vd_omni · AC.2004.0061 · 2004-08-09 · fr

LOUIE Omid et Mehrchid c/Département des institutions et des relations extérieures, Chef du Département des infrastructures, Commune de Lutry | Edification d'une place de rebroussement de bus jouxtant une propriété privée. Examen de l'atteinte subie par cette propriété sous l'angle de la garantie de la propriété, plus particulièrement en application du principe de la proportionnalité. Rappel des principes applicables en la matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.08.2004 AC.2004.0061

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 août 2004
sur le recours interjeté par
Omid et
Mehrchid LOUIE
, dont le conseil est l'avocat Alexandre Schwab, à Genève,
contre
la décision rendue le 23 février 2004 par le
Département
des institutions et des relations extérieures
rejetant leur recours formé
contre la décision du
Chef du Département des infrastructures
du 22
octobre 2002, approuvant le projet de création d'une place de rebroussement de
bus sur la RC 773c, sur la
Commune de Lutry
, au lieu-dit "En
Converney", et levant leur opposition.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Pedro de Aragao et M. Jean W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Omid et Mehrchid Louie
sont propriétaires de la parcelle 1201 du cadastre de la Commune de Lutry.
Cette parcelle, qui supporte leur maison d'habitation, est située à
l'intersection de la route des Monts-de-Lavaux et de la route de Converney.
B.                    Dans le cadre de la
réflexion relative à la desserte en transports publics de l'est de
l'agglomération lausannoise, les autorités communales et cantonales compétentes
ont décidé la création d'une nouvelle ligne d'agglomérations, desservie à
raison d'un bus toutes les vingt minutes, sur l'itinéraire Belmont (arrêt
Blessoney) - Val Vert - Pully Centre - Pully Port. Cette nouvelle ligne est
destinée à renforcer la desserte actuelle, assurée par la ligne TL 66,
desservie actuellement à raison d'une course par heure; cette ligne implique la
création d'une place de rebroussement qui, après examen de différentes
variantes, a finalement été prévue sur le territoire de la Commune de Lutry, au
droit du carrefour du chemin de Converney et de la route des Monts-de-Lavaux
(RC 773). Cette place de rebroussement jouxte le nord de la parcelle 1201. Elle
s'inscrit dans un cercle de 26 m au minimum et utilise le domaine public
cantonal ainsi que le territoire communal de Lutry dans la partie supérieure du
chemin de Converney. Ce dernier est fermé à la circulation automobile de transit
depuis plusieurs années. Cette localisation de la place de rebroussement permet
la desserte de part en part du territoire communal. Le projet n'implique pas
d'emprise sur la parcelle 1201, sous réserve d'une proposition d'aménagement du
Service des routes destiné à permettre la mise à niveau du terrain et le
maintien de l'accès piétonnier actuel sis au nord de la parcelle. La
réalisation du projet sans la mise à niveau proposée par le Service des routes
obligerait les époux Louie à réaliser 4 ou 5 marches afin de maintenir cet
accès.
C.                    La place de
rebroussement a été mise à l'enquête publique par le Service des routes du 7
juin au 8 juillet 2002. Les époux Louie ont fait opposition, par
l'intermédiaire de leur conseil en date du 5 juillet 2002. Cette opposition a
été levée par décision du Chef du Département des infrastructures du 22 octobre
2002.
Omid et Mehrchid Louie
ont recouru contre cette décision auprès du Département des institutions et des
relations extérieures le 1
er
novembre 2002. Le Département des
institutions et des relations extérieures a rejeté ce recours dans une décision
du 23 février 2004. Dans cette décision, le département a notamment examiné 4
variantes (numérotées de 1 à 4) pour l'implantation de la place de
rebroussement précédemment analysées, toutes situées le long de la route de
Monts-de-Lavaux. Omid et Mehrchid Louie se sont pourvus contre cette décision
auprès du Tribunal administratif le 15 mars 2004. Le Département des
institutions et des relations extérieures a déposé son dossier le 7 avril 2004,
sans déposer de réponse et sans prendre de conclusions. La municipalité de la
Commune de Lutry a déposé des observations le 30 mars 2004 en concluant au
rejet du recours. Les Transports publics de la région lausannoise (ci-après : les
TL) ont déposé des observations le 6 avril 2004 en concluant implicitement au
rejet du recours. La municipalité de la Commune de Belmont a déposé des
observations le 8 avril 2004 en concluant au rejet du recours. Le Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a déposé des observations le 16 avril
2004. A la même date, le Service des routes a déposé des observations en
concluant au rejet du recours.
