vd_omni · GE.2004.0132 · 2005-06-30 · fr

BENBRAHIM/Direction de la sécurité publique | Refus du transfert de l'autorisation d'exploiter un service de taxi (autorisation A) au nouveau titulaire de l'entreprise, faute pour le requérant de jouir d'une bonne réputation. Notion de bonne réputation (consid. 2c/aa); critères de fiabilité exigibles du titulaire d'une autorisation A (consid. 2c/bb).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2005 GE.2004.0132

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 juin 2005
Composition :
Mme Danièle Revey,
présidente. Mme Isabelle Perrin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Greffière : Mme Christiane Schaffer
.
Recourant
:
Sadok
BENBRAHIM, p.a. Mme Anne-Lise Décosterd Benbrahim,
à Lausanne,
représenté
par Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,
Autorité
intimée:
Comité
de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la
réglementation du service de taxis,
anciennement
Comité de direction du Service intercommunal des taxis de l’arrondissement
de Lausanne (SIT),
rue Beau-Séjour 8, case postale 5354, à 1002 Lausanne,
Objet :
Recours Sadok BENBRAHIM contre la décision rendue le 7
septembre 2004 par le Comité de direction du Service intercommunal des taxis
de l'arrondissement de Lausanne (rejet du recours interjeté contre la
décision de la Commission administrative du même Service refusant de lui
transmettre l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxis avec permis de
stationnement "autorisation A").
Vu les faits suivants
A.
Sadok Benbrahim, né en 1966, a obtenu le 27 février 1997
le carnet de conducteur de taxi délivré par le Service intercommunal des taxis
de l'arrondissement de Lausanne (ci-après : le SIT), l'autorisant à exercer
l'activité de conducteur de taxi sur le territoire de l'arrondissement. Il a
été informé par écrit des modalités qui régissent la détention du carnet et
rendu attentif au fait qu'il devait se conformer strictement aux dispositions
et instructions contenues dans divers règlements, circulaires et autres
documents, qui lui avaient été remis, soit lors du dépôt de sa demande, soit en
annexe au carnet. Après avoir travaillé quelques temps pour la compagnie de
taxis Touring, le conducteur a été employé, dès le 4 mars 1998, par François
Bellmunt, né en 1925, titulaire d'une autorisation "A", à Lausanne.
Il est affilié à la Coopérative des exploitants de taxis de la région
lausannoise.
B.
Dès l'année 1998, Sadok Benbrahim a commis un certain
nombre d'
"erreurs de positionnement"
en tant que conducteur de
taxi, raison pour laquelle le Conseil disciplinaire de la Coopérative des
exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : le Conseil
disciplinaire) a écrit le 13 janvier 1999 qu'il souhaitait l'entendre le 19
janvier 1999. Sadok Benbrahim ne s'étant pas présenté à l'entrevue fixée, le
Conseil disciplinaire a statué en son absence et lui a infligé une sanction
sous forme d'une suspension du service du central d'une durée de deux jours. A
la demande du SIT, auquel le dossier avait été transmis, la police municipale
de Lausanne a entendu le conducteur et constaté que des erreurs de
positionnement avaient effectivement été commises. Le 11 mars 1999, après avoir
pris connaissance du rapport de police, la Commission administrative du SIT a,
pour les mêmes faits, adressé un avertissement à Sadok Benbrahim et l'a invité
à respecter scrupuleusement la réglementation en vigueur.
C.
Par la suite, Sadok Benbrahim a derechef commis des
irrégularités et des infractions dans le cadre de son activité de conducteur de
taxi.
Ainsi, il a été condamné à une
amende de 90 francs par la police municipale de Lausanne le 2 juin 1999 pour
avoir omis, le 5 avril 1999, d'exécuter en temps utile une course qui lui avait
été attribuée par la Centrale des taxis. Le 2 août 1999, la Commission
administrative du SIT a décidé, à raison des mêmes faits, le retrait du carnet
de conducteur pour une durée d'un mois, retrait assorti du sursis avec un délai
d'épreuve de deux ans.
Le 13 juin 1999, après avoir été
impliqué dans un accident de la circulation survenu le 8 mai 1999 alors qu’il
conduisait son taxi, Sadok Benbrahim a été dénoncé pour diverses infractions à
la loi et à l'ordonnance sur la circulation routière (en particulier
non-respect d’une priorité).
Soupçonné d’avoir perpétré de
nouvelles erreurs de positionnement entre les 11 et 23 septembre 1999, Sadok
Benbrahim a été convoqué à deux reprises par le Conseil disciplinaire. Il ne
s’est toutefois pas présenté aux rendez-vous fixés. Saisie du dossier, la
Commission administrative du SIT a renoncé à le sanctionner pour les erreurs
commises, en raison des doutes subsistant sur l’établissement des faits, mais
elle lui a signifié, le 21 mars 2000, une sévère mise en garde pour n'avoir pas
répondu aux convocations du Conseil disciplinaire.
A la suite de quatre erreurs de
positionnement derechef commises par l’intéressé entre le 22 et le 30 avril
2000, le Conseil disciplinaire l’a convoqué à un entretien le 13 juin 2000,
auquel il ne s’est pas présenté. Convoqué une seconde fois, l’intéressé s’est
présenté peu avant l’heure, avisant qu’il ne pouvait assister à la séance et
souhaitant que son dossier soit directement transmis au SIT. Par lettre du 16
août 2000 et sur la base du rapport de police du 2 août 2000, la Commission
administrative du SIT a adressé un sévère avertissement au conducteur en raison
des erreurs de positionnement commises et du refus de donner suite aux
convocations de la Commission disciplinaire. Elle précisait que toute nouvelle infraction
pourrait entraîner la révocation du sursis de la mesure prononcée le 2 août
1999.
Le 27 octobre 2000, Sadok
Benbrahim a fait l'objet d'un rapport de police pour avoir été impliqué dans
une altercation entre chauffeurs de taxis. Le 22 novembre 2000, il a été
dénoncé comme auteur d'infractions à la législation sur les tachygraphes.
Aux fins d’écouter ses
explications relatives à des retards dans l’exécution de courses, le Conseil
disciplinaire a une nouvelle fois tenté de convoquer le conducteur aux séances
des 3 octobre, 31 octobre et 5 décembre 2000, auxquelles il ne s'est pas
présenté ou à une heure qui n'était pas celle à laquelle il avait été invité.
Le 22 novembre 2001, Sadok
Benbrahim a fait l’objet d’un rapport de la police municipale de Renens en
raison de diverses infractions à la législation sur la circulation routière
(notamment circuler 15 m sur un trottoir, ne pas être porteur des permis de
conduire et de circulation) perpétrées le 13 novembre précédent. Le 5 décembre
2001, après avoir pris connaissance de ce rapport, la Commission administrative
du SIT a signifié une mise en garde au conducteur et l'a invité à respecter
scrupuleusement la réglementation en vigueur.
Le conducteur n'a pas donné suite
aux nouvelles convocations du Conseil disciplinaire à des séances prévues les
11 décembre 2001 et 5 février 2002 relatives à deux plaintes de clientes.
Le 28 octobre 2002, Sadok
Benbrahim a fait l’objet d’un rapport de la police municipale de Lausanne en
raison d’une bagarre avec un client, survenue le 25 octobre précédent.
D.
Par lettre du 8 octobre 2003, François Bellmunt a informé
le SIT qu'il avait décidé de céder l'exploitation de sa licence de taxi
"A" à son conducteur Sadok Benbrahim, lequel était disposé à
reprendre la concession. Le 13 octobre 2003, ce dernier a présenté au SIT une
demande portant sur l'obtention d'une "autorisation A". Il a produit
un extrait de son casier judiciaire, de son bail à loyer et une liste des
poursuites en cours au 14 octobre 2003, soit un total de dix-neuf. Le 6
novembre 2003, après avoir entendu le conducteur, le SIT a informé l'exploitant
que Sadok Benbrahim ne paraissait pas remplir les conditions pour reprendre
l'autorisation d'exploitation.
Par décision du 18 décembre 2003,
la Commission administrative du SIT a refusé la transmission de l'ancienne
autorisation d'exploitation de François Bellmunt à Sadok Benbrahim, faute pour
celui-ci de jouir d’une bonne réputation, et mis les frais du prononcé à sa
charge. Le 29 décembre 2003, le conseil du conducteur a recouru auprès du
Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour
la réglementation du service des taxis contre la décision de la Commission
administrative du SIT. Il a conclu principalement à ce que l'autorisation
d'exploitation délivrée en faveur de François Bellmunt soit transmise à Sadok
Benbrahim. A l’appui, le recourant contestait en substance avoir commis des
actes ou adopté une attitude tels qu’une bonne réputation puisse lui être
déniée. Il faisait en outre valoir que le refus litigieux le plaçait dans une
situation très délicate en l'empêchant d’exercer sa profession et en mettant à
néant la convention de reprise de commerce conclue avec son ancien employeur,
contrat qu’il avait honoré par son avoir de libre-passage. A ce propos, il
relevait encore se retrouver désormais sans emploi – l’employeur étant parti à
la retraite – et sans possibilité de toucher les prestations de l’assurance
chômage, puisqu’il s’était annoncé comme indépendant. Il se trouvait du reste
au bénéfice de l’aide sociale vaudoise. Le Comité de direction du SIT a tenu
une audience le 31 mars 2004 en présence du conducteur et de son conseil. Par
arrêt du 7 septembre 2004, il a rejeté le recours.
Par l'intermédiaire de son conseil
et par acte du 29 septembre 2004, le conducteur a interjeté un recours auprès
du Tribunal administratif contre la décision rendue le 7 septembre 2004 par le
Comité de direction du SIT. Il a conclu principalement à ce que l'autorisation
d'exploitation A délivrée à François Bellmunt soit transmise à Sadok Benbrahim,
subsidiairement que la décision rendue par le Comité de direction du SIT soit
annulée, le dossier de la cause lui étant renvoyé pour nouvelle instruction, et
plus subsidiairement que l'autorisation d'exploitation lui soit provisoirement
transmise. Développant les arguments présentés en première instance, il dépose
au surplus un jugement rendu le 5 février 2004 par le Tribunal de police de
l’arrondissement de Lausanne, relatif à la bagarre survenue le 25 octobre 2002,
prenant acte du retrait de la plainte du client, ordonnant la cessation des
poursuites pénales dirigées contre lui-même et le libérant du chef d’accusation
de contravention au règlement général de police de la Ville de Lausanne. Le
Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour
la réglementation du service des taxis s'est déterminé par lettre du 1
er
novembre 2004 concluant au rejet du recours. Le recourant a répliqué le 5
janvier 2005. Par lettre du 4 mai 2005, l'avocat Philippe Vogel a informé le
Tribunal administratif qu'il avait repris la défense des intérêts du recourant.
Le 9 mai 2005, le juge instructeur en charge du dossier auprès du tribunal a
informé les parties qu'il n'y avait pas lieu de procéder à une audience, que la
section du tribunal statuerait à huis clos et qu'elle notifierait son jugement
aux parties.
Considérant en droit
1.
Le litige porte sur le refus par l'autorité intimée de
délivrer une autorisation d'exploitation de taxi de type A.
2.
a) En matière de circulation routière, l'art. 8 de la loi
vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) prévoit que les
communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis,
l'administration du domaine public étant en outre une tâche propre des communes
dont la gestion incombe aux municipalités (art. 2 al. 2 lettre c et 42 ch. 2 de
la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes) dans les limites posées
par les principes constitutionnels tels que la liberté économique (art. 27
Cst.) et l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) (v. arrêt du Tribunal fédéral
2P.39/2002 du 28 octobre 2002 et l'arrêt cité).
Dans les communes d'Epalinges,
Lausanne, Prilly, Pully, Renens, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens,
Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne,
ainsi que dans les autres communes qui se joindraient à celles-ci, le service
des taxis est régi par le Règlement intercommunal sur le service des taxis
(RIT) approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28 avril 1964 et
entré en vigueur le 1
er
novembre 1964. Il a été complété par les
Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis
(PARIT) approuvées par le Conseil d'Etat le 23 août 1966 et entrées en vigueur
le 1
er
novembre 1966. Par la suite, les communes membres de ce
Service intercommunal se sont regroupées au sein d'une association -
l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis - dont les statuts ont été adoptés par les conseils communaux
et approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. Il convient de préciser que
l'association précitée continue à appliquer les dispositions du RIT et du PARIT
et qu'elle ne les a pas remplacées par une nouvelle réglementation qu'elle
aurait adoptée.
b) Le RIT prévoit les organes
intercommunaux chargés de son application, parmi lesquels figure la Commission
administrative compétente, en première instance, pour accorder ou refuser une
autorisation de type A (art. 7 ch. 4 et 10 lettre b RIT). L'art. 107 al. 1 RIT
ouvre la voie du recours contre les décisions de la Commission administrative
auprès de la Conférence des directeurs de police, autorité qui a été depuis
lors remplacée par le Comité de direction de l'Association de communes précitée
(dont la compétence à rendre des décisions sur recours a été reconnue par le
Tribunal administratif [v. arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005, consid. 4 lettre
c]).
c) L'autorisation A permet
d’exploiter un service de taxis avec permis de stationnement sur des emplacements
désignés par les directions de police (stations officielles de taxis) (art. 12
lettre a RIT). L'octroi d’une telle autorisation est assortie de conditions :
il faut notamment que l'intéressé ait une bonne réputation (art. 13 lettre a
RIT). Ce critère conserve sa pleine validité lorsque l’autorisation est
sollicitée dans le cadre de l’art. 19 al. 2 RIT, régissant le transfert
anticipé d’une autorisation à la suite de la renonciation de son bénéficiaire
en faveur du nouveau titulaire de l’entreprise.
aa) Le Tribunal administratif a
rappelé que la bonne réputation dont doit jouir un chauffeur de taxi pour être
autorisé à conduire sur le territoire d'une commune est une notion juridique
indéterminée dont l'interprétation peut se révéler délicate. Il s'est demandé
si cette notion, commune à de nombreuses réglementations de police relatives à
l'exercice d'une profession, peut, voire doit, recevoir une acception
différente suivant les biens à protéger, qui varient selon les activités (arrêt
RE.2001.0023 du 13 août 2001). Dans un autre arrêt, il a renoncé à examiner si
l'ensemble des circonstances, notamment des manquements répétés à la
réglementation intercommunale en matière de taxis, des infractions à la
législation sur la sécurité routière, des dettes et des actes de défaut de
biens avaient atteint la bonne réputation prévue à l'art. 13 RIT. Il a en effet
jugé qu'au regard du comportement des intéressés durant plus de trois ans,
empreint d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées de
les appliquer, l'intérêt public à les empêcher d'exploiter leur service de
taxis - durant la procédure de recours au fond - prenait le pas sur leur
intérêt privé à se voir provisoirement réintégrés dans l'exercice de leur
profession (arrêt GE.2001.0118 du 19 septembre 2002). Dans un arrêt portant sur
le refus de délivrer une autorisation de pratiquer le placement privé, il a
rappelé que le droit fédéral ne précise pas la notion de bonne réputation et
qu'en général, on entend par ce terme l'absence de condamnation pénale non
radiée, mais qu'il n'est pas à exclure que la réputation d'une personne soit
entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier judiciaire. Il a
ajouté que lorsqu'il s'agit de savoir si un requérant peut, en raison de son
honorabilité, être admis à une profession soumise à autorisation, l'autorité
qui doit apprécier ce fait ne peut pas se contenter de considérer les choses
d'une manière purement formelle, mais elle doit bien plutôt examiner de façon
concrète et sur la base du principe de la proportionnalité - qui comprend
notamment la nécessaire adéquation d'une exigence avec le but recherché - si la
conduite du requérant est entachée au point qu'il apparaisse comme inapte à
exercer la profession en cause, notamment au vu de son caractère et de la
confiance que l'on peut avoir en lui. Il a jugé que tel était le cas d'une
personne qui avait pratiqué le placement privé, personnellement et en fait,
grâce à des prête-noms ou à des sociétés, sans avoir obtenu l'autorisation
nécessaire et au mépris d'une interdiction clairement signifiée par l'autorité
compétente (arrêt GE.2001.0037 du 5 novembre 2001 et les références citées,
soit ATF 100 Ia 197; 104 Ia 187; JT 1980 I 59).
bb) En l'espèce, il est établi que
le recourant a commis un certain nombre d'erreurs de positionnement et qu'il a
manqué, à réitérées reprises, de se présenter aux convocations du Conseil
disciplinaire. De 1999 à 2001, il a fait l'objet d'un avertissement, d'un
retrait de son carnet de conducteur pour une durée d'un mois avec sursis, d'une
sévère mise en garde, d'un sévère avertissement et d'une nouvelle mise en
garde. Par ces agissements, l'intéressé a montré son irrespect de l'autorité et
sa difficulté à respecter la réglementation en vigueur. Son comportement à l'égard
de ses clients ou de ses collègues chauffeurs de taxi n'est pas non plus exempt
de tout reproche, comme le démontrent les plaintes et les rapports de police.
Enfin, il convient de rappeler que l'intéressé faisait l'objet, au 14 octobre
2003, de dix-neuf poursuites, ce qui signifie à l'évidence que sa situation
financière n’était pas saine.
Certes, le recourant soutient
qu’une partie des fautes ou critiques retenues à sa charge ne seraient pas
définitivement établies, ou seraient en réalité moins graves qu’elles n’y
paraissent. A supposer même que tel soit le cas, cela ne conduirait pas à lui
octroyer l’autorisation sollicitée. L’exploitation – d’une manière indépendante
- d’un service de taxi avec permis de stationnement sur des emplacements
balisés sur le domaine public se rapproche d’un service public (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1). Ceux qui l’exercent
doivent être particulièrement fiables, d’autant que les clients n’ont en
principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confient. Les titulaires d’une
autorisation A doivent ainsi présenter de sérieuses garanties de rapidité, de
sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d’honnêteté et de respect de l’ensemble
des législations. A cet égard, si, à elles seules, des poursuites ne permettent
pas de dénier une « bonne réputation », un casier judiciaire vierge
n’en constitue pas, à l’inverse, une preuve suffisante. En l’espèce, compte
tenu du nombre élevé et de la régularité avec lesquels ils sont survenus, les
incidents défavorables à l’intéressé figurant au dossier attestent à suffisance
qu’il n’offre pas les garanties voulues.
Dans ces conditions, l’art. 13
let. a RIT habilitait l’autorité intimée à refuser l’autorisation A sollicitée.
Au demeurant, il est précisé que ce refus est conforme au principe de la
proportionnalité. Le recourant n’est en effet pas privé d'exercer sa
profession, puisqu'il possède toujours son carnet de conducteur de taxi qui lui
permet, comme auparavant, de travailler comme employé d'une entreprise de
taxis. Il n’y a donc pas lieu de lui accorder, comme il le réclame, une
autorisation sous condition ou à titre provisoire.
Enfin, on ne distingue pas en quoi
le refus incriminé heurterait le principe de la bonne foi. Même si, comme le
soutient le recourant, des responsables du SIT auraient spontanément répondu à
ses questions concernant la voie à suivre pour obtenir l’autorisation en cause
sans l’avertir expressément que son dossier pourrait conduire au rejet de sa
demande, une telle attitude ne constitue pas une assurance propre à créer des
expectatives.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté aux frais du recourant qui succombe.
Il n'a pas droit à des dépens. La décision attaquée est maintenue.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Comité de direction du Service
intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne du 7 septembre 2004 est
maintenue.
III.
Un émolument judiciaire de 800 (huit cents) francs est mis
à la charge de Sadok Benbrahim.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2005
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint