vd_omni · GE.2021.0048 · 2022-05-27 · fr

A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Refus de la municipalité d'autoriser la pose de caissons numériques publicitaires sur les aires de circulation extérieures aux abords d'une gare qui fait l'objet d'un classement. Décision rendue sous la plume du service de l'urbanisme et indiquant des voies de droit à la municipalité. Recours direct auprès de la CDAP admis car le règlement communal prévoit une compétence alternative de la municipalité et de son service et qu'ici, formellement, c'est la municipalité qui a pris la décision (c. 1). La pose d'un procédé de réclame proche d'un bâtiment classé doit faire l'objet d'un préavis du département compétent selon l'art. 6 al. 2 LPR (c. 4). Le terme d'"affiche" du règlement communal sur les procédés de réclame correspond à celui de l'art. 17 LPR et comprend les procédés numériques. Devant une documentation incomplète produite par la municipalité, question laissée indécise de savoir si les Directives communales adoptées sur la base de ce règlement interdisent les procédés numériques (c. 5). L'art. 4 RLPR, qui prévoit une pose des procédés en façade, n'est pas applicable aux caissons litigieux, qui suivent le régime des affiches posées sur des emplacements spécifiques désignés à cet effet (c. 6). La municipalité n'a pas été en mesure de prouver que les emplacements projetés n'entraient pas dans ceux prévus par le concept global d'affichage communal, les documents produits à ce sujet étant incomplets. Les caissons projetés, accolés à une barrière et à des escaliers, ne gênent pas le flux des passants (c. 7). La municipalité n'a pas abusé de sa - large - liberté d'appréciation en considérant que l'intérêt public à limiter les émissions lumineuses, en lien avec une utilisation rationnelle de l'énergie, et l'intérêt public à préserver la qualité du site en renonçant à une forme de diffusion de publicité particulièrement invasive l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante, notamment économique, à poser les bornes litigieuses (c. 8). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.05.2022 GE.2021.0048

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mai 2022
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Guillaume Vianin, juge et M. Guy Dutoit, assesseur.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Autorité concernée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains,  représentée par Me Alexandre
BERNEL, avocat, à Lausanne,
Direction générale des immeubles et
du patrimoine
, Division Monuments et sites, à Lausanne.
Objet
Affichage
Recours A.________ c/ décision du Service de l'urbanisme
du 3 février 2021 (refusant le permis des procédés de réclame numériques
sur la place de la Gare à Yverdon-les-Bains).
Vu les faits suivants:
A.
Le bâtiment de la gare d'Yverdon-les-Bains est constitué
d'un édifice allongé orienté est-ouest datant de 1858 (ECA 1879). Sa façade sud
est implantée en retrait des deux constructions voisines, à savoir le bâtiment
de La Poste (ECA 3579) à l'est et celui de l'ancien buffet de la gare (ECA
1881) à l'ouest (actuellement un petit centre commercial). L'espace entre ces
trois bâtiments délimite la place de la Gare. Au sud de cette place, se trouve
encore un long couvert destiné aux usagers des transports publics. Au-delà s'étend
le vaste rectangle que constitue la place d'Armes.
B.
Yverdon-les-Bains figure en tant que ville à l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS; objet 5901 selon l'annexe
à l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12]).
Selon cet inventaire fédéral, la gare CFF
est signalée sous l'élément individuel 0.0.9 sous la désignation "Gare
CFF, édifice étroit et allongé, rez-de-chaussée percé de grandes portes en
plein-cintre, étage percé de fenêtres surmontées d'une corniche, corps central
d'un seul étage à l'origine, 1858". La Poste adjacente est également signalée
sous l'élément individuel 0.0.10 et désignée comme "Poste, façade
structurée aux belles proportions, couverte de dalles en pierre jaune, éminent
édifice sur la place de la gare, vers 1960". Gare et Poste bénéficient toutes
deux d'un objectif de sauvegarde "A". L'ancien buffet de la gare est
signalé sous l'élément individuel 0.0.8, sans objectif de sauvegarde.
Ces bâtiments sont tous situés en
bordure du périmètre environnant (PE) de la place d'Armes, décrite comme "vaste
dégagement entre la gare et le bourg historique, utilisée en partie comme aire
de stationnement, en partie aménagée en jardin japonais et place de jeux,
arrêts de bus du réseau local et régional; fort potentiel urbanistique". Un
intérêt "ab" est attribué au périmètre et un objectif de sauvegarde
"a".
D'après les
Explications relatives
à l'ISOS
, la catégorie d'inventaire A indique l'existence d'une substance
d'origine et l'objectif de sauvegarde A préconise la sauvegarde de cette
substance (conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du
site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites). La
catégorie d'inventaire "ab" indique qu'il s'agit d'une partie
indispensable du site construit d'origine et d'une partie sensible pour l'image
du site. L'objectif de sauvegarde "a" préconise la sauvegarde de
l'état existant en tant qu'espace libre (conservation de la végétation et des
constructions anciennes essentielles pour l'image du site; suppression des altérations).
C.
Le bâtiment de la gare bénéficie d'une note 2 au recensement architectural
vaudois et est inscrit à l'inventaire. L'édifice adjacent de La Poste a reçu
une note 4, sans mesure de protection. Le bâtiment de l'ancien buffet de la
gare n'est pas recensé.
D.
Le 11 janvier 2021, A.________ a déposé auprès du Service de l'Urbanisme,
Police des constructions, de la commune d'Yverdon-les-Bains, une demande d'autorisation
pour l'installation de deux supports publicitaires numériques à la gare d'Yverdon-les-Bains
sur la parcelle no 2220 propriété des CFF.
La demande porte sur deux caissons lumineux, de 2685
mm de long, 1353 mm de large et 180 mm d'épaisseur, servant à la diffusion de
contenus publicitaires animés de tiers (contenu alternant) sur une seule de
leurs faces. La dimension des écrans est de 2012 mm sur 1193 mm. Le formulaire
annexé est signé par A.________, ainsi que par les Chemins de fer fédéraux
(CFF), propriétaires du fonds devant accueillir ces procédés de réclame. La
demande est accompagnée de deux photomontages figurant les caissons projetés,
ainsi que d'un plan permettant de localiser les deux supports. Le projet
prévoit le positionnement d'un support de chaque côté du bâtiment historique de
la gare, dans l'axe de sa façade principale, mais orientés perpendiculairement à
celle-ci. Le premier emplacement se situe en bordure de la terrasse aménagée devant
l'ancien buffet de la gare, proche de l'entrée des surfaces commerciales se trouvant
au rez-de-chaussée. Le second se situe au nord de la gare, le long du mur encadrant
les escaliers du passage sous-voie donnant accès aux quais.
E.
Le 3 février 2021, le Service de l'Urbanisme d'Yverdon-les-Bains a refusé
l'installation des procédés de réclame requis. Il indiquait dans sa décision
qu'il avait exceptionnellement consulté la Municipalité, étant donné la
localisation et l'impact des éléments projetés, et que celle-ci avait refusé la
demande dans sa séance du 27 janvier 2021 au motif que les écrans avaient un
effet perturbateur sur le domaine public, attiraient l'attention des passants
de manière démesurée par rapport aux autres publicités et portaient atteinte à
la tranquillité et la sécurité publiques. Elle qualifiait ce type
d'installation d'agressif. Le service rappelait en outre que le règlement communal
sur les procédés de réclame était en révision et interdirait à l'avenir ce type
de publicités, et que les écrans projetés ne s'intégraient pas à leur environnement.
La décision indiquait qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours à la
Municipalité dans les trente jours.
F.
Le 11 mars 2021, A.________ (ci-après: la recourante), a formé recours contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) et conclu à ce que la décision soit réformée dans le sens où l'autorisation
d'installer les deux supports publicitaires numériques requis est délivrée,
subsidiairement à l'annulation de la décision, le dossier étant renvoyé à l'autorité
municipale pour nouvelle décision.
Le 12 mars 2021, le juge instructeur a interpellé les
parties s'agissant du dépôt du recours auprès de la CDAP et non de la Municipalité,
tel qu'indiqué sur la décision.
La recourante s'est déterminée sur ce point le 15
mars 2021 et a maintenu son recours auprès de la CDAP.
G.
La Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité ou l'autorité
intimée) a déposé sa réponse au recours le 2 juillet 2021.
La recourante a répliqué le 11 août 2021. A cette
occasion, elle a produit un document exposant son "Concept de
digitalisation de la publicité de tiers" à la gare CFF d'Yverdon-les-Bains
faisant état des supports de réclame existants, ainsi que leur développement
futur, prévoyant la suppression de deux affichages F200 et la mise en place de
deux supports numériques sur la place de la gare. Ce document n'est pas daté,
mais est accompagné d'une annexe du 8 juillet 2021 comprenant une image et un
descriptif de tous les supports publicitaires existants à la gare. La recourante
a aussi produit un récapitulatif, daté du même jour, de tous ses supports
publicitaires sur socles pour la commune d'Yverdon-les-Bains.
L'autorité intimée a déposé une duplique le 15
novembre 2021.
La recourante s'est encore déterminée le 23 novembre
2021 et l'autorité intimée en a fait de même le 24 novembre 2021.
Le 17 février 2022, la Direction générale des
immeubles et du patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine – DAP/Monuments
et sites (DGIP-MS), s'est déterminée sur le recours et a estimé que l'atteinte
patrimoniale engendrée par les installations projetées était supportable au vu
de la situation globale du site. De ses déterminations, on extrait notamment
les passages suivants:
"De manière générale, la DGIP-MS est d'avis que les
affiches numériques sont par essence des objets qui captent l'attention dans le
paysage urbain, dès lors une grande attention doit être portée à leur
positionnement, voire leur intensité et la durée de leur utilisation. Les affiches
litigieuses sont positionnées de part et d'autre du bâtiment ECA 1879, soit la
gare, et lui font face. L’auteur du projet a également prévu une certaine distance
entre les affiches et le bâtiment ECA 1879. Par ailleurs, ils seront accolés à
des installations qui ne revêtent aucun intérêt patrimonial.
Outre la question de l'illumination directe du bâtiment – en particulier
la nuit – la DGIP-MS doit également envisager la relation entre les affiches
numériques et le bâtiment protégé depuis les vues lointaines, soit la place
d'Armes et la place de la Gare. Au vu de l'orientation des panneaux et de leur emplacement,
il est possible qu'ils attirent le regard de façon importante depuis la place
de la Gare. Cette visibilité s'accroit d'autant lorsque l'on s'approche des
couloirs de circulation de part et d'autre du bâtiment ECA 1879 et où prennent
place les affiches numériques. En revanche, l'impact est relativement modéré
dans les vues éloignées depuis la place et en faisant face au bâtiment ECA
1879.
[…]
L'ISOS souligne encore l'importance tant du bâtiment ECA 1879
que du bâtiment 3579. Concernant le bâtiment ECA 1881, la DGIP-MS considère que
l'ISOS met essentiellement en évidence l'importance de la relation entre ce
bâtiment et la place de la Gare et la place d'Armes, en témoigne l'absence
d'objectif de sauvegarde dans l'ISOS. L'ISOS prévoit la conservation de la
substance des deux autres bâtiments pris individuellement. L'ensemble des
bâtiments faisant front à la place d'Armes sont mentionnés dans l'ISOS, ce qui
met l'accent sur l'interrelation entre la place d'Armes et les bâtiments sis à
l'ouest, au nord et à l'est. Ce faisant l'ISOS met en exergue l'importance du traitement
des abords de la place."
La recourante s'est encore déterminée le 18 mars
2022 et l'autorité intimée le 21 mars 2022.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Sur le plan formel, la décision attaquée a été rendue par le Service
de l'Urbanisme de la commune d'Yverdon-les-Bains et indique une voie de recours
à la municipalité. Ce service a toutefois précisé que sa décision reflétait l'avis
exprimé sur cet objet par la municipalité dans sa séance du 27 janvier 2021. Le
recours a été déposé directement devant la CDAP. Les parties estiment que c'est
clairement la municipalité qui a pris la décision attaquée et qu'un recours
devant elle n'aurait pas de sens. Il convient tout d'abord de clarifier ce
point.
b) Le présent litige concerne l'autorisation
d'installer deux caissons publicitaires numériques sur le domaine privé, mais perceptibles
à l'extérieur par le public. En vertu de son art. 3 al. 1, la loi du 6 décembre
1988 sur les procédés de réclame (LPR; BLV 943.11) est par conséquent
applicable à la présente cause. Selon l'art. 6 al. 1 LPR, doivent être préalablement
autorisées par l'autorité compétente, l'apposition, l'installation,
l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame. La municipalité est
chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout
le territoire communal, à l'exception d'une bande de dix mètres depuis le bord
de la bande d'arrêt d'urgence ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une
semi-autoroute (art. 23 LPR). Les communes peuvent édicter, en matière de procédés
de réclame, un règlement communal d'application de la LPR, destiné à assurer la
protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la
circulation des piétons et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR).
La Commune d'Yverdon-les-Bains a fait usage de cette
faculté et a édicté un règlement sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil
d'Etat le 29 octobre 2001 (RCPR). Selon ce règlement, la municipalité est
l'autorité compétente au sens de la LPR et de son règlement d'application. Elle
peut déléguer tout ou partie de ses compétences à l'une ou l'autre de ses
directions et édicter les prescriptions nécessaires à l'exécution du présent
règlement (art. 2 RCPR). Sauf exceptions prévues par la loi et pour les
affiches mises sur des emplacements dûment autorisés, la pose ou la modification
de procédés de réclame doit faire l'objet d'une demande adressée à la municipalité
(art. 5 al. 1 RCPR). Selon l'art. 20 RCPR, toute décision prise par la municipalité
est susceptible d'un recours au Tribunal administratif, auquel a succédé la CDAP.
En application de son règlement communal, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a
également adopté des directives introduisant un concert global d'affichage sur
le territoire communal, approuvées le 29 octobre 2001 par le Conseil d'Etat
(ci-après: les Directives). Les Directives constituent le document de référence
dont s'inspire le Service de l'Urbanisme et des Bâtiments lorsqu'il délivre ou
refuse de délivrer des autorisations pour de nouveaux supports d'affichage, que
ce soit sur le domaine public ou le domaine privé, visible du domaine public (ch.
1 § 2). Les décisions prises par délégation par le Service de l'Urbanisme et
des Bâtiments peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Municipalité (ch.
7).
L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Le
Tribunal fédéral a rappelé, dans son arrêt 2C_1016/2018 du 5 juin 2019, que
le traitement du contentieux administratif par deux instances
distinctes, l'une statuant en première instance et l'autre sur recours, n'est
toutefois pas une règle qui s'impose comme un principe général tiré du droit
constitutionnel fédéral écrit ou non écrit. Il revient au législateur de
déterminer l'organisation de l'administration et, par conséquent, de définir
quels types de décisions peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles
qu'il institue à cet égard doivent être observées strictement par les autorités
appelées à statuer sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu
que les litiges doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions
peuvent être portées par voie de recours devant une autorité supérieure,
l'administré a le droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du
litige lorsqu'il n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger
que le cours normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit
suivi. L'autorité supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige
qui doit d'abord être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne
le lui permette expressément. En tous les cas, elle ne peut le faire sans l'accord
des parties (
ATF 99 Ia 317
consid. 4a p. 322; arrêt TF 1P.210/2003 du 19 juin 2003 consid. 3 et
les références).
c) En l'occurrence, le règlement communal prévoit que
la municipalité est l'autorité compétente au sens de la LPR, mais qu'elle peut
déléguer tout ou partie de ses compétences à l'une de ses directions. Le RCPR
reprend cette possibilité, sans la concrétiser formellement. Il prévoit par
ailleurs que la demande portant sur les procédés de réclame est adressée à la
municipalité. Quant aux Directives, elles se contentent de préciser qu'elles doivent
être suivies par le Service de l'Urbanisme et des Bâtiments lorsqu'il délivre ou
refuse une autorisation et que les décisions prises sur délégation peuvent
faire l'objet d'un recours à la municipalité. A l'examen de cette réglementation,
on constate que la commune n'a pas délégué de façon claire et exclusive la
compétence en matière de procédés de réclame à l'un de ses services, mais s'est
contentée d'en prévoir la possibilité sous forme de faculté donnée à la municipalité.
La situation est donc différente de celle qui prévalait dans l'arrêt 2C_1016/2018
précité, où le règlement lausannois attribuait spécifiquement la compétence décisionnelle
à son service communal. Par conséquent, en l'espèce, rien n'interdit formellement
à la municipalité de statuer en tant qu'autorité de première instance (voir arrêt
TF 2C_597/2015 du 2 février 2016 consid. 5.2). Dans la mesure où la
municipalité a reconnu qu'elle était à l'origine de la décision attaquée et que
la recourante ne se plaint pas de l'illicéité de cette décision sous l'angle de
la compétence, il faut admettre que la municipalité a en réalité délégué au
Service de l'urbanisme la compétence de transmettre à la recourante la décision
que la municipalité avait elle-même prise le 27 janvier 2021. C'est donc bien au
final à l'encontre d'une décision de la municipalité – en tant qu'elle exprime
la volonté du collège municipal – que le recours a été formé à la CDAP. Aucune
autre autorité n'étant désignée pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
le recours est donc recevable sous cet angle auprès du présent Tribunal.
2.
Pour le surplus, déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte par ailleurs les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (par envoi de l'art. 99 LPA-VD).
3.
Les parties requièrent la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une
décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au
dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se
déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265
consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles
ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429
et les références citées). La procédure administrative est en principe écrite
(art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction
l'exigent, le tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir
à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, les éléments figurant au dossier,
notamment les photo-montages du projet, ainsi que images tirées du site du guichet
cartographique cantonal (
www.geo.vd.ch
) et du site internet
Google Maps (arrêt TF 1C_593/2020 du 12 mai 2021) permettent au Tribunal de se
faire une idée complète et précise des faits pertinents et de la configuration
des lieux. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal
s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une
vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit des parties
d’être entendues (cf. dans le même sens, GE.2016.0202 du 30 avril 2018 consid.
2; AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).
4.
En vertu de l'art. 6 al. 2 LPR, toutes les demandes de pose d'un procédé
de réclame, même dans une zone de compétence communale, doivent être
soumises au préavis du département en charge des monuments, sites et archéologie,
s'il s'agit d'un site archéologique ou protégé à titre de patrimoine bâti, d'un
bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments classés ou figurant à l'inventaire et du
département en charge de la nature, s'il s'agit d'un site protégé au titre
d'élément naturel ou paysager. En l'occurrence, le bâtiment de la gare est inscrit
à l'inventaire au sens de l'art. 49 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Par
conséquent, la municipalité aurait dû solliciter le préavis de la DGIP-MS avant
de rendre sa décision. Toutefois, la DGIP-MS s'est finalement déterminée sur les
procédés de réclame litigieux durant la procédure de recours. Les parties ont également
pu s'exprimer sur ces déterminations. L'éventuel vice dont serait entachée pour
ce motif la décision attaquée a donc été réparé devant la CDAP. Ce point n'est d'ailleurs
pas formellement contesté par les parties.
5.
a) Sur le fond,
la recourante reproche à l'autorité
intimée d'interdire par principe tout type de publicité numérique. La commune
aurait dû mentionner explicitement ces procédés à l'art
. 4 RCPR si elle
entendait les interdire, ce qui n'est pas le cas. Une base légale en ce sens
fait donc défaut.
De son
côté,
la municipalité
considère qu'une commune ne peut interdire purement et simplement tout
affichage, mais qu'elle dispose d'une marge de manœuvre quant aux modalités de celui-ci.
A la lecture du règlement communal et des directives y relatives, il serait
clair que ce type d'affichage lumineux n'entrerait pas dans les critères du descriptif
des typicités d'affiches prévues dans le concept global d'affichage, de sorte
qu'en application de l'art. 14 RCPR, il devrait être interdit. Ce type d'affichage
n'existait en effet pas au moment de l'adoption de ces directives en 1999.
b) Conformément à une jurisprudence constante, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme,
en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique) (
ATF 135 II 416
consid.
2.2;
134 I 184
consid. 5.1 et
les arrêts cités). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation,
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de
la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 142 IV 389 consid.
4.3.1; 135 II 243 consid. 4.1; 133 III 175 consid. 3.3.1, et les références citées).
Le but de l'interprétation est de rendre une décision juste d'un point de vue
objectif, compte tenu de la structure normative; elle doit aboutir à un résultat
satisfaisant fondé sur la ratio legis (ATF 144 V 138 consid. 6.3; 138 V 17
consid. 4.2; cf. aussi FO.2018.0011 du 22 février 2019 consid. 2b).
L'interprétation de la loi peut conduire à la
constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite)
suppose
que le législateur s'est abstenu de régler un point
qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de
l'interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à
codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa
part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement
dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais
que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence
d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui
est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les
lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé
déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une
violation de la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.5;
129 III 656
consid. 4.1;
128 I 34
consid. 3b et
les arrêts cités).
c) En vertu de l'art. 2 LPR, sont considérés comme
procédés de réclame tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux
ou sonores destinés à attirer l'attention du public, à l'extérieur, dans un but
direct ou indirect de publicité, de promotion d'une idée ou d'une activité ou
de propagande politique ou religieuse. L'art. 3 al. 1 LPR précise que sont
soumis à la loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame
de quelque nature qu'ils soient, perceptibles à l'extérieur par le public. La loi
distingue les procédés de réclame pour compte propre et pour compte de tiers
(art. 10 LPR). S'agissant des procédés pour compte de tiers, les affiches installées
en localité sont régies spécifiquement à l'art. 17 LPR.
Selon cet
article, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les
supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,
par l'autorité compétente (al. 1). Les communes doivent autoriser un ou
plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). Les communes
désignent un ou plusieurs emplacements réservés à l'affichage et à l'expression
libre du public. Elles veilleront au bon ordre de ces emplacements (al. 3).
Selon l'Exposé des motifs et projet de loi sur les
procédés de réclame (Bulletin du Grand Conseil [BGC] novembre-décembre 1998, p.
454-455), la proposition d'adoption d'une nouvelle loi sur les procédés de
réclame résulte du constat que le domaine a évolué et que l'ancienne loi manque
de souplesse, que les moyens de réclame ou de promotion se diversifient de plus
en plus et tendent à utiliser tous les supports imaginables, les techniques modernes
facilitant cette diversification. La loi renonce au nom générique d'"affiche"
pour retenir la notion de "procédé de réclame". Dans cette même logique,
l'art. 2 LPR donne une définition du procédé de réclame volontairement large.
Elle englobe tout ce qui, à l'extérieur, est destiné à attirer l'attention du
public et à lui transmettre une information dans un but direct ou indirect de
publicité ou pour faire triompher une idée ou soutenir une activité de quelque
nature qu'elle soit (BGC op. cit., p. 458). Il résulte de ce qui précède que, avec
cette nouvelle loi, le législateur souhaitait appréhender l'évolution des méthodes
d'affichage et ouvrir la loi aux nouvelles techniques dans leur globalité, la
matière à réglementer étant marquée par le sceau du changement, de l'innovation
et du renouvellement (BGC op. cit., p. 475). Sur cette base, la CDAP a déjà eu
l'occasion d'appliquer la LPR à deux grands écrans publicitaires en LED installés
sur une marquise hors localité (arrêt GE.2017.0204 du 3 septembre 2018).
S'agissant de l'art. 17 LPR, qui reprend le terme
plus spécifique d'affiche, l'Exposé des motifs et projet de loi ne définit pas plus
avant cette notion, qu'il désigne uniquement comme variété de procédés pour
compte de tiers. Il se contente de préciser les motifs pour lesquels ce type de
procédés fait l'objet d'une réglementation spécifique (BGC op. cit., p. 461-462).
Au vu de l'objectif poursuivi par la nouvelle LPR, qui a pour but de régir tous
types de supports et de techniques modernes d'affichage, il ne fait pas de
doute que le terme d'affiche mentionné à l'art. 17 LPR ne doit pas se comprendre
restrictivement comme un placard publicitaire imprimé. Il doit être interprété au
regard de sa fonction, indépendamment de la typologie ou du support du procédé
de réclame concerné. Selon l'art. 25 al. 2 du règlement du 31 janvier 1990 d'application
de la LPR (RLPR; BLV 943.11.1), les procédés de réclame sous forme de panneaux
à texte changeant posés à l'extérieur sont assimilés aux affiches. Les procédés
d'affichage numériques se rapprochent sensiblement de ce type de panneaux. Par
conséquent, un caisson numérique proposant des informations publicitaires,
comme en l'espèce, entre sans conteste dans la terminologie d'affiche telle qu'elle
est utilisée dans la LPR.
d) Selon l'art. 1 al. 2 RCPR, le règlement communal est
fondé sur la LPR et son règlement d'application. A la lecture du RCPR, on constate
qu'il reprend la terminologie de la législation cantonale et se réfère régulièrement
au terme de "procédé" ou de "procédé de réclame" tout au
long de ses dispositions. Seul le chapitre IV (art. 14 à 19 RCPR), intitulé
"Affichage", renonce à cette terminologie générale au profit de celle
plus spécifique d'affiche. Selon l’art. 14 RCPR, sauf exception prévue par la
LPR, tout affichage est interdit en dehors des emplacements prévus par le
concept global d’affichage approuvé par la Municipalité le 28 octobre 1999. L'art.
16 RCPR est consacré à l'affichage libre, à savoir aux emplacements mis à
disposition du public pour l'affichage gratuit destiné à la diffusion d'idées
ou à l'annonce de manifestation de caractère local. L'art. 17 RCPR traite de l'affichage
culturel, à savoir des manifestations, expositions, concerts, spectacles, etc.
organisés par la Municipalité ou par des sociétés et groupements subventionnés,
patronnés ou soutenus par la Commune ou le Canton. L'art. 18 RCPR est consacré
à l'affichage publicitaire sur le domaine privé et l'art. 19 RCPR à l'affermage
de l'affichage publicitaire sur le domaine public. A la lecture de ces
articles, il ne fait pas de doute que le chapitre IV du RCPR est consacré aux
procédés de réclame pour compte de tiers régis par l'art. 17 LPR. Or, comme on
l'a vu plus haut, cet article ne limite pas la notion d'affiche aux placards
imprimés, mais englobe aussi les procédés numériques. Le RCPR étant directement
fondé sur la loi cantonale, et à défaut d'indication contraire dans son texte,
il est patent que le terme d'affiche contenu à ses articles 14 à 19 correspond
à celui de l'art. 17 LPR et régit donc en principe également les réclames
numériques.
Sur la base de l'art. 14 RCPR,
la commune a adopté des Directives introduisant un concept global d'affichage. Elles
constituent le document de référence dont s’inspire le Service de l’Urbanisme lorsqu’il
délivre ou refuse de délivrer des autorisations pour de nouveaux supports
d’affichage. Selon la municipalité,
le type d'affichage lumineux
projeté n'entrerait pas dans les critères du descriptif des typicités
d'affiches prévues dans le concept global d'affichage
et
ne pourrait donc être autorisé. A la lecture des Directives, en particulier de
leur chiffre 4, on constate que celles-ci décrivent les typologies d'affiches
autorisées en se référant aux formats standards des placards papier traditionnels
(R4, Colonne plate R4, R12, R200, GF notamment). Ces formats, ainsi que les
supports d'affiches sur pied sont précisés dans des annexes (ch. 2), au même titre
que les zones constituant un pôle d'affichage (ch. 3 § 4). La municipalité n'a
toutefois pas été en mesure de produire ces documents annexes. En présence d'une
documentation incomplète, il est dès lors délicat de se prononcer sur l'interprétation
qui doit être donnée à ces Directives. On relève en tous les cas que, à aucun
endroit, les Directives ne suggèrent que les formats précités, qui se rapportent
aux dimensions de l'affichage, doivent aussi se comprendre comme une restriction
dans la typologie des supports autorisés. Les Directives autorisent d'ailleurs également
des supports d'affichage particuliers sous forme de caissons lumineux double
face, dans les abribus et au titre de "Cityplan" (ch. 4, derniers §).
Pour ces raisons et compte tenu du fait que les Directives ont été adoptées sur
la base des lois cantonale et communale en matière de procédés de réclame, qui appréhendent
le terme d'affiche de façon dynamique, il est difficile de suivre la
municipalité – malgré l'autonomie qui lui est reconnue dans l'interprétation de
ses règlements – lorsqu'elle affirme que sa législation communale interdit sans
conteste la pose d'un affichage numérique sur le territoire communal. L'art. 4
RCPR, consacré aux procédés interdits, ne mentionne d'ailleurs pas les procédés
numériques. La question souffre toutefois de rester indécise pour les motifs développés
plus bas.
6.
a) Dans sa réponse au recours et à l'appui de son
refus d'autorisation, la municipalité invoque également l'art. 4 RLPR, qui
prévoit
que les procédés de réclame sont posés en principe en façade; pour un immeuble
abritant plus de quatre commerces ou entreprises, les procédés de réclame
feront l'objet d'un plan d'ensemble. Selon elle, à défaut de disposition
contraire dans le RCPR, cet article trouverait application et interdirait les
caissons litigieux, dont les emplacements prévus ne se situent pas en façade.
De plus, l'affichage sur la parcelle no 2220, qui comprend plus de quatre
commerces, ne ferait pas l'objet d'un plan d'ensemble.
La recourante conteste l'application de l'art. 4 RLPR
et se réfère notamment à l'art. 25 al. 2 RLPR, assimilant les panneaux à texte
changeant aux affiches.
b) Avec la recourante, il faut reconnaître que
l'art. 4 RLPR n'est pas applicable aux caissons litigieux. D'une part, selon
l'art. 25 al. 2 RLPR,
les procédés de réclame sous
forme de panneaux à texte changeant posés à l'extérieur sont assimilés aux
affiches. Ils ne peuvent être installés que sur les emplacements désignés par
l'autorité compétente.
D'autre part, le ch. 4 § 2 des Directives prescrit
que, pour l'affichage ordinaire, sauf exception dûment justifiée, les affiches
ne sont pas posées contre les façades des maisons, mais sur des supports
d'affichage sur pied. Cela correspond d'ailleurs à la pratique largement
développée dans les rues d'Yverdon-les-Bains, comme en atteste la pièce 6
produite par la recourante. Ce grief tombe donc à faux. Quant à l'existence
d'un plan d'ensemble, la recourante a également produit un document attestant
d'un concept d'ensemble de la publicité à la gare d'Yverdon-les-Bains, de sorte
que cette condition serait de toute façon remplie si la 2
e
phrase de
l'art. 4 RLPR devait trouver application.
7.
a) Toujours dans sa réponse, l'autorité intimée
invoque l'art. 8 RCPR, qui énonce que, sous réserve de l'art. 14 RCPR
notamment, l'implantation de procédés fixes sur le domaine public est interdite
(al. 1). Les aires de circulation réservées aux piétons sont assimilées au
domaine public (al. 2). La gare constituant une aire de circulation pour les
piétons, tout affichage y serait donc interdit.
b) Selon l'art. 14 al. 1 RCPR, sauf
dans les cas prévus à l'art. 3 de la Loi, tout affichage est interdit en dehors
des emplacements prévus par le concept global d'affichage approuvé par la Municipalité
le 28 octobre 1999, correspondant aux Directives et leurs annexes. A cet égard,
on relève que la municipalité n'a pas été en mesure de produire ces annexes, en
particulier le plan de la ville définissant les zones constituant un pôle
d'affichage. On ignore dès lors si la zone de la gare fait ou non partie d'un
tel pôle et il appartient à la municipalité d'assumer le fait qu'elle ne peut
tirer avantage de ce document. Pour le surplus, on observe avec la recourante
que les emplacements prévus n'auraient pas d'impact sur la circulation physique
des piétons dans la zone considérée. Accolés à la barrière de la terrasse du
centre commercial d'un côté et aux escaliers du passage sous voie de l'autre,
les caissons projetés ne gênent pas le flux des passants.
8.
a) A l'appui de son pourvoi, l
a recourante dénonce encore
une violation de sa liberté économique, de la garantie de la propriété et du
principe de la proportionnalité. Elle relève que la DGIP-MS a préavisé
favorablement le projet. La question de la sécurité routière ne se poserait pas
car l'espace est piétonnier. La gare n'aurait pas d'enjeu patrimonial. Les
panneaux projetés seraient adéquats dans un lieu animé et vivant tel une gare.
Ces procédés seraient de plus en adéquation avec leur époque.
De son côté,
l
'autorité
intimée invoque la marge de manœuvre dont elle dispose en cette matière. Elle estime
que les procédés de réclame projetés auraient un caractère perturbateur sur le
domaine public, attirant l'attention des passants de manière démesurée par rapport
aux autres enseignes et publicités non mobiles. Les images actives et
lumineuses perturberaient la tranquillité et la sécurité publiques. Ces installations
seraient agressives et constitueraient une ingérence dans l'espace public. Leur
implantation à l'air libre ne les rendrait pas comparables aux exemples donnés
par la recourante, situés dans des espaces couverts atténuant leur impact
visuel. Elles seraient contraires à la protection des sites et ne respecteraient
pas l'esthétique de l'environnement urbain. La DGIP-MS aurait d'ailleurs
reconnu l'existence d'un enjeu patrimonial aux abords de la gare. D'autres
intérêts s'opposeraient encore à ce type d'affichage, en particulier des
questions environnementales liées à l'usage de l'électricité.
b) Aux termes de la loi cantonale, à
savoir l'art. 17 LPR, l
es affiches ne sont autorisées
que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de
façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). Les communes
doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite
(al. 2).
Selon la jurisprudence, la règle de l'art. 17 al. 2 LPR
n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements) et, une
fois cette obligation remplie, l'autorité peut refuser
"discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt TA GE.1992.0011
du 7 juin 1993 consid. 2a et les références, notamment le rappel des
travaux préparatoires de la loi, BGC, op. cit., pp. 461 ss). Cette disposition
ne confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en
tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel
droit. L'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation notamment
lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment
d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations
entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. Ainsi,
une municipalité peut, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter
préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires (cf.
arrêt CDAP GE.2014.0117 du 20 novembre 2014 consid. 4a; GE.2010.0078 du 29
avril 2011 consid. 3ca et les références).
Selon la jurisprudence, les communes vaudoises disposent
d'une autonomie maintes fois reconnue en matière d'aménagement du territoire et
de police des constructions (cf. notamment ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76/77),
en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation
est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité,
d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118/119, 363 consid.
3b p. 367; arrêt TF P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 paru in RDAF 1987 p.
155). Il en va de même lorsque, saisies d'une demande d'autorisation
d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence, elles doivent
apprécier si, par leur emplacement, leur dimension, leur éclairage, le genre de
sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent
notamment au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une
localité, d'un quartier ou d'une voie publique (cf. arrêt GE.2010.0078 du 29
avril 2011 consid. 3c et les références). L'art. 4 LPR, qui consacre le principe
général d'interdiction de tels procédés de réclame, s'inspire directement de
l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
des constructions (LATC; BLV 700.11) qui traite de l'esthétique des bâtiments
et de leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux
lois sont analogues (ATF 115 Ia 367; GE.2015.0059 du 18 février 2016 consid. 2
et les références; RDAF 1987, p. 155 précité; Droit vaudois de la construction,
Lausanne, 2010, note 3 ad art. 86 LATC).
L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie
toutefois pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. La
municipalité ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des
principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de
la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la
proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice. Dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères
qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que
par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 202 consid. 3 et les
références; 104 Ia 201 consid. 5g et les références; CDAP GE.2014.0117 du 20
novembre 2014 consid. 4a; GE.1998.0049 du 2 mai 2002 consid. 5 et les
références; GE.1998.0058 du 1
er
octobre 1998 consid. 4 et les
références).
c) La recourante invoque la violation de sa liberté
économique.
aa) La pose de procédés de réclame est protégée par
la liberté économique au sens de l'art. 27 Cst. (cf. par exemple CDAP
GE.2008.0101 du 8 juin 2009 consid. 2a et les références). Celle-ci ne peut
être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. L'atteinte doit ainsi être
fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (art.
36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton
de Vaud [Cst-VD; BLV 101.01]; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26
consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités).
bb) Il ne fait pas de doute que la recourante dispose
d'un intérêt de nature économique dans l'admission de son projet, à savoir celui
d'obtenir des revenus de la location des emplacements publicitaire prévus. Il
est probable que ce type d'affichage présente également un intérêt pratique, un
affichage numérique étant plus aisé à gérer qu'un affichage traditionnel en
permettant un tournus plus fréquent des annonces publicitaires. Sur ces
aspects, on relève qu'il ressort des motifs invoqués par la municipalité que celle-ci
a refusé les caissons en question en raison exclusivement de leur caractère
numérique, et donc lumineux. Elle n'a pas invoqué l'interdiction de tout type
d'affichage. Par ailleurs, la SGA dispose déjà de nombreux autres emplacements
qu'elle exploite dans le secteur de la gare notamment. La recourante n'étant
pas elle-même propriétaire de la parcelle concernée, elle ne saurait invoquer la
garantie de la propriété.
d) aa) Les rayons électromagnétiques qui composent
la lumière artificielle constituent des atteintes au sens de l'art. 7 al. 1 de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE;
814.01), qui sont dénommées émissions au sortir des installations et immissions
au lieu de leur effet. Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à
titre préventif, de limiter les pollutions atmosphériques, le bruit, les
vibrations et les rayons dans la mesure que permettent l'état de la technique
et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable (art. 11 al. 2 LPE) (ATF 140 II 214 consid. 3.3 p. 222; 140 II 33
consid. 4.2 p. 36; 124 II 219 consid. 7a p. 230). Diverses directives ont été
émises à cet égard, à savoir les recommandations de l'Office fédéral de l'environnement
(OFEV) pour la
"
Prévention des émissions lumineuses"
(Berne
2005); la norme SIA 491 pour la "
Prévention des émissions inutiles de lumière
à l'extérieur
", en vigueur depuis le 1
er
mars 2013, la
Directive 150 de la Commission internationale de l'éclairage (CIE 150:2003),
les "
Indications pour la mesure, l'appréciation et l'abaissement des
immissions lumineuses
" éditées le 13 septembre 2012 par la
Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz (cf. TF 1C_216/2010 du 28
septembre 2010 consid. 2.2, reproduit in RDAF 2011 I p. 48) et enfin le rapport
de l'OFEV du 29 novembre 2012, intitulé "
Effets de la lumière
artificielle sur la diversité des espèces et l'être humain
", adopté
par le Conseil fédéral le 13 février 2013.
bb) L'
art. 89 Cst.
dispose
que, dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les
cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant,
diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement,
ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La
Confédération fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies
indigènes et des énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle
de l'énergie (al. 2); elle favorise le développement des techniques énergétiques,
en particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies
renouvelables (al. 3). La loi fédérale du 30 septembre 2016 sur l'énergie (LEne;
RS 730.0) reprend dans l'énoncé de ses buts les principes de l'
art. 89 al. 1 Cst.
(
art. 1 al. 1 LEne
)
en précisant notamment qu'elle vise à garantir une utilisation économe et
efficace de l’énergie (
art. 1 al. 2 let
. b LEne). Sur
le plan cantonal, la loi vaudoise sur l'
énergie
du 16 mai 2006 (LVLEne; BLV 730.01) a pour but de promouvoir un approvisionnement
énergétique suffisant, diversifié, sûr,
économique
et respectueux de l'environnement (art. 1 al. 1 LVLEne). A cette fin, le
législateur encourage l'utilisation des
énergies
indigènes, favorise le recours aux
énergies
renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant
d
'atteindre ces objectifs et renforce les mesures
propres à la réduction des émissions de CO2 et autres émissions nocives (cf.
art. 1 al. 2 LVLEne). La loi cantonale vise également à instituer une
consommation
économe
et rationnelle de l'
énergie
. Dans ce sens, elle veille à l'adaptation de la
fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et efficacité (art. 1 al. 3
LVLEne).
cc) La loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur
la protection de la nature et du paysage (LPN; RS  451) a notamment pour but de
ménager et de protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités,
les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du
pays, et de promouvoir leur conservation et leur entretien (art. 1 let. a LPN).
L’art. 4 LPN répartit ces objets en deux catégories: ceux d’importance
nationale (let. a) et ceux d’importance régionale et locale (let. b). Selon l'art.
6 al. 1 LPN, l’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire
fé­déral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en
tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de me­sures de
reconstitution ou de remplacement adéquates. Lorsqu’il s’agit de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne
souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance
nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). En cas
de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est
assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan
directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont
ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis
par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (arrêt TF
1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p. 509). A contrario, les
objectifs de l'ISOS selon l'ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 (OISOS; RS
451.12), ne sont donc pas directement applicables lorsque, comme en l’espèce,
le litige concerne l’octroi d’une autorisation découlant d'une tâche cantonale.
Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre de
l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment
celles relatives à la clause d’esthétique.
L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures
d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un
élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur
l'application de la clause d'esthétique selon l'art. 86 LATC, dont on rappelle
que les objectifs sont similaires à ceux de l'art. 4 LPR (arrêts AC.2018.0235
du 12 juin 2019 consid. 8a;
AC.2017.0091 du 6 septembre 2018 et
références
).
Cette répartition
des compétences découle directement de la disposition constitutionnelle relative
à la protection de la nature et du patrimoine (art. 78 Cst.) (cf. TF
1A.142/2004 du 10 décembre 2004, in RDAF 2006 629; arrêts
AC.2015.0089 du 11 novembre 2015 consid. 3a/dd;
AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb;
AC.2010.0127 du 6 janvier 2011).
Sur le plan cantonal, la LPNMS
instaure une protection générale de la
nature et des sites englobant tous les objets immobiliers, tous les territoires,
paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison
de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou
éducatif qu'ils présentent (art. 4 al. 1 LPNMS), en ce sens qu'aucune atteinte
ne peut leur être portée qui en altère le caractère (art. 4 al. 2 LPNMS). La
LPNMS instaure aussi une protection générale des monuments historiques et des
antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de
l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités immobilières trouvées dans
le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif (art. 46 al. 1 LPNMS); sont également protégés les
terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2); aucune atteinte ne peut
leur être portée qui en altère le caractère (al. 3).
La LPNMS prévoit
par ailleurs deux types de mesures de protection spéciales: l'inventaire des
monuments naturels et des sites (art. 12 à 19 LPNMS), respectivement
l'inventaire des monuments historiques et des antiquités (art. 49 à 51 LPNMS),
et le classement comme site, monument ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS).
dd) Au vu de ce qui précède, il ne fait ainsi pas de
doute que la limitation des émissions lumineuses, y compris dans des lieux déjà
fortement urbanisés et éclairés, répond à un intérêt public. A cela s'ajoute
l'intérêt public à promouvoir des installations nouvelles limitant la
consommation d'énergie et celui relatif à la protection des monuments et des sites.
e) S'agissant du respect du principe de la
proportionnalité, il faut relever qu'en soi, l'affichage publicitaire, lumineux
ou non, produit un impact visuel sur le public auquel il est difficile, voire
impossible de se soustraire; c'est du reste son objectif. Son impact visuel est
toutefois d'autant plus fort lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de procédés
non seulement lumineux, mais à images actives, que ce soit sous forme d'images
tournantes ou de films publicitaires: le mouvement attire le regard et l'attention
bien davantage que les affiches conventionnelles. Enfin, le pouvoir de captation
est encore renforcé lorsque l'écran est grand. Or le projet litigieux propose deux
écrans de grandes dimensions (2012 mm de haut sur 1193 mm de large). Sur le
plan patrimonial, on relève que les caissons litigieux sont prévus de part et
d'autre du bâtiment de la gare, qui a reçu une note 2 au recensement architectural
et est inscrit à l'inventaire. Le site est mentionné à l'ISOS avec un objectif
de sauvegarde de l'état existant. Les trois bâtiments entourant la place de la
gare sont mentionnés à l'ISOS comme éléments individuels. La DGIP-MS considère que
l'atteinte patrimoniale engendrée par le projet est supportable, mais relève
toutefois les enjeux patrimoniaux qu'il génère, l'ISOS mettant en exergue
l'importance du traitement de l'ensemble des abords de la place d'Armes. Si ces
enjeux ne sont pas suffisants à eux seuls pour conduire au refus d'autorisation,
ils constituent un élément supplémentaire dans l'appréciation globale du projet,
dont la municipalité pouvait valablement tenir compte.
Dans ces circonstances, l'intérêt public à limiter
les émissions lumineuses, en lien avec une utilisation rationnelle de l'énergie,
et l'intérêt public à préserver la qualité du site en renonçant à une forme de
diffusion de publicité particulièrement invasive sont assurément importants. Ainsi,
quand bien même l'intérêt privé de la recourante ne saurait être négligé, la
municipalité n'a pas abusé de sa - large - liberté d'appréciation en considérant
que l'intérêt privé de la recourante à installer les caissons en cause devait
céder le pas devant l'intérêt public à éviter une telle forme de publicité.
f) En conclusion, la municipalité n'a pas violé le
droit en refusant d'accorder à la recourante une autorisation d'affichage pour
les caissons numériques en cause.
9.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
doit être confirmée. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de
la procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle versera des dépens à la municipalité
qui intervient par le biais d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'Urbanisme de la Commune d'Yverdon-les-Bains du
3 février 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de fr. 1000.- est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera un montant de fr. 1500.- à la Commune d'Yverdon-les-Bains
au titre de dépens.
Lausanne, le 27 mai 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.