vd_omni · AC.2009.0018 · 2011-12-27 · fr

SI VERS LE LAC SA/Municipalité de Gland, Centre de Conservation de la faune et de la nature, PICTET, Service du développement territorial | La décision communale qui lève l'opposition sans délivrer formellement le permis de construire implique et comporte en elle-même la décision matérielle de délivrer le permis de construire (confirmation de la jurisprudence AC.1999.0048 consid. 11a). Une telle décision doit donc être annulée lorsqu'elle a été rendue en l'absence de l'autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions sises hors des zones à bâtir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2011 AC.2009.0018

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 décembre 2011
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Silvia Uehlinger et M.
Antoine Thélin, assesseurs. Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
SI VERS LE LAC SA,
à Gland,
représentée par Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gland,
représentée
par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Centre de Conservation de la faune
et de la nature,
à St. Sulpice,
2.
Service du développement
territorial,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Constructeur
Benedict PICTET,
à Gland,
représenté par Denis BRIDEL,
avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours SI VERS LE LAC SA c/ décision de la Municipalité
de Gland du 16 janvier 2009 (autorisant la construction d'une cabane en bois)
Vu les faits suivants
A.
Bénédict Pictet est notamment propriétaire de la parcelle n° 930 du
cadastre de la Commune de Gland (ci-après : la commune), située au
lieu-dit « La Falaise ». Ce bien-fonds est compris dans une
zone régie par les art. 42 et 43 du règlement communal sur le plan
d’extension et la police des constructions. Selon l’art. 42 du règlement
communal, cette zone ne peut être occupée que sur la base d’un plan de quartier
ou d’un plan d’extension partiel. Elle demeure provisoirement inconstructible
jusqu’à l’adoption de celui-ci.
B.
a) Bénédict Pictet a déposé le 1
er
juillet 2005 auprès de la
Municipalité de Gland (ci-après : la municipalité) une demande
d’autorisation de construire, pour l’aménagement et la construction d’une
cabane de jeu sur un tilleul planté le long de la limite nord de son bien-fonds.
C’était à la suite de la chute d’un arbre provenant de la parcelle voisine n°
931 que Bénédict Pictet avait été obligé de couper quelques branches du tilleul
planté sur sa propriété. A la suite de cette coupe, il avait eu l’idée de faire
construire une cabane de jeu pour ses petits-enfants, prévue à une hauteur
d’environ 5 m. Les dimensions de la cabane proprement dite sont de 1 m 50 de
largeur par 2 m 80 de longueur, pour une hauteur maximale de 2 m 18. Une plate-forme
est prévue dans le prolongement de la cabane, qui présente une surface
utilisable de 3 m 50 sur 2 m 70 environ. La plate-forme et la cabane sont
accessibles par un escalier muni de parapets pleins et sont accrochées à
l’arbre par des câbles reliant les différents angles de la construction.
b) S’agissant de la première demande de ce type
présentée sur le territoire communal, le service technique de la commune a
estimé qu’elle devait être traitée de la même manière qu’une cabane de jardin
au sol, la surface envisagée de 4.20 m² étant inférieure aux 6 m² acceptés pour
les cabanes au sol.
c) Par décision du 7 juillet 2005, la municipalité a
autorisé Bénédict Pictet à procéder à la pose de la cabane de jeu dans le
tilleul situé sur la parcelle n° 930, sans mise à l’enquête publique. La décision
municipale précise encore que la cabane devra respecter toutes les dispositions
de s.urité, notamment en ce qui concerne la hauteur de la barrière entourant
la plate-forme ainsi que les garde-corps situés de part et d’autre de
l’escalier. Il est aussi précisé que le vide entre les marches de l’escalier ne
devrait pas être supérieur à 12 cm.
C.
a) La Société SI Vers le Lac SA (ci après : SI Vers le Lac ou la
société) est propriétaire de la parcelle n° 934 située également au lieu-dit
« La Falaise ». Ce bien-fonds est séparé de la parcelle n° 930 par la
parcelle communale n° 933 constituant le chemin d’accès à la rive du lac et par
la parcelle n° 931. Par lettre du 8 décembre 2006, l’administrateur de la SI
Vers le Lac est intervenu auprès de la municipalité pour se plaindre de la
construction de la cabane et des bruits de comportement qu’elle générait ;
il demandait la démolition de l’ouvrage. En date du 9 janvier 2007, la
municipalité répondait que la construction de la cabane avait fait l’objet
d’une demande auprès de la municipalité au mois de juin 2005 et que sa
réalisation avait été autorisée le 7 juillet 2005, avec une dispense d’enquête
publique.
b) Par lettre recommandée du 15 janvier 2007, la
société est intervenue auprès de la municipalité pour contester la décision
communale et demander la démolition de l’ouvrage ; elle estimait en
substance que les conditions d’une dispense d’enquête publique n’étaient pas
remplies et que la cabane servait plutôt de point d’observation, générant de
graves troubles pour le voisinage, compte tenu des bruits de comportement qui
résultaient de son utilisation.
c) La société a relancé la municipalité par lettre
du 5 mars 2007, laquelle a répondu le 15 mars 2007 en se référant à son
courrier du 9 janvier 2007. La société a demandé le 18 avril 2007 la production
intégrale du dossier relatif à la cabane autorisée sur le tilleul de la
parcelle n° 930. La municipalité n’a pas donné suite à cette demande, et le
conseil de la société est intervenu le 31 mai 2007 pour demander la révocation
de toute autorisation éventuelle qui aurait été délivrée pour la construction.
Le conseil de la municipalité s’est déterminé le 20 juin 2007 en se référant
aux précédents courriers échangés. A la suite d’une nouvelle intervention du
conseil de la société le 25 juin 2007 dans le but de demander une enquête
publique, la municipalité a répondu le 27 juin 2007 qu’elle ne partageait pas
ce point de vue.
D.
a)  La société a recouru le 3 juillet 2007 auprès du Tribunal
administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal). Elle a conclu à ce que :
« toute autorisation de construire un mirador, avec terrasse et un
escalier dans un arbre situé sur la parcelle n° "931" (en réalité n°
930) propriété de M. Bénédict Pictet, est nulle ou annulée, et ordre est intimé
à ce dernier de procéder à la démolition de cet ouvrage, à ses frais, dans un
délai déterminé et, à défaut, ordre est donné à la Municipalité de Gland de
faire procéder à cette démolition aux frais du propriétaire précité ». La
SI Vers le Lac a présenté également des conclusions subsidiaires dans le sens
suivant : « l’autorisation est nulle, annulée ou révoquée et il est
ordonné à la Municipalité de Gland de mettre l’ouvrage à l’enquête publique, conformément
aux art. 103 et 109 LATC ».
b) Bénédict Pictet s’est déterminé sur le recours le
21 juillet 2007 en précisant que la cabane était destinée aux jeux de ses
petits-enfants ; il avait entrepris toutes les démarches nécessaires
auprès de la municipalité, qui lui avait délivré l’autorisation requise le 7
juillet 2005. Il précise que l’exécution de la cabane serait conforme aux plans
qui avaient été transmis à la municipalité. Le Centre de Conservation de la
faune et de la nature s’est déterminé le 23 juillet 2007 dans les termes
suivants :
« (…)
II. Faits
1. Un cabanon d’environ 4 m sur
1,5 m avec une plate-forme d’environ 3,7 m sur 4 m a été construit dans un
tilleul situé sur la parcelle No "931" (en réalité n° 930). Le tout
est situé à environ 5 m de hauteur.
Cette installation est fixée à
l’arbre par des câbles d’acier arrimés à des branches. Ces branches sont
protégées par des éléments amortisseurs. Le cabanon, la plate forme et
l’escalier qui permet d’accéder à l’installation sont en bois de mélèze.
2. L’arbre concerné, comme tous
les arbres de la parcelle, est protégé par le Plan de classement cantonal des
arbres approuvé par le Conseil d’Etat le 16 juillet 1975 (pièce 1 :
extrait du plan).
3. Selon les observations
réalisées le 19 juillet 2007, aucune blessure n’est provoquée par
l’installation et le dispositif de protection est efficace.
Les branches qui ont été coupées
avant la mise en place de l’installation, pour partie sans relation avec
celle-ci, ont fait l’objet de soins appropriés.
L’arbre est en bonne santé et ne
présente aucun problème visible particulier.
4. Depuis la plate-forme et le
cabanon, on peut observer le bas de la parcelle No 931, le lac, l’arrière de la
maison, la cour et le garage du recourant sur la parcelle No 934.
Une partie de la maison et la
partie aval de la parcelle No 934 sont protégées de la vue par une haie qui
borde ladite parcelle.
5. La capacité d’accueil de
l’installation est déterminée par la dimension et la solidité des éléments
constructifs et non pas par l’arbre.
III. En droit
1. Même si le Plan de classement
des arbres de la Commune de Gland est ancien, la protection de l’arbre n’est
pas contestable.
2. L’installation ne porte pas
atteinte à l’arbre. Elle ne nécessite ainsi pas d’autorisation au sens de
l’art. 21 RLPNMS.
3. L’installation ne porte pas
atteinte à un milieu naturel particulier et ne peut pas être considérée comme
une atteinte au paysage.
L’utilisation de l’installation ne
modifie pas la gestion du terrain situé autour de l’arbre. (…) »
Le Centre de Conservation de la faune et de la
nature a conclu au rejet du recours dans la mesure où il serait basé sur la
législation sur la protection de la nature et du paysage.
c) La municipalité s’est déterminée sur le recours
le 6 août 2007 en concluant principalement à son irrecevabilité et,
subsidiairement, à son rejet. La société a déposé un mémoire complémentaire le
24 août 2007 et le tribunal a procédé à une inspection locale le 29 août 2007
en présence des parties. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions
suivantes :
« Le tribunal emprunte
l’escalier qui mène sur une plateforme donnant accès à la cabane, d’une hauteur
et d’une surface réduite, ne permettant pas de se tenir debout. Depuis la
plateforme aménagée devant la cabane, le tribunal aperçoit, dans la direction
du sud-est, la partie arrière de la parcelle n° 934, propriété de la recourante
SI Vers le Lac SA. Le tribunal peut observer notamment les places de
stationnement ainsi que l’aire de jeux en arrière de la villa. La haie située
le long de la parcelle n° 933 coupe la vue sur le jardin situé devant la villa
SI Vers le Lac SA. Le représentant de la recourante explique qu’il a laissé
dépasser la hauteur réglementaire le long du chemin communal afin de préserver
l’intimité de son jardin.
Le constructeur explique que les
travaux ont débuté au mois de janvier 2006 et que la cabane a été inaugurée au
début de l’été 2006. La cabane est destinée à ses petits-enfants qui viennent
environ une fois par semaine, notamment le week-end, jouer devant la maison.
Elle a aussi été utilisée pour prendre des apéritifs, soit avant le repas de
midi, soit avant le repas du soir, à une dizaine de reprises environ. En 2007,
la cabane aurait été utilisée à cette fin à trois reprises seulement. Le
représentant de la SI Vers le Lac SA ne conteste pas cette fréquence
d’utilisation de la cabane. Il se plaint des nuisances que cette utilisation
provoquerait et de la perte d’intimité en raison de la vue sur son jardin.
Le tribunal se déplace ensuite sur
la parcelle n° 934 de la SI Vers le Lac SA. Le tribunal peut observer la cabane
depuis l’aire de jeux située à l’arrière de la villa, alors qu’elle est
dissimulée par la haie longeant la parcelle n° 933 sur la partie au sud de la
villa. La municipalité se déclare prête à constituer en faveur de la SI Vers le
Lac SA une servitude l’autorisant à dépasser la hauteur de deux mètres fixée
par le code rural et foncier, jusqu’à ce que l’intimité soit assurée sur toute
la parcelle n° 934.
Le conseil de la SI Vers le Lac SA
propose de rabattre la haie à la hauteur légale de deux mètres et demande le
réappointement de l’audience afin que le tribunal puisse constater la perte
d’intimité qui résulte de la construction de la cabane sur la partie sud du
terrain en aval de la villa. »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte-rendu résumé de l’audience.
E.
a) Par arrêt du 29 juillet 2008 (AC.2007.’158), le tribunal a
partiellement admis le recours et il a réformé la décision de la municipalité du
7 juillet 2005 en ce sens que la demande d’autorisation de construire devait
faire l’objet d’une enquête publique avec des plans complétés avec l’aménagement
d’une palissade à claire voie protégeant le jardin de la société d’une vue
directe.
b) Benedict Pictet a déposé une demande de permis de
construire avec un dossier de plans comprenant la palissade à claire voie. La
société a formé une opposition le 20 novembre 2008 et la municipalité a levé
l’opposition par décision du 16 janvier 2008 sans délivrer formellement le
permis de construire.
F.
a) La société a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 10 février 2009. Elle
conclut à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Elle
demande en outre principalement la démolition de la cabane en bois et
subsidiairement la réduction de la hauteur de l’ouvrage de trois mètres.
b) Le centre de conservation de la faune et de la
nature s’est déterminé le 2 mars 2009 et il conclut au rejet du recours dans la
mesure où il est fondé sur la législation sur la protection de la nature.
c) Par ailleurs, la municipalité a informé le
tribunal que la synthèse de la Centrale des autorisations (synthèse CAMAC n°
92975) devait être réexaminée, car les oppositions n’avaient pas été transmises.
La municipalité a proposé au tribunal de suspendre l’instruction de la cause
jusqu’à droit connu sur la nouvelle synthèse CAMAC.
d) Le constructeur s’est également déterminé les 4
mars et 7 mai 2009. Il a sollicité la suspension de l’instruction de la cause
jusqu’à l’adoption du plan partiel d’affectation « La Falaise I »
(ci-après : PPA La Falaise I).
e) En date du 1er juillet 2009, la municipalité
informait le tribunal que les plans partiels d’affectation « La Falaise I et
III » (ci-après: PPA La Falaise I et III) avaient été adoptés par le
conseil communal le 27 septembre 2007 et le plan d’affectation partiel
« La Falaise II » (ci-après: PPA LA Falaise II) le 25 juin 2009.
f) Le Service du développement territorial (ci-après
SDT ou le Service) s’est rallié à la proposition du constructeur visant à
suspendre l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la procédure
d’approbation du PPA La Falaise I.
g) Par lettre du 7 juillet 2009, le juge instructeur
a suspendu l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la procédure
d’approbation des PPA La Falaise I, II et III. La municipalité informait encore
le tribunal le 6 octobre 2009 que le Département de l’économie subordonnait
l’approbation préalable des PPA La Falaise I, II et III à l’achèvement de la
procédure concernant le cheminement piétonnier des rives du lac.
h) La société a requis la reprise de l’instruction
de la cause le 16 décembre 2009 à la suite de l’information donnée par la
municipalité selon laquelle le projet de cheminement piétonnier des rives du
lac avait été soumis à l’examen préalable auprès du service compétent le 18 mai
2009. Par lettre du 19 février 2010, le juge instructeur a maintenu la
suspension de l’instruction de la cause.
i) La société a demandé ensuite que le tribunal
prononce une interdiction d’utiliser la cabane en bois jusqu’à droit connu sur
le fond du recours. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur
cette demande. Par décision du 9 avril 2010, le juge instructeur a fait
interdiction d’utiliser la cabane en bois pendant la période allant du 1er
décembre au 31 mars de l’année suivante.
G.
a) A la demande de la société recourante du 31 mai 2011, l’instruction
de la cause a été reprise le 1er juin 2011.
b) Le SDT s’est déterminé le 28 juin 2011. Il estime
que le tribunal devra décider dans un premier temps si la zone en cause peut
être assimilée à une zone à bâtir ou doit répondre à un statut d’un territoire
hors zone à bâtir. Le SDT se pose aussi la question de savoir si la cabane, de
par ses dimensions, est une construction soumise à un permis de construire et
si la décision municipale autorisant un tel ouvrage constitue bien une décision
au sens technique du terme, susceptible de recours.
c) Le constructeur s’est déterminé le 29 juin 2011. Le
statut de la zone ne serait pas clairement défini, notamment sur la question de
savoir si la zone à occuper par plan de quartier répond au statut de zone à
bâtir ou non. En outre, il bénéficierait depuis son balcon de la même vue sur
le fond voisin que depuis la cabane et que la palissade en claire voie
permettra de protéger l’intimité des occupants de la parcelle voisine.
d) La municipalité s’est déterminée le 29 juin 2011.
Elle confirme que la vue sur la parcelle de la recourante est identique depuis
le balcon de l’habitation du constructeur que depuis la cabane. La municipalité
estime que la cabane pourrait être assimilée à une construction annexe
constituant un agrandissement de minime importance des bâtiments existants.
e) La société recourante s’est également déterminée
le 29 juin 2011. Elle se plaint essentiellement de la perte d’intimité qui
résulterait de l’utilisation de la cabane, qu’elle qualifie de
« mirador ». Elle soutient que la cabane ne serait pas destinée aux
petits enfants du constructeur mais à ses amis.
Considérant en droit
1.
a) Il convient de déterminer en premier lieu quel est le statut du sol. Est-ce
que le secteur est une zone à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) ou non. Le
constructeur fait état à cet égard d’une jurisprudence du tribunal rendue à
propos d’un projet de construction soumis à la même réglementation (arrêt
AC.2010.0186 du 19 mai 2011).
b) L'art. 42 du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE) approuvé en dernier lieu par
le Conseil d'Etat le 13 mars 1996 est formulé dans les termes suivants:
"Cette zone
ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un plan
d'extension partiel. Elle demeure provisoirement inconstructible jusqu'à
l'adoption de celui-ci".
Par ailleurs, l’art. 62 RPE réglemente et définit la
destination de la zone intermédiaire en précisant quels sont les travaux
admissibles dans cette zone:
"Destination
Cette zone est
destinée à être affectée ultérieurement sur la base de plans d'extension
partiels ou de plans de quartier (art. 48 et 51 LATC).
Elle est
caractérisée par l'interdiction de bâtir. La municipalité peut toutefois y
autoriser des constructions liées à l'exploitation d'un domaine agricole, dans
la mesure où l'aménagement futur du secteur considéré ne s'en trouve pas
compromis.
Les constructions
existantes, non frappées par une limite des constructions, édifiées avant
l'adoption du présent plan des zones et du règlement, peuvent être transformées
et agrandies, à l'exclusion de toute reconstruction, lorsqu'un intérêt
prépondérant ne s'y oppose pas.
L'agrandissement
doit être de minime importance, mais au maximum de 25 % de la surface de
plancher habitable; il peut être autorisé, pour autant qu'il en résulte une
amélioration de l'aspect ou de l'intégration du bâtiment existant."
Le tribunal s’est prononcé de la manière suivante
concernant le statut de la zone.
« (…) on ne se trouve pas en
présence d'un secteur non construit qu'il s'agirait d'ouvrir nouvellement à la
construction, en ce sens qu'il devrait être "occupé par plan de
quartier". Au contraire, il s'agit, entre un chemin public existant et
l'avantageux voisinage du lac, d'un secteur déjà largement bâti, affecté de
longue date à l'habitation (toutes les parcelles sont bâties et beaucoup
comportent plusieurs maisons ainsi que divers aménagements tels que des
piscines extérieures ou un court de tennis) ou à l'activité (on y trouve un
hôtel restaurant sur la parcelle communale). Or selon le Tribunal fédéral,
lorsqu'un plan général d'affectation qualifie un hameau de "périmètre
d'agglomération à traiter par plan spécial" et que le plan spécial n'est
pas établi longtemps après, le secteur déjà largement bâti peut être considéré
comme faisant partie des zones à bâtir répondant matériellement à la définition
de l'art. 15 LAT (ATF 1A.74/2006 du 19 ma
i 2006, qui n'a
d'ailleurs pas échappé au SDT d'après ses explications en audience) ».
Le tribunal a toutefois laissé la
question de savoir si l’on était en présence d’une zone à bâtir ou non ouverte
dès lors que les travaux litigieux pouvaient de toute manière être autorisés
sur la base  des dispositions dérogatoires applicables hors des zones à bâtir
(art. 24c LAT). Cette question doit toutefois être tranchée en l’espèce pour
déterminer l’autorité compétente pour statuer sur le projet litigieux.
c) A titre préalable, le tribunal constate qu’il
existe une différence notable entre le cas jugé par le Tribunal fédéral dans
l’affaire 1A.74/2006 concernant le hameau de Cergnat sur le territoire de la
Commune d’Ormont-Dessous et le statut de la zone en cause. En premier lieu, dans
le cas de la Commune d’Ormont-Dessous, le plan général d’affectation
définissait deux types de périmètres d’agglomération. D’une part, les
périmètres d’agglomération déjà traités par des plans spéciaux (Le Sepey, Les
Mosses, La Forclaz, Aux Raffort-La Comballaz) et d’autre part, les périmètres
d’agglomération à traiter par des plans spéciaux devant encore être élaborés,
dont faisait partie le hameau de Cergnat. Mais le plan général d’affectation ne
fixait aucune règle d’affectation applicable au hameau de Cergniat, de sorte
que la situation juridique était comparable à celle d’un secteur non affecté au
sens de l’art. 135 de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Dans la situation à Gland,
le règlement du plan général d’affectation fixe des règles d’affectation sur le
secteur de la Falaise en précisant que cette zone ne peut être occupée que sur
la base d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel et qu’elle
demeure provisoirement inconstructible jusqu'à l'adoption de celui-ci.
2.
a) La règle communale utilise expressément le terme de « occupée »,
ce qui signifie que la zone n’est que partiellement bâtie et offre des
possibilités d’extension. Il se pose donc la question de savoir si l’on est en
présence d’un secteur largement bâti au sens de l’art. 15 al. 1 let. a LAT. La
jurisprudence fédérale a posé différents critères à cet égard. Le terrain
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au
milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437). En revanche, les
parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi
que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à
l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains
largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui
servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de
délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424
consid. 5a). Ainsi pour qualifier un terrain de largement bâti, l'on doit se
trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (
ATF 116 Ia 335
consid.
4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des
infrastructures, comprenant également des surfaces non bâties, formant des
brèches dans le tissu bâti ; mais il doit s'agir de surfaces de peu
d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles
s'insèrent (
ATF 122 II 462
consid.
6a).
Or, le secteur compris entre le chemin de la Falaise
et la rive du lac comporte de vastes espaces de verdure. Il est vrai que toutes
les parcelles sont construites, mais la densité d’occupation du sol reste très
faible et les grands espaces de verdure plantés d’arbre prédominent, que ce
soit dans la bande de terrain longeant le lac ou dans le secteur donnant sur le
chemin de la Falaise. Même si les parcelles de ce secteur comprennent en
général un bâtiment d’habitation, les dimensions des parcelles sont telles que
l’on n’es pas en présence d’un milieu bâti de manière compacte. On ne peut non
plus considérer que les surfaces non bâties forment des brèches dans le tissu bâti;
au contraire car les surfaces non bâties sont largement prédominantes dans
l’ensemble du secteur. On ne peut donc parler d’une zone à bâtir au sens de
l’art. 15 al. 1 let a LAT, c'est-à-dire qui correspondrait à la définition du
critère légal de terrain déjà largement construit. Le site présente d’ailleurs
des qualités paysagères exceptionnelles; il est en effet formé par une plateau
dominant le lac depuis le chemin de la Falaise, et qui rejoint la rive par une
pente abrupte, partiellement arborisée. Le potentiel constructible que réservent
les vastes espaces libres de construction, nécessite une étude d’urbanisme soignée
pour assurer un développement de la construction et un transfert dans la zone à
bâtir garantissant la réalisation des buts et principes régissant l’aménagement
du territoire. Il s’agit en particulier de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT) et de tenir libres les bords des lacs
et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le
long de celles-ci (art. 3 al. 2 let. c LAT).
b) A l’époque de l’adoption du plan des zones, la
zone à occuper par plan spécial a vraisemblablement été considérée comme une
zone à bâtir soumise à une obligation spéciale de planifier. Mais l’ancienne
loi sur les construction et l’aménagement du territoire du 5 février 1941
(LCAT), ni l’actuelle loi sur l’aménagement du territoire et les constructions
du 4 décembre 1985 ne comportent de base légale permettant l’adoption de zones
de planification obligatoire. Le tribunal a déjà constaté que la zone à occuper
par plan de quartier ne peut être assimilée à une zone à bâtir; il n’est en
effet pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à bâtir de
manière telle qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour la
construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir
définitive. Selon la jurisprudence fédérale, une zone à bâtir doit être prête à
être utilisée dans son ensemble et la réalisation de construction ne doit pas
être entravée par des obstacles comparables à un nouveau classement (ATF 112 Ia
155 consid. 2c p. 258-259). Or, l'établissement d’un plan de quartier ou d’un
plan partiel d’affectation est soumise à la décision d’adoption du conseil
général ou communal (art. 58 et 67 al. 3 LATC), soumise au contrôle
démocratique par la voie du référendum facultatif (art. 107 et ss de la loi sur
l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989). De fait, la réglementation
communale applicable à la zone à occuper par plan spécial déploie les mêmes
effets juridiques que la zone intermédiaire. En particulier, il y a une
similitude entre les art. 42 et 62 RPE, en ce sens que les deux zone ne peuvent
être occupées que sur la base de plan de quartier ou de plan d’extension
partiels et sont provisoirement inconstructibles jusqu’à l’adoption de tels
plans. L’art. 62 RPE est toutefois plus complet en ce sens qu’il reprend la réglementation
qui était à l’époque applicable aux constructions situées hors des zones à
bâtir et qui est de toute manière aussi applicable aux zones intermédiaires et
aux zones à occuper par plans de quartier (sur les zones à occuper par plan de
quartier, voir l’arrêt AC 2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5 b).
c) Dès lors que le secteur de la zone à occuper par
plan de quartier doit être assimilé à une zone intermédiaire dans ses effets
juridiques, il doit être considéré comme étant hors des zones à bâtir. Une
autorisation spéciale cantonale est donc nécessaire selon l’art. 120 let. a
LATC, et l’art. 104 al. 2 LATC interdit à la municipalité de délivrer un permis
de construire avant que cette autorisation n’ait été délivrée (art. 75 al. 1
RLATC). Alors même que le permis de construire n’est pas formellement délivré,
la décision de lever l’opposition de la recourante est contraire à l’art. 104
al. 2 LATC car elle implique et comporte en elle-même la décision de délivrer
le permis de construire (voir arrêt AC.1999.0048 du 20 septembre 2000 consid.
11a) et elle doit donc être annulée.
Il appartiendra à la municipalité de prendre une
nouvelle décision après que le Service du développement territorial se sera
prononcé. Quoique ce dernier parraisse en douter, la cabane installée sur le
tilleul est une installation soumise à une autorisation au sens de l’art. 22
al. 1 LAT et 103 al.1 LATC (voir arrêt AC.2007.0158 du 29 juillet 2008).
Le dossier doit ainsi être retourné au Service du
développement territorial afin qu’il se prononce en application des art. 24c ou
24d LAT, notamment pour déterminer si le potentiel d’agrandissement des surfaces
annexes permet la réalisation de la dépendance en cause et si aucun autre
intérêt prépondérant ne s’oppose à l’ouvrage.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est admis et la
décision attaquée annulée. Les circonstances particulières de la cause, en
particulier l’incertitude quant au statut juridique du sol et la procédure
inhabituellement longue de légalisation des PPA La falaise I, II et III, commandent
de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat et de compenser les
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis
II.
La décision de la Municipalité de Gland du 16 janvier 2008 est annulée
et le dossier est retourné au Service du développement territorial.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés
Lausanne, le 27 décembre 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve,
et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.