vd_omni · FO.2001.0011 · 2004-10-29 · fr

X._c/Service de l'agriculture | Le plafonnement des paiements directs en fonction d'une fortune déterminante de l'exploitant fixée à un million de francs n'est pas contraire à la constitution.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2004 FO.2001.0011

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 octobre 2004
sur le recours interjeté par
A.________
,
1********, à Z.________
contre
la décision rendue le 2 juillet 2001 par le
Département de l'économie (paiements directs; plafonnement en fonction de la
fortune)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Edmond C. De Braun et Mme Dina Charif Feller,
assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 17
décembre 1999, le Service de l'agriculture a établi le décompte final des
paiements directs octroyés à l’exploitation agricole de A.________ pour l'année
1999, réduits d'un montant de fr. 44'167.- au motif que la fortune déterminante
de l'intéressé, calculée sur la base de la fortune imposable de fr. 1'474'000.-
retenue dans le cadre de sa taxation 1995-1996, était supérieure à un million
de francs. L'exploitant a déféré ce prononcé à la cheffe du Département de
l'économie le 27 décembre 1999: contestant la prise en compte de certaines
données de calcul, il remit en cause le principe même de la réduction des
prestations, tenue pour contraire à la Constitution fédérale du 18 avril 1999.
B.                    Le Service de
l'agriculture a entendu le recourant dans ses bureaux le 2 mars 2001, puis lui
a adressé, le 8 mars suivant, un nouveau calcul - cette fois fondé sur la
fortune imposable de fr. 1'362'000.- résultant de sa taxation 1997-1998 -, mais
confirmé le bien-fondé de la réduction litigieuse. L'intéressé a maintenu son
pourvoi, qui fut rejeté le 2 juillet 2001 par décision de la cheffe du
Département de l'économie, confirmant l'exactitude du décompte de l'autorité de
décision du 8 mars 2001 et le bien-fondé du prononcé du 17 décembre 1999 rendu
en application de l'Ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements
directs versés dans l'agriculture (OPD).
C.                    Par acte du 12 juillet
2001, A.________ a recouru devant le Tribunal administratif contre la décision
du département et conclu à son annulation. Outre le fait que sa dernière taxation
n'aurait pas été prise en compte, il fit à nouveau valoir le caractère
anticonstitutionnel du principe de la réduction des paiements directs lorsque
les prestations de l'exploitant satisfont aux exigences légales.
Par réponse du 15 août
2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, faisant en substance
valoir que la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture offrait une base
légale claire aux limites de revenu et de fortune prévues par l'OPD,
respectivement que, ressortant de la seule compétence de l'Assemblée fédérale,
le contrôle de la constitutionnalité d'une loi fédérale échappait au pouvoir
d'examen des autorités administratives cantonales de décision et de recours.
D.                    Les arguments des
parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Entré en vigueur le 9
juin 1996, l'art. 31 octies de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst)
dispose qu'en complément des mesures d'entraide que l'on peut exiger de
l'agriculture et en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du
commerce et de l'industrie, la Confédération encourage les exploitations
paysannes cultivant le sol (al. 2); elle a notamment pour compétence et tâche
de compléter le revenu paysan par le versement de paiements directs aux fins de
rémunérer équitablement les prestations fournies, à la condition que la preuve
soit apportée qu'il est satisfait à des exigences de caractère écologique (al.
3 lit. a). Le contenu de cette disposition est identique à celui de l'art. 104
al. 2 et 3 lit. a de la nouvelle Constitution fédérale du 14 avril 1999 (nCst),
entrée en vigueur le 1er janvier 2000.
Selon l'art. 70 al.
1er de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1),
entré en vigueur le 1er janvier 1999, la Confédération octroie aux exploitants
d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux et des
contributions écologiques, à condition qu'ils fournissent les prestations
écologiques requises. L'art. 70 al. 5 LAgr délègue au Conseil fédéral la
compétence de fixer diverses conditions d'octroi de ces paiements directs,
notamment celle de déterminer le revenu et la fortune imposables des
exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (lit.
f). Ainsi, le Conseil fédéral a-t-il adopté, le 7 décembre 1998, l'Ordonnance
sur les paiements directs dans l'agriculture (OPD; RS 910.13), dont l'art. 23
al. 3 dispose que l'exploitant dont la fortune déterminante dépasse un million
de francs n'a pas droit aux paiements directs.
Le présent litige étant
circonscrit au cas d'application de cette dernière disposition, le recourant
fait valoir deux arguments, dont il convient d'examiner successivement le
bien-fondé.
2.                     Le recourant reproche
tout d'abord à l'autorité de ne pas s'être fondé sur les éléments de sa
dernière taxation fiscale pour calculer la fortune déterminante.
L'art. 24 OPD dispose
que sont déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant
fait l'objet d'une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de
l'année de contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces
dernières remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs
étant vérifié lorsque la taxation est entrée en force.
S'agissant en l'espèce
des contributions relatives à l'année 1999, c'est sur la base de la taxation
1997-1998 que la fortune déterminante devait être établie. L'autorité de
décision ayant revu le calcul fondé dans un premier temps sur la taxation
1995-1996 pour adresser à l'exploitant, le 8 mars 2001, un nouveau décompte
dûment fondé sur sa dernière taxation et confirmant le dépassement de la limite
de fortune, la décision dont est recours échappe dès lors à la critique sur ce
point.
3.                     Le recourant conteste
ensuite le principe même de la réduction des paiements directs, laquelle serait
contraire à la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999. Il soutient en
particulier que, pour avoir fourni les prestations écologiques auxquelles la
constitution et la loi subordonnent le droit aux paiements directs, les
contributions litigieuses ne pouvaient lui être refusées sans que soient
enfreints les articles 27 (liberté économique), 41 al. 1er lit. d et 41 al. 4
(buts sociaux fixés à la Confédération, en particulier celui d'assurer que le
travail s'exerce dans des conditions équitables), 104 al. 3 lit. a et 104 al. 3
lit. b nCst (droit aux paiements directs).
3.1                   D'entrée, on constate
cependant que la nouvelle constitution n'est pas applicable au cas d'espèce.
Celle-ci est en effet entrée en vigueur le 1er janvier 2000, après que
l'autorité a rendu, le 17 décembre 1999, la décision dont est recours. Or, dans
la mesure où cette dernière n'a pas pour objet de régler une situation durable,
mais seulement le sort des paiements directs pour l'année 1999, doctrine et jurisprudence
retiennent que le contrôle de la conformité au droit s'opère au regard des
normes en vigueur lorsque le prononcé a été rendu (ATF 121 V 336, et les
références citées; Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 2.5.2.4).
3.2                   Le grief du caractère anticonstitutionnel
de la décision entreprise devant être examiné au regard des dispositions de la
Constitution de 1874 - dont on a vu que les dispositions relatives aux
paiements directs ont un contenu identique à celles de la nouvelle Constitution
invoquée par le recourant - le principe même du contrôle de la conformité du
droit fédéral à la Constitution fédérale est en cause.
3.2.1                Dans la mesure où il
réclame l'annulation des dispositions de la LAgr relatives au plafonnement des
paiements directs, le recourant demande au juge d'effectuer un contrôle dit
abstrait de la constitutionnalité d'une loi fédérale, ce que notre ordre
juridique proscrit. L'art. 113 al. 3 aCst (dont la teneur est identique à celle
de l'art. 191 nCst) dispose en effet que le Tribunal fédéral est tenu
d'appliquer les lois votées par l'Assemblée fédérale, ce dont on déduit que le
pouvoir judiciaire n'a pas à s'élever au-dessus du pouvoir législatif, seul
gardien de la Constitution (Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol I, p. 641 ss; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution,
ad art 190 nCst, p. 1453 ss).
3.2.2                Les tribunaux peuvent par
contre opérer un contrôle dit concret ou préjudiciel de la conformité des actes
cantonaux avec le droit fédéral, contrôle qui s'effectue lors de l'application
des normes à un cas concret: l'autorité doit alors examiner si les règles
applicables sont conformes au droit qui leur est supérieur et, si tel n'est pas
le cas, refuser de les appliquer au cas d'espèce (Auer, La juridiction
constitutionnelle en Suisse, p. 268 ss; Auer/ Malinverni/ Hottelier, op. cit.,
p. 661 ss).
3.2.2.1          Cependant, lorsqu’il
s’agit d’une loi fédérale, l’art. 113 al. 3 aCst susmentionné contraint le juge
à l’appliquer, même s’il est habilité à en constater l’inconstitutionnalité. Ce
n’est que dans l’hypothèse où une loi fédérale se révèle contraire à un traité
international ou viole un droit fondamental consacré à la fois par un tel
traité et la Constitution que son application peut être refusée (Auer/Malinverni/Hottelier,
op cit., p. 663).
En l’espèce, le
plafonnement des paiements directs institué par la LAgr ne heurte ni une
convention internationale, ni un droit fondamental. Il a au surplus été adopté
par le législateur fédéral en vertu de l’art. 31 octies al. 3 lettre a aCst,
lequel prévoit seulement que la Confédération « complète le revenu paysan
par le versement de paiements directs aux fins de rémunérer équitablement les
prestations fournies… ». Une telle disposition est destinée au législateur
et ne crée pas de droit constitutionnel pour le particulier. Il n’existe dès
lors pas de règle constitutionnelle dont le recourant pourrait prétendre
qu’elle est directement contredite par la LAgr.
3.2.2.2             Subsiste la question de la
constitutionnalité de l'art. 23 OPD. Cette ordonnance étant fondée sur une
délégation législative claire (art. 70 al. 5 LAgr), le contrôle concret de sa
constitutionnalité n'est admis que pour autant que la règle litigieuse ne
reproduit pas les termes d'une loi qui échapperait déjà à ce contrôle (Auer/
Malinverni/ Hottelier, op. cit., p. 669 ss, ch. 1877 ss). La teneur de l'art.
23 al. 3 OPD - en l'espèce seul litigieux - ne différant du texte clair de
l'art. 70 LAgr que par la fixation du plafonnement des contributions à un million
de francs, seul ce montant fera ici l'objet d'un contrôle préjudiciel de sa
conformité à la constitution, en fonction des quatre critères énoncés
ci-dessous (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 669, ch. 1878).
a) Il convient d'abord
de s'assurer que la délégation contenue dans la loi n'est pas interdite par la
constitution. En l'occurrence, l'art. 32 aCst dispose précisément que les
dispositions prévues à l'art. 31 octies al. 2 et 3 aCst - celles traitant des
mesures d'entraide propres à encourager les exploitations paysannes - ne
peuvent être établies que sous forme de lois ou d'arrêtés sujets au vote du
peuple. Mais cette règle impose seulement que la loi contienne les lignes
fondamentales ou la structure de base, l’adoption de prescriptions dont
l’importance ne dépasse pas un certain seuil pouvant se faire par voie
d’ordonnance (Rhinow, in Commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai
1874, n. 23 ss ad art. 32). Tel est le cas en l’occurrence, où l’art. 70 LAgr
énonce la règle de base d’une prise en compte de la fortune pour l’octroi de
paiements directs, la fixation de la limite applicable pouvant être déléguée au
Conseil fédéral, censé être l’organe le plus adéquat en matière de politique
économique.
b) Il faut ensuite
contrôler la légalité de l'ordonnance, en s'assurant qu'elle reste dans le
cadre et les limites de la délégation. Lorsque celle-ci donne au Conseil
fédéral un large pouvoir d'appréciation, comme c'est en l'occurrence le cas
s'agissant de poser les règles de conduite d'une politique économique, le
Tribunal fédéral considère que le juge doit se borner à examiner si la
disposition incriminée sort manifestement du cadre de la délégation,
respectivement à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser
objectivement le but de la loi, sans se soucier de savoir si elle constitue le
moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 124 II 241 ; 122 V
306). Or, le but en l'occurrence fixé par le législateur de plafonner les
paiements directs en fonction de la fortune de l'exploitant est manifestement
atteint.
c) Il faut encore
concentrer son attention sur la délégation elle-même, qui n'est réputée
régulière qu'en tant qu'elle définit, dans les grandes lignes au moins, le but,
l'objet et l'étendue des pouvoirs délégués. Le but - soit le plafonnement des
contributions - ainsi que l'objet - soit la fortune déterminante de
l'exploitant - de la délégation étant clairement posés, seule l'étendue de la
délégation pose en l'occurrence problème. Cette dernière condition, interprétée
strictement lorsque l'on touche gravement la situation juridique des
particuliers, commande d'user du pouvoir de déléguer, d'une part dans le
respect du but poursuivi par la loi - en l'espèce assurer aux exploitants une
rémunération équitable compte tenu des prestations fournies -, d'autre part
conformément au principe de la proportionnalité (ATF 122 II 411 ; 121 II
465).
L’on observe que,
s’agissant de la fixation de la limite d’âge à 65 ans évoquée ci-dessus, le
Tribunal fédéral a eu l’occasion de juger que, reposant sur une base légale
claire, cette règle était propre à atteindre le but fixé par le législateur,
sans contrevenir aux principes de l’égalité de traitement et de la prohibition
de l’arbitraire : cet âge correspond en effet à celui légal de la
retraite, dont la survenance donne droit à d’autres prestations de l’Etat (AVS)
ou de la prévoyance professionnelle, propres à compenser la perte des paiements
directs, lesquels n’ont pas pour vocation de rémunérer l’exploitant pour des
prestations concrètes (ATF 2A.292/2004 précité). La Haute Cour ne s’étant pas
encore prononcée au sujet de la conformité de la limite de fortune d’un million
avec les principes constitutionnels évoqués ci-dessus, l’on observe que, dans
le cadre de la révision de la LAgr du 20 juin 2003, le Conseil fédéral a
précisément proposé au législateur de renoncer à cette limite en invoquant en
substance trois problèmes : le risque de voir les exploitations trop
performantes se détourner de la politique agricole de la Confédération en
matière d’écologie, la discrimination indirecte des paysannes en raison du
principe de l’imposition du couple ainsi que les différences cantonales dans le
calcul de la fortune imposable (Message du 22 mai 2002 concernant l’évolution
future de la politique agricole 2007 – in FF 2002 p. 4497 ; Yves
Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome 1, p. 284).
Le parlement n’a
toutefois suivi le Conseil fédéral qu’en ce qui concerne les exploitants
mariés, en le chargeant de fixer pour ceux-ci des valeurs limites plus élevées
(art. 70 al. 5 lit. F in fine LAgr, dans sa teneur au 1
er
janvier
2004). La loi n’ayant par contre pas été modifiée quant au principe d’une
limite de fortune ou au montant de celle-ci tel que déjà fixé dans l’OPD, l’on
en conclut que les Chambres fédérales s’en sont tenues au caractère de
politique économique de la restriction en question, lequel requiert une
certaine souplesse s’agissant de la fixation des montants, souplesse que la
délégation législative apparaît précisément propre à offrir. La conformité de
celle-ci au but fixé par le législateur échappe dès lors à la critique.
d) Il convient enfin
de s'assurer que l'ordonnance du Conseil fédéral ne porte pas directement
atteinte à la Constitution.
da) Soutenant que le
refus des paiements directs - dont il explique qu'ils constituent l'essentiel
de ses revenus - le condamnent à la faillite, le recourant se plaint d'une
entrave à sa liberté économique (art. 27 nCst, 31 aCst). Cet  argument ne
saurait être reçu. Outre que les paiements directs ne sont réputés constituer
qu'un complément aux revenus de son exploitation, qu'il reste libre de gérer et
poursuivre (ATF 2A.292/2004 précité, 2A.346/2002 du 3 décembre 2002 cons 2.5.5;
Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale du 18 avril 1999,
ad art. 104, p. 799), l'art. 31 octies al. 2 aCst permet précisément, comme vu
plus haut, de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie,
en l'occurrence en soumettant l'octroi des contributions étatiques à certaines conditions.
De toute manière, l’argumentation du recourant se heurte au fait que la liberté
économique ne donne pas droit à une prestation positive de l’Etat (ATF 124 I
107, consid. 3c) ; elle ne permettrait donc pas de lui reconnaître un
droit à des paiements directs plus amples que ce que prévoit la LAgr.
db) Le recourant
soutient ensuite, à tort, qu'il a droit à une rémunération correspondant aux
prestations écologiques qu'il a fournies afin de satisfaire aux exigences
auxquelles la loi subordonne les contributions litigieuses. Les paiements
directs sont en effet des subventions, dont l'octroi est soumis à la
réalisation de certaines conditions, sans qu'il soit question d'une
rémunération due en contrepartie de prestations concrètes (ATF 2A.292/2004 précité ;
2A.539/1998 du 6 avril 1999 cons. 2a).
dc) Le recourant
invoque encore l'art. 41 nCst consacrant les buts sociaux que la Confédération
et les cantons s'engagent à poursuivre, en particulier en veillant à ce que
toute personne capable de travailler puisse assurer son entretien par un
travail qu'elle exerce dans des conditions équitable (al. 1er lit. d). La
nouvelle constitution n'étant pas, comme vu plus haut, applicable au cas
d'espèce, c'est en vain qu'il invoque cet article, qui ne correspond à aucune
disposition de la Constitution de 1874. Au demeurant, il y a lieu de relever
que, même s'il devait être fait application de la disposition invoquée, l'art.
41 al. 4 nCst exclut expressément que le citoyen puisse déduire directement de
ces buts sociaux un quelconque droit subjectif à des prestations de l'Etat
(Message, FF 1997 I 203). C'est au législateur fédéral ou cantonal et non au
juge qu'il appartient de concrétiser ces buts pour accorder un droit subjectif
à des prestations (Aubert/Mahon, op.cit, ad art. 41 al. 4, p. 337).
dd) Evoquant enfin
l'adage "à travail égal, salaire égal", le recourant se plaint d'une
inégalité de traitement à l'égard d'autres exploitants qui, pour les mêmes
prestations ou des prestations inférieures aux siennes, auraient bénéficié des
contributions litigieuses. Comme vu plus haut, les paiements directs ne
constituent pas un salaire et il n'est pas contraire à la Constitution d'en
assortir l'octroi de conditions et de limites. Celles-ci étant applicables à
tous les exploitants, la réglementation incriminée ne traite donc pas de
manière dissemblable des situations identiques et échappe donc au grief
soulevé.
4.                     Des considérants qui
précèdent, il ressort que le grief d'anticonstitutionnalité du principe du
plafonnement des paiements directs au regard de la fortune de l'exploitant doit
être écarté. Le calcul de la fortune déterminante de l'exploitant tel qu'opéré
par l'autorité de décision échappant par ailleurs à la critique, la décision
entreprise doit dès lors être confirmée et le recours rejeté en conséquence,
aux frais de son auteur et sans que celui-ci puisse prétendre à l'allocation de
dépens (art. 55 al. 1er LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 2 juillet 2001 par le Département de l'économie est confirmée.
III.                     Les frais de
justice, par 500.- (cinq cents francs), sont mis à la charge de A.________.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'agriculture (art. 166 al. 3 LAgr).
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif auprès
de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie (art. 166 al.
2 LAgr). Le recours s'exerce conformément aux art. 48 ss de la loi fédérale sur
la procédure administrative (RS 172.021)