vd_omni · AC.2017.0260 · 2018-06-28 · fr

A.________/Département des finances et des relations extérieures, Municipalité d'Avenches, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Le SIPAL n'avait pas à donner une autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let. d LPNMS). Cela étant, il ne s'agit pas d'un cas de trouvailles fortuites; le site litigieux était dès le début susceptible de porter atteinte à un site archéologique et le SIPAL - consulté - avait demandé des sondages préalables, avertissant que des travaux plus importants pourraient être exigés (CAMAC 2013). La recourante n'a pas recouru contre cette autorisation spéciale, dont les conditions faisaient partie intégrante du permis de construire. Elle a donc implicitement accepté de se soumettre aux conditions du SIPAL, justifiant une participation financière de sa part aux frais de fouilles, à hauteur de 50 % (c. 3). Le recours est ainsi admis et le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour une nouvelle décision dans le sens des considérants, sur la base d'un devis de frais de fouilles détaillé, actualisé et tenant compte du montant de la subvention de l'art. 56 LPNMS.Recours au Tribunal fédéral déclarés irrecevables par arrêt du 28 juin 2018 (1C_307/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.05.2018 AC.2017.0260

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 mai 2018
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. André Jomini et
M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Dan BALLY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des finances et des
relations extérieures,
p.a. Secrétariat général,  à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Avenches,
à
Avenches,
2.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique (SIPAL),
à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Département des finances
et des relations extérieures du 27 juin 2017 concernant la prise en charge
des frais de fouilles archéologiques de sauvetage à effectuer sur la parcelle
n° 452 de la commune d'Avenches dans le cadre du projet de construction
d'immeubles d'habitation
Vu les faits suivants:
A.
La société B.________ est propriétaire, au lieu-dit "********",
de la parcelle n° 452 de la Commune d'Avenches. En mai 2013, A.________,
agissant comme auteure des plans et au nom de B.________, a déposé une demande
de permis de construire trois immeubles d'habitation, deux bâtiments de service
(hôtel, logements, services et commerces) et un garage souterrain sur la
parcelle n° 452 présentant une surface de 9'363 m2. Elle n'a pas coché la case
n° 110 (situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du formulaire de
la demande de permis de construire, la parcelle en question ne figurant pas (à
l'époque) dans une région archéologique dûment répertoriée. Le projet devant
néanmoins prendre place dans un secteur archéologique sensible de la ville
romaine d'********, il a été d'office soumis au Département des finances et des
relations extérieures (DFIRE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
(SIPaL), Section archéologie cantonale (ARCHE), aux fins d’autorisation
spéciale, sur la base de l’art. 67 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur
la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Ce
service a délivré une autorisation spéciale consignée dans la synthèse de la
Centrale des autorisations CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013 (ci-après la
"synthèse CAMAC"), aux conditions impératives suivantes:
"Le projet
se situe à proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 de la
commune d'Avenches, au sens de l’article 67 LPNMS. Une voie et des tombes
d'époque romaine pourraient être menacées par les terrassements.
En raison de
l'importance des terrassements  qui sont engendrés par le projet, la section
Archéologie Cantonale  souhaite que des sondages préalables soient exécutés avant
tous travaux d'excavation (y c. travaux de viabilisation), ceci afin d'éviter
toute découverte fortuite de vestiges au sens de l'art. 46 LPNMS qui pourraient
occasionner une opération de fouille en urgence durant les travaux.
Ces sondages,
à effectuer au moyen d’une pelle rétro, seront à la charge du propriétaire en
ce qui concerne l’excavation (pelle mécanique, main d’œuvre éventuelle,
etc...), l'analyse des sondages incombant à la Fondation C.________.
Dès lors,
nous invitons l'architecte ou le maître d'ouvrage à prendre contact le plus
rapidement possible avec la Fondation, afin qu'ils puissent régler ensemble
l'organisation de ces démarches.
En cas de mise au jour de vestiges lors de cette procédure,
les modalités des fouilles de sauvetage qui s'avéreraient nécessaires (art. 38
du règlement d'application de la LPNMS) seront mises au point entre l'archéologie
Cantonale, la Fondation C.________ et le maître d'ouvrage. En fonction des
découvertes, d'éventuelles mesures visant à protéger ces vestiges seront
définies et confirmées."
Par décision du 28 janvier 2015, la Municipalité
d'Avenches (ci-après: la municipalité) a délivré l’autorisation de construire
requise, en précisant que les autorisations spéciales et les conditions
particulières cantonales figurant dans la synthèse CAMAC faisaient partie
intégrante du permis de construire. N'ayant pas été attaqué, celui-ci est enté
en force.  Les 4 septembre 2013 et 28 janvier 2015, la Fondation C.________ et
la municipalité ont également octroyé un permis de fouilles, rappelant que le
maître de l'ouvrage ne pouvait entreprendre, respectivement commencer les
travaux de construction sans l'accord exprès du responsable des fouilles et que
des sondages préliminaires étaient requis préalablement à l'ouverture du
chantier afin de vérifier la présence de vestiges et de définir le cas échéant
les mesures à prendre, le maître de l'ouvrage devant prendre contact avec elle
dans les meilleurs délais afin de planifier le calendrier des interventions
archéologiques. Ce permis de fouilles n'a pas non plus été contesté.
B.
Le 3 février 2016, le SIPaL a invité A.________ à prendre immédiatement
contact avec D.________, le responsable des fouilles du Site et musée romains
d'Avenches (SMRA), afin de fixer un calendrier des diverses interventions
archéologiques préalables prévues sur plusieurs secteurs de la commune. Cette
lettre est restée sans réponse. A.________ a finalement pris contact avec D.________
en juillet 2017 en vue d'organiser le chantier des sondages de diagnostic
archéologique.
Il résulte des conclusions du rapport sur les
sondages de diagnostic archéologique effectués en septembre 2016 par les
archéologues du SMRA que, vu la densité et la répartition des vestiges
archéologiques repérés, des fouilles devront être menées sur pratiquement l'entier
de la parcelle (n° 452), soit environ 9'000 m
2
. A la suite de ces
sondages positifs sur la parcelle n° 452, celle-ci a été incluse dans la région
archéologique 33/423 créée le 21 octobre 2016, qui porte le n° 33/2 depuis le
13 février 2017.
Selon une estimation des coûts imputables au maître
de l'ouvrage pour les interventions archéologiques préventives établie le 22
septembre 2016 par D.________, les frais de fouilles (durée environ 4 mois)
s'élèveraient à 292'198 fr. (salaires de l'équipe composée de trois
archéologues, de quatre techniciens de fouilles et de deux collaborateurs
techniques), tandis que le coûts des salaires pour les post-fouilles seraient
de 117'219 fr., ce qui représente un coût global de l'opération de 409'418 fr.
(montant auquel il faudrait ajouter les frais de machines, infrastructures et
d'analyse).
C.
Le 13 avril 2017, A.________ demandé au SIPAL de rendre une décision
portant sur la question de savoir qui de l'Etat ou de la propriétaire devait
supporter les frais de fouilles de sauvetage. Elle estimait que, comme la
parcelle n° 452 n'était pas située dans la région archéologique n° 33/416, mais
à proximité de celle-ci, A.________ n'avait pas à prendre à sa charge les frais
de fouilles.
Par décision du 27 juin 2017, le chef du Département
des finances et des relations extérieures (DFIRE) a considéré que des fouilles
de sauvetage devaient impérativement être réalisées avant toute construction ou
travaux de terrassement conformément à l'art. 46 LPNMS et qu'il incombait à A.________
de prendre à sa charge les frais de fouilles de sauvetage, conformément aux
art. 67 LPNMS et 38 al. 4 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la loi
du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(RLPNMS; RSV 450.11.1). Il ne s'agissait en aucun cas de trouvailles fortuites,
vu les sondages préalables ordonnés dans le cadre de l'autorisation spéciale
qui a été rendue. Dès lors, il lui appartenait, si elle souhaitait procéder à
la construction des immeubles projetés, de procéder à ses frais aux fouilles
prescrites par l'Archéologue cantonale. Il attirait son attention sur le fait
qu'une subvention pourrait le cas échéant  être octroyée sur la base de l'art.
56 LPNMS.
D.
Par acte du 19 juillet 2017, A.________ a recouru contre cette décision
du 27 juin 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Elle conclut à l'admission du recours et, principalement, à la
réforme de la décision attaquée en ce sens que les frais des fouilles à effectuer
sur la parcelle n° 452, de même que tous autres frais liés à ces fouilles,
sont à charge de l'Etat (I); à ce qu'ordre soit donné à l'Etat de Vaud de
procéder aux fouilles archéologiques au plus tard trois mois après l'entrée en
force du jugement rendu par le Tribunal cantonal (III); à dire qu'elle est
autorisée à entreprendre tous travaux de constructions sur la parcelle n° 452,
dont elle est propriétaire (sic), si les fouilles archéologiques ne sont pas
entreprises dans le délai de trois mois (IV). La recourante conclut
subsidiairement à l'annulation de la décision entreprise. En bref, la recourante
soutient que l'on serait en présence de trouvailles fortuites situées hors zone
archéologique, cas de figure dans lequel il n'existerait aucune base légale
permettant de mettre les frais des travaux de fouilles à la charge du
propriétaire du fonds concerné.
La municipalité s'est déterminée le 23 août 2017 en
indiquant qu'elle n'avait pas de remarques à formuler. Dans sa réponse du 28
août 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Le même jour, le
SIPaL a également conclu au rejet du recours. Le 27 octobre 2017, la recourante
a répliqué. Le 23 novembre 2017, le DFIRE a dupliqué et  le SIPaL a confirmé
ses conclusions.
Interpellée sur sa qualité pour agir, la recourante
a répondu le 22 mars 2018 que la société financière B.________, qui a les mêmes
administrateurs qu'elle, lui  avait cédé tous ses droits en vue de mener à bien
la promotion immobilière en cause.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours
contre des décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Rendue par le Département des finances et des relations extérieures
(DFIRE) en application de la LPNMS et du RLPNMS, la décision attaquée n'est pas
susceptible de recours auprès d'une autre autorité. Le Tribunal cantonal est
dès lors compétent.
Quant à la société recourante, destinataire de la
décision et habilitée à agir à la place de la propriétaire de la parcelle n°
452, elle est touchée par la décision attaquée et dispose d'une intérêt digne
de protection à ce que la décision soit annulée ou réformée, si bien qu'elle a
qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD).
Formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et répondant au
surplus à toutes les exigences de forme (art. 79 et 99 LPA-VD), le présent
recours est donc recevable.
2.
a) Au chapitre IV de la loi, intitulé "
Protection générale des
monuments historiques et des
antiquités", l'art. 46 LPNMS dispose que
sont protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la
préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités
immobilières situés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique,
historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1); sont également
protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2); aucune
atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). D'après
l'art. 47 LPNMS, lorsqu'un danger imminent menace un tel objet, le département
en charge des monuments, sites et archéologie prend les mesures nécessaires à
sa sauvegarde (al. 1). Selon l'art. 56 LPNMS, l'Etat peut participer
financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des
monuments historiques et antiquités classés. Le sort des trouvailles et
fouilles est régi par le chapitre VI de la loi, aux art. 67 à 73 LPNMS. L'art.
67 LPNMS prévoit que "le département en charge des monuments, sites et
archéologie (soit actuellement le Département des finances et des relations
extérieures) détermine les régions archéologiques dans lesquelles tous travaux
dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet d'une autorisation. L'art.
72 LPNMS précise qu'aucune fouille archéologique ne peut être entreprise sans
l'autorisation du département compétent, cette autorisation n'entraînant pas de
droit sur les objets découverts. Quant à l'art. 73 al. 1 LPNMS, il prévoit que
le propriétaire d'un fonds dans lequel se trouvent des antiquités offrant un
intérêt scientifique est tenu de permettre les fouilles nécessaires.
b) Ces dispositions sont complétées par le règlement
du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS).
L'art. 38 RLPNMS dispose ce qui suit :
"
Art. 38 Régions
archéologiques
1 Le Département TPAT tient à jour
la liste des régions archéologiques. Il communique aux communes concernées les
coordonnées, l'extension et la nature des régions définies sur le territoire
communal.
2 Les communes et les services
cantonaux ou fédéraux communiquent au Département TPAT tous projets ou travaux
susceptibles de porter atteinte au sous-sol des régions archéologiques.
3 Le Département TPAT délivre
l'autorisation spéciale pour les travaux. Il arrête les conditions nécessaires
pour assurer la protection du site archéologique. Pour apprécier l'atteinte que
le projet est susceptible de porter au site archéologique et pour définir les
mesures à prendre, il peut entreprendre ou requérir l'exécution de sondages
préalables. L'analyse archéologique des sondages incombe au département.
4 L'autorisation spéciale précise
les délais nécessaires, les modalités de l'intervention de sauvetage ou les
mesures à prendre pour ménager les vestiges archéologiques lors de l'exécution
du projet".
Dans sa décision, l'autorité intimée s'est basée sur
l'art. 38 al. 4 RLPNMS et sur la jurisprudence y relative pour mettre à la
charge de la recourante les frais de fouilles.
Dans un arrêt AC.1998.0214 du 30 juin 1999 (consid.
2c), l'ancien Tribunal administratif, auquel a succédé la CDAP, avait en effet considéré
que cette disposition réglementaire constituait une base légale suffisante pour
fonder une obligation de prise en charge des frais par le propriétaire, en
suivant le raisonnement suivant:
"L'art. 38 al. 4 RPNMS,
interprété selon les règles usuelles, peut cependant être compris en ce sens
que l'intervention de sauvetage incombe bien au maître de l'ouvrage, qui doit
en assumer les frais (on comprendrait mal que l'autorisation spéciale précise
les modalités de ces fouilles, si elles incombaient à la SMH
[actuellement: le SIPaL]
)
. Cette solution n'est au surplus nullement
exorbitante. Il appartient par exemple au constructeur d'assumer les frais
d'une expertise exigée sur la base de l'art. 89 LATC; il en va de même
s'agissant des frais liés à l'élaboration d'un rapport d'impact (art. 9 al. 3
LPE
[loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement]
; on observe au demeurant que, lorsqu'un
projet est soumis à une étude d'impact, celle-ci doit porter également sur les
aspects de protection de la nature, des monuments et des sites : art. 3 al. 1
OEIE
[ordonnance du 19 octobre 1988 relative à
l’étude de l’impact sur l’environnement]
). L'art. 14 al. 5 OPN [note: ordonnance
du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage], déjà cité
pose lui aussi le principe que l'auteur ou le responsable d'une atteinte
d'ordre technique à un biotope, liée à un projet de construction par exemple,
doit prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de cet objet ou, à défaut,
en assurer la compensation écologique, cela à ses frais. Le tribunal considère
que la même solution doit prévaloir également en matière de protection des
vestiges archéologiques, cela sans faire appel à proprement parler au principe
"pollueur-payeur", invoqué par le département.
Il en découle dès lors que c'est à
bon droit que la décision attaquée retient, en application de l'art. 38 al. 4
RPNMS, que les frais de l'intervention de sauvetage incombent au maître de
l'ouvrage, soit en l'occurrence à la Commune de Lausanne".
La recourante estime, quant à elle, que cette
jurisprudence, qui concernait une parcelle comprise à l'intérieur d'une région
archéologique au sens de l'art. 67 LPNMS, n'est cependant pas applicable
aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, hors zone archéologique. Elle fait
valoir que la parcelle n° 452, bien que située à proximité immédiate de la
région archéologique n° 33/416 de la commune d'Avenches, n'était pas  incluse
dans le périmètre de cette région. Selon un arrêt rendu postérieurement par la
Cour de céans (AC.2014.0394 du 29 juin 2015 concernant la commune de
Corcelles-près-Concise) et invoqué par la recourante, "il ressort en effet
clairement de l'intitulé de l'art. 38 RLPNMS concerne uniquement les
régions archéologiques. On ne voit pas sur quelle base l'autorité intimée se
fonde pour affirmer que l'alinéa 4 de la disposition susmentionnée pourrait
s'appliquer également hors de ces zones. D'ailleurs, dans les faits, le SIPAL
n'a rendu aucune autorisation spéciale alors que l'art. 38 al. 4
RLPMNS prévoit expressément la délivrance d'une telle autorisation. Or c'est
sur l'existence d'une telle autorisation que l'ancien Tribunal administratif
avait fondé son raisonnement dans l'arrêt précité pour mettre les frais des
fouilles de sauvetage à charge du destinataire de l'autorisation" (consid.
3b/bb)
Se référant toujours à cet arrêt, la recourante
ajoute que, hors zones archéologiques, c'est l'art. 39 RLPNMS, consacré aux
trouvailles fortuites, qui serait applicable. Cette disposition a la teneur
suivante:
"La découverte fortuite de
vestiges, d'objets archéologiques ou de curiosités naturelles, effectuée en
dehors d'une recherche dûment autorisée, doit être immédiatement annoncée au
Département TPAT, qui déléguera le personnel compétent sur les lieux. Les
travaux ou activités qui ont produit la trouvaille doivent être suspendus à
l'endroit de la découverte, s'ils sont de nature à porter atteinte aux
vestiges. Aucun objet ne doit être déplacé, et les vestiges découverts seront
protégés de manière à n'être ni endommagés, ni dérobés. Toute personne témoin
de la découverte et susceptible de comprendre sa portée et son intérêt est
tenue de l'annoncer au Département TPAT et de prendre les mesures nécessaires".
Les trouvailles effectuées à proximité de zones archéologiques
sont donc des trouvailles fortuites. En effet, la loi distingue les zones
archéologiques, auxquelles s'appliquent certaines règles, des autres zones,
auxquelles s'appliquent des règles différentes, et ne prévoit aucune autre
zone, que l'on pourrait qualifier d'"intermédiaire" ou
"tampon". Les parcelles situées à proximité des zones archéologiques,
comme la parcelle en cause, demeurent des parcelles non classées en zone
archéologique, même si dans les faits l'autorité intimée leur accorde une
certaine importance. L'art. 39 RLPNMS s'applique dès lors au cas d'espèce et
force est de constater qu'il ne prévoit pas de prise en charge des frais de
fouilles par les propriétaires des biens-fonds concernés. Ainsi, il a été
constaté qu'il  n'existait  pas de base légale permettant de mettre à la charge
des propriétaires des frais de fouilles liés à des trouvailles fortuites hors
zone archéologique (arrêt AC.2014.0394 précité, ibidem).
3.
a) Selon l'art. 104 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11), avant de
statuer sur la demande de permis de construire, il incombe à la municipalité
non seulement de s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales
et réglementaires et aux plans d'affectation (al. 1), mais encore de vérifier "si
les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été
délivrées" (al. 2). L'art. 120 LATC énumère exhaustivement les cas dans
lesquels la construction ou l’installation est soumise non seulement à un
permis de construire délivré par la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais
encore à une autorisation spéciale, en principe cantonale (qui présente un
caractère accessoire par rapport à la décision municipale). Il s’agit des
constructions hors des zones à bâtir (let. a), des constructions et des
ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre le danger
d’incendie et d’explosion, ainsi que contre les dommages causés par les forces
de la nature (let. b), des constructions, ouvrages, entreprises et
installations faisant l’objet d’une liste annexée au règlement d’application de
la LATC (let. c), enfin des constructions, ouvrages, installations et
équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon les
dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales (let. d). Tel
est le cas de la LPNMS qui figure sur la liste des textes législatifs à prendre
en considération selon la lettre d de l'art. 120 al. 1 LATC (cf. Annexe I au
règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC [RSV 700.11.1; RLATC]) et
en particulier de l'art. 67 prévoyant que "le département en charge des
monuments, sites et archéologie détermine les régions archéologiques dans
lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet
d'une autorisation". A noter que la définition de la région archéologique
constitue une mesure administrative préventive permettant d'assurer une
protection des vestiges efficace. Dans un périmètre déterminé de la région archéologique
(qu'il est possible par la suite d'élargir ou de modifier), tous les travaux
dans le sol sont soumis à autorisation cantonale. L'élaboration de ces zones ne
constitue pas encore une mesure de protection. Les régions sont déterminées
d'avance, à partir des données de la carte archéologique cantonale; divers
sites sont délimités avec précision et soumis au régime de la région
archéologique de l'art. 67 LPNMS. Lorsque l'on se trouve face à un site
non-recensé, le constructeur doit alors suspendre les travaux et avertir le
service concerné (art. 68 et 69 LPNMS). Généralement une indemnité sera versée
au propriétaire pour les retards apportés au chantier; le propriétaire est
alors invité à faciliter l'exécution des fouilles de sauvetage, dans la mesure
où cette aide financière permet souvent de raccourcir les délais requis (Nathalie
Tissot, Protection juridique des vestiges archéologiques, thèse Neuchâtel 1991,
IX.1.1, p. 167 et ss).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté
qu'au moment du dépôt du permis de construire en mai 2013, la parcelle n° 452
n'était pas comprise dans une des régions archéologiques dûment recensées par
le département au sens de l'art. 67 LPNMS, de telle sorte que le SIPaL/ARCHE
n'avait pas à donner une autorisation spéciale assortie de conditions impératives,
mais pouvait tout au plus formuler des remarques dans le cadre d'un préavis. C'était
donc à juste titre que la recourante n'avait pas coché la case n° 110
(situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du questionnaire de la
demande de permis de construire. Du reste, la synthèse CAMAC n° 140069 du 28
novembre 2013 n'indiquait pas que le dossier impliquait une demande
d'autorisation spéciale à délivrer par le SIPaL/ARCHE. Cette dernière autorité
cantonale a toutefois été consultée au motif que le projet se situait à
proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 et qu'il existait  une
forte probabilité que le terrain litigieux renferme des vestiges archéologiques
dignes d'intérêt.
Ainsi, sur la base de la jurisprudence citée plus
haut (consid. 2), il incombe en principe à l'Etat de prendre en charge la
totalité des frais de fouilles de sauvetage. Il n'existe en effet pas de base
légale permettant de mettre à charge de la recourante des frais de fouilles
dans un terrain situé hors zone archéologique. Peu importe que la parcelle n°
452 ait été incluse entre-temps dans la région archéologique 33/423 créée le 21
octobre 2016, qui porte le n° 33/2 depuis le 13 février 2017.
c) Il n'en demeure pas moins que, contrairement à
ce qu'affirme la recourante, l'on ne se trouve pas en présence de trouvailles
fortuites au sens de l'art. 39 RLPNMS. C'est bien parce que le projet litigieux
était susceptible de porter à atteinte à un site archéologique que le SIPaL a
été consulté; celui-ci a requis que des sondages préalables soient exécutés
avant tous travaux de terrassement afin "d'éviter toute découverte
fortuite de vestiges". La recourante a été avertie qu'"en cas de mise
au jour de vestiges lors de cette procédure, les modalités des fouilles de
sauvetage qui s'avéreraient nécessaires (art. 38 du règlement d'application de
la LPNMS) seront mises au point entre l'archéologie Cantonale, la Fondation C.________
et le maître de d'ouvrage. En fonction des découvertes, d'éventuelles mesures
visant à protéger ces vestiges seront définies et confirmées" (cf. CAMAC
n° 140069 du 28 novembre 2013). La recourante n'a pas recouru contre cette
autorisation spéciale, dont les conditions faisaient partie intégrante du permis
de construire. A cela s'ajoute qu'un permis de fouilles a été délivré en même
temps que le permis de construire, si bien que la constructrice, qui devait
procéder à des sondages préliminaires avant l'ouverture du chantier afin de
vérifier la présence de vestiges, ne pouvait ignorer que sa parcelle, vu sa
localisation aux abords du site d'Aventicum, était susceptible de receler des
vestiges archéologiques, ce qui a été avéré à la suite de sondages effectués
sur la parcelle n° 452. La recourante a en quelque sorte accepté de se
soumettre aux conditions fixées par le SIPaL quant à une éventuelle
participation financière à des frais de fouilles de sauvetage. On peut donc
admettre qu'une interprétation des permis de construire et de fouilles conforme
au principe de la bonne foi doit conduire à ce que la recourante prenne à sa
charge une partie des frais de fouilles.
A noter que l'arrêt AC.2014.0394 précité, dont se
prévaut la recourante, concernait un projet de construction d'un immeuble pour
lequel qu'aucune autorisation spéciale au sens de l'art. 67 LPNMS en lien avec
l'art. 38 RPLMNS n'avait été délivrée par le SIPaL; ce n'est que lors des
travaux de terrassement que des vestiges protohistoriques ont été découverts et
que le SIPaL est intervenu pour exiger des travaux de fouilles de sauvetage
qui, en principe, devaient être effectués par les services de l'Etat, à leurs
frais. Or la présente affaire a ceci de particulier que le projet litigieux –
bien que situé à l'extérieur d'une région archéologique – a donné lieu à une
autorisation spéciale, qui n'a pas été remise en cause par la recourante.
d) Compte tenu de ces circonstances particulières,
il paraît équitable que la recourante prenne à sa charge une partie des frais
de fouille proprement dite (excavation) figurant sous la rubrique "A Coût
des fouilles" (devisé à 292'198 fr. selon l'estimation du 22 septembre
2016), y compris une part des frais de machines de chantier et
d'infrastructures en lien avec l'excavation (frais qui n'ont pas été chiffrés),
à l'exclusion toutefois des "coûts post-fouilles (salaires SMRA et
auxiliaires)" (devisés à 117'219 fr. selon l'estimation du 22 septembre
2016) et des frais d'analyses (estimés à 7'000 fr.) qui seront entièrement pris
en charge par l'Etat. Ainsi, une répartition des frais de fouille proprement
dite (y compris les frais de machines de chantier et d'infrastructures en relation
avec l'excavation) par moiti.(50 %) entre l'Etat et la recourante semblerait
adéquate.
On peut relever que la recourante a un intérêt évident
à ce que  la durée des interventions archéologiques soit réduite au minimum
afin de pouvoir commencer les travaux de construction  dans un délai
raisonnable. En effet, ni la LPNMS ni le RLPNMS n'imposent un délai aux
services de l'Etat pour procéder à des fouilles de sauvetage. Sans une
participation financière de la recourante aux frais de fouilles, le chantier ne
pourrait pas débuter avant longtemps. Dans sa réponse, l'autorité intimée
constate d'ailleurs qu'en raison de l'ampleur du chantier, de la richesse des
vestiges que la parcelle n° 452 contient et de l'urgence dictée par la
recourante, les  travaux de fouilles dépassent très largement les ressources en
personnel du SMRA et de l'Archéologie cantonale, si bien qu'il a été proposé à
la recourante de financer en partie une équipe d'archéologues auxiliaires. Elle
rappelle que les ressources dédiées à l'Archéologie cantonale ne permettent pas
toujours d'agir dans les délais souhaités par les constructeurs. C'est pourquoi
dans la grande majorité des projets de construction impliquant des fouilles
archéologiques, celle-ci sont confiées à une entreprise privée, sur mandat de la
Section Archéologie cantonale, mais aux frais du maître de l'ouvrage.
Cela dit, la participation financière de la
recourante aux frais de fouilles devra encore être chiffrée par l'Etat sur la
base d'un devis de frais de fouilles détaillé et actualisé et en tenant compte
du montant de la subvention au sens de l'art. 56 LPNMS que l'Etat est prêt à
verser. Quant aux modalités des fouilles de sauvetage et de la répartition des
frais, elles devront être négociées sans tarder entre l'Etat et le maître de
l'ouvrage.
Dans ces conditions, il convient d'annuler la
décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans ce sens.
4.
C'est enfin à tort que la recourante se plaint d'une inégalité de
traitement vis-à-vis d'un autre constructeur à Avenches, soit E.________, qui
n'aurait pas supporté les frais de fouilles sur son terrain. Les deux
situations ne sont pas identiques. Comme le relève le SIPaL dans ses déterminations
du 28 août 2017, le projet de E.________ situé dans le secteur "********"
doit être édifié sur des remblais et sans sous-sol de manière à minimiser les
atteintes aux riches vestiges archéologiques qui ont été identifiés par des
campagnes de sondages; grâce à ces mesures conservatoires, les fouilles
préventives sont de beaucoup plus faibles et peuvent être réalisées avec les
ressources humaines et financières du SMRA, tandis que le projet de la
recourante, qui comprend plusieurs niveaux de parkings souterrains, est sans
commune mesure avec celui de E.________, tout en précisant que celui-ci avait
été amené en 2000 à financer lui-même l'engagement de personnel auxiliaire pour
mener les fouilles préventives nécessitées par un autre projet situé dans le
même secteur. Le SIPaL cite d'autres cas où des sites archéologiques ont été
découverts par sondages et dont les fouilles ont été prises en charge
financièrement par les maîtres d'ouvrage, quand bien même les vestiges
n'étaient pas inclus préalablement dans une région archéologique donnée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants (consid. 3d). Agissant dans le cadre de l'exécution de
tâches d'intérêt public, l'autorité intimée n'a pas à supporter un émolument
judiciaire (art. 52 et 99 LPA-VD); en revanche, elle versera des dépens réduits
à la recourante, qui n'obtient pas totalement gain de cause (art. 49, al. 1, 55
et 99 LPA-VD)
.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 27 juin 2017 du Département des finances et des relations
extérieures (DFIRE) est annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle
décision dans le sens du considérant 3d.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité réduite de 1'500 (mille cinq cents) francs est versée à la
recourante A.________ à titre de dépens à la charge de l'Etat de Vaud, par le Département
des finances et des relations extérieures (DFIRE).
Lausanne, le 28 mai 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.