vd_omni · AC.2020.0093 · 2020-09-03 · fr

Département des institutions et du territoire/Municipalité d'Assens, A.________, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, B.________ | Décision municipale autorisant, dans une zone artisanale située hors de localité et en bordure d'une route cantonale, le changement d'affectation de locaux en un magasin d'alimentation. Recours du Département des institutions et du territoire rejeté:-il convient d'admettre que, sur la base d'une pratique communale constante, les activités commerciales sont autorisées dans le périmètre (consid. 3);-le nombre de places de parc prévu est suffisant (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.09.2020 AC.2020.0093

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 septembre 2020
Composition
M. Serge Segura, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Marie-Christine Bernard,
greffière.
Recourant
A.________
représenté par
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique,
Autorité intimée
Municipalité d'Assens,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Section juridique,
Constructrice
B.________
à ********
représentée par l'avocat Stefano Fabbro, à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours Département des institutions et du territoire c/
décision de la Municipalité d'Assens du 5 mars 2020 octroyant l'autorisation
de construire n° CAMAC 184684 pour la demande d'affectation pour magasin
d'alimentation, sur la parcelle 1227 propriété de B.________
Vu les faits suivants:
A.
B.________, D.________ et E.________ sont propriétaires en main commune
de la parcelle no 1227 de la Commune d'Assens.
Cette parcelle est située dans le périmètre du plan
partiel d'affectation au lieu-dit "Berchères" (ci-après le PPA), sis
au nord de la Commune d'Assens, sur le territoire de l'ancienne commune de
Malapalud qui a fusionné avec Assens le 1
er
janvier 2009. Elle est
bordée à l'ouest par la route de Lausanne (DP 1016) qui mène d'Assens à
Echallens, par la parcelle no 1226 à l'est, par la parcelle no 1225 au sud et
en partie par la parcelle no 1227 et la route d'Echallens (DP 1188) au
nord-est. D'une forme peu orthodoxe, la parcelle no 1227 comprend une partie
bâtie au sud-ouest et deux bandes de terre à l'est et à l'ouest qui entourent
partiellement la parcelle no 1262. Cette dernière est entièrement bordée par la
parcelle no 1227 sous réserve de sa partie nord-est qui est bordée par la route
d'Echallens. Les parcelles 1226 et 1262 sont également comprises dans le
périmètre du PPA.
La parcelle no 1227 comporte un bâtiment commercial ECA
no 549 d'une surface de 1'020 m2, dont l'affectation est l'objet de la présente
procédure. Le solde de la parcelle, soit 2'595 m2, est affecté en champ, pré,
pâturage. Entre 2008 et 2018, à tout le moins, le bâtiment était occupé par un
magasin de mobilier appelé "L.________".
La parcelle no 1226, propriété de F.________, abrite
le dépôt de cette entreprise, active dans la construction. Sur la parcelle no 1262,
se trouvent, selon un annuaire internet, des locaux utilisés par un magasin
d'ameublement et de décoration, G.________, par une institution financière, H.________,
par une entreprise sanitaire, par une entreprise de transports et par un
caviste.
B.
Le PPA au lieu-dit "Berchères", a été adopté par le Conseil
Général de Malapalud le 23 juin 1997 et mis à jour au 25 mars 1999.
Le règlement dudit plan (ci-après RPPA) comporte
notamment les dispositions suivantes :
"Art. 1       Le
but du plan partiel d'affectation est d'assurer une extension harmonieuse de la
zone artisanale.
Art. 2         Le
périmètre est réservé aux entreprises artisanales, à la petite industrie et à
leurs dépôts.
Des
logements, un par bâtiment, sont admis pour le gardiennage. Ils devront être
intégrés dans les bâtiments d'exploitation.
[…]
Art. 11       Des
places de stationnement pour voitures, camions, etc., doivent être prévues en
nombre suffisant pour les besoins des entreprises.
Art. 12       Les
places de stationnement, garages ou couverts, en surface ou partiellement
enterrés, individuels ou collectifs, seront dans les périmètres qui leur sont
réservés ou dans les périmètres d'implantation des bâtiments.
Art. 13       Les
garages entièrement enterrés, obligatoirement collectifs, peuvent, en cas de
nécessité, être implantés partiellement en zone de verdure, pour autant que
leur entrée se trouve dans un périmètre d'implantation de bâtiment ou de
parking et que leur toiture soit entièrement recouverte de terre.
[…]
Art. 14       La
zone de verdure inconstructible du présent plan doit être aménagée en parc
arborisé par les futurs propriétaires, au fur et à mesure des constructions.
Art. 15       L'aire
de visibilité inconstructible devra être traitée en zone de verdure dont les
plantations ne dépasseront pas 0.60 m. de hauteur depuis le niveau de la route
n°443 d.
[…]"
Le plan accompagnant le règlement délimite une zone
située en bordure de la route cantonale n°401a, soit la route de Lausanne, sur
toute la longueur dédiée au PPA et sur une profondeur de 19 mètres. Celle-ci
est désignée comme zone "tampon", verdure.
C.
Le 14 septembre 2018, I.________, en qualité de propriétaire de la
parcelle 1227, et B.________, en qualité de promettante acquéreuse, ont déposé
une demande de permis de construire no CAMAC 180839. Il ressort de cette
demande que dans les caractéristiques de l'ouvrage, il était indiqué "99
Autre construction destinée à des activités économiques". Dans les
caractéristiques du bâtiment, sous B7, il est précisé que la catégorie du
bâtiment est "Bâtiment à affectation mixte (principalement activité y
compris EMS, hôtels etc..)" et sous classe "Bâtiments
commerciaux". Sous chiffre 155, la case "Bâtiments administratifs
et/ou commerciaux" a été cochée.
Le courrier d'accompagnement émanant de l'architecte
de B.________, J.________ Architectes Associés Sàrl, indique notamment :
"[…]
Comme il a été discuté lors de cette séance et selon notre
demande, nous avons prévu des affections [sic] des différents locaux et accès
au rez-de-chaussée. Par contre, le niveau de l'étage a été laissé vide sans
division, ni partage de surface. Les demandes d'affection [sic] seront établies
lorsque nous connaîtrons définitivement les entreprises qui s'installeront dans
ce niveau.
Il est bien entendu que nous procéderons, comme à l'habitude,
à des demandes d'affectation établies pour chaque activité.
[…]"
Le projet, qui portait sur la transformation du
bâtiment ECA no 549, a été mis à l'enquête pendant 30 jours dès le 16 novembre
2018. Une synthèse CAMAC a été dressée le 8 avril 2019 dont il ressort
notamment ce qui suit :
"[…]
Les instances cantonales suivantes ont été consultées :
·
Direction des ressources et du patrimoine naturels, Ressources en
eau et économie hydraulique (DTE/DGE/DIRNA/EH1)
·
Direction générale de la mobilité et des routes, Voyer de
l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2)
·
Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels (ECA)
·
Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection
des travailleurs (DEIS/SDE)
[…]
La Direction générale de la mobilité et des routes, Voyer
de l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2)
formule la remarque suivante :
Concernant les procédés de réclame (enseignes, oriflammes,
totems, etc.), nous vous rappelons que toute modification et / ou tout nouveau
procédé de réclame doit faire l'objet d'une autorisation préalable auprès de
l'autorité compétente conformément à l'art. 6 de la loi sur les procédés de
réclame du 6 décembre 1988 (LPR ; RSV 943.11). S'agissant d'une route cantonale
hors traversée de localité le préavis du voyer est obligatoire. En l'état
aucune demande n'est parvenue à notre service.
Pour rappel les procédés de réclame sont en principe
installés en façade, aucun no de téléphone ni site internet ne sont autorisés,
ils ne doivent pas être installés à proximité de carrefours, etc.
Un dossier complet (contenant entre autre la distance à la
route, un plan coté, la figuration de tous les procédés en place tant en façade
que hors façade doivent également y figurer, etc.) doit nous parvenir
impérativement avant la mise en place de tout procédé de réclame. Au vu des
éléments du dossier les deux totems ne seraient probablement pas validés par
notre service. Monsieur F. Lambiel, administrateur de la région centre, se
tient à disposition pour toute question (021 316 76 14)
Ces remarques figureront sur le permis de construire.
[…]"
La Municipalité de la Commune d'Assens (ci-après, la
municipalité ou l'autorité intimée) a délivré le permis de construire requis le
21 juin 2019 en intégrant les conditions fixées dans la synthèse CAMAC 180839.
D.
Par courrier du 1
er
avril 2019, l'architecte de B.________ a
adressé à la municipalité une demande d'affectation du rez-de-chaussée du
bâtiment ECA no 549 en un magasin de produits alimentaires. Il était également
précisé que le futur exploitant serait C.________. La demande était accompagnée
des formulaires adéquats et d'un dossier d'architecte. Il ressort des plans
fournis, datés du 18 mars 2019, que la partie consacrée au magasin est
constituée d'une zone appelée "magasin produits alimentaires" d'une
surface de 457 m
2
, d'un espace de stockage de 150 m
2
(comprenant deux chambres froides), d'un bureau de 11.1 m
2
, d'une
salle de pause de 13.3 m
2
et de vestiaires et toilettes. L'entrée
destinée aux clients est située au nord-ouest du bâtiment et celle pour les
livraisons au sud-est. Le plan relatif aux aménagements extérieurs mentionne en
particulier la création de 14 places de parc, dont deux pour handicapés, du
côté nord-ouest, sur la zone herbeuse actuellement présente, ceci au moyen de
pavés herbeux. L'ensemble de ces places est situé dans un intervalle de 15
mètres depuis la route cantonale. La zone sud-est comprend l'indication de 14
places de parc sur une zone goudronnée existante.
Selon un concept d'exploitation relatif à un magasin
C.________ à cet endroit, la structure doit accueillir un assortiment de 1'850
articles et le personnel comprend un gérant et deux collaborateurs au maximum,
dont l'un en formation. Les horaires d'ouverture envisagés sont du lundi au
samedi de 08h00 à 20h00.
Cette demande a été enregistrée auprès de la CAMAC
sous le numéro 184'684.
K.________ Architecture, a adressé le 25 juin 2019
un rapport d'examen de conformité de la demande de permis de construire à
l'autorité intimée. Il en ressort en particulier ce qui suit :
"[…]
Plusieurs éléments du projet ne
sont pas en conformité avec les diverses lois et règlements suivants:
Remarques en regard de :
La loi fédérale sur l'aménagement
du territoire LAT
·
Plan d'affectation                 Art. 14 LAT
Le changement
d'affectation passant "d'activité artisanale" à "centre
commercial", va à l'encontre des buts et principes, du maintien et la
sauvegarde des zones d'activités artisanales;
Remarques déjà
formulées dans nos rapports n°1 du 1
er
juin 2018 et n°2 du 27
septembre 2018.
[…]
·
Numéro F.82.
Le nombre de
places de stationnement n'est pas indiqué. A compléter;
[…]
·
Numéro L.163.
La demande
d'affectation est implicite à l'alimentation. La coche doit être renseignée;
Stationnement
Le plan des aménagements
extérieurs n° 302/1 indique 14 places de parc existantes pour le personnel, 14
places de parc à créer pour le public et 12 places pour vélos à créer. Pour le
public, la norme VSS nous indique un besoin de 37 places minimum. Un manque de
23 places est constaté, sans compter les besoins pour les autres activités des
surfaces restantes dans le bâtiment. A prendre en compte et compléter;
Pour les places pour vélo, elles
sont créées sur la parcelle voisine RF 1262. Cette demande doit faire l'objet
d'une autorisation écrite du propriétaire de la parcelle RF 1262, mais aussi
une inscription sur le registre foncier avec une servitude d'utilisation. A
compléter;
Le marquage de place pour
handicapé est absent et la norme SIA 500 s'applique. A compéter;
[…]
Remarques à l'attention de la
Municipalité
Au vu des deux rapports précédents
et des problématiques liées à cette parcelle, nous attirons votre attention sur
ce projet et la nécessité d'y consacrer du temps et de l'attention;
Vu le déroulement du chantier de
la parcelle voisine RF N° 1'262 et du contrôle de fin de chantier, nous
réitérons notre mise en garde pour suivre attentivement ce dossier, qui a
d'étranges ressemblances au précédent;
En vu des 3 principaux éléments
relevés par nos soins: 1. le changement d'affectation, 2. le nombre de places
de parc insuffisant et 3. la dérogation sur la zone de verdure, la Municipalité
devrait se positionner du côté du refus pour ce projet et d'en demander les
modifications substantielles;
[…]"
Le projet a fait l'objet d'une mise à l'enquête
complémentaire du 13 juillet au 13 août 2019. Il n'a fait l'objet d'aucune
opposition.
Le projet a fait l'objet d'une première synthèse
CAMAC rendue le 19 septembre 2019. Les instances cantonales consultées ont
délivré les autorisations spéciales requises, respectivement préavisé
favorablement. Une nouvelle synthèse CAMAC a été rendue le 30 septembre 2019,
suite à la demande de la Direction générale de la mobilité et des routes, Voyer
de l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2) de corriger son préavis. Celle-ci a
modifié les conditions requises mais délivré l'autorisation spéciale requise.
E.
Le 12 décembre 2019, la Direction générale de la mobilité et des routes
(DGMR) a adressé à la municipalité un courrier dont la teneur est notamment la
suivante :
"Le dossier CAMAC n°184684,
concernant une mise à l'enquête complémentaire portant sur une demande
d'affectation pour un magasin d'alimentation "C.________" à Assens,
sur la parcelle n°1227, a fait l'objet d'une synthèse CAMAC en date du 30
septembre 2019. Dans ce cadre, le voyer de l'arrondissement Centre a délivré
l'autorisation spéciale requise en l'assortissant de conditions impératives
relatives à la question du déversement des eaux claires dans le collecteur de
la route cantonale n° 401-B-P.
Nous vous informons que, pour une
raison indéterminée à ce jour, la division Planification de la DGMR (DGMR-P)
n'a pas été intégrée à la procédure de préavis (elle aurait dû l'être compte
tenu de l'activité prévue par le projet). Cette division n'a eu connaissance de
l'implantation d'un magasin "C.________" que de manière indirecte,
suite à un avis préalable qui lui a été demandé le 17 octobre sur un projet de
restaurant Mc Donald's occupant la même parcelle.
Compte tenu du caractère
problématique du projet "C.________" du point de vue de la mobilité,
il importe à la DGMR de communiquer son analyse complète du dossier à votre
autorité, à qui il appartiendra de délivrer ou non le permis de construire
demandé.
Les éléments relevés par la DGMR-P
sont les suivants :
·
non-conformité aux planifications d'affectation et directrices en
vigueur, au détriment des objectifs fédéraux, cantonaux et régionaux de
maîtrise du trafic individuel motorisé et de promotion d'une mobilité
multimodale, soit :
o
non-conformité
au plan partiel d'affectation (PPA) au lieu-dit "Berchères", dont le
périmètre est réservé aux entreprises artisanales, à la petite industrie et à
leurs dépôts;
o
non-conformité
au Plan directeur cantonal (PDCn) : le projet va à l'encontre de l'objectif de
consolidation du réseau des centres dans les régions (Stratégie B, ligne
d'action B1), du principe de localisation de la bonne activité au bon endroit,
et de l'objectif de développement d'une mobilité multimodale (Stratégie A,
ligne d'action A2); en outre, il est tout particulièrement en contradiction
avec la teneur des mesures A23 "Mobilité douce" et D13
"Installations à forte fréquentation" du PDCn;
o
non-conformité
au Plan directeur régional du Gros-de-Vaud (PDR), et en particulier à ses
lignes d'action A.a et A.b;
·
sous-dimensionnement de l'offre de stationnement prévue pour le
magasin d'alimentation, impliquant un risque marqué de report de demande sur
les parcelles privées voisines, voire en bordure de route cantonale : sur ce
point, la DGMR vous renvoie au préavis du voyer de l'arrondissement Centre
intégré à la première synthèse CAMAC du 19 septembre 2019, qui rappelle les
bases légales à respecter pour garantir la visibilité et la sécurité routière.
Ces points problématiques sont présentés
en détail dans une note circonstanciée annexée au présent courrier.
Sur cette base, la DGMR demande à
votre autorité de ne pas autoriser la modification d'affectation demandée pour
le projet "C.________", celui-ci étant manifestement contraire au
droit en vigueur et aux objectifs de mobilité cantonaux et régionaux.
[…]"
Ce courrier était accompagné d'une note également
datée du 12 décembre 2019 qui détaillait les griefs mentionnés ci-dessus. Il en
ressort notamment :
"[…]
3. Non-conformité au plan partiel
d'affectation en vigueur
La DGMR constate que la parcelle
n°1227 de la commune d'Assens se situe dans le périmètre du Plan partiel
d'affectation (PPA) au lieu-dit "Berchères", dont le règlement
stipule (art. 2) que "le périmètre est réservé aux entreprises
artisanales, à la petite industrie et à leurs dépôts". Le règlement
précise également que "des logements, un par bâtiment, sont admis pour le
gardiennage". Le projet d'implantation d'un magasin d'alimentation "C.________"
sur la parcelle n°1227 n'est donc manifestement pas conforme au PPA en vigueur.
En outre, le projet prévoit
l'implantation des 14 places de stationnement et de leur accès dans la zone de
verdure inconstructible définie par le PPA, en bordure de la RC 401-B-P. Pour
rappel, l'art. 14 du règlement du PPA précise que "la zone de verdure inconstructible
du présent plan doit être aménagée en parc arborisé par les futurs
propriétaires, au fur et à mesure des constructions". Il est à relever que
l'espace de circulation et de stationnement situé à l'ouest de la parcelle
voisine n°1262, par lequel l'accès aux places du magasin projeté sur la
parcelle n°1227 est prévu grâce à une servitude de passage à pied et pour tous véhicules,
empiète lui aussi sur la zone de verdure inconstructible.
La non-conformité de l'utilisation
prévue au PPA en vigueur pose problème du point de vue de la mobilité, en
raison de l'inadaptation de l'offre de mobilité multimodale, qui implique la
non-conformité du projet au Plan directeur cantonal (PDCn) et au Plan directeur
régional (PDR) du Gros-de-Vaud, ainsi qu'un risque prononcé de débordement de
la demande en stationnement sur les parcelles privées voisines, voire en
bordure de route cantonale.
4. Non-conformité au Plan
directeur cantonal (PDCn)
La DGMR considère que le projet
n'est pas conforme au Plan directeur cantonal (PDCn), car il va à l'encontre de
l'objectif de consolidation du réseau des centres dans les régions (Stratégie
B, ligne d'action B1), du principe de localisation de la bonne activité au bon
endroit, et de l'objectif de développement d'une mobilité multimodale
(Stratégie A, ligne d'action A2). Il est tout particulièrement en contradiction
avec la teneur des mesures A23 "Mobilité douce" et D13
"Installations à forte fréquentation" du PDCn :
·
la mesure A23 "Mobilité douce" prévoit notamment que le
Canton traite systématiquement, "avec une importance comparable à celle donnée
aux autres moyens de transports, la mobilité douce lors d'interventions sur le
territoire (plans directeurs, plans d'affectation, permis de construire); elle
préconise également le développement d'une urbanisation de proximité favorisant
les déplacements doux;
·
le projet est assimilable à une installation à forte
fréquentation (IFF) au sens de la mesure D13 du PDCn. Conformément à cette
mesure, "les IFF sont implantés en principe dans les centres cantonaux,
régionaux et locaux, dans un site adapté à leurs caractéristiques selon le
principe de la bonne activité au bon endroit", en veillant notamment à
leur implantation judicieuse "afin de maintenir la vitalité des centres,
d'éviter un mitage du territoire, de garantir leur accessibilité multimodale à
l'ensemble de la population et de limiter le trafic individuel motorisé lié à
ces implantations".
Compte tenu de la localisation
isolée du projet, à près de 2km du village d'Assens et à environ 1km
d'Echallens, dans un secteur dépourvu de transports publics, la DGMR observe en
particulier :
·
que les usagers du projet auront recours presque exclusivement à
la voiture, ce qui est en contradiction avec les objectifs de limitation du
trafic motorisé, de développement d'une mobilité multimodale et de promotion de
la mobilité douce, qu'une localisation au cœur d'une centralité régionale ou
locale permet de respecter;
·
que l'accessibilité multimodale du projet n'est pas garantie pour
l'ensemble de la population, notamment pour les personnes non motorisées, les
personnes âgées ou les jeunes.
5. Non-conformité au Plan
directeur régional du Gros-de-Vaud (PDR)
Le projet n'est pas conforme au
Plan directeur régional du Gros-de-Vaud (PDR), validé par le Conseil d'Etat en
avril 2017, et plus particulièrement avec les lignes d'action A.a et A.b de sa
stratégie pour l'habitat, dénommées respectivement "Densifier le tissu
bâti à l'intérieur des périmètres des centres en respectant les qualités du
tissu urbain existant et du patrimoine culturel", d'une part, et
"Localiser et maintenir les services et équipements publics à vocation
régionale dans les centres régionaux et locaux", d'autre part.
La ligne d'action A.a comprend
notamment la mesure A.a3, qui prévoit que les grands générateurs de trafic et
les sites d'activités denses soient localisés de manière préférentielle dans
les secteurs bien desservis par les transports publics, et qui précise que
"cette réflexion doit toujours guider les choix des planificateurs dans
leurs démarches d'urbanisation, autant dans le domaine de l'habitat que dans
celui des activités et des équipements".
La ligne d'action A.b du PDR vise
notamment à réduire la dépendance de la population aux transports individuels
motorisés (TIM) pour accéder aux services quotidiens, en maximisant le nombre
potentiel d'usagers pouvant accéder à ces services par des modes alternatifs
aux TIM (marche, vélo ou transports publics), et à répondre aux besoins des
personnes non motorisées aux possibilités de déplacement limitées. Elle
comprend notamment la mesure suivante, dont la teneur et les objectifs ne sont
pas compatibles avec le projet faisant l'objet de la demande de permis de
construire :
·
mesure A.b1 – maintenir et, au besoin, augmenter l'offre en
services de proximité (tels que les cafés, commerces de détail, lieux générateurs
de vie sociale, etc.) dans les périmètres de centre.
6. Offre en stationnement
sous-dimensionnée
L'offre en stationnement pour
voitures prévue pour le projet de magasin d'alimentation "C.________",
correspondant à 14 places, y compris 2 places pour handicapés, est largement
inférieure aux besoins en stationnement calculés selon la norme VSS en vigueur
(norme VSS SN 640 281 "Stationnement : offre en cases de stationnement
pour les voitures de tourisme").
Compte tenu de sa localisation
isolée et de l'absence de desserte en transports publics, le projet correspond
à un type de localisation E selon la norme VSS SN 640 281. Ce type de
localisation implique une réduction des valeurs indicatives de la norme située
entre 0% (offre maximale en cases de stationnement – haut de fourchette) et 10%
(offre minimale en cases de stationnement – bas de fourchette).
Pour un magasin d'alimentation
d'une surface de vente de 457 m
2
et correspondant à une localisation
de type E, le besoin en places de stationnement s'établit, selon la norme VSS
en vigueur, entre 41 (offre minimale) et 46 places (offre maximale), réparties
de la manière suivante :
·
places pour le personnel : entre 8 et 9 places;
·
places pour les visiteurs/clients : entre 33 et 37 places.
L'article 6.4 "Fourchette
pour l'offre en cases de stationnement" de la norme VSS SN 640 281 précise
que "l'établissement d'une offre minimale en cases de stationnement à
mettre à disposition doit, en l'absence de mesures d'accompagnement suffisantes
ou d'une politique de stationnement efficace à large échelle, permettre
d'éviter la pression sur le stationnement dans les rues et places avoisinantes,
les files d'attente sur la voie publique, le trafic de recherche de places et
le reports".
Sur la base de ces éléments, la
DGMR conclut à un risque marqué de report de demande sur les parcelles privées
voisines, voire en bordure de route cantonale.
En complément, il convient de
relever que l'utilisation future des autres locaux du bâtiment, notamment les
locaux situés au premier étage, n'est pas connue. Ces locaux impliquent
également des besoins en stationnement, variables selon le type d'activités.
Compte tenu de la surface du bâtiment (un peu plus de 1'000 m
2
), le
besoin en stationnement des locaux du premier étage peut être estimé à environ
10 places en cas d'utilisation artisanale ou industrielle, et à plus de 20 places
en cas d'utilisation par des bureaux (utilisation non-conforme au PPA en
vigueur).
Le large décalage entre les besoins en stationnement de
l'activité commerciale envisagée, d'une part, et l'offre en stationnement
prévue par le projet, d'autre part, est symptomatique du fait que le site n'est
pas adapté à des activités à fortes densités d'usagers. La destination du
périmètre, selon le PPA au lieu-dit "Berchères", à de l'artisanat et
à de la petite industrie, n'est à cet égard, selon toute vraisemblance, pas
fortuite."
Le 19 décembre 2019, l'architecte de B.________ a
adressé par courriel à la municipalité des remarques sur le courrier de la DGMR
du 12 décembre 2019 et son annexe. En particulier, il est relevé ce qui suit :
"[…]
Dès lors, nous avons éliminé la problématique qui était en
relation avec la mobilité puisque :
Ø
Un McDonald's aurait assurément augmenté le nombre de véhicules
en transit dans ce secteur.
Ø
C,________ ne s'installe dans ce secteur que par le fait qu'il y
a déjà un fort trafic sur la route cantonale et il profite [sic] pour installer
leur magasin de proximité, qui n'est pas une grande surface, afin d'éviter aux
utilisateurs de leur commerce de devoir transiter à l'intérieur du village ou
d'une ville, ce qui peut provoquer certaines nuisances et des déplacements
supplémentaires.
Ø
Ces nuisances sont supprimées par leur désir de s'implanter dans
ce secteur.
Nous tenons également à relever que la surface totale du
magasin C.________ mentionnée par le [sic] DGMR d'environ 460 m
2
,
est en réalité la surface totale hors dépôt occupée par ce commerce, mais la
surface de magasin destinée à la vente est de l'ordre de 380 m
2
.
(voir plan annexé)
Effectivement dans la surface de vente, il ne doit pas être
compté la surface occupée par les caisses. La surface de vente doit être
diminuée de la surface des caisses, la zone d'attente devant les caisses par
les clients voulant payer, la partie arrière des caisses où il n'y a pas de
produit à commercialiser ainsi que l'entrée au [sic] magasin et entrée de
service. En revanche, les surfaces occupées par les rayonnages et la
circulation entre rayonnages sont comptées dans la surface de vente.
Le nombre de places de parc tel qu'il était mentionné dans le
rapport était basé sur les normes VSS, elles ont été estimées par rapport à un
commerce de grande fréquentation, alors qu'un C.________, tel qu'il est prévu,
avec cette surface doit être considéré comme un magasin de proximité, donc à
notre avis 3,5 places par 100 m
2
de surface de vente.
Par expérience de ce type de magasin dans des secteurs
similaires, C.________ nous a indiqué que le besoin de places de parc est de 10
à 14, puisque les personnes se rendant dans ce commerce restent peu de temps
sur place contrairement à des centres commerciaux où les gens s'arrêtent pour
acheter leurs produits et repartent après avoir effectués des commissions
précises et ciblées préalablement. Comme on peut le constater par exemple à
Romanel sur la Route Cantonale, C.________ ne génère jamais une surcharge de
trafic et sur le parking des places de parc sont toujours disponibles.
Quant à l'emplacement où ces places de parc ont été prévues,
comme vous avez pu le constater dans le dossier d'enquête, il s'agit de places
en pavés herbeux de façon à respecter les surfaces vertes tout en permettant de
réaliser des places de parc nécessaires à l'exploitation d'une activité qu'elle
soit commerciale, artisanale ou autres.
Nous ne tenons pas à développer plus de remarques par rapport
à ce courrier du 12 décembre 2019 sauf, qu'à notre avis, il n'a plus sa raison
d'être puisque nous avons mis à l'enquête la demande d'affectation le 12
juillet 2019 et que ce département se prononce qu'au mois de décembre sans avis
de la CAMAC, ce qui est totalement incohérent.
[…]"
Le 20 janvier 2020, la municipalité a écrit à la
DGMR et indiqué que la décision a été prise de maintenir l'autorisation portant
sur la demande d'affectation pour magasin d'alimentation, en se référant à la
synthèse CAMAC délivrée le 30 septembre 2019. L'autorité précisait également
que depuis la création du PPA au lieu-dit "Berchères", il y avait
toujours eu un centre commercial (vente de meubles à des particuliers), sans
que cela ne soulève un quelconque mécontentement, et que la portée limitée des
Plans directeurs cantonaux et régionaux ne saurait être un obstacle à la
continuation d'exploiter une surface commerciale.
Une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 27
janvier 2020 intégrant le préavis négatif de la Direction générale de la
mobilité et des routes/Management des transports MT (DIRH/DGMR/MT).
Le Chef du Service du développement territorial (SDT)
a requis, par courrier du 6 février 2020 à la municipalité, qu'une copie
de la décision d'octroi ou de refus du permis de construire lui soit
communiquée, le département se réservant la possibilité de recourir.
Le 10 février 2020, C.________ a établi une attestation
qui mentionne notamment ce qui suit :
"Par la présente nous vous confirmons que pour le
magasin d'Assens nous avons besoin de 12 places de parc pour les clients et 2
places pour nos employés. Notre analyse s'appuie sur nos statiques [sic] et nos
expériences faites par le passé.
C.________ exploite plus que [sic] 800 magasins en Suisse
avec 5'200 employés et chaque année des nouvelles succursales s'ajoutent. En
2019 nous avons eu 22 ouvertures avec la création de plus que [sic] 200
nouvelles places de travail.
C.________ offre à ces clients la possibilité d'effectuer
leurs achats rapidement. De ce fait le laps de temps que le client passe dans
le magasin est très court et les places de parc se libèrent rapidement.
[…]"
Le 5 mars 2020, la municipalité a délivré le permis
de construire requis et autorisé le changement de destination demandé, soit
l'affectation en un magasin d'alimentation. Le même jour, elle a transmis au
SDT (aujourd'hui Direction générale du territoire et du logement; DGTL) une
copie du permis de construire.
F.
Le Département des institutions et du territoire (ci-après le recourant),
représenté par la Cheffe du département, a recouru le 16 avril 2020 à
l'encontre du permis de construire délivré. En substance, le recourant invoque
une violation de l'art. 2 du RPPA, les activités prévues n'étant pas
compatibles avec la zone industrielle et artisanale. Par ailleurs, l'égalité de
traitement ne peut être invoquée en relation avec la situation du magasin de
meubles présent dans le périmètre du PPA et les conditions d'une dérogation en
zone à bâtir ne sont pas réunies, aucune disposition ne prévoyant la
possibilité d'en accorder. En outre, le recourant invoque une violation de
l'art. 24 al. 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions
du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), les places de parcs prévues étant
insuffisantes au regard de l'affectation désirée, à savoir un magasin
alimentaire C.________.
La DGMR, section juridique, s'est déterminée le 10
mai 2020 et a adhéré au recours.
Le 11 mai 2020, l'autorité intimée a déposé une
réponse et conclu au rejet du recours.
B.________ et C.________ (ci-après la constructrice
et le tiers intéressé) ont déposé le 11 mai 2020 une réponse, par
l'intermédiaire de leur conseil. Elles ont conclu, sous suite de frais et
dépens, au rejet du recours.
Par courrier du 2 juin 2020, le recourant, par la DGTL,
a renoncé à répliquer.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours au Tribunal cantonal
s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement
attaqués. L'art. 96 al. 1 let. a LPA-VD dispose que sauf dispositions légales
contraires, les délais fixés en jour par la loi ou par l'autorité ne courent
pas du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclusivement.
En raison de la pandémie de coronavirus, le Conseil fédéral a rendu une
Ordonnance sur la suspension des délais dans les procédures civiles et
administratives pour assurer le maintien de la justice en lien avec le
coronavirus (COVID-19) du 20 mars 2020 (RS 173.110.4), entrée en vigueur le 21
mars 2020 à minuit (art. 2). L'art. 1 al. 1 de l'ordonnance prescrit que,
lorsque, en vertu du droit fédéral ou cantonal de procédure applicable, les
délais légaux ou les délais fixés par les autorités ou par les tribunaux ne
courent pas pendant les jours qui précèdent et qui suivent Pâques, leur
suspension commence dès l'entrée en vigueur de la présente ordonnance et dure
jusqu'au 19 avril 2020 inclus.
Le permis de construire querellé a été adressé le 5
mars 2020 au recourant et reçu le lendemain 6 mars 2020. Déposé le 16 avril
2020, le recours l'a été en temps utile, au vu des féries pascales. Il respecte
au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
A titre de mesure d'instruction, la constructrice et le tiers intéressé
ont requis une inspection locale.
a) La garantie constitutionnelle du droit d'être
entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999: Cst.; RS 101) comprend le droit de fournir des preuves
pertinentes, celui d'avoir accès au dossier et celui de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (
ATF 135 I 279
consid. 2.3,
129 II 497
consid. 2.2, 124 II 132 consid. 2b). En particulier, le droit de faire
administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent et que le
moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait (ATF 130 II
425 consid. 2.1). Ce droit n'empêche par ailleurs pas l'autorité de mettre un
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
celles-ci ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374
consid. 4.3.2; 137 III 208 consid. 22; 136 I 229 consid. 5.3; 130 II 425
consid. 2.1).
b) Les pièces fournies par les parties sont en
l'espèce suffisantes pour apprécier la situation et la Cour s'estime
suffisamment renseignée. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à une
inspection locale et il ne sera pas donné suite à la réquisition formée en ce
sens.
3.
Le recourant invoque tout d'abord une violation de l'art. 2 RPPA, et par
extension du Plan directeur cantonal et du Plan directeur du Gros-de-Vaud. En
particulier, à son sens, la présence d'un commerce alimentaire à l'endroit
prévu ne serait ni conforme à la zone ni aux principes d'aménagements qui sont
évoqués dans les plans directeurs.
a) Aux termes de l’art. 22 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2): la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a); le terrain est
équipé (let. b). L'art. 48 al. 1 LATC précise que les zones à bâtir sont
affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce,
aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics
et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces
types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option,
superposés ou limités dans le temps.
A teneur de l’art. 103 al. 1 1
ère
phr.
LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en
sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé. A la rigueur de son texte, cette disposition n'exige la
délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur
un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation
soit également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il
faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté
individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation
au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur
la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les
constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas
devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre
subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de
soumettre à son contrôle (cf. arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014
consid. 4a; AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3a/cc;
AC.2003.0178 du 27 avril 2004).
b) En règle générale, la notion
d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone.
Ordinairement, la pratique considère comme entreprise artisanale la réunion,
dans un but économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205
consid. 3b, JdT 1977 I 83; Ruch
in
Commentaire de la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire, 2009, n. 76 ad art. 22 LAT).
Selon la jurisprudence, les activités sans rapport
avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne
sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des
dépôts non liés à une activité ne sont dès lors
a priori
pas conformes à
une zone industrielle ou artisanale (cf. AC.2012.0315 du 31 mai 2013
consid. 1a/bb; AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). Il est
néanmoins possible d'admettre dans une zone artisanale des activités qui ne
sont pas strictement artisanales, notamment des dépôts, lorsqu'on est en
présence d'une telle pratique de l'autorité municipale, et ce en application du
principe de l'égalité de traitement (cf. AC.2012.0315 du 31 mai 2013
consid. 1b). Des activités commerciales peuvent, selon la jurisprudence,
également être admises dans la zone industrielle ou artisanale lorsque
l'autorité a développé une pratique constante, admettant dans ce type de zone
des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les
activités de services, de détente ou de loisir (cf. AC.2014.0108 du 21 octobre
2014 consid. 4b; AC.2012.0315 précité consid. 1a/bb, et les
références citées). Tel a été notamment le cas de kiosques (shops) de
stations-service (ATF 1C_122/2010 du 21 juin 2010 et 1C_426/2007 du 8 mai
2008), d'une discothèque, d'une salle de sport, d'un commerce de meubles et
d'une droguerie (ATF 1C_326/2012 du 17 avril 2013 consid. 3.2), ou encore
d'un commerce de meuble (AC.2015.0200 du 9 janvier 2017 consid. 1). Le Tribunal
fédéral a toutefois jugé que les communes devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment
de terrains disponibles dans les zones artisanales pour des activités de ce
genre et ne pas y tolérer l'habitation de façon inconsidérée (ATF 1C_138/2010
du 26 août 2010 consid. 2.5, et les références citées). Cette dernière
jurisprudence a trait à des zones exclusivement artisanales, dans lesquelles
l’habitation n’est admise que de façon limitée et toujours en rapport avec la
destination principale (cf. AC.2014.0108 du 21 octobre 2014
consid. 4b; AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb). On ne doit
enfin pas autoriser une implantation dont on ne peut pas prévoir, d'après les
plans, qu'elle sera conforme à la zone (cf. AC.2010.0236 du 25 mai 2011
consid. 5).
c) Le Plan directeur cantonal, en vigueur depuis le
1
er
janvier 2008, dans son adaptation 4bis du 20 décembre 2019
(ci-après PDCn), définit notamment une ligne d'action B1, soit que le Canton
définit les agglomérations ainsi que les centres cantonaux et régionaux. Les
centres locaux sont identifiés par les projets de territoire régionaux. La définition
tient compte du rôle particulier pour leur région des centres éloignés des
agglomérations et à faible vitalité démographique.
La mesure A23, intitulée "Mobilité douce",
indique que le Canton encourage les déplacements à pied et en deux roues non motorisés,
surtout à l’intérieur des agglomérations, à proximité des centres, ainsi que
dans le cadre des déplacements scolaires, touristiques et de loisirs, avec pour
objectif d’optimiser les chaînes de mobilité. Il s'agit d'offrir la possibilité
d'utiliser les moyens de déplacement doux en toute sécurité et par des
cheminements conviviaux. Le Canton prend les mesures suivantes: – traiter
systématiquement, avec une importance comparable à celle donnée aux autres
moyens de transports, la mobilité douce lors d'interventions sur le territoire
(plans directeurs, plans d’affectation, permis de construire); – sensibiliser
la population et l'ensemble des acteurs économiques et politiques; – développer
une urbanisation de proximité favorisant les déplacements doux; – améliorer la
qualité des interfaces et développer la complémentarité entre transports
publics et déplacements doux; – mettre en valeur et assurer la continuité des
itinéraires pédestres et cyclistes dédiés à la mobilité douce de loisirs et de
tourisme (inventaire cantonal des chemins de randonnée pédestre; itinéraires
SuisseMobile).
La mesure D13, intitulée "Installations à forte
fréquentation", prescrit que le Canton, les communes et, le cas  échéant,
les  régions veillent à une implantation judicieuse des IFF (installations à
forte fréquentation) afin de maintenir la vitalité des centres, d’éviter un
mitage du territoire, de garantir leur accessibilité multimodale à l’ensemble
de la population et de limiter le trafic individuel motorisé lié à ces  implantations.
Il est tenu compte également des besoins en approvisionnement de la population
ainsi que des nécessités logistiques de l’entreprise. Les IFF sont implantées
en principe dans les centres cantonaux, régionaux et locaux, dans un site
adapté à leurs caractéristiques selon le principe de la bonne activité au bon
endroit. La conformité des projets de planification et de construction d’ICFF
(installations commerciales à forte fréquentation) à partir de 2'500m2 de
surface de vente est examinée sur la base des critères cantonaux d'exclusion et
de préférence définis notamment dans les domaines de l'urbanisation, des
transports, de l'environnement, de l'économie et des besoins régionaux. Ces
critères permettent: - d'orienter des localisations nouvelles dans un travail
de planification ; - d'accompagner les porteurs de projet pour une recherche de
localisation optimale; - de formuler des recommandations en vue d'une prise de
position des autorités compétentes chargées d'apprécier une demande
d’implantation. Les communes et, le cas échéant, les régions intègrent la
thématique des ICFF dans leur planification directrice en application des
critères cantonaux
Le PDCn définit la notion d'IFF comme regroupant un
ensemble d'installations qui attirent du public de manière plus ou moins
intense, sans définition précise de l'intensité. Ce sont par exemple les
commerces de détail d'une certaine taille, les grands magasins ou les marchés
spécialisés, les regroupements de commerces en centres commerciaux, les
équipements de sport et de loisirs tels que cinémas multiplexes ou les centres
de fitness, certains parcs technologiques, les établissements de santé, de
formation et culturels, etc.
d) Le Plan directeur régional du Gros-de-Vaud, dans
sa version au 3 décembre 2015, validé par le Conseil d'Etat en avril 2017
(PDR), comporte une ligne d'action A.a intitulée "densifier le tissu bâti
à l'intérieur des périmètres des centres en respectant les qualités du tissu
urbain existant et du patrimoine culturel. Cette ligne d'action se traduit
notamment par une mesure A.a3 dont la teneur est "mener les démarches
nécessaires (PPA, PQ, opérations  foncières, etc.) permettant de densifier les
secteurs bien desservis par les TP (500 mètres autour des gares et haltes
ferroviaires et 300 mètres autour des arrêts de bus). Y localiser de manière
préférentielle les grands générateurs de trafic et les sites d’activités
denses." Selon le PDR, d'une part les secteurs bien desservis par les
transports publics permettent une meilleure gestion des besoins en mobilité des
individus (habitants, visiteurs, employés…), sans stimuler la croissance de la
mobilité individuelle motorisée; d'autre part, la densification de ces secteurs
permet d'assurer une fréquentation des lignes à même d'assurer leur viabilité économique
et de justifier leur renforcement et donc leur attractivité pour les usagers.
Cette réflexion doit toujours guider les choix des planificateurs dans leurs
démarches d'urbanisation, autant dans le domaine de l'habitat que dans celui
des activités et des équipements.
La ligne d'action A.b, intitulée "localiser et
maintenir les services et équipements publics à vocation régionale dans les
centres régionaux et locaux", se traduit quant à elle par une mesure A.b1
qui tend à maintenir et, au besoin, augmenter l'offre en services de proximité
(tels que les cafés, commerces de détail, etc.) lieux générateurs de vie
sociale dans les périmètres de centre. La présence d'équipements et de services
de proximité est une condition essentielle à la vitalité des localités. Elle
permet de réduire la dépendance vis-à-vis de l'extérieur et prévient par
ailleurs un accroissement non désiré de la mobilité individuelle. Elle réduit,
en outre, les distances des déplacements individuels motorisés pour la
satisfaction des besoins en services quotidiens.
e) Le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement (ATF
126 V 390 consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas
se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne
peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113
consid. 9; 125 II 152 consid. 5; 122 II 446 consid. 4a). Il faut encore que
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas
dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a;
126 V 390 consid. 6a), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49
consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6; 123 II 248 consid. 3c). C'est seulement
lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de
prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité
(8C_418/2013 du 15 octobre 2014 consid. 4.6.1; 1C_426/2011 du 18 juin 2011
consid. 7.1; 1C_419/2011 du 18 juin 2011 consid. 6.1).
f) La municipalité jouit d’un certain pouvoir
d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (cf.
par exemple AC.2017.0045 du 6 avril 2018 consid. 1a; AC.2015.0102 du 19
novembre 2015 consid. 3; AC.2014.0417 du 3 novembre 2015 consid. 3a/aa;
AC.2014.337 du 3 mars 2015 consid. 4b; AC.2013.0230 du 4 février 2014 consid.
9c). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des
concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit
cantonal (cf. notamment AC.2012.0184 du 28 mars 2013 consid. 3c/aa;
AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009
consid. 3c). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est
toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition
réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci
repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de
la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (ATF 1C_103/2008 du 23
septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités).
g) L'art. 2 RPPA a la teneur suivante :
" Art. 2      Le
périmètre est réservé aux entreprises artisanales, à la petite industrie et à
leurs dépôts.
Des
logements, un par bâtiment, sont admis pour le gardiennage. Ils devront être
intégrés dans les bâtiments d'exploitation."
h) La constructrice et le tiers intéressé paraissent
soutenir dans leur réponse au recours que le recourant ne pourrait contester
l'installation d'un commerce alimentaire sur la parcelle no 1227 dans la mesure
où le permis de construire CAMAC 180839 serait en force. Or, ce document inclurait
déjà l'affectation du rez-de-chaussée à un tel commerce.
On ne saurait les suivre. En effet, la première
demande de permis portait sur la transformation des locaux et non sur l'affectation
spécifique en magasin alimentaire. Or, l'affectation doit faire, comme la
jurisprudence citée plus haut le rappelle, également l'objet d'une autorisation
spécifique de l'autorité communale. D'ailleurs, les tractations qui ont eu lieu
s'agissant de l'installation d'un restaurant Mc Donald's au même endroit
montrent bien que l'affectation finale n'était pas encore définie au moment des
travaux de transformation. Il n'y a donc pas une force de chose décidée qui
s'opposerait à l'examen de la conformité d'un magasin alimentaire à
l'affectation de la zone.
i) En l'espèce, il convient tout d'abord de relever
que le PPA "Les Berchères" a été adopté en 1997 et mis à jour en 1999.
Il est ainsi antérieur à l'entrée en vigueur tant du PDCn que du PDR et ne
tient donc pas compte des principes développés dans ces plans. Les deux outils
précités ayant une portée dans le cadre de la planification, ils ne sauraient
remettre en cause – en l'état – la planification existante au niveau communal.
j) L'art. 2 RPPA réserve l'usage de la zone à
l'artisanat, la petite industrie et à leurs dépôts. Au regard de la
jurisprudence citée plus haut, cette formulation paraît exclure la présence
d'activités commerciales sur le périmètre du PPA.
Il ressort toutefois des réponses au recours que
tant l'autorité intimée que la constructrice et le tiers intéressé se fondent
sur la présence antérieure, dans les mêmes locaux, du magasin de meuble "L.________"
pour admettre que la présence d'un commerce alimentaire serait conforme à la
zone. Au sens de l'autorité intimée, cela ferait une vingtaine d'années – soit
depuis l'entrée en force du plan – que la pratique autoriserait une telle
affectation. En d'autres termes, les parties précitées se prévalent d'une
interprétation constante du RPPA par les autorités dans le sens où une activité
purement commerciale serait également autorisée.
Un examen, par le biais d'un annuaire internet et de
photographies aériennes, des activités développées aujourd'hui dans le
périmètre du PPA "Les Berchères" montre que des activités de toutes
sortes y sont développées. En effet, sur la parcelle avoisinante 1226 se trouve
le dépôt d'une entreprise de construction. Dans le bâtiment sis sur la parcelle
1262 sont présents notamment un caviste, une institution financière et un
magasin de meubles et décoration. On ne sait cependant pas depuis combien de
temps ces entreprises sont installées ici. Toutefois, les dernières activités
ne ressortent manifestement pas de l'artisanat au sens de la jurisprudence,
mais bien d'une activité commerciale. Il ressort en outre du dossier que depuis
2008, les locaux litigieux ont été occupés par un magasin de meubles, ce qui
n'est d'ailleurs pas contesté par le recourant.
Il est ainsi établi qu'à tous le moins depuis 2008 et
l'installation de "L.________", la municipalité admet dans la zone
des activités de nature commerciale. Le fait que cette pratique remonte à une douzaine
d'années au moins l'établit comme étant constante. Cela étant, il convient en
outre, pour que la constructrice puisse se prévaloir de cette pratique, que
l'autorité entende la maintenir. Or, il ressort des écritures de cette dernière
qu'elle considère sa pratique conforme à l'affectation de la zone. On ne
saurait dès lors considérer que cette autorité a la volonté de modifier sa
pratique future, ce qui réalise les critères fixés par la jurisprudence.
Le recourant paraît considérer, par sa référence aux
principes fixés dans le PDCn et le PDR, qu'une telle pratique serait contraire
à des intérêts publics supérieurs prépondérants qui imposeraient d'appliquer le
principe de légalité. Toutefois, comme déjà exposé plus haut sous lettre i),
les principes évoqués sont postérieurs à l'adoption du plan et même à la mise
en place de la pratique communale, qui est vraisemblablement antérieure à 2008.
Ainsi, on ne perçoit pas que les principes développés dans les plans directeurs
susmentionnés doivent faire obstacle à une interprétation réglementaire bien
ancrée et dépendant de l'autonomie communale. Si le recourant entendait
empêcher l'installation d'un magasin alimentaire ou de commerces dans le
périmètre du PPA, sur la base des principes d'aménagements susmentionnés, il
devait agir par des outils d'aménagement du territoire, et en sollicitant des
mesures provisoires ou en instaurant une zone réservée cantonale, ce qu'il n'a
pas fait.
En définitive, il convient d'admettre que, sur la
base d'une pratique communale constante, les activités commerciales sont
autorisées dans le périmètre du PPA "Les Berchères".
k) Le recourant soutient encore que, même si
l'activité commerciale était tolérée, celle liée à un magasin alimentaire
serait de nature différente, en raison du volume de trafic qu'elle génère.
La possibilité que le volume de trafic puisse
augmenter n'est toutefois pas de nature à limiter l'interprétation que
l'autorité intimée peut faire de sa propre norme. En effet, l'admission des
activités commerciales est générale et n'a pas à être différenciée en fonction
du volume de clients et des mouvements de véhicules induits par une activité spécifique.
A défaut, cela entraînerait une incertitude juridique notable, l'admission de
telle ou telle activité étant fondée uniquement sur une appréciation subjective
de l'autorité. L'argument doit donc être écarté.
l) Au vu des éléments qui précèdent, le grief doit
donc être rejeté.
4.
Le recourant invoque également une violation de l'art. 24 al. 3 LATC en
ce sens que le nombre de places de parc prévues serait insuffisant. Il invoque
l'application de la norme VSS SN 640 281 dont l'utilisation aboutit à la nécessité
d'une offre entre 41 et 46 places de parc au total. Les quatorze places de
parc, dont deux pour handicapés, prévues par le projet seraient donc
manifestement insuffisantes. La constructrice et le tiers intéressé, qui produisent
une évaluation des besoins effectuée par ce dernier, ainsi que la municipalité
considèrent que le nombre prévu par le projet est adéquat, le personnel de
l'enseigne étant limité à deux ou trois employés, dont le gérant. En outre, la
typologie de clientèle serait particulière dans la mesure où celle-ci ne
resterait sur place que très peu de temps afin de faire ses courses. Enfin, le
nombre de places disponibles pourrait être augmenté, de l'espace étant encore
disponible sur la parcelle no 1227 et un accord ayant été passé avec le
propriétaire de la parcelle voisine no 1262 pour la mise à disposition de 15
places supplémentaires.
a) L'art. 24 al. 3 LATC a, depuis le 1
er
septembre 2018, la teneur suivante :
"Ils [les plans d'affectation] peuvent également
contenir d'autres dispositions en matière d'aménagement du territoire et de
restriction du droit à la propriété, pour autant qu'elles ne soient pas
contraires à la loi et au plan directeur cantonal. Ils prévoient en particulier
des références aux normes professionnelles en matière de stationnement. Ils
prévoient, notamment, des places de sport, de jeu ou de loisirs suffisantes, en
particulier pour les enfants."
L'art. 40a RLATC prescrit quant à lui :
"
1
La réglementation communale fixe le nombre
de places de stationnement pour les véhicules à moteur et les deux-roues légers
non motorisés, dans le respect des normes de l'Association suisse des
professionnels de la route et des transports et en fonction de l'importance et
de la destination de la construction.
2
A défaut de réglementation communale conforme
aux normes en vigueur, celles-ci sont applicables aux véhicules motorisés et
aux deux-roues légers non motorisés.
3
Si les conditions locales le permettent, les
places de stationnement sont perméables."
L'art. 11 RPPA prévoit :
"Des places de stationnement pour voitures, camions,
etc., doivent être prévues en nombre suffisant pour les besoins des
entreprises."
b) Le Tribunal cantonal a jugé jusqu'ici que l'art.
40a RLATC ne disposait pas d'une base légale suffisante dans la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions et que les normes VSS ne pouvaient être
appliquées que si le règlement communal y renvoyait directement (AC.2016.0402
du 11 octobre 2017 consid. 8a; AC.2014.0157 du 16 avril 2015 consid. 3c;
AC.2009.0064 du 4 novembre 2010 consid. 4). Récemment, la Cour a considéré que
la situation pourrait avoir changé et que l'art. 24 al. 3 LATC pourrait
constituer une base légale suffisante justifiant l'application de l'art. 40a
RLATC, de sorte qu'une commune serait désormais fondée à se prévaloir des
normes VSS nonobstant une réglementation communale contraire (AC.2019.0184 du 8
janvier 2020 consid. 4, dans un sens contraire AC.2017.0349 du 29 novembre 2018
consid. 10b; RDAF 2019 I p. 242). Pour les raisons qui seront développées plus
loin, la question peut rester en l'état ouverte.
c) En l'espèce, il convient tout d'abord de
déterminer si les normes VSS sont applicables. Le recourant s'y réfère en
mentionnant que le RPPA ne prévoit aucune norme spécifique au stationnement. Les
autres parties paraissent également s'y référer, même si l'autorité intimée
conteste leur applicabilité directe.
L'art. 11 RPPA mentionné ci-dessus traite de la problématique
du stationnement en évoquant que le nombre de places doit correspondre aux besoins
des entreprises. Un critère est donc fixé – le besoin –, même si celui-ci n'est
pas explicité. L'autorité intimée n'a sur ce point pas fait état de sa
pratique, se contentant d'indiquer ne pas avoir de raison objective de remettre
en doute les affirmations du propriétaire et du tiers intéressé. Cette
appréciation ne peut constituer ni une interprétation ni une pratique à
laquelle on pourrait se référer. On peut donc s'interroger sur l'applicabilité
de la norme VSS en l'espèce, notamment au regard des jurisprudences rendues en
lien avec l'art. 40a RLATC. Cette question peut, comme indiqué plus haut, rester
ouverte, dans la mesure où quelle que soit la méthode utilisée, le nombre de
places disponibles est conforme.
d) L'évaluation des besoins effectuée par le tiers
intéressé (l'exploitant), soit douze places de parc pour la clientèle et deux
pour les employés, se réfère à l'expérience acquise par celui-ci dans le cadre
de l'installation de ses points de vente. C.________ expose offrir la
possibilité à sa clientèle d'effectuer ses achats rapidement, ce qui implique que
celle-ci ne passe qu'un laps de temps très court dans les locaux et que les
places de parc se libèrent rapidement. Il ressort en outre du dossier qu'elle
entend profiter du trafic de transit entre Assens et Echallens pour attirer des
clients. Il convient néanmoins d'ajouter aux places définies par l'exploitant
celles réservées sur la parcelle no 1262, soit quinze, qui complètent le cas
échéant la disponibilité en stationnement. Il n'y a en effet pas à douter que
ces places seront réquisitionnées pour le commerce en cause, comme le montre le
courrier produit. C'est donc au total 29 places qui doivent être prises en
compte.
La disposition des lieux, soit un magasin situé sur
une parcelle hors de localité et au bord d'une route cantonale, tend à
confirmer que la clientèle du magasin litigieux ne sera qu'une clientèle de
passage, destinée à ne faire que quelques achats. Il est au demeurant constant
que le site n'est pas desservi par les transports publics et que seul un accès
automobile est envisageable, ce qui doit amener à considérer de manière plus
large le nombre de places de stationnement nécessaire. Cela étant, il est
notoire que les magasins de l'enseigne C.________ proposent un assortiment limité
destiné en majorité à compléter d'autres achats. On relèvera que ces enseignes
sont généralement à proximité d'un autre magasin du groupe, plus grand. Il
ressort de ces éléments que la clientèle qui fréquentera le magasin litigieux
sera irrégulière et ne devrait pas rester longuement présente sur le site. Cela
tend donc à conforter l'estimation des besoins effectuée par l'exploitant. Au
demeurant, il ne serait pas au bénéfice de celui-ci de sous-évaluer son besoin
en stationnement, au risque de provoquer une perte d'attractivité de
l'emplacement de vente.
Au surplus, on peut suivre l'argumentation de la
constructrice et du tiers intéressé quant au fait qu'il s'agit d'une surface
commerciale de taille modeste. En effet, la surface moyenne des supermarchés de
l'enseigne Coop est en moyenne de 810,89 m2 (2333 points de vente pour 1'891'825
m2 de surface totale; source rapport de gestion 2019 sur
https://report.coop.ch/fr/secteurs-dactivite/detailhandel-french/
).
Pour l'enseigne Migros, en 2019, la surface moyenne était de 1'526,94 m2 (627
magasins pour 957'394 m2 de surface de vente). Pour C.________, toujours
en 2019, la surface moyenne représentait 266,71 m2 (soit 822 points de vente
pour 219'236 m2; source pour ces deux dernières enseignes, rapport d'activité
2019 du groupe Migros, disponible sous
www.migros.ch/fr/entreprise/medias/conference-des-medias-2020.html). Même si
ces chiffres ne représentent pas la diversité des magasins existants, ils
montrent malgré tout que la surface en cause (soit 360 m2 ou 457 m2 selon les
parties, cf. consid. 4e ci-dessous) situe le commerce litigieux dans la
catégorie des magasins de petite taille, ce qui est d'ailleurs l'une des
caractéristiques des magasins C.________. Ainsi, les besoins en stationnement évalués
par l'exploitant correspondent à la taille de l'enseigne, de taille modeste. A
titre d'exemple, on peut se référer également à la présence d'un magasin C.________
accompagné d'un outlet Migros à Romanel-sur-Lausanne, le long de la route
cantonale, qui dispose de 30 places de parc, dont deux pour handicapés,
destinées à la clientèle et de 7 places pour le personnel. En définitive, le
nombre de place est suffisant, même si l'on considère uniquement les 14 places
évoquées par l'exploitant.
e)
Le résultat ne
serait pas différent si l'on se fondait sur la norme VSS SN 640 281, en
considérant que l'art. 11 RPPA correspondrait en fait à l'absence d'une
disposition spécifique dans le règlement communal dans la mesure où il est peu
précis. En effet, dans un tel cas, on peut s'inspirer de la méthode de calcul
de l'offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme de la norme
VSS SN 640 281,
en rappelant  que les normes VSS ne sont pas des
règles de droit et ne lient pas le tribunal, mais sont l’expression de la
science et de l’expérience de professionnels éprouvés; elles peuvent donc être
prises en considération comme un avis d’expert (AC.2016.0415 du 29 septembre
2017 consid. 4a/aa; AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 4a). Ces normes
doivent être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord
avec les principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (TF
1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1; 1P.124/1977 du 15 novembre
1978 consid. 3b, in ZBl 1979 p. 223).
Il est constant qu'en l'espèce, le calcul peut se
fonder sur la démarche simplifiée proposée par la norme VSS SN 640 281, le
nombre de places étant inférieur à 300.
Les parties s'opposent sur la manière de qualifier
l'espace de vente litigieux. Pour le recourant, il s'agit d'un "magasin à
nombreuse clientèle" alors que la constructrice et le tiers intéressé
considèrent qu'il s'agit d'un "autre magasin" au vu de la surface de
vente, limitée selon eux à 360 m2. Ce dernier critère ne paraît toutefois pas
adéquat pour déterminer la nature de l'affectation au sens de la norme VSS SN
640 281. En effet, il est tout-à-fait imaginable de trouver un petit magasin
avec une clientèle nombreuse et régulière. La norme exemplifie d'ailleurs la
typologie de commerces qui se retrouve dans chacune des catégories, les
magasins d'alimentation étant – a priori – intégrés aux magasins à nombreuse
clientèle. Comme évoqué plus haut, la clientèle de l'enseigne C.________ consiste
en une clientèle de passage qui ne reste sur place qu'un temps limité. Ainsi,
même si l'on peut admettre une fréquentation régulière sur la journée, le
besoin en stationnement doit être évalué sur la base de cette particularité. On
ne peut donc assimiler un tel magasin à un grand centre commercial ou même à un
magasin alimentaire à très haute fréquentation. De ce point de vue, l'enseigne
se rapproche des épiceries spécialisées ou de quartier. Or, dans ces cas, on
n'envisagerait pas d'utiliser la catégorie des "magasins à nombreuse
clientèle" de la norme, mais bien celle des "autres magasins",
même s'il s'agit de magasins d'alimentation. C'est donc sur la base de cette
seconde catégorie qu'il convient de déterminer le nombre de places de parc
nécessaire.
Les parties ne s'accordent en outre pas sur la
dimension de la surface de vente à prendre en compte. Le recourant se fonde sur
une surface de 457 m2 alors que, comme évoqué ci-dessus, la constructrice et le
tiers intéressé utilisent pour leur calcul une surface de 360 m2. La
constructrice déduit l'espace des caisses, du stockage et des locaux destinés
au personnel. Il ressort toutefois des plans fournis que le "local
1", correspondant à la zone d'accueil des clients, hors zone de stockage,
bureau et autres locaux destinés au personnel, a une surface de 457 m2. Il n'y
a donc pas lieu de retirer ces derniers de la surface. Il reste donc la
question de la prise en compte de l'espace destiné aux caisses. Le chiffre 5.6
de la norme VSS SN 640 281 définit la surface de vente comme le total de toutes
les surfaces accessibles à la clientèle, y compris celles des étagères,
vitrines, etc. mais sans celles pour la desserte, les toilettes, etc. Au regard
de cette définition, il est manifeste que la zone dédiée aux caisses doit être
intégrée à la surface de vente. D'ailleurs, on ne perçoit pas pourquoi il
conviendrait de la déduire alors même que c'est le lieu par lequel transite
l'ensemble de la clientèle, pour payer et sortir du magasin.
La norme VSS précitée mentionne une offre en
stationnement pour les "autres magasins" de 1,5 places pour le
personnel et de 3,5 places pour les clients, par 100 m2 de surface de vente. Le
calcul de base est donc de (1,5 x 4,57) 6,85 places pour le personnel et de 16
places pour la clientèle. S'agissant de l'éventuelle pondération sur la base
des critères de la norme, il est constant que la localisation du magasin
litigieux n'est pas desservie par des transports publics et qu'elle n'est pas
atteignable par d'autres modes de mobilité douce. Il s'agit donc d'une
localisation de type E, qui implique une fourchette comprenant aucune réduction
(haut de fourchette) et 10% de réduction (bas de fourchette), soit en l'espèce
de 19 à 23 places de stationnement.
Pour évaluer le présent projet, il convient
toutefois d'intégrer les 15 places disponibles sur la parcelle no 1262 et de
les ajouter aux 14 prévues sur la parcelle litigieuse. Ainsi, c'est un total de
29 places, dont deux pour handicapés, qui seront à disposition, ce qui est
suffisant.
f) Il n'y a donc pas de nécessité de déterminer si
24 places supplémentaires peuvent être réalisées sur la parcelle no 1227, comme
le soutiennent la constructrice et le tiers intéressé.
g) Au surplus, le risque évoqué par le recourant
quant à un sous-dimensionnement de l'espace de parking consiste en un report de
la demande sur les parcelles voisines, voire en bordure de route cantonale.
D'une part, ce risque a été envisagé par la constructrice et le tiers intéressé
dans la mesure où des places supplémentaires, à hauteur de quinze, ont été
réservées sur la parcelle no 1262. Or, c'est sur cette parcelle qu'un risque,
pour autant qu'il puisse être objectivé, pourrait se réaliser. En effet, les
nouvelles places envisagées pour la clientèle du magasin seront accessibles via
la parcelle no 1262, et plus précisément par la zone dédiée au parcage sur
celle-ci. Ainsi, les places supplémentaires réservées sur ce même parking sont
clairement de nature à diminuer, voire supprimer le risque de report. D'autre
part, le risque de report sur la route cantonale ne paraît pas suffisamment
établi. En effet, la parcelle no 1227 disposera d'un accès par la route des
Berchères puis par les parcelles no 1262 ou 1226. Il paraît en conséquence peu
probable qu'un client du magasin litigieux décide de stationnement le long
d'une des deux routes avant de se déplacer à pied jusqu'à l'enseigne.
h) En définitive, le grief doit être rejeté.
5.
L'autorité intimée, la constructrice et le tiers intéressé paraissent
soulever divers griefs à l'encontre du recourant, en particulier une violation
du principe de la bonne foi ou encore du principe de chose décidée. Au vu du
rejet des griefs soulevés par le recourant, il n'est pas nécessaire d'examiner
ces griefs complémentaires.
6.
En définitive, le recours doit être rejeté. Il n'y a pas lieu de fixer
des frais judiciaires (art. 52 al. 1 LPA-VD). La constructrice et le tiers
intéressé ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat ont droit à des dépens,
qui seront fixés à 1'000 francs.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Le permis de construire no 2019-08 délivré le 5 mars 2020 par la
Municipalité d'Assens est confirmé.
III.
La décision est rendue sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département des institutions et du territoire,
versera la somme de 1'000 (mille) francs à B.________ et C.________,
solidairement entre elles.
Lausanne, le 3 septembre 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.