vd_omni · AC.2020.0133 · 2021-02-05 · fr

A.________/Municipalité de Montreux | Application du droit dans le temps, suite à l'annulation par le Tribunal fédéral du PGA provisoirement en vigueur. Il convient d'appliquer l'ancien règlement, car l'annulation du nouveau PGA entraîne l'annulation de l'abrogation des plans antérieurs. En vertu de l'ancien règlement, il n'y a pas lieu de procéder à la révision de la mention LATC visant la parcelle du recourant.Le recourant conclut à ce qu'il soit constaté que si la commune avait statué dans un délai raisonnable, alors la mention aurait été rectifiée. Faute d’intérêt suffisant (notamment en lien avec une action en responsabilité), cette conclusion est déclarée irrecevable.Pas d'inégalité de traitement par rapports aux propriétaires qui ont obtenu des permis de construire en vertu du du PGA provisoirement en vigueur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.02.2021 AC.2020.0133

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 février 2021
Composition
M. François Kart, président;  M. André Jomini, juge; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
Clarens,
représenté par Me Alexandre REIL,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 6 mai 2020 refusant de modifier la mention "restriction LATC
ID 018-2009/000339" grevant les parcelles n° 12593 et 5426 de
Montreux
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a acquis en 2003 l’ancienne parcelle n° 5'426 de la
Commune de Montreux, d’une surface totale de 7'143 m
2
.
Le 12 octobre 2007, A.________ a obtenu de la
Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) un permis de construire
quatre maisons familiales (désignées maisons A, B, C et D) et des garages
semi-enterrés sur l’ancienne parcelle n° 5426.
A.________ a fractionné la parcelle n° 5426 en
date du 18 mars 2009. Il est resté propriétaire d’une surface de 4’376 m
2
,
devenue la parcelle n° 12'593, comprenant le projet de bâtiment D. Le
solde de la parcelle n° 5'426, d'une superficie de 2’759 m
2
,
englobant les projets des maisons familiales A, B et C, a été vendu à un tiers.
Le projet de construction sur la parcelle n° 12'593
a fait l'objet de plusieurs procédures devant le Tribunal cantonal, dont une a
été pendante du 14 mars 2018 au 30 août 2019 (affaire AC.2018.0105).
B.
Les parcelles n° 5'426 et n° 12'593 sont
colloquées
en zone de faible densité au sens des art. 33 ss du règlement sur le
plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPE) de la Commune
de Montreux, entré en vigueur le 15 décembre 1972
. Selon l'art. 38
RPE, la surface bâtie ne peut excéder 1/8 de la surface de la parcelle pour les
bâtiments comportant deux étages sous la corniche et 1/6 dans les autres cas.
Le 18 mars 2009, une mention "Restriction
LATC" a été inscrite au registre foncier sur les parcelles n° 5'426
et n° 12'593 (ID 018-2009/000339), afin de permettre l'édification sur la
parcelle n° 5'426 des trois maisons familiales projetées (surface bâtie de
396.88 m
2
). Elle indiquait ce qui suit:
"afin de respecter les
dispositions réglementaires (art. 38 du RPE, traitant du rapport entre la
surface bâtie et la surface de la parcelle), il est prévu qu'une surface de
3'175 m² soit portée en déduction de celle de la parcelle 12593 et prise
en considération pour celle de la parcelle 5426.
Dans la mesure où les règles en
vigueur seraient allégées, le propriétaire d'une parcelle frappée de mention
peut demander la révision de celle-ci".
C.
La Commune de Montreux a entrepris l'élaboration d'un nouveau plan
général d'affectation (ci-après: PGA). Des enquêtes publiques ont été
organisées sur cet objet du 20 avril au 21 mai 2007, du 4 septembre au 3
octobre 2013 et du 3 juin au 4 juillet 2016. Ces deux dernières enquêtes -
suite à l'approbation préalable du département cantonal compétent en date des
10 juin 2015 et 10 janvier 2017 - ont suscité des recours dont une partie été
admise par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
dans le courant de l'année 2018. Certains des arrêts du Tribunal cantonal ont
été attaqués et les causes portées devant le Tribunal fédéral.
Selon la publication effectuée par le Service du
développement territorial dans la Feuille des avis officiels du 25 janvier 2019
(page 10), le nouveau plan général d'affectation (territoire urbanisé) est
entré en vigueur le 21 mars 2018, avec diverses exceptions correspondant
notamment aux arrêts de la Cour de droit administratif et public.
Selon le nouveau PGA, les parcelles n° 5'426 et
n° 12'593 étaient colloquées en zone de coteau B. Selon l'art. 9.7 du
règlement relatif au PGA (RPGA), dans la zone de coteau B, l'indice d'occupation
du sol (IOS) ne pouvait excéder 0.17 (ce qui équivalait à peu près à un coefficient
de 1/6).
D.
Le 7 février 2019, A.________ a déposé une demande auprès de la
municipalité afin que la "mention restriction LATC" sur sa parcelle
soit révisée en ce sens qu'elle soit réduite de 3'175 m2 à 1'605 m2. Il a fondé
sa demande sur l'entrée en vigueur du nouveau RPGA, en expliquant que, sous
l'ancien règlement, la parcelle n° 5'426 bénéficiait d'une surface bâtie
de 741.75 m2 soit: (2'759 + 3'175) / 8. Compte tenu du nouveau règlement
applicable et de l'IOS de 0.17, la surface de terrain nécessaire pour une
surface bâtie de 741.75 m2 était égale à 4'364 m2 (741.75/0.17). Compte tenu de
la surface de la parcelle n° 5'426 de 2'759 m2, la parcelle n° 12'593
ne devait plus être grevée qu'à hauteur de 1'605 m2 (4'364 - 2'759). Ainsi, la
mention restriction LATC pouvait être réduite de 3'175 à 1'605 m2.
Le 13 février 2019, la municipalité a informé le
requérant que sa demande serait traitée prochainement.
E.
Le 15 juillet 2019, A.________ a conclu un contrat de vente et de
constitution de droit d'emption de la parcelle n° 593 à B.________.
F.
Le 14 août 2019, après divers échanges de courrier n'ayant pas abouti à
une décision de la part de la municipalité, A.________ a interjeté un recours
pour déni de justice devant la CDAP.
Par arrêt du 14 février 2020 (affaire AC.2019.0238),
la CDAP a admis le recours de A.________ pour déni de justice et a renvoyé la
cause à la Commune de Montreux afin qu’elle statue sans délai sur la requête
déposée par A.________ le 7 février 2019, aux conditions énoncées dans l'arrêt.
La CDAP a considéré que la municipalité aurait pu rendre une décision négative
ou une décision de suspension, mais ne pouvait pas simplement refuser de rendre
une décision. La CDAP a également estimé que les arguments soulevés par la
municipalité étaient soit non pertinents soit imprécis, et ne permettaient pas
de justifier son refus de statuer. La CDAP a en particulier relevé, au sujet
des quatre recours pendants devant le Tribunal fédéral, que la municipalité
n'expliquait pas en quoi ils seraient susceptibles de mettre en cause
l'inclusion des parcelles n° 5'246 et n° 12'593 dans la zone de
coteau B et l'application à ces parcelles de l'art. 9.7 du nouveau RPGA.
La CDAP n'excluait pas qu'il s'agisse d'un élément pertinent en ce qui concernait
l’analyse des droits à bâtir qui devaient être transférés de la parcelle
n° 12'593 à la parcelle n° 5'246 et, partant, la teneur que devait
avoir la mention "Restriction LATC" litigieuse. Au vu du dossier,
elle n'était toutefois pas en mesure de le vérifier, aucun des courriers
adressés à A.________ ne contenant d'indication à ce sujet.
G.
Le 3 avril 2020, la municipalité a écrit à A.________ qu'elle avait pris
position sur sa demande. Toutefois, conformément à la directive du Conseil
d'Etat du 20 mars 2020 (relative à la pandémie de coronavirus), aucune décision
ouvrant une voie de recours ne pouvait être notifiée. Une notification aurait
donc lieu une fois la situation rétablie, à l'issue de la pandémie.
Le 23 avril 2020, la municipalité s'est étonnée par
courrier adressé à A.________ que celui-ci trouve qu'elle tardait à statuer.
Le 29 avril 2020, A.________ a requis de la
municipalité qu'elle lui notifie une décision par retour de courrier.
Le 6 mai 2020, la municipalité a notifié à A.________
une décision par laquelle elle refusait de modifier la restriction LATC. Elle
indiquait que l'approbation du nouveau plan général d'affectation n'était à ce
jour pas définitive, raison pour laquelle elle ne pouvait pas entrer en matière
sur la demande tendant à la modification de la mention. Une telle modification
pourrait avoir des conséquences irréversibles ou provoquer un dommage financier
important à un éventuel acquéreur de la parcelle n° 12'593, dans
l'hypothèse où l'un ou l'autre recours pendant devant le Tribunal fédéral serait
admis. La demande était ainsi prématurée et devrait être réintroduite après
droit connu sur les recours pendant devant le Tribunal fédéral.
H.
Le 29 mai 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté un
recours devant la CDAP. Il a formulé les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
Principalement
II. La mention "restriction
LATC" de la parcelle n° 12'593 de la commune de Montreux est
rectifiée en ce sens qu'elle est réduite de 3'175 m2 à 1'605 m2.
Subsidiairement
III. La cause est renvoyée à la
Municipalité de la commune de Montreux, cette dernière étant invitée à statuer
sur la requête de A.________ du 7 février 2019 dans les cinq jours dès la notification
de l'arrêt à intervenir".
Le recourant soutient que c'est à tort que la
municipalité prétend qu'une éventuelle admission des recours pendants devant le
Tribunal fédéral pourrait avoir un effet sur l'indice d'occupation du sol de la
zone coteau B. Sa demande aurait dès lors dû être admise et ce serait dans la
seule intention de lui nuire que la municipalité refuserait d'y donner suite.
Par arrêts du 16 avril 2020
(1C_449/2018 et 1C_632/2018), transmis aux parties le 3 juin 2020, le Tribunal
fédéral a admis deux recours formés contre le nouveau PGA de la commune de
Montreux régissant la partie urbanisée du territoire communal et a annulé les
décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable
cantonale.
Le 17 juin 2020, la municipalité a transmis au
tribunal une copie des arrêts 1C_632/2018 et 1C_449/2018 rendus le 16 avril
2020 par le Tribunal fédéral. La municipalité indique qu'elle en déduit que sa
décision du 6 mai 2020 était bien fondée et requiert que le recourant soit
interpellé sur l'éventualité d'un retrait de son recours.
Le 10 juillet 2020, le recourant a indiqué qu'il
n'entendait pas retirer son recours. Il fait valoir qu'il conserve un intérêt juridique
à recourir dans la mesure où l'art. 7 du contrat de vente de la parcelle n° 12'593
conclu le 9 juin 2020 prévoit ce qui suit:
"En outre, au cas où, lors du
paiement du solde du prix de vente la mention Restriction LATC ID.018-2009/000339
n'aurait pas été adaptée en fonction du nouveau plan général d'affectation de Montreux,
conformément à la demande formulée par le conseil du vendeur auprès de la
Municipalité de Montreux (chiffre 5 de l'exposé préalable) le paiement d'un
montant de cinq cent mille francs CHF 500'000) sera différé jusqu'à l'adaptation
de la mention.
Dans l'hypothèse où la restriction
ne serait pas réduite de 3175 mètres carrés à 1605 mètres carrés, le prix de
vente sera réduit d'un montant calculé comme suit: CHF 500'000 x (1370 –
réduction admise en mètres carrés /1570).
Le recourant se réfère aussi au fait que, le 22
janvier 2019, la municipalité indiquait que le nouveau PGA entrait en vigueur, après
que le Tribunal fédéral avait levé l'effet suspensif aux recours déposés, et
qu'elle avait par la suite délivré de nombreux permis de construire, voire
peut-être dégrevé certaines parcelles de mentions LATC. Il requiert dès lors la
production de l'ensemble des décisions rendues par l'autorité intimée sur la
base du nouveau PGA. Reprochant à la municipalité d'avoir différé le plus
longtemps possible toute décision le concernant, puis d'avoir rejeté sa demande
sans motifs, le recourant soutient être victime d'une inégalité de traitement.
Il estime qu'à partir du moment où la commune s'estimait en droit de se
prononcer sur des demandes de permis de construire, elle était parfaitement
légitimée à se prononcer sur la modification de la restriction LATC. Il ne pouvait
en effet être traité différemment des autres personnes qui avaient déposé et
obtenu durant cette période un permis de construire sur la base du nouveau PGA.
A supposer même que l'on puisse admettre qu'au vu du résultat du recours au
Tribunal fédéral, l'autorité administrative avait,
a posteriori
, violé
la loi en attribuant des permis de construire à des tiers, le recourant
considère qu'il peut encore se prévaloir du fait que l'autorité, durant toute
la durée de la procédure de recours au Tribunal fédéral, a persisté dans son
attitude visant à délivrer des permis de construire. Dans son cas, la
modification de la restriction LATC était le préalable indispensable à toute
demande de permis de construire portant sur la parcelle n° 12593. En ayant
refusé de statuer sur la modification de la restriction LATC, l'autorité
communale l'a ainsi privé de la faculté de déposer une demande de permis de
construire sur la base du nouveau PGA, ce qui n'a pas été le cas des autres
propriétaires de la commune.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a
déposé sa réponse le 17 septembre 2020 et a conclu au rejet du recours. Elle
souligne qu'au vu de l'annulation du projet de nouveau PGA par le Tribunal
fédéral, la modification demandée ne peut pas être effectuée et que c'est à
raison qu'elle a été prudente dans sa décision du 6 mai 2020. Concernant le
grief d'inégalité de traitement formulé par le recourant, l'autorité intimée
relève qu'il n'y a pas eu d'autre cas de demande de modification de restriction
LATC, entre l'entrée en vigueur du nouveau PGA et son annulation par le
Tribunal fédéral. Quant à la délivrance des permis de construire, elle a été
immédiatement stoppée à réception des arrêts du Tribunal fédéral, y compris
pour les affaires qui avaient déjà fait l'objet d'une enquête publique. Au
surplus, de son point de vue, la délivrance de permis de construire ne pourrait
pas être comparée à la radiation de mesures LATC. En effet, alors que les
permis de construire doivent être délivrés sur la base d'une réglementation en
vigueur, les mentions LATC dépendent des droits à bâtir rattachés
définitivement à des parcelles, ce qui n'était pas le cas aussi longtemps que
le nouveau PGA n'était pas entré en vigueur.
Par observations complémentaires du 12 novembre
2020, le recourant a précisé ses conclusions comme suit:
"I. Le recours est admis.
Principalement
II. La mention "restriction
LATC" de la parcelle n° 12'593 de la commune de Montreux est
rectifiée en ce sens qu'elle est réduite de 3'175 m
2
à 1'605 m
2
.
Subsidiairement
III. Il est constaté que si la
commune de Montreux avait statué dans le délai raisonnable, alors la mention
"restriction LATC" de la parcelle n° 12'593 de la commune de
Montreux aurait été rectifiée en ce sens qu'elle aurait été réduite de de 3'175
m
2
à 1'605 m
2
.
Plus subsidiairement
IV. La cause est renvoyée à la
Municipalité de la commune de Montreux, cette dernière étant invitée à statuer
sur la requête de A.________ du 7 février 2019 dans les cinq jours dès la notification
de l'arrêt à intervenir".
Le recourant estime que, dès lors que la commune de
Montreux a été condamnée pour déni de justice suite à l'arrêt du 14 février
2020, il convient que le Tribunal se prononce sur la base des éléments connus à
la date du dépôt de la requête initiale, soit en février 2019, afin d'éviter que
la municipalité ne puisse indument se fonder sur un quelconque argument qui
serait apparu en raison de l'écoulement du temps. Statuer différemment
reviendrait à mettre à néant la décision par laquelle la commune a été condamnée
pour déni de justice. Ainsi, la CDAP devrait-elle faire abstraction de la
décision rendue par le Tribunal fédéral.
Le recourant affirme en outre ne pas déceler de
différence entre la délivrance d'un permis de construire et le dégrèvement
d'une parcelle d'une mention LATC. Il y aurait dès lors
une inégalité de traitement
entre son cas et
celui des autres propriétaires qui
ont obtenu
des
permis de construire. Cela est d'autant plus vrai, à son avis, que
l'art. 80 LATC
s'accommoderait
parfaitement de constructions qui ne respect
ent
plus les règles applicables. Quoi qu'il en soit, mê
me si le dégrèvement
sollicité était adm
is,
la parcelle n° 12'593
serait
maintenant soumise aux dispositions de
l'ancien PGA en vigueur et se trouverait dans la même situation que celle qui
aurait prévalu si le permis de construire sur la parcelle n° 5'426 avait été
délivré ensuite de l'entrée en vigueur du nouveau PGA et n'aurait par
conséquent requis de grever la parcelle n° 12'593 d'une mention LATC que sur
une surface de 1'605 m
2
.
Le recourant souligne
aussi qu'il a conservé un intérêt manifeste à recourir, nonobstant la vente du
terrain et les
arrêts du Tribunal fédéral.
Il déplore que, par son attitude négative et
contraire à la bonne marche des affaires, la commune ait volontairement entravé
le bon déroulement de la vente de sa propriété et ait provoqué un dommage. Le
recourant renouvèle enfin sa requête de production de tous les permis de
construire qui ont été délivrés depuis la mise en vigueur du nouveau PGA
jusqu'à la décision du Tribunal fédéral, afin que la CDAP puisse se faire une idée
correcte tant du nombre de permis délivrés que de l'importance des constructions
qui ont pu être réalisées durant cette période.
L'autorité intimée s'est déterminée le 3 décembre
2020. Elle conteste l'affirmation sous-entendue par le recourant, selon
laquelle si elle avait statué plus tôt, elle aurait rendu une décision
favorable au recourant. Elle affirme que, même si elle avait statué plus vite,
elle aurait rejeté la requête, tant et aussi longtemps que le Tribunal n'avait
pas statué sur les recours liés au PGA, comme elle l'avait déjà exposé dans son
écriture du 17 octobre 2020 (
recte
: 2019).
Considérant en droit:
1.
a) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) (par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elle est reconnue à toute personne physique
ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est
atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD).
En l'espèce, le recourant a conclu un contrat de
vente relatif à la parcelle n° 12593. D
ans la mesure où le
contrat de vente prévoit que le recourant a un droit à un montant
supplémentaire en cas de dégrèvement total ou partiel de la mention LATC, celui-ci
conserve néanmoins un intérêt à recourir et à faire annuler la décision
attaquée.
Il n'y a en outre pas lieu de
considérer que les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 et l'annulation
subséquente du PGA rendent le recours sans objet. Ces faits nouveaux doivent
être pris en compte afin de déterminer quel est le règlement communal
applicable à la présente cause, ce qui aura un effet sur l'admission ou le
rejet du recours mais non sur sa recevabilité.
Le présent recours a par ailleurs été déposé dans le
délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
b) Pour ce qui concerne la conclusion subsidiaire du
recourant tendant à ce qu'une décision en constatation soit rendue, il est
renvoyé au considérant 4 ci-après.
2.
Le recourant requiert la production de l'ensemble des décisions rendues
par l'autorité intimée sur la base du nouveau PGA.
a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le
justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie
constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_91/2020
du 15 juillet 2020 consid. 4.1 et les références citées).
b) En l'occurrence, le Tribunal n'a pas de raison de
mettre en doute l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle il n'y a pas
eu d'autre cas de demande de modification de restriction LATC, entre l'entrée
en vigueur du nouveau PGA et son annulation par le Tribunal fédéral.
Quant aux permis de construire délivrés, il est vraisemblable
qu'il y en a eu un certain nombre. À cet égard non plus, le Tribunal n'a pas de
raison de mettre en doute l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle la
délivrance des permis de construire a été immédiatement stoppée à réception des
arrêts du Tribunal fédéral, y compris pour les affaires qui avaient déjà fait
l'objet d'une enquête publique. Quant à l'importance des projets de
construction autorisés, elle n'est pas déterminante.
Au vu des questions juridiques à traiter, à savoir
le droit applicable et le principe de l'égalité de traitement, il apparaît
superflu de procéder à la mesure d'instruction requise, sans qu’il n’en résulte
de violation du droit d’être entendu du recourant.
3.
Le recourant a formulé une demande fondée sur le nouveau RPGA, alors provisoirement
en vigueur (soit le 7 février 2019), et également en force au moment auquel l'autorité
a statué (le 6 mai 2020) et au moment du dépôt du recours (le 29 mai 2020). Or,
suite aux arrêts rendus par le Tribunal fédéral le 16 avril 2020, notifiés le 3
juin 2020, la situation juridique a évolué, puisque le nouveau RPGA a été
annulé et que c'est à nouveau l'ancien règlement communal qui s'applique. Il se
pose ainsi la question du droit applicable devant le Tribunal de céans.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
légalité d'un acte administratif (y compris une autorisation de construire)
doit en principe être examinée en fonction de l'état du droit prévalant au
moment de son prononcé, sous réserve de dispositions transitoires; en
conséquence, l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où
l'autorité administrative a statué (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1). Il existe
néanmoins des situations où la jurisprudence considère au contraire que
l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci
statue, c'est-à-dire lorsque l'application immédiate du nouveau droit répond à
un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et les arrêts
cités).
b) Il n'est pas aisé d'appliquer ces principes dans
le cas particulier. Il faut notamment relever que le droit en vigueur au jour
où l'autorité administrative a statué – à savoir les nouveaux PGA et RPGA –
pouvait encore être annulé par le Tribunal fédéral (qui avait d'ailleurs déjà
statué mais dont la décision n'avait pas été communiquée aux parties), dans le
cadre d'une procédure ordinaire de recours en matière de droit public dirigée
contre ces nouveaux instruments de planification à la suite de leur adoption.
Le département cantonal avait la possibilité, sur la
base de l'ancien art. 61a de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11 – cette disposition était en vigueur jusqu'au
31 août 2018), de mettre en vigueur le nouveau PGA après les arrêts du Tribunal
cantonal, option qu'il a choisie. Le recours en matière de droit public au
Tribunal fédéral n'ayant en règle générale pas d'effet suspensif (art. 103 al.
1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]), cette
mise en vigueur pouvait déployer ses effets jusqu'aux arrêts du Tribunal
fédéral du 16 avril 2020, annulant les décisions préalables. Malgré la
formulation particulière du dispositif des arrêts 1C_449/2018 et 1C_632/2018,
il ressort en effet clairement des considérants que les décisions communales et
cantonales d'adoption et d'approbation (préalable) du nouveau PGA ont été
entièrement annulées par le Tribunal fédéral.
Cela étant, il faut déduire de ces arrêts que, pour
le Tribunal fédéral, le nouveau PGA n'est globalement pas conforme à la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et que
l'adaptation des anciens plans d'affectation (plan général ou plans spéciaux)
aux exigences actuelles du droit fédéral doit faire l'objet d'un nouvel examen
et de nouvelles décisions de la part des autorités de planification. Il paraît probable
que plusieurs mesures du nouveau PGA pourront être reprises dans ce cadre.
Toutefois, dès lors que ces mesures ont été annulées, elles ne sauraient avoir
d'ores et déjà un effet anticipé positif (cf. ATF 100 Ia 147).
On ne se trouve donc pas dans la situation de droit
intertemporel où deux normes, valablement adoptées par le législateur, sont
successivement en vigueur. Tant que les recours au Tribunal fédéral contre le
nouveau PGA n'étaient pas traités, la question de savoir si cette planification
était valable n'était pas définitivement tranchée. Il y a lieu de rappeler que
le plan d'affectation a une nature mixte ou
sui generis
. Pour les
questions d'ordre procédural, il s'inspire plutôt du régime de la décision et
pour celles d'ordre matériel plutôt de celui de la norme (cf. Pierre Moor /
Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011,
p. 524). C'est pourquoi une disposition réglementaire contenue dans un plan
d'affectation peut faire l'objet d'un recours ordinaire (au Tribunal cantonal,
puis au Tribunal fédéral), à l'instar d'une décision. Tant que ce contrôle
juridictionnel ordinaire direct n'est pas achevé, la validité du plan
d'affectation n'est pas garantie, même s'il est mis en vigueur (cf.
AC.2019.0377 du 19 octobre 2020 consid. 2c, concernant précisément la commune
de Montreux).
d) En l'espèce, il convient d'appliquer l'ancien RPE.
Il ne s'agit pas d'une réglementation récemment révisée, mais bien plutôt d'une
ancienne réglementation à nouveau applicable, car l'annulation du nouveau PGA
par le Tribunal fédéral entraîne l'annulation de l'abrogation des plans
antérieurs. On peut déduire des arrêts du Tribunal fédéral qu'il existe un
intérêt public à appliquer cette réglementation, puisque les normes du plan mis
en vigueur provisoirement (celles du nouveau PGA/RPGA) ont été annulées pour
violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans ces
circonstances particulières, il ne faut pas appliquer la règle principale
dégagée par la jurisprudence – l'autorité de recours applique le droit en
vigueur au jour où l'autorité administrative a statué – mais bien plutôt
l'autre règle, qui prescrit à l'autorité de recours d'appliquer le droit en
vigueur au moment où celle-ci statue (cf.
AC.2019.0377 du 19
octobre 2020 consid. 2d, concernant précisément la commune de Montreux).
Il n'est pas contesté qu'en vertu de
l'ancien RPE, il n'y a pas de révision de la mention LATC possible, celle-ci
réservant explicitement
la demande de révision à un allègement des
règles en vigueur.
Il reste à examiner dans quelle mesure
le déni de justice constaté par l'arrêt
AC.2019.0238 du 14 février 2020
peut avoir une influence sur la présente cause.
4.
Le recourant conclut à titre subsidiaire à ce qu'il soit constaté que si
la commune de Montreux avait statué dans le délai raisonnable, alors la mention
"restriction LATC" de la parcelle n° 12'593 de la commune de
Montreux aurait été rectifiée en ce sens qu'elle aurait été réduite de de 3'175
m2 à 1'605 m2.
Il convient donc d’examiner si le recourant dispose
en l’espèce d’un intérêt juridique suffisant à obtenir une décision
constatatoire, notion qui se confond avec l’intérêt digne de protection au sens
de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD.
Le recourant n'a pas motivé sa
conclusion. On peut néanmoins supposer qu'il souhaite disposer d'une telle décision
en constatation en relation avec des litiges pouvant avoir trait à la vente du
terrain ou à une éventuelle responsabilité de la commune.
Le recourant ne peut pas être suivi. En effet, selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 126 I 144, traduit
in
JdT 2000
I 565 et les références citées), le seul fait d’envisager une action en
dommages-intérêts contre la collectivité ne confère pas un intérêt actuel et
pratique à ce que le caractère illicite de la décision soit constaté dans le
cadre de la procédure administrative. Une telle procédure ne nécessite en effet
pas que l’illicéité de l’acte ait été constatée auparavant (ATF 125 I 394
consid. 4b et les arrêts cités). A cela s’ajoute qu’au contraire d’autres lois
sur la responsabilité des collectivités publiques (cf. par ex. art. 12 de
la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres
de ses autorités et de ses fonctionnaires; LRCF; RS 170.32), la loi du 16 mai
1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents (LRECA;
BLV 170.11) n’interdit pas expressément aux tribunaux civils de se prononcer
sur le caractère illicite d’une décision administrative (en particulier si
celle-ci n’a pas pu faire l’objet d’un recours faute d’intérêt à agir de la
part du recourant, cf. AC.2015.0158 du 30 novembre 2016 consid. 2). La
jurisprudence a également déjà considéré que, même si l'admission d'un recours
pouvait permettre de formuler des allégations en lien avec le prix de vente d'un
terrain, cela ne suffirait pas encore à fonder la qualité pour recourir de
l'ancien propriétaire dans la mesure où il s'agissait d'un effet indirect de
l'arrêt attaqué (arrêt TF P 912/84/1b du 4 juillet 1985 consid. 2b; pour un cas
similaire dans lequel l'ancien
propriétaire annonçait vouloir déposer
une action en responsabilité civile contre la commune, cf. arrêt TF 1C_495/2014
du 23 février 2015 consid. 1.3).
Il résulte de ce qui précède que, faute d’intérêt
juridique suffisant, le recours est irrecevable dans la mesure où il conclut à
ce qu'une décision en constatation soit rendue.
Il n'y a ainsi
pas lieu de déterminer rétroactivement quelle aurait été la position adoptée
par la CDAP si elle avait eu à trancher la cause sous l'empire du RPGA
provisoirement en vigueur.
5.
Le recourant fait valoir une violation du principe
d'égalité de traitement par rapport aux propriétaires qui ont obtenu des permis
de construire sur la base du nouveau PGA durant sa période de validité.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1,
traduit et résumé
in
RDAF 2016 I p. 443, 140 I 77 consid. 5.1, 137
I 167 consid. 3.4; arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).
b) En l'espèce, le recourant estime qu'à partir du
moment où la commune s'estimait en droit de se prononcer sur des demandes de
permis de construire, elle était parfaitement légitimée à se prononcer sur la
modification de la restriction LATC, qui constituait le préalable indispensable
à toute demande de permis de construire portant sur la parcelle n° 12593.
L'autorité intimée soutient que la délivrance de
permis de construire ne pourrait pas être comparée à la radiation de mentions
LATC. En effet, alors que les permis de construire doivent être délivrés sur la
base d'une réglementation en vigueur, les mentions LATC dépendent des droits à
bâtir rattachés définitivement à des parcelles, ce qui n'était pas le cas aussi
longtemps que le nouveau PGA n'était pas entré en vigueur. Le registre foncier
devant refléter la vérité et l'exactitude des droits liées à une parcelle, la
mention litigieuse ne pouvait pas être modifiée avant l'entrée en vigueur
définitive du PGA. L'appréciation de l'autorité intimée doit être confirmée. En
effet, même si la modification de la mention figurant au registre foncier
constituait en l'occurrence le préalable à une demande de permis de construire,
cela ne signifie pas pour autant que les deux procédures sont
semblables.
C'est ainsi sans violer le principe de l'égalité de traitement que l'autorité
intimée a choisi de les traiter différemment.
Il pourrait y avoir violation du principe de
l'égalité de traitement si l'autorité intimée était entrée en matière sur
d'autres demandes de modification de restriction LATC. Dans sa réponse au
recours, la municipalité a indiqué que tel n'a pas été le cas et le tribunal de
céans n'a pas de raison de mettre en doute cette affirmation.
Le recourant soutient également qu'à supposer que
l'on considère qu'au vu du résultat du recours au Tribunal fédéral, l'autorité
administrative avait,
a posteriori
, violé la loi en attribuant des
permis de construire à des tiers, il pourrait encore se prévaloir du fait que
l'autorité, durant toute la durée de la procédure de recours au Tribunal
fédéral, a persisté dans son attitude visant à délivrer des permis de
construire. Il n'est toutefois pas question en l'espèce d'une pratique illégale
de l'autorité à l'époque à laquelle elle délivrait des permis de construire
fondés sur le nouveau PGA; au contraire, elle y était contrainte par la mise en
vigueur du nouveau PGA. Par la suite, dès qu'elle a eu connaissance des arrêts
du Tribunal fédéral, l'autorité a cessé de délivrer des permis sur la base de
la planification annulée par le Tribunal fédéral, de sorte qu'il ne peut pas
être question d'une pratique illégale qui perdure.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est
recevable
et la décision attaquée confirmée. Concernant les frais et
dépens, et compte tenu des circonstances particulières, il se justifie de réduire
les frais judiciaires à la charge du recourant à 1'000 fr. et de renoncer à
allouer des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 6 mai 2020 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 février 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.