vd_omni · AC.1993.0107 · 1994-01-28 · fr

MILLER Liliane | Un ordre de démolition doit indiquer les voies de droit; mais leur omission n'invalide pas la décision. Une sommation n'est pas une décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.1994 AC.1993.0107

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 28
janvier 1994
sur le recours interjeté par
Liliane
MILLER
, dont le conseil est l'avocat Philippe Rossy, à Lausanne,
contre
l'acte de la
Municipalité de Renens
,
du 26 mars 1993, confirmant un ordre de remise des lieux en état, sous la
menace d'une exécution par substitution.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait  :
______________
A.                            Liliane Miller
ainsi que l'architecte Nicolas Tardin sont copropriétaires de la parcelle no 57
du cadastre de Renens; sis au chemin du Carroz 4, ce bien-fonds supporte
plusieurs bâtiments, soumis au régime de la propriété par étages. Les lieux
sont compris dans le périmètre du plan d'extension partiel P 28
"Carroz-Village", légalisé le 19 octobre 1983; l'art. 19 du règlement
lié à ce plan dispose que les bâtiments existants teintés - comme en l'espèce -
en violet sur le plan peuvent être entretenus, modernisés et transformés à la
condition que leur gabarit ne soit pas modifié.
B.                            Le 23 janvier
1991, la municipalité a écrit à Liliane Miller - avec copie à l'architecte
Tardin - qu'elle avait constaté que des travaux avaient débuté sans avoir été
autorisés; invoquant une violation de l'art. 19 précité, elle exigeait un
rétablissement des lieux en l'état antérieur. Cette communication ne comportait
pas l'indication des voie et délais de recours.
Sur
objection de l'architecte Tardin, la municipalité lui a expliqué le 1er mars
1991 que les travaux incriminés correspondaient à un changement de gabarit, et
a par conséquent confirmé son ordre de rétablissement des lieux en l'état
antérieur. Le 5 mars 1991, l'architecte Tardin a répondu qu'il avait prié
Liliane Miller d'obtempérer; par lettre du 19 mars 1991, il a annoncé que des
travaux de remise en état de la toiture de l'immeuble allaient être
incessamment mis en oeuvre, de manière à rétablir le toit de la terrasse dans
son état antérieur.
Le 27 mars
1991, la municipalité a écrit à Liliane Miller que, les travaux s'étant
poursuivis, elle avait sommé le maître d'état de les interrompre
immédia-tement. Elle annonçait également son intention de saisir le préfet, ce
qu'elle a d'ailleurs fait par courrier du même jour; après de multiples
épisodes de procédure toutefois, la poursuite pénale s'est finalement trouvée
prescrite.
C.                            Le 26 mars
1993, la municipalité est à nouveau intervenue auprès de Liliane Miller. Après
avoir retracé l'historique des événements, elle constatait que sa décision du
23 janvier 1991 n'avait toujours pas été exécutée : elle impartissait dès lors
à Liliane Miller un ultime délai au 21 avril 1993 pour remettre la toiture de
l'immeuble dans son état initial, sous menace d'une exécution par substitution.
Cette communication n'indiquait, elle non plus, aucune voie de droit.
Liliane
Miller a saisi le Tribunal administratif par actes des 5/14 avril 1993 : elle
conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'acte attaqué et/ou
à sa réforme en ce sens qu'elle est autorisée à ne pas modifier les travaux
entrepris si ce n'est pour les achever conformément aux règles de l'art et sans
modification de leur conception. La municipalité propose, avec suite de frais
et dépens, le rejet du recours. Le tribunal a tenu audience le 7 décembre 1993,
en présence des parties et intéressés; il s'est rendu sur les lieux, où a été
entendu en qualité de témoin M. Graz, maître d'état.
Considère en droit :
________________
1.                             a) Personne
ne le conteste, la décision municipale du 23 janvier 1991 était muette sur les
voies de droit. Cette omission constituait incontestablement une informalité :
en effet, si une telle mention n'est expressément imposée par la loi qu'en cas
de refus de permis (voir art. 115 al. 2 LATC) et d'avis aux opposants (voir
art. 116 al. 2 LATC), elle devrait également accompagner toute décision à
caractère injonctif, ne serait-ce qu'en raison des conséquences
particulièrement lourdes qu'une telle mesure peut avoir pour l'administré (voir
notamment TA, arrêt AC 91/206 du 6 août 1992). Mais si omission il y a eu,
celle-ci n'a pas pour autant affecté la validité matérielle de la décision en
cause; tout au plus a-t-elle pu avoir pour effet que les délais de recours
n'ont pas immédiatement commencé à courir, du moins sous réserve de l'attitude
adoptée ensuite par l'administré (voir notamment TA, arrêt AC 91/008 du 7 août
1992; voir aussi B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, no
698). A cet égard, conformément au principe général de la bonne foi et à celui
de la sécurité du droit, il n'est pas arbitraire d'exiger de l'administré qui
se voit notifier une décision dépourvue des indications relatives aux modalités
d'exercice du droit de recours qu'il agisse avec diligence et que, le cas
échéant, il manifeste son intention de recourir aussi rapidement que les
circonstances permettent de l'attendre de lui.
b) Dans le
cas particulier, l'architecte Tardin - qui, en tant que mandataire de la
recourante et de son époux, avait reçu copie de la décision municipale du 23
janvier 1991 - a commencé, le 1er février 1991, par la contester; plus
précisément, sans l'attaquer formellement, il en a implicitement demandé un
réexamen. C'est dire que, à ce stade, la recourante ne pouvait déjà plus guère
invoquer l'informalité qui avait entaché la décision en cause.
Mais il y a
plus. Le 1er mars 1991, en réponse à la lettre précitée de l'architecte Tardin,
la municipalité lui a clairement et catégoriquement confirmé sa position : sans
être entrée en matière sur la demande de nouvel examen, elle a réitéré son
ordre de remise en état des lieux, toujours fondée sur une violation de l'art.
19 du règlement du plan d'extension partiel. Or, loin d'annoncer un recours,
l'architecte Tardin a cette fois écrit le 5 mars 1991 qu'il inviterait ses
clients à obtempérer; il a même fait savoir, quelques jours plus tard, que ses
clients avaient pris toutes dispositions pour mettre très prochainement les
travaux entrepris en conformité avec la décision municipale, et que des travaux
de remise en état de la toiture de l'immeuble allaient être incessamment mis en
oeuvre, de manière à rétablir le toit de la terrasse dans son état antérieur.
c) Dans de
telles conditions, il ne fait pas le moindre doute que la recourante est depuis
longtemps déchue du droit de se prévaloir de l'informalité qui au départ avait
affecté la décision municipale du 23 janvier 1991. Autrement dit, force est de
considérer celle-ci comme exécutoire.
Un mot
encore s'impose à l'intention de la recourante, qui ne craint pas de prétendre
que la décision du 23 janvier 1991 aurait été entièrement exécutée et, par voie
de conséquence, serait aujourd'hui sans objet. Certes la recourante avait-elle
renoncé en 1991 au volume habitable projeté à hauteur du niveau supérieur de
son bâtiment; toutefois, l'instruction a permis de reconstituer l'état
originaire des lieux au-dessus de la terrasse en cause avec suffisamment de
précision pour pouvoir affirmer qu'une partie des travaux litigieux subsiste
toujours à l'heure actuelle.
2.                             a) Pas plus
que la décision municipale du 23 janvier 1991, la lettre du 26 mars 1993
n'indiquait les voies de droit; sa destinataire ne l'en a pas moins déférée au
Tribunal administratif. Pourtant, ainsi qu'on va le voir, on ne saurait cette
fois parler d'une informalité.
b) Sous
réserve de quelques exceptions qui n'entrent pas en considération ici, le
recours au Tribunal administratif n'est ouvert que contre une décision. Au sens
de l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d'espèce et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler
des droits ou des obligations (lit. a); de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b); ou encore de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (lit. c). La décision se distingue, par ses
effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui
n'affectent les droits ou les obligations de personne : c'est le cas par
exemple de renseignements ou d'avertissements dépourvus de conséquences
juridiques. Ainsi a-t-il été jugé qu'un recours dirigé contre une communication
était irrecevable, du moment que celle-ci n'avait pour effets ni de modifier la
situation juridique du recourant, ni de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une attitude passive ou active (voir
notamment RDAF 1984, p. 497).
Une sommation
(c'est-à-dire l'acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter
dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision
exécutoire, en l'avertissant des conséquences du défaut d'obtempérer) ne
constitue pas une décision au sens de l'art. 5 al. 1er de la loi fédérale sur
la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA); il s'agit bien plutôt
d'un avertissement, qui n'ouvre ni les voies de droit prévues par la loi ni le
recours de droit administratif (voir notamment ATF 103 Ib 352; voir aussi
Grisel, Traité de droit administratif, volume II, p. 638). En d'autres termes,
la sommation ne crée ni droits ni obligations, pas plus qu'elle n'en constate
l'existence; elle se borne à rappeler la décision antérieure fondant
l'obligation à exécuter ainsi qu'à expliquer à l'intéressé les conséquences
possibles de son inaction, sans encore modifier sa situation juridique.
Ces
principes, tirés du droit fédéral, sont pleinement valables en procédure
administrative vaudoise. En effet, la notion de décision au sens de l'art. 5
al. 1er PA a toujours présenté une étroite parenté avec celle définie
auparavant par la jurisprudence du Conseil d'Etat (voir notamment RDAF 1986,
314), et aujourd'hui par l'art. 29 al. 2 LJPA.
c) Indiscutablement,
la correspondance adressée le 26 mars 1993 par la municipalité à la recourante
correspond à la qualification juridique de sommation : aussi, pour les raisons
qui viennent d'être exposées, le recours doit-il être déclaré irrecevable. Le
délai au 21 avril 1993 imparti à la recourante étant aujourd'hui échu, il
convient de lui en impartir un nouveau, très bref, pour obtempérer; à ce
défaut, elle s'exposerait à une exécution par substitution, à ses frais (voir
art. 130 al. 2 LATC).
3.                             Vu le sort du
pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de
justice, fixé à Fr. 2'500.--. Conformément à la jurisprudence constante du
Tribunal administratif, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité
intimée, quand bien même elle obtient gain de cause avec l'assistance d'un
homme de loi : la Commune de Renens dispose en effet d'une infrastructure
suffisamment étof-fée pour défendre ses droits par ses propres moyens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
irrecevable.
II.                      Un ultime délai, de
un mois dès notification du présent prononcé, est imparti à la recourante
Liliane Miller pour exécuter intégralement la décision municipale du 23 janvier
1991.
III.                     Un émolument de
justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge de
la recourante Liliane Miller.
fo/Lausanne, le 28 janvier 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :