vd_omni · AC.2016.0244 · 2017-05-09 · fr

A.________/Municipalité de Rougemont, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, B.________ | Recours d'un propriétaire d'une parcelle en zone agricole contre le refus de la municipalité de délivrer un permis de construire pour la modification du tracé d'un chemin et le refus du SDT de délivrer une autorisation spéciale. Le chemin dessert un chalet (résidence secondaire) et un terrain agricole. Le chalet bénéficiant de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT), les modifications autorisables dans ce cadre s'étendent aussi à la voie d'accès. En l'espèce, l'identité du chemin et de ses abords est respectée, le projet apportant même une amélioration par rapport au projet de réfection totale autorisé précédemment. Si l'on devait retenir que le chemin conserve une vocation principalement agricole, la modification serait par ailleurs conforme à l'art. 16a LAT. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.05.2017 AC.2016.0244

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 mai 2017
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart, juge, et M. Raymond Durussel, assesseur; M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Jérôme BENEDICT, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Rougemont,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
Service du développement territorial,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIRNA),
à Lausanne,
À
Tiers intéressé
PRO NATURA VAUD,
à Lausanne,
représentée par Me Laurent
TRIVELLI, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décisions du Service du
développement territorial du 2 juin 2016 et de la Municipalité de Rougemont
du 7 juillet 2016, refusant le déplacement d'un tronçon du chemin du Plamont
(CAMAC n° 159001)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 128 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Rougemont, au lieu-dit Plamont. Il s'agit
d'un pâturage de plus de 10 ha, au nord du village. A.________ est également
propriétaire de la parcelle n° 1393, contiguë au sud à la parcelle n° 128, qui
est également un pâturage. Ces terrains sont classés dans la zone agricole.
Dans la partie inférieure de la parcelle n° 128, une
nouvelle parcelle n° 129 a été créée lorsque B.________ a, en décembre 2013, acheté
ce terrain. Auparavant, les anciens propriétaires de l'alpage du Plamont
(actuelles parcelles n° 128 et 129) étaient les membres de l'hoirie C.________.
La parcelle n° 129, également en zone agricole, a une surface totale de 1'601 m
2
et il s'y trouve un chalet-ferme d'une surface au sol de 234 m
2
(bâtiment
n° ECA 496). Lorsque l'hoirie C.________ était encore propriétaire du terrain,
ce chalet, qui comporte un appartement, était habité par le fermier et
exploitant du domaine.
L'accès à l'alpage depuis la route publique
communale, au nord du village, se fait par un chemin privé, le chemin du
Plamont, dont le tracé passe au bord d'un ruisseau, dans une bande de terrain
en nature de forêt puis débouche dans le pâturage en sortant de la forêt (sur
l'actuelle parcelle n° 128). Lorsque l'hoirie C.________ était propriétaire de
l'alpage, ce chemin n'était pas pourvu d'un revêtement (chemin muletier, d'une
largeur à peine suffisante pour le passage d'un véhicule de type
"tout-terrain"). Entre la sortie de la forêt et le chalet-ferme, le
chemin passait dans le pâturage, avec deux bandes de roulement sur l'herbe.
B.
Les membres de l'hoirie C.________ ont déposé en décembre 2010 une
demande d'autorisation pour la réfection du chemin d'accès au chalet du
Plamont. Ils ont exposé que dans son état actuel, ce chemin n'était quasiment
pas utilisable même pour les véhicules agricoles, hors temps sec (risque majeur
de perte d'adhérence, en raison d'une pente jusqu'à 36 %). Le projet prévoyait
un nouveau tracé, sur une longueur de 275 m, avec des pentes maximales de 25 %
et un revêtement rugueux. Pour que la pente soit moins forte et le virage, à
mi-parcours, moins serré, il était prévu une nouvelle emprise sur la forêt et
un défrichement. Après le passage dans la forêt, le chemin devait être aménagé
jusqu'à la ferme, avec des travaux de terrassement dans le pâturage, le niveau
du chemin étant nettement inférieur à celui du sol actuel.
Le 25 octobre 2011, la Municipalité de Rougemont a
accordé le permis de construire pour la réfection du chemin. Cette autorisation
communale était assortie d'autorisations cantonales spéciales, délivrées
auparavant:
Le Service des forêts, de la faune et de la nature
(SFFN, à présent intégré à la Direction générale de l'environnement, DGE) a en
effet accordé l'autorisation de défricher requise pour la réfection du chemin.
Cette autorisation portait sur un défrichement temporaire d'une surface de 240
m
2
et un défrichement définitif d'une surface de 440 m
2
.
Cette autorisation posait notamment la condition suivante (ch. 2.3 d): "
Le chemin doit rester
lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage. A cet
effet, une signalisation adéquate sera mise en place par la commune de
Rougemont à l'issue des travaux mais au plus tard d'ici au 31.12.2012
".
Le Service du développement territorial (SDT) a
délivré l'autorisation spéciale requise pour les projets hors des zones à
bâtir. Cette autorisation spéciale, incluse dans la synthèse CAMAC du 3 octobre
2011, retenait que le projet était "
conforme à la zone agricole (art. 16a LAT et 34
OAT)"
et elle énonçait
la condition suivante: "
Au cas où l'exploitation agricole du chalet "
Le
Plamont
"
cesserait, le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous nous
réservons le droit d'ordonner la remise en état des soixante derniers mètres de
cet accès (i.e. jusqu'à la fin du chemin actuel) dans l'éventualité d'une
nouvelle demande de fractionnement. Une mention au registre foncier indiquera
cette exigence (art. 44 OAT)
".
C.
Les membres de l'hoirie C.________ ont recouru au Tribunal cantonal
contre les décisions de la municipalité, du SDT et du SFFN (cause ********).
Ils demandaient la suppression des restrictions liées aux besoins
d'exploitation agricole, la réfection et le défrichement du chemin d'accès au
chalet étant autorisés à des fins non agricoles.
La Cour de droit administratif et public (CDAP) a
admis le recours par un arrêt rendu le 15 mars 2013; elle a réformé les
autorisations spéciales délivrées par le SDT et le SFFN "en ce sens qu'il
n'est pas posé comme condition que le chemin devra se limiter au pâturage au
cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait, et
que la condition selon laquelle le chemin reste lié aux besoins agricoles de
l'exploitation de l'alpage n'exclut pas d'emblée le maintien du chemin
réaménagé au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont"
cesserait" (ch. I du dispositif).
Dans les considérants, il est notamment exposé ce
qui suit:
"2. Les recourants ne contestent pas l'octroi des
autorisations nécessaires au réaménagement du chemin du Plamont, sur leur
parcelle. Il ressort au demeurant du dossier qu'aucune autorité administrative
ni aucun tiers opposant n'a mis en doute le caractère réglementaire du projet,
considéré comme un ouvrage conforme à l'affectation de la zone agricole (cf.
art. 16, art. 16a et art. 22 al. 2 let. a LAT), nécessaire aux "
besoins agricoles
d'exploitation de l'alpage
" – selon les termes de
l'autorisation de défricher. Il est constant que l'alpage en question – à
savoir les dix hectares de pâturage et de forêt, avec deux bâtiments où le
fermier et sa famille résident, où le bétail est abrité et où du matériel est
entreposé – fait partie d'une exploitation agricole. Ce vaste compartiment de
terrain  doit être accessible, non seulement pour permettre aux exploitants de
rejoindre leur logement, mais aussi pour que ceux-ci puissent se rendre auprès
du bétail, le cas échéant avec des tiers (vétérinaire, etc.), qu'ils puissent y
amener du matériel agricole (fourrage, matériel de clôture, etc.) et les engins
nécessaires à l'exploitation de la forêt. Il a pu être constaté, lors de
l'inspection locale, qu'il n'y avait pas d'autre voie d'accès carrossable […]. Il
est également apparu que, dans son état actuel, le chemin du Plamont est très
difficilement praticable, aussi par temps sec, notamment en raison de la pente,
même avec un véhicule agricole de montagne.
En d'autres termes, le chemin n'a pas été traité par les
autorités administratives comme une installation nécessitant, en l'état, une
dérogation au sens des art. 24 ss LAT (exception à l'exigence de conformité à
l'affectation de la zone, selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT) […].
3. Les recourants critiquent un seul élément de
l'autorisation de réaménager le chemin du Plamont, à savoir une condition
contenue à la fois dans l'autorisation de défricher du SFFN
("Le chemin doit
rester lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de
l'alpage")
et dans l'autorisation spéciale, au sens de
l'art. 120 al. 1 let. a LATC du SDT ("
Au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le
Plamont" cesserait, le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous
nous réservons le droit d'ordonner la remise en état des soixante derniers
mètres de cet accès [i.e. jusqu'à la fin du chemin actuel] dans l'éventualité
d'une nouvelle demande de fractionnement
"). […]
a) Cette condition vise en réalité une hypothèse dont la
réalisation est incertaine, celle où le chalet du Plamont ne serait plus habité
par un exploitant agricole mais par des personnes utilisant ce bâtiment comme
lieu de résidence (principale ou secondaire), sans rapport avec l'agriculture.
Les recourants ne prétendent pas que cette hypothèse serait irréaliste; au
contraire, si leur fermier renonce à poursuivre l'exploitation de leur alpage,
ils doutent de la possibilité de retrouver un autre fermier disposé à habiter
la ferme. Les démarches accomplies, avec l'approbation du SDT, en vue d'un
morcellement (création d'une nouvelle parcelle, séparée du reste de l'alpage,
avec la ferme et son dégagement immédiat) démontrent que les recourants
envisagent, le moment venu, une utilisation non agricole du chalet, à tout le
moins de l'appartement qu'il comporte.
b)  Si, à la suite du départ de leur fermier, les recourants
entendent changer l'affectation du chalet sans procéder à des travaux de
transformation, ils devront alors demander une autorisation du SDT fondée sur
l'art. 24a LAT (titre de cette disposition: "
changement
d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation
").
Les conditions du droit fédéral pour cette autorisation sont notamment qu'il
n'y ait "
pas
d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement
"
(art. 24a al. 1 let. a LAT). Il appartiendrait alors à l'autorité cantonale
d'examiner si, pour éviter une telle incidence, il faut imposer des conditions
en matière d'accès ou d'équipement, notamment pour l'utilisation du chemin
privé existant. Dans le cadre de cet examen, le principe de la garantie de la
situation acquise devra être respecté, conformément à ce que prescrit l'art.
24c al. 1 LAT. Quoi qu'il en soit, dans cette hypothèse de changement
d'affectation du chalet, un examen global de la situation et une pesée des
intérêts sont requis au moment où il s'agit de statuer sur la demande d'autorisation
selon l'art. 24a LAT; les circonstances existantes à cette date devront être
prises en considération. Il n'est pas admissible d'apprécier la situation de
manière anticipée, lors de l'octroi de l'autorisation de réaménager un chemin
agricole nécessaire à l'exploitation agricole, et de décider d'emblée que
"
le chemin
devra se limiter au pâturage
" – c'est-à-dire que le dernier
tronçon devra être remis en état ou rendu inutilisable – et qu'une utilisation
non exclusivement agricole du chemin serait d'emblée exclue, même pour les
habitants du chalet après un changement d'affectation régulièrement autorisé.
