vd_omni · FO.2018.0011 · 2019-02-22 · fr

A.________/Service des communes et du logement, Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne | Au vu de la convergence d’objectifs entre la LDTR et la LPPPL pour ce qui concerne la préservation du parc locatif, il convient d'interpréter l'art.11 LPPPL à la lumière de la jurisprudence développée sous l'empire de la LDTR (à savoir l’arrêt FO.2014.0012 du 25 juin 2015). Il en découle, premièrement, qu’en cas de travaux mixtes, ce sont bien l’ensemble des travaux d’entretien, d’entretien différé et à plus-value qui doivent être pris en compte pour savoir si une dispense d’autorisation au sens de l’art. 11 LPPPL peut ou non être délivrée et, en second lieu, que, dans certains cas, la Division logement peut refuser une dispense d’autorisation même lorsque les travaux sont inférieurs au 20% de la valeur ECA. En outre, la seule obligation de demander une autorisation pour des travaux de rénovation d'une certaine importance ne constitue pas une restriction disproportionnée du droit de propriété. Rejet du recours.Recours au TF déclaré irrecevable (arrêt 1C_174/2019 du 29 octobre 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.02.2019 FO.2018.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 février 2019
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel, juge;
M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________
SA
,
à
Lausanne,
représentée
par Me Nicolas SAVIAUX, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des communes et du logement,
Division logement
, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du logement et des gérances
de la Commune de Lausanne
,
à Lausanne.
Objet
droit public du
logement
Recours A.________ SA c/ décision du Service des communes
et du logement du 20 juillet 2018 relative à la rénovation d'un logement de 3
pièces à ******** à Lausanne
Vu les faits suivants:
A.
A.________ SA est une société anonyme dont le siège est à Lausanne. Elle
est propriétaire de la parcelle n°******** de Lausanne, située ********, et a
développé un projet de rénovation d’un appartement de trois pièces au premier
étage de l’immeuble sis ********.
B.
Le 6 juillet 2018, B.________ SA, agissant pour le compte de A.________
SA, a adressé un courrier au Service des communes et du logement, Division
logement, demandant une dispense d’autorisation en application de
l’art. 11 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du
parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), dès lors que les travaux projetés
constituaient en grande partie des travaux d’entretien périodique englobant le
remplacement de parties techniques. Elle précisait que la part de travaux à
plus-value restait en-dessous du 20% de la valeur ECA.
C.
Le 20 juillet 2018, le Service des communes et du logement, Division
logement, a rendu une décision de principe, statuant comme il suit:
"1.
En cas de travaux
mixtes, ce sont bien l’ensemble des travaux d’entretien, d’entretien différé et
à plus-value qui doivent être pris en compte
(en l’espèce CHF 60'755.-, ou
les 27,70% de la valeur ECA du logement) pour savoir si une dispense d’autorisation
au sens de l’art. 11 LPPPL peut ou non être délivrée.
2. Dans certains cas,
la
Division logement peut refuser une dispense d’autorisation même lorsque les
travaux sont inférieurs au 20% de la valeur ECA
.
3. Le moment venu,
la Division
logement traitera selon la procédure usuelle en matière de rénovation de
« logements isolés » la rénovation du 3 pièces sis au 1
er
étage de l’immeuble ******** à Lausanne
, propriété de A.________ SA, soit
avec un contrôle du loyer durant une certaine période (en principe trois ans ou
cinq ans)".
L’autorité a motivé sa position en se référant
essentiellement à un arrêt rendu par la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) le 25 juin 2015 (cause FO.2014.0012),
fixant des critères de distinction entre travaux d’entretien courant et travaux
de rénovation. Ledit arrêt relève notamment qu’une très grande partie des
travaux de rénovation a un caractère mixte d'entretien courant et de rénovation.
Il précise aussi que tous les travaux comportant une part de rénovation doivent
en principe être soumis à une autorisation et à un contrôle des loyers. C’est
ainsi l'ensemble des travaux, d'entretien courant, de rénovation ou mixtes, qui
doivent être pris en considération pour déterminer si le seuil de 20% fixé par
la loi est atteint. Selon le Service des communes et du logement, Division
logement, cette jurisprudence développée en rapport avec la loi du 4 mars 1985
concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation
(LDTR; abrogée au 31 décembre 2017) garde toute sa pertinence sous l’empire de
la LPPPL.
D.
Le 12 septembre 2018, A.________ SA (ci-après: la recourante) a déféré
la décision du 20 juillet 2018 devant la CDAP. Elle conclut, principalement, à
la réforme de la décision attaquée en ce sens (1.) qu’une dispense
d’autorisation lui est accordée pour la rénovation du logement de trois pièces
au 1
er
étage de l’immeuble sis ******** à Lausanne et (2.) qu’en cas
de travaux de rénovation au sens de l’art. 10 LPPPL, seul est pris en
considération le montant de la part de plus-value des travaux de rénovation,
les travaux de pur entretien, ainsi que la part d’entretien des travaux de
rénovation, étant exclue. Subsidiairement, elle conclut à l’annulation de la
décision attaquée. La recourante estime avoir démontré que la part des travaux
à plus-value reste en-dessous du 20% de la valeur ECA. Elle considère en outre
qu’il n’est pas possible de continuer à raisonner de la même manière que sous
l’empire de la LDTR. De son point de vue, les travaux préparatoires de la LPPPL
démontrent que le législateur a voulu se distancer de certaines pratiques
administratives nuisibles au bon fonctionnement de l’économie. De plus, le
texte de l’art. 10 al. 1 LPPPL est clair et il n’y aurait aucune
raison d’y déroger. Il serait gravement contraire à la lettre et à l’esprit de
la loi, ainsi qu’à son but, de réintroduire les travaux d’entretien dans
l’analyse et le processus administratif. De même, la LPPPL, contrairement à la
LDTR et son règlement d’application, définit clairement la rénovation et les
travaux visés par la limite de 20%; ainsi sous l’empire de la LPPPL, il ne
serait plus justifié d’englober dans les 20% à la fois les travaux de
rénovation et les travaux d’entretien. La recourante se prévaut également de la
garantie de la propriété.
Le Service des communes et du logement, Division
logement (ci-après: l’autorité intimée) a déposé sa réponse le 31 octobre 2018,
en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L’autorité
intimée expose que la LPPPL reprend exactement la même systématique que la
législation précédente et a le même objectif. En particulier, la LDTR
distinguait déjà les travaux d’entretien courant des travaux de rénovation
représentant moins de 20% de la valeur ECA ainsi que des travaux de rénovation
représentant plus de 20% de la valeur ECA. L’autorité intimée analyse ensuite
en détail la notion de travaux d’entretien et celle de travaux de rénovation et
présente sa pratique en la matière. Elle souligne aussi qu’elle a la faculté
mais pas l’obligation de dispenser d’autorisation les travaux visés par la
limite de 20%. Reprenant en détail les principes posés par l’arrêt FO.2014.0012,
l’autorité intimée estime que ceux-ci restent pleinement applicables.
Le Service du logement et des gérances de la Commune
de Lausanne (ci-après: l’autorité concernée) s’est déterminé le 16 novembre
2018 et a conclu au rejet du recours. L’autorité concernée fait siennes les
déterminations de l’autorité intimée, en ajoutant quelques précisions.
La recourante n’a pas répliqué dans le délai qui lui
avait été octroyé à cet effet.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est de nature incidente puisqu’elle est limitée à
la question des principes que l’autorité entend appliquer et ne se prononce pas
sur les travaux envisagés dans le cas d’espèce.
a) Les conditions de recevabilité du recours de
droit administratif au Tribunal cantonal sont définies aux art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36, à
laquelle renvoie d’ailleurs aussi l’art. 18 LPPPL), avec, à l'art. 99
LPA-VD, un renvoi aux dispositions régissant le recours administratif (art. 73
ss LPA-VD). Selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, les décisions incidentes qui ne
portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation ni sur les mesures
provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat que si elles sont
de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si
l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
Dans un arrêt de principe GE.2015.0200 du 1
er
février 2016, la CDAP a considéré que le dommage irréparable auquel se réfère
l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à l’art. 46
al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et non un dommage
juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110).
