vd_omni · PS.2006.0070 · 2006-11-02 · fr

X./Service de l'emploi, UNIA Caisse de chômage, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL | Viole son obligation de renseigner l'ORP qui déclare inapte au placement un père de famille sans lui expliquer au préalable quelles sont les exigences pour que son aptitude au placement puisse être reconnue et sans lui laisser la faculté d'adapter la solution de garde proposée à ces exigences.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.11.2006 PS.2006.0070

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 2 novembre 2006
Composition
M. François Kart, président; Mme Céline Mocellin et M.
Guy Dutoit, assesseurs.
Recourant
X.________,
à ********,
représenté par Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Instance
juridique chômage,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
UNIA Caisse de chômage,
à
Lausanne,
2.
Office régional de placement de
l'Ouest Lausannois ORPOL,
à Renens.
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition du Service
de l'emploi du 20 mars 2006 (droit à l'indemnité de chômage)
Vu les faits suivants
A.
X.________ est marié et père de trois enfants, âgés
respectivement de douze, six et quatre ans.
B.
X.________ a revendiqué l'allocation d'indemnités de
chômage dès le 3 novembre 2005 et un délai-cadre d'indemnisation lui a été
ouvert à partir de cette date. Il recherche un emploi de manoeuvre dans le
bâtiment, plus particulièrement en qualité d'aide-maçon.
C.
A l'occasion de l'entretien d'inscription qui a eu lieu à
l'Office régional de placement de l'Ouest Lausannois (ci-après : l'ORP) le 4
novembre 2005, X.________ s'est présenté avec sa fille âgée alors de trois ans
en expliquant qu'il devait s'en occuper puisque sa mère travaillait. En date du
7 novembre 2005, l'ORP lui a demandé de se prononcer sur son aptitude au
placement, en indiquant notamment les dispositions prises pour faire garder son
enfant en cas de reprise d'emploi. Dans ce cadre, l'ORP a demandé à X.________
de lui faire parvenir une attestation de garde par une institution spécialisée
ou par une tierce personne n'étant pas elle-même demandeuse d'emploi, sous
rapport de travail ou indépendante. Dans une réponse du 15 novembre 2005, X.________
a indiqué que la garde de sa fille était assurée par son épouse en précisant
que cette dernière travaillait de 7 heures à 9 heures et de 16 heures 30 à
19 heures.
D.
Par décision du 29 novembre 2005, l'ORP a déclaré X.________
inapte au placement à partir du 3 novembre 2005. Cette décision relevait que
l'assuré n'avait pas été en mesure de produire une attestation de garde en cas
de reprise d'emploi et que la solution d'une garde par son épouse ne pouvait
être retenue dès lors que celle-ci travaillait.
E.
X.________ a formé une opposition à l'encontre de cette
décision le 2 décembre 2005. A cette occasion, il a indiqué qu'il était en
mesure de s'organiser pour faire garder sa fille en citant les noms de quelques
personnes susceptibles de s'en occuper, avec les coordonnées téléphoniques de
ces personnes.
F.
Dans une décision du 20 mars 2006, le Service de l'emploi
a rejeté l'opposition formée par X.________. Cette décision relevait notamment
que ce dernier n'avait pas produit d'attestation à l'appui des solutions de
garde évoquées dans son opposition.
G.
X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 5 avril 2006. Avec son recours, il a produit deux
attestations: l'une de son épouse et l'autre d'une dénommée Y.________. Ces
deux personnes indiquent avoir une activité professionnelle à partir de
17 heures et être par conséquent en mesure de s'occuper de l'enfant pendant
la journée. L'épouse du recourant précise également que
"des solutions
seront trouvées pour les quelques heures où je ne suis pas à la maison"
.
L'ORP a déposé son dossier le 21 avril 2006 en s'en remettant à justice. Le
Service de l'emploi a déposé sa réponse et son dossier le 21 avril 2006 en
concluant au rejet du recours.
H.
Le 19 juin 2006, le recourant a été invité à indiquer
jusqu'à quelle heure les deux personnes susceptibles de s'occuper de ses
enfants pouvaient assurer leur garde, compte tenu du temps nécessaire pour se
déplacer jusqu'à leur travail, et quelles étaient les solutions de garde pour
la période séparant leur départ de son retour du travail. Dans une réponse du 3
juillet 2006, le conseil du recourant a confirmé que sa belle-sœur, Y.________,
était disponible jusqu'à 17 heures. Il précisait également que le recourant
avait retrouvé du travail à partir du 1
er
juillet 2006 alors que son
épouse avait perdu son emploi et allait s'inscrire au chômage. Enfin, il
relevait que, dans l'hypothèse où le recourant ne devait pas être en mesure de
rentrer à la maison avant le départ de la personne chargée de la garde durant
la journée, sa fille aînée, âgée de douze ans, serait en mesure de se charger
dans l'intervalle des autres enfants et que, si nécessaire, il pourrait faire
appel à une garderie quelques heures par semaine ou à une autre aide qui
viendrait combler les quelques dizaines de minutes durant lesquelles il n'y
aurait pas d'adulte à la maison.
I.
Interpellé par le juge instructeur en ce qui concerne les
renseignement fournis au recourant au sujet des exigences pour que l'aptitude
au placement puisse être reconnue, l'ORP a précisé dans une réponse du 31 août
2006 que le recourant avait participé le 15 octobre 2001 à une séance
d'information centralisée pour demandeur d'emploi et qu'il avait été informé à
cette occasion de manière générale sur la question de l'aptitude au placement.
L'ORP précisait que la problématique de l'absence de solution de garde était
parfois donnée comme exemple lors de ces séances d'information, sans pouvoir affirmer
que tel avait été le cas ce jour là.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1
de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du
6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.
a)
L'art. 8 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin
1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité
(LACI) énumère les conditions cumulatives auxquelles doit satisfaire l'assuré
pour avoir droit à l'indemnité de chômage, parmi lesquelles figure l'aptitude
au placement (lettre f). L'art. 15 al. 1 LACI précise que le chômeur est réputé
apte à être placé s'il est disposé à accepter un travail convenable et est en
mesure et en droit de le faire. Selon le Secrétariat d'Etat à l'économie, (Seco
IC janvier 2003, B153 ss) l'aptitude au placement comprend ainsi trois
conditions, qui doivent être remplies de manière cumulative: la capacité de
travail, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément
d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour
des causes inhérentes à sa personne, la disposition à accepter un travail
convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté
de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité
suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre
des employeurs potentiels et enfin le droit de travailler, qui implique, pour
les étrangers non titulaires d'une autorisation d'établissement, la possession
d'une autorisation de séjour de la police des étrangers les habilitant à
exercer une activité lucrative.
b) Un assuré qui, pour des motifs personnels ou
familiaux, ne peut pas ou ne veut pas offrir à un employeur toute la
disponibilité normalement exigible, ne peut être considéré comme apte à être
placé (ATF 123 V 216 consid. 3, 120 V 388 consid. 3a et les références).
L'aptitude au placement peut être niée notamment en raison de recherches
d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un
travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un
domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance
de trouver un emploi (ATFA C 234/01 Kt du 19 août 2002 dans la cause
Secrétariat d'Etat à l'économie du canton de Berne c/B et les arrêts cités; ATF
125 V 58 consid. 6a, 123 V 216 précité et la référence). L'aptitude au
placement doit par ailleurs être admise avec beaucoup de retenue lorsque, en
raison de l'existence d'autres obligations ou de circonstances personnelles
particulières, un assuré désire seulement exercer une activité lucrative à des
heures déterminées de la journée ou de la semaine. Un chômeur doit en effet
être considéré comme inapte au placement lorsqu'une trop grande limitation dans
le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de trouver
un emploi (ATF 112 V 327 consid. 1a et les références; DTA 18992 no 12 p. 132
consid. 2b).
