vd_omni · AC.2008.0203 · 2009-08-06 · fr

PONNAZ, PARISOD c/Service du développement territorial, Municipalité de Riex, COLLANGE, GISIN | Construction viticole comportant un logement hors de la zone à bâtir. Conformité à la zone (rappel). Reconstruction selon les art. 24c LAT et 42 OAT. La protection de la situation acquise ne s'étend pas aux constructions en ruine. Que l'autorité cantonale ait précédemment envisagé d'autoriser sa transformation n'y change rien sous l'angle de la protection de la bonne foi car les propriétaires n'ont pas pris de dispositions irréversibles sur la base de cette assurance. Reconstruction selon lart 24d LAT et 42a OAT: seulement pour les bâtiments détruits par force majeure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.2009 AC.2008.0203

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 août 2009
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. François Despland, assesseur
et M. Jean-Claude Favre, assesseur; Mme Karin
Sidi-Ali, greffière.
Recourants
Roland PARISOD
et
René PONNAZ,
à Grandvaux,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par l'avocat
Edmond DE BRAUN, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Riex
Opposants
Fabienne COLLANGE
GISIN et René GISIN,
à Riex, représentés par l'avocat
Benoît BOVAY, à Lausanne,
Objet
Décision du Service du développement
territorial du 27 juin 2008 (refus d'autorisation spéciale - transformation
et agrandissement de la construction ECA 145 au lieudit "Le
Lanciau" à Riex)
Vu les faits suivants
A.
René Ponnaz, exploitant viticole, et Roland
Parisod, vinificateur et commerçant, (ci-après : René Ponnaz et consort)
sont copropriétaires de la parcelle n° 909 du registre foncier de la Commune de
Riex,
dans le district de Lavaux,
au lieu-dit « le Lanciau ». Ce bien-fonds a une surface
de 7'745 m
2
dont
5'624 m
2
sont
cultivés en vigne, le solde étant réparti à raison de 313 m
2
de place-jardin, 104 m
2
de pré champ et 1'645 m
2
de forêt. Une ancienne habitation
avec rural (assurance incendie ECA n° 145) occupant 59 m
2
au sol y est implantée.
Le plan des zones de la Commune de
Riex,
adopté par le conseil communal le 12 mai 1982 et
approuvé par le Conseil d’Etat le 2 novembre 1983, classe une partie
de la parcelle n° 909 en zone viticole et une autre partie, objet du présent
recours (environ 700 m
2
comprenant le bâtiment existant) dans une
zone dite zone viticole pour construction en relation directe avec la
viticulture, selon l'art. 9 al. 3 du règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions (RPE) dont la teneur est la suivante :
"Dans les
secteurs définis par le plan et pour autant qu’un besoin objectivement fondé le
justifie, la municipalité peut autoriser l’édification de constructions en
rapport direct avec l’exploitation de la culture de la vigne, ainsi que des
bâtiments d’habitation de l’exploitant et de son personnel. Ces constructions
devront être conçues de manière à s’harmoniser avec le site en respectant
l’architecture de la région, la distance à la limite de propriété voisine ne
pouvant être inférieure à 8 m. Les art. 6.3 à 6.6 sont applicables"
Le bâtiment ECA n° 145, qui
comprend, d'après le relevé figurant au dossier, un logement au rez supérieur
et à l’étage, ainsi que des locaux de service (cave, grenier), est situé en
limite de propriété de la parcelle n° 908, colloquée en zone agricole et propriété
de Fabienne Collange Gisin et René Gisin (ci-après : les opposants).
L'état du bâtiment ECA n° 145 des
recourants a fait l'objet de diverses interventions de la part des opposants
Collange et Gisin ainsi que de la Municipalité de Riex (ci-après: la
municipalité. Les opposants Collange et Gisin ont présenté un rapport technique
par un bureau d'ingénieurs civils le 19 mars 1999. Etabli depuis l'extérieur du
bâtiment (faute de présence du propriétaire), ce rapport est illustré de
diverses photographies où l'on voit qu'une partie des façades est confortée par
panneaux de bois retenus par des poutres horizontales reliées entre elles par
des câbles traversants. Ce rapport retient que les façades présentent pour la
plupart d'importantes fissures causées probablement par la redistribution
d'efforts à l'intérieur du bâtiment, et que ces redistributions d’efforts sont
dues soit à la déficience d’éléments porteurs de la toiture, soit par d’autres
éléments porteurs déficients à l'intérieur du bâtiment, soit à des mouvements
de terrain. Le 19 avril 1999, à la suite d'une
rencontre entre la municipalité, le propriétaire et les voisins
concernés, la municipalité a prescrit diverses mesures de sécurisation en
accord avec les parties intéressées. Il s'agissait de poser une barrière à 2,5
m de l'immeuble, de soumettre un projet de sécurisation provisoire et de
l'exécuter dans les deux mois, et, enfin, de soumettre un projet de
sécurisation permanente à la municipalité. Cette dernière condition a donné
lieu aux divers projets successivement proposés par les recourants, dont celui
qui fait l'objet de la présente affaire.
Dans une lettre
du 1
er
février 2000, le Service de l'aménagement du territoire a
constaté "que ce bâtiment, quoique en danger d'effondrement, n'est pas une
ruine, et que sur le principe, il peut encore - en l'état - être mis au
bénéfice d'un droit de transformer dans les limites de la législation".
B.
René Ponnaz, Roland Parisod et Louis Parisod
(alors encore copropriétaire de la parcelle et du bâtiment litigieux) ont
adressé en août 2000 à la municipalité une demande de permis de construire pour
la transformation et l'agrandissement de la maison existante sur leur parcelle
ainsi que pour la création, à proximité, de locaux enterrés pour du matériel
viticole. La surface au sol du bâtiment aurait été portée à 120 m
2
; il aurait abrité, sur trois
niveaux, un logement pour l'exploitant d'un domaine viticole, un logement pour
le personnel, des caves et deux garages. Fabienne Collange et René Gisin ont
formé opposition à ce projet.
Le 20 novembre 2000, le Département
cantonal des infrastructures, par le Service de l'aménagement du territoire
(SAT; aujourd'hui Service du développement territorial, SDT), a refusé de
délivrer l'autorisation cantonale exigée pour les constructions hors des zones
à bâtir, jugeant le projet beaucoup trop important au regard des critères des art.
24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700). Il indiquait qu'un
nouveau projet redimensionné
en ce qui concerne l'habitation pourrait être admis, pour autant qu'il
corresponde aux proportions définies par l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
René Ponnaz et consorts ont recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Celui-ci a admis le
recours par arrêt du 31 août 2004 (AC.2000.0211). Il a considéré que c'était à
tort que le Service de l'aménagement du territoire faisait abstraction de la
volonté du Grand Conseil de permettre aux vignerons d'habiter les constructions
vigneronnes situées dans les zones spécifiquement désignées à cet effet par les
plans d'affectation communaux fondés sur l'art. 15 let. c, deuxième phase de la
loi sur le plan de protection de Lavaux (LPPL; RSV 701.43). Selon cet arrêt, ces
secteurs sont des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT, hors de la zone à
bâtir mais non soumis aux restrictions imposées à l'habitation de l'exploitant
qui caractérisent la zone agricole; la présence dans le vignoble
d'exploitations viticoles, habitées par le vigneron lui-même, est une forme
traditionnelle d'occupation du sol que la LPPL tend à conserver.
Sur recours interjeté par Fabienne
Collange Gisin et René Gisin, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt précité dans
un arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005, au motif que le droit fédéral ne
laisse pas au droit cantonal ou communal la possibilité de créer dans la zone
viticole un secteur où les bâtiments de l'exploitant et de son personnel
seraient admis à des conditions différentes des conditions ordinaires de la
zone agricole ou viticole. Il a considéré comme douteux que, dans un domaine
viticole de la région de Lavaux, les conditions strictes du droit fédéral pour
autoriser la création d'une habitation pour l'exploitant puissent être
satisfaites, si bien qu'on peut donc s'interroger sur la portée pratique du
règlement communal.
Les recourants ayant maintenu leur conclusions,
le Tribunal administratif a alors rendu un arrêt AC.2005.0038 du 18 juin 2007,
rejetant le recours de René Ponnaz et consorts contre la décision du SAT du 20
novembre 2000. Il a constaté que la construction projetée était non conforme à
la destination de la zone et ne satisfaisait pas aux exceptions des art. 24c et
24d LAT, dès lors que l'agrandissement de la surface non conforme à la zone
était trop important.
C.
Après l'arrêt du Tribunal fédéral mentionné
ci-dessus, les recourants et le département ont échangé diverses
correspondances.
Le 23 août 2005, le chef du
département intimé a pris position sur un nouveau projet des recourants dans
une lettre qui se termine ainsi: "En conclusion, si les surfaces
anciennement habitables du logement du bâtiment ECA n° 145 peuvent toujours
être considérées comme habitables aujourd’hui, le SAT pourrait entrer en
matière pour un agrandissement du logement dans le volume existant. Par contre,
je suis contraint de vous annoncer que le projet soumis actuellement au SAT,
prévoyant un agrandissement du logement hors des volumes existants, ne peut
malheureusement pas être autorisé selon le droit fédéral en vigueur". Le
10 novembre 2006, le chef du département intimé a rappelé l'arrêt du Tribunal fédéral
et exposé ce qui suit à l'architecte des recourants:
A ce sujet, je
vous rappelle que le projet de création d’un logement viticole hors des zones à
bâtir ne répond pas aux exigences des articles 16a de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire (LAT) et 34 de son ordonnance (OAT). En effet, le
logement hors des zones â bâtir n’est pas considéré comme indispensable pour la
culture de la vigne. En revanche, les locaux d’exploitation justifiés par les
besoins agricoles et viticoles objectivement fondés peuvent être autorisés en
conformité à la zone viticole pour autant qu’ils s’intègrent convenablement
dans le paysage et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’oppose au projet.
Suite à la
nouvelle analyse du projet par le SAT, force est de constater que votre projet
ne pourrait que difficilement être accepté en application du droit dérogatoire
hors des zones à bâtir (articles 24 ss LAT) car l’actuel état de vétusté du
bâtiment laisse planer le doute sur l’existence d’une structure de logement
habitable en l’état, ce que vous contestez par ailleurs.
Cependant, j’ai
pris bonne note de l’intérêt que vous portez à la localisation du bâtiment pour
l’exploitation viticole ainsi qu’à l’usage viticole que pourrait avoir la cave
existante. Considérant également que « Le Lanciau » constitue déjà un site
construit et que la réhabilitation d’un petit logement dans les volumes
existant du bâtiment ECA n° 145 ne créera pas un impact trop important sur le
paysage, je suis en mesure, de manière tout à fait exceptionnelle, d’entrer en
matière sur un projet conjoint de logement et de locaux d’exploitation à
l’endroit choisi sous certaines conditions.
En effet, je
pourrai admettre la réhabilitation du logement vétuste sous condition que les
surfaces anciennement habitables ne soient pas augmentées et que la
reconstruction, devenue sans doute inévitable, des étages au-dessus du niveau
de la cave respecte l’identité du bâtiment pour l’essentiel. A ce sujet, le
volume initial avec ses dimensions et la typologie du bâtiment (façades,
toiture, ouvertures, matériaux) devront être respectés sauf modifications de
peu d’importance. Les surfaces brutes de plancher habitables du rez-de-chaussée
et du 1
er
étage ne dépasseront pas 60 m
²
chacun et les combles ne seront pas habitables. En ce qui concerne
les locaux d’exploitation viticole, les surfaces nécessaires devront
prioritairement être créées en agrandissement du sous-sol du bâtiment existant.
Un volume indépendant et bien intégré au contexte du site d’un seul niveau et
d’une construction plus légère (p. ex. en bois) est envisageable pour les
usages incompatibles avec la localisation en sous-sol (notamment le local de
passerillage).
En novembre 2007, les recourants
ont transmis à la municipalité et au SDT un nouveau dossier concernant le bâtiment
ECA n° 150 pour consultation préalable. Ce projet consiste à nouveau en la
transformation et l'agrandissement du logement existant (démolition des murs hors
sol existants et reconstruction d'un bâtiment de gabarit supérieur), ainsi
qu'en la construction de locaux viticoles attenants. La surface au sol du
bâtiment existant serait portée à 76 m
2
. Il abriterait un logement sur deux niveaux.
Par lettre du 11 janvier 2008, le
SDT a rappelé les conditions minimum auxquelles le chef du département avait subordonné
une éventuelle reconstruction dans ses courriers des 23 août 2005 et 10
novembre 2006 en relation avec le premier projet proposé. Il s'agissait
notamment de ne pas augmenter les surfaces anciennement habitable, de respecter
le volume initial du bâtiment et de limiter les surfaces brutes de plancher
habitables du rez-de-chaussée et du 1
er
étage à 60 m
2
. Cette lettre demandait également
aux recourants de fournir un relevé du bâtiment existant mais les recourants
ont fait observer qu'ils en avaient déjà déposé un dans le dossier précédent
(ces documents avaient été restitués dans l'intervalle par le greffe du
tribunal à la suite de l'arrêt du 18 juin 2007).
Par lettre du 5 mars 2008, le SDT a
attiré l'attention des recourants sur la teneur des arrêts du Tribunal
administratif et du Tribunal fédéral précités (AC.2005.0038; ATF 1A.205/2004) ainsi
que du droit fédéral, notamment en ce qui concerne la possibilité de créer un
logement viticole hors zone à bâtir. Le SDT a précisé ce qui suit:
"De plus,
toujours selon la prise de position de M. Mermoud [il s'agit du chef du
département, ndr] du 10 novembre 2006, il apparaît que le projet ne pourrait
que difficilement être accepté en application du droit dérogatoire hors des
zones à bâtir (articles 24 ss LAT) car l’actuel état de vétusté du bâtiment
laisse planer le doute sur l’existence d’une structure de logement habitable en
l’état. Celle analyse est confirmée par l’arrêt de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal qui a conclu que le projet préparé
en 2000 ne pouvait être autorisé ni en application de l’articie 24c LAT, ni en
application de l’article 24d al.1 LAT (cf. pages 11 à 13).
Nous estimons que
l’entrée en matière de M. Mermoud sur les possibilités de transformation du
bâtiment existant ECA n° 145 est tout à fait exceptionnelle et se justifie
uniquement par la situation particulière et la longue procédure engagée. Par
ailleurs, les exigences d’intégration posées pour la construction de locaux
viticoles concèrnent essentiellement le respect du site et du paysage,
particulièrement indiqué en Lavaux, et ne vont pas plus loin que l’appréciation
ordinaire des projets soumis à autorisation hors de la zone à bâtir."
Par lettre du 31 mars 2008, le chef
du département a confirmé le contenu de ses précédents courriers ainsi que de
ceux du Service du développement territorial, précisant que son entrée en
matière exceptionnelle sur cette situation ne se faisait qu'en raison de la
longue procédure engagée.
D.
René Ponnaz et consort ont déposé une demande de
permis de construire qui a été mise l'enquête du 25 avril au 24 mai 2009. Le
projet occupe l'emplacement de la construction existante, étendue de 2 m en
direction du nord est (soit du côté amont) pour ce qui concerne la partie
habitable qui mesure ainsi 8 m sur 9,30 m, soit 74 m
²
, tandis qu'une extension en direction du nord ouest, en partie
boisée, comportant un garage au niveau du chemin (sous-sol) et des locaux
d'exploitation dans les deux étages, occupe une surface de 6 m sur 7,80 m.
Fabienne Collange Gisin et René
Gisin ont fait opposition par acte du 26 mai 2008. Celle-ci a été "levée"
par décision de la municipalité du 8 juillet 2008. Quant à l'autorisation
cantonale spéciale requise, le Service du développement territorial a refusé de
la délivrer pour les motifs suivants, exposés dans la synthèse de la Centrale
des autorisations CAMAC du 27 juin 2008:
" Le service
du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB refuse de délivrer
l’autorisation spéciale requise.
Compris à
l’intérieur de la zone viticole du plan général d’affectation communal, ce
projet est soumis à autorisation du département au sens de l’article 120 alinéa
1 lettre a LATC.
Le projet
consiste à transformer le bâtiment ECA n° 145 sur la parcelle n°909 afin de
moderniser et d’agrandir le logement existant. Le projet consiste également à
construire des locaux pour la viticulture.
Notre service
constate que le bâtiment avait encore un lien avec la viticulture après le 1er
juillet 1972, Cependant, le projet actuel n’étant pas conforme â la zone
(confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral du 11 février 2005), il doit être
examiné sous l’angle des articles 24d alinéa 1er LAT et 42a OAT.
Considérant que
le logement est insalubre, qu’il n’est plus habitable en l’état depuis de nombreuses
années et que par conséquent le bâtiment n’est plus conservé dans sa substance
(art. 24d al. 1 LAT), le bâtiment ne peut pas être utilisé â des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Le projet ne peut non plus être
considéré comme un agrandissement indispensable pour un usage d’habitation
répondant aux normes usuelles (art. 42a al. 1 OAT) puisqu’il consiste en une
reconstruction avec un agrandissement considérable d’un bâtiment devenu non
habitable. En plus, en application de l’article 42a alinéa 2 OAT, aucun
agrandissement du logement hors volume existant ne pourrait être admis si
l’article 24d alinéa 1er LAT était applicable dans le cas d’espèce.
Par ailleurs,
dans I’hypothése que le bâtiment n’avait déjà plus d’usage agricole au 1er juillet
1972, notre service considère que le projet ne respecte pas les conditions de l'rarticle
24c alinéa 1er LAT parce que le bâtiment ne peut manifestement plus être
utilisé conformément à sa destination depuis de nombreuses années et qu’il
n’est pas habitable en l’état vu sa vétusté et son délabrement avancés.
La création de
locaux viticoles étant étroitement liée au même projet de construction, notre
service ne peut se prononcer de manière séparée pour cette partie du projet.
Nous relevons au demeurant que la création de locaux viticoles est soumise à
l’application des articles 16a LAT et 34 OAT, relatifs aux constructions et
installations conformes à l’affectation de la zone agricole (ou viticole).
En conséquence et
en l’état actuel du dossier qui ne répond manifestement pas aux conditions
posées par le Chef de département dans ses courriers, l’autorisation au sens de
l’article 120 alinéa 1 lettre a LATC ne peut pas être délivrée. Le permis de
construire ne peut en aucun cas être délivré.
Dans la mesure où
le bâtiment ECA no 145 est proche de l’état de ruine, notre service demande à
la Municipalité de la Commune de Riex d’examiner s’il y a lieu, en application
de l’article 92 LATC, d’ordonner la consolidation, voire la démolition du
bâtiment concerné. Nous prions l’autorité communale de nous tenir informé de sa
position dans un délai au 15 juillet 2008. Passé ce délai, le département se
réserve le droit d’appliquer d’office l’article 92 alinéa 4 LATC."
E.
Par courrier du 28 juillet 2008, René Ponnaz et
consort ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal, au motif que la maison existante devait être
reconnue comme une construction au bénéfice d'une habitation inscrite comme
telle au registre foncier. Ils se fondent sur les déclarations du SAT du 1
er
février 2000, selon lesquelles le bâtiment pourrait encore "être mis au
bénéfice d'un droit de transformer".
La municipalité s'est déterminée en
faveur de l'admission du recours. Fabienne Collange Gisin et René Gisin ont
déposé leurs observations par mémoire du 3 septembre 2008. Ils concluent au
rejet du recours.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation
Considérant en droit
1.
Situé en zone viticole pour construction en
relation directe avec l'agriculture, le bâtiment litigieux est sujet à la
réglementation fédérale applicable aux zones agricoles (ATF 1A.205/2004 consid.
3.4). La délivrance d'une autorisation de construire suppose que la
construction ou l'installation soit conforme à l'affectation de la zone dans
laquelle elle prend place (art. 22 al. 1 lit. a LAT); à défaut, l'autorisation
ne peut reposer que sur le régime dérogatoire institué par les art. 24 et ss
LAT. La conformité de l'affectation à la zone s'examine donc à la lumière des
art. 16a LAT et 34 OAT.
Dans l'arrêt 1A.205/2004 du 11
février 2005, le Tribunal fédéral a rappelé la teneur des art. 16a al. 1 LAT et
34 OAT. Il en résulte, selon la jurisprudence, qu'un logement n'est conforme à
la zone agricole que si la présence permanente sur le domaine des personnes
concernées est indispensable, cette question étant examinée notamment en
fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance
nécessitées par l'exploitation. Le Tribunal fédéral a considéré que les
logements du viticulteur et du personnel saisonnier en dortoir n’avaient pas
leur place en zone agricole (ATF 1A.73/1991 et 1A.109/1989 du 16 décembre 1991 Commune
de Féchy). De manière plus générale, il a jugé douteux que dans un domaine
viticole de la région de Lavaux, les conditions strictes du droit fédéral pour
autoriser la création d'une habitation pour l'exploitant puissent être
satisfaites (ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005). Sur la base de ces
constatations, le Tribunal administratif a dénié la conformité à la zone du
premier projet des recourants, en tant qu'il prévoyait une habitation pour
l'exploitant et son personnel.
En l'espèce, le projet litigieux
prévoit à nouveau principalement une habitation. Il n'y a pas lieu de revenir
sur la question de la conformité à la zone, qui ne peut être reconnue pour ce
projet.
2.
Les sort de constructions sises hors de la zone
à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone est réglé aux art. 24c et
24d LAT, eux-mêmes précisés par les arti. 41 à 42a OAT.
L'art. 24c LAT prévoit ce qui suit:
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non
conformes à l’affectation de la zone
1
Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations
qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont
plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la
garantie de la situation acquise.
2
L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement
mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés
ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Le champ d'application de cette
disposition est précisé par l'art. 41 OAT qui prévoit ce qui suit:
Art. 41 Champ
d’application de l’art. 24
c
LAT
L’art. 24
c
LAT est applicable aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit
matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à
l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des
plans d’aménagement.
Selon la jurisprudence, le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit
matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle
du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octob
re 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a
introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398
; ATF
1A.226/2006 du 25 avril 2007).
En l'espèce, la construction a été
érigée légalement en son temps mais, compte tenu des exigences qui se dégagent
du droit fédéral, la partie habitable qu'il comprend n'est pas conforme à l'affectation
de la zone viticole
. Dans l'arrêt AC.2005.0038, le
tribunal a laissé ouverte la question de savoir si l'habitation existante, même
occupée par un vigneron, n'aurait jamais été qu'une habitation contraire à
l'affectation de la zone et non pas une habitation agricole - auquel cas l'art.
24c LAT s'appliquerait. Dans la mesure où la jurisprudence fédérale évoquée
ci-dessus n'a pas admis une affectation agricole pour des projets de logements
de viticulteurs au moment de leur mise à l'enquête, il apparaît cohérent de
retenir la même solution pour déterminer, au moment de l'entrée en vigueur
d'une planification consacrant la séparation du bâti et du non bâti, la
conformité ou non de l'affectation à des habitations déjà existantes à cette
époque. Ainsi, quand bien même ce point n'a été mis en lumière que dans une jurisprudence
postérieure à 1972, le bâtiment litigieux peut être considéré comme n'ayant
jamais eu une affectation viticole. Il convient alors d'appliquer l'art. 24c
LAT (dans ce sens, cf. AC.1996.0152 du 29 novembre 2006 consid. 7).
3.
a) En application de l'art. 24c LAT, l'art. 42
OAT donne les précisions suivantes:
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires
à l’affectation de la zone
1
Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT
est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la
construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour
l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité
est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification
de la législation ou des plans d’aménagement.
3
La question de savoir si l’identité de la construction ou de
l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de
l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées:
a. à l’intérieur
du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas
être agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un
agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du
volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement
total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non
conforme à l’affectation de la zone ni 100 m
2
; les agrandissements
effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4
Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui
pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction
ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le
volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la
surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si
des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de
l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la
construction ou de l’installation antérieure.
b) Le projet litigieux prévoit la
destruction de tous les murs existant hors sol. Seules les fondations seront
maintenues. Les deux étages destinés à la partie habitable seront démolis. Il
s'agit dès lors d'une reconstruction au sens de l'art. 42 al. 4 OAT.
c) Le premier projet des recourants
avait été refusé car il dépassait manifestement le cadre de l'augmentation de
surface prévue par l'art. 42 al. 3 let. b OAT. Le projet objet du présent
recours a été revu à la baisse et respecte les dimensions d'agrandissement
autorisées. En effet, la surface au sol de la construction habitable (au rez et
à l'étage) prévue sera de 9,50 m x 8 m, soit 76 m
2
. La partie habitable (sans la partie nouvelle de locaux
d'exploitation) correspondrait à deux fois cette surface, soit 152 m
2
, ce qui constitue une augmentation
d'environ 29 % de la surface de base actuelle qui est de deux fois 59 m
2
, soit 118 m
2
. La condition de l'art. 42 al. 3 OAT
est désormais remplie.
d) Le SDT a refusé de délivrer l'autorisation
requise, considérant que "le bâtiment ne peut manifestement plus être
utilisé conformément à sa destination depuis de nombreuses années et qu'il
n'est pas habitable en l'état vu sa vétusté et son délabrement avancés". En
effet, l'art. 42 al. 4 OAT prévoit que la construction doit pouvoir être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa démolition et que son utilisation
doit toujours répondre à un besoin. Selon la jurisprudence rendue en
application de cette règle, la protection de la situation acquise ne s'étend en
effet pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler. La
garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des
fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à
conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (ATF
1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid.
3.1).
En l'espèce, il ne fait aucun doute
que le bâtiment n'est plus habitable en l'état. Sans préjuger de l'issue d'une
procédure parallèle relative à une demande de démolition du bâtiment litigieux,
le tribunal constate que le bâtiment a nécessité l'installation d'un dispositif
de soutien (au demeurant jugé peu efficace par l'ingénieur mandaté par les
opposants) le long d'une partie de ses façades. Celles-ci présentent des
fissures probablement dues à la statique insuffisante de l'ensemble. Ceci
confirme que les conditions de l'art. 42 al. 4 OAT relatives à l'état du
bâtiment n'étaient alors pas remplies avant l'élaboration du projet. A plus
forte raison, elles le sont encore moins avec l'écoulement du temps.
e) Les recourants soutiennent
cependant que la maison existante est une construction au bénéfice d'un droit
d'habitation inscrite comme telle au registre foncier. Ils se réfèrent sur ce
point à un courrier que le SAT a adressé à la municipalité le 1
er
février 2000 dans le cadre d'une consultation préalable d'un projet de
construction en remplacement du bâtiment litigieux. Le SAT y constatait "que
ce bâtiment, quoique en danger d'effondrement, n'est pas une ruine, et que, sur
le principe, il peut encore - en l'état - être mis au bénéfice d'un droit de
transformer dans les limites de la législation".
aa) Autorité compétente en matière
d'autorisation cantonale, le SAT a formulé une appréciation de la situation qui
pouvait laisser présumer que des possibilités de transformation étaient
envisageables du fait que le bâtiment n'est pas une ruine. Il peut apparaître
contradictoire de la part de ce service de refuser ensuite une autorisation
cantonale au motif précisément que le bâtiment est en état de vétusté et de
délabrement avancés. Une telle attitude pourrait en effet violer le principe de
la bonne foi.
bb) Le principe de la bonne foi,
consacré à l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale, interdit notamment aux
organes de l'Etat et aux administrés d'user les uns envers les autres de
procédés déloyaux et d'abuser manifestement de leurs droits. L'administration
doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper les administrés et elle ne
saurait tirer avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une
insuffisance de sa part (Claude Rouiller, in Droit constitutionnel suisse,
Daniel Thürer et crts (éd.), Zurich, 2001, p. 686). La protection de la bonne
foi présuppose que le comportement d'une autorité a fait naître dans l'esprit
d'un administré la conscience qu'il est en droit de faire, de ne pas faire, ou
de tolérer quelque chose, ou mieux la conscience qu'il est titulaire d'un droit
qu'en vérité la loi ne lui reconnaît pas. Cette conscience peut avoir sa source
dans une cohérence des attitudes dont il serait contradictoire de se départir,
ou dans des assurances concrètes (Rouiller, op. cit., p. 687). Le droit à la
protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement,
d'un comportement d'une administration susceptible d'éveiller chez l'administré
une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361, consid. 7.1).
Ainsi, à certaines conditions, le
citoyen a le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou
assurances précises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'à
juste titre il a placée dans celles-ci. Il faut toutefois qu'il se soit fondé
sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que
la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(ATF 2P.170/2004 du 14 octobre 2004, consid. 2.1 et références citées; GE.2007.0027
du 22 février 2008).
cc) En l'espèce, les recourants se
sont fiés tant à cette note écrite du SAT qu'aux nombreuses séances et échanges
de courriers qui se sont ensuivis pour en déduire légitimement que des
possibilités de reconstruction de leur bâtiment étaient envisageables sous
certaines conditions. Refuser par la suite le projet litigieux en raison de
l'état de ruine du bâtiment - quand bien même cet argument résulte d'une
correcte application du droit fédéral - revient à rejeter toute possibilité de
reconstruction au sens des art. 24c LAT et 42 al. 4 OAT, ce qui constitue une
attitude contradictoire de la part de l'autorité cantonale compétente. A cet égard,
le fait que la législation fédérale ait changé depuis n'est pas significatif
puisque le SDT s'est depuis régulièrement montré prêt à entrer en matière sur une
éventuelle reconstruction.
Toutefois, dans la mesure où ces
déclarations n'ont jamais été sanctionnées par une décision, les recourants
n'ont pas pris de dispositions irréversibles. Ils ne peuvent se prévaloir
d'aucun acte auquel ils ne sauraient renoncer sans préjudice. Tout au plus subissent-ils
les frais de l'élaboration de plans d'architecte. Mais cela ne sort pas du
cadre des démarches ordinaires liées à une telle procédure. Concrètement, les
recourants, sur la base des déclarations hâtives du SAT, n'ont fait que suivre la
procédure de demande d'autorisation de construire, laquelle aurait été la même
en l'absence de toute information préalable de la part de l'administration. De
plus, les recourants ne se sont pas tenus aux suggestions avancées par le chef
du Département et le SDT concernant les caractéristiques que devrait présenter
la reconstruction pour qu'elle soit éventuellement admise, à savoir que la
partie habitable ne devait pas être agrandie. Comme leur projet prévoit un
agrandissement, ils ne peuvent prétendre avoir reçu des assurances quant à sa
réalisation. En cela, on ne peut leur accorder une protection de la bonne foi
lorsque celle-ci s'applique en leur faveur (reconstruction d'une ruine) et admettre
une application stricte du droit fédéral lorsque celui-ci leur est plus
favorable (dimensions de la reconstruction).
f) Au surplus, selon l'art. 42 al.
4 OAT, il faut que l'utilisation du bâtiment réponde toujours à un besoin. Dès
lors que, d'une part, il n'était plus utilisé comme tel depuis de nombreuses
années, d'autre part, les propriétaires ne démontrent pas un besoin personnel à
en disposer, il ne peut être considéré que son utilisation répond toujours à
besoin au sens de l'art. 42 al. 4 OAT.
4.
On relèvera encore ici que, s'il avait été considéré
que la non-conformité à la zone était intervenue après le changement
d'affectation de la zone, situation induisant une application des art. 24d LAT
et 42a OAT, les motifs de refus présentés ci-dessus auraient été les mêmes, à
savoir l'état de ruine du bâtiment. L'Office fédéral du développement
territorial relève que l
’art. 24d, al. 1, LAT ne prévoit
pas la reconstruction et qu'au contraire, il présuppose que les bâtiments ont
été conservés dans leur substance, et que l’utilisation de ces volumes bâtis se
poursuit:
la reconstruction n'est autorisée qu'en cas de
destruction due à une force majeure, mais
la destruction
ne sera pas considérée comme due à une force majeure si l’entretien du bâtiment
a été négligé et que celui-ci n’a pu de ce fait résister aux intempéries
(Office fédéral du développement territorial, Explications relative
à l'art. 42a de l'OAT, version du 23 août 2004, disponible depuis la page http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00011/index.html?lang=fr).
5.
Le projet déposé par les recourants inclut la
construction de locaux viticoles accolés au bâtiment existant. Le SDT ne s'est
pas prononcé sur la conformité de cette partie du projet à la zone agricole et
son respect des conditions posées par les art. 16a LAT et 34 OAT. Le service
cantonal a estimé que la création de ces locaux viticoles était étroitement
liée au même projet de construction que la partie habitation et, de ce fait, ne
pouvait être examiné séparément. En effet, un examen du bien-fondé de cette
nouvelle construction effectué indépendamment du sort de la construction existante
n'apparaît pas pertinent. Au demeurant, ceci n'est pas contesté par les
recourants.
6.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée. Les recourants qui succombent supportent les
frais de la présente procédure. Les opposants, qui ont procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 27 juin 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de René Ponnaz et Roland Parisod, solidairement
entre eux.
IV.
La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est
allouée aux opposants Fabienne Collange Gisin et René Gisin à la charge de René
Ponnaz et Roland Parisod solidairement.
Lausanne, le 6 août 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.