Le tribunal a tenu
audience sur place le 23 juin 2004 en présence du recourant et de son conseil,
du syndic de Belmont assisté de son conseil, du chef du Service des travaux de
la Commune de Lutry, d'un représentant des TL, d'un représentant du Service des
forêts, de la faune et de la nature, d'un représentant du SEVEN, d'un
représentant du Service de la mobilité, d'un représentant du Service de
l'aménagement du territoire (SAT) et de deux représentants du Service des
routes. A cette occasion, le tribunal a procédé à une vision locale, comprenant
l'examen de trois des variantes initialement prises en considération.
Considérant en droit:
1.                     Lors de l'audience
finale, les recourants ont requis un certain nombre de mesures d'instruction
complémentaires, notamment une expertise relative à la dévalorisation de leur
propriété. Dès lors que les pièces figurant au dossier et l'inspection locale
ont permis au tribunal de se faire une idée claire et complète du projet
litigieux et de son impact sur la propriété des recourants, il n' y a pas lieu
de donner suite à cette requête.
2.                     Conformément à l'art.
36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à
la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit.
b), ainsi qu'à l'inopportunité, pour autant que la loi spéciale le prévoie
(lit. c).
Le projet litigieux
est régi par les dispositions relatives aux routes cantonales. Selon l'art. 13
de la loi du 13 décembre 1991 sur les routes (LR), la procédure en matière de
route cantonale est régie par les art. 73 et 74 LATC relatifs à la procédure
d'adoption des plans d'affectation cantonaux. L'art 73 LATC  a été modifié par
une loi du 4 mars 2003. Cette modification n'est toutefois pas applicable dans
le cas d'espèce, dès lors que, en application des dispositions transitoires de
la loi du 4 mars 2003, les modifications liées à la procédure d'adoption et
d'approbation des plans ne sont pas applicables aux plans approuvés par le département
des infrastructures avant le 31 décembre 2003, ce qui est le cas du projet
routier litigieux. C'est par conséquent l'art. 73 LATC dans sa teneur
antérieure à la modification du 4 mars 2003 qui s'applique. Selon cette
disposition, le Département des institutions et des relations extérieures
statue sur les recours formés contre les décisions du Département des
infrastructures avec un libre pouvoir d'examen, à savoir aussi bien en
opportunité qu'en légalité. Sa décision peut ensuite faire l'objet d'un recours
au Tribunal administratif qui, faute d'une disposition légale l'y autorisant,
ne peut pas étendre son pouvoir d'examen à l'opportunité. Le pouvoir d'examen
du tribunal de céans est par conséquent plus limité que celui de l'autorité
intimée puisqu'il se limite à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation et  à la constatation inexacte ou incomplète
de faits pertinents.
3.                     Les recourants
soutiennent que l'aménagement de la place de rebroussement litigieuse viole la
garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.). Se référant aux
quatre conditions classiques auxquelles sont soumises toutes restrictions aux
droits fondamentaux (cf. Piermarco Zen-Rufinen, Christine Guy-Ecabert,
Aménagement
du territoire, construction expropriation,
p. 41 ss), ils ne contestent pas
que le projet repose sur une base légale suffisante et qu'il est justifié par
un intérêt public. Ils contestent en revanche l'existence un rapport
raisonnable entre les atteintes à leurs droits de propriétaire et le but
recherché (proportionnalité) et soutiennent que le projet litigieux viole l'essence-même
de  la garantie de la propriété.
a) Les recourants
invoquent essentiellement une violation du principe de la proportionnalité en
soutenant, en substance, que l'emplacement prévu pour la place de rebroussement
implique une atteinte non négligeable pour leur propriété (nécessité de
construire des murs sur leur parcelle, nuisances sonores, diminution de valeur)
alors que d'autres solutions seraient possibles, qui permettraient également
d'atteindre le but d'intérêt public visé, ceci sans affecter leurs droits de
propriétaire.
Le moyen relatif à la
violation du principe de la proportionnalité, qui relève assurément du droit
"
permet de dépasser une trop stricte dichotomie entre le contrôle de la
légalité et celui de l'opportunité et, en quelque sorte, a pour effet de
structurer juridiquement toute liberté d'appréciation laissée à
l'administration
" (Pierre Moor, Droit administratif I, 2
ème
édition, 1994, 417). L'examen de ce moyen doit dès lors intervenir
simultanément à la vérification de l'existence d'un excès ou d'un abus du
pouvoir d'appréciation (on déborde ainsi la fonction, conférée à l'origine à ce
principe, savoir celle d'une condition apportée aux restrictions aux libertés
publiques - cf. arrêt TA du 12 août 1997 AC 1997/0035 p. 5).
Commet un excès dans
son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation, en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple
en optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif, qui couvre le cas
de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (v. à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif I 333).
Dans le cas d'espèce, les recourants ne paraissent pas se placer sur ce
terrain.
L'abus de pouvoir, en
droit suisse, vise deux cas; l'expression est tout d'abord synonyme de
détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans
les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont
elle doit s'inspirer), mais elle peut être comprise également plus largement,
dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste
de certains droits et principes constitutionnels (v. à ce sujet Grisel,
ibidem).
b) Il convient de
vérifier en premier lieu si l'autorité intimée a abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que les atteintes au droit de propriété invoquées
par les recourants demeurent dans un rapport raisonnable avec le but d'intérêt
public recherché. Cet examen implique d'examiner la manière dont cette autorité
a procédé à la  pesée des intérêts publics et privés en présence. La mise en
évidence d'un abus du pouvoir d'appréciation implique que le vice de la
décision querellée à cet égard présente un caractère qualifié et patent (cf.
arrêt TA précité AC 1997/0035 p. 7 ch. 2).
aa) Dans le cadre de
la pesée d'intérêts à laquelle il a procédé dans le cadre de la décision
attaquée, le Département des institutions et des relations extérieures relève
tout d'abord l'intérêt public de la nouvelle ligne de bus 47 Port de Pully -
Belmont, celle-ci permettant d'améliorer les possibilités de déplacement de la
population de Belmont tant pour des besoins professionnels que scolaires, en
rappelant à cet égard que les écoliers de Belmont sont rattachés à la Direction
des écoles de Pully. L'autorité intimée relève que la mise en service de cette
nouvelle ligne permettra de desservir l'agglomération de Belmont toutes les
vingt minutes alors que la ligne actuelle (ligne TL 66) n'assure qu'une course
par heure. Elle souligne que l'amélioration du réseau des transports publics
est notamment rendue nécessaire par l'augmentation importante de la population
de la Commune de Belmont intervenue ces dernières années.
Pour ce qui est de
l'atteinte à la propriété des recourants, le seul inconvénient relevé par
l'autorité intimée concerne la sortie piétonne sur le domaine public depuis le
nord de leur parcelle en raison de la différence de niveau qu'entraîne la
réalisation du projet. Celle-ci relève cependant que, d'une part, la
municipalité a offert de réaliser à ses frais la proposition d'aménagement du
Service des routes permettant de mettre leur terrain à niveau et que, d'autre
part, les recourants disposent  si nécessaire d'une autre sortie piétonne,
située à côté des garages et aboutissant directement sur le chemin de
Converney. L'autorité intimée relève au surplus que le projet mis à l'enquête
publique n'implique pas d'empiètement sur la parcelle des recourants, seule la
construction des murs qui est  prévue pour permettre la mise à niveau de leur
terrain impliquant cas échéant un léger empiètement sur leur propriété. Pour le
reste, en réponse à l'argument des recourants relatif aux nuisances sonores,
l'autorité intimée relève que le projet ne changera rien aux nuisances
existantes, qui proviennent de la circulation de la route des Monts-de-Lavaux.
