vd_omni · FI.2011.0038 · 2011-12-30 · fr

X.___________ c/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de, Municipalité de Lausanne | Assujettissement d'un établissement médico-social lausannois à la taxe communale d'enlèvement des déchets. En prenant en considération l'entier des déchets produits, le poids de l'ensemble des déchets constituant l'assiette de la taxe litigieuse, sans opérer de distinction entre les déchets des pensionnaires de ceux du personnel, la décision attaquée n'assimile pas cet établissement de façon insoutenable aux autres entreprises assujetties à la taxe. La situation des pensonnaires d'un EMS, qui dépendent dans une large mesure des infrastructures mises à leur disposition, n'est pas la même que celle des personnes vivant chez elles, que ce soit en ménage ou en co-location, lesquelles s'organisent de façon autonome.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.12.2011 FI.2011.0038

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 décembre
2011
Composition
M.
Robert Zimmermann,
président
; M. Rémy Balli et M. Vincent Pelet,
juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________,
à 1********.
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et
de taxes spéciales,
à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de
Lausanne,
à Lausanne.
Objet
Taxe communale ordures
Recours X.________ c/ décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes
spéciales du 6 mai 2011
Vu les faits suivants
A.
X.________ a pour but l’exploitation et la gestion
d'un établissement médico-social (EMS) pour l'hébergement de personnes
dépendantes. Elle exploite, à 1********, à l’intérieur de deux bâtiments
distincts d’une superficie totale de 8'400 m
2
environ dont elle est
locataire, un EMS qui accueille à l’heure actuelle 122 personnes âgées ou
handicapées dépendantes, souffrant d’affections chroniques de type gériatrique.
Depuis 2004, les services communaux de la Ville de Lausanne ont régulièrement
notifié à X.________ la taxe d’enlèvement des déchets, déterminée dans la
mesure suivante en fonction de la quantité annoncée:
n° bordereau
date bordereau
montant bordereau (fr.)
2********
16.07.2004
22'199.50
3********
22.07.2005
22'790.00
4********
18.07.2006
23'980.00
5********
09.11.2007
24'126.00
6********
11.07.2008
25'160.00
7********
20.10.2009
24'987,50
B.
X.________ a recouru auprès de la Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales
(ci-après: la commission communale ou la commission de recours) contre les taxes
qui lui ont été notifiées durant les années 2004 et 2007. Elle a réglé le
montant de la taxe 2004 afin d’éviter l’ouverture d’une procédure de
recouvrement; les taxes 2005 à 2009 sont demeurées impayées. L’instruction de
la cause a été suspendue dans un premier temps, jusqu’à droit jugé dans l’A
TF 2P.231/2005 du 11 août 2006, dont X.________ a reçu copie et qui a
trait aux taxes de ramassage des ordures notifiées aux exploitants
d'établissements publics ayant eu recours au service communal d'assainissement.
A plusieurs reprises, les représentants de X.________ sont
intervenus auprès des autorités communales pour que les recours soient traités.
Le 21 janvier 2010, la commission de recours a entendu les représentants de X.________
et ceux de la Municipalité. Par décision du 6 mai 2011, cette autorité a rejeté
les recours et confirmé les taxes notifiées.
C.
X.________ a recouru contre cette dernière
décision auprès du Tribunal cantonal, en demandant son annulation.
La Municipalité de Lausanne, qui a
produit son dossier, propose le rejet du recours et la confirmation de la
décision attaquée. La commission de recours, qui a également produit son
dossier, n’a pas procédé.
Invitée à répliquer, X.________ a
maintenu ses conclusions.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Dans sa réplique, la recourante revient sur la
taxe d’enlèvement des déchets qui lui a été notifiée pour l’année 2001. Or, le
bordereau qui lui a été adressé par la Municipalité est définitif, la
recourante ayant retiré le 9 septembre 2001 le recours dont elle avait initialement
saisi la commission communale. Du reste, le pouvoir de cognition du Tribunal
est circonscrit par la décision attaquée; or, la décision du 6 mai 2011 ne
porte pas sur la taxe 2001, ni sur les taxes antérieures à l’année 2004, sur lesquelles
l’on ne reviendra donc pas.
b) Dans sa réponse, la Municipalité relève
que les taxes dues pour les années 2008 et 2009 sont définitives, faute d’avoir
été frappées de recours devant la commission communale. A plusieurs reprises
cependant, la recourante a indiqué aux autorités communales qu’elle suspendait
le paiement des taxes qui lui ont été notifiées, ceci jusqu’à droit jugé dans
son recours. Dès lors, il n’y a pas lieu de douter de son intention, clairement
manifestée, de recourir également contre les taxes 2008 et 2009. Du reste, celles-cis
ont traitées par la commission de recours dans la décision attaquée. Quoi qu’il
en soit, la problématique liée au caractère définitif ou non des bordereaux
notifiés à la recourante les 11 juillet 2008 et 20 octobre 2009 pourrait, à
l’extrême limite, demeurer indécise, vu le sort réservé par le Tribunal au
recours.
2.
a) Sous le titre marginal "principe de
causalité", l'art. 2 de la l
oi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l’environnement (
LPE; RS
814.01) exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi
en supporte les frais. Par déchets, on entend les choses meubles dont le
détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public
(art. 7 al. 6 LPE).
L’élimination des
déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les
étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et
le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique, biologique
ou chimique des déchets (art. 7 al. 6
bis
LPE). En principe, sous
réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le
détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (art. 32 LPE). D'après
l'art. 32a LPE, qui concrétise le principe de l'art. 2 LPE, les cantons
veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant
que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou
d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction a) du type et de la
quantité de déchets remis, b) des coûts de construction, d'exploitation et
d'entretien des installations d'élimination des déchets, c) des amortissements
nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, d) des
intérêts, e) des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et
le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences
légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (al. 1). En
outre, les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les
provisions nécessaires (al. 3).
En désignant celui qui
est à l'origine des déchets comme étant celui qui doit prendre en charge le coût
d'élimination des déchets, la règle de l'art. 32a LPE s'écarte du principe du
détenteur fixé par l'art. 32 al. 1 LPE, tout en prescrivant une solution plus
conforme au principe pollueur payeur (cf. Ursula Brunner, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz,
Zurich 2001,
n° 34 ad art. 32 LPE).
L'art. 32a LPE ne concerne que les déchets urbains tels que définis
par l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des
déchets (OTD; RS 814.600), par quoi l'on entend les déchets provenant des ménages
ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 3 al. 1 OTD), pour
autant que leur élimination soit confiée au canton (cf. art. 31b al. 1 2
ème
phrase et 31c LPE; ATF 2C_740/2009 du 4 juillet 2011, publié in DEP 5/2011 p.
417, consid. 4.1, références citées).
Les cantons - de même que les
communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été
déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes
posés par l'art. 32a LPE (ATF 2P.187/2006 du 26 mars 2007, consid. 2.4).
En précisant que la charge des coûts doit être transférée "par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes", l'art. 32a LPE exclut cependant
un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes
causales (
ATF 125 I 449
consid.
3b/bb p. 455 et les références à la jurisprudence fédérale citée; cf. Brunner,
op. cit., n° 24 ad art. 32a LPE et les nombreuses références). Aucune disposition
transitoire n’a sans doute été prévue pour la mise en oeuvre de l'art. 32a LPE
et du principe de causalité. A cet égard, le délai de trois à cinq ans est désormais
largement dépassé, de sorte qu'une exception au principe de causalité fondée
sur la volonté d'assurer un régime transitoire de mise en oeuvre graduelle de
l'art. 32a al. 1 LPE est aujourd'hui contraire au droit fédéral de
l'environnement (ATF
2C_740/2009, consid. 4.3.2)
.
L'art. 32a LPE constitue une
disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le financement
des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et
les communes doivent concrétiser dans leur législation (
ATF 129 I 290
consid.
2.2 p. 294 s. et les références citées). Il est par conséquent dépourvu
d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour
percevoir des contributions en la matière (Brunner, op. cit., n° 1 ad art. 32a
LPE). Il laisse à la collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement
des taxes. Elle peut notamment opter pour une combinaison de taxes
individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de
base aussi nommée taxe de mise à disposition (
ATF 129 I 290
consid.
