vd_omni · GE.2017.0071 · 2018-01-29 · fr

A.________/Municipalité de Vevey | Recours contre une résiliation ordinaire des rapports de travail d’un employé communal. L'autorité intimée a constaté, en date du 25 octobre 2016 déjà, que le lien de confiance était définitivement rompu et que les rapports de travail devraient être résiliés. Les rapports n'ont toutefois pas été résiliés à ce moment-là et le recourant s'est vu offrir la possibilité d'être transféré dans un autre service. Toutefois, le comportement du recourant après le moment où le transfert lui a été proposé, en venant s'ajouter aux manquements précédents, a justifié que l'autorité intimée résilie les rapports de service quelques mois plus tard. Le recourant a en effet été actif auprès du SDIS durant son incapacité de travail de fin 2016 sans en informer son employeur. Or, au vu des évènements survenus au cours des mois précédents, le recourant se devait d'adopter une attitude irréprochable en matière de communication et de manifester une transparence accrue envers ses supérieurs. Peu importe que le médecin du recourant lui ait apparemment conseillé de ne rien dire à son employeur. Il n'est du reste pas certain que le recourant ait indiqué à son médecin tous les éléments déterminants au moment de l'établissement du certificat d'incapacité de travail, puisqu'il ne lui avait en particulier pas indiqué qu'il était en vacances. En faisant preuve d'absence de transparence dans ses rapports avec ses supérieurs, alors même qu'une ultime chance lui avait été offerte, sous la forme d'une proposition de transfert dans un autre service, le recourant a rompu définitivement le lien de confiance le liant à l'autorité intimée. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2018 GE.2017.0071

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 janvier 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et Mme Dominique Mottaz-Brasey, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Fabien Hohenauer, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
Hôtel
de Ville,
représentée
par Me Eric Cerottini, avocat, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey
du 21 mars 2017 (prononçant notamment la résiliation ordinaire de ses
rapports de travail, avec effet au 30 juin 2017)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le ******** 1978, a été engagé par la Commune de Vevey
(ci-après: la commune) en qualité d'employé d'économat scolaire, d'entretien du
mobilier et du matériel, poste rattaché à la Direction de l'enseignement, à
partir du 1
er
juin 2005. Le contrat de travail signé à cette
occasion, respectivement en date des 26 et 27 mai 2005, tout en indiquant qu’il
était de droit privé, comportait en annexe le Statut du personnel communal.
B.
En parallèle à son emploi auprès de la commune, A.________ a exercé une
activité de pompier au sein du Service de Défense contre l'Incendie et de
Secours (SDIS). Les règles en matière de formation auprès de ce service ont été
rappelées à A.________ lors d'une séance d'information du 16 juin 2008. Le 26
juin 2008, A.________ a reçu copie d'une circulaire de la Municipalité de Vevey
(ci-après: la municipalité) datant du 22 octobre 2007, qui indiquait ce qui
suit:
"
Interventions
urgentes durant les heures de travail
La décision no 0776
du 2 avril 1998 est maintenue. La solde perçue durant le temps de travail est
acquise par le collaborateur en sus de son salaire. Les services favorisent
l'engagement de leur personnel au SDIS. Les contraintes et les exigences des
services concernés priment en tout temps sur celles du SDIS. Le droit
d'intervenir peut être retiré au collaborateur, dont les prestations ne donnent
pas satisfaction.
Formations SDIS planifiées par le Cdt SDIS
Les formations
planifiées par le Cdt SDIS suivent la procédure générale d'action de formation
édictée par la Ville. L'accord préalable du Chef de service du collaborateur
concerné est nécessaire. Les éventuelles indemnités sont versées à la caisse
communale, la formation étant comptée comme temps de travail.
Formations
SDIS demandées par le collaborateur
Les formations que
le collaborateur souhaite suivre à titre privé et non dans le cadre de la
formation planifiée par le Cdt SDIS seront prises sur ses vacances ou sur ses
heures supplémentaires. Son absence devra par conséquent faire l'objet d'une
demande de congé ordinaire, qui pourra, en cas d'impératifs professionnels, se
voir refusée. En contrepartie, les éventuelles indemnités lui sont acquises
".
Depuis l'entrée en service d'A.________, les
évaluations annuelles le concernant ont été généralement bonnes, sous réserve
de quelques points à améliorer. L'entretien portant sur 2008 contenait plus
d'éléments devant être améliorés que d'éléments satisfaisants. Les objectifs
suivants ont été fixés à A.________ dans ce cadre:
"- faire le nécessaire pour
s'améliorer notamment en suivant les indications données;
- informer régulièrement sa
direction de ses engagements au SDIS,
- éviter de se disperser;
- limiter les appels avec le
téléphone portable au strict minimum."
Les appréciations des années suivantes ont à nouveau
été essentiellement positives.
Le 16 décembre 2010, A.________ a été remercié pour
sa participation à l'organisation de la Fête du Grabeau 2010 et a reçu un
bon-cadeau de 50 fr. ainsi qu'un jour de congé. Le 16 décembre 2011, il a à
nouveau été remercié pour sa participation à l'organisation de la Fête du
Grabeau 2011. Le 22 décembre 2011, A.________ a encore été remercié pour sa
participation à l'organisation de la manifestation Gymnaestrada et a reçu à
cette occasion une prime unique de 1'000 fr. Le 12 décembre 2012, il a
également été remercié pour sa participation à l'organisation de la Fête du
Grabeau 2012. Le 17 décembre 2013, A.________ a enfin été remercié pour sa
participation à l'organisation de la Fête du Grabeau 2013.
C.
Au cours de l’année 2014, des changements ont eu lieu dans l’organisation
du service et du secteur technique.
D.
Le 10 juin 2014, B.________ (cheffe du Service de l'éducation) a adressé
à A.________ un courriel lui indiquant qu'elle n'avait toujours pas reçu de
demande de formation au SDIS pour le 24 juin suivant et qu'elle aurait besoin
qu'il soit disponible ce jour-là dès 7h30 pour assurer diverses tâches.
Le 29 octobre 2014, A.________ a reçu de la part de
la Direction de l'éducation, de la jeunesse et des sports (ci-après: la
direction) un courrier lui rappelant ses obligations, car il avait omis de
monter en fourgon des bagages d'écoliers, alors que cette tâche avait
spécialement été convenue avec lui. Cette négligence s'ajoutait à une absence
non justifiée quelques semaines auparavant. La direction exigeait de sa part
une amélioration de son comportement afin de répondre pleinement aux tâches qui
lui étaient confiées, faute de quoi le Service des ressources humaines
prendrait les mesures nécessaires pour assurer la bonne marche du service.
Le 17 décembre 2014, A.________ a été remercié pour
sa participation à l'organisation de la Fête du Grabeau 2014.
Le 14 janvier 2015, B.________ a adressé à A.________
un courriel dans lequel elle lui confirmait qu'elle lui demandait d'abandonner
l'objectif défini lors de l'entretien d'appréciation 2013 consistant à
effectuer un inventaire des galetas et locaux extra-scolaires, vu qu'il avait
tout juste entamé les démarches nécessaires. Elle regrettait qu'il n'ait pas pu
atteindre cet objectif simple dans un délai raisonnable et lui demandait d'être
proactif et efficient pour le prochain objectif (déménagement des services du
département).
Le 16 mars 2015, B.________ a adressé à A.________
un courriel lui demandant de remédier à des étagères mal montées et lui
rappelant diverses tâches à effectuer prochainement.
Le 7 mai 2015, A.________ a été autorisé à
participer à un cours en rapport avec son activité au SDIS.
Le 19 mai 2015, la direction a adressé un
avertissement à A.________, en lui indiquant qu’en cas de nouvelle
insatisfaction, elle se verrait dans l’obligation de demander au Service des
ressources humaines d’ouvrir une procédure à son encontre. Dans ce courrier,
elle rappelait à l'intéressé qu’il devrait respecter scrupuleusement les règles
relatives aux rapports de travail ainsi que les consignes de sa hiérarchie, en
précisant ce qui suit:
"
Horaires de
travail
: vous êtes prié de remplir quotidiennement le
fichier Excel qui vous a été remis en début d'année, en indiquant l'heure à
laquelle vous commencez votre activité et l'heure à laquelle vous la terminez,
en introduisant les pauses de midi. Vous devez par ailleurs y ajouter le temps
mis pour l'une ou l'autre tâche effectuée. Il n'est en effet pas acceptable que
ce document reste vide pendant près de deux mois (du 1.2 au 13.4.2015), alors
que
B.________
a exigé que vous le remplissiez à plusieurs
reprises, allant même jusqu'à vous mettre un ultimatum au 8 avril 2015
(courriel du 7.4.2015), délai que vous n'avez d'ailleurs pas respecté. Nous
vous rappelons par ailleurs que toute tricherie sur le temps de travail fera à
l'avenir l'objet d'une procédure en vue de la résiliation des rapports de
travail qui nous lient. Comme il nous l'a été confirmé, vous avez en effet été
vu entrant dans un fitness en tenue sportive à 16h30 le lundi 23 mars 2015,
alors que vous avez inscrit sur votre fichier horaire avoir quitté votre
travail à 16h45.
Consignes de
votre hiérarchie et délais
: vous êtes tenu de suivre
toutes les consignes que votre hiérarchie vous communique et les exécuter dans
le délai imparti. Vous êtes également prié de donner un retour à votre
supérieur lorsque la tâche est terminée. Si cette dernière ne peut pas être
exécutée dans les délais requis, vous devez l'en aviser immédiatement. Vous
voudrez également bien répondre systématiquement aux appels professionnels que
vous recevez ou rappeler l'appelant rapidement si vous n'êtes pas en mesure de
répondre de suite.
Comme votre cheffe
de service vous l'a signifié le 15 avril dernier, nous attendons de votre part
plus de rigueur et d'engagement dans votre travail. Vos tâches doivent être
précises, exécutées avec soin et finalisées dans les délais qui vous sont
donnés.
D'entente avec votre
responsable de secteur,
C.________
, il a été mis en place,
dès le 20 avril 2015 un encadrement sous forme de réunion quotidienne, afin
d'organiser votre agenda pour les tâches à exécuter et obtenir l'aide et les
conseils dont vous avez besoin. Cet encadrement vise à vous soutenir dans
l'amélioration de vos compétences et de votre performance afin de répondre
pleinement aux exigences de la DEJS.
Cette lettre est le deuxième et dernier avertissement que nous vous
adressons. En cas de nouvelle insatisfaction, nous nous verrons dans
l'obligation de prier le Service des ressources humaines d'ouvrir une procédure
à votre encontre. Nous espérons que vous saurez répondre à l'avenir aux
exigences que votre poste requiert, ceci à notre entière satisfaction afin
d'assurer le bon fonctionnement du service".
Le 8 juin 2015, A.________ a reçu un courriel de sa
supérieure C.________ (responsable du secteur éducation). Celle-ci déplorait
qu'il ait fallu à l'intéressé trois semaines pour acheter un carnet qui devait
servir à noter ses tâches et que celui-là ait manqué un rendez-vous du 26 mai
2015, d'autant plus qu'il avait déjà manqué un rendez-vous en décembre 2014.
Elle lui rappelait aussi qu'il n'était pas tenu par un horaire fixe mais devait
noter à quelle heure il terminait son travail.
Par un autre courriel du même jour, C.________ a
fait remarquer à A.________ que divers points auraient pu être optimisés dans
le déménagement des services qu'il avait effectué. Il ne s'était pas tenu aux
échéances et n'avait pas respecté le budget. En outre, il n'avait pas été
proactif et n'avait pas informé B.________ comme cela lui avait été demandé.
L'objectif fixé le 14 janvier 2015 n'avait ainsi été que partiellement atteint.
Le 7 juillet 2015, A.________ a été invité à la
journée récréative organisée à l'intention des collaborateurs/trices fêtant
leurs 10, respectivement 15, 20, 25, 30 ou 35 ans de service. Le 15 septembre
2015, il a été autorisé à participer à un cours en rapport avec son activité au
SDIS.
Le 5 octobre 2015, B.________ a fait part de son
insatisfaction à A.________ quant à la pose d'une fresque et à la pose d'une
cimaise.
Lors de l’entretien d'appréciation des prestations
de travail et du comportement d’A.________ durant l’année 2015, ayant eu lieu
le 8 octobre 2015, son supérieur a noté que la qualité de son travail était
insuffisante et a considéré que sa productivité, son organisation personnelle,
sa motivation, sa prise de responsabilité ainsi que son autonomie devaient
impérativement être améliorées; son comportement et sa collaboration ont été
considérés comme bons, avec quelques réserves. Globalement, les prestations de
l'intéressé étaient appréciées comme devant être améliorées. Dans le document
complétant l’appréciation, B.________ a relevé que dans l'ensemble la qualité
des prestations fournies par A.________ et le temps alloué pour les assumer ne
donnaient pas satisfaction, qu’A.________ devait impérativement améliorer la
précision et le soin dans l’exécution de ses tâches, diminuer le temps
nécessaire à l’exécution adéquate des travaux, informer et communiquer sur son
travail et respecter scrupuleusement les consignes et les délais.
Le 17 novembre 2015, B.________ a rappelé à A.________
diverses consignes, en rapport avec la précision et la qualité de son travail
ainsi que la consultation de son téléphone portable. Elle soulignait que ces
consignes avaient déjà été rappelées plusieurs fois sans succès et le priait
instamment de tout mettre en œuvre pour répondre aux besoins du service.
Le 11 décembre 2015, A.________ a été remercié pour
sa participation à l'organisation de la Fête du Grabeau 2015.
Le 8 janvier 2016, B.________ a, par courriel
adressé à A.________, regretté qu'il ne respecte pas les consignes en rapport
avec son fichier horaire et l'a convoqué à son bureau pour lui rappeler les
consignes.
Le 18 janvier 2016, B.________ a, par courriel adressé
à A.________, regretté qu'il ne respecte pas les consignes en rapport avec son
fichier horaire (agenda incomplet) et l'a invité à un entretien, qui a eu lieu
le même jour.
Le 20 janvier 2016, B.________ a, par courriel
adressé à A.________, rappelé divers points discutés lors de l'entretien
précité, notamment les consignes en rapport avec les horaires et l'organisation
du travail.
Le 29 février 2016, A.________ a été convoqué pour
un entretien de service par la municipalité afin de discuter de l'insatisfaction
de cette dernière et de la direction sur la qualité de ses prestations et le
mode de fonctionnement qu'il adoptait dans l'exercice de son activité; il était
indiqué que l'intéressé avait la possibilité de se faire assister. L'entretien
a eu lieu le 11 mars 2016.
Suite à ce dernier, la municipalité a adressé à A.________
un courrier, daté du 9 mai 2016, fixant divers objectifs dans le but, selon ses
termes, de rétablir des relations professionnelles constructives. Ces objectifs
portaient notamment sur un respect plus scrupuleux des horaires de travail, sur
une meilleure planification du travail et sur une meilleure communication avec
son responsable, en transmettant les informations utiles et nécessaires dans
les délais impartis. Chaque objectif était expliqué de manière détaillée, les
critères d'appréciation étaient précisés et un délai était imparti pour chaque
objectif. Le même courrier indiquait que l’intéressé serait reçu, pour un
entretien de service en vue d'évaluer lesdits objectifs, le 17 août 2016 et
ajoutait ce qui suit:
"Par ailleurs,
votre engagement auprès du Service du feu vous empêchant d'exercer votre
activité au sein de la ville à notre satisfaction, la Municipalité, dans sa
séance du 17 mars 2016, a décidé de vous interdire d'intervenir et de
participer à des formations au Service de défense contre l'incendie et de
secours (SDIS) durant les heures de travail pendant cette période probatoire,
soit d'ici au 10 août prochain et ce, afin que vous puissiez vous concentrer
entièrement sur vos objectifs. Cette décision pourra être revue lors de
l'appréciation finale.
Nous vous demandons
donc un changement radical et immédiat afin de répondre aux exigences de votre
fonction. En effet, si vous ne deviez pas atteindre dans les délais les objectifs
fixés, nous nous verrions alors dans l'obligation de procéder à
la
résiliation des rapports de travail qui nous lient, sans autre
avertissement".
Le 2 août 2016, la municipalité a écrit à A.________
qu'elle avait été informée du fait qu'il avait procédé à un engagement de
personnel auxiliaire, sans autorisation ni respect de la procédure. Elle
exposait qu’après l'avertissement du 9 mai 2016, ce comportement pourrait
l'amener au constat d'une rupture définitive du lien de confiance indispensable
à la poursuite des rapports de travail. Afin de respecter le droit d'être
entendu de son employé, la municipalité le convoquait à une séance d'audition
le 22 août 2016. Il était indiqué que l'intéressé avait la possibilité de se
faire assister. Afin de permettre à ce dernier de trouver un mandataire, la
séance a été déplacée au 5 octobre 2016. Dans la convocation à ladite séance,
la municipalité écrivait à A.________ que les prestations fournies et le
comportement adopté durant la période d'évaluation laissaient apparaître de
nouvelles violations importantes de ses obligations contractuelles. Elle lui
rappelait les manquements reprochés, à savoir:
-
"
engagement de
personnel auxiliaire au nom de la Ville sans autorisation et en violation de la
procédure et des ordres reçus,
-
irrespect des horaires de travail fixés,
-
mauvaises planification et rationalisation de ses activités,
-
tenue lacunaire ou inexistante des outils de planification (agenda,
fichier horaire, fiches de travail),
-
refus de finaliser l'inventaire des classes selon les exigences et
règles fixées. Captation à titre privé de documents professionnels,
-
irrespect des ordres reçus et mauvaise gestion de l'entretien des
cylindres des collèges et des salles de gymnastique,
-
rétention d'information et refus de communiquer avec sa supérieure
hiérarchique,
-
absence du bureau du 4 au 8 juillet 2016 sans justification.
"
Suite à la séance du 5 octobre 2016, la municipalité
a, par courrier du 25 octobre 2016, informé A.________ qu'elle considérait que
le lien de confiance était définitivement rompu et qu'il n'était pas possible
d'envisager la poursuite des rapports de travail au sein de la direction, au vu
de l'absence de toute amélioration malgré des avertissements et des mises à
l'épreuve. Les rapports de travail devraient par conséquent être résiliés. La
municipalité avait toutefois pris note de son souhait, évoqué lors de la séance
du 5 octobre 2016, de poursuivre d'une manière ou d'une autre son activité au
sein du personnel communal. Elle ajoutait pouvoir envisager une mesure moins
incisive consistant en son transfert, au sens de l'art. 11 du statut, à la
Direction des espaces publics, secteur voirie, à un poste disponible d'ouvrier
de voirie-balayeur.
Le 1er novembre 2016, A.________ a informé la
municipalité qu'il adhérait à cette proposition.
L'entretien annuel d'évaluation d'A.________ a eu
lieu le 4 novembre 2016 Ses prestations ont pour l'essentiel été considérées
comme insuffisantes.
A.________ a été en arrêt de travail pour cause de
maladie à partir du 8 novembre 2016.
Le 20 décembre 2016, la municipalité écrit à A.________
qu'elle avait été informée de sa prise de vacances à partir du 4 novembre 2016
au soir, puis de la transmission de certificats médicaux par ses soins
attestant d'une incapacité de travail à 100% à partir du 8 novembre 2016 et
jusqu'au 24 décembre 2016, date du début du pont de fin d'année. Elle avait
également eu connaissance à cette occasion du fait qu'en novembre et décembre
2016, il avait régulièrement offert ses services et était intervenu, de manière
rémunérée et durant les heures de travail, en qualité de pompier auprès du
SDIS, cela sans en informer son employeur, mais en précisant aux représentants
du SDIS qu'il était ''en vacances". Un tel comportement violait non
seulement l'interdiction qui lui avait été expressément faite d'intervenir ou
de participer à des formations au SDIS durant les heures de travail, mais était
également contraire à son devoir de diligence et de fidélité, lequel lui
interdisait d'accomplir une activité rémunérée pour le compte d'un tiers, sans
autorisation préalable de son employeur. La municipalité constatait qu'elle
devait à nouveau formuler des griefs à son encontre à raison de ces nouveaux
événements, qui intervenaient au moment même où il était interpellé sur un éventuel
transfert, lui-même justifié par le constat d'une insatisfaction persistante
quant à la qualité de son travail et de son comportement et l'absence de toute
amélioration malgré des avertissements et des mises à l'épreuve. Elle
envisageait ainsi désormais de résilier définitivement les rapports de travail
qui le liaient à la commune et d'exclure la décision de transfert initialement
esquissée. Cela dit, avant de prendre une telle décision, elle entendait
respecter son droit d'être entendu et le convoquait à une séance d'audition le
16 janvier 2017.
Le 12 janvier 2017, A.________ a adressé un courrier
à la municipalité dans lequel il indiquait que c'était en toute bonne foi, sur
recommandation de son médecin, qu'il avait participé aux activités du corps des
pompiers durant son arrêt de travail. Il contestait avoir cherché à tromper son
commandant en lui indiquant être en vacances. Il ajoutait être prêt à restituer
à la municipalité la solde perçue et se réjouir de pouvoir continuer à
travailler pour la commune. S'il avait sollicité de son médecin un arrêt de
travail, c'était parce qu'il était moralement épuisé par les épreuves
traversées à la fin 2016 et qu'il souhaitait mettre toutes les chances de son
côté afin de commencer son nouvel emploi. A.________ a joint à son courrier un
certificat médical daté 14 décembre 2016, dans lequel le Dr E.________
certifiait que, pour raisons médicales, son patient bénéficiait d'un arrêt de
travail complet jusqu'au 24 décembre 2016, mais qu'il était important qu'il
puisse poursuivre ses activités non professionnelles, comme par exemple son
activité auprès des pompiers.
Une séance a eu lieu le 16 janvier 2017 en présence
des parties.
Le 20 janvier 2017, A.________ a écrit à la
municipalité qu'il se tenait à son entière disposition pour travailler à la
date qu'elle jugerait adéquate pour son entrée en fonction.
Le 31 janvier 2017, la municipalité, avec l’accord
d’A.________, a posé les questions suivantes au Dr E.________:
"1. M. A.________ vous a-t-il expressément informé du fait qu'il
se trouvait en vacances depuis le 4 novembre 2016 lors de vos consultations ?
Dans l'affirmative, à quel moment l'a-t-il fait ?
2.  Confirmez-vous que le but de votre certificat était de permettre à
M. A.________ de bénéficier d'une période de repos jusqu'à la fin de l'année
2016, lui permettant de se remettre de la fatigue accumulée dans le cadre de
son ancienne fonction ?
3.  Quelle était l'intensité et la durée de l'affection constatée chez
Monsieur A.________ ?
4.  Monsieur A.________ nous a remis le 12 janvier 2017 un certificat
médical daté du 14 décembre 2016, par lequel vous informiez la SDIS Riviera de
la possibilité pour M. A.________ de fournir ses services durant sa période
d'incapacité de travail. Qu'en est-il pour la période antérieure à la rédaction
de ce certificat, soit du 8 novembre au 13 décembre 2016?
5.  Si vous deviez considérer Monsieur A.________comme apte à
intervenir auprès du SDIS Riviera également durant la période du 8 au 20
novembre 2016, cela n'implique-t-il pas que Monsieur A.________était apte à
bénéficier de ses vacances ?
6   Pour quelles raisons n'avez-vous pas mentionné sur les certificats
médicaux établis à l'attention de l'employeur de M. A.________, soit la
Commune, que l'incapacité de travail attestée était limitée à son poste de
travail mais qu'il était apte à fournir ses services auprès du SDIS Riviera ?
7.  Monsieur A.________nous a informés que vous lui aviez conseillé de
ne pas nous informer de cette activité auprès du SDIS durant son incapacité de
travail. Est-ce exact? Dans l'affirmative, pour quelles raisons avez-vous
formulé un tel conseil ?".
Délié du secret médical par son patient, le Dr E.________
a répondu le 10 février 2017 ce qui suit:
"1)
J'ai examiné M. A.________la 1ère
fois pour la période concernant votre demande le 07.11.16. Durant cette
consultation, M. A.________ne m'a pas informé qu'il était en vacances depuis le
04.11.16 et ceci n'était pas un élément probant de cette consultation et ni à
même de modifier l'attitude thérapeutique.
2)
Il n'a jamais été question de
faire bénéficier le patient d'un certificat d'arrêt de travail pour « se
remettre de la fatigue accumulée dans le cadre de son ancienne fonction ». La
fatigue n'est pas un diagnostic ni une maladie mais un symptôme. M. A.________a
été pris en charge pour un problème médical nécessitant un soutien
thérapeutique régulier à ma consultation, un traitement médicamenteux et un
arrêt de travail dûment justifié. La nécessité de prolonger l'arrêt de travail
a été réévaluée régulièrement, avec un premier certificat mentionnant une
incapacité totale du 08.11.16 au 19.11.16, puis un prolongement de l'arrêt de
travail complet par un 2ème certificat du 19.11.16 au 03.12.16 puis un dernier
prolongement par un dernier certificat du 03.12.16 au 24.12.16. M. A.________n'a
donc pas bénéficié comme vous l'affirmez d'un arrêt de travail jusqu'à la fin
de l'année 2016.
3)
L'intensité de l'affection
constatée chez M. A.________était telle qu'elle justifiait la prise en charge
telle qu'elle a été conduite et décrite ci-dessus, incluant les périodes
d'arrêt de travail mentionnées ci-dessus.
4)
Dès le début de la prise en charge
de M. A.________, i.e. dès le 07.11.16, j'ai demandé à M. A.________lors de
chaque consultation, de maintenir une activité extérieure, des contacts
sociaux, des activités sportives ou autre tel que son engagement auprès du SDIS
Riviera. Ces demandes font parties intégrales de la prise en charge du problème
de santé de M. A.________durant cette période.
5)
L'intensité de l'engagement de M. A.________dans
ses activités extérieures, notamment auprès du SDIS Riviera, n'avait rien à
voir avec une sinécure. Le bénéfice de l'arrêt de travail tel que je l'ai
structuré et les exigences que j'ai fixées au patient durant ce temps n'ont
rien à voir avec des vacances.
6-7)
Comme mentionné sous le point 4),
j'ai demandé au patient d'avoir certaines activités extérieures durant son
arrêt de travail, notamment. Je puis affirmer que M. A.________m'a demandé si
ces informations devaient être mentionnées sur le certificat d'arrêt de travail
auprès de l'employeur. Un tel certificat ne pouvant pas contenir d'informations
médicales, et n'ayant pas reçu de demande d'un confrère ou d'une assurance
perte de gain par le formulaire ad hoc de renseignements médicaux, je n'ai pas
voulu mentionner ces activités sur l'arrêt de travail. Le supérieur de M. A.________
auprès du SDIS Riviera ayant demandé expressément de fournir une confirmation
écrite de la capacité sur le plan médical de poursuivre une activité auprès du
SDIS Riviera, je l'ai fait par un certificat daté du 14.12.16, en votre
possession.
Il est donc tout à fait faux de
prétendre que j'aurais encouragé, conseillé, ou que M. A.________ aurait essayé
de ne pas informer son employeur sur son activité auprès du SDIS Riviera durant
son incapacité de travail".
E.
Le 21 mars 2017, la municipalité a informé A.________ que les précisions
données lors de l'entretien du 16 janvier 2017 n'étaient pas de nature à
modifier les griefs formulés à son encontre depuis de très nombreux mois, ni le
constat d'une insatisfaction persistante quant à la qualité de son travail et
de son comportement et l'absence de toute amélioration malgré des
avertissements et des mises à l'épreuve. Bien au contraire, son comportement
contraire à son devoir de diligence adopté à fin 2016 avait contraint la
municipalité à formuler de nouveaux griefs à son encontre. A cet égard, les
déterminations de son médecin traitant ne correspondaient pas à ses propres
déclarations et n'étaient pas de nature à démontrer qu'il n'était pas apte à
bénéficier du but des vacances durant la période incriminée. Par conséquent, la
municipalité considérait que le lien de confiance était définitivement rompu et
qu'il n'était pas possible d'envisager la poursuite de ses rapports de travail
au sein de l'administration communale. Elle résiliait donc les rapports de
travail qui le liaient à la commune de manière ordinaire, avec effet au 30 juin
2017, moyennant respect d'un délai de congé de trois mois. Elle le libérait
aussi de l'obligation de travailler jusqu'au 30 juin 2017 tout en lui
signifiant une interdiction absolue d'exercer une quelconque activité
accessoire, service du feu compris, durant cette période.
F.
Agissant le 5 mai 2017 par la voie du recours de droit administratif,
A.________ (ci-après: le recourant) demande principalement à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’admettre le recours,
d’annuler la décision attaquée et de le réintégrer à son poste d’ouvrier de
voirie-balayeur, subsidiairement d’admettre le recours, de réformer la décision
attaquée en ce sens qu’elle ne constitue qu’un simple avertissement et de le
réintégrer à son poste d’ouvrier de voirie-balayeur. Sur le plan de la
motivation, il relève tout d’abord que le fait d’omettre de dire à son médecin
traitant qu’il était en vacances au moment de se faire prescrire un arrêt de
travail n’est pas un élément susceptible de constituer une rupture du lien de
confiance justifiant un licenciement. Il ajoute que si son médecin avait su qu’il
était en vacances, cela n’aurait eu aucun effet sur le certificat médical. De
plus, il est faux selon lui de considérer que son activité auprès du SDIS était
une activité rémunérée; il n’avait pas reçu d’interdiction formelle de
pratiquer cette activité au-delà du 10 août 2016 et son médecin lui-même lui
avait conseillé de pratiquer cette activité. Au demeurant, même s’il avait
toujours été sous le coup d’une interdiction, il ne l’aurait pas enfreinte.
Etant en incapacité de travail, il se trouvait formellement hors des heures de
travail. Enfin, son ancienne hiérarchie n’avait jamais trouvé que son activité
auprès du SDIS posait problème et de nombreux collègues qui avaient la même
activité n’étaient pas inquiétés comme lui.
G.
La municipalité (ci-après: l’autorité intimée) a répondu le 13 juin 2017
et a conclu au rejet du recours. Elle expose tout d’abord qu’il est faux
d’isoler les événements survenus en novembre et décembre 2016; ceux-ci doivent
être placés dans le contexte dans lequel ils sont survenus, à savoir une
accumulation de manquements sur une longue période, laquelle a progressivement
détruit le rapport de confiance liant les parties et aurait pu en elle-même
justifier une résiliation. L’autorité intimée souligne aussi que le recourant
occulte un point central de l’affaire, à savoir qu’il a exercé une activité
rémunérée pour le compte d’un tiers durant une prétendue période d’incapacité
de travail sans en avoir informé son employeur. Or l’employé qui travaille pour
un tiers durant une incapacité de travail viole gravement son obligation de
fidélité. Un tel comportement peut justifier un licenciement à lui seul. En
l’occurrence, le comportement du recourant était d’autant plus critiquable
qu’il savait que son activité pour le compte du SDIS était problématique,
respectivement qu’elle lui avait été formellement interdite. En cachant au SDIS
qu’il était en arrêt maladie et en cachant à son médecin qu’il était en
vacances, le recourant démontre que les nombreuses difficultés rencontrées dans
le cadre de son activité professionnelle en lien notamment avec une
communication défaillante ne sont pas dues à sa nouvelle hiérarchie mais bien à
son propre comportement. L'intimée indique en outre qu’il faut distinguer
l’incapacité de travail de l’incapacité de bénéficier de ses vacances et que le
médecin du recourant n’a pas pu se prononcer sur ce point, dès lors que le
recourant lui a caché qu’il était en vacances. De son point de vue, le
recourant a tenté d’échafauder un montage lui permettant de reporter des jours
de vacances et de s’adonner à son activité au SDIS, injustement privilégiée au
détriment de son activité professionnelle. Prétendre que l’incapacité de
travail du recourant l’empêchait de bénéficier de ses vacances mais lui
permettait d’exercer une activité de secours extrêmement contraignante n'est
pas soutenable. Cela étant, même à supposer que le recourant se trouvait en
vacances, il ne pouvait pas travailler pour un tiers pendant ses vacances sans
violer son devoir de fidélité. Par ailleurs, on ne saurait suivre le recourant
lorsqu’il indique que ce n’est que sur recommandation expresse de son médecin
qu’il a pris part à des activités du SDIS durant son incapacité de travail.
Enfin, il n’est pas le seul collaborateur pour lequel des mesures ont dû être
prises en rapport avec l’activité au SDIS. Concernant la conclusion tendant à
la réintégration du recourant, elle n’est de toute façon pas réalisable, le
poste d’ouvrier-balayeur ayant été repourvu de même que son précédent poste.
L’autorité intimée a requis l’audition du recourant
ainsi que de D.________, du Service des ressources humaines, et de B.________,
de la Direction de l'éducation, de la jeunesse et des sports. Elle a également
requise la production de diverses pièces en mains du SDIS (soit t
ous
documents démontrant que A.________ aurait exercé une activité pour le SDIS
Riviera depuis le 19 mai 2016 (y compris liste des jours et heures
d'intervention, etc.), la liste de l'intégralité des montants versés à A.________
pour son activité pour le SDIS Riviera durant l'année 2016, la liste des
interventions de A.________ pour le SDIS Riviera durant l'année 2017 (y compris
liste des jours et heures d'intervention, etc.).
L’autorité intimée a requis encore la production de
plusieurs pièces en mains du recourant (soit t
ous
documents démontrant que les avertissements datés des 29 octobre 2014 et 19 mai
2015 auraient été contestés, tous documents démontrant que l'avertissement daté
du 9 mai 2016 aurait été contesté, t
ous
documents démontrant que la municipalité aurait rendu une décision de transfert
au sens de l'art. 12 du statut communal, t
ous documents démontrant
que le recourant aurait informé la commune, respectivement sa hiérarchie, de
l'activité qu'il aurait exercée pour le SDIS Riviera depuis mai 2016, et tous
documents démontrant que le recourant aurait informé la commune, respectivement
sa hiérarchie, de l'activité qu'il a exercée pour le SDIS Riviera durant les
mois de novembre et décembre 2016).
H.
Le 16 juin 2017, l'autorité intimée a reçu de la part du recourant un
certificat médical établi le 27 mars 2017 le mettant en arrêt de travail du 27
mars au 8 avril 2017.
Par correspondance du 22 juin 2017, l'autorité
intimée s'est étonnée du temps écoulé avant qu'elle n'ait été informée de cette
incapacité. Elle constatait que le recourant avait une fois de plus violé le
Statut du personnel communal du 4 octobre 2012 (ci-après: le statut du
personnel), qui prévoyait qu'un certificat médical devait être remis dès le
quatrième jour d'absence calendaire (art. 54).
Le 19 juillet 2017, le recourant a informé la juge
instructrice de la CDAP de son hospitalisation du 13 au 15 juillet 2017. La
juge instructrice en a transmis une copie à l'autorité intimée, qui s'est
étonnée de ne pas avoir été avertie directement.
I.
Le recourant a répliqué le 18 août 2017 et confirmé ses conclusions. Il met
en cause l’attitude de ses supérieurs qui se seraient acharnés sur lui afin de
l’empêcher d’exercer l’activité de pompier et auraient ainsi violé tant sa
liberté que le principe de l’égalité de traitement. Par ailleurs, depuis son
entrée en fonction, sa supérieure B.________ lui aurait imposé des exigences de
plus en plus fréquentes et importantes en relation notamment avec ses horaires
de travail. Cette surveillance permanente, formaliste et vexatoire l'aurait mis
sous pression et nécessité un arrêt maladie. En outre, depuis l’entrée en
fonction de sa supérieure, il n’aurait plus reçu ni de félicitations ni de
remerciements. Ses évaluations s’étaient péjorées et les services de formations
au SDIS lui auraient été refusés, alors qu’ils lui avaient toujours été
accordés auparavant et qu’aucun impératif professionnel ne justifiait ce refus.
Il expose que le nombre d’heures effectuées pour le SDIS se montait à 47 en
2014, 45.75 en 2015 et 20.75 en 2016, ce nombre englobant également les
services effectués en-dehors des heures de travail et ne pouvant dès lors pas
empiéter suffisamment sur son activité professionnelle pour qu’on les lui
refuse. Les manquements qui lui étaient reprochés découlaient en réalité de la
"
relation destructrice
" qu’il entretenait avec sa supérieure
et il était illégitime de les invoquer à l’appui de son licenciement.
Concernant plus spécialement le reproche d’avoir engagé un auxiliaire pour
quelques heures à l’insu de sa hiérarchie, il répond que c’était son ancien
chef qui lui avait conseillé de procéder ainsi. Au sujet de son transfert à la
Direction des espaces publics, le recourant soutient que les éléments de fait
démontrent que la décision avait été prise et qu’il est erroné d’affirmer que
l’autorité intimée n’avait pas encore pris sa décision. Enfin, le recourant
soutient que les employés du SDIS sont des employés de l’autorité intimée et
qu’on ne peut ainsi pas lui reprocher d’avoir exercé une activité rémunérée pour
le compte d’un tiers. Par ailleurs les montants touchés (1'410 fr. en
2014, 1'372 fr. 50 en 2015 et 622 fr. 50 en 2016) s’apparentent à un simple
défraiement, de 30 fr. / heure.
Afin de confirmer divers éléments de faits
(l’opposition de ses supérieurs à son activité au SDIS, l’importance de son
activité au SDIS dans sa vie, le fait que ses supérieurs n’avaient pas
confiance en lui et voulaient le surveiller, la pression qu’il ressentait
quotidiennement au travail qui a entraîné son arrêt de travail, le fait qu’il a
signé un document mettant fin à son travail au sein de la Direction de
l’éducation, le fait que divers employés de la commune se sont étonnés qu’il
n’ait pas commencé à son nouveau poste à son retour de vacances), le recourant a
demandé l’audition du Dr E.________ ainsi que celle de D.________ et de C.________,
sa supérieure directe. Il a également requis son audition personnelle.
Il a requis en outre la production de pièces en
mains de la municipalité (soit courrier de remerciements adressé par l'autorité
intimée ensuite de l'édition 2011 de la manifestation Gymna-Strada et décision
de transfert de service ou tout autre document équivalant établissant la fin du
contrat du recourant au sein du service de la Direction de l'éducation signé
par le recourant en présence de D.________ et B.________ ensuite de la séance
avec l'autorité intimée du 5 octobre 2016).
J.
L’autorité intimée a dupliqué le 2 octobre 2017 en confirmant sa
position. Elle souligne qu’en ne produisant aucune pièce allant dans le sens
contraire, le recourant a reconnu ne pas avoir informé son employeur de son
activité auprès du SDIS en novembre et décembre 2016. Pour ce qui concerne les
mesures de surveillance prises à l’encontre du recourant et l’ambiance de
travail, l’autorité intimée expose que le recourant ne les a jamais contestées
ni ne s’en est jamais plaint. Il se justifie d’écarter ces griefs pour ce seul
motif déjà. Cela étant, si on les examine, ils ne résistent pas à la critique.
Il est tout d’abord faux de soutenir que les reproches liés à son travail ne
sont survenus qu’après l’entrée en fonction de sa nouvelle cheffe. Ensuite, les
mesures de réorganisation et d’optimisation du travail se sont appliquées à
tous les collaborateurs et n’ont fait que mettre en lumière l’importance des
carences préexistantes chez le recourant. Un encadrement spécifique a été
octroyé au recourant pour lui permettre de s’améliorer. C’est aussi dans ce but
qu’il a été déchargé de son activité au SDIS et il n’a dans ce cadre fait
l’objet d’aucune discrimination. Il est d’ailleurs faux de soutenir que sa
nouvelle cheffe n’a jamais accepté de demande de formation pour le SDIS de sa
part. A cet égard, l’autorité intimée soutient aussi que l’activité du
recourant auprès du SDIS dépassait largement les chiffres que celui-ci a
mentionnés. Elle relève aussi qu’il soutient à tort ne plus avoir reçu de
remerciements après l’entrée en fonction de sa nouvelle cheffe. Concernant le
reproche d’avoir engagé un auxiliaire pour quelques heures à l’insu de sa hiérarchie,
l’autorité intimée souligne qu’il est inquiétant de constater que le recourant
n’a toujours pas saisi la gravité de ses actes, soit le fait qu’il a
manifestement outrepassé ses compétences et engagé la responsabilité de la
commune. Au sujet de son transfert à la Direction des espaces publics, elle
indique n'avoir jamais formulé d’offre ferme mais uniquement signalé au
recourant qu’elle envisageait une telle mesure. Au demeurant, sa réintégration
serait impossible. Concernant l’activité auprès du SDIS, l’autorité intimée
indique que c’est à tort que le recourant soutient qu'elle n’est pas rémunérée,
dès lors que les charges sociales sont prélevées sur lesdits montants. De plus,
le SDIS est un employeur distinct de la commune. L'activité du recourant auprès
de ce service en novembre et décembre 2016 justifiait ainsi à elle seule son
licenciement. Pour terminer, l’autorité intimée relève que durant le délai de
congé, le recourant a encore fait preuve d’une communication déficiente en
matière de remise de certificats médicaux.
L’autorité intimée
a complété sa demande de production des pièces en mains du SDIS, d'une part (soit
la l
iste de l'intégralité des interventions du recourant pour le SDIS
Riviera ainsi que des montants perçus durant les années 2014 et 2015 et tout
document démontrant que les montants versés au recourant à raison de ses
interventions au SDIS Riviera étaient soumis aux charges sociales), et du
recourant, d'autre part
(soit t
ous
documents démontrant que le recourant se serait plaint, durant les rapports de
travail, de ses conditions de travail).
Le recourant s'est encore déterminé le 11 décembre
2017.
K.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Il convient d'examiner en premier lieu la compétence de la Cour de droit
administratif et public.
a) Selon l'art. l'art. 92 al. de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la Cour
de droit administratif et public connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al.
1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (c).
b) Selon la jurisprudence, l'acte par lequel la
municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal
constitue une décision susceptible de recours si les rapports en ques
t
ion sont issus d'une décision unilatérale
de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la commune en
application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi vaudoise du 28 février 1956
sur les communes (LC; RSV 175.11). Lorsque ces rapports ont au contraire leur
origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss du
Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) ou un contrat de droit
administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la
juridiction administrative (cf. notamment arrêts GE.2016.0077 du 10 août 2016; GE.2012.0140
du 19 février 2013; GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; GE.2008.0229 du 14 octobre
2009 et références). Tel est également le sens de la jurisprudence de la Cour d'appel
civil et de la Chambre des recours du Tribunal cantonal (cf. arrêt du 5 février
2013, HC/2013/173; arrêt du 16 septembre 2009 HC/2009/261). La question de
savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence
décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les
règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (cf. arrêts
GE.2016.0077 précité; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 et références).
c) En l’occurrence, la lettre d'engagement adressée
au recourant le 27 mai 2005 indiquait que la municipalité avait décidé de
l'engager par contrat de droit privé. Malgré les termes utilisés, il faut
considérer que cette lettre s'apparentait plus à un acte unilatéral qu'à un
contrat par l'emploi du terme "
décidé
". La lettre d'engagement
comportait en outre en annexe le statut du personnel communal.
Or ledit
statut, dans sa version de 2012 - applicable en l'espèce dans la mesure où il
n'a été ni allégué ni établi qu'une version antérieure serait plus favorable au
recourant -, ne prévoit la possibilité de soumettre les relations de travail
d’un employé communal aux dispositions d’un contrat de droit privé que pour les
auxiliaires à savoir des personnes engagées pour une activité momentanée ou à
un faible taux (cf. art. 1 et Titre II du statut), ce qui n'est pas le cas
du recourant. Les relations de travail entre l'autorité intimée et ses employés
autres que les auxiliaires sont ainsi soumises à une réglementation de droit
public qui prime les dispositions du code des obligations.
Le tribunal de céans est donc compétent pour traiter
le présent recours.
2.
A titre de mesure d'instruction, tant le recourant que l’autorité
intimée sollicitent l'audition de diverses personnes et formulent diverses
réquisitions de production de pièces.
a)
Tel que garanti par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit
pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son
détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le
sort de la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration
des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF
142 II 218 consid. 2.3 p. 222).
Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). La
procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le Tribunal cantonal a
toutefois la faculté de tenir une audience et ordonner des débats, y compris
l’audition des parties (art. 29 al. 1 let. a LPA-VD), lorsque les besoins de
l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3 LPA-VD). Cela ne signifie pas pour
autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel d’être entendues
oralement (ATF 140 II 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148;
art. 33 al. 2 LPA-VD). L’autorité reste libre de mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation
anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la
certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 140 I 285 consid.
6.3.1 p. 299; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157, et les
arrêts cités).
b) Dans le cas présent, il n’est pas nécessaire
d’entendre personnellement le recourant. Ce dernier agit avec le concours d’un
mandataire professionnel. Il a pu faire valoir l’ensemble de ses arguments dans
le cadre de son recours et, quoi qu'il en soit, son audition ne serait pas de
nature à modifier la position du tribunal telle qu'exposée ci-dessous, de sorte
que, par appréciation anticipée de la valeur probante de ce moyen de preuve, la
cour renonce à entendre personnellement le recourant. Il en va de même en ce
qui concerne l'audition requise par les deux parties de divers témoins. Comme
rappelé ci-dessus, les parties ont eu l'occasion d'exposer en détail leurs
arguments dans le cadre d'un double échange d'écritures; des bordereaux de
pièces très complets ont également été produits. Le tribunal s'estime ainsi
suffisamment renseigné sur la base du dossier pour juger en toute connaissance
de cause. Par appréciation anticipée des preuves proposées, il n'y a dès lors
pas lieu de donner suite aux compléments d'instruction requis.
3.
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des
autorités communales (art. 2 LC). Selon la LC, il incombe au Conseil général ou
communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur
rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de
nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement
et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi
habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle
noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose
d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration,
en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la
suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf.
arrêts GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2, GE.2011.0198 du 20 février 2012
consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes
constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de
l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
Force est ainsi de constater que, dans les litiges
relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne
dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la
décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision
attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec
beaucoup de retenue.
4.
En l'espèce, le statut du personnel de l'autorité intimée de 2012
(ci-après : le statut) dispose notamment ce qui suit au sujet des relations de
travail:
"Art. 17 Résiliation
après le temps d'essai
Sauf accord écrit différent, le
collaborateur ou la Municipalité peut résilier le contrat moyennant un préavis
d'un mois pour la fin d'un mois la première année, de deux mois pour la fin
d'un mois de la deuxième à la 9eme année, de trois mois ultérieurement.
Pour le personnel directement
subordonné à la Municipalité, celui-ci ou la Municipalité peut résilier le
contrat moyennant un préavis d'un mois pour la fin d'un mois la première année,
et de trois mois pour la fin d'un mois ultérieurement.
Sous réserve des cas de
résiliation immédiate pour justes motifs, de suppression de poste,
d'inaptitude, de violation des articles 27 et 29 du présent statut, la
Municipalité ne peut résilier le contrat qu'en cas de motifs avérés et après
avoir notifié un avertissement par écrit. Sont notamment considérées comme
telles toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne
permettent pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des
rapports de travail.
Avant de prononcer un
licenciement, le collaborateur doit être entendu par une délégation désignée
par la Municipalité. Il peut se faire assister.
La résiliation doit être motivée
par écrit.
Art. 25
Exercice de la fonction
Le collaborateur est tenu
d'exercer sa fonction personnellement avec diligence, conscience et fidélité,
et de se conformer aux instructions de ses supérieurs.
Il doit en toutes circonstances
agir conformément aux intérêts de la Commune et s'abstenir de tout ce qui
pourrait lui porter préjudice ou entraver la bonne marche du service.
Il peut proposer toutes les
mesures propres à améliorer le service.
Art. 31 Respect de l'horaire
Le collaborateur doit respecter les
directives concernant les horaires de travail et doit avertir son supérieur
sans retard en cas d'empêchement de se rendre au travail.
Le collaborateur ne peut, sauf
autorisation expresse ou nécessité de service, quitter son travail, fréquenter
les établissements publics pendant les heures de service, ni introduire ou
consommer toutes substances enivrantes, alcool ou drogues.
(…)
Art. 32 Occupation accessoire
Le collaborateur ne peut s'adonner
à des occupations accessoires qui seraient incompatibles avec sa situation
officielle, ses devoirs de fonction, qui violeraient ses obligations de
fidélité ou dont l'exercice en parallèle de l'activité principale constituerait
un cumul inacceptable.
Si le collaborateur désire exercer
une occupation accessoire, il doit en demander préalablement l'autorisation à
la Municipalité. Dans les cas mineurs, le Service du personnel est
compétent".
5.
Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou
d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en
l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 137 I 58 consid.
2.2; arrêts TF 8C_195/2012 du 8 novembre 2012 consid. 7.1, 8C_170/2009 du 25
août 2009 consid. 4.2.1, 1C_142/2007 du 13 septembre 2007
consid. 6.3, 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les
références citées). Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un
fonctionnaire, notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs
ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire
par rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le
mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les
antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen
de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable
ou non que les rapports de service continuent (arrêts GE.2011.0198 du 20 février
2012 consid. 2a, GE.2009.0219 du 19 mars 2010 consid. 4a, GE.2008.0160 du 13
janvier 2009 consid. 1a). En conclusion, les conditions justifiant une
résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais
dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de
la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance
des griefs en cause (arrêts TF précités 1C_142/2007 consid. 6.3 et
2P.149/2006 consid. 6.2; arrêts GE.2015.0049 du 16 octobre 2015,
GE.2011.0198 précité consid. 2a). L’ouverture d’une procédure de renvoi
pour justes motifs n’implique pas nécessairement une faute de l’agent; il
suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle que la continuation
des rapports de service soit préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela
recouvre toutes les circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font
admettre que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de
service (arrêts GE.2012.0044 du 21 octobre 2015 consid. 6 et les références
citées, GE.2005.0094 du 7 août 2006).
6.
Dans le cas présent, est litigieuse une décision de résiliation
ordinaire des rapports de travail d’un employé communal, en application de
l'art. 17 du statut. Selon l’autorité intimée, cette décision repose sur le
constat d'une insatisfaction persistante quant à la qualité du travail et au comportement
du recourant et l'absence de toute amélioration malgré des avertissements et
des mises à l'épreuve. Il s'agit selon elle de motifs avérés au sens de l'art.
17 al. 3 du statut et les exigences formelles de l'avertissement et de
l'audition préalable du collaborateur de l'art. 17 al. 4 et 5 du statut ont été
respectées.
L’examen de la chronologie de l’affaire vient
confirmer cette position. Le 29 octobre 2014, le recourant a fait l’objet d’un
premier avertissement en raison d’une tâche qu’il avait oublié d’exécuter, à
laquelle s’ajoutait une absence non justifiée quelques semaines auparavant. Le
14 janvier et 16 mars 2015, le recourant a été réprimandé en raison de tâches
qu’il n’avait pas menées à terme, respectivement qu’il avait mal exécutées. Le
19 mai 2015, le recourant a fait l’objet d’un deuxième avertissement, qui lui
impartissait l'ordre de respecter scrupuleusement les règles relatives aux
horaires de travail ainsi que les consignes de sa hiérarchie. Il a été averti à
cette occasion qu’il s’agissait du dernier avertissement. Le 8 juin 2015, à
deux reprises, il a notamment été reproché au recourant de ne pas respecter les
règles relatives aux horaires de travail. Le 5 octobre 2015, la supérieure du
recourant lui a fait part de son insatisfaction quant à une tâche mal exécutée.
En cohérence avec les éléments précités, l’évaluation de l’année 2015 (qui a eu
lieu en octobre 2015) a fait état d’une qualité de travail insuffisante et a
retenu que la productivité, l’organisation personnelle, la motivation, la prise
de responsabilité ainsi que l’autonomie du recourant devaient impérativement
être améliorées. A cette occasion, son comportement et sa collaboration ont été
considérés comme bons, avec quelques réserves cependant. Cela permet d'en
déduire que les supérieurs du recourant ont procédé à une appréciation
objective de la situation et que le recourant est excessif lorsqu’il parle de
"
relation destructrice
".
Juste après l’évaluation précitée, soit le 17
novembre 2015, les consignes de fonctionnement ont dû être rappelées au
recourant. Il en a été de même en date des 8 et 18 janvier 2016.
En mai 2016, le recourant a été convoqué par
l'autorité intimée à un entretien, fixé au 17 août 2016, pour discuter de
l’insatisfaction générée par son travail et évaluer les objectifs d’amélioration
qui lui étaient imposés. Ces objectifs portaient notamment sur un respect plus
scrupuleux des horaires de travail, sur une meilleure planification du travail
et sur une meilleure communication avec son responsable, en transmettant les
informations utiles et nécessaires dans les délais impartis. L’autorité intimée
a clairement précisé à cette occasion au recourant que, s’il ne devait
pas atteindre dans les délais les objectifs fixés, qui feraient
l'objet d'une évaluation en août 2016, elle se verrait dans l'obligation de
procéder à la résiliation des rapports de travail sans autre avertissement.
Au vu de ce qui précède, sur le plan formel,
l’autorité intimée a offert au recourant plusieurs chances d'améliorer ses
prestations, que ce dernier n'a manifestement pas su saisir. Le statut permet
un licenciement après un seul avertissement (art. 17). Or le recourant en
a reçu deux (respectivement le 29 octobre 2014 et le 19 mai 2015), qu'il n'a
pas contestés. Après ces derniers, il a encore pu bénéficier d’une période
probatoire, de mai à août 2016, dont il n’a à nouveau pas tiré parti.
Durant cette période probatoire, le recourant a
procédé à un engagement de personnel auxiliaire, sans autorisation ni respect
de la procédure. De manière plus générale, cette dernière période d'évaluation
a laissé apparaître des violations importantes de ses obligations
contractuelles, à savoir:
irrespect des horaires de travail
fixés; mauvaises planification et rationalisation de ses activités; tenue
lacunaire ou inexistante des outils de planification (agenda, fichier horaire,
fiches de travail); refus de finaliser l'inventaire des classes selon les
exigences et règles fixées; captation à titre privé de documents
professionnels; irrespect des ordres reçus et mauvaise gestion de l'entretien
des cylindres des collèges et des salles de gymnastique; rétention
d'information et refus de communiquer avec sa supérieure hiérarchique; absence
du bureau du 4 au 8 juillet 2016 sans justification.
Ces nouveaux
manquements survenus durant l'été 2016, qui
n'ont pas été
contestés par le recourant,
sont venus confirmer les reproches qui lui
avaient déjà été faits auparavant, à diverses reprises. S'agissant en
particulier de l'engagement de personnel auxiliaire, sans autorisation ni
respect de la procédure, le recourant a répondu que c’était sur les conseils de
son ancien chef qu'il avait procédé ainsi et qu’on ne donc saurait pas lui
reprocher ses agissements. Se référer à des conseils reçus d’un ancien chef
pour justifier une erreur professionnelle est révélateur du fait que le
recourant ne semble pas accepter sa nouvelle hiérarchie. Par ailleurs,
l’engagement de personnel auxiliaire ne relève clairement pas de la compétence
d’un employé qui exerce une fonction subalterne. Cet évènement met ainsi en
lumière la difficulté du recourant à admettre qu’il dépend d’une structure et
qu’il doit en accepter les règles et les procédures. La chronologique des
évènements rappelée ci-avant montre que le travail du recourant laissait à
désirer et que le bon fonctionnement du service nécessitait un changement
d'attitude de sa part. Dès lors qu'il n'a pas été capable de se remettre en
question de son propre chef, sa hiérarchie s'est vue contrainte de lui poser un
cadre strict. A cet égard, la surveillance d’un collaborateur qui ne donne pas
satisfaction est une mesure nécessaire. Le recourant ne peut par conséquent pas
être suivi lorsqu'il parle d'une surveillance "
permanente, formaliste
et vexatoire
" qui l’avait mis sous pression et entraîné un arrêt
maladie. Tout d'abord, le recourant a eu à plusieurs reprises l'occasion de
s'exprimer, non seulement dans le cadre des entretiens annuels d'appréciation
mais aussi dans le cadre d'entretiens avec ses supérieurs. Or il ne s’est
jamais plaint du prétendu caractère insupportable de la surveillance dont il
faisait l’objet avant un éventuel déplacement dans un autre service. Ensuite,
son affirmation selon laquelle, depuis l’entrée en fonction de sa nouvelle
supérieure, il n’aurait plus reçu de félicitations ni de remerciements est
contredite par les faits (
le 17 décembre 2014
et l
e 11 décembre 2015, le recourant a été remercié pour sa
participation à l'organisation de la Fête du Grabeau 2014, respectivement
2015). Est également contredite par les faits l'allégation selon laquelle il
aurait été victime d'un acharnement de ses supérieurs pour l’empêcher d’exercer
son activité de pompier et lui refuser les services de formations au SDIS qui
lui auraient toujours été accordés auparavant. Une seule formation lui a été
refusée, en juin 2014, en l'absence de demande formelle de congé de sa part et
compte tenu de sa présence nécessaire en fin d'année scolaire. Le recourant
soutient qu'au final sa présence n'aurait pas été nécessaire ce jour-là. Peu
importe ce point dès lors qu'il n'y a de toute manière pas lieu de parler
d'acharnement lorsqu'une seule formation est refusée sur une durée de deux ans.
Il apparaît en réalité qu'en changeant de supérieur
hiérarchique au cours de l'année 2014 le recourant a vu la grande autonomie
dont il bénéficiait précédemment réduite. En tant que subordonné, il lui
revenait toutefois d'obéir à sa hiérarchie, dès lors que les exigences formulés
étaient adéquates, et non de continuer à fonctionner selon des habitudes prises
antérieurement. En refusant de s'adapter à un nouveau style de conduite, malgré
plusieurs avertissements et un encadrement solide, le recourant a rendu
impossible la poursuite des rapports de travail le liant à l'autorité intimée.
C'est ainsi à juste titre que celle-ci a constaté, en date du 25 octobre 2016
déjà, que
le lien de confiance était
définitivement rompu, qu'il n'était pas possible d'envisager la poursuite des
rapports de travail au sein de la direction et que ceux-ci devraient par
conséquent être résiliés.
Les rapports n'ont toutefois pas été résiliés à ce
moment-là et le recourant s'est vu offrir, par lettre du 25 octobre 2016, la
possibilité d'être transféré dans un autre service. La question se pose de
savoir si cette proposition a été validée par une décision formelle de
transfert (au sens de l'art.12 du statut, qui exige en outre la conclusion d'un
nouveau contrat). L'autorité intimée soutient que tel n'est pas le cas; que le
recourant affirme que les éléments de fait démontrent que la décision avait été
prise et qu'il aurait signé un document validant son transfert. Le recourant
n'explique pas en quoi cela serait déterminant sur le plan juridique, mais on
peut présumer qu'à ses yeux une décision de transfert ne pourrait pas être
annulée par une décision de résiliation subséquente. Ce point de vue ne peut
être suivi. Même si une décision de transfert avait été rendue, ce qu'il n'est
pas nécessaire d'établir en l'espèce, cela ne signifierait pas pour autant que
les manquements passés n'auraient plus d'importance et qu'ils ne pourraient pas
donner lieu ultérieurement à une décision de résiliation. La question serait
peut-être plus délicate en l'absence de tout nouveau manquement après la
décision de transfert. En l'occurrence toutefois, comme il sera exposé
ci-après, le comportement du recourant entre le moment où le transfert lui a
été proposé et le moment où la décision de résiliation des rapports de service
lui a été notifiée, en venant s'ajouter aux manquements précédents, était de
nature à justifier à lui seul une résiliation.
L'autorité intimée reproche au recourant son
comportement contraire à son devoir de diligence adopté à fin 2016 en rapport
avec ses interventions auprès du SDIS. Le recourant ne conteste pas avoir été
actif auprès de ce service durant son incapacité de travail de fin 2016. A cet
égard, il faut tout d'abord souligner que l'activité auprès du SDIS constitue
effectivement une activité rémunérée auprès d'un tiers puisque le SDIS n'est
pas assimilable à la commune. En outre, selon les indications du recourant, les
interventions au sein de ce service sont rémunérées 30fr./h. Rapporté à un
horaire de travail de 40h./semaine, cela donne un salaire mensuel de 4'800 fr.
environ, ce qui ne constitue pas un simple défraiement, contrairement à ce que
soutient le recourant. Selon l'autorité intimée, cette activité était
définitivement interdite au recourant selon les termes du courrier du 9 mai
2016. Au vu de ces derniers, la durée de cette interdiction n'est pas claire et
on ignore si elle s'étendait au-delà de la période probatoire fixée jusqu'au 10
août 2016 et était encore valable à fin 2016. Quoi qu'il en soit, le recourant
savait que son activité pour le compte du SDIS était problématique. Il aurait
ainsi dû prendre les mesures nécessaires pour éviter tout malentendu. De
manière générale, le devoir de fidélité de l'employé lui impose de renseigner
son employeur sur d'éventuelles activités durant une période d'incapacité de
travail (cf. arrêt GE.2012.0154 du 11 avril 2013 consid. 2b/aa soulignant
qu'il "
est incontestable que, en effectuant une période de service
militaire alors qu’il était en incapacité de travail sans en informer sa
supérieure hiérarchique, le recourant a agi de manière incorrecte vis-à-vis de
son employeur, violant notamment son devoir de fidélité. Son comportement est
d’autant moins admissible que, suite à un épisode qui avait eu lieu à la fin de
l’année 2011, il savait que son employeur s’y opposait
"). Plus
particulièrement dans le cas présent, au vu des évènements survenus au cours
des mois précédents et de l'indulgence dont l'autorité intimée avait fait
preuve à son égard, le recourant se devait d'adopter une attitude irréprochable
en matière de communication et de manifester une transparence accrue envers ses
supérieurs. En omettant d'annoncer à son employeur son activité auprès du SDIS
durant sa période d'incapacité de travail, il a une nouvelle fois démontré que
sa communication était défaillante et on peut comprendre qu'elle n'était plus
acceptable pour l'autorité intimée. La question avait d'ailleurs bien semblé
délicate au recourant puisqu'il en avait parlé avec son médecin, qui lui aurait
apparemment conseillé de ne rien dire à son employeur. C'est toutefois à son
supérieur hiérarchique et non à son médecin que le recourant aurait dû poser
cette question. L'un des reproches récurrents fait au recourant étant sa
mauvaise communication avec ses supérieurs, on aurait pu attendre de sa part,
s'il avait tiré un enseignement de la procédure qu'il venait de traverser,
qu'il s'empresse de prendre contact avec ses supérieurs pour les interroger sur
le bien-fondé de son activité auprès du SDIS durant un arrêt de travail. Le
recourant ne pouvait se satisfaire de l'avis de son médecin à cet égard mais
devait se soucier des consignes de son employeur.
Il n'est du reste pas certain que le recourant ait
indiqué à son médecin tous les éléments déterminants au moment de
l'établissement du certificat d'incapacité de travail, puisqu'il ne lui avait
en particulier pas indiqué qu'il était en vacances. Cette omission n'est pas
sans conséquence sur le plan juridique, malgré les déclarations du médecin,
selon lesquelles cette information n’aurait eu aucun effet sur le certificat
médical. S'il avait été correctement informé, le médecin aurait dû en effet
attester que le recourant était dans l'incapacité de tirer profit de ses
vacances, ce qu'il n'a pas déclaré. Le fait qu'il vienne affirmer plusieurs
mois plus tard qu'il l'aurait fait n'est pas totalement convaincant; cela
d'autant plus que l'avis d'un médecin traitant - à l'instar de celui d'un
expert privé - doit être apprécié avec retenue (cf. arrêt TF 1C_106/2016 du 9
juin 2016 consid. 3.3). On peut dès lors comprendre que l'autorité intimée
ait eu l'impression qu'en n'indiquant pas à son médecin qu'il était en vacances,
le recourant a voulu s'assurer de reporter des jours de vacances tout en
s’adonnant à son activité au SDIS, activité qui tenait une place primordiale
dans sa vie, comme il l'a souligné à plusieurs reprises.
Enfin, on s'étonne que le recourant n'ait transmis
le certificat médical justifiant son intervention auprès du SDIS durant son
arrêt maladie que le 12 janvier 2017 alors que ce certificat datait du 14
décembre 2016.
Au vu des divers éléments exposés ci-dessus, il faut
considérer qu'en faisant preuve une nouvelle fois d'absence de transparence
dans ses rapports avec ses supérieurs, alors même qu'il savait que son attitude
avait rendu impossible la poursuite des rapports de travail
au sein de la direction et qu'une ultime chance lui
avait été offerte, sous la forme d'une proposition de transfert dans un autre
service,
le recourant a rompu définitivement
le lien de confiance le liant à l'autorité intimée.
C'est ainsi sans excès ni abus de son pouvoir d'appréciation que celle-ci a
résilié les rapports de travail la liant au recourant.
7.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il ne sera pas
perçu d'émolument de justice, la jurisprudence du tribunal ayant fixé le
principe selon lequel le contentieux de la fonction publique communale
bénéficiait de la gratuité (cf. GE.2010.0164 du 7 mars 2013 consid. 7). Vu
l'issue du pourvoi, il ne sera pas alloué de dépens au recourant; ce dernier
devra en revanche en verser à la commune, qui obtient gain de cause en ayant
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vevey du 21 mars 2017 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
A.________ versera à la Commune de Vevey un montant de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2018
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.