vd_omni · GE.2024.0298 · 2025-08-07 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Recours d'un fonctionnaire contre la décision de la municipalité le mettant en demeure d'enregistrer de manière fidèle et conforme aux règles applicables en la matière, ses présences et absences au travail dans le logiciel de timbrage.La mise en demeure est justifiée dès lors que le recourant a fait preuve d'une négligence certaine dans l'enregistrement de ses heures de travail, ce qui résulte de l'arrêt GE.2023.0089 du 13 juin 2024.La décision attaquée interdit en outre tout travail à distance et oblige le recourant à remettre un certificat médical dès le 1er jour d'absence. L'interdiction de tout travail à distance est également justifiée. Pour des motifs d'égalité de traitement et de respect du principe de la proportionnalité, cette interdiction devra en revanche être réévaluée en fonction de l'évolution du comportement du recourant. L'obligation de présenter un certificat médical dès le premier jour d'absence n'est en revanche pas justifiée et doit être annulée. Admission partielle du recours. Recours au TF retiré selon ordonnance du 7 août 2025 (1C_185/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.03.2025 GE.2024.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 mars 2025
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre,
greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Laurence VEYA, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Ville de Lausanne
Service du Personnel.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 29 août 2024 (mise en demeure).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a été engagé provisoirement par la Municipalité de Lausanne
(ci-après: la municipalité), dès le 1
er
avril 2013, à la Direction
des Services industriels, service finance, administration et développement, en
qualité de spécialiste micro-informatique. Il a été nommé à titre définitif à
ce poste, dès le 1
er
avril 2014.
B.
Par convention du 12 juin 2019, conclue entre la Municipalité de
Lausanne et A.________, ce dernier a été transféré au Service d'organisation et
d'informatique (ci-après: le SOI), en qualité de spécialiste
micro-informatique. Les buts du poste étaient les suivants: "
gérer les
applications métiers, exploiter les équipements informatiques et téléphoniques,
assurer la qualité du SI, former les apprentis
".
C.
Le 11 mars 2020, A.________ a signé une convention sur le travail à
domicile. Il est notamment indiqué que cette convention est conclue,
conformément aux bonnes pratiques concernant le TAD (IA-RPAC 14.05 DR-ATT
"
Travail hors des locaux de service"
), qui fait partie
intégrante de celle-ci.
A.________ a notamment subi une incapacité de
travail, à 100%, du 25 janvier au 17 juillet 2022, puis à 50%, dès le 18
juillet jusqu'au 7 août 2022. Il a repris le travail à 100% le 8 août 2022.
Le 3 août 2022, la responsable RH du SOI a adressé
un courrier électronique à tous les collaborateurs du service pour leur
rappeler les règles concernant les pauses durant les heures de travail. Elle a
notamment indiqué que la pause de midi doit impérativement faire l'objet de
timbrages (départ, arrivée, sans code), une pause de 30 minutes correspondant
au minimum légal devant dans tous les cas être timbrée; elle a également
rappelé que chaque personne était responsable de l'exactitude des données horaires
transmises pour son compte lorsqu'elle approuvait son décompte horaire mensuel
dans le logiciel d'enregistrement du temps de travail TimeTool. La validation
par la hiérarchie engageait également celle-ci lors de la clôture mensuelle du
compte. Tout abus ou tricherie exposait son auteur(e) à une enquête
administrative pouvant conduire à un licenciement (résiliation des rapports de
service) pour justes motifs, selon les art. 71 ss du règlement lausannois du 11
octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (ci-après: RPAC).
Elle précisait que des contrôles de conformité aux règles énoncées ci-dessus
pouvaient intervenir régulièrement.
D.
Le 29 août 2022, un échange de courriers électroniques est intervenu
entre
A.________
, d'une part, et sa responsable,
ainsi que
l'adjointe administrative et opérationnelle
du SOI
, d'autre part, à propos de timbrages qu'il avait enregistrés dans
son compte TimeTool pour la matinée du vendredi 29 juillet 2022 alors qu'il
avait auparavant indiqué être malade ce jour-là. A.________ a expliqué que ces
timbrages résultaient d'une erreur de sa part. Lors de la clôture de son
décompte horaire du mois de juillet 2022, il avait pensé à tort qu'il avait
oublié d'enregistrer ses heures de travail pour le vendredi 29 juillet 2022,
soit un jour où il faisait normalement du télétravail. Il confirmait toutefois
qu'il était effectivement malade ce jour-là.
Le 31 août 2022, l'adjointe administrative et
opérationnelle du SOI a adressé un courrier électronique à A.________ dans
lequel elle indiquait prendre acte de ses explications et attirait son
attention sur le fait que ce type d'erreur ne devait pas se reproduire. Elle
rappelait la teneur de l'art. 30 du
guide ATT
(aménagement du temps de travail) du Service d'organisation et d'informatique
(SOI), en vigueur depuis le 1
er
septembre 2021 (ci-après: le
DR-ATT),
dont la teneur est la suivante:
"Chaque personne est
responsable de l'exactitude des données horaires transmises pour son propre
compte et l'atteste en approuvant son décompte horaire chaque mois. Tout abus
ou tricherie expose son auteur.e à une enquête administrative pouvant conduire
à un licenciement pour justes motifs (art. 71 ss RPAC)."
E.
Le 14 novembre 2022, A.________ a été convoqué à une séance par sa
cheffe de service, en présence du chef de pôle et de la responsable RH du SOI.
Un procès-verbal de cette séance a été dressé. Il en ressort que dans le cadre
de la vérification du compte
TimeTool
de A.________,
sa cheffe de service s'était questionnée sur les timbrages suivants:
-
Le mardi 8 novembre 2022, à 10h30, il avait entré dans TimeTool
une heure de début de travail à 8h30. Il avait enregistré les autres timbrages
de cette journée (12h45 et 13h15) le lendemain à 8h54.
-
Le lundi 7 novembre 2022, il avait enregistré, à 9h04, les
timbrages du vendredi 4 novembre 2022 (12h30, 13h00 et 17h15).
-
En
octobre 2022, certains timbrages avaient interpellé sa cheffe. Le vendredi 21
octobre à 14h22, il avait entré les trois premiers timbrages de la journée
(8h30, 12h30 et 13h00) puis, à 18h45, il avait enregistré un timbrage de fin de
journée à 17h15. Le mardi 18 octobre, à 9h21, il avait procédé aux ajouts des
timbrages de la veille en enregistrant une fin de journée à 16h50 mais il
l'avait effacée et indiqué ensuite une heure de fin de journée à 17h25. Il
avait procédé de la même manière, le mercredi 12 octobre 2022, avec les
timbrages de la veille: soit une saisie de fin de journée à 16h45, puis effacée
et remplacée par une saisie à 17h15.
-
Le lundi 10 octobre 2022, il avait saisi ses horaires du vendredi
7 octobre 2022.
Sa cheffe relevait par ailleurs que lors de ses
jours de présence sur son lieu de travail, il avait également été constaté des
inadéquations entre les heures timbrées par A.________ et sa présence au
bureau. Ainsi le 5 octobre 2022, il avait été aperçu, à 11h45, à l'extérieur du
bâtiment par la responsable RH du SOI alors qu'il avait timbré une sortie à
13h24. Le même jour, il avait timbré une sortie, à 18h30, alors que le centre fermait
à 17h30. Sa cheffe se rappelait également que le 4 août 2022, elle était passée
devant son poste de travail durant la matinée et qu'elle ne l'avait pas vu. Il
s'était absenté plus d'une demi-heure entre 9h15 et 11h40 sans qu'elle ne sût
où il se rendait. Or, il avait timbré, à 11h40, uniquement une sortie de 15
minutes. Les timbrages précités ne semblaient ainsi pas refléter ses heures
effectives de travail. Elle ajoutait que le 3 août 2022, les règles en matière
de timbrage et de pauses avaient été rappelées à l'ensemble des collaborateurs
du SOI.
Selon le procès-verbal précité, A.________ s'est
déterminé sur les faits reprochés comme suit: Concernant sa pratique de
timbrage durant une journée de travail "type" au bureau, il a
expliqué qu'il timbrait le matin à son arrivée et qu'il faisait le "code
47" pour sa pause "cigarette" du matin. Il timbrait sa pause de
midi entre 11h30 et 14h00 et, l'après-midi, il timbrait deux fois le "code
47". Lorsqu'il était en télétravail, il faisait son premier timbrage à
8h30. Il se connectait parfois plus tard (à 9h00) en raison de problèmes de
connexion. Parfois, il oubliait d'entrer manuellement ses timbrages et il le
faisait en début d'après-midi et, pour le timbrage du vendredi soir, il le
faisait le lundi matin. A la question de savoir pour quel motif il ne timbrait
pas ses présences au moment effectif où il débutait ou terminait sa journée de
télétravail, il indiquait que "
la pratique avait toujours été celle-ci
"
et que parfois il oubliait de timbrer. A la question de savoir comment il se
rappelait
a posteriori
ses heures précises de travail, il indiquait
qu'il se référait à son observateur d'événements Microsoft. Concernant la
journée du 5 octobre 2022, il avait probablement oublié de timbrer ce jour-là.
Quant au 4 août 2022, il ne se rappelait plus précisément cette journée. Il
avait éventuellement pris sa pause du matin et était allé ensuite aux
toilettes.
A l'issue de la séance du 14 novembre 2022, A.________
a été suspendu avec effet immédiat, avec maintien de son droit au traitement en
vertu de l'art. 67 al. 1 RPAC. Il a été informé que cette suspension durerait
le temps de procéder à des investigations complémentaires sur son temps de
travail par le biais de ses connexions au réseau interne de la ville. Il a
également été averti que ses accès informatiques et physiques seraient coupés
dès qu'il aurait récupéré ses effets personnels.
Par courrier électronique du 16 novembre 2022, A.________
s'est déterminé sur les faits reprochés lors de la séance précitée du 14
novembre 2022 en exposant qu'il avait été pris de court par cet entretien. En
ce qui concernait la journée du 5 octobre 2022, il a indiqué ce qui suit:
"Effectivement je n'ai pas timbré, car vu que je viens
travailler en scooter, tous les mercredis je suis mandaté pour aller chercher à
manger pour les collègues du centre de service. Du coup je ne sais pas comment
pratiquait V..., mais je ne suis pas d'accord de timbrer pour aller chercher le
lunch pour mes collègues (J'y vais toujours à 11h40)."
Pour le 4 août 2022, il a indiqué ce qui suit:
"J'ai pris ma pause officielle de 15 min, puis j'ai eu
besoin d'aller aux toilettes... Etes-vous sûre que c'était bien 30 min? Et non
24 ou 25 ou 26... Je ne savais pas que je devais avertir qui que ce soit pour
ce genre d'absence."
Il se demandait enfin pour quelle raison ses
supérieurs avaient attendu plusieurs mois avant de lui communiquer les faits
reprochés.
F.
Le 24 novembre 2022, A.________ a été convoqué par la Direction du
logement, de l'environnement et de l'architecture, auquel est rattaché le SOI,
à une audition fixée le 9 décembre 2022 en vue d'une résiliation de ses
rapports de service, avec effet immédiat, selon les art. 70 et 71ter RPAC. Cette
audition s'est déroulée en présence de A.________, de la municipale
en charge de la direction
précitée, de la cheffe du
SOI, ainsi que de la responsable RH du SOI. Selon le procès-verbal d'audition
du 9 décembre 2022, les investigations complémentaires avaient révélé des
écarts significatifs entre les timbrages enregistrés par A.________ dans le
logiciel TimeTool, lorsqu'il était en télétravail, et ses connexions effectives
au réseau interne de la ville. A.________ a été informé que ces faits, s'ils
étaient avérés, étaient graves et incompatibles avec ses devoirs de
fonctionnaire au sens des art. 10 et 22 RPAC. Ils étaient de nature à rompre
définitivement le lien de confiance entre la Municipalité de Lausanne et ce
dernier.
A.________ s'est déterminé à cette occasion: il
reconnaissait les faits mais les reproches n'étaient selon lui pas justifiés.
Il a notamment expliqué que lorsqu'il était en télétravail, il était disponible
de 8h30 à 17h30 mais que parfois il manquait de travail. Il reconnaissait que
parfois il y avait des timbrages qu'il effaçait; il s'agissait de ceux qu'il
faisait machinalement lorsqu'il passait devant la timbreuse.
A.________ a été informé que la
résiliation de ses rapports de service
pour justes
motifs avec effet immédiat serait proposée à la municipalité en raison des
faits susmentionnés. Il pouvait, s'il le souhaitait, saisir la Commission
paritaire du personnel communal de la ville de Lausanne (ci-après: la COPAR),
laquelle après avoir examiné la situation rendrait un avis consultatif qui ne
liait toutefois pas la municipalité. A.________ a répondu qu'il souhaitait
saisir ladite commission.
G.
Le 15 décembre 2022, la municipalité a notifié à A.________ une prise de
position de principe concernant la résiliation de ses rapports de service pour
justes motifs avec effet immédiat. Le même jour, la municipalité a rendu une
décision de suspension préventive sans droit au traitement selon l'art. 67 al.
2 RPAC. Elle a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre ladite
décision qui n'a pas été contestée.
H.
La COPAR a été saisie. Elle a tenu une audience le 8 février 2023 à
laquelle ont participé A.________, assisté de son avocate, la représentante du
service du personnel de la Ville de Lausanne, ainsi que la cheffe du SOI. Un
procès-verbal de cette séance a été établi.
Par courrier électronique du 28 février 2023,
adressé à la Ville de Lausanne, A.________, sous la plume de son avocate, a
notamment demandé qu'il soit autorisé à consulter tous les documents et
logiciels pouvant attester ses heures de connexion (SKYPE, WhatsApp, EZV, MS
Outlook,
Addelguest
, AdUsers et MS One note) afin
de prouver que les heures enregistrées dans TimeTool, lorsqu'il faisait du
télétravail, correspondaient à ses heures effectives de travail. Cette demande
a été réitérée le 8 mars 2023.
Par avis du 20 mars 2023, la COPAR a autorisé A.________
à accéder au dossier original de la municipalité et refusé pour le surplus les
réquisitions de preuves formulées par ce dernier, les jugeant tardives.
La COPAR a rendu un avis consultatif, le 3 avril
2023, au terme duquel elle a estimé que les faits reprochés à A.________, à
savoir le fait de procéder à des introductions volontairement inexactes du
temps de travail dans le système de timbrage TimeTool étaient constitutifs
d'une violation grave de son devoir de fidélité. A propos des décalages entre
les heures de télétravail enregistrées dans TimeTool et ses heures de
connexion, elle a retenu ce qui suit:
"Les déclarations du
requérant n'ont cessé de varier sur les raisons de ce décalage Lors de son
audition du 9 décembre, le requérant expliquait qu'il ne parvenait pas toujours
à se connecter. A la séance du 8 février 2023, il a évoqué qu'il avait de la
peine à se lever le matin et aussi qu'il procédait à d'autres tâches ne
nécessitant pas une connexion (téléphone, rendez-vous clients, emails). Ces
déclarations ne sont étayées par aucun moyen de preuve. Le requérant n'ayant
pas démontré qu'il aurait accompli des tâches pour son employeur durant ce
décalage de temps si bien que c'est à juste titre que la Ville de Lausanne a
écarté ses allégations."
Partant, selon la COPAR,
l'appréciation de la municipalité qui estimait que les liens de confiance
étaient irrémédiablement rompus et justifiaient une résiliation des rapports de
service, avec effet immédiat, n'était pas critiquable.
I.
Par décision du 6 avril 2023, la Municipalité de Lausanne a résilié pour
justes motifs, avec effet immédiat, les rapports de service qui la liaient à A.________
pour avoir saisi, durant la période d'août à novembre
2022, à l'insu de son employeur, de fausses indications sur son temps de
travail, volontairement et systématiquement à son avantage, et avoir de ce fait
gravement violé son devoir de fidélité envers son employeur
. Elle a nié
qu'il manquait de travail, relevant au surplus que cela ne justifiait pas de
timbrer ses heures de travail de manière inexacte. Elle a par ailleurs rappelé
que les règles sur le timbrage étaient connues de A.________. Elle a retiré
l'effet suspensif à un éventuel recours.
J.
Par acte du 10 mai 2023, A.________, sous la plume de son avocate, a
recouru contre la décision précitée du 6 avril 2023 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de
frais et dépens, à son annulation et, en substance, principalement à ce qu'il
soit réintégré à sa fonction avec droit rétroactif au traitement, indemnités et
13
e
salaire compris depuis le 15 décembre 2022 et jusqu'à la reprise
de ses fonctions. Il a conclu subsidiairement à ce qu'il soit nommé à une autre
fonction au sein de l'administration communale avec droit rétroactif au
traitement comme indiqué ci-dessus, plus subsidiairement encore à ce que la
cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
K.
Par arrêt du 13 juin 2024 (GE.2023.0089), la CDAP a admis le recours et
a annulé la décision du 6 avril 2023 résiliant les rapports de service de A.________
pour justes motifs avec effet immédiat. Retenant une violation du droit d'être
entendu du recourant, elle a renvoyé la cause à l'autorité intimée pour
instruction complémentaire et nouvelle décision. Elle a considéré en
particulier ce qui suit (consid. 4 ss):
"4. Dans la décision
querellée, la municipalité retient plusieurs événements qui démontreraient
selon elle
une tricherie systématique et volontaire
dans les timbrages enregistrés
par le recourant qui justifieraient la
résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat. Il
convient donc d'examiner si ces faits justifient, selon la jurisprudence
précitée, une résiliation des rapports de service avec effet immédiat.
a) En ce qui concerne la journée
du
29 juillet 2022
, le recourant a admis que les
timbrages qu'il avait enregistrés a posteriori pour cette journée étaient
erronés dès lors qu'il avait auparavant annoncé être malade ce jour-là.
Le fait d'avoir ajouté des
timbrages inexacts dans le logiciel d'enregistrement du temps de travail
(TimeTool) constitue objectivement une faute grave, susceptible de justifier
des mesures disciplinaires, en particulier une mise en demeure formelle du recourant
en vertu de l'art. 71
bis
RPAC précité.
Cela étant, après avoir entendu
les explication[s] du recourant, son employeur n'a pas prononcé une mise en
demeure formelle avec menace de licenciement, mais a adressé au recourant un
rappel à l'ordre l'avertissant que ce type d'erreurs ne devait plus se répéter
en lui rappelant l'art. 30 DR-ATT. Dès lors que ces faits ont fait l'objet d'un
avertissement (informel) de la part de l'employeur, la municipalité ne peut
s'appuyer sur ces mêmes faits pour prononcer un licenciement avec effet
immédiat.
En revanche, il convient de tenir
compte du fait que le recourant a été averti à cette occasion que des
manquements dans l'enregistrement de ses timbrages ne seraient plus tolérés à
l'avenir.
b) En ce qui concerne la journée
du 4 août 2022, la décision attaquée retient que la cheffe de service du
recourant s'était questionnée sur le fait qu'il s'était absenté de son poste de
travail entre 9h15 et 11h40 sans qu'elle ne sût où il se rendait. Elle avait
constaté qu'il avait timbré uniquement une sortie de 15 minutes à 11h40.
Ce fait n'a été reproché au
recourant que le 14 novembre 2022, soit plus de trois mois après sa survenance
et alors qu'il avait été constaté le jour même. Dans ces circonstances, la
municipalité ne saurait reprocher au recourant un éventuel manquement dans les
timbrages du 4 août 2022 pour justifier son licenciement immédiat.
c) Pour la journée du 5 octobre
2022, il est mentionné dans la décision attaquée que la
responsable
RH du SOI
a croisé le recourant à 11h45 à l'entrée du bâtiment alors
qu'elle en sortait. Elle avait procédé à une vérification dans TimeTool et
avait constaté qu'il aurait dû en principe être à son poste de travail à cette
heure-là puisqu'il avait timbré une sortie à 13h24 seulement. En outre, le jour
même, il avait timbré à 18h45 alors que le centre de service fermait à 17h30.
Le recourant n'a pas nié ces
faits. Il a expliqué que le 5 octobre 2022 était un mercredi et qu'il ne
timbrait pas de sortie lorsqu'il allait chercher à manger pour ses collègues.
Quant au timbrage de fin de journée, il a indiqué qu'il avait exceptionnellement
travaillé tard, ce jour-là (cf. courrier électronique du 16 novembre 2022).
On peut admettre que le fait de ne
pas timbrer une sortie lorsque le recourant va chercher à manger pour ses
collègues constitue un manquement susceptible également de mesures
disciplinaires voire d'un licenciement dès lors que le recourant avait déjà été
averti, les 3 et 31 août 2022 que des tricheries ou abus dans l'enregistrement
du temps de travail pouvaient conduire à une enquête administrative en vue d'un
licenciement en vertu des art. 71ss RPAC.
Cela étant, à nouveau, les
constatations faites par l'employeur le jour même n'ont pas été suivies d'une
quelconque réaction de sa part, avant le 14 novembre 2022, soit plus d'un mois
après la survenance de ces faits. La municipalité a donc tardé à réagir. Même
s'il est admis que l'employeur de droit public dispose d'un délai de réaction
plus long qu'en droit privé, il ne doit pas pour autant laisser traîner les
choses. En l'espèce, vu le temps écoulé entre le moment où la responsable RH du
SOI s'est questionnée sur les allers et venues du recourant pour la journée du
5 octobre 2022
et l'interpellation du recourant le 14 novembre 2022,
les faits du 5 octobre 2022 ne sauraient justifier une résiliation des rapports
de service avec effet immédiat.
[...]
d) Les faits susmentionnés, même
cumulés, ne permettent donc pas de prononcer une résiliation des rapports de
service avec effet immédiat.
5. Reste à examiner si les faits
découverts dans le cadre de l'enquête administrative concernant
l'enregistrement des heures de travail par le recourant lorsqu'il faisait du
télétravail sont susceptibles de justifier un licenciement avec effet immédiat
au sens de l'art. 70 al. 1 in fine RPAC.
a) Il est reproché au recourant
d'avoir à plusieurs reprises enregistré ses heures de travail a posteriori. Au
vu des décalages entre les heures de connexions au réseau interne de la ville
et à EasyVista et les timbrages enregistrés dans le logiciel TimeTool, la
municipalité estime ensuite que le recourant a triché dans l'enregistrement de
son temps de travail, de manière volontaire et systématiquement au détriment de
son employeur.
b) L'art 5 IA-RPAC précité, dans
sa version du 11 février 2009, en vigueur durant la période litigieuse (août à
novembre 2022) autorisait les employés à transmettre le décompte des heures de
travail effectuées hors des locaux de service, au plus tard le jour ouvrable
suivant le télétravail. Les explications du recourant selon lesquelles sa
manière de timbrer lorsqu'il faisait du télétravail correspondait à une
pratique qui avait cours jusque-là apparaissent ainsi plausibles. Le fait
d'enregistrer les heures de télétravail, a posteriori ne constitue pas à lui
seul un juste motif de résiliation des rapports de service avec effet immédiat,
pour autant que les timbrages enregistrés reflètent les heures de travail
effectivement réalisées à domicile, ce que la municipalité conteste en l'espèce.
c) Le recourant ne conteste pas
les écarts entre les heures de connexions au réseau interne de la ville et à
EasyVista et ses heures de travail enregistrées dans TimeTool pour les jours
litigieux, soit les 2, 16, 23, 26 août, 7 et 21 octobre 2022, ainsi que les 1,
4 et 8 novembre 2022. Il soutient en revanche qu'il effectuait d'autres tâches
pour son employeur lorsqu'il n'était pas connecté au réseau interne de la
ville. Il a sollicité de pouvoir accéder à ses ordinateurs professionnels fixe
et portable et de consulter son observateur d'événements Microsoft, notamment
afin de démontrer son travail effectif, ce qui lui a été refusé par la
municipalité, ainsi que par la COPAR.
6. Le recourant se plaint ainsi
d'une violation de son droit d'être entendu, dès lors que ses offres de preuves
ont été écartées par l'autorité intimée.
[...]
d) Il ressort effectivement des
documents produits par la municipalité des écarts importants (plus d'une heure)
entre les heures de début de travail enregistrées dans TimeTool et les heures
de connexions au réseau interne de la ville pour les 2 août, 16 août, 21
octobre et 8 novembre 2022. Pour les 23, 26 août et 7 octobre 2022, les écarts
entre les connexions du recourant au réseau interne et les débuts d'activités
enregistrés par le recourant dans TimeTool sont moins importants (moins d'une
heure).
Lors de son audition du 9 décembre
2022, le recourant a invoqué un manque de travail, précisant qu'il était
disponible huit heures par jour de 8h30 à 17h30. Pour entrer ses timbrages,
lorsqu'il faisait du télétravail, il consultait son observateur d'événements
Microsoft. Par la suite, il a indiqué qu'il travaillait sans nécessairement se
connecter au réseau interne et qu'il effectuait régulièrement les opérations
suivantes:
prise de connaissance et traitement de ses
courriels reçus sur Outlook au moyen de copies sauvegardées en local (fichiers
OST), diverses opérations sur MS Excel, MS Word et MS Note, conférences et
interventions via Skype depuis son smartphone
. En outre, quand il était
connecté au réseau interne de la ville mais avant d'ouvrir EasyVista, il
effectuait les opérations d'exécution des tickets reçus la veille avec
Addelguest et AdUser16.
[...]
Il se justifie en l'espèce de
renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle autorise le recourant à
consulter, selon les modalités qu'elle établira, le contenu de ses  ordinateurs
professionnels (fixe et portable). Ce n'est qu'une fois qu'elle aura donné
l'occasion au recourant de démontrer qu'il effectuait bien d'autres tâches
professionnelles lorsqu'il n'était pas connecté au réseau interne de la ville
et qu'elle aura par ailleurs interpellé le recourant sur les raisons pour
lesquelles il utilisait l'application EasyVista en dehors des heures de
télétravail enregistrées que la municipalité sera en mesure de se prononcer sur
l'existence d'une éventuelle tricherie du recourant dans l'enregistrement de
ses heures de télétravail, susceptible de justifier une résiliation des
rapports de service avec effet immédiat."
L'arrêt
GE
.2023.0089
précité est entré en force.
L.
Le 23 juillet 2024, le Service du personnel de la Ville de Lausanne a
informé A.________, par l'intermédiaire de son avocate, que suite à l'arrêt
GE.2023.0089 précité, le SOI envisageait sa réintégration à compter
du 1
er
septembre 2024 à la condition toutefois
qu'il soit mis en demeure pour les faits ayant initialement fait l'objet de la
procédure de licenciement avec effet immédiat, en particulier les événements
des 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022, ces faits ayant d'ailleurs été
qualifiés de graves et de manquements susceptibles de mesures disciplinaires de
la part de la CDAP
. Un délai au 2 août 2024 était imparti à A.________ pour
se déterminer sur l'intention du SOI de proposer à la municipalité sa mise en
demeure formelle pour les faits survenus les 29 juillet, 4 août et 5 octobre
2022.
M.
A.________ s'est déterminé le 8 août 2024 par l'intermédiaire de son
avocate de la manière suivante:
"Ad événement du 29 juillet
2022:
Comme l'a souligné le Tribunal
cantonal dans son jugement (p. 19), la Municipalité a choisi de ne pas émettre
de mise en demeure formelle après avoir entendu M. A.________ sur les faits du
20 juillet 2022, mais [...] lui a en lieu et place adressé un rappel à l'ordre,
l'avertissant que ce type d'incident ne devait plus se reproduire, et en lui
rappelant l'art. 30 DR-ATT.
Le Tribunal cantonal a considéré
que, dans la mesure où ce fait n'a donné lieu qu'à un avertissement de la part
de l'employeur, la Municipalité ne pouvait plus s'appuyer [sur] ce même fait pour
justifier un licenciement.
Par analogie, il semble évident
que ce fait ne peut désormais pas non plus justifier une nouvelle mesure
disciplinaire, telle que la mise en demeure envisagée.
Ad événement du 4 août 2024:
Une fois de plus, le Tribunal
cantonal a souligné dans sa décision le fait que l'employeur avait tardé à
agir, puisque c'est plus de trois mois après l'incident qu'il a pris des
mesures.
Cet argument est d'autant plus
pertinent aujourd'hui, car plus de deux ans se sont désormais écoulés depuis
les faits que la Municipalité souhaite invoquer.
Il est clair qu'à ce stade, aucune
mise en demeure n'est justifiée compte tenu des principes établis par le
Tribunal cantonal dans sa décision.
Ad événement du 5 octobre 2022:
Tout d'abord demeure pertinente la
tardiveté de la réaction de l'employeur, soulignée par le Tribunal cantonal,
et, en soi, rend inutile toute mise en demeure à ce jour.
De plus, il est important de
rappeler que M. A.________ a spontanément admis qu'il était allé acheter de la
nourriture pour ses collègues pendant son temps de travail, six mercredis, et
qu'il a expliqué de bonne foi qu'il pensait que c'était une pratique courante
et acceptée au sein du service, puisqu'il y allait également pour sa supérieure
hiérarchique (laquelle validait ses timbrages chaque fin de mois) et qu'il
n'avait donc pas à prendre ce temps sur sa pause de midi. Son comportement ne
saurait donc être considéré comme une fraude ou un abus dans l'enregistrement
du temps de travail,  qui seuls pourrait justifier une mise en demeure.
Enfin, M. A.________ a présenté
ses excuses pour son erreur de jugement et a proposé de rattraper le temps
manqué, soit un total de 1 heure et 30 minutes, ce à quoi l'employeur a
renoncé.
Une mise en demeure serait ainsi
également mal fondée de ce chef."
N.
A.________ a été réintégré au poste qu'il occupait avant son
licenciement en date du 13 juin 2024. Son retour effectif au travail a été fixé
au 2 septembre 2024 (ce qui ressort de la décision du 29 août 2024).
Le 27 août 2024, A.________ a ratifié une
description de poste au sein du SOI en tant que technicien support utilisateurs∙trices(1
er
niveau), pour un taux d'activité à 100%.
O.
Par décision du 29 août 2024 notifiée au conseil de A.________, la Municipalité
de Lausanne a prononcé contre A.________ une mise en demeure, formulée comme
suit:
"III. Mise en demeure
Par la présente, nous mettons formellement en demeure A.________,
au sens de l'article 71bis RPAC, d'atteindre sans délai les objectifs suivants:
1. Enregistrer de manière fidèle
et conforme aux règles applicables en la matière, ses présences et absences au
travail dans le logiciel de timbrage (TimeTool);
2. Eviter tout timbrage manuel
dans TimeTool;
3. Inscrire dans TimeTool
l'ensemble de ses absences du bureau même de courte durée, à l'exception des 15
minutes de pause prévues par l'art. 5 DR-ATT.
Il est attendu de votre client un
changement pérenne de son comportement. Ainsi aucun délai probatoire
particulier ne lui est imparti pour remplir les objectifs fixés.
En cas de non-atteinte des
objectifs fixés ci-dessus ou si votre mandant a à nouveau un comportement
répréhensible, une procédure de licenciement pour justes motifs pourra être
engagée à son encontre, en application des articles 70 et suivants RPAC.
Dans ce cadre, la Municipalité de
Lausanne se rallie également aux mesures décidées par le chef du service ad
interim du SOI, à savoir:
-
L'interdiction faite à votre client d'effectuer tout travail à
distance (IA-RPAC 14.05 DR-ATT art, 2 ch. 3);
-
L'obligation pour votre client de remettre un certificat médical
dès le 1
er
jour d'absence (IA-RPAC 12.01 ch. 2).
[...]"
L'effet suspensif à un éventuel recours contre cette
décision a été retiré.
P.
Par acte du 30 septembre 2024, A.________ a recouru contre la décision précitée
devant la CDAP, en concluant avec suite de frais et dépens, à l'admission du
recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il est réintégré
aux mêmes conditions que celles existant avant la décision du 6 avril 2023 à sa
fonction avec droit rétroactif au traitement. Il conclut également à ce que la
Municipalité de Lausanne soit condamnée à lui verser le traitement/indemnité
(notamment à titre de droit aux vacances), 13
e
salaire compris, pour
la période comprise entre le 15 décembre 2022, date de la suspension de son
droit au traitement et le 13 juin 2024, date de la reprise de son droit au
traitement, soit à tout le moins la somme brute de 156'643 fr. 47 avec intérêts
à 5% dès le 13 septembre 2023. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des
considérants. Il requiert la restitution de l'effet suspensif à son recours.
La municipalité, par la cheffe du domaine droit du
personnel et procédures du Service du personnel, a répondu, le 17 octobre 2024
en concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.  Elle a également conclu au rejet de la
demande de restitution de l'effet suspensif. Elle a produit son dossier.
Le recourant a répliqué le 3 décembre 2024.
L'autorité intimée s'est spontanément déterminée sur
la réplique du recourant, le 17 décembre 2024. Elle a produit des pièces
complémentaires, ainsi qu'une liste de témoins dont elle demande l'audition.
Le recourant s'est encore exprimé, le 14 février
2025.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le tribunal de céans connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Aux termes de l’art. 77 du règlement communal du 11
octobre 1977 (état au 1
er
janvier 2023) pour le personnel de
l'administration communale (RPAC), toute décision prise par la municipalité
concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au
Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision,
conformément à l’article 95 LPA-VD. Le recours déposé devant la CDAP, dans le
délai et les formes prescrits, est ainsi recevable. Il y a donc lieu d’entrer
en matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de délimiter l'objet du recours.
a) Dans la procédure de recours de droit
administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques
que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante,
sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la
contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du
litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement
contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3 ; 131 V 164 consid. 2.1, et les
références).
b) En l'espèce la décision querellée prononce la
mise en demeure du recourant. Elle ne se prononce pas sur les prétentions du
droit au traitement du recourant pour la période comprise entre la date à
laquelle l'autorité intimée a prononcé la suspension de son droit au traitement
(15 décembre 2022) et celle à laquelle le droit au traitement a repris (13 juin
2024 selon ce qu'indique le recourant). La question du droit au traitement du
recourant durant cette période concerne un autre volet du litige opposant le
recourant à l'autorité intimée. Cette question ne fait pas l'objet de la
décision attaquée et échappe ainsi à la compétence du Tribunal cantonal. Il
s'ensuit que les conclusions prises par le recourant tendant à ce que la
municipalité soit condamnée à lui verser son salaire pour la période comprise
entre le 15 décembre 2022 et le 13 juin 2024 excèdent l'objet du litige et sont
partant irrecevables.
On peut au surplus relever que selon la
jurisprudence constante de la CDAP (cf. GE.2022.0026 du 3 avril 2023 consid. 5;
GE.2019.0119 du 14 avril 2022 consid. 1; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018
consid. 2b et les références), l'action pécuniaire formée par un fonctionnaire
contre la collectivité qui l'emploie relève en principe du juge civil, à moins
que l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle. Dans l'arrêt
GE.2022.0026 précité, il a été rappelé que le RPAC, s'il règlemente les
conséquences d'une suspension injustifiée (art. 67 al. 3), ne contient aucune
disposition réglant le paiement du salaire en cas de licenciement immédiat
injustifié, comme en l'espèce; contrairement à d'autres dispositions du droit
public (cf. art. 61 al. 2 de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de
l'Etat de Vaud [LPers-VD; BLV 172.32]), le RPAC ne renvoie pas non plus à la
règlementation du Code des obligations (art. 337c CO) s'agissant des
conséquences d'une résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail. Ainsi,
les conclusions pécuniaires prises par le recourant échappent à la compétence
du tribunal de céans.
3.
Le recourant se plaint de la violation de son droit d'être entendu et
d'un déni de justice formel. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir rendu la
décision querellée prononçant sa mise en demeure alors même qu'elle a renoncé à
mettre en œuvre les mesures d'instruction ordonnées par la CDAP dans l'arrêt
GE.2023.0089 précité.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1).
Comme d'autres garanties de procédure, le droit
d'être entendu est applicable à la relation juridique entre un employeur public
et ses agents (Héloïse Rosello, Les influences du droit privé sur le droit de
la fonction publique, Zurich 2016, n° 142 p. 72). Le droit de s'exprimer
suppose d'être suffisamment informé sur le déroulement de la procédure, ce qui
implique le droit d'être dûment orienté à l'avance sur les processus et les
fondements de la décision. L'étendue de ce droit ne peut être définie de façon
générale, mais seulement en appréciant l'ensemble des circonstances du cas
d'espèce (ATF 144 I 11 consid. 5.3 et les arrêts cités). De même, selon le
Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de
s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir
pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire
qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4;
voir aussi CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 2a). En droit de la
fonction publique, des occasions informelles de s'exprimer peuvent suffire pour
autant que la personne ait compris que la mesure envisagée entrait en ligne de
compte à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3).
b) En l'espèce, suite à l'arrêt GE.2023.0089 rendu
le 13 juin 2024, qui annulait d'une part la décision du 6 avril 2023 résiliant
les rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat du recourant et,
d'autre part, renvoyait la cause à l'autorité intimée pour instruction
complémentaire et nouvelle décision, la municipalité a informé le recourant
qu'elle avait l'intention de renoncer à poursuivre la procédure de résiliation
de ses rapports de service avec effet immédiat et qu'elle envisageait de prononcer
sa réintégration, à la condition toutefois qu'il soit mis en demeure en raison
des manquements constatés dans l'enregistrement de ses heures de travail au
bureau, tels qu'établis dans l'arrêt GE.2023.0089 précité. Elle se référait en
particulier aux événements des 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022. Le
recourant a pu se déterminer à ce sujet, avant que la décision querellée ne
soit rendue, dans le respect de son droit d'être entendu.
Dès lors qu'elle a renoncé à poursuivre la procédure
de résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat initiée
contre le recourant, la municipalité pouvait également renoncer au complément
d'instruction requis par la CDAP dans son arrêt GE.2023.0089 lequel devait porter
uniquement sur la question d'une éventuelle tricherie du recourant dans
l'enregistrement de ses heures de travail à domicile. Cette question n'est pas
déterminante pour se prononcer sur la mise en demeure du recourant, qui résulte
selon l'autorité intimée d'autres manquements, dont en particulier ceux des 29
juillet et 5 octobre 2022. Ainsi en renonçant à instruire la question d'une
éventuelle tricherie du temps de travail lorsque le recourant était en
télétravail, et en rendant la décision de mise en demeure querellée, la
municipalité n'a pas commis de déni de justice.
Il résulte de ce qui précède que les griefs de
violation du droit d'être entendu et de déni de justice sont mal fondés.
4.
Sur le fond, est litigieuse la décision prononçant une mise en demeure
du recourant. Ce dernier estime en substance que cette mesure est injustifiée,
disproportionnée et arbitraire.
a) L'organisation de l'administration communale fait
partie des attributions et tâches propres des autorités communales, en vertu de
la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11; cf. art. 2 LC). Il
incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs
communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La
municipalité a la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la
commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art.
42 ch. 3 LC).
La commune est ainsi habilitée à réglementer de
manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires
et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté
d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier
s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports
de service nécessaires à son bon fonctionnement (parmi d’autres exemples CDAP GE.2024.0166
du 11 novembre 2024 consid. 5; GE.2020.0218 du 11 février 2022 consid. 3a;
GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2020.0166 du 6 décembre 2021 consid. 5a et
les arrêts cités). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes
constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de
l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2; 108 Ib 209 consid. 2; TF 2P.163/2005
du 31 août 2005 consid. 6.1 et les arrêts cités; CDAP GE.2024.0166 précité; GE.2020.0218
précité consid. 3a; GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2020.0166 précité
consid. 5a).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de
fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir
d’appréciation que l’autorité ayant rendu la décision. Le tribunal ne peut
notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD)
et il doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue. Il en va de
même lorsque le recours est dirigé, comme en l’espèce, contre une mise en
demeure du fonctionnaire concerné (CDAP GE.2024.0166 précité; GE.2020.0218 précité
consid. 3a; GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021
consid. 2).
b) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de
Lausanne, le recourant est soumis au RPAC. L’art. 71bis RPAC, sur lequel est
fondée la décision attaquée, figure au chapitre VIII relatif à la cessation des
fonctions et prévoit que, hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat
s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle
écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie
pas à la situation (al. 1). Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit
être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la
municipalité (al. 2).
L'art. 71bis RPAC prévoit ainsi une
mise en demeure
pour les cas où un licenciement avec
effet immédiat ne s'impose pas. Selon les circonstances, cette
mise en demeure
peut être répétée à plusieurs reprises
(al. 3).
c) Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en
demeure tend avant tout à respecter le principe de la proportionnalité. En
effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains
manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes
récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires
graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste
en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs
que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme
d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les manquements
reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter
et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (CDAP GE.2022.0014 du 9 mai 2023 consid.
1; GE.2020.0218 précité consid. 3b; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4b;
GE.2019.0171 du 8 octobre 2020 consid. 4c). Il reste qu'une telle mesure,
même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau
manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné
est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à
les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne
tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle
mesure (CDAP GE.2020.0218 consid. 3b; GE.2020.0224 consid. 4b; GE.2019.0171
consid. 4c, précités; cf. aussi TF 8C_702/2012 du 24 janvier 2013 consid. 3.2
et les références).
5.
a) Dans le cas présent, la décision attaquée met en demeure le recourant
d'enregistrer de manière fidèle et conforme aux règles applicables en la
matière, ses présences et absences au travail dans le logiciel de timbrage
(TimeTool), d'éviter tout timbrage manuel dans ce même logiciel et d'y inscrire
l'ensemble de ses absences du bureau même de courte durée, à l'exception des 15
minutes prévues par l'article 5 DR-ATT.
Pour justifier cette mise  en demeure, la municipalité
invoque une violation des art, 10, 11 16, 22 RPAC, ainsi que l'art. 30 du guide
ATT (aménagement du temps de travail) du Service d'organisation et
d'informatique (SOI), en vigueur depuis le 1
er
septembre 2021
(ci-après: le DR-ATT).
Les art. 10, 11 16, 22 RPAC ont la teneur suivante:
"
Art.
10 - Exercice de la fonction - a) en général
1
Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence,
conscience et fidélité.
2
Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des
prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.
Art. 11 -
b) conduite pendant le travail
Le
fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la
bonne marche du service."
"
Art.
16 - Devoir d'obéissance
Le
fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en
exécuter les ordres avec conscience et discernement."
"
Art.
22 - Devoir de fidélité - a) en général
1
Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de
la Commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2
Par son attitude, il doit se montrer digne de la considération et de la
confiance que sa situation officielle exige."
L'art. 22 RPAC exprime un devoir général de
fidélité, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur
privé. L’étendue du devoir de fidélité qui incombe à l’employé s'inspire de
l'art. 321a CO. Le fonctionnaire viole son devoir de fidélité et de sauvegarde
des intérêts de l'employeur lorsqu'il n'observe pas les règles de droit, les
accords contractuels, les directives ou les instructions données (arrêt du
Tribunal administratif fédéral [TAF] A-3148/2017 du 3 août 2018 consid. 7.1.3).
Quant à l'art. 30  DR-ATT, il prévoit ce qui suit:
"Chaque personne est
responsable de l'exactitude des données horaires transmises pour son propre
compte et l'atteste en approuvant son décompte horaire chaque mois. Tout abus
ou tricherie expose son auteur.e à une enquête administrative pouvant conduire
à un licenciement pour justes motifs (art. 71 ss RPAC)."
b) En l'occurrence, la municipalité reproche au
recourant des timbrages non conformes à la réalité de ses présences au bureau,
en particulier s'agissant des journées des 29 juillet, 4 août et 5 octobre
2022. Les événements précités ont été examinés dans l'arrêt GE.2023.0089. La
CDAP a retenu que les faits survenus les 29 juillet (introduire manuellement de
faux timbrages dans le logiciel d'enregistrement des heures alors que le
recourant avait précédemment indiqué être malade) et 5 octobre 2022 (ne pas timbrer
une sortie de travail lorsque le recourant allait chercher à manger pour ses
collègues) constituaient objectivement des fautes graves, susceptibles de
justifier des mesures disciplinaires, en particulier une mise en demeure
formelle du recourant en vertu de l'art. 71
bis
RPAC précité, voire
un licenciement en vertu des art. 71 ss RPA, dès lors que, malgré les
avertissements informels des 3 et 31 août 2022, le recourant avait à nouveau
enfreint les règles applicables en matière d'enregistrement des heures de
présence au travail. Par ailleurs, le recourant a admis lors de son audition du
24 novembre 2022, que lorsqu'il était à son lieu de travail, il lui arrivait de
timbrer machinalement lorsqu'il passait devant la timbreuse et qu'il effaçait
ensuite ces timbrages. Il a également indiqué qu'il lui arrivait d'oublier
d'enregistrer ses heures de travail à domicile dans le logiciel TimeTool. Ces
éléments démontrent que le recourant a fait preuve d'une négligence certaine
dans l'enregistrement de ses heures de travail, ce qui justifie une mise en demeure
de respecter les directives en la matière.
c) Le recourant objecte que la municipalité serait à
tard pour prononcer une mise en demeure en raison des faits susmentionnés qui
sont intervenus entre juillet et octobre 2022. La municipalité expose pour sa
part que le temps écoulé entre la décision litigieuse et les faits incriminés résulte
de la procédure de résiliation des rapports de service avec effet immédiat
ayant abouti à l'arrêt
GE.2023.0089
du 13 juin
2024. La mise en demeure est justifiée dès lors qu'elle a pris la décision de
réintégrer le recourant à sa fonction.
Le principe d'immédiateté applicable à la
résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat ne
s'applique pas
mutatis mutandis
à la mise en demeure. Il est clair qu'un
employeur ne saurait invoquer des manquements intervenus par le passé pour
lesquels il aurait renoncé à prendre des mesures pour justifier une mise en
demeure ultérieure, sans autre événement répréhensible. En revanche, lorsqu'il
constate, comme en l'espèce, plusieurs manquements pendant une période relativement
rapprochée, la question d'une mise en demeure peut se poser. Il convient de
rappeler que dans le cas présent, les manquements constatés en juillet, août et
octobre 2022 ont donné lieu à une enquête administrative ayant mis en évidence
d'autres irrégularités constatées dans le timbrage effectué par le recourant
lors de périodes de télétravail. Ce n'est qu'à l'issue de la procédure qui s'en
est suivie et l'arrêt du 13 juin 2024 renvoyant la cause à la municipalité que
celle-ci était en mesure de reprendre son examen quant à un licenciement ou une
éventuelle mesure de mise en demeure du recourant. On ne saurait dans ces
circonstances lui reprocher un retard à invoquer les événements survenus en
juillet et août, puis octobre 2022 et qui s'inscrivent dans la période plus
large pendant laquelle des soupçons de manquements imputables au recourant
étaient investigués. En l'occurrence, s'il est vrai que la municipalité a renoncé
à prononcer une mise en demeure formelle pour les faits survenus le 29 juillet
2022, elle a alors dûment averti le recourant que de tels manquements ne
devaient pas se reproduire. Or, le recourant a admis n'avoir pas timbré des
sorties à plusieurs reprises, dont le 5 octobre 2022, lorsqu'il allait chercher
à manger pour ses collègues et sa supérieure. La municipalité n'a ainsi pas
renoncé à sanctionner le recourant pour ces manquements mais elle a, dans un
premier temps, prononcé une mesure plus incisive puisqu'elle a résilié pour
justes motifs et avec effet immédiat les rapports de service du recourant. L'autorité
intimée a effectivement renoncé à poursuivre la procédure de licenciement, à
l'issue de la procédure de recours ayant donné lieu à l'arrêt GE.2023.0089
rendu le 13 juin 2024. Cette renonciation et la décision de réintégrer le
recourant à son poste de travail, n'excluent en revanche nullement une autre
mesure, telle qu'une mise en demeure pour les faits précités, même s'ils sont
survenus deux ans auparavant.
La mise en demeure querellée n’est de surcroît pas
disproportionnée: elle se fonde sur trois incidents, les 29 juillet, 4 août et
5 octobre 2022 qui, mis ensemble, constituent une répétition de manquements du
recourant dans l'enregistrement de ses heures de travail, dont la gravité a
d'ailleurs été admise dans l'arrêt GE.2023.0089 précité; elle est par ailleurs
de nature à ce que le recourant améliore son comportement sur ce point (dans ce
sens, cf. Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la
fonction publique, Berne 2017, p. 113). Une telle mesure peut du reste être
répétée à plusieurs reprises selon les circonstances (cf. art. 71 bis al. 3
RPPAC), si bien qu’une nouvelle violation de ses obligations par le
fonctionnaire ne conduit pas automatiquement à son licenciement. La doctrine
relève au surplus que la portée de la mise en demeure devrait s’atténuer avec
le temps, en particulier si le collaborateur concerné se comporte bien et
conformément aux attentes accompagnant l’avertissement (Wyler/Briguet, op.
cit., p. 70).
d) Il s'ensuit que la mesure attaquée qui met en
demeure le recourant de respecter les directives en matière d'enregistrement
des heures de travail est légitime et proportionnée, et échappe à tout
arbitraire. Les griefs du recourant sont à cet égard mal fondés. Vu ce qui
précède, un complément d'instruction par l'audition des témoins requis
n'apparaît pas nécessaire.
6.
Le recourant conteste également les mesures prises à son encontre lui
interdisant tout travail à distance et l'obligeant à remettre un certificat
médical dès son premier jour d'absence. Il soutient que ces mesures violent le
principe d'égalité de traitement et qu'elles contreviennent à l'obligation de
l'employeur de protéger sa personnalité (art. 328 CO). La municipalité estime pour
sa part qu'il s'agit de mesures d'organisation interne qui ne sont pas
susceptibles de recours devant la cour de céans.
a) La garantie de l'accès au juge selon l'art. 29a
Cst. ne s'applique pas aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le
caractère d'une décision (ATF 143 I 336 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.4).
La décision comme acte juridique a pour objet de
régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce
titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à
l'administration. On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou
d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration;
l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet,
et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de recours. Deux critères
permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un
acte interne: d'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la
situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le
destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches.
Dans le domaine du droit de la fonction publique, l'on distingue également les
mesures qui concernent uniquement le rapport de service interne ("
Dienstverhältnis
"),
et qui ne peuvent généralement pas être contestées, des décisions qui ont un
effet externe sur le rapport de base ("
Grundverhältnis
") entre
l'Etat et ses employés comme titulaires de droits et d'obligations propres et
qui sont attaquables (TF 1C_547/2023 du 21 mars 2024 consid. 2.1). Ainsi, un
acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet
de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités diverses ou
encore de sanctions disciplinaires, cas échéant déguisées, est une décision. En
revanche, un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui lui
incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la
définition du cahier des charges, est un acte interne (ATF 136 I 323 consid.
4.4; TF 8D_9/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.3; 8D_2/2018 du 21 février 2019
consid. 6.2). Lorsque le fonctionnaire s'oppose à un acte de ce type, ce sont
les mesures disciplinaires ou autres moyens de contrainte ressortissant aux
règles régissant les rapports internes qui sont susceptibles de s'appliquer
(ATF 136 I 323 consid. 4.4).
b) En ce qui concerne l'interdiction d'effectuer du
travail à distance ou à domicile, le travail à distance est régi par la
directive interne intitulée "
instructions administratives sur le
travail à distance (IA-RPAC)
", version du 7 décembre 2023. Le travail
à distance intervient sur une base volontaire et se définit comme l'exercice de
sa fonction dans un lieu autre que le lieu de travail habituel. Il s'agit d'une
mesure organisationnelle dans l'exécution du travail (art. 1 IA-RPAC). Selon
l'art. 3 IA-RPAC, le travail à distance peut être autorisé par le ou la cheffe
de service sur préavis du ou de la supérieure hiérarchique directe, lorsque les
conditions ci-après sont cumulativement remplies, notamment que l'employé est
capable de travailler en toute autonomie, de manière flexible, et a une bonne
gestion du temps. L'employé a une bonne maîtrise des outils informatiques
nécessaires à travailler à distance. Le service est en droit de refuser le
travail à domicile lorsqu'il n'est pas compatible avec les exigences du poste
et/ou s'il estime que le collaborateur n'est pas apte à en effectuer. L'art. 8
IA-RPAC prévoit que lors de litige sur l'octroi, le bon fonctionnement ou
l'arrêt immédiat du travail à distance, le service ou le collaborateur
cherchent une solution satisfaisante avec son service via la voie hiérarchique.
Le/la RRHD peut intervenir au besoin. Cas échéant, le SPEL est sollicité pour
avis et aide à la décision.
Il ressort de ces dispositions que les
fonctionnaires n'ont pas un droit à pouvoir effectuer du travail à domicile. En
cas de litige, la voie hiérarchique est ouverte, cas échéant le Service du
personnel (SPel) est sollicité pour aide à la décision. L'interdiction de
travail à domicile a pour conséquence que le recourant doit exercer sa fonction
sur son lieu habituel de travail. Cette mesure n'affecte pas la fonction du
recourant ni son droit au traitement. Il s'agit donc
a priori
d'une
mesure d'organisation interne et non d'une décision sujette à recours. Dans le
cas présent toutefois, l'interdiction de travailler à distance a été confirmée
par la municipalité dans le cadre de la mise en demeure litigieuse, de sorte
qu'elle fait partie intégrante de celle-ci. Dans ces circonstances
particulières, il se justifie d'examiner son bien-fondé.
Les manquements du recourant portant sur l'enregistrement
de ses heures de travail durant la période de juillet à octobre 2022, tels
qu'établis dans l'arrêt GE.2023.0089 précité, sont manifestement de nature à
ébranler la confiance nécessaire à l'octroi d'une mesure de travail à distance.
Cela justifie à tout le moins durant une certaine période que la municipalité
exige du recourant qu'il exerce sa fonction exclusivement sur son lieu de
travail habituel. Pour des motifs d'égalité de traitement et de respect du
principe de la proportionnalité, cette interdiction devra en revanche être réévaluée
en fonction de l'évolution du comportement du recourant.
c) Quant à l'injonction de présenter un certificat
médical dès le premier jour d'absence, elle est fondée sur l'art. 12 RPAC,
selon lequel "
le fonctionnaire empêché de respecter son horaire de
travail en informe immédiatement son chef
". L'instruction
administrative (IA-RPAC 12.01) précise que le personnel est dispensé de
produire un certificat médical en cas d'indisponibilité passagère entraînant
une suspension de trois jours de travail au plus (art. 1). Le chef ou la cheffe
de service peut toutefois déroger à cette règle s'il ou elle l'estime
nécessaire (art. 2). De manière générale, les employés sont tenus de fournir la
preuve de leur incapacité de travail (art. 8 CC) (TF 8C_760/2012 du 4 septembre
2012 consid. 3). L’employeur est ainsi en droit d’exiger un certificat médical
dès le premier jour d'absence du travail, selon les circonstances (Rémy Wyler,
Boris Heinzer, Aurélien Witzig, Droit du travail, Berne 2024, p. 298).
Dans l'arrêt GE.2020.0218 du 11 février 2022 cité
par l'autorité intimée, la CDAP a considéré que l'obligation imposée au
recourant de présenter un certificat médical s'apparente plus à une mesure
d'organisation interne qu'à une mise en demeure dès lors qu'elle ne vise pas à
sanctionner des manquements antérieurs en lien avec des absences du recourant
pour cause de maladie et qu'elle s'explique plutôt par une relation de
confiance dégradée. A l'instar des développements précédents relatifs à la
mesure d'interdiction du travail à distance, dès lors que la municipalité a
intégré cette mesure dans la décision de mise en demeure, il convient d'en
examiner le bien-fondé.
En l'occurrence, les reproches faits au recourant
concernent le respect de son temps de travail effectif au regard des
manquements constatés quant à son devoir de timbrer. Aucun élément du dossier
ne permet en revanche de mettre en doute la réalité des absences maladie du
recourant, de sorte que l'on peine à comprendre pour quel motif l'autorité
intimée a exigé la présentation d'un certificat médical dès le premier jour
d'absence. Une telle mesure paraît relativement contraignante, de sorte que sa
nécessité doit être démontrée. Il ne ressort au demeurant pas du dossier qu'une
telle exigence constitue la pratique généralisée du service dans lequel
travaille le recourant. Cette mesure non motivée est ainsi disproportionnée et
n'apparaît pas soutenable en l'état.
Ce grief est en conséquence admis.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours, dans la mesure de sa recevabilité et à la réforme de la décision
attaquée, en ce sens
que l'obligation de remettre un
certificat médical dès le premier jour d'absence est annulée. La décision
attaquée est confirmée pour le surplus
. La demande de restitution de
l'effet suspensif est donc désormais sans objet.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument de
justice (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. CDAP
GE.2024.0166 du 11 novembre 2024 consid. 7; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021
consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19
février 2013 consid. 4). Obtenant très partiellement gain de cause, le
recourant a droit à l'octroi d'une indemnité réduite à titre de dépens (art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue par la Municipalité de Lausanne le 29 août 2024 est réformée
en ce sens que l'obligation de remettre un certificat médical dès le premier
jour d'absence est annulée. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
La Commune de Lausanne versera à A.________ une indemnité de 500 (cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 mars 2025
La
présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.