vd_omni · GE.2013.0094 · 2013-07-19 · fr

X.________ c/ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS | Contentieux des fonctionnaires (inter)communaux. Délimitation de la compétence de la CDAP par rapport à celle des tribunaux civils. Lorsque le fonctionnaire licencié prend des conclusions principales qu'il faut interpréter en ce sens qu'il s'oppose à son licenciement, qu'il en conteste les motifs et demande l'annulation de la décision de l'autorité qui l'a licencié, la CDAP est compétente pour connaître de ce litige, quand bien même le recourant a également pris des conclusions en paiement, fondées sur le Code des obligations, qui sont l'accessoire des conclusions principales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.07.2013 GE.2013.0094

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 19 juillet 2013
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Danièle Revey et
Mme Isabelle Guisan, juges.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Marcel Waser, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
ASSOCIATION
REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DANS L'OUEST LAUSANNOIS,
ARASOL,
représentée
par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
Objet
Recours X.________ c/ décision de
l'ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DANS L'OUEST LAUSANNOIS du 13
mai 2013 (décision de licenciement avec effet immédiat)
Vu les faits suivants
A.
L’Association régionale pour l’action sociale
dans l’Ouest lausannois (ci-après: l’Arasol) est une association de communes au
sens des art. 112ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV
175.11). Elle regroupe les agences d’assurances sociales des communes de
Bussigny-près-Lausanne, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Renens,
St-Sulpice et Villars-Ste-Croix.
B.
X.________, né le ********, a été engagé le 15
juin 1995 par la Commune de 2******** en qualité d’employé d’administration
auprès de l’agence communale d’assurances sociales, dont il est devenu le
préposé le 1
er
janvier 1998. Il est titulaire du brevet fédéral de
spécialiste en assurances sociales, décerné le 26 novembre 1999. Depuis 2007,
il dispense des cours de formation dans le cadre de l’association vaudoise des
agents en assurances sociales (ci-après: AVDAAS). A compter du 1
er
janvier 2009, X.________ a été transféré au sein de l’Arasol. Il est le chef de
bureau de l’agence d’assurances sociales de 3********. Dans le cadre de ses
fonctions, X.________ dispose d’un accès privilégié au système d’informations
du revenu déterminant unifié (SIRDU), qui permet de connaître des données
confidentielles sur la situation financière des contribuables vaudois. Le 7
juin 2012, X.________ a signé un document de confidentialité lui interdisant
notamment d’accéder à des données non nécessaires pour l’accomplissement de ses
tâches, et lui imposant de ne pas faire de copie non autorisée de ces données, ni
des recherches sur une personne non concernée par le traitement d’un dossier.
C.
Le 12 février 2013, X.________ a effectué une
recherche sur le système SIRDU au sujet d’une de ses collègues, Y.________, en
simulant une demande de subsides qu’elle aurait présentée. Il a ainsi eu accès
à tous les éléments de la taxation fiscale de Y.________ (état de ses revenus,
de sa fortune et de ses dettes). L’intention de X.________ était d’utiliser ces
données pour exposer le fonctionnement du système SIRDU aux participants à un
cours de l’AVDAAS, prévu pour le 22 avril 2013. A raison de ces faits, le comité
de direction de l’Arasol (ci-après: le Comité de direction) a, le 13 mai 2013,
prononcé le renvoi de X.________ pour justes motifs et avec effet immédiat
selon l’art. 72 du Statut du personnel de l’Arasol, du 6 novembre 2001
(ci-après: le Statut). La décision du 13 mai 2013 comprend la mention suivante:
«Conformément à l’art. 74 du Statut, la
présente peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif dans les 20
jours suivant sa notification».
D.
X.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 13 mai 2013.
Il a pris les conclusions suivantes:
« Préalablement:
I.
Ordonner la tenue d’une audience et des débats;
Principalement
:
II.
Le recours est admis;
III.
Dire et constater que la décision de l’ARASOL du
13 mai 2013 de licencier X.________ avec effet immédiat est disproportionnée;
IV.
Dire et constater que la décision de l’Arasol du
13 mai 2013 de licencier X.________ avec effet immédiat est injustifiée;
V.
Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme
de 32'324,80 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VI.
Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme
de 2’624 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VII.
Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme
de 54'165,90  fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VIII.
Réserver le droit de X.________ à augmenter ses
conclusions au regard de la période de protection liée à son état d’incapacité
de travail qui à ce jour représente 6’115,50 fr.;
IX.
Ordonner à ARASOL l’établissement d’un
certificat de travail en faveur de X.________ conforme à la réalité;
X.
Débouter ARASOL de toutes autres ou contraires
conclusions».
E.
Parallèlement, X.________ a formé devant le
Tribunal civil d’arrondissement de Lausanne une requête en conciliation, à
l’appui de laquelle il a pris les mêmes conclusions que celles formulées dans
le recours adressé à la Cour de droit administratif et public.
F.
Par avis du 6 juin 2013, le juge instructeur a
accusé réception du recours et accordé provisoirement l’effet suspensif, limité
au paiement du salaire. Le 6 juin 2013, le juge instructeur s’est adressé au
Premier Président du Tribunal d’arrondissement de Lausanne pour lui exposer
qu’à son avis et à première vue, le litige relevait de la compétence de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a invité le Premier
Président du Tribunal d’arrondissement à exprimer son éventuel désaccord dans
un délai expirant le 28 juin 2013.
G.
Le recourant a requis que l’effet suspensif soit
accordé au recours. Il a dit vouloir reprendre son emploi auprès de l’Arasol.
Il se trouvait en incapacité totale de travail, en l’état. L’Arasol a conclu à
ce que soit reconnue la compétence des tribunaux ordinaires et s’est opposée à
l’octroi de l’effet suspensif. Le 18 juin 2013, le juge instructeur a informé
les parties de son intention de soumettre à la Cour de droit administratif et
public un arrêt partiel sur la compétence de celle-ci. Dans l’intervalle, il a
maintenu l’effet suspensif, limité au paiement du salaire.
H.
Le 19 juin 2013, la Présidente du Tribunal
d’arrondissement a indiqué au juge instructeur partager l’avis que la
compétence de la Cour de droit administratif et public était donnée; elle
envisageait pour sa part de déclarer irrecevable la requête en conciliation
formée par le recourant.
I.
Le 27 juin 2013, celui-ci a acquiescé à ce que
la Cour de droit administratif et public admette sa compétence, maintenu sa
demande d’effet suspensif et produit un nouveau certificat médical, attestant
son incapacité de travail à 100% jusqu’au 31 juillet 2013. Le juge instructeur
a prolongé au 9 août 2013 le délai imparti à l’Arasol pour répondre au recours.
Dans l’intervalle, il a maintenu l’effet suspensif, limité au paiement du
salaire.
J.
La Cour a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il
ne tranche que la question de la compétence de la Cour de droit administratif
et public, contestée par l’autorité intimée.
2.
a) Le contentieux des fonctionnaires communaux
relève de la Cour de droit administratif et public, sauf si la commune a
renoncé à édicter un règlement régissant le statut de fonctionnaire communal;
dans ce cas, les rapports de travail relèvent du droit privé (cf., en dernier
lieu, arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013). Lorsque le fonctionnaire s’oppose
à son licenciement parce qu’il estime que les conditions n’en seraient pas
remplies, sa démarche doit être considérée comme un recours soumis aux règles
ordinaires de la juridiction administrative, et non comme une action pécuniaire
(arrêt GE.2010.0227 du 21 juin 2011, consid. 3b; cf. également arrêt
GE.2001.0083 du 6 novembre 2001).
b) Parmi ses employés, l’Arasol
distingue deux catégories: les fonctionnaires et les auxiliaires. Le Statut est
applicable aux fonctionnaires, par qui on entend toute personne nommée en cette
qualité à titre provisoire ou définitif, à temps plein ou partiel, pour un
emploi permanent au Centre social régional  (art. 1
er
du
Statut). Les auxiliaires  n’ont pas la qualité de fonctionnaire; ils sont
engagés par un contrat individuel de travail au sens des art. 319ss CO (art. 2
al. 1 du Statut). Il s’agit des personnes au bénéfice d’un contrat de durée
déterminée, des personnes employées à un taux inférieur à 25%, des stagiaires
ou de personnes investies d’une mission ponctuelle (art. 2 al. 2 du Statut). Ces
auxiliaires sont soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat
de travail, ainsi qu’aux prescriptions de droit public fédéral, cantonal et
communal sur le travail et la protection du travailleur (art. 73 al. 1 du
Statut). Selon l’art. 68 du Statut, la qualité de fonctionnaire prend fin par
la démission (let. a), le décès (let. b), le franchissement de la limite d’âge
(let. c), la décision du Comité de direction en cas de suppression de la
fonction, d’invalidité totale ou de renvoi pour justes motifs (let. d) ou la
demande du fonctionnaire en vue de sa mise à la retraite (let. e). L’autorité
de nomination peut, en tout temps prononcer le renvoi pour justes motifs, qui
tiennent à toutes les circonstances qui font que, selon les règles de la bonne
foi, la poursuite des rapports de service n’est plus possible (art. 72 al. 1 du
Statut). L’art. 74 du Statut est libellé comme suit:
«Toute décision prise par le Comité de
direction concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un
recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.
La procédure est régie conformément à la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative.
Les contestations portant sur des
prestations pécuniaires déduites directement du statut ou d’une décision du
comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d’une situation
dépendant d’une décision administrative sont du ressort des tribunaux
ordinaires ».
Le Statut est entré en vigueur le 1
er
janvier 2002 (art. 78 al. 1 du Statut).
c) X.________ est fonctionnaire de
l’Arasol, au sens de l’art. 1 du Statut. Le Comité de direction a ordonné son
renvoi en se fondant sur l’art. 72 du Statut, mis en relation avec l’art. 68 (let.
d). Le Comité de direction a relevé que le Code des obligations n’était pas
applicable à titre de droit supplétif (consid. 2 de la décision attaquée). Il a
indiqué la voie du recours au Tribunal administratif. Cette mention était de
nature à créer une équivoque, puisque le Tribunal administratif n’existe plus,
en tant que tel, depuis sa fusion avec le Tribunal cantonal, effective dès le 1
er
janvier 2009, date à laquelle la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives a été abrogée, pour être remplacée par la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36 (art. 118
al. 1 LPA-VD). La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a
repris les attributions de l’ancien Tribunal administratif. L’art. 74 du Statut
se réfère au droit prévalant à l’époque de son adoption, où l’ancien Tribunal
administratif était compétent en matière de contentieux des fonctionnaires
communaux (et intercommunaux). Il n’a pas été adapté à la réorganisation des tribunaux
supérieurs du canton. L’indication erronée de la voie de droit n’a pas empêché
le recourant, représenté par un avocat, de recourir auprès de la Cour de droit
administratif et public. C’est à raison de l’incertitude régnant au sujet des
voies de recours, et du fait qu’il entend contester aussi bien son licenciement
avec effet immédiat que les conséquences pécuniaires de celui-ci, que le
recourant a saisi parallèlement le Tribunal civil d’une requête en
conciliation, comme il l’explique dans la lettre d’accompagnement de son
recours.
d) Dans ses conclusions adressées
au Tribunal cantonal, le recourant  demande à celui-ci de «dire et constater»
que la décision du 13 mai 2013 est injustifiée et disproportionnée, en
contestant les motifs qui ont conduit à son renvoi. Il a formulé les mêmes
conclusions à l’appui de sa requête en conciliation. Le recourant fait découler
ses prétentions de son droit au traitement selon l’art. 335c al. 1 CO, soit la
part du salaire, le solde des vacances, l’indemnité au sens de l’art. 337c al.
3 CO, le droit au traitement à la suite d’une résiliation en temps inopportun
par l’employeur (art. 336c let. b CO) et le montant équivalent à l’incapacité
de travail. Formellement, il ne demande pas l’annulation ou la réforme de la
décision du 13 mai 2013, ni sa réintégration dans sa fonction. Cela étant, et
bien que le comportement procédural du recourant puisse paraître ambigu à son
stade initial, il convient de tenir compte du fait que, comme le recourant a eu
l’occasion de le préciser dans ses écritures subséquentes des 14 et 27 juin
2013, sa démarche tend à sa réintégration à son poste au sein de l’Arasol. Le
recourant tient la compétence de la Cour de droit public et administratif pour
donnée, et indique n’avoir saisi le Tribunal civil que pour se prémunir du
risque que son recours à la Cour de droit administratif et public soit déclaré
irrecevable. Dans sa prise de position du 19 juin 2013, le Tribunal
d’arrondissement de Lausanne considère également que la contestation du licenciement
est prépondérante, ce qui exclut sa compétence. La Cour retient pour sa part
que les conclusions principales n°II, III et IV formulées par le recourant,
tendant à l’admission du recours formé contre la décision du 13 mai 2013, ainsi
qu’au constat que celle-ci est injustifiée et disproportionnée, équivalent
matériellement, pour le recourant, à contester son licenciement. Les autres
conclusions ne sont que subsidiaires par rapport à celles-là. La Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente pour
connaître du litige.
e) Cette solution est confortée par
la teneur de l’art. 74 al. 3 du Statut. Cette disposition prévoit que le
contentieux des fonctionnaires de l’Arasol dépend des tribunaux ordinaires
(civils), également compétents pour le contentieux des auxiliaires (cf. art. 73
du Statut) - dans deux cas. Il s’agit premièrement de celui où le fonctionnaire
émet des prétentions exclusivement pécuniaires qu’il tire directement du Statut
(par exemple, le droit au traitement - y compris le treizième salaire -, le
calcul du traitement, le traitement en cas de service militaire, de protection
civile, de maladie, d’accident ou de décès, les prestations aux survivants, les
augmentations, l’indemnité pour remplacement, l’allocation pour enfants,  la
prime de fidélité, le remboursement de débours, les prestations pour départ à
la retraite, du remboursement des heures supplémentaires). Deuxièmement, relèvent
des tribunaux ordinaires (civils) les contestations de nature pécuniaire qui découlent
d’une décision du Comité direction, pour autant qu’elle ne tend pas à la
modification d’une situation dépendant du prononcé, par le Comité de direction,
d’une décision administrative. Même si l’art. 74 al. 3 du Statut aurait pu être
libellé de manière plus limpide, il en ressort, de manière suffisamment claire,
que la voie du recours au tribunaux civils est exclue, a contrario, lorsque le
Comité de direction rend une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD qui affecte la
situation du fonctionnaire. Tel est notamment le cas des décisions visées à
l’art. 68 let. d du Statut, y compris le renvoi pour justes motifs. On relèvera
que le Comité de direction rend des décisions n’affectant pas la situation du
fonctionnaire, au sens de l’art. 74 al. 3 du Statut, par exemple lorsqu’il fixe
la classification des fonctions, supprime l’augmentation annuelle ou octroie
l’indemnité pour travaux spéciaux.
3.
La procédure se poursuit au fond, dont dépendra
également le sort des frais et dépens du présent arrêt.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par X.________
contre la décision rendue à son encontre le 13 mai 2013 par le Comité de
direction de l’Association régionale pour l’action sociale dans l’Ouest
lausannois.
II.
L’instruction se poursuit au fond.
III.
Les frais et dépens sont réservés.
Lausanne, le 19 juilet 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.