c) Les assurés, hommes et femmes, qui assument la
garde de leurs enfants doivent remplir les mêmes conditions que les autres
assurés pour être réputés aptes au placement; il leur appartient donc
d'organiser leur vie personnelle et familiale de telle manière qu'ils ne soient
pas empêchés d'occuper un emploi. La manière dont les parents entendent régler
la question de la garde de leurs enfants relevant de leur vie privée,
l'assurance-chômage n'entreprendra aucune vérification à ce sujet au moment du
dépôt de la demande d'indemnités, sous réserve de cas d'abus manifestes. En
revanche si, au cours de la période d'indemnisation, la volonté ou la
possibilité de confier la garde des enfants à une tierce personne apparaît
douteuse au vu des déclarations ou du comportement de l'assuré (recherches
d'emploi insuffisantes, exigences mises à l'acceptation d'un emploi ou refus
d'un emploi convenable), l'aptitude au placement devra être vérifiée en
exigeant, au besoin, la preuve d'une possibilité concrète de garde (Bulletin AC
93/1, fiche 3, que le TFA a jugée conforme au droit fédéral, cf. DTA 1993/1994,
n° 31). C'est ainsi qu'a été niée l'aptitude au placement d'une assurée qui
n'avait pas fourni la preuve d'une possibilité de garde pour ses deux enfants
(TA, arrêt PS 1998.0056 du 25 juin 1998, plus récemment voir PS PS.2005.0117
du 31 octobre 2005, PS.2005.0222 du 29 décembre 2005). A également été niée
l'aptitude au placement d'une assurée, mère de 6 enfants mineurs, dont trois en
bas âge, qui admettait qu'elle n'avait pas la possibilité de les faire garder,
quand bien même elle a retrouvé ultérieurement du travail et une solution de
garde pour ses enfants (TA, arrêt PS.2001.0145 du 18 juin 2002, confirmé par le
TF dans l'arrêt C 169/02 non publié du 21 mars 2003). A en revanche été
reconnue apte au placement l'assurée qui avait pris des dispositions, attestées
par un tiers, pour faire garder ses enfants (TA, arrêt PS 1995.0173 du 3
juillet 1996; cf. également PS 1996.0145 du 4 décembre 1996). Enfin,
dans un arrêt récent, le tribunal administratif a jugé qu'une solution de garde
jusqu'à 17h00 était difficilement compatible avec l'exercice d'une activité à
plein temps dans le domaine de la restauration, voire de la vente et a confirmé
pour ce motif une décision d'inaptitude au placement (arrêt PS 2005.0330 du 9
mars 2006).
3.                En l'espèce, on constate que l'ORP a
d'emblée demandé au recourant de se déterminer sur les possibilités de garde de
ses enfants, ce qui va a priori à l'encontre du principe selon lequel l'assurance-chômage
n'entreprend pas de vérification à ce sujet au moment du dépôt de la demande
d'indemnités mais uniquement si, au cours de la période d'indemnisation, la
volonté ou la possibilité de confier la garde des enfants à une tierce personne
apparaît douteuse au vu des déclarations ou du comportement de l'assuré. La
décision attaquée retient cependant que, à l'occasion de l'entretien
d'inscription qui a eu lieu à l'ORP le 4 novembre 2005, X.________ s'est
présenté avec sa fille âgée de trois ans en expliquant que son épouse avait un
emploi et que c'était lui qui s'occupait de leurs enfants. Dans ces
circonstances, on peut comprendre que l'ORP ait jugé nécessaire d'examiner
immédiatement la question de l'aptitude au placement du recourant.
4.                Dans ses observations du 3 juillet 2006,
le recourant indique avoir retrouvé un emploi depuis le 1
er
juillet
2006. La question de son aptitude au placement doit par conséquent être
examinée pour les mois de novembre 2005 à juin 2006. Pour cette période, le
recourant a produit des attestations dont il résulte que deux personnes qui
avaient un emploi à partir de 17 heures (soit son épouse et sa belle-soeur)
étaient en mesure de s'occuper de ses enfants durant la journée. On ne tiendra
au surplus pas compte du fait que l'épouse du recourant semble être à nouveau
sans travail dès lors que cette situation ne concerne a priori pas la période
litigieuse et que, de toute manière, une personne percevant des indemnités de
chômage doit elle-même être apte au placement et n'a par conséquent pas la
disponibilité nécessaire pour garder des enfants.
Dès lors que les deux personnes mentionnées par le
recourant débutaient leur travail à 17 heures durant la période litigieuse,
ceci implique qu'il disposait en réalité d'une solution de garde pour ses enfants
jusqu'à environ 16 h 30 ou 16 h 45, compte tenu du temps dont ces personnes
avaient besoin pour se rendre à leur travail. Ceci signifie que le recourant
aurait dû quitter son travail sur les chantiers à 16 h ou 16 h 30 au plus tard.
