vd_omni · FO.2005.0022 · 2006-10-03 · fr

X.__________/Commission foncière rurale Section I, Département de l'économie Section juridique, COLLOMB, DELEVAUX, Service de l'agriculture | Révocation de l'autorisation d'acquérir des parcelles; recours admis; d'une part, le recourant n'a pas trompé l'autorité sur les conditions objectives d'acquisition, et d'autre part, il n'a pas menti sciemment sur sa volonté d'exploiter personnellement les parcelles. Rappel des conséquences importantes qu'une décision de révocation est susceptible de porter à l'intérêt à la sécurité des relations juridiques.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.10.2006 FO.2005.0022

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
3 octobre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Silvia Uehlinger et M.
Antoine Rochat, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
X.________,
à A.________ VD,
représenté par Jean-Samuel LEUBA, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
à Lausanne,
autorité concernée
Département de l'économie, Section
juridique,
à Lausanne,
tiers intéressés
1.
B.________,
à ********,
représenté par FIDUCIAIRE BFB Michel Grangier, à Lausanne,
2.
C.________,
à********,
3.
Service de l'agriculture,
à
Lausanne
Objet
Droit foncier
rural
Recours X.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale Section I du 2 septembre 2005 (révocation de l'autorisation d'acquérir
les parcelles 1********, 2******** et 3******** du cadastre de la Commune de E.________)
Vu les faits suivants
A.
C.________, qui est maître boucher de formation, exerce
deux activités : l’exploitation tantôt en qualité de fermier, tantôt en
qualité de propriétaire, de différents domaines à F.________, ********, et ********,
ainsi que des vignes à ******** et ********. Il administre et il gère également
deux sociétés actives dans le commerce de produits carnés. Enfin, il est
également propriétaire d’un domaine agricole de 18 hectares à ********,
actuellement affermé à son frère D.________.
B.
Par requête du 1
er
avril 1999, C.________ a demandé
l’autorisation d’acquérir de B.________, en sursis concordataire, les parcelles
1********, 2******** et 3******** du cadastre de la Commune de E.________ pour
le prix de 100'218.50 fr. Par décision du 9 avril 1999, notifiée le 22 avril
1999, la Commission foncière rurale, Section I, (ci-après : la commission
foncière), a refusé de délivrer l’autorisation requise, pour défaut de qualité
d’exploitant à titre personnel.
C.
Par acte déposé à la poste le 20 avril 1999, X.________,
agriculteur à A.________, a adressé une requête à la commission foncière en vue
d’obtenir l’autorisation d’acquérir les parcelles précitées pour le prix de
89'494 fr. La commission foncière a délivré l’autorisation sollicitée par
décision du 23 avril 1999. D.________, frère de C.________, a également adressé
à la commission foncière par acte déposé à la poste le 21 avril 1999 une
requête en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir les parcelles 1******** et 3********
susmentionnées pour un prix d’acquisition de 79'430 fr. Cette requête a été
refusée par la commission foncière le 23 avril 1999, en raison du fait que
l’immeuble agricole en cause était situé en dehors du rayon d’exploitation de
l’entreprise de l’acquéreur. La commission foncière a également relevé qu’il
était hautement probable que la requête – identique à celle déposée le 1
er
avril 1999 par C.________ et rejetée par décision notifiée le même jour que
celui du dépôt de la demande de D.________ – tendait en réalité à contourner la
loi dans la mesure où celle-ci autoriserait un transfert ultérieur des
parcelles audit frère, précédemment débouté pour défaut de qualité d’exploitant
à titre personnel. La commission foncière avait en effet constaté que C.________
avait eu connaissance du refus de cette dernière de lui accorder l’autorisation
requise lors d’un entretien téléphonique avec le secrétaire de la commission
foncière le 21 avril 1999. La requête adressée par D.________ ayant été déposée
à la poste ce même jour, la commission foncière en a déduit que ce dernier
entendait acquérir les parcelles en cause en lieu et place de son frère auquel il
pourrait les transférer ultérieurement. Le recours déposé contre cette décision
a été admis par le Tribunal administratif le 12 novembre 1999 pour défaut
d’instruction suffisante. D.________ a alors déposé une nouvelle requête
d’acquisition des parcelles 1********, 2******** et 3******** le 24 janvier
2000 pour un prix de 100'218.50 fr., qui a été admise par décision de la
commission foncière le 4 février 2000. Toutefois, les parcelles en cause sont
en définitive demeurées propriété de X.________.
D.
Le Service de l’agriculture a informé la commission
foncière le 15 janvier 2004 que C.________ était considéré comme exploitant
personnel des parcelles 1******** et 3******** du cadastre de la Commune de E.________,
car il déclarait au fisc depuis 2001 la partie agricole de ces parcelles, X.________
n’ayant quant à lui pas déclaré ces surfaces. Le Service de l’agriculture a
encore ajouté que la manœuvre soupçonnée à l’époque dans le cadre du refus
d’autoriser D.________ à acquérir lesdites parcelles semblait s’être réalisée
mais cette fois avec X.________.
E.
Sur mandat de la commission foncière confié à EstimaPro
Sàrl, l’expert Daniel Millioud a rendu son rapport le 31 août 2005. Il en
ressort en substance que X.________ n’a jamais exploité les parcelles 1********,
2******** et 3******** en cause. L’intéressé connaissait de longue date C.________,
leurs pères respectifs étant amis depuis fort longtemps. C’était ces conditions
qui auraient favorisé l’approche de C.________ au sujet de l’exploitation des
parcelles. L’expert mentionne notamment les éléments suivants :
« […]
Les prés-champs étaient occupés par des cultures fruitières
lors de l’achat. G.________ a un important domaine agricole, maraîcher et
arboricole (2 hectares). Toutefois, il n’était pas intéressé à conserver les
cultures fruitières des terrains de M. B.________, car elles étaient trop
éloignées de son exploitation pour pouvoir être normalement conduites et
régulièrement traitées. Comme il n’était pas équipé pour procéder à l’arrachage
d’une telle surface, il a demandé à M. C.________ de faire ce travail à sa
place, ce dernier disposant de tout le matériel nécessaire. En échange de ce
travail, G.________ lui a laissé la parcelle pour la première année (2000).
Cet état de fait a ensuite perduré, G.________ expliquant
cette situation principalement du fait qu’il exploite déjà un domaine important
(plus de 64 ha, relativement intensif) et que les deux intéressés sont en
relations professionnelles régulières : G.________ reprend un volume
important de fumier issu de l’exploitation de M. C.________ à F.________ et ce dernier
reprend des déchets de légumes de l’exploitation de G.________, pour les
affourager aux animaux de son domaine de ********.
Il n’y a pas de fermage en espèces versé ni de bail à ferme
selon M. X.________. M. C.________ n’a pas été interpellé par le soussigné au
sujet de l’éventuelle existence d’une relation de bail à ferme agricole.
[…] »
Il est également mentionné que les parcelles 1********
et 3******** figurent dans le plan directeur cantonal des carrières, ce qui
était déjà le cas en 1999. Pourtant, lors de l’acquisition des parcelles par X.________,
les terrains avaient été vendus comme terrains agricoles, sans tenir compte du
potentiel de graviers. Actuellement, une mise à l’enquête pour un permis
d’exploitation de la gravière était en cours et elle arrivait à échéance le 11
septembre 2006. L’exploitant pressenti pour la gravière était la société J.________,
dont C.________ était associé-gérant avec une part de 48'000 fr. sur un capital
nominal de 50'000 fr. entièrement libéré.
L’expert précise enfin que dans les limites de
l’instruction de ce dossier, il n’était pas possible de savoir si X.________
avait pensé les exploiter personnellement lorsqu’il en était devenu
propriétaire. Ce dernier s’était déclaré prêt à reprendre immédiatement ses
terrains si cette affaire devait devenir problématique. Il n’avait toutefois
pas encore approché C.________ pour obtenir son accord formel quant à une
restitution des terrains litigieux. L’expert ajoute encore que C.________ ne
pouvait ignorer la situation illégale de son exploitation de ces parcelles, au
vu des démarches infructueuses qu’il avait effectuées pour en acquérir la
propriété.
F.
Par décision du 2 septembre 2005, la commission foncière a
révoqué sa décision du 23 avril 1999, selon laquelle elle avait autorisé X.________
à acquérir de B.________, en sursis concordataire, les parcelles 1********, 2********
et 3******** du cadastre de la Commune de E.________ pour le prix de 89'494 fr.
G.
a) X.________ a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 24 octobre 2005 en concluant à son annulation. Il se
prévaut en substance des éléments suivants : au terme de la première année
d’exploitation, l’intéressé aurait discuté avec C.________ au sujet de ces
parcelles et il aurait constaté qu’il n’en avait pas un besoin immédiat pour
étendre son activité. Ils auraient alors convenu que les parcelles seraient
exploitées par C.________, en échange de livraisons de fumier sur d’autres
terrains. X.________ souhaiterait toutefois exploiter personnellement ces
parcelles, son domaine nécessitant d’être étendu, puisque son fils devrait le
rejoindre dans l’exploitation. L’intéressé invoque notamment la violation du
droit d’être entendu, ainsi que des principes de la bonne foi et de la
proportionnalité. Il soutient en outre que les conditions posées à la
révocation d’une autorisation ne seraient pas réalisées, car lors de l’octroi
de l’autorisation d’acquisition des parcelles en 1999, il aurait eu l’intention
de les exploiter personnellement. Il n’aurait donc pas trompé l’administration
par de fausses informations. Pour le surplus, un courrier de C.________ adressé
à X.________ le 28 septembre 2005 a été produit, selon lequel il désirait
maintenir les contrats de livraisons de fumier, mais qu’il l’invitait à
cultiver à nouveau les terrains en question pour éviter toute complication.
b) La commission foncière s’est déterminée sur le
recours le 14 novembre 2005 en concluant à son rejet. La Cheffe du Département
de l’économie et le Service de l’agriculture se sont remis à justice en commun le
22 novembre 2005. X.________ a encore déposé un mémoire complémentaire le 11
janvier 2006.
Considérant en droit
1.
a) L'article 61 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR) pose le principe selon lequel
l'acquisition des entreprises ou immeubles agricoles est soumise à
autorisation. L'alinéa 2 précise que l'autorisation est accordée lorsqu'il
n'existe aucun motif de refus. Ceux-ci sont énumérés de manière exhaustive à
l'art. 63 LDFR qui prévoit notamment ce qui suit:
"L'acquisition d'une entreprise ou d'un
immeuble agricole est refusée lorsque:
a)l'acquéreur n'est pas exploitant à
titre personnel;
b)le prix convenu est surfait;
(...)"
b) La qualité d'exploitant à titre personnel est
définie à l'art. 9 LDFR dont la teneur est la suivante:
"1 Est exploitant à titre personnel quiconque
cultive lui-même les terres agricoles et, s’il s’agit d’une entreprise
agricole, dirige personnellement celle-ci.
2 Est capable d'exploiter à titre personnel
quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l'agriculture de notre pays
pour cultiver lui- même les terres agricoles et diriger personnellement une
entreprise agricole."
La LDFR a notamment pour but d'encourager la
propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises
familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture
productive, orientée vers une exploitation durable du sol ainsi que d’améliorer
les structures (art. 1 al. 1 let. a LDFR). La LDFR veut ensuite renforcer la
position de l’exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas
d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles (art. 1 al. 1 let. b
LDFR). Elle cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous ceux
qui cherchent à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles principalement
à titre de placements de capitaux ou dans un but de spéculation (arrêt du
Tribunal fédéral du 2 novembre 2004 dans la cause 5A.20/2004 consid. 3.1 et
références citées).
2.
a) Selon l’art. 71 al. 1 LFDR, l’autorité compétente en
matière d’autorisation révoque sa décision lorsque l’acquéreur l’a obtenue en
fournissant de fausses indications. Les principes développés par le Tribunal
fédéral à propos de l’admissibilité de la révocation de décisions
administratives ne sont pas sans autre applicables lorsque les conditions en
sont, comme à l’art. 71 LDFR, expressément réglées par la loi. Dans de tels
cas, c’est bien davantage l’art. 71 LDFR, au titre de loi spéciale, qui prime
les principes généraux du droit administratif (Beat Stalder, in Le droit
foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4
octobre 1991, ad art. 71, p. 673, Brugg, 1998 et références citées). Il importe
ainsi de déterminer si d’une part, l’acquéreur a effectivement donné de fausses
indications sur des faits juridiquement déterminants pour l’octroi de
l’autorisation (condition objective) et si, d’autre part, l’acquéreur
connaissait ou devait connaître l’inexactitude de ses indications mais qu’il
les fournit dans le dessein d’obtenir une autorisation qui lui serait sinon
refusée (condition subjective). L’autorisation ne peut toutefois pas être
révoquée lorsqu’après l’acquisition, les faits évoluent de manière différente
de celle que l’acquéreur et l’autorité compétente en matière d’autorisation pouvaient
supposer au moment de l’octroi de l’autorisation. Cela vaut de manière toute
particulière lorsque l’acquéreur cesse d’exploiter à titre personnel après
l’acquisition, pour des motifs non prémédités, de santé ou économiques par
exemple. Il en va bien sûr différemment lorsque l’acquéreur avait déjà
l’intention, lors de l’octroi de l’autorisation, de cesser l’exploitation
personnelle à bref délai ou même de ne jamais l’entreprendre et d’engager un
gérant par exemple. Dans ce cas, il y a captation de l’autorisation qui en
permet tout à fait sa révocation (Beat Stalder, op. cit., ad art. 71, p. 673-675,
Brugg, 1998).
b) En l’espèce, le tribunal constate que C.________ désirait
devenir propriétaire des parcelles litigieuses, puisqu’il a demandé
l’autorisation de les acquérir le 1
er
avril 1999, requête refusée
par décision de l’autorité intimée du 9 avril 1999 et notifiée le 22 avril 1999.
Or, le 21 avril 1999, c’est le frère de C.________, D.________, qui déposait
une requête en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir ces parcelles. Selon la
décision de refus notifiée à D.________, son frère aurait été renseigné sur le
sort de sa propre requête par entretien téléphonique du 21 avril 1999. Il
apparaît ainsi probable, comme il l’avait été soupçonné à l’époque des faits,
que la requête déposée par D.________ avait pour but de transférer ultérieurement
les parcelles à son frère ; cette question peut cependant rester ouverte. En
effet, le recourant a posté sa requête le 20 avril 1999, soit avant que C.________
ne soit fixé sur le sort de sa propre demande. En outre, il ressort du dossier
que D.________, malgré le fait qu’il ait obtenu en définitive l’autorisation
d’acquérir les parcelles en cause par décision de l’autorité intimée du 4
février 2000, ne les a finalement pas acquises. On peut dès lors se demander si
ce défaut d’acquisition n’est pas lié au fait que C.________ exploitait déjà les
terrains en question. Enfin, C.________ n’a déclaré au fisc les surfaces
agricoles des parcelles en cause dans son exploitation que depuis 2001, ce qui
semble peu compatible avec une volonté de tromper l’autorité lors du dépôt de
la requête en avril 1999. Les éléments ne sont pas suffisants pour établir
ainsi, en l’état du dossier, que le recourant a obtenu l’autorisation
litigieuse en fournissant de fausses indications au sens de l’art. 71 al. 1
LDFR. En effet, lors de la délivrance de l’autorisation, il est hautement
vraisemblable que le recourant entendait exploiter personnellement les
parcelles en cause et ce n’est qu’ultérieurement, après l’acquisition, que le
recourant a décidé de confier l’exploitation de ces parcelles à C.________. Il
n’y a ainsi pas motif à révocation. D’une part, le recourant n’a pas trompé
l’autorité sur les conditions objectives d’acquisition et d’autre part, il n’a
pas menti sciemment sur sa volonté d’exploiter personnellement dans le but
d’obtenir l’autorisation. Par ailleurs, il faut souligner que la révocation est
une décision susceptible d’avoir des conséquences importantes puisqu’elle porte
atteinte à l’intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le tribunal
constate ainsi qu’il aurait été préférable de la part de l’autorité intimée de suivre
les recommandations proposées par l’expert Millioud, soit d’impartir un délai
au recourant pour régulariser la situation et le menacer de révocation en cas
de non respect de cette exigence. Cette manière de procéder est en effet
conforme au principe de la proportionnalité. Au vu de l’issue de la procédure,
il n’est pas nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés dans le recours.
3.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Au vu de ce résultat,
les frais seront laissés à la charge de l’Etat. Pour le surplus, une indemnité
arrêtée à 1’000 fr. sera allouée au recourant à titre de dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale, Section I,
du 2 septembre 2005, est annulée.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Une indemnité arrêtée à 1’000 (mille) francs est allouée
au recourant à titre de dépens.
Lausanne, le 3 octobre 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Département de justice et police (art. 88
al. 2 LDFR).
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral (art. 89 LDFR). Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la
loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).