Il y a lieu de considérer que la recourante peut
invoquer cette clause dans le cas particulier, car elle a un intérêt digne de
protection à obtenir une décision immédiate sur la question de savoir quels
types de travaux doivent être soumis à une procédure d'autorisation. La
décision attaquée qui l'oblige à soumettre les travaux envisagés à une
procédure d'autorisation – selon elle non justifiée – et à endosser les frais y
relatifs est de nature à créer un préjudice matériel irréparable. Dès lors,
nonobstant la nature incidente de la décision attaquée, elle peut faire l'objet
directement d'un recours au Tribunal cantonal.
b) Le
recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les
exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y
a donc lieu d'entrer en matière
.
2.
En l’espèce, il convient de déterminer si c’est à juste titre que
l’autorité intimée a considéré, premièrement, qu’en cas de travaux mixtes, ce
sont bien l’ensemble des travaux d’entretien, d’entretien différé et à
plus-value qui doivent être pris en compte pour savoir si une dispense
d’autorisation au sens de l’art. 11 LPPPL peut ou non être délivrée et, en
second lieu, que, dans certains cas, la Division logement peut refuser une
dispense d’autorisation même lorsque les travaux sont inférieurs au 20% de la
valeur ECA.
L’autorité a motivé sa position en se référant essentiellement
à un arrêt rendu par la CDAP le 25 juin 2015 (cause FO.2014.0012). La
recourante estime pour sa part que ces principes ne sont plus applicables sous
l’empire de la LPPPL. Il s’agit dès lors de comparer ces deux législations.
a) Selon son article premier, la LPPPL a pour but,
premièrement, de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le
marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population
(préservation du parc locatif) et, en second lieu, de promouvoir la construction
de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion
du parc locatif).
La réglementation de la LDTR visait à conserver sur
le marché des logements dont le loyer était en rapport avec les ressources de
la majorité des familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du
nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les
immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la
majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus
défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements
répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178, 101 Ia
502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b, 116 Ia 401, 113 Ia 132 consid. 7).
La loi tendait à enrayer la diminution du nombre des logements à pénurie, tout
en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil
[BGC], février 1985, p. 1426). Les mesures cantonales visaient non seulement à
éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement
d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers
résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie
qualitative) (cf. CDAP FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a, FO.2006.0016 du
30 octobre 2009 consid. 2).
Au vu de ce qui précède, on constate une convergence
d’objectifs entre la LDTR et la LPPPL pour ce qui concerne la préservation du
parc locatif. Il en va de même sur le plan de la mise en œuvre, selon les
dispositions légales présentées ci-après.
Selon l’art. 5 LPPPL, sont soumis à une
autorisation du département en charge du logement: a. les travaux de
démolition, de rénovation d'importance et de transformation portant sur des
logements loués; b. l'affectation totale ou partielle de logements loués à
d'autres fins que l'habitation; c. l'aliénation de logements loués. Le chapitre
III de la LPPPL, consacré aux travaux et changements d'affectation de logements
loués, précise notamment ce qui suit:
"Art. 10   Rénovation et
transformation
1
La rénovation au sens
du présent Titre consiste en tous travaux générant une plus-value pour
l'immeuble ou le logement loué concerné sans en modifier la distribution, mais
en améliorant son confort. Les travaux de pur entretien ne sont pas inclus dans
cette notion.
2
La transformation au
sens du présent Titre consiste en tous travaux ayant pour conséquence de
modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution de tout ou
partie d'un immeuble ou d'un logement loué ou d'y aménager de nouvelles
installations techniques (chauffage, ascenseur, etc.).
Art. 11    Requête de dispense
d'autorisation en cas de rénovation de peu d'importance
1
Sur requête, les
travaux de rénovation n'impliquant pas de restructuration, d'une part, et dont
le coût est inférieur à 20% de la valeur à neuf assurance incendie (ECA)
indexée de l'immeuble, d'autre part, peuvent faire l'objet d'une dispense
d'autorisation.
2
Si les travaux ne
concernent qu'une partie de l'immeuble, la valeur de référence est ramenée, par
ratio, aux seuls logements concernés.
3
Si le décompte final
des travaux excède le pourcentage défini à l'alinéa 1, le propriétaire en
informe le département et lui communique les loyers prévus après travaux. Ces
derniers feront l'objet d'un contrôle au sens de l'article 14.
4
Lorsque, sur une
période maximale de dix ans dès l'exécution de la première étape de travaux, le
montant cumulé des travaux effectués par étapes est supérieur au pourcentage
défini à l'alinéa 1, une requête au sens de l'article 6 doit être présentée".
L'art. 1
er
al. 1 LDTR soumettait également
à autorisation la rénovation de maisons d'habitation. L'al. 2 de cette
disposition précisait que par rénovation, on entendait "
tous travaux
d'une certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans modifier
la distribution des logements. Les travaux d'entretien courant ne sont pas
inclus dans cette notion.
" L'art. 1
er
al. 1 du règlement du
6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; abrogé au 31 décembre 2017) confirmait
qu'en règle générale, les travaux de rénovation qui ne s'inscrivaient pas dans
le cadre de l'entretien courant du bâtiment étaient soumis à autorisation.
L'art. 1
er
al. 2 RLDTR prévoyait que le département compétent
pouvait "
toutefois dispenser le propriétaire de présenter une demande
lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux 20% de la
valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble
".
Malgré la similitude des normes, il est vrai, comme
le relève la recourante, que l’art. 11 al. 1 LPPPL se distingue de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR – qui parle de manière générale de "
travaux envisagés
"
– en disposant expressément que peuvent faire l'objet d'une dispense
d'autorisation "
les travaux de rénovation
"
n'impliquant
pas de restructuration, d'une part, et dont le coût est inférieur à 20% de la
valeur à neuf assurance incendie (ECA) indexée de l'immeuble, d'autre part. Il
convient dès lors d’interpréter cette disposition, pour déterminer si la limite
des 20% ne doit plus s'apprécier qu'en rapport avec des travaux de rénovation,
en faisant abstraction des autres travaux, ce qui reviendrait à étendre le
champ des travaux pouvant faire l’objet d’une dispense par rapport au régime de
la LDTR.
b)
Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant
de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte
(interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur
telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique;
ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les références
citées). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le juge adopte une
position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les soumettre à
un ordre de priorité (ATF 137 III 344 consid. 5.1 et les références citées, 133
III 257 consid. 2.4, 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références citées).
Le but de l’interprétation est de rendre une décision juste
d’un point de vue objectif, compte tenu de la structure normative; elle doit
aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la
ratio legis
(ATF 144 V
138 consid. 6.3, 138 V 17 consid.
4.2).
c) Sur le plan littéral tout d’abord,
il est vrai que l’art. 11 al. 2 LPPPL met en relation la limite de
20%, déterminante pour l’octroi d’une dispense, avec les travaux de rénovation
uniquement. La disposition légale n'indique toutefois pas qu'en présence de
travaux mixtes, il ne faudrait tenir compte que des travaux de rénovation
stricto
sensu
pour déterminer si le seuil de 20% est atteint. Sur le plan littéral,
il n’est ainsi pas évident que l’art. 11 al. 2 LPPPL signifie
vraiment que la dispense d’autorisation s'apprécie uniquement en rapport avec
les travaux de rénovation. Cela n’est au demeurant pas déterminant. En effet,
il faut se rappeler que l’art. 11 al. 2 LPPPL ne prévoit qu’une
faculté de dispense et non une obligation. La LPPPL n’oblige ainsi pas
l’autorité intimée à dispenser certains travaux d’autorisation. Celle-ci
dispose d’une certaine marge appréciation.
Cela étant, même s'il s'agit
d'une faculté, il n'en demeure pas moins que l'autorité doit veiller à ne pas commettre
un abus ou un excès de son pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir
d’appréciation lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues
par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction
de l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(cf. sur tous ces points, ATF 116 V 307 consid. 2, 110 V 365 consid. 3b
in
fine
, 108 Ib 205 consid. 4a).
