vd_omni · GE.2024.0343 · 2025-11-24 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale, CHUV, UNIL, LUDWIG INSTITUT FÜR KREBSFORSCHUNG AG | Recours contre le refus du DSAS de communiquer une convention de collaboration en matière d'oncologie conclue entre le CHUV, l'UNIL, le canton de Vaud et le LICR. A l'exception de la partie de la convention contenant des données personnelles relatives à l'identité d'une personne déterminée, l'autorité intimée a considéré à tort que des motifs d'intérêts publics et privés prépondérants s'opposaient à la communication totale ou partielle de la convention (art. 16 LInfo). Conformément à l'art. 17 LInfo, elle doit définir l'étendue nécessaire du caviardage et les clauses de la convention pouvant faire l'objet d'une communication. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.11.2025 GE.2024.0343

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 novembre 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. Guillaume Vianin et M.
Raphaël Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Ivan ZENDER, avocat à
La Chaux-de-Fonds,
P_FIN
Autorité
intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
Secrétariat général,
à Lausanne,
P_FIN
Tiers intéressés
1.
Centre
hospitalier universitaire vaudois, Direction administrative
,
à
Lausanne,
2.
Université
de Lausanne,
Direction,
à
Lausanne,
3.
Ludwig
Institut für Krebsforschung AG,
à
Zürich
.
P_FIN
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 25 septembre 2024 refusant de communiquer un accord
de collaboration.
Vu les faits suivants:
A.
Le Ludwig Institute for Cancer Research (ci-après: le LICR) est une
organisation internationale de recherche sans but lucratif engagée dans le
domaine de la recherche sur le cancer.
Le 6 octobre 2010, le LICR a signé une convention
avec le Centre hospitalier universitaire vaudois (ci-après: le CHUV) et
l'Université de Lausanne (ci-après: l'UNIL), prévoyant que l'ensemble des
activités de la branche lausannoise du LICR était désormais intégrée à l'UNIL
et au CHUV.
En 2015, il a signé une Convention de collaboration
(
Collaboration Agreement
) (ci-après aussi: la convention) avec le CHUV, l'UNIL
et le canton de Vaud (ci-après aussi: les entités signataires) portant sur
l'ouverture à Lausanne d'un centre spécialisé en oncologie et prévoyant un
financement de plusieurs millions de francs sur une période de trente ans.
B.
Le 22 août 2024, A.________, journaliste auprès de la Radio Télévision
Suisse (RTS), a demandé au Département de la santé et de l'action sociale (ci‑après:
le DSAS) à avoir accès à la convention précitée.
Le 30 août 2024, le service médias du DSAS a indiqué
à A.________ que chaque partie concernée par la convention devait se voir
laisser la possibilité de prendre position quant à la transmission de ce
document.
Le 3 septembre 2024, le DSAS a interpellé les
parties concernées par la demande d'accès déposée par A.________ et a demandé
leur position. Dans le délai imparti, les précitées ont toutes refusé la
transmission de la convention.
Par décision du 25 septembre 2024, le DSAS a refusé
la demande de communication de la convention déposée par A.________ ainsi
qu'une communication partielle de cette convention, pour des motifs d'intérêts
publics et privés prépondérants. En annexe de sa décision, il a transmis deux
communiqués de presse de juin 2015 relatifs à la conclusion de la convention, émis
par le LICR, respectivement par l'Etat de Vaud, ainsi que l'Exposé des motifs
et projets de décrets n° 236 de juin 2015 (ci-après: l'EMPD) et une
présentation PowerPoint intitulée "Développement de la recherche
lausannoise sur le cancer" de juin 2015, exposant que ces documents
donnaient de nombreux renseignements sur la collaboration des institutions
concernées par la convention.
C.
Par acte du 4 novembre 2024, sous la plume de son avocat, A.________ (ci‑après:
le recourant) a déféré la décision rendue le 25 septembre 2024 par le DSAS (ci‑après:
l'autorité intimée) devant
la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant
à
son annulation et à ce qu'il soit ordonné au Secrétariat général du DSAS de lui
transmettre la Convention de collaboration signée en juin 2015 par le CHUV,
l'UNIL, le canton de Vaud et le LICR.
Invitée à participer à la procédure en tant que
tiers intéressé, dans ses déterminations du 19 décembre 2024, l'UNIL a exposé
partager les arguments développés par le DSAS dans sa décision du 25 septembre
2024. Elle a en particulier confirmé qu'une divulgation de la convention serait
de nature à perturber sensiblement le fonctionnement de l'UNIL, notamment lors
de l'élaboration de futures collaborations avec d'autres fondations ou entités
soutenant la recherche scientifique, au motif que celles-ci pourraient avoir
une réserve à s'engager dans des accords si leur confidentialité ne pouvait être
garantie, en particulier dans le domaine de l'oncologie.
Dans sa réponse du 15 janvier 2025, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée. Elle a en outre produit son dossier complet, comprenant la convention,
à l'attention de la CDAP uniquement.
Le CHUV et le LICR, également invités à participer à
la procédure en tant que tiers intéressés, n'ont pas déposé de déterminations
dans le délai imparti.
Le 28 février 2025, le recourant a déposé des
observations.
Le 24 octobre 2025, le recourant a produit un
communiqué de presse du Bureau cantonal d'information et de communication du 7
octobre 2025 dont il ressort en substance que le Canton de Vaud, le CHUV,
l'UNIL et le LICR ont signé un nouvel accord portant en substance sur la
recherche fondamentale et translationnelle en immunothérapie ainsi que sur le
micro-environnement tumoral.
Considérant en droit:
1.
Les décisions rendues sur la base de la
loi
vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21)
par les
autorités soumises à cette loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du
Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Le recours s'exerce dans les 30 jours
dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de
l'art. 27 al. 3 LInfo).
En l'espèce, le recours a été interjeté en temps
utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Le litige a pour objet le refus de l'autorité intimée de communiquer totalement
et partiellement au recourant la Convention de collaboration conclue en juin
2015 entre le LICR, le CHUV, l'UNIL et le canton de Vaud, portant sur la
collaboration des parties signataires dans le domaine de la recherche pour le
cancer.
a) L'art. 17 al. 1 de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) garantit
les libertés d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le
droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant,
public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La Constitution vaudoise
dispose en outre à son art. 41, intitulé "Information du public", que
l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le
principe de la transparence.
Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo,
qui garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la
libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les
principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des
médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information
transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise
sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). L'autorité intimée, en tant que
service administratif de l'Etat, est soumise au principe de transparence (art.
2 al. 1 let. b LInfo).
b) S'agissant des informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au
chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Par document officiel, on entend tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP
GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023
consid. 3b;
Exposé de motifs et projet de loi [EMPL]
sur l'information
, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002,
p. 2647 ad art. 9).
La loi ne vise pas seulement
les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (CDAP
GE.2023.0162 précité consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (CDAP GE.2022.0175 précité
consid. 3b; GE.2023.0030 précité consid. 5a). On peut donner comme exemples de
documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un
rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail
informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. Au
contraire, plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé.
Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même
si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas
automatiquement qu'un document n'est pas achevé (CDAP GE.2019.0034 du 11
octobre 2019 consid. 2b).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à
l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement
du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), précise
dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs
ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant
permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité
collégiale.
En l'espèce, il y a lieu de constater d'emblée que
la Convention de collaboration à laquelle le recourant demande à avoir accès
constitue un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, ce qui n'est au
demeurant pas contesté.
c)
Le droit à l'information
institué par la LInfo n'est pas absolu. Aux termes de l'art. 16 LInfo, les
autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre
des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al.
1). Des intérêts publics prépondérants sont en cause notamment lorsque la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités (al. 2 let. a), lorsqu'une information serait
susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (al. 2 let. b),
lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c)
ou lorsque les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées
dans une mesure sensible (al. 2 let. d). Sont en outre réputés intérêts privés
prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée,
sous réserve du consentement de la personne concernée (al. 3 let. a), la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités
(al. 3 let. b) et le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre
secret protégé par la loi (al. 3 let. c). Selon l'art. 17 LInfo, le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant
(al. 2).
d) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la loi
fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de
consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur
contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but
fixé à l'art. 1
er
LTrans, à savoir de promouvoir la transparence
quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration. Il s'agit
en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus
transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions
publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en
améliorant le contrôle de l'administration (ATF 150 II 191 consid. 3; 148 II 92
consid. 2; 133 II 209 consid. 2.3.1; Message du Conseil fédéral du 12
février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration,
FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2). La LTrans
prévoient des exceptions à ce principe (art. 7) respectivement différents
"
cas particuliers
" (art. 8).
Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art.
6 al. 1) pose ainsi une présomption en faveur du libre accès aux documents
officiels. Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents
officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve destinée à
renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF 1C_59/2020 du 20
novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a, qui
se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral [TAF] en application
de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à
l'art. 7 al. 1 LTrans - respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit
être interprété de manière similaire (cf. GE.2019.0010 précité, consid. 4a
et la référence) - de façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics
ou privés apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière
anticipée à une pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les
références; TF 1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou
partiel) à un document officiel doit toutefois se justifier par un risque à la
fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés
prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières
dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF
142 II 324 consid. 3.4 et les références; GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid.
3c, GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d et les références) - ce qui
résulte au demeurant expressément de la teneur de l'art. 16 al. 1 LInfo (ce
n'est ainsi qu' "
à titre exceptionnel
" que l'accès peut être
refusé).
e) Il convient encore de relever que les
recommandations du Préposé fédéral à la protection des données et à la
transparence (PFPDT) n'ont pas de force de loi et ne lient pas la Cour.
3.
L'autorité intimée fonde son refus sur l'existence de plusieurs motifs
d'intérêts publics et privés prépondérants s'opposant à la consultation de la Convention
de collaboration dont la communication est demandée par le recourant.
a) aa) L'autorité intimée retient tout d'abord que
la diffusion de la convention à laquelle le recourant demande à avoir accès est
susceptible de perturber sensiblement le fonctionnement de son autorité de
manière générale (art. 16 al. 2 let. a LInfo), en ce sens que la relation de
confiance avec des institutions de santé et de recherches internationales ainsi
qu'avec des hautes écoles serait impactée.
Le recourant soutient quant à lui que l'autorité
intimée ne démontre pas que la communication de la convention serait de nature
à mettre en péril des programmes de recherches expérimentales ou académiques et
que la perte de confiance alléguée ne constitue pas un critère de refus, les
institutions et les hautes écoles impactées n'étant au surplus pas identifiées.
Dans le cadre de sa réponse, l'autorité intimée précise
que la communication de la convention aurait pour conséquence d'entacher les
relations actuelles (notamment avec le LICR) et futures de son autorité avec
toute institution, privée ou publique, susceptible de conclure un partenariat
dans la recherche médicale.
bb) Selon la jurisprudence, tout risque de
perturbation du processus de décision (respectivement du fonctionnement des
autorités) ne justifie pas une restriction à la transmission des informations
en application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation
soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP
GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6b, GE.2019.0005 du 24 janvier 2020
consid. 3d/cc).
cc) En l'espèce, la convention conclue en juin 2015 pose
les jalons de la mise en œuvre de la collaboration prévue entre les entités
signataires pour une durée de trente ans, dans le domaine de la recherche pour
le cancer, sur le plan décisionnel, opérationnel et financier. Le contenu de
cette convention a donc pour vocation d'encadrer durablement les relations
entre les différents acteurs. Il poursuit ainsi un objectif commun de
développement de la recherche pour le cancer et, par sa nature et compte tenu
de sa durée de validité, est conçu pour évoluer en fonction des démarches
concrètes mises en œuvre afin de respecter les principes établis.
L'autorité intimée se contente toutefois d'invoquer la
mise à mal du lien de confiance noué entre les entités signataires, exposant
l'importance de maintenir une collaboration sereine. Or, cette considération n'est
pas déterminante et ne suffit au surplus pas à rendre vraisemblable un risque
concret et réel de perturbation sensible du fonctionnement respectif de chacune
de ces entités. A cet égard, il y a lieu de relever que les entités signataires
ont récemment renouvelé leur partenariat, laissant ainsi douter que le lien de
confiance établi entre celles-ci puisse être gravement mis à mal en cas de
communication de la convention. A cela s'ajoute que certains documents transmis
par l'autorité intimée en annexe de sa décision litigieuse, à savoir les
communiqués de presse du LICR et de l'Etat de Vaud ainsi que l'EMPD sont
disponibles sur internet et contiennent, entre autres, des informations
détaillées sur la collaboration des entités signataires de la convention, sur
les budgets prévus et les crédits demandés dans le cadre de cette collaboration
ainsi que les objectifs poursuivis. Or, force est de constater que
l'accessibilité de ces informations n'a pas provoqué une perturbation sensible
du fonctionnement des autorités concernées, de sorte qu'il n'apparaît pas que
la communication de la convention puisse entraîner une telle conséquence. Dans
la mesure où ces informations librement disponibles au public se recoupent en
partie avec celles figurant dans la convention, un refus total d'accès fondé
sur l'exception prévue à l'art. 16 al. 2 let. a LInfo n'est pas
suffisamment motivé.
Quant à la perturbation éventuelle avec des futurs
partenaires amenés à collaborer avec les entités signataires dans le domaine de
la recherche médicale, cet aspect sera examiné sous l'angle de l'application de
l'art. 16 al. 2 let. d LInfo (cf.
infra
consid. 3c).
b) aa) L'autorité intimée expose ensuite que la
communication de la convention aurait pour conséquence la divulgation
d'informations financières confidentielles, telles que la répartition de la
prise en charge des coûts et les échéances de paiements, ainsi que des clauses
relatives à la propriété intellectuelle. Elle soutient que cette divulgation
nuirait à la compétitivité et à la sécurité économique du partenariat conclu et
pourrait avoir un impact sur la recherche médicale académique contre le cancer,
en ce sens que la sécurité et l'ordre publics seraient susceptibles d'être
compromis (au sens de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo), causant un effet néfaste
sur la santé publique.
Le recourant conteste que la sécurité ou l'ordre
publics soient concernés par la convention, de sorte que sa communication ne
les mettrait pas en danger, de même que la santé publique ne serait pas mise en
péril. Il ajoute qu'un potentiel impact sur la recherche médicale n'est en
outre pas démontré.
L'autorité intimée précise dans sa réponse avoir
invoqué la mise en péril de la sécurité publique, en particulier de la santé
publique, au motif que la divulgation de la convention porterait atteinte à la
confiance des différentes entités impliquées, de sorte qu'un impact désastreux
sur tout accord de collaboration ultérieur dans le domaine de l'innovation
serait à craindre, avec pour conséquence la mise à mal de la recherche de
solutions dans la médecine de pointe menant au développement de la qualité et de
la sécurité des soins pour la population.
bb) Une information nuit au public si sa diffusion
empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la
population. C'est dans chaque cas d'espèce que les autorités déterminent si
l'information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester
l'exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le
public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la
non-diffusion d'une information sous couvert du motif d'intérêt public
prépondérant. Outre le motif lié à la sécurité de la population, l'Etat
pourrait invoquer d'autres motifs d'ordre public comme la santé et la salubrité
publique (BGC,
septembre-octobre 2002, p. 2656).
cc) En l'espèce, l'autorité intimée
n'expose pas de quelle nature sont les informations contenues dans la convention
qui seraient susceptibles de nuire au public. Elle motive son refus par le
risque d'atteinte à la confiance entre les entités signataires qui compromettrait
la sécurité publique, plus précisément la santé publique. Or, l'exception
prévue à l'art. 16 al. 2 let. b LInfo vise la protection de la sécurité ou de
l'ordre publics contre la divulgation d'informations déterminées qui, en elles-mêmes,
seraient de nature à nuire à ces intérêts. Les seules conséquences que cette
divulgation pourrait avoir sur les relations entre les entités à l'origine de
ces informations ne saurait toutefois suffire à se prévaloir de l'exception de
l'art. 16 al. 2 let. b LInfo.
En tout état de cause, il n'est pas
démontré que la convention litigieuse, prévoyant une collaboration relative au
développement de la recherche pour le cancer notamment sur les plans
stratégique, organisationnel, technique et financier, contiendrait des
informations dont la communication serait de nature à nuire au public. Il
apparaît en effet difficilement concevable que la divulgation d'un tel accord
puisse compromettre toute collaboration future en matière de recherche
médicale, notamment en oncologie, entre les entités signataires et avec
d'autres entités actives dans ce domaine. Le dommage invoqué par l'autorité
intimée en cas de communication apparaît donc hypothétique. A cela s'ajoute
que, comme exposé précédemment, des éléments relativement détaillés sur la convention
sont librement accessibles au public. Les informations contenues dans la convention
ne semblent dès lors pas susceptibles de causer un dommage pour le public
suffisamment grave ou exceptionnel justifiant qu'elles ne soient pas diffusées.
c) aa) L'autorité intimée expose en
outre que la communication de la convention pourrait sensiblement perturber les
relations entre les entités signataires, ainsi qu'entre celles-ci et d'autres
entités nationales ou internationales actives dans la recherche médicale (au
sens de l'art. 16 al. 2 let. d LInfo), compromettant ainsi
l'élaboration de futures collaborations. L'autorité intimée précise que la
confiance entre les partenaires est un élément crucial pour la réussite de
toute collaboration, de sorte que la divulgation de la convention pourrait
éroder cette confiance entre les parties actuelles et avec des futurs
partenaires potentiels.
Le recourant considère qu'une
perturbation sensible des relations avec d'autres entités publiques, lesquelles
ne sont pas précisées, n'est pas démontrée à satisfaction.
L'autorité intimée se prévaut, dans sa réponse,
d'une atteinte aux négociations qui seraient en cours avec ses partenaires.
bb)
En
l'espèce, l'autorité intimée ne précise pas les éléments de la convention qui
seraient de nature à perturber de manière significative les relations avec
d'autres entités publiques. En réalité, l'argument avancé par l'autorité
intimée repose essentiellement sur l'idée que le simple principe de la
divulgation d'une convention de collaboration, en l'occurrence dans le domaine
de la recherche médicale, suffirait à rompre la confiance entre les parties
signataires, indépendamment du contenu spécifique du document. Or, un tel
raisonnement ne peut être retenu au regard de l'exception prévue à l'art. 16
al. 2 let. d LInfo. Cette disposition exige en effet une appréciation concrète
du contenu du document dont la communication est demandée. Il ne s'agit pas de
protéger, de manière abstraite et généralisée, la confidentialité de tout
accord conclu entre les entités concernées, mais uniquement dans les situations
où la divulgation du document litigieux serait effectivement de nature à
perturber de façon sensible les relations avec d'autres entités publiques.
Ainsi, un examen au cas par cas s'impose. En effet, l'admission d'une exception
au principe de la transparence sur la seule base que la communication en tant
que telle doit être refusée reviendrait à vider la loi de sa substance. L'autorité
intimée ne démontre pas davantage que des négociations seraient effectivement
en cours avec des partenaires en matière de recherche médicale et dans quelle
mesure celles-ci seraient mises en péril en cas de divulgation de la
convention. Par conséquent, l'argument de l'autorité intimée, qui se révèle au
surplus purement hypothétique, ne saurait justifier un refus total de
communiquer la convention litigieuse.
d) aa) L'autorité intimée invoque
également l'existence d'intérêts privés prépondérants. Elle considère tout
d'abord que les informations demandées par le recourant peuvent être qualifiées
de données personnelles (art. 4 al. 1 ch. 1
de la loi vaudoise du 11
septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD;
BLV 172.65]
), dès lors qu'elles concernent des personnes
identifiables. Elle précise que des personnes physiques impliquées dans la mise
en œuvre de la convention sont mentionnées dans celle-ci. Selon elle, le
caviardage ne suffirait toutefois pas car les personnes concernées seraient
tout de même reconnaissables. L'autorité intimée ajoute que la convention règle
les conditions individuelles internes relatives à des personnes physiques. Elle
soutient donc que la divulgation de la convention porterait une atteinte
notable à la sphère privée des personnes concernées (art. 16 al. 3 let. a LInfo),
ce que le recourant conteste.
bb)
Lorsqu'une demande fondée
sur la LInfo implique la communication de données personnelles, il y a lieu,
selon la jurisprudence (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4,
confirmant l'arrêt CDAP GE.2018.0245 du 31 janvier 2019; GE.2021.0076 du 29
septembre 2021), de se référer à la balance des intérêts prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD.
Cette disposition a la teneur suivante:
"1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a. une disposition légale au sens
de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a
besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie
d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne
concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu
les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas
formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du
possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données."
L'art. 15 al. 2 LPrD prévoit en outre expressément
que l'alinéa 1 précité est également applicable aux informations transmises en
vertu de la loi sur l'information.
cc) Conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo,
l'autorité intimée a informé les entités signataires de la convention de la
demande d'accès du recourant afin de leur permettre d'exercer leur droit
d'opposition. Elles se sont toutes opposées à la transmission.
En l'absence de consentement, la transmission
litigieuse ne peut être autorisée qu'en présence d'un intérêt du recourant primant
l'intérêt des personnes concernées à ce que leurs données ne soient pas
communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD) (CDAP GE.2021.0145 du 3 novembre 2021
consid. 2c). Un intérêt général n'est pas suffisant pour primer l'intérêt privé
des personnes à ce que leurs données personnelles ne soient pas divulguées
(CDAP GE.2021.0076 précité, consid. 2).
Certes, le droit d’accès institué à l’art. 8 al. 1
LInfo n’est en principe pas soumis à des conditions particulières, notamment à
l’existence d’un intérêt à la consultation de documents publics; la demande de
consultation ne doit d’ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1
LInfo). On pourrait donc discerner une contradiction entre les deux
dispositions précitées et cette exigence (découlant notamment de l’art. 16
LInfo) de justifier d’un intérêt prépondérant par rapport à la protection de la
sphère privée pour obtenir la consultation. Le Tribunal fédéral a toutefois
confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère
privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation.
La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art.
13 al. 1 et 2 Cst., et il ne peut donc y être porté atteinte par
l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une
pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36
al. 3 Cst.) (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). Dans le cadre de
cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation
de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux
droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (TF 1C_225/2019
du 27 juin 2019 consid. 5.2).
dd) En l'espèce, le recourant ne donne pas de
justification particulière à l'appui de sa demande d'information, se contentant
de contester l'existence d'une quelconque atteinte notable à la sphère privée
des personnes concernées. Il ne fait valoir aucun intérêt propre et personnel
qui devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection de la
sphère privée de la personne – en l'occurrence – nommée dans la convention. En
l'absence d'une telle justification, l'autorité intimée était fondée à opposer
un refus à la demande de consultation du recourant, à tout le moins pour la
partie de la convention contenant des données personnelles relatives à
l'identité d'une personne déterminée.
En ce qui concerne les données relatives aux
conditions individuelles de travail du personnel des entités signataires, dès
lors que les clauses qui en traitent dans la convention ne se rapportent pas à
des personnes identifiées ou identifiables, il ne s'agit pas de données
personnelles qui ne doivent pas être divulguées. A cela s'ajoute que les
conditions du personnel de certaines des entités signataires, régies par la loi
sur le personnel de l'Etat de Vaud à laquelle la convention renvoie, sont
librement accessibles au public.
e) aa) L'autorité intimée considère
ensuite que certaines informations contenues dans la convention peuvent être
qualifiées de secret commercial ou secret d'affaires au sens de l'art. 16 al. 3
let. c LInfo. Elle expose à cet égard que la convention est en lien avec des
programmes de recherches innovants et qu'elle contient des clauses de propriété
intellectuelle. Elle soutient ainsi que toute divulgation serait de nature à
nuire à la compétitivité des entités concernées en révélant des secrets
industriels et des stratégies, mais également à affecter des futures
collaborations en matière d'oncologie.
Le recourant relève quant à lui qu'il
n'est pas démontré que la convention contiendrait des secrets commerciaux,
d'affaires ou industriel et que les entités signataires étant des entités
publiques non-commerciales, elles ne pouvaient de toute façon pas être
concernées par de tels secrets. Il ajoute que la présence de clauses de
propriété intellectuelle ne signifie pas que des secrets seraient en cause.
L'autorité intimée a précisé que l'absence
de but lucratif des entités concernées ne suffisait pas à leur enlever toute
valeur commerciale et à nier qu'elles étaient soumises à une certaine
concurrence, dès lors qu'elles étaient actives dans la recherche médicale.
bb)
Le secret commercial
protégé par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo doit être compris comme
visant
"
toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat
commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité
et la production"
(BGC, septembre 2002, p. 2658
ad art. 16 al.
3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; CDAP GE.2025.0109
du 13 octobre 2025 consid. 2d; GE.2020.0038 précité, consid. 6c et les
références;
GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a
et les références).
Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans
prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,
lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels,
d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être
comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est
légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données
susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion
de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient
connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par
secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui
peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation
interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la
marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les
sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie
également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la
notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la
fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler
Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4
e
éd.,  2024,
n. 36 ad Art. 7 BGÖ).
L'existence d'un secret protégé dépend de la
réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre
l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue,
c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt
subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler
l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91
consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la
référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité
dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit.,
n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de
retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017
consid. 5.5.2).
L'autorité ou la personne concernée doit expliquer
en détail quelles informations constituent exactement des secrets d'affaires.
Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas
suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad Art. 7 BGÖ et
les références; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch. 23). La charge de la
preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires revient à l'autorité
compétente, ou plus précisément au maître du secret, à savoir le tiers consulté.
Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit
toujours indiquer concrètement et en détail à l'autorité, en quoi il s'agit
d'informations devant être couvertes par le secret. L'autorité compétente pour
le traitement de la demande d'accès doit vérifier dans chaque cas concret, si
les secrets mentionnés par le détenteur au secret existent, un simple renvoi
général au secret d'affaires par l'entreprise ne suffisant pas. L'autorité ne
peut pas non plus se contenter de reprendre la position de l'entreprise, au
contraire, elle doit évaluer de manière indépendante s'il existe un intérêt
légitime à la protection des informations commerciales. Si l'autorité,
respectivement le tiers concerné, ne parvient pas à amener la preuve de
l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en principe être accordé.
Finalement, si une limitation paraît justifiée, l'autorité doit choisir, en
application du principe de la proportionnalité, la variante la moins incisive
et qui porte le moins possible atteinte au principe de la transparence
(recommandation PFPDT du 11 avril 2025 §34).
cc) En l'espèce, l'autorité intimée indique que la
convention contient "des éléments en lien avec des programmes de
recherches" ainsi que "diverses informations financières,
commerciales, professionnelles et autres informations confidentielles qui ne
doivent pas être partagées publiquement". Selon elle, la divulgation de
cette convention pourrait ainsi compromettre la confidentialité des
informations stratégiques et sensibles échangées entre les parties. Elle fait
notamment référence aux clauses de confidentialité contenues dans la convention
qui tendent à protéger les informations sensibles. L'autorité intimée
n'explique toutefois pas en détail quelles informations contenues dans la
convention constitueraient exactement des secrets d'affaires ou commerciaux justifiant
le refus de communication. Elle se contente d'un simple renvoi général au
secret commercial et d'affaires. Selon l'autorité intimée, l'ensemble des
informations contenues dans la convention seraient donc susceptible de
constituer un secret protégé, sans distinction entre les différentes clauses.
Les informations litigieuses concernent la mise en
œuvre de la collaboration entre les entités signataires, de sorte qu'elles ont
un lien avec ces dernières. En revanche, comme exposé précédemment, une partie
de ces informations sont déjà facilement accessibles au public, de sorte
qu'elles ne peuvent être considérées comme étant relativement inconnues. En
outre, l'autorité intimée se prévaut des clauses de confidentialité contenues
dans la convention. Il y a toutefois lieu de relever que, si la convention
contient une définition de ce qu'il faut entendre par "information
confidentielle", aucune des clauses ou informations contenues dans cette
convention n'est précisément identifiée comme confidentielle, de sorte que
l'existence d'un secret ne peut être retenue en l'état. Par ailleurs, la présence
de clauses relatives aux droits de propriété intellectuelle ne suffit pas en
elle-même à fonder l'existence d'un secret à protéger.
Il reste donc à déterminer si l'intérêt au maintien
du secret est objectivement fondé. Il y a lieu de relever que les risques pour
la compétitivité invoqués par l'autorité intimée ne sont pas démontrés. En
particulier, en matière de recherche médicale, la présente collaboration vise
davantage le partage de connaissances, de données et de structures, dans un
cadre académique et hospitalier, de sorte que le caractère de concurrence
invoqué par l'autorité intimée apparaît peu concret, ce d'autant plus que les entités
signataires, à l'exception du LICR, sont étatiques. Il n'en demeure pas moins
que la convention contient des informations financières (budget, financements
externes, investissements, etc.), de sorte qu'il ne peut être exclu que la divulgation
de ces informations soit susceptible de compromettre le succès de la
collaboration. Il appartiendra toutefois à l'autorité intimée de préciser les
informations de cette nature et d'en assurer le retranchement, dans la mesure
nécessaire, lors de la communication de la convention.
Pour le surplus, dans la mesure où l'autorité
intimée fait notamment référence à la mise à mal du lien de confiance entre les
parties signataires et avec des futurs partenaires de recherche, cette
motivation se recoupe, en partie à tout le moins, avec celle invoquée sous
l'angle d'un risque de perturbation sensible du fonctionnement de l'autorité et
des relations avec d'autres entités publiques. Il peut ainsi être renvoyé,
mutatis
mutandis,
aux considérants qui précèdent à ce propos (cf.
supra
consid.
3a et c).
4.
Le recourant se plaint enfin d'une violation du principe de
proportionnalité, dans la mesure où l'autorité intimée a également refusé une
communication partielle de la convention.
L'autorité intimée considère quant à elle que les
informations fournies, à savoir les communiqués de presse, le PowerPoint,
l'EMPD, lesquels contiennent toutes les informations utiles s'agissant
notamment de l'objectif de la collaboration poursuivi par la convention, les
montants investis, la durée du partenariat, sont suffisantes et proportionnées,
celles-ci permettant de satisfaire au principe de transparence, tout en
préservant la relation de confiance avec les partenaires.
a) Pour rappel, il résulte en substance de l'art. 17
LInfo que le refus de communiquer un document en application de l'art. 16 LInfo
ne vaut que pour la partie de ce document concerné par cet article (al. 1)
respectivement que l'autorité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande (al. 2), s'applique quel que soit l'intérêt prépondérant (public ou
privé) retenu.
b) Au regard de ce qui a été développé
en lien avec une potentielle perturbation sensible du processus du
fonctionnement des autorités, respectivement des relations avec d'autres
entités publiques, avec le risque d'atteinte à la sécurité ou l'ordre publics
ainsi qu'avec l'existence d'un secret commercial ou d'affaires à protéger (cf.
supra
consid. 3a, b, c et e), il y a lieu de retenir qu'à supposer que la
communication de l'une ou l'autre information figurant dans la convention soit
de nature à s'opposer à l'un de ces intérêts publics ou privés prépondérants,
cette information pourrait être caviardée ou retranchée par le biais d'une
communication partielle. Sous cet angle, seul un refus partiel de communication
pourrait donc se justifier, à charge pour l'autorité intimée de définir
clairement, motifs à l'appui, les informations concernées par la non-diffusion,
sans se limiter à renvoyer à l'ensemble du contenu de la convention. En ce qui
concerne les informations relatives à l'identité d'une personne nommée dans la
convention (cf.
supra
consid. 3d), celles-ci pourraient également être
anonymisées,
permettant ainsi une communication partielle de la
convention, dans le respect de la protection des données personnelles.
Il convient en conséquence d'annuler la décision
attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle définisse,
dans une nouvelle décision, l'étendue nécessaire du caviardage et les clauses
de la convention pouvant faire l'objet d'une communication.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis.
La décision est annulée en tant que l'autorité intimée a refusé la
communication totale ou partielle de la convention litigieuse, avec pour suite
le renvoi du dossier de la cause à cette autorité pour nouvelle décision
motivée, dans le sens des considérants.
La procédure en matière de LInfo étant gratuite, il
n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant,
qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité
à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD) dont il convient d'arrêter le montant
à 2'500 fr., à la charge du DSAS (art. 51 al. 1, 55 al. 2 et 57 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 25 septembre 2024 par le Département de la santé
et de l'action sociale est annulée en tant que la communication totale ou
partielle de la Convention de collaboration a été refusée et le dossier de la
cause est retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la santé et de l'action
sociale, versera à A.________ la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2025
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.