vd_omni · AC.2007.0322 · 2009-02-26 · fr

JAQUET/Service du développement territorial, Municipalité de Concise | L'ordre de démolition de l'habitation reconstruite en zone agricole est conforme au principe de proportionnalité. Le recourant a agi de mauvaise foi, alors même qu'il exerçait la fonction de municipal. En outre, les travaux entrepris violent le principe de la séparation du bâti et du non bâti, règle essentielle de l'aménagement du territoire; l'intérêt financier du recourant ne saurait l'emporter sur l'intérêt public au respect de cette règle essentielle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.2009 AC.2007.0322

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 février 2009
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Danièle Revey et M. Eric Brandt,
juges ;
Mme Karin Sidi-Ali, greffière.
Recourant
Francis JAQUET,
à Concise,
représenté par Me Yves Nicole, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
représenté par Me  Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Concise,
représentée par Me Christian
Favre, avocat, à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours Francis JAQUET c/ décision du Service du
développement territorial du 3 décembre 2007 (ordre de démolir le bâtiment d'habitation
édifié sur la parcelle no 656, Prise Zacharie)
Vu les faits suivants
A.
a) La ferme de la « Prise Zacharie» a été construite environ en
1800 sur le territoire de la commune de Concise ; elle comporte une partie
rurale (grange) à l’arrière et une partie habitation à l’avant. Le domaine
agricole de la « Prise Zacharie » a été exploité par Gottfried Burki
jusqu’en 1979 ; il a alors vendu l’essentiel des terres cultivables à
Francis Jaquet en conservant la propriété de la ferme où il a continué à vivre.
C’est ainsi que la nouvelle parcelle 656 d’une surface de 2'948 m², sur
laquelle la ferme a été construite, a été détachée de la parcelle agricole 653
entourant la ferme, qui a été vendue le 9 janvier 1979 à Francis Jaquet, avec
un droit de préemption sur la parcelle 656.
b) Les parcelles 653 et 656 ont ensuite été classées
en zone agricole selon le plan des zones communal approuvé le 3 septembre 1980
par le Conseil d’Etat
c) Francis Jaquet a acquis la parcelle 656 de
Gottfried Burki en 1989, lequel avait continué d’habiter dans le bâtiment. A la
suite d’une inondation en 1987, d’importants travaux de réfection de deux
chambres habitables avaient été réalisés à cette époque, comprenant notamment
le remplacement de certaines poutres et la remise à neuf de l’ensemble des
planchers, plafonds et fenêtres.
B.
a) Francis Jaquet est agriculteur et il est propriétaire de 17 hectares de terres cultivables. Il travaille en association avec son frère Gilbert Jaquet,
propriétaire de 13 hectares. Ils ont chacun un fils intéressé à reprendre le
domaine. Francis Jaquet a été fermier de M. Eric DuPasquier à Concise et il
avait envisagé en 1990 de construire avec son frère une ferme de colonisation, mais
ces démarches n’ont pas abouti à l’époque.
b) En date du 20 février, le bailleur Eric
DuPasquier a signifié au recourant la résiliation du bail à ferme pour le 1
er
mars 2005. A la suite d’un accord intervenu devant la Commission de conciliation préfectorale en matière de baux à ferme, la résiliation a été annulée
pour l’exploitation des terres agricoles et viticoles, mais maintenue pour les
bâtiments du centre d’exploitation, avec une échéance reportée au 1
er
mars 2006.
c) En 2003, Francis et Gilbert Jaquet ont requis et
obtenu une autorisation de construire de nouveaux bâtiments d’exploitation
comprenant des écuries et un hangar à machines, sur une parcelle située à la
sortie du village de Concise, sur la route de Mutrux.
C.
a) Dans l’intervalle, la ferme de la « Prise Zacharie » a été
mise à disposition des ouvriers travaillant sur les chantiers « Rail
2000 », notamment dans le cadre des travaux des fouilles archéologiques. Il
ressort d’une attestation de l’archéologue cantonal du 29 janvier 2007, que le
bâtiment avait été mis à disposition des équipes d’archéologues et fouilleurs
qui opéraient entre 1996 et 2000 sur le chantier « Rail 2000 » à
Concise. Le bâtiment était mis à disposition dans son état pour quelques
collaborateurs, de nationalités étrangères, qui souhaitaient y loger pendant
leur temps d’engagement durant la belle saison de 1996 à 1999. Pendant la
période d’utilisation, le toit d’une partie de la grange s’était effondré,
faute d’entretien, mais sans dommages pour les utilisateurs qui logeaient dans la
partie habitation de la ferme.
b) Dans le cadre des travaux de constructions de
l’autoroute N5, entre 2000 et 2005, la ferme de la « Prise Zacharie »
a été englobée dans les travaux d’équipement du secteur, comprenant le raccordement
au réseau d’eau et à l’évacuation des eaux usées en système séparatif. Elle a
bénéficié aussi d’une nouvelle alimentation en électricité.
c) La ferme de la « Prise Zacharie » a
fait l’objet du recensement architectural, une première fois en 1976, puis lors
d’une révision en 2000. A cette occasion, les architectes chargés du
recensement ont procédé à une visite de la ferme avec prise de photographies.
Il ressort de la fiche du recensement que le bâtiment est recensé en note 4 et
qu’il se trouve dans un état de conservation moyen. La fiche précise encore que
la présence du bâtiment est attestée dans des documents de 1822 et 1837 et qu'il
comporte une note historique avec une description de la ferme et de sa partie
habitable.
D.
a) A l’occasion d’une visite sur place, le Service de l’aménagement du
territoire (SAT; aujourd'hui Service du développement territorial, ci-après :
le service, ou SDT) a constaté que des travaux étaient en cours sur la ferme de
la parcelle 656. Par courrier du 12 septembre 2006 adressé à Francis Jaquet, le
service a ordonné l’arrêt des travaux. Il a également informé la Municipalité de Concise (ci-après: la municipalité) de cette mesure.
b) Dans sa réponse du 27 septembre 2006, la
municipalité a constaté que les travaux étaient terminés, tout en précisant
qu'elle n'avait reçu aucune demande ni délivré aucune autorisation communale
dans cette affaire.
c) Par lettre du 23 septembre 2006, Francis Jaquet a
admis avoir entrepris des fouilles les 11 et 12 septembre, afin de retrouver le
captage de la source située sur sa parcelle et de changer les conduites d'eau.
