vd_omni · GE.1998.0141 · 1998-09-18 · fr

c/Municipalité de La Tour-de-Peilz | Les seules fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire à l'égard du recourant ne constituent pas de justes motifs au sens de l'art. 62 du statut. Le renvoi de l'intéressé apparaît donc comme insoutenable et entaché d'arbitraire, tant au regard des prestations du recourant pendant les presque 20 ans passés au service de la commune qu'au regard des circonstances personnelles d'épuisement nerveux dans lesquelles les faits reprochés se sont produits.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.04.1999 GE.1998.0141

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 avril 1999
sur le recours interjeté le 10 octobre 1998
par
A.________
, dont le conseil est l'avocat Joël Crettaz, à Lausanne,
contre
la décision du 18 septembre 1998 de la
Municipalité
de la Commune de La Tour-de-Peilz
(ci-après : la municipalité), dont le
conseil est l'avocat Denis Sulliger, à Vevey, le licenciant avec effet immédiat
pour justes motifs.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Rolf Wahl et Mme Henriette Dénéréaz Luisier,
assesseurs. Greffière : Mlle Anouchka Froidevaux.
Vu les faits suivants :
A.                     A.________ a été engagé
par la Municipalité de la Tour-de-Peilz en qualité d'agent de police dès le 1er
mars 1979. Il a été nommé à titre définitif le 3 septembre 1979. Dès le 1er
janvier 1983, l'intéressé a obtenu le grade d'appointé, puis celui de brigadier
dès le 1er janvier 1986. Par lettre du 14 août 1987, la municipalité a confirmé
au recourant sa nomination à titre définitif avec effet rétroactif au 1er mars
1980. Dès le 1er janvier 1993, une nouvelle organisation du Service de police a
été mise sur pied, dans laquelle A.________ assumait la direction des services
généraux, avec le grade de sergent-major.
B.                    En automne 1984, la
municipalité a ouvert une première enquête disciplinaire à l'endroit de
A.________, laquelle a abouti, le 9 octobre 1984, à un avertissement. Ce
dernier enjoignait l'intéressé à faire un effort dans son comportement envers
ses chefs et ses collègues et à exécuter les ordres reçus conformément aux
dispositions du règlement de service du corps de police. Il contenait en outre
le passage suivant :
"D'autre part, au cas où, dans le futur,
vous enfreigniez (sic) vos devoirs de service ou si votre comportement pouvait
porter préjudice à la bonne marche du service, la municipalité pourra faire
application des art. 72 du règlement précité et 75 ss du statut du
personnel".
Une seconde mesure
disciplinaire a été prise à l'endroit du recourant le 18 décembre 1984, sous la
forme de la suppression de l'augmentation annuelle de son traitement.
C.                    Entre 1982 et 1988, les
qualifications écrites relatives aux collaborateurs de la Commune de La
Tour-de-Peilz (ci-après la commune) ont décrit le comportement du recourant
comme étant "respectueux et discipliné envers les supérieurs, serviable,
ouvert et franc aux critiques envers les collègues ou les subordonnés et comme
adroit et habile dans ses relations envers le public". De même, son
caractère a été qualifié de "bien trempé", voire changeant. En 1988,
son comportement a été décrit comme positif et ouvert envers ses collaborateurs.
A titre de remarque, il a été précisé que l'intéressé devait absolument
améliorer son français.
D.                    Le 6 mai 1990, le
recourant a porté la main sur l'un de ses collègues, le brigadier B.________.
Il ressort d'une note figurant au dossier personnel de l'intéressé,
contresignée par les deux participants à cet incident ainsi que par l'ancien
commissaire de police, que les responsabilités étaient partagées.
En été 1990,
A.________ a été désigné comme membre du groupe de travail informatique de la
commune. En 1991, il a été chargé de la mise en place du système informatique
communal sous la responsabilité du Service des finances.
Le 28 avril 1993, le
service précité a adressé à la municipalité un rapport relatif à la
responsabilité du recourant dans la gestion des PC, mettant en lumière les
lacunes de ce dernier, la non-exécution de certains travaux ("reprise des
programmes relatifs aux inhumations, port et entreprises"), la
favorisation du service de police par rapport aux autres services de la
commune. Un rapport complémentaire du 24 juin 1993 mentionne que le recourant
est "débordé de toute part" et  conclut à la nécessité d'une reprise
en main de la gestion des PC. Les deux rapports susmentionnés n'ont été versés
au dossier de A.________ que le 7 septembre 1998. Par lettre du 19 avril 1995,
C.________ a suggéré à la municipalité de déplacer la responsabilité de la
gestion informatique du Service de police auprès d'une autre collaboratrice.
E.                    En juillet 1997, un
nouveau commissaire est entré en fonction au service de la commune en la
personne de D.________ (ci-après le commissaire). Ce dernier était issu des
milieux bancaires et bénéficiait du grade de major à l'armée. Il n'avait en
revanche aucune expérience dans la gestion d'un commissariat. De juillet à
décembre 1997, A.________ se chargea d'orienter le nouveau commissaire dans ses
fonctions. Les relations du commissaire D.________ avec les deux
sergents-majors chargés respectivement de police-secours et de la police
administrative se sont avérées difficiles. A la fin du mois de novembre 1997,
le sergent-major responsable de police-secours a dû s'absenter pour cause de
dépression nerveuse. Durant cette absence, A.________ a été chargé d'assumer la
responsabilité de police-secours, en plus de ses fonctions aux services
généraux. Au début du mois de décembre 1997, le commissaire D.________ a
proposé au recourant de reprendre la responsabilité de police-secours dès le
1er janvier 1998, ce qui a effectivement été fait, le sergent-major responsable
de police-secours se chargeant dès cette date des services généraux. En outre,
l'organigramme de la police municipale fut modifié en ce sens que, dès janvier
1998, A.________ se situait au-dessus de ses collègues responsables de la
police administrative et des services généraux; il était désormais adjoint du
commissaire.
F.                     Au début 1998, une
nouvelle municipale de police entra en fonction, E.________ (ci-après la
municipale).
G.                    Le 6 juillet 1998,
A.________ arriva à son travail à 07h00. Il oublia de se rendre à la séance
d'état-major fixée à 08h.00. Cette séance lui ayant été rappelée à 08h15, il
refusa toutefois d'y participer en tenant divers propos déplacés à l'encontre
du commissaire, propos dont la teneur sera précisée ci-dessous dans le résumé
des témoignages entendus par le tribunal.
Le 7 juillet 1998, le
commissaire a adressé à la municipale une lettre dans laquelle il l'informait
des problèmes rencontrés avec A.________. Il a joint à son envoi un
compte-rendu d'une conversation qui aurait eu lieu entre lui et le recourant le
6 juillet 1998, en début de matinée et en fin d'après-midi. Il précise dans ce
document que deux collaborateurs ont partiellement perçu l'altercation du matin
et que deux agents ont entendu les éclats de voix de l'après-midi, personne
d'autre n'étant à la réception ou dans les couloirs de la maison de commune à
ce moment-là.
Le lendemain, soit le
8 juillet 1998, à l'occasion d'une séance d'état-major à laquelle participait
la municipale de police, le commissaire invita le recourant à relater le contenu
du journal de poste. A.________ ayant omis de se munir de ce document, il ne
put obtempérer. La tension monta et le recourant quitta la séance avant sa fin
.
H.                    Le 10 juillet 1998, le
Dr F.________, médecin généraliste à X.________, a établi un certificat médical
concernant A.________ attestant d'une incapacité totale de travail de
l'intéressé du 10 juillet 1998 au 20 juillet 1998. Le 17 juillet 1998, un
nouveau certificat médical a été établi prévoyant une reprise du travail le 3
août 1998.
I.                      En date du 21 août
1998, le commissaire et la municipale ont établi un rapport concernant le
conflit existant entre A.________ et D.________. Ce rapport fait état de refus
de subordination survenus les 6 et 8 juillet 1998, ainsi que d'insultes, de
menaces et de provocations à l'encontre du commissaire le 6 juillet 1998. De
plus, il est fait référence à onze comportements critiquables qu'aurait commis
A.________ entre 1984 et juillet 1998, tels que refus de prendre domicile dans
la commune, bagarre, coups et blessures au visage entre chefs de brigade,
gifles données à un collaborateur de l'atelier de police, conflit avec le
service des finances et menaces graves, refus de participer aux séances du
groupe de travail informatique, dialogue rompu avec ses subordonnées, en
particulier avec sa remplaçante, défaut de préparation du répertoire des rues
de la commune, violente altercation avec un subordonné, défaut de ventilation
des factures du central téléphonique, refus de participer à la séance
d'état-major et de diriger police-secours, insultes, menaces et refus de
commenter le journal de poste.
Par lettre du 21 août
1998, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait pris connaissance du
rapport susmentionné dans sa séance du 18 août 1998 (sic), que les faits
rapportés pouvaient motiver un renvoi pour justes motifs et qu'elle avait dès lors
décidé de suivre la procédure prévue dans les dispositions d'application du
statut du personnel communal relatives aux art. 62 et 63. Elle a précisé en
outre que la nature des faits en cause justifiait une dispense de travail
immédiate, jusqu'à nouvel avis, sans suspension de salaire.
J.                     Le 18 septembre 1998,
la municipalité a licencié A.________ avec effet immédiat en application de
l'art. 62 du statut du personnel communal. Cette décision est motivée par les
faits figurant dans le rapport du 21 août 1998 et, plus particulièrement, par "un
refus de subordination, des insultes, des menaces et des provocations, ainsi
que par les autres antécédents et manquements qui y étaient relevés."
K.                    L'intéressé a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 octobre 1998. Il
conclut à l'annulation de la décision entreprise et à sa réintégration dans le
personnel de la commune, ainsi qu'à la reprise du paiement de son traitement
avec effet au 1er septembre 1998. Il a produit à l'appui de son recours
diverses pièces, dont un certificat médical établi le 27 septembre 1998 par le
Dr F.________, médecin généraliste à X.________. Ce document indique notamment
que A.________ s'est présenté en urgence à sa consultation le 10 juillet 1998,
qu'il a exposé à cette occasion avoir de longue date un surcroît de travail et
des conflits professionnels avec son supérieur entraînant un état d'épuisement
nerveux avec des accès d'irritabilité et d'agressivité. L'intéressé s'est
encore plaint de maux de tête et d'oppression thoracique. Le Dr F.________ a
conclu à un état de tension psychique et de surmenage justifiant un arrêt
immédiat de travail à 100 % pour une durée indéterminée et lui a prescrit un
tranquillisant à faible dose.
L.                     Le 2 novembre 1998, le
juge instructeur du Tribunal administratif a refusé d'accorder l'effet
suspensif au recours.
M.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 8 décembre 1998 en concluant au rejet du recours.
N.                    A.________ a déposé un
mémoire complémentaire le 22 janvier 1999 dans lequel il a confirmé ses
conclusions tendant à l'annulation de la décision entreprise. Il a toutefois
modifié ses conclusions tendant à la reprise du paiement de son traitement, en
ce sens que celui-ci doit lui être versé avec effet au 19 septembre 1998.
O.                    L'autorité intimée a
renoncé à déposer des observations finales.
P.                    Le tribunal a tenu
audience le 9 mars 1998 en présence des parties et de leurs conseils
respectifs. A cette occasion, il a entendu huit témoins dont les déclarations
peuvent être résumées comme suit :
a)
G.________, gendarme
:
il expose avoir
été mis au courant par le commissaire D.________ du projet de ce dernier de
contrôler le camping de ******** avant le Festival de jazz en 1998 (opération
"********"). Il n'était pas d'accord avec ce projet pour deux
raisons, d'une part pour des problèmes d'effectif insuffisant et, d'autre part,
pour des questions de procédure pénale. Il a proposé d'augmenter la prévention
et d'organiser des patrouilles en uniforme.
b)
H.________, sergent-major à la commune
:
il
déclare être le collègue du recourant depuis vingt ans et avoir repris les
services généraux de la police au début 1998. Il précise avoir fait une
dépression nerveuse à la fin 1997 à la suite des mauvais rapports entretenus
avec le nouveau commissaire. Dès janvier 1998, A.________ est devenu son
supérieur, vraisemblablement parce qu'il correspondait mieux que lui au profil
souhaité par le commissaire pour son adjoint. Le témoin précise encore que
D.________ déléguait énormément, ce qui impliquait un travail supplémentaire
pour ses subordonnés, plus particulièrement pour le recourant qui devait encore
consacrer un temps non négligeable à renseigner la nouvelle municipale et le
nouveau commissaire sur le mode de fonctionnement de la police. Lorsqu'il a été
malade à fin 1997, le recourant a assumé seul la responsabilité de
police-secours en plus de ses fonctions aux services généraux, ce qui a
entraîné pour lui une surcharge très importante de travail. Enfin, il déclare
que même si A.________ était plus tendu depuis le début 1998, il ne lui a
toutefois  jamais paru qu'il aurait pu devenir dangereux.
c)
B.________, sergent à la commune
: il travaille à
la police de La Tour-de-Peilz depuis 1979. Il reconnaît que le recourant a été
promu plus vite que lui, puisqu'il n'a pas le titre de brigadier mais celui de
sergent. Depuis l'arrivée du nouveau commissaire, il a constaté que des
tensions se manifestaient entre ce dernier et le recourant. S'agissant de la
bagarre intervenue avec l'intéressé le 6 mai 1990, il déclare avoir subi des
pressions de la part de l'ancien commissaire pour signer un rapport au terme
duquel les responsabilités étaient partagées.
d)
I.________, sergent-major
:
au service de
la commune depuis vingt-et-un ans. Il déclare que le recourant est un excellent
collègue. Depuis l'arrivée du commissaire, les contacts entre ce dernier et
A.________ ont été difficiles. Il pense que ces difficultés relationnelles
étaient dues au fait que D.________ venait d'un milieu différent et qu'il
ignorait totalement la manière de travailler de la police municipale. Le
recourant a consacré beaucoup de temps à lui expliquer, comme à la nouvelle
municipale, comment fonctionnait un service de police. Dès l'arrivée du
commissaire, tout l'état-major est devenu plus nerveux, vraisemblablement en
raison des méthodes militaires appliquées dès lors. S'agissant de la séance du
8 juillet 1998, il expose que le recourant, D.________, E.________ et lui-même
y participaient. Le commissaire a alors "mitraillé" le recourant de
questions, ce qui a eu pour effet de rendre ce dernier de plus en plus tendu.
La discussion devenant difficile, A.________ a souhaité quitter la séance. Le
témoin ne se souvient toutefois pas s'il a été autorisé à le faire. En aucun
cas des mots malpolis n'ont été échangés de part ou d'autre. En ce qui concerne
le journal de poste, il confirme que le recourant ne l'avait pas pris avec lui,
alors qu'il est de coutume d'en relater le contenu lors des séances
d'état-major. Cet oubli lui a personnellement paru totalement dérisoire, dans
la mesure où les renseignements y figurant sont actuellement à disposition de
tous les intéressés sur support informatique.
e)
Dr F.________, médecin généraliste à X.________
:
il déclare suivre le recourant depuis 1979. Lors de la visite du 10 juillet
1998, il a constaté que A.________ était très tendu, nerveux, angoissé. Il
invoquait un sentiment d'oppression, des vertiges, des maux de tête et des
palpitations cardiaques. Le recourant lui a fait part de son surmenage
professionnel et psychique. Le témoin a alors ordonné un arrêt de travail,
ainsi que la prise de sédatifs. Il déclare avoir revu l'intéressé le 17 juillet
1998, puis encore une semaine plus tard. Le recourant lui a paru à cette
occasion beaucoup plus calme et détendu. Lors de ces consultations de juillet
1998, le Dr F.________ a eu l'impression que l'intéressé était en pleine
possession de sa capacité de discernement, même s'il était dans un état
irascible à ce moment-là. En aucun cas, il n'a eu l'impression que son patient
aurait été capable de tuer quelqu'un.
f)
E.________, municipale de police depuis le début 1998
:
elle déclare que durant le premier semestre 1998, le recourant
s'était plusieurs fois plaint auprès d'elle des tâches disproportionnées qui
lui étaient attribuées. Il avait demandé au commissaire de repenser
l'organisation de la police municipale en raison de la surcharge de travail
qu'il devait assumer. Il avait ainsi été convenu, d'entente avec elle, de
réorganiser le service durant le deuxième semestre  1998
.
Elle expose en
outre n'avoir jamais assisté aux séances d'état-major avant le 8 juillet 1998.
Le commissaire lui ayant fait part des problèmes rencontrés avec le recourant
le 6 juillet 1998, elle a décidé de participer à la séance suivante dans un but
de médiation, pour "calmer le jeu". Lors de cette séance, le
commissaire était très calme, alors que A.________ donnait l'impression de se
sentir agressé. Ce dernier s'est emporté et a quitté la séance de son propre
gré. En fin d'après-midi, le témoin a conseillé au recourant de consulter un
médecin. E.________ précise encore avoir toujours entretenu de bons contacts
avec l'intéressé et n'avoir jamais eu à se plaindre de son travail. Elle
confirme que le rapport du service des finances du 28 avril 1993, ainsi que le
rapport complémentaire du même service du 24 juin 1993 n'ont été versés au
dossier personnel de A.________ que le 7 septembre 1998, soit en cours de
procédure disciplinaire. Elle explique que les chefs de services concernés ne
souhaitaient vraisemblablement pas mettre leurs supérieurs au courant des
problèmes rencontrés avec A.________. Elle reconnaît par ailleurs qu'il
existait une disproportion frappante entre le volume de travail incombant au
sergent-major H.________ et au recourant, celui de ce dernier étant nettement
supérieur. Dans ses réflexions en vue de trouver une solution au problème des
relations conflictuelles entre le commissaire  et le recourant, elle admet
avoir envisagé personnellement la question d'un licenciement du commissaire.
Enfin, elle déclare avoir tenté de trouver une autre solution qu'un renvoi de
l'intéressé. Cependant, en raison de la nature des manquements commis
(insubordination, injures), une réintégration n'était à ses yeux pas possible
dans le même service.
g)
Mme A.________, épouse du recourant
:
elle
déclare que son mari a occupé deux postes temporaires depuis son licenciement
mais qu'il n'a pas trouvé à ce jour d'emploi fixe.
h)
D.________, Commissaire de police depuis juillet 1997
:
il expose que le 6 juillet 1998, le recourant n'était pas présent
lors de la séance d'état-major. Il est alors allé la lui rappeler et, à cette
occasion, A.________ a refusé d'y participer en déclarant qu'il n'avait pas de
temps à perdre et qu'il ne fallait pas le prendre pour un gamin. Il lui a en
outre fait un bras d'honneur, l'a menacé de son poing en lui déclarant que ses
méthodes étaient militaires. Il a encore pointé son doigt vers lui à courte
distance en lui déclarant qu'il devait faire très attention. Le témoin conteste
avoir déclaré au recourant que ce dernier était sur une voie de garage.
Q.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos.
R.                    Les arguments respectifs
des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1.                     a)  Déposé dans le
délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
b)  En vertu de l'art.
36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le
grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
2.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir
le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.
1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et
employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées
à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au
droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles
nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation
de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service
nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très
largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal
administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que
l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est
libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce
pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit
administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de
traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (B.
Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les
critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de
même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et
les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde
tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très
grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses
prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE
91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi
contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir
d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme
soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que
des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et
respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331,
cons. 2).
3.                     Les fonctionnaires de
la Commune de La Tour-de-Peilz sont soumis à un règlement communal intitulé
"Statut du personnel communal" du 10 septembre 1997, approuvé par le
Conseil d'Etat le 29 octobre 1997 (ci-après : le statut). Le statut est
complété par des dispositions d'application du 12 mai 1998.
Aux termes de l'art.
62 du statut,
"La Municipalité peut en tout temps
ordonner la cessation des fonctions pour de justes motifs.
Constituent de justes motifs le fait que le
fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes
autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut plus être exigée."
L'art. 63 du statut
dispose pour sa part que :
"Le renvoi pour justes motifs ne peut être
prononcé qu'après que le fonctionnaire a été entendu selon la procédure arrêtée
dans une disposition d'application.
A moins que les faits ne justifient la
cessation immédiate des rapports de service, le renvoi doit être précédé d'un
avertissement écrit.
La décision est communiquée par écrit avec
l'indication des motifs.
Le dommage résultant d'un renvoi peut faire
l'objet d'une action pécuniaire.
L'art. 65 al. 3 est applicable par analogie.
Tout fonctionnaire qui fait l'objet d'un
avertissement et dont la conduite donne ensuite satisfaction peut, au bout de
cinq ans, demander que la mention de l'avertissement soit supprimée dans son
dossier."
L'art. 64 du statut
prévoit que :
"Si la nature des justes motifs le permet,
la municipalité peut ordonner, au lieu de la cessation des fonctions, le
déplacement du fonctionnaire dans une autre place vacante en rapport avec ses
capacités.
Le traitement est alors celui de la nouvelle
fonction.
L'art. 65 al. 3 est applicable par
analogie."
Les dispositions
d'application du statut précisent, s'agissant du renvoi pour justes motifs, ce
qui suit :
"
a) Avertissement
Les faits pouvant justifier une menace de
renvoi sont consignés dans un rapport, qui est communiqué au fonctionnaire par
le chef du personnel en l'invitant à se déterminer par écrit ou à demander son
audition par le Conseil municipal dont il dépend, en présence du chef du
personnel et du chef de service,
L'audition, à laquelle le fonctionnaire peut se
faire assister (art. 65, al. 3 du Statut), fait l'objet d'un compte-rendu qui
lui est communiqué.
S'il y a lieu, la municipalité adresse
l'avertissement qui comporte, outre les mentions prévues à l'art. 62 du Statut,
une menace de renvoi en cas d'inobservation des remarques et prescriptions
qu'il contient.
(...)".
4.                     a) Bien que, comme
exposé ci-dessus, les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation
lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la
légalité d'un cas de licenciement implique des conditions particulières. Les
justes motifs apparaissent comme le critère commun permettant d'en juger. Du
point de vue de leur contenu, les justes motifs permettant la résiliation
immédiate des rapports de travail au sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux
exigés, en droit de la fonction publique, en cas de licenciement par
l'administration. Cependant, la notion de justes motifs au sens du droit public
peut avoir un contenu plus large en prévoyant un licenciement pour justes
motifs avec effet immédiat ou, si les faits n'impliquent pas une cessation
immédiate des rapports de service, avec un avertissement écrit préalable. Le
droit public connaît en outre la révocation disciplinaire; cette mesure repose
également sur de justes motifs, mais elle suppose une faute, intentionnelle ou
par négligence, à la différence de la résiliation pour justes motifs (P. Hänni,
La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421, + réf.
cit.). En tout état de cause, la mesure prise doit être adaptée au but
poursuivi et tenir compte des intérêts en présence (RDAF 1981, p. 432). Ce qui
signifie par exemple que lors du licenciement d'un agent n'ayant commis aucune
faute, la collectivité doit offrir un nouvel emploi à l'agent selon ses
possibilités et ses compétences (P. Hänni, op. cit., loc. cit.; arrêts TA GE 95/0036
et GE 96/0023 du 10 juillet 1996 et GE 97/0087 du 6 janvier 1998.
b) Selon l'art. 62 al.
2 du statut, constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne
remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres
circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut plus être exigée. L'art. 64 al. 1 du statut précise
que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, au
lieu de la cessation des fonctions, le déplacement du fonctionnaire dans une
autre place vacante en rapport avec ses capacités.
Sont objectivement
déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire notamment les manquements aux
devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude
professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et
d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies
au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de l'intéressé
doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des
circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les
rapports de service continuent (cf. JAB 1995, p. 336 ss; arrêts TA GE 95/0036
et GE 96/0023 du 10 juillet 1996).
5.                     En l'espèce, la
décision litigieuse invoque à titre de justes motifs un refus de subordination,
des insultes, des menaces, des provocations, ainsi que les "autres
antécédents et manquements" relevés dans un rapport du 21 août 1998.
a) Il ressort du
document précité que le refus de subordination reproché au recourant est
intervenu les 6 et 8 juillet 1998, respectivement lors du refus de l'intéressé
de participer à la séance d'état-major, puis du refus d'apporter ses remarques
au journal de poste. S'agissant du premier refus, A.________ l'admet et il doit
dès lors être tenu pour établi. Le recourant invoque toutefois pour expliquer
un tel comportement diverses circonstances (contexte de stress et de tension
nerveuse) sur lesquelles le tribunal reviendra ci-après. Quant au second refus
du 8 juillet 1998, A.________ le conteste. Il reconnaît tout au plus avoir omis
de se munir d'un tel document pour la séance d'état-major et avoir paniqué
lorsque le commissaire de police s'est énervé en raison de cet oubli. Il
explique à nouveau qu'il était alors dans un état d'épuisement nerveux avec des
accès d'irritabilité et d'agressivité, ce qui serait de nature à justifier son
comportement. Indépendamment de cette explication, le tribunal considère qu'un
tel refus ne saurait à lui seul constituer un motif de renvoi au sens décrit
ci-dessus. Comme l'a exposé le témoin I.________, l'oubli en cause ne
présentait en soi qu'une gravité toute relative, les renseignements figurant
dans le journal de poste étant aujourd'hui accessibles sur support
informatique.
b) La municipalité
reproche ensuite au recourant d'avoir insulté le commissaire le 6 juillet 1998
(bras d'honneur, déclarations selon lesquelles les méthodes du commissaire
étaient militaires, etc.). A.________ soutient que ses propos, dont il admet le
contenu, ont été dictés par une réflexion du commissaire l'informant qu'il
était sur une "voie de garage". Cette affirmation l'aurait mis dans
un état de fébrilité. De son côté, D.________ conteste formellement avoir tenu
de tels propos. A défaut de témoin ayant participé à la discussion, le tribunal
ne peut retenir les explications du recourant selon lesquelles il se serait
senti provoqué par le commissaire. Quoi qu'il en soit, A.________ était ce
jour-là dans un état qu'il ne contrôlait plus (cf. certificat médical du 27
septembre 1998) et ses paroles ne sauraient dès lors avoir la même portée que
si elles avaient été proférées par une personne en pleine possession de ses
moyens, ou encore en présence de plusieurs témoins étrangers à l'administration.
Or, le commissaire a déclaré à cet égard, dans un compte-rendu de la
conversation échangée avec l'intéressé le jour en question, que seuls deux
collaborateurs avaient partiellement entendu l'altercation du matin et deux
agents les éclats de voix de l'après-midi (cf. compte-rendu adressé à la
municipale le 7 juillet 1998). Il en résulte que, comme pour le grief des refus
de subordination, ceux d'insultes doivent être appréciés avec indulgence compte
tenu des circonstances dans lesquelles se trouvait l'intéressé au moment des
faits. Il en va de même pour les reproches de menaces et de provocation
commises par l'intéressé à l'encontre du commissaire .