Il faut aussi souligner que
l'interprétation littérale n'est pas déterminante à elle seule et qu'il convient
de se demander dans quelle mesure la LPPPL entraîne une modification du
système. Ceci implique notamment
que l'on examine la
ratio legis
de l'ancienne LDTR et qu'on la compare à l'intention du législateur
lorsqu'il a adopté la LPPPL.
Dans l’arrêt
FO.2014.0012 du 25
juin 2015, la CDAP a exposé de manière détaillée les raisons qui devaient
conduire à considérer que l'ensemble des travaux, d'entretien courant, de
rénovation ou mixtes, devaient être pris en considération pour déterminer si le
seuil de 20% fixé par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR était atteint, en
retenant notamment qu'une très grande partie des travaux de rénovation a un
caractère mixte d'entretien courant et de rénovation. L'arrêt relève ce qui
suit à cet égard
(consid. 4 et 5):
"L'expérience enseigne en
effet que lorsque des travaux de réparation d'une certaine ampleur sont
entrepris, on ne remplace pas nécessairement ce qui est usé ou défectueux par
quelque chose d'équivalent. Il n'est pas rare que l'on procède alors à une
réflexion et que l'on saisisse l'occasion de travaux importants pour améliorer
la situation existante, en employant des matériaux de meilleure qualité ou plus
luxueux, en choisissant des installations plus modernes, plus performantes,
plus confortables, etc. (Bernard Corboz, Les travaux de transformation et de
rénovation de la chose louée entrepris par le bailleur et leur répercussion sur
les loyers, 12
e
Séminaire Neuchâtel 2002, p. 18). Ainsi, le
remplacement d'installations anciennes par de nouvelles installations plus
performantes, plus confortables, mieux adaptées aux exigences modernes, entraîne
une plus-value partielle, par exemple le remplacement d'une machine à laver par
une machine permettant en outre de sécher le linge. Dans cette hypothèse, il
convient de déterminer la part de plus-value que comporte la nouvelle
installation et de ne répercuter que celle-ci sur le loyer (Lachat, op. cit.,
chap. 19 n. 5.1.4).
(…)
b) En principe, tous les travaux
comportant une part de rénovation doivent ainsi être soumis à une autorisation
et à un contrôle des loyers, calculés selon la méthode objective précitée.
Toutefois, lors des travaux préparatoires de la LDTR, le Conseiller d'Etat Junod avait indiqué que pour éviter des interventions sur les rénovations de peu
d'importance, la pratique ne soumettait à autorisation que les travaux dont le
coût atteignait au moins 20% de la valeur vénale de l'immeuble (BGC, op. cit.,
p. 1479). C'est du reste ce seuil qui a été repris par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR.
A l'inverse, même les travaux qui
semblent à première vue relever uniquement de l'entretien peuvent être soumis à
autorisation suivant leur coût. Il s'agit en effet d'éviter que des travaux qui
sont a priori des travaux d'entretien puissent, par leur ampleur, avoir une
répercussion sur les loyers et mettre ainsi en péril l'objectif visé par la loi,
à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les
ressources de la majorité des familles (FO.2000.0005 du 3 mai 2001 consid.
2c/aa). Dans cet arrêt FO.2000.0005, le tribunal cite à ce propos une
publication d'Olivier Bindschedler et François Paychère (La jurisprudence
récente du Tribunal administratif du canton de Genève en matière d'entretien
des immeubles, RDAF 1998, p. 363 ss, spéc. p. 368), dont il extrait ce qui
suit:
"Pour admettre véritablement que
des travaux répondent à la définition de l'entretien au sens où l'entendait le
législateur, encore faut-il, selon la jurisprudence, que leur coût total soit
raisonnable. Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif ont eu à plusieurs
reprises l'occasion de rappeler que, dans la mesure où la loi vise
principalement à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle
économique, aux besoins prépondérants de la population, il faut éviter que des
travaux non soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit
habitat (ATF SI S. du 10 octobre 1991; ATF 116 Ia 401 consid. 5a p. 410; ATA SI
C. du 1er décembre 1992, in SJ 1993 p. 576; SI M. du 14 février 1990; SI C. du
1er juin 1988, in SJ 1989 pp. 249 s.). En d'autres termes, la loi cherche à
soumettre au contrôle de l'Etat certaines catégories de travaux davantage en
fonction des risques qu'ils font peser sur le caractère abordable des logements
qu'en fonction du type de travaux eux-mêmes."
Toujours dans cet arrêt
FO.2000.0005 (consid. 2c/aa), le tribunal relève que
la
distinction entre travaux d'entretien courant et travaux de rénovation étant
souvent délicate, il convient, lorsqu'un doute existe à ce propos, de s'en
tenir à l'objectif visé par la LDTR en recourant à la présomption posée à l'art.
1
er
al. 2 RLDTR: lorsque des travaux entraînent une hausse des
loyers et qu'au surplus, leur coût atteint au moins 20% de la valeur ECA de
l'immeuble, ils sont manifestement soumis à la loi et une demande
d'autorisation doit dès lors être présentée à l'autorité compétente.
c) Il découle ainsi de ce qui
précède que c'est l'ensemble des travaux, d'entretien courant, de rénovation ou
mixtes, qui doivent être pris en considération pour déterminer si le seuil de
20% fixé par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR est atteint".
L'argumentation exposée ci-dessus reste entièrement
pertinente sous l’empire de la LPPPL. Par ailleurs, l’analyse historique
n’impose pas d’autre interprétation. Les extraits de l'Exposé des motifs et
projet de loi (EMPL) n° 168 sur la préservation du parc locatif vaudois
cités par la recourante font certes état d’un souci de simplification
administrative, notamment en rapport avec la construction de nouveaux
logements, mais ne concernent pas directement les dispenses d’autorisation. Au
demeurant, l'examen de l'EMPL révèle que le Conseil d'Etat avait proposé que le
seuil pour la dispense d'autorisation soit fixé à 30% dans certains cas (p. 36,
in BGC Conseil d'Etat 19/04/2016 - 28/06/2016, p. 286). Le législateur a
ensuite décidé de baisser ce seuil à 20%. Il apparaît ainsi difficile d'en
déduire une volonté de libéralisation à cet égard. De plus, le RLPPPL,
contrairement au RLDTR, ne contient aucune prescription sur la rénovation qui
préciserait la LPPPLD:
La décision attaquée n’est pas non plus contraire à
la garantie de la propriété, protégée par l'art. 26 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et l'art. 25
al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01).
On rappelle à ce propos que la jurisprudence considère que la réglementation
instaurant un contrôle des loyers après transformations ou restreignant
l'aliénation de maisons d'habitation n'est en soi pas contraire au droit
fédéral et à la garantie de la propriété puisqu'elle procède d'un intérêt
public important (ATF
131 I 333, 128 I 206
consid. 5.2.4, 113 Ia 126 consid. 7b/aa; TF 1C_110/2017 du 29 mai 2018
consid. 4.2, 1C_428/2017 du 1er mars 2018 consid. 2.1, 1C_16/2015 du
3 septembre 2015, 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3). Dans ce contexte, la
seule obligation de demander une autorisation pour des travaux de rénovation
d'une certaine importance ne constitue pas une restriction disproportionnée du
droit de propriété.
3.
La recourante a requis l’audition d’un témoin, à savoir de
l’architecte qui a évalué les parts respectives d’entretien et de
rénovation des travaux prévus
.
Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi qu’à
l'art. 27 al. 2 Cst.-VD. Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer
avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier,
de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de
se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2, 137 IV 33 consid. 9.2, 136
I 265 consid. 3.2, et les références citées.). Le droit d'être entendu
découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit
d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II
425 consid. 2.1 p. 428). Le droit de faire administrer des preuves suppose que
le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit
nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les
formes et délais prescrits (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb). Il n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2, 136 I 229 consid. 5.3).
En l’occurrence,
l’audition requise de
l’architecte qui a évalué les parts respectives d’entretien et de rénovation
des travaux prévus ne s'avère ni nécessaire, ni opportune, dès lors que la
décision attaquée constitue une décision de principe et qu’elle n’examine pas
le détail des travaux prévus en rapport avec le logement sis ********.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice est mis à la charge
de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service des communes et du logement du 20 juillet 2018
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________ SA.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 février 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.