vd_omni · AC.2015.0330 · 2016-12-15 · fr

A.________/COMMUNE DE MONTREUX | Projet de capteurs solaires prévus dans un talus classé en zone de verdure par le nouveau PGA de Montreux en cours de procédure d’adoption et d’approbation. L’art. 18a LAT est applicable aux capteurs solaires prévus sur les bâtiments et cette disposition ne concerne donc pas les capteurs prévus dans le terrain. La municipalité a refusé le permis de construire pour des motifs tendant à la protection du paysage. Toutefois, la zone de verdure, qui était considérée comme une zone à bâtir, a changé de statut pendant la procédure de recours, pour être intégrée aux secteurs situés hors des zones à bâtir (enquête complémentaire du nouveau PGA validée par une décision d’adoption du conseil communal). L’aménagement des capteurs solaires doit ainsi faire l’objet d’une autorisation dérogatoire de l’autorité cantonale selon l’art. 24 LAT, qui devra également tenir compte, dans la pesée des intérêts à effectuer (let. b), des aspects concernant l’insertion de l’installation dans le paysage. Recours partiellement admis pour ce motif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.2016 AC.2015.0330

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 décembre 2016
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
MM. Jean-Daniel Beuchat et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Gaëlle
Sauthier, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Pascal Nicollier, avocat à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
COMMUNE DE MONTREUX
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la COMMUNE DE MONTREUX
du 26 octobre 2015 (refusant la pose de 51 mètres carrés de panneaux solaires
photovoltaïques au sol de parcelle n° 8455 sise au chemin ******** à Chernex,
propriété de A.________)
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 8455 du cadastre
communal de Montreux. D'une surface de 2'227 m
2
, ce bien-fonds
supporte un bâtiment d’habitation ECA n° 3042 d'une surface de  91 m
2
au sol, le solde étant en nature de place-jardin pour 2'136 m
2
. Située
au pied du Scex de Chernex et derrière l'autoroute A9, la parcelle n° 8455 est
accessible au nord-est par le chemin ********. La partie non construite du
bien-fonds située en aval du bâtiment d’habitation forme une sorte de talus en
forte pente masqué en direction du sud par une arborisation imposante couronnant
la falaise arborisée surplombant l’autoroute à cet emplacement. La parcelle n° 8455
est limitée au nord par la parcelle n° 8456, actuellement non construite, à
l’ouest par la parcelle n° 8454, sur laquelle une villa a été construite, et à
l’est par l’embranchement piétonnier du chemin ******** qui forme un sentier
permettant de rejoindre, à l’aval de l’autoroute, le chemin ********.
b) La parcelle n° 8455 était classée en zone
d'habitation de faible densité selon le plan des zones de 1972. Selon le
nouveau projet de plan général d’affectation (PGA) mis à l’enquête publique en
été 2007 avec son règlement (RPGA), puis adopté par le Conseil communal lors de
ses séances des 11 décembre 2008, 21 avril et 2 septembre 2009, puis 3 et 4
septembre 2014, et approuvé préalablement par le Département du territoire et
de l’environnement (DTE) le 10 juin 2015, l’entier de la parcelle n° 8455 était
classé en zone de verdure.
B.
a) A.________ a demandé le 13 septembre 2014 une autorisation auprès de
la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour la pose d’un velux
en toiture. En date du 29 septembre 2014, la municipalité admettait que la
demande n’était pas de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de
protection (voisins) mais elle estimait que les dimensions prévues (114 x 118
cm) apparaissaient inadaptées et demandait de présenter une autre solution.
b) En date du 7 novembre 2014, la municipalité
écrivait à A.________ pour constater que le velux en question avait été posé
sans avoir été autorisé et demander toutes explications utiles. A.________ n’a
pas répondu à cette correspondance. Par ailleurs, la municipalité s’adressait à
A.________ le 1
er
mai 2015 en l'informant avoir constaté que des
travaux de construction d’un couvert avaient été entrepris sans avoir non plus
été autorisés. Elle ordonnait l’arrêt des travaux en exigeant la production
d’un dossier complet indiquant la nature des travaux réalisés et projetés. A.________
répondait le 7 mai 2015 qu’il s’agissait d’un bûcher qu’elle croyait pouvoir
construire sans autorisation. En date du 6 juillet 2015, la municipalité
informait A.________ que le bûcher projeté, de 14 m
2
, ne pouvait
bénéficier d’une dispense d’autorisation de construire. Elle lui fixait un délai
au 15 août 2015 pour déposer une demande de permis de construire en vue de
l’ouverture d’une enquête publique.
C.
a) Dans l’intervalle, A.________ avait déposé le 19 juin 2015 auprès du
Service de l’urbanisme un formulaire type d’annonce pour la pose d'une
installation solaire à capteurs photovoltaïques d'une surface totale d’environ
50 m
2
(30 panneaux accolés de 165 x 100 cm) sur le talus au sud de
sa parcelle.
b) Le 13 juillet 2015, la Direction de l’urbanisme
et des équipements publics a répondu que la procédure simplifiée d’annonce sans
permis de construire était applicable uniquement pour les installations situées
en toiture. Or, la pose de 50 m
2
de capteurs photovoltaïques au sol
nécessitait un permis de construire. En outre, comme l’installation était
prévue dans la future zone de verdure inconstructible par le nouveau PGA en
cours de procédure, une enquête publique était nécessaire avec la mention de la
dérogation que pouvait nécessiter une telle installation dans cette zone.
D.
a) A.________ a déposé une demande de permis de construire, avec une
demande de dérogation, le 12 août 2015 concernant la mise en conformité du
nouveau bûcher et la pose de panneaux photovoltaïques sur son talus.
b) L'enquête publique, du 29 août au 28 septembre
2015, n’a suscité aucune opposition. La synthèse de la Centrale des
autorisations (CAMAC n° 157175) a été transmise à la municipalité le 2 octobre
2015. L’Office fédéral des routes constatait que l’installation solaire
projetée se situait hors des alignements fédéraux mais demandait que les
panneaux soient installés et orientés de manière à ne pas créer de problèmes
d’éblouissement. Il fixait encore différentes conditions concernant les
modalités d’exécution des travaux.
c) Par décision du 26 octobre 2015, la municipalité
a délivré le permis de construire pour la mise en conformité du nouveau bûcher
et elle a accepté de régulariser la pose du velux en toiture. En revanche, elle
a refusé la pose de 51 m
2
de panneaux solaires photovoltaïques au
sol au motif qu'elle ne souhaitait pas créer de précédents en autorisant une
construction dans une zone de verdure, caractérisée par une interdiction de
bâtir.
E.
a) Le 27 novembre 2015, A.________ a recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
le tribunal), concluant à sa réforme en ce sens que la pose des panneaux
solaires est autorisée, et subsidiairement, à son annulation et à son renvoi
auprès de l'autorité précédente pour un nouvel examen dans le sens des considérants.
En substance, la recourante invoque deux moyens: elle conteste que la surface
des panneaux solaires soit prise en compte dans le calcul de l'indice
d'occupation du sol (IOS) et elle estime que cette autorisation ne créerait
aucun précédent puisque cette affaire relèverait du droit dérogatoire.
b) Le 7 janvier 2016, la commune s’est déterminée
sur le recours. Elle conclut à son rejet en estimant que la pose de
l'installation litigieuse est une construction qui ne correspond pas à la
destination de la zone de verdure. Par mémoire complémentaire du 17 février
2016, la recourante a confirmé ses conclusions. Le tribunal a tenu une audience
avec inspection locale le 25 février 2016. On extrait du compte-rendu résumé ce
qui suit:
" B.________
indique que pour la municipalité il existe un intérêt public à exploiter les
énergies renouvelables, mais que les installations solaires, comme celles
envisagées par la recourante, ne doivent pas porter atteinte à des sites
naturels d’importance cantonale. B.________ relève que le talus sur lequel il
est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques se trouve en zone de verdure
selon le nouveau RPGA, en cours de procédure d’approbation, et que la
municipalité aurait donc la possibilité de refuser d’accorder une dérogation si
elle estime qu’il y a d’autres intérêts publics prépondérants. Elle souligne
que l’utilisation que veut faire la recourante de sa parcelle en installant des
panneaux solaires au sol ne serait pas conforme au nouveau RPGA.
Me Nicollier
partage l’interprétation faite par B.________ ; mais à son avis, la
municipalité disposerait toutefois d’une marge d’appréciation lui permettant
d’autoriser l’installation si elle ne porte pas atteinte à un site.
C.________ explique
que la forme de la toiture de la maison ne permet pas la pose de panneaux
photovoltaïques, car le toit contient trop de "cassures" et il est
pour l’essentiel orienté avec des pans principaux est-ouest. Si de tels
panneaux venaient malgré tout à être posés sur la toiture, ils seraient
beaucoup plus visibles que s’ils étaient installés sur le talus. L’apport
énergétique offert par une surface de 51 m² de panneaux photovoltaïques
permettra de rendre la maison de la recourante autonome sur le plan énergétique
en ce qui concerne la production d’eau chaude et le chauffage. Une surface de
panneaux de 51 m
2
est nécessaire pour que la pompe à chaleur puisse
fonctionner correctement.
D.________ relève
que la surface de panneaux envisagée est certes importante, mais qu’elle répond
à la volonté de la recourante, qui souhaite rendre sa maison autonome. Il
ajoute que la recourante a déjà diminué de 40 % ses besoins en énergie grâce
aux travaux d’isolation qu’elle a effectués dans sa maison. Il précise encore
que 70 % de l’énergie produite sera consommée par la recourante et le 30 %
restant sera réinjecté dans le réseau.
B.________ fait
remarquer que la recourante a fait le choix d’utiliser des énergies
renouvelables, mais qu’elle n’y était pas contrainte. Le président relève que
la loi fédérale sur l’énergie fixe des objectifs tendant à une réduction de la
consommation d’énergie et à une meilleure utilisation des énergies
renouvelables. C’est pourquoi, l’énergie doit être utilisée de manière aussi
économe et rationnelle que possible et que le recours aux énergies
renouvelables doit être accru; l’idée étant de consommer le moins possible
d'énergie et d’utiliser l'énergie le mieux possible.
Me Nicollier
produit une copie d’un article paru dans la FAO, qu’il remet aux parties,
faisant état d’une réponse à l’interpellation du député Régis Courdesse, selon
laquelle l’Etat de Vaud étudierait des pistes pour favoriser l’autoconsommation
par les installations photovoltaïques.
C.________ relève
que le talus sur lequel il est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques est
parfaitement orienté au sud, avec une inclinaison de 30°, et permet un apport
optimal en énergie. Il souligne que le rideau d’arbres se trouvant en dessous,
en limite de parcelle, n’est pas un obstacle pour l’exposition solaire, mais
protège le voisinage et la vue sur les panneaux qui seront cachés depuis le sud
de la ville de Montreux.
(…)
Il est constaté
que le talus présente une assez forte pente, qui n’est pas visible depuis le
reste de la parcelle de la recourante et des terrains situés en amont et de
chaque côté en raison de la configuration des lieux et de la rupture de pente.
Un rideau d’arbres longe le bas de la parcelle, puis il y a une falaise de 30
mètres. C.________ indique avoir examiné si les panneaux photovoltaïques
pourraient provoquer des reflets qui gêneraient les voisins ; tel n’est
pas le cas en raison de leur inclinaison et de leur orientation. Les reflets
repartent en direction du haut sans incommoder d’une quelconque manière le
voisinage. Il s’agit d’une situation tout à fait particulière et très
avantageuse pour l’implantation de panneaux solaires. Me Nicollier souligne que
les panneaux seront invisibles non seulement depuis les parcelles situées en
aval, mais également en amont et de chaque côté par la configuration spéciale
des lieux. Le tribunal constate effectivement qu’il n’y a pas de voisinage
direct ni éloigné qui donne une vue sur le talus en question.
B.________ relève
que si les arbres se trouvant en dessous de la parcelle de la recourante
viennent à être coupés, les panneaux seront visibles depuis le côté sud.
L’assesseur spécialisé Raymond Durussel précise que l’Office fédéral des routes
nationales (Ofrou) effectue une sorte d’élagage tous les 15 à 20 ans sans
supprimer l’arborisation, qui repousse assez rapidement, et qu’il n’est pas
exclu qu’une paroi anti-bruit puisse aussi être construite pour protéger
l’habitation de la recourante, ce qui présenterait le même but de protection de
la vue depuis le sud. C.________ indique que la surface dévolue aux panneaux
sera de 10 mètres de long sur 5 mètres de large.
Le président
souligne que l’octroi d’une dérogation fait partie des attributions de la
municipalité; la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et
servir à éviter des solutions trop rigoureuses. B.________ relève que la
municipalité a déjà, en l’espèce, utilisé sa marge dérogatoire, en considérant
que la construction du bûcher et la pose d’un velux respectaient l’art. 17 al.
2 RPGA; la municipalité n’a donc pas considéré que ces travaux portaient atteinte
au caractère ou à la destination de la zone de verdure. Mais pour les panneaux
solaires, B.________ précise que la municipalité craint de créer un précédent
si elle vient à accorder une dérogation sur le talus de la parcelle de la
recourante, qui vaudra pour toute la zone de verdure, alors que selon les
derniers pourparlers en cours avec l’Office fédéral du développement
territorial, la partie de la zone de verdure située au-dessus de l’autoroute ne
serait pas assimilée à une zone à bâtir contrairement à la zone de verdure
située au-dessous de l’autoroute.
La zone de
verdure sera vraisemblablement dédoublée en une zone de verdure dite
"urbaine", en dessous de l’autoroute, et en une zone de verdure dite
"paysagère", au-dessus de l’autoroute qui ne sera pas assimilée à une
zone à bâtir et qui aurait pour objectif essentiel de protéger la silhouette
des villages se trouvant dans les hauts de Montreux.La parcelle de la
recourante, qui est située directement au-dessus de l’autoroute, devrait être
soumise à la zone de verdure dite "paysagère".
Me Nicollier
indique que le bûcher de sa cliente porte davantage atteinte au caractère de la
zone de verdure que les panneaux photovoltaïques envisagés. E.________ relève
que le bûcher existait déjà avant que la parcelle de la recourante ne passe en
zone de verdure, en ce sens qu’il a été construit sans l’autorisation
municipale. La municipalité a été placée devant le fait accompli, elle a fait
une pesée des intérêts et n’a pas ordonné la démolition de celui-ci, mais elle ne
peut autoriser aussi les panneaux solaires. D.________ souligne que le talus
sur lequel il est envisagé de poser les panneaux est exceptionnel de par sa
configuration, car les modules ne se verront absolument pas.
B.________
demande si la recourante a songé à poser des tuiles solaires. C.________
indique que ce genre de tuiles n’offre que très peu de puissance, elles ne
constituent pas un apport d’énergie suffisant et sont très chères, non
seulement à la fourniture mais également en ce qui concerne la pose avec une
multitude de raccordements électriques.
La recourante fait remarquer que
son projet est novateur et peut-être un peu en avance sur les lois en vigueur. D.________
insiste sur le fait que le projet litigieux n’aura pratiquement aucun impact
visuel ; mais qu’il aura un impact environnemental favorable en libérant
la recourante de l’utilisation de combustibles fossiles. Sans l’autorisation de
pose des panneaux solaires la recourante devrait alors se chauffer au
mazout."
Le 18 mars 2016, la commune a souhaité modifier le
paragraphe 2 de la page 3 du compte-rendu résumé par: "le bûcher
n'était pas existant; il s'agit d'une construction nouvelle érigée sans
autorisation municipale". La recourante s'est encore déterminée le 30 mars
2016.
F.
A la demande du tribunal, la municipalité a encore précisé le 4 octobre
2016 que le statut de la parcelle n° 8455 avait été modifié et avait fait
l’objet d’une l’enquête publique complémentaire ouverte du 3 juin au 4 juillet
2016. Ce bien-fonds avait été attribué en zone de verdure paysagère par le
projet de plan modifié, zone considérée comme étant située hors des zones à
bâtir. Le conseil de la recourante s’est déterminé sur cette question en date
du 13 octobre 2016. La municipalité a encore produit le 28 novembre 2016
un exemplaire des modifications du plan général d’affectation et des
modifications du règlement soumises à l’enquête publique complémentaire du 3
juin au 4 juillet 2016.
Considérant en droit:
1.
a) Le cadre constitutionnel de la politique énergétique suisse est donné
par l’art. 89 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du  18
avril 1999 (Cst.; RS 101), dont la teneur est la suivante :
"
Art. 89
Politique
énergétique
1
Dans les limites de
leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à
promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,
économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une
consommation économe et rationnelle de l’énergie."
L’art. 9 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin
1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0) attribue aux cantons la compétence de fixer
dans leur législation les conditions générales favorisant une utilisation
économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments, ainsi que le recours
aux énergies renouvelables :
"
Art. 9
Bâtiments
1
Les
cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une
utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux
énergies renouvelables.
2
Ils édictent des
dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les
bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et
évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce."
L'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version du 22 juin 2007, apportait
les précisions suivantes:
"
Art.
18a
Installations
solaires
Dans les zones à bâtir et les
zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits
et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun
bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou
nationale."
Il s’agissait d’une norme de droit fédéral
directement applicable en ce sens que le propriétaire pouvait en déduire un
droit à une autorisation de construire, si les conditions légales étaient
remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3). L’art. 18a LAT a
été modifié en 2012. La nouvelle disposition, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, est formulée comme suit:
"Art 18a  Installations
solaires
1 Dans les zones
à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment
adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De
tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente.
2 Le droit
cantonal peut:
a.  désigner
des types déterminés de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans
lesquels d'autres installations solaires peuvent aussi être dispensées
d'autorisation;
b.  prévoir
une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à
protéger.
3 Les
installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels
d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation
de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou
sites.
4 Pour le reste, l'intérêt à
l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou
nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."
Cette disposition n’est toutefois applicable que
dans les zones à bâtir et les zones agricoles, ce qui exclut les zones de
verdure paysagère situées hors des zones à bâtir. De plus, elle ne concerne que
les installations solaires en toiture sur des bâtiments et elle n’est pas
applicable aux capteurs aménagés directement au sol. Il en résulte que seule la
procédure d’autorisation de construire prévue par les art. 103 ss de la loi sur
l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11) ainsi que les dispositions du droit cantonal en matière d’énergie sont
applicables à ce type d’installation.
b) A cet égard, l'art. 56 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) apporte les précisions
suivantes:
"
Art.
56
Ressources naturelles et énergie
1
L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et
économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.
2
Ils
veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant,
diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.
3
Ils
favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.
4
Ils collaborent aux
efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire."
Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:
"Art. 1
But de la loi
1
La loi a pour but de
promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,
économique et respectueux de l'environnement.
2
Elle
encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux
énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant
d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des
émissions de CO2 et autres émissions nocives.
3
Elle
vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce
sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité,
quantité, durée et efficacité."
"
Art. 17
Energies indigènes et renouvelables
1
L'Etat et les
communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents
indigènes et renouvelables.
2
Le
Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées."
"
Art.
29
Energie solaire
1
Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans
ce sens accorder des dérogations aux règles communales.
2
Afin
de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur
la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut
instituer une commission consultative à disposition des communes."
Enfin, toujours sous l'angle de la politique
énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre
2006 de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:
"
Art. 18
Conception
1
Dans les limites des contraintes
architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à
favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la
construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que
par le choix des matériaux.
2
Afin d'éviter le
recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un
échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur
l'enveloppe du bâtiment.
3
Pour les bâtiments à
construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'œuvre fournit par
écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du
bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards
d'utilisation clairement définies."
"
Art. 30
Capteurs
solaires
Les installations de capteurs
solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la
position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement
architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des
lucarnes ou à des ouvertures rampantes."
c) Il ressort des dispositions précitées que la
volonté du législateur est bien d'encourager l'utilisation d'installations
produisant de l'énergie renouvelable. Les autorités consultées ont d'ailleurs délivré
les autorisations spéciales requises. Ce point n'est pas contesté, mais la
jurisprudence fédérale accorde dans ce domaine un poids considérable à
l’autonomie communale pour l’octroi de dérogations destinées à encourager
l’énergie solaire. Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt des communes visant à
maintenir une certaine forme de toiture dans des quartiers où les constructions
présentent un aspect hétéroclite, prime l’intérêt public visant à favoriser
l’utilisation d’énergie renouvelable dans les bâtiments (voir TF 1C_92/2015
du18 novembre 2015; voir aussi Éric Brandt, La Coordination d’intérêts
divergents in: « La Propriété immobilière face aux défis
énergétiques », Bâle 2016, pp. 141 à 143).
2.
La commune a refusé de délivrer l'autorisation de construire sur la base
de l'art. 17 RPGA au motif qu'elle voulait éviter de créer un précédent en
permettant de construire une telle installation dans une zone d'interdiction de
bâtir.
L'art. 17 RPGA – intitulé "Zone de verdure" –
prévoit ce qui suit:
"Cette zone
est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, créer
des îlots de verdure, assurer la continuité de corridors biologiques, aménager
des aires de détente et des places de jeux. Elle est caractérisée par
l’interdiction de bâtir.
Les bâtiments
existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans
les limites du droit cantonal.
Sur préavis du Comité, la
Municipalité peut autoriser la réalisation de constructions conformes aux buts
assignés à la zone ainsi que des aménagements publics ou d’utilité publique qui
s’intègrent au caractère du site et ne compromettent pas son intégrité. Sont
exclus les habitations et les garages à voiture en surface."
a) Le Tribunal fédéral a admis que les zones de
verdure ne devaient pas obligatoirement être attribuées à des zones
inconstructibles. Par leur affectation, elles appartiennent au milieu bâti;
elles ne sont pas situées hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT.
Traitant des constructions hors des zones à bâtir, l'art. 24 LAT est destiné à
assurer la séparation des zones constructibles de celles qui ne le sont pas,
pour éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher
la dissémination des constructions. Il ne s'applique donc pas à l'aménagement de
l'intérieur des agglomérations, même s'il faut aussi y limiter le développement
des constructions. Ainsi, si les cantons prévoient pour les surfaces visées par
l'art. 3 al. 3 let. a LAT une zone d'affectation excluant les constructions
ainsi qu'ils en ont le droit (art. 18 al. 1 LAT), les autorisations de
construire doivent être délivrées sur la base de leur propre législation, selon
les art. 22 ou 23 LAT (ATF 116 Ib 377consid. 2a p. 378, voir aussi TF
1P.595/2006 du 7 novembre 2006 consid. 1).
La réglementation communale permet que les bâtiments
situés en zone de verdure puissent être transformés, agrandis ou reconstruits
dans les limites du droit cantonal (art. 17 al. 2 RPGA). Elle dispose également
que des dérogations peuvent être accordées pour réaliser des constructions
conformes aux buts assignés par la zone, à l'exception d'habitations et de
garages en surface (art. 17 al. 3 RPGA). Il ne s'agit donc pas d'une zone de
non bâtir régie par l'art. 24 LAT. Par ailleurs, l'art. 67 RPGA prévoit que la
municipalité encourage l'utilisation des énergies renouvelables, en précisant
que les capteurs solaires en toiture ne sont pas assimilables à des lucarnes ou
à des ouvertures rampantes. Des constructions sont ainsi possibles en zone
verdure pour autant qu'elles soient conformes au but assigné à la zone, ne portent
pas préjudice au paysage et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
b) Dans le cas présent, l'autorité intimée considère
que la construction de capteurs photovoltaïques ne correspond pas aux buts
assignés à la zone de verdure, qui vise à assurer le maintien de la silhouette
du village de Chernex, dont la qualité patrimoniale a été reconnue par
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger
(ISOS). Par ailleurs, l’installation ne serait d'aucune utilité publique
puisque son approvisionnement en énergie se limiterait à l'habitation de la
recourante. Ainsi l'intérêt de la préservation du site du pied du Scex de
Chernex prévaudrait sur l'intérêt de la recourante à construire l'installation
litigieuse.
La recourante fait quant à elle valoir que le refus
de lui délivrer la dérogation sollicitée va à l'encontre de toutes les récentes
modifications législatives qui promeuvent les énergies renouvelables et de la
politique montreusienne "cité d'énergie" en particulier. Elle
souligne en outre que sa parcelle, située juste derrière l'autoroute, ne
présente aucune caractéristique digne d'être protégée et qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose à l'installation pour laquelle l'autorisation est
sollicitée.
c) A l'occasion de l'inspection locale, le tribunal
a constaté que le talus présentait une forte pente, et qu'il n'était pas
visible depuis le reste de la parcelle de la recourante, ni depuis les terrains
situés en amont et de chaque côté, en raison de la configuration des lieux et
de la rupture de pente. Il n'y a d'ailleurs aucun voisinage direct ni éloigné
qui donne vue sur le talus en question. Un rideau d'arbres longe le bas de la
parcelle, puis il y a une falaise de 30 m. Les panneaux solaires ne devraient
en outre pas provoquer des reflets en raison de leur inclinaison et de leur
orientation.
d) De par son inscription à l'inventaire ISOS, il
convient d'examiner si les panneaux solaires litigieux portent atteinte au site
de Chernex recensé.
Il ressort de l'addenda du plan directeur communal
(PDC) adopté le 10 juin 2005 par le Conseil communal (fiche « Elément du
patrimoine, Site 4 : Chernex) que les parcelles n° 2734, 2735, 2739, 2740,
2741, 2742, 2745 et 2758 de Chernex sont recensées en site d'importance
régionale avec un objectif de sauvegarde A pour le noyau villageois, la ferme
et les jardins sur la parcelle n° 2735. Les bâtiments n° 2258 et 2260 sont
recensés en note *2* au recensement architectural. Selon la description du site
par la fiche du plan directeur communal, cet espace situé entre les deux noyaux
villageois et le groupe de constructions qui s'y rattachent comporte des
grandes qualités spatiales et historico-architecturales qui méritent une
attention particulière dans la perspective d'un projet de développement urbain.
Les principes urbanistiques suivants doivent donc être respectés: a) le grand
espace vert figurant en plan doit rester non bâti afin de préserver l’identité
des lieux et le nécessaire dégagement face aux constructions existantes. La vue
sera maintenue depuis l’aval (on évitera notamment la plantation d’une haie qui
pourrait occulter la perception de l’espace); b) les nouveaux bâtiments
s’implantent dans les périmètres figurant sur le plan. S’ils s’intègrent dans
le contexte villageois, volumétriquement et fonctionnellement, il est toutefois
préférable de les réaliser dans un esprit contemporain plutôt que de plagier
l’architecture vernaculaire, ceci dans le but de marquer la distinction
historique des deux entités qui composent le village; c) le groupe de
constructions – habitations et dépendances – situé à l’ouest du secteur (parc.
n° 2739, 2740, 2758) peut être transformé à condition que soient préservées et
mises en valeur ses qualités historico-architecturales; d) le mur de
soutènement situé à l’aval de la parcelle n° 2735 doit être entretenu et doit
conserver sa fonction écologique. Il peut toutefois être percé à l’endroit
mentionné sur le plan pour donner accès à un parking souterrain collectif.
En l'occurrence, la parcelle litigieuse se situe
largement en deçà du site recensé, qui protège un noyau et des espaces
historiques au centre du village de Chernex. La parcelle n° 8455 est sise juste
derrière l'autoroute et les capteurs solaires seront posés sur talus qui n'est
pas visible depuis l'extérieur. On ne voit ainsi pas en quoi l'installation
litigieuse porterait atteinte au site de Chernex et aux objectifs d’aménagement
précités. L’inspection locale a par ailleurs permis de constater que les capteurs
litigieux ne sont pas visibles depuis le lac en raison de la présence de la
falaise arborisée dominant l’autoroute à cet emplacement et dont les arbres
cachent la vue sur le lac. L'autorité intimée ne le conteste pas mais adopte
une position de principe qui tend à éviter la construction de capteurs solaires
au sol dans la zone de verdure où elle n’envisage pas d’appliquer les
possibilités dérogatoires prévues par l’art. 29 LVLEne. Cela étant précisé, le
statut de la zone de verdure applicable à la parcelle n° 8455 a été modifié par
la nouvelle décision du Conseil communal du 12 octobre 2016 adoptant les
modifications du nouveau PGA mises à l’enquête publique du 4 juin au 3 juillet
2016.
3.
a) L’entier de la parcelle n°8544 a été classé dans la nouvelle zone de
verdure paysagère, régie par le nouvel art. 17bis RPGA dont la teneur est la
suivante:
"
Art.
17bis          Zone de verdure paysagère
Cette zone est
destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver
la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi
que la silhouette des villages.
Considérée comme une
zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal
et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de
l’art. 120 LATC.
