vd_omni · AC.2019.0313 · 2021-03-18 · fr

A.________/Municipalité de Pully | Recours contre la décision de la municipalité interdisant en particulier l'utilisation d'un bâtiment, employé sans autorisation de 1969 à fin avril 2016 comme atelier de réparation d'appareils audiovisuels, en tant qu'atelier de peinture, galerie d'art et locaux destinés à donner des cours et des séminaires artistiques et ordonnant la remis en état des lieux à l'état antérieur de garage.- Rejet du grief de violation du droit d'être entendu, l'éventuel vice de procédure ayant pu être réparé (consid. 3).- Les travaux de transformation et d'aménagement ainsi que de changement d'affectation, de garage en atelier de réparation d'appareils audiovisuels, entrepris sur le bâtiment en cause par le recourant en 1969, voire quelques années plus tard, étaient soumis à l'exigence d'un permis de construire (consid. 4).- Les travaux effectués sans droit par le recourant ne pouvaient être régularisés (consid. 5).- La municipalité, qui a laissé perdurer depuis 1975, soit pendant plus de 40 ans, une situation qu'elle savait illicite, n'aurait pas été en droit d'ordonner une remise en état jusqu'à ce que le recourant cesse, à fin avril 2016, d'utiliser le bâtiment litigieux comme atelier de réparation (consid. 6).- L'utilisation du bâtiment en cause comme atelier de réparation, puis, qprès quelques travaux, comme atelier de peinture et galerie d'art, puis comme simple atelier de peinture ne constitue pas un changement fondamental d'affectation. Les différents travaux exécutés et les différentes activités qui ont été et sont déployées dans le bâtiment litigieux - au demeurant conformes à la destination de la zone - peuvent bénéficier de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 80 LATC (consid. 8).Recours admis dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet et décision municipale annulée et dossier renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.03.2021 AC.2019.0313

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 mars 2021
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Georges Arthur Meylan et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme
Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par
E.________
, ********,
Autorité intimée
Municipalité de Pully,
représentée par Me Martin BRECHBÜHL, avocat à
Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Pully
du 30 août 2019 refusant un permis de construire sur la parcelle n° 1327 et
ordonnant une remise en état des lieux
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
1327 de la
Commune de Pully (ci-après: la commune), sise au chemin de ********. D'une
surface de 892 m
2
, ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation avec
affectation mixte de 167 m
2
(n
o
ECA 860), un garage
de 32 m
2
(n
o
ECA 1750)
et le bâtiment n° ECA
1029 de 63 m
2
ainsi qu’un jardin de 630 m
2
. Construit
dans les années 1950 et destiné à l’origine à abriter un garage pour trois
voitures, le bâtiment n° ECA 1029 est implanté à une distance de 0.57 m de
la limite de propriété nord et à une distance moins de moins de 3 m de la
limite de propriété est. Le bien-fonds n° 1327 est colloqué en zone
d'habitation à moyenne densité selon le Plan général d’affectation (PGA) du 21
décembre 2015, mis à jour en novembre 2017, et le Règlement communal sur
l'aménagement du territoire et les constructions (RCATC), approuvé par le
département compétent le 12 mars 2001 et ayant fait l’objet de modifications
entrées en vigueur le 18 juin 2012 et le 3 novembre 2017.
B.
Le 7 juillet 1969, A.________ avait requis de la Municipalité de Pully
(ci-après: la municipalité) l'autorisation d'effectuer des travaux de
transformation du bâtiment n° ECA 1029 tendant à la suppression des trois portes
basculantes qui seraient remplacées par un petit mur surmonté de fenêtres et par
une porte normale à chaque extrémité ainsi qu’à l'installation à l’intérieur de
systèmes d'éclairage et de chauffage. La demande portait par ailleurs sur un changement
d'affectation du bâtiment n° ECA 1029 en dépôt pour des appareils de télévision
principalement et en local d'essai et d'observation pour de tels appareils. Adressée
sous pli simple, ce courrier n'a pas suscité de réponse de la municipalité.
Malgré l’absence de réponse de la municipalité, A.________
avait entrepris les travaux de transformation annoncés. Le bâtiment n° ECA1029
avait d'abord été utilisé comme dépôt par le père du prénommé dans les années
1960, puis, depuis 1969, comme atelier de réparation d'appareils audiovisuels.
C.
En 1969, A.________ exploitait alors l'entreprise individuelle « B.________»,
transformée en C.________ SA selon inscription au registre du commerce du 8
février 2007. Le but de cette société anonyme était le "commerce,
installation et réparation de radios, télévisions, antennes, réseaux câblés,
appareils multimédia et informatiques".
Le 28 mars 2013, le prénommé a cessé d’être
administrateur de C.________ SA et sa signature a été radiée.
Le 12 novembre 2013, C.________ SA a eu pour
nouvelle adresse rue de ********, à Pully. Son siège a ensuite été transféré à
Puidoux le 3 novembre 2016.
D.
Le 28 décembre 1973, la Direction des travaux de la commune (ci-après:
la direction des travaux) avait requis de A.________, à la suite de la nouvelle
taxation à laquelle avait procédé l’Etablissement cantonal d’assurance contre
l’incendie (ECA) concernant l’immeuble n° ECA 1029/assurance incendie
n° 860, divers renseignements destinés à permettre la fixation de la taxe
supplémentaire d’introduction d’égouts.
Le 30 janvier 1974, la direction des travaux avait
informé le prénommé, à la suite des renseignements fournis par ce dernier, du
montant qu’elle avait retenu comme valeur des travaux neufs effectués dans son
immeuble, montant qui serait soumis à la taxe d’introduction d’égouts.
E.
Le 10 mai 1974, la Commission de salubrité avait effectué une visite pour
des travaux effectués sur l’un ou l’autre des bâtiments sis sur la parcelle
n° 1327. Par courrier du 13 mai 1974 adressé à A.________, elle avait
requis de ce dernier qu’il procède à quelques travaux.
Le 31 décembre 1974, la Commission de salubrité avait
informé le prénommé qu’elle effectuerait une visite de contrôle le 10 janvier
1975.
Le 19 mars 1975, après qu’elle avait pris
connaissance d’un rapport de la Commission de salubrité, la municipalité avait rendu
à l’encontre de A.________ une décision dont il résultait en particulier ce qui
suit:
"
Ces
faits l’ont contrainte à devoir prendre les décisions suivantes :
a)
La
modification de la façade principale de vos garages doit être sujette à une
demande d’autorisation en bonne et due forme. A cet effet, vous avez à
présenter, d’ici au 21 avril 1975 au plus tard, les plans et documents
nécessaires à l’ouverture d’une éventuelle enquête publique.
b)
L’utilisation
de vos garages comme atelier de réparation vous est strictement interdite. Il
vous est loisible de les utiliser comme dépôt étant entendu que la Municipalité
se réserve le droit, si un jour les circonstances le justifient, d’exiger
qu’ils soient affectés au stationnement des véhicules des habitants de votre
bâtiment
"
.
La Direction des travaux avait, par courrier du 1
er
mai 1975, imparti un ultime délai au 23 mai 1975 à A.________ pour produire les
pièces requises, en l'avertissant qu'à défaut, elle prendrait "les mesures
prévues à cet effet".
A.________ s'est déterminé par lettre du 23 mai 1975.
Il a en particulier précisé ce qui suit:
"
(…)
les ateliers dans lesquels nous travaillons ont été déménagés en 1969 et vous
en avez été informé par écrit, le 7 juillet 1969 par une lettre adressée à la
municipalité.
D’autre part ces ateliers ont été
visités par la commission de salubrité l’été 1974 (le 10 mai exactement) et
déclarés en ordre par cette dernière
".
F.
Le 3 janvier 2017, le prénommé a conclu un contrat de bail pour locaux
commerciaux portant sur le bâtiment n° ECA 1029 avec trois personnes pour
un loyer mensuel de 900 fr. et avec entrée dans les locaux au 1
er
mars 2017. Les locaux en question, de trois pièces, étaient destinés à l'usage
d'un "atelier galerie" et comprenaient des toilettes et un lavabo, deux
places de parc étant par ailleurs mises à disposition. La galerie D.________,
qui exploitait la galerie d'art, avait pour but, selon son site internet (état
au 17 décembre 2019, cf. pièce 106 du bordereau de la municipalité), d'accueillir
d’autres artistes qui souhaiteraient y travailler, des expositions temporaires,
des stages et des cours. Les trois locataires utilisaient ces locaux comme
atelier de peinture, mais exposaient leurs œuvres dans des lieux externes.
G.
Le 12 juin 2017, A.________ a déposé une demande d’autorisation pour une
construction de minime importance portant sur des travaux d’isolation
périphérique sur les bâtiments n
os
ECA 860 et 1029.
Le 18 juillet 2017, la direction de l’urbanisme a
informé le prénommé que les travaux prévus ne pouvaient être considérés comme
de minime importance. Elle a dès lors requis de sa part production de
différents documents de manière à ce que sa demande puisse être soumise à
l’enquête publique.
Le 22 septembre 2017, la Direction générale de
l’environnement (DGE), à la suite de la demande de A.________ du 21 juin 2017,
lui a accordé une aide financière cantonale de 31'710 fr. pour l’isolation
thermique de la façade, du toit, des murs et du sol contre terre de deux des
bâtiments dont il est propriétaire sur la parcelle n° 1327. Cette décision
était valable jusqu’au 22 septembre 2019.
H.
Le 5 juin 2018, après différents échanges avec l’administration
communale, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis de construire concernant
des travaux d'isolation périphérique sur les bâtiments n
os
ECA 860
et 1029. Cette demande n'était accompagnée d’aucun autre plan que de celui de
situation.
Le 11 décembre 2018, la direction de l’urbanisme a
requis de A.________ des informations complémentaires relatives au bâtiment n
o
ECA
1029, notamment quant aux activités qui s’y étaient succédé ou étaient prévues
et aux travaux qui y avaient été réalisés.
Le 31 janvier 2019, A.________ a adressé à la direction
de l’urbanisme un courrier retraçant l'historique du bâtiment n° ECA 1029
et détaillant les activités actuellement exercées dans les locaux de l’immeuble
en question. Il a en particulier indiqué que l’immeuble en cause avait été
utilisé comme atelier de réparation de l’été 1969 jusqu’au 30 avril 2016, puis avait
été laissé quelques mois "en friche". Il avait ensuite entièrement
vidé et nettoyé les locaux en question de même que procédé à divers travaux à
l’intérieur de ceux-ci (peinture des murs et plafonds, nouvelle installation
électrique, remplacement des portes et fenêtres, suppression, sauf un, des établis
en lien avec l’ancienne activité professionnelle), précisant que les murs de
séparation datant de la construction avaient été conservés, de même que les
ouvertures créées en 1969 pour passer d’un local à l’autre, tout ceci en vue de
les louer à des tiers.
I.
Le 30 août 2019, la municipalité a rendu à l’encontre de A.________ une
décision dont le dispositif est le suivant:
"
Fondée
sur ce qui précède la Municipalité:
I.
rappelle
sa décision d'interdiction d'exploiter un atelier de réparation rendue le 19
mars 1975 en constatant que vous n’avez pas respecté cette interdiction, et ce
jusqu’au mois d’avril 2016 au moins;
II.
constate que vous avez procédé à divers travaux d'aménagement du bâtiment
N° 1029 durant l'été 2017 (recte: 2016) sans en informer la Municipalité;
III.
constate que vous avez modifié la destination du bâtiment N° 1029 sans
avoir sollicité ni obtenu d'autorisation de la part de la Municipalité;
IV.
interdit l'utilisation du bâtiment N° 1029 en tant qu'atelier de
peinture, galerie d'art et locaux destinés à donner des cours et des séminaires
artistiques;
V.
rejette votre demande de permis de construire déposée le 5 juin 2018 en
ce qui concerne l'isolation périphérique des bâtiments;
VI.
ordonne par conséquent la remise en état des lieux à l'état antérieur
de garages
(soit démontage des sanitaires, des radiateurs et des cloisons
internes, installation de portes coulissantes ou battantes) dans un délai échéant
au 30 novembre 2019, un délai au 30 septembre vous étant par ailleurs imparti
pour transmettre à notre Direction de l’urbanisme et de l’environnement le plan
et le descriptif des travaux projetés, pour validation préalable;
VII.
dénonce l’affaire au Préfet en application de l'art. 130 LATC
"
.
La municipalité a considéré que l’affectation
actuelle du bâtiment n° ECA 1029 et les travaux envisagés n’étaient pas
licites et ne pouvaient dès lors être validés, respectivement régularisés.
J.
Par acte du 4 octobre 2019, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision de la municipalité. Il a conclu principalement à l’annulation de la
décision attaquée, à ce que soit autorisée l’exploitation du bâtiment
n° ECA 1029 en tant qu’atelier de création artistique, à l’exclusion de
toute activité commerciale, et à ce qu’il soit autorisé à procéder à l'isolation
périphérique des bâtiments n
os
ECA 860, 1029 et 1150 (sic),
subsidiairement à l’annulation de la décision entreprise et au renvoi de la
cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants de
l’arrêt à rendre par la CDAP.
Le 20 décembre 2019, la municipalité a conclu au
rejet du recours.
K.
Le 14 février 2020, le recourant et deux des trois locataires du
bâtiment n° ECA 1029 ont mis un terme au contrat de bail commercial les
liant avec effet au 1
er
février 2020.
L.
Le 20 avril 2020, le recourant a maintenu ses conclusions. Il a précisé
que l’unique locataire restante du bâtiment n° ECA 1029 y peignait, à
titre de hobby, à l’exclusion de toute activité rémunérée et sans organiser ni
envisager d’organiser d’expositions ou d'événements.
Le 30 avril 2020, la municipalité a confirmé ses
conclusions.
M.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier
art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant sollicite la mise en œuvre d'une inspection locale et l'audition
d'un témoin.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II 427
consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 140 I 285 consid. 6.3.1 p.
299; cf. aussi arrêts TF 8C_826/2019 du 13 mai 2020 consid. 5.2; 6B_1155/2015
du 14 mars 2016 consid. 2.2; 1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).
Vu les pièces du dossier, en particulier les plans
et les photographies des locaux qui y figurent, les mesures d'instruction requises
n'apparaissent ni nécessaires ni utiles à l'établissement des faits pertinents
pour l'issue du litige; elles ne pourraient amener la cour de céans à modifier
son opinion.
3.
Sur le plan formel, le recourant invoque une violation de son droit
d'être entendu. Il fait valoir qu'il ne s'attendait pas à faire l'objet d'une
décision de remise en état des locaux, dans la mesure où il requérait
simplement l'octroi d'une autorisation pour réaliser une isolation périphérique
sur deux de ses bâtiments. De plus, il considère que la décision litigieuse ne
contient pas de motivation suffisante quant au refus d'autoriser les travaux
d'isolation périphérique projetés.
a) Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la
constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des
questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque
l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en
compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la
situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation
particulièrement large. Le droit d'être entendu ne porte en principe pas sur la
décision projetée. L'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties,
pour prise de position, le raisonnement qu'elle entend tenir. Cependant,
lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique
non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence
ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, le droit d'être entendu
implique de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet
(ATF 145 I 167 consid. 4.1, et les références citées).
Selon la jurisprudence, l'autorité est tenue de
motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer
ses droits de recours à bon escient. Elle doit ainsi mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige (cf. ATF 139 IV 179 consid. 2.2
p. 183; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237).
Une violation du droit d'être entendu ne conduit pas
nécessairement dans tous les cas à l'annulation de la décision attaquée, le
vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes
conditions. Au nombre de celles-ci figure l'exigence que l'autorité de recours
dispose en principe du même pouvoir d'appréciation que l'autorité de première
instance et qu'il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du
recourant. La réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en règle
générale, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement
grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la
violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence
d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et
aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid.
2.8.1; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; TF 6B_1251/2016 du 19 juillet 2017 consid.
3.1).
b) L'on pourrait s'interroger sur la témérité du
recourant lorsqu’il invoque le fait qu'il ne pouvait s'attendre à se voir
ordonner de remettre le bâtiment litigieux en état, alors qu'il a laissé perdurer
une situation qu'il savait illégale en tout cas depuis 1975. Peu importe
toutefois, dès lors que la question de savoir si son droit d'être entendu a été
violé peut souffrir de demeurer indécise. En effet, même si une violation du
droit d'être entendu du recourant devait être reconnue, ce dernier a eu la
possibilité, durant la procédure devant la Cour de céans, de se déterminer de
manière approfondie sur la réponse détaillée de l'autorité intimée à son
recours, sachant que le Tribunal de céans a plein pouvoir d'examen en fait et
en droit (art. 28 al. 1, 41, 63 et 89 LPA-VD). L'éventuel vice de procédure a
donc pu être réparé. Le renvoi du dossier à l'autorité intimée pour ce motif
constituerait dès lors un détour procédural inutile.
Le grief de violation du droit d'être entendu doit
dès lors être rejeté.
4.
Se pose tout d’abord la question de savoir si les travaux de
transformation entrepris en 1969 sur le bâtiment n° ECA 1029 étaient ou
non soumis à autorisation.
a) aa) Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation
de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; cf. aussi arrêt AC.2019.0404 du 9
novembre 2020 consid. 4a, et les références citées).
Selon la jurisprudence, un changement d'affectation,
même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe
soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux, un
changement d'affectation peut être dispensé d'autorisation uniquement si la
nouvelle affectation ("
Zweckänderung
") correspond à celle de
la zone en question et si son effet sur l'environnement et la planification est
manifestement mineur (cf. ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; cf. aussi
arrêts TF 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 9.1; 1C_107/2016 du 28
juillet 2016 consid. 6.1; 1C_395/2015 du 7 décembre 2015
consid. 3.1.1; cf. également ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139
s.; Alexander Ruch,
in
Commentaire LAT, 2010, n. 34 s. ad art. 22 LAT;
DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, n. 12 ad art. 22, p. 267). Ainsi, si
la conformité d'une nouvelle activité à la zone concernée constitue l'une des
conditions requises par la jurisprudence pour dispenser un changement
d'affectation d'une autorisation de construire, encore faut-il que ce
changement n'entraîne pas d'incidence sur l'environnement du bâtiment (cf. arrêt
1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.2). Si les effets engendrés par
la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une
autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier
ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (cf. arrêts TF 1C_107/2016
du 28 juillet 2016 consid. 6.1; 1C_395/2015 du 7 décembre 2015
consid. 3.1.1; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2). La notion
d'immission vise non seulement le bruit (nuisances du trafic automobile,
notamment), mais aussi les immissions immatérielles ou idéales ("
ideelle
Immissionen
"), quand certaines activités portent sensiblement atteinte
à la qualité de l'habitation dans un quartier, ou en d'autres termes au
bien-être psychique ou moral des habitants (cf. ATF 138 II 173 consid. 5.2).
Quant à l'art. 103 al. 1 de la loi cantonale du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), qui reprend ces principes, il dispose qu'aucun travail de construction
ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise également (al. 2)
que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, les démolitions et
les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et
les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et
les installations mises en place pour une durée limitée (let. c).
L'art. 68 al. 1 du règlement d'application de la
LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), qui précise la portée de
l'art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante:
"
Sont
notamment subordonnées à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de
l'article 68a:
a.
les
constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions
ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les
ouvrages mentionnés aux articles 39 et 40 du règlement;
b.
le
changement de destination de constructions existantes;
[…]
".
A l’intérieur de la zone à bâtir, la jurisprudence
cantonale est opposée à une interprétation extensive de la notion de changement
d’affectation au sens de l’art. 103 al. 1 LATC (AC.2018.0426 du 17 août
2020 consid. 2a/bb). Lorsqu'il n'y a pas de travaux qui, en tant que tels,
nécessitent un permis de construire, ce n'est qu'en présence d'un changement
fondamental qu'une autorisation est exigée, parce qu'une catégorie donnée
d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit
d'une autre (par exemple l'activité artisanale). En d'autres termes, en
l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation
soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de
la planification ou du point de vue de l'environnement (arrêts AC.2019.0178 du
18 février 2021 consid. 6a/bb; AC.2017.0341 du 15 novembre 2018
consid. 2a; AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid. 3b, et les arrêts cités).
La pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par
"affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve
en présence d'un changement de celle-ci: faute de pouvoir se référer à une
définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la pratique
examine directement la question de la conformité à la zone (cf. arrêt
AC.2019.0178 du 18 février 2021 consid. 6a/bb, et la référence citée).
bb) Selon l'art. 39 RLATC, à défaut de dispositions
communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de
dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre
bâtiments et limites de propriété (al. 1). Par dépendances de peu d'importance,
on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication
interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à
celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages
particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun
cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle (al. 2). Ces règles
sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement
dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre
notamment (al. 3). Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant
qu’elles n’entraînent aucun préjudice pour les voisins (al. 4).
Aux termes de l’art. 26 al. 1 RCATC, la municipalité
peut autoriser la construction de petites dépendances au sens de l’art. 39
RLATC ou de dépendances souterraines dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.
La notion de locaux
habitables a fait l'objet d'une jurisprudence cantonale constante, en lien
notamment avec les réglementations communales limitant le nombre de niveaux
habitables d'une construction (cf. arrêt AC.2014.0331 du 1
er
juillet
2016 consid. 6d). Pour être considéré comme "habitable", un niveau
doit se prêter au séjour durable des personnes, que ce soit pour l'habitation
ou le travail. Pour décider si un niveau est habitable ou non, la seule
intention du constructeur n'est pas décisive, mais il faut examiner si
objectivement, l'aménagement du niveau considéré permet de rendre la surface
facilement habitable. Il convient de vérifier si les locaux prévus répondent
aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en
ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables,
même si ce point n'est pas à lui seul déterminant, en ce sens qu'il ne suffit
pas qu'un local ne soit pas réglementaire sous cet angle pour en conclure qu'il
n'est pas habitable, alors que, concrètement, il peut et sera vraisemblablement
utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité (
cf. arrêts AC.2019.0099
du 21 avril 2020 consid. 7b;
AC.2018.0434 du 10
février 2020 consid. 4c; AC.2018.0294 du 16 janvier 2020 consid. 6c).
cc) Selon la jurisprudence relative au droit
applicable en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de
régularisation, la légalité de la construction s'examine en principe au moment
où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au
moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant
(cf. art. 52 al. 2 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement
du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248
consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi TF 1C_486/2015 du 24
mai 2016 consid. 3.2).
b) Le 7 juillet 1969, le recourant avait requis de
la municipalité de Pully l'autorisation d'effectuer des travaux de
transformation du bâtiment n° ECA 1029 tendant à la suppression des trois
portes basculantes qui seraient remplacées par un petit mur surmonté de
fenêtres et par une porte normale à chaque extrémité ainsi qu’à l'installation
à l’intérieur de systèmes d'éclairage et de chauffage. La demande portait par
ailleurs sur un changement d'affectation du bâtiment n° ECA 1029 en dépôt pour
des appareils de télévision principalement et en local d'essai et d'observation
pour de tels appareils. Dans son courrier du 31 janvier 2019, le recourant a
encore précisé que des ouvertures avaient été créées en 1969 pour passer d’un
local à l’autre. Malgré l’absence de réponse de la municipalité, l’intéressé a
entrepris les travaux de transformation annoncés, probablement rapidement après
sa demande. Il indique en effet dans son courrier du 31 janvier 2019 à la
direction de l’urbanisme avoir utilisé depuis l’été 1969 le bâtiment
n° ECA 1029, qui, destiné à l’origine à abriter un garage pour trois
voitures, était jusqu’alors utilisé par son père comme dépôt dans les années
1960, comme atelier de réparation d'appareils audiovisuels dans le cadre de son
ancienne activité professionnelle, et ce jusqu’au 30 avril 2016. Il ressort par
ailleurs d’un courrier du 30 janvier 1974 de la direction des travaux à
l’intéressé qu’à la suite des renseignements fournis par celui-ci, elle avait
retenu un montant de 25'000 fr. comme valeur des travaux neufs effectués dans
son immeuble, montant qui serait soumis à la taxe d’introduction d’égouts. Il
n’est donc pas impossible qu’aient déjà été installés à ce moment-là des
toilettes et un lavabo, auxquels se réfère le bail à loyer conclu le 3 janvier
2017 entre le recourant et trois personnes pour la location du bâtiment
n° ECA 1029, sachant qu’en 1974 au moins, l’immeuble litigieux était déjà
raccordé aux égouts. Il paraît en outre difficilement imaginable que le
bâtiment en cause ait été utilisé comme atelier de réparation, soit comme un
lieu d’activité professionnelle, sans qu’il n’y ait eu des toilettes et un
lavabo.
Il est patent que les travaux de transformation et
d’aménagement entrepris sur le bâtiment en cause par le recourant en 1969,
voire quelques années plus tard, étaient soumis à l’exigence d’un permis de construire.
Même si les travaux alors effectués n’ont pas abouti à un agrandissement du
volume extérieur de la construction, ils ont néanmoins modifié sensiblement son
aspect extérieur (façades). En outre, et surtout, les travaux incriminés ont
été entrepris en vue de convertir le bâtiment n° ECA 1029 – autorisé à
l’origine comme simple garage pour voitures – en atelier de réparation en lien
avec l’ancienne activité professionnelle du recourant. L’immeuble litigieux
ayant été alors affecté, ce qui n’était pas le cas auparavant, à l’exercice
d’une activité professionnelle et donc rendu habitable, un tel changement
d’affectation lui faisait enfin perdre sa qualité de dépendance, ce qui
nécessitait à tout le moins également qu’il soit soumis à autorisation.
5.
La question se pose ensuite de savoir si l’utilisation jusqu’au 30 avril
2016 de l’ancien garage au titre d’un atelier de réparation aurait pu être par
la suite régularisée, que ce soit selon la règlementation applicable en 1969,
soit au moment où les travaux pour ce faire ont été effectués, ou celle
applicable jusqu’au moment où une telle utilisation s’est terminée, soit fin
avril 2016.
a) L’ensemble des travaux entrepris en 1969 avaient
en définitive, comme l’explique le recourant dans son courrier du 31 janvier
2019 à la direction de l’urbanisme, pour objet de lui permettre d’utiliser le
bâtiment n° ECA 1029 comme atelier de réparation d’appareils audiovisuels.
Or, ainsi que l’a relevé la municipalité dans sa décision du 19 mars 1975, une
telle utilisation de ce bâtiment, destiné à l’origine à abriter des garages,
n’était conforme ni aux normes alors admises en matière de salubrité pour les
locaux artisanaux (hauteur, nature du sol) ni à l’art. 27 al. 4 du règlement
communal alors en vigueur en matière de construction. Cette disposition
interdisait en effet l’affectation d’une dépendance à l’exercice de toute
activité professionnelle. La municipalité a en conséquence strictement interdit
à l’intéressé "
l’utilisation de vos garages comme atelier de réparation
".
Elle a certes indiqué dans sa décision du 19 mars 1975 au recourant qu’il lui
était "
loisible
" d’utiliser le bâtiment n° ECA 1029 comme
dépôt. Elle a ainsi toléré que les locaux litigieux (garages) puissent servir
de dépôt en lien avec l’activité professionnelle exercée à l’époque par
l’intéressé. Si, ce faisant, l’autorité intimée a admis un changement
d’affectation du bâtiment en dépôt, elle n’est pas allée jusqu’à admettre un
changement d’affectation de l’immeuble en atelier de réparation. Un tel changement
d’affectation n’était en effet pas conforme à la règlementation alors
applicable, ce que le recourant ne conteste d’ailleurs pas, et ne saurait donc
être régularisé sur la base de cette règlementation.
b) Il y a lieu ensuite d’examiner si l’utilisation
jusqu’au 30 avril 2016 de l’ancien garage au titre d’un atelier de réparation
aurait pu être régularisée début 2016.
aa) L’art. 10 RCATC indique que l’indice
d’occupation du sol (ci-après: l’IOS) est le rapport numérique entre la surface
bâtie déterminante et la surface constructible de la parcelle; dans toutes les
zones à bâtir, il ne peut excéder les 20% (1:5) de la surface de celle-ci. Selon
l’art. 11 al. 1, 2
ème
phr., RCATC, la surface bâtie déterminante
d’un bâtiment doit également tenir compte des dépendances telles que définies à
l’art. 26 RCATC. Conformément à l’art. 26 al. 2 RCATC, la surface des
dépendances est comptée pour les 50% de sa valeur dans le calcul de la surface
bâtie; cette surface ne peut excéder la moitié de celle du bâtiment principal. L’art.
26 al. 3 RCATC prévoit également que les dépendances dont la surface est
équivalente ou inférieure à 36 m
2
ne sont pas prises en compte ni
dans le calcul de la surface bâtie ni dans celui de la distance aux limites.
Selon l’art. 16 al. 2 RCATC, la distance minimum
entre un bâtiment et les limites de propriété est au minimum de 5 m par rapport
aux façades ne dépassant pas 16 m de longueur.
bb) Pour que le bâtiment litigieux, destiné
initialement à être utilisé comme garage (respectivement toléré comme dépôt), pût
être transformé en local susceptible de servir à une activité professionnelle,
il devait – au moins – respecter les dispositions règlementaires sur l’IOS et
les distances aux limites de propriété. Or, l’utilisation de l’ancien garage
comme atelier de réparation, soit pour l’exercice d’une activité
professionnelle, a fait perdre au bâtiment n° ECA 1029 sa qualité de
dépendance (cf. art. 39 RLATC et 26 al. 1 RCATC). Il en découle que
l’immeuble litigieux ne respecte manifestement ni l’IOS ni les distances aux
limites de propriété. En effet, l’IOS, qui ne peut excéder 20% (1:5) de la
surface constructible de la parcelle, correspond dans le cas particulier à une
surface bâtie maximale de 178,4 m
2
(20% par rapport à la surface
constructible de 892 m
2
). Le bâtiment d’habitation principal
n° ECA 860 occupe déjà une superficie de 167 m
2
et le
bâtiment litigieux présente une surface au sol de 63 m
2
. La surface
bâtie déterminante est ainsi dépassée de plus de 51,6 m
2
([167
m
2
+ 63 m
2
= 230 m
2
] – 178,4 m
2
). A
cela s’ajoute que le bâtiment litigieux – implanté à une distance de 0.57 m de
la limite de propriété nord et à moins de 3 m de la limite de propriété est –
ne respecte pas la distance minimale de 5 m aux limites de propriété.
Il s’ensuit que les travaux effectués sans droit par
le recourant et ayant eu pour objet de lui permettre d’utiliser le bâtiment
n° ECA 1029 comme atelier de réparation dans le cadre de son activité
professionnelle n’auraient pas non plus pu être régularisés en 2016.
6.
Il convient ensuite d’examiner si la municipalité aurait été en droit
d’ordonner une remise en état jusqu’à ce que le recourant cesse, au 30 avril
2016, d’utiliser le bâtiment litigieux comme atelier de réparation et donc s’il
se justifiait qu’elle rappelle dans la décision attaquée sa décision du 19 mars
1975 interdisant au recourant d’exploiter un atelier de réparation et
constatant que ce dernier n’avait pas respecté cette interdiction, et ce
jusqu’au mois d’avril 2016.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être
accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui
(cf. arrêts TF 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1; 1C_370/2015
du 16 février 2016 consid. 4.4; 1C_434/2014 du 18 juin 2015 consid. 3.1, et les
références citées).
Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la
démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est
en principe soumise à un délai de péremption de trente ans. Exceptionnellement,
cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs
de police au sens strict imposent une telle mesure. Inversement, l'autorité
peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la
bonne foi le commande. C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a
toléré pendant des années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître
l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (cf.
ATF 136 II 359 consid. 7; 132 II 21 consid. 6.3; voir aussi TF
1C_249/2017 du 14 novembre 2017 consid. 4.1.1; 1C_196/2016 du 13 février
2017 consid. 2.2). Ce délai de péremption vaut pour la démolition d’une
construction réalisée sans droit tant à l’intérieur qu’en dehors de la zone à
bâtir (cf. TF 1C_99/2019 du 17 avril 2020 consid. 2.4, et les références
citées) et commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des
parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3; 107
Ia 121 consid. 1b; voir aussi TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid.
4.3). La constatation de l'illégalité d'une construction dans le cadre d'une
procédure d'autorisation de construire conduit dans tous les cas à ce qu'un
nouveau délai de péremption commence à courir (TF 1C_784/2013 du 23 juin 2014
consid. 5.4).
b) En 1969, le recourant a notamment fait remplacer
les trois portes de garage par un muret ainsi que par la pose de fenêtres et de
portes d’habitation usuelles. Il a également fait procéder à l’installation de l’électricité
et du chauffage, de même qu’à la création d’ouvertures pour passer d’un local à
l’autre. Il n’est pas non plus impossible que des toilettes et un lavabo aient
également été installés à cette époque déjà (cf.
supra
consid. 5b).
Depuis 1969, l’intéressé a aussi utilisé le bâtiment litigieux comme atelier de
réparation, ce qui a impliqué un changement d’affectation.
Dans sa décision du 19 mars 1975, la municipalité a
certes astreint le recourant à requérir une autorisation en bonne et due forme
pour les travaux effectués de manière illicite, afin qu'une éventuelle enquête
publique puisse être mise en œuvre en vue d'une régularisation, tout en lui
interdisant strictement l’utilisation du bâtiment litigieux comme atelier de
réparation. Elle a ensuite manqué de diligence dans le suivi du dossier,
puisqu'elle n'a jamais pris de mesures afin de faire exécuter sa décision du 19
mars 1975 ni n'a ordonné la démolition des travaux réalisés sans droit ou la
remise en état des lieux. Autrement dit, elle a renoncé à exiger un dossier de
régularisation pour les travaux exécutés sans droit en vue d'un changement
d'affectation. Elle a ainsi laissé perdurer pendant plus de quarante ans une
situation qu'elle savait illicite. Dans la même décision, la municipalité a du
reste toléré que les locaux litigieux (garages) puissent servir de dépôt en
lien avec l'activité professionnelle exercée à l'époque par le recourant. Ce
faisant, la municipalité a donc admis un changement d'affectation du bâtiment.
Il résulte par ailleurs des pièces du dossier que la municipalité savait ou
devait savoir depuis 1975 au moins que le bâtiment n° ECA 1029 était
utilisé en réalité non pas comme simple dépôt, mais comme atelier de réparation
jusqu'en 2016. Si elle avait effectué un contrôle sur place après le 19 mars
1975, elle aurait pu constater que le bâtiment en question n'était en fait pas
destiné à un dépôt, mais à un atelier de réparation. Ceci est d’autant plus le
cas qu'il résulte du dossier qu'elle était au courant, et ce avant même la
décision qu’elle a rendue le 19 mars 1975, que le bâtiment n° ECA 1029
avait été relié aux égouts et que sa valeur d'assurance contre l’incendie avait
été augmentée. Il ressort d’ailleurs expressément du courrier envoyé le 28
décembre 1973 par la direction des travaux au recourant lui demandant, à la
suite de la nouvelle taxation à laquelle avait procédé l’ECA, divers
renseignements destinés à permettre la fixation de la taxe supplémentaire
d’introduction d’égouts, que cette demande concernait bien, contrairement à ce
que prétend la municipalité, l’immeuble n° ECA 1029. Alors même en outre
que le délai de péremption de 30 ans était en 2016 largement acquis, il
n'existait pas d'intérêt public qui commandait impérativement la remise en état
des locaux litigieux. Ainsi, même si les travaux de transformation du bâtiment
n° ECA 1029 ayant eu pour objet de permettre au recourant d’utiliser ce
bâtiment comme atelier de réparation, ce qu’il a fait jusqu’en avril 2016,
n’auraient pu être régularisés (cf.
supra
consid. 6), ils
devaient être tolérés.
Au vu de ce qui précède, la municipalité n’aurait
pas été en droit d’ordonner une remise en état jusqu’à ce que le recourant
cesse, au 30 avril 2016, d’utiliser le bâtiment litigieux comme atelier de
réparation. Elle n’était dès lors pas habilitée à rappeler dans la décision
attaquée sa décision du 19 mars 1975 interdisant au recourant d’exploiter un
atelier de réparation et constatant que ce dernier n’avait pas respecté cette
interdiction, et ce jusqu’au mois d’avril 2016.
7.
Il convient ensuite de déterminer si, compte tenu de la tolérance dont
devait faire preuve la municipalité quant à l’exercice jusqu’au 30 avril 2016 par
le recourant d’une activité professionnelle dans le bâtiment n° ECA 1029, ce
dernier peut être actuellement utilisé, après l’avoir été comme atelier de
peinture et galerie d’art, comme simple atelier de peinture par une personne.
a) Fondé sur le principe de la protection de la
situation acquise, l'art. 80 LATC prévoit ce qui suit:
"
Art.
80    Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
1
Les bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force
postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux
limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions,
peuvent être entretenus ou réparés.
2
Leur transformation
dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être
autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au
développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne
doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les
inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
(...)
".
b) La jurisprudence a déduit à la fois de la
garantie de la propriété et des principes de la bonne foi et de la
non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise, qui postule
que de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des
constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF
117 Ib 243 consid. 3c, et les références citées; arrêt TF 1C_222/2017 du 8 août
2017 consid. 2.1; 1C_80/2014 du 16 décembre 2014 consid. 3.2.4; cf. aussi ATF
128 II 112 consid. 10a). Selon le Tribunal fédéral, cette protection de la
situation acquise ne constituant qu'un minimum, les cantons sont certes libres
de l'assurer dans une mesure plus étendue. Ils ne sauraient cependant, en
autorisant sans restriction non seulement le maintien et l'entretien normal,
mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement, voire la
reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à l'encontre des exigences
majeures de l'aménagement du territoire (TF 1C_222/2017 précité consid. 2.1).
Seule une affectation effective et sans interruption notable des constructions
litigieuses à des activités – même non conformes à l'affectation de la zone –
pourrait permettre à son propriétaire de bénéficier de la garantie de la
situation acquise (cf. TF 1C_160/2011 du 8 novembre 2011 consid. 3.5.3;
1P.354/2002 du 31 octobre 2002 consid. 5.2 et les références citées; voir aussi
AC.2019.0206, AC.2019.0207 du 28 avril 2020 consid. 3b; AC.2016.0395 du 26
juillet 2017 consid. 4a). Dans ces deux arrêts du Tribunal fédéral (qui se
référaient tous deux à des affaires vaudoises AC.2010.0229 du 28 février 2011
et AC.2001.0188 du 22 mai 2002), le Tribunal fédéral a considéré qu'un abandon
d'activité durant respectivement dix-huit mois et dix ans constituaient des
interruptions durables de l'affectation. Dans un arrêt récent (AC.2019.0206, AC.2019.0207
du 28 avril 2020 consid. 3), le Tribunal de céans a jugé qu’une
interruption de l’activité de deux ans et dix mois correspondait également à
une interruption notable de l’activité, qui éteignait la garantie de la
situation acquise.
Selon un avis de doctrine qui se réfère aux arrêts
du Tribunal fédéral 1C_160/2011 et 1P.354/2002 précités, il n'est pas aisé
d'évaluer la période d'interruption durable qui éteint la garantie de la
situation acquise. Les exemples des cas cités par le Tribunal fédéral sont des
cas évidents. Cela étant, l'autorité doit procéder à une pesée des intérêts. Si
l'exploitant n'est plus en mesure de continuer son activité faute de moyens ou
des autorisations nécessaires, quelques mois suffisent pour interrompre
l'affectation de manière durable. L'autorité se montrera plus tolérante dans
l'hypothèse où le propriétaire interrompt l'activité pour mener des travaux de
transformation (Steve Favez, la garantie des situations acquises, thèse 2013,
p.130-131). Toujours selon cet auteur, seule la dernière affectation non
conforme est décisive pour la garantie de la situation acquise (Steve Favez,
op. cit., p. 130 et les références; voir aussi AC.2016.0395 du 26 juillet 2017
consid. 4a, et les références).
c) Par ailleurs, selon la jurisprudence, l’art. 80
LATC ne s’applique en principe qu’aux bâtiments dont l’irrégularité est due à
un changement postérieur de la réglementation, et non à ceux d’emblée non
réglementaires. Cette disposition peut néanmoins leur être appliquée par
analogie lorsqu’ils sont l’objet d’une tolérance de la part des autorités, et,
a fortiori, lorsqu’ils ont bénéficié d’un permis de construire qu’il n’est pas
question de révoquer (arrêts AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 3b; AC.2016.0017
du 3 novembre 2016 consid. 1a; AC.2013.0046 du 21 août 2013
consid. 3e, et la référence citée). Dans un tel cas, les transformations
et agrandissements ultérieurs ne peuvent être autorisés qu’aux conditions de
l’art. 80 al. 2 LATC, c’est-à-dire qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone, et qu’il n’en résulte pas une aggravation de l'atteinte à la
réglementation en vigueur ou des inconvénients pour le voisinage. Cette
disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le
voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non
réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont
en relation avec l'atteinte à la réglementation (arrêt du TF 1C_43/2009 du 5
mai 2009 consid. 4; AC.2019.0206, AC.2019.0207 du 28 avril 2020
consid. 3c; AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 3b; AC.2016.0017
du 3 novembre 2016 consid. 1a, et les références citées).
Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une
aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de
rechercher le but que poursuit la norme transgressée (cf. AC.2019.0206,
AC.2019.0207 du 28 avril 2020 consid. 3c; AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 3b;
AC.2016.0017 du 3 novembre 2016 consid. 1a, et les références citées;
Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, ch. 6.3 ad
art. 80 LATC). Les inconvénients dont cette
disposition vise à protéger le voisinage se définissent de la même manière que
dans le cadre de l'art. 39 RLATC concernant les dépendances: ils doivent
dépasser ce qui est supportable sans sacrifice excessif (AC.2019.0206,
AC.2019.0207 du 28 avril 2020 consid. 3c; AC.2016.0395 du 26 juillet 2017
consid. 3b; AC.2016.0017 du 3 novembre 2016 consid. 1a, et les
références citées). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain
nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence,
soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur
l’ensoleillement dont bénéficie la propriété ou encore les nuisances sonores
(cf. AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 3b; AC.2015.0306 du 2
novembre 2016 consid. 2a; AC.2010.0123 du 14 octobre 2010 consid. 4a et
les références citées). L'art. 80 LATC est exhaustif en ce sens que le
droit communal ne peut être ni plus strict ni plus permissif (AC.2019.0206,
AC.2019.0207 du 28 avril 2020 consid. 3c; AC.2016.0395 du 26 juillet 2017
consid. 3b; AC.2016.0017 du 3 novembre 2016 consid. 1a, et la
référence citée). Cette disposition s’applique également aux bâtiments
contraires à d’autres règles que celles énumérées à l’alinéa 1 (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney,
Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, ch. 6.3 ad
art. 80 LATC).
Les deux conditions posées à l'art. 80 al. 2
in
fine
LATC sont cumulatives et il suffit que l'une d'elles ne soit pas
réalisée pour que l'autorisation soit refusée (cf. arrêt TF 1C_327/2009 du 5
novembre 2009 consid. 8).
Même si, à la lettre, l'art. 80 al. 1 et 2 LATC ne
concerne que le maintien, la transformation ou l'agrandissement de bâtiments,
il n'y a pas de raison de traiter différemment un changement d'affectation et
la modification d'une construction, dans la mesure où l'exigence d'un permis de
construire s'applique aussi bien aux constructions qu'aux changements
d'affectation (cf. arrêts AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 3b;
AC.2002.0186 du 9 mai 2005 consid. 2, et la référence citée).
8.
a) Pour rappel, des travaux ont été effectués en 1969 sur le bâtiment
n° ECA 1029 de manière à permettre au recourant d’utiliser ce dernier
comme atelier de réparation d’appareils audiovisuels. Selon ses explications,
il l’a ensuite utilisé à ce titre jusqu’à fin avril 2016. La municipalité, dans
sa réponse au recours, estime toutefois que la date de la fin de cette activité
dans l’immeuble litigieux ne pourrait pas être fixée avec certitude. Elle
relève que cette activité pourrait avoir pris fin le 28 mars 2013, date à
laquelle le recourant a cessé d’être administrateur de C.________ SA. Tel
pourrait être selon elle plus vraisemblablement le cas le 12 novembre 2013,
date à laquelle le siège de C.________ SA a été déplacé à une autre adresse
dans la même localité. L’on ne voit cependant pas de raisons de remettre en
cause les indications du recourant quant à la date à laquelle le bâtiment
n° ECA 1029 aurait cessé d’être utilisé comme atelier de réparation. Outre
que l’intéressé est resté constant quant à ses explications à ce propos, le
siège de C.________ SA, même s’il a été déplacé à une autre adresse puillérane
en 2013, a toutefois été transféré dans une autre localité que Pully le 3
novembre 2016 seulement, soit quelques mois après le 30 avril 2016. Le fait que
le recourant ait cessé en mars 2013 d’être administrateur de C.________ SA et
sa signature alors radiée n’implique pas non plus nécessairement que le
bâtiment n° ECA 1029 ait alors cessé d’être utilisé comme atelier de
réparation. Il se justifie dès lors de suivre l’intéressé lorsqu’il indique que
l’atelier de réparation n’a cessé de fonctionner dans l’immeuble litigieux que
le 30 avril 2016. Dans la décision attaquée, contrairement à sa réponse au
recours, l’autorité intimée ne remet d’ailleurs pas en question cette date du
30 avril 2016.
Comme le recourant l’indique, il a ensuite laissé
pendant quelques mois les choses en l’état dans le bâtiment n° ECA 1029,
avant de le vider, le nettoyer et de procéder à divers travaux à l’intérieur
des locaux (peinture des murs et plafonds, nouvelle installation électrique,
remplacement des portes et fenêtres, suppression, sauf un, des établis en lien
avec l’ancienne activité professionnelle), les murs de séparation datant de la
construction ayant été conservés, de même que les ouvertures créées en 1969
pour passer d’un local à l’autre. Depuis le 1
er
mars 2017, et selon
contrat de bail du 3 janvier 2017, le bâtiment n° ECA 1029 est utilisé
comme atelier de peinture et galerie d’art (accessible au public), puis dès le
1
er
février 2020 comme simple atelier de peinture.
L’interruption de l’activité d’atelier de réparation
au 30 avril 2016 est ainsi survenue dix mois avant l’affectation de l’immeuble
litigieux au 1
er
mars 2017 à un atelier de peinture et galerie d’art
(accessible au public), puis au 1
er
février 2020, à un simple
atelier de peinture. La municipalité en déduit, toutefois à tort, le fait que
l’immeuble litigieux n’ayant plus abrité d’activité durant un certain temps, le
bâtiment aurait retrouvé son affectation tolérée de dépôt. L’on ne saurait en
effet considérer que cette durée de dix mois seulement entre l’utilisation du
bâtiment en cause comme atelier de réparation et son utilisation comme atelier
de peinture et galerie d’art, puis comme simple atelier de peinture correspondrait
à une interruption notable de l’activité qui éteindrait la garantie de la
situation acquise, sachant en outre que des travaux ont été effectués dans
l’intervalle de ces dix mois.
Le bâtiment n° ECA 1029 a ainsi été utilisé
comme atelier de réparation jusqu’au 30 avril 2016, puis, après quelques
travaux entrepris par le recourant en 2016, comme atelier de peinture et
galerie d’art dès le 1
er
mars 2017, puis comme simple atelier de
peinture dès le 1
er
février 2020. A cette date en effet, la galerie
d’art, accessible au public, a été déplacée ailleurs, de sorte qu’en tant que
le recours est dirigé contre la décision attaquée interdisant l’utilisation du
bâtiment n° ECA 1029 comme galerie d’art et locaux destinés à donner des
cours et des séminaires artistiques, il est sans objet.
Il est indéniable que l’utilisation de l’immeuble
litigieux comme atelier de réparation, puis comme atelier de peinture, la
galerie d’art ayant été déplacée ailleurs, ne constitue pas un changement
d’affectation significatif. L’on est en effet passé d’une activité artisanale,
voire commerciale, soit professionnelle, à une activité de loisirs, voire
culturelle, soit non professionnelle, le recourant ayant expliqué que la
personne occupant le bâtiment en cause peignait à titre de hobby, à l’exclusion
de toute activité rémunérée et sans organiser ni envisager d’organiser
d’expositions ou des événements. La question se pose toutefois de savoir si un
tel changement, qui s’est accompagné de quelques travaux intérieurs, nécessite
l’octroi d’une autorisation ou non.
Aux termes de l’art. 36 RCATC, la zone d’habitation
à moyenne densité, dans laquelle est colloqué le bâtiment litigieux, est
destinée à la construction de bâtiments voués au logement et aux activités
compatibles avec le logement (al. 1). Peuvent être autorisés en particulier les
bureaux, les établissements publics, les institutions scolaires et éducatives,
culturelles et religieuses, les établissements médico-sociaux, l’artisanat, les
commerces et les surfaces de vente n’excédant pas 500 m2 par unité (al. 2). Au
regard du règlement communal (art. 36 RCATC), l’affectation des locaux en
atelier de peinture artistique est manifestement compatible avec l’affectation
de la zone. Les travaux entrepris en 2016 par le recourant ne paraissent à
première vue pas soumis en tant que tels permis de construire, sachant en
particulier qu’il est très vraisemblable que des toilettes et un lavabo existaient
déjà depuis longtemps et que le chauffage avait été installé en 1969. Une
activité de peintre à titre de hobby n’est pas non plus de nature, selon
l’expérience générale de la vie, à provoquer des nuisances au voisinage.
Celles-ci ne peuvent d’ailleurs qu’être moindres que celles provoquées par
l’utilisation du bâtiment comme atelier de réparation, dès lors que des
véhicules devaient aller et venir au cours de la journée. L’incidence de cette
nouvelle activité du point de vue l’environnement est ainsi mineure.
b) Tout bien considéré, l'on n'est pas en présence
d’un changement fondamental d’affectation. Il s'ensuit que les travaux exécutés
au fil des années et les activités commerciales ou artisanales ou encore
culturelles qui ont été et qui sont déployées dans le bâtiment n° 1029 - au
demeurant conformes à la destination de la zone - peuvent bénéficier de la
garantie de la situation acquise au sens de l'art. 80 LATC. En conséquence, la
décision attaquée doit être annulée.
Il s'ensuit que le recours doit être admis dans la
mesure où il n'est pas devenu sans objet et la cause renvoyée à l'autorité
intimée pour nouvelle décision Cela dit, il appartiendra dès lors à la
municipalité de statuer sur la demande de permis de construire relative à
l'isolation périphérique du bâtiment n° 1029 et, le cas échéant, d'inviter le
recourant à compléter son dossier d'enquête (lacunaire), afin de s'assurer que
le projet en cause est conforme aux dispositions légales et réglementaires
notamment en matière d'exigences de protection contre l'incendie (cf. art. 104
LATC).
Il est précisé que la demande de permis portant sur
les travaux d'isolation du bâtiment principal (n° 860) ne fait pas l'objet de
la présente contestation et sera traitée dans le cadre d'une procédure
distincte.
c) Cela étant, il y a lieu de rendre le recourant
attentif notamment à l’art. 68a al. 1 RLATC qui dispose que tout projet de
construction ou de démolition (ou encore de changement d'affectation) doit être
soumis à la municipalité (sur la base de l’art. 103 al. 4 LATC). Se fondant sur
le dossier, celle-ci décide si le projet nécessite une autorisation (art. 103
al. 5, 1
ère
phr., LATC). Il ressort ainsi des dispositions précitées
que, même lorsqu’une autorisation n'est pas nécessaire, le recourant doit
annoncer son projet (AC.2014.0004 du 29 avril 2014 consid. 2a, et la
référence citée).
9.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre du recours dans la mesure où
il n'est pas devenu sans objet et d'annuler la décision attaquée, le dossier
étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Il lui appartiendra également d'examiner l'opportunité de
dénoncer le recourant au Préfet sur la base de l'art. 130 LATC.
Compte tenu des circonstances, en particulier de
l'attitude du recourant qui a effectué au fil des décennies des travaux
illicites et qui a donc provoqué la décision de l'autorité, il se justifie donc
de mettre à sa charge un émolument judiciaire qui sera réduit (art. 48 LPA-VD).
Pour les mêmes motifs, le recourant ne peut pas prétendre à l'allocation de
dépens, qui sont compensés entre le recourant et l'autorité intimée (art. 56
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
II.
La décision de la Municipalité de Pully du 30 août 2019 est annulée et
le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.
Il est renoncé à allouer des dépens.
Lausanne, le 18 mars 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.