vd_omni · PS.2010.0062 · 2011-02-25 · fr

X.________/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de la Riviera, Centre social intercommunal de Vevey | Bénéficiaire du RI qui abandonne une mesure d'insertion professionnelle sans justes motifs. Application à cet égard des principes développés dans le cadre de l'assurance chômage en matière de travail convenable et de résiliation fautive d'un contrat de travail, notamment le principe selon lequel il ya lieu d'admettre de façon restrictive les circonstances pouvant justifier l'abandon d'un emploi. Le fait qu'il y ait eu des tensions avec ses collègues et ses supérieurs hiérarchiques ne suffit pas, de même que le manque d'hygiène sur son lieu de travail allégué par la recourante. Faute devant toutefois être relativisée dans la mesure où il apparaît que la recourante souffre de certains problèmes qui rendent difficiles pour elle le suivi des mesures et sanction réduite en conséquence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2011 PS.2010.0062

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 février 2011
Composition
M. François Kart,
président
; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais
Pugin, assesseurs
Mmes M
;  Aurélie
Juillerat, greffière
Recourante
X.________,
à La Tour-de-Peilz,
autorité intimée
Instance juridique
chômage Service de l'emploi,
Autorités concernées
1.
Office régional de
placement de la Riviera,
2.
Centre social intercommunal
de Vevey,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
l'emploi, Instance juridique chômage, du 6 septembre 2010 (réduction du
forfait mensuel d'entretien)
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le 14 juillet 1965, s’est inscrite
le 5 novembre 2009 comme demandeuse d’emploi auprès de l’Office régional de
placement de Vevey (ci-après : ORP) et a été mise au bénéfice du revenu
d’insertion (ci-après : RI).
B.   Du
18 janvier au 17 avril 2010, X.________ a été assignée à une mesure cantonale
d’insertion professionnelle transition-emploi en tant qu’aide de cuisine à 100%
auprès de la société de réinsertion professionnelle à but non lucratif Eco
& Home à Aigle. Elle a toutefois abandonné la mesure le 19 janvier 2010.
Par décision du 23 février 2010, l’ORP
a, pour ce motif, prononcé une sanction à l’égard de X.________ consistant en
une réduction de 15% pendant quatre mois du forfait mensuel d’entretien du RI.
Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
C.               En
raison du refus de X.________ de participer à une nouvelle mesure de
réinsertion professionnelle en tant qu’ouvrière de fabrique, l’ORP a, par
décision du 9 avril 2010, prononcé une nouvelle sanction consistant en une
réduction de 25% pendant six mois du forfait mensuel d’entretien du RI. Cette
décision n’a pas fait l’objet d’un recours. Par décision du même jour, l’ORP a
prononcé une autre sanction à l’égard de X.________ consistant en une réduction
de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois au motif
qu’elle n’avait pas remis ses preuves de recherches d’emploi du mois de février
2010 dans le délai imparti.
D.               Le
30 mars 2010, l’ORP a assigné une troisième fois X.________ à une mesure
d’insertion professionnelle en tant qu’aide de cuisine  auprès d’Eco & Home
pour la période du 1
er
avril au 31 juillet 2010.
Le 6 avril 2010, X.________ a eu un entretien
téléphonique avec son conseiller ORP Y.________ pour lui faire part du fait que
la mesure ne lui convenait pas. Celui-ci lui a expliqué qu’elle devait tout de
même la terminer pour valider sa capacité à travailler. Dans le courant du mois
d’avril, ses supérieurs hiérarchiques ont reproché à X.________ des absences
sans justificatifs, ce que cette dernière a contesté. Le vendredi 30 avril 2010,
Z.________, conseillère en ressources humaines auprès de Eco & Home
et A.________, responsable du service de
restauration d’
Eco & Home, ont eu un entretien avec X.________
au cours duquel, outre la question des absences pour maladie sans justificatifs,
des critiques ont été formulées au sujet du comportement de cette dernière et
de sa manière de communiquer, notamment vis-à-vis de ses collègues de travail.
Le lundi 3 mai 2010, X.________ a
contacté Z.________ pour l’informer qu’elle ne se présenterait plus à sa place
de travail en raison du comportement de son responsable hiérarchique et de ses
collègues. Elle a alors été avertie que si elle ne se présentait pas ce jour là
à sa place de travail, la mesure serait considérée comme abandonnée.
X.________ ne s’est pas présentée à
son travail les 3 et 4 mai 2010. Dans un courriel du 3 mai 2010 adressé au
conseiller ORP de l’intéressée, détaillant les derniers événements, Z.________
a conclu ce qui suit  :
Selon nos
observations, X.________ n’est actuellement pas réinsérable sur le marché de
l’emploi. Etant donné le degré d’importance de ses dysfonctionnements, nous
recommanderions qu’elle puisse bénéficier d’un soutien et d’un accompagnement
mieux adapté.
Par lettre adressée le 5 mai 2010 à X.________,
Eco & Home a pris acte de l’interruption de la mesure pour abandon de
poste.
Le 6 mai 2010, l’ORP a informé X.________
que l’abandon de la mesure en question pouvait conduire à une réduction de ses
prestations mensuelles RI et lui a imparti un délai pour s’expliquer et
produire d’éventuels moyens de preuve à ce sujet.
Par lettre du 7 mai 2010 adressée à
Eco & Home et reçue en copie par l’ORP, X.________ a fait notamment part de
sa désapprobation quant au comportement de Z.________ et de A.________, qui ne
supportaient pas ses remarques au sujet du manque d’hygiène dans les locaux (linge
sale non traité depuis plus d’une semaine, sols gras et glissants, produits
vaisselle non appropriés) ; de même, elle a contesté leurs reproches quant
à sa « communication inadaptée » et son intolérance.
E.                Par
décision du 13 juillet 2010, l’ORP a prononcé une nouvelle sanction à l’égard
de X.________ consistant en une réduction de 25% pendant six mois du forfait
mensuel d’entretien du RI au motif qu’elle avait abandonné son emploi
temporaire au sein d’Eco & Home.
F.                Le 15 juillet 2010, X.________
a formé opposition contre la décision de l’ORP du 13 juillet 2010, laquelle a
été confirmée par décision du Service de l’emploi du 6 septembre 2010.
X.________ a interjeté recours contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal par acte du 14 septembre 2010, concluant implicitement à son
annulation. Le Service de l’emploi a déposé sa réponse le 22 octobre 2010, en
concluant au rejet du recours. Le Centre Social Intercommunal de Vevey a renoncé
à se déterminer. La recourante a déposé des observations complémentaires le 10
décembre 2010.
G.               Parallèlement aux événements
qui prècèdent, l’ORP a ouvert en mai 2010 une procédure tendant à examiner
l’aptitude au placement de X.________.
Au cours de cette procédure,
l’intéressée s’est vue sanctionnée par l’ORP pour la non-remise des preuves de
ses recherches d’emploi du mois d’avril 2010 ;  en outre, elle ne s’est
pas présentée à un entretien fixé par l’ORP le 23 juillet 2010 et a à nouveau
abandonné une mesure de réinsertion au sein de l’EMS « Le Phare
Elim » en date du 4 août 2010.
Finalement, le Service de l’emploi a
rendu une décision le 2 septembre 2010, concluant à l’inaptitude de l’intéressée
au placement en raison de son comportement incompatible avec l’objectif
consistant à favoriser sa réinsertion professionnelle.
Considérant en droit
1.
Il convient d’examiner en premier lieu si la
sanction est justifiée dans son principe.
a) L’art. 23a de la loi vaudoise sur
l’emploi du 5 juillet 2005 (LEmp ; RSV 822.11) prévoit que les
bénéficiaires du RI doivent, avec l’assistance de leur ORP, tout mettre en
œuvre pour favoriser leur retour à l’emploi. En leur qualité de demandeurs
d’emploi,  ils sont soumis aux mêmes devoirs que ceux imposés par la loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI ; RS 837.0) pour
les chômeurs (al. 1) ; En particulier, ils sont tenus d’accepter tout emploi
convenable qui leur est proposé et lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont
notamment l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle
qui leur sont octroyées (al. 2 let. a).
L’art. 24 LEmp
prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelles visent à
améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le
retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un
projet professionnel réaliste (al.1). Elles sont octroyées selon les mêmes
critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2).
En cas de non-respect par les
bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP,
l’art. 23b LEmp prévoit des sanctions sous la forme de réductions des
prestations financières au sens de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur
l’action sociale vaudoise (LASV ; RSV 850.051). Selon l’art. 13 al. 3 let.
b LEmp, l’ORP est compétent pour décider de telles sanctions.
L’art. 12b du règlement
d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose ce qui
suit:
Art. 12 b   Manquements et réduction des
prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a.   rendez-vous non respecté (y compris la
séance d'information);
b.  absence ou insuffisance de recherches de
travail;
c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure
d'insertion professionnelle;
d.   refus d'un emploi convenable;
e.   violation de l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai.
L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24
mois suivant la date de la décision.
b)
En l’espèce,
la recourante a abandonné son poste d’aide de cuisine auprès de la
société
Eco & Home
à partir
du 3 mai 2010. Elle doit dès lors a priori être sanctionnée
en application de l’art 12b al. 1 let. c RLEmp
pour avoir abandonné une
mesure cantonale
d’insertion professionnelle
. Elle soutient toutefois
que le poste n’était pas adapté à son état de santé, que des normes d’hygiène
et de sécurité n’étaient pas respectées et met en cause les conditions et
l’ambiance de travail en expliquant avoir subi des réprimandes et des remarques
désobligeantes de la part des responsables de
Eco & Home.
aa) Dès lors que les mesures
cantonales d’insertion professionnelles
sont octroyées
selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la
LACI (al. 2), on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence la
concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier
l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle.
Aux
termes de l’art. 64a al. 1 let. a et 2 LACI, l'assignation d'un emploi temporaire
consistant en un programme organisé par une institution publique ou privée à
but non lucratif est régie par analogie par les critères définissant le travail
convenable de l'art. 16 al. 2 let. c LACI. Selon cette disposition, n'est pas
réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté
tout travail qui ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à
l'état de santé de l'assuré. Tout autre motif invoqué en vue de refuser un
programme d’emploi temporaire n’est donc pas valable. En particulier, la
liberté de
choisir sa profession n’existe pas lors de
l’assignation à une mesure d’emploi (cf. ATF du 1
er
octobre 2003,
C.249/2003). Pour se prononcer sur des motifs invoqués en relation avec
l’abandon d’une mesure de réinsertion professionnelle, on peut également
s’inspirer de la jurisprudence rendue en matière de suspension du droit à
l’indemnité en cas de chômage imputable à faute de l’assuré lorsque ce dernier
a résilié lui-même un contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI et 44 al. 1
let. b de l’ordonnance  du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI ; RS
837.02]). Selon cette jurisprudence, il y a lieu d’admettre de façon
restrictive les circonstances pouvant justifier l’abandon d’un emploi. Des
désaccords sur le montant du salaire ou un rapport tendu avec des supérieurs ou
des collègues de travail ne suffisent pas à justifier l’abandon d’un emploi.
Dans ces circonstances, on doit au contraire attendre de l’assuré qu’il garde
sa place jusqu’à ce qu’il ait trouvé un  autre emploi. Par contre, on ne
saurait en règle générale exiger de l’employé qu’il conserve un emploi, lorsque
les manquements d’un employeur à des obligations contractuelles atteignent un
degré de gravité justifiant une résiliation immédiate au sens de l’art. 337 CO
(cf. ATF 8C_225/2009 du 30 juillet 2009  consid. 5.1 et réf). On admet
généralement que des activités problématiques, des brutalités, des injures, des
voies de fait ou, suivant les circonstances, l’omission de la part de
l’employeur de prendre les mesures de sécurité adéquates, constituent des
justes motifs de résiliation immédiate. Dans cette dernière hypothèse, la
jurisprudence a toutefois précisé qu’il appartient au travailleur de mettre son
employeur en demeure de remédier au vice (cf. ATF C 302/01 du 4 février 2003). Lorsque
les rapports de confiance entre les parties sont perturbés au point que la
résiliation immédiate est la seule solution, il n’y a pas de chômage fautif. On
relèvera encore que, dans le cadre de l’art. 44 al. 1 let. b OACI, l’emploi
quitté est présumé convenable. Cette présomption peut toutefois être renversée
par l’assuré et il ne faut alors pas se montrer trop strict quant à la preuve
qui lui incombe (cf. Boris Rubin, Assurance-chômage, 2
ème
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2006, p.442 et réf).
bb) Le chômeur qui entend se prévaloir
de son état de santé pour refuser un emploi doit disposer d’un certificat
médical duquel on peut déduire que l’emploi en question ne lui convient pas. Un
tel certificat doit apporter en outre un minimum de précision sur les activités
qui seraient contre-indiquées et ne doit pas avoir été établi trop longtemps
après la survenance de l’empêchement ou, ayant été établi à temps, il ne faut
pas qu’il soit fourni tardivement par l’assuré (cf. Boris Rubin, op. cit., p.416
et réf.). En l’occurrence, la recourante
n’ayant
produit aucun certificat médical attestant que l’activité d’aide de cuisine
était contre-indiquée pour des motifs médicaux, l’abandon de la mesure ne
saurait être justifiée pour ce motif.
Pour ce qui est du manque d’hygiène
et de sécurité au travail, les reproches formulés par la recourante portent apparemment
sur du linge sale non traité pendant plus d’une semaine, un sol gras et
glissant et des produits vaisselle non appropriés (cf. courrier de la
recourante du 7 mai 2010 adressé à
Eco & Home
). Pour autant que ces faits soient avérés, ceux-ci ne sauraient
constituer des motifs suffisamment sérieux et graves pour justifier un abandon immédiat
de la mesure. Il en va de même en ce qui concerne les conditions et l’ambiance
de travail mises en cause de manière très générale par la recourante.
S’agissant des réprimandes et des remarques désobligeantes qui auraient été
proférées à son encontre par des responsables de
Eco & Home
, il résulte du dossier (voir
courriel de Z.________ à Y.________ du 3 mai 2010) que des échanges animés ont
eu lieu lors d’une séance du 30 avril 2010 réunissant  la conseillère RH, le
responsable du service de restauration et la recourante au cours de laquelle
des remarques ont été faites à la recourante au sujet de son attitude
(notamment vis-à-vis des autre collaborateurs) et de ses absences pour maladie
non justifiées. A cette occasion, le responsable du service de restauration
aurait notamment relevé qu’avec une telle attitude elle ne parviendrait jamais
à conserver un emploi. Apparemment, ces remarques ont été très mal acceptées
par la recourante, qui a pour sa part formulé des critiques à l’encontre de ses
conditions de travail. Là encore, même si certains reproches n’étaient
peut-être pas fondés (notamment celles relatives à des absences inexcusées), la
recourante ne saurait se prévaloir de l’attitude des responsables de
Eco & Home lors de cet entretien pour justifier l’abandon de la
mesure.
La sanction infligée est ainsi justifiée dans
son principe.
2.
Il reste à examiner si la quotité de la sanction,
à savoir une réduction du forfait de 25% pendant six mois, est justifiée, le
principe de la proportionnalité exigeant à cet égard que la sanction infligée
soit adaptée à la faute commise, d’une part, et aux circonstances de l’espèce,
d’autre part.
a) aa)
La réduction maximale du RI telle que
prévue à l
’art. 12b al. 3 RLEmp
laisse
au bénéficiaire du RI au moins 75 % du forfait RI. Ce montant correspond au
minimum vital absolu au sens des directives que le Service de prévoyance et
d'aide sociales a édité le 1
er
juin 2010 sous le titre "Revenu
d’insertion (RI) Normes 2010, Complément indispensable à l’application de la
loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement d’application/RLASV",
dont on extrait le passage suivant:
3.5. Forfait pour
l’entretien
Le forfait pour
l’entretien doit permettre aux personnes vivant à domicile d’assumer toutes les
dépenses indispensables au maintien d’une existence respectant la dignité
humaine (minimum vital social).
• 75 % de ce forfait
représente un minimum vital absolu (noyau intangible) et est destiné à couvrir
des besoins essentiels et vitaux tels que nourriture, vêtements, santé. Ce
montant ne peut être réduit.
En cas de besoin
avéré, des frais particuliers prévus par les normes peuvent être pris en charge
en sus du noyau intangible. Ces frais sont payés sur la base de justificatifs.
• 25 % de ce forfait
est destiné à couvrir des besoins qui ne relèvent pas du strict minimum vital,
tels que communications à distance, intégration sociale, activités culturelles
et sportives, équipement personnel, etc.
Selon la jurisprudence, la
détermination du noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, à 75 % du
forfait RI n’apparaît pas critiquable (cf. à ce sujet PS.2009.0090 du 14 mai
2010 octobre 2009 consid. 3 et réf.). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs confirmé
que la réduction du forfait RI de 25 %, pour une durée limitée, ne mettait pas
l’intéressé dans une situation qui porterait atteinte à son droit aux
conditions minimales d’existence (ATF 8C_148/2010 du 17 mars 2010).
bb) Le Service de prévoyance et d’aide
sociales (SPAS), dans sa directive sur les sanctions du RI du 31 octobre 2008,
précise qu’en cas de faute moyenne une déduction de 15% du forfait durant 10-12
mois ou de 25% durant 3-4 mois pourra être imposée. En cas de faute grave, la
diminution du forfait RI correspond à 25 % pendant six à douze mois. Même si le
SPAS n’est plus compétent pour décider de sanctions sur le RI basées sur la
LEmp depuis le 1
er
novembre 2008, date à laquelle cette compétence a
été attribuée aux ORP et au SDE (art. 13 b al. 3 LEmp), cette directive reste
utile pour déterminer le montant de la sanction (cf. PS.2009.0090 précité
consid. 3).
Dans le cas d'une bénéficiaire qui
avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son
conseiller ORP et qui ne s'était ensuite pas présentée pour suivre une mesure
d'insertion professionnelle "JEM" (Jusqu'à l'Emploi), la présente
cour a fixé la réduction du forfait RI à 15% pendant deux mois. Il ne
s'agissait en l’occurrrence pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1
er
décembre 2008). Dans une affaire similaire, où le bénéficiaire RI ne s’était
pas soumis à une mesure d’insertion professionnelle, ce qui constituait son
premier manquement à ses obligations, il a été jugé qu’une réduction du RI de
15 % pendant deux mois constituait la sanction adéquate (PS.2009.0052 du 15
février 2010).
b)
En l’espèce,
il convient d’examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a
considéré que l’on se trouvait en présence d’une faute grave et prononcé par conséquent
une sanction consistant en une nouvelle réduction de 25% pendant six mois du
forfait mensuel d’entretien RI de la recourante. Dès lors que cette dernière
avait déjà à deux reprises abandonné ou refusé une mesure d’inserion
professionnelle, on se trouve en présence d’un cas de récidive qui justifie a
priori de retenir une faute grave. Cela étant, il convient de tenir compte du
fait que la recourante, selon l’appréciation de la responsable RH de
l’organisateur de la mesure, semble souffrir de dysfonctionnements importants,
ne serait par conséquent pas réinsérable sur le marché du travail et devrait
dès lors bénéficier d’un « soutien et d’un accompagnement mieux
adapté » (cf. courriel de Z.________ au conseiller ORP Y.________ du 3
mai). Dans ces circonstances, on peut s’étonner que l’ORP ait persisté à
proposer à la recourante des mesures de réinsertion (une nouvelle mesure lui a
apparemment été proposée en été 2010 dans un EMS pour finalement aboutir à une
décision d’inaptitude au placement rendue au mois de septembre 2010).
Les circonstances qui précèdent
conduisent à relativiser la faute qui peut être reprochée à la recourante
s’agissant de son incapacité à mener à terme les différentes mesures de
réinsertion auxquelles elle a été assignée par l’ORP. Tout bien considéré, il
convient de retenir qu’une faute moyenne a été commise et qu’une réduction
du forfait RI de 25% pendant trois mois
s’avère
adéquate.
3.                Les
considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du recours et à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que la réduction du forfait
mensuel du RI est fixée à 25% pendant trois mois. La procédure est gratuite
(art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judicaires en matière de
droit administratif et public
[
RSV
173.36.1.1
]
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service de l'emploi du 6 septembre
2010 est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du RI est
fixée à 25% pendant trois mois.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 février 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.