vd_omni · AC.2018.0067 · 2018-11-27 · fr

A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL GENERAL de la Commune d'Orzens, D.________, E.________, F.________, G.________ | Lorsqu'une nouvelle zone artisanale prend place sur des surfaces d'assolement, l'adoption d'un système de gestion des zones d'activités à l'échelle régionale constitue un prérequis indispensable à la validation d'une telle zone. Admission du grief.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.2018 AC.2018.0067

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2018
Composition
M. François Kart, président; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur et M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________
à Orzens,
2.
B.________
à Orzens,
3.
C.________
à Lausanne,
représentés par Me Yves NICOLE, avocat,
à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le
Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil général de la Commune
d'Orzens,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Propriétaires
1.
D.________
à Orzens,
2.
E.________
à Yverdon-les-Bains,
3.
F.________
à Orzens,
Tiers intéressé
G.________
à Orzens.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Conseil
général d'Orzens du 3 avril 2017 et décision du Département du territoire et
de l’environnement (DTE) du 18 décembre 2017 (modification du plan général
d'affectation de la Commune d'Orzens)
Vu les faits suivants:
A.
Le plan général d'affectation (PGA) actuellement en vigueur de la
commune d'Orzens a été adopté par le Conseil général d'Orzens (ci-après: le
conseil général) dans sa séance du 27 novembre 1992.
La Municipalité d'Orzens (ci-après: la municipalité)
a pris contact avec le Service du développement territorial (SDT) en avril 2012
pour accord préliminaire à un projet de modification du PGA. Les services
cantonaux ont procédé à un examen préalable du projet et le SDT a établi son
rapport en date du 7 novembre 2013, formulant diverses demandes. Le dossier a
été à nouveau soumis au SDT le 22 décembre 2014 pour examen préalable
complémentaire. Le 21 avril 2015, un rapport complémentaire a été établi, dont
il ressort que les services cantonaux ont préavisé favorablement le projet,
sous réserves de questions de forme.
B.
La municipalité a mis à l'enquête publique un projet de modification de
son plan général d'affectation du 30 mai au 29 juin 2015. La modification
visait un double objectif. Elle entendait en premier lieu permettre la réalisation
d'une déchetterie communale sur la parcelle n° 337 colloquée en zone
agricole, propriété de la commune d'Orzens, en affectant une surface de 1'618 m
2
en zone d'utilité publique. La modification du plan devait aussi permettre
l'extension de l'entreprise G.________,
présente sur la parcelle
n° 44 sise en zone artisanale. Cette extension devait se faire par la mise
en zone artisanale d'une surface de 5'776 m
2
sise actuellement en
zone agricole sur les parcelles n° 45, 126 et 130. Une partie de la
parcelle n° 45, occupée par une habitation, devait être affectée en zone
village. Le terrain agricole dézoné était compensé par la mise en zone agricole
des parcelles n° 21
et 30 ainsi que de la zone de constructions
à caractère sportif. La modification du PGA s'accompagnait d'une modification
du règlement y relatif (art. 17, 18, 19 et 30 du règlement sur le plan
général d'affectation [RPGA]).
Le secteur concerné par le projet de déchetterie et
le projet d'extension de l'entreprise G.________ se situe à la sortie est du
village d'Orzens, de part et d'autre d'un cordon boisé (soumis à la législation
forestière) à l'intérieur duquel s'écoule le ruisseau d'Orzens.
C.
L'enquête publique a suscité une opposition en date du 28 juin 2015,
émanant de A.________ et B.________, copropriétaires de la parcelle n° 125
de la commune. La parcelle n° 125, sise en zone agricole, se situe à une
vingtaine de mètres de l'extension projetée de la zone artisanale.
Une opposition a été déposée ultérieurement, le 10
novembre 2015, par C.________, propriétaire de la parcelle n° 130 de la
commune.
D.
Le 7 décembre 2015, sur préavis de la municipalité, le conseil général a
adopté la modification du PGA et du RPGA proposée, en levant l'opposition de A.________
et B.________ et en considérant l'opposition de C.________ comme tardive.
E.
Cette décision a fait l'objet d'un recours formé le
9 décembre 2015 et admis le 7 décembre 2016 par le Conseil d'Etat vaudois.
Celui-ci a cassé la décision d'adoption du conseil général au motif que la
municipalité n'avait pas annoncé, lors du vote, que les conseillers avaient
objectivement la possibilité de proposer un amendement pour que le projet soit
approuvé point par point et non en bloc. Dans le respect des conclusions de la
décision du Conseil d'Etat du 7 décembre 2016, la modification du plan général
d'affectation a été soumise à une nouvelle procédure d'adoption.
F.
Le 7 mars 2017, la municipalité a élaboré un nouveau préavis, ne portant
que sur la modification du
plan général d'affectation et non plus
sur le règlement y relatif.
G.
Le 3 avril 2017, le conseil général a pris la décision suivante:
"
Article 1.-
:       Le
plan général d'affectation de la commune d'Orzens est modifié de la manière
suivante:
1.
Une surface de 1618 m
2
sise en
zone agricole est transformée en zone d'installations publiques sur la parcelle
337.
2.  Une surface de 5297 m
2
sise en zone agricole est
transformée en zone artisanale sur les parcelles 126 et 130.
3.  Une surface de 479 m
2
sise en zone agricole est
transformée en zone de village sur la parcelle 45.
4.  Une surface de 3172 m
2
sise en zone d'installations
publiques est transformée en zone agricole sur les parcelles 21 et 30.
5.  Une surface de 19784 m
2
sise en zone de sports et
loisirs est transformée en zone agricole sur la parcelle 90.
Article 2.-
Les
réponses de la Municipalité aux opposants sont acceptées.
Article 3.-
L'opposition
du 28 juin 2015 au nom de Mme A.________ et de M. B.________ est levée.
Article 4.-
L'opposition de
C.________
est tardive et non recevable.
Article 5.-
La
municipalité est chargée de négocier la reprise du potentiel des surfaces
supplémentaires (15562 m
2
) qui seront dézonées et reviendront en
zone agricole aux meilleures conditions".
Par décision du 18 décembre 2017, le Département du
Territoire et de l'Environnement (DTE) a approuvé préalablement la modification
du plan général d'affectation ainsi que la modification des art. 17, 18,
19 et 30 du règlement sur le plan général d'affectation.
Cette décision, avec la décision du conseil général,
a été notifiée une première fois aux opposants sans que les décisions elles-mêmes
n'y soient jointes. Cette irrégularité a été relevée par le conseil des
opposants et les décisions leur ont été notifiées une nouvelle fois en date du
18 janvier 2018.
H.
Le 16 février 2018, A.________, B.________ et C.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du conseil général du 3 avril 2017
et la décision du 18 décembre 2017 du DTE. Ils concluent à l'admission du
recours et à l'annulation des décisions entreprises. Pour ce qui concerne la
recevabilité, ils estiment être clairement atteints par les décisions
entreprises. C.________ expose avoir déposé son opposition après l'échéance de
l'enquête publique car il n'aurait à tort pas été averti de la tenue de cette
enquête; on ne saurait donc pas lui en faire grief. Sur le fond, les recourants
soulèvent les moyens suivants:
1) sur le plan formel, le DTE ne pouvait pas
approuver la modification des art. 17, 18, 19 et 30 RPGA vu que le conseil
général n'avait pas statué sur ce point; de plus, le conseil général avait omis
de statuer sur la modification du règlement, ce qui constituait un point
essentiel; les deux décisions devaient donc être annulées pour ces motifs;
2) ni le DTE ni le conseil général ne s'étaient prononcés
sur la question du non-respect de l'art. 30a al. 2 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; 700.1), alors que l'adoption
d'un système de gestion des zones d'activités à l'échelle régionale constituait
clairement un prérequis avant d'autoriser de nouvelles zones de ce type;
3) les autorités n'avaient pas tenu compte de tous
les intérêts en présence lorsqu'elles avaient décidé d'autoriser la création
d'une nouvelle zone d'activités sur la parcelle n° 126 (cordon boisé et
habitations proches, sécurité du trafic);
4) l'atteinte portée aux surfaces d'assolement était
injustifiée.
Sur demande du juge instructeur, la municipalité a
transmis au tribunal en date du 13 mars 2018 la liste des propriétaires
concernés par la modification du plan général d'affectation.
Le 6 avril 2018, G.________ s'est déterminée et
a
relativisé les nuisances relatives à sa future activité, tant sur le plan du
bruit que sur celui des mouvements de camion.
Elle ajoute que l'activité
exercée depuis 30 ans n'a jamais donné lieu à des plaintes et qu'elle ne voit
pas pourquoi il en irait différemment avec le déplacement de son activité. Elle
expose aussi que le terrain choisi est idéal pour concentrer les activités de
l'entreprise, vu le peu d'habitations proches et la difficulté d'exploiter la
parcelle en mode agricole compte tenu de sa taille.
Le conseil général a répondu le 9 mai 2018 et a
conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Il estime que l'opposition
de C.________ est tardive et qu'en vertu de l'art. 57 al. 2 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), il n'y avait aucune raison de l'aviser par voie recommandée. Il considère
aussi que les recourants n'ont pas d'intérêt digne de protection, car leur
parcelle n'est pas touchée par la révision et ils se contentent d'invoquer la
possible construction d'un bâtiment qui pourrait les gêner, ce qui n'est pas
concret. Concernant le grief relatif au RPGA, il relève que les recourants auraient
dû soulever ce point lors de la séance du 3 avril 2017, à laquelle ils participaient.
Au sujet de l'art. 30a OAT, il estime qu'il ne s'applique pas dans le cas
d'espèce. Quant au changement d'affectation de la parcelle n° 126, il expose
qu'il est tout à fait justifié d'un point de vue pratique et nullement
inopportun. Enfin, les règles relatives aux surfaces d'assolement auraient été
respectées.
Le DTE a répondu le 11 juin 2018, par l'intermédiaire
du SDT, et a conclu au rejet du recours. Pour ce qui concerne le grief formel,
il estime que, dès lors que les recourants n'ont pas fait usage de la voie de
droit spécifique au Conseil d'Etat, ils ne peuvent pas se prévaloir d'une telle
irrégularité à ce stade. Concernant le système de gestion des zones d'activité,
il relève qu'il s'applique aux nouvelles zones, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce. Le développement de la zone actuelle est en outre tout à fait
conforme aux buts de l'aménagement du territoire et au plan directeur cantonal
(mesure D12). Quant au changement d'affectation de la parcelle n° 126, il
ne présente d'inconvénients ni pour les surfaces boisées ni pour les
habitations voisines. Enfin, il n'existe aucune alternative pour agrandir la
surface dévolue à l'entreprise de charpente sans emprise sur les surfaces
d'assolement.
Les recourants ont déposé un mémoire ampliatif le 11
juillet 2018 et ont confirmé les conclusions de leur recours. Ils soulignent notamment
que ni le droit fédéral ni le droit cantonal ne subordonnent la possibilité de
recourir à l’encontre d’une planification projetée à l’existence d’un projet
précis de construction fondé sur cette planification. Ils ajoutent que cette
modification de planification entraînera pour eux des nuisances importantes et
qu’ils vivent à proximité des parcelles visées par la modification. Les
recourants estiment aussi qu’ils n’avaient aucune raison de faire usage de la
voie de droit spécifique au Conseil d'Etat pour contester le fait que le
conseil général n’avait pas statué sur la révision du RPGA. Ils exposent, au
sujet de l'art. 30a OAT, que la question doit être traitée sur le plan
régional et non uniquement local, d’autant plus qu’il n’est pas question en
l’espèce de densifier une zone existante mais d’affecter à une nouvelle zone
plusieurs milliers de m
2
colloqués jusqu’ici en zone agricole. Les
recourants déplorent en outre que les autorités intimées minimisent les
nuisances induites par la future zone artisanale. Pour ce qui concerne enfin
les surfaces d'assolement, ils considèrent que les conditions strictes posées
par la loi n’ont pas été respectées dans le cas d’espèce.
Le conseil général s’est déterminé le 15 août 2018.
Concernant les irrégularités de procédure alléguées, il estime que les
recourants auraient dû agir par la voie du recours administratif au Conseil
d’Etat. S’agissant du système de gestion pour les zones d’activités, il
souligne tout d’abord que la révision du PGA vise le même objectif que celui
assigné auxdits systèmes. Au surplus, l’absence de mise en œuvre de ce type de
système à l’heure actuelle ne constitue pas un motif suffisant pour refuser la
révision du PGA. Au sujet de la pesée des intérêts, le conseil général affirme
que le développement des activités artisanales dans le secteur doit primer
l’intérêt privé des recourants.
Les recourants ont répliqué spontanément le 20 août
2018. Concernant la prétendue incompétence de la CDAP pour juger du grief
relatif à l’absence d’adoption du RPGA par le législatif communal, ils
soulignent que, même si cela devait être admis, le dossier devrait de toute
manière être transmis à l’autorité compétente pour traitement. S’agissant de la
création d’un système de gestion pour les zones d’activités, ils estiment qu’il
s’agit d’une condition préalable à la création de nouvelles zones d’activité. Sans
un tel outil, il est impossible de déterminer s’il existe un intérêt public à
la création d’une nouvelle zone artisanale.
Le SDT s’est déterminé le 22 août 2018 et a confirmé
les conclusions formulées dans sa réponse. Il conteste l’existence d’irrégularités
de procédure. Au sujet des zones d’activités, il confirme qu'il a publié une étude
"
Stratégie de gestion des zones d'activité
" en février 2016 et
que la mise en place du système de gestion des zones d'activité est prévue dans
le courant de l'année 2018. Il précise que, selon ce document, sera déterminant
pour l'implantation de nouvelles zones d'activité l'état des réserves
existantes. Selon lui, l’impossibilité de l’entreprise G.________ de se
développer selon l’affectation habituelle démontre bien l’insuffisance des
réserves dans la région et la nécessité d’étendre la zone d’activité. Il
souligne que le manque de zones d'activités dans le Nord-vaudois a été recensé
dans l'étude précitée, que le site choisi est idéal pour le développement de
l'activité artisanale dès lors qu'il accueille déjà une entreprise et qu'il
serait excessivement formaliste de bloquer une planification pour le seul motif
que le système de gestion des zones d’activité n’est pas encore en vigueur. Le
SDT estime par ailleurs que la décision est suffisamment motivée et que le DTE
a procédé à la pesée des intérêts requise.
Le 23 août 2018, le propriétaire E.________
a annoncé qu'il était désormais représenté par un avocat.
Le 3 septembre 2018, les recourants se sont
déterminés spontanément, reprenant pour l'essentiel les arguments déjà
soulevés.
Le Tribunal a tenu une audience le 18 septembre 2018
en présence des parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes:
"
L'assesseur
Thélin signale que le recourant C.________ est un ancien collègue. Les parties
ne soulèvent pas d'objection.
Interrogés par le président sur
les problèmes paysagers mis en avant initialement par la DGE/BIODIV, les
représentants du SDT indiquent que plusieurs mesures ont été préconisées,
notamment la plantation d'une haie et l'utilisation d'une peinture de teinte
mate, ce qui a permis la délivrance d'un préavis positif. H.________ ajoute que
les règles sur les distances vont également permettre de protéger le cordon
boisé.
Me Nicole relève la grande
différence de niveau entre la route et le terrain et s'inquiète des mouvements
de terre éventuellement nécessaires. I.________ lui répond que le projet sera
adapté aux contraintes du terrain.
J.________ détaille l'activité de
l'entreprise G.________. Elle s'occupe de charpentes, d'isolation, de toitures,
de couvertures en bois. Il ne s'agit aucunement d'une activité de scierie, mais
bien plutôt de taille et d'affinage de pièces déjà sciées. Il s'agit de travaux
exécutés en intérieur, ce qui limite les nuisances sonores. Le syndic ajoute
que la taille de la halle prévue s'explique par le fait que les pièces à
travailler sont de grand format (utilisées pour les constructions
préfabriquées). B.________ conteste le fait que les nuisances sonores soient
limitées. Il indique qu'il entend même les bruits de la scierie située dans le
village d'à-côté.
Concernant le concept de zone
d'activité, Me Monnerat indique qu'afin de mettre en œuvre les mesures prévues
dans le plan directeur cantonal, le Conseil d'Etat a édité en collaboration
avec les communes une directive d'application. Celle-ci sera très
vraisemblablement définitivement approuvée à la fin du mois d'octobre. D'après
Me Monnerat, selon cette directive, les sites stratégiques et les sites
régionaux devront faire l'objet d'une validation par le canton, alors que les
sites locaux seront de la compétence des communes. En l'occurrence, il s'agit
d'une zone d'activités locale, de compétence communale, que la commune peut
autoriser sans supervision du canton. Me Monnerat, se référant notamment à un
arrêt de la CDAP, estime qu'il n'y a pas lieu de bloquer tout développement des
zones d'activités jusqu'à l'entrée en vigueur de la directive cantonale.
Me Nicole s'étonne que le SDT ait
autorisé la compensation de surfaces d'assolement. Il soutient n'avoir jamais
vu cela. Me Monnerat indique qu'il ne s'agit pas de procéder à des
compensations, mais de s'en tenir à une pesée des intérêts dont il résulte que
la modification du PGA se justifie par des intérêts privés et publics.
Le président se réfère ensuite au
premier projet qui avait été présenté. H.________ explique qu'il ne serait pas
logique d'ériger la déchetterie vers l'entreprise de charpente. Il existe déjà
de l'autre côté du ruisseau une vaste surface minéralisée, à proximité de
laquelle il est idéal de situer la déchetterie. Cela permettra de garantir un
espace suffisant pour les manœuvres des camions et de sécuriser le passage des
piétons.
Concernant la question de l'accès,
les recourants estiment que la sécurité n'est pas garantie. Ils considèrent que
la circulation est plutôt intense et que de nombreux poids lourds passent par
ce tronçon. Le syndic estime que le trafic, essentiellement local, n'est pas
problématique. Me Nicole relève que trois camions ont passé en dix minutes.
Le syndic indique que l'entreprise
G.________ est la seule entreprise du village et qu'elle occupe plus de dix
personnes. La municipalité tient à ce qu'elle puisse rester active sur le
territoire communal, afin que la commune conserve une certaine mixité des
activités. De plus, la zone de village permet les activités artisanales.
I.________ indique que des entreprises semblables à la sienne sont actives dans
des villages voisins (l'entreprise Ducret à Orges, l'entreprise Cholly à Suchy,
l'entreprise Hertig à Sugnens).
La cour et les parties se
déplacent ensuite vers l'emplacement prévu pour la nouvelle déchetterie. H.________,
I.________ et le syndic énumèrent les avantages de cet emplacement: possibilité
de fermer la déchetterie, pas de nécessité de constituer une nouvelle
servitude, distance aux habitations, préservation des espaces verts.
Le président indique qu’une copie
du compte-rendu d'audience sera communiquée aux parties avec un bref délai pour
se déterminer sur son contenu
".
Invité à se déterminer au sujet du
procès-verbal,
le SDT
a relevé, le 5 octobre 2018, concernant
le cinquième paragraphe, que celui-ci crée une confusion. En effet, les
conclusions de Me Monnerat se rapportaient à la mise en place prochaine de la
dernière étape du système de gestion des zones activités. L'arrêt cité
concernait par contre les possibilités d'admettre des emprises sur les surfaces
d'assolement, malgré la faible marge qui restait à disposition.
Invités à se déterminer au sujet du
procès-verbal, les représentants
de l’entreprise G.________
ont relevé ce qui suit:
"- Il a effectivement été
constaté le passage de camions, lors de la visite, ce qui permet d'avancer que
l'axe sur lequel l'accès est prévu pour les livraisons de l'entreprise est
adapté à ce genre d'activité.
Nous voyons aussi que la
visibilité "naturelle" à ce jour est largement suffisante pour
prévoir cet accès en toute sérénité, ce d'autant plus qu'il est situé entre
l'accès de l'habitation des voisins et l'entrée du village, donc dans une zone
à faible vitesse.
- Nous aimerions également
souligner l'intérêt d'utiliser les 2 sites choisis pour l'entreprise et la
déchetterie, sites situés sur des terrains déjà bâtis et suffisamment
accidentés pour ne pas permettre une utilisation optimale par l'agriculture.
Par contre les abords de ces 2
sites retenus sont en pente douce et pourront être végétalisés de façon à
garantir une biodiversité sur le site.
Il nous semble, dès lors, répondre
au mieux aux préoccupations d'utilisation des terres pour un village comme Orzens.
- Finalement, notons que les
voisins opposants ne sont pas en zone village ou villa, mais en zone agricole.
Il est donc évident qu'un hangar agricole avec son trafic motorisé journalier
et nocturne, week-end compris, n'occasionnerait pas moins de nuisances, bien au
contraire (animaux, cloches et autres aspects du monde agricole pas forcément
en adéquation avec une habitation située en milieu de zone agricole). Ceci
minimise grandement l'impact, la valeur des éventuelles nuisances que pourrait
produire notre activité de menuiserie-charpente pour certaines personnes un peu
plus sensibles que normal. En réalité à ce jour, aucune plainte n'a été faite
contre le bruit que pourrait produire notre actuelle entreprise de
menuiserie-charpente, et notre futur site choisi n'en provoquera pas plus.
- Le passage des camions sur l'axe
routier bordant cette propriété démontre que cet endroit est déjà sujet aux
nuisances sonores bien plus bruyantes que notre activité ne pourrait l'être.
- Notre activité de travailler le
bois ne paraît pas poser de problème à côtoyer ni le monde agricole, ni des
habitations comme le démontre l'implantation d'autres ateliers de menuiserie-charpente
dans d'autres villages".
Le mandataire des recourants s'est
déterminé au sujet du procès-verbal en date du 8 octobre 2018. Il a déploré que
le procès-verbal n'ait pas reproduit les
échanges entre les parties
a
u sujet d'un arrêt
récemment rendu par la CDAP
"
à
propos d'une espèce où le SDT s'était montré très strict s'agissant de
l'atteinte aux surfaces d'assolement et à l'impossibilité de procéder à des
compensations en la matière, ce qui n'est manifestement pas le cas dans la
présente affaire
".
Il
a ajouté:
"b) Le procès-verbal ne fait
pas mention de mon étonnement lorsque le représentant du SDT a affirmé que,
pour les zones d'activités d'intérêt local, les documents qui seraient en
préparation dans les services de l'Etat attribueraient exclusivement la
compétence d'en décider aux communes, sans qu'un outil de coordination soit
nécessaire au niveau régional.
c) Le procès-verbal ne fait pas
état non plus de ma réplique lorsque le représentant du SDT a affirmé qu'un
arrêt de la CDAP (dont la référence n'est pas mentionnée) commanderait de ne
pas bloquer le développement des zones d'activités jusqu'à l'entrée en vigueur
d'un système de gestion des zones d'activités.
