vd_omni · GE.2000.0105 · 2005-06-28 · fr

RAPIN/Service vétérinaire | La simple mort d'animaux en raison d'une salmonellose ne donne pas lieu à indemnisation selon la législation fédérale sur les épizooties. Les cantons sont toutefois autorisés à allouer des indemnités qui ne sont pas imposées par la législation fédérale, ce qui est le cas pour la salmonellose. En l'espèce, lien de causalité pas suffisamment établi entre une éventuelle salmonellose et la perte de 4 veaux; ces pertes pourraient avoir été causées par d'autres agents, comme ceux de la pneumo-entérite. En revanche, droit à indemnisation pour la perte de 8 veaux consécutive à une salmonellose; lien de causalité établi avec une vraisemblance suffisante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2005 GE.2000.0105

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
28 juin 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Antoine Thélin
et Mme Dina Charif Feller, assesseurs; Mme
Marie-Pierre Wicht, greffière.
recourant
Gilbert RAPIN,
à Grandcour,
autorité intimée
Vétérinaire cantonal,
à
Lausanne,
Objet
Refus
d’indemnisation
Recours Gilbert RAPIN contre décision du Vétérinaire
cantonal du 9 août 2000 (refus d'indemnisation)
Vu les faits suivants
A.
Gilbert Rapin exploite un domaine agricole à Grandcour où
il pratique, notamment,  l'élevage des veaux blancs. A cette fin, il a acquis
quarante-cinq de ces animaux en été 1999. Rapidement, plusieurs d'entre eux ont
présenté des signes de maladie: diarrhée, fièvre, affaiblissement général et
pneumonie.
Neuf animaux ont péri entre le 28 août et le 30
septembre 1999; le médecin vétérinaire Gérald Etter avait soigné quatre de
ceux-ci pour des pneumonies fébriles avec diarrhées.
Un dixième veau a péri le 6 octobre 1999. Une
autopsie effectuée par l'Institut de pathologie animale de l'Université de
Berne (ci-après : l’institut) a révélé la présence de bactéries
multirésistantes de la salmonellose du groupe OB, trouvées dans le foie, la
rate, les reins et l'intestin. L'autopsie a également mis en évidence une
pneumonie purulente nécrosante imputable au bacille
pasteurella multicocida
.
Le Service vétérinaire cantonal (ci-après : le
service) a immédiatement ordonné à Rapin des mesures d'hygiène et de
désinfection destinées à la lutte contre la salmonellose. Le service a
également ordonné des contrôles sanitaires à effectuer par le vétérinaire
traitant Etter. Ces contrôles ont consisté dans le prélèvement et l'analyse de
selles. En date du 12 octobre 1999, sur cinq écouvillons de selles, un était
positif aux salmonelles du groupe OB ; le 18 octobre 1999, sur six
écouvillons, trois étaient positifs et le 19 octobre 1999, un veau a encore
péri. Le 27 octobre 1999, l’analyse de dix écouvillons de selles étaient
négatifs aux salmonelles et le 4 novembre 1999, neuf écouvillons étaient
négatifs. Les 13, 17 et 30 novembre 1999, trois veaux ont encore péri. Le veau
péri le 30 novembre 1999 avait un écouvillon positif aux salmonelles. Les
analyses de six écouvillons effectuées le 1
er
décembre 1999 et de
dix écouvillons le 14 décembre 1999 ont donné des résultats négatifs aux
salmonelles. Enfin, une dernière perte est survenue le 22 décembre 1999.
L'animal fut autopsié. La recherche de salmonelles se révéla négative; l'examen
mit en évidence une broncho-pneumonie abcédante avec la bactérie
actynomyces
pyogenes.
B.
Le Département de l'économie administre une Caisse
d'assurance du bétail (ci-après : la caisse d’assurance ou la caisse) qui
a versé à Rapin des indemnités pour les deux animaux morts respectivement les 6
octobre et 30 novembre 1999. Par lettre du 4 janvier 2000, Rapin a demandé
d'être indemnisé aussi pour la perte des autres animaux, hormis pour le veau
mort le 22 décembre 1999; il produisait les bulletins de pesage des cadavres et
une brève attestation du vétérinaire traitant. La Commission de surveillance de
la caisse, jugeant l'attestation trop succincte, a demandé un rapport
vétérinaire détaillé, que Etter a remis le 2 juin 2000. A son avis, les
investigations accomplies autorisaient à "mettre en relation" la perte
de deux veaux, le 6 octobre et le 30 novembre 1999, avec la salmonellose. Pour
les autres animaux perdus, la "similitude dans la symptomatologie"
permettait de supposer aussi une mort "en relation très probable avec la
présence de salmonelles".
