vd_omni · AF.1992.0342 · 1995-01-25 · fr

LIGUE VAUDOISE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE c/Syndicat AF | Des travaux de consolidation de rochers projetés par un syndicat d'AF sur un site objet de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels sont soumis à l'enquête publique, pour laquelle doivent être effectués un dossier "nature-paysage- environnement" ainsi qu'une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.01.1995 AF.1992.0342

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 25 janvier 1995
__________
sur le recours interjeté par
la Ligue vaudoise pour la protection de
la nature
, à Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières des Gottrauses du 4 septembre 1992.
***********************************
Statuant à huis
clos,
le Tribunal
administratif, composé de
MM.     J.
Giroud, président
O. Renaud, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                     A la suite du détachement d'un bloc de rocher
d'environ 500 mètres cubes sur un chemin public à proximité d'une maison
d'habitation, les propriétaires du secteur concerné ont décidé de former un
syndicat, avec pour but la protection contre les éboulements de rochers, soit
la consolidation de rochers. C'est ainsi que le Syndicat d'améliorations
foncières des Gottrauses s'est constitué le 2 août 1985.
Du 9 au 20 mars 1987, la commission de
classification a mis à l'enquête publique le périmètre de base du syndicat, qui
s'étend sur un peu plus de six hectares. Les travaux de consolidation, qui
n'ont fait l'objet d'aucune enquête publique, sont actuellement en voie
d'achèvement dans le périmètre concerné.
B.                     a) Du 18 mai au 1er juin 1992, le Syndicat a mis
à l'enquête une extension du périmètre de base portant sur une surface de 8,7
hectares. Cette extension devait permettre d'englober dans une seconde étape
les derniers secteurs encore sensibles qui avaient jusqu'alors été épargnés, sur
la base d'un relevé géologique délimitant les zones de travail à traiter selon
leur degré d'urgence établi en date du 18 septembre 1990.
b) Par réclamation du 29 mai 1992, la Ligue
vaudoise pour la protection de la nature (ci-après la Ligue) s'est opposée à
l'extension du périmètre projetée. Elle motivait notamment son opposition par
la présence d'une population relique de lézards verts, espèce en voie
d'extinction, dans les friches et les affleurements rocheux existant le long de
la voie ferrée, ainsi que sur les parcelles voisines, compris dans le périmètre
étendu du syndicat. Elle demandait qu'une pesée des intérêts entre les besoins
de protection contre les chutes de pierres et les impacts prévisibles sur les
îlots de végétation naturelle et la faune soit faite préalablement à toute
extension du périmètre du syndicat dans le secteur concerné.
Au cours d'une séance tenue le 24 juillet 1992,
la commission de classification a informé la recourante que, s'agissant de
travaux d'entretien et l'accord de tous les propriétaires ayant été obtenu, une
procédure simplifiée était mise en oeuvre sans enquête ni consultation des
services. Par pli du 4 septembre 1992, la Ligue a fait part à la commission de
classification de son étonnement sur cette manière de procéder. Elle la rendait
attentive à la nécessité de mettre en oeuvre une expertise de la Commission
fédérale de la protection de la nature en cas de subventionnement des travaux
du syndicat par la Confédération.
c) Le même jour, la commission de classification
a rejeté la réclamation de la Ligue pour les motifs suivants :
"- Les travaux
projetés de consolidation de rochers sont d'importance capitale pour la
protection des biens, des voies d'accès et des personnes, dans le périmètre
considéré. Ils ne seront entrepris que dans les secteurs présentant un réel
danger.
- Les travaux seront
exécutés par étapes, après analyse du degré d'urgence.
- La Direction des
travaux informera la Ligue vaudoise pour la protection de la nature des
différentes étapes de construction.
- Les travaux seront
conduits de la même façon et avec le même souci d'intégrer les ouvrages dans le
site que l'étape 1 du périmètre de base, actuellement en cours."
d) La Ligue vaudoise pour la protection de la
nature a recouru le 15 septembre 1992 contre cette décision en concluant à son
annulation. Elle subordonnait le retrait de son recours à la mise en oeuvre
d'une enquête publique sur l'avant-projet et le projet d'exécution des travaux
collectifs, à la préparation d'un dossier "nature-paysage-environnement"
indiquant notamment les valeurs naturelles et paysagères présentes, les
atteintes prévisibles et les mesures prises pour diminuer les dites atteintes,
à la mise en oeuvre d'une expertise de la Commission fédérale de la protection
de la nature et du paysage, à la consultation des services de l'Etat de Vaud et
à la prise en compte des intérêts de la protection de la nature et du paysage,
au besoin en recourant aux services d'un biologiste expérimenté.
Vu l'accord des parties, la cause a été suspendue
jusqu'au 31 mai 1993 conformément à l'art. 58 de la loi sur la juridiction et
la procédure administratives (LJPA).
e) Une séance réunissant les représentants de la
commission de classification, de la Conservation de la faune et de la
Protection de la faune s'est tenue le 2 novembre 1992 afin de définir une
procédure commune permettant de satisfaire les exigences de la Ligue et des
Services de l'Etat. C'est ainsi que les représentants du Service des forêts et
de la faune, sections Conservation de la faune et de la Protection de la
nature, ont procédé en date du 16 novembre 1992 à une visite des lieux pour
définir les mesures de protection propres à assurer le respect des intérêts de
la faune et du paysage. La Conservation de la faune s'est dite prête à délivrer
l'autorisation spéciale prévue à l'art. 22 de la loi sur la faune à la
condition que la végétation soit maintenue partout où cela est possible, que
les aménagements soient faits de manière à laisser une possibilité à des sols
de se reformer et que le représentant romand du Centre suisse pour la
coordination de la protection des reptiles et amphibiens soit contacté avant
toute intervention dans la zone est du périmètre, afin de pouvoir donner des
instructions pratiques permettant d'éviter des atteintes graves aux populations
d'espèces menacées. Dans son préavis du 7 janvier 1993, la Protection de la
nature a reconnu la qualité de biotope aux deux barres rocheuses s'étendant de
la parcelle n° 4067 à la parcelle n° 4121, respectivement de la parcelle n°
4008 à la parcelle n° 3967, ainsi qu'aux petits milieux adjacents; il précisait
en outre qu'une autorisation pour atteintes d'ordre technique pourrait être
accordée moyennant "
qu'un biologiste agréé soit convoqué aux séances de
chantier afin de donner toute indication utile à la sauvegarde de la nature et
au besoin à sa restauration, la reconstitution de la bande herbeuse au pied de
la paroi rocheuse, que les replats dans les parois cimentées soient bordés d'un
arrêt de 5 cm de haut permettant une colonisation lente par les mousses et
lichens (bryophytes), que - le cas échéant - l'atteinte à la bande buissonnante
Est notamment soit compensée par une mesure de restauration à rechercher d'un
commun accord et que l'aspect esthétique du résultat des travaux soit également
pris en compte
".
f) Au terme d'une séance réunissant les divers
organes du Syndicat, la commission de classification s'est déterminée sur les
propositions des services concernés de la manière suivante :
"
A.
PROTECTION DE LA NATURE
a) Sous réserve
qu'il ne soit pas à charge du Syndicat, un biologiste agréé pourra, à sa
convenance, participer aux séances de chantier. A cet effet, un procès-verbal
de chaque séance lui sera systématiquement envoyé.
b) Les bandes
herbeuses au pied des parois rocheuses seront, autant qu'il est possible,
reconstituées. En effet, lorsque les parois affleurent un chemin bétonné, il ne
sera pas possible de reconstituer une telle bande.
c) D'accord pour les
arrêts de 5 cm de haut à exécuter sur les replats.
d) Concernant la
partie Est de l'extension du périmètre, la Commission précise ceci :
- Aucun travail ne
sera entrepris à court ou moyen terme sur cette partie du périmètre (pas
d'urgence selon le relevé géologique).
Toutefois, le cas
échéant, des débroussaillages localisés par tranches seront effectués et
l'application d'un éventuel traitement sera défini, le moment opportun,
d'entente avec les services de la Protection de la nature et de la Conservation
de la faune.
e) Les travaux
seront conduits de la même façon et avec le même souci d'intégrer les ouvrages
dans le site que l'étape No 1 du périmètre de base, actuellement en cours.
B.
CONSERVATION DE LA FAUNE
La Commission de
classification est d'accord sur les déterminations figurées dans la lettre du
16 décembre 1992 du Service des forêts et de la faune, en particulier:
- Partie Ouest de
l'extension du périmètre : travaux à entreprendre en maintenant, où cela est
possible, la végétation, plus particulièrement en créant des rebords sur
certains replats dans les falaises.
- Partie Est de
l'extension de périmètre : voir point d) des propositions de la Commission de
classification. M. J.-M. Pillet, représentant romand du Centre Suisse pour la
coordination de la protection des reptiles et des amphibiens, sera contacté
avant toute intervention dans cette zone. Nous relevons, également, que les
frais d'intervention de M. J.-M. Pillet seront à charge de la Conservation de
la faune."
La commission de classification a transmis à la
Ligue une copie des préavis des services de l'Etat et de ses propres
déterminations. Estimant que certains points n'avaient pas reçu de solution
satisfaisante, la Ligue a déclaré maintenir son recours et a requis la reprise
de l'instruction de la cause.
g) Le Service des améliorations foncières et la commission
de classification se sont déterminés en date du 25 août 1993. La Ligue
recourante a déposé ses observations le 13 septembre 1993 en y joignant un
extrait du mémoire de géographie réalisé en mars 1993 par Yves Junod intitulé
"Evaluations paysagères du plan de protection de Lavaux", qui met en
évidence l'intérêt paysager des affleurements rocheux et de la végétation qui
les habille et l'atteinte qu'y portent les travaux de consolidation litigieux.
La commission de classification a versé au
dossier un exemplaire de l'inventaire des biotopes de la Commune de Chardonne
et de l'étude herpétologique du site des Gonelles/Chatacombaz établie au mois
de juin 1992 par Jean-Marie Pillet à la suite de diverses observations sur le
terrain faites en juillet 1986 et en mai 1992. Selon cette étude, les barres
rocheuses sises le long de la voie de chemin de fer abritent la dernière
population de lézards verts entre Montreux et Lausanne. Cette dernière est à la
limite de la survie. Diverses raisons sont avancées pour expliquer cette
situation, notamment la lente destruction des sites utilisés par le lézard vert
pour la ponte et le traitement à l'herbicide. L'auteur conclut en ces termes :
"Ce site
exceptionnel par sa position unique et isolée sur plusieurs dizaines de
kilomètres doit faire l'objet de mesures exceptionnelles. Il est trop fragile
par ses faibles dimensions et le nombre restreint d'animaux qu'il contient (en
particulier le Lézard vert) pour se permettre d'intervenir à la légère et
n'importe comment. Tous les biotopes en mosaïque énumérés dans les points 1 à
10 doivent être maintenus et améliorés dans leur qualité et leurs liaisons.
Il serait grandement souhaitable qu'un projet de classement intervienne et que
des mesures urgentes soient prises.
Les propriétaires des parcelles doivent être mis au courant de la valeur
globale du site et conseillés dans la manière d'aménager leur environnement :
- zone-tampon
- construction de murs en pierres sèches
- renoncement aux herbicides et pesticides"
D.                    Sur requête du magistrat instructeur, la
Commission fédérale pour la protection de la nature a mis en oeuvre une
expertise concernant les travaux d'améliorations foncières prévus dans le
périmètre étendu du syndicat. Etabli le 25 mai 1994, le rapport d'expertise
conclut de la manière suivante :
"En conclusion,
la CFNP demande les mesures suivantes soient réalisées :
- respect absolu
d'un ordre d'urgence, ce qui implique des interventions ponctuelles et non
continues, notamment sur les bancs rocheux;
- proscription de tout débroussaillage systématique;
- pondération dans le débroussaillage, assurée par la présence d'un spécialiste
de la protection de la faune, ainsi que l'a proposé le service cantonal de la
conservation de la faune, selon des modalités à régler avec ledit service;
- création d'anfractuosités ou d'autres artifices, ainsi que mise en place de
mottes d'herbe, de terre végétale partout où faire se peut, de façon à
permettre à une nouvelle végétation de s'implanter spontanément sur les rochers
consolidés."
Les parties se sont déterminées sur ce document
à la faveur d'un second échange d'écritures.
E.                     Le Tribunal administratif a tenu audience le 19
août 1994 à Chardonne en présence de représentants de la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature, de la commission de classification et du Comité de
direction. Il a également entendu les représentants du Service des
améliorations foncières, de la Conservation de la faune et du Service des eaux
et de la protection de l'environnement. Il a procédé à une visite des lieux en
présence des parties et intéressés.
Considère en droit :
________________
1.                     Bien que non contestée, la première question à
résoudre est celle de la qualité pour agir de la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature (art. 53 LJPA; arrêt TA GE R9 1150/91, du 30 octobre
1992).
a) La recourante peut justifier de sa qualité
pour agir sur la base de l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS); cette disposition
habilite notamment les associations d'importance cantonale qui, aux termes de
leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des
sites à recourir contre les décisions rendues en application de cette loi. En
sa qualité de section vaudoise de la Ligue suisse pour la protection de la
nature, la recourante remplit incontestablement la première condition posée par
l'art. 90 LPNMS. Au surplus, elle fait valoir que les travaux du syndicat sont
de nature à porter atteinte à un paysage inscrit à l'inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (inventaire IFP n° 1202) et bénéficiant
de la protection des art. 5 et 6 LPN, ainsi qu'à des milieux vitaux pour la
faune locale portés à l'inventaire des biotopes du canton de Vaud; on doit
ainsi admettre que ses moyens sont fondés notamment sinon essentiellement sur
la LPNMS, de sorte que le recours est recevable.
La qualité pour agir de la recourante ressort
plus largement de l'art. 37 LJPA et de la jurisprudence rendue en application
de cette disposition selon laquelle les associations à but idéal possédant la
personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des
moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des
intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et
essentiel, voire exclusif (arrêt TA AC 92/090, du 2 juin 1993 et les références
citées). Tel est manifestement le cas de la Ligue vaudoise pour la protection
de la nature.
b) Le pourvoi est donc recevable, mais il ne
s'ensuit pas encore que les conclusions prises par la recourante ou les moyens
soulevés le soient également.
La première opération du syndicat, une fois
constitué, est de mettre à l'enquête publique le périmètre général de
l'entreprise et ses sous-périmètres éventuels (art. 63 al. 1 lit. a LAF). Sitôt
le périmètre défini, le syndicat établit un avant-projet des travaux collectifs
et privés qu'il entend réaliser. Si en cours d'exécution, la nécessité
d'étendre le périmètre se fait sentir, la commission de classification doit
également soumettre cette extension à une enquête publique. C'est au cours de
cette procédure et par un recours dirigé contre la fixation de celui-ci que le
propriétaire peut s'opposer à ce que ses fonds soient englobés dans le
périmètre.
Selon une jurisprudence constante de la
Commission centrale en matière d'améliorations foncières, reprise par le
Tribunal administratif, le périmètre doit englober tous les terrains
susceptibles de bénéficier des travaux à exécuter par le syndicat (arrêt TA AC
91/06 et les références citées). Dans un syndicat poursuivant un autre but que
le remaniement parcellaire, il est souvent délicat de déterminer exactement au
stade de la fixation du périmètre l'utilité réelle qu'un bien-fonds pourra
tirer de l'entreprise. Dans le cas particulier, l'étendue même des travaux de
consolidation ne sera connue qu'au terme d'un débroussaillage des rochers
inscrits dans le périmètre du syndicat. A ce stade de la procédure, force est
de se contenter d'une vraisemblance suffisante quant à l'utilité des travaux de
consolidation pour décider de l'inclusion des barres rocheuses litigieuses dans
le périmètre étendu du syndicat. A l'issue d'un premier relevé opéré par le
géologue sur la base d'une inspection sommaire des lieux et de la visite à laquelle
le tribunal a procédé, on ne peut exclure d'emblée l'utilité des travaux de
consolidation pour les barres rocheuses concernées et, par conséquent, la
nécessité de les inclure dans le périmètre du syndicat. La recourante paraît
d'ailleurs l'admettre puisque, dans ses dernières écritures, elle ne remet plus
en cause formellement l'extension du périmètre de base du syndicat aux barres
rocheuses litigieuses. Les critiques qu'elle formule ont trait pour l'essentiel
à la procédure que le syndicat entend suivre par la suite et à la façon dont la
prise en compte des intérêts de la protection de la nature et du paysage est
envisagée dans le cadre des travaux projetés; l'ensemble de ces questions
concernent des problèmes qui font en règle générale l'objet de l'enquête
ultérieure sur l'avant-projet des travaux collectifs et non celui de l'enquête
sur le périmètre. Or, la jurisprudence a toujours écarté les pourvois qui
soulevaient des moyens étrangers à l'enquête publique en cours, invitant les
recourants à présenter leurs observations lors de l'enquête ultérieure que cela
concerne (arrêt TA AC 91/084, du 22 septembre 1992); son application stricte
impliquerait de constater l'irrecevabilité des moyens soulevés et de rejeter le
recours. Toutefois, la commission de classification a précisé que les travaux
de consolidation ne feraient l'objet d'aucune enquête publique ultérieure dans
la mesure où les propriétaires concernés ont d'ores et déjà donné leur accord
aux travaux envisagés par le syndicat. Dans ces conditions, une intervention de
la Ligue au stade de l'enquête sur le périmètre reste la seule voie possible
pour exposer les griefs relatifs aux travaux prévus par le syndicat. Dans cette
mesure, il y a lieu d'entrer en matière sur les différents moyens soulevés par
la Ligue vaudoise pour la protection de la nature.
2.                     La recourante s'en prend tout d'abord à la
procédure adoptée par le syndicat qui entend ne pas mettre à l'enquête publique
les travaux de consolidation des rochers. Cette procédure, suivie par l'ensemble
des syndicats voisins poursuivant le m¿e but, aurait pour conséquence d'éviter
l'intervention des services de l'Etat et des organismes de protection de la
nature. Pour sa part, le Service des améliorations foncières considère que
l'art. 63 LAF relatif à l'ordre des enquêtes publiques n'est pas directement
applicable aux entreprises d'améliorations foncières qui n'ont pas pour but le
remaniement parcellaire des terres. La dispense d'enquête du projet d'exécution
des travaux collectifs subordonnée au seul accord des propriétaires concernés
serait au surplus justifiée par le fait que les travaux de consolidation de
rochers sont de purs travaux d'entretien et qu'ils ne modifient pas la
topographie du sol.
L'art. 35 LAF prévoit que toutes les entreprises
d'amélioration foncière sont soumises aux art. 54 à 73 LAF applicables par
analogie. Les travaux litigieux doivent ainsi faire l'objet d'un avant-projet
soumis à enquête publique conformément à l'art. 63 LAF. On ne saurait donc
recourir à la dispense d'enquête prévue à l'art. 111 LATC, ce d'autant moins
que lesdits travaux sont précisément susceptibles de porter atteinte à
l'environnement au sens de cette disposition.
Il est vrai que la nature des travaux envisagés
rend difficile leur description dans un avant-projet. On ne saurait pour autant
renoncer à celui-ci en invoquant le fait qu'il ne s'agirait que de purs travaux
d'entretien ne modifiant pas la topographie du sol; la transformation du site
opérée par le défrichement, l'application de béton et l'érection de murets,
dont le tribunal a pu se rendre compte lors de l'inspection locale sur un
chantier achevé, exclut de tenir les travaux litigieux pour anodins.
Dans ces conditions, le recours doit être admis
en tant qu'il s'en prend à la décision de la commission de classification de ne
pas mettre à l'enquête publique les travaux qu'elle entend réaliser dans le
cadre du syndicat.
3.                     La recourante demande que l'enquête publique soit
précédée d'une consultation des services de l'Etat et de l'élaboration d'un dossier
"nature-paysage-environnement" de manière à déterminer les valeurs
écologiques et paysagères du périmètre concerné et permettre une réelle pesée
des intérêts de la protection de la nature et du paysage.
a) L'art. 5 al. 1 LAF précise que les projets d'améliorations
foncières doivent tenir compte, dans une mesure adéquate, des intérêts de la
région, en particulier du maintien des eaux souterraines et des possibilités
qu'elle offre pour l'alimentation en eau potable, ainsi que de la protection de
la nature et des sites. Cette disposition reprend la règle posée à l'art. 79 de
la loi fédérale sur l'agriculture. En matière de protection des biotopes,
l'obligation de tenir compte de la protection de la nature et du paysage
découle plus spécifiquement de l'art. 18 al.1 ter de la loi fédérale sur la
protection de la nature du 1er juillet 1966 (LPN), disposition qui se fonde sur
l'art. 24 sexies al. 2 de la Constitution fédérale. Comme en matière de
défrichement (art. 5 LFo; ATF 108 Ib 182 consid. 5b), la pesée générale des
intérêts exigée par les art. 5 al. 1 LAF et 18 al.1 ter LPN pour décider de
l'étendue des travaux d'une entreprise d'améliorations foncières impose à
l'autorité d'examiner si les exigences de la protection de la nature, du
paysage et des sites ne priment pas l'intérêt du syndicat à la réalisation des
travaux considérés.
L'art. 5 al. 2 LAF stipule qu'avant la mise à
l'enquête publique, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce soumet les projets des syndicats à l'examen des services de l'Etat que
cela concerne. La procédure de consultation des services de l'Etat prévue par
cette disposition doit permettre d'assurer le respect de l'intérêt public dans
les entreprises collectives d'améliorations foncières conformément à l'art. 3
LAF et de recueillir, le cas échéant, les autorisations spéciales dont le
projet requiert la délivrance (prononcé CCAF, 19/79, du 31 août 1979; arrêt TA
AC 91/156, du 25 novembre 1992); elle est organisée à l'art. 7 du règlement
d'application de la loi du 13 janvier 1988 (RAF), de la manière suivante :
"Les services
interviennent lors de la consultation sur l'avant-projet des travaux. Les
services ne sont admis à intervenir à l'occasion des enquêtes sur des objets
soumis à leur consultation que s'ils agissent en qualité de représentants de
l'Etat de Vaud, propriétaire de biens-fonds.
La consultation a
une durée de 30 jours. L'intervention se fait par écrit; elle doit être
motivée. Le SAF transmet les interventions à la ccl qui tente de régler les
divergences éventuelles entre les services et le syndicat ou entre les services
eux-mêmes.
A défaut d'entente,
le service se détermine formellement en émettant un avis ou en rendant une
décision. Dans le premier cas, la ccl cherche à intégrer l'avis du service à son
projet. Elle communique ses conclusions au service, par écrit et en les
motivant. Dans le second cas, le service notifie sa décision, qui fait l'objet
d'une annonce dans la Feuille des avis officiels. La publication tient lieu,
pour les tiers, de notification de la décision qui peut être consultée au SAF
pendant le délai de recours. Le recours éventuel contre la décision d'un
service doit être liquidé avant l'enquête.
Lorsque, dans ce
cadre, une modification est apportée à l'avant-projet des travaux, l'accord des
autres services concernés doit être obtenu.
Sont réservées les
dispositions de l'article 17 du règlement d'application de l'ordonnance
fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement.
Avant la mise à
l'enquête du projet d'exécution, la ccl prend contact avec les services
directement intéressés par les modifications intervenues depuis la consultation
de l'avant-projet des travaux avec ceux qui ont demandé à être consultés sur le
dossier d'exécution. La ccl joint au dossier d'enquête les préavis desdits
services."
Le Service des améliorations foncières a émis en
janvier 1989 des normes destinées aux entreprises d'améliorations foncières qui
précisent les modalités de la consultation des services de l'Etat. Selon ces
directives, la commission de classification doit notamment établir un dossier
relatif à l'environnement, lequel se concrétise, pour les projets qui ne sont
pas soumis à une étude d'impact. par la présentation d'un dossier
"nature-paysage-environnement". Ce document comprend en particulier
un plan topographique figurant l'avant-projet et indiquant les objets portés
aux inventaires, tels que les biotopes recensés ou à recenser, protégés aux
niveaux fédéral, cantonal et communal, les monuments historiques et les objets
méritant une protection particulière), les éléments à supprimer avec la
justification et l'indication de leur importance (faible valeur, valeur
normale, valeur élevée ou objet porté à un inventaire) ainsi que les mesures de
compensation proposées et leur justification.
b) Dans le cas particulier, les travaux
envisagés par le syndicat sont de nature à porter atteinte à un paysage protégé
inscrit à l'inventaire fédéral en tant qu'ils postulent la disparition
intégrale de la végétation existant sur les rochers à consolider et des mesures
de bétonnage parfois relativement importantes. De ce fait, ils nécessitaient
une autorisation expresse de la Conservation de la faune. Les barres rocheuses
concernées par l'extension de périmètre litigieuse figurent également à l'inventaire
des biotopes du canton de Vaud; elles abritent de surcroît la dernière
population de lézards verts existant entre Montreux et Lausanne. Le lézard vert
fait partie des espèces animales menacées de disparition énumérées dans les
"listes rouges" publiées par l'Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage et les milieux dans lesquels vit ce reptile constituent
des biotopes dignes de protection. En tant qu'ils sont de nature à porter
atteinte au milieu vital d'une espèce protégée, les travaux de consolidation de
rochers requièrent une autorisation de la conservation de la faune en vertu des
art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi sur la faune, complété par l'art. 6 du
règlement d'exécution de la loi. L'ensemble de ces autorisations doivent être
délivrées dans le cadre de la procédure préalable de consultation des services
(arrêt TA AC 91/156, précité). Dans ces conditions, c'est à tort que le Service
des améliorations foncières, respectivement la commission de classification ont
cru pouvoir renoncer à une consultation préalable des services de l'Etat.
Certes, les services concernés ont été consultés
dans le cadre de la procédure de recours; ils ont évoqué une série de mesures
propres à compenser les atteintes portées aux biotopes et au paysage auxquelles
ils ont subordonné l'octroi des autorisations spéciales requises à teneur des
art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi sur la faune. La pesée des intérêts prescrite
aux art. 5 al. 1 LAF et 18 al. 1ter LPN exige toutefois que l'autorité
compétente procède aux études nécessaires pour estimer la valeur du biotope
menacé avant de délivrer une autorisation pour atteinte d'ordre technique.
L'évaluation sommaire des valeurs écologiques et paysagères des barres
rocheuses à laquelle les services de l'Etat ont procédé en cours de procédure
au vu d'une unique inspection locale ne répond pas aux exigences des articles
précités. Si l'aspect paysager a reçu une solution que l'on peut qualifier de
satisfaisante au regard des impératifs de sécurité qui s'imposent, tel n'est pas
le cas du problème de la faune en général et du lézard vert en particulier.
Aucune mesure de protection particulière de la barre rocheuse sise le long de
la voie de chemin de fer n'est prévue alors que la présence du lézard vert y a
été recensée. De même, les conditions relatives à la collaboration d'un
biologiste spécialisé dans la protection des reptiles n'ont pas été définies,
en particulier en cas de désaccord entre celui-ci et le maître d'oeuvre; il est
clair que si les propositions du biologiste devaient systématiquement être
écartées sans possibilité pour les services de l'Etat d'intervenir, les
intérêts de la faune ne seraient pas sauvegardés de manière adéquate. Au terme
de l'instruction du recours, force est ainsi de constater l'absence de garanties
suffisantes que les mesures proposées permettront à la population de lézards
verts existant de retrouver un milieu adéquat à son maintien et à son
développement après les travaux. A ce stade de la procédure, il n'appartient
pas au tribunal de définir les mesures propres à assurer la protection des
biotopes nécessaires à la survie du lézard vert susceptibles d'être touchés par
les travaux du syndicat. L'importance de cette protection fait apparaître comme
indispensable l'élaboration d'un dossier "nature-paysage-environnement"
délimitant de manière précise les milieux vitaux du lézard vert et des autres
espèces menacées.
c) Au vu de ce qui précède, il y a lieu de
réformer la décision attaquée en ce sens qu'obligation est faite à la
commission de classification de soumettre à l'enquête publique un avant-projet
de travaux collectifs. Elle établira un dossier
"nature-paysage-environnement" conforme aux normes édictées par le
Service des améliorations foncières, procédera à la consultation des services
de l'Etat prévue à l'art. 5 al. 2 LAF et recueillera les autorisations
spéciales requises en vertu des art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi vaudoise sur
la faune, assorties le cas échéant des mesures compensatoires à prendre en
application de ces dispositions pour réparer les atteintes d'ordre technique
apportées au paysage et aux biotopes touchés par les travaux et assurer le
maintien à long terme de la population de lézards verts; à l'issue de cette
procédure, elle soumettra à l'enquête publique le dossier "nature-paysage-environnement",
les décisions et autorisations des services de l'Etat et les travaux qu'elle
entend réaliser. Ceux-ci ne pourront être décrits en détail, l'accès aux
rochers à consolider étant empêché par la végétation existante. Cependant, ils
seront circonscrits autant que cela est possible par l'établissement de
plans-types concernant les différentes manières de procéder (ancrage des
roches, colmatage des brèches, etc.) ainsi que la délimitation de zones
d'intervention.
4.                     La recourante a en outre conclu à ce que
l'autorité intimée fasse procéder à une expertise à confier à la Commission
fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFPN). Cette conclusion
est devenue sans objet aussitôt qu'une telle expertise a été ordonnée dans le cadre
des mesures d'instruction prises d'office par le juge instructeur en
application de l'art. 48 al. 1er let. e LJPA. A défaut d'une telle mesure
fondée sur la procédure administrative cantonale, l'intervention de la CFPN
aurait dû de toute manière être imposée pour les motifs qui suivent.
L'art. 7 LPN prévoit qu'une telle expertise doit
être demandée aussitôt qu'il se révèle que l'accomplissement d'une tâche de la
Confédération pourrait porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire
fédéral. Par accomplissement d'une tâche de la Confédération, il faut non
seulement entendre l'allocation de subventions fédérales pour des améliorations
foncières (art. 2 let. c LPN) mais également l'octroi de concessions et
d'autorisations relevant du droit fédéral (art. 2 let. b LPN). Même si elles
sont délivrées par un canton, de telles autorisations n'en correspondent pas
moins à une tâche fédérale (cf. Inventaires fédéraux de protection de la nature
dans l'aménagement du territoire, Mémoires Aspan, no 60, p. 20). Ainsi,
l'octroi d'une autorisation de réaliser hors de la zone à bâtir une
construction ou une installation non conforme à l'affectation de la zone en
cause au sens de l'art. 24 LAT constitue une tâche fédérale (ATF 118 Ib 11,
spéc. 16 et les renvois). Il en va de même lorsqu'un canton est amené à
accorder une autorisation soit pour des atteintes d'ordre technique pouvant
entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection, soit lorsqu'il
s'agit de protéger des plantes ou des espèces animales (art. 18 ss LPN et 14
al. 5 OPN).
En l'espèce, les travaux projetés concernent des
installations à réaliser dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1er
let. b LAT, objet tant de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments
naturels (Département fédéral de justice et police, Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, p. 215) que de la loi vaudoise
sur le plan de protection de Lavaux (RSV 6.6). Leur conformité à cette zone ne
pourrait être admise que si elles étaient nécessaires ou utiles pour réaliser
le but de protection, comme c'est le cas d'installations destinées au contrôle
du débit des eaux ou d'ouvrages de protection des animaux sauvages (Bandli,
Bauen ausserhalb der Bauzone, thèse, Berne, 1989, p. 173; Müller, Die
erleichterte Ausnahmebewilligung, Zürich, 1991, p. 102). Tel n'est pas le cas
des consolidations en béton en cause, dont le but est la protection des
personnes et des biens, et non pas la culture du sol., de sorte qu'il faut en
principe nier leur conformité à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22
al. 2 lit. a LAT. Modifiant l'aspect du sol et portant atteinte à
l'environnement, les travaux litigieux sont dès lors soumis à l'art. 24 LAT
(ATF 119 Ib 442), qui prévoit l'octroi d'une autorisation exceptionnelle
lorsque l'implantation d'une installation est imposée par sa destination et
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Au surplus, en mettant en péril
certaines espèces animales menacées ou dignes de protection, ces travaux
doivent bénéficier d'une autorisation selon l'art. 14 al. 4 OPN. Il s'avère
ainsi que l'entreprise litigieuse entraînera l'accomplissement de tâches
fédérales, ce qui justifie l'intervention de la CFPN.
5.                     Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la
nature. Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt seront laissés à la
charge de l'Etat. La recourante ayant agi seule, le présent arrêt sera rendu
sans dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est admis.
II.                 La décision rendue le 4 septembre 1992 par la
commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des
Gottrauses est réformée en ce sens que cette autorité est tenue de soumettre à
l'enquête publique un avant-projet de travaux collectifs, tel que décrit au
considérant 3 lit. c.
III.                Il n'est pas prélevé d'émolument, ni alloué de
dépens.
mp/Lausanne, le 25 janvier 1995
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                  Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art.
103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).