vd_omni · AC.1995.0116 · 1995-11-27 · fr

BLASER Nicolas et Juliana c/DTPAT/Champmartin | Maison individuelle servant au logement de l'agriculteur et de sa famille. Implantation en zone agricole non admissible, le potentiel de la zone à bâtir n'étant pas épuisé et la construction n'étant pas liée de façon prépondérante à la culture du sol. Au surplus, l'implantation choisie apparaît fondée sur des considérations de convenance personnelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.1995 AC.1995.0116

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 novembre 1995
sur le recours interjeté par
Nicolas et
Juliana BLASER
, représentés par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat, à
Yverdon-les-Bains
contre
la décision du
Département TPAT
,
Service
de l'aménagement du territoire
, du 23 mai 1995, refusant de délivrer une
autorisation spéciale pour la construction d'une villa sur le territoire de la
Commune
de Champmartin
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. P. Richard et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Nicolas et Juliana
Blaser, agriculteurs, exploitent un domaine important de 80 hectares sur la
Commune de Champmartin; ce domaine est composé de plusieurs parcelles dont celles
portant les nos 64 et 76, situées pour partie importante en zone village, à
teneur du plan général d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat et
qui supportent les quatre bâtiments de l'exploitation. Ces bâtiments
comprennent deux logements, deux étables à génisses et veaux, une étable pour
vaches laitières, une porcherie, une étable à stabulation libre pour taureaux,
deux granges à foin, un atelier, ainsi que quatre silos à fourrage et un silo à
purin. Les époux Blaser élèvent trente-huit vaches (contingent : 200'000 kg de
lait par an), une centaine de bovins d'engraissement, dont cent-cinquante
taureaux et une dizaine de porcs.
Propriétaires d'une
parcelle no 180 en zone agricole, d'une surface de 28'305 mètres carrés,
séparée de la parcelle no 64 à l'est par un chemin public, Nicolas et Juliana
Blaser projettent d'y édifier en amont une villa individuelle d'une superficie
au sol de 298,50 mètres carrés au plancher; cette villa serait située à une
centaine de mètres environ des bâtiments d'exploitation. Nicolas et Juliana
Blaser motivent leur demande par le besoin de loger leurs employés à proximité
de leur exploitation, ce qui leur est actuellement impossible.
B.                    Lors de la consultation
ayant précédé l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (ci-après le département) a insisté, tout en admettant le
principe de la création d'un nouveau logement, sur le regroupement des
différents bâtiments de l'exploitation, de manière à ce que celle-ci forme un
ensemble architectural. A cet effet, trois suggestions d'implantation en zone
village pour le futur bâtiment ont été émises. Un préavis négatif n'en a pas
moins été émis quant à l'implantation proposée par les époux Blaser.
C.                    En mars 1995, Nicolas et
Juliana Blaser ont déposé une demande de permis de construire en zone agricole,
à laquelle la Municipalité de Champmartin a donné un préavis favorable, aucun
intérêt public ne s'y opposant. Par décision du 23 mai 1995, le département a
refusé d'accorder l'autorisation requise en vertu des art. 113, 120 et 121
LATC.
D.                    Par acte du 6 juin 1995,
les recourants ont saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la
décision du 23 mai 1995; ils exposent que l'implantation de la construction,
qui leur servira de logement, est imposée par sa destination, les autres
parcelles dont ils sont propriétaires n'étant pas adaptées à supporter une
telle construction.
La municipalité
persiste dans les termes de son préavis et appuie les conclusions des
recourants, dont le projet est, selon elle, compatible avec le plan général
d'affectation de la commune.
Tout en rappelant
qu'il n'est pas opposé au principe de la création d'un troisième logement,
susceptible de trouver place en zone agricole, le département, par son Service
de l'aménagement du territoire, conclut au rejet du recours, dans la mesure où
celui-ci serait recevable, puisque l'absence d'un exposé des faits contrevient
selon lui, aux exigences de l'art. 31 LJPA.
E.                    Le tribunal a tenu
audience sur place le 5 octobre 1995. Nicolas Blaser a insisté sur les
avantages offerts par l'implantation de la construction projetée qui, au
contraire des trois implantations suggérées par le département, d'une part ne
porterait pas atteinte à l'extension future et envisagée du rural, d'autre
part, par sa situation sur un terrain en pente et difficile d'exploitation,
préserverait les bonnes terres de son domaine et enfin serait facile à équiper,
car en amont d'une dizaine de mètres du raccordement à la canalisation des eaux
claires et usées. Il s'est offert d'inscrire au registre foncier une mention
interdisant la séparation de la construction projetée du domaine et, par son
avocat Paul-Arthur Treyvaud a soutenu que les conditions d'octroi d'une
dérogation selon les art. 24 LAT et 83 RATC étaient réalisées.
Par ses représentants,
le département a tout d'abord conclu à l'irrecevabilité du recours. Sur le
fond, il s'est déclaré prêt à accorder aux époux Blaser l'autorisation d'ériger
une nouvelle construction sur l'une des trois implantations initialement
proposées en zone village, même si cette construction devait finalement
déborder en partie sur la zone agricole, afin de préserver le regroupement
architectural des bâtiments du rural. En revanche, le département a maintenu
son refus d'autoriser la construction du bâtiment projeté et conteste que les
conditions d'octroi d'une dérogation soient en l'espèce réalisées.
Considérant en droit:
1.                     Le présent recours a
été interjeté dans les délais prescrits à l'art. 31 al. 1 et 2 LJPA. De l'avis
du département, ce recours ne respecterait toutefois pas l'exigence prescrite à
l'art. 31 al. 2 lit. a LJPA, puisqu'il ne contient - de l'avis de celui-ci -
aucun exposé, même très sommaire, des faits sur lesquels il repose. Aussi, le
département conclut-il à l'irrecevabilité dudit recours.
a) L'autorité de
recours n'est pas limitée aux moyens articulés par le recourant (Bersier, in
RDAF 1981 p. 137 et ss, notamment 159); elle peut, s'agissant de l'art. 62 al.
4 LPA, examiner d'office les faits sur lesquels reposent la contestation, ce
qui lui permet de tenir compte des faits non allégués par les parties ou de
nier l'existence de ceux qu'elles ont admis (Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, tome II, p. 929). Ces principes dégagés par la
Commission cantonale de recours en matière de constructions et appliqués en
droit fédéral, valent aussi pour le Tribunal administratif, en application de
l'art. 53 LJPA; la CCRC a jugé à maintes reprises qu'il n'était pas prescrit
que la motivation soit pertinente, circonstanciée en fait et étayée en droit,
l'intention du législateur étant d'instituer un large contrôle juridictionnel
(RDAF 1977, 120, 121; 1978, 120). La pratique actuelle du Tribunal
administratif, très souple à cet égard, va jusqu'à admettre comme suffisante,
s'agissant de la motivation devant figurer soit dans l'acte de recours, soit
dans le mémoire, la référence à une écriture antérieure, opposition ou
réclamation par exemple (TA, arrêt EF 94/0025 du 27 février 1995, consid. 1);
on doit cependant réserver l'application de l'art. 35 LJPA, si cette motivation
n'est pas suffisamment claire.
b) Les recourants ont
déposé le 6 juin 1995 un recours, dans lequel ils annonçaient un mémoire
complémentaire; cet acte est divisé en trois chapitres, dont l'un, intitulé
"moyens", mêle de façon succincte à la fois les motifs à l'appui de
la contestation et les faits substantiels sur lesquels ces motifs reposent. Par
ailleurs, ce mémoire se réfère au dossier complet de la demande d'autorisation
de construire. Or, au vu dudit dossier, non seulement le département a pu
prendre la décision dont est recours et qui ne comporte elle-même aucun exposé
- même sommaire - des faits, mais encore a pu se déterminer en toute
connaissance de cause sur l'objet du litige et le bien-fondé du recours et
conclure en conséquence. On peut du reste aisément dégager des pièces tous les
points contestés et les conclusions que les recourants entendent en tirer. Le
juge instructeur l'a implicitement admis, puisqu'il a renoncé à impartir aux recourants
un bref délai pour régulariser le recours, comme le lui commande pourtant
l'art. 35 LJPA, lorsque ce recours ne satisfait pas aux exigences de l'art. 31
LJPA. Il résulte d'ailleurs de l'art. 35 LJPA que le présent recours ne saurait
être déclaré d'emblée irrecevable, sans que l'intéressé ait été invité à
corriger le vice éventuel que comportent ses écritures; le tribunal, en
l'espèce, estime cependant qu'il est suffisamment renseigné pour statuer sans
procéder en l'occurrence à l'interpellation prévue par cette disposition.
2.                     Lorsqu'une construction
est projetée en-dehors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est
conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une
autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel
n'est pas le cas, se demander si cette construction peut être autorisée à titre
dérogatoire, au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 316 consid. 3 = JdT 1989 I
455).
a) A teneur de l'art.
22 al. 2 LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation
est conforme à l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est équipé
(lit. b). Les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à
l'exploitation agricole ou horticole (art. 16 lit. a) et les terrains qui, dans
l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (art. 16 lit. b);
lorsque des zones agricoles englobent des surfaces qui, par leur nature,
permettent une exploitation du sol, seul est réputé agricole le mode
d'exploitation auquel le sol, facteur primaire de production, est indispensable
(Etude DFJP/OFAT, note 9 ad art. 16).
Conformément à l'art.
52 al. 1 LATC, seules peuvent être autorisées en zone agricole les
constructions nécessaires aux activités en relation étroite avec la nature du
sol; toutefois, par voie réglementaire, conformément à l'art. 52 al. 2 lit. b
LATC, les communes peuvent autoriser en zone agricole, pour autant qu'il n'en
résulte pas une atteinte au site et aux exploitations existantes, les
constructions d'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel,
si l'exploitation constitue la partie prépondérante de leur activité
professionnelle et si les bâtiments d'habitation en sont un accessoire
nécessaire; l'art. 37 du règlement communal sur le plan général d'affectation
et la police des constructions reprend pour l'essentiel cette disposition.
L'art. 83 RATC
complète encore ces règles en soulignant le lien fonctionnel entre l'habitation
et l'exploitation et en exigeant que les différents bâtiments d'exploitation,
habitation comprise doivent former un ensemble architectural.
b) En l'espèce,
l'activité principale des recourants consiste à élever sur leur domaine, dont
la parcelle litigieuse, des vaches laitières et des bovins d'engraissement. Les
recourants ont expliqué en audience vouloir affecter les deux logements
aménagés dans le rural à l'habitation de leurs employés. Le projet litigieux
consiste ainsi à créer sur la parcelle no 180 leur nouveau logement. Or, les
recourants sont propriétaires de deux grandes parcelles situées pour grande
partie en zone village dont le potentiel à bâtir n'est pas épuisé. A cette fin,
le département a du reste suggéré trois variantes d'implantation en
"mordant" si nécessaire sur la zone agricole. On retiendra que, ce
faisant, le département admet le besoin objectif des intéressés pour la
création d'un troisième logement en zone agricole, à tout le moins de pénétrer
sur cette dernière dans la mesure nécessaire. Les recourants font valoir
cependant que les trois solutions esquissées par le département comportent de
graves inconvénients, voire même seraient irréalisables; en particulier, elles
mettraient à contribution de bonnes terres agricoles, alors que l'implantation
choisie pour la villa, sur la partie amont de la parcelle, se ferait sur un sol
en forte pente de moindre qualité.
c) La jurisprudence
publiée ou non a trait généralement à des exploitations dont le centre se
trouve en zone agricole; la question à résoudre est alors de savoir s'il se
justifie pour l'intéressé de transférer son habitation également hors des zones
à bâtir, cela pour des motifs résultant des exigences d'une exploitation
rationnelle du domaine. Des raisons liées à la garde du bétail ou à la
surveillance d'une entreprise horticole ont notamment été considérées comme
suffisantes pour l'octroi d'une autorisation en vue de la création d'un
logement en zone agricole (v. p. ex. ATF Geuensee, publié in ZBl 1995, 376; ATF
B. c/ Commune de Buchillon non publié du 3 décembre 1993 et références citées
par ces arrêts).
Dans la présente
espèce, les recourants souhaitent au contraire éloigner leur habitation du
centre d'exploitation; cela démontre que le projet litigieux n'est pas motivé
par l'objectif de rendre plus rationnelle la conduite du domaine. Dans ces conditions,
l'implantation choisie pour la villa apparaît au premier chef fondée sur des
considérations de convenance personnelle (proximité de la falaise dominant le
lac de Neuchâtel) ou de nature financière (coût des équipements plus
favorable); il en découle que l'habitation projetée, en l'absence d'un lien
nécessaire avec l'exploitation, ne peut être qualifiée de conforme à la zone
agricole au regard de l'art. 22 LAT.
Les recourants
relèvent que le département admettrait la création d'un troisième logement, à
proximité des bâtiments existants, même si une telle construction devait
empiéter sur des surfaces sises en dehors de la zone à bâtir; ils ne
comprennent dès lors pas l'attitude de l'autorité intimée, dans la mesure où, à
leurs yeux, l'atteinte à la zone agricole serait plus importante dans le cadre
des variantes envisagées par le département que dans leur projet. Il s'agit-là,
au demeurant, d'une hypothèse qui diffère de celles envisagées par la
jurisprudence évoquée ci-dessus. Quoi qu'il en soit, on relèvera en premier
lieu qu'une comparaison des mérites respectifs des différentes solutions
possibles - que le tribunal ne connaît pas dans le détail, par la force des
choses - n'est sans doute pas susceptible, par le biais d'un raisonnement
négatif, de rendre le projet examiné ici conforme à la zone agricole. Au
surplus et surtout, l'attitude de l'autorité intimée, dans la mesure où le
besoin des recourants de créer un logement supplémentaire est reconnu,
n'apparaît nullement critiquable. En effet, l'habitation de l'exploitant, avec
ses accès, ses aménagements extérieurs et ses surfaces de dégagement, doit à
tout le moins trouver place dans toute la mesure du possible dans la zone à
bâtir; lorsque tel n'est pas le cas, elle doit être groupée autant que faire se
peut avec les autres bâtiments d'exploitation, de manière à ménager la mise à
contribution des surfaces agricoles et à éviter la dispersion des constructions
hors-zone (la jurisprudence restrictive relative à la création de
"Stöckli" s'explique par des considérations de ce type, ATF 116 Ib
228, qui rejoignent les objectifs poursuivis par l'art. 83 RATC). Avec les
variantes suggérées par le département, dont l'une au moins, consistant à
ériger le nouveau bâtiment au nord-est du hangar à foin sis sur la parcelle no
76, apparaît a priori réalisable, l'on se trouve dans le cas de figure évoqué
ci-dessus; autrement dit, l'habitation à créer, y compris ses dégagements,
prendrait place pour une part en zone à bâtir et dans la mesure nécessaire
seulement "mordrait" sur la zone agricole. A cet égard, l'impact
global du projet litigieux sur la zone agricole apparaît plus important que
celui de la variante précitée, quoiqu'en disent les recourants.
d) La première
condition de l'art. 22 al. 2 LAT n'est donc pas réalisée, sans qu'il y ait lieu
d'examiner si la parcelle est équipée pour être habitable.
3.                     Il convient d'examiner
encore si l'ouvrage peut être autorisé en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a
LAT, conformément aux art. 24 LAT et 81 al. 2 LATC.
a) S'agissant d'une
construction nouvelle, l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en ligne de compte. De
la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation
d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination du bâtiment en
cause entraîne nécessairement sa construction sur un emplacement précis
(nécessité de l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à
défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement
n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation projetée
(nécessité de l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les
constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit
fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 125 et ss not. 141-142, avec
références). Cette première condition est réalisée seulement lorsque la
construction ne peut, pour des motifs techniques ou d'exploitation en raison de
la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé en-dehors de la
zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon
des critères de commodité ou d'agrément (DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT).
L'admission d'une implantation imposée par la destination de la construction
est toutefois soumise à de strictes conditions et tel n'est pas le cas, en principe
d'une habitation indépendante en-dehors de la zone à bâtir (ATF 115 Ib 295 = JT
1991 452 et ss not. 454). Enfin lorsqu'une construction n'est pas liée de façon
prépondérante à la culture du sol, on doit présumer que l'exploitant peut se
constituer un domicile dans une zone à bâtir aux environs, rendant également
possible la surveillance de ses installations (ATF 113 Ib 198 = JT 1989 I 452
et ss not. 454).
b) Les recourants
justifient l'implantation mise à l'enquête par le souci de préserver de toute
construction les bonnes terres agricoles de leur domaine, mais aussi par les
facilités offertes de se raccorder à l'équipement en aval et par la vue en
amont sur le lac de Neuchâtel. Le tribunal constate ainsi que les arguments
avancés par les recourants sont davantage ceux de constructeurs d'une villa que
d'agriculteurs contraints d'habiter à proximité immédiate de leur exploitation.
Sous l'angle positif, l'implantation requise n'est donc pas justifiée. Sous
l'angle négatif, les recourants ne démontrent pas davantage la nécessité de
l'implantation projetée; comme observé plus haut, les possibilités
d'optimaliser les constructions existantes en zone à bâtir, en créant de
nouveaux logements, respectivement d'agrandir ces dernières constructions par
des bâtiments adjacents ou de construire un nouveau bâtiment ne sont pas
épuisées, même si le coût de l'équipement serait a priori plus élevé que dans
la construction projetée. La construction projetée ne remplit donc pas la
condition de l'art. 24 al. 1er lit. a LAT.
Dans ces conditions,
il est inutile d'examiner si un intérêt public prépondérant tiré des principes
généraux de l'aménagement du territoire ne s'oppose à l'implantation de la
construction projetée, cette dernière ne pouvant de toute façon pas être autorisée
en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision
entreprise. Les recourants qui succombent seront ainsi condamnés au versement
d'un émolument de 1'500 fr., conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA. Au surplus,
il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
du 23 mai 1995 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Nicolas et
Juliana Blaser, solidairement entre eux.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 27 novembre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)