vd_omni · RE.2004.0010 · 2004-05-26 · fr

c/TA PS003/0223 | Toute personne en situation de détresse a droit à l'aide sociale indépendamment de sa nationalité ou de son statut de résidence en Suisse. Une aide sociale correspondant au forfait I des normes CSIAS réduit de 15% ne porte pas atteinte au noyau intangible du droit garanti par l'art. 12 Cst et assure ainsi au recourant des moyens d'existence minimaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.05.2004 RE.2004.0010

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 26 mai 2004
sur le recours incident interjeté par
X.________
,
domicilié chez Y.________, à 1********, dont le conseil est l'avocate Monique
Gisel, au Mont-sur-Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 17 mars
2004 refusant d'ordonner des mesures provisionnelles dans le cadre du recours
dirigé contre une décision du Centre social régional de Z.________ du 31
octobre 2003 (refus aide sociale vaudoise, dossier PS 2003/0223 MA).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Madame Isabelle
Guisan, présidente; M. Jean-Claude de Haller et Mme Aleksandra Favrod, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     Né le ********, X.________,
originaire d'ex-Yougoslavie, marié et père de famille, a séjourné et travaillé
en Suisse de 1987 à 1992 comme maçon. Le 9 mars 1995, il a présenté une demande
de prestations AI auprès de l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton
de Vaud, alléguant être atteint dans sa santé suite à un accident survenu en
juillet 1992. De 1995 jusqu'au 30 septembre 1997, date de son retour dans son
pays d'origine, l'intéressé a bénéficié des prestations de l'aide sociale
vaudoise, à titre d'avances sur des prestations d'assurance indemnités
journalières, d'un montant total de 42'208 fr. 90. Ces avances ont été
remboursées par la Concordia Assurance en décembre 1997, étant précisé que le
Service de prévoyance et d'aide sociales avait accordé à l'intéressé une remise
de 28'139 fr. 25 pour favoriser son retour dans son pays d'origine et lui
permettre d'y ouvrir un petit commerce. Par décision du 16 février 2004,
l'Office AI pour les étrangers résidant à l'étranger a reconnu en faveur du
recourant, à partir du 1
er
mars 1994, le droit à une rente ordinaire
simple d'invalidité (430 fr. par mois), ainsi qu'à une rente ordinaire
complémentaire pour son épouse. Le paiement du montant rétroactif dû en faveur
de l'intéressé du 1
er
mars 1994 au 29 février 2004, par 63'744 fr.,
a été placé dans un compte d'attente en prévision d'une éventuelle surassurance
avec le Centre social régional de Z.________ (ci-après : CSR). Depuis le 1
er
mars 2004, X.________ reçoit en revanche une rente AI de 430 fr. par mois, le
montant de la rente complémentaire en faveur de son épouse s'élevant à 129 fr.
B.                    Le 29 août 2002, Y.________,
parent du recourant, s'est engagé par écrit à accueillir ce dernier chez lui
pendant deux semaines au moins et à prendre à sa charge les frais de son
traitement médical à concurrence de 500 fr. X.________ est arrivé en Suisse le
22 décembre 2002. Par décision du 3 juin 2003, le Service de la population du
Département des institutions et des relations extérieures a refusé de lui
délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, et lui a
imparti un délai au 21 juin 2003 pour quitter le territoire vaudois.
L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le
30 juin 2003. Par décision incidente du 11 juillet 2003, le juge instructeur a
accordé l'effet suspensif au recours et autorisé le recourant à poursuivre son
séjour dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale
soit terminée (dossier PE 2003/0226 MA). Le recours précité est toujours
pendant devant le Tribunal de céans.
C.                    Estimant, à fin juillet
2003, qu'il avait épuisé la capacité d'accueil gratuit de sa parenté en Suisse,
d'une part, et qu'il obtiendrait selon toute vraisemblance une rente
d'invalidité, d'autre part, X.________ a sollicité l'allocation de prestations
d'aide sociale vaudoise.
Par décision du 1
er
septembre 2003, le CSR a refusé de lui accorder l'aide sociale requise, au
motif qu'il ne bénéficiait pas d'un permis de séjour valable. Le 31 octobre
2003, le CSR a rendu une nouvelle décision, valable dès le 1
er
août
2003, confirmant le refus de lui accorder l'aide sociale. Cette décision était
motivée comme suit:
"autre motif: ne répond pas aux conditions d'octroi
de l'Aide sociale vaudoise"
.
D.                    X.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 novembre 2003 en
concluant à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi de l'aide
sociale vaudoise dès le 1
er
août 2003. A titre préliminaire,
l'intéressé a conclu à l'octroi de l'assistance judiciaire, subsidiairement à
l'octroi d'une assistance judiciaire partielle le dispensant de l'avance de
frais. Enfin, il a conclu, à titre provisionnel, à ce que le CSR soit invité à
lui verser des prestations d'aide sociale sans délai supplémentaire.
E.                    Par décision incidente
du 17 mars 2004, le juge instructeur a refusé d'ordonner des mesures
provisionnelles ordonnant au CSR de verser immédiatement des prestations d'aide
sociale en faveur de X.________.
F.                     Ce dernier a recouru
contre cette décision incidente le 29 mars 2004, concluant, préliminairement, à
ce que la section des recours du Tribunal administratif constate qu'il
bénéficie de l'assistance judiciaire et qu'il est donc dispensé de toute avance
de frais également pour le recours incident et, principalement, à l'annulation
de la décision incriminée et à ce qu'il soit mis au bénéfice de l'aide sociale
à titre provisionnel.
Par avis du 1
er
avril 2004, le juge intimé s'en est remis aux considérants de la décision
entreprise et a conclu au rejet du recours. L'Agence communale d'assurances
sociales de la commune de 1******** et le Service de prévoyance et d'aide
sociales ont, en date du 8 avril 2004, conclu au rejet du recours. Le CSR ne
s'est pas déterminé dans le délai imparti.
Considérant en droit:
1.                     Les mesures
provisionnelles doivent être nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la
sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA) et ne doivent en principe pas
tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le
jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions
du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection
des droits ne peut être réalisée autrement (cf. notamment arrêt TA RE 1991/0020
du 28 février 1992 et RE 2003/0013 du 5 mars 2003). Les prévisions sur le sort
du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute
(ATF 106 Ib 116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la
vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles
sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe
de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (cf. Isabelle
Häner, Vorsorgliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und in
Verwaltungsprozessrecht, RDS 1997 II p. 252 ss, spéc. chiffre 92, p. 324).
2.                     a) Le juge instructeur
motive son refus d'accorder les mesures provisionnelles requises en se référant
à de la doctrine (J.-L. Duc, Les Assurances sociales en Suisse, Lausanne 1995,
no 1350 (sic; recte no 1340), p. 832) et à de la jurisprudence rendue par le
Tribunal de céans (arrêts TA RE 1999/0035 du 12 mai 1999 et RE 2003/0022 du 6
août 2003), selon lesquelles, à moins que le recours n'apparaisse manifestement
bien fondé, l'intérêt de l'organisme social à ne pas verser les prestations
requises l'emporterait nettement sur celui de l'intéressé à les toucher
immédiatement, étant donné qu'en cas de rejet du recours, ce dernier aurait
probablement beaucoup de difficultés à les rembourser en raison de sa situation
financière délicate.
b) Ce raisonnement ne
saurait être suivi. Une telle appréciation va en effet à l'encontre de l'art.
12 de la Constitution fédérale (Cst), lequel prévoit, sous la note marginale
"droit
d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse"
que
"quiconque
est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine"
.
Cette disposition est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2000.
Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit aux
conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui
obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans
le besoin (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562 et les
renvois; arrêt TA PS 2002/0171 du 27 mai 2003). Comme le Tribunal de céans a
déjà eu l'occasion de le préciser dans l'arrêt précité, cette règle "pose
le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne
qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention
justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193;
Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, p. 685 ss).
La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des
conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il
soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité
sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art.
12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà."
Dans le Canton de
Vaud, l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale
(LPAS) prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve
dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels
indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 al. 3 LPAS l'obligation
d'assistance entre parents fondée sur le code civil. Selon l'art. 3 al. 2 LPAS,
les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires aux autres prestations
sociales (fédérales ou cantonales), et à celles des assurances sociales. Elles
peuvent, le cas échéant, être versées en complément. L'art. 21 LPAS précise
encore que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées
en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des
circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les
limites prévus par le département, selon les dispositions d'application" (…).
La nouvelle constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003 (Cst-vd),
consacre également, à son art. 33, le principe du droit de chaque personne dans
le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
Le Service de
prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action
sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale
vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"
(ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui
sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide
sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités
d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des
institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien
correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en
Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour
une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver
ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne
seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de
déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui
correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre
II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide
sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi
convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de
prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin par une
réduction maximum de 15 % du forfait 1.
Les normes de la
Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS)
ont tenté de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de
proportionnalité, applicable en matière de réduction en cas de manquements du
bénéficiaire (sous let. A.8.3). Elles indiquent que des réductions sont
possibles, de façon graduée et en les combinant, allant jusqu'à une réduction
du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au
maximum, si des motifs particuliers de réduction sont constatés (par ex.
manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas
particulièrement graves, récidive). Au surplus, toujours selon ces normes, des
réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la
garantie du minimum d'existence (cf. arrêt TA PS 2002/0171 déjà cité).
c) Dans un arrêt
incident du 6 août 2003 (RE 2003/0022), la section des recours du Tribunal
administratif, se référant à l'arrêt mentionné ci-dessus, a confirmé qu'une
aide sociale correspondant au forfait I réduit de 15% ne portait pas atteinte
au "noyau intangible" du droit garanti par l'art. 12 Cst et assurait
ainsi au recourant des moyens d'existence minimaux, "
l'intérêt de ce
dernier à recevoir intégralement l'aide sociale pendant la durée de la
procédure
[
pouvant
]
,
dans ces conditions, céder le pas
[
devant
]
l'intérêt de la
collectivité publique à ne pas verser des prestations qui, suivant le sort du
recours au fond, pourraient s'avérer en tout ou partie indues et pratiquement
irrécouvrables, vu la situation du recourant
" (arrêt TA RE 2003/0022
précité). Contrairement à l'interprétation que semble en avoir fait le juge
intimé, les considérants précités ne signifient nullement que toute aide
sociale doit impérativement être refusée pendant le déroulement de la
procédure; seule la part dépassant le montant du "noyau intangible"
est visée par la nécessité de respecter l'intérêt public susmentionné,
prépondérant dans ce contexte bien précis par rapport à celui du recourant.
d)                     On relèvera enfin qu'en
tant que droit de la personne humaine, le droit à l'aide dans des situations de
détresse appartient à toute personne physique, indépendamment de sa nationalité
ou de son statut de résidence en Suisse au regard de la police des étrangers
(Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., p. 688, no 1508; J.-F. Aubert, P.
Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999, p. 122; ATF 121 I 367, JT 1997 I p. 284, plus réf. cit.;
Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 22). Les normes
fédérales et cantonales en matière d'assistance peuvent toutefois limiter le
cercle des personnes qui peuvent y prétendre (Auer, Malinverni, Hottelier, op.
cit., loc. cit.). Dans le canton de Vaud, l'art. 16 LPAS stipule que l'aide
sociale s'étend aux personnes séjournant sur le territoire vaudois.
3.                     En l'espèce, les
prévisions sur le sort du recours au fond ne sont nullement certaines et ne
sauraient dès lors entrer en considération. En revanche, la vraisemblance et
l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles requises sont
destinées à éviter ne font aucun doute. Le recourant – qui a été expressément
autorisé à poursuivre son séjour dans le canton (cf. décision du juge
instructeur dans la cause PE 2003/0226 MA du 11 juillet 2003) - n'a, pour le
moment en tout cas, que de très faibles moyens d'existence, à savoir uniquement
la rente AI qui lui est versée depuis mars 2004 (430 fr. par mois). On
rappellera à cet égard que les prestations de l'assurance-invalidité auxquelles
il peut prétendre à titre rétroactif depuis le 1
er
mars 1994 (plus
de 63'000 fr.) ne lui ont pas encore été versées et qu'elles pourront selon
toute vraisemblance être compensées avec les prestations d'aide sociale qui seront
octroyées. En effet, alors même que l'art. 60 lit. b Cst-vd stipule que l'aide
sociale n'est en principe pas remboursable – abandonnant ainsi le principe
inverse consacré par la LAPS – cette disposition n'est toutefois pas
directement applicable mais présuppose l'intervention du législateur. Or, la
loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003, qui énumère à son art. 41
les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement, n'est pas encore entrée
en vigueur, de sorte que le remboursement de l'aide sociale reste fondé dans
son principe (cf. sur cette question arrêt TA PS 2003/0186 du 17 mars 2004).
Cela étant, dans la
mesure où la rente AI touchée par le recourant ne couvre manifestement pas le
minimum vital, la balance des intérêts en présence tels que définis ci-dessus
(cons. 2 b) justifie de lui accorder l'aide sociale vaudoise, qui devra venir
compléter ladite rente (l'aide sociale étant subsidiaire aux prestations des
autres assurances sociales, cf. art. 3 al. 2 LPAS), de telle manière que l'intéressé
touche en définitive un montant global correspondant seulement au forfait 1
réduit de 15 %.
En conclusion, c'est à
tort que le juge instructeur a refusé d'accorder au recourant, à titre de
mesures provisionnelles, des moyens d'existence minimaux pendant le déroulement
de la procédure. Le recours doit donc être admis partiellement sur ce point, en
ce sens que l'intéressé a droit au versement d'un montant correspondant au
forfait 1 réduit de 15%, d'une part, et du montant de sa rente AI, d'autre part.
4.                     X.________ conclut
enfin à ce que la section des recours constate qu'il est au bénéfice de
l'assistance judiciaire. Or, dans sa décision du 17 mars 2004, le juge
instructeur n'a pas statué sur les conclusions contenues dans le recours au
fond relatives à l'octroi de l'assistance judiciaire. La section des recours
n'est dès lors pas en mesure d'examiner cette question et le dossier doit être
retourné au juge intimé pour qu'une décision soit rendue à cet égard.
5.                     Au vu des considérants
qui précèdent, le recours doit être partiellement admis, soit uniquement en ce
qui concerne l'octroi partiel de l'aide sociale pendant le déroulement de la
procédure; il doit être rejeté pour le surplus.
La présent arrêt sera
rendu sans frais. Obtenant partiellement gain de cause et ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à des
dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est partiellement admis.
II.                     La décision du
juge instructeur du 17 mars 2004 est annulée.
III.                     Le Centre
social régional de Z.________ versera en faveur de X.________, à titre de
mesures provisionnelles, une aide sociale vaudoise correspondant au montant du
forfait 1 défini par les normes CSIAS, diminué de 15%, d'une part, et de la
rente AI versée au recourant, d'autre part.
IV.                    Le dossier est
retourné au juge instructeur pour qu'il statue sur la requête d'assistance
judiciaire présentée par X.________ dans son recours du 28 novembre 2003.
V.                     La présente
décision est rendue sans frais.
VI.                    Le Centre
social régional de Z.________ versera à X.________ un montant de 500 (cinq
cents) francs à titre de dépens.
La
présidente:
mp/Lausanne, le 26 mai 2004
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint