vd_