vd_omni · CCST.2018.0006 · 2019-03-08 · fr

Xavier de Haller et crts /Conseil communal de Lausanne, Municipalité de Lausanne, Département des institutions et de la sécurité | Requête déposée contre la modification de l'art. 15 du Règlement communal sur la circulation et le stationnement de la Commune de Lausanne (RSL). Rappel des notions d'impôts et de taxes causales (consid. 3). En l'occurrence, la révision litigieuse étend l'affectation des taxes de stationnement perçues à des charges (aménagements pour la mobilité douce et les transports publics) qui sont sans lien avec le service rendu. Elle modifie par conséquent la nature de la "taxe" prévue par l'art. 9 al. 2 RSL, qui ne constitue plus une simple taxe causale mais revêt partiellement le caractère d'un impôt et doit ainsi être qualifiée de contribution mixte. A ce titre, cette contribution est soumise au même régime que les impôts stricto sensu. Or, elle n'entre ni dans la liste de l'art. 1 LICom relatif aux "divers impôts communaux", ni dans celle de l'art. 3bis LICom qui a trait aux "taxes communales". La révision de l'art. 15 RSL contrevient par conséquent à la LICom et doit être annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 08.03.2019 CCST.2018.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
8 mars 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Francois
Kart,
M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde et Mme Mélanie Pasche, juges; M.
Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérants
1.
Xavier
DE HALLER,
à
Lausanne,
2.
Mathieu
CARREL,
à
Lausanne,
3.
Fabrice
MOSCHENI,
à
Lausanne,
4.
Valentin
CHRISTE,
à
Lausanne,
5.
Florence
BETTSCHART,
à
Lausanne,
6.
Jean-Luc
CHOLLET,
à
Lausanne,
7.
Nicola
DI GIULIO,
à
Lausanne,
8.
Jean-Daniel
HENCHOZ,
à
Lausanne,
9.
Jean-Daniel
GENDRE,
à
Lausanne,
10.
Thérèse
DE MEURON,
à
Lausanne,
11.
Philippe
DUCOMMUN,
à
Lausanne,
12.
Françoise
PIRON,
à
Lausanne,
13.
Eliane
AUBERT,
à
Lausanne,
14.
Guy-Pascal
GAUDARD,
à
Lausanne,
15.
Henri François Emile
KLUNGE,
à
Lausanne,
16.
Anita
MESSERE,
à
Lausanne,
17.
Philipp
STAUBER,
à
Lausanne,
18.
Sandrine
SCHLIENGER,
à
Lausanne,
19.
Pierre
OBERSON,
à
Lausanne,
20.
Roger
VAGNIÈRES,
à
Lausanne,
21.
Georges-André
CLERC,
à
Lausanne,
22.
Diane
WILD,
à
Lausanne,
23.
Stéphane
WYSSA,
à
Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de
Lausanne,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Lausanne,
à Lausanne,
2.
Département des
institutions et de la sécurité,
à Lausanne.
Objet
Requête Xavier DE HALLER et consorts c/ la
modification de l'article 15 du Règlement communal sur la circulation et le
stationnement de la Commune de Lausanne, adoptée le 12 juin 2018 par le
Conseil communal de Lausanne et approuvée le 28 juin 2018 par la Cheffe du
Département des institutions et de la sécurité
Vu les faits suivants:
A.
Le 5 mai 1992, le Conseil communal de Lausanne a
adopté un règlement communal sur la circulation et le stationnement, entré en
vigueur le 1
er
janvier 1993 (ci-après: RSL). Il a pour objet l'application,
sur le territoire communal, des législations fédérale et cantonale sur la
circulation routière particulièrement en ce qui concerne le stationnement (art.
1 al. 1). Il prévoit notamment qu'aux endroits où la demande de places de parc
dépasse les possibilités de parcage, la municipalité peut réglementer la durée
du stationnement pendant certaines heures ou en permanence (art. 9 al. 1). Elle
peut également le soumettre à une taxe perçue au moyen d’un parcomètre ou d’un
autre appareil de contrôle (art. 9 al. 2). L'art. 15 RSL a la teneur suivante:
"Les taxes
perçues pour le stationnement limité sont fixées de telle manière que les
sommes encaissées équilibrent le coût d'aménagement, d’entretien et de contrôle
de cases de stationnement, ainsi que la location, par la Ville, des surfaces
nécessaires à la création d’emplacements de parcage."
B.
Dans le courant de l'été 2017, la Municipalité de
Lausanne (ci-après également: la municipalité) a adopté de nouvelles règles
concernant les horaires de parking sur le territoire communal, le stationnement
des véhicules étant désormais payant entre 12h30 et 13h30 au centre-ville, les
heures de stationnement payant prolongées jusqu'à 20h, le stationnement à
Bellerive et au Chalet-à-Gobet étant soumis à ces modifications, et le dimanche
devenant payant à Bellerive.
C.
Reprochant à la municipalité d'avoir adopté ces
nouveaux horaires sans aucune consultation des milieux concernés, Xavier de
Haller, pour le groupe PLR, et Fabrice Moscheni, pour le groupe UDC, ont déposé
le 19 septembre 2017 un projet de modification de l'art. 13 RSL par
l'adjonction de deux nouveaux alinéas visant en particulier à maintenir la
gratuité du stationnement sur le domaine public et les parkings de la Ville les
jours ouvrables entre 12h30 et 13h30, et 19h et 8h00, ainsi que les dimanches
et jours fériés de droit fédéral et cantonal.
D.
Dans son rapport-préavis n° 2018/16 du 26 avril
2018 relatif aux comptes de l'exercice 2017, la municipalité a invité le
Conseil communal de Lausanne (ci-après: le conseil communal) à adapter l'art. 15
RSL de la manière suivante:
"Le produit des
taxes perçues pour l’usage du domaine public à des fins de stationnement limité
de véhicules sert à couvrir les charges de gestion du patrimoine administratif
liées à la "mobilité" (construction, maintenance, exploitation et
entretien des infrastructures routières, des équipements de gestion des
circulations, des infrastructures de stationnement, des aménagements pour la
mobilité douce et les transports publics, etc…). Ces taxes sont fixées de telle
manière que le montant perçu soit en adéquation avec la contrepartie obtenue
par l’utilisateur de l’usage."
Le rapport-préavis du 26 avril 2018
explique ce qui suit en lien avec la révision de l'art. 15 RSL:
"5.1
Introduction
L'article 15 du
règlement sur la circulation et le stationnement stipule que: "Les taxes
perçues pour le stationnement limité sont fixées de telle manière que les
sommes encaissées équilibrent le coût d’aménagement, d’entretien et de contrôle
de cases de stationnement, ainsi que la location, par la Ville, des surfaces
nécessaires à la création d’emplacements de parcage."
Il est utile de
rappeler que la notion d’équilibre doit être considérée sur la durée, tel que
précisé lors de la séance du Conseil Communal du 5 mai 1992. En effet, dans le
cadre de ce débat, le texte de l’article susmentionné, qui précisait
initialement: "… les sommes encaissées annuellement ne dépassent
pas…" a été au final adopté selon sa teneur actuelle pour prendre en
considération un équilibre sur la période plutôt que sur chaque exercice.
5.2 Commentaires
S’agissant du suivi
financier de cet équilibre, un premier point de situation a été réalisé en 2003
par l’intermédiaire du préavis N° 2004/32. Ce dernier présentait un déficit
cumulé de CHF 24.8 millions sur la période de 1996 à 2003. Sur la période de
2004 à 2017, le déficit cumulé correspondant au périmètre fixé à l’article 15
du règlement, s’est réduit à CHF 6,2 millions (voir annexe Résultat
stationnement 2004-2017). Le bilan financier lié au stationnement est
déficitaire depuis 20 ans.
Appliquer un
périmètre qui restreint l’utilisation des taxes perçues à l’entretien des
infrastructures liées au stationnement, limite les possibilités offertes en
termes d’aménagement de l’espace public et n’est plus en phase avec les enjeux
actuels en termes de mobilité durable.
En parallèle, il y a
lieu de rappeler que l’art. 15 du règlement sur la circulation et le
stationnement est étroitement lié à l’alimentation du fonds du stationnement.
Or, compte tenu du déficit présenté préalablement, le fonds n’a plus été
alimenté depuis l’exercice 2012. Il affiche actuellement une fortune de CHF 2
millions.
5.3 Proposition
Compte tenu de ce qui
précède, il semble essentiel '’adapter l'article 15 du règlement sur la
circulation et le stationnement afin de le rendre plus cohérent avec les
objectifs actuels et futurs liés à la mobilité urbaine, tout en permettant un développement
harmonieux et de qualité pour les usagers de la manière suivante:
[…]
"
Le 12 juin 2018, le conseil communal a
adopté la modification de l'art. 15 RSL (par 53 oui, 27 non et 3 abstentions). Le
28 juin 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité a
approuvé cette modification. L'approbation a été publiée dans la Feuille des
avis officiels le 3 juillet 2018.
E.
Par acte du 23 juillet 2018, Xavier de Haller et vingt-et-un
autres membres du Conseil communal de Lausanne ont saisi la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal d'une requête tendant principalement à
l'annulation de la modification de l'art. 15 RSL, et subsidiairement au renvoi
de la cause à l'autorité intimée. Les requérants se sont plaints du non-respect
de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV
650.11), de l'insuffisance de base légale, d'une violation de l'art. 82 Cst., ainsi
que d'une violation des principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi.
A titre de mesures d'instruction, ils ont requis la production de plusieurs
documents en mains de la municipalité.
Dans sa réponse du 22 août 2018, le conseil
communal a indiqué qu'il ne se prononcerait pas sur les points soulevés par les
requérants, ceux-ci étant de la compétence de la municipalité. Dans ses déterminations
du 29 août 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité s'en
est remise également à la position de l'autorité concernée. Dans ses observations
du 30 août 2018, la municipalité a conclu principalement au rejet de la requête
sous suite de frais, et subsidiairement, en cas d'admission de la requête, au
refus d'octroi de dépens. Elle a pour l'essentiel fait valoir que l'art. 15 RSL
n'était pas contraire au droit supérieur. Elle a notamment produit avec son
écriture le résultat du stationnement pour les années 2004 à 2017, la
communication au Conseil communal du 21 septembre 2012, un tableau comparatif
des prix du stationnement pratiqués en zone L et hors zone L sur le domaine
public et par des entreprises privées, ainsi que les éléments des comptes de
l’exercice 2017 relatifs au Service des routes et de la mobilité.
Les requérants ont maintenu leur
position dans leur réplique du 2 octobre 2018.
La cour a décidé, à l'unanimité, de
statuer par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution
du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit
supérieur.
L'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC;
BLV 173.32), qui concrétise cette
disposition, précise que ce contrôle porte également sur tous les règlements,
arrêtés ou tarifs communaux et
intercommunaux
, contenant
des règles de droit (al. 3). La révision de l'art. 15 RSL peut donc faire
l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle.
b) Déposée dans les vingt jours
suivant la publication de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps
utile (art. 5 al. 1 LJC).
c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant
doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser
en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs
invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est
manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, les requérants se
plaignent d'une violation de la LICom, de l'art. 82 Cst., ainsi que des
principes de la légalité, de la couverture des coûts, de l'égalité de
traitement et de la bonne foi. Ils exposent et développent de manière détaillée
ces griefs. Les conditions de l'art. 8 LJC sont ainsi réunies.
d) A qualité pour agir contre une
règle communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).
Ont également qualité pour former une requête contre les actes communaux, selon
l’art. 10 al. 2 LJC, un dixième des membres du conseil communal, un cinquième
des membres du conseil général, ou un groupe politique (let. b).
Contrairement à ce qui prévaut pour
les personnes physiques et morales, ainsi que pour les collectivités publiques
agissant pour la défense de leurs intérêts particuliers à l'instar des
personnes privées, les recourants désignés à l'art. 10 al. 2 LJC ne sont pas
tenus de faire valoir un intérêt digne de protection pour justifier leur
intervention (arrêt CCST.2011.0008 du 12 juin 2012 consid. 4b).
En l'espèce, les requérants, figurant
au nombre de 23 sur la requête, laquelle ne porte toutefois que 22 signatures,
sont tous membres du Conseil communal de la Commune de Lausanne. Celui-ci est
composé de cent membres. Ainsi seuls dix membres dudit Conseil auraient pu
former la requête en cause. Celle-ci ayant été signée par 22 conseillers
communaux, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La cour de céans s'estime suffisamment renseignée
pour pouvoir statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de
donner suite aux réquisitions de production de pièces des requérants (p. 19 de
la requête). L'autorité peut en effet renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 et les références citées).
3.
a) Parmi les contributions publiques, la
jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement les impôts et les
contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1;
135 I 130 consid. 2 et les références citées; Ernst Blumenstein/Peter Locher,
System des schweizerischen Steuerrechts, 7
ème
éd., Zurich/Bâle/Genève
2016, p. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4
ème
éd., Bâle
2012, p. 3; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème
éd., Berne 2002, p. 3).
Les impôts représentent la
participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus
indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les
contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une
prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement
accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui
en constitue la cause (ATF 143 I 220 consid. 4.2; 135 I 130 consid. 2 et les
références citées).
Généralement, les contributions
causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges
de préférence et les taxes de remplacement (ATF 135 I 130 consid. 2 et réf.).
L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat
– émolument administratif – ou de l'utilisation d'une infrastructure publique –
émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes
régaliennes (Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Oberson, op. cit., p. 4 et
5). La charge de préférence, pour sa part, est une contribution causale
destinée à financer des installations, institutions ou services que l'Etat
fournit dans l'intérêt général, mais qui procurent des avantages économiques
spécifiques à certaines catégories de contribuables (cf. ATF  131 I 313 consid.
3.3; TF 2C_466/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.2). La taxe de remplacement,
quant à elle, est due par une personne dispensée d'un devoir public. L'exemple
classique est celui de la taxe d'exemption de l'obligation du service militaire
(TF 2C_88/2009 du 19 mars 2010 consid. 5.4; ég. Oberson, op. cit., p. 5).
Lorsque le montant de la taxe dépasse celui de
l'avantage étatique qui en constitue la cause, la jurisprudence qualifie la
contribution d'impôt mixte ("Gemengsteuer";
ATF 105 Ia 2
consid. 2;
103 Ia 85
consid. 5a;
101 Ia 184 consid. 1 concernant un impôt sur les bateaux; ég.
TF
2C_88/2009 du 19 mars 2010 consid. 5.4
). De telles contributions sont
soumises au même régime que les impôts
stricto sensu
(Oberson, op. cit.
p. 6).
b) Le principe de la légalité gouverne
l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf.
art. 5 al. 1 Cst.
).
Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit
constitutionnel indépendant à l'
art. 127 al. 1 Cst. Cette
norme
– qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes
généraux du régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul ou sa quotité, doivent être définis par la loi au
sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence
d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un
blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de la
contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment
précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité
exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens
puissent discerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur
cette base (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1 et les références
citées).
Ces exigences valent en principe pour
les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les
contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui
concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer
le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit
d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes
constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de
l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130
consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben:
Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).
c) Les principes constitutionnels
permettant un contrôle de la légalité des taxes causales sont définis comme il suit
par la jurisprudence.
Selon le principe de la couverture des
frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement
de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision
concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves (
ATF 126 I 180
consid.
3a/aa et les références citées). De telles réserves financières violent le
principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement,
c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec
prudence (
ATF 118 Ia 320
consid.
4b). Ce qu'il faut entendre par branche administrative se détermine selon la
fonction qui est dévolue à cette entité de façon à pouvoir désigner toutes les
dépenses qui se rattachent objectivement aux tâches administratives effectuées
par celle-ci (ATF 135 I 130 consid. 5.1).
Le principe d'équivalence – qui est
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques – implique pour sa part que le montant de la contribution soit en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des
limites raisonnables (
ATF 139 I 138
consid.
3.2 p. 141 et les références citées). Le principe d'équivalence n'exige pas que
la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la
prestation; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un
certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La
contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et
s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des
motifs pertinents (TF 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2; ég. Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in ZBl 2003 p. 505 ss, p.
523).
Les principes précités ne s'appliquent
qu'avec certaines réserves à la taxe causale d'utilisation du domaine public.
Ainsi, l'émolument y relatif n'est pas soumis au principe de la couverture des
frais, puisque la collectivité publique ne subit en principe pas ou que peu de
coûts lors de la mise à disposition du domaine public. Il s'agit par conséquent
d'une taxe causale "indépendante des coûts" (kostenunabhängige
Kausalabgabe; cf. TF 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2 et les références
citées; Hungerbühler, op. cit., p. 512, 518 et 522). Une telle taxe peut donc
procurer un excédent à la collectivité publique et se rapproche, sur ce point,
de l'impôt (TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2).
Il en va toutefois différemment lorsque la collectivité
publique met à disposition de certains administrés des installations
spécifiques, onéreuses, et qu'il est donc possible de déterminer quels coûts
sont à couvrir (TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.3 qui concernait le
bien-fondé d'une taxe d'amarrage).
d) La LICom définit les contributions que les
communes peuvent percevoir. Elle comprend notamment les dispositions suivantes:
Art. 1 – Divers
impôts communaux
1
Avec l'autorisation du Conseil d'Etat et en se conformant aux
dispositions de la présente loi, les
communes et fractions de communes
dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir les
impôts et taxes suivants:
a.
un
impôt sur le revenu et un impôt sur la fortune des personnes physiques;
b.
un
impôt sur le bénéfice et un impôt sur le capital des personnes morales;
c.
un
impôt minimum sur les recettes brutes et les capitaux investis des personnes
morales qui exploitent une entreprise;
d.
un
impôt spécial dû par les étrangers;
e.
un
impôt foncier proportionnel sans défalcation des dettes;
f.
un impôt personnel fixe;
g.
des
droits de mutation;
h.
un
impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux sociétés et fondations;
i.
un impôt sur les loyers;
j.
un impôt sur les divertissements;
k.
un
impôt sur les chiens;
l.
...
m.
des
centimes additionnels aux autres impôts cantonaux prévus par la loi annuelle
d'impôt, à l'exception du droit de timbre et de la taxe sur les véhicules automobiles.
Art. 3bis – Taxes communales
1
Les communes peuvent
notamment percevoir:
a.
une
taxe communale de séjour, lorsqu'elles affirment leur vocation touristique. Le
produit de cette taxe doit être affecté à des dépenses profitant à l'ensemble
des touristes;
b.
une
taxe communale de promotion touristique, lorsqu'elles affirment leur vocation
touristique;
c.
une
taxe communale sur les résidences secondaires. Le produit de cette taxe doit
être affecté à des dépenses profitant directement ou indirectement à ceux qui
l'acquittent;
d.
une
taxe communale pour la promotion et le développement d'activités économiques,
lorsqu'elles affirment leur vocation économique et commerciale.
2
Ces taxes font
l'objet d'un règlement adopté par le conseil général ou communal et soumis à
l'approbation du chef de département concerné.
3
Ces règlements
doivent notamment contenir des dispositions fixant les conditions
d'assujettissement à la taxe concernée, le mode de calcul et le montant de
celle-ci, la procédure de perception, ainsi que l'affectation des montants
perçus.
4
Le produit de ces
taxes doit être distinct des recettes générales de la commune.
Art. 4 – Taxes spéciales
1
Indépendamment des
impôts énumérés à l'article premier et des taxes prévues par l'article 3bis,
les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
2
Ces taxes doivent
faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département
concerné.
3
Elles ne peuvent être
perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant
provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
4
Leur montant doit
être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
4.
Les requérants invoquent une violation de la LICom.
Pour eux, la disposition litigieuse ne permet plus le respect du principe de la
couverture des coûts, si bien que la taxe en cause s'apparente désormais à un
impôt. Or si la nouvelle contribution est un impôt, elle doit être autorisée
par la LICom. Dans la mesure où l'art. 1 de cette loi contient une énumération
exhaustive des impôts communaux autorisés et que rien ne s'y trouve au sujet d'un
impôt sur le stationnement, la modification de l'art. 15 RSL ne serait pas
possible.
a) D'après la jurisprudence du
Tribunal fédéral, il faut distinguer entre le stationnement de courte durée,
qui correspond encore à l'usage commun du domaine public, et le stationnement
de plus longue durée (à partir de trente minutes dans les zones urbaines), qui
relève lui de l'usage commun accru (ATF 122 I 279 consid. 2b; ég. TF
2C_699/2017 du 12 octobre 2018 consid. 8.4 et 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid.
3.4).
Pour l'usage commun du domaine public,
seul un émolument de contrôle peut être mis à la charge de l'utilisateur, en
vertu de l'art. 82 al. 3 Cst. qui interdit la perception de taxes et de
contre-prestation pour l'usage des routes. L'émolument de contrôle est
admissible parce qu'il est perçu en contrepartie de l'installation, de
l'entretien et du contrôle du parcomètre, ainsi que de la délimitation des surfaces
de parcage et de la mise en place d'une signalisation (TF 2C_770/2012 du 9 mai
2013 consid. 3.4; ég. ATF 112 Ia 39 consid. 2c).
Au-delà de la courte durée du
stationnement pour laquelle seul un émolument de contrôle peut être perçu, la
jurisprudence fédérale admet que le stationnement de plus longue durée puisse
donner lieu à la perception de taxes d'utilisation ou d'orientation (ATF 122 I
279 consid. 2b; ég. TF 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 3.4).
b) En l'espèce, la contribution
litigieuse n'est pas définie par l'art. 15 RSL, qui ne traite que de son
affectation, mais par l'art. 9 al. 2 RSL, qui prévoit que la municipalité peut
soumettre le stationnement à une taxe perçue au moyen d'un parcomètre ou d'un
autre appareil de contrôle. Conformément à la jurisprudence précitée, une telle
contribution constitue en principe une taxe d'utilisation, voire un émolument
de contrôle. Dans les deux cas, il s'agit de taxes causales prélevées en
contrepartie de l'avantage octroyé.
L'art. 15 RSL modifié étend toutefois l'affectation
du produit des taxes perçues à la couverture des charges de gestion du
patrimoine administratif liées à la "mobilité" au sens large. Les
coûts pris en considération ne se limiteraient plus à l'aménagement, à l'entretien
et au contrôle des cases de stationnement. Pourraient également être couvertes
des charges telles que les aménagements pour la mobilité douce et les
transports publics, qui ne bénéficient pas aux automobilistes stationnant leur
véhicule et qui sont traditionnellement financées par l'impôt. De tels
investissements sont pourtant sans lien avec le service rendu. Dans un courrier
qu'elle a adressé le 12 juillet 2018 aux conseillers communaux (pièce 5 de la
requête), la municipalité n'a du reste pas caché que la révision de l'art. 15
RSL concrétisait sa volonté de mettre en place "une politique de mobilité
durable privilégiant la multi-modalité". Au regard de ces éléments, il
convient d'admettre avec les requérants que la modification attaquée change la
nature de la "taxe" prévue par l'art. 9 al. 2 RSL, qui revêt
partiellement le caractère d'un impôt.
Il faut ainsi concevoir la
contribution litigieuse comme une contribution mixte. A ce titre, elle est
soumise au même régime
que les impôts
strictu sensu
(cf.
supra
consid. 3a
in fine
). Elle doit par conséquent être autorisée par la
LICom. Or, une contribution de ce type (sorte d'impôt sur le stationnement) n'entre
ni dans la liste de l'art. 1 LICom relatif aux "divers impôts
communaux", ni dans celle de l'art. 3bis LICom qui a trait aux "taxes
communales" (qui malgré leur dénomination s'apparentent plutôt à des
impôts). Elle ne peut pas non plus se fonder sur l'art. 4 LICom, qui, par
"taxes spéciales", vise les taxes causales au sens strict.
La révision de l'art. 15 RSL, en
modifiant la nature de la "taxe" prévue par l'art. 9 al. 2 RSL,
contrevient par conséquent à la LICom. Elle doit dès lors être annulée, sans
qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par les requérants.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission
de la requête et à l'annulation de la modification de l'art. 15 RSL.
Vu l'issue du litige, l'arrêt sera
rendu sans frais.
S'agissant des dépens, les requérants
n'y ont pas droit, Xavier de Haller, qui les représente, n'ayant pas agi en sa
qualité d'avocat mais de membre du Conseil communal de la Commune de Lausanne.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est admise.
II.
La modification de l'art. 15 du Règlement communal
sur la circulation et le stationnement de la Commune de Lausanne, adoptée le 12
juin 2018 par le Conseil communal de Lausanne et approuvée le 28 juin 2018 par
la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité, est annulée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 8 mars 2019
Le président:                                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14)
. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.