3.2 p. 296;
125 I 449
consid. 3b
p. 454 ss). Pour être conforme à la lettre et au but de l'art. 32a LPE, la taxe
doit, d'une part, être fonction du type et de la quantité des déchets produits
et, d'autre part, avoir un effet incitatif (ATF 2P.266/2003 du 5 mars 2004 in
DEP 2004 p. 197 consid. 3.3). Cela étant,
l'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi
en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de
nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des
frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La
loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées
exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets
produits (voir à ce propos FF 1979 III 801 et ss, not. 1233). Il doit cependant
exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans
laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution ; la
quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux
quantités de déchets ou d’eaux usées (v.
ATF 2P.266/2003, consid.
3.2 et les références
; ATF 129 I 290, consid. 3.2, pp.
294-295). Pour cette raison, u
n certain schématisme
dans le mode de calcul de la taxe de l'art. 32a LPE peut toutefois être mis en
oeuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF
2C_740/2009,
consid. 6.1)
.
b) A teneur de l'art. 2 de la loi
vaudoise du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RS 814.11), l
a gestion des déchets comprend la prévention et la limitation de
leur production, ainsi que leur élimination (al. 1). L'élimination des déchets
comprend leur valorisation ou leur stockage définitif, ainsi que les étapes
préalables que sont la collecte, le tri, le transport, le stockage provisoire
et le traitement (al. 2). Par traitement, on entend toute modification
physique, biologique ou chimique des déchets (al. 3). On entend par: (a)
déchets urbains : les déchets des ménages, ainsi que les autres déchets de
composition analogue; (b) déchets de voirie : les résidus résultant du
nettoyage des voies de circulation; (c) boues d'épuration : les boues traitées
ou non, provenant de l'épuration des eaux communales; (d) déchets spéciaux: les
déchets dont l'élimination exige la mise en oeuvre de mesures particulières
pour être respectueuse de l'environnement (al. 4).
Les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets,
soumis à l'approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD). Les
communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la
voirie communale et les boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Elles organisent
la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage
de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (ibid., al. 2). Les
communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'article 14 ou les
confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics
ou privés). Elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur
allouer des subventions (art. 15 al. 1). Elles peuvent confier aux entreprises
l'élimination de leurs propres déchets, d'une manière conforme au plan (ibid.,
al. 2).
L’art. 30 LGD prévoit que l
e coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur,
conformément au droit fédéral.
Avec ou sans norme
cantonale, il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système
de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des
déchets (v. Bulletin du Grand Conseil, janvier 2006, p. 7132).
La loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; RSV 650.11) prévoit, quant à elle, à son art. 4 qu'indépendamment
des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par
l'article 3
bis
, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales
en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil
d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations,
avantages ou dépenses.
c) A teneur du règlement communal sur
la gestion des déchets (RGD) approuvé le 18 décembre 1996, sont considérés
comme ordures ménagères, les déchets, provenant des habitations et de leurs
alentours, qui doivent être régulièrement traités dans l’intérêt de la propreté
et de la salubrité (art. 3). Sont considérés comme déchets des entreprises, les
déchets assimilables aux ordures ménagères, produits par l’industrie, le commerce,
l’artisanat, les arts et métiers, les entreprises et prestataires de services. La
nomenclature générale des activités économiques de l’Office fédéral de la
statistique définit la notion d’entreprise (art. 4). En principe, le service
prend en charge les déchets des entreprises. Elles peuvent lui demander
l’autorisation de transporter tout ou partie de leurs déchets par leurs propres
moyens (art. 16). Pour couvrir les frais de la gestion des déchets, la Commune
peut percevoir les recettes provenant: a) des prestations particulières
fournies aux entreprises ou aux particuliers, (b) de la vente des déchets, (c)
des taxes ou des finances perçues auprès des utilisateurs pour: le ramassage
sur domaine privé, le ramassage et le traitement des déchets des entreprises, le
traitement des déchets amenés directement aux installations de traitement (art.
26). La Municipalité est compétente pour fixer le montant des taxes, pour
autant qu’elles n’excèdent pas: pour le ramassage et le traitement des déchets
des entreprises, 700 fr. par tonne, pour le traitement des déchets assimilables
aux ordures ménagères amenés aux installations de traitement, 500 fr. la tonne
(art. 27). Une taxe annuelle, proportionnelle au tonnage moyen des déchets
produits, est perçue dans le courant du deuxième semestre auprès des
entreprises qui recourent au service d’assainissement. Le tonnage est
déterminé, sur la base d’un questionnaire envoyé chaque année par le service,
en fonction du nombre d'employés, de la branche économique, du coefficient de
production spécifique et selon les indications des entreprises. Il sera tenu
compte du tri des déchets. En cas de contestation, le service pèse les déchets
produits durant trois jours ouvrables de son choix. La moyenne des poids ainsi
obtenue, ramenée à l’année, sera alors réputée correspondre aux déchets
produits (art. 29).
Ainsi, le règlement communal, qui
contraint la commune à ramasser et éliminer les déchets des entreprises, lui
confère le droit de percevoir une taxe pour financer cette prestation. La taxe
est calculée notamment en fonction du poids des déchets produits, de leur
nature et tient compte du tri des déchets. Le Tribunal fédéral a jugé à cet
égard que le principe de la perception auprès des entreprises d'une taxe pour
le ramassage et l'élimination des déchets qu'elles produisent et son mode de calcul
tel qu'il est prévu par le règlement communal réalise correctement le but
formulé par les articles 2 et 32a LPE (ATF 2P.231/2005 du 11 août 2006, consid.
3.2).
d) Au surplus, la taxe de ramassage
des déchets est une contribution causale. On rappelle que les contributions
causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage
particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi
sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130
consid. 2 p. 133; Ernst Blumenstein/Peter Locher,
System
des schweizerischen Steuerrechts, 6
ème
édition, Zurich 2002
, p. 2, 4 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, 9
ème
édition, Berne/Stuttgart 2001,
n.
3 s. ad § 1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in ZBl
2003 p. 505 ss, p. 507). En raison de leur caractère causal, ces contributions
doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la
couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement
à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés
(principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313
consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées;
Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).
Ainsi, leur montant
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie par la
commune et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se
mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à
l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. Il n'est pas
nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de
l'opération administrative visée (ATF 2P.447/1998 du 7 octobre 1999, in RDAF
2000 I 280, consid. 4a).
Le
principe de l’équivalence n'est au fond que l'expression, en matière de
contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (v. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en
particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 82 et jurisprudence
citée).
L'égalité de traitement ne revêt du reste pas un
caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences
ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière
(ATF 108 Ia 111, cons. 2b p. 114 et réf. citées).
3.
La recourante é
voque une
violation du principe d'égalité de traitement, inscrit à l'art. 8 Cst. Elle
fait valoir, en substance, que la réglementation communale serait
contraire à ce principe, dès lors qu’elle ne prévoit d’assujettir à la taxe
d'utilisation du service d'assainissement que les entrepreneurs, à l’exclusion
des particuliers, exception faite des propriétaires d’immeubles mais sur un
mode exclusivement volontaire (art. 30 RGD). La recourante ne conteste pas le
fait qu’elle soit, sur le principe, une entreprise assujettie à la taxe de
ramassage des ordures. Elle critique cependant l’assimilation, pour le calcul
de cette taxe, d’un EMS aux autres entreprises assujetties au paiement de la
taxe. La recourante se plaint en outre de faire l’objet d’un traitement
discriminatoire dans l’application de cette réglementation, dès lors que 80%
environ des déchets à incinérer seraient constituée de langes souillés. Selon
ses explications, il y aurait ainsi lieu de distinguer, parmi les déchets
provenant de son établissement, ceux qu’une personne âgée ou handicapée produirait
de toute façon en demeurant à son domicile.
a)
Un arrêté
de portée générale viole le principe de l'égalité lorsqu'il établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 135 I 130 consid.
6.2 p. 137; 123 I 158 consid. 4.1 p.
162; 131 I 377 consid. 3 p. 382-383; 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; 129 I 1 consid.
3 p. 3).
En matière fiscale, l'art. 8 al.
1 Cst. est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de
l'imposition ainsi que par celui de l'imposition selon la capacité économique.
Le principe de la généralité de l'impôt exige que toute personne ou groupe de
personnes soit imposé selon la même réglementation juridique: les exceptions
qui ne reposent sur aucun motif objectif sont inadmissibles. D'après le
principe d'imposition selon la capacité économique de l'art. 127 al. 2 Cst.,
toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu
de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale
doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (
ATF 133 I 206
consid.
6 et 7 p. 215 ss;
99 Ia 638
consid. 9 p.
652 ss).
Les déchets des entreprises
industrielles et artisanales ne sont assimilables aux déchets urbains et ne
relèvent ainsi du monopole incombant aux cantons ou à la commune que s'ils sont
comparables à ces derniers non seulement pour ce qui concerne leur composition,
mais aussi du point de vue de leur volume (v. DEP 1998, 520).
S’agissant plus particulièrement du RGD, le Tribunal fédéral a déjà
jugé que, du moment que les ménages et les entrepreneurs ne se trouvent pas
dans la même situation quant aux déchets qu'ils produisent, un traitement
différent peut se justifier. En effet, les déchets des entrepreneurs se
distinguent de ceux des ménages par leur quantité et apparaissent, même s'ils
peuvent être en grande partie de même nature que ceux des ménages, comme des
déchets supplémentaires par rapport à ceux des ménages. Il s'agit là d'une
distinction qui se fonde sur des motifs raisonnables (ATF 2P.231/2005, consid. 5.2/5.3).
Le grief d’inégalité de traitement prétendument consacrée par le texte normatif
n’est donc pas justifié, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’y revenir. On rappellera
cependant que l’ATF
2C_740/2009, cité plus haut, aura
pour conséquence que de nombreuses communes vaudoises, parmi lesquelles la
ville de Lausanne, devront adapter dans un avenir proche leur réglementation à
l’art. 32a LPE et assujettir tous leurs habitants à une contribution, comprenant
au surplus une part incitative, au service public de collecte et de traitement des
ordures. La distinction opérée actuellement dans le RGD entre ménages privés et
entreprises prendra dès lors fin.
b)
Il y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des
règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 135 II 78 consid. 2.4 p. 83/84; 134
I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261 et les arrêts cités).
L'inégalité de traitement apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de
manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF
131 I 394 consid. 4.2 p. 399 et réf. citées; arrêt GE.2009.0166 du 20 novembre
2009).
L
e principe de
la perception auprès des entreprises d'une taxe pour le ramassage et l'élimination
des déchets qu'elles produisent et son mode de calcul tel qu'il est prévu par
le règlement communal réalise correctement le but formulé par les art. 2 et 32a
LPE (ATF 2P.231/2005, consid. 3.2).
La recourante
critique cependant l’assimilation que fait la décision attaquée entre un EMS et
une autre entreprise assujettie au sens des art. 4 § 1 et 26 let. c RGD. La
réglementation renvoie expressément à cet effet à la
nomenclature générale des activités économiques de l’Office fédéral de la
statistique pour définir cette notion (art. 4 § 2). Or, le Recensement fédéral
des entreprises établi en 2008 par cet office mentionne sous chiffre 85.31 A à
C les maisons pour personnes âgées, les homes médicalisés et les institutions
pour handicapés. Aucune raison ne commande donc de traiter différemment la
recourante des autres entreprises assujetties à la taxe litigieuse. Au surplus,
bien que la recourante en doute, elle doit être considérée comme le détenteur
au sens de l’art. 7 al. 6 LPE, dans la mesure où elle un pouvoir de disposition
sur les déchets produits par ses pensionnaires (v. sur ce point, Alain Sauteur,
La valorisation des déchets urbains, thèse Lausanne 2006, pp. 38-39, références
citées).
La recourante estime en deuxième
lieu qu’en prenant en considération l’entier des déchets produits dans son
établissement, la décision attaquée l’assimilerait de façon insoutenable aux
autres entreprises assujetties à la taxe selon l’art. 26 let. c et 29 RGD. Elle
admet que le calcul de la taxe puisse se fonder sur la quantité de déchets
provenant du personnel à son service. Elle conteste en revanche que l’assiette
de la taxe s’étende aux déchets produits par ses résidents, plus
particulièrement aux langes souillés qui constituent au demeurant la partie la
plus importante à traiter. Pour la recourante, ses pensionnaires ne se
distingueraient ni des étudiants vivant en co-location, ni des familles
nombreuses; or, ces habitants-ci ne sont, en l’état actuel de la réglementation
communale, pas assujettis à la taxe de ramassage des ordures. Selon elle, cette
distinction, que l’autorité intimée a confirmée dans la décision attaquée,
serait insoutenable et partant, constitutive d’une inégalité de traitement. La
situation des personnes âgées résidant dans son établissement n’est en effet
guère assimilable à celles vivant chez elles, que ce soit en ménage ou en
co-location. Leur mode de vie diffère fondamentalement, puisque les
pensionnaires de la recourante logent dans une structure hôtelière, à l’inverse
des personnes qui tiennent leur propre ménage. Comme la Municipalité le fait
observer dans ses écritures, les résidents en EMS constituent bien davantage une
communauté qu’une somme d’individualités. En effet, les premiers dépendent dans
une large mesure des infrastructures mises à leur disposition, alors que les
seconds, tout en vivant sous le même toit, mènent leur propre existence et s’organisent
de façon autonome. Il s’agit par conséquent de deux situations différentes,
propres à justifier un traitement qui ne soit pas identique. Il importe peu à
cet égard que les homes pour personnes âgées et les EMS soient considérés, de
même que les hôpitaux et les établissements de soins, comme des ménages
collectifs au sens de l’ordonnance fédérale sur l’harmonisation des registres,
du 21 novembre 2007 (OHR; RS 431.021). A cela s’ajoute que dans le cadre de
leur séjour en EMS, les résidents peuvent jouir de tous les services communs hôteliers
ou médicaux, culturels ou de restauration, mis sur pied à l’intérieur de
l’établissement. La recourante soutient par ailleurs que ses pensionnaires
seront imposés deux fois, puisqu’ils seront à la fois
assujettis
à l'impôt direct communal, dans la mesure où leur domicile est transféré au
lieu où l’EMS où ils résident est exploité, et à la taxe litigieuse. Il est
vrai que le domicile d’une personne dépendante de soins se situe dans l’EMS où
elle réside et où se situe le centre de ses intérêts vitaux (v. sur ce point, arrêts
FI.2007.0099 du 14 novembre 2007;
FI.2000.0020 du 29
octobre 2001); il n’est donc pas a priori exclu que la majorité des résidents
de l’EMS de la recourante, voire la totalité, soit imposée à 1********. La
recourante
perd toutefois de vue qu’en l’état actuel de la
réglementation communale, ses pensionnaires ne sont pas assujettis à la taxe de
ramassage des ordures. Même si, sur le plan économique, la recourante conserve
la faculté d’intégrer le prix de la taxe dans ses prestations, cette situation
n'apparaît cependant pas contraire à l'égalité.
La recourante met en troisième lieu en
avant la nature des déchets à traiter. Elle explique à cet égard que la
quantité annuelle moyenne des déchets produits par ses pensionnaires, soit au
demeurant 416 kg, serait inférieure à la moyenne annuelle produite par les
ménages lausannois, soit 436 kg. Or, ainsi qu’on l’a dit plus haut, le
législateur
n'a pas exigé que les taxes soient fixées
exclusivement en proportion de la quantité des déchets produits (voir à ce
propos FF 1996 III 1233). En outre, il s’agirait, toujours selon la recourante,
de déchets parfaitement triés et de qualité homogène, dont le traitement
s’avérerait particulièrement aisé. Dès lors qu’il s’agit de déchets de
composition analogue aux déchets urbains (DEP 1998, 520), il n’est pas exclu
que la recourante puisse, à l’avenir, en assurer elle-même l’élimination, vu
les art. 31b al. 1, 2
ème
phrase, et 31c LPE. De 2004 à 2009
cependant, ce sont les services communaux qui ont pris en charge leur
traitement et leur élimination.
Dans ces conditions, en considérant
que le poids de l’ensemble des déchets produits par la recourante devait
constituer l’assiette de la taxe litigieuse, sans opérer de distinction selon
le type, l’autorité intimée n’a d’aucune manière porté atteinte à l’égalité de
traitement.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais sont
mis à la charge de la recourante; il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art.
49, 52 al. 2, 55 et 56 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, du 6 mai 2011, est
confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 3'000 (trois mille)
francs, sont mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 décembre 2011
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.