L'autorité intimée
déduit de ce qui précède que l'atteinte subie par les recourants reste dans un
rapport raisonnable avec le but d'intérêt public recherché et ne vide pas la
garantie de la propriété de sa substance.
bb) S'agissant des
intérêts publics et privés en présence, le tribunal relèvera tout d'abord que
la création de la nouvelle ligne TL Belmont – Pully avec la place de
rebroussement litigieuse correspond à un intérêt public et répond à un besoin
actuel et futur des habitants de la commune. Il n'est dès lors pas nécessaire
d'entrer en matière sur l'argument des recourants, contesté par la municipalité
de Belmont, selon lequel la ligne devra de toute manière être étendue dans en
direction de Lutry, cet argument concernant au demeurant essentiellement  la politique
future de desserte en transports publics de la région, soit une question qui
relève de l'opportunité et qui échappe au Tribunal administratif. On note en
outre que le projet ne porte pas atteinte à d'autres intérêts publics.
Pour ce qui est des
atteintes à la propriété des recourants, on constate que seule la proposition
du Service des routes consistant à mettre à niveau  leur terrain afin de
permettre le maintien de l'accès piétonnier actuel aurait pour conséquence un
empiètement de l'aménagement prévu sur leur parcelle. Outre le fait que cette
proposition est subordonnée à l'accord des recourants et qu'elle ne devrait par
conséquent pas être réalisée puisqu'elle a été refusée, on observe que, en
toute hypothèse, la proposition du Service des routes pour la mise à niveau de
l'accès des recourants n'aurait pratiquement pas de conséquence pour ces
derniers. Comme l'a démontré l'inspection locale, la zone concernée par cet
aménagement, qui borde le côté nord de la propriété, n'a en effet pas d'intérêt
particulier en ce qui concerne l'usage de celle-ci, les espaces extérieurs
utilisés par les propriétaires se situant naturellement au sud, de l'autre côté
de la maison. Force est ainsi de constater qu'il existe une solution permettant
à la fois l'aménagement de la place de rebroussement litigieuse et  le maintien
la sortie piétonne existante. L'atteinte invoquée par les recourants à cet
égard apparaît ainsi  négligeable, ce d'autant plus que, comme le relève
l'autorité intimée, un autre accès existe en aval, qui aboutit directement sur
le chemin de Converney. Si les recourants persistent dans leur refus, on peut
ainsi très bien concevoir que la place de rebroussement soit réalisée
exclusivement sur le domaine public, sans empiètement sur la parcelle 1201.
Pour ce qui est des
nuisances sonores, le service cantonal spécialisé, interpellé dans le cadre de
la procédure, relève que, compte tenu de la fréquentation de la ligne TL, du
nombre de rebroussements prévus et du bruit du trafic sur la route des Monts de
Lavaux sis à proximité, les niveaux sonores moyens pour les voisins les plus
exposés ne seront pas modifiés de manière sensible, les normes de l'ordonnance
du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB)
étant ainsi largement respectées. C'est par conséquent à juste titre que
l'autorité intimée a relevé que, compte tenu notamment de l'importance des
nuisances sonores existantes, le projet n'aura quasiment pas d'impact à cet
égard. S'agissant des éventuels désagréments liés au projet, on ajoutera que,
vu l'emplacement de la place de rebroussement, la vue des personnes qui se
trouveront  dans le bus  portera plutôt sur la route et vers l'aval que sur la
propriété des recourants. Ces derniers n'ont par conséquent pas à nourrir de craintes
au sujet d'éventuels impacts sur leur intimité.
cc) Sur la base de ce
qui précède, le tribunal de céans estime que la pesée des intérêts effectuée
par l'autorité intimée est correcte. C'est également à juste titre que celle-ci
a considéré que les atteintes au droit de propriété des recourants sont
admissibles et demeurent dans un rapport raisonnable avec le but d'intérêt
public lié à la construction de la place de rebroussement.
c) Reste à examiner
si, comme le soutiennent les recourants, le projet viole la garantie
constitutionnelle de la propriété dans la mesure où il existe des variantes qui
permettraient d'atteindre le but d'intérêt public visé tout en ménageant mieux
leurs droits de propriétaire.
L'examen de variantes
dans le cadre d'un projet tel que celui qui est ici en cause relève
essentiellement de l'opportunité. Dans le cadre de son pouvoir d'examen limité
à la constatation d'un éventuel abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité
intimée, le tribunal de céans ne pourrait sanctionner la décision attaquée que
si une autre variante apparaissait comme clairement plus favorable (cf. à cet
égard arrêt TA AC 1997/0035 précité p. 7), eu égard notamment à ses impacts sur
la propriété privée. En l'espèce, tel n'est manifestement pas le cas. On constate
en effet que, parmi celles susceptibles d'entrer en considération, la variante
choisie permet d'atteindre l'objectif visé consistant à permettre la desserte
complète de la commune de Belmont par la nouvelle ligne TL en la traversant
entièrement d'ouest en est. En outre, on l'a vu, cette variante ne porte pas
atteinte à d'autres intérêts publics susceptibles d'être pris en
considération.  Enfin, on a vu qu'elle elle n'a que très peu d'impact sur la
propriété des recourants et qu'elle peut être réalisée sans expropriation.
Lors de la vision
locale, le tribunal a examiné les variantes 2 à 4 mentionnées dans la décision
attaquée, les recourants ayant admis que la variante 1 ne saurait entrer en
considération dès lors qu'elle ne permet pas de desservir correctement la
commune de Belmont. Le tribunal a pu se convaincre que la variante 3 (qui
utilise le terrain de l'entreprise Rieder) est pratiquement irréalisable. Pour
sa part, la variante 4, qui se situe au-delà du pont de la RC 773c est
condamnée en raison des coûts d'exploitation supplémentaire qu'elle implique
(nécessité d'un véhicule supplémentaire en raison de son éloignement avec une
augmentation du coût annuel d'exploitation de 300'000 fr. selon la décision du
Département des infrastructures du 22 octobre 2002). Finalement, seule la
variante 2 aurait pu entrer en considération. On constate cependant que,
contrairement à la variante retenue, celle-ci nécessite une emprise sur le
domaine privé, ce qui est susceptible d'entraîner des coûts et des procédures
supplémentaires. Force est dès lors de constater qu'il n'existe pas de variante
qui, clairement, serait plus favorable sous l'angle du but d'intérêt public
visé et de l'atteinte aux intérêts publics et privés concernés.
d)  Il résulte de ce
qui précède que le grief des recourants relatif à la violation de la garantie
de la propriété, plus particulièrement en relation avec le principe de la
proportionnalité, doit être écarté. A fortiori, les recourants ne sauraient
être suivis lorsqu'ils soutiennent que le projet litigieux vide de sa substance
la garantie de la propriété.
4.                     Les recourants
soutiennent encore que le projet impliquerait une expropriation formelle et
matérielle de leurs droits de propriétaire.
On l'a vu, le projet
ne nécessite pas d'empiètement sur la parcelle des recourants (sous réserve de
leur accord pour la mise à niveau de leur accès) et n'implique par conséquent
pas de procédure d'expropriation formelle. Eu égard aux impacts du projet sur
la propriété des recourants, on peut au surplus douter que les conditions
posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral pour qu'on soit en présence
d'une expropriation matérielle soient réunies. Ce point n'a toutefois pas à
être examiné plus avant. En effet, en application de l'art. 116 de la loi du 25
novembre 1974 sur l'expropriation, une éventuelle  procédure en expropriation
matérielle est dans la compétence du président du Tribunal civil du lieu de
situation de l'immeuble, à l'exclusion de toute compétence du Tribunal
administratif.
Vu ce qui précède, ce
moyen doit également être écarté.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, aux frais de leurs
auteurs, et la décision attaquée confirmée. Les recourants verseront en outre à
la Commune de Belmont, qui a procédé par le biais d'un mandataire
professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours par le Département des institutions et des relations
extérieures le 23 février 2004 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Omid
et Mehrchid Louie, solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants
Omid et Mehrchid Louie, solidairement entre eux, doivent en outre à la Commune
de Belmont un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
np/sb/Lausanne, le 9 août 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)