Une telle contrainte apparaît difficilement compatible avec l'exercice d'une
activité à plein temps et ne permettait par conséquent pas au recourant
d'offrir aux employeurs potentiels toute la disponibilité normalement exigible
d'un ouvrier du bâtiment. Même s'il n'était pas exclu que certains employeurs
acceptent d'engager le recourant malgré cette contrainte au niveau de son horaire
de travail, force est de constater que celle-ci limitait les emplois
potentiels. Dès lors que les difficultés liées à la garde des enfants du
recourant affectaient de manière non négligeable ses chances de trouver un
emploi, c'est à juste titre que l'ORP, puis l'autorité intimée, l'ont considéré
comme inapte au placement dès son inscription au chômage au mois de novembre
2005. Le fait que le recourant ait apparemment retrouvé un emploi dès le 1
er
juillet 2006 ne permet pas de remettre en cause cette constatation. Cet élément
n'empêche en effet pas que, objectivement, le recourant n'a pas établi qu'il
disposait d'une solution de garde suffisante au moment de son inscription au
chômage lui permettant d'offrir toute la disponibilité requise pour assumer un
emploi à plein temps (Cf. arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 21 mars
2003 dans la cause C 169/02 consid. 2). Le tribunal considère à cet égard que
la solution évoquée par le conseil du recourant dans ses observations du 3
juillet 2006, soit la surveillance de ses frère et sœur par la sœur aînée ne
saurait entrer en considération, compte tenu de l'âge de cette dernière (douze
ans). Enfin, il n' y a pas lieu de tenir compte des autres solutions de garde
évoquées dans les observations du 3 juillet 2006, dès lors que le recourant n'a
pas démontré que celles-ci auraient été mises en place, ou même envisagées,
durant la période litigieuse.
5.                Il résulte de ce qui précède que le
recourant n'a pas établi disposer d'une solution de garde adéquate pour ses
enfants à partir du moment où il a revendiqué l'indemnité de chômage le 3
novembre 2005 et c'est par conséquent a priori à juste titre qu'il a été
considéré comme inapte au placement depuis cette date. Outre la question de
l'aptitude au placement proprement dite, la présente affaire soulève toutefois
également celle du respect du devoir d'information résultant de l'art. 27 LPGA.
a) L'art. 27 LPGA dispose que, dans les limites de
leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des
diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées
sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d'être conseillé, en
principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela
les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs
droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la
perception d'émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui
nécessitent des recherches coûteuses (al. 2). Si un assureur constate qu'un
assuré ou ses proches ont doit à des prestations d'autres assurances sociales,
il les en informe sans retard (al. 3). Selon l'art. 19 a de l'ordonnance du 31
août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (OACI), les organes d'exécution mentionnés à l'art. 76 al. 1
let. a à d LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations,
notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et
d'abréger le chômage (al. 1). Les caisses renseignent les assurés sur leurs
droits et obligations entrant dans le domaine d'activité des caisses (al. 2).
Les autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ORP)
renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans les
domaines d'activité spécifiques (al. 3).
L'art. 27 al. 1 LPGA pose une obligation générale et
permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les
personnes intéressées. Cette obligation de renseigner sera satisfaite par le
biais de brochures, fiches, instructions, etc. La formulation "personnes
intéressées" ne veut pas dire que ceux qui désirent obtenir des
renseignements doivent d'abord faire preuve de leur intérêt (cf. arrêt du
Tribunal fédéral des assurances du 19 mai 2006 dans la cause C 44/05 consid.
3.2). L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel d'être conseillé par les
assureurs compétents. Tout assuré a droit à des conseils relatifs à ses droits
et ses obligations, gratuitement de la part de son assureur. Cette obligation
de conseils ne s'étend qu'au domaine de compétences de l'assureur interpellé et
elle constitue une forme de codification de la pratique précédente. Au
contraire de l'obligation générale de renseigner, les conseils doivent porter
sur un cas précis (ATFA précité du 19 mai 2006). La doctrine est unanime à
considérer que le devoir de conseiller institué à l'art. 27 LPGA est
essentiellement plus étendu que la pratique existant jusque là et que cette
disposition légale représente une réelle avancée dans la protection des droits
des assurés sociaux. De l'avis de plusieurs auteurs, le but du conseil visé à
l'art. 27 al. 2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un
comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par
le législateur pour que se réalise le droit à la prestation (ATFA du 19 mai
2006 précité consid. 3.3). L'assureur doit ainsi rendre la personne assurée
attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation
de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472; ATFA du 19 mai
2006 précité, consid. 3.4). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral des
assurances a encore relevé qu'il avait largement retranscrit les travaux
législatifs et doctrinaux relatifs à l'art. 27 LPGA, mais n'en avait pas
déterminé l'étendue. Il a cependant estimé qu'il n'existait pas de motif
évident d'abandonner l'assimilation de la violation d'un devoir légal de
renseigner à une déclaration erronée après la codification d'une telle
obligation dans la LPGA (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 14 juillet
2006 dans la cause C 335/05 consid. 3.1 et référence).
b) En l'occurrence, il résulte du dossier que le
recourant a été interpellé par l'ORP le 7 novembre 2005 au sujet des
dispositions prises pour faire garder son enfant en cas de reprise d'emploi et
qu'il s'est déterminé sur ce point le 16 novembre 2005 en indiquant que la
garde était assurée par son épouse, quand bien même celle-ci travaillait de 7
heures à 9 heures et de 16 heures 30 à 19 heures. Par la suite, l'ORP a rendu
une décision d'inaptitude au placement le 29 novembre 2005, ceci sans avoir
préalablement attiré l'attention du recourant sur le fait que la solution de
garde décrite dans sa réponse du 16 novembre 2005 n'était pas adéquate. En
agissant ainsi, l'ORP n'a pas respecté son obligation de rendre le recourant
attentif au fait que la solution de garde qu'il décrivait mettait en péril la
réalisation d'une des conditions du droit aux prestations, à savoir celle
relative à l'aptitude au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). L'ORP n'a ainsi
pas respecté son devoir d'information résultant de l'art 27 LPGA qui impliquait
qu'il indique clairement au recourant ce qui était exigé pour que son aptitude
au placement puisse être admise, à savoir notamment les heures durant lesquelles
une solution de garde devait être démontrée et le fait qu'il devait fournir des
attestations écrites. Au surplus, l'attention du recourant aurait dû être
attirée clairement sur le fait que son droit aux prestations de l'assurance chômage
était subordonné au respect de ces exigences. On note également que le
recourant ne semble pas avoir été informé de manière précise et complète sur
ses obligations dans le cadre de la procédure devant le Service de l'emploi. On
constate à cet égard que, dans son opposition, le recourant avait décrit des
solutions de garde en mentionnant les coordonnées téléphoniques des personnes
concernées, sans joindre d'attestations écrites. Là encore, le Service de
l'emploi ne pouvait se contenter de rejeter l'opposition en relevant que le
recourant n'avait produit aucune attestation. Il lui appartenait en effet de
requérir préalablement ces attestations en attirant l'attention du recourant
sur le fait que, à défaut de production dans le délai imparti, son aptitude au
placement ne pourrait pas être reconnue.
c) Il résulte de ce qui précède, que l'ORP et le
Service de l'emploi n'ont pas informé correctement le recourant en ce qui concerne
les exigences pour que son aptitude au placement puisse être reconnue et n'ont
par conséquent pas respecté les exigences de l'art. 27 LPGA. Partant, c'est à
tort que le recourant a été considéré comme inapte au placement à partir du 3 novembre
2005. Le recours doit ainsi être admis et la décision du Service de l'emploi
réformée en ce sens que l'opposition formulée le 2 décembre 2005 par le
recourant est admise, l'aptitude au placement de ce dernier étant reconnue à
partir du 3 novembre 2005. Vu le sort du recours, le recourant, qui a agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel a droit aux dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'emploi du 20 mars 2006 est
réformée en ce sens que l'opposition formulée par X.________ contre la décision
de l'Office régional de placement de l'Ouest Lausannois du 29 novembre 2005 est
admise, l'aptitude au placement de ce dernier étant reconnue à partir du
3 novembre 2005.
III.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de
l'emploi, est débiteur de X.________ d'un montant de 1000 (mille) francs à
titre de dépens.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/sge/Lausanne, le 2 novembre 2006
Le
président :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.