vd_omni · AC.1991.0124 · 1992-05-27 · fr

Cujean Gilbert | Validité de l'avis de mise à l'enquête publié dans la FAO. Termes utilisés lors d'une mise à l'enquête complémentaire. Imprécis mais pas de nature à invalider l'enquête publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.05.1992 AC.1991.0124

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 27 mai
1992
sur le recours interjeté par
Gilbert
Cujean
, à Eclépens, dont le conseil est l'avocat stagiaire Jean-Marc
Reymond, à 1003 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Eclépens,
du 29 août 1991, écartant son opposition, dans le cadre de l'enquête
complémentaire du 23 juillet au 12 août 1991, concernant un projet de
transformation d'une ferme par la Commune d'Eclépens, et autorisant le projet.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            La Commune
d'Eclépens est propriétaire sur son territoire, au lieu dit "Au
Village", d'une parcelle cadastrée sous le n° 45. Ce bien-fonds s'étend
sur une surface de 2'544 m2 et supporte une ancienne ferme composée de trois
corps de bâtiment contigus, dont celui du centre constituait l'immeuble
d'habitation, ainsi qu'une porcherie désaffectée.
Colloqués en
zone du village, les lieux sont plus particulièrement soumis aux art. 6 à 23 du
Réglement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
d'Eclépens, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1981 (RPE).
B.                            Le 1er juin
1990, le Conseil général a adopté un préavis municipal ayant trait à la
transformation et au changement d'affectation des immeubles situés sur cette
parcelle. Le projet qui lui a été soumis prévoyait, pour l'essentiel, la
création d'un bureau de poste, l'aménagement de locaux pour l'administration
communale ainsi que de logements d'une deux ou trois pièces. En outre, il était
recommandé de placer la chaufferie à gaz dans les combles du bâtiment central
(ancien immeuble d'habitation).
La mise à
l'enquête publique a eu lieu du 13 novembre au 3 décembre 1990 et n'a suscité
aucune opposition. La demande de permis, datée du 6 novembre 1990, mentionnait
que le chauffage des bâtiments transformés se feraient au moyen du gaz et le
permis de construire sollicité a été délivré le 31 janvier 1991.
C.                            La Commune
d'Eclépens a mis à l'enquête complémentaire du 23 juillet au 12 août 1991, dans
le cadre de la transformation projetée, l'installation d'une citerne à mazout
d'une capacité de 10'000 litres et de trois citernes de ménage d'une capacité
de 1'500 litres chacune afin d'assurer le chauffage des bâtiments non plus par
le biais du gaz mais par celui du mazout. L'avis d'enquête (P-056-059-01-09-E),
publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 23 juillet 1991 désignait la
nature des travaux de la manière suivante:
"Habitation collective, Construction
d'utilité publique, Transformation, Changement d'affectation."
Cette
procédure complémentaire a suscité le dépôt d'une opposition de la part de
Gilbert Cujean. En substance, ce dernier fait grief à la municipalité de s'être
écarté du projet initialement prévu et accepté par le Conseil général, il fait
valoir à cet égard que le nouveau choix de la municipalité quant au moyen de
chauffage de la ferme communale lui crée un préjudice personnel dans la mesure
où lui-même a investi une somme importante afin de prolonger le réseau de
distribution du gaz, somme qu'il aurait avancée en vue d'une convention entre
la commune et la société de distribution. Par ailleurs, il invoque une
irrégularité liée à la forme de la publication de l'avis de mise à l'enquête
publique dans la FAO du 23 juillet 1991.
Par décision
du 29 août 1991, la municipalité a délivré l'autorisation sollicitée par la
commune et écarté l'opposition de Gilbert Cujean, considérant que celle-ci ne
s'appuie sur aucune disposition légale ou réglementaire en vigueur. Elle
précise à l'intention de l'opposant que sa décision initiale, de raccorder
l'immeuble concerné au réseau du gaz, était subordonnée à la conclusion d'une
convention "dont le but s'est révélé aller à l'encontre de son soutien à
l'étude d'un réseau de chauffage collectif".
D.                            Par acte du 11
septembre 1991, Gilbert Cujean s'est pourvu contre cette décision. Ses
arguments, développés dans un mémoire daté du 23 septembre 1991, portent
essentiellement sur la forme de l'avis de mise à l'enquête publique. Selon le
recourant, les termes utilisés ne sont pas suffisamment précis pour répondre
aux exigences de la loi et sont de nature à induire les administrés en erreur.
Il conclut, pour cette raison, à la nullité de la procédure. Le détail de son
argumentation sera repris plus loin dans la mesure utile.
Par décision
présidentielle du 12 septembre 1991, l'effet suspensif a été accordé
provisoirement au pourvoi.
Dans le
délai qui lui était imparti à cet effet, le recourant s'est acquitté d'une
avance de frais de Fr. 1'000.-.
La
municipalité s'est déterminée en faveur du rejet du recours.
E.                            Le Tribunal a
délibéré à huis clos le 24 janvier 1992 et a communiqué le dispositif du
présent arrêt aux parties par courrier du 27 janvier 1992.
et considère en droit :
________________
1.                             Les
principaux griefs du recourant ont trait à la forme de l'avis d'enquête
publique publié dans la Feuille des avis officiels du 23 juillet 1991. D'une
part, il reproche à la municipalité d'avoir utilisé la lettre "P" en
préfixe du numéro de l'enquête publique en lieu et place de la lettre
"C", alors qu'il s'agissait, selon lui, d'une enquête complémentaire.
D'autre part, il estime que les termes employés pour qualifier la nature des
travaux sont insuffisamment précis et de nature à tromper les tiers intéressés.
Ces arguments sont écartés par la commune qui estime avoir utilisé les termes
appropriés. Il convient donc, dans un premier temps, de déterminer la nature de
l'enquête publique litigieuse puis, dans un second temps, d'examiner la
validité de la forme utilisée lors de cette procédure.
a) Aux
termes de l'art. 72 b al. 1 et 2 RATC ( introduit par le règlement du 27 août
1990, R 1990 p. 408), l'enquête complémentaire est définie de la manière
suivante:
"L'enquête complémentaire ne peut
intervenir qu'entre la délivrance du permis de construire et celle du permis
d'habiter ou d'exploiter, mais au plus tard, dans les trois ans suivant
l'enquête principale.
Elle ne peut porter que sur des éléments de
peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la
construction en cours."
Cette
disposition récente reprend les principes dégagés par la jurisprudence de la
Commission cantonale de recours en matière de construction selon laquelle
l'importance de la modification apportée au projet initial est le critère à
utiliser pour décider de l'opportunité d'une enquête complémentaire ( CCRC n°
5551, du 28 mars 1988, Fidecarro c/ Arzier-Le Muids; CCRC n° 4449, du 22 juin
1984, Brönimann c/ Pully).
Ainsi, une
modification de minime importance peut-elle faire l'objet d'une dispense
d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC (Cf. not. RDAF
1984 p. 505; RDAF 1983 p. 66), alors qu'à l'opposé, un changement trop
important ne constitue plus une modification du projet, mais bien un projet
différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique (Bovay "Le
permis de construire en droit vaudois" p. 230).
Cette
distinction est d'importance puisque dans le cadre d'une enquête
complémentaire, les éventuelles oppositions ou recours ne pourront porter que
sur les modifications soumises à autorisation, mais non remettre en cause
l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu
définitif et exécutoire (CCRC n° 5142, du 18 décembre 1986, B. D'Acremont c/
Blonay)
b) En
l'espèce, l'objet de l'enquête litigieuse consiste en la construction d'un
ensemble de quatre citernes à mazout, destinées à alimenter en énergie le
système de chauffage d'immeubles en cours de transformation. Le projet initial
prévoyait un chauffage au gaz, mais pour des raisons d'opportunité, ce choix a
été remis en question postérieurement à l'octroi du permis de construire
initial.
A juste
titre, la municipalité a considéré que l'aménagement de quatre citernes à
mazout, non prévu à l'origine, devait être autorisé avant les travaux. Il ne
s'agit pas, en effet, de remplacer des citernes existantes par de nouvelles de
capacités supérieures (RDAF 1972 p. 278), mais d'un ouvrage nouveau modifiant
sensiblement l'aspect du sol ( art 111 LATC). Toutefois, la modification
apportée au projet autorisé à la suite de la première mise à l'enquête n'est
pas suffisamment importante pour remettre en question tous les éléments
d'origine. Au contraire, le permis de construire délivré le 31 janvier 1991
conserve sa validité sur tous les points à l'exception de celui du mode de
chauffage, et l'aménagement des citernes litigieuses ne constitue qu'une
adjonction de faible importance au regard de l'ensemble des transformations
envisagées. Une enquête complémentaire s'imposait donc.
c) Selon
l'art. 109 LATC, l'avis d'enquête publié dans la Feuille des avis officiels
indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet au sens de l'art.
106, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa
destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées. En ce qui
concerne l'enquête complémentaire, l'art 72 b al. 3 RATC exige que les éléments
nouveaux ou modifiés devront être clairement mis en évidence dans les documents
produits. En outre, l'art. 72 a al. 1 RATC prévoit que chaque demande publiée
dans la Feuille des avis officiels portera un numéro de référence, comportant
un préfixe, soit un C dans le cas d'une enquête complémentaire.
Ce sont
toutefois des prescriptions d'ordre et la jurisprudence de la Commission, qui
garde en l'espèce toute sa valeur, a souligné que la dénomination utilisée dans
l'avis d'enquête pour caractériser les travaux doit être aussi précise que
possible; cette dénomination peut être considérée comme suffisante lorsqu'elle
est propre à attirer l'attention des tiers intéressés par le projet et à les
inciter à consulter le dossier (RDAF 1978 p. 416). De plus, dans la mesure où
la désignation du projet a été mal faite, elle n'entraîne pas l'annulation du
permis si les tiers n'ont pas été empêchés de faire opposition, voire de
recourir (CCRC n° 3856, du 3 février 1981, Sauvez Lavaux et crts c/ Lutry c.
B).
En
l'occurrence, il apparaît, au vu de la nature des travaux incriminés et de
l'art. 72 a al. 1 RATC, que la lettre "C" (enquête complémentaire)
aurait dû être utilisée en lieu et place de la lettre "P" (demande de
permis)lors de la publication de l'avis d'enquête. Toutefois, cette
dénomination était de nature à attirer l'attention des tiers intéressés. En
effet, à la seule lecture de l'avis querellé, il peut être compris que la
municipalité met à l'enquête un nouveau projet et non pas une modification
mineure du projet d'origine. Dans la mesure où le cercle des intéressés à un
changement de peu d'importance de l'un des éléments de l'ouvrage le sera a
fortiori si la municipalité a décidé de revoir entièrement son projet,
l'irrégularité constatée ne peut en aucun cas mener à l'annulation de la
procédure. Par ailleurs, le dossier mis à disposition pour consultation était
de nature à dissiper tous les doutes naissant de la lecture de l'avis
d'enquête. Il en est de même des termes relativement vagues et généraux
utilisés pour qualifier la nature des travaux. Au demeurant, ainsi qu'il l'a
admis lui-même, le recourant n'a subi aucun préjudice et a pu faire valoir ses
droits à l'encontre du projet litigieux.
d) Le
recourant reproche encore à la municipalité d'avoir pris la décision de
modifier le projet initial sans avoir, au préalable, consulté le Conseil
général. En d'autres termes, il considère que la municipalité a outrepassé sa
compétence et éludé celle du Conseil général. Le Tribunal de céans relève
toutefois qu'il ne lui appartient pas de trancher d'éventuels problèmes de
compétence entre autorités communales. En effet, en cas de conflit entre le
Conseil général et la municipalité, un recours est ouvert devant le Conseil
d'Etat qui reste seul compétent en la matière (art. 3 LJPA et art. 90 al. 3 Cst
vaudoise). Quoi qu'il en soit, il appartient aux autorités communales de régler
les litiges relatifs à leurs compétences respectives, le Conseil d'Etat
n'intervenant qu'en cas de véritable conflit de compétence (ACE R9 790-87 B. Ri
c/ Lutry). En sa qualité de membre du Conseil général, le recourant a la
faculté d'interpeller la municipalité, par voie de motion, au sujet de la
modification du choix du système de chauffage prévu dans le projet initial. Il
appartiendra alors au Conseil général de ratifier ou non l'option choisie par
l'exécutif communal. Ce n'est que dans le cas où le litige subsiste entre le
conseil et la municipalité que surgirait un véritable conflit de compétence,
ouvrant la voie du recours de l'art. 90 al. 3 de la Constitution vaudoise
devant le Conseil d'Etat (ACE R9 790-87 précité), ce aux seules autorités
communales concernées.
e) Le
recours invoque en outre, mais de manière peu claire, une violation du principe
de la bonne foi. Dans la mesure où le grief se rapporte à la procédure
d'enquête, il a déjà été tranché plus haut. Il peut cependant avoir trait aussi
à l'hypothèse d'une promesse de la municipalité envers l'intéressé, qui
n'aurait pas été respectée. Au demeurant, il ne résulte pas du dossier - et le
recourant ne l'allègue d'ailleurs pas directement - que la municipalité aurait
pris à son égard l'engagement de raccorder le secteur au réseau du gaz; il est
d'ailleurs douteux qu'une telle promesse puisse relever de sa compétence,
compte tenu des implications financières qui en découleraient. Quoi qu'il en
soit, le tribunal constate que la municipalité avait certes choisi, dans une
première option, un raccordement au réseau du gaz et un chauffage au gaz de la
ferme communale, cela sans se lier à l'égard du recourant. Elle était donc
habilitée à abandonner cette solution, pour donner la préférence à un réseau de
chauffage à distance en voie de création et, s'agissant de la ferme communale,
au chauffage au mazout, à titre transitoire en tout cas.
2.                             Le recours
est ainsi rejeté et un émolument de justice arrêté à Fr. 1'000.- doit être mis
à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA). La commune n'ayant pas
consulté d'homme de loi, il ne sied pas de lui allouer des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                      La décision
municipale du 29 août 1991 est maintenue.
III.                     Un émolument de Fr.
1'000.- (mille francs), est mis à la charge du recourant Gilbert Cujean.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 27 mai 1992/jt
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :