vd_omni · AC.2015.0301 · 2017-04-19 · fr

A.________SA/Municipalité de Coppet, CFF-Service juridique, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Recours contre une décision de la municipalité refusant le permis de construire une antenne de téléphonie mobile et une station de base sollicité par une société au bénéfice d'une concession. Projet conforme à l'ORNI et à l'affectation de la zone à bâtir. Pas de violation de la cause d'esthétique du seul fait qu'une installation de téléphonie présente un aspect déplaisant et gênerait la vue des voisins. Absence d'examen de la conformité à l'ISOS dans le cadre de la clause d'esthétique alors que le site de Coppet est classé d'importance nationale et que l'antenne projetée serait située à proximité immédiate du périmètre de protection placé en objectif de sauvegarde "a". Abus du pouvoir d'appréciation de la municipalité pour ce motif. Décision annulée et cause renvoyée à la municipalité pour instruction complémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2017 AC.2015.0301

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 avril 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; MM. Guy Dutoit et
Christian-Jacques Golay, assesseurs
Recourante
A.________
à ******** représentée par Me Eric RAMEL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Coppet,
représentée
par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement,
Support stratégique,
à Lausanne,
Propriétaire
B.________ p.a. CFF Immobilier à
Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Coppet du 30 septembre 2015 (refusant la délivrance d'un permis de construire
pour le projet d'une nouvelle station de base sur la parcelle 1330, propriété
de B.________)
Vu les faits suivants
A.
La société B.________ (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de la
parcelle n°1330 du cadastre de la commune de Coppet. Cette parcelle, issue du
morcellement d'une précédente parcelle, d'une forme oblongue et d'une surface
totale de 768 m
2
, est directement contiguë à la ligne ferroviaire
Lausanne-Genève, côté Jura, au nord du chemin du Signal. En direction du
nord-est, au-delà de la ligne de chemin de fer, un espace vierge de
construction s'étend sur plusieurs centaines de mètres jusqu'au château de
Coppet et, au-delà, au vieux bourg.
La parcelle n° 1330 est affectée en zone villas
selon le plan général d'affectation et le règlement général sur l'aménagement
du territoire et les constructions (ci-après: RGATC) de la commune de Coppet,
adopté par le Conseil communal le 25 juin 2001 et approuvé par le Département
des infrastructures le 17 décembre 2001.
B.
Avec l'accord de la propriétaire, A.________ (ci-après: la constructrice
ou la recourante) a déposé le 22 mai 2015 une demande de permis de construire
pour une nouvelle station de base de téléphonie mobile sur la parcelle n°1330.
Il résulte des plans déposés avec cette demande qu'il est prévu d'implanter sur
cette parcelle un mât de 25m10 de hauteur à une distance de 3m10, au niveau de
l'axe du mat, de la parcelle n°176 qui jouxte la parcelle n°1330 à l'est. Le
sommet du mât serait situé à une distance de 12m89 du milieu de la voie côté
Jura de la ligne ferroviaire.
C.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 25 août au 24 septembre
2015. Il a suscité plusieurs dizaines d'oppositions, émanant principalement
d'habitants du quartier de villas situé à proximité immédiate de la parcelle.
Dans sa séance du 31 août 2015, le Conseil communal
de Coppet a adopté, par 35 voix contre 0 et avec 6 abstentions, une motion pour
que la commune s'oppose au projet litigieux.
D.
Par décision du 30 septembre 2015, la Municipalité de Coppet (ci-après:
la municipalité ou l'autorité intimée) a refusé de délivrer le permis de
construire sollicité.
E.
Par acte du 3 novembre 2015 de son conseil, A.________ a saisi la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d'un
recours contre cette décision en concluant à son annulation et au renvoi de la
cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
F.
Le 18 janvier 2016, la propriétaire a indiqué ne pas avoir
d'observations à formuler.
G.
Dans sa réponse du 1
er
février 2016, la municipalité a conclu
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle a requis
une inspection locale ainsi que la production par la recourante d'un plan
montrant dans un rayon de 1km autour de son projet toutes les stations de base
et antennes de téléphonie mobile en fonction ou projetées, propriété de la
recourante ou des autres opérateurs au bénéfice d'une concession fédérale.
Le dossier produit par la municipalité contient la
synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 13 janvier 2016. Il en
résulte que la Direction générale de l'environnement, Direction de
l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques
technologiques (DGE-DIREV/ARC), a délivré son autorisation spéciale,
considérant en substance que l'installation projetée respectait les exigences
de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non
ionisant (ORNI; RS 814.710). La Direction générale de la mobilité et des routes
a préavisé favorablement au projet pour autant que celui-ci respecte les
conditions fixées par la société exploitante de la ligne ferroviaire en lien
avec le déroulement du chantier. Enfin, elle a indiqué que le projet n'était
pas soumis à une autorisation de l'Office fédéral de l'aviation civile.
H.
La DGE s'est déterminée le 14 mars 2016 sur le contenu du recours. Elle
a indiqué qu'elle n'avait pas eu connaissances des oppositions au moment de
délivrer son autorisation spéciale.
I.
Après avoir été informés par la municipalité du dépôt du recours,
plusieurs des opposants sont intervenus auprès du tribunal pour soutenir la
position de la municipalité en concluant au rejet du recours. Après avoir été
rendus attentifs que tout ou partie des frais de justice et des dépens
pourraient être mis à leur charge si leurs conclusions étaient rejetées, tous
les opposants ont indiqué qu'ils se retiraient de la procédure.
J.
La recourante s'est déterminée le 8 avril 2016 sur la réponse de la
municipalité.
K.
La Cour a délibéré par voie de circulation. Les arguments des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par la municipalité en application de l'art.
114 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC, RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de
recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est dès lors compétente.
La demande de permis de construire a été déposée par
la recourante, qui exploite un réseau de téléphonie mobile au bénéfice d'une
concession fédérale, et comporte la signature de la société propriétaire du
terrain. La recourante a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al. 1
let. a LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de
l'autorité compétente le 3 novembre 2015, soit dans le délai légal de 30 jours
dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été
déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles
posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien
qu'il se justifie d'entrer en matière.
2.
La recourante fait d'abord valoir que la décision municipale a été rendue
avant que les autorités cantonales aient statué sur les autorisations spéciales
requises, ce qui devrait justifier son annulation, voire sa nullité.
a) L'art. 25a LAT prévoit des principes de
coordination. Dans ce cadre, l'autorité chargée de la coordination doit,
lorsque l'implantation d'une construction nécessite des décisions émanant de
plusieurs autorités, veiller à la concordance matérielle ainsi que, en règle
générale, à une notification commune et simultanée des décisions (art. 25a al.
2 let. d LAT).
Conformément à l'art. 104 LATC, qui met en œuvre
ces principes en ce qui concerne le permis de construire, avant de délivrer un
permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées
(al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à
l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la
demande d'autorisation avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC).
L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC
(RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la
municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis
indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend
les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage
(art. 75 al. 2 RLATC).
Il résulte de l'art. 2 al. 2 du règlement
d'application du 8 novembre 1989 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (RVLPE, RSV 814.01.1) et de l'annexe II au RLATC
(p. 6) que les installations présentant des risques liés aux sources de rayonnement
non ionisant tels que les équipements de téléphonie avec une puissance
apparente rayonnée totale d’au moins 6 W sont soumises à une autorisation
spéciale du Département de la sécurité et de l'environnement (actuellement,
Département du territoire et de l'environnement).
b) En l'espèce, la municipalité a rendu sa décision
refusant le permis de construire le 30 septembre 2015 soit avant que la
DGE-DIREV ait statué sur l'autorisation spéciale requise, respectivement donné
son préavis.
Selon la jurisprudence, la décision municipale
notifiée avant qu'il soit statué sur l'autorisation spéciale est viciée, la
question de savoir si une telle décision devait être frappée de nullité ou
était simplement annulable ayant été laissé indécise (AC.2013.0174 du 13 août 2013;
AC.2012.0094 du 11 février 2013; AC.2010.0135 du 15 avril 2011; AC.2000.0101 du
18 octobre 2000). Il s'agissait dans ces arrêts de situations où la
municipalité avait délivré le permis ou levé les oppositions avant qu'une autre
autorité compétente ait statué.
Toutefois, le problème se pose différemment lorsque,
comme en l'espèce, la municipalité refuse le permis de construire au motif que
le projet contrevient à la règlementation communale. En effet, dès lors que
l'une des autorités entend refuser son autorisation, la seule possibilité
existante est de communiquer au requérant la décision de refus dès lors qu'il
ne peut y avoir de décisions contradictoires. Il n'y a donc pas nécessairement
dans ce cas d'exigence de simultanéité (Marti, Commentaire LAT, n. 38 ad art.
25a LAT). Si le recours contre le refus du permis de construire est admis, la
cause doit être renvoyée à l'autorité de coordination afin qu'elle notifie
l'ensemble des décisions. Le contraire ne résulte pas, à première vue, des
dispositions cantonales. Selon leur lettre, les art. 104 et 113 LATC ainsi que
l'art. 75 LATC se réfèrent à la situation où la municipalité délivre le permis
de construire. A contrario, ces dispositions ne paraissent pas absolument
interdire que la municipalité puisse refuser le permis de construire avant que
les autres autorités compétentes aient statué.
Cette question peut toutefois être laissée indécise,
la décision attaquée devant de toute manière être annulée pour les motifs qui
suivent.
3.
Il convient d'abord d'examiner si l'installation litigieuse est conforme
à l'affectation de la zone.
a) Il est possible de prévoir des mesures
d'aménagement du territoire qui ont des effets sur le choix de la localisation
d'antennes de téléphonie mobile, pour autant que l'on respecte les limites
découlant du droit des télécommunications et du droit de la protection de
l'environnement. Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une
planification pour ce type d'installations, cette planification peut être
positive, négative ou en cascade (ATF 142 I 26 consid. 4.2; ATF 141 II 245
consid. 2.1., résumé in RDAF 2016 I 346; ATF 138 II 173 consid. 5.3; ATF 133 II
321 consid. 4.3.1 et 4.3.2). En vertu du droit fédéral, les installations de
téléphonie mobile n'ont toutefois en principe pas à faire l'objet d'une
planification spéciale; elles doivent être érigées en priorité en zone
constructible (TF 1C_294/2015 du 3 février 2016, consid. 2.1.; ATF 138 II 173
consid. 5.3). En outre, le Tribunal fédéral a précisé cette jurisprudence en ce
sens qu'on ne saurait exiger qu'une installation de téléphonie mobile implantée
en zone constructible ne doive servir qu'à couvrir cette seule zone; au
contraire, une telle installation située en zone à bâtir n'est pas contraire à
la séparation du milieu bâti et du milieu non bâti du simple fait qu'elle
dessert nettement plus la zone non constructible que la zone constructible (ATF
141 II 245 consid. 2.4, résumé in RDAF 2016 I 346).
S'agissant d'installations conformes à l'affectation
de la zone qui ne nécessitent aucune dérogation, la question de l'intérêt
public et dès lors, du besoin, ne se pose pas (TF 1C_13/2009 du 23 novembre
2009 consid. 6; 1A.162/2005 du 3 mai 2005, in RDAF 2006 I p. 684; arrêts
AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a; AC.2011.0229 du 15 octobre 2012 consid.
1c; AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 5c). Une pesée globale des intérêts
telle que prévue à l'article 24 LAT - qui s'applique à l'implantation
d'installations hors de la zone à bâtir - n'a ainsi pas lieu d'être et, dans
cette mesure, il n'est en principe pas nécessaire d'examiner l'existence d'un
besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (TF 1A.264/2000 du
24 septembre 2002 consid. 9, partiellement publié à l'ATF 128 II 378, reproduit
in: DEP 2002 p. 769; cf. aussi arrêts AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a;
AC.2011.0229 du 15 octobre 2012 consid. 1c; AC.2003.0078 du 26 mai 2004 consid.
2 bb). Une installation ne saurait dès lors être refusée au motif qu’elle
pourrait être placée sur un mât existant d’un autre opérateur ou qu’il
existerait des sites mieux adaptés ailleurs (TF 1A.264/2000 précité). L'examen
d'emplacements alternatifs ne s'impose que pour autant que l'implantation en
zone à bâtir se heurte à un empêchement juridique, tel qu'une clause d'esthétique
ou de protection du patrimoine (cf. TF 1C_231/2015 du 21 novembre 2016 consid.
4.4.2 et réf. citées).
L'Etat de Vaud et les opérateurs ont passé une
convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être coordonnés les projets
lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les périmètres des
installations projetées est de 100 m ou moins (art. III de la convention).
b) En l'espèce, la parcelle sur laquelle est prévue
l'installation litigieuse est située dans la zone villas au sens de l'art. 2.3.
RGATC. Selon cette disposition, la zone villas se caractérise par "
une
surface constructible affectée à l'habitation à raison de 3 logements au plus
par bâtiment et à des activités compatibles avec l'habitation dans la mesure où
celles-ci s'exercent dans un bâtiment destiné en partie à l'habitation
".
Selon l'art. 8.7 RGATC, applicable à l'ensemble des zones, "
les
installations techniques apparentes notamment celles qui sont en relation avec
le captage de l'énergie solaire ou les télécommunications sont mises en place
de manière à s'inscrire de façon correcte dans le cadre à l'intérieur duquel
elles s'insèrent. Ces installations doivent être au bénéfice d'une autorisation
".
Ces dispositions ne permettent pas de conclure que l'installation projetée
serait contraire à l'affectation de la zone.
Pour le surplus, selon la décision attaquée,
l'installation projetée ne serait pas justifiée car la couverture du réseau
serait suffisante sur le territoire communal. Pour le cas où une telle
installation serait justifiée, l'autorité intimée relève que la constructrice
pourrait la placer sur le mât existant d'un autre opérateur, sans toutefois
préciser lequel, ou que des sites alternatifs pourraient être recherchés.
Toutefois, dès lors que, comme en l'espèce,
l'installation projetée est conforme à la destination de la zone, l'opérateur
dispose en principe d'un libre choix de l'endroit où il veut placer son
antenne. En outre, aucune autre antenne n'existe dans un périmètre de 100 m –
la plus proche se situe à environ 300 m du lieu où l'installation est projetée
– si bien qu'une coordination n'entre pas en ligne de compte. Pour le surplus,
il appartient en principe à chaque opérateur de décider du déploiement de son
réseau et de choisir les sites appropriés en zone à bâtir.
Il résulte de ce qui précède que la décision
attaquée ne peut se fonder sur le fait que l'installation projetée ne serait
pas conforme à l'affectation de la zone.
4.
Selon l'autorité intimée, la construction projetée contreviendrait à
l'art. 9.1 RGATC car elle porterait atteinte à l'aspect du site de par sa
destination et son apparence; elle dérogerait également aux art. 6.1. et 10.1
RGATC; enfin, elle ne s'inscrirait pas de façon correcte dans le cadre à
l'intérieur duquel elle s'insère, ce qui serait contraire à l'art. 8.7 RGATC.
Il se justifie d'examiner l'ensemble de ces motifs, qui ont trait à des
questions d'intégration et d'esthétique, dans un même considérant.
a) Les installations de téléphonie mobile peuvent
être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou
d'intégration (arrêt TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 3.3 et la
référence). L'art. 86 LATC prévoit que la municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3).
Fondé sur l'art. 86 al. 3 RATC, le RGATC prévoit les
dispositions suivantes en matière d'esthétique et d'intégration des
constructions. L'art. 6.1 RGATC, qui est applicable à l'ensemble des zones, a
la teneur suivante:
"D'une façon générale, la municipalité s'applique à
promouvoir une architecture réputée de bonne qualité.
Lors d'une construction nouvelle ou lors de transformations,
la forme du bâtiment ou de l'ouvrage est conçue de manière à inscrire de façon
harmonieuse la réalisation dans le quartier ou le paysage dans lesquels elle
s'insère.
Les constructions ou parties de constructions, qui, par leur
forme, leur volume, leurs proportions, les matériaux utilisés ou, d'une façon
générale, leur apparence compromettant l'harmonie des lieux ne sont pas
admises".
