vd_omni · AC.1999.0136 · 2001-12-28 · fr

SHELL (SWITZERLAND) SA c/OCPC et Lausanne | Pas de promesse effective de l'autorité qui a toléré pendant 20 ans l'ouverture du magasin d'une station service 24h sur 24h pour exiger l'autorisation d'exploiter selon le même horaire du magasin transformé avec une surface de vente notablement agrandie.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2001 AC.1999.0136

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 décembre 2001
sur les recours interjetés par la société
Shell
(Switzerland) SA
, à Baar, représentée par Me P.-A. Marmier, avocat à
Lausanne,
contre
les décisions de l'
Office cantonal de la
police du commerce
du 15 juillet 1999 et de la
Municipalité de Lausanne
du
23 mars 2000 concernant l'octroi d'un permis de construire pour
l'agrandissement d'une station-service (horaires d'ouverture du
"shop")
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt ,
président; M. Antoine Thélin et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffière: Mme
Florence Burdet, stagiaire.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 13 novembre 1961, La
Commune de Lausanne a accordé un droit distinct et permanent de superficie
d'une durée de 50 ans, renouvelable de 20 ans en 20 ans, à Parking
Montbenon SA. Ce droit a permis la construction d'un bâtiment de quatre étages
sur rez abritant une salle d'exposition, un garage-parking, une station-service
avec des vitrines d'exposition, des caisses, un bureau et des locaux
commerciaux aux étages supérieurs. La toiture du bâtiment a été aménagée en
terrasse avec pelouse, cheminements piétonniers et place de jeux.
Dès 1968, le parking,
ouvert 24 heures sur 24, ainsi que ses annexes ont été remis à bail à la
Société coopérative Eurogas. En 1971, le droit de superficie a été transféré à
la société S.I. Esplanade de Montbenon S.A., laquelle a loué la station-service
à la société Shell S.A. (ci-après: Shell ou la société).
Jusqu'en 1997, Shell a
exploité la station-service en vendant non seulement des produits pétroliers et
des articles destinés aux véhicules automobiles mais aussi quelques produits
différents, tels que cigarettes, friandises et glaces.
B.                    Le 10 juin 1997, le
représentant de Shell a indiqué, lors d'une séance avec le Service de la police
du commerce de Lausanne, que la société avait l'intention de modifier
l'exploitation de la station-service de Montbenon en créant un "shop"
plus grand, de la taille d'un petit supermarché, afin d'équilibrer le budget de
la station-service.
Shell a déposé le 15
octobre 1998 une demande de permis de construire  en vue de réaliser des
transformations intérieures et extérieures du garage-parking comprenant entre
autres le réaménagement du "shop" et le déplacement de l'entrée du
parking et des WC publics. Le dossier a été mis à l'enquête publique du 13
novembre au 3 décembre 1998; l'enquête a soulevé l'intervention de
l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH).
Le dossier a été
transmis à la Centrale des autorisations (CAMAC), qui l'a fait circuler auprès
des services cantonaux concernés pour les autorisations spéciales à délivrer.
L'Office cantonal de la police du commerce a demandé le préavis du Service
communal de la police du commerce, qui a répondu dans les termes suivants:
"[...] nous vous signalons que notre
service va demander à la Municipalité de refuser le permis de construire, car
les locaux, tels qu'ils sont prévus, ne permettront pas une exploitation
conforme à la réglementation communale sur les heures d'ouverture et de
fermeture des magasins (shop ouvert 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24)."
Le 14 juillet 1999,
l'Office cantonal de la police du commerce a adressé son préavis à la CAMAC. Il
a repris l'avis du Service communal de la police du commerce en faisant part de
sa position:
"Pour ce qui nous concerne, au vu des
pièces du dossier et renseignements pris, le présent projet ne tombe pas sous
le coup de la LADB. Il n'y aura pas de bar à café (établissement public), seule
une machine sera mise à disposition du public. Il n'y aura pas non plus de
débit d'alcool à l'emporter. Sont réservées les dispositions du règlement
communal sur les heures d'exploitation des magasins."
La Centrale des
autorisations a notifié le 15 juillet 1999 à la Direction des travaux de la
Ville de Lausanne la synthèse des autorisations cantonales. Il est notamment
précisé que la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) ne pouvait
délivrer le permis de construire à Shell car l'Office cantonal de la police du
commerce refusait d'accorder l'autorisation spéciale requise en se référant au
préavis négatif du Service communal de la police du commerce de Lausanne.
C.                    Le 30 août 1999, Shell a
déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de
l'Office cantonal de la police du commerce. Elle conclut à son annulation et
demande à ce qu'elle soit autorisée à exploiter 24 heures sur 24 et sans
interruption le local de vente (magasin) attenant à la station-service.
D.                    Le 18 novembre 1999,
Shell a déposé une seconde demande de permis de construire modifiant le projet
initial. Le projet modifié prévoit la construction d'une paroi de verre
amovible permettant de séparer le magasin des autres aménagements intérieurs.
Cette requête a fait l'objet d'une enquête complémentaire ouverte du
10 décembre 1999 au 10 janvier 2000. L'AVACAH est à nouveau intervenue
pendant le délai d'enquête et elle a demandé les adaptations nécessaires pour
assurer l'accessibilité du commerce aux personnes handicapées. Dans son préavis
du 14 février 2000, le Service communal de la police du commerce a
d'emblée fait part de la remarque suivante:
"Le "shop" de la station-service
du parking de Montbenon ne pourra pas être exploité selon l'horaire souhaité
dans la présente demande.
En effet, l'article 4 du Règlement sur les
heures d'ouverture et de fermeture des magasins du 13 juin 1967
(ci-après: RHOM ou règlement)
précise notamment que les garages sont soumis au présent règlement
(lu-ve: 6h00-19h00 et sa: 6h00-17h00, di: fermé) pour toutes les ventes qui ne
sont pas en rapport direct avec la distribution d'essence, un service
d'entretien, une réparation ou un dépannage.
Cependant, une tolérance à l'égard des
"shop" de station service pour une ouverture prolongée de 6h00 à
22h00 (7 jours sur 7) est actuellement admise. En conséquence, le
"shop" de la station-service ne pourra être exploité en dehors de cet
horaire."
Le dossier de la
demande de permis de construire a été communiqué à la Centrale des autorisations
CAMAC qui l'a notamment fait circuler auprès de l'Office cantonal de la police
du commerce dont le préavis est le suivant :
"En l'état actuel du projet, aucune
demande de patente de bar à café ne sera demandée, donc il ne tombe pas sous le
coup de la LADB; seule une machine à café sera mise à la disposition du public.
Au vu de ce qui précède, notre office n'est pas
concerné par cette demande.
Les observations figurant dans le préavis de la
commune du 14 février 2000 quant aux heures d'exploitation sont de la
compétence de cette dernière."
Le 28 mars 2000, la
Direction des travaux a informé Shell que la municipalité avait accordé le
permis de construire dans sa séance du 23 mars 2000 en précisant que
l'autorisation spéciale contenue dans la synthèse de la CAMAC faisait partie
intégrante du permis.
D.                    Shell a déposé un
nouveau recours auprès du Tribunal administratif le 18 avril 2000 contre
la décision municipale du 28 mars 2000. La société conteste exclusivement la
limitation de l'horaire d'exploitation du magasin. Dans son recours, Shell
prétend être au bénéfice d'une dérogation aux dispositions du RHOM; elle se
prévaut de droits acquis au fil du temps, lui permettant d'exploiter son
magasin 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Elle conclut à l'annulation
de la décision municipale du 23 mars 2000.
Le recours a été joint
à celui déposé le 30 août 1999, pour l'instruction et le jugement.
Invité à se prononcer
sur le recours, le Service communal de la police du commerce a précisé, le 26
avril 2000, que
"le recours vise exclusivement la décision de l'Office
cantonal de la police du commerce et subsidiairement, le service communal de la
police du commerce [...]."
Le 8 mai 2000,
l'Office cantonal de la police du commerce a fait part de ses déterminations
dans les termes suivants:
"C'est en raison de ce qui précède que
notre Office a rédigé les deux préavis destinés à la CAMAC, en précisant que
nous n'étions pas concernés ou compétents dans ce dossier. Certes, la première
fois, nous avons tenu compte du préavis négatif émis par la Police du commerce
de Lausanne pour rédiger le nôtre, alors que le problème des heures
d'exploitation d'un magasin relève exclusivement de la compétence communale. En
réalité, dans un tel cas d'espèce, il appartient à la municipalité de Lausanne
de préciser ce point (heures d'exploitation) dans son permis de construire.
[...]
Comme nous ne sommes pas compétents dans ce
dossier, nous nous en remettons à justice pour l'appréciation de ce recours,
avec suite de frais."
Dans ses
déterminations du 13 juillet 2000, la municipalité a estimé que sa décision
permettant l'ouverture des stations-service jusqu'à 22 heures tenait
suffisamment compte des intérêts en présence; il appartenait à l'autorité
délibérante de décider si une modification du règlement s'imposait.
E.                    Le 10 août 2000, Shell a
demandé la suspension de l'instruction des deux recours au motif que la
réglementation communale allait être modifiée prochainement, le Conseil
communal étant sur le point de se prononcer à ce sujet en automne 2000. En
effet, de nombreuses pétitions et motions demandant l'assouplissement du régime
d'ouverture des magasins ayant été déposées depuis 1978, la municipalité a
décidé de résoudre le problème par un projet de convention, négocié avec
l'Association des commerçants lausannois et plusieurs syndicats.
Le projet de
modifications des horaires d'ouverture et de fermeture des magasins a pourtant
échoué devant le Conseil communal et la municipalité a demandé la reprise de
l'instruction de la cause.
F.                     Par mémoire du 23
janvier 2001, Shell a modifié ses conclusions. Elle a conclu à ce que la
décision de la municipalité du 30 mars 2000 soit réformée en ce sens que le
magasin de la station-service puisse être ouvert tous les jours 24 heures sur
24.
La municipalité a
indiqué que l'exploitation actuelle ne respectait pas les horaires fixés par le
gentleman agreement
passé avec les gérants de station-service
(06h00/22h00, 7 jours sur 7). Elle a demandé que le Tribunal administratif
confirme le devoir de Shell de se conformer aux mêmes horaires que ses
concurrents.
G.                    Le 10 juillet 2001,
Shell a demandé au Tribunal administratif d'autoriser le commencement des
travaux, par voie de mesures provisionnelles. Le 17 juillet 2001, l'Office
cantonal de la police du commerce a indiqué n'avoir aucune objection à ce que
les travaux soient commencés. La Direction des travaux s'est prononcée dans le
même sens le 20 juillet 2001. La municipalité ne s'est pas non plus opposée au
commencement des travaux en insistant sur le fait que
"[...] les aménagements permettront de
fermer physiquement le "shop" au moyen de parois fixes et permanentes
en dehors des heures d'exploitation autorisées (6 heures à 22 heures, 7 jours
sur 7)."
Par décision incidente
du 30 juillet 2001, le Tribunal administratif a autorisé Shell a commencer les
travaux de transformation conformément au permis de construire délivré le 30
mars 2000 en réservant la décision de fond sur la question des horaires
d'exploitation du nouveau magasin.
La municipalité a
encore transmis au tribunal un rapport établi le 4 septembre 2000 par le
Service de la police du commerce, mentionnant que pendant la soirée du 2
septembre 2000, la clientèle du magasin ne s'approvisionnait en benzine que
dans une proportion de 1 sur 5.
Considérant en droit:
1.                     Déposés dans le délai
de 20 jours fixé par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administrative (LJPA), les recours sont intervenus
en temps utiles. Ils respectent au surplus les exigences de forme requises par
cette disposition. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     La recourante conteste
la décision attaquée dans la mesure où elle lui impose un horaire d'ouverture
pour l'exploitation de la surface commerciale. Elle demande essentiellement la
possibilité d'ouvrir son magasin tous les jours 24 heures sur 24 en dérogation
aux horaires admis par l'administration communale pour les magasins de
stations-service, de 06h00 à 22 h00, 7 jours sur 7.
a) Il convient de
déterminer si la municipalité peut, en délivrant le permis de construire, fixer
des charges et conditions qui ne relèvent pas de la législation sur
l'aménagement du territoire et les constructions et qui n'ont pas d'incidence
sur les travaux prévus en se rapportant seulement à l'horaire d'exploitation.
Il est vrai que de telles conditions peuvent être admises en matière de
protection contre le bruit (ATF 125 II 129 consid. 5 p. 134) mais ces mesures
découlent directement du droit fédéral de la protection de l'environnement et
il n'est pas évident qu'elles puissent intervenir dans d'autres domaines.
Cependant, le principe de coordination inscrit à l'art. 25 a de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) permet à la commune,
lorsqu'elle statue en application de l'art. 104 al. 1 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), de
fixer les mesures de police qui relèvent de sa compétence en application de
l'art. 43 sur les communes. Ainsi, la municipalité était en droit de faire état
dans la décision attaquée des restrictions d'horaire imposées aux magasins de
stations services, dans la mesure où ces conditions présentent un lien de
connexité étroit avec la décision sur le permis de construire.
b) La loi fédérale sur
le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mai 1964 (RS
822.11, LTr, loi sur le travail ou loi fédérale) a uniformisé la réglementation
de droit public en matière de travail dans les cantons en abrogeant toutes les
prescriptions cantonales se rapportant aux domaines régis par le droit fédéral
(art. 73 al. 1 LTr). La loi fédérale réserve cependant les prescriptions de
police fédérales, cantonales et communales, notamment celles qui concernent les
heures d'ouverture des entreprises de vente au détail (art. 71 let. c LTr). De
telles prescriptions conservent une portée propre par rapport au droit fédéral
dans la mesure où elles n'ont pas pour but essentiel la protection des
travailleurs régie par le droit fédéral (ATF 122 I 90 consid. 2c, et FF 1960 II
p. 901). Les cantons gardent ainsi la possibilité de réglementer les horaires
d'ouverture des commerces dans un but de protection des travailleurs dans les
entreprises qui ne sont pas soumises à la loi fédérale sur le travail; il
s'agit notamment des entreprises familiales au sens de l'art. 4 LTr, dans
lesquelles seuls les proches parents travaillent, ainsi que dans les
entreprises familiales mixtes, qui emploient également des tiers mais où seul
le chef d'entreprise et les proches parents qui travaillent avec lui échappent
à la loi fédérale (ATF du 21 mars 1997 publié à la SJ 1997 p. 420 ss, consid.
2c p. 424 et 425). La réglementation communale sur les horaires de fermeture
des commerces le soir dans les localités présente aussi un but de police qui
tend avant tout à assurer la tranquillité nocturne des habitants (ATF 97 I 509
ss consid. 4b p. 517).
c) En l'espèce le
règlement de la commune de Lausanne, qui fixe la fermeture des commerces à 17
heures le samedi et à 19 heures les autres jours ouvrables, présente à la fois
des buts de protection des travailleurs pour les entreprises qui ne sont pas
soumises à la loi fédérale et des buts de police visant à assurer la
tranquillité des habitants. Une telle réglementation conserve ainsi une portée
propre par rapport aux dispositions du droit fédéral qui réglementent le
travail de jour (de 6 à 20 heures), le travail du soir (de 20 à 23 heures)
et le travail de nuit (voir les art. 10 et 16 LTr).
3.                     Il convient de
déterminer si les restrictions d'exploitation imposées à la recourante sont
compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique,
inscrite à l'art. 27 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999
(nCst).
a) Selon l'art. 27
nCst, la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le
libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique
lucrative et son libre exercice (al. 2). Cette norme constitutionnelle reprend
le contenu et la portée de la garantie constitutionnelle de la liberté du
commerce et de l'industrie de l'ancien art. 31 de la Constitution fédérale du
29 mai 1974 (aCst) tels qu'ils ont été précisés par la jurisprudence fédérale
(Conseil fédéral, message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997
I 176). La liberté économique s'étend à toute activité économique privée
exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un
revenu (ATF 123 I 212 consid. 3a p. 217; voir aussi
Rhinow
, Commentaire de la Constitution fédérale art. 31
n°27). La liberté économique n'a toutefois pas une portée absolue. Elle peut
être restreinte comme les autres droits fondamentaux pour autant que les
limitations à ce droit soient fondées sur une base légale, répondent à un
intérêt public prépondérant et respectent le principe de proportionnalité ainsi
que celui d'égalité de traitement entre concurrents (ATF 125 I 335 consid. 2a
p.337, voir aussi art. 36 nCst). Toutefois, à la différence des autres droits
fondamentaux, comme la garantie de la propriété, n'importe quel intérêt public
ne suffit pas encore à justifier une restriction à la garantie de la liberté
économique; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures
de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé
publique, de l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi
et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p.
122); puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant des restrictions
à la liberté économique, aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et
les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux
mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173,
109 Ia 269); sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées
à favoriser certaines branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore,
à diriger l'économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme
constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70).
b) Il convient donc de
déterminer en premier lieu si la mesure attaquée repose sur une base légale
suffisante.
aa) La jurisprudence
fédérale exige en principe une base légale formelle pour justifier une
restriction à un droit fondamental, c'est-à-dire une règle de droit adoptée par
le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale
formelle se distingue de la base légale matérielle, qui est une règle de droit
adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation
législative (
André Grisel
, Traité
de droit administratif vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit
fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la délégation
législative ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue
par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine
déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325). Mais la délégation de compétence du législateur cantonal en faveur du
législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à
son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou
communale; en pareil cas la délégation législative précise la répartition des
compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la
séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid.
5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267; 104 Ia 336 consid. 4b p. 340 et
102 Ia 7 consid. 3b 10).
bb) Le canton de Vaud
ne dispose pas d'une réglementation cantonale régissant les horaires
d'ouverture des commerces de détail et il a aussi renoncé à établir une
législation cadre dans ce domaine en laissant entièrement dans la compétence
des communes la réglementation des heures d'ouverture des commerces, sans même
leur imposer d'édicter une telle réglementation (voir ATF 97 I 509 consid. 4a
p. 515). Ainsi, la compétence d'adopter une telle réglementation entre dans le
cadre des tâches attribuées aux autorités communales en application de l'art. 2
de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC), en particulier celles
relatives aux mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics
ainsi que la salubrité publique (let. d). Les règlements de police que les
communes doivent adopter et soumettre à l'approbation du Conseil d'Etat (art.
94 LC) peuvent ainsi comprendre les dispositions utiles relatives à la police
du commerce et régir notamment l'ouverture et la fermeture des magasins (art.
43 ch. 6 let. d LC).
cc) En l'espèce, le
règlement lausannois sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins
(RHOM) a été adopté par le conseil communal de Lausanne le 13 juin 1967; il a
été approuvé par le Conseil d'Etat le 8 octobre 1968 et il est entré en vigueur
le 1er janvier 1969. L'art. 10 précise que les magasins doivent être fermés au
plus tard à 17 heures le samedi et à 19 heures les autres jours ouvrables, les
magasins de tabacs et les kiosques pouvant demeurer ouverts jusqu'à 21 heures.
L'art. 11 al. 1 RHOM mentionne les exceptions à la règle concernant la
fermeture des magasins les jours de repos public pour les boulangeries (let.
a), les kiosques et magasins de tabac (let. b), ainsi que les magasins de
fleurs (let. c), la municipalité pouvant encore autoriser d'autres exceptions
pour des motifs d'intérêt public (al. 2). L'art. 4 RHOM réglemente la situation
des garages de la manière suivante :
"Les garages sont soumis au présent
règlement pour toutes les ventes qui ne sont pas en rapport direct avec la
distribution d'essence, un service d'entretien, une réparation ou un dépannage.
Le service des colonnes d'essence, des stations-service et des garages peut,
pour le surplus, être assuré à toute heure."
Les prescriptions
communales relatives aux horaires des commerces reposent donc sur une base
légale suffisante adoptée par le législateur communal, sur la base d'une
délégation de compétence prévue par la loi sur les communes; la décision
d'adoption du conseil communal étant au surplus soumise au référendum
facultatif (voir les art. 107 ss de l'actuelle loi sur l'exercice des droits
politiques du 16 mai 1989). Les restrictions imposées par l'autorité communale
à la société recourante concernant les horaires d'exploitation reposent donc
sur une base légale suffisante.
c) La mesure doit
aussi répondre à un
intérêt public
prépondérant. Selon la jurisprudence,
les mesures de politique sociale prises par les cantons sont compatibles avec
la garantie constitutionnelle de la liberté économique tant qu'elles n'ont pas
pour objectif d'intervenir dans la libre concurrence, mais sont destinées à
accroître le bien être général de l'ensemble ou d'une grande partie de la
population par l'amélioration des conditions de vie notamment (ATF 109 Ia 348
consid. 2b p. 353/354). Il s'agit notamment des mesures destinées à assurer le
repos des travailleurs qui ne sont pas soumis à la législation fédérale sur le
travail, par exemple, celles qui imposent une demi-journée de fermeture de tous
les magasins pour assurer un temps de repos et de loisir suffisant à tous les
travailleurs (ATF 97 I 499 consid. 5b p. 507). En outre, les réglementations
communales fixant les horaires de fermeture des magasins le soir répondent
aussi à un but de police visant à assurer la tranquillité nocturne de la
population dans les quartiers d'habitation. L'autorisation d'ouvrir les
commerces le soir peut notamment avoir comme conséquence d'augmenter le bruit
du trafic et mettre ainsi en danger la tranquillité nocturne (ATF 97 I 509
consid. 4s p. 517). Il est vrai que depuis l'entrée en vigueur de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983
(LPE), les dispositions du droit cantonal ou communal qui ont pour seul but la
limitation quantitative des nuisances n'ont plus de portée propre par rapport au
droit fédéral (voir notamment ATF 123 II 74 ss et 116 Ib 175 consid. 1b p.
179); mais la fixation d'un horaire de fermeture des magasins prévue par la
réglementation communale remplit la fonction d'une mesure de prévention
générale, qui n'est pas incompatible avec le droit fédéral de la protection de
l'environnement; une telle mesure s'inscrit au contraire dans le cadre du
principe de prévention, comme une mesure générale destinée à limiter les
nuisances sur la voie publique pendant les périodes de repos nocturnes (voir
art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE). La limitation de l'horaire d'ouverture des
commerces qui résulte de la réglementation communale répond donc à un intérêt
public suffisant qui touche à la fois la protection des travailleurs dans les
entreprises qui ne sont pas soumises à la législation sur le travail, et la
protection de la tranquillité nocturne des quartiers d'habitation où se
trouvent les commerces, ou du moins les voies d'accès à ces commerces.
d) Pour être
compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique, la
décision attaquée doit encore être conforme au
principe de proportionnalité
.
aa) Le principe de
proportionnalité exige d'une part, que le moyen utilisé par l'autorité soit
propre à atteindre le but d'intérêt public recherché en ménageant autant que
possible la liberté individuelle; d'autre part, il doit exister un rapport
raisonnable entre le résultat prévu et les restrictions de liberté qu'il
nécessite (ATF 119 Ia 41 consid. 4a p. 43; voir aussi les ATF 104 Ib 426; 101
Ia 511, 487, 481; 99 Ia 752; 97 I 508; 96 I 242; 93 I 219; 91 I 464; ZBl 1982
p. 144 s.,1978 p. 212, 81, 1975 p. 526, 1971 p. 361). Selon la jurisprudence,
le principe de la proportionnalité implique un examen de la mesure sous trois
aspects : la règle de nécessité, la règle d'aptitude et la règle de
proportionnalité au sens étroit (ATF 125 I 209 consid. 10d/aa p. 223). La règle
de nécessité exclut les interventions étatiques qui ne sont pas indispensables
pour atteindre le but recherché; la règle d'aptitude implique un examen de
l'adéquation des interventions étatiques pour déterminer si elles sont propres
à réaliser l'objectif qui leur est assigné et la règle de proportionnalité au
sens étroit, tend à contrôler que la mesure étatique ne porte pas une atteinte excessive
aux droits constitutionnels par rapport au but prévu (
André Grisel,
op. cit. vol. I p. 349 voir aussi ATF 123 I 112
consid. 4e p. 121 et ATF 122 I 236 consid. 4e/bb p.246). En d'autres termes, le
principe de la proportionnalité exige que les atteintes apportées à la liberté
économique n'outrepassent pas la mesure nécessaire pour atteindre le but
recherché. Ainsi, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif
visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés.
bb) En l'espèce,
l'art. 4 RHOM soumet aux restrictions d'horaire du règlement les ventes dans
les stations service qui n'ont pas un rapport direct avec la distribution
d'essence. La distribution d'essence peut, quant à elle, se faire à toute
heure. Ainsi, les commerces liés aux stations service sont en principe soumis
aux mêmes restrictions que les autres magasins de la commune. L'autorité
intimée a toutefois tenu compte des caractéristiques propres aux stations
service, notamment de la présence d'une clientèle qui vient de toute manière
s'approvisionner en essence, en autorisant l'exploitation des magasins de
stations service tous les jours de 6h00 à 22h00. Cet assouplissement d'horaire
permet essentiellement à la clientèle des stations service de bénéficier d'un approvisionnement
en denrées de base en dehors des horaires conventionnels; mais en limitant
cette possibilité jusqu'à 22h00, la mesure tient compte de l'intérêt des
habitants voisins de la station-service à la tranquillité et au repos nocturne.
Les constatations faites par l'autorité intimée montrent que la clientèle
nocturne, notamment les travailleurs de nuit (policiers, sécuritas etc.)
viennent s'approvisionner en biens courants (nourriture essentiellement),
directement auprès du magasin de la société recourante, ouvert 24 heures sur
24, sans venir chercher du carburant pour leur véhicule. L'ouverture 24 heures
sur 24 engendre donc un trafic supplémentaire à celui propre à la station
d'essence et par conséquent des nuisances plus importantes et une perte de la
tranquillité pour les habitants du voisinage, notamment ceux du chemin de
Mornex. L'horaire autorisé est donc nécessaire et apte à atteindre les buts de
police recherchés.
4.                     La société recourante
invoque implicitement le principe de l'égalité de traitement par rapport aux
kiosques installés dans les campings, qui ne sont pas soumis aux restrictions
du règlement, et certains établissements publics pouvant ouvrir dès 5h00 du
matin. Elle relève aussi que les distributeurs automatiques ne sont pas soumis à
la réglementation communale.
a) Il se pose la
question de savoir si la liberté du commerce et de l'industrie garantit
spécialement un droit à l'égalité de traitement entre concurrents distinct de
la garantie générale accordée par le principe de l'égalité de traitement déduit
de l'art. 4 aCst. A cet égard, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur les
portées respectives des art. 4 aCst (actuellement 8 nCst) et 31 aCst (27 nCst)
en estimant que l'art 31 aCst offrait une meilleure protection que l'art. 4 aCst.
Ainsi, l'art. 31 aCst. complète la protection de l'art. 4 aCst. en assurant la
neutralité des interventions de l'Etat dans les rapports de concurrence; une
telle protection va au delà de celle résultant de l'art. 4 aCst. qui se limite
à vérifier si les différences de traitement prévues par une réglementation
cantonale reposent sur des motifs raisonnables et objectifs (ATF 121 I 129
consid. 3d p. 134; voir aussi arrêt TA GE 97/0120). Le droit à l'égalité de
traitement entre concurrents ne garantit toutefois pas une égalité absolue des
chances, mais il interdit seulement les différences de traitement qui
favorisent ou désavantagent certains acteurs économiques par rapports à leurs
concurrents directs, quand bien même ces distinctions seraient fondées sur des
motifs sérieux et objectifs. Ces principes valent aussi bien pour les mesures
étatiques d'encouragement que pour les contributions de nature fiscale. Ainsi,
le Tribunal fédéral a jugé que la différence d'horaire prévue dans le canton
des Grisons entre les boulangeries pâtisseries liées à l'exploitation d'un café
restaurant et celles qui ne l'étaient pas, ne pouvait se justifier
objectivement compte tenu du rapport de concurrence direct qui existait entre
ces deux formes d'exploitation (ATF 120 Ia 236 ss). La jurisprudence fédérale a
encore précisé que le principe de l'égalité de traitement entre concurrents ne
s'appliquait pas dans le cas où deux professions différentes, ou deux
catégories d'entreprises, se trouvent dans une situation de concurrence pour une
partie de leur activité seulement (ATF 119 Ia 424 consid. 2b p. 433). En
revanche, lorsque des entreprises de la même branche sont directement
concurrentes, le fait que certaines d'entre elles s'organisent de telle sorte
qu'elles aient également des activités dans une autre branche (exploitation
mixte ou combinée), ne change pas le rapport de concurrence de base (ATF 120 Ia
236 consid. 2b 239).
b) En l'espèce, l'art.
2 RHOM désigne comme suit les entreprises qui ne sont pas soumises aux
restrictions des horaires d'exploitation prévues par le règlement communal :
a) les banques et les établissements de change;
b) les entreprises de transport;
c) les établissements de bains publics et
privés et ceux destinés à la pratique d'un sport, à l'exclusion des locaux de
vente indépendants qu'ils peuvent comporter;
d) les magasins, échoppes et kiosques des
campings, qui, compte tenu de leur situation et de leur disposition, ne peuvent
être utilisés que par des personnes se trouvant à l'intérieur des campings.
Ainsi, les kiosques et
magasins des campings ne sont en principe pas ouverts au public, contrairement
aux autres commerces de ce type et les magasins des stations service; ils
offrent en général un espace clôturé qui permet de préserver les riverains du
bruit et de l'agitation que l'exploitation d'un commerce ouvert au public,
aussi modeste soit-il, peut engendrer. Il n'existe au demeurant pas un
véritable rapport de concurrence direct entre un kiosque lié à l'exploitation
d'un camping et un magasin lié à l'exploitation d'une station service, même si
certaines marchandises vendues sont identiques; la société recourante est en
effet d'abord une entreprise de distribution de carburent et la vente de
produits alimentaires apparaît plus comme une activité accessoire. A cela
s'ajoute le fait que les exigences de police relatives à la tranquillité
publique font l'objet d'une réglementation spéciale dans les campings; en
particulier, le règlement du camp, exigé par les art. 6, 17 et 22 de la loi sur
les campings et caravanings résidentiels du 11 septembre 1978 (LCCR), doit
notamment indiquer l'heure limite à partir de laquelle la tranquillité doit
régner (art. 13 let. e du règlement du 23 avril 1980 d'application de
la loi sur les campings et caravanings résidentiels). En revanche, pour les
stations service, l'approvisionnement en essence est en principe autorisé à
toute heure (art. 4 RHOM). Les nuisances potentielles liées à l'exploitation
d'une station service ne doivent pas être aggravées par l'exploitation
simultanée d'un commerce de denrées alimentaires. Il a en effet été constaté
que le magasin, exploité aux mêmes conditions, 24 heures sur 24, pouvait
entraîner des mouvements de véhicules supplémentaires par le fait qu'il attire
d'autres clients que de simples automobilistes venant uniquement faire le plein
d'essence (voir le rapport de l'inspecteur de la police du commerce
lausannoise).
Il n'existe pas non
plus un rapport de concurrence direct entre l'exploitation de la recourante et
les établissements publics; les établissements publics autorisés à ouvrir dès
5h00, ne sont d'ailleurs pas soumis à la réglementation communale sur les
heures d'ouverture et de fermeture des magasins, à l'exception de la vente à
l'emporter des produits autres que les mets et les boissons, laquelle n'est
autorisée que les jours ouvrables entre 6h00 et 19h00 (art. 3 RHOM). A cet
égard, la société recourante bénéficie d'une situation plus avantageuse que les
établissements publics; d'une part, elle peut assurer le service des colonnes
d'essence à toute heure; en outre, elle n'est soumise au règlement que pour les
ventes de produits qui ne sont pas en rapport direct avec la distribution
d'essence, l'entretien, une réparation ou un dépannage; elle bénéficie aussi
d'une dérogation lui permettant d'ouvrir tous les jours de 6h00 à 22h00 et non
pas, comme les établissements publics, limitée de 6h00 à 19h00 uniquement les
jours ouvrables. La recourante ne prétend pas d'ailleurs avoir l'intention de
requérir une patente d'établissement public pour l'exploitation de la station
service et du magasin, patente qui ne lui permettrait de toute manière pas de
vendre les produits de l'assortiment du magasin avant 6h00 le matin, sous
réserve des mets et boissons qu'elle servirait dans l'établissement.
5.                     La société recourante
estime aussi pouvoir bénéficier d'une situation acquise par le fait qu'elle
exploite depuis plus de 20 ans la station service avec une vente de produits à
l'emporter, dont l'offre aurait évolué avec le temps.
a) Un droit acquis
peut se fonder soit sur une loi, soit sur un acte administratif ou encore sur
un contrat. Le droit acquis protège son titulaire contre les atteintes qui
pourraient lui être portées par le législateur, lors de modifications légales;
mais seule la valeur financière du droit acquis est garantie (
Grisel,
op. cit. vol. II p. 589). Font
en principe partie des droits acquis les droits immémoriaux comme les droits de
source, de pêche ou encore les droits de pâture ou d'encrannes (ATF 117 Ia 35
consid. 2 p. 37) ainsi que les droits de concessionnaires (ATF 113 Ia 357
consid. 6b p. 360). En revanche, une autorisation de police ne crée en principe
pas de droits acquis (ATF 102 Ia 448).
b) En l'espèce, il est
douteux que la société recourante soit au bénéfice d'un droit acquis lui
permettant d'exiger le maintien de l'horaire d'exploitation actuel du magasin.
La commune n'a pas délivré d'autorisation à la société recourante pour la vente
24 heures sur 24 de produits qui ne sont pas en relation directe avec la
vente d'essence ou l'entretien, le dépannage ou la réparation des véhicules; en
outre aucune clause du contrat de superficie ne garantit le maintien d'un tel
horaire. Il n'existe pas non plus de concessions ou de droits immémoriaux. On
ne peut donc parler d'un droit acquis. Le seul fait que l'autorité communale
ait laissé pendant plus de 20 ans la recourante exploiter la station service
avec un horaire d'ouverture de 24 heures sur 24 ne peut non plus être assimilé
à un droit acquis. La société recourante avait en effet le droit d'exploiter la
station service tous les jours, 24 heures sur 24, dans les limites fixées par
l'art. 4 du règlement communal. Il est en revanche probable que la société
recourante ait petit à petit augmenté son assortiment pour l'étendre aux
produits qui ne sont plus en rapport direct avec la distribution d'essence ou
l'entretien et la réparation des véhicules, mais cette seule situation ne
suffit pas à créer l'existence d'un droit acquis.
6.                     Il convient encore de
déterminer si l'horaire actuel d'exploitation du magasin peut être pris en
considération sous le point de vue du droit à la protection de la bonne foi.
a) Le droit à la
protection de la bonne foi est déduit de l'art. 4 aCst par la jurisprudence
fédérale (ATF 117 Ia 285 consid. 2b p. 287); il est inscrit à l'art. 9 nCst. Il
permet d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se
contredire (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 298). Le principe de la bonne foi donne
ainsi au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met
dans les assurances reçues des autorités, en particulier lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé
de l'administration (ATF 125 I 209 consid. 9c p. 230). Pour que l'administré
puisse invoquer avec succès le droit à la protection de la bonne foi, il doit
être en présence d'une promesse effective relative à une situation individuelle
et concrète, émanant d'un organe compétent ou censé l'être et qui soit de
nature à inspirer confiance; en outre, il faut que la promesse ait conduit son
bénéficiaire à adopter un comportement qui lui serait préjudiciable si elle
n'était pas respectée; enfin, la promesse doit être invoquée dans les mêmes
conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission et dans une
situation de droit semblable à celle en vigueur au moment où elle a été faite (
Grisel,
op. cit. vol. I p. 390).
b) En l'espèce, la
société recourante n'invoque pas une promesse expresse de la municipalité quant
à la possibilité d'exploiter un nouveau magasin agrandi selon les même horaires
que ceux qu'elle a pratiqués pendant 20 ans. La tolérance de l'autorité à
l'égard de la situation actuelle ne peut en effet être assimilée à une promesse
effective en ce qui concerne les horaires d'exploitation d'une nouvelle surface
commerciale plus importante que la surface exploitée au bénéfice de cette
tolérance. En outre, la situation de fait s'est modifiée depuis le début de
l'exploitation de la station service par la société recourante, d'une part en raison
de l'augmentation de l'assortiment de produits mis en vente sans relation
directe avec l'exploitation de la station service, et d'autre part, en raison
des importants travaux de transformations qui ont pour effet d'augmenter
notablement la surface de vente et donc la proportion de produits mis en vente
sans rapport direct avec la vente d'essence et le service d'entretien des
véhicules. En tous les cas, l'autorité municipale n'a pas donné d'indication
sur le maintien de l'horaire d'exploitation actuel qui aurait amené la
recourante a engager les frais d'étude du projet de transformation ou encore à
entreprendre directement les travaux. Enfin, la proposition municipale de
modifier la réglementation communale en ce qui concerne notamment
l'assouplissement des horaires d'ouverture des magasins de stations service ne
peut non plus être considérée comme une promesse, les débats au sein du conseil
communal ayant démontré au contraire que la question des heures d'ouverture et
de fermeture des commerces fait essentiellement l'objet de débats politiques
arbitrés par l'organe législatif, dont la décision d'adoption est soumise au
contrôle démocratique par la voie du référendum facultatif.
7.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les deux recours qui ont pour même objet les
restrictions imposées à l'horaire d'exploitation de la surface commerciale,
doivent être rejetés et les décisions attaquées maintenues. Au vu de ce
résultat, un émolument du justice de 2000.- fr. est mis à la charge de la
société recourante. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al.
1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Les décisions
attaquées sont maintenues.
III.                     Un émolument
de justice de deux mille (2000) francs est mis à la charge de la société
recourante Shell (Switzerland) SA.
Lausanne, le 28 décembre 2001.
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint