vd_omni · AC.2016.0335 · 2017-06-22 · fr

A.________/Conseil communal de Chexbres, Département du territoire et de l’environnement (DTE), COMMISSION CONSULTATIVE DE LAVAUX, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Service de la Santé publique | Recours contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable d'un nouveau plan partiel d'affectation (PPA) permettant l'agrandissement d'un EMS. Qualité pour recourir de la voisine reconnue. Le PPA est conforme aux objectifs de protection du patrimoine découlant du Plan directeur cantonal, du Plan de protection de Lavaux et de l'ISOS, dans la mesure où il contient des règles strictes concernant l'implantation de l'extension et son esthétique. Le choix du site répond au principe de coordination entre les autorités. La constatation de l'aire forestière par le PPA ne prête pas le flanc à la critique. L'absence du préavis de la Commission consultative de Lavaux du dossier mis à l'enquête publique n'est pas de nature à entraîner la nullité de la procédure. La recourante n'établit en outre pas en quoi les équipements routiers seraient insuffisants. Recours rejeté.Recours rejeté par le Tribunal fédéral (1C_429/2017 du 25 juillet 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2017 AC.2016.0335

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 juin 2017
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme
Christina Zoumboulakis et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; M.
Aurélien Wiedler, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Laurent FISCHER, Avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Chexbres,
représentée
par Philippe VOGEL, Avocat, à Vevey,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne Adm cant,
Autorités concernées
1.
COMMISSION CONSULTATIVE DE LAVAUX,
p.a. Préfecture de Lavaux-Oron,
2.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Div. support stratégique-Serv. jur.,
3.
Service de la Santé publique,
Bât.
administratif de la Pontaise,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement du 19 août 2016 approuvant préalablement le
plan partiel d'affectation "Le Carroz - En Baulet" de la Commune de
Chexbres et c/ décision du Conseil communal de Chexbres du 4 décembre 2015
adoptant ce PPA
Vu les faits suivants
A.
L'établissement médico-social (ci-après: EMS) La Colline est sis sur la
parcelle n°99 de la Commune de Chexbres. Il occupe une position dominante en
limite du vignoble en terrasses de Lavaux et du site bâti formant la localité
de Chexbres.
L'affectation de la
parcelle n°99, ainsi que de la parcelle contiguë n°1501, est actuellement régie
par un Plan d'extension partiel datant de 1984 (ci-après: le PEP). Ce plan
définit deux secteurs de construction dans la partie nord de son périmètre,
l'un englobant le bâtiment existant de l'EMS, le second permettant la
réalisation d'un nouveau bâtiment. Dans la partie sud du périmètre du plan, la
majeure partie des vignes est affectée en zone de villa (3'140 m
2
).
Pour le solde, les terrains sont colloqués en zone de verdure et en zone
viticole.
Deux secteurs, savoir la parcelle n°1501 dans sa
totalité et l'extrémité sud de la parcelle n°99, sont inclus dans le Plan de
protection de Lavaux, site également inscrit à l’Inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP n°1202). En
outre, le village de Chexbres a été recensé en tant que site d'importance
régionale lors de l'établissement de l'Inventaire fédéral des sites construits
d'importance nationale (ci-après: ISOS).
B.
La direction de l'EMS envisage une extension de son établissement pour
répondre aux besoins actuels et futurs de la population en augmentant la
capacité d'accueil et en développant l'accompagnement personnalisé des
résidents. Le PEP en vigueur ne permettant pas les agrandissements envisagés,
une procédure d'adoption d'un Plan partiel d'affectation "Le Carroz - En
Baulet" (ci-après: le PPA) a été mise en oeuvre. Le périmètre du PPA envisagé
est le même que celui du PEP existant. Il couvre une superficie de 10'728 m
2
.
Les objectifs du PPA tendent à minimiser l'impact de
l'extension de l'EMS exposé aux vues depuis l'aval dans une zone paysagère
sensible et gérer la transition entre le domaine bâti et le vignoble adjacent
orienté en direction du lac, tout en confirmant la destination de
l'établissement médico-social et permettant son développement. Un concours d'architecture
sera lancé pour répondre aux obligations de la loi sur les marchés publics et
permettre le choix d'un projet répondant au mieux aux besoins de
l'établissement et aux contraintes paysagères du site.
Le PPA prévoit la création d'une zone d'installations
(para-)publiques au nord, comprenant deux périmètres d'évolution des
constructions (nord-ouest et sud du bâtiment existant) pour l'agrandissement de
l'EMS. Le secteur de la parcelle n°99 situé en aval de l'EMS et la totalité de
la parcelle n°1501, actuellement colloqués en zone de villas et en zone de
verdure, seront affectés à la zone viticole. Le PPA permet ainsi le retour à la
zone viticole de 1'880 m
2
de zone à bâtir. Il définit également une
aire forestière et un espace cours d'eau à l'ouest du périmètre.
C.
Le périmètre du PPA est concerné par divers risques de dangers naturels.
Selon la carte des dangers, toute la partie ouest du PPA jusqu'à la hauteur du
bâtiment actuel de l'EMS court un risque faible de glissement de terrain
spontané. De plus, il existe un danger élevé d'inondation dans les abords
directs de la rivière et un risque moyen de chutes de pierres dans deux zones
peu étendues.
Dans ce contexte, le bureau Karakas & Français
SA a été mandaté et a établi un "Avis géologique" le 10 septembre
2013 relatif aux caractéristiques géologiques, géotechniques et
hydrogéologiques du secteur objet du PPA, dont on extrait (p. 4 dudit rapport):
"Les conditions géologiques et géotechniques de
faisabilité des variantes d'extension de l'EMS La Colline présentées pour le
concours d'architecture 2013 ne comportent pas de difficultés majeures. La
principale difficulté sera causée par le minage des gros bancs
grésoconglomératiques durs et plus ou moins massifs présents dans la falaise
située à l'Ouest de l'EMS et peut être à l'amont de cette falaise. (...)
Des travaux de reconnaissance complémentaires seront à
effectuer en relation avec ces trois variantes (secteur Ouest seulement pour la
variante B). Ces reconnaissances auront surtout pour but de préciser les
conditions d'extraction de la roche et les volumes concernés, ainsi que les
conditions de fondation aval (variante B surtout)."
D.
Le 11 septembre 2013, une séance de présentation du projet de PPA
a été organisée au sein de l'EMS La Colline. Y ont notamment participé les
syndics des communes de Chexbres, Rivaz, Saint-Saphorin (Lavaux) et Puidoux,
ainsi que des représentants du Service du développement territorial (ci-après: SDT),
du Service de la santé publique (ci-après: SSP), du
Service
immeubles, patrimoine et logistique (ci-après: SIPAL)
et des réseaux de
soins. Il ressort du procès-verbal de cette séance que les participants ont
adhéré au projet tel que présenté.
E.
Transitec SA a établi un rapport intitulé "note technique" le
11 avril 2014. Il en résulte que l'offre future à prévoir dans le cadre de la construction
de l'EMS est de 60 places de stationnement. Avec ce nombre de places,
l'institution disposera de l'ensemble des places nécessaires directement sur le
site. Au niveau des effets sur la circulation, l'ajout d'environ 50 mouvements
de véhicules par jour n'engendrera aucun impact sur le réseau routier. La
visibilité en sortie du site devra néanmoins être traitée avec soin, compte
tenu du contexte bâti.
F.
Le 30 avril 2014, la Municipalité de la Commune de Chexbres (ci-après:
la municipalité) a soumis le projet de PPA au SDT pour examen préalable. Le
projet de PPA a circulé auprès des services cantonaux compétents, lesquels se
sont déterminés (préavis des services du 26 septembre 2014). Le SDT a rendu son
rapport d'examen préalable le 26 septembre 2014. Il a émis un préavis favorable
au projet, sous réserve de certains compléments et modifications du PPA concernant
principalement la prise en considération des dangers naturels, le stationnement
et l'attribution des degrés de sensibilité au bruit.
Dans le cadre de son examen préalable, le SDT a
consulté la Commission consultative de Lavaux. Son préavis a été inséré dans le
document "préavis des services cantonaux consultés" joint au rapport
d'examen préalable réalisé le 26 septembre 2014 par le SDT (p. 21). Il a la
teneur suivante:
"La Commission émet un préavis favorable avec les
remarques suivantes :
La Commission constate une amélioration qualitative de
l'ensemble.
La Commission est d'avis que la troisième variante, qui
prévoit une annexe à toit plat en contrebas du bâtiment existant, est la plus
adéquate du point de vue de l'intégration et qu'elle doit être préférée.
La Commission salue le fait que les surfaces de vignes soient
conservées."
G.
Le bureau Karakas & Français SA a établi le 12 novembre 2014 un
rapport géologique "adapté au contexte actuel" complétant son rapport
du 10 septembre 2013, en raison d'un éboulement de la falaise directement sous
le mur délimitant le parchet viticole à la base de la parcelle n°99 qui s'était
produit en tout début d'année 2013 et qui avait été suivi par un glissement de
terrain en fin d'année 2013 sur la parcelle voisine n°456. A la suite de ces
événements, des travaux de consolidation ont été entrepris notamment au niveau
du mur sis à l'extrémité sud de la parcelle n°99 où l'éboulement avait eu lieu.
Le rapport se conclut ainsi:
"En raison et en conséquence des travaux récents et en
cours, la parcelle N°99 objet du présent PPA peut être considérée globalement
comme exempte de dangers naturels liés aux chutes/éboulements et aux
instabilités de terrain superficielles ou profondes.
La seule réserve relative aux risques de glissement
superficiel de la parcelle N°99 objet du PPA reste donc liée à la stabilité,
précaire, du vieux mur situé à la base de la parcelle, que les travaux en cours
amélioreront nettement sans éliminer tout risque: ce risque de glissement
superficiel est fonction d'une régression, hypothétique, d'un tel glissement
jusqu'à la zone du projet d'extension de l'EMS".
H.
Le 2 décembre 2014, la municipalité a soumis au SDT un projet de PPA
modifié selon sa demande. Le 18 février 2015, le SDT a rendu son rapport
d'examen préalable complémentaire. Il a préavisé favorablement au projet, sous
réserve de quelques compléments formels.
I.
Le PPA a été approuvé par la municipalité le 21 avril 2015 et mis à
l'enquête publique du 9 mai 2015 au 7 juin 2015. L'enquête publique concernait
également la délimitation de l'aire forestière dans le PPA. Le projet a suscité
deux oppositions. L'une a été formée le 6 juin 2015 par A.________, propriétaire
de la parcelle n°456 contiguë à l'ouest à celle supportant l'EMS. Elle a fait
valoir l'atteinte que portait le projet au paysage exceptionnel du site de
Lavaux, ainsi que la dépréciation de son bien immobilier en cas de réalisation
du projet, lequel était de nature à occulter sa vue à l'est. La seconde
opposition a été déposée le 8 juin 2015 par l'Association Sauver Lavaux. Cette
dernière a en particulier relevé que le projet, occupant une position
dominante, portait atteinte au site de Lavaux et ne respectait pas l'objectif
de sauvegarde de l'état existant préconisé par l'ISOS. Elle a en outre souligné
que les possibilités constructives autorisées par le PPA mis à l'enquête étaient
sans rapport avec celles offertes par le PEP, notamment s'agissant des hauteurs
des façades, des constructions souterraines et du maintien de la configuration
du sol, de sorte que le PPA permettait encore d'augmenter l'impact de la
construction existante en limite urbaine, ce qui n'était ni souhaitable, ni
cohérent.
J.
Suite à des séances de conciliation qui se sont déroulées les 3 juillet
2015 et 14 août 2015 entre des représentants de la commune, de l'EMS La Colline
et de l'Association Sauver Lavaux, un accord a été trouvé. La commune s'est
engagée à modifier le périmètre d'implantation des bâtiments, en ce sens que l'un
des périmètres d'évolution des constructions a été orienté plus au nord-ouest
et la hauteur autorisée réduite, contribuant ainsi à limiter l'impact de l'agrandissement
sur le site. Le 17 août 2015, l'Association Sauver Lavaux a retiré son
opposition, sous réserve de l'adoption du PPA avec les modifications convenues.
K.
La municipalité s'est déterminée sur l'opposition d'A.________ dans son
préavis du 20 octobre 2015 (préavis n° 08/2015) au Conseil communal de Chexbres
(ci-après: le conseil communal). Elle a indiqué que l'argument de l'opposante
en lien avec la protection du paysage relevait de l'intérêt général et était
irrecevable de la part d'un particulier. Elle a relevé que le périmètre
d'implantation avait déjà été diminué à la demande de l'Association Sauver
Lavaux. La municipalité a également souligné l'intérêt public à
l'agrandissement de l'EMS La Colline.
L.
Par décision du 4 décembre 2015, le conseil communal a adopté le PPA tel
qu'amendé suite à l'opposition de l'Association Sauver Lavaux et la
délimitation de l'aire forestière à l'intérieur dudit plan. Il a en outre levé
l'opposition formée par A.________ à l'encontre du projet. Le référendum n'a
pas été demandé contre la décision du conseil communal.
M.
La Commune de Chexbres a établi un rapport destiné à l'autorité
cantonale d'approbation des plans (ci-après : rapport 47 OAT), dont on extrait
ce qui suit à propos des caractéristiques du projet (cf. dit rapport dans sa
version du 9 juin 2016, p. 15 ss):
"
Programme et capacité
La Fondation La Colline gère un EMS de gériatrie à Chexbres
et a pour objectif d'étendre ses activités afin d'offrir des services
correspondant aux besoins de la population régionale.
Le programme envisagé par le
Fondation La Colline pour l'extension de l'EMS et de ses activités est résumé
comme suit :
- 2 unités de soins (environ 30
lits),
- 1 parking (afin de répondre aux
besoins en places de stationnement induits par les extensions projetées de
l'EMS),
- 1 ascenseur supplémentaire
desservant tous les niveaux (existants et futurs),
- 1 terrasse au même niveau que
les espaces collectifs existants (salle à manger, restaurant, etc.),
- agrandissement de la cuisine, des vestiaires et de la
buanderie.
L'accroissement de la capacité d'accueil et l'agrandissement
de la structure actuelle conduiront à une restructuration du fonctionnement du
site en général et des relations fonctionnelles entre les bâtiments en particulier.
(...)
Urbanisation
L'établissement du présent PPA est nécessaire à l'extension
de l'établissement médico-social dans la mesure où les disponibilités actuelles
ne le permettent pas. Afin de vérifier les disponibilités du site pour
accueillir le programme envisagé, une étude de faisabilité a été développée en
coordination avec le SDT, le SIPAL et le SSP.
Cette étude a tenu compte des
éléments suivants:
- Les surfaces minimums exigées
par le SSP,
- Le programme envisagé par l'EMS
La Colline,
- Les contraintes paysagères
liées à l'intégration dans un site sensible (UNESCO, ISOS, IFP),
- Les contraintes fonctionnelles qui doivent tenir compte du
bâtiment existant et des caractéristiques propres au fonctionnement d'un EMS.
L'étude a débouché sur différentes variantes d'implantation
répondant aux critères fonctionnels et qualitatifs identifiés. La variante 1
présente la possibilité d'extension à l'ouest du site. Le bâtiment projeté
s'inscrit dans la continuité du bâtiment de l'EMS en reprenant les altitudes
des niveaux existants. La hauteur du gabarit projeté ne dépasse pas l'altitude
du bâtiment existant. Cette altitude permet de conserver le dégagement visuel
en direction du sud pour les habitations sises au nord du périmètre du PPA.
L'orientation de la façade sud-ouest est définie de manière à minimiser au
maximum l'impact de l'extension depuis les vues avales et assure un dégagement
important avec les deux villas situées à l'ouest du secteur sur les parcelles
n°456 et 1611.
La variante 2 propose l'implantation d'une construction se
développant dans la pente sud de l'EMS. La construction prend l'aspect d'un
socle sur lequel s'érige le bâtiment principal de l'EMS.
(...)
Il découle de ces variantes 2 approches différentes: La
première consiste à exploiter l'idée d'un socle dans une construction
dissociée, permettant ainsi de poursuivre l'exploitation de l'EMS durant le
chantier avec un minimum de perturbations. Un soin particulier devra être
apporté dans le traitement des façades, exposées à la vue, afin de limiter leur
impact dans le cadre paysager de Lavaux.
La seconde approche consiste à s'inscrire dans le
prolongement du bâtiment existant. Cette approche a pour inconvénient les
nuisances d'exploitation durant la période de chantier (démolition de la façade
ouest du bâtiment existant) mais présente l'avantage de préserver l'aval du
site de toute construction. De plus, une extension, dans le prolongement des
niveaux existants, permettra une exploitation plus rationnelle de l'EMS.
A ce stade, les deux partis sont envisageables, de même
qu'une proposition qui combinerait les deux approches.
Impact paysager
Pour offrir une souplesse suffisante dans la phase de
concours d'architecture qui sera organisé après la mise en vigueur du PPA, il a
été convenu d'entente avec les partenaires concernés d'englober dans les
gabarits d'évolution des constructions du PPA les 2 variantes précitées.
Toutefois, les volumes réellement constructibles sont volontairement limités
dans le règlement du PPA par une surface de plancher déterminante de 8'000 m
2
incluant la surface du bâtiment existant de l'EMS d'environ 5'000 m
2
.
Le solde de la SPd de 3'000 m
2
permet ainsi la réalisation effective
d'environ 30% des gabarits fixés pour l'extension de l'EMS.
La situation dominante du site en limite du vignoble en
terrasses de Lavaux impose une approche fine dans la délimitation de la zone à
bâtir et des gabarits constructibles. (...)
Circulation
Le projet de PPA conserve l'accès principal de l'EMS par le
Chemin de Baulet. Un nouvel accès pourrait être réalisé au sud par le chemin de
la Plantaz et distribuerait un parking collectif.
L'accès aux deux villas situées à l'ouest du PPA et
traversant la parcelle n°99 est également conservé. Le concours d'architecture
devra tenir compte de cet accès.
A l'est de l'EMS, un accès piéton doit permettre d'accéder
directement à la terrasse du bâtiment.
Stationnement
La majeure partie des places de stationnement est regroupée
dans un parking à ciel ouvert situé dans la partie en amont et accessible à
partir du Chemin de Baulet. D'autres places sont situées le long du Chemin de
Baulet. Au total, l'EMS contient 32 places de stationnement pour véhicules
motorisés.
En plus de ces places, l'EMS dispose de 11 macarons pour
stationner sur les places bleues de la commune.
Pour répondre aux besoins futurs de l'EMS, un parking doit
être réalisé. Le nombre de places de stationnement envisagé pour l'ensemble du
PPA doit être défini sur la base de la norme VSS en vigueur. Le nombre de
places requises après extension se monte à 60 places."
N.
Le 19 août 2016, le PPA a été approuvé préalablement, sous réserve des
droits des tiers, par le Département cantonal du territoire et de
l'environnement (ci-après: DTE). Ce dernier a notifié à l'opposante sa décision
ainsi que la décision du conseil communal du 4 décembre 2015.
O.
Par acte du 21 septembre 2016, A.________ (ci-après : la recourante) a
interjeté recours, par l'intermédiaire de son conseil, devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision communale du 4
décembre 2015 adoptant le PPA et la décision du DTE du 19 août 2016
l'approuvant préalablement. Elle a conclu principalement à l'annulation desdites
décisions et au renvoi du dossier aux autorités intimées pour qu'elles statuent
dans le sens des considérants, subsidiairement à la réforme des décisions en ce
sens que les modifications ne sont ni approuvées, ni adoptées. A l'appui de son
recours, elle a invoqué la non-conformité du PPA avec les objectifs de
protection du patrimoine découlant du Plan directeur cantonal, du Plan de
protection de Lavaux et de l'ISOS. Elle a également fait valoir une violation
des exigences en matière de concertation entre les autorités et a remis en
cause le choix du site en raison du risque de glissement de terrain. En outre,
elle a relevé que le préavis de la Commission consultative de Lavaux aurait dû
être joint au dossier de la mise à l'enquête, que le document ayant servi à la
détermination de la limite de l'aire forestière était obsolète et que les
équipements étaient insuffisants pour faire face à l'augmentation du trafic
engendrée par le redimensionnement du PPA.
Le conseil communal, par l'intermédiaire de son conseil,
a déposé sa réponse le 13 octobre 2016. Il a exposé que les griefs invoqués par
la recourante n'étaient pas fondés et a remis en cause sa qualité pour
recourir. Il a conclu au rejet du recours et a sollicité la levée de l'effet
suspensif du recours.
Par courrier du 17 octobre 2016, la Commission
consultative de Lavaux a indiqué qu'elle n'avait pas d'observation à formuler
si ce n'est que la zone d'implantation du bâtiment n'était pas comprise dans le
périmètre de protection de Lavaux.
Le SDT a déposé des déterminations le 24 octobre
2016. Il a conclu au rejet du recours et a sollicité la levée de l'effet
suspensif attaché au recours.
Par décision incidente du 28 octobre 2016, le juge
instructeur a refusé de lever l'effet suspensif.
Le 25 novembre 2016, la Direction générale de
l'environnement (ci-après: la DGE) s'est déterminée sur la délimitation de
l'aire forestière comme suit:
"L'aire forestière a été délimitée par l'inspecteur
forestier le 10 mai 2010 et reporté sur le PPA "Le Carroz-en Baulet".
Le PPA et la délimitation de la lisière ont été mis à l'enquête publique du 9 mai
au 7 juin 2015.
Le processus de mise en place d'un plan d'affectation est
souvent long et il n'est pas rare que la délimitation de l'aire forestière date
de 5 à 10 ans lors de la mise à l'enquête.
Il se peut que l'écoulement du temps modifie la donne et que
la lisière s'étende. Si le plan ne correspond plus à la réalité, il faut le
modifier (suite à une opposition p.ex.). Il sera soumis à une enquête publique
complémentaire si nécessaire.
Dans le cas présent, l'écoulement du temps n'a pas entraîné
une modification de la lisière. L'inspecteur forestier s'est rendu sur place le
8 novembre 2016 et confirme que la lisière actuelle est toujours conforme à
celle retenue sur le plan de constatation de la nature forestière".
A la même date, le SSP s'est déterminé ainsi:
"S'agissant de la présumée absence de consultation et de
coordination avec les communes voisines, le SSP rappelle qu'en date du 11
septembre 2013, le projet de PPA a été présenté lors d'une séance à laquelle
participaient – outre les services concernés, l'AVDEMS
[Association vaudoise des
établissements médico-sociaux],
et le directeur du réseau ARCOS
[Association Réseau de la
communauté sanitaire de la région lausannoise],
(actuellement
RSRL
[Réseau santé Région
lausannoise],
) – les syndics de Chexbres, St Saphorin, Rivaz, Puidoux
ainsi que le préfet du district de Lavaux-Oron. A cette occasion, il a été
débattu de l'opportunité et de l'intérêt de densifier et de moderniser l'EMS La
Colline. Il a été conclu que ce projet était d'importance capitale pour
l'avenir de la région, la commune et la population.
A cette même occasion, les possibilités de construire sur un
autre terrain, voire dans une autre commune, ont aussi été examinées.
Finalement, l'option de densification et de modernisation de la structure
existante de l'EMS La Colline sur son terrain a été retenue et validée. A la
suite de cette séance, la recherche d'une solution alternative avec les autres
communes a par ailleurs été conduite à nouveau par le directeur de
l'établissement. Cette démarche a abouti à une conclusion identique.
S'agissant de la présumée absence de planification
d'hébergement, le SSP rappelle que, dans le cadre du programme intentionnel
d'investissement pour la suite du PIMEMS [programme de modernisation des
établissements médico-sociaux
]
, le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après
DSAS) a retenu: premièrement les projets à réaliser durant la législature
2012-2017 et deuxièmement les projets pour la suite du PIMEMS dès 2018, devant
faire aboutir les études durant la législature 2012-2017. Le projet de
densification et de modernisation de l'EMS La Colline a été retenu dans le
cadre de cette planification parmi une centaine de projets déposés.
Enfin, il convient de rappeler que le programme intentionnel
d'investissement a été élaboré par le DSAS sur la base des préavis des réseaux
de soins et de la Commission des infrastructures d'hébergement dans laquelle
siègent notamment les représentants des associations faîtières."
P.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recours est dirigé contre la décision du Conseil communal de Chexbres
du 4 décembre 2015 adoptant le PPA "Le Carroz - En Baulet" et la
délimitation de l'aire forestière, ainsi que contre la décision du DTE du 19
août 2016 approuvant préalablement ledit plan.
La procédure d’approbation des plans d’affectation
dans le canton de Vaud est définie aux art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A
l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la
municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE), notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le département décide
préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver
partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les
oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont
notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 2
ème
phrase, LATC).
Cette procédure a été respectée dans le cas présent;
les deux décisions attaquées ont été notifiées par le département compétent
simultanément et peuvent l'une et l'autre faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2 LATC). C'est
bien contre ces deux décisions que le présent recours est dirigé.
2.
La qualité pour recourir de la recourante est contestée par le
conseil communal.
a) Dans la procédure de recours contre les plans
d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes
limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal
fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire [LAT; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité
pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), doit être définie au
moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de
l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale,
étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation.
La proximité spatiale ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin
la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci doit en outre
retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de
la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II
30 consid. 2 et les références citées).
Comme le rappelle un arrêt récent (1C_476/2015 du 3
août 2016, consid. 3.1), le  voisin direct de la construction ou de
l'installation litigieuse, s'il a en principe la qualité pour recourir, doit en
outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de
la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 139 II
499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33). Le voisin ne peut ainsi
pas présenter n'importe quel grief; il ne se prévaut d'un intérêt digne de
protection, lorsqu'il invoque des dispositions édictées dans l'intérêt général
ou dans l'intérêt de tiers, que si ces normes peuvent avoir une influence sur
sa situation de fait ou de droit (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30
consid. 2.2.3 p. 33; 133 II 249 consid. 1.3 p. 252). A défaut, il n'y a pas
lieu d'entrer en matière sur le grief soulevé (cf. arrêt 1C_517/2013 du 5
novembre 2013 consid. 5.2).
Dans un arrêt
concernant la Commune de
Perroy,
le Tribunal fédéral a considéré que les
voisins
directs ou proches du périmètre du plan partiel d'affectation litigieux étaient
particulièrement touchés et disposaient dès lors de la qualité pour recourir,
sans définir pour chacun d'entre eux la mesure dans laquelle ils étaient
atteints (ATF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid. 1). Plus récemment, le
Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir aux propriétaires d'un bâtiment
directement voisin d'une parcelle touchée par un plan de quartier.
Celui-ci
modifiait la limite constructible dans la rue et permettait le rapprochement
des constructions de la voie publique. Bien que le fonds voisin était déjà
construit, le tribunal a considéré que les propriétaires étaient touchés par
cette modification de la situation juridique
(ATF 1C_304/2016 du
5 décembre 2016 consid. 1.2).
b) En l’occurrence, la parcelle de la recourante est
contiguë à l'ouest au périmètre du PPA querellé. Compte tenu des possibilités
d'agrandissement de l'EMS, lequel passera de 5'000 m
2
à 8'000 m
2
,
la recourante, dont l'habitation se situe à quelques dizaines de mètres des
constructions à venir, est touchée plus que quiconque quel que soit le projet architectural
finalement retenu et dispose dès lors d’un intérêt digne de protection à
l’annulation des décisions attaquées. En tant que voisine directe du PPA, la
qualité pour recourir doit donc lui être reconnue.
c) Dans ses déterminations, le conseil communal considère
que certains des griefs invoqués par la recourante, notamment concernant la
protection du paysage de Lavaux, ne sont pas recevables. Il expose que ce sont
des motifs qu'aurait pu invoquer l'Association Sauver Lavaux, mais qu'un tel
argumentaire paraît non recevable de la part d'un particulier, faute d'un
intérêt propre et pratique.
Dans sa jurisprudence sur les motifs de recours
admissibles contre une décision d'approbation des plans, le Tribunal fédéral a
précisé que si le tribunal admet l’existence d’un rapport spécial avec l’objet
du litige sous l’angle spatial et donc la qualité pour recourir, le recourant
peut soulever tous les griefs qui ont des répercussions sur sa situation
juridique ou factuelle, c’est-à-dire tous ceux dont l’admission conduirait à annuler
ou à modifier le projet (ATF 139 II 499 consid. 2.2, JdT 2014 I p. 372; 138 II
191 consid. 5.2; 137 II 30 consid. 2.3, JdT 2012 I p. 393).
d) Ainsi, les autres conditions légales de
recevabilité du recours étant au surplus remplies (cf. art. 79 et 95
LPA-VD), le tribunal de céans examinera au fond l'ensemble des griefs invoqués
par la recourante, tous susceptibles de conduire à l'annulation ou à la
modification du PPA, étant rappelé qu'en matière de plans d'affectation, son
pouvoir de cognition n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux,
mais s'étend à l'examen de son opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b
LAT
; notamment, arrêt AC.2015.0263 du 23 janvier 2017 consid. 2).
3.
En premier lieu, la recourante invoque
la
non-conformité du PPA avec les objectifs de protection du patrimoine découlant
du Plan directeur cantonal, du Plan de protection de Lavaux et de l'ISOS.
a) Selon l’art. 75 al. 1
de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd.;
RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du
territoire, lequel incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et
mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 3 LAT fixe
des principes dont les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent
tenir compte (al. 1). Ainsi, le paysage doit être préservé (al. 2). En
particulier, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément
ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage
(let. b), de conserver les sites naturels et les territoires servant au
délassement (let. d) et de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions (e). Les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques doivent
être aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (al.
3). Pour ce faire, il convient notamment de répartir judicieusement les lieux
d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des
sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de
préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations
(let. b) et d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant
en biens et services (let. d). Il importe de déterminer selon des critères
rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou
d'intérêt public (al. 4). Dès lors, il convient notamment de tenir compte des
besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre
celles-ci (let. a), de faciliter l'accès de la population aux établissements
tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics (let. b) et d'éviter ou
de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables
qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et
l'économie (let. c).
Conformément à l'art. 8 al. 1 LAT, tous
les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins le
cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire, la façon de coordonner
les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire afin d'atteindre
le développement souhaité et une liste de priorités et les moyens à mettre en
oeuvre. L'art. 8a LAT précise que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan
directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à
l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner
leur expansion à l'échelle régionale (let. a). Il définit également la manière
de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement
rationnel qui permet d'économiser du terrain (let. b). Ces principes sont
rappelés dans la loi vaudoise (art. 25 al. 3 et 26 LATC).
Dans ce contexte, le canton de Vaud a
adopté le Plan directeur cantonal (troisième adaptation du 1
er
janvier 2016; ci-après: PDCn). La mesure A14 du PDCn a pour objectif d'inciter
à la densification qualitative des secteurs équipés et bien desservis par les
transports publics, par exemple en s'appuyant sur un partenariat public-privé.
Dans ces secteurs, il s'agit non seulement de tirer parti des potentiels à
bâtir non utilisés, mais aussi d'envisager une densification qualitative du
tissu existant (cf. PDCn, p. 60).
La stratégie C du PDCn encourage une vision
dynamique du patrimoine culturel, lequel est constitué d'un ensemble d'éléments
interdépendants, qui se rattachent à l'histoire économique et sociale d'un
territoire et qui contribuent à notre cadre de vie. Il peut s’agir de paysages
culturels, de monuments et ensembles historiques ou archéologiques, du
patrimoine industriel, d’ouvrages d’art ou d’architecture contemporains, de
jardins et parcs, de réseaux routiers touristiques, de chemins anciens, etc. Le
patrimoine culturel inclut aussi la très riche production du XX
e
siècle
et la production actuelle: il est à la fois passé et à venir, hérité d’hier et
produit d’aujourd’hui. La stratégie C recommande une mise en valeur du paysage
fondée sur la conservation inventive du patrimoine naturel et culturel. Il
s'agit aussi bien de sauvegarder les éléments patrimoniaux, que d’y intégrer de
nouvelles fonctions par des approches contemporaines innovantes (cf. PDCn, p.
155).
La mesure E11 du PDCn "Concilier nature,
loisirs et sécurité" prévoit quant à elle que, dans la mesure où les
objectifs de sauvegarde sont respectés, les autorités compétentes soutiennent
la mise en valeur économique du patrimoine naturel. La synergie avec les
acteurs du patrimoine et de l’économie est recherchée. Les inventaires relatifs
à la protection du patrimoine naturel sont intégrés dans toutes les planifications
et constituent des données de base pour les projets cantonaux ou communaux. Le PDCn
synthétise ces inventaires en deux catégories, les inventaires contraignants et
les inventaires d'alerte. D'après le PDCn, le Plan de protection de Lavaux
constitue un inventaire contraignant, alors que l'IFP et l'ISOS sont des
inventaires d'alerte (cf. PDCn, p. 221-222).
Le PDCn
précise que l'inventaire à effet contraignant induit des restrictions d’usage
d’un bien
‐
fonds (directement
opposable à un tiers) avec des effets directs sur l’affectation du sol), alors
que l'inventaire à effet d'alerte "restreint les possibilités
d'aménagement et de modification des objets qu’il protège, et pour certains les
activités qui y sont pratiquées. Se traduit généralement par des dispositions
permettant d'assurer leur protection".
b) Le Plan de protection de Lavaux a été établi sur
la base de la loi vaudoise du 12 février 1979 sur le plan de protection de
Lavaux (LLavaux; RSV 701.43). Afin de préserver l'identité et les
caractéristiques propres de Lavaux ainsi que la valeur universelle
exceptionnelle de ce site inscrit au Patrimoine mondial de l'Unesco, la LLavaux
a notamment pour buts de maintenir l'aire viticole et agricole à l'intérieur du
périmètre du plan, ainsi que de favoriser les activités y relatives, de
favoriser l'équilibre entre populations rurale et non rurale ainsi qu'entre
populations active sur place et active dans d'autres régions, de diminuer la
dépendance à l'égard des centres urbains, notamment en matière d'équipements
collectifs et de respecter le site construit et non construit, en empêchant
toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de
Lavaux (art. 1). La LLavaux et le Plan de protection de Lavaux ont force
obligatoire pour les autorités (art. 4 al. 1 LLavaux). Lors de l’élaboration et
de l’adaptation de leurs plans, les communes prennent en compte prioritairement
la préservation du site de Lavaux (art. 7 al. 3 LLavaux).
Deux secteurs du PPA litigieux sont inclus dans le
Plan de protection de Lavaux. Il s'agit de la parcelle n°1501 dans sa totalité
et de l'extrémité sud de la parcelle n°99. Ces surfaces sont colloquées en zone
de territoire viticole:
"
art. 15 LLavaux
Le territoire viticole est régi par les principes suivants:
a. Il est généralement planté et cultivé en vigne.
b. La configuration générale du sol est maintenue.
c. Le territoire viticole est inconstructible à l'exception
de petites dépendances en relation avec des bâtiments existants et à
l'exception de capites de vigne non habitables. L'agrandissement souterrain de
locaux d'exploitation existants peut être autorisé. Les dispositions de la
législation fédérale sur l'aménagement du territoire sont réservées."
c)
En l'espèce, le PPA litigieux
prévoit que la parcelle n°1501 sera entièrement affectée à la zone viticole.
Quant à la partie sud de la parcelle n°99 qui supporte des vignes et de la
forêt, elle sera affectée à la zone viticole et à l'aire forestière. L'art. 2.2
al. 2 du règlement du PPA (ci-après: RPPA) prévoit au demeurant expressément
que la partie de la zone viticole incluse dans le périmètre de la LLavaux est
inconstructible.
Ces mesures constituent une
amélioration de la protection par rapport au PEP en vigueur. Elles tiennent
compte des objectifs de protection de la LLavaux, en renforçant la protection
de ce secteur. Dans l'ensemble, une surface de 1'880 m
2
sera
déclassée de la zone à bâtir pour être rendue inconstructible. Le reste de la
surface du PPA, notamment la zone d'implantation de l'EMS et de son extension
projetée, n'est pas situé dans le Plan de protection de Lavaux, comme l'a
expressément rappelé la Commission consultative de Lavaux dans son courrier du
17 octobre 2016.
d)
La Commune de
Chexbres a été
qualifiée de village d’importance régionale lors du recensement des sites construits
dans le canton de Vaud pour l'élaboration de l'ISOS. Le relevé du site, établi
dans ce cadre, date de 1983. L'EMS La Colline y est mentionné en tant qu'ancien
hôtel de la fin du XIX
e
siècle transformé en maison de repos, sans
objectif de sauvegarde. Le secteur concerné par le PPA est inclus dans le
périmètre environnant II "Esplanade inférieure: parcs et jardins" et
dans l'échappée dans l'environnement VI "Vallon du Forestay en partie
boisée" tous deux mis au bénéfice d'un objectif de sauvegarde
"a". Cet objectif de sauvegarde préconise la sauvegarde de l’état
existant en tant qu’espace agricole ou libre. Si cette zone est en principe non
constructible, il est possible d'autoriser la construction de nouveaux
bâtiments pour autant que leur implantation soit imposée par leur destination
et qu'ils répondent à des prescriptions strictes en matière d'intégration au
site. Des constructions anciennes peuvent être transformées aux mêmes
conditions (cf. document intitulé "Explications relatives à l'ISOS"
disponible sur le site Internet de l'Office fédéral de la culture).
e)
En ce qui concerne l'impact visuel
du projet sur le site de Lavaux et sur le village d'importance régionale de
Chexbres, plusieurs mesures d'intégration paysagère ont été prises afin d'en
limiter les effets. Ainsi, le PPA contient deux variantes possibles
d'agrandissement de l'EMS clairement définies par des cotes d'altitude. La
première variante permet d'implanter une construction dans la pente sud de
l'EMS actuel, alors que la seconde variante prévoit une possibilité d'extension
à l'ouest du site. Les périmètres d'implantation des bâtiments prévus
permettent déjà au stade du PPA d'avoir une idée claire de l'impact visuel que
le futur agrandissement pourra avoir sur le site, étant rappelé que seuls
environ 30% des gabarits pourront être utilisés, car l'art. 3.1 RPPA limite la
surface de plancher déterminante. Suite aux pourparlers avec l'Association
Sauver Lavaux,
l'un des périmètres d'évolution des constructions a été
orienté plus au nord-ouest et la hauteur autorisée réduite,
afin
que l'agrandissement soit moins visible depuis l'aval. Les pièces au dossier,
notamment les plans et photomontages faits à partir de prises de vue depuis le
lac, permettent de se rendre compte de manière suffisamment précise de l'impact
de l'extension à venir sur le site, raison pour laquelle le tribunal n'a pas jugé
nécessaire de procéder à une inspection locale.
Au stade du permis de construire, le
projet lauréat du concours d'architecture devra en outre respecter les
conditions posées par l'art. 3.4 RPPA. Ainsi, l'expression architecturale des
façades devra présenter une cohérence d'ensemble et s'inscrire dans le site de
façon à s'assurer une bonne intégration dans le paysage viticole de Lavaux. A
ce titre, les teintes des façades apparentes devront s'inspirer des couleurs
traditionnelles de l'architecture de Lavaux telles que blanc, ocre, jaune,
nuance de gris dans les tons pales (al. 1). Le dernier niveau des bâtiments
implantés à l'intérieur du périmètre d'évolution des constructions n°3 aura le
statut d'un étage en attique dont la toiture sera plate ou à très faible pente
(al. 2). La toiture des constructions situées dans le périmètre d'évolution des
constructions n°1 sera plate, pourvue d'un revêtement végétal et aménagée en
terrasse accessible (al. 3). Le projet de construction sera accompagné par des
photomontages comprenant des prises de vue à partir du lac (al. 4). Toutes ces
mesures permettent de garantir une bonne intégration dans le site de
l'extension à venir.
Le projet d'agrandissement de l'EMS La
Colline répond à
un besoin avéré en lits d'EMS dans la région et aucun
autre site proche n'est susceptible d'accueillir une telle structure (cf. infra
consid. 3). Il
respecte la mesure A14 du PDCn étant donné qu'il
s'agit d'un projet de densification d'un secteur équipé déjà bâti et bien
desservi par les transports publics, la gare de Chexbres-village se trouvant à
environ 270 m à pied (cf. Google Maps).
Ainsi, le PPA litigieux, dicté par l'intérêt
public à la création de lits d'EMS, est conforme aux exigences légales en
matière d'intégration au site, dans la mesure où il contient des règles strictes
concernant l'implantation de l'extension et son esthétique. Le PPA fixe le volume,
l'orientation, la hauteur, la toiture et la couleur du futur bâtiment, en
prenant en compte les particularités du site de Lavaux, afin que son impact
soit réduit au maximum. L'Association Sauver Lavaux a d'ailleurs retiré son
opposition au projet suite aux modifications opérées, celui-ci tenant
suffisamment compte des objectifs de préservation du site de Lavaux. La Commission
consultative de Lavaux a émis un préavis favorable et le SIPAL a également adhéré
au projet. En conséquence, au stade de la planification, l'impact de
l'extension de l'EMS sur le patrimoine paysager et culturel a été suffisamment
pris en compte.
Au vu de ce qui précède, ce grief est mal fondé.
4.
La recourante allègue que le site de l'EMS La Colline n'est pas un choix
judicieux pour la création de nouveaux lits. Elle estime qu'avant d'envisager
la mise en oeuvre d'un tel PPA et l'agrandissement de l'EMS, la Commune de
Chexbres aurait dû consulter les communes voisines afin de coordonner ses
besoins avec l'offre aux alentours. Elle relève également que l'EMS est menacé
par des dangers naturels, notamment des glissements de terrain.
a) Conformément à l'art. 1 al. 1, 2
ème
phrase LAT,
la Confédération, les cantons et les communes coordonnent
celles de leurs activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire
et ils s’emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l’ensemble du pays. Les autorités cantonales et
communales procèdent de concert à l'aménagement du territoire. Elles s'assurent
de la concordance des dispositions qu'elles prennent dans l'application de la
loi (art. 2 al. 1 LATC). Les plans directeurs indiquent la façon de coordonner
les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 25 al.
3 LATC), étant précisé que les autorités coordonnent leurs activités en
fonction de l'interdépendance de leurs tâches (art. 26 al. 1 LATC).
Dans ce contexte, la ligne d'action B4 du PDCn prévoit
(encadré en gris dans le document, cf. PDCn, p. 143)
:
"Le Canton coordonne en partenariat avec les acteurs
locaux et/ou régionaux l'implantation des constructions et installations
d’importance cantonale avec le réseau de centres, afin d’assurer le niveau de
services le plus complet possible dans les centres cantonaux et régionaux. Il
assure un niveau satisfaisant de services de proximité dans les centres locaux
et les villages, en tenant compte des critères d'équité territoriale et
d'efficacité économique. Le recours aux ressources et compétences locales est
encouragé. Le Canton favorise les collaborations intercommunales visant à
rentabiliser les infrastructures existantes et à limiter les investissements.
Les équipements fréquentés par le public sont desservis de manière performante
par les réseaux de transports publics et de manière conviviale et sûre pour les
modes de déplacement doux."
b) En l'espèce, la décision d'augmenter l'offre en
lits de l'EMS La Colline procède d'une planification menée sous l'égide du SSP.
Outre les services spécialisés, les syndics de Chexbres, St-Saphorin, Rivaz,
Puidoux ainsi que le préfet du district de Lavaux-Oron ont participé à une
séance durant laquelle le projet de PPA a été présenté et où il a été débattu
de l'opportunité et de l'intérêt de densifier et de moderniser l'EMS La
Colline. A cette occasion, les divers intervenants présents ont examiné la
possibilité de construire sur un autre terrain et dans une autre commune. Par
la suite, le directeur de l'EMS La Colline a encore recherché une solution
alternative. Il est finalement apparu que le PPA querellé était la meilleure
solution. Partant, des solutions alternatives ont été envisagées et des
représentants des communes voisines et des réseaux de soins ont été consultés
dans le cadre de l'élaboration du projet litigieux, contrairement à ce que
prétend la recourante.
En outre, le projet de densification et de
modernisation de l'EMS La Colline a été retenu dans le cadre du programme de
modernisation des établissements médico-sociaux (PIMEMS) parmi une centaine de
projets déposés.
Le programme porte sur la construction de
lits supplémentaires d'hébergement de long et court séjours, indispensables à
la couverture des besoins. Il propose aussi une augmentation de capacité des
structures d'accompagnement médico-sociales ainsi que la modernisation du
réseau (cf. site Internet de l'Etat de Vaud à propos de ce programme). Le fait
que l
'agrandissement de l'EMS La Colline ait été retenu dans le cadre du
projet PIMEMS est la preuve qu'il répond à un besoin avéré en lits d'EMS dans
la région.
Ainsi, le grief de la recourante tombe à faux.
c) Quant au risque géologique invoqué par la
recourante, il y a lieu de se référer aux deux rapports intitulés "Avis
géologique" établis par le bureau Karakas & Français SA qui concluent
que la parcelle n°99 peut être considérée globalement comme exempte de dangers
naturels liés aux chutes/éboulements et aux instabilités de terrain
superficielles ou profondes, grâce aux travaux effectués. Les experts émettent
uniquement une réserve relative au risque de glissement superficiel lié à la
stabilité précaire du vieux mur situé à la base de la parcelle n°99. Ce risque
est faible et ne concerne pas directement la zone d'extension de l'EMS. Ce
n'est qu'en cas de régression du glissement de terrain – lequel reste
hypothétique – que la zone du projet d'extension de l'EMS serait touchée. Cet
élément ne permet pas de remettre en cause le choix du site de l'EMS La Colline,
étant précisé que le bureau Karakas & Français SA suivra les travaux de
construction et que d'autres mesures de consolidation pourront cas échéant être
prises.
En conséquence, ce grief doit être rejeté.
5.
La recourante fait encore valoir que le préavis rendu par la Commission
consultative de Lavaux aurait dû être joint au dossier de mise à l'enquête du
PPA et que son absence entraine la nullité de la procédure de mise à l'enquête.
a) A teneur de l'art. 5a LLavaux, le Conseil d'Etat
institue la Commission consultative de Lavaux. Elle se compose d'un
représentant de l'Etat, président, de trois représentants des communes et de
cinq spécialistes, dont un au moins est spécialiste dans la protection de la
nature et du paysage (al. 1). Sur requête du service en charge de l'aménagement
du territoire, la commission émet un avis au sujet des projets de plans
d'aménagement du territoire ou des modifications de ceux-ci qui ne sont pas de
minime importance avant que leur procédure de légalisation ne soit engagée (al.
2).
L'art. 57 al. 1 LATC exige que le plan soit soumis à
l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le
dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de
la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre
connaissance. En vertu de l'art. 14 al. 1 du règlement d'application du 19
septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RLATC; 700.11.1), les projets de plan et de règlement
d'affectation sont mis à l'enquête publique en même temps. Ils sont tenus à
disposition du public pendant le délai d'enquête avec le rapport prévu à l'art.
47 OAT. Doivent être considérées comme faisant partie intégrante du plan et, à
ce titre, être présentées à l'enquête les dispositions qui sont nécessaires à
la compréhension du plan et sont soumises aux mêmes règles de recours que le
plan (par exemple les légendes), ainsi que les dispositions réglementaires qui
régissent les constructions dans le périmètre visé par le plan (ATF 106 Ia 383
consid. 3b). Quoique la loi ne l'exige pas expressément, il est souhaitable que
les documents qui éclairent la solution proposée et permettent d'en comprendre
la motivation figurent au dossier, en particulier le plan directeur communal et
les projets alternatifs non retenus, de même que les esquisses du projet
(Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, En particulier du plan
de quartier, thèse Lausanne 2010, p. 185 et les références citées).
b) En l'espèce, la Commission consultative de Lavaux
a été consultée par le SDT. Son préavis a été inséré dans le document
"préavis des services cantonaux consultés" joint au rapport d'examen
préalable réalisé le 26 septembre 2014 par le SDT. Les préavis des services cantonaux
consultés et de la Commission consultative de Lavaux ne sont pas mentionnés à
l'art. 14 al. 1 RLATC et ne doivent pas non plus figurer dans le rapport 47 OAT
(art. 47 OAT a contrario). Le préavis de la Commission consultative de Lavaux
ne peut pas non plus être considéré comme un élément faisant partie intégrante
du plan, car nécessaire à sa compréhension. En effet, il ne s'agit que d'un
préavis établi sur requête du SDT qui n'est pas contraignant pour les
autorités. S'il est souhaitable que la commune le tienne à disposition du
public durant l'enquête, force est de constater qu'elle n'en a pas
l'obligation. De plus, il ne ressort pas du dossier que la recourante aurait
demandé à la commune ce document, dont elle connaissait l'existence car
mentionné dans le rapport 47 OAT, et que la commune lui en aurait indûment
refusé l'accès.
Partant, ce grief est mal fondé.
L'arrêt AC.2012.0364 du 10 février 2014 dont se
prévaut la recourante n'est pas pertinent. Le Tribunal cantonal avait annulé un
permis de construire octroyé par la commune sans consulter la Commission de
consultation de Lavaux, en violation de l'art. 5a al. 3 LLavaux. Il n'était
nullement question de la mise à disposition du préavis.
6.
La recourante fait aussi valoir que le constat effectué par l'inspecteur
forestier, qui a servi de base pour déterminer la limite de l'aire forestière,
est obsolète.
a) L'art. 18 al. 3 LAT dispose que l'aire forestière
est définie et protégée par la législation sur les forêts. A teneur de l'art.
10 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0),
quiconque prouve un intérêt digne d'être protégé peut demander au canton de
décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non. Lors de
l'édiction et de la révision des plans d'affectation au sens de la LAT, une
constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où des zones à bâtir
confinent ou confineront à la forêt et là où, en dehors des zones à bâtir, le
canton veut empêcher une croissance de la surface forestière (al. 2).
Conformément à l'art. 13 LFo, les limites des biens-fonds dont la
nature forestière a été constatée conformément à l'art. 10 al. 2 LFo sont
fixées dans les plans d'affectation (al. 1). Les limites de forêts peuvent
être réexaminées dans le cadre d'une procédure en constatation de la nature
forestière conformément à l'art. 10 LFo lorsque les plans d'affectation sont
révisés et que les conditions effectives se sont sensiblement modifiées (al.
3). La décision de constatation de la nature forestière indique sur un plan la
situation et les dimensions de la forêt ainsi que la situation des immeubles
touchés (art. 12 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur
les forêts
[
OFo; RS 921.01
]
).
A teneur de l'art. 24 al. 2 de la loi forestière
vaudoise du 8 mai 2012 (LVLFO; RSV 921.01), lorsqu'il y a lieu de constater la
nature forestière d'un bien-fonds, le service fixe les limites de la forêt sur
le terrain et les fait reporter sur un plan de situation comprenant le fonds
cadastral. Le piquetage des lisières est effectué par l'inspecteur des forêts.
Le levé et le report sur un plan cadastral sont authentifiés par un ingénieur
géomètre breveté, inscrit au registre fédéral des ingénieurs géomètres, mandaté
par le requérant. Le projet de plan est mis à l'enquête publique selon la
procédure prévue par l'art. 16 LVLFO. Lorsqu'il est lié à une procédure
distincte d'autorisation ou de planification, la mise à l'enquête du plan suit
les modalités de la procédure principale (al. 3).
b) En l'espèce, le PEP adopté en 1984 et
actuellement en vigueur ne délimite pas d'aire forestière. Il se contente de
mentionner une zone de verdure, laquelle a pour but la sauvegarde des sites et
la création d'îlots de verdure et est caractérisée par l'interdiction de bâtir
(art. 36 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du 24 février 1984 avec les modifications approuvées par le
Conseil d'Etat le 15 janvier 1993). C'est donc à juste titre qu'il a été
procédé à la constatation de l'aire forestière, ce qui n'est d'ailleurs pas
remis en cause par la recourante. Cette dernière fait uniquement valoir que la
délimitation de l'aire forestière est obsolète, en raison du fait que le
constat de l'inspecteur forestier remonte au 10 mai 2010. Comme le relève la DGE
dans ses déterminations du 25 novembre 2016, le processus de mise en place d'un
plan d'affectation est souvent long et il n'est pas rare que la délimitation de
l'aire forestière ait été effectuée 5 à 10 avant la mise à l'enquête. Il se
peut qu'au fil du temps la lisière s'étende. Dans ce cas, si le plan ne
correspond plus à la réalité, il faut le modifier. Or, la recourante n'indique
pas en quoi matériellement l'aire forestière à évoluer, si bien qu'il serait
nécessaire de procéder à une nouvelle délimitation. De plus, l'inspecteur
forestier s'est rendu sur place le 8 novembre 2016 et a relevé que la lisière
actuelle était toujours conforme à celle retenue par le plan de constatation de
la nature forestière.
En conséquence, ce grief est manifestement mal fondé.
Au surplus, l'argument de la recourante tendant à faire
application par analogie du délai de péremption de deux ans des permis de
construire (art. 118 LATC) aux constats forestiers n'est pas convaincant.
7.
La recourante critique finalement l'insuffisance des équipements pour
faire face à l'augmentation du trafic routier.
a) En principe, la question de l’équipement routier
doit être examinée au stade de l’autorisation de construire.
L’art.
22 al. 2 let. b LAT dispose en effet que l'autorisation de construire n'est
délivrée que si le terrain est équipé. L'art. 104 al. 3 LATC a la même teneur.
Aux termes de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est
desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et
par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais
disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour
l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation
prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour
accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la
sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement
soit adéquat en fonction des types de véhicules qui vont l'emprunter, que la
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès
des services de secours et de voirie soit assuré (
ATF 121 I 65
consid.
3a et les arrêts cités; 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 7.2; arrêt
AC.2012.0300 du 12 juin 2013). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées
aux possibilités de construire offertes par le plan de zones. Un terrain ne
peut dès lors être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux
règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du
trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier. Il en va de même si
l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes
dans le voisinage, contraires à la législation fédérale sur la protection de
l'environnement (
ATF 119 Ib 480
consid.
6a;
116 Ib 159
consid.
6b).
Au stade de la planification, l’aménagement des
accès n’a pas à être étudié dans le détail (arrêts AC.2011.0193 du 24 mai 2012
consid. 3a; AC.2008.0138 du 31 juillet 2009 consid. 1c/bb). Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, ce n’est que lorsqu'un plan partiel
d'affectation est à ce point précis qu'il permet d'appréhender les problèmes de
trafic que la question de l'équipement en accès doit être résolue au stade de
l'adoption du plan et non au stade ultérieur du permis de construire (ATF
1C_298/2007 du 7 mars 2008 consid.
8.1;
1P.166/1999 et
1A.56/1999 du  31 mars 2000 consid. 5, résumé dans la RDAF 2000 I
427; ATF 120 Ib 436 consid.
2d/bb et 118 Ib 66
consid.
2a s'agissant du respect des prescriptions en matière
d'environnement). Dans l’arrêt 1P.166/1999 et 1A.56/1999 précité, le Tribunal fédéral
a jugé que tel était le cas de deux plans partiels d’affectation dont le
périmètre d’implantation comprenait à chaque fois une seule parcelle. Les plans
partiels d'affectation en cause définissaient de manière détaillée
l’implantation, la volumétrie et la destination des constructions, ainsi que la
position des terrasses extérieures et l’emplacement des places de
stationnement. Dans ce cas, le Tribunal fédéral a jugé qu’il était conforme au
principe de coordination que la question de l’équipement routier soit résolue
au stade du plan partiel d'affectation et non au stade l’autorisation de
construire.
b) En l'espèce, le PPA est suffisamment précis pour que
le tribunal de céans examine la question de l'équipement routier. Selon le
rapport réalisé par Transitec SA en avril 2014, 60 places de stationnement seront
nécessaires sur le site, une fois l'EMS agrandi. Au niveau de la circulation,
Transitec SA souligne que l'ajout d'environ 50 mouvements de véhicules par
jour n'engendrera aucun impact sur le réseau routier. Il précise cependant que,
lors de la réalisation du projet, il conviendra de traiter avec soin la
visibilité en sortie du site, compte tenu du contexte bâti. La recourante
n'amène aucun élément permettant de douter du bien-fondé du rapport établi par
Transitec SA. Elle se contente de faire remarquer que le chemin de Baulet qui
dessert la parcelle n°99 est pentu en aval, sans amener la preuve ni alléguer
que le trafic routier est actuellement problématique sur ce tronçon.
Dans la mesure où l'extension de l'EMS n'aura pas
d'impact sur le trafic routier, ce grief est mal fondé.
S'agissant de l'argument de la recourante selon
lequel le dossier de mise à l'enquête n'est pas complet, car il aurait dû
contenir une étude d'impact du nouveau PPA présentant un pronostic du trafic
tenant compte des hypothèses les plus défavorables, il y a lieu de considérer
que le rapport de Transitec SA est suffisant. En effet, même les jours où le
nombre de mouvements de véhicules journaliers sera supérieur à 50, l'impact sur
le trafic va vraisemblablement rester minime, voire être inexistant. En aucun
cas, l'agrandissement de l'EMS va conduire à une saturation du trafic dans les
alentours, créer une gêne pour les usagers ou les mettre en danger.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être
rejeté. Un émolument doit être mis à la charge de la recourante déboutée. Celle-ci
supportera également des dépens en faveur de la commune, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement du 19
août 2016 approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Le
Carroz - En Baulet" de la Commune de Chexbres et la décision du Conseil
communal de Chexbres du 4 décembre 2015 adoptant ce plan sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux
mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
La recourante
versa une indemnité de 2'500
(deux mille cinq cents) francs en faveur de la Commune de Chexbres, à titre de
dépens.
Lausanne, le 22 juin 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.