vd_omni · GE.1993.0042 · 1993-10-15 · fr

c/Mun. Lausanne | La prescription pénale de plus longue durée, réservée par l'art. 27 du statut du personnel de la commune de Lausanne, est celui de l'action pénale, et non le délai de plainte.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.10.1993 GE.1993.0042

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 15 octobre 1993
__________
sur le recours interjeté par
X.________
,
à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Dan Bally, case postale 221, rue J.-J.
Cart 8, 1006 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne
du 20 avril 1993 (Révocation disciplinaire).
***********************************
Statuant à huis clos,
Le Tribunal administratif, composé de :
M.           J.-C. de Haller,
président
Mme      D. Thalmann, assesseur
M.           G. Henriod, assesseur
Greffière : Mme G. Zuppiger
constate en fait  :
______________
A.                            Le recourant,
né en 1954, est entré au service de l'administration de la Commune de Lausanne
le 1er août 1983, en qualité d'assistant au service de la police du commerce. A
la fin de 1991, des difficultés ont commencé à apparaître semble-t-il à la
suite de la nomination d'un de ses collègues comme chef du service où il
travaillait. D'après le rapport établi le 13 juillet 1992 par ce chef de
service, le recourant a eu en décembre 1991 de nombreux jours d'absence
expliqués par la maladie, de même qu'en janvier 1992.
B.                            Le vendredi 18
janvier 1992, trois altercations ont opposé le recourant à son chef de service,
dans les conditions suivantes :
Vers 10h.30,
un premier incident a eu lieu alors que M. A.________ s'était adressé à
X.________ pour l'exécution d'un travail urgent. Le recourant s'est fâché, s'en
prenant notamment à certains des collaborateurs du service qu'il a traité
tantôt d'incapables, tantôt d'alcooliques, proférant même des injures
caractérisées ("grand con incapable, imbécile, bande de connards")
pour terminer en affirmant détenir des dossiers compromettants sur le service
en général et sur certains de ses membres en particulier, dossiers dont il
pourrait le cas échéant faire état auprès de la presse. Après une longue
discussion avec son collaborateur, M. A.________ est parvenu à rétablir le
calme. A l'audience du 28 septembre 1993, le recourant a admis qu'il s'était
considérablement énervé et qu'il avait tenu des propos injurieux, même s'il a
déclaré ne pas se souvenir des termes exacts utilisés.
Le même
jour, au milieu de l'après-midi, le recourant s'en est à nouveau pris à son
chef de service dans des termes extrêmement crus, proférant des injures, et
menaçant de lui "... casser la gueule". Plusieurs collaborateurs du
service ont entendu les éclats de voix qui se sont produits à l'occasion de cet
incident qui les a alarmés par sa violence.
A la fin de
l'après-midi, M. A.________ a quitté le bureau pour aller dans un café
voisin, avec un collaborateur, prendre l'apéritif. En ressortant, vers 19h.30,
il a été interpellé par le recourant qui l'attendait à proximité. Selon les
personnes présentes, et comme il l'admet lui-même, X.________ était très
énervé. Il a demandé un entretien à M. A.________, qui a refusé en
considérant que cela ne pouvait servir à rien dans de telles circonstances. Le
recourant a alors menacé de tuer M. A.________ qui, ayant pris peur, est
allé téléphoner à la police. Le recourant admet avoir proféré des menaces, tout
en contestant qu'il ait sérieusement manifesté l'intention d'attenter à la vie
de son chef de service. Quoi qu'il en soit de ce point précis, il résulte de
l'instruction, et notamment des déclarations à l'audience de M. A.________
et de deux témoins de la scène (M. et Mme B.________) que des menaces de
mort ont été proférées et qu'elles ont suffisamment effrayé leur destinataire
pour qu'il fasse appel à la police. Cette dernière est effectivement
intervenue, a conduit toutes les personnes en cause à l'Hôtel de police où le
calme est revenu après un long entretien avec l'officier de police de service
(rapport de la police municipale de la ville de Lausanne du 17 janvier 1992).
C.                            Depuis le 18
janvier 1992, soit le lendemain de cette scène, le recourant n'a pas repris son
travail. Son absence a été justifiée médicalement par une incapacité de travail
à 100% du 20 janvier au 10 juin 1992, le travail pouvant reprendre à cette
date, selon le certificat médical "... à condition que le lieu de travail
ne soit plus la Police du commerce, vu le contexte" (certificat du Dr
C.________, du 9 juin 1992).
Par la
suite, le recourant a eu des contacts avec la Direction de police de la ville
de Lausanne, et notamment le Conseiller municipal D.________, qui a envisagé
avec lui l'hypothèse d'une "démission spontanée pour le 30 novembre
1992" (lettre du 29 octobre 1992 du Directeur de la police et des sports).
Aucune
démission n'étant intervenue, la municipalité de Lausanne a écrit le 23
novembre 1992 au recourant pour l'aviser que son droit au traitement en cas de
maladie était épuisé (art. 45 du Règlement pour le personnel de l'administration
communale, du 11 octobre 1977, ci-après RPAC) et pour l'informer qu'elle avait
décidé l'ouverture d'une procédure disciplinaire au sens des art. 27 et ss du
RPAC. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif, mais a retiré ce pourvoi le 5 février 1993.
D.                            Le 25 février
1993, le recourant a téléphoné au Service de la police du commerce et a
contacté Mme E.________, secrétaire du Chef de Service. Les versions de cette
dernière et du recourant divergent quant au contenu de la conversation. Selon
Mme E.________, X.________ aurait à nouveau proféré des menaces de mort
non seulement contre M. A.________, mais également contre le Conseiller
municipal D.________. Selon le recourant, il s'agissait simplement, alors qu'il
se débattait dans une situation difficile, n'ayant ni salaire ni droit au
chômage, de chercher à savoir comment la situation évoluait et comment on
pouvait en sortir. Le tribunal, qui a entendu à ce sujet un témoin, soit l'amie
du recourant, ne peut que laisser non résolue cette question de fait, faute
d'éléments de preuve décisifs.
E.                            Dans le cadre
de la procédure disciplinaire ouverte contre le recourant, celui-ci a été
entendu par le Directeur de la police et des sports, M. D.________, le 1er
avril 1993, après qu'un report de séance ait eu lieu à la demande du conseil de
l'intéressé. A la suite de cette audition, qui a fait l'objet d'un
procès-verbal, et sur proposition de la Direction de la police et des sports,
la Municipalité de la Commune de Lausanne a décidé, dans sa séance du 16 avril
1993, de révoquer X.________ pour le 30 avril 1993. Cette décision lui a été
communiquée par pli recommandé du 20 avril 1993. C'est contre elle qu'est
dirigé le présent recours, interjeté par mémoire motivé du 30 avril 1993 par
lequel le recourant demande l'annulation de la décision entreprise et sa
réintégration au sein de l'administration communale. La municipalité intimée
s'est déterminée le 15 juin 1993, en concluant au rejet du recours.
Entre-temps, le juge instructeur avait ordonné l'effet suspensif mais refusé
des mesures provisionnelles tendant à assurer le versement du traitement du
recourant durant la procédure.
F.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 28 septembre 1993, en présence des parties
qu'il a entendues dans leurs explications. Il a procédé à l'audition de cinq
témoins, soit le Chef de la police du commerce, M. A.________, un employé
de ce service, M. B.________, et son épouse, l'ancien Chef de ce service,
M. F.________, et l'amie du recourant, Mlle G.________.
et considère en droit
________________
1.                             Fonctionnaire
au bénéfice d'une nomination définitive, le recourant est soumis au statut du
personnel de la Commune de Lausanne (RPAC). Indépendamment d'un certain nombre
de mesures disciplinaires pouvant sanctionner la violation des devoirs de
service (art. 27 et ss), le statut autorise la Municipalité à décider en tout
temps la cessation des fonctions pour justes motifs et contient une liste
exemplaire des circonstances pouvant être considérées comme telles (art. 70).
Le règlement définit également la procédure applicable en précisant notamment
que le renvoi suppose préalablement une enquête et une audition de l'intéressé
et que, lorsque les faits le motivant son dépendants de la volonté de celui-ci,
il doit dans la règle être précédé d'un avertissement (art. 71).
Prise à la
lettre, la décision entreprise n'indique pas clairement s'il s'agit d'une
révocation disciplinaire ou d'un renvoi pour justes motifs. Les pièces du
dossier, notamment l'avis d'ouverture d'enquête du 23 novembre 1992, indiquent
toutefois que la révocation infligée au recourant constitue bien une sanction
disciplinaire, au sens des art. 27 et ss RPAC, et ce fait a été confirmé à
l'audience par M. D.________, Conseiller municipal.
2.                             Dans la
mesure où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction
disciplinaire doit reposer sur une base légale (ATF 108 Ib 165, et les
références citées). En l'espèce, la Municipalité de Lausanne s'est fondée sur
le règlement fixant le statut du personnel de la commune. Edictée en vertu
d'une délégation de compétence sans équivoque (art. 4 ch. 9 de la loi du 28
février 1956 sur les communes) et approuvée par le Conseil d'Etat, cette norme
constitue sans aucun doute une base légale suffisante (Tribunal administratif,
arrêt GE 92/077 du 25 novembre 1992).
3.                             Le recourant
soulève essentiellement dans son pourvoi le moyen de la prescription, en
invoquant l'art. 27 al. 3 RPAC, qui prévoit une prescription de trois mois dès
le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la
municipalité, et en tous les cas par cinq ans dès le jour où ils ont été
commis. La municipalité soutient d'une part qu'elle n'a été informée des faits
de janvier 1992 qu'au mois d'octobre de la même année, et d'autre part que, de
toute manière, de nouvelles menaces ont été proférées en février 1993, la
prescription n'étant manifestement pas atteinte.
Comme on l'a
vu ci-dessus, le tribunal n'a pas été en mesure d'établir la réalité des menaces
proférées le 25 février 1993, par téléphone, par X.________, cet élément ne
pouvant dès lors pas être considéré comme une justification d'une sanction
disciplinaire. Quant aux événements du 17 janvier 1992, qui sont établis à
satisfaction de droit et dont il résulte que le recourant a proféré à l'égard
de son Chef de service et des collaborateurs du Service de la police du
commerce non seulement des injures mais des menaces graves, force est
d'admettre qu'il s'agit de faits tombant sous le coup du code pénal (art. 178
et 180 CP) pour lesquels est réservée la prescription pénale. L'argument
invoqué par le recourant, selon lequel le délai de prescription pénale visé par
cette disposition correspondrait au délai de plainte de trois mois de l'art. 29
CP, ne résiste pas à l'examen. L'art. 27 RPAC réserve expressément la
prescription pénale de plus longue durée, et cette disposition n'aurait aucun
sens s'il s'agissait du délai de plainte, puisque celui-ci correspond
exactement au délai de prescription de l'action disciplinaire dans la
réglementation lausannoise. En fait, il s'agit bel et bien de la prescription
de l'action pénale, comme d'autres textes le prévoient dans d'autres domaines
du droit (art. 60 al. 2 CO; art. 83 al. 1 in fine LCR, par exemple). En l'espèce,
le délai de prescription de l'action pénale le plus court est de deux ans (art.
178 CP), ce qui entraîne la conséquence que la poursuite disciplinaire, décidée
en novembre 1992 pour des faits remontant au 17 janvier de la même année n'est
pas prescrite.
4.                             La décision
de révocation contestée par le recourant est fondée sur l'art. 22 RPAC (devoir
de fidélité), même si cela ne résulte pas du texte même de la décision, mais
seulement de la proposition de la Direction de police et des sports qui l'a
précédée.
Cette
disposition impose au fonctionnaire communal un comportement qui soit en toutes
circonstances, pendant le travail et hors service, conforme aux intérêts de la
commune et qui ne porte pas atteinte à la confiance et à la considération
qu'une collectivité publique et ses autorités sont en droit d'exiger de leur
administration. Une telle formulation, qui correspond aussi bien à l'ancien
art. 22 du statut cantonal des fonctions publiques (abrogé en 1988) qu'à la
teneur de l'art. 22 du statut des fonctionnaires fédéraux (RF 172.221.10), est
certes très générale, dans la mesure où elle se borne à imposer un devoir de
loyauté qui implique en tout cas que le fonctionnaire doit se comporter en
service et hors service de manière à pouvoir accomplir convenablement sa tâche
(ATF 108 Ia 172; Tribunal administratif, arrêts GE 93/010 et 93/041, du 21 juin
1993, consid. 3.3).
En l'espèce,
en se comportant comme il l'a fait le 17 janvier 1992, le recourant a enfreint,
de manière extrêmement grave, non seulement son devoir de fidélité, tel qu'il a
été défini ci-dessus, mais encore l'obligation qui est faite au fonctionnaire
de s'abstenir, pendant le travail, de tout agissement susceptible d'entraver la
bonne marche du service (art. 11 RPAC). En créant ce jour-là plusieurs
incidents, au cours desquels le recourant s'est laissé aller à une violence
verbale totalement hors de contrôle, en injuriant gratuitement et grossièrement
certains de ses collègues de travail, en menaçant de faire à la presse des
"révélations" susceptibles de nuire au Service de la police du
commerce, enfin en manifestant devant des tiers son intention de s'en prendre
physiquement à son Chef de service, le recourant a perturbé la marche du
service d'une manière importante et durable. Il s'agit, pour un fonctionnaire,
d'une violation caractérisée de ses obligations de service, l'exposant
indubitablement à des sanctions disciplinaires.
Il reste à
voir si la sanction prononcée (révocation disciplinaire), soit la plus grave
que connaisse le RPAC est compatible avec le principe de la proportionnalité,
même si le moyen n'a pas été expressément soulevé par le recourant, qui s'est
simplement réservé, à titre subsidiaire, d'invoquer la violation de l'art. 28
RPAC (mémoire de recours du 30 avril 1993, p. 8, ch. 10).
5.                             Comme toute
mesure administrative, une sanction disciplinaire doit respecter le principe de
la proportionnalité, c'est-à-dire tenir compte de la gravité objective de
l'infraction et de la faute, et être assez rigoureuse pour prévenir une
récidive. L'autorité qui l'applique dispose à cet égard d'une très grande
liberté d'appréciation, et le contrôle judiciaire du Tribunal administratif
doit, à cet égard, s'exercer avec une très grande retenue (sur tous ces points,
voir ATF 108 Ib 166 consid. 5b; ATF 101 Ia 172 = JdT 1977 I 162 consid. 3;
Tribunal administratif, arrêt 91/046 du 27 octobre 1992, consid. 6; voir
également Moor, Droit administratif, vol. III, No 5.3.5.3).
En l'espèce,
on ne peut en aucun cas parler d'abus ou d'excès du pouvoir d'appréciation.
Conformément à la jurisprudence, tel est le cas lorsqu'une autorité, usant des
compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif, en particulier au regard des exigences de la
proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a;
Tribunal administratif, arrêt GE 92/077 du 26 novembre 1992). Le Tribunal
administratif a également eu l'occasion de juger que la sanction suprême de la
révocation devait être réservée aux comportements devant être qualifiés de
particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le coup de la loi
pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le rapport de
confiance qui doit exister entre les responsables d'une administration publique
et leurs collaborateurs et rendent par conséquent impossible la continuation
des rapports de service (Tribunal administratif, arrêts GE 93/010 et 93/041, du
21 juin 1993; voir également par analogie en droit privé un arrêt récent du
Tribunal fédéral, ATF 117 II 560 = JdT 1993 I 148, plus spécialement 151
consid. 3b).
Ces
circonstances sont réunies en l'espèce. Indépendamment de l'aspect pénal du
problème, on ne voit pas comment une administration publique peut fonctionner
convenablement si le collaborateur direct d'un Chef de service se laisse aller
à proférer des injures et des menaces à l'endroit de ses collaborateurs et de
ses supérieurs. X.________ essaie, il est vrai, d'expliquer son comportement
par l'énervement qu'il ressentait à l'idée que son cadre de travail devait
subir les conséquences des difficultés qu'entraînaient pour le Service de la
police du commerce l'alcoolisme  - selon lui - de la secrétaire du Chef de
Service, et l'incapacité des responsables d'y mettre bon ordre. Indépendamment
du fait que ces points ne sont pas établis, ils ne sauraient en aucun cas
justifier l'attitude du recourant. Celui-ci aurait pu demander à ses supérieurs
de prendre les mesures qu'exigeait, selon lui, la situation (art. 58 RPAC).
Ensuite, si la démarche était restée sans effet, il aurait pu et dû requérir un
entretien avec le Conseiller municipal chargé de la Direction de la police et
des sports. Enfin, à l'extrême limite, il lui restait la possibilité de
demander un déplacement ou postuler un autre poste dans l'administration
communale si véritablement la situation lui était insupportable.
Ni
l'incroyable agressivité dont il a fait preuve le 17 janvier 1992, ni à plus
forte raison les menaces proférées ne peuvent en revanche être acceptées dans
une telle situation. C'est dès lors à bon droit que l'autorité municipale a
considéré qu'un rétablissement des rapports de confiance, nécessaires encore
une fois au bon fonctionnement d'une administration, était dans de telles
conditions impossible. Sa décision de révoquer le recourant découle tout à fait
logiquement de cette appréciation, à laquelle il n'y a rien à redire.
6.                             Dans ces
conditions, le recours ne peut qu'être rejeté, les frais étant mis à la charge
du recourant débouté (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision rendue
le 20 avril 1993 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III.                     Un émolument de Fr.
500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, montant compensé
par l'avance de frais effectuée.
Lausanne, le 15 octobre 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                   La
greffière :