vd_omni · AC.2012.0024 · 2012-04-24 · fr

HOLM, ROCHAT, JUNGEN, BLUM/Service des eaux, sols et assainissement, Centre de Conservation de la faune et de la nature, Municipalité de Château-d'Oex | Annulation de l'ordre du SESA de dégrapper des matériaux bitumineux épandus sur le chemin d'accès à un chalet. La décision attaquée n'a pas confronté le préjudice que l'ordre de dégrappage impose au recourant, qui craint notamment la création d'une tranchée dans le terrain, avec l'intensité de l'intérêt public à faire enlever les matériaux apportés. Cette appréciation ne semble guère possible si l'autorité n'établit pas que contrairement à l'analyse opérée par le Service des routes, les matériaux apportés comportent néanmoins une certaine teneur (inférieure au seuil de détection du test déjà effectué) en substances nuisibles.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.04.2012 AC.2012.0024

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 avril 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
; MM. François Despland et Jean
W. Nicole, assesseurs
recourants
Elisabeth HOLM, Benoît
ROCHAT, Denis JUNGEN et Claude-Alain BLUM,
représentés
par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne,
autorité intimée
Service des eaux,
sols et assainissement,
autorités concernées
Centre de
Conservation de la faune et de la nature,
Municipalité de
Château-d'Oex
.
Objet
Décision du Service des eaux, sols et
assainissement et du Service des forêts, de la faune et de la nature, du 13
décembre 2011 ordonnant le dégrappage de matériaux bitumineux mis en place entre
la route cantonale et le chalet ECA n° 1816 sur la parcelle n° 2047
Vu les faits suivants
A.
La parcelle 2047 de Château d'Oex, de
50 331 m², est située au bord de la route cantonale à l'entrée de la
localité de la Lécherette, dans l'angle formé par cette route avec la route de
l'Hongrin. Propriété de Denis Jungen, elle porte un chalet dont la construction
remonte à 1798. La partie agricole de cette construction est louée à
l'exploitant agricole Claude-Alain Blum, qui y entrepose du matériel et des machines.
L'habitation (cinq pièces avec cuisine et salle de bains) est louée par Benoît
Rochat, qui y habite avec sa famille, notamment Élisabeth Holm.
Le chalet est relié à la route
cantonale par une piste qui permet l'accès des véhicules automobiles. Selon les
recourants, cette voie a été, au fil des ans, aménagée avec des pierres et des
boulets. Cette piste est visible sur les photographies aériennes. Les
recourants ont versé au dossier de l'autorité intimée un document de septembre
1980 ("plan partiel d'affectation en cours dans la zone des Eraisis")
sur lequel figure ce chemin. D'après les indications de la municipalité, ce
chemin a toujours existé. L'inventaire des constructions du site marécageux Col
des Mosses - La Lécherette mentionne le chalet avec, comme accès, une desserte
agricole (piste) depuis la route cantonale.
L'endroit se trouve dans le site
marécageux d'importance nationale no 99 "Col des Mosses - La
Lécherette". Le bas-marais d'importance nationale no 1562 se trouve au sud
de la parcelle 2047. Sa zone-tampon suit sensiblement la courbe que décrit le
chemin. La planification cantonale correspondante est en cours.
B.
En vue du renouvellement du revêtement de la
route cantonale, le Service des routes a fait procéder à une étude des
revêtements existants par sa division Infrastructure routière, Matériaux et
laboratoires, à Yverdon. Le rapport du laboratoire du Service des routes, du 25
janvier 2010, localise les prélèvements et les carottages effectués et
détermine les caractéristiques du revêtement (épaisseur, couches, fissures,
décollements, etc.). Il procède sur les carottages à la détermination de la
présence d'hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) à l'aide du test
Pak-Marker. Les photographies des carottages et le tableau annexé indiquent la
présence de HAP à une certaine profondeur (entre 165 et 255 mm). Les
photographies indiquent également la profondeur du rabotage auquel la chaussée
a été soumise. La profondeur du rabotage est inférieure à celle à laquelle se
trouve les HAP.
C.
Les HAP sont des composés chimiques dont
certains sont cancérigènes ou mutagènes. Ils sont présents dans le goudron, qui
est le résultat de la pyrolyse de la houille à haute température. Le goudron se
distingue du bitume, qui est le résultat de la distillation à faible
température du pétrole et qui ne contient que très peu de HAP. Le mélange
bitume-goudron a été utilisé pendant des décennies en imprégnations et enduits
superficielles (gravillonnage). Il n'est plus utilisé dans le Canton de Vaud
depuis 1986.
La présence de HAP peut être
détecté par leur odeur caractéristique, par un test rapide (révélateur
PAK-Marker) ou par analyse chimique. Le test Pak-Marker est une peinture
blanche en spray qui devient jaune, notamment sous la lumière ultraviolette, quand
la teneur du liant en HAP dépasse une certaine valeur. L'analyse chimique doit
être confiée à un laboratoire spécialisé qui procède par chromatographie en
phase gazeuse couplée à une spectrométrie de masse.
Ces éléments ressortent de la
directive cantonale 874 du SESA figurant au dossier (p. 4 et p. 11, "définitions").
D.
Les travaux sur la route cantonale ont eu lieu
dans le courant de l'été 2011. Une partie du revêtement a été rabotée et les
matériaux évacués sur divers sites. Le locataire Benoît Rochat explique que
constatant une opportunité judicieuse de profiter de ces matériaux sans qu'il
soit nécessaire de les évacuer à grands frais, il a fait déposer sur la piste
existante environ 25 m³ de matériaux rabotés.
Le Service des eaux, sols et
assainissements (SESA) a constaté la présence de granulats bitumeux sur trois
sites différents. Pour ce qui concerne la parcelle litigieuse, c'est le Service
des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) qui est intervenu auprès du
propriétaire, du locataire et de l'autorité communale en vue de faire remettre
les lieux en état. Le SFFN a également prévu d'intervenir auprès du Service des
routes pour qu'ordre soit donné que de tels matériaux ne soient plus remis à
des tiers. Comme l'indique la décision attaquée, le SFFN a appris à cette
occasion que l'emploi de tels matériaux est proscrit selon les directives
fédérales et cantonales en vigueur en raison du risque de pollution.
Par lettre du 7 octobre 2011, le
SFFN est intervenu auprès de Benoît Rochat, qui s'est déterminé, avec les
autres recourants, par lettre du 26 octobre 2011.
E.
Le SESA et le SFFN ont statué conjointement par
décision du 7 décembre 2011 dont le dispositif est le suivant:
"III DISPOSITIF
Au vu de ce qui précède, et en application
de l’art. 24a al. 1 let. a LPN, de l’art. 92 à 94 LPNMS et de l’art. 6 LEaux,
le SESA et le SFFN ordonnent le démontage du chemin réalisé de façon illicite
aux conditions suivantes:
•    Les matériaux bitumineux non liés mis en place doivent être
dégrappés et éliminés par une filière conforme à l’Ordonnance sur le traitement
des déchets du 10 décembre 1990 (OTD — RS 814.600), soit par recyclage ou mise
en décharge dans un site prévu à cet effet, selon le taux de HAP.
•    Le dégrappage sera effectué de manière complète, y compris en
cas de mélange avec le terrain d’origine.
•    Aucun véhicule ne devra plus emprunter ce cheminement jusqu’à
ce qu’une demande en bonne et due forme soit déposée et aboutie.
•    Au vu des conditions météorologiques, empêchant une réalisation
immédiate des travaux, le délai d’exécution est fixé au plus tard pour le 31
mai 2012
•    Ce délai est fixé sous la sanction prévue à l’article 292 du
Code Pénal, qui prévoit que celui qui ne se sera pas conformé à une décision à
lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une
autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni des arrêts ou de l’amende.
•    Dès lors et en cas d’inexécution de votre part, vous serez
dénoncé auprès du Ministère public pour cette infraction et pour tout autre
forme de délits que l’instruction pourra révéler.
•    En cas d’inexécution au terme du délai fixé ci-dessus,
l’ouvrage sera détruit par une société tierce aux frais des destinataires de la
présente, et ceux-ci feront l’objet d’une créance qui vaudra titre à la mainlevée
au sens de l’article 80 LP.
IV
DECISION SUR L’EFFET SUSPENSIF
En vertu de l’article 80 alinéa 2 de la loi
sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), l’autorité administrative
(...) peut, d’office ou sur requête, lever l’effet suspensif si un intérêt
public prépondérant le commande.
Tel est le cas en l’espèce. Si l’autorité
devait laisser la situation en l’état, une mise en danger concrète existerait
sur la durée pour la zone marécageuse et plus particulièrement sur
l’écosystème. Les produits utilisés pour le chemin sont particulièrement
néfastes à l’environnement, dores et déjà protégé.
Il se justifie donc de refuser tout effet
suspensif au recours."
F.
Par acte du 27 janvier 2012, Elisabeth Holm,
Benoît Rochat, Denis Jungen et Claude-Alain Blum ont recouru contre cette
décision en demandant son annulation. En bref, ils font valoir que les
matériaux utilisés ne contiennent pas de HAP, que le chemin d'accès a toujours
existé et que le dégrappage ordonné serait dangereux parce qu'il créeraient un
fossé dans le sol humide. Ils ont joint au recours le rapport du 25 janvier
2010.
Le SESA s'est déterminé le 9
février 2012. Il expose que selon la directive fédérale "matériaux
bitumineux et non bitumineux de démolition des routes, béton de démolition,
matériaux non triés" (qui ne figure pas au dossier), l'utilisation de
granulats bitumineux sous forme non liée n'est autorisée qu'à la condition que
la couche ne dépasse pas 7 cm d'épaisseur et que le granulat bitumineux soit
laminé. La présence de HAP ne peut être exclue en l'état car le test au spray
PAK-Marker est une méthode relativement peu précise.
La municipalité s'est déterminée le
23 février 2012 en exposant que le chemin concerné a toujours existé afin de
permettre un accès facilité au chalet.
Le SFFN s'est déterminé le 28
février 2012 en demandant la levée de l'effet suspensif. Il a versé au dossier
un extrait de l'inventaire des constructions existantes du PAC no 292 en cours
de planification.
Les recourants se sont encore
déterminés le 26 mars 2012.
Le juge instructeur a informé les
parties que le tribunal délibérerait à huis clos. Il a constaté que la question
de l'effet suspensif ne se posait pas en l'état, le délai d'exécution fixée
dans la décision attaquée n'étant pas encore échu.
Le tribunal a encore pris connaissance
par voie électronique des lettres du SESA du 4 avril 2012 et du SFFN du 5 avril
2012.
Considérant en droit
1.
Sur le plan des faits, il n'est pas sérieusement
contesté que le chalet de la parcelle 2047 dispose depuis toujours d'un accès à
la route cantonale.
Quant à la nature des travaux, les autorités
intimées (SESA et SFFN) ne sont pas loin de considérer qu'on est en présence
d'une construction nouvelle soumise à permis de construire, tandis que les
recourants contestent l'exigence d'une enquête publique en exposant en
substance que l'apport des matériaux litigieux est un travail d'entretien du
chemin existant, parce qu'un chemin carrossable dans un terrain humide doit
être régulièrement rechargé en matériaux pierreux.
La question de l'enquête publique
(ou plus exactement de la nécessité d'un permis de construire) peut rester
indécise car on n'est pas en présence d'une décision rendue en application de
l'art. 103 LATC (décision sur l'octroi ou le refus d'un permis de construire)
qui relèverait de la compétence de la municipalité et présupposerait, en dehors
de la zone à bâtir, une autorisation cantonale (art. 24ss LAT) relevant de la
compétence du département en charge de l'aménagement du territoire, par son
Service du développement territorial. On rappellera d'ailleurs qu'en dehors de
la zone à bâtir, un ordre de démolition fondée sur l'art. 105 LATC ne peut
émaner que dudit département cantonal et non de la municipalité, qui n'est pas
habilitée à statuer sur l'éventuel maintien de tout ou partie des travaux
litigieux. Il résulte en effet de la jurisprudence, en bref, que c'est à
l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions
hors de la zone à bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour tolérer
le maintien de tout ou partie des installations litigieuses (
AC.2008.0175 du
26 janvier 2011 et les
références citées, notamment AC.2008.0262 du 24 novembre 2009; AC.2009.0089 du
6 novembre 2009).
Toujours sur le plan des faits, le
SESA expose dans sa lettre du 15 février 2012 qu'il ignore l'origine de la
pièce no 6 produite par les recourants. L'examen de ce document, du 25 janvier
2010, montre pourtant qu'il émane du Service des routes, par sa division
Infrastructure routière, Matériaux et laboratoires, à Yverdon. Il s'agit de
l'étude des revêtements existants menée en vue des travaux dont la route
cantonale voisine a fait l'objet en été 2011.
2.
Le paragraphe introductif du dispositif de la
décision attaquée invoque les art. 24a let. a de la loi fédérale du 1er juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et 92 à 94 de
la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11). Il s'agit des dispositions pénales
respectives de ces lois, qui ne peuvent pas constituer la base légale d'un
ordre de remise en état, pas plus que l'art. 6 de la loi fédérale sur les eaux,
également cité.
Quoi qu'il en
soit de l'autorité compétente pour ordonner cas échéant la remise en état, il
faut rappeler que selon la jurisprudence (v. p. ex. AC.2010.0003 du 7 juillet
2011),
l'ordre de démolir une construction illicite
n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité (ATF 1C_260/2008
du 26 septembre 2008 consid. 2.2). Le principe de proportionnalité ne permet
pas de déroger à la loi - hors des cas où celle-ci en réserve elle-même la
faculté à l'autorité - et de délivrer ainsi une autorisation dont les
conditions légales ne sont pas remplies. En revanche, il entre pleinement en
considération lorsqu'il s'agit d'examiner s'il y a lieu d'ordonner la
suppression ou la modification de travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (AC.2008.0201 du 10 février 2010
consid. 4c). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit (ATF 123 II 248 consid.
3a/bb; 111 Ib 213 consid.
6b; 102 Ib 64  consid. 4).
Même un constructeur qui
n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité.
Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a
p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b et la jurisprudence citée). Il doit ainsi
s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir
pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (AC.2008.0222 du 23
septembre 2009 consid. 4a). L'autorité examine dans tous les cas d'office quel
est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter
excessivement atteinte aux droits du constructeur (AC.2002.0221 du 18 mai 2005
consid. 2). En outre, avant d'ordonner la démolition d'un ouvrage construit
sans autorisation, l'autorité doit d'abord examiner s'il est réglementaire ou
s'il pourrait le devenir (RDAF 2006 I 260 n° 77). Ainsi, dans le cadre de
l'examen de la proportionnalité, il n'est pas possible de faire abstraction de
la planification en cours d'élaboration (AC.2008.0193 du 4 mars 2010;
AC.2001.0033 du 11 août 2006 consid. 4). Finalement, l'art. 33 al. 1
er
LPA-VD impose à l'autorité intimée d'informer le recourant de son intention de
prendre position sur le point de savoir si un ordre de démolition doit ou non
être formulé et d'impartir au recourant un délai raisonnable pour exprimer son
point de vue à ce sujet, notamment d'exposer son opinion sur le caractère
proportionné ou non d'une telle injonction.
En l'espèce, la décision attaquée a
été rendue dans l'ignorance du rapport élaboré par le laboratoire du Service
des routes dont il résulte, du moins selon le test PAK-Marker, que les
matériaux rabotés sur la route cantonale l'ont été à une profondeur exempte de
HAP. L'autorité intimée s'est contentée de relever qu'elle venait d'apprendre
que les matériaux litigieux sont proscrits par les directives en vigueur. La
situation ne semble d'ailleurs pas particulièrement claire puisque après avoir
invoqué une interdiction totale, l'autorité évoque dans ses écritures la
possibilité d'utiliser une couche de 7 centimètres moyennant son laminage. Or
les 25 m³ que le recourant déclare avoir amenés, sur un chemin dont la longueur
semble dépasser légèrement 110 m, ne semblent pas excéder cette épaisseur.
Quoi qu'il en soit, la décision
attaquée n'a pas confronté le préjudice que l'ordre de dégrappage impose au
recourant, qui craint notamment la création d'une tranchée dans le terrain,
avec l'intensité de l'intérêt public à faire enlever les matériaux apportés.
Cette appréciation ne semble guère possible si l'autorité n'établit pas que
contrairement à l'analyse opérée par le Service des routes, les matériaux
apportés comportent néanmoins une certaine teneur (inférieure au seuil de
détection du test déjà effectué) en substances nuisibles. La décision attaquée
prévoit d'ailleurs que la filière d'élimination dépendra du taux de HAP, ce qui
implique apparemment que ce taux soit préalablement déterminé.
Il y a donc lieu d'annuler la
décision attaquée et de renvoyer le dossier aux autorités intimées pour
qu'elles prennent, le cas échéant, après complément d'instruction, une nouvelle
décision.
3.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement
admis. L'arrêt est rendu sans frais pour les recourants, qui ont droit à des
dépens partiels.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service des eaux, sols et
assainissement et du Service des forêts, de la faune et de la nature, du 13
décembre 2011 est annulé et le dossier renvoyé aux autorités cantonales pour
nouvelle décision après complément d'instruction.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 1500 fr. est allouée aux recourants
à titre de dépens à la charge du SESA et du SFFN solidairement.
Lausanne, le 24 avril 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.