En outre, même dans l'hypothèse d'un changement d'affectation du chalet, il
n'est pas exclu que les activités agricoles ou forestières sur l'alpage ne
puissent être exercées rationnellement que moyennant le maintien du chemin en
l'état. En résumé, le droit fédéral prévoit une procédure d'autorisation
lorsque le projet de changement d'affectation d'un bâtiment peut se
concrétiser; il est donc contraire au droit fédéral de statuer par avance sur
un élément de cette autorisation, à savoir sur les conditions d'utilisation
d'une voie d'accès privée existante, alors qu'une appréciation globale de la
situation n'est pas possible.
Il en irait de même si les propriétaires du chalet, au lieu
de se borner à requérir une autorisation de changement d'affectation sans
travaux de transformation, entendaient demander une autorisation pour une
rénovation ou une transformation de leur bâtiment, dans le cadre défini à l'art.
24c al. 2 à 5 LAT. C'est en appréciant globalement la transformation prévue,
lorsque le projet lui sera soumis dans le cadre d'une procédure ultérieure
d'autorisation au sens de l'art. 120 al. 1 LATC, que l'autorité cantonale
pourra se prononcer sur la nécessité de poser des conditions en matière
d'équipement, et d'utilisation d'un chemin existant.
c) […]
d)  Il résulte des considérants ci-dessus que les recourants
sont fondés à critiquer la condition contenue dans l'autorisation spéciale du
SDT, qui prévoit que
"le chemin devra se limiter au pâturage au cas où l'exploitation
agricole du chalet "
Le Plamont
" cesserait"
,
cette condition précisant la portée de la condition contenue dans
l'autorisation de défricher du SFFN, laquelle exige que le chemin reste
"lié
exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage".
Cette
condition n'est pas conforme au droit fédéral et elle doit être annulée.
Le recours doit donc être admis dans cette mesure. En
supprimant la condition précitée de l'autorisation spéciale du SDT, on permet
le maintien du chemin réaménagé – lequel a quoi qu'il en soit un usage agricole
en étant la seule desserte de l'alpage des recourants – tant que d'autres
mesures ne sont pas ordonnées, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure
d'autorisation pour changement d'affectation ou transformation du chalet du
Plamont, après une appréciation globale de toutes les circonstances pertinentes
et la prise en considération de la garantie de la situation acquise (cf. art.
24a et 24c LAT). En outre, même indépendamment d'une transformation du chalet,
la vocation du chemin ne saurait être modifiée sans nouvelle procédure
d'autorisation. […]."
D.
Le 16 novembre 2015, A.________ a déposé une demande de permis de
construire, pour une "réfection de l'accès agricole existant" en
indiquant ce qui suit à la rubrique "Description de l'ouvrage":
"Un changement de propriétaire étant intervenu, léger déplacement du
chemin pour un meilleur accès pour l'agriculteur et une meilleure intégration
paysagère". Le projet consiste à déplacer vers l'aval le chemin du
Plamont, sur un tronçon d'une longueur de 90 m dans sa partie supérieure
(traversée de la dernière bande de forêt et arrivée sur le pâturage). Le chemin
passerait désormais sur la parcelle n° 1393, dont les membres de l'hoirie C.________
n'étaient pas propriétaires lorsqu'ils avaient conçu leur projet en 2010. Il
apparaît sur les coupes (profils en travers) que le nouveau tronçon, passant
une vingtaine de mètres plus bas dans le pâturage, nécessiterait beaucoup moins
de terrassements et n'impliquerait pas la création de talus de part et d'autre
du chemin. Le rapport technique du bureau d'ingénieurs indique que la
modification proposée est "une déviation en situation permettant au chemin
de ne plus être complètement enterré sur ce tronçon". Ce rapport expose
aussi que la construction, selon le permis de construire exécutoire, est en
cours; il ajoute: "il est constaté que le pendage de la roche est
défavorable à l'amont du contour principal et le géologue préconise la
modification du projet tel que proposé dans cette enquête complémentaire, aussi
au niveau géologique".
Le projet a été mis à l'enquête publique du 25
novembre au 24 décembre 2015. Pro Natura Vaud a formé opposition le 23 décembre
2015.
E.
Le 7 juillet 2016, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la
municipalité) a envoyé à A.________ une décision de refus du permis de
construire, justifié par le refus de l'autorisation spéciale du SDT requise
pour les constructions hors de la zone à bâtir. Cette décision négative du SDT,
figurant dans la synthèse CAMAC n° 159001 du 2 juin 2016, retient en substance
ce qui suit: La modification du chemin d'accès ne répond pas, du point de vue
agricole, à un besoin objectivement fondé, de sorte que les travaux ne sont pas
conformes à l'affectation de la zone agricole. Le bâtiment ECA n° 496 n'a en
effet plus de lien avec une exploitation agricole car il est devenu une
résidence secondaire. Les travaux projetés sont destinés en premier lieu à
améliorer la fonctionnalité et le confort d'utilisation du bâtiment ECA n° 496
et la modification ne peut être considérée comme imposée par sa destination à
l'endroit prévu (cf. art. 24 let. a LAT).
La synthèse CAMAC contient par ailleurs une prise de
position de la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources
et du patrimoine naturel, Inspection cantonale des forêts du 4
ème
arrondissement (DGE/DIRNA/FO04), qui aurait délivré l'autorisation spéciale
prévue par la législation sur les forêts, au cas où le SDT aurait délivré son
autorisation. Les passages suivants sont extraits de cette prise de position:
"Suite au rachat d'une parcelle supplémentaire, le
nouveau propriétaire du domaine agricole du Plamont souhaite modifier le tracé
du chemin. En effet, vu qu'un propriétaire précédent s'opposait au passage du
chemin sur sa propriété, le passage avait été adapté en fonction des limites
des parcelles; il n'était pas optimal et provoquait un important terrassement
pour traverser le massif boisé. Suite au rachat de cette parcelle, le tracé
peut maintenant être adapté à la topographie et s'intégrera de façon plus
harmonieuse dans le paysage. […]
La modification présentée permettra de minimiser l'impact sur
le milieu forestier et le paysage. En effet, la variante acceptée à ce jour
comportait un défrichement de 59 m2 (32 m2 définitif, 27 m2 temporaire); la
nouvelle variante représente 42 m2 (30 m2 définitif, 12 m2 temporaire). La
DGE-inspection des forêts du 4
e
arrondissement peut donc entrer en
matière pour ce défrichement. […]".
La synthèse CAMAC indique encore que le Service de
l'agriculture (constructions hors zone) aurait préavisé favorablement le
projet, de même que la Direction des ressources et du patrimoine naturels,
Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV).
F.
Agissant le 11 juillet 2016 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal de réformer la décision du SDT en ce sens que la modification
de tracé du chemin est autorisée, et de réformer la décision de la municipalité
en ce sens que le permis de construire sollicité lui est délivré. A titre
subsidiaire, il demande que les décisions du SDT et de la municipalité soient
annulées, la cause étant renvoyée à ces autorités pour nouvelle décision dans
le sens de l'arrêt à intervenir.
Dans sa réponse du 18 août 2016, le SDT conclut au
rejet du recours.
Dans ses déterminations du 18 août 2016, la DGE
indique qu'elle maintient sa prise de position figurant dans la synthèse CAMAC.
Dans sa réponse du 20 septembre 2016, la
municipalité s'en remet à justice, en indiquant toutefois ceci: "Le projet
de modification de la voie d'accès permet une meilleure intégration dans le
paysage et diminue le volume de terrassement par rapport au projet soumis à
l'enquête principale; le projet modifié permet également d'éviter le
déplacement d'une conduite d'eau principale de la commune de Rougemont".
Dans le délai qui lui a été fixé, l'opposante Pro
Natura Vaud a répondu (le 7 octobre 2016) qu'elle entendait participer en tant
que partie à la procédure de recours; elle n'a cependant pas déposé de
déterminations.
La procédure a été suspendue à cause de pourparlers
entre les parties. Après la reprise de la procédure, le recourant et le SDT se
sont encore déterminés, sans modifier leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre
les décisions prises de manière coordonnée par la municipalité et les services
cantonaux compétents, qui refusent le projet de modification du chemin. Le
propriétaire du terrain sur lequel se trouve l'ouvrage litigieux a
manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours a été déposé
dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant soutient que les besoins agricoles, pour l'exploitation de
l'alpage du Plamont, justifient la construction du chemin litigieux. Puisque ce
chemin avait été autorisé après l'arrêt de la Cour de céans du 15 mars 2013, le
nouveau tracé devrait aussi être autorisé, ayant un impact moins conséquent sur
le paysage, évitant des difficultés sur le plan géologique, et étant plus
commode à emprunter pour l'exploitation agricole.
a) Le SDT indique, dans sa réponse, qu'il a consulté
le Service de l'agriculture et de la viticulture (SAVI), qui confirme qu'un
accès à la parcelle n° 128 se justifie afin d'en assurer l'exploitation
agricole ("il est indispensable que l'exploitant puisse venir faucher la
parcelle, récolter le fourrage et, le cas échéant, y amener du bétail bovin
pour la pâture ou venir épandre des engrais"), mais que le chemin tel que
projeté jusqu'à la parcelle n° 129 n'est pas justifié d'un point de vue agronomique
parce que le bâtiment sis sur cette parcelle (n° 496) n'a aujourd'hui plus
d'usage agricole et un chemin en enrobé ne semble pas strictement nécessaire
pour y accéder. En fonction de cet avis du SAVI, le SDT retient que les travaux
prévus ne répondent pas à un besoin agricole.
Le SDT ajoute qu'il s'agit en réalité de créer une
route d'accès au bâtiment n° 496, par la reconstruction complète d'une portion
de l'accès existant avec un déplacement de son assise vers le sud, et avec un
impact paysager et environnemental beaucoup plus important que celui de l'accès
existant à la date de référence du 1
er
juillet 1972; l'accès
consistait alors au mieux en deux bandes de roulement. Aussi, pour le SDT,
l'ouvrage ne peut pas être considéré comme une transformation mesurée d'une
installation existante, au sens de l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
b) L'ouvrage litigieux ne consiste pas à prolonger,
en direction du bâtiment n° 496, le chemin autorisé par le permis du construire
du 25 octobre 2011. Le nouveau tronçon rejoint le tracé du chemin autorisé en
2011 à une vingtaine de mètres de la parcelle n° 129. Si le recourant entendait
continuer les travaux déjà réalisés sur le premier tronçon, et créer un nouveau
chemin jusqu'à la limite de la parcelle n° 129, il pourrait le faire sur la
base d'autorisations communales et cantonales en force, la municipalité n'ayant
pas révoqué le permis de construire.
c) En l'état, le chemin litigieux peut être
considéré comme un chemin agricole, permettant l'accès au pâturage du Plamont,
ou bien comme un chemin d'accès au chalet-ferme sur la parcelle n° 129, qui a
perdu son usage agricole, ayant été vendu à un tiers pour servir de résidence
secondaire. Le recourant invoque la première hypothèse, tandis que le SDT
semble soutenir que ce chemin, en tout cas depuis la sortie de la forêt,
devrait desservir le chalet.
En retenant l'hypothèse du SDT, il faudrait d'abord
considérer que le chalet bénéficie en principe de la garantie de la situation
acquise, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Depuis que cette
construction, avec le terrain directement environnant, a été détachée des
terrains agricoles de l'alpage du Plamont, elle n'est plus conforme à
l'affectation de la zone agricole. Au demeurant, ce chalet est ancien et il est
manifestement antérieur au plan des zones de la commune; en d'autres termes,
c'est une construction érigée selon l'ancien droit, au sens de l'art. 41 al. 1
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1).
Pour les constructions et installations bénéficiant
de la garantie de la situation acquise, l'art. 24c al. 2 LAT précise ce qui
suit:
"L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement."
Cette norme peut en principe être appliquée au
bâtiment n° 496. Depuis une révision partielle de la LAT en 2011, l'art. 24c
al. 3 LAT le prévoit expressément pour les "bâtiments d'habitation
agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus"
quand ceux-ci "ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral". La date de l'attribution au territoire non constructible est en
l'occurrence le 1
er
juillet 1972, à savoir l'entrée en vigueur de
normes du droit fédéral sur la protection des eaux qui ont opéré une
distinction claire, pour la première fois, entre le territoire constructible et
le territoire non constructible (cf. notamment ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). Quand
un tel bâtiment est doté d'une voie d'accès privée, passant elle aussi dans la
zone agricole, la modification de cette voie d'accès peut être autorisée aux
conditions de l'art. 24c LAT. L'art. 42 al. 1 OAT précise qu'une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, ces
conditions ont été considérées comme respectées pour un projet de déplacement
d'un tronçon de route privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour
l'élargissement à 4.5 m d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf.
arrêt 1C_350/2014 du 13 octobre 2015, consid. 4, et les références; Rudolf
Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle
2017, n. 38 ad art. 24c).
Pour apprécier, dans le cas particulier, si
l'identité du chemin du Plamont et de ses abords est respectée pour
l'essentiel, avec la modification de tracé litigieuse (cf. art. 42 al. 1 OAT),
on ne peut pas faire abstraction du permis de construire de 2011: le recourant
a été autorisé à aménager un nouveau chemin large d'environ 3 m (voie de
circulation: 2.5 m), avec un revêtement (enrobé), sur une longueur de 275 m
environ. Par rapport à ce projet, la modification de tracé actuellement
litigieuse n'est pas très importante et les caractéristiques du chemin restent
semblables (largeur, revêtement).
Même avec les modifications autorisées en 2011, le
chemin du Plamont ne sert qu'à accéder à l'alpage et au chalet. Une
amélioration de ce chemin (revêtement, pente) n'est pas destinée à permettre à
des tiers de l'utiliser et le trafic doit rester très limité. Puisque le droit
fédéral vise à favoriser le maintien des anciens bâtiments d'habitation et
d'exploitation agricoles, après le départ de l'exploitant (cf. à ce propos
Muggli, op. cit., n. 18 ad art. 24c), il y a lieu, dans le cas particulier, de
tenir compte de cet objectif et de favoriser l'adaptation d'une voie d'accès
privée au chalet n° 496. Il est vrai que si l'on compare le tronçon litigieux
avec l'ancien chemin (d'avant 1972), depuis la sortie de la forêt, on constate
une amélioration sensible, puisque le projet consiste à remplacer deux bandes
de roulement marquées dans l'herbe (largeur d'environ 2 m) par un chemin un peu
plus large et doté d'un revêtement, en d'autres termes un ouvrage répondant aux
normes usuelles actuelles (cf., par analogie, art. 24c al. 4 LAT).
d) En définitive, les autorités cantonales et
communales ont autorisé il y a quelques années la réfection du chemin du
Plamont et le projet litigieux vise à déplacer l'assiette du chemin sur un
tronçon représentant environ un tiers de l'entier du tracé. Ce déplacement est
favorable à plusieurs égards: il évite en particulier de créer un chemin
"enterré" dans le pâturage, ce qui garantit une meilleure intégration
de l'ouvrage dans le site. Dans sa réponse au recours, la Direction générale de
l'environnement (DGE) expose que le nouveau tracé a un impact moindre sur le
paysage, qu'il est mieux adapté à la topographie et qu'il limite le
défrichement (42 m
2
au lieu de 59 m
2
); il présenterait
donc "quelques améliorations non négligeables". Quant à la
municipalité, elle est également favorable au projet, à cause des terrassements
moins importants et aussi du maintien en l'état d'une conduite d'eau. Ces
arguments en faveur du projet litigieux ne sont pas directement contestés par
le SDT. Dans son opposition, Pro Natura Vaud mettait en cause essentiellement
la justification agricole de la nouvelle route et elle s'en prenait à
l'autorisation de construire délivrée en 2011; elle ne se prononçait pas sur
les avantages de la modification du tracé, par rapport au premier projet,
auquel elle ne s'était du reste pas opposée.
Dans ces conditions, il faut retenir que la modification
de tracé litigieuse vise à une meilleure intégration du chemin dans le paysage
(cf. art. 24c al. 4 LAT par analogie). Un examen du projet en fonction de
l'ensemble des circonstances (cf. art. 42 al. 3 OAT) –  donc également en
fonction de l'autorisation délivrée en 2011 pour la réfection de la totalité du
chemin, depuis la route communale jusqu'au chalet – permet d'aboutir à la
conclusion que cette modification du chemin du Plamont est admissible au regard
des critères de l'art. 24c LAT, dans la mesure où il sert notamment de voie
d'accès au chalet ayant perdu sa vocation agricole. L'appréciation aurait
éventuellement pu être différente si, en 2011, les autorités compétentes
n'avaient pas autorisé la réfection totale de ce chemin, y compris dans le
pâturage à partir de la sortie de la forêt. En l'état toutefois, la
transformation de l'ancien chemin (d'avant 1972) en un chemin moderne a déjà
été acceptée et la modification de tracé litigieuse, sur un tronçon de 90 m,
est conforme aux dispositions du droit fédéral qui règlent la garantie de la
situation acquise. En définitive, la situation du chemin litigieux est très
particulière et on ne saurait déduire du présent arrêt que toute ancienne ferme
en zone agricole, après sa transformation en résidence secondaire, a droit à un
accès carrossable par un chemin moderne. C'est bien parce que le propriétaire
foncier dispose d'une autorisation récente pour le réaménagement de son chemin –
autorisation qui n'a pas été révoquée et que la Cour de céans n'a pas à revoir –
que le déplacement d'un tronçon peut être exceptionnellement admis dans le
cadre des art. 24 ss LAT.
e) Cela étant, le chemin du Plamont doit également
servir à l'exploitation agricole de l'alpage. Dans la mesure où l'on
retiendrait que cet accès a toujours une fonction principalement ou
exclusivement agricole – situation qui prévalait lorsque la Cour de céans a
rendu son arrêt du 15 mars 2013, et qui est toujours actuelle d'après le
recourant –, la modification de tracé litigieuse serait également admissible.
Les installations conformes à l'affectation de la zone agricole (cf. art. 16a
LAT) peuvent être modifiées, si cela tend à une meilleure intégration dans le
paysage, et les éléments mentionnés plus haut, en faveur du déplacement,
seraient également décisifs (cf. notamment, à propos de la pesée des intérêts à
effectuer dans ce cadre: Alexander Ruch/Rudolf Muggli, Commentaire pratique
LAT, n. 56 ad art. 16a).
3.
C'est donc en violation du droit fédéral que le SDT a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise pour la modification de tracé du chemin du
Plamont. Il s'ensuit que le recours droit être admis et que, conformément aux
conclusions subsidiaires du recourant, la cause doit être renvoyée au SDT ainsi
qu'à la municipalité, afin que ces autorités délivrent les autorisations
requises (ou veillent à ce qu'elles soient délivrées, par exemple pour le
défrichement). Il est relevé que, d'après la synthèse CAMAC, à l'exception du
SDT, aucun service cantonal ne s'est prononcé contre le projet litigieux.
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de
percevoir un émolument judiciaire. Le recourant, qui obtient gain de cause, est
assisté d'un avocat; il a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions prises le 7 juillet 2016 par la Municipalité de Rougemont,
et le 2 juin 2016 par le Service du développement territorial, sont annulées,
la cause étant renvoyée à ces autorités pour nouvelles décisions au sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer au recourant A.________
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par le Service du
développement territorial.
Lausanne, le 9 mai 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.