Il a précisé avoir remis le terrain en état et n'avoir entrepris aucune
démolition de l'ancien bâtiment agricole.
d) Par décision du 3 octobre 2006, le service,
précisant être en possession d'éléments démontrant que des travaux portant sur
un ancien bâtiment agricole avaient effectivement eu lieu, a réitéré son ordre
d'arrêt des travaux.
E.
a) Par courrier du 20 octobre 2006, la municipalité a renseigné le SDT sur
la situation litigieuse comme suit:
Nous vous informons, par la présente, que lors du début des
travaux il s'agissait, selon M. Francis Jaquet, que de la réfection du toit.
Malheureusement nous avons constaté, par la suite, que des
travaux importants de transformations étaient en cours.
Il a été durant la période courant du début avril à fin juin
2006 demandé oralement et à plusieurs reprises à M. Francis Jaquet
d'interrompre ses travaux et de fournir un dossier d'enquête complet à la
Municipalité.
M. Francis Jaquet, qui était alors Municipal, n'a pas
obtempéré et a continué ses travaux sans autorisation.
b) Par décision du 10
novembre 2006, le SDT a requis de Francis Jaquet qu'il fournisse un jeu de
plans complet et un dossier de photos du bâtiment, avant et après les travaux
illicites, une justification des travaux, ainsi que le questionnaire cantonal
relatif à une construction ou installation hors zone à bâtir (questionnaire
66A).
c) Sur requête du SDT
également, la municipalité a précisé dans une lettre du 29 novembre ce qui
suit:
Par la présente, nous vous
informons que M. Francis Jaquet a procédé à la réfection et à la transformation
de son bâtiment sis à la Prise Zacharie afin de rendre ce dernier habitable.
En effet, force nous est de
constater que ledit bâtiment était inoccupé depuis plusieurs années et qu'il
méritait, pour être habitable, une rénovation complète.
Les travaux de démolition ont
débuté au printemps 2006 pour se terminer à fin septembre 2006 par le montage
en quelques jours d'un bâtiment préfabriqué.
La municipalité a
également informé le SDT que le contrôle des habitants de Concise ne disposait
pas d'informations concernant les personnes qui auraient pu séjourner dans le
bâtiment litigieux depuis le 1
er
janvier 1997.
F.
a) Dans le dossier constitué à la
demande du SDT, Francis Jaquet affirme que le dernier usage du bâtiment
litigieux remonte à 2003. Dans ce même dossier, les travaux sont justifiés et
décrits de la manière suivante:
La construction se trouvant à
certains endroits dans un état vétuste, il s'avère alors urgent d'entreprendre
des travaux d'assainissement et de rénovation. Tout d'abord, la partie arrière
de la ferme (écuries) ainsi que la remise au sud sont en partie en ruine et
nécessitent une intervention pour éviter tout danger (la porcherie quant à elle
s'est effondrée en 1998). Ensuite, le bâtiment composé alors de deux appartements
ne répond plus aux normes et exigences en vigueur et méritaient un
assainissement.
Avant les travaux, le rez
inférieur abrite un appartement de deux pièces très peu lumineux (les surfaces
de jour et la hauteur d'étage ne répondaient plus aux normes actuelles) et
vétuste, une grange, une buanderie et une porcherie. Au rez supérieur on trouve
un logement de 3 pièces mal distribué et également peu lumineux, un fenil et
les écuries en partie effondrées. La paille et le fourrage sont stockés dans
les combles.
Aujourd'hui, après travaux, la
ferme n'a pas augmenté de volume mais au contraire diminué celui-ci (partie
arrière). L'aspect esthétique du bâtiment a été conservé et les façades ont
gardé leur caractère rural.
Afin d'optimiser au mieux les
espaces et les circulations et de leur redonner une qualité lumineuse et
fonctionnelle, la ferme comprend aujourd'hui plus qu'un seul appartement qui
occupe tout le rez supérieur. Le rez inférieur plus sombre et plus humide dont
la façade principale a été conservée sert uniquement de hangar, cave et dépôt.
Les combles ont été isolées et permettent le stockage.
La remise a été laissée en l'état
(en partie effondrée) suite à l'ordre d'arrêt des travaux daté du 12 septembre
dernier.
G.
a) Le 29 janvier 2007, la municipalité
de Concise a délivré un préavis dans lequel elle entérine les travaux
effectués, considérant que le propriétaire des lieux a ainsi évité que le bâtiment,
qui respecte son aspect initial et la bonne intégration dans le paysage, ne
tombe en ruine.
b) Par lettre du 30 août
2007, Francis Jaquet a fourni des informations complémentaires pour justifier
le caractère habitable du bâtiment avant travaux.
c) Au terme de son
instruction, le service a rendu une décision datée du 3 décembre 2007 ordonnant
à Francis Jaquet de démolir entièrement le bâtiment d'habitation et d'éliminer
les déchets issus du chantier par des filières respectueuses de
l'environnement. Dans l’intervalle, s
ur dénonciation du SDT, le Préfet
du district de Grandson a condamné Francis Jaquet le 16 janvier 2007 à une
amende de 15'000 fr. et une créance compensatrice de 18'000 fr. pour violation
des art. 103 et 120 let. a LATC.
H.
a)
Francis Jaquet a recouru le 24
décembre 2007 devant le Tribunal administratif (actuellement Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal) contre la décision du SDT. Il
soutient en bref qu'il peut bénéficier de la situation acquise en ce sens que
le bâtiment qu'il a rénové constituait d'ores et déjà une habitation avant
travaux. Au surplus, la situation en question s'apparenterait à celle d'un
"Stöckli", ce qui devrait donner lieu à la délivrance d'un permis de
construire. Il s'oppose enfin à l'ordre de démolition, en tant qu'il ne
respecterait pas le principe de proportionnalité. Il conclut dès lors à
l'annulation de la décision délivrée à son encontre.
b) Le SDT s'est déterminé sur le recours le 26
février 2008. Sur le fond, se référant à sa décision du 3 décembre 2007, il
insiste sur le caractère vétuste et inutilisable de l'habitation avant travaux.
Le recourant a produit le 13 mars 2008 une photographie de la ferme de la
« Prise Zacharie » de 2004 sur laquelle on remarque que la partie
habitable de la ferme sur l’avant est conservée dans sa volumétrie et dans
l’état comparable à celui qui ressort de la fiche du recensement architectural.
c) La municipalité a transmis ses observations au
tribunal le 21 avril 2008. Se fondant sur une argumentation détaillée, elle
conclut à l'admission du recours, reconnaissant en l'espèce la garantie de la
situation acquise et relevant le caractère disproportionné de l'ordre de
démolition. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 21 mai
2008; le SDT en a fait de même le 20 juin 2008.
Considérant en droit
1.
a) La rénovation litigieuse concerne un bâtiment sis en zone agricole.
Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT, RS 700), aucune construction ou installation ne peut être
créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Aux termes de
l'al. 2 let. a de ce même article, une autorisation est délivrée si la
construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. L'art.
34 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT, RS 700.1) précise que sont conformes à l’affectation de la
zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 34 al. 3
OAT et qui prévalait déjà sous l'ancien droit (cf. ATF 121 II 307, JdT 1996 I
463 ; arrêts non publiés du Tribunal fédéral du 19 septembre 2001 1A.
19/2001 et du 28 avril 1998 cités in Bulletin d'information OFAT 3/98 p. 14),
il doit exister un lien fonctionnel direct entre le logement et l'exploitation.
Un logement n'est censé réputé conforme à la zone agricole que si la présence
permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce point
devant être examiné au regard des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation
(Tribunal administratif, AC.2006.0153 consid. 2). Ainsi, une maison
d’habitation pour une petite entreprise agricole peut être reconnue comme
conforme à l’affectation de la zone lorsque le mode d’exploitation exige la
présence continuelle de la famille de l’exploitant et si l’agriculture liée à
l’exploitation du sol constitue à long terme un important moyen d’existence. Mais
l’aménagement de logements supplémentaires pour abriter les employés d’une exploitation
ne peut être admis en zone agricole lorsqu’une partie du personnel n’est pas
employée à plein temps pour les travaux agricoles et que la zone à bâtir est
proche (ATF 121 II 67 consid. 3c p. 70-71). La proximité d’une zone à bâtir joue
ainsi un rôle pour de petites exploitations agricoles, qui peuvent être
exploitées de manière raisonnable d’une zone à bâtir proche ou d’un village ;
on ne peut d’ailleurs admettre sans autre la conformité de l’habitation de l’exploitant
hors de la zone à bâtir, car il faut encore prendre en compte le fait que les
constructions hors des zones à bâtir impliquent des frais d’infrastructure très
importants pour la collectivité (ATF 121 II 307 consid. 5
e
p. 314-315).
Cependant, le Tribunal fédéral a déjà plusieurs fois mis l’accent sur le fait qu’il
existe un intérêt public important à conserver de petites exploitations
agricoles familiales, en particulier dans les régions d’exode rural. Des
restrictions à la liberté économique sont d’ailleurs admises pour conserver une
forte population paysanne, assurer la productivité de l’agriculture et
consolider la propriété rurale (art. 31bis al. 3 aCst et art. 104 al. 2 nCst). Le
maintien d’habitations de familles paysannes en zone agricole correspond
également aux principes de l’aménagement du territoire tels qu’ils résultent de
l’ancien art. 22 quater aCst (art. 75 nCst) selon lesquels il faut assurer avec
les mesures d’aménagement du territoire, une utilisation judicieuse du sol et
une occupation rationnelle du territoire (ATF 121 II 307 consid. 5f p.
315-316). En définitive, il faut examiner dans chaque cas particulier selon des
critères objectifs, d'une manière globale, davantage liée à des facteurs
qualitatifs que quantitatifs, s'il existe une nécessité pour l'exploitation de
prendre domicile hors des zones à bâtir, et, par là même, si une habitation
peut être reconnue conforme à l'affectation de la zone, au sens de
l'[ancien]art. 16 LAT (ATF 121 II 307, JdT 1996 I 463, spéc. consid. 3 b).
c) Le recourant est agriculteur de profession, mais
le dossier ne comporte pas les informations sur la structure et l'organisation
de son exploitation. Il en ressort seulement que le recourant a repris en 1979
les terres du domaine de la ferme de la « Prise Zacharie » et qu’il
est bien propriétaire de la parcelle entourant l’ancienne ferme. Cela étant, le
recourant invoque les dispositions de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire
concernant le logement destiné à la génération d’agriculteurs qui prend sa
retraite.
aa) L'art. 34 al. 3
in
fine
de l'OAT prévoit le cas développé par la jurisprudence dite du "Stöckli",
habitations destinées à la génération d'agriculteurs qui prend sa retraite. "[O]n
considère en principe comme indispensables pour l’exploitation les besoins de
locaux d’habitation pour la génération qui prend sa retraite après avoir
travaillé, sa vie durant, dans l’agriculture et habité en zone agricole. Dans
tous les cas, les conditions générales permettant d’admettre la conformité à la
zone agricole de logements devront être remplies" (Explications relatives
à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise
en œuvre, Office fédéral du développement territorial, Berne 2000, p. 30-31).
Cette disposition vise a permettre à trois générations, le cas échéant, d'élire
domicile sur le même domaine, les grands-parents (retraités) de l'exploitant
logeant alors à proximité de celui-ci (cf. Office du développement territorial,
op. cit., p. 31). Mais l'exigence du caractère indispensable du logement pour
l'exploitation agricole en question fait partie intégrante de la règle dite du
"Stöckli". Le cercle des personnes admises à s'en prévaloir est
élargi, mais cela n'affecte en rien la nécessité d'un lien fonctionnel direct
entre l'exploitation et le logement.
bb) Le Tribunal fédéral a admis la conformité du logement
de l’exploitant qui prend sa retraite sur la base de l’ancien art. 24 al. 1
let. a aLAT. Selon la jurisprudence, « un logement pour les parents qui se
retirent de l’exploitation agricole familiale remplit la condition de
l’implantation imposée par sa destination. On ne saurait exiger qu’un paysan doive
quitter le domaine lorsque, à l’âge de la retraite, il en remet l’exploitation
à ses fils. Le maintien sur le domaine favorise aussi la structure sociale de
l’agriculture. Les parents retraités peuvent continuer à rendre de précieux
services dans l’exploitation du domaine : s’occuper des achats, donner des
conseils, apporter une aide dans les périodes très chargées, en cas de maladie,
de service militaire etc. ». Pour déterminer si la deuxième condition de
l’ancien art. 24 al. 1 aLAT était remplie, le Tribunal fédéral a jugé que c'était
sur la base d'une pesée de tous les intérêts en présence, tant publics que
privés, que l'on pouvait juger si aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la
construction de ce type d'habitation. Ce sont avant tout les buts et les
principes de l'aménagement du territoire qui doivent servir de critères pour la
pesée des intérêts (art. 1
er
et 3 LAT). La loi prescrit notamment de
séparer les terres agricoles et les zones d'habitation, de limiter ces
dernières et d'éviter que les terrains situés en dehors des zones à bâtir ne
soient envahis par des constructions (art. 3 al. 2 et 3 LAT). On veut ainsi
éviter l'éparpillement des constructions dans le paysage. Il faut en outre
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres agricoles cultivables
(art. 3 al. 2 let. a LAT; ATF 116 Ib 228 consid. 2a et 3b, JdT 1992 I 464 et
les références citées; AC.2006.0153 consid. 3a).
cc) En l'espèce, les époux Jaquet se sont installés
nouvellement dans le bâtiment litigieux. Ni eux, ni leur fils, n'ont utilisé
cette habitation comme un logement lié à leur exploitation agricole. Leur
situation n'est pas celle d'une famille d'exploitants constituée de plusieurs
générations, dont l'une à la retraite, qui vivraient réunies sur le domaine
agricole familial. Il est vrai que la résiliation de leur bail à ferme
concernant leur ancienne habitation les a privés de la possibilité de créer un
centre d’exploitation familial où se succèdent et cohabitent les générations
d’agriculteurs, alors même que le père du recourant était déjà fermier du même
domaine et que son fils va très vraisemblablement reprendre le domaine. La jurisprudence
fédérale impose encore de prendre en compte dans la pesée des intérêts les buts
et principes fondamentaux de l’aménagement du territoire. A cet égard, le
tribunal constate que la ferme de la « Prise Zacharie » comportait
depuis 200 ans environ l’habitation de l’exploitant du domaine et que la
reconstruction de l’habitation a pour effet de maintenir en quelque sorte cette
vocation, dès lors que le recourant est précisément l’exploitant du domaine de
la « Prise Zacharie » qu’il a repris en 1979. Du point de vue des
effets sur l’aménagement du territoire, les travaux ne sont pas en contradiction
fondamentale avec l’un des objectifs essentiels de l’aménagement du territoire qui
vise à éviter l’éparpillement des constructions dans le territoire.  Mais
la  condition préalable nécessaire à cette opération, à savoir le caractère
indispensable du logement pour l'exploitation agricole, n’est pas réalisée ;
il est vrai que le recourant exploite du bétail et qu'il aurait pu demander d’intégrer
une habitation dans le projet de construction de son nouveau centre
d’exploitation en 2003 sur la route de Mutrux, à la sortie de Concise, dès lors
qu’il était placé devant l’obligation de quitter la ferme dans laquelle les
générations passées avaient travaillé, et de se construire un nouveau logement.
Le Service du développement territorial aurait alors dû examiner si la
construction d‘un logement pouvait répondre aux critères de nécessité du lien fonctionnel
direct avec les bâtiments de l’exploitation et à ceux de l’art. 85 RATC. Toutefois,
on peut se demander si l’aménagement d’un logement dans la ferme de la
« Prise Zacharie » n'est pas une solution plus favorable du point de
vue de l’aménagement du territoire car elle permettrait d’éviter la
construction d’un nouveau logement de l’exploitant là où il n’avait jamais
existé auparavant. De même, la reconstruction du centre d’exploitation à la
sortie de Concise, autorisée en 2003, est probablement aussi une solution plus
favorable du point de vue de l’aménagement du territoire et de la protection du
paysage, que le déplacement de l’ensemble des bâtiments du centre d‘exploitation
à proximité de la ferme de la « Prise Zacharie », dans un secteur
paysager plus sensible et de plus grande valeur. Cela étant précisé, le
tribunal doit constater que le dossier ne comporte pas les documents de la
procédure d’autorisation de construire de 2003 concernant la construction du
nouveau centre d’exploitation à Concise, en particulier, les éléments relatifs
à la reconstruction de l’habitation de l’exploitant qui auraient en principe dû
être examinés à cette occasion. Il reste que l’autorité cantonale a autorisé la
reconstruction des bâtiments d’exploitation sans intégrer un logement de
l’exploitant et que le recourant n’a pas contesté cette décision qui est en
force.
2.
a) Les recourants soutiennent que le bâtiment litigieux, au bénéfice de
la garantie d'une situation acquise, pouvait être rénové, voire reconstruit en
vertu de l'art. 24c LAT. Cette disposition est formulée comme suit:
"Hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise.
L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites."
L’art. 24c LAT (soit l’art. 24a al. 1 du projet du
Conseil fédéral), avait pour but de reprendre le contenu matériel de la
réglementation de l’ancien art. 24 al. 2 LAT, qui permettait aux cantons
d’autoriser la rénovation, la transformation partielle ou la reconstruction de
bâtiments existants hors de la zone à bâtir. Cette disposition avait déjà fait
l’objet d’une abondante jurisprudence et il ne se justifiait pas de préciser
encore sa portée dans le message du Conseil fédéral ; la règle devait
reprendre l’ensemble des conditions qui avaient été dégagées par la
jurisprudence concernant les travaux sur les bâtiments existants (Conseil
fédéral, Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, FF 1996 III p. 511, voir aussi
Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 279). Le texte
adopté finalement par les Chambres fédérales apporte le changement essentiel
suivant. La nouvelle disposition constitue une norme fédérale d’application
directe, et non plus une simple habilitation donnée aux cantons d’autoriser la
reconstruction dans le droit cantonal (ATF 127 II 209 consid. 2c). L’art. 24c LAT
précise aussi que les bâtiments doivent avoir été érigés ou transformés
légalement (al. 2), et qu’ils ne sont plus conformes à l’affectation de la zone
(al. 1).
b) L'art. 41 OAT a toutefois posé une nouvelle
condition qui ne ressortait ni du texte de l’ancien art. 24 al. 2 aLAT, ni de
la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de cette disposition
(ATF 119 I 304, voir aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, Berne 1981, p. 292 à 300). Cette disposition apporte
les précisions suivantes:
" L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations
qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à
l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la
suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement."
aa) Selon l’Office fédéral du développement
territorial, cette disposition aurait été adoptée en vue de clarifier le champ
d'application de l'art. 24c LAT. La formulation «qui ne sont plus conformes à
l’affectation de la zone» était due à la commission de rédaction du Parlement.
La version acceptée par les Chambres fédérales avait la teneur suivante : «qui
sont devenues contraires à l’affectation de la zone». Il est apparu après cette
modification rédactionnelle, qu’il était difficile, du point de vue de
l’application du droit, de comprendre quelles constructions et installations
rentraient dans le champ d’application de l’article 24c LAT. Une incertitude avait
notamment été constatée concernant les constructions et installations érigées
en toute légalité, mais qui n’ont jamais été conformes à l’affectation de la
zone du fait qu’il n’existait pas encore de plans des zones et de règlements à
l’époque de leur construction Le texte de l’art. 41 OAT prévoit que la
non-conformité à la zone devrait nécessairement résulter d’une modification de
la législation ou des plans d’affectation (Office du développement territorial,
op. cit., p. 42). Ainsi, les modifications du droit conduisant à l’application
de l’art. 24c LAT étaient en règle générale l’entrée en vigueur, le 1
er
juillet 1972, de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a,
pour la première fois, introduit une séparation stricte des territoires
constructibles et non constructibles (Office fédéral du développement
territorial, op. cit., p. 42).
bb) La loi féd.ale sur la protection des eaux du 8
octobre 1971 (LPEP) a en effet posé aux art. 19 et 20 LPEP une réglementation
dont la portée était comparable à celle des art. 15, 22 et 24 aLAT en
soumettant l’octroi du permis de construire hors du périmètre du plan directeur
des égouts à la condition que la construction ou l’installation réponde à un
besoin objectivement fondé ; la notion de besoin objectivement fondé avait
été alors précisée par l’art. 27 de l’ordonnance générale sur la protection des
eaux du 19 juin 1972 (OGPEP). Selon cette disposition, les exploitations
agricoles faisaient partie des bâtiments et installations pour lesquels il
existait un besoin objectivement fondé au sens de l’art. 20 LPEP (art. 27 al. 2
OGPEP, RO 1972 I p. 683-684). Ainsi, en se référant à la notion de périmètre du
plan directeur des égouts, lequel devait être établi pour les zones bâties et
celles qu’il était prévu d’affecter à la construction dans une période de
quinze ans au plus (art. 15 OGPEP),  l’art. 20 LPEP a eu pour effet d’introduire
pour la première fois une règle délimitant les zones à bâtir. L’art. 24 aLAT a
repris la réglementation des art. 20 LPEP, 25 et 27 OGPEP (Message concernant
la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, FF 1978 I p.1031-1032), sous
réserve de la réglementation applicable à la zone agricole, qui permettait
d’autoriser les constructions servant à l’exploitation agricole du sol comme
étant conformes à l’affectation de la zone (voir ATF 120 Ib 270 consid. 2c).
cc) Selon les déclarations non contestées du recourant,
l'ancien propriétaire du bâtiment a vécu dans la ferme de la « Prise
Zacharie »  et il a exercé une activité agricole jusqu'en 1979. On ne peut
donc pas vraiment parler d’une construction conforme à l'affectation de la zone
à cette époque, car la commune n’avait pas encore adopté un plan des zones ;
en revanche, l’exploitation agricole répondait à la notion de besoin
objectivement fondé au sens des art. 20 LPEP et 27 al. 2 OGPEP. En outre, en
cédant son domaine au recourant, l’exploitant n’a plus exercé d’activité
agricole, mais le maintien du logement de l’exploitant à la retraite dans
l’ancienne ferme répondait à la condition du besoin objectivement fondé au sens
de l’art. 20 LPEP. Il convient d’examiner quels sont les effets juridiques de
l’approbation du plan des zones communal par le Conseil d’Etat sur la parcelle
656, en particulier son classement en zone agricole, le 3 septembre 1980.
Depuis l’entrée en vigueur de ce nouveau plan, la parcelle 656 a été soumise
aux dispositions des art. 16, 22 et 24 LAT. Il en ressort que seules les
constructions nécessaires à l’exploitation agricole du sol étaient conformes à
l’affectation de la zone agricole au sens des art. 16 et 22 LAT, alors que le
logement de l’exploitant à la retraite était admissible uniquement selon le
régime dérogatoire de l’art. 24 al. 1 aLAT régissant les constructions non
conformes à la destination de la zone et situées hors des zones à bâtir (ATF
116 Ib 228 consid. 2a). Il en résulte que la destination de la construction est
devenue non conforme à l’affectation de la zone agricole par l’entrée en
vigueur du plan d’affectation communal le 3 septembre 1980.
c) Il se pose donc la question de savoir si la
condition particulière de l’art. 41 OAT est remplie pour la ferme construite
sur la parcelle 656 du recourant. A cet égard, le Tribunal fédéral a précisé la
portée de l’art. 41 OAT de la manière suivante : les constructions et
installations érigées après le 1
er
juillet 1972 bénéficient de la
garantie de la situation acquise lorsque, à la suite d’une modification du plan
d’affectation, elles sont passées de la zone à bâtir à une zone où la
construction est interdite. Elles sont également soumises à cette disposition
lorsqu’elles ont été érigées entre le 1
er
juillet 1972 et l’entrée
en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, le 1
er
janvier 1980, sur un terrain qui n’était pas classé en zone à bâtir, mais qui
était inclus dans le périmètre du plan directeur des égouts. Pour les constructions
édifiées avant le 1
er
juillet 1972, il faut que l’entrée en vigueur
de la loi fédérale sur la protection des eaux ait eu pour effet de rendre la
construction non réglementaire ; ainsi, l’art. 41 OAT ne concerne pas les
ouvrages dont la non-conformité au plan d’affectation n’est pas survenue à la
suite d’une révision du droit, mais seulement par l’effet de changements
factuels, notamment l’abandon d’une exploitation agricole (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1). Dans le cas de la ferme du recourant, le bâtiment a bien été
construit avant le 1
er
juillet 1972, mais l’abandon de
l’exploitation est intervenu en 1979 avant le classement en zone agricole par
l’approbation du plan des zones communal le 3 septembre 1980.
L’Office fédéral du développement territorial a
encore précisé que les constructions et installations servant à un usage
agricole au moment de la modification du droit n’entrent en principe pas dans le
champ d’application de l’art. 24c LAT. Selon l’Office fédéral, ces
constructions ne sont pas devenues contraires à l’affectation de la zone au
sens de la loi et de l’ordonnance, même si elles ont par la suite été
formellement attribuées à la zone agricole. Les transformations et
agrandissements de constructions nécessaires à l’exploitation agricole devaient
être appréciés selon les critères de l’ancien art. 16 aLAT (16a LAT). Aussi,
l’abandon ultérieur de l’affectation conforme à la zone n’entraînerait pas
l’application de l’art. 24c LAT. Ainsi, la possibilité de transformer des
constructions qui étaient utilisées à des fins agricoles au moment de la
modification du droit, en règle générale le 1
er
juillet 1972, et
dont la destination agricole a été abandonnée ensuite devait être appréciée à
la lumière des art. 24, 24a, 24b et 24d LAT (Office fédéral du développement
territorial, op. cit., p. 43).
L’Office fédéral attribue au classement d’un terrain
en zone agricole les mêmes effets juridiques que la modification du droit au 1
er
juillet 1972 pour les bâtiments agricoles qui n’étaient pas compris dans le
périmètre du plan directeur des égouts et pour lesquels la condition du besoin
objectivement fondé au sens des art. 20 LPEP et 27 OGPEP était applicable, sans
faire de différence avec le statut de l’habitation de l’exploitant à la
retraite soumise au régime dérogatoire de l’ancien art. 24 al. 1 LAT. La
condition particulière de l’art. 41 OAT n’apparaît ainsi pas remplie.
d) Par surabondance, quand bien même l'art. 24c LAT
n'est pas applicable en l'espèce, on constate que les conditions d'une
reconstruction au sens de l'art. 42 OAT ne seraient de toute façon pas
remplies.
aa) La réglementation de l’art. 24 al. 2 aLAT,
reprise par l’art. 24c LAT sur ce point, permet la reconstruction des
bâtiments, qu’ils aient été détruits volontairement ou contre le gré du
propriétaire (ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213-214). Ainsi, le fait que le
bâtiment ait été démoli volontairement par le recourant ne permet pas d’exclure
a priori l’application de l’art. 24c LAT ; mais la démolition est
intervenue dans le cadre de travaux illicites, engagés sans autorisation et en
violation de deux ordres d’arrêt des travaux, ce qui pose la question de savoir
si le recourant peut encore être mis au bénéfice de la garantie de la situation
acquise.
bb) Selon la jurisprudence, la reconstruction d'un
bâtiment en vertu de l’art. 24c LAT et, auparavant, de l'art. 24 al. 2 aLAT,
n'entre en considération que si ce bâtiment était encore utilisable
conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un
besoin (ATF 127 II 209 consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF
1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid.
3.1). En outre, la construction de remplacement doit conserver dans les grandes
lignes le volume et l’affectation de l’ouvrage initial. Cela signifie qu’un
agrandissement par rapport au volume de l’ancienne construction est possible si
l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel et que les
modifications restent dans les limites d’une transformation partielle (ATF 113
Ib 314 consid. 3a).  L'Office fédéral du développement territorial précise
qu'une reconstruction est à exclure "lorsque les bâtiments sont abandonnés
depuis longtemps ou lorsqu'ils sont en ruines" (Office fédéral du
développement territorial, 2000, op. cit., p. 46).
cc) En l’espèce, le feuillet du registre foncier
mentionne pour le bâtiment de la parcelle 656, « Habitation et
rural ». Il semble que le bâtiment soit composé de deux parties
distinctes: une partie rurale à l’arrière et la partie habitation à l’avant,
mais les deux parties devaient probablement être recouvertes de la même
toiture, la partie rurale à l’arrière se prolongeant sur la partie supérieure
de l’habitation pour le stockage du foin. Il ressort des photos au dossier, que
la partie rurale à l’arrière était dans un état de « ruine » avec un
effondrement de la toiture intervenu en 1997. Le Service du développement
territorial n’a toutefois pas produit les photographies de la partie habitation
prises en 2003, qui semblait être toujours utilisable et utilisée en tous les
cas jusqu’en 1999 (voir attestations de M. Weidmann du 29 janvier 2007). La
photographie de la ferme de la « Prise Zacharie » de 2004 produite
par le recourant permet d’observer que la partie habitable de la ferme sur
l’avant est conservée dans sa volumétrie (mur et toiture) et dans un état
comparable à celui qui ressort de la photographie de la fiche du recensement
architectural. D’un autre côté, le recourant affirme que "seule une
rénovation lourde était possible", ce qui laisse supposer que la partie habitable
n’était pas en bon état.
Dans la publication sur le nouveau droit de
l’aménagement du territoire, l’Office fédéral se réfère à une définition
cantonale de la notion de bâtiment d’habitation utilisable conformément à sa
destination, qui ressortait d’un arrêt du Tribunal fédéral (ATF du 9 mars 1993
1A. 173/1993). Selon cette définition, pour qu’un bâtiment d’habitation puisse
être utilisé conformément à sa destination, il faut que les structures
porteuses, les sols et le toit soient dans l’ensemble intacts, que les fenêtres
et les portes existent, que les installations de cuisine, même très simples, et
la cheminée soient en état de marche, ou pour le moins réparables, en d’autres
termes, que la construction soit encore utilisable conformément à son usage
d’habitation ; le Tribunal fédéral a toutefois précisé, en rapport avec
cette définition, qu’il n’était pas sûr que les éléments très rudimentaires qui
sont mentionnés soient suffisants pour considérer qu’une construction est
habitable, et que l’autorité cantonale avait probablement formulé ces exigences
eu égard aux régions de montagne où les paysans utilisent à titre temporaire et
à différentes altitudes des abris équipés de manière rudimentaire. Dans ces
circonstances, la notion de structure porteuse intacte doit être comprise dans
un sens large si l’on considère que le bâtiment peut encore être utilisé
conformément à sa destination (Office fédéral du développement territorial op.
cit. p. 6). En l’espèce, la partie rurale qui s’est effondrée n’était pas
destinée à l’habitation alors que la partie utilisée pour le logement semblait
être maintenue dans sa structure ; il n’est pas exclu que les sols et les
murs aient aussi été conservés. Il est probable que l’habitation présentait des
conditions de confort très sommaires dans lesquelles l’ancien exploitant avait
vécu et que ces conditions n’ont pas été modifiées depuis l’achat de la ferme
par le recourant en 1989, lequel n’a vraisemblablement plus réalisé aucuns
travaux d’entretien sur son bâtiment depuis l’achat jusqu’à la reconstruction.
Mais il faut relever aussi que deux des chambres du logement avaient été
refaites en 1987 à la suite d’une inondation, ce qui a probablement permis que le
logement puisse être utilisé comme habitation par les archéologues et les
ouvriers affectés aux fouilles archéologiques. La municipalité précise encore
dans ses observations sur le recours, que des aménagements auraient pu rendre
la partie sud habitable conformément aux standards applicables à notre époque,
ce qui irait dans le sens du constat selon lequel l’habitation n’était plus
utilisable. Le dossier comporte en outre un indice sur l’état d’abandon de la
partie habitation par le constat d’un, voire de trois carreaux d’une fenêtre cassés
sur la photographie de la fiche du recensement architectural.
3.
a) Il convient d’examiner encore si les travaux pourraient aussi être autorisés
dans le cadre fixé par le nouvel art. 24d LAT, dont la teneur est la suivante:
"
1
L’utilisation de bâtiments d’habitation
agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture.
1bis
[…]
2
[…]
Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent
être délivrées que si:
a. la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à
son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique
pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b. l’aspect extérieur et la structure architecturale du
bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère extension des équipements existants
est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure
occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de
l’installation sont à la charge du propriétaire;
d. l’exploitation agricole des terrains environnants n’est
pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."
La portée de cette disposition a été précisée par
l'art. 42a OAT qui prévoit ce qui suit:
"
1
Un agrandissement peut être admis
conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles.
2
Pour des bâtiments d’habitation agricoles
édifiés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral, des agrandissements peuvent être admis
à l’intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l’art. 42, al.
3.
3
Dans les deux cas, la reconstruction peut être
admise si la destruction était due à une force majeure."
b) Les nouveaux art. 24d LAT et 42a OAT admettent
donc l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur
substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture ; en
outre, les travaux de transformation dans le cadre du volume bâti existant et
des agrandissements mesurés peuvent être admis ; mais, contrairement à
l’art. 24c LAT, l’art. 24d LAT ne règle pas le cas de reconstruction. L'Office
fédéral du développement territorial a en effet précisé que l'art. 24d LAT ne
prévoyait pas la reconstruction. "Au contraire, il présuppose que les
bâtiments ont été conservés dans leur substance et que l'utilisation de ces
volumes bâtis se poursuit" (Explications relatives à l'article 42a de
l'OAT, version 2 du 23 août 2004, p. 4). Aux termes de l'article 42a al. 3 OAT,
seuls les cas de destruction due à une force majeure peuvent donner lieu à
reconstruction. A cet égard, "la destruction ne sera pas considérée comme
due à une force majeure si l'entretien du bâtiment a été négligé et que celui-ci
n'a pu de ce fait résister aux intempéries" (Office fédéral du
développement territorial, 2004, op. cit., p. 5).
c) En l'espèce, ni la charpente ni les murs de la
partie habitable ne sont d'origine. Seul le rez inférieur, qui a désormais
fonction de hangar, cave et dépôt, a été conservé. Une habitation de
construction préfabriquée aurait été "posée" sur ce socle. Selon les
constatations faites par le Préfet du district de Grandson, "M. Jaquet
déclare et reconnaît qu'au vu de l'état de cette ancienne bâtisse, seule une
rénovation lourde était possible. Dès lors, il entreprit la démolition
pratiquement complète de l'ancienne construction, ne conservant qu'une petite
partie d'un mur côté ouest. Une fois la démolition achevée, M. Jaquet a
construit sur l'emplacement de l'ancienne bâtisse un bâtiment entièrement
neuf" (Prononcé préfectoral du 16 janvier 2007). Le recourant a démoli la
majeure partie de l'ancien bâtiment pour le remplacer par une construction
nouvelle. C'est donc bien d'une reconstruction qu'il s'agit, et non d'une
transformation. Les observations transmises par la municipalité dans son
mémoire du 21 avril 2008, confirment cette appréciation. Elle y précise d'une
part que "ce bâtiment n'est plus celui d'origine" (p. 3), d'autre
part que "des aménagements auraient pu rendre la partie sud
habitable" (p. 7). Mais la municipalité estime aussi que l’identité de la
construction serait maintenue pour l’essentiel par les travaux de
reconstruction, tant par les dimensions, l’enveloppe et l’affectation de
l’ouvrage, qui correspondraient à peu de chose près à celles qui avaient été
les siennes jusqu’alors, la porte voûtée ayant été maintenue ainsi que la
fontaine caractéristique des lieux en rénovation (p. 5).
d) Il doit alors être déterminé si cette reconstruction
pouvait être autorisée sur la base de l'art. 42a OAT. Les parties débattent de
la qualification de ruine du bâtiment litigieux dans le contexte de l'art. 24c
LAT. En l'occurrence, ce n'est pas tant le caractère de ruine que l'état
d'abandon lui-même qui fait obstacle à l'application de l'art. 42a OAT. La
reconstruction de bâtiments à l'abandon est plus particulièrement exclue par l'alinéa
3 de l'art. 42a OAT, qui limite cette possibilité aux bâtiments détruits en
raison d'une force majeure. Ce n'est donc qu'à titre exceptionnel que la
reconstruction est prévue, lorsque, sans sa faute, un propriétaire est
soudainement privé d'une utilisation effective et continue qu'il faisait du
bâtiment situé en zone agricole. En s'abstenant de toute mesure d'entretien
durant des années, le recourant a lui-même créé la situation devant donner lieu
à reconstruction, cas qui n'est pas admis par le droit fédéral.
L’art. 24d LAT n’est donc pas applicable aux travaux
de reconstruction du bâtiment du recourant, lequel n’invoque d’ailleurs pas
cette disposition dans son recours.
4.
Le recourant soutient que l'ordre de démolition qui lui a été intimé
n'est pas justifié par un intérêt public suffisant pour prévaloir sur ses
intérêts privés, notamment financiers. En cela, il ne respecterait pas le
principe de proportionnalité.
a) La garantie de la propriété peut être restreinte
aux conditions de l'art. 36 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101). Selon
la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans
permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (ATF 1C.117/2008 du 12 août 2008 et la jurisprudence
citée; Tribunal cantonal, AC.2007.0176 consid. 2a).
b) La mauvaise foi du recourant ne fait aucun doute
en l'espèce. Il n'a requis d'autorisation de construire ni auprès de l'autorité
cantonale, ni même auprès de la commune. Il ne nie pas avoir su que ces
autorisations étaient nécessaires. En outre, le recourant a persisté dans
l'avancement de ses travaux litigieux, au mépris des multiples demandes orales
de la municipalité de les interrompre et de fournir un dossier complet
d'enquête (cf. lettre du 20 octobre 2006 adressée par la municipalité au SDT). Dans
sa lettre du 23 septembre 2006, il a même délibérément caché la véritable
nature de ses travaux à la suite de la première interpellation du SDT,
expliquant, au sujet du chantier constaté, qu'aucune démolition de l'ancien
bâtiment agricole n° ECA 384 n'avait été entreprise. Enfin, tout ceci est
d'autant plus répréhensible qu'il exerçait encore au moment des faits la
fonction de municipal qu'il a occupée durant plus de trente ans ; en effet,
selon l’art. 17 LATC, la municipalité est l’autorité chargée de faire observer
les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière
d’aménagement du territoire et de constructions (al. 1). Par sa fonction, le
recourant se devait d’adopter un comportement exemplaire dans la procédure à
suivre. De plus, dans les démarches entreprises pour la construction du nouveau
centre d’exploitation, le recourant connaissait le rôle central de
l’autorisation cantonale pour les constructions hors des zones à bâtir.
c) Pour ce qui est de l’intérêt public en jeu, il
résulte de la jurisprudence que l’application du droit fédéral dérogatoire hors
zone à bâtir se doit d’être rigoureuse, de manière à ce que les autorités
chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent
ainsi le respect du principe de la sécurité du droit, ceci constituant un
intérêt général important (cf., entre autres, ATF IA. 208/2006 du 24 mai 2007; ATF
132 II 21 consid. 6.4; AC.2007.0176 consid. 2d/aa; AC.2007.0192 consid. 4b/aa).
Contrairement à ce que soutient le recourant, il n'est pas simplement question de
l'intérêt public à maintenir cette zone inconstructible libre de constructions,
mais bien plus d'assurer la mise en œuvre uniforme d'une préoccupation centrale
de l'aménagement du territoire. Au demeurant, s'il est exact qu'une
reconstruction est moins préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est
effectuée, comme en l'espèce, dans le respect du volume de l'ancien bâtiment
que selon de nouvelles dimensions, cet élément ne saurait toutefois conduire à
lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition..
d) L'intérêt privé allégué par le recourant est de
nature financière. Dans l'hypothèse d'une démolition, il perdrait le montant
investi dans les travaux effectués qui s'élève à 324'521 fr. Le coût des
travaux de démolition entraînerait probablement la mise en vente du domaine et
la faillite du recourant.  Le Tribunal fédéral a retenu que les intérêts
patrimoniaux, même très conséquents, d'un constructeur devaient céder le pas face
à une violation fondamentale de règles de l'aménagement du territoire (ATF 111
Ib 224 consid. 6b, JdT 1987 I 564 concernant la transformation d’une ancienne
habitation avec grange plus ou moins en ruine en écurie pour chevaux avec des
surfaces destinées à de petits animaux, la construction d’une nouvelle villa de
douze pièces sur deux étages, ainsi que la construction d’une écurie à chevaux
avec une aire d’entraînement, et dont le coût de construction avec les travaux
de remise en état s’élevait à plus de 2'000'000 fr.). La situation en cause n’est
toutefois pas en tous points comparable à celle de l'arrêt précité. Il est vrai
que la mauvaise foi du recourant est encore plus manifeste et qu’il a investi d'importantes
sommes dans ces travaux, alors même que, en tant que municipal, il connaissait
les conséquences auxquelles peuvent être exposées les constructions illicites.
Il ne saurait par la suite se prévaloir de cet argument financier pour
bénéficier du maintien d'une construction qu'il pouvait présumer illicite dès
le début.
La situation qui a donné lieu à l’ATF 111 Ib 213
présente aussi des différences avec celle du recourant. Dans l’affaire jugée
par le Tribunal fédéral, les propriétaires constructeurs n’étaient pas
agriculteurs. Ils n’exploitaient pas non plus un élevage de chevaux. Leur
activité principale consistait à soigner leurs chevaux, au titre de
« hobby » (ATF 111 Ib 213 consid. 2). En l’espèce, le recourant est
un exploitant agricole dont l’essentiel des revenus provient de la culture du
sol et il détient du bétail (40 UGB). La construction en cause est une
reconstruction partielle de l’habitation de l’exploitant agricole de l’ancien
domaine de la « Prise Zacharie », lequel a été repris par le
recourant en 1979 déjà, et même si les travaux ne s’inscrivent pas dans le
cadre de l’art. 24c LAT, les travaux litigieux tendent à maintenir l’identité
du bâtiment dans le cadre d’une reconstruction. Il faut encore ajouter le
besoin de retrouver une habitation après la résiliation des baux à ferme des
locaux que le recourant utilisait comme habitation. Pour apprécier les intérêts
en jeu, on doit donc tenir compte du fait qu’il ne s’agit pas d’une nouvelle
habitation individuelle en zone agricole destinée à des non exploitants, mais
bien de la reconstruction de l’habitation de l’exploitant d’un ancien domaine
agricole, qui existait à cet emplacement depuis bientôt 200 ans, par
l’exploitant actuel du même domaine.
e) Mais il reste que les travaux réalisés, non
seulement sans autorisation, mais aussi en violation de deux interdictions
formelles de continuer les travaux, ne sont pas conformes aux règles du droit
fédéral de l’aménagement du territoire. D’une part, le logement n’est pas
intégré aux bâtiments d’exploitation, ce qui ne permet pas de justifier la
présence permanente de la famille de l’exploitant sur place ; d’autre
part, il ne peut bénéficier de la garantie de la situation acquise (art. 24c
LAT) par le fait que la condition de l’art. 41 OAT ne semble pas remplie et que
les locaux n’apparaissaient plus utilisables pour l’habitation au moment où les
travaux de reconstruction ont été entrepris. Or, l’intérêt public au respect
des règles essentielles de l’aménagement du territoire sur les constructions hors
des zones à bâtir l’emporte sur l’intérêt privé du recourant, à défaut de quoi
chaque agriculteur serait encouragé à entreprendre sans autorisation des
travaux de démolition et de reconstruction qui sortent du cadre légal
admissible. L’ordre de démolition n’apparaît ainsi pas disproportionné du point
de vue de la pesée des intérêts en présence.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée, sous réserve d’un nouveau délai fixé au recourant
pour exécuter la décision attaquée. Les frais de justice doivent en outre être
mis à la charge du recourant, et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'aménagement du territoire (actuellement:
Service du développement territorial) du 3 décembre 2007 est confirmée, un nouveau
délai au 31 octobre 2009 étant imparti au recourant pour exécuter la décision
précitée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
du recourant Francis Jaquet.
Lausanne, le 26 février 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.