vd_omni · GE.2024.0260 · 2024-06-29 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité, Municipalité de Lausanne | Recours des organisatrices d'une Fan Zone contre la décision de révocation de toutes les autorisations de manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du canton de Vaud, pour les évènements devant se dérouler le samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'au dimanche 30 juin 2024 à 8h00, rendue par le Chef du Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité (DJES) par application de la clause générale de police en raison de l'alerte météorologique d'orages de degré 4 émise par MétéoSuisse.S'il y a lieu de douter du caractère politique prépondérant de la décision litigieuse, ouvrant ainsi la voie à un recours devant le TC, cette question peut souffrir de demeurer indécise (c. 1a).Les recourantes ont un intérêt digne de protection. La question de l'intérêt actuel au recours est quant à elle laissée ouverte (c. 1b). La Cour retient qu'en présence d'une situation extraordinaire comme celle de l'espèce, le Chef du DJES, en tant que membre du Conseil d'Etat, était fondé à prendre seul la décision litigieuse par application de la clause générale de police afin de garantir la sécurité publique. L'état de nécessité permettait de s'écarter de la composition requise par la loi. En l'absence d'une base légale expresse, ce régime d'exception est toutefois admis uniquement en situation d'urgence (c. 3). L'atteinte à la liberté économique des recourantes respecte le principe de proportionnalité (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.2025 GE.2024.0260

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2025
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Mihaela Amoos Piguet et
M. Alex Dépraz, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourantes
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********
,
toutes représentées par Me Loïc PAREIN,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la jeunesse, de
l'environnement et de la sécurité,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'économie,
à Lausanne.
Objet
Révocation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité du 29 juin 2024
révoquant toutes les autorisations de manifestations à l'extérieur sur le
domaine public du Canton de Vaud pour les événements devant se dérouler le
samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'au dimanche 30 juin
2024 à 8h00.
Vu les faits suivants:
A.
La Fan Zone ******** est une manifestation qui a été organisée sur ********
à ********, à ********, pour la durée des Championnats d’Europe de Football
(ci-après: l'Euro 2024), du 14 juin au 14 juillet 2024, par les
sociétés suivantes (ci-après aussi: les intéressées):
-
A.________,
active dans les domaines de l'architecture, l'événementiel, le graphisme, le
web design et la communication;
-
B.________,
qui a pour but l'organisation de tout événement, notamment sportif, culturel et
musical ainsi que toute activité commerciale y relative;
-
C.________,
active dans la vente et la location d'espaces publicitaires et d'écrans plasma,
ainsi que toute activité en matière audio-visuelle;
-
D.________,
qui a pour but l'acquisition, l'entretien, la mise à disposition et la location
– à des organismes, des institutions et des commerçants – de chalets, sous la
forme de construction mobilière.
Le 8 avril 2024, E.________ a déposé, au nom de A.________,
B.________, C.________ et D.________, une demande d'autorisation via le Portail
Cantonal des Manifestations (POCAMA) pour organiser la Fan Zone sur ******** à ********
durant l'Euro 2024, soit du 14 juin au 14 juillet 2024. Au cours de cette
manifestation étaient prévues la diffusion des matchs de football, diverses
animations ainsi que la vente de nourriture et de boissons. Le nombre de
personnes attendues était estimé à 80'000 sur la durée de la manifestation,
respectivement à 6'500 sur le site au plus fort de la manifestation (pic de
fréquentation).
Dans sa séance du 23 mai 2024, la Municipalité de
Lausanne a décidé de confirmer les modalités déjà communiquées dans son accord
de principe délivré à C.________ le 19 décembre 2023.
Le 24 mai 2024, la Police cantonale vaudoise (PCV),
Cellule manifestations, a rendu une synthèse positive regroupant les
autorisations et préavis des services cantonaux compétents et accordant les
autorisations nécessaires pour la manifestation, à certaines conditions.
Le 28 mai 2024, la Direction de la sécurité et de
l'économie de la Ville de Lausanne a délivré l'autorisation de manifestation
aux intéressées, sous réserve de certaines conditions spécifiques.
B.
Le 28 juin 2024, à 10h57, l'Office fédéral de météorologie et de
climatologie MétéoSuisse (ci-après: MétéoSuisse) a émis une pré-alerte météo
d'orages violents pour la période du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 3h00,
d'un degré de danger 4, concernant plusieurs régions, à savoir notamment Lausanne
– Lavaux dans le canton de Vaud. La pré-alerte mentionnait ce qui suit:
"  - Effets (conséquences) possibles: Fréquence de foudre élevée
(impacts de foudre).    Rafales tempétueuses (branches cassées, arbres
renversés). Grêle (dommages provoqués par la grêle) […]
- Types d'orages: orages en
mouvement
- Période d'intensité maximale: sam. 16 h – sam. 23 h
- Remarques: Orages dynamiques portés par des vents de sud à
sud-ouest très rapides en altitude, et pouvant donner des rafales tempétueuses
même à distance."
Le 28 juin 2024 également, la PCV a transmis une
alerte météo dont la teneur était la suivante:
"
Orages violents – fortes
rafales de vent et grêle
[…] En raison d'une alerte
météorologique pour le samedi 29 juin 2024, la Cellule des manifestations de la
Police cantonale vous prie en votre qualité d'organisateur-trice, de bien
vouloir prendre toutes les mesures nécessaires afin de garantir la sécurité des
personnes participant à votre évènement et en particulier d'assurer et de contrôler
l'arrimage des éventuelles constructions temporaires.
Bulletin MétéoSuisse pour le
samedi 29.06.2024 (état 28.06.2024 à 11h15)
Encore ensoleillé le matin malgré
des voiles nuageux d'altitude depuis le sud-ouest. L'après-midi, averses et
orages s'étendant depuis le sud et pouvant toucher toutes les régions. Violents
orages probables avec de la grêle et de très fortes rafales de vent, localement
forts cumuls de pluie possibles. […]".
Le 29 juin 2024, à 10h30, un rapport de situation
s'est tenu sous la conduite de l'Etat-major cantonal de conduite (EMCC), dans
le but de mettre à niveau les partenaires cantonaux sur la situation en cours. Au
cours de ce rapport, à 11h00, MétéoSuisse a fait un briefing dont il ressortait
que la situation générale était très délicate et d'une instabilité extrême. Le
procès-verbal de ce rapport fait état d'un haut degré d'incertitude (niveau 4)
et d'un risque pour la population et les infrastructures. Au terme du rapport
de situation, le chef de l'EMCC, en coordination avec les partenaires, a recommandé
de révoquer les autorisations pour les manifestations extérieures du samedi 29
juin à 15h00 au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.
C.
Le 29 juin 2024, au vu de l'alerte météorologique d'orages de degré 4,
annonçant un risque significatif avec des conséquences d'impacts de foudres, de
rafales tempétueuses et de grêle sur le canton de Vaud, du samedi 29 juin 2024
au 30 juin 2024, le Chef du Département de la jeunesse, de l'environnement et
de la sécurité (ci-après: le DJES), se fondant sur la clause générale de
police, a rendu une décision de révocation de toutes les autorisations de
manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du canton de Vaud, pour les
évènements devant se dérouler le samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00,
jusqu'au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.
En parallèle, l'EMCC a publié un communiqué de
presse sur le site de l'Etat de Vaud en lien avec la décision précitée dont il
ressortait, en substance, ce qui suit:
"
Le canton de Vaud révoque
toutes les autorisations de manifestations extérieures, dont les fans zones.
En raison d'une situation
météorologique hors norme, le canton de Vaud révoque toutes les autorisations
de manifestations en extérieur du samedi 29.06.2024 1400 au dimanche 30.06.24
0800.
Depuis vendredi matin,
l'Etat-Major cantonal de conduite (EMCC) s'est réuni régulièrement avec tous
les partenaires, inclus les spécialistes de MétéoSuisse pour suivre la
situation.
Samedi à 1100 lors du dernier
rapport de situation, MétéoSuisse a confirmé une situation sortant de
l'ordinaire en termes météorologiques, à savoir des vents violents pouvant
dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre très nombreux, de la grêle, des précipitations
très violentes de l'ordre de 70 à 100mm.
Sur la base d'une appréciation de
la situation fouillée, le Chef du département de la jeunesse, l'environnement,
de la sécurité a validé la proposition du Chef de l'Etat-Major cantonal de
conduite de révoquer toutes les autorisations pour les manifestations en
extérieur du samedi 29.06.24 1400 au dimanche 30.06.24 0800. […]
En lien avec ces évènements
météorologiques, qui présentent un très haut degré d'incertitude quant à leur
localisation et leur impact, l'EMCC et les partenaires sécuritaires émettent
les recommandations de comportement suivantes: […]"
La Ville de Lausanne a également fait un communiqué
de la même teneur.
D.
Un rapport de situation s'est tenu le 29 juin 2024 à 17h00. Le
procès-verbal établi à son issue exposait que l'avis de degré 4 était prolongé
jusqu'au lundi matin à 3h00 pour les orages sur Genève, le Jura et l'arc
lémanique.
Le procès-verbal du rapport de situation du même
jour à 21h00 mentionnait "précipitations et risque d'orage jusqu'à demain
mais moins intenses qu'estimés". Il précisait s'agissant des orages que,
pour l'arc lémanique notamment, la préalerte de degré 4 (danger fort) était
valide du 29 juin à 14h40 au 1
er
juillet 2024 à 3h00.
E.
Le 29 juin 2024 se tenaient les huitièmes de finale de l'Euro 2024 avec
un match opposant la Suisse à l'Italie à 18h00, puis un match opposant
l'Allemagne au Danemark à 21h00.
F.
Le 1
er
juillet 2024, l'EMCC a fait un communiqué de presse
dressant un bilan sur les intempéries et crues dans le canton de Vaud. Il en
ressortait, en substance, que le canton de Vaud avait été relativement épargné
par les orages et les intempéries, les principaux événements relevés étant en
lien avec des chutes d'arbres et des inondations de toutes sortes très localisées.
Le 7 juillet 2024, MétéoSuisse a publié, sur son
site officiel, un article intitulé "la différence entre "danger et
"risque": l'exemple des orages du 29 juin dans l'ouest de la
Romandie. On en extrait le passage suivant concernant le 29 juin 2024:
"[…] le risque était
véritablement extrême et concernait une grande partie de l'Ouest. Tous les
services météorologiques nationaux, ainsi que les services de météo privés et
les sites spécialisés dans la prévision des orages avaient marqué cette journée
du sceau de leur degré de danger maximal.
Les indices d'instabilité de la
masse d'air étaient deux à trois fois plus élevés que ceux du 24 juillet 2023
lorsqu'une tornade a touché La Chaux-de-Fonds, le forçage dynamique de
l'atmosphère était plus important et la quantité de vapeur d'eau présente dans
l'air inédite pour bon nombre de météorologues pourtant expérimentés. […]
En raison des poussières
sahariennes et d'une couche nuageuse plus persistante que prévu, il n'a
probablement manqué que quelques heures d'ensoleillement et 2 à 3 degrés de
plus pour que les orages donnent leur pleine mesure, à savoir des vents d'une
rare violence et des cumuls de pluies dévastateurs. La dissémination de
milliards de noyaux de condensation dans l'atmosphère grâce aux poussières
sahariennes a sans doute limité drastiquement la taille des grêlons et favorisé
l'incroyable quantité d'éclairs (plus de 10'000 uniquement sur la bassin
genevois). […]"
Dans son dossier du 16 juillet 2024 intitulé
"Les crues de l'été 2024" publié sur le site de la Confédération,
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a en substance tiré le bilan
suivant:
"Les précipitations répétées
durant les mois de juin et juillet ont provoqué des crues en de nombreux
endroits. Depuis début juin, les niveaux du lac de Constance se situaient en
dessus de la limite de crue. Dès mi-juin, des orages et des précipitations
abondantes ont sévi en particulier sur le Valais et le Tessin, entraînant une
hausse extrême des grands et petits cours d'eau. Certaines habitations et
infrastructures ont subi d'importants dommages en raison d'inondations et de
laves torrentielles. Plusieurs personnes ont perdu la vie. […]".
G.
Par acte du 29 août 2024, les intéressées (ci-après: les recourantes)
ont déféré la décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du DJES à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la
CDAP), concluant principalement au constat de son illicéité, subsidiairement,
au prononcé de sa nullité et, plus subsidiairement, à son annulation.
Dans sa réponse du 7 octobre 2024, la Municipalité
de Lausanne (ci-après: l'autorité concernée), Service de l'économie, s'est
intégralement référée aux déterminations du 28 septembre 2024 du Corps de
police de Lausanne. Elle a produit son dossier.
Le 20 décembre 2024, le Chef du DJES (ci-après:
l'autorité intimée) a déposé sa réponse, concluant principalement à ce que le
recours soit déclaré irrecevable et, subsidiairement, à son rejet.
Dans leur réplique du 9 janvier 2025, les
recourantes ont persisté dans leurs conclusions.
Le 23 janvier 2025, l'autorité intimée a transmis
des observations complémentaires.
Considérant en droit:
1.
Il convient en premier lieu d'examiner la recevabilité du recours, en
particulier la question de la voie de droit devant la CDAP et la qualité pour
recourir des recourantes.
a) aa) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître. L'alinéa 2 précise que les décisions
du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne
sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.
L'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons qu'ils
instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant
immédiatement le Tribunal fédéral dans toutes les affaires sujettes à recours
en matière de droit public. Cette exigence découle de la garantie d'accès au
juge prévue à l'art. 29a Cst. Elle permet toutefois des dérogations dans des
cas exceptionnels, notamment pour les décisions revêtant un caractère politique
prépondérant; dans ce dernier cas, les autorités cantonales peuvent instituer
une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).
La CDAP a ainsi retenu que l'art. 92 al. 2 LPA-VD
exposé ci-dessus, prévoyant que "
les décisions du Grand Conseil et du
Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles
de recours au Tribunal cantonal
", devait être
interprété en conformité avec les art. 29a Cst. et 86 LTF (CDAP GE.2023.0030 du
12 avril 2023 consid. 3; GE.2015.0121 du 18 mai 2018 consid. 1a; GE.2015.0066
du 24 avril 2015 consid. 2a/bb; GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid.
1c). Autrement dit, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat qui ne
présentent pas de caractère politique prépondérant, restent susceptibles de
recours devant la CDAP, en dépit de la lettre de l'art. 92 al. 2 LPA-VD.
Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit être
exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42
consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid.
6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre
2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger,
op. cit.
, n. 25 ad art. 86 LTF;
Esther Tophinke,
op. cit.
, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey,
La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Ainsi, il
ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que
celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les
éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4;
136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Alain
Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut
constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne
porte pas atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid.
2.2.3.2; cf. aussi Esther Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). Chaque cas
doit être examiné pour lui-même (Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86
LTF; cf. Esther Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et David Equey,
op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application). Il n'en reste pas
moins que l'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'
art. 86 al. 3 LTF
, qui ressort tant des travaux
préparatoires que de la doctrine, doit être privilégiée. En effet, l'accès au
juge étant garanti par la Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'
art. 86 al. 3 LTF
, qui déroge à cette garantie, de manière
stricte. Le texte de l'
art. 86 al. 3 LTF
, par
l'exigence du
caractère politique "prépondérant
"
("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que
seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.
bb) En l'espèce, la décision litigieuse, qui a été
rendue par le Chef du DJES et non par le Conseil d'Etat, prononce la révocation
des autorisations de manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du
canton de Vaud, pour les événements se déroulant le 29 juin 2024, à partir de
14h00, jusqu'au 30 juin 2024 à 8h00. S'il y a lieu de douter que cette
décision revête un caractère politique prépondérant, ouvrant ainsi la voie à un
recours par devant le Tribunal cantonal, cette question peut toutefois souffrir
de demeurer indécise dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté
sur le fond pour les motifs exposés ci-après.
b) aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée.
L'intérêt digne de protection consiste dans
l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait
au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,
matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III
537 consid. 1.2.2). En outre, l'intérêt digne de protection doit être actuel,
c'est‑à-dire qu'il
doit exister non seulement au
moment du dépôt du recours
, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. S'il
disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans
objet (TF 2C_423/2007 du 27 septembre 2007 consid. 1). Le juge renonce
exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la
contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques
ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde
son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt
public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1;
141 II 14
consid. 4.4;
136 II 101
consid. 1.1;
cf., s'agissant d'un festival de musique récurrent, CDAP AC.2013.0331 du 12
février 2014 consid. 1).
bb) En l'espèce, en tant que détentrices d'une
autorisation de manifestation à l'extérieur pour la période du 14 juin au 14
juillet 2024, les recourantes ont un intérêt digne de protection en ce sens
qu'elles sont directement touchées par la décision du 29 juin 2024 de
l'autorité intimée révoquant cette autorisation pour les évènements se
déroulant du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 8h00.
La question de l'intérêt actuel au recours est quant
à elle plus délicate dès lors que la manifestation aurait dû avoir lieu le 29
juin 2024 et que cette date est dépassée. S'il n'est pas invraisemblable qu'une
telle manifestation se répète à nouveau à l'occasion d'une épreuve sportive
telle que l'Euro, au même endroit, il est en revanche peu probable que les
mêmes conditions météorologiques que celles ayant conduit à la décision de
révocation du 29 juin 2024 soient réunies simultanément. En tout état de cause,
compte tenu du sort qui doit de toute façon être réservé à ce recours, la
question de l'intérêt actuel au recours peut également souffrir de demeurer
indécise.
2.
La Cour s'estime suffisamment renseignée sur la base du dossier pour
pouvoir statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner
suite à la mesure d'instruction requise par les recourantes, à savoir la tenue
d'une audience à l'occasion de laquelle elles pourraient être entendues. L'autorité
peut en effet renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références;
TF 1C_68/2019 du 18 octobre 2019 consid. 2.1).
3.
Dans un premier grief au fond, les recourantes soutiennent que le Chef
du DJES ne pouvait rendre la décision attaquée, le Conseil d'Etat étant seul
compétent pour faire application de la clause générale de police. Pour cette
raison, la décision serait nulle ou devrait à tout le moins être annulée.
a) La clause générale de police est consacrée à
l'art. 36 al. 1 3
e
ph. Cst. qui
dispose, par rapport à l'exigence de base légale, que les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Au niveau cantonal,
l'art. 38 al. 1 3
e
ph. de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) prévoit
la même réserve, la clause générale de police étant expressément consacrée à l'art. 125 al. 1
Cst.-VD. Selon cet article, le Conseil d'Etat peut, sans base légale, prendre
toutes les mesures nécessaires pour parer à de graves menaces ou à d'autres
situations d'exception.
La loi vaudoise du 23 novembre 2004 sur la
protection de la population (LProP; BLV 510.11), concrétisant l'art. 125
Cst.-VD, règle les principes régissant la préparation aux situations
extraordinaires et à l'état de nécessité ainsi que leur maîtrise, dans le but
d'assurer la protection de la population et de ses bases d'existence suite à
une catastrophe, une crise grave ou une situation d'urgence ne pouvant être
gérée avec les moyens ordinaires (art. 1). Elle prévoit en son art. 2 que le
Conseil d'Etat exerce la haute surveillance sur la protection de la population
dans le canton et en détermine l'organisation (al. 1). L'art. 3 LProP
énumère les circonstances causales d'un état de nécessité, parmi lesquelles
figurent la catastrophe naturelle (let. a) et la mise en danger de la sécurité
publique (let. e). L'art. 13 LProP dispose en outre qu'il y a état de nécessité
lorsque, en raison d'une situation extraordinaire, les mesures exigées par les
circonstances ne peuvent être prises par l'autorité compétente.
b) En l'espèce, la décision attaquée a été prise par
le Chef du DJES, un samedi, face à une situation qu'il a qualifiée d'urgente, en
l'absence des autres membres du Conseil d'Etat.
Le Conseil d'Etat est en principe compétent pour
faire application de la clause générale de police. En l'occurrence, il doit
toutefois être tenu compte de la situation d'urgence à laquelle le Chef du DJES
a dû faire face. L'état de nécessité, qui constitue l'essence-même de la clause
générale de police et qui est expressément consacré dans la LProP, peut en
effet exceptionnellement justifier que le Chef du DJES, auquel le Conseil
d'Etat peut déléguer tout ou partie de ses compétences pour appliquer la LProP
(art. 2 al. 2), puisse agir seul en se prévalant de la clause
générale de police (dans le même sens: Jacques Dubey,
in
: Martenet/Dubey
[éd.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, n. 89 ad art. 36
Cst). Ainsi, dans une situation extraordinaire comme celle qui s'est présentée
dans le cas d'espèce, la Cour retient que le Chef du DJES, en tant que membre
du Conseil d'Etat, était fondé à prendre des mesures urgentes fondées sur la
clause générale de police.
En cas de dégâts matériels et d'atteinte à
l'intégrité de personnes physiques, l'inaction du Chef du DJES aurait pu avoir
pour conséquence d'engager la responsabilité de l'Etat. Au vu de la situation
de mise en danger de la sécurité publique en raison des conditions
météorologiques extrêmes annoncées (cf. art. 3 al. 1 let. a et e LProP) et de
l'urgence de la situation qui l'empêchait de faire approuver cette mesure par
les autres membres du Conseil d'Etat, le Chef du DJES devait mettre en œuvre
les moyens nécessaires pour garantir la sécurité de la population. Il a ainsi
agi de manière compatible avec l'art. 13 LProP.
Vu la gravité de l'alerte météo, l'état de nécessité
permettait donc de s'écarter de la composition requise par la loi afin de
prévenir une éventuelle catastrophe naturelle. La Cour souligne toutefois qu'en
l'absence d'une base légale qui permettrait au Chef du DJES d'agir seul,
l'application de ce régime d'exception est admise uniquement en présence d'une
situation d'urgence comme celle de la présente cause.
Au regard de ce qui précède, il y a lieu de retenir
que le chef du DJES, en tant que membre du Conseil d'Etat, était compétent pour
prendre seul la décision litigieuse, en application de la clause générale de
police.
Partant, le grief des recourantes doit être rejeté.
4.
Dans un second grief au fond, les recourantes se plaignent d'une
violation du principe de la liberté économique. Elles invoquent que la décision
litigieuse, prise par application de la clause générale de police, est
contraire au principe de proportionnalité. A l'appui, elles relèvent tout
d'abord que, malgré l'alerte météo générale, des observations locales et des
données radar avaient montré que la région de ******** n'était pas directement
menacée par les conditions météorologiques extrêmes annoncées. Elles déplorent ainsi
la gestion politique de la situation, soutenant qu'une alerte accompagnée de
conseils aux organisateurs de manifestations et aux communes visant à leur
permettre de décider en fonction de l'évolution locale de la météo aurait été
plus appropriée. Elles relèvent encore qu'au regard de la diversité
géographique du canton de Vaud qui, par son étendue territoriale, connait des
conditions météorologiques différentes d'une région à une autre, le choix de
l'autorité intimée de restreindre uniformément toutes les manifestations, sans
tenir compte des spécificités locales, aurait conduit à une décision excessive
et disproportionnée. Elles mettent enfin en exergue les mesures de sécurité qu'elles
ont prises et renforcées en réponse à l'alerte d'orage.
a) Aux termes de l'
art. 27 Cst.
,
la
liberté économique
est garantie (al. 1). Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette
liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel
et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de
chauffeur de
taxi
(cf. ATF 143 II 598 consid.
5.1; TF  2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références).
Comme tout droit fondamental, la liberté économique
peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une
base légale (art. 36 al. 1 Cst.), repose sur un intérêt public ou sur la
protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et soit
proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).
Le principe de la proportionnalité
exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés
(aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du
but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).
b) La clause générale de police peut remplacer une
base légale faisant défaut et fonder des restrictions même graves des droits
fondamentaux, si et dans la mesure où l'ordre public ou des biens publics ou
privés essentiels doivent être protégés contre des dangers graves qui les
menacent de manière imminente et qui, compte tenu des circonstances concrètes,
ne peuvent pas être écartés autrement que par des mesures qui ne sont pas
expressément prévues par la loi. Les mesures appliquées doivent toutefois respecter
les principes généraux du droit constitutionnel et administratif, en
particulier le principe de la proportionnalité (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF
126 I 112 consid. 4b; ATF 121 I 22 consid. 4b/aa; ATF 111 Ia 246 consid. 2 et
3a et les références). Le champ d'application de la clause générale de police
est en principe limité aux cas d'urgence imprévisibles. Toutefois, l'Etat ne
peut pas demeurer inactif et violer ses éventuels devoirs de protection lorsque
des biens essentiels sont menacés par des dangers graves, imminents et
impossibles à détourner autrement au sens de l'art. 36 al. 1 3
e
ph.
Cst., au seul motif que le législateur a omis de prévoir les mesures
nécessaires en temps utile; en pareille circonstance, l'Etat peut et doit donc
au contraire prendre exceptionnellement sur la base de la clause générale de
police les mesures nécessaires à éviter ou faire cesser une atteinte qui était
prévisible; ce devoir s'impose en particulier pour la protection directe de
biens essentiels tels que la vie et l'intégrité corporelle, protégés par l'art.
10 Cst. (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF 137 II 431 consid. 3.3.2; ATF 136
IV 97 consid. 6.3.2; TF 1C_35/2015 du 28 octobre 2015 consid. 3.3,
in
ZBl
117/2016 p. 253; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2
ème
éd., 2025, p. 749).
La première condition d'application de la clause
générale de police tient à l'existence d'un "cas de danger". Les
situations visées sont celles dans lesquelles l'intérêt public relève de
l'ordre public, en un sens large qui inclut l'ensemble des biens de police, à
savoir notamment la sécurité publique proprement dite, soit l'absence
d'atteinte portée à l'ordre juridique objectif, aux biens juridiques
fondamentaux des individus, tels que la vie et la santé. Le "cas de
danger" n'existe que si et dans la mesure où le bien de police en cause
fait l'objet d'une menace d'atteinte ou d'ores et déjà d'une atteinte qui dure
(Jacques Dubey,
in
: Martenet/Dubey [éd.], Constitution fédérale,
Commentaire romand, Bâle 2021, n. 91‑92 ad art. 36 Cst.).
La seconde condition est multiple et relative à la
nature de la menace pesant sur l'intérêt de police en cause. Tout d'abord, la
gravité de la situation tient à la grande importance de l'intérêt public en
cause, mais aussi à l'importance de l'atteinte dont cet intérêt est menacé.
Ensuite, pour que le cas de danger soit sérieux ou concret, il faut que
l'existence et l'effectivité de la menace soit établie sur la base de faits
objectifs et d'éléments probants. Enfin, quant à l'exigence d'urgence de la situation,
il faut qu'il y ait péril en la demeure, au sens où "tarder serait
dangereux". Il faut donc que l'écoulement du temps compromette la
protection du bien de police visé, soit parce que ce retard à agir prolongerait
ou aggraverait une atteinte en cours, soit parce qu'il permettrait la
réalisation du risque ou augmenterait la probabilité de sa réalisation.
L'urgence visée à l'art. 36 al. 1 3
e
ph. Cst. relève donc d'un état
de nécessité, c'est-à-dire d'une situation particulière dans laquelle on
accepte que l'Etat agisse en contrariété avec la première exigence d'un Etat de
droit (la légalité), pour éviter une entorse plus grave encore à sa raison
d'être (l'intérêt public) (Jacques Dubey, op. cit., n. 93 ss ad art. 36 Cst.).
c) Au sujet des orages, MétéoSuisse explique qu'il
est difficile de prévoir l'endroit et le moment précis où ils se produisent (
https://www.meteosuisse.admin.ch/meteo/dangers/explications‑aux‑degres‑de‑danger/orages.html
).
Le degré de danger 4 (danger fort) présente les conséquences possibles suivantes:
crues soudaines sur les cours d’eau; branches cassées, arbres renversés,
glissements dans les pentes fortes; dommages importants provoqués par la grêle;
impacts de foudre; débordements des réseaux d'assainissement et des
canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des
caves; perturbations de la circulation routière, ferroviaire, fluviale et
aérienne (en raison entre autres de l’occurrence soudaine de vents très
violents, d’inondations, d’arbres abattus, etc.). Il correspond à des vents de
plus de 120 km/h, de la grêle de plus de 4 cm et des précipitations de plus de
50 mm/h. Le degré de danger 3 (danger marqué) peut présenter les conséquences
suivantes: crues soudaines des cours d’eau; arbres renversés; glissements de
terrain locaux à craindre dans les zones à forte pente; impacts de foudre et
dommages causés par la grêle; débordements des réseaux d'assainissement et des
canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des
caves; perturbations de la circulation routière et ferroviaire ainsi que du
trafic aérien; circulation lacustre dangereuse en raison de brusques et très
fortes rafales. Il correspond à des vents de 90 à 120 km/h, de la grêle de 2 à
4 cm et des précipitations de 30 à 50 mm/h.
d) En l'espèce, selon les recourantes, la décision
attaquée est inadéquate pour deux motifs. D'une part, elles considèrent que le
risque d'orages doit s'apprécier singulièrement dans le temps, si bien que la
révocation de l'autorisation de manifester prononcée à 12h30 était impropre à
protéger le public dès lors qu'elle concernait des évènements devant se tenir
plus tard dans la journée, en l'occurrence à 19h30 pour le mach Suisse-Italie.
D'autre part, elles déplorent que la décision concerne l'entier du territoire
alors que certaines zones n'étaient pas, respectivement moins, visées par les
prévisions météorologiques. Elles ajoutent que la décision attaquée est
contraire au principe de la subsidiarité en ce sens que la révocation aurait pu
intervenir avec une portée limitée sur le plan territorial et dans le temps.
Enfin, la décision litigieuse serait contraire au principe de proportionnalité
au sens strict. A cet égard, elles exposent avoir consenti à des
investissements importants, notamment pour la mise en place d'un dispositif de
sécurité renforcé visant à pallier les risques d'orage, si bien qu'au terme
d'une balance des intérêts, la révocation prononcée au motif de protéger le
public ne justifiait pas de léser leurs intérêts, en particulier leur liberté
économique. Elles allèguent une perte de chiffre d'affaires de 87'000 fr. ainsi
que la perte liée aux coûts relatifs aux marchandises périssables et aux
salaires du personnel qui ont dû être payés malgré l'annulation de l'évènement.
aa) Selon les prévisions météorologiques établies le
28 juin 2024, des orages violents, d'un degré de danger 4, étaient annoncés sur
l'arc lémanique pour la période du 29 juin à 14h au 30 juin 2024 à 3h00
avec un pic d'intensité le 29 juin 2024 entre 16h00 et 23h00. L'alerte d'orage
de degré 4 a été maintenue à l'issue des rapports de situation qui se sont
tenus le lendemain, avec une dernière confirmation à 21h00 selon laquelle ce
risque d'orage se prolongeait même jusqu'au 1
er
juillet 2024 à 3h00.
Les prévisions du 28 juin 2024 annonçaient également des vents violents pouvant
dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre, de la grêle ainsi que de
violentes précipitations de l'ordre de 70 à 100mm. Les valeurs relatives au
vent et aux précipitations ont été revues à la baisse lors des prévisions
établies le lendemain, sans que les valeurs annoncées initialement soient complètement
exclues.
Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait
légitimement craindre que la sécurité publique soit sérieusement mise en péril en
cas de maintien de l'autorisation de manifestation à l'extérieur. Le pic de
fréquentation de la manifestation était estimé à 6'500 personnes. Avec au
programme un match de la Suisse en huitième de finale, dont la diffusion était
prévue à la Fan Zone, tout portait à croire que la fréquentation serait
particulièrement élevée le samedi 29 juin 2024 en fin de journée.
Compte tenu de la gravité des intempéries annoncées
et de l'ampleur de l'évènement prévu dans une zone annoncée comme étant à
risque, l'autorité intimée a considéré, à raison, que la situation
météorologique annoncée pour le 29 juin 2024 constituait un cas d'urgence
imprévisible. Elle était ainsi fondée à prendre les mesures indispensables pour
préserver la sécurité publique d'un danger sérieux qui la menaçait d'une façon
directe et imminente, en vertu de son pouvoir général de police, soit sans base
constitutionnelle ou légale expresse.
bb) Sous l'angle de l'intérêt public aux
restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public,
de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (
cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143
I 403 consid. 5.2 et les références). En l'occurrence, la décision entreprise
prononçait la révocation de toutes les autorisations de manifestation en
extérieur durant la période d'annonce des intempéries, afin de garantir la
sécurité de la population. Cet objectif constitue incontestablement un intérêt
public. En particulier, la protection de la population dans une situation
d'urgence est expressément consacrée dans la LProP qui, en concrétisation de la
clause générale de police, trouve application dans la présente cause.
cc) Sous l'angle de l'aptitude, la mesure prise par
l'autorité intimée face aux prévisions météorologiques était propre à atteindre
le but de protection de la population. En effet, en prononçant la révocation de
l'autorisation de manifester du 29 juin dès 14h au 30 juin 2024 jusqu'à 8h,
l'autorité intimée a permis d'empêcher que les participants à la manifestation
soient mis en danger par les intempéries annoncées durant cette période. Il
importe peu à cet égard que les prévisions météorologiques ne se soient
finalement pas réalisées comme annoncées. En effet, compte tenu de l'importance
de l'alerte émise, c'est à raison que l'autorité intimée a évalué le risque
encouru par la population en amont des événements en extérieur prévus ce
jour-là et sur la base des informations disponibles en début de journée. En tout
état de cause, la situation a été mise à jour par les autorités compétentes jusqu'à
21h00 et le degré de danger est demeuré le même.
dd) Concernant le critère de la nécessité, au regard
de l'ampleur des intempéries annoncées, aucune autre mesure ne pouvait être
envisagée. L'imprévisibilité des orages quant à leur survenance et leur
localisation recommandait précisément de prendre une mesure telle que la
révocation des autorisations de manifestation à l'extérieur, seule susceptible
de garantir la protection de la population.
Du point de vue temporel, si la décision a été
rendue à 12h30, les autorités concernées ont encore tenu des rapports de
situation à 17h00 et à 21h00. Elles ont donc pris en compte l'évolution de la
météo dans le temps. Selon les informations disponibles durant le rapport de
situation de 10h30, le début des intempéries était estimé à 16h00, avec un pic dès
17h00. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait attendre davantage
avant de prendre une décision. Si les intempéries avaient présenté l'intensité
annoncée, il aurait alors été à craindre que la gestion tardive de la situation
ne puisse assurer la sécurité publique. En tout état de cause, tout laisse
penser que la même mesure aurait été prise plus tard dans la journée, auquel
cas les intérêts économiques des recourantes auraient également été impactés.
Du point de vue spatial, le degré de danger d'orage
annoncé pour l'arc lémanique est demeuré le même durant toute la journée. Il
faut aussi relever la difficulté de mettre en œuvre des mesures différenciées
par localité, face à des phénomènes météorologiques dont la réalisation est
incertaine et alors que plusieurs manifestations d'une ampleur importante
étaient autorisées ce jour-là. L'autorité intimée se trouvait donc dans
l'impossibilité de prendre des mesures partielles et différenciées selon les
régions du canton. Au contraire, compte tenu du nombre de personnes attendues
aux manifestations autorisées et donc susceptibles d'être mises en danger, du
degré de danger annoncé et des conséquences possibles des intempéries,
l'autorité intimée a pris à juste titre une mesure pour l'ensemble du
territoire, exigée par l'intérêt de la collectivité publique.
A cela s'ajoute que l'été 2024 a présenté une météo hors
du commun, causant des dégâts naturels et humains non négligeables. Dans la
continuité de ces phénomènes, l'autorité intimée ne pouvait faire l'économie de
prendre les mesures qui s'imposaient face aux violentes intempéries annoncées pour
le 29 juin 2024.
En outre, contrairement à ce que soutiennent les
recourantes, le dispositif d'évacuation et de sécurité qu'elles avaient mis en
place et renforcé compte tenu des prévisions météorologiques ainsi que leur
collaboration étroite avec les autorités locales n'auraient pu suffire à
garantir la sécurité de la population et à remplacer la mesure prise par
l'autorité intimée. Au demeurant, compte tenu de l'urgence de la situation, on ne
pouvait attendre de l'autorité intimée de prendre connaissance des mesures de
sécurité prises pour chaque manifestation autorisée ce jour-là dans le canton. En
tous les cas, la gestion d'une telle situation d'urgence ne pouvait être
laissée entre les mains des organisateurs des manifestations et des communes
dès lors qu'elle relève de la compétence de l'autorité intimée.
Il est encore à relever que la décision a été prise
sur la base des recommandations et du rapport de situation conduit par l'EMCC, lequel
pilote l’engagement des partenaires sécuritaires et des services techniques,
autorités et communes en coordonnant les interventions lors d’événement sortant
de l’ordinaire, comme dans le cas d'une catastrophe naturelle par exemple (
https://www.vd.ch/securite/protection-de-la-population/etat-major-cantonal-de-conduite-emcc
;
cf. art. 9 al. 2 LProP). Les éléments au dossier démontrent que la situation a
été analysée à plusieurs reprises et de manière détaillée par les autorités
compétentes.
ee) Du point du vue de la pesée des intérêts
(proportionnalité au sens étroit), la protection de la population représente un
intérêt public important. Il n'y a certes pas lieu de minimiser l'impact
économique que la révocation a provoqué sur la situation financière des
recourantes. Le match en huitième de finale opposant la Suisse à l'Italie annonçait
certainement une fréquentation élevée de la Fan Zone et donc un chiffre d'affaires
important pour les recourantes. Toutefois, dans une situation d'urgence et de
danger telle que celle annoncée pour le 29 juin 2024, la population peut
attendre des autorités étatiques de prendre les mesures nécessaires pour
garantir sa sécurité. A cela s'ajoute que la révocation de l'autorisation a été
prononcée pour moins d'une journée, tandis que l'Euro 2024 a duré un mois. La
durée de la révocation est donc acceptable au regard de la durée totale de la
manifestation et des revenus que les recourantes ont pu en tirer.
La proportionnalité doit s'analyser lors de la prise
de décision de l'autorité intimée, à la lecture des informations disponibles à
ce moment, d'autant plus au vu de l'incertitude et de la difficulté de prédire
la survenance exacte des intempéries annoncées. Il y a donc lieu de retenir, à
l'issue d'une pesée des intérêts en présence, que l'intérêt public poursuivi
l'emporte manifestement sur l'intérêt personnel et financier des recourantes.
La règle de la proportionnalité au sens étroit est dès lors également
respectée.
ff) Le grief de violation de la liberté économique
doit par conséquent être écarté.
5.
Il y a enfin lieu de relever que les recourantes n’ont pas d’intérêt
digne de protection à ce que le tribunal donne droit à leur conclusion en
constatation de l'illicéité de la décision entreprise. Il n'appartient en effet
pas au juge administratif mais aux tribunaux civils ordinaires de se prononcer
sur le caractère prétendument illicite d'un acte étatique en lien avec une
action en responsabilité contre l'Etat (art. 14 de la loi sur la responsabilité
de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16 mai 1961 [LRECA; BLV 170.11]
; CDAP GE.2024.0339 du 24 février 2025 consid. 4d; RE.2020.0003 du 21
juillet 2020 consid. 3b). Selon la jurisprudence,
le seul fait
d’envisager une action en dommages‑intérêts contre la collectivité ne
confère pas un intérêt actuel et pratique à ce que le caractère illicite de la
décision soit constaté dans le cadre de la procédure administrative (ATF 126 I
144, traduit
in
JdT 2000 I 565 et les références citées). Une telle
procédure ne nécessite en effet pas que l’illicéité de l’acte ait été constatée
auparavant (ATF 125 I 394 consid. 4b et les arrêts cités; CDAP AC.2020.0133 du
5 février 2021 consid. 4).
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision entreprise. Les
recourantes, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 49, 91 et
99 LPA‑VD). L’émolument judiciaire est arrêté à 2'000 fr. (art. 4 al. 1
du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1
a
contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du Département de la
jeunesse, de l'environnement et de la sécurité est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourantes, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2025
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.