan, sont réformées dans le sens des
considérants. Le recours est rejeté pour le surplus et les décisions d’adoption
communales et d’approbation préalable cantonale sont maintenues pour le
surplus.
Le recours enregistré sous la référence
AC.2017.0026, en tous points mal fondé, est rejeté. La décision du Conseil
communal de Montreux du 12 octobre 2016 et celle du DTE du 10 janvier 2017 sont
maintenues.
Les recourants ayant succombé pour l'essentiel, un
émolument de justice réduit est mis à leur charge. La Commune de Montreux,
représentée par un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, à la
charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens à J.________, qui est
simplement intervenue comme tiers intéressé à la fin de la procédure et qui n'a
présenté que de brèves déterminations (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
A.
Recours AC.2015.0216
I.
Le recours est très partiellement admis dans le sens du ch. II ci-après.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014
levant les oppositions de Helvetia Nostra et A.________ et adoptant le nouveau
Plan général d’affectation de Montreux et la décision du Département du
territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce
plan, sont réformées en ce qui concerne l’art. 40 du règlement du plan général
d'affectation, qui est complété de la manière suivante:
Art. 40 al. 3
Nouvelle phrase à introduire à la fin de l’alinéa 3:
« (…) Il s’agit des bâtiments avec la note 3 au
recensement architectural.»
Art. 40 al. 4
Nouvelle phrase à introduire à la fin de l’alinéa 4:
« (…) Il s’agit des bâtiments avec la note 4 au
recensement architectural.»
Art. 40 al. 5
Nouvelle phrase à introduire après la première phrase
de l’alinéa 5:
« (…) Il s’agit des bâtiments avec les notes 5 et 7 au
recensement architectural.»
Nouvelle phrase à introduire à la fin de l’alinéa 5:
« Un plan annexé au présent règlement indique les
notes des bâtiments figurant au recensement architectural. »
III.
Le recours est rejeté pour le surplus dans le sens des considérants et
les décisions d’adoption communales et d’approbation préalable cantonale sont
maintenues pour le surplus.
B.
Recours AC.2017.0026
IV.
Le recours est rejeté.
V.
La décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016
levant les oppositions de Helvetia Nostra, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ ainsi que I.________ et adoptant
les modifications apportées au nouveau Plan général d’affectation de Montreux
et la décision du Département du territoire et de l’environnement du 10 janvier
2017 approuvant préalablement ces modifications sont maintenues.
C.
Frais et dépens
VI.
Un émolument de justice réduit de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge des recourants solidairement entre eux.
VII.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'un montant de
1'000 (mille) francs à verser à la Commune de Montreux à titre de dépens.
Lausanne, le 17 janvier 2018
Le président:
La greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 26
octobre 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.