Les bâtiments existants
peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites
du droit cantonal.
(…)"
b) L’art. 79 LATC impose à la municipalité de
refuser tout permis de construire allant à l’encontre d’un plan ou d’un
règlement d’affectation mis à l’enquête publique. Cette dispositions fixe des
délais, jusqu'à l'adoption par l'autorité de planification compétente (art. 79
al. 2 LATC). Dès l’adoption du plan d’affectation par l'autorité de
planification compétente (art. 58 et 73 al. 3 LATC), l'effet anticipé négatif
subsiste jusqu'à la décision d'approbation préalable et l'entrée en force du
plan d'affectation par la décision d’approbation définitive (RDAF 1990 p. 253
in fine). L’art 79 LATC ne fixe pas de délais à respecter entre le moment de
l'adoption de la planification par l'autorité compétente et son approbation
(BENOIT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, thèse Lausanne, 1986,
p. 137 et les arrêts cités, note 166), L'effet anticipé négatif prévu par
l’art. 79 LATC continue de s'appliquer de sorte que seul un permis de
construire conforme au nouvel art. 17bis RPGA peut être délivré. Il est
vrai que la décision attaquée a été rendue avant l’enquête complémentaire du
mois de juin 2016, sur la base de l’ancien art. 17 RPGA. Cette disposition a
été modifiée à la suite d’un recours de l’Office fédéral du développement
territorial ARE (AC.2015.0235) pour assurer la conformité de la nouvelle
planification communale avec les nouvelles exigences résultant des
modifications de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014.
c) En principe, la conformité des actes
administratifs s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont
été rendus. La jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales
édictées en vertu d'un intérêt public particulièrement important, telles que
celles concernant la protection des eaux, s'appliquent aux procédures pendantes
dès leur entrée en vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259). Or, le
Tribunal fédéral a jugé qu’il existait un intérêt public majeur justifiant une
application immédiate de la nouvelle LAT, y compris aux causes pendantes devant
la dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 consid. 3 p. 400).
d) Il en résulte que l’art. 17bis RPGA est
directement applicable, même si cette disposition a été adoptée après le dépôt
du recours, car il s’agit d’une norme d’application des nouvelles dispositions
de la LAT entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 et qui est destinée à
assurer la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. L’installation des
capteurs solaires doit ainsi faire l’objet d’une autorisation spéciale du
Département du territoire et de l’environnement, qui doit vérifier notamment si
les exigences des art. 24 ss LAT sont remplies pour les constructions situées
hors des zones à bâtir. La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT
comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les
intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT).
Il s'agit notamment des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, en
particulier la préservation des terres cultivables, l'intégration des
constructions dans le paysage, en particulier de l’exigence spécifique de l’art.
3 al. 2 let b LAT tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans
leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (TF 1C_877/2013
du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1).
e) Il appartiendra en conséquence au Département de
déterminer si les conditions des art. 24 ss LAT sont remplies pour autoriser
les capteurs solaires projetés et de se prononcer également sur leur
intégration dans le site, le cas échéant après avoir procédé à une inspection
locale permettant d’apprécier les caractéristiques particulières du site et de
son environnement direct. En l’état, la décision municipale ne peut être
maintenue dès lors que la décision sur le permis de construire est subordonnée à
l’octroi préalable d’une décision du Département pour les constructions situées
hors des zones à bâtir.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier et retourné à
la municipalité pour qu’elle soumette la demande de permis de construire au
Service du développement territorial afin qu’il statue sur les autorisations
prévues pour les constructions hors des zones à bâtir par les art. 24 ss LAT,
81 et 120 LATC, et qu’elle statue à nouveau après que la décision cantonale lui
ait été transmise par la Centrale des autorisations (CAMAC).
Au vu de ce résultat, les frais de justice seront
laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 LAT). La recourante, qui obtient
partiellement gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, dont le
montant est réduit pour tenir compte de l’admission partielle du recours (art.
55 al. 1 et 56 al. 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 26 octobre 2015 refusant
la pose de panneaux solaires sur la parcelle n° 8544 est annulée et le dossier
retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des
considérants et statuer à nouveau
III.
Il n’est pas prélevé de frais de justice
IV.
La Commune de Montreux est débitrice de la recourante d’une indemnité de
1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.