Quant à l'art. 9.1. RGATC, il prévoit ce qui suit:
"Dans les limites de ses prérogatives, la municipalité
prend toutes mesures pour sauvegarder les sites et éviter l'altération du
paysage. Ainsi, les constructions, les installations et les aménagements qui,
par leur destination ou leur apparence, sont de nature à porter atteinte à la
qualité d'un ouvrage digne de protection, à l'aspect d'un site ou au paysage en
général, ne sont pas admis.
Sur un bien-fonds, l'octroi d'un permis de construire pour
une réalisation nouvelle ou la transformation d'un ouvrage peut être subordonné
à l'exécution de travaux ayant pour effet de remédier à un état existant qui
n'est pas satisfaisant."
L'art. 10.1 RGATC a quant à lui la teneur suivante:
"Dans les limites de ses prérogatives, la municipalité
prend toutes mesures pour éviter les atteintes portées à l'environnement.
Ainsi, les constructions, les installations et les aménagements qui, par leur
caractère, leur fonctionnement ou leur destination, sont de nature à avoir un effet
négatif sur le milieu ne sont pas admis".
Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef
aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370
consid. 3, 115 Ia 363 consid. 2c, 115 Ia 114 consid. 3d, 101 Ia 213 consid.
6a). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause
d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation du plan
d’affectation en vigueur (ATF 115 Ia 114 consid. 3d, 114 Ia 343 consid. 4b; TF
1C_506/2011 du 22 février 2011 consid. 3.3). Dès lors que l'autorité municipale
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal s'impose une
certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il
ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité,
mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation,
la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. notamment
AC.2012.0388 du 28 novembre 2013 consid. 6a, AC.2013.0207 du 26 novembre 2013
consid. 3a, AC.2013.0258 du 19 novembre 2013 consid. 3a; TF 1C_450/2008 du 19
mars 2009).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral dans des
affaires relatives à des installations de téléphonie mobile, une intervention
de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de
dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site
ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables.
Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement
de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le
respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la
garantie de la propriété et à la liberté économique (cf. arrêts TF 1C_340/2015
du 16 mars 2016 consid. 6.1.1; 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6.1.1;
1C_506/2011 du 22 février 2012 consid. 3.3. et les références).
b) Il n'est pas contesté, à juste titre s'agissant
d'une installation située en zone à bâtir, que l'installation projetée répond à
l'obligation de couverture qui incombe aux opérateurs de télécommunication. Il
appartient dès lors à l'autorité intimée d'étayer soigneusement son refus si
elle entend interdire le projet pour des motifs esthétiques (TF 1C_231/2016 du
21 novembre 2016, consid. 4.4.1 et réf. citées).
Dans la décision attaquée, la municipalité se limite
à une argumentation générale considérant que "
cette construction porte
atteinte à l'aspect du site de par sa destination et son apparence
".
Elle ne fait pas valoir une considération liée à la protection d'un site
particulier ou de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables.
Reprenant en partie les griefs des opposants, qui étaient en majorité des
habitants du quartier, la municipalité expose en procédure que la construction
projetée "
péjorerait gravement la vue des habitants du lieu et
ajouterait dans le paysage un corps étranger particulièrement imposant par rapport
aux constructions voisines qui sont principalement des villas"
.
La perte de vue ne participe toutefois pas aux
considérations esthétiques. Pour le surplus, comme l'a relevé le Tribunal
fédéral, on ne peut nier qu'une installation de téléphonie mobile présente
nécessairement un caractère visuel déplaisant si bien que, par sa nature même,
elle constitue un corps étranger dans une zone de villa et porte atteinte à
l'intégrité du site par sa destination et son apparence.
Sur la base des seuls motifs invoqués dans la
décision attaquée, il est donc douteux que l'autorité intimée puisse refuser le
permis de construire sur la seule base de considérations relevant de
l'intégration et de l'esthétique sans excéder son pouvoir d'appréciation.
c) Cela étant, la décision attaquée ne fait pas
mention du fait que Coppet, en tant que petite ville, figure en tant que site
construit d'importance nationale à protéger à l’inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale en Suisse (ISOS), établi sur la base de
l’art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature
et du paysage (LPN; RS 451) et sur l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant
l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS
451.12). L'art. 5 LPN prévoit que le Conseil fédéral établit, après avoir pris
l’avis des cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale.
L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral
indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas
d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution
ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne
souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance
nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette
règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme
l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales ou communales, la
protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal
pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation
communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en
compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption
d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1er avril 2009, in DEP 2009
p.509). A contrario, ces objectifs ne sont pas directement applicables lorsque,
comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils
pourront toutefois être pris en considération dans le cadre de l’interprétation
des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles
relatives à la clause d’esthétique. L'évaluation de la valeur d'un objet dans
le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux
constitue un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour
statuer sur l'application de la clause d'esthétique selon l'art. 86 LATC (AC.2016.0044
du 24 octobre 2016 consid. 2c; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 8a;
AC.2014.0131 du 17 août 2014 consid. 7a; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid.
2a/bb; AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 2f; AC.2010.241 du 16 novembre
2011 consid. 3c).
S'agissant des installations de téléphonie mobile
telles que celle qui est projetée en l'espèce, la jurisprudence n'a pas exclu
qu'elles puissent être autorisées à proximité du périmètre de protection de
l'ISOS (TF 1A.142/2004 du 10 décembre 2004 consid. 4, CDAP AC.2016.0149 du 25
janvier 2017 concernant la construction d'une antenne de téléphonie mobile à
Perroy sur une parcelle située en dehors du périmètre protégé), voire même à
l'intérieur de celui-ci (CDAP AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 concernant la
construction d'une antenne de téléphone mobile à Gryon dans le périmètre de
protection de l'ISOS). Toutefois, elle a également considéré qu'il n'était pas arbitraire
d'en refuser la construction sur une parcelle située en zone à bâtir jouxtant
le périmètre de protection (TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015, consid. 3.4 où il
s'agissait du projet d'une installation de téléphonie mobile sur une parcelle
située à Courtelary (BE) le long de la voie CFF et jouxtant une échappée dans
l'environnement jouant un rôle important dans le rapport entre espace construit
et espace non construit, ce qui présente une certaine similitude avec la
présente cause).
En l'espèce, il résulte du plan de situation ainsi
que de l'ISOS (p. 76 du volume 3, Nyon, de l'ISOS édité par l'Office fédéral de
la culture, printemps 2015 et reporté sur le guichet cartographique en ligne de
l'Etat de Vaud
geo.vd.ch
) que la parcelle litigieuse est située en
dehors du périmètre de protection. Toutefois, elle jouxte immédiatement
celui-ci au sud-ouest de l'échappée sur l'environnement IV, décrit comme un
terrain agricole coupé par la ligne de chemin de fer et la gare, offrant une
bonne visibilité sur le château (lieu-dit "au Grand-Pré"). Cette
échappée, placée en objectif de sauvegarde "a", constitue partiellement
la "ceinture verte" autour du bourg de Coppet, que l'ISOS décrit
comme "bien préservée et qui permet la valorisation du patrimoine bâti
grâce à une bonne lisibilité des espaces, d'une part, et à la présence de
perspectives saisissantes, d'autre part" (ISOS, vol. 3 précité, p. 85). On
relève également qu'aucune construction n'est présente entre l'installation
projetée et le château ainsi que l'allée de platanes de 500 mètres située dans
le prolongement de la cour d'entrée du château en direction de Genève et qui en
constitue l'accès historique. L'ISOS accorde une importance particulière à cet
environnement qui "garantit la lisibilité sur l'un des éléments
prépondérants du site [soit le château, ndr] ainsi que sur l'allée de platanes,
raison pour laquelle il se doit d'être préservé en l'état en son entier"
(ISOS, vol. 3 précité, p. 86).
Au vu de ce qui précède, il n'est pas exclu que la
présence de cette installation importante, qui serait située à environ 500
mètres du château et à moins de 100 mètres de l'esplanade, soit de nature à
altérer l'intégrité du site. Cela vaut d'autant plus qu'aucune construction –
si ce n'est la gare et le silo situés le long des voies CFF au nord-est de la
parcelle – n'est actuellement présente dans ce périmètre. Enfin, on peut penser
que la ligne ferroviaire, qui présente une certaine continuité, n'affecte pas
l'intégrité du site de la même manière qu'une installation de téléphonie
mobile.
L'autorité intimée ne pouvait donc statuer sans
examiner si l'installation projetée risquait de compromettre les buts de
protection de l'ISOS. En omettant de prendre en compte cet élément important
dans le cadre de l'application des clauses d'intégrité et d'esthétique,
l'autorité a violé son pouvoir d'appréciation (ATF 118 Ib 504, traduit in JdT
1994 I 451). Compte tenu de l'autonomie dont dispose l'autorité communale dans
l'application de la clause d'intégration et d'esthétique, le tribunal ne
saurait toutefois substituer sur ce point sa propre appréciation à celle de la
municipalité en procédant à une inspection locale. La décision attaquée doit
donc être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle
procède à une appréciation de la situation sous l'angle de l'intégration et de
la clause esthétique intégrant l'intérêt public que constitue la protection du
site d'importance nationale de Coppet.
Cas échéant, il appartiendra également à l'autorité
intimée de collaborer à la recherche de solutions alternatives praticables en
zone constructible de telle sorte que l'application de la réglementation
communale n'ait pas pour effet d'empêcher toute construction d'antenne de
téléphonie mobile dans la zone à bâtir, ce qui pourrait se révéler contraire au
droit fédéral (TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015, consid. 4).
5.
La décision attaquée met en doute le respect par l'installation
litigieuse des normes protégeant la population contre le rayonnement non
ionisant, renvoyant aux "craintes des habitants de Coppet". En outre,
l'autorité intimée fait valoir que les calculs devraient être revus pour
prendre en compte l'extension de la garderie qui sera réalisée afin de garantir
que les valeurs limites seront respectées.
a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les êtres
humains des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE), provoquées
notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel
seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a
édicté par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1
LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Pour qu'une
installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites
d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de
prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que
les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient
le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2
LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions
soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Le principe de prévention se
fonde notamment sur l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est
pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité,
qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances
sur l'environnement.
L'installation litigieuse constitue une nouvelle
installation fixe qui doit être aménagée et exploitée de telle manière que la valeur
limite de l'installation et les valeurs limites d'immissions au sens des
annexes 1 et 2 de l'ORNI soient respectées en tous lieux à utilisation
sensible, respectivement dans les lieux de séjour momentané (art. 4 al. 1 ORNI,
mis en relation avec ch. 64 et 65 de l'Annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI, mis
en relation avec l'Annexe 2).
Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la
limitation dite préventive – à ordonner indépendamment des nuisances existantes
– est régie par l'Annexe 1 de l'ORNI, applicable par renvoi de l'art. 4 al. 1
ORNI. Pour ce qui concerne les stations émettrices de téléphonie mobile telles
que celle qui est ici litigieuse, la limite de la valeur de l'installation pour
les bandes 900 MHz cumulées est de 5 V/m en valeur efficace de l'intensité de
champ électrique (ch. 64 let. c de l'Annexe 1). Lorsque la norme du ch. 64 de
l'Annexe 1 n'est pas dépassée dans les lieux à utilisation sensibles (LUS) au
sens de l'art. 3 al. 3 let. a ORNI, les principes de limitation préventive des
émissions sont tenus pour respectés (ATF 133 II 64 consid. 5.2 p. 66; 126 II
399 consid. 3c p. 403; 1A.68/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.2, publié in SJ
2006 I 314). En outre, s'il est établi ou à prévoir qu'une installation
entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions
dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'Annexe 2,
l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaires ou plus sévères
(art. 5 al. 1 ORNI, concrétisant l'art. 11 al. 3 LPE).
Le Tribunal fédéral a confirmé que les valeurs
contenues dans l'ORNI étaient, en l'état, conformes aux exigences de la LPE,
notamment au principe de prévention (cf. TF 1C_431/2010 du 15 octobre 2010
consid. 6, qui avait trait à l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile
à proximité d’une école enfantine, confirmant la pratique constante telle
qu’exposée dans l’ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; arrêts AC.2011 0299 du 15
octobre 2012 consid. 2; AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 4; AC.2007.0081
du 16 juin 2008). Plus récemment, le Tribunal fédéral a renoncé à remettre en
cause les valeurs contenues dans l'ORNI dans une affaire où les opposants
invoquaient une étude scientifique selon laquelle il existerait dans la ville
brésilienne de Belo Horizonte, dans un spectre de rayonnement correspondant aux
valeurs autorisées par la législation Suisse, un taux de cancer supérieur à la
moyenne. Le Tribunal fédéral a estimé qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter de
l'avis de l'office fédéral de l'environnement selon lequel, du fait des défauts
méthodologiques de l'étude, rien ne permettait d'affirmer que les cas de cancer
mentionnés étaient dus à l'installation de téléphonie mobile (cf. 1C_286/2014
du 2 décembre 2014 mentionné in VLP-ASPAN 2/2015 p. 18).
c) Il convient d'abord de relever que la
municipalité n'était pas compétente pour se prononcer sur la conformité du
projet à l'ORNI, une autorisation spéciale de la DGE-DIREV étant requise.
En l'espèce, la recourante a fourni à l'appui de son
projet une fiche de données spécifique au site conformément à ce qu'exige
l'art. 11 ORNI. Selon ce document, établi par une entreprise agréée, les
valeurs limites de l'installation sont respectées dans les trois lieux à
utilisation sensible (LUS) les plus chargés, soit les immeubles d'habitation
sis sur les parcelles n°1283, 1081 et 1281. Elles sont respectivement de 4,76
V/m, 4,13 V/m et 4,08 V/m soit inférieures au seuil de 5 V/m.
Appelé à se prononcer dans le cadre de la synthèse
CAMAC, communiquée aux parties en cours de procédure, la DGE-DIREV/ARC a
délivré l'autorisation spéciale requise. Elle a considéré que le projet
respectait la valeur limite de l'installation et la valeur limite d'immissions.
Elle a en outre demandé que la recourante fasse procéder, à ses frais, à des
mesures de contrôle dans les six mois qui suivent la mise en exploitation de
l'installation. Le résultat de ces mesures, effectuées par un organisme
indépendant et certifié, devront être transmis à la DGE pour contrôle ainsi
qu'à la commune.
La DGE a également indiqué qu'en cas de création de
nouveaux lieux à utilisation sensible, la recourante pourrait être astreinte à
modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par
l'ORNI.
A cet égard, l'autorité intimée invoque
l'agrandissement d'une garderie située à proximité. Dans ses déterminations, la
DGE relève qu'une prévision a été mesurée à 3.72 V/m, soit une valeur limite
inférieure à la limite légale, dans la partie nord-ouest du bâtiment sis sur la
parcelle n°177 où est située la garderie. Quoiqu'il en soit, si une demande de
permis de construire pour un lieu à utilisation sensible de ce type devait être
déposée, la valeur limite de l'installation devrait être à nouveau vérifiée et
l'opérateur pourrait cas échéant être astreint à adapter son installation de
manière afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI.
La DGE a enfin demandé que l'installation soit
intégrée à un système d'assurance qualité selon la circulaire du 16 janvier
2006 de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). Le respect de cette valeur
limite sera au surplus vérifié lorsque l'installation aura été mise en service.
Il résulte de ce qui précède que la nouvelle
installation projetée est conforme aux dispositions protégeant la population
contre les risques liés au rayonnement non ionisant.
Partant, la décision attaquée ne saurait se fonder
sur d'éventuels risques pour la santé des habitants de la commune ou pour
l'environnement. L'autorité intimée ne pourra de toute manière s'écarter sur ce
point de l'autorisation spéciale délivrée par la DGE.
6.
En conclusion, le recours doit donc être admis, la décision entreprise
annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Dès lors qu'elle succombe, l'autorité intimée supportera
les frais de la cause. Obtenant gain de cause et ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des
dépens, qui seront mis à la charge de l'autorité intimée.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Coppet du 30 septembre 2015 est
annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Coppet.
IV.
La Commune de Coppet, par la Municipalité, versera à A.________ une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.