A ce propos, j'ai insisté sur le
fait que l'arrêt en question ne traitait pas du tout de ce point; on peut
ajouter que, selon la rubrique du site internet de l'Etat de Vaud qui traite du
système de gestion des zones d'activités (voir version imprimée en annexe), on
peut lire le passage suivant: "Dans l'attente de la mise en oeuvre du
système de gestion, la création de zones d'activités est actuellement suspendue
dans le canton. Dans l'intervalle, les communes doivent utiliser leurs
réserves".
Le représentant du SDT a soutenu
une position diamétralement opposée lors de l'audience.
d) Mes mandants tiennent enfin à
souligner que leur intervention au sujet des nuisances sonores concernait celle
produite par l'entreprise G.________ toute proche, et non pas une scierie
imaginaire située dans un village des environs".
La municipalité a pris connaissance du
procès-verbal et s'est déterminée le 29 octobre 2018, dans les termes suivants:
"[Le] syndic avait relevé que
l'entreprise G.________ était la seule entreprise du village occupant plus dix
de personnes (et non pas la seule entreprise du village, selon ce que mentionne
le cinquième paragraphe de la page 2).
Par ailleurs, on prend acte que le
système actuel des surfaces d'assolement veut qu'il n'y ait plus de
compensation nécessaire et intégrale au sein d'une commune, mais que la
suppression des surfaces d'assolement ou leur création est gérée au niveau
cantonal au moyen du contingent calculé sur l'ensemble du canton.
S'agissant de la gestion des zones
d'activité, comme l'a relevé le SDT, la portée très locale de l'extension de la
zone existante est gérée au niveau communal et n'a pas à être intégrée dans
l'étude de portée cantonale ou régionale de la gestion des activités. Il s'agit
d'une activité existante qu'il n'y a aucune raison de délocaliser et qui doit
pouvoir croitre, ce que constaterait aisément toute étude locale, régionale ou
cantonale".
La municipalité a aussi précisé que la planification
remontait à 2015 et qu'elle avait été retardée par toutes les procédures émanant
des recourants, ce dont il convenait aussi de tenir compte s'agissant de
l'application du droit dans le temps.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’approbation des plans d’affectation est définie (dans
la teneur en vigueur jusqu'au 31 août 2018) aux art. 56 ss LATC. A l'issue de
l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit
à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des
oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux
oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue
sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur
l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Lorsque le conseil de
la commune adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à
des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la
municipalité au SDT en vue de son approbation par le département (art. 58 al. 4
LATC). S’il apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises
à une enquête complémentaire de trente jours, après l’examen préalable du SDT
(art. 58 al. 5 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire
et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque
opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le
département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement,
l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision
communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du
département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 2
e
phr. LATC). Les décisions du conseil communal et du département sont
susceptibles d’un recours au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2
LATC).
b) Il convient à ce stade d'examiner la question de
la qualité pour recourir des recourants devant le Tribunal cantonal.
aa) Dans la procédure de recours contre les plans
d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes
limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal
fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que
la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), doit être
définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des
critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit se trouver dans une relation
spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la
contestation. La proximité spatiale ne suffit cependant pas à elle seule à
conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Comme
le rappelle un arrêt récent (arrêt TF 1C_476/2015 du 3 août 2016 consid. 3.1),
le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse doit en
outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de
la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 139 II
499 consid. 2.2 p. 504, 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33). Le voisin ne peut ainsi
pas présenter n'importe quel grief; il ne se prévaut d'un intérêt digne de
protection, lorsqu'il invoque des dispositions édictées dans l'intérêt général
ou dans l'intérêt de tiers, que si ces normes peuvent avoir une influence sur
sa situation de fait ou de droit (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504, 137 II 30
consid. 2.2.3 p. 33, 133 II 249 consid. 1.3 p. 252). A défaut, il n'y a pas
lieu d'entrer en matière sur le grief soulevé (cf. arrêt TF 1C_517/2013 du 5
novembre 2013 consid. 5.2).
Dans un arrêt
concernant la Commune de
Perroy,
le Tribunal fédéral a considéré que les
voisins
directs ou proches du périmètre du plan partiel d'affectation litigieux étaient
particulièrement touchés et disposaient dès lors de la qualité pour recourir,
sans définir pour chacun d'entre eux la mesure dans laquelle ils étaient
atteints (arrêt TF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid. 1). Plus récemment,
le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir aux propriétaires d'un
bâtiment directement voisin d'une parcelle touchée par un plan de quartier.
Celui-ci
modifiait la limite constructible dans la rue et permettait le rapprochement
des constructions de la voie publique. Bien que le fonds voisin fût déjà
construit, le tribunal a considéré que les propriétaires étaient touchés par
cette modification de la situation juridique
(arrêt TF
1C_304/2016 du 5 décembre 2016 consid. 1.2).
Dans une affaire concernant une recourante dont
l'habitation se situait à quelques dizaines de mètres des constructions à
venir, le Tribunal cantonal a admis que celle-ci disposait d’un intérêt digne
de protection à l’annulation des décisions d'approbation d'un plan partiel
d'affectation comprenant deux périmètres d'évolution des constructions pour
l'agrandissement d'un établissement médico-social (AC.2016.0335 du 22 juin
2017).
bb) A.________ et B.________ sont copropriétaires de
la parcelle n° 125 qui se trouve à une vingtaine de mètres de la zone
artisanale projetée. Ils estiment être atteints par les décisions entreprises,
dès lors que, selon eux, celles-ci permettront à terme la construction d'un
bâtiment à caractère industriel, selon toute probabilité une scierie. Il faut
retenir que, même si les propriétaires ne sont pas des voisins directs des
parcelles concernées par le nouveau plan, ils ne sont séparés de la parcelle
n° 126 que par une distance de 20 mètres environ, soit la largeur de la
parcelle n° 131 (élément non contesté par l'autorité intimée), autrement
dit une distance très faible. En outre, les recourants soutiennent à juste
titre que le passage d'une parcelle de la zone agricole à la zone artisanale
peut entraîner des nuisances susceptibles de les affecter, indépendamment du
fait que l’activité exercée soit une activité de sciage de bois ou non. Contrairement
à ce que soutient le conseil général, une modification d'un plan d'affectation
peut être attaquée directement et la qualité pour recourir ne dépend pas de
l'existence d'un projet de construction précis en rapport avec dite
modification. A.________ et B.________ bénéficient ainsi de la qualité pour
recourir contre les décisions attaquées.
C.________ est propriétaire de la parcelle
n° 130 de la commune, touchée par la modification litigieuse. La question
de savoir s'il a déposé son opposition dans le délai légal a été discutée par
le conseil général. Il n'est cependant pas nécessaire de revenir sur cette
question. En effet, même s'il s'avérait que l'autorité intimée avait considéré
à juste titre que dite opposition était tardive et que le tribunal de céans ne
pouvait traiter les griefs soulevés par C.________, le tribunal devrait tout de
même traiter ces griefs dans le cadre du recours déposé par A.________ et B.________.
On rappelle à ce propos la jurisprudence selon
laquelle, lorsque l’un ou plusieurs des recourants agissant en consorts par
l’intermédiaire du même conseil ont qualité pour recourir, il n’est pas
nécessaire de déterminer si les autres recourants auraient individuellement
qualité pour recourir (voir notamment AC.2013.0121 du 26 août 2014,
AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 1c).
c) Déposé dans le délai légal de trente jours contre
les décisions d'approbation du DTE et d'adoption du conseil général (art. 95
LPA-VD) et répondant aux conditions formelles posées par la loi (art. 79
LPA-VD), le recours est pour le surplus recevable si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Concernant la procédure d'adoption du plan d'affectation, les recourants
estiment que le DTE ne pouvait pas approuver la modification des art. 17,
18, 19 et 30 RPGA vu que le conseil général n'avait pas statué sur ce point. De
plus, comme le conseil général a omis de statuer sur la modification du
règlement, qui constitue un point essentiel de la procédure, la décision rendue
par l'autorité communale le 3 avril 2017 ne serait pas non plus valable. Les
deux décisions devraient être annulées pour ces motifs.
En l'occurrence, les articles du règlement en cause
sont les suivants (les éléments existants étant marqués en gras):
"
Toitures
17.
1
La
couverture des constructions doit être réalisée en matériaux mats
et dans
des tons foncés.
Intégration paysagère 17b.
1
Une arborisation de type haie
devra être réalisée en limite sud de la zone.
2
La situation des plantations à réaliser
est figurée au plan.
3
Les essences seront à choisir parmi les
essences indigènes.
Chapitre V - ZONES D'INSTALLATIONS PUBLIQUES — art. 18
et 19 nouveaux
Zone d'installations     18.       1. Affectation
publiques I (PUB I)
1
Cette
zone est destinée à la construction de bâtiments et d'installations d'utilité
publique tels qu'une grande salle, une école ou déchetterie couverte.
2.
Utilisation du sol
1
L'indice d'utilisation du sol (IUS) est
calculé selon la norme SIA 504 421.
2
Il sera au maximum de 0.7.
3.
Degré de sensibilité au bruit
Le degré de
sensibilité applicable est de II conformément aux prescriptions de l'OPB.
4. Hauteur
1
La hauteur à la corniche des
constructions est de 7.50 m au maximum
.
5.
Distances aux limites
1
La distance entre un bâtiment nouveau et la limite de propriété
voisine est au minimum 3.00 m.
2
Cette distance est doublée
entre bâtiments sis sur une même propriété
.
Zone d'installations     19.       1. Affectation
publiques II (PUB II)
1
Cette zone est destinée à la l'aménagement d'installations d'utilité publique,
telles qu':
-
une STEP;
-
un réservoir;
-    un
cimetière;
2.
Degré de sensibilité au bruit
1
Le degré de sensibilité applicable
est de II conformément aux prescriptions de l'OPB
.
3.
Constructibilité
1
Seules les installations et aménagements en
lien avec les
affectations citées à
l'alinéa 1 sont autorisés.
Chapitre X — AIRE FORESTIERE -
art. 30 nouveau
Définition                    30.
1
L'aire forestière est régie par les dispositions de la législation
forestière fédérale et cantonale.
2
Il est notamment interdit, sans autorisation préalable du service
forestier, d'abattre des arbres, de faire des dépôts, d'ériger des clôtures et
de bâtir en forêt et à moins de 10 mètres des lisières.
3
Le présent plan d'affectation constitue le document formel de
constatation de nature forestière et de limite des forêts aux termes de la
législation forestière fédérale, dans les zones à bâtir et dans la bande des 10
mètres confinant celles-ci.
4
Hors des zones à bâtir et de la bande des 10 mètres qui les
confine, l'aire forestière est figurée sur le plan à titre indicatif. Elle est
déterminée par l'état des lieux. Son statut est prépondérant sur celui prévu
par le zonage".
Les articles en cause forment un tout avec les
modifications du plan d'affectation. Ils le formalisent par des mots et en
précisent certains éléments, nécessaires à son application. Les modifications
réglementaires étant nécessaires à la mise en œuvre de la modification du plan
lui-même, l'adoption de la modification du PGA sans adoption des modifications
du RPGA est inopérante. Pour ce qui concerne l'approbation par le département,
comme cela ressort des art. 57 à 61 LATC, mentionnés ci-dessus, elle ne
peut porter que sur le projet approuvé par l'autorité communale compétente. En
l'occurrence, l'approbation par le DTE de modifications règlementaires qui
n'ont pas été formellement adoptées par le conseil général n’est pas valable. Il
y a ainsi lieu d'admettre le recours sur ce point et d'annuler la décision
d'approbation du DTE du 18 décembre 2017. Afin que la modification du règlement
puisse entrer en vigueur, il conviendra que le conseil général adopte les nouvelles
dispositions règlementaires puis les soumette à nouveau à l'approbation du
département.
3.
Le pouvoir d'examen de la CDAP est en principe limité au contrôle de la
légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98
LPA-VD), et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure
applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe.
En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui
affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal
a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de
respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins
une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565
à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de
céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à
l'examen de son opportunité (AC.2014.0090 du 30 juin 2015, AC.2011.0188 du 11
avril 2012, AC.2009.0134 du 30 juin 2010, AC.2009.0135 du 26 mars 2010,
AC.2009.0131 du 26 mars 2010; cf. aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011,
AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3
LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité
communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les
limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre
en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271, 110 Ia
52, 107 Ia 38 consid. 3c, 98 Ia 435; AC.2011.0188 précité, AC.2006.0086 du 23
octobre 2006, AC.2004.0195 du 19 avril 2005, AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger
la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245
consid. 2b p. 247). La CDAP doit donc s’imposer une certaine retenue lors
de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure
où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la
participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70);
en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi
arrêt TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2; AC.2014.0090, AC.2011.0188 et
AC.2009.0135 précités et références).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT
sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006, AC 2001.0220 du 17 juin
2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)
et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient
publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité.
4.
Les recourants soutiennent que c'est à tort que ni le DTE ni le conseil
général ne se sont prononcés sur la question du non-respect de l'art. 30a
al. 2 OAT.
a) L'art. 30a OAT dispose ce qui suit:
"
1
La
surface maximale de zone à bâtir utilisée par habitant et par emploi en
équivalent plein-temps qu'un canton peut comptabiliser dans l'évaluation de ses
zones d'habitation, zones mixtes et zones centrales au sens de l'art. 15, al. 1
et 2, LAT correspond à la valeur obtenue pour les communes du canton. Si, pour
une commune, cette valeur est supérieure à la valeur atteinte par la moitié des
entités territoriales comparables, le calcul doit utiliser cette dernière valeur.
2
La
délimitation de nouvelles zones d'activités économiques requiert l'introduction
par le canton d'un système de gestion des zones d'activités garantissant,
globalement, leur utilisation rationnelle.
3
Le
DETEC est compétent pour l'élaboration des directives prévues à l'art. 15, al.
5, LAT avec les cantons".
Dans sa dernière version (4
e
adaptation,
adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018), le plan directeur cantonal (PDCn) précise ce qui
suit (mesure D12 consacrée aux zones d'activités):
"En complémentarité avec la
Politique des pôles de développement (PPDE), le Canton facilite le
développement de zones d'activités destinées à l'accueil de PME et de petits
artisans, entre autres.
Dans le cadre du système de
gestion des zones d’activités, les communes et les structures régionales, en
coordination avec le Canton, élaborent une stratégie régionale de gestion des
zones d’activités qui répond aux objectifs suivants:
• assurer une utilisation mesurée
et rationnelle du sol;
• justifier les besoins pour
l’extension ou la création de zones d’activités régionales et locales sur la
base d’une analyse régionale;
• dimensionner les zones
d'activités régionales et locales en fonction du développement économique
attendu et du potentiel d’accueil régional existant;
• favoriser la disponibilité des
réserves;
• optimiser l’utilisation des
zones d’activités régionales et locales existantes, en stimulant leur
densification et la qualité de leurs aménagements;
• sur la base d’une évaluation à
l’échelle régionale, permettre le maintien, voire l’agrandissement
d’entreprises compatibles avec le milieu villageois dans les zones d’activités
locales;
• stimuler le développement des
nouvelles zones d’activités régionales en principe  dans ou à proximité
immédiate des agglomérations et centres;
• coordonner la localisation et la
vocation des sites;
• garantir des conditions
d'accessibilité adaptées à  la destination des zones d’activités régionales et
locales et minimiser les nuisances;
• favoriser la gestion durable et
coordonnée des flux d’énergie et de matière entre les acteurs économiques ou
publics;
• favoriser une réflexion
énergétique globale dans les processus de planification en matière de
localisation des zones d’activités".
Selon les recourants, l'adoption d'un système de
gestion des zones d'activités à l'échelle régionale constituerait clairement un
prérequis avant d'autoriser de nouvelles zones de ce type. Selon le conseil
général, la question ne pose pas en l'état actuel, vu que l'élaboration d'un
système de gestion est en cours au niveau vaudois, mais n'est pas encore
achevé. De plus, il ne s'agirait pas en l'occurrence d'une création d'une
nouvelle zone d'activités mais de l'extension d'une zone existante. Ce point de
vue est confirmé par le DTE, qui souligne qu'il est plus approprié, du point de
vue de l'aménagement du territoire, de pérenniser une activité présente sur
place plutôt que de favoriser son déplacement, avec les risques des mitages du
territoire que cela implique.
b) Au sujet de ce qui précède, le tribunal constate
tout d'abord qu'on n'est pas en présence d'une extension limitée d'une zone d'activités
existante. La zone passerait en effet de
800 m
2
à 6000 m
2
.
Elle doit ainsi être considérée comme une nouvelle zone artisanale.
Pour le reste, il n'est pas nécessaire de trancher
définitivement la question de savoir si, de manière générale, l'adoption d'un
système de gestion des zones d'activités à l'échelle régionale constitue un
prérequis sans lequel aucune nouvelle zone artisanale ne pourrait être
autorisée. En effet, en l'espèce, la zone artisanale prendrait place sur des
surfaces d'assolement. Or, dans ce cas de figure particulier, comme il sera
exposé ci-après, l'adoption d'un système de gestion des zones d'activités à
l'échelle régionale constitue un prérequis indispensable.
c) aa) Les autorités chargées de l'aménagement du
territoire sont tenues de préserver le paysage (cf. art. 3 al. 2 LAT). Il
convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (cf. art. 3 al. 2 let. a
LAT). La Confédération exige dans ce cadre des cantons que, en vue d'établir
leurs plans directeurs, ils élaborent les études de base dans lesquelles ils
désignent les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (cf. art. 6
al. 2 let. a LAT).
Selon l’art. 26 OAT, les surfaces d'assolement se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles
sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Les
surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques
(période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol
(possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la
configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée); la
nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé
(al. 3). La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992
pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces
d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de
Vaud une surface minimale de 75'800 ha (FF 1992 II 1616); l’art. 30 al. 1 OAT
impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d’assolement soient
classées en zones agricoles et ils doivent indiquer dans leur plan directeur
les mesures nécessaires à cet effet. Selon l’art. 30 al. 1bis OAT (entré en
vigueur le 1
er
mai 2014), des surfaces d’assolement ne peuvent être
classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif que le canton estime important
ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement
(let. a) et lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront
utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances (let. b). Selon
l’art. 30 al. 2 OAT, les cantons doivent s’assurer que leur part de la surface
totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.
La mesure F12 du PDCn prévoit les principes
permettant de garantir de manière durable et en tout temps le contingent des
surfaces d'assolement alloué au Canton de Vaud par le plan sectoriel de la
Confédération. Elle est formulée comme suit:
"Le Canton et les communes
protègent durablement les surfaces d’assolement (SDA) afin de les maintenir
libres de constructions et de préserver leur fertilité. Leur protection est
intégrée dans toutes les politiques sectorielles à incidence territoriale. En
particulier, le développement projeté des habitants et des emplois ainsi que
des infrastructures et des services correspondants se déploiera en priorité
hors des SDA.
Les projets qui empiètent sur les
SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des
projets qui n’empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux
besoins dans le périmètre fonctionnel du projet.
Le contingent cantonal de 75'800
hectares est garanti de manière durable et en tout temps.
Tout projet nécessitant d’empiéter
sur les SDA doit apporter une justification de cette emprise conformément à
l’article 30 OAT. Les objectifs que le Canton estime importants sont ceux de la
liste des types de projets figurant dans la rubrique Principes de mise en
œuvre, lettre A.
Le Canton:
- garantit le contingent cantonal
de manière durable et en tout temps;
- établit et tient à jour la liste
des besoins pour les projets importants attendus;
- recense des SDA supplémentaires
et les intègre dans l’inventaire cantonal.
Les  communes:
- veillent à ce que les SDA soient
classées en zone agricole;
- réduisent les zones à bâtir, en
priorité sur les terrains possédant les caractéristiques des SDA.
Si la marge de manœuvre n’est pas
suffisante, le Canton priorise les projets et peut suspendre si nécessaire
l’approbation des plans d’aménagement du territoire ou l’autorisation des
projets relevant de sa compétence".
Selon la rubrique Principes de mise en œuvre, lettre
A qui concerne les "
Types de projets pouvant empiéter sur les SDA, sous
réserve des autres conditions de l'art. 30 OAT
", la condition préalable
à la création de nouvelles zones d'activités est que ces nouvelles zones soient
"
nécessaires selon le système de gestion des zones d'activités
"
(PDCn, p. 298).
Le commentaire accompagnant dite mesure précise que
face à la situation critique, "
le Canton doit donc appliquer la
législation fédérale avec la plus grande rigueur
".
bb) Les recourants estiment que l'atteinte portée
aux surfaces d'assolement est tout à fait injustifiée. Quant au SDT, il indique
ce qui suit dans ses déterminations pour ce qui concerne les surfaces
d'assolement:
"
Lors de
l'examen préalable du 7 novembre 2013, le SDT avait invité l'autorité communale
à rechercher une variante d'implantation. Dans son rapport d'aménagement pour
l'examen préalable complémentaire de décembre 2014, la Municipalité a exposé
que la solution retenue est celle qui présente le moins d'inconvénients. En
effet, l'implantation de la zone artisanale au nord du cours d'eau engendrerait
des risques pour la sécurité en raison de fréquents mouvements de véhicules sur
la route cantonale. Quant à son extension au sud, elle aurait des impacts plus
importants sur les surfaces agricoles et du point de vue de l'intégration
paysagère. La solution choisie est ainsi la plus cohérente du point de vue de
l'aménagement du territoire. Il n'existait aucune alternative pour agrandir la
surface dévolue à l'entreprise de charpente sans emprise sur les SDA".
Il n'apparaît toutefois pas que la demande du SDT du
7 novembre 2013 et la réponse de la municipalité tenaient compte de la
problématique des surfaces d'assolement. Le SDT demandait plutôt à l'autorité
communale s'il était possible de regrouper les activités (déchetterie et
activité artisanale). Quoiqu'il en soit, la municipalité a par la suite proposé
de compenser les surfaces d'assolement perdues par le retour à la zone agricole
de la zone de construction à caractère sportif située à l'extrême ouest de la
commune. Elle a produit une étude d'une société spécialisée selon laquelle
cette surface remplit les critères minimaux définis pour les surfaces
d'assolement. Cette compensation a été validée par le Service de l'agriculture
(cf. préavis des services cantonaux du 21 avril 2015).
Une des questions posées par les parties est celle
de savoir si l'atteinte à des surfaces d'assolement liée à un nouveau plan
d'affectation est admissible dès le moment où il y a compensation (ce qui est
le cas en l'espèce). Apparemment, cette question n'a pas encore été tranchée de
manière claire. Le tribunal de céans a relevé qu'on ne pouvait déduire de la
jurisprudence du Tribunal fédéral que les exigences de l'art. 30 al. 1bis
OAT n'avaient pas à être remplies lorsqu'une compensation équivalente et
simultanée était possible (cf. arrêt AC.2016.0129 du 6 juillet 2017 consid. 3,
concernant l'emprise d'une nouvelle zone à bâtir sur les s
u
rfaces d'assolement). Dans l'arrêt
AC.2016.0352 du 28 mars 2018, le tribunal a souligné qu'il n'était pas établi
que la marge de manoeuvre cantonale serait si restreinte qu'il se justifierait
de bloquer tout projet de construction sur des parcelles situées en zone à
bâtir qui pourraient être intégrées à l'inventaire des surfaces d'assolement. Dite
affaire se distinguait toutefois de la présente affaire dans la mesure où elle
concernait des parcelles situées en zone à bâtir et non des parcelles déjà
affectées à l'assolement. Cela étant, il n'est pas nécessaire de trancher la
question de l'admissibilité d'une compensation dans le cas d'espèce, pour les
raisons qui suivent.
On l'a vu, selon la mesure F12 du Plan Directeur
cantonal, l'emprise d'une nouvelle zone artisanale sur des surfaces
d'assolement n'est possible que s'il s'agit d'une "
nouvelle zone
nécessaire selon le système de gestion des zones d'activités
" (cf.
p. 298 du PDCn). Il n'est pas contesté qu'en l'occurrence la nécessité de
la zone selon le système de gestion des zones d'activités n'a pas pu être
évaluée, en l'absence d'un système de gestion. Certes, lors de l'audience, le
représentant du SDT a expliqué que, selon le projet de directive sur le système
de gestion des zones d'activités, les sites stratégiques et les sites régionaux
devront faire l'objet d'une validation par le canton, alors que les sites
locaux seront de la compétence des communes. Toutefois, il n'est pas possible
de se baser sur un simple projet qui peut encore faire l'objet de modifications.
Au vu des termes clairs du PDCn, il apparaît qu'en l'absence d'un système de
gestion des zones d'activité tel que prévu par l'art. 30a al. 2 OAT formellement
adopté par l'autorité compétente, il y a lieu de bloquer tout développement de
zones d'activités empiétant sur des surfaces d'assolement. Il convient donc
d'admettre le recours sur ce point et de renvoyer la cause aux autorités
intimées afin que la nécessité de la création d'une nouvelle zone d'activités
soit examinée à la lumière d'un système de gestion des zones d'activités, ce
qui ne pourra se faire qu'une fois qu'un tel système de gestion sera entré en
vigueur.
d) Au vu de ce qui précède, la décision du Conseil
général d'Orzens du 3 avril 2017 doit être annulée.
5.
Il convient encore d'examiner les autres griefs soulevés par les
recourants, afin d'éviter une éventuelle procédure ultérieure qui ne porterait
que sur ces griefs. Les recourants considèrent que les autorités n'ont pas tenu
compte de tous les intérêts en présence lorsqu'elles ont décidé d'autoriser la
création d'une nouvelle zone d'activités sur la parcelle n° 126. Ils
relèvent en particulier l'existence d'un cordon boisé et d'habitations proches;
ils mettent aussi en cause la sécurité du trafic.
a) aa) Dans l'accomplissement de leurs tâches, les
autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment tenir
compte de la nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). La portée de cette disposition
dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question.
S’il s’agit d’un site, porté à l’inventaire ou présentant des caractéristiques
particulières, une exigence plus élevée d’intégration peut se justifier qu’en
présence d’un paysage de moindre intérêt (Bernhard Waldmann / Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n° 27 ad art. 3 LAT, p. 85). Une
construction ou une installation s’intègre dans le paysage lorsque son
implantation et ses dimensions n’affectent ni les caractéristiques ni
l’équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l’originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981,
n° 28 ad art. 3 LAT). Pour qu’un projet puisse être condamné sur la base
de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage
d’une valeur particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d’une
appréciation soigneuse des différents intérêts en présence (ATF 134 II 117
consid. 6.3 et réf.). Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé un refus fondé sur
cette disposition d’admettre un bâtiment au toit à forte pente dans un paysage
sensible (arrêt TF 1A.93/2005 du 23 août 2005 consid 2.4 publié in ZBl 107/2006
p. 601) et d’autoriser un bâtiment qui, par ses dimensions, ne s’intégrait pas
aux maisons traditionnelles appenzelloises (arrêt TF 1A.147/1988 du 14 mars
1990 consid. 5b publié in ZBl 93/1991 p. 601).
bb) En l'occurrence, le SDT a consulté les services
cantonaux concernés, en particulier les divisions Biodiversité et paysage
(DGE-BIODIV) ainsi que l'inspection des forêts (DGE-Forêts) de la Direction
générale de l'environnement (DGE). La DGE-Forêts a relevé que les affectations
projetées ne présentaient pas d'inconvénients majeurs pour la forêt et que les
objectifs de planification proposés étaient compatibles avec une saine gestion
du milieu forestier et la conservation de l'aire forestière. Quant à la
DGE-BIODIV, elle a certes admis que le projet, dans sa version initiale,
portait une atteinte au paysage. Des mesures ont toutefois été prises pour
limiter les impacts et favoriser l'intégration des constructions (notamment la
plantation d'une haie et l'utilisation d'une peinture de teinte mate). Suite à
ces mesures, la DGE-BIODIV a constaté, lors de l'examen préalable
complémentaire, que le dossier respectait les dispositions légales applicables.
Au vu de ces avis motivés des autorités compétentes, et sur la base des
constatations faites lors de la vision locale, il faut considérer que la
modification du plan général d'affectation intègre de manière adéquate la
protection de la nature, du paysage, de la faune et de la forêt. L'environnement
étant déjà partiellement bâti, la zone artisanale ne s'insère pas dans un
paysage d’une valeur particulière, auquel elle serait susceptible de porter
atteinte. Le secteur ne s'inscrit par ailleurs pas dans un inventaire fédéral
ou cantonal. Vu ce qui précède, les griefs des recourants relatifs à
l'intégration des futures constructions dans le paysage doivent être écartés.
b) aa)
Aux termes de l'art. 19 al. 1
LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée
à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il
est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en
eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. L'art. 19 LAT
exige l'aménagement des voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Un
bien-fonds ne peut être considéré comme équipé si, une fois construit
conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un
accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier ou
s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage (ATF
129 II 238 consid. 2). La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut
et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte
soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose
pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à
des dangers excessifs (cf. arrêt TF 1C_897/2013 du 23 juin 2014 consid. 3.1).
bb) En l'occurrence, le Service des routes
(actuellement la Direction générale de la mobilité et des routes [DGMR]) a
demandé de procéder à des comptages de véhicules en vue de s'assurer du respect
de la loi sur les routes et des normes VSS. Le résultat a été publié dans le
rapport d'aménagement destiné à l'examen préalable complémentaire (p. 11). Le Service
des routes est arrivé à la conclusion que les mouvements relatifs à
l'entreprise pouvaient être estimés à environ 30 véhicules privés et 12
véhicules de l'entreprise par jour, ainsi qu'à environ 68 camions de livraison
par semaine. Selon l’entreprise G.________, les chiffres réels seraient bien
plus bas. Quoiqu'il en soit, même en retenant des chiffres plus élevés,
l'autorité compétente estime que la visibilité et la sécurité seront suffisantes.
Sur la base des constatations faites lors de la vision locale, le tribunal peut
confirmer cette appréciation. L'utilisation de cet accès nécessite que les
conducteurs fassent preuve de prudence et d'attention, mais cela ne permet pas
encore de dire qu'il ne répond pas aux exigences en matière de visibilité et de
sécurité. Cela est confirmé par le fait que des véhicules de livraisons
utilisent déjà aujourd'hui l'accès à l'entreprise sans que cela n'ait entraîné
des accidents.
Même s'il est possible que les mouvements de
sortie et d'entrée soient difficiles aux heures de pointe, entraînant des temps
d'attente et des ralentissements ponctuels sur la route, on ne saurait
considérer que l'accès n'est pas suffisant.
c) aa) Pour ce qui concerne les nuisances sonores
invoquées par les recourants, on relève que c'est en principe dans le cadre de
la procédure de permis de construire que doit être vérifié le respect des
normes en matière de protection de l'environnement, notamment les normes en
matière de protection contre le bruit. On rappelle cependant sur ce point que,
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en vertu du principe de la
coordination des procédures (art. 25a LAT), l'autorité de planification doit
prendre en compte dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation
ou d'un plan de quartier, tous les éléments déterminants du point de vue de la
protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont
objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent
dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de manière
indépendante (ATF 123 II 8; arrêt TF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid.
3.1). L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du
plan. Ainsi, lorsque la modification de la planification a lieu en vue d'un
projet précis et détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement,
l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière
conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement; dans les autres cas, elle doit être convaincue qu'un
développement de la zone peut se faire de manière conforme à ces exigences
moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure
d'autorisation de construire (cf. arrêt TF 1C_582/2014 précité consid. 3.1 et
les références).
bb) En l'occurrence, on sait déjà que l'extension de
la zone artisanale doit permettre l'agrandissement de l'entreprise G.________.
On peut par conséquent examiner si,
prima facie,
les exigences de la
législation fédérale en matière de protection contre le bruit pourront être
respectées dans ce cadre.
cc) Pour ce qui concerne le bruit de l'installation
elle-même, les immissions de bruit de la future construction devront respecter
les valeurs de planification (cf. art 25 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] et 7 al. 1 let b de
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS
814.41]). Il a été indiqué lors de l'audience que l'entreprise G.________
s'occupait de charpentes, d'isolation, de toitures, de couvertures en bois. Il
a été précisé qu'il ne s'agissait pas d'une activité de scierie, mais bien
plutôt de taille et d'affinage de pièces déjà sciées, à savoir des travaux
exécutés en intérieur, ce qui limitait les nuisances sonores. De l'avis du
tribunal, ce type d'émissions sonores,
usuel pour une
zone artisanale, ne devrait pas impliquer de dépassement des valeurs de
planification applicables, soit celles de l'annexe 6 OPB. De même, on ne
saurait
a priori
craindre une violation de
l'art. 9 OPB, disposition
qui prévoit que l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement
modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission
consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (let. a) ou la
perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue
d'une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b).
S'il devait s'avérer au final que la construction réalisée
implique des nuisances sonores correspondant à celles d'une scierie (comme
semblent le craindre les recourants), il serait alors possible de régler la
question par des conditions particulières posées dans le permis de construire à
délivrer ultérieurement.
d) Au final, le tribunal de céans n'a pas de raison
de considérer que l'emplacement choisi pour la nouvelle zone artisanale ne
tient pas des comptes des intérêts liés à la protection de la nature, de
l'environnement et de la sécurité du trafic. Par ailleurs, concernant
l'emplacement, le rapport selon l'art. 47 OAT établi en mai 2015 relève ce qui
suit:
"Dans un premier temps, le
SDT a suggéré de revoir l'implantation de ces deux projets (extension de la
zone artisanales et déchetterie) en les regroupant d'un côté ou de l'autre du
cours d'eau. Après une brève analyse, il s'avère que cette solution n'est pas
envisageable pour les raisons suivantes:
Le regroupement de l'ensemble des
activités au nord n'est pas faisable car cela engendrerait des déplacements
supplémentaires et non pratique pour l'entreprise avec notamment des
allers-retours nombreux sur la route cantonale avec les problèmes, en
particulier de sécurité. De plus, cette solution sous-entendrait de traverser
la zone de la déchetterie avec des conflits potentiels entre les différents
utilisateurs.
Le regroupement des activités au
sud n'est pas non plus envisageable. D'une part, la commune a acquis la
parcelle de l'ancienne porcherie pour y installer la déchetterie. L'acquisition
d'une surface supplémentaire pour ce même usage n'est ni politiquement ni
financièrement soutenable. De plus, le terrain accueillant actuellement la
porcherie n'étant pas affecté, il ne serait plus exploitable ni pour
l'agriculture, ni pour les besoins communaux.
D'autre part, la parcelle n°337
étant déjà bâtie, l'impact de l'installation de la déchetterie sur ce site sera
modeste. Au contraire, l'implantation de la déchetterie au sud du ruisseau
induirait un impact bien plus important, notamment du point de vue des emprises
sur les surfaces agricoles ou de l'intégration paysagère. La question de
l'accessibilité et notamment du débouché sur la RC serait également
problématique.
L'analyse confirme donc la
nécessité de conserver l'implantation projetée pour la déchetterie et
l'extension de la zone artisanale".
Lors de l'audience, le syndic a encore souligné
d'autres avantages de cet emplacement: possibilité de fermer la déchetterie,
pas de nécessité de constituer une nouvelle servitude, distance aux
habitations, préservation des espaces verts. Il apparaît ainsi que d'autres
variantes ont été étudiées sans qu'elles ne s'avèrent meilleures que la
solution choisie. Au demeurant, même sous l'angle de l'art. 2 al. 1 let. b OAT,
imposant aux autorités d'examiner, dans la planification d'activités ayant des
effets sur l'organisation du territoire, quelles possibilités et variantes de
solution entrent en ligne de compte, la jurisprudence a considéré que le droit
fédéral n'obligeait pas, de façon générale, à élaborer des projets alternatifs
et n'exigeait de toute manière pas une analyse des variantes aussi détaillée
que celle faite pour le projet lui-même (arrêts TF 1C_568/2008 du 6 juillet
2009 consid. 5.1, 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4, 1A.1/1998
du 22 décembre 1998 publié in RDAF 1999 I 371 consid. 4c).
En conclusion, au vu de l'ensemble des
circonstances, il n'apparaît pas que la solution retenue serait inopportune et
que la pesée des intérêts n'aurait pas été faite correctement.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
en ce sens que la décision du Conseil général d'Orzens du 3 avril 2017
modifiant le plan général d'affectation de la Commune d'Orzens et la décision
du Département du territoire et de l’environnement du 18 décembre 2017 approuvant
préalablement ce plan sont annulées.
Au vu de ce résultat, il se justifie
de mettre une partie des frais de justice à la charge de la Commune d'Orzens
.
Il y a lieu en outre d'allouer des dépens aux recourants, qui ont procédé avec
l'assistance d'un mandataire professionnel. Ces dépens seront pris en charge
par la commune et par l'Etat de Vaud.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil général d'Orzens du 3 avril 2017 modifiant le
plan général d'affectation de la Commune d'Orzens et la décision du Département
du territoire et de l’environnement du 18 décembre 2017 approuvant
préalablement ce plan sont annulées.
III.
Un émolument judiciaire de 1’500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune d'Orzens.
IV.
La Commune d'Orzens est débitrice de A.________, B.________ et C.________,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département du territoire et de
l'environnement, est débiteur de A.________, B.________ et C.________,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le
27 novembre 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.