Après échange de correspondance, le Vétérinaire
cantonal a refusé l'indemnisation par une décision du 9 août 2000. Les douze
veaux concernés n'étaient pas morts d'une épizootie visée par la législation
fédérale pertinente; de plus, même si le diagnostic de salmonellose avait pu
être établi, l'indemnisation aurait dû être refusée au motif que les animaux
n'avaient pas été tués et éliminés sur ordre de l'autorité et dans le but de
prévenir la propagation de l'épizootie.
C.
Rapin a saisi le Tribunal administratif d'un recours
dirigé contre ce prononcé. Le tribunal est requis d'en prononcer l'annulation,
de constater le droit du recourant à l'indemnisation et de renvoyer l'affaire à
la caisse d'assurance pour taxation de l'indemnité.
Invité à répondre, le Vétérinaire cantonal a proposé
le rejet du recours.
Le juge instructeur a ordonné une expertise qu'il a
confiée au Professeur Maja Suter, directrice de l’institut. L'experte devait
déterminer, dans la mesure du possible, la cause probable du décès des quatorze
veaux. En particulier, elle devait examiner si la présence de salmonelles avait
pu exercer une influence déterminante ou, au contraire, seulement secondaire
sur la perte de ces animaux.
L'experte a remis un bref rapport daté du 5 novembre
2004, qui concernait exclusivement l'animal mort le 6 octobre 1999 et autopsié
par l'institut. Il apparaissait hautement vraisemblable que ce sujet était mort
de déshydratation par suite d'une inflammation sévère de l'intestin et de la
diarrhée qui s'était ensuivie. Les lésions de l'intestin étaient typiques d'une
salmonellose; par contre, la présence de salmonelles dans des organes autres
que l'intestin semblait agonique, c'est-à-dire survenue dans les dernières
heures de la vie, car il n'existait aucun signe de septicémie. La pneumonie
nécrosante n'avait dégradé qu'une petite partie des poumons; c'est donc
l'influence de cette maladie-ci qui paraissait secondaire. Pour le surplus,
aucune évaluation n'était possible pour les animaux que l'on n'avait pas
adressés à l'institut.
Une seconde expertise a été ordonnée le 19 janvier
2005 par le juge instructeur. Le 1
er
mars 2005, le Dr Louis Corboz
de l’Institut de bactériologie vétérinaire de l’Université de Zürich a rendu
son rapport libellé en ces termes :
« Monsieur le Juge instructeur,
Dans le cadre de cette affaire, vous m’avez demandé mon avis
sur la cause probable du décès des quinze veaux péris pendant la période de 28
août au 22 décembre 1999, et en particulier d’indiquer le degré de probabilité
des décès dûs aux salmonelles, avant et après l’application des mesures
sanitaires ordonnées par le Vétérinaire cantonal.
Après une étude poussée du dossier, j’en suis arrivé à la
conclusion que les argumentations des parties concernées, bien que plausibles
en soi, reposent surtout sur des hypothèses et suppositions. Et ceci pour la
bonne raison qu’il manque trop de données (voir annexe III) pour permettre une
analyse de la situation reposant sur des bases plus concrètes et pour répondre
objectivement à une question : les pertes de ces quinze veaux sont-elles
dues à une salmonellose ou à une pneumo-entérite ?
Pour y voir plus clair, j’ai récapitulé les informations les
plus importantes sous forme de tabelles (1 à 3) et effectué une liste des faits
objectifs mentionnés dans le dossier (annexe II). En outre, j’ai décrit très
brièvement à votre intention ce qu’est une salmonellose ou une pneumo-entérite
dans une exploitation de veaux à l’engrais (annexe I).
Malgré les données manquantes, l’analyse des tabelles 1 et 2
montre que les intervalles de temps entre les pertes, aussi bien que les pertes
elles-mêmes sont des critères objectifs qui permettent une division de la
période concernée en deux phases distinctes. Il est en effet frappant de
constater que la durée de temps entre les pertes des veaux n°2 à 10 est de 1 à
6 jours d’une perte à l’autre, alors qu’elle est de 13 à 15 jours pour les six
autres veaux.
En admettant l’hypothèse de pertes dues à des maladies
infectieuses, celles des veaux n° 2 à 10 doivent avoir été provoquées par un
agent capable d’éliminer un grand nombre de veaux en un temps relativement
court, comme ce serait le cas lors d’une salmonellose. Le veau n° 10, péri 26
jours après le n° 2 et qui a révélé pour la première fois la présence de
salmonelles dans l’exploitation, serait alors le dernier cas de cette série.
Les dernières analyses positives d’écouvillons de fèces décelées 12 jours après
la perte du veau n° 10 (Tab. 1 et 3) pourraient correspondre à la fin de la
maladie, qui survient en général après immunisation naturelle 3 à 5 semaines
après le début de l’infection.
En revanche, les six autres pertes sembleraient plutôt avoir
été causées par d’autres agents comme ceux de la pneumo-entérite, maladie assez
répandue dans ce genre d’exploitations pendant toute la durée d’engraissement.
Dans ce contexte, il serait intéressant, pour comparaison, d’avoir un relevé
des pertes en veaux dans les mois précédant et suivant la période concernée. Le
veau n° 14 (sans n°), péri le 30 novembre, est à considérer comme un excréteur
chronique de salmonelles et l’écouvillon de fèces positif pour S. typhimurium
est dans ce cas sans relations avec les causes de sa mort.
Les mesures sanitaires de lutte contre la salmonellose sont
destinées surtout à empêcher une propagation de l’infection aussi bien vers
l’extérieur (protection du consommateur et d’autres exploitations) que dans
l’exploitation elle-même (protection du personnel et d’autres groupes de veaux
engraissés dans des locaux séparés). A quelques exceptions près, comme p. ex.
si l’infection est propagée par du lait contaminé dans un échangeur de lait,
elles n’ont que peu d’influence sur le déroulement de l’infection à l’intérieur
d’un même groupe.
En résumé et sur la base des arguments exposés plus haut, je
considère que :
• les pertes des veaux n° 2 à 10 sont très probablement dues
à une salmonellose ;
• les pertes de veaux n° 1 et 11 à 15 sont très probablement
dues à une pneumo-entérite ou à d’autres causes non déterminées ;
• une synergie provoquant une aggravation de l’une ou l’autre,
ou de toutes les deux maladies est possible, mais ne peut pas être démontrée
dans le cas présent par faute de preuves ;
• les mesures sanitaires prises après la première
constatation de salmonelles dans l’exploitation n’ont probablement pas eu d’influence
directe sur les causes de la mort des veaux péris après coup, pour autant qu’il
s’agisse bien d’animaux du même groupe.
[…] »
Gilbert Rapin et le Vétérinaire cantonal se sont
déterminés sur ce second rapport les 19 et 23 mars 2005.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif est compétent pour connaître du
recours dirigé contre une décision du Vétérinaire cantonal concernant les
prestations de la caisse d'assurance (art. 47 de la loi d'application du 25 mai
1970 de la législation fédérale sur les épizooties,
ci-après : LVLFE).
2.
La salmonellose fait partie des maladies animales visées
par la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur les épizooties
(ci-après : LFE), désignées par le Conseil fédéral conformément à l'art. 1
al. 2 de cette loi (art. 4 let. c de l'ordonnance du 27 juin 1995 sur les
épizooties, ci-après : OFE). Des indemnités pour les pertes d'animaux
consécutives aux épizooties, à verser par les cantons, sont prévues aux art. 31
al. 1 et 32 al. 1 LFE; selon l'art. 32 al. 1bis LFE, le Conseil fédéral peut
toutefois désigner des pathologies pour lesquelles les pertes d'animaux ne
donnent pas lieu à indemnisation. En ce qui concerne la salmonellose, l'art.
227 OFE restreint l'indemnisation au cas visé par l'art. 32 al. 1 let. c LFE,
soit l'élimination d'animaux sur ordre de l'autorité pour prévenir la
propagation de l'épizootie. Le cas visé par l'art. 32 al. 1 let. a LFE, soit la
simple mort d'animaux en raison de l'épizootie, est ainsi exclu.
L'art. 33 al. 1 LFE autorise les cantons à allouer
des indemnités qui ne sont pas imposées par la législation fédérale; cela
concerne notamment, selon l'art. 76 let. c OFE, les pertes d'animaux imputables
aux épizooties pour lesquelles cette législation n'accorde pas de droit à une
indemnité.
3.
Aux termes de l'art. 46 al. 1 LVLFE, la caisse d'assurance
couvre les pertes d'animaux des espèces équines, bovines, ovines, caprines et
porcines, qui sont abattus ou éliminés sur ordre du Vétérinaire cantonal ou qui
succombent à l'une des épizooties visées aux art. 3 et 4 OFE.
A l'art. 46 al. 3 LVLFE, il est ajouté que « la
caisse peut également verser des indemnités ou des prestations concernant les
épizooties dites à éradiquer et à combattre au sens de l'[ordonnance
fédérale] ». Cette disposition-ci est purement redondante compte tenu que
les épizooties à éradiquer ou à combattre sont précisément celles énumérées,
respectivement, aux art. 3 et 4 OFE.
L'art. 46 al. 1 LVLFE vise sans exception toutes les
épizooties des art. 3 et 4 OFE et tous les cas d'indemnisation; on ne trouve
aucune restriction comparable à celle de l'art. 227 OFE relative à la
salmonellose. De ce point de vue, ainsi que le permet l'art. 33 al. 1 LFE, le
droit cantonal assure une indemnisation plus étendue que celle prévue par la
législation fédérale. Seules les pertes d'animaux consécutives aux épizooties
dites "à surveiller", énumérées à l'art. 5 OFE, échappent au régime
cantonal d'indemnisation. La prétention du recourant ne saurait donc être
rejetée au motif qu'il n'existe pas de droit à l'indemnisation pour la
salmonellose.
4.
En vertu de l'art. 46 al. 1 LVLFE, une indemnité est due
lorsqu'un animal de l'espèce bovine est malade de la salmonellose, que cet
animal meurt et qu'il existe un lien de causalité entre cette maladie et la
mort.
Les faits déterminants doivent être constatés. A
cette fin, le Tribunal administratif met en oeuvre d'office tous les moyens de
preuve utiles (art. 53 LJPA) mais le droit applicable ne prévoit aucune sorte
de présomption ni d'allégement de la preuve en faveur de celui qui réclame
l'indemnité.
Le premier rapport d'expertise établit la mort par
salmonellose d'un animal pour lequel la caisse d'assurance a déjà versé une
indemnité et dont le cas n'est donc pas litigieux. L'auteur du rapport ne s'est
livré à aucune extrapolation au sujet des douze autres veaux dont
l'indemnisation est revendiquée, morts de maladie dans le même élevage.
En revanche, le second rapport d’expertise est plus
précis. En effet, son auteur relève que les veaux n° 2 à 10 sont morts à
intervalles de temps moyens de 2.9 jours, du 11 septembre au 6 octobre
1999 ; or, ces pertes ne peuvent avoir été provoquées que par un agent
capable d’éliminer un grand nombre de veaux en un temps relativement court,
comme ce serait le cas lors d’une salmonellose. En revanche, quatorze jours
séparent les pertes du premier et du deuxième veau, intervenues respectivement
les 28 août et 11 septembre 1999, et les pertes des veaux n° 10 à 15 sont
intervenues à intervalles de temps moyens de 15.4 jours, du 6 octobre au 22 décembre
1999. C’est pourquoi, l’expert en conclut, au vu des intervalles de temps très
courts entre les pertes des veaux n° 2 à 10, que ces dernières ont été très
probablement provoquées par une salmonellose, ce qui n’est pas le cas des veaux
n° 1 et n° 11 à 15. D’ailleurs, l’autopsie du veau n° 10 a révélé la présence
de salmonelles ; les dernières analyses positives d’écouvillons de fèces
décelées douze jours après la perte du veau n° 10 pourraient correspondre à la
fin de la maladie, qui survient en général après immunisation naturelle trois à
cinq semaines après le début de l’infection. S’agissant des veaux n° 11 à 15,
l’expert reste prudent, en relevant que ces pertes sembleraient plutôt avoir
été causées par d’autres agents comme ceux de la pneumo-entérite, maladie assez
répandue dans ce genre d’exploitations pendant la durée de l’engraissement.
Tout en reconnaissant que ces deux maladies peuvent être la cause de
l’aggravation de l’autre, l’expert souligne le manque de preuves pour pouvoir
admettre que tel est le cas en l’espèce.
En définitive, le tribunal retient l’avis du second
expert. Les éléments qui ressortent de cette expertise permettent dattribuer
la perte des veaux n° 2 à 10 avec une haute vraisemblance à la
salmonellose ; en revanche, le lien de causalité entre une éventuelle
salmonellose et la mort des veaux n° 11 à 15 n’est pas établi à satisfaction de
droit. Dès lors, le recourant a droit à une indemnisation pour la perte de huit
veaux, puisque parmi les veaux n° 2 à 10, se trouve la bête qui a péri le 6
octobre 1999, perte qui a déjà été indemnisée par la caisse d’assurance.
5.
Il résulte des précédents considérants que le recours doit
être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est
renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Le recourant obtient partiellement gain de cause, puisque sur
douze veaux, seuls huit seront indemnisés ; une partie des frais
d’expertise doit être mise à sa charge, à raison de 2'100 francs. Le solde de
ces frais, soit 8'200 francs, est mis à la charge du Service vétérinaire. Les
frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat et il n’est pas alloué de
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Vétérinaire cantonal du 9 août 2000 est
annulée et le dossier lui est renvoyé afin qu’il statue à nouveau dans le sens
des considérants du présent arrêt.
III.
Les frais d’expertise arrêtés à 10’300 francs sont
mis à la charge du recourant pour 2’100 francs et à la charge de l’Etat de
Vaud par l’intermédiaire du budget du Service vétérinaire pour 8’200
francs.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat et
il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2005
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art.
103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)