vd_omni · AC.2004.0248 · 2006-05-31 · fr

PITTET/Municipalité de Villars-le-Terroir, Service de l'aménagement du territoire | L'ordre de démolition du garage construit illégalement est conforme au principe de la proportionnalité, d'autant que l'intérêt public lié à la préservation de la destination agricole de la zone - déjà mis à mal par la construction de la villa - s'en trouverait encore plus compromis par le maintien du garage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.05.2006 AC.2004.0248

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mai 2006
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Jean Nicole et Mme Anne Duhamel Von Moos, assesseurs.
Recourant
André PITTET,
à
Villars-le-Terroir, représenté par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Villars-le-Terroir,
2.
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté
par Edmond DE BRAUN, Avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours André PITTET c/ décisions du Service de
l'aménagement du territoire du 29 septembre 2004 et de la Municipalité de
Villars-le-Terroir du 14 octobre 2004 (refus d'autoriser un garage en zone
agricole ; art. 24c LAT ; et ordre de démolition)
Vu les faits suivants
A.
André Pittet est propriétaire de la parcelle no 357 du
cadastre communal de Villars-le-Terroir, au lieudit "Montofrey",
colloquée en zone agricole selon le plan général d’affectation et le Règlement
général des constructions et l'aménagement du territoire (ci-après : RGAT), adopté
par le Conseil communal le 15 décembre 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 16 mars 1994.
D'une surface de 1'480 m² (place-jardin 1'335 m²),
la parcelle no 357 supporte un bâtiment principal d'habitation, de 145 m²,
portant le no ECA 354, pour la construction duquel André Pittet s’était vu
délivrer, le 19 juillet 1974, par la Municipalité de Villars-le-Terroir (ci-après :
la Municipalité) un permis de construire. Ce permis prévoyait comme condition
notamment qu’à l'achèvement des travaux, les eaux usées seraient déversées dans
un collecteur communal d'égout aboutissant à la station d'épuration centrale.
Dans un premier temps, le 19 juin 1973, le Service
de l'urbanisme du canton de Vaud compétent de l’époque avait refusé de délivrer
l'autorisation spéciale à André Pittet au motif que la parcelle no 357 sur
laquelle la construction de la villa était projetée était située hors du
périmètre légalisé et tombait par conséquent sous le coup de l'art. 2 du Règlement
cantonal d'application du 12 juillet 1972 de l'arrêté fédéral instituant des
mesures provisoires en matière d'aménagement du territoire (AFU); il était
précisé qu'étant donné que l'activité professionnelle du propriétaire André
Pittet n'était pas en rapport direct avec une exploitation agricole, la
construction envisagée ne pouvait bénéficier de l'art. 8 dudit règlement.
(Selon lettre du 13 mai 1973, le Service technique intercommunal du Gros de
Vaud-Echallens avait fait la même analyse juridique que l’autorité cantonale). Le
14 juin 1974, le Service de l'urbanisme du canton de Vaud est toutefois revenu
sur sa décision et a délivré l’autorisation spéciale, au motif que la
construction de la villa projetée devait s'implanter dans la future zone villas
du plan d'extension communal de la Municipalité de Villars-le-Terroir qui lui
était soumis à l'examen préalable. La parcelle no 357 n’a toutefois pas été
classée en zone villas.
B.
Le 13 août 2004, André Pittet a sollicité l'autorisation
de construire un garage, de 35.2 m
², qui serait accolé au bâtiment
principal existant. Par décision du 29 septembre 2004, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer l’autorisation spéciale
nécessaire pour les constructions situées hors zone à bâtir,  pour le motif
principal que la parcelle en question n'avait pas d'usage agricole et que le
bâtiment no 354 ECA avait été construit après la date de référence du 1
er
juillet 1972 (entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des eaux
contre la pollution). Par ailleurs le SAT a invité la Municipalité à impartir
au constructeur un délai pour démolir les travaux pour la construction du
garage déjà entrepris sans droit et de remettre les lieux en l’état.
Par décision du 14 octobre 2004, la Municipalité a
transmis la décision négative du SAT à André Pittet et  a confirmé que la
construction du garage ne pouvait être admise, tout en lui ayant imparti un
délai de quatre mois (15 février 2005) pour démolir tous les travaux entrepris
sans droit.
C.
Le 3 novembre 2004, André Pittet a interjeté recours auprès
du Tribunal administratif du canton de Vaud à l'encontre de la décision du 29
septembre 2004 du SAT refusant l'autorisation de construire un garage sur sa
parcelle no 357 et la décision du 14 octobre 2004 de la Municipalité lui
ordonnant de démolir tous les travaux entrepris en vue de la construction de ce
garage d'ici au 15 février 2005. Il conclut principalement à l'annulation de
ces décisions et, subsidiairement, à ce que le dossier soit renvoyé aux
autorités intimées en vue de la délivrance d'un permis de construire le garage.
D.
Par décision du 27 décembre 2004, l’effet suspensif a été
octroyé au recours en tant qu’il était dirigé contre l’ordre de démolition
résultant de la décision municipale du 14 octobre 2004.
E.
Le 3 décembre 2004, la Municipalité a produit son dossier
et s'en est remis à justice quant au sort du recours. Le 23 décembre 2004, le
SAT a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du 17 janvier 2005,
le recourant a confirmé ses conclusions.
A la demande du juge instructeur, la Municipalité a
produit le 30 mars 2006 une lettre indiquant qu’en 1974, la commune de
Villars-le-Terroir n’avait pas de plan des zones, mais qu’une étude était
probablement en cours à cette époque et que la parcelle no 357 n’a jamais été
incluse dans la zone villas. A ce courrier étaient joints une copie du plan à
court terme des canalisations dressé le 3 mai 1977, une copie du plan à long
terme des canalisations établi le 13 juin 1996, ainsi que  le règlement communal
sur les constructions approuvé le 30 juin 1976 par le Conseil d’Etat et le plan
des zones de la commune de Villars-le-Terroir y relatif. Le 13 avril 2006, le
recourant s'est déterminé sur les pièces.
L'instruction de la cause a été close par avis du 3
mai 2006.
Considérant en droit
1.
Le projet incriminé, portant sur la construction d’un
garage accolé à une maison d’habitation existante, est destiné à prendre place
sur une parcelle colloquée en zone agricole. Dès lors que le recourant n'est
pas un exploitant agricole et que le bâtiment existant n'a aucune vocation
agricole, le projet de construction litigieux ne saurait être autorisé comme étant
conforme à l’affectation de la zone au sens de l'art. 22 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS 700 ; LAT).
2.
S'agissant de la modification et de l'agrandissement d'un bâtiment
existant sis hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation de la zone,
le projet en cause doit en premier lieu être examiné au regard de l'art. 24c
LAT, dont la teneur est la suivante :
"Hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise.
L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est donc
restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées
conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues
contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la
législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'Ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 20 juin 2000; OAT; RS 700.1).
La date déterminante est celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP ; RO 1972 I 958).
C'est en effet cette loi qui a établi pour la première fois une séparation
nette entre le territoire constructible et le territoire non constructible (ATF
129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). Avant l’entrée en vigueur de cette loi, les
terrains non compris dans la zone à bâtir étaient classés en zone sans
affectation spéciale. L’entrée en vigueur de la aLPEP, qui avait notamment pour
but d’empêcher la dispersion des constructions dans le territoire et de
préserver le paysage, a fortement réduit les possibilités de construire dans la
zone sans affectation spéciale (cf.
Valérie Scheuchzer
,
La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992 p. 18-19;
Christophe A. Bandli
, Bauen ausserhalb der Bauzonen,
thèse Berne 1989 p. 36-37).
Selon l’art. 19 aLPEP, les permis de construire pour
la construction de bâtiments de quelque nature que ce soit  ne pouvaient être
délivrés que dans les zones de construction ou lorsque celles-ci faisaient
défaut, dans le périmètre du plan directeur des égouts, mais seulement si le
déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré.
D’après l’art. 20 aLPEP, le permis de construire
pour un bâtiment situé hors du périmètre du plan directeur des égouts ne
pouvait être délivré que dans la mesure où le requérant démontrait
objectivement l’existence d’un besoin. La notion de besoin objectivement fondé
était précisée à l'art. 27 al. 1 et 2 de l'ancienne Ordonnance générale du
Conseil fédéral sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP) prévoyant
notamment que le besoin de construire un bâtiment en dehors des zones à bâtir
ou du périmètre délimité par le plan directeur des égouts était considéré comme
objectivement fondé lorsque les constructions projetées constituaient une
nécessité absolue pour le requérant et que leur éloignement était justifié par
le but auquel elles étaient destinées ou qu’elles étaient souhaitables dans
l’intérêt public, la possibilité de raccordement à une canalisation ne
justifiait en aucun cas l'existence d'un besoin objectivement fondé.
Appelé à interpréter les articles 19 et 20 aLPEP, le
Tribunal fédéral a considéré que la zone sans affectation spéciale ne répondait
pas à la notion de zone de construction au sens de la aLPEP, si bien que des
maisons d’habitation ne pouvaient être construites dans le territoire sans
affectation spéciale,  même si le déversement des eaux usées dans les canalisations
était possible ; seules les constructions dont l’implantation répondait à
un besoin objectivement fondé au sens de l’art. 27 aOGPEP pouvaient y être
admises (ATF 101 Ib 301 ss ; 107 Ib 224).
A noter que les dispositions de l'art. 2 et 8 du
Règlement vaudois d’application du 12 juillet 1972 de l'arrêté fédéral
instituant des mesures provisoires en matière d'aménagement du territoire
(AFU) prévoyaient des restrictions similaires à la réglementation des art.
19 et 20 aLPEP (cf. aussi message du Conseil fédéral relatif à l'arrêté fédéral
instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 12
mars 1972 in FF 1972 I 493 et ss
).
Les
territoires situés en dehors des zones constructibles légalisées ont été
déclarés zones protégées à titre provisoire et seules les constructions
agricoles et sylvicole, ainsi que celles dont l’implantation était imposée par
leur destination pouvaient être admises dans les zones protégées (cf. ATF 108
Ib 126-127 ; cf. aussi sur toutes ces questions
,
Eric Brandt
, Les plans d’affectation dans le contentieux administratif
vaudois, in RDAF 42/1986, p. 213 ss, plus spéc. p. 238-242).
Contrairement à l’avis du SAT, les constructions et
installations érigées après le 1
er
juillet 1972 tombent également
dans le champ d'application de l'art. 24c LAT, lorsque, à la suite d'une
modification du plan d'affectation, elles sont passées de la zone à bâtir à une
zone dont la construction est interdite. Elles y entrent également lorsqu'elles
ont été érigées entre le 1
er
juillet 1972 et l'entrée en vigueur de
la loi sur l'aménagement du territoire (le 1
er
janvier 1980) sur un
terrain qui n'était pas classé en zone à bâtir mais qui était inclus dans un
plan directeur des égouts conforme au droit de la protection des eaux (ATF 129
II 396 consid. 4.2.1; ATF 125 II 431 consid. 5).
3.
a) En l’occurrence, le recourant ne prétend pas, à juste
titre, que sa parcelle no 357 ait passé, à la suite d'une modification d’un
plan d'affectation, de la zone à bâtir à une zone où la construction était
interdite. Il allègue en revanche qu’au moment où il s’est vu délivrer le
permis de construire sa villa, soit le 19 juillet 1974, la parcelle en cause
était incluse dans le périmètre du plan directeur des égouts conformément au
droit de la protection des eaux en vigueur à l'époque (art. 19 aLPEP). Il en
déduit que la construction de sa villa a été autorisée conformément au droit
pertinent en vigueur à l’époque.  A tort. Rien ne permet d'affirmer que la
parcelle ait été incluse dans le périmètre du plan directeur des égouts de la
commune de Villars-le-Terroir à partir de 1972.
En effet, au 1
er
juillet 1972, la commune
de Villars-le-Terroir ne disposait d'aucun plan des zones. La parcelle no 357,
qui était située en dehors des zones constructibles légalisées, se trouvait
donc en zone sans affectation spéciale ou en zone protégée à titre provisoire
(selon la terminologie des AFU).  Cela est confirmé par les pièces du dossier
(cf. courrier du 13 mai 1973 du Service technique intercommunal du Gros de
Vaud-Echallens et avis du 19 juin 1973 du Service de l'urbanisme).  Selon le
plan des zones de la commune de Villars-le-Terroir adopté par le Conseil
communal le 17 mai 1976 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le
30 juin 1976, la parcelle no 357 n'a pas été colloquée en zone villas mais en
zone communale sans affectation spéciale au sens du chapitre 6 du Règlement
communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du  30 juin 1976.
L'art. 32 dudit règlement précisait que cette zone sans affectation spéciale
était essentiellement destinée aux exploitations agricoles et que la commune
était tenue d'entreprendre dans cette zone aucune extension des réseaux d'eau
potable, d'égout ou de chemin, ni assurer un service de voirie quelconque (al.
1 et 2).
Contrairement à ce qu’affirme le recourant, sa
parcelle no 357 n’a – à aucun moment - été incluse dans le périmètre d’un plan
directeur des égouts. Quoi qu’il en soit, il ne l’a pas démontré à satisfaction
droit. Le recourant ne peut rien déduire du  plan à court terme des
canalisations de la commune de Villars-le-Terroir établi le 3 mai 1977. Il est
douteux que ce  plan – qui a été dressé postérieurement à la délivrance du
permis de construire de la villa survenu le 19 juillet 1974 et après l’adoption
du plan des zones précité du 30 juin 1976  -, soit décisif pour l’issue du
présent litige. Ce plan n’indique de toute façon pas que la parcelle no 357 (située
à l’écart de la zone habitée) ait été incluse dans le périmètre du plan
directeur des égouts.  Il en va de même du plan à long terme des canalisations
qui date du 13 juin 1996.
Le recourant ne peut pas tirer argument du fait que
sa parcelle a été raccordée à une conduite d'égout. En effet, l’obligation
d’équiper la parcelle résultait de la législation et constituait une condition à
l’octroi du permis de construire.  Comme on l’a relevé plus haut, le fait
qu’une parcelle pouvait être raccordée à une canalisation ne faisait pas entrer
automatiquement ladite parcelle dans le périmètre du plan directeur des égouts
depuis 1972, où les constructions étaient admises (ATF 101 Ib 301).
b) Reste à examiner si l’implantation de
la villa située hors du périmètre du plan directeur des égouts répondait à un
besoin objectivement fondé au sens de l’art. 29 aLEPE et 27 OGPEP ou  si elle était
imposée par sa destination. Tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce. Le
recourant ne le prétend d’ailleurs pas. Le fait qu'à l'origine, la parcelle
litigieuse ait été raccordée à une canalisation pour l'évacuation des eaux usées
n'est pas non plus déterminant sous l’angle de l'art. 21 al. 1 in fine OGPEP,
prévoyant expressément que la possibilité de raccordement à une canalisation ne
justifiait en aucun cas l'existence d'un besoin objectivement fondé.
c) Force est de constater qu'au moment de la délivrance
du permis de construire le 19 juillet 1974, la construction du bâtiment
d’habitation n'était pas conforme au droit matériel en vigueur à l'époque au
sens de l'art. 41 OAT. La parcelle sur laquelle a pris place ledit bâtiment n’a
jamais été comprise dans la zone à bâtir. Partant, selon le texte clair de
cette dernière disposition, les aménagements (construction d’un garage) ne
peuvent pas être autorisés sur la base de l'art. 24c LAT. En réalité, le 14
juin 1974, le Service de l'urbanisme du canton de Vaud a autorisé l’édification
d’un bâtiment sur la parcelle no 357 sise hors zone à bâtir uniquement sur la
base d’un projet communal tendant à classer la parcelle en cause dans la zone
villas du plan d'extension communal de la Municipalité de Villars-le-Terroir.
Or ce projet ne s’est pas concrétisé : le classement de la parcelle no 357
en zone villas n’a jamais eu lieu. En 1976, ladite parcelle a été au contraire colloquée
en zone communale sans affectation spéciale destinée essentiellement aux
exploitations agricoles.
d) En résumé, c’est uniquement au bénéfice d’un
régime dérogatoire, avec approbation de l’autorité compétente de l’époque, que
le recourant a pu construire sa villa sur la parcelle no 357. Dès son origine,
la villa n’était déjà pas conforme à l’affectation de la zone. C’est à tort que
le recourant soutient que sa construction a été érigée conformément au droit
matériel en vigueur à l’époque, mais qu’elle est devenue contraire à
l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des
plans d’aménagement. A noter du reste que ne peuvent être assimilées à une zone
à bâtir les zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal, même si
la législation cantonale ou la réglementation communale y a autorisé certaines
constructions; l'art. 20 LPEP, qui visait notamment à garantir une utilisation
rationnelle du territoire, primait toutes les dispositions cantonales ou
communales contraires (cf. ATF 101 Ib 301; 189; 102 Ib 64; 100 Ib 86; 99 1a 331).
4.
Il sied encore d’examiner si la construction d'un garage
peut être autorisée en application de l'art. 24 LAT, prévoyant qu'en dérogation
à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de
nouvelles constructions et installations, si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par la
destination et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Les aménagements litigieux ne sauraient être
autorisés sur la base de cette disposition. En effet, ces aménagements
impliquent une extension des surfaces d'un bâtiment d’habitation déjà existant
qui n'a aucun caractère agricole et qui n’est pas occupé par un exploitant
agricole. On ne saurait donc considérer que l'implantation d'un garage en zone
agricole soit imposée par sa destination.
5.
Selon l’art. 105 al. 1 LATC, la Municipalité, à son
défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour
laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire
au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir
une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254 ss ; 111 Ib 213 consid. 6 p.
221ss ; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217). En l’espèce, il n’y a aucun motif de
renoncer à une remise en l’état des lieux. Le recourant, qui a placé les
autorités devant le fait accompli, n’a pas démontré  ni même rendu
vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient disproportionnés. Le principe
de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à l'ordre de démolition. A cela
s’ajoute que l'intérêt public lié à la préservation de la destination agricole
de la zone, déjà mis à mal par la construction de la villa du recourant, s'en
trouverait encore plus compromis par le maintien des travaux effectués en
relation avec le garage. Certes, celui-ci est de dimensions réduites (environ
35 m
²), mais la séparation entre les zones à bâtir et les  zones
inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des
exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte.
En conséquence, il convient de confirmer les
décisions attaquées, y compris en ce qui concerne l’ordre de démolir les
travaux relatifs à la construction du garage entrepris de manière illégale.
L’ordre de remise en l’état des lieux (dont l’exécution avait été initialement
fixée au 15 février 2005) doit donc être maintenu, sous réserve du délai
d’exécution reporté au 30 septembre 2006.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Vu l'issue
du pourvoi, le recourant supportera les frais judiciaires. Conformément à la
jurisprudence du Tribunal administratif (v. notamment arrêt AC.2001.0192 du 23
avril 2002), le SAT n'a pas droit à des dépens, quand bien même il obtient gain
de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'aménagement du territoire du
29 septembre 2004 et la décision de la Municipalité de Villars-le-Terroir du 14
octobre 2004 sont confirmées, y compris en ce qui concerne l’ordre de remise en
l’état des lieux, sous réserve du délai d’exécution qui est reporté au 30
septembre 2006.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge du recourant André Pittet.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mai 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)