vd_omni · AC.2023.0038 · 2023-09-26 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Missy | L'instauration d'une zone réservée cantonale sur une parcelle de plus de 3'000 m2 sise au milieu du village de Missy, libre de construction et offrant un dégagement sur la zone agricole, répond à un intérêt public compte tenu de la nécessité de réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune. La mesure est également appropriée à la situation et doit être confirmée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2023 AC.2023.0038

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 septembre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
;
M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme
Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________,
au
******** représenté par Me Julien GUIGNARD, avocat à Givisiez,
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Missy,
à Missy, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate
à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) du 23 décembre 2022 levant
l'opposition formée le 12 mai 2022 et approuvant la zone réservée cantonale
sur la parcelle n° 86 de Missy.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire, depuis le 11 juillet 2013, de la parcelle
n° 86 du registre foncier de la Commune de Missy. D’une surface totale de
3'728 m
2
, ce bien-fonds, non bâti, est en
nature de champ, pré et pâturage. Il est affecté en zone de village, selon le
plan général d’affectation (PGA) et
le règlement sur
les constructions et l’aménagement du territoire
(RCAT) approuvés par le
département cantonal compétent le 20 mai 1997 qui régissent le territoire de la
commune. La zone de village prévoit un coefficient d’utilisation du sol (CUS)
de 0,4 (cf. art. 10 al. 1 RCAT). La parcelle n° 86 est le résultat d’une fusion
de deux parcelles (anciennement 86 et 93) acquises successivement. L’ancienne
parcelle n° 93 a été vendue par la commune à A.________ au prix de 236'160
fr. le 15 avril 2013 dans le but d’y réaliser un projet immobilier qui
permettrait la construction de nouveaux logements. L’intéressé dit s’être
notamment fondé sur des assurances qu’aurait données oralement le syndic de
l’époque, selon lesquelles la parcelle n° 86 resterait entièrement
constructible malgré la révision de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, pour initier un projet de construction. Il a engagé des frais à cet
effet.
B.
La parcelle n° 86 est bordée sur son côté nord-ouest par la route de
Carignan, prolongée par la route de Saint-Aubin en direction du nord-est, qui
constitue l'artère principale du village, bordée de part et d'autre par des
habitations. Cette route relie les villages fribourgeois de Vallon à l’ouest et
de Saint-Aubin à l’est. Le côté ouest de la parcelle n° 86, de forme arrondie,
jouxte le croisement entre la route de Carignan et la route des Vernettes qui
borde la parcelle au sud-ouest. Le bien-fonds est entouré de terrains bâtis en
direction du nord est et du sud et il présente un dégagement en direction de
l'est vers des terrains affectés en partie en zone agricole et partiellement
construits. Il se trouve à proximité immédiate d’un arrêt de bus desservi par les
Transports publics fribourgeois, le long de la route de Carignan, qui permet de
relier le village plusieurs fois par jour à la gare CFF de Domdidier (en 5
minutes) ou à celle d’Avenches (en 15 minutes).
Le ruisseau des Vaux longe la limite ouest de
la parcelle n° 86. Sur ce tronçon, il est canalisé. Un risque de crue a
toutefois été identifié par les autorités, si bien que pour une partie de sa
surface, la parcelle n° 86 se situe en zone de dangers moyens de faible
intensité d'inondations, le ruisseau étant à ciel ouvert de l'autre côté de la
route de Carignan et pouvant déborder, en cas de crues, vers le terrain du
recourant. Une bande d'environ 8 m de large sur 80 m de long, à l'est de la
parcelle, se situe en zone de danger faible. Ces risques d'inondations ne
rendent pas le terrain inconstructible.
C.
Dans des circonstances que détaille l’arrêt de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) rendu le 1
er
septembre 2020 dans la cause AC.
2019.0245
, la
Municipalité de Missy (la municipalité) a entrepris de modifier partiellement
son PGA, dès 2010. Il s’agissait d’abord de faire coïncider les zones
d'affectation aux limites de parcelles qui ne correspondaient plus suite aux
remaniements parcellaires importants intervenus dans la commune en raison de la
construction de l’autoroute A1.
Ensuite, dans le courant de l’année 2013, la
municipalité a entrepris de modifier son règlement communal sur les
constructions et l’aménagement du territoire, en prévoyant une augmentation du
coefficient d’utilisation du sol - CUS (nouvellement: indice d’utilisation du
sol – IUS) de la zone de village de 0,4 à 0,6. Cette procédure s’est poursuivie
en 2014. A.________ dit avoir suspendu son projet immobilier durant cette période,
dans l’attente de l’approbation de ce nouveau règlement, qui devait permettre
l’optimisation de ses plans.
D.
Le 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves de zones
à bâtir (d’habitation et mixte), qui a été approuvé par le Service du
développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et
du logement – DGTL), le 6 février 2015.
Un
surdimensionnement de ces zones a alors été constaté.
Suite à la modification de la
LAT,
en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, un premier pojet de nouveau
PGA, soumis à l'enquête publique en 2011, a été abandonné en raison du
surdimensionnement de la zone à bâtir constaté. La municipalité a alors décidé
de préparer un nouveau projet de révision de son PGA, soumis à un premier
examen préalable du SDT le 23 avril 2015. Après examen, le SDT a notamment demandé
que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal
(PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT, le 18 décembre
2015.
La modification partielle du PGA, le règlement sur
les constructions et l’aménagement du territoire et le plan de limites des
constructions de la commune ont été mis à l’enquête publique du 30 avril au 30
mai 2016, ce qui a suscité des oppositions. La version des textes mis à l’enquête
ne changeait pas l’affectation antérieure de la parcelle n° 86, qui restait en
zone de village. Le PGA et son règlement ont été débattus, le 21 mars 2017,
devant le conseil général, qui a approuvé le préavis municipal n° 08/2016 du 31
octobre 2016 demandant de lever les oppositions au PGA et de mettre en vigueur
le nouveau règlement sur les constructions. Le dossier a ensuite été transmis
au DTE pour approbation, le 10 juillet 2017. Vu la persistance des problèmes de
conformité entre le PGA et le PDCn, entre-temps approuvé par le Conseil fédéral
le 31 janvier 2018, la Cheffe du DTE a refusé son approbation préalable par
décision du 2 mai 2018. En bref, le DTE a retenu que si, globalement, la zone à
bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait aussi été étendue sur
certaines parcelles, ce qui n’était pas admissible, alors que le
surdimensionnement de la commune avec le nouveau PGA représentait toujours
41 habitants et que les possibilités de le réduire n’avaient pas été
étudiées jusqu’au bout.
La municipalité a recouru auprès de la CDAP contre
cette décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation
et à ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de
construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés (référence AC.2018.0188).
Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience d'instruction à Missy, au
cours de laquelle il a été proposé de négocier une solution entre les parties,
sur la base d'une suppression de la zone intermédiaire prévue sur certaines
parcelles au profit de la zone agricole et d'une réduction de la
constructibilité de la parcelle n° 86. Dans le cadre des négociations, la
municipalité a notamment proposé qu’une zone de jardin d’une surface de 875 m
2
(correspondant à une zone de verdure inconstructible en zone à bâtir
selon l’art. 15 LAT) soit constituée sur la parcelle n° 86 mais A.________
s’est opposé à une telle mesure. La municipalité lui a alors répondu que, selon
le SDT, la LAT exigeait de réduire la surface à bâtir que comprenait la
parcelle n° 86, étant donné que celle-ci présentait un dégagement important en
direction de terrains agricoles et qu'il n'était pas possible de maintenir
l'entier de la surface en zone à bâtir, vu le surdimensionnement de la zone à
bâtir existant. Lors d’une séance du 15 février 2019, le SDT a par ailleurs
jugé la proposition de réduction du potentiel constructible de la parcelle n°
86 insuffisante et il a suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du
ruisseau des Vaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter
une zone inconstructible. Comme dit plus haut, la parcelle n° 86 est en
effet située en zone de dangers moyens d'inondations dont les causes peuvent
être un encombrement du lit du ruisseau des Vaux dans sa partie à ciel ouvert,
des matériaux venant boucher l'entrée du canal, à la limite des parcelles n
os
52 et 53. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain inconstructible
mais des restrictions seraient probablement exigées par l'Etablissement
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) lors de demandes
d'autorisation de construire. Il était donc proposé de tenir compte de cette
donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit soumise au moins de
restrictions possibles et de réserver la partie inconstructible pour
d'éventuels aménagements permettant de protéger les constructions existantes et
futures des dangers de crue. A.________ a persisté dans son opposition à toute
proposition allant dans le sens d’un dézonage de sa parcelle.
E.
Le 19 juin 2019, la Cheffe du DTE a décidé d'approuver partiellement la
modification du PGA, l’approbation étant exclue sur la partie affectée à la
zone intermédiaire des parcelles n° 19, 27 et 30, ainsi que sur la parcelle n°
86, dont l'affectation devait être modifiée. Selon cette décision, la parcelle
n° 86 restait affectée à la zone de village mais le DTE s’est réservé le droit
de s’opposer à toute demande d’autorisation de construire la concernant,
l’autorité considérant qu’une partie au moins du terrain devait être
inconstructible mais n’indiquant pas clairement quel était le potentiel
constructible admissible. Suite à cette décision approuvant partiellement le
PGA, le juge instructeur dans la cause AC.2018.0188 a, par décision du 19 août
2019, constaté que le recours de la municipalité à l’encontre de la décision du
DTE du 2 mai 2018 était devenu sans objet et a rayé la cause du rôle.
Par acte du 21 août 2019, A.________ a recouru
contre la décision du 19 juin 2019 devant la CDAP. En résumé, il a conclu à
l’approbation de la modification du PGA s’agissant de la parcelle n° 86.
Subsidiairement, il a conclu à l’annulation de la décision attaquée, ainsi qu’au
renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens
des considérants (référence AC. 2019.0245). Par arrêt du 1
er
septembre 2020, la CDAP a admis le recours et renvoyé la cause au département
pour qu’il réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité,
après avoir considéré, en bref, qu’il découlait des principes généraux de la
LAT que la planification devait être appréhendée de façon complète et
circonstanciée et que les intérêts touchés devaient être appréciés de façon
globale. Les plans d’affectation devant procéder d’une idée d’ensemble, il
n’existait pas d’intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter des
parcelles, dont la parcelle n° 86, de façon distincte matériellement ou
temporellement des autres surfaces constructibles. Aucune des parties n’a
recouru devant le Tribunal fédéral contre cet arrêt.
F.
Les travaux de révision du PGA communal se sont poursuivis et ont fait
l’objet, le 22 février 2022, d’un examen préliminaire. Le rapport d’aménagement
selon l’art. 47 OAT a été remis aux autorités cantonales en vue de l’examen
préalable le 31 janvier 2023. Il ressort en particulier de ce document que la
parcelle n° 86 est exclue du territoire urbanisé défini par les autorités
communales. Par ailleurs, le projet de PGA communal intègre le projet de
sécurisation du centre du village contre le risque d’inondation du ruisseau des
Vaux. Dans ce cadre, il est prévu qu’une bande parallèle à la limite est de la
parcelle n° 86 soit affectée à l’espace réservé aux eaux de ce ruisseau.
G.
A.________ ayant manifesté son intention de mettre à l’enquête un projet
de construction d’un immeuble de 15 logements et de 39 places de parc sur la
parcelle n° 86, la municipalité l’a rendu attentif, par lettre du 12 avril 2021
de son avocate, au fait qu’elle serait en droit d’invoquer l’art. 47 de la loi
sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
BLV 700.11) pour refuser un permis de construire portant sur un projet de
construction compromettant la modification du PGA envisagée et que, compte tenu
de cet avis, une indemnisation au sens de l’art. 48 LATC était
exclue. Elle a réitéré cet avertissement, le 12 octobre 2021, après examen de
la demande d’autorisation de construire par son service technique. A.________
ayant confirmé sa volonté de voir son projet de construction soumis à l’enquête
publique, celle-ci a eu lieu, du 19 mars au 17 avril 2022. Elle a suscité trois
oppositions, dont celle, du 24 mars 2022, de la DGTL, qui s’est prévalue du
surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune et de
la nécessité d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus
difficiles. La DGTL a indiqué qu’elle allait mettre à l’enquête publique une
zone réservée sur la parcelle précitée.
H.
La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la
parcelle n° 86, qu’elle a mis à l’enquête publique du 13 avril au 12 mai 2022. D’après
son règlement, la zone réservée cantonale est destinée à rendre,
provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 86 (art. 1) et
interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement
sur celle-ci (art. 3). La zone réservée a une durée de validité de 5 ans à
compter de son approbation et peut être prolongée de 3 ans (art. 4). Il
s’agissait d’éviter que de nouvelles constructions prennent place sur un bien-fonds
susceptible d’être réaffecté dans le cadre de la révision du PGA communal et
que les démarches en ce sens soient rendues plus difficiles, voire impossibles.
A.________ a formé opposition à cette zone réservée, le 12 mai 2022.
I.
Par décision du 22 juin 2022, la municipalité a refusé le permis de
construire demandé. Par acte du 24 août 2022 de son conseil, A.________ a
recouru devant la CDAP contre cette décision, concluant principalement à son
annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des
considérants en vue de la délivrance d’un permis de construire (référence
AC.2022.0252).
J.
Par décision du 23 décembre 2022, la cheffe du DITS a approuvé la zone
réservée cantonale sur la parcelle n° 86 et levé l’opposition formée par A.________.
Par acte du 27 janvier 2023, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette
décision, concluant à son annulation (référence AC.2023.0038).
Le 27 février 2023, la municipalité et la DGTL,
représentant le département intimé, ont répondu au recours en concluant à son
rejet.
Le 21 avril 2023, le recourant a déposé des
observations complémentaires.
Le 27 juin 2023, le tribunal s’est rendu sur place
pour entendre les parties et voir les lieux. Le compte-rendu établi à cette
occasion est partiellement reproduit ci-dessous:
"Le président précise que les
causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 ne sont pas jointes mais que l’inspection
locale vaut pour les deux dossiers.
Les parties sont entendues dans
leurs explications, qui sont résumées ci-dessous, ainsi que les constatations
faites à l’occasion de l’inspection locale.
Les représentants de la commune
indiquent que, la veille, ils ont reçu le résultat de l’examen préalable du
projet de plan d’affectation communal (PACom); la DGTL a jugé insuffisants les
efforts de redimensionnement de la zone à bâtir de la commune et exige d’autres
dézonages, de sorte que la commune estime qu’elle n’aura pas d’autre choix que
de prévoir le retour de la parcelle du recourant en zone agricole et de prévoir
également des dézonages de parcelles en partie construites afin d’atteindre le
seuil incompressible exigé par le canton de 6-7 habitants (contre 13 avec la
version actuelle du projet de PACom et 98 au départ).
Les représentants de la commune
expliquent que le village de Missy est un village-rue. Les habitations sont
construites le long de l’axe principal qui relie Vallon à Saint-Aubin. De
nombreuses habitations ont reçu la note *4* au recensement architectural. Les
représentants de la commune situent le cœur historique du village vers
l’ancienne laiterie, dont ils indiquent l’emplacement en direction de
Saint-Aubin.
Les représentantes de la DGTL
justifient la zone réservée par l’existence du surdimensionnement de la zone à
bâtir de la commune, celle d’un projet de construction situé hors du périmètre
de centre et du territoire urbanisé et sur un terrain de plus de 2'500 m2 et un
éventuel dézonage de la parcelle litigieuse par le fait que sa surface est
supérieure à 2'500 m2 et qu’elle se trouve en frange de la zone à bâtir.
Les représentants du recourant
font valoir que la parcelle litigieuse est la seule qui n’est pas construite le
long de la Rue principale alors que, située au centre du village, en face de
l’administration communale – qui se trouve être une ancienne chapelle
transformée pour accueillir un bureau de poste puis l’administration – et à
proximité immédiate d’un arrêt de bus, elle permettrait une densification. Ils
relèvent que de nouvelles habitations à cet endroit se justifieraient eu égard
au développement économique de la région, vu la proximité d’Estavayer et de
Payerne et qu’un dézonage n’aurait pas de sens.
Les représentants de la commune
reviennent sur les motifs qui ont conduit la municipalité à refuser le permis
de construire et qui sont exposés dans les écritures. Par ailleurs, ils
expliquent que le voûtage du ruisseau remonte à 1930 et indiquent l’endroit à
partir duquel celui-ci est enterré – de l’autre côté de la rue principale plus
au nord -, puis celui où il coule, le long de la maison de commune. Ils
ajoutent que la servitude indiquée sur les plans du projet litigieux ne
correspond pas à la réalité. Des travaux de renaturation du ruisseau ont été
refusés par le conseil communal car jugés trop onéreux.
Il est
constaté que les habitations construites le long de la rue principale sont
d’anciennes maisons villageoises et fermes typiques coiffées de toitures à deux
pans. Les représentants de la commune indiquent l’endroit où commence la zone
agricole, à l’angle sud-ouest de la parcelle n° 94. Le tribunal constate la
présence, sur la parcelle n° 94, d’une maison villageoise de deux étages plus
combles (ancienne forge), sur la parcelle n° 95 en zone agricole d’une
maisonnette d’un étage plus combles, sur la parcelle n° 87 d’une villa et sur
la parcelle n° 80 de la Maison de commune et d’un petit parc public récemment
aménagé. Plus au sud, le long de la Route des Vernettes se trouve une zone
artisanale.
"
Le 13 juillet 2023, l’avocate de la muncipalité a
formulé quelques remarques au sujet du compte-rendu d’audience, précisant que
le seuil incompressible exigé par le canton n’avait pas été chiffré, que l'espace
réservé aux eaux est intégré au projet du plan d’affectation communal et passe
sur la parcelle n° 86 et qu’outre les bâtiments situés au sud de la route de
Carignan, il y a lieu de mentionner le bâtiment situé en face de la parcelle n°
86. La DGTL a confirmé que le seuil incompressible exigé par le canton n’est
pas chiffré. Elle n’a pas formulé d’autre remarque au sujet du compte-rendu
d’audience. Quant au recourant, il s’est déterminé au sujet du compte-rendu
d’audience sous la plume de son conseil, le 28 août 2023, en requérant
production du résultat de l’examen préalable du projet de révision du PGA
communal et en précisant que de nouvelles habitations à cet endroit se
justifieraient eu égard au développement économique de la région, vu la
proximité d’Estavayer, de Payerne et surtout de Saint-Aubin. En effet, le
nouveau campus AgriCo lancé dans cette dernière localité, dédié à la création
de valeur dans les domaines de l’agriculture, de la nutrition et de la
biomasse, accueille et accueillera de nombreuses entreprises, ce qui implique
des besoins importants en logements liés à ces nouvelles places de travail.
Dans ces conditions, un dézonage n’aurait pas de sens.
K.
Les causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 n’ont pas été jointes. Elles ont
toutefois été instruites parallèlement; les arrêts relatifs à ces deux dossiers
sont rendus le même jour.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur
l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan
d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par
laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un
recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit
administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps
utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 c LPA-VD) et il respecte les exigences légales
de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
propriétaire touché, qui a formé opposition, a, à l’évidence, qualité pour
recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
Le recourant requiert la
production du résultat de l'examen préalable du projet de plan d'affectation
communal, auquel ont procédé les services de l'Etat. La production de ce
document n'est toutefois pas nécessaire. Il résulte en effet déjà du dossier et
des déclarations recueillies lors de l'inspection locale que le projet élaboré
par la municipalité prévoit le déclassement de la parcelle n° 86 et que la DGTL
estime que les dézonages proposés par la commune sont en l'état insuffisants.
Les intentions actuelles de la municipalité et de la DGTL sont donc déjà
connues.
2.
Le recourant conteste la nécessité d’instaurer une zone réservée cantonale
sur sa parcelle, niant la possibilité qu’un déclassement de son bien-fonds
puisse être pris en considération dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. Il invoque également une violation du principe de la
proportionnalité, un abus du pouvoir d’appréciation du département intimé ainsi
qu’une violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire.
a) La zone réservée est une mesure définie à l'art.
27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation
ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir
des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de
ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du
plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq
ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).
En droit cantonal, l'art. 46 al. 1
LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des
zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans
au maximum.
Une zone réservée au sens de l’art. 27
LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de
planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la
planification future, de surseoir à l’application du droit applicable en vue de
l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2; arrêt
1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2.).
Outre que l'adaptation du
plan d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition
particulière à l'adoption d'une zone réservée.
La zone
réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au sens de l’art. 27 LAT auquel il
renvoie, est une mesure conservatoire
. Elle équivaut à
un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la propriété; elle permet
notamment d’interdire temporairement toute construction (cf. arrêt TF 1C_142/2022
du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées).
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
arrêts CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a,
AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités)
.
La
CDAP doit ainsi examiner si
la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27 LAT) et au droit
cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit fédéral et fixe la
durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces conditions du droit fédéral de
l'aménagement du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut pas
dénoncer au surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26
Cst.). En effet, les conditions légales pour approuver une zone réservée se
confondent avec les conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction
de la garantie de la propriété (cf. AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid.
2a).
b)
L'établissement d'une zone
réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan
d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF
1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020
consid. 5.1 et les réf. cit.; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad
art. 27 LAT
).
Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la
liberté
de planifier et de décider,
et d'éviter que des projets de construction
viennent
entraver
cette
liberté
.
Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il
n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la
manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela
ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation
résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit.,
n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées prévue à l'
art. 15 al. 2 LAT
(arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).
Le Tribunal fédéral a précisé
que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie
au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute
intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée
dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,
voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la
planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée
pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du
bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la
vraisemblance (arrêt TF
1C_394/2019 du 14 août 2020
consid. 4.2
).
Les zones à bâtir sont définies de
telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zone à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise
les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3
LAT.
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au
sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1
er
août
2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4
ème
adaptation
quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la
Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que
les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par
rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.
15 LAT, et a enjoint les communes à évaluer la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en
habitants et la croissance démographique projetée. Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation
et soumettre leur projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après
l’adoption du PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à
cette date, les communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon
de planification. Le taux de croissance a été fixé à 0.75 % pour les villages
et les quartiers hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de
février 2019 intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que
le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à
l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de
bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa
vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en
principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les
principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)
sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche
d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée
"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa
part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,
ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et
des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il
faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus
de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un
morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et
les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent
d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche
d'application, ch. 2).
c)
Une zone réservée adoptée en
relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée
à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites
") dans le cadre prévu par
la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le
conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure
conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble
des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF
1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le
département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art.
46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible,
le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque
la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi
une zone réservée cantonale peut être instaurée sur des parcelles que la
commune entend maintenir en zone à bâtir,
la question de
l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans
la procédure de révision du plan général d'affectatio
n (cf. arrêts CDAP
AC.2021.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14
octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).
d) Le recourant affirme que sa
parcelle répond aux critères de la zone à bâtir, eu égard au fait que celle-ci
se situe au centre du village, qu’elle consacre une brèche au sein d’un
environnement bâti qu’il conviendrait de compléter par une construction,
qu’elle est entièrement équipée, à proximité d’un arrêt de bus et de services
(maison de commune et déchetterie), au bord de l’artère principale du village.
Un déclassement de la parcelle n° 86 n’entrerait en conséquence pas en
ligne de compte. En englobant ce bien-fonds dans une zone réservée, le
département intimé aurait violé l’art. 15 LAT ainsi que les buts et les
principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (en termes d’
orientation du
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, de création
d’un milieu bâti compact, d’une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des possibilités de densification des surfaces de l’habitat, de planification
des lieux d’habitation en priorité sur les sites desservis de manière
appropriée par les transports publics). Le recourant prétend également que son
droit de propriété serait entravé pour une durée prévisible de cinq ans, alors
que d’autres parcelles de la localité se prêtant davantage à un dézonage ne
subiraient aucune restriction de constructibilité. Le recourant soutient aussi
qu’on ne peut pas envisager de rendre inconstructible, sous prétexte que le
plafond de population résultant du PDCn serait déjà dépassé pour la commune,
des parcelles qui, comme la sienne, se trouvent au sein de la zone à bâtir et
entourées de constructions existantes.
e) En l’espèce,
il
n’est pas contesté que, compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir
d’habitation et mixte de la commune, une adaptation de la planification au sens
de l’art. 27 LAT s’impose. Dans ce contexte, c’est vainement que le recourant critique
la méthodologie de dimensionnement des zones à bâtir fondée sur des plafonds de
population à un horizon donné par type d’espace.
Au stade de l'adoption d'une zone réservée,
spécialement lorsque, comme en l'espèce, la révision ne procède pas de
l'intention de la commune, mais d'une obligation découlant de l'art. 15 al. 2
LAT, puis du PDCn, il n'est pas nécessaire que l'autorité ait déjà arrêté
précisément la manière dont sera redéfinie sa zone à bâtir (cf. arrêts TF 1C_57/2020
du 3 février 2021 consid. 3.2; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1). Il
n'est dès lors pas pertinent de reprocher au département intimé de ne pas avoir
étendu, à ce stade, la zone réservée à d’autres parcelles qui seraient selon le
recourant davantage susceptibles d’être dézonées. Il est tout aussi prématuré
de se plaindre que la parcelle n° 86 a été englobée dans la zone réservée
alors qu'elle répondrait, aux dires du recourant, aux caractéristiques de la
zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT.
Les réflexions
sur l'affectation définitive de la parcelle devront être menées séparément,
dans le cadre de la révision du PGA
(cf. arrêt TF 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 4.4.1). Le tribunal constate au demeurant que l’on ne se
trouve pas dans l’hypothèse réservée par la jurisprudence où toute modification
de la planification sur la parcelle n° 86 serait d’emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice et pourrait être considérée
comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2). Un
dézonage, à tout le moins partiel, d’une parcelle non construite de 3'728 m
2
proche de la zone agricole, ne paraît en effet pas d’emblée exclu. Une telle
mesure, en lien avec la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir de
la commune, est d’ailleurs étudiée de longue date et il ressort du rapport
d’aménagement selon l’art. 47 OAT remis aux autorités cantonales en vue de
l’examen préalable le 31 janvier 2023 que la parcelle n° 86 a été exclue du
territoire urbanisé défini par les autorités communales. Le tribunal se réfère
sur ce point aux considérants D., E. et F. ci-dessus. On pouvait parfaitement
concevoir dans ces circonstances, comme l’a fait l’autorité intimée, que la
liberté de décider et de planifier de l’autorité communale était menacée par le
projet du recourant de construire 15 logements sur sa parcelle et qu’il
s’imposait de garantir cette liberté au moyen d’une mesure conservatoire. Il
s’ensuit que la zone réservée répond à un intérêt public suffisant à son
adoption.
f) Le recourant se plaint également de la violation
du principe de la proportionnalité.
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la
liberté
de planification de
l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque
la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier
(arrêts TF 1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet
2020 consid. 5.1; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH,
op. cit., n. 36 ss ad
art. 27 LAT
). Du point de
vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les
cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq
ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (arrêt
CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).
En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à
l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau
droit et de préserver la liberté de planification de l’autorité compétente, ce
qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le
PGA communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation
et mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité
est en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l’obligation de planifier: la parcelle litigieuse, libre
de construction, comprend de par sa taille d’importantes réserves et son
affectation nécessite d’être examinée avec soin. Comme vu ci-dessus, il n’est
pas pertinent de reprocher à l’autorité intimée, au stade de la zone réservée,
de ne pas avoir étendu la mesure à d’autres parcelles qui seraient davantage susceptibles
d’être dézonées (cf. arrêt TF 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 4.4.1).
La règle de la nécessité est également respectée.
Il existe des motifs légitimes et objectifs
d’instaurer une zone réservée sur la parcelle n° 86. Sa surface est importante,
puisqu’elle mesure plus de 3'000 m
2
. Elle offre un dégagement sur la
zone agricole et elle est libre de construction. Le principe de la
proportionnalité est respecté. La mesure attaquée étant en définitive
appropriée à la situation, elle peut être considérée comme opportune.
g) Cela étant, si, comme dit plus haut, les
réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle devront être menées
séparément, dans le cadre de la révision du PGA communal, le tribunal se
demande toutefois si un dézonage total de la dernière parcelle non bâtie au
centre du village, entièrement équipée et desservie par un arrêt de bus serait
une mesure d’aménagement qui répondrait aux principes énoncés aux art. 1 al. 2
let. a
bis
et b et 3 al. 3 let. a LAT. Il revient en effet à la
commune et au canton, en tant qu’autorité de planification, de prévoir des
mesures d’aménagement qui favorisent l’orientation du développement de
l’urbanisation vers l’intérieur du bâti, la création d’un milieu bâti compact, la
répartition judicieuse des lieux d’habitation et leur planification en priorité
sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. Le
tribunal s’interroge ainsi sur le sens qu’il y aurait, par rapport aux
objectifs généraux de l'aménagement du territoire, à interdire toute
construction sur une parcelle se trouvant au milieu du village. Une réflexion
approfondie à ce propos devra être menée dans le cadre de l'élaboration du
nouveau plan d'affectation communal.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais
du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il y a lieu d’allouer des
dépens à la commune, pour l’intervention de son avocate.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 23 décembre 2022 par le Département des
institutions, du territoire et du sport est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Commune de Missy une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.