6.                     Comme mentionné
ci-dessus, les circonstances pouvant en l'occurrence excuser le comportement du
recourant ont trait à l'état psychique sérieusement perturbé de ce dernier au
début juillet 1998. Si l'on se réfère aux témoignages de ses collègues, les
sergents-majors H.________ et I.________, l'intéressé était très tendu déjà
depuis le début 1998, période à laquelle il avait dû faire face à une surcharge
importante de travail en raison de l'absence du segent-major H.________. La
municipale a également confirmé que le recourant assumait un volume de travail
particulièrement important comparé à celui de son collègue anciennement chargé
de police-secours. On ajoutera que tous les témoins concernés ont reconnu que
A.________ avait encore consacré une part non négligeable de son temps à
expliquer au commissaire et à la municipale comment fonctionnait un service de
police. Il leur avait plusieurs fois signalé la disproportion de ses tâches et
l'impérieuse nécessité de réorganiser la police municipale, ce qui avait
d'ailleurs été envisagé pour la fin du premier semestre 1998. Au surplus, le Dr
F.________ a clairement exposé, tant dans son certificat du 27 septembre 1998
que dans ses déclarations devant le tribunal, que son patient présentait tous
les symptômes caractéristiques de la personne surmenée professionnellement et
psychiquement (oppressions, maux de tête, vertiges, palpitations cardiaques,
etc.). Il est dès lors parfaitement compréhensible que, dans un tel contexte,
le stress subi par le recourant lui ait fait perdre le sens des réalités au
point d'adopter un comportement difficilement compatible - sur le plan objectif
- avec sa fonction de policier. Le tribunal considère ainsi que les fautes
commises par l'intéressé les 6 et 8 juillet 1998 sont excusables et ne
constituent en aucun cas des justes motifs permettant un renvoi avec effet
immédiat. Au surplus, les dix-neuf années passées par le recourant au service
de la commune, jalonnées de plusieurs promotions (appointé en 1983, brigadier
en 1986, sergent-major en 1993 et adjoint du commissaire dès 1998), les
appréciations élogieuses dont a bénéficié l'intéressé (cf. notamment les
qualifications écrites de 1982 à 1988) auraient justifié que la municipalité
fasse au contraire preuve de bienveillance à l'égard de son employé, quitte à
lui adresser, comme le permet le statut (art. 63 al.2), un sérieux avertissement,
voire le cas échéant à le déplacer dans un autre poste en rapport avec ses
capacités (art. 64 al. 2 statut).
Il est opportun de
rappeler ici que A.________ n'a pas été le seul collaborateur du service de
police à subir les conséquences des nouvelles méthodes de travail du
commissaire. Le sergent-major I.________ a fait état d'une ambiance nettement
plus tendue au sein de l'état-major depuis l'arrivée de D.________. De même, le
sergent-major H.________ a ressenti ces tensions, au point d'ailleurs d'être
sérieusement atteint dans sa santé. Selon ses propres déclarations à
l'audience, les mauvaises relations entretenues avec le nouveau commissaire ont
été à l'origine de la dépression nerveuse dont il a été victime à fin 1997.
Tous ces éléments confortent le tribunal dans sa conviction que les fautes
commises par le recourant les 6 et 8 juillet 1998 n'étaient pas suffisantes
pour constituer des justes motifs permettant un licenciement avec effet
immédiat.
7.                     L'intimée fonde encore
sa décision sur les "autres antécédents et manquements" mentionnés
dans le rapport du 21 août 1998. Ce document fait référence à divers
comportements critiquables survenus entre 1984 et 1998. En procédure, la
municipalité a plus particulièrement invoqué les deux enquêtes disciplinaires
de 1984 qui ont abouti respectivement à un avertissement et à la suppression de
l'augmentation annuelle. Or ces faits remontent à plus de quinze ans et ne
sauraient donc avoir aujourd'hui la moindre influence, d'autant plus que le
recourant aurait pu demander la radiation de l'avertissement figurant dans son
dossier après cinq ans, soit en 1989 déjà (art. 63 al. 6 statut). Il est fort
vraisemblable que la confiance que la commune lui a témoignée dans les années
qui ont suivi ces incidents - au demeurant relativement bénins - lorsqu'elle
l'a promu au grade de brigadier en 1986, puis à celui de sergent-major en 1993,
l'a convaincu de l'inutilité de faire radier un tel avertissement. Il en va de
même de la dispute du 6 mai 1990 avec le sergent B.________, puisque ce dernier
avait expressément reconnu, dans une note dûment signée par les deux
protagonistes et par l'ancien commissaire de police, que les responsabilités
dans la survenance de cet incident étaient partagées. Les déclarations du témoin
faites à l'audience, selon lesquelles il aurait subi des pressions de son chef
pour signer cette déclaration, sont sans incidence. En effet, même si ces
pressions ont effectivement eu lieu, elles démontrent tout au plus que
l'employeur du recourant avait estimé au moments des faits que l'éventuelle
faute du recourant ne méritait ni remarque, ni sanction. Il ne saurait donc
être question de reprocher aujourd'hui A.________ un comportement considéré
comme peu grave en mai 1990.
La municipalité fait
également valoir des événements tels que des brutalités (gifle) à l'encontre
d'un collaborateur de l'atelier de police en 1992, une renonciation spontanée
du recourant à participer à des séances de travail d'un groupe d'information,
une omission de préparer un répertoire des rues de la commune et une violente
altercation avec l'appointé J.________ en février 1998. Or, on ne trouve aucune
trace de ces griefs dans le dossier du recourant. Il est par conséquent permis
de déduire, qu'à défaut de pièce versée au dossier, les faits en cause ont été
considérés au moment de leur survenance comme d'importance tout à fait
secondaire. Comme pour la dispute avec le sergent B.________, on ne voit pas
comment l'intimée pourrait valablement invoquer aujourd'hui des fautes qu'elle avait
délibérément ignorées à l'époque, ou à tout le moins fortement minimisées au
point de ne pas estimer nécessaire d'en faire état dans le dossier personnel de
l'intéressé. De plus, n'invoquer qu'aujourd'hui de tels manquements prive de
manière inadmissible l'intéressé de la possibilité de se défendre.
Enfin, la municipalité
allègue les lacunes du recourant en matière de gestion informatique, la
non-exécution par ce dernier de certains travaux, ainsi que le fait qu'il
aurait favorisé le service de police par rapport aux autres services de la
commune. Elle se réfère à cet égard à deux rapports des 28 avril et 24 juin
1993. Or, ces pièces n'ont été versées au dossier du recourant que le 7
septembre 1998, soit après le licenciement de l'intéressé. La municipale a
expliqué lors de son audition que si ces documents n'avaient pas été produits
au moment de leur rédaction, c'était parce que leurs auteurs ne souhaitaient
vraisemblablement pas mettre leurs supérieurs au courant des problèmes
rencontrés avec A.________. Un tel raisonnement laisse songeur, puisqu'il
revient à priver à nouveau le recourant de la possibilité de se défendre dès
lors qu'il s'agit de reproches remontant à plusieurs années et dont il n'a pas
eu connaissance sur le moment. Par ailleurs, l'interprétation que l'intimée
entend faire de ces rapports pour dévaloriser les prestations du recourant est
tendancieuse. L'auteur du rapport du 24 juin 1993 mentionne en effet également
que A.________ est "débordé de toute part" et que ses intentions ne
sont pas dirigées contre ce dernier mais visent à permettre d' "établir
une ligne de conduite et une responsabilité réelle et totale quant à la gestion
des PC". La municipalité aurait donc parfaitement pu interpréter ce
document comme un signal de la surcharge du recourant et prendre à cette époque
déjà les mesures adéquates pour y remédier.
8.                     En résumé, les seuls
fautes établies qui seraient de nature à justifier une sanction disciplinaire à
l'égard du recourant sont celles commises les 6 et 8 juillet 1998, soit les
refus de subordination, les insultes et les menaces, tous les autres griefs invoqués
dans la décision attaquée ne pouvant être retenus. Pour les raisons exposées
ci-dessus, ces fautes ne constituent toutefois pas des justes motifs au sens de
l'art. 62 al. 2 du statut. Le renvoi de A.________ apparaît donc comme
insoutenable et entaché d'arbitraire, tant au regard de la qualité des
prestations du recourant pendant les presque vingt ans passés au service de la
commune qu'au regard des circonstances personnelles d'épuisement nerveux dans
lesquelles les faits reprochés se sont produits.
Cela étant, le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée. S'agissant des frais, le
Tribunal administratif a décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à
percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction
publique communale (GE 97/005 du 29 juillet 1997), en application du principe
de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail en droit privé font
l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas
20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence
développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral (JAAC 59/1995 N
o
2 p. 28 consid. 5). Le présent arrêt sera donc rendu sans frais. Le
recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire
professionnel, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 18 septembre 1998 licenciant A.________
avec effet immédiat est annulée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    La Municipalité
de La Tour-de-Peilz versera à A.________ un montant de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 avril 1999/gz
La
présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.