vd_omni · AC.2023.0391 · 2024-08-06 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Irrecevabilité du recours pour déni de justice, déposé par le propriétaire d'un lot d'une PPE constituée sur un droit de superficie érigé sur une parcelle appartenant à la Commune de Lausanne, à l'encontre du refus exprimé formellement par la municipalité de Lausanne de donner suite à ses demandes tendant en substance à annuler, modifier ou préciser des dispositions de l'acte constitutif du droit de superficie précité. La question de savoir si les biens immobiliers concernés font partie du patrimoine administratif ou du patrimoine financier de la Commune peut rester ouverte, le rapport juridique liant le recourant à la Commune reposant essentiellement sur l'acte constitutif du droit de superficie. S'agissant d'un acte bilatéral (contrat dont il n'est pas nécessaire de déterminer s'il est de droit privé ou administratif) et non d'une décision, acte unilatéral, la Commune partie à ce contrat ne peut unilatéralement en altérer le contenu, si bien que la voie du recours pour déni de justice n'est pas ouverte en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.2024 AC.2023.0391

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 août 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; Mme Imogen Billotte, juge; Mme
Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; M. Daniel Perret, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de
Lausanne du 5 octobre 2023 (déni de justice).
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Lausanne (ci-après: la Commune) est propriétaire, sur son
territoire, de la parcelle n° 15201 du registre foncier, sise au lieu-dit
"
Communet
" à Vers-chez-les-Blanc.
Ayant l'intention de réaliser, sur la partie
constructible de la parcelle précitée, huit villas de deux logements chacune
selon le standard Minergie P, puis de les mettre en vente, la société B.________
SA a sollicité de la Commune la mise à disposition à cette fin d'une surface de
6'552 m², sous la forme d'un droit distinct et permanent de superficie.
Favorable à ce projet de construction, la Municipalité de Lausanne a passé avec
la société susnommée, le 12 juin 2006, une convention qui prévoyait notamment
que chaque vente de villa s'effectuerait sur la base d'un prix de revient de la
construction, majoré d'un bénéfice raisonnable, lesquels seraient communiqués à
la Commune, qui pourrait valablement s'opposer à la vente si elle estimait que
le bénéfice réalisé par rapport au prix de revient était excessif au regard de
la pratique usuelle en la matière, auquel cas la société devrait revoir le prix
contesté.
Lors de sa séance du 3 octobre 2006, le Conseil
communal de Lausanne a décidé d'octroyer à la société précitée le droit
distinct et permanent de superficie susmentionné ainsi que d'accorder, pour
soutenir la réalisation des huit villas projetées, une subvention de 320'000
fr. prélevée sur le fonds de développement durable.
Par acte du 10 juillet 2009, inscrit au registre
foncier en date du 19 juillet 2011, la Commune (ci-après aussi: le
superficiant) a grevé la parcelle n° 15201, sur une surface de 6'552 m², d'un
droit de superficie ayant le caractère d'un droit distinct et permanent (DDP)
immatriculé sous feuillet ******** en faveur de la société B.________ SA
(ci-après aussi: la superficiaire).
L'acte constitutif de ce DDP indique que le droit de
superficie est accordé pour une durée de 99 ans dès la date d'inscription au
registre foncier (article 3). Il prévoit ensuite ce qui suit:
"
Article 4 - Constructions
autorisées
La superficiaire s'engage à
construire 8 villas de 2 logements.
Indépendamment de l'application
des dispositions réglementaires, la superficiaire s'engage à respecter les
critères de construction préconisés par la Commune de Lausanne, dans le cadre
de sa politique de développement durable, en garantissant, en particulier, une
occupation optimale du sol, en choisissant un mode judicieux de production de
chaleur, en assurant une gestion correcte des eaux domestiques et de surface et
en optant pour des matériaux ne présentant aucun risque pour la santé et ayant
un faible impact environnemental. Les documents et plans des constructions
objet du présent droit de superficie devront être approuvés par le
superficiant.
[…]
Le superficiant peut autoriser d'autres
constructions, pour autant que ces dernières respectent les lois et règlements
en vigueur, les critères de construction mentionnés au deuxième alinéa de cet
article et qu'elles restent à l'intérieur de l'assiette du droit; de plus, tout
projet ultérieur de modification ou d'amélioration des bâtiments sera
préalablement soumis à l'accord du superficiant, indépendamment de la procédure
éventuelle de mise à l'enquête publique.
Les bâtiments construits pourront
être vendus et des lots de propriété par étages constitués. Dans ce cas, les
acquéreurs devront reprendre les engagements et les obligations figurant dans
le présent acte.
Les droits
des tiers sont réservés, ainsi que les restrictions de la propriété fondées sur
le droit public telles que celles résultant de plans d'affectation, d'alignement
ou autres, qui ne sont pas mentionnées au Registre foncier."
"
Art. 6 - Obligations de la superficiaire
Pendant toute la durée du droit de superficie, la superficiaire s'engage
à:
a)  ne pas changer l'affectation des bâtiments objet du droit de
superficie sans l'accord du superficiant;
b)  dès la construction et en cas de travaux ultérieurs, à respecter
les critères de développement durable stipulés à l'article 4 du présent acte;
c)  entretenir constamment les bâtiments précités, les parties
intégrantes, les aménagements extérieurs et le terrain grevé du droit de
superficie;
d)  ne pas interrompre durablement l'occupation des logements dans les
constructions objet du présent droit de superficie, cas de force majeure
réservés;
e)  payer ponctuellement la redevance stipulée à l'article 9 ci-après;
f)   maintenir son domicile fiscal à Lausanne;
g)  soumettre à l'approbation préalable du superficiant, conformément
à l'article 14 ci-après, toute cession totale ou partielle du droit de
superficie, ou tout transfert économique résultant notamment du passage d'un
type de société ou de personne morale à un autre, d'apports à une société ou à
une personne morale, de reprises de biens, de fusions, de cession d'une part
importante ou de la totalité des actions de la superficiaire, ainsi que toute
location et sous-location d'une part importante du droit de superficie;
h)  au regard de ce qui précède et en cas de location d'un logement,
approuvée par le superficiant, le superficiaire s'engage à signer des baux
conformes aux usages locatifs en vigueur dans les locatifs du canton de Vaud,
en harmonie avec le droit de superficie et les règles de droit public et dont
la durée ne devra en aucun cas excéder celle du droit de superficie. Toute
modification ultérieure des loyers, y compris en cas de changement de
locataires, devra préalablement être soumise à l'autorisation du superficiant,
et ce, pendant une durée de dix ans dès l'inscription du droit de superficie au
Registre foncier.
i)   ne pas constituer, sur son propre droit de superficie, sous peine
de nullité, un droit de superficie à titre secondaire;
j)   veiller à la reprise, par les acquéreurs, des engagements et
obligations figurant dans le présent acte, en cas de vente des lots de
copropriété;
k)  disposer d'une
couverture d'assurances suffisante, notamment en matière de responsabilité
civile."
L'acte traite ensuite des cas de retour anticipé des
constructions (art. 7 et 8), du calcul et du paiement de la redevance (art. 9),
de l'entrée en possession du terrain (art. 10), des servitudes à constituer
(art. 11), de la responsabilité de la superficiaire (art. 12) et du retour des
constructions à l'échéance du droit (art. 13). Il convient encore de citer les
articles suivants:
"
Art. 14 -
Cession,
transmission ou transfert économique du droit
Le droit de superficie est
cessible ou transmissible; il peut également faire l'objet d'un transfert
économique. Par transfert économique, il faut entendre la cession de la
majorité, de la totalité ou d'une part importante des actions de la
superficiaire à un ou des tiers ou à une autre société, sans que la
dénomination de ladite société superficiaire ne soit modifiée.
Le
superficiant devra être informé, par acte écrit, de toute cession, ou location,
ou de tout transfert économique projeté par la superficiaire; il pourra s'y
opposer valablement dans un délai de deux mois dès réception de l'avis:
a)  si le
bénéficiaire n'est pas solvable;
b)  s'il poursuit
une activité contraire aux mœurs ou à l'ordre public;
c)  s'il n'offre pas
pour le superficiant un intérêt équivalent à celui que représente la
superficiaire;
d)  s'il
ne souscrit pas à toutes les obligations prévues dans le présent acte ou dans
ceux passés en complément ou en exécution des présentes.
En outre, conformément à la
convention passée le 12 juin 2006 entre la Commune de Lausanne et B.________
SA, document annexé au présent acte pour en faire partie intégrante, chaque
vente s'effectuera sur la base d'un prix de revient majoré d'un bénéfice
raisonnable; le superficiant pourra valablement s'opposer à la vente s'il
estime que le bénéfice réalisé par rapport au prix de revient est excessif au
regard de la politique usuelle en la matière.
Si le superficiant n'autorise pas
la cession ou le transfert économique, la superficiaire pourra exiger que le
Tribunal arbitral prévu à l'article 19 du présent acte décide si le refus est
justifié au regard des conditions énumérées ci-dessus.
L'acte de
cession ou de transfert du droit de superficie sera soumis au superficiant
avant que les contractants le signent."
"
Art. 19 -
Clause d'arbitrage et for
Tous les litiges pouvant résulter
de l'application ou de l'interprétation du présent acte seront soumis à un
Tribunal arbitral constitué conformément au Concordat suisse sur l'arbitrage,
auquel le canton de Vaud a adhéré le 30 juin 1970.
Le for est à
Lausanne."
B.
Le droit de superficie avec les constructions qu'il supporte a été
constitué en propriété par étages (ci-après: PPE), inscrite au registre foncier
le 30 mai 2012. La PPE C.________ est ainsi divisée en 16 parts de copropriété
(numérotées ********-1 à ********-16).
A.________ a acquis la propriété du lot n°********-15
(correspondant à 676/10'000), d'abord pour moitié le 20 septembre 2012, puis en
entier le 4 juin 2014.
Le contrat de vente passé le 20 septembre 2012 entre
l'acheteur prénommé et la société venderesse B.________ SA indique notamment (chiffre
III, article 4) que l'acheteur déclare avoir parfaite connaissance de l'acte
constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 ainsi que de la
convention passée le 12 juin 2006, dont des copies sont en sa possession, et qu'il
en reprend tous les droits et obligations en proportion de la part de
copropriété acquise; en particulier, il s'engage à soumettre à l'approbation
préalable du superficiant, conformément à l'art. 14 de l'acte constitutif de
droit de superficie, notamment toute cession totale ou partielle du droit de
superficie (let. g).
C.
Par lettre du 23 juin 2023, A.________, représenté par un avocat, a
interpellé la Commune de Lausanne, en exposant en bref qu'il envisageait de
vendre son lot de PPE à court terme et qu'il était incertain de l'interprétation
à donner à l'art. 14 de l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet
2009 ‒ notamment s'agissant des notions de "
bénéfice raisonnable
",
"
bénéfice excessif réalisé par rapport au prix de revient
" et
"
politique usuelle en la matière
" ‒, ainsi que de la
manière d'appliquer cette disposition en pratique. Invoquant en substance une
violation de ses droits fondamentaux, notamment de la garantie
constitutionnelle de la propriété, il a requis la Municipalité de Lausanne de
rendre une décision formelle sujette à recours le concernant:
"I.    Annulant ou constatant l'illicéité de l'art. 14 du DDP
prévoyant:
[…]
.
"II.   Interdisant à la Ville de Lausanne de s'opposer à une
vente ou à un transfert économique de
[son]
lot pour des considérations identiques ou similaires à celles prévues dans l'art.
14 du DDP, notamment pour des raisons de bénéfice réalisé ou pour des motifs
liés à l'absence d'«intérêt équivalent à celui que représente la superficiaire»,
subsidiairement, constatant, s'agissant de
[son]
lot, l'inopposabilité de cet article.
Subsidiairement
III.   La Ville de
Lausanne est requise de préciser par voie de décision sujette à recours les
points d'incertitude visés au chiffre 3
[de la
lettre du 23 juin 2023] [réd.: s'agissant notamment de la notion de
«
bénéfice raisonnable»
, de la manière de calculer le
«
prix
de revient
»
dans le cadre de l'application de l'art. 14, ainsi que des éléments à prendre
en considération pour fixer le
«
bénéfice
raisonnable
»
]
."
En l'absence de réponse de la Commune à son envoi, A.________
a relancé cette dernière par lettre du 19 septembre 2023.
Le 5 octobre 2023, la Commune a répondu à l'avocat
du prénommé en ces termes:
"
[…]
En l'état, la Ville de Lausanne
est au regret de ne pas pouvoir accéder à l'une ou l'autre de vos demandes. Il
n'apparaît en effet pas pertinent de rendre une décision administrative sur la
base d'une clause d'un contrat de droit privé. Au demeurant, nous ne discernons
quelle base légale pourrait fonder un quelconque pouvoir décisionnel en faveur
de la Commune, qui agit ici en qualité de propriétaire foncier.
En tout état de cause, seul un
projet concret d'acte de vente de la part PPE ********-15, avec mention des
éléments essentiels du contrat, tels que notamment le prix et l'identité des
acquéreurs, serait de nature à permettre à la Ville de Lausanne de se
déterminer sur l'usage éventuel de son droit d'opposition.
En dernier lieu, nous vous
rappelons la teneur de l'article 19 de l'acte de constitution du DDP 20435 de
la Commune de Lausanne:
[…]
Dès lors, vous comprendrez
aisément qu'en cas de désaccord sur l'usage éventuel du droit d'opposition à la
vente dont dispose la Ville de Lausanne, les intérêts de votre client pourront
cas échéant être défendus devant le tribunal arbitral qui pourra être mis en
place conformément aux dispositions de l'acte de constitution du DDP.
[…]
"
D.
Par acte du 6 novembre 2023, accompagné d'un bordereau de pièces, A.________
a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le Tribunal), en prenant les
conclusions suivantes, sous suite de frais et dépens:
"
A la forme:
- Déclarer le présent recours recevable;
Au fond:
- Constater que la Ville de
Lausanne a violé le droit (refus de statuer/déni de justice) en refusant de
rendre une décision conformément aux conclusions du courrier du recourant
datant du 23 juin 2023;
- Ordonner à la Ville de Lausanne
de rendre une décision formelle conformément aux conclusions du courrier du
recourant datant du 23 juin 2023;
- Constater que le lot du
recourant fait partie du patrimoine administratif de la Ville de Lausanne en
tant qu'il est affecté à des tâches d'intérêt public;
- Débouter la
Ville de Lausanne de toutes autres, plus amples ou contraires conclusions."
Le 22 janvier 2024, l'autorité intimée a produit son
dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Le 7 février 2024, le recourant a déposé
spontanément une écriture de réplique.
Par lettre du 16 février 2024, l'autorité intimée a
indiqué renoncer à dupliquer.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour connaître
de la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre
autorité pour en connaître.
Le Tribunal cantonal est également compétent en l'absence
de décision lorsque l'autorité communale tarde ou refuse de statuer (déni de
justice; cf. art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Pour que le tribunal entre en matière sur un recours
pour déni de justice, il faut encore que le recourant ait requis l'autorité
inférieure d'agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu'il
existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant bénéficie de la
légitimité à recourir (ATF 130 II 521 consid. 2.5; Tribunal fédéral [TF],
arrêts 1B_91/2018 du 20 mars 2018 consid. 2.1; 1B_183/2017 du 4 mai 2017
consid. 2; 1B_24/2013 du 12 février 2013 consid. 4; CDAP, arrêts GE.2023.0155
du 25 octobre 2023 consid. 1; AC.2019.0238 du 14 février 2020 consid. 1a et les
références citées). En outre, le recourant ne peut pas prendre de conclusions
qui sortent du cadre de l'objet du litige (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; CDAP GE.2021.0127 du 18 janvier 2023
consid. 1b; AC.2013.0219 du 27 février 2015 consid. 1a; PE.2009.0189 du 24
septembre 2009 consid. 8a).
S'il est admis, le recours pour déni de justice
conduit au prononcé d'une décision en constatation de droit par l'autorité de
recours; celle-ci ne statue pas elle-même au fond (CDAP GE.2022.0260 du 22
décembre 2022 consid. 3; GE.2014.0197 du 4 mai 2015 consid. 4b; AC.2012.0344 du
22 mai 2013 consid. 3; CR.2013.0004 du 28 mars 2013 consid. 3 et les arrêts
cités; cf. ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2009/1 consid. 4.2). L'autorité de
recours ordonne dans ce cas à l'autorité intimée de statuer à bref délai, voire
au besoin d'instruire sans désemparer (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, n° 2009, p. 704).
2.
Se plaignant d'un déni de justice, le recourant dénonce le refus de l'autorité
intimée de rendre une décision formelle donnant suite à ses demandes formulées
dans sa lettre du 23 juin 2023, lesquelles tendent à l'annulation de l'art. 14 de
l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009 ou à la
constatation de l'illicéité de cette disposition (I), à faire interdiction à la
Commune de Lausanne de s'opposer à la vente ou au transfert économique de la
part de copropriété du recourant pour des considérations identiques ou similaires
à celles prévues dans l'art. 14 précité, subsidiairement à constater l'inopposabilité
de cette disposition s'agissant du lot du recourant (II), ou, à titre subsidiaire,
à ce que l'autorité intimée précise par voie de décision sujette à recours les
points d'incertitude visés au chiffre 3 de la lettre du 23 juin 2023 précitée (III).
a) Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est
une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c). Une décision au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD ne
peut être rendue que si ne peut l'être une décision au sens des let. a et c du
même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).
L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la
même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif
(ATF
141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres
termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une
autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22
consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a
).
La décision, acte unilatéral, doit être distinguée
des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit
administratif. Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif
présuppose l'autonomie de la volonté des deux parties, au contraire de la
décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et obligations
résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues de part et d'autre
sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel cas il s'agit d'une
décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme, et leur fondement
ne pourra être que l'accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003 du 27
octobre 2006 consid. 14a; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2 p. 424). La forme que les
parties ont donnée à la détermination de leur relation peut constituer un
indice (par exemple l'existence d'un document signé par les deux parties), qui
n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et peut ne pas
représenter leur volonté réelle (Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
ème
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 974 p. 341 s.;
CDAP GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid. 1c).
b) La Municipalité peut sans conteste être
considérée comme autorité administrative. Elle peut toutefois aussi agir dans
le domaine du droit civil et n'a alors pas le rôle d'autorité administrative,
par exemple en tant que bailleresse d'une de ses propriétés à un particulier
(CDAP GE.2021.0195 du 18 novembre 2021 consid. 1b).
Ainsi, il est nécessaire de déterminer en premier
lieu si le courrier du 5 octobre 2023 par lequel l'autorité intimée a informé
le recourant qu'elle ne donnerait pas suite à ses demandes formulées dans sa
lettre du 23 juin précédent porte sur un rapport juridique fondé sur du droit
public. En effet, la compétence – ou l'incompétence – d'une autorité sous l'angle
du droit administratif implique préalablement la prise d'une décision au sens
de l'art. 3 LPA-VD, qui est à distinguer de l'acte formateur qu'accomplit
l'administration dans une relation de droit privé.
3.
Le recourant soutient qu'en écrivant le courrier du 5 octobre 2023, la
Municipalité a agi en qualité d'autorité pour une question ressortissant de l'exercice
de la puissance publique, dans la mesure où la part de copropriété du recourant
et le droit de superficie constitué en PPE doivent être considérés comme
relevant du patrimoine administratif de la Commune de Lausanne. La Municipalité
conteste quant à elle ce qui précède, faisant valoir n'avoir agi qu'en qualité
de superficiante du droit de superficie constitué sur la parcelle dont elle est
propriétaire, de sorte que ses rapports avec le recourant relèvent uniquement
du droit civil.
a) aa) La Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 (Cst-VD; BLV 101.01) attribue la compétence de décider de l'acquisition ou
de l'aliénation d'immeubles au législatif communal, lequel peut la déléguer à l'exécutif
communal (art. 146 al. 1 let. d Cst-VD; art. 4 al. 1 ch. 6 de la loi vaudoise
sur les communes du 28 février 1956 [LC; BLV 175.11]). L'administration du
domaine public, des biens communaux et du patrimoine privé communal relève de
la municipalité (art. 42 ch. 2 et 44 ch. 1 LC).
L'art. 655 du Code civil suisse du 10 décembre 1907
(CC; RS 210) prescrit que sont des immeubles les biens-fonds (al. 2 ch. 1), les
droits distincts et permanents, immatriculés au registre foncier (al. 2 ch. 2),
les mines (al. 2 ch. 3) et les parts de copropriété d'un immeuble (al. 2 ch.
4). La nature du droit distinct et permanent est double: d'une part, en vertu
de l'art. 655 CC, ce droit est un immeuble et, par conséquent, un objet de
droits réels immobiliers, d'autre part, cet immeuble au sens juridique reste un
droit, déterminé quant à son contenu et à son étendue par des règles propres,
notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le
propriétaire du bien-fonds (Paul-Henri Steinauer, Droits réels, Tome II, 5
ème
éd., Berne 2020, n° 2026). Il demeure une servitude et non un droit de
propriété (Alban Ballif, Commentaire romand, Code civil II, n° 2 ad art. 779
CC).
Le droit de superficie est la servitude en vertu de
laquelle une personne a la faculté "
d'avoir ou de faire des
constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous
" (art. 779
al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de la
propriété des constructions (immobilières) qui s'y trouvent au moment de la
constitution ou qui sont édifiées par la suite; il fait échec au principe de l'accession
énoncé à l'art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du sol emporte celle
du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la profondeur utiles à son
exercice). La conséquence essentielle du droit de superficie est en effet que
le titulaire de la servitude devient propriétaire des constructions et autres
ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri
Steinauer, Droits réels, Tome III, 5
ème
éd., Berne 2021, n° 3802).
Le bénéficiaire du droit de superficie (superficiaire) étant le propriétaire de
la construction, il a le pouvoir d'en disposer. Le superficiaire peut également
utiliser le sol avoisinant la construction et prendre les mesures sans
lesquelles l'exercice du droit ne serait pas possible et qui sont implicitement
comprises dans l'exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de
superficie se limitent à ce qui est directement au service de la servitude.
Dans le cadre ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré
sera déterminé, comme pour les servitudes foncières, par l'acte constitutif,
auquel l'inscription au registre foncier renverra.
Le droit de superficie érigé en droit distinct et
permanent est constitué par un contrat en la forme authentique, suivi d'une
inscription au registre foncier (art. 779a et 731 ss CC). Outre des
clauses définissant le droit de superficie lui-même (objet, durée, étendue,
etc.) au sens de l'art. 779b al. 1 CC, le contrat constitutif peut faire naître
des droits et des obligations personnelles en relation avec ce droit, par
exemple l'obligation pour le superficiaire de payer une rente. Ces obligations
peuvent être annotées au registre foncier si les parties en sont convenues en
la forme authentique (Steinauer, op. cit., Tome III, n° 3818).
bb) Les biens de l'Etat se répartissent en trois
catégories, à savoir le domaine public, le patrimoine administratif et le
patrimoine financier (Pierre Moor/François Bellanger/ Thierry Tanquerel, Droit
administratif, vol. III, 2
ème
éd., Berne 2018, ch. 8.1.1 p. 642).
Le domaine public au sens strict comprend le domaine
public naturel (régions de haute montagne, eaux, espace aérien) et artificiel (tous
les ouvrages aménagés par l'Etat pour servir directement à un usage collectif: routes,
places, ponts, canaux, parcs, etc.; Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.2
et 8.3 pp. 650-690). En l'occurrence, il n'est pas contesté que ni la parcelle communale
en cause, ni le droit de superficie constitué dessus, ni les constructions
érigées sur ce dernier n'appartiennent au domaine public.
Le patrimoine administratif comprend toutes les
choses publiques servant directement, c'est-à-dire par leur utilisation en tant
que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les biens immobiliers
des collectivités publiques qui sont affectés à la réalisation d'un intérêt
public spécial et qui ne peuvent être utilisés par les administrés que
moyennant une activité administrative (Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch.
8.6.1.1 ss p. 751 ss). Font par exemple partie du patrimoine administratif
les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les
bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les
services administratifs de l'Etat (ATF 143 I 37 consid. 6.1 et les références
citées; 138 I 274 consid. 2.3.2; TF 2C_719/2016 du 24 août 2017 consid. 3.3.1;
4A_250/2015 du 21 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_379/2014 du 29 janvier 2015
consid. 5.3). Les règles de droit public sont applicables à la gestion de ce
patrimoine, alors que la gestion du régime patrimonial de ces biens se fait
selon le droit privé (cf. Moor/Bellanger/ Tanquerel, op. cit., ch. 8.6.1.2 s.
p. 754 ss, voir aussi CDAP AC.2022.0318 du 25 août 2023 consid. 3a/bb; AC.2021.0178
du 29 juillet 2022 consid. 1d; FO.2020.0012 du 30 mars 2021 consid. 1b;
GE.2018.0263 du 1
er
mai 2019 consid. 1a; GE.2018.0236 du 26 février
2019 consid. 1b).
Appartiennent enfin au patrimoine financier les
biens qui ne servent qu'indirectement, grâce à leur valeur en capital et leur
rendement, à remplir les tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un
revenu, voire être réalisés (TF 8C_826/2017 du 17 septembre 2018 consid. 3.1;
4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; Tanquerel,
op. cit., n° 184 p. 64). Lorsqu'il gère son patrimoine financier, l'Etat agit
en revanche comme un particulier et n'accomplit pas une tâche publique (TF 4A_250/2015
précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; CDAP GE.2018.0236 précité
consid. 1b; Tanquerel, op. cit., n. 184). Les biens appartenant au patrimoine
financier sont en principe gérés selon le droit privé (ATF 103 II 227 consid.
3; TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid.
2.3.2; CDAP FO.2020.0012 précité consid. 1b) et peuvent notamment faire l'objet
de droits de superficie (art. 675 CC) au bénéfice de tiers (François Bellanger/Milena
Pirek, L'Etat et ses biens, in: RDS 2021, pp. 183 ss, p. 190). Les litiges qui
concernent leur gestion sont dès lors soumis à la juridiction civile (ATF 112
II 35, concernant l'affermage de parcelles agricoles par une commune; CDAP
AC.2021.0178 précité consid. 1e; Moor/Bellanger/Tanquerel, op.cit., ch. 8.6.2.2
p. 767).
b) aa) En l'espèce, le recourant fait valoir en
substance que, dans sa gestion de l'immeuble objet du droit distinct et
permanent (DDP), la Commune de Lausanne poursuit directement des tâches
publiques relevant de la politique du logement, de la politique énergétique et de
la maîtrise de son développement urbanistique, de sorte que le bien immobilier
dont il est question (DDP), la PPE qui s'y trouve et la part de copropriété du
recourant doivent être classés dans le patrimoine administratif de la Commune
et non dans son patrimoine financier, et ceci quand bien même sa gestion
procurerait certains revenus à la Commune et alors que les prestations (faire
bénéficier certains administrés de prix modérés) sont destinées à certains
usages exclusivement.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée admet
que, dans la gestion du patrimoine immobilier communal, et en particulier des
droits de superficie, elle poursuit également des buts d'intérêt public, comme
cela ressort de certaines dispositions de l'acte constitutif de droit de
superficie du 10 juillet 2009 (not. art. 4, 6 et 14, qui imposent par ex. le
respect de certaines normes de construction préconisées par la Commune dans le
cadre de sa politique de développement durable ou le maintien, dans la Commune,
du domicile fiscal du superficiaire). Elle conteste en revanche que cela
conduise à placer le bien immobilier en cause dans son patrimoine administratif.
bb) La présence ou l'absence d'un intérêt public ne
constitue pas le critère décisif pour distinguer si un bien immobilier fait
partie du patrimoine administratif ou financier de la collectivité concernée.
En effet, dans la pratique, il est de plus en plus fréquent que les
collectivités gèrent en tout cas certains éléments de leur patrimoine financier
non seulement pour en obtenir un revenu direct, mais aussi dans une perspective
d'intérêt général, par exemple en cédant une parcelle à un prix inférieur au
marché, favorisant ainsi l'implantation d'une industrie ou la construction d'un
quartier d'habitation, ou en louant à des particuliers des locaux pour y
exercer un commerce qu'elles jugent utile à leur population (Moor/Bellanger/Tanquerel,
op.cit., ch. 8.6.2.1 p. 765). Souvent utilisé par l'Etat, le droit de
superficie constitue ainsi dans ce contexte un instrument de droit privé au
service d'une politique publique (François Bellanger,
Octroi de l'usage des
biens de l'Etat et marchés publics
, in: François Bellanger/Thierry
Tanquerel (éds), La gestion et l'usage des biens de l'Etat à l'aune des droits
fondamentaux, Pratique du droit administratif, Genève/Zurich 2020, p. 107 s.). Il
faut dès lors analyser également la nature de l'échange des prestations que la collectivité
fournit ou obtient avec le bien en cause (Moor/Bellanger/ Tanquerel, op.cit.,
ch. 8.6.2.1 p. 765 s.).
En l'occurrence, la question de savoir si les biens
immobiliers concernés font partie du patrimoine administratif ou financier de
la Commune peut rester ouverte. En effet, le recourant perd de vue que le
rapport juridique le liant à la Commune repose essentiellement sur l'acte
constitutif de droit de superficie du 10 juillet 2009, auquel renvoie le contrat
de vente immobilière passé le 20 septembre 2012, par lequel il a acquis sa part
de PPE. Or, un droit de superficie érigé en droit distinct et permanent peut porter
aussi bien sur un immeuble faisant partie du patrimoine administratif que
financier communal. Cette distinction est dès lors sans pertinence en l'espèce.
Conformément à l'article 4 du chiffre III du contrat
de vente immobilière précité, le recourant s'est expressément engagé à
reprendre, en proportion de la part de copropriété acquise, tous les droits et
obligations prévus dans l'acte constitutif de droit de superficie du 10 juillet
2009, en particulier en rapport avec l'art. 14 de cet acte. Contrat passé en la
forme authentique, suivi d'une inscription au registre foncier (cf. consid.
3a/aa ci-dessus), l'acte constitutif de droit de superficie précité est un acte
bilatéral fondé sur l'accord de volonté des parties contractantes (en
l'occurrence, la Commune de Lausanne, superficiante, et la société B.________
SA, superficiaire); il diffère ainsi d'une décision administrative, acte
unilatéral rendu par une autorité exerçant la puissance publique.
Il n'est pas nécessaire de déterminer plus avant la
nature juridique de l'acte constitutif en cause (contrat de droit privé ou de
droit administratif), dans la mesure où le recourant demande l'annulation, la
modification ou l'interprétation de certaines dispositions de cet accord. En
effet, en sa qualité de partie à cet acte bilatéral, la Commune ne dispose pas
de la faculté d'en altérer unilatéralement le contenu. En outre, il n'apparaît
pas non plus qu'on se trouverait dans un cas de cession, transmission ou
transfert économique du droit de superficie au sens de l'art. 14 de l'acte
constitutif du 10 juillet 2009, le recourant n'ayant pas soumis en l'espèce à
la Commune un projet concret de vente de sa part de copropriété (avec
indication notamment du prix et de l'identité de la partie acquérante) qu'il
reviendrait à la superficiante d'autoriser ou de frapper d'opposition. Or, dès
lors que l'autorité intimée n'est pas habilitée à prendre la décision requise
par le recourant, la voie du recours pour déni de justice n'est pas ouverte
auprès de la Cour de céans.
Il sied de relever que le recourant n'est pas privé
de toute possibilité de porter devant une autorité juridictionnelle les litiges
pouvant résulter de l'application ou de l'interprétation de l'acte constitutif
de droit de superficie du 10 juillet 2009 (y compris en relation avec un projet
de cession, transmission ou transfert économique du droit de superficie au sens
de l'art. 14), l'art. 19 de cet accord prévoyant une clause d'arbitrage en
vertu de laquelle les parties contractantes soumettront cas échéant leurs
différends à un "
Tribunal arbitral constitué conformément au Concordat
suisse sur l'arbitrage, auquel le Canton de Vaud a adhéré le 30 juin 1970
",
étant précisé que ce Concordat intercantonal sur l'arbitrage du 27 août 1969
auquel il est fait référence, qui régissait l'arbitrage interne en Suisse avant
le 1
er
janvier 2011, a été abrogé et remplacé par la Partie 3 du
Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), dont les
dispositions s'appliquent désormais aux procédures devant les tribunaux
arbitraux ayant leur siège en Suisse (art. 353 al. 1 CPC).
c) En dernier lieu, il convient de souligner qu'il n'était
pas nécessaire de donner suite aux réquisitions d'instruction formulées par le
recourant (production par l'autorité intimée de tous les préavis concernant les
droits de superficie dont la Commune de Lausanne est la superficiante ainsi que
de toutes les directives applicables en la matière; audition de deux
représentants de la PPE C.________ en qualité de témoins). Comme cela résulte
des considérants qui précèdent, le dossier de la cause était en effet suffisamment
complet pour que le Tribunal puisse statuer, en connaissance de cause, sur les questions
juridiques déterminantes en l'espèce.
4.
Il résulte de ces développements que le recours pour déni de justice
déposé le 6 novembre 2023 par le recourant est irrecevable.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais
de justice, arrêtés à 2'000 francs (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al.
1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer de dépens,
l'autorité intimée ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire
professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 août 2024
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.