vd_omni · GE.2011.0176 · 2012-04-27 · fr

X.________ c/Service du personnel p.a. Municipalité de Lausanne | La décision attaquée a été transmise au recourant par courriel; elle ne comporte donc pas de signature manuscrite de son auteur. Elle est de plus peu motivée et ne contient pas l'indication des voies de droit. Il apparaît donc à première vue que le contenu de la décision entreprise et la manière dont elle a été notifiée ne correspondent pas aux exigences de forme posées par les art. 42 et 44 LPA-VD. Cela étant, dans des circonstances spéciales, comme celles du cas d'espèce, un courriel peut être assimilé à une décision et le recourant n'a pas été entravé dans l'exercice de ses droits par les manquements précités. Une éventuelle violation de son droit d'être entendu a ainsi pu être réparée. ll se justifie d'entrer en matière (consid. 1).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.04.2012 GE.2011.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27
avril 2012
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M. Pierre Journot et M. Robert Zimmermann,
juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********,
Autorité intimée
Service du
personnel p.a. Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
Objet
Loi sur l'information
Recours X.________ c/ décision du Service
du personnel de la Ville de Lausanne du 26 septembre 2011 (demande fondée sur
la LInfo)
Vu les faits suivants
A.
Par courrier électronique du 5 septembre 2011, X.________
a déposé auprès de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) une
demande tendant à obtenir les "cahiers des charges/descriptions des
fonctions des fonctionnaires" travaillant dans le bâtiment de
l'administration communale sis à l'Allée du Bornan 10, à Lausanne, lequel
abrite le bureau du lac rattaché au service de la police du commerce.
Par courrier électronique du 5
septembre 2011, le secrétariat de la municipalité a transmis cette demande au Service
du personnel.
B.
Par courrier électronique du 26 septembre 2011,
le Service du personnel a répondu à X.________ que la Ville de Lausanne n'avait
pas d'obligation, découlant de la loi sur l'information, de transmettre une
description de poste et lui a suggéré de contacter directement le Service de la
police du commerce s'il avait des questions à lui poser ou des réclamations à
formuler concernant les prestations fournies par ce service.
C.
Le 5 octobre 2011, X.________ a interjeté
recours contre le refus précité auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant en substance à ce
que les descriptions de postes requises lui soient transmises, tout en
précisant que l'identité des fonctionnaires n'était pas demandée.
Le 9 novembre 2011, la municipalité
a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours.
Le 22 novembre 2011, le recourant a
maintenu ses conclusions, tout en précisant qu'il ne s'opposait pas à un
éventuel caviardage de certaines informations pour assurer le respect de la
protection de la personnalité des fonctionnaires.
A la requête du tribunal, la
municipalité a produit, à titre confidentiel, les descriptions de postes des
fonctionnaires travaillant dans le bâtiment de l'administration communale sis à
l'Allée du Bornan 10, à Lausanne, lequel abrite le bureau du lac rattaché au
service de la police du commerce.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant fait valoir que le refus qui lui a
été opposé l'a été sans indication des motifs ni des voies de droit.
a) Selon l'art. 2 al. 1 let. d de
la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21), la
présente loi s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à
l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles. Aux termes de l'art. 27 LInfo,
la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite
(al. 1); au surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable aux
décisions rendues en vertu de la LInfo, ainsi qu'aux recours contre dites
décisions (al. 3). Conformément à l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la décision contient les
indications suivantes: le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il
s'agit d'une autorité collégiale (let. a), le nom des parties et de leurs
mandataires (let. b), les faits, les règles juridiques et les motifs sur
lesquels elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d), la date et la
signature (let. e), l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître
(let. f). Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous
pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les
circonstances l'exigent, notamment lors de décision rendues en grand nombre,
l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme;
la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2
LPA-VD).
Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst., 17 al. 2 Cst/VD, 33ss
LPA-VD
)
. Le droit d'être entendu implique notamment
pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c
LPA-VD). Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante
lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé son raisonnement, de manière à ce que l'intéressé
puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance
de cause (ATF 2D_38/2011 du 9 novembre 2011 consid. 3.2.1; 1C_383/2010 du
11 avril 2011 consid. 2.1 et la référence citée). L’autorité peut se
limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit
que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et
l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son
contrôle (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277). La motivation peut d'ailleurs être
implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF
2D_38/2011 précité consid. 3.2.1; RDAF 2009 II p. 434, 2C_23/2009
consid. 3.1). La violation du droit d'être entendu commise en première
instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se
déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours
dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279
consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V
387 consid. 5.1 p. 390, et les arrêts cités).
b) Dans le cas présent, la décision
attaquée a été transmise au recourant par courriel, soit ni par pli recommandé
ni par acte judiciaire. Un courriel ne remplit en principe pas les conditions
de la forme écrite. En effet, l'exigence de la forme écrite implique celle
d'une signature manuscrite (cf., sur cette question, arrêts GE.2010.0047 du 21
juin 2010; AC.2007.0210 du 17 mars 2008). Or, un courriel ne comporte, par
définition, pas de signature manuscrite de son auteur. De plus, la décision
attaquée est peu motivée et ne contient pas l'indication des voies de droit. Il
apparaît donc à première vue que le contenu de la décision entreprise et la
manière dont elle a été notifiée ne correspondent pas aux exigences de forme
posées par les art. 42 et 44 LPA-VD. Cela étant, dans des circonstances
spéciales, un courriel peut être assimilé à une décision (cf., par exemple,
pour l'application du droit fédéral, ATAF 2009/43 consid. 1.1.4-1.1.11).
Le courriel litigieux est clair dans son dispositif, soit le refus de
transmettre une description de poste, et même ses motifs, soit que l'autorité
intimée n'a pas d'obligation, découlant de la LInfo, de transmettre une description
de poste. Il est par ailleurs vrai que la signature manque, mais il n'y a guère
de doute sur le fait que le chef du Service du personnel de la Ville de
Lausanne est l'auteur de la réponse à une demande qui a de plus été déposée par
courriel. Le recourant n'a pas été entravé dans l'exercice de ses droits par les
manquements précités: il a déposé recours dans le délai requis auprès de
l'autorité compétente pour en connaître; la municipalité a motivé son refus
dans sa réponse au recours et le recourant a eu l'occasion de se déterminer sur
cette réponse. Une éventuelle violation de son droit d'être entendu a pu ainsi
être réparée, sachant que la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal a plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (art. 28 al. 1, 41, 63
et 89 LPA-VD). Il se justifie ainsi, par économie de procédure, d'entrer en
matière.
2.
Le litige porte sur la question de l'accès, que
requiert le recourant, aux descriptions de postes des fonctionnaires de la
Commune de Lausanne travaillant dans le bâtiment de l'Allée du Bornan 10,
lequel abrite le bureau du lac rattaché au service de la police du commerce.
a) La LInfo a pour but de garantir
la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre
formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes,
les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur
l'activité des autorités, notamment l'information transmise à la demande des
particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).
Les renseignements, informations et
documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont par
principe accessibles au public (art. 8 al. 1 LInfo). Par document officiel, on
entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et
détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique
et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo); les
documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont
exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo). Sont des documents
internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité
collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs
collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la
formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (art. 14 al.
1 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo
[RLInfo; RSV 170.21.1]).
b) Selon l'exposé des motifs et
projet de loi sur l'information (EMPL) (Bulletin du Grand Conseil
[
BGC
]
, septembre-octobre 2002 p. 2634 ss), un document doit
remplir trois conditions cumulatives pour être considéré comme officiel au sens
de l'art. 9 LInfo. En premier lieu, il doit être achevé. En second lieu,
le document doit être détenu ou élaboré par une autorité (qu'elle en soit
l'auteur ou non). Enfin, il doit concerner l'accomplissement d'une tâche publique
(
BGC septembre-octobre 2002 p. 2647).
Les documents officiels sont ceux
qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère
achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de
faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Cette
exception est par ailleurs de même nature que celle de l'art. 9 al. 2 LInfo qui
cherche également à préserver les autorités de pressions externes durant le
processus de prise de décision. Des exemples de documents inachevés sont des
textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un
projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les
ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. Plusieurs indices
permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la
signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement l'absence de
signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est
pas achevé. Un autre indice est celui de la transmission d'un document à
l'interne ou à l'extérieur de l'administration. Le document demandé dans lequel
l'information est contenue doit en outre se trouver effectivement en possession
de l'autorité sollicitée
(
BGC
septembre-octobre 2002 p. 2647 s.).
S'agissant de la condition de
l'accomplissement d'une tâche publique, la notion de tâche publique ne doit pas
être confondue avec celle de tâche d'intérêt public. Les documents visés par la
LInfo concernent des tâches publiques des autorités. A ce titre, il peut
s'avérer qu'un document comportant des informations de nature privée entre dans
l'exercice d'une tâche publique. C'est le cas par exemple des pièces exigées
par l'administration pour l'octroi d'une autorisation et fournies par le
demandeur, auquel cas il s'agira d'examiner si un intérêt privé prépondérant ne
s'oppose pas à la transmission de ces documents. Les documents soumis à la
LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités.
Il doit s'agir d'un document qui n'est pas destiné à un usage personnel. On
entend par là les documents ne concernant pas les activités de l'Etat et qui
sont adressés personnellement à un collaborateur de l'Etat. Ainsi, les lettres
et les courriers électroniques adressés personnellement à un fonctionnaire et
ne relevant pas des affaires de service échappent à la notion de document
officiel et les notes personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur
un document officiel échappent au principe de la transparence lorsqu'elles sont
uniquement destinées à un usage personnel
(
BGC septembre-octobre 2002 p. 2648 s.).
c) La structure
de la loi suppose qu'il convient de distinguer les "documents
officiels" qui sont "achevés" selon l'art. 9 al. 1 LInfo,
susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents (apparemment
"officiels" également) dits "
internes",
qui sont exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2
LInfo et constitués notamment par les
notes et courriers
échangés entre les membres d'une autorité collégiale, tels que les Conseillers
d'Etat, ou entre ces derniers et leurs collaborateurs
(cf. GE.2008.0094
du 22 août 2008 consid. 2b; GE.2003.0127 du 15 août 2006 consid. 4).
Ce type de document interne est
exclu du principe de transparence, car il s'agit de documents devant permettre
la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et
qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique (BGC
septembre-octobre 2002 p. 2649). Il est précisé que la loi vaudoise
s'inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse expressément
l'accès aux documents internes de l'administration (ATF 115 V 297). Le Tribunal
fédéral a ainsi défini les documents internes comme des documents informels,
qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent
à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à
un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis personnels,
brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de la LInfo en
matière de document interne ou inachevé.
Le Tribunal
fédéral a également
spécifié
que
les rapports et
expertises
établis
de manière interne au sujet d'états de
faits litigieux ne constituent pas des documents internes, leur consultation
faisant
partie du droit d'être entendu.
Cette jurisprudence traite du droit de consulter le dossier sous un
angle procédural, à la lumière du droit d’être entendu. Elle n’est donc pas
transposable telle quelle au cas d’espèce. Toutefois, les notions de
"documents internes" ou de documents "devant permettre la formation
de l’opinion de l’autorité" telles que définies par la jurisprudence sont
suffisamment proches de celles retenues par le législateur vaudois aux art. 9
LInfo et 14 RLInfo pour servir à leur interprétation (cf. GE.2008.0094 du
22 août 2008 consid. 2b; GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4b/cc).
Le Tribunal administratif a
également considéré que le caractère de document interne devait être reconnu
aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus
de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce (GE.2003.0127 du
15 août 2006). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 du 3 février 2006), le tribunal
a constaté que la notion de document interne servant à la formation de
l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée de manière
restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou
juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise de décision
pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. On relève
que cela va dans le sens des objectifs et principes à la base de la LInfo, notamment
celui de "la transparence" (cf. GE.2008.0094 du 22 août 2008
consid. 2b).
3.
a) Selon l'art. 59 al. 1 du règlement du 11
octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de
Lausanne (RPAC), tout fonctionnaire dispose d'une description de poste; ce
document concrétise la mission confiée au fonctionnaire en précisant les buts,
responsabilités principales et délégations de compétences particulières; elle
sert de base à la fixation des objectifs de travail et à l'évaluation des
prestations.
L'autorité intimée estime en
l'occurrence que la description de poste d'un fonctionnaire ou d'un autre
collaborateur communal n'est pas un document officiel au sens de l'art. 9
LInfo, dans la mesure où les informations qu'elle contient concerne les
rapports personnels entre le collaborateur, ses collègues et sa hiérarchie;
elle serait une pièce de l'organisation propre au service. Elle considère ainsi
que le document en cause est à tout le moins un document à usage personnel,
puisque ne déployant des effets qu'entre l'employeur et le fonctionnaire, et
sans doute un document interne.
b) Les descriptions de postes des
fonctionnaires travaillant dans le bâtiment de l'administration communale sis à
l'Allée du Bornan 10, à Lausanne, lequel abrite le bureau du lac rattaché au
service de la police du commerce de la Commune de Lausanne, doivent être
qualifiés de documents officiels.
Les documents en cause constituent
en effet des documents établis par une autorité publique, soit l'administration
communale lausannoise, qui ont fait l'objet d'une approbation par les personnes
compétentes. Ils ont par ailleurs atteint leur stade définitif d'élaboration;
l'on ne saurait considérer qu'ils constituent des versions provisoires de
documents qui devraient encore être achevés. L'autorité intimée reconnaît en
outre opter librement pour remettre des extraits de descriptions de postes aux
personnes qui en font la demande dans le cadre d'une mise au concours; elle
admet même, tout en faisant valoir qu'il s'agissait d'un cas particulier, avoir
remis au recourant en décembre 2008 un extrait de la description de poste de
l'ingénieur de sécurité. Les documents concernés se trouvent enfin en possession
de l'autorité communale. Les descriptions de poste en cause constituent ainsi
des documents achevés.
Par ailleurs, contrairement à ce
qu'affirme l'autorité intimée, les descriptions de poste constituent des
documents qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique et ne sont pas
destinés à un usage personnel. Ils définissent le poste, dont la classification
de la fonction, ainsi que le positionnement hiérarchique du poste, le mode de
remplacement, les raison d'être et mission du poste, les buts et
responsabilités de même que le profil du poste, soit en particulier les tâches
publiques que doivent accomplir les personnes qui occupent les postes en
question et la manière dont elles doivent les effectuer ainsi que la formation,
les connaissances et compétences que requiert l'accomplissement de telles
tâches publiques. Les cahiers des charges en cause ont donc un rapport avec une
action administrative des autorités. Ils concernent indéniablement les
activités d'une collectivité publique. Ils sont certes adressés personnellement
aux fonctionnaires communaux qu'ils concernent, mais le sont à toutes les
personnes qui occuperont successivement les postes en question. Ces documents
ne contiennent pas non plus d'informations à caractère professionnel dont
l'utilisation serait exclusivement réservée à l'auteur, tels des comptes-rendus
de séances, condensés destinés à la rédaction d'un rapport ou relevés devant
servir à la rédaction d'un procès-verbal. Ils ne sauraient en conséquence être
qualifiées de documents destinés à un usage personnel.
Les descriptions de postes en cause
ne sauraient par ailleurs être assimilées à des documents dits
"internes". On ne voit pas en quoi elles serviraient à la formation
de l'opinion interne de l'autorité; elles ne s'inscrivent en effet pas dans le
contexte d'un échange d'opinions entre les membres d'une autorité ou entre
ceux-ci et leurs collaborateurs, destiné à préparer une décision d'espèce, et
ne sont pas des documents informels, tels des brouillons, des avis personnels
ou de simples notes.
c) Il découle des éléments qui
précèdent que les descriptions de postes des fonctionnaires travaillant dans le
bâtiment de l'administration communale sis à l'Allée du Bornan 10, à Lausanne,
lequel abrite le bureau du lac rattaché au service de la police du commerce de
la Commune de Lausanne, constituent des documents officiels, qui sont
accessibles au public.
4.
a) L'autorité intimée s'oppose néanmoins à la
divulgation de l'information demandée en se fondant sur l'art. 13 RLInfo.
Conformément à cette disposition, les services tiennent une liste des types de
documents officiels dont ils sont auteurs ou qu'ils détiennent (al. 1); la
liste indique quels documents sont en principe exclus du droit d'information
(al. 2 ); la liste est publique, dans les limites de l'art. 16 LInfo (al. 3). La
municipalité fait valoir que la liste qu'elle a élaborée sur la base de cette
disposition mentionne comme en principe exclus du droit d'information tous les
documents concernant la gestion des ressources humaines (mise au concours,
engagement, perfectionnement professionnel, absences de toute nature,
entretiens de collaboration, procédures administratives, certificats médicaux,
certificats de salaire, fin des rapports de service, courrier divers,
certificats de travail, etc.).
b) La LInfo ne contient pas de
norme de délégation législative. Elle prévoit, tout au plus, que le Conseil
d’Etat d'une part détermine par voie réglementaire les compétences et
procédures internes pour les domaines de la loi relevant de sa compétence (art.
29 LInfo), d'autre part est chargé de l'exécution de la LInfo (art. 30 al. 1 1
ère
phr. LInfo). Aucune disposition de la LInfo n’habilite ainsi le Conseil d’Etat
à restreindre, par la voie réglementaire, le cercle des documents soumis à
l’obligation de remise sur demande, selon les chapitres III et IV de la loi
(cf. GE.2007.0122 du 5 juin 2008 consid. 5d). Dans la mesure où, en
l'occurrence, les descriptions de postes des fonctionnaires de la Commune de Lausanne
travaillant dans le bâtiment qui abrite le bureau du lac rattaché au service de
la police du commerce doivent être considérés comme des documents officiels,
qui ne sont en outre pas de nature interne, il n'était pas permis à l'autorité
intimée de se fonder sur l'art. 13 al. 2 RLinfo pour en refuser la
transmission. De toute manière, les descriptions de poste ne sont pas des
documents concernant la gestion des ressources humaines, selon la liste
élaborée par la municipalité. Les documents cités dans la parenthèse montrent
bien que le but visé par cette dernière est de soustraire au domaine de la
LInfo les documents qui contiennent des données personnelles concernant les
agents publics. Or, les descriptions de poste, hormis le nom du titulaire de
celui-ci, ne contiennent aucune donnée personnelle, au sens de la loi du 11
septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV 172.65).
5.
L'autorité intimée estime néanmoins que
l'intérêt privé des fonctionnaires concernés s'oppose à la transmission des
descriptions de postes. Elle fait valoir que celles-ci règlent de manière si
précise l'activité quotidienne des fonctionnaires que transmettre ces documents
est de nature à constituer une ingérence inadmissible dans la sphère privée des
personnes concernées, et ce même s'ils sont transmis anonymement, puisqu'il est
très facile pour un administré de connaître l'identité des collaborateurs d'une
unité de travail qu'il connaît un tant soit peu, surtout si celle-ci comporte
un petit nombre de collaborateurs, ce qui est le cas du bureau du lac.
a) Le droit à l'information
institué par la LInfo n'est pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit en particulier
que les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou
transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette
publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y
opposent (al. 1). Sont en particulier réputés intérêts privés prépondérants la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concerné (al. 3 let. a). Une personne déterminée
sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en
être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès
notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de
l'art. 31 LPrD ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants
de cette même loi (al. 5). Le refus de communiquer un renseignement ou un
document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du
renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt
public ou privé prépondérant existe (art. 17 al. 1 LInfo). L'organisme
sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin
en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un
document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (art. 17 al. 2
LInfo).
La loi fédérale du 17 décembre 2004
sur le principe de la transparence dans l'administration
(
LTrans; RS 152.3) pose, à son art. 7, des
principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Selon les commentateurs, le
refus d'accès (total ou partiel) doit se justifier par un risque à la fois
important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants
protégés par cette disposition (Cottier in Brunner/Mader, éd.,
Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, n °4 ad art. 7). Cela postule donc une
application restrictive de l'art. 7 LTrans; la même solution doit prévaloir
pour l'art. 16 LInfo (cf. GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, qui
renvoie, pour une telle approche restrictive, à l'arrêt du TA GE.2005.0145 du 3
février 2006 consid. 4 et 5).
L'EMPL
(
BGC septembre-octobre 2002 p. 2658) définit les intérêts privés
prépondérants comme suit :
"Le projet
de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre
d’idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est
pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en
revanche considérés comme documents officiels contenant des données
personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée
les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs
personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur
sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou
aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d’une telle
personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la
sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant
référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur
la protection des données du 19 juin 1952 qui les définit comme suit :
- Les opinions ou
activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales ;
- La santé, la
sphère intime ou l’appartenance à une race ;
- Les mesures
d’aide sociale ;
- Les poursuites
ou sanctions pénales et administratives."
b) En l'occurrence,
point ne serait a priori besoin d'examiner si d'éventuels intérêts
privés prépondérants des fonctionnaires concernés seraient susceptibles de
faire obstacle à l'accès aux documents en cause, du moment que le recourant ne
demande pas la divulgation de l'identité desdits collaborateurs, si bien que
leur protection contre une éventuelle atteinte à leur sphère privée est
garantie. Le fait qu'il serait néanmoins possible d'obtenir l'identité des
fonctionnaires en cause indépendamment des descriptions de postes n'est pas
déterminant.
L'autorité intimée
n'explique de toute manière pas en quoi le fait de transmettre les descriptions
de postes en cause, qui règlent l'activité quotidienne des fonctionnaires
concernés, constituerait une ingérence inadmissible dans la sphère privée de
ces derniers. L'on ne voit ainsi pas en quoi la connaissance de leurs cahiers
des charges pourrait porter atteinte aux intérêts privés des collaborateurs
concernés. De plus, de telles descriptions de poste définissent en particulier
le poste, dont la classification de la fonction, ainsi que le positionnement
hiérarchique du poste, le mode de remplacement, les raison d'être et mission du
poste, les buts et responsabilités de même que le profil du poste. Elles
contiennent ainsi notamment des informations sur la formation, les
connaissances et compétences professionnelles requises de toute personne
susceptible d'occuper les postes concernés, et pas seulement des fonctionnaires
qui les occupent actuellement. Les cahiers des charges en question ne font de
la sorte que définir la formation, les connaissances et compétences exigées de
toute personne visée par les postes en question et non pas d'une personne en
particulier. L'on ne saurait ainsi considérer qu'il y ait une atteinte notable
à la sphère privée des fonctionnaires occupant à l'heure actuelle les postes en
question. Les descriptions de postes en cause contiennent également des
informations sur l'organisation d'un service d'une administration communale.
Or, la loi sur l'information a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique. La transmission des descriptions de postes en cause permettra en
conséquence justement au public de connaître le mode de fonctionnement d'une
unité de l'administration communale lausannoise, ce qui est l'un des objectif
visé par la LInfo.
Ainsi que le reconnaît l'autorité
intimée elle-même, il lui arrive par ailleurs de remettre des extraits de descriptions
de postes aux personnes qui le demandent, mais uniquement dans le cadre d'une
mise au concours. On ne voit là non plus pas pourquoi tel ne devrait être le
cas que lors d'une mise au concours et s'agissant seulement d'extraits de poste.
Des descriptions de poste pourraient alors être remises à des personnes qui
finalement ne seraient pas engagées et qui connaîtraient néanmoins les
activités professionnelles quotidiennes des personnes engagées. Lorsque
l'autorité intimée met des postes au concours, il est par ailleurs inévitable
qu'elle rende publiques des descriptions de postes, ou à tout le moins des
extraits. La municipalité reconnaît de même avoir transmis en 2008 au recourant
l'extrait de description de poste de l'ingénieur de sécurité, dont la
production dans la présente cause par le recourant permet de constater que cet
extrait contenait la description des tâches du fonctionnaire concerné;
l'autorité intimée fait néanmoins valoir à ce propos qu'elle avait fortement médiatisé
l'existence de ce poste, du fait que la sécurité au travail était l'un des buts
essentiels de sa politique du personnel, et que l'identité de l'ingénieur de
sécurité pouvait être considérée comme notoire. Elle a alors estimé qu'il n'y
avait pas d'atteinte notable à la sphère privée de l'ingénieur de sécurité,
contrairement à ce qu'elle invoque dans le cadre du présent recours pour
d'autres collaborateurs. Une telle différence de traitement ne se justifie pas,
sachant en particulier que l'on ne voit pas quelle atteinte pourrait être portée
aux intérêts privés des fonctionnaires en cause.
En conclusion, c'est à tort que
l'autorité intimée a refusé au recourant l'accès aux descriptions de postes
relatives aux fonctionnaires
travaillant dans le
bâtiment qui abrite le bureau du lac rattaché au service de la police du
commerce
. Dès lors que le recourant ne demande pas la
divulgation de l'identité des collaborateurs concernés en l'occurrence et admet
l'éventuel caviardage de certaines informations, il se justifie de caviarder
les noms et prénoms de toute personne figurant sur les descriptions de poste en
cause, qui pourront ainsi être transmises anonymement. L'intérêt privé qui
pourrait s'opposer à la divulgation des renseignements requis n'est de plus pas
établi.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision entreprise annulée. En conséquence, le dossier est transmis à la
municipalité qui est invitée à communiquer au recourant,
sous réserve de tous les noms et prénoms qu'elles contiennent qui
seront caviardés,
les
descriptions
de postes des fonctionnaires travaillant dans le bâtiment de l'administration
communale sis à l'Allée du Bornan 10, à Lausanne, lequel abrite le bureau du
lac rattaché au service de la police du commerce. L'arrêt sera par ailleurs
rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo) et il ne sera pas alloué de dépens au
recourant, qui n'est pas assisté (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 26 septembre 2011 par le
Service du personnel de la Ville de Lausanne est annulée et le dossier est
retourné à la Municipalité de Lausanne pour nouvelle décision dans le sens du
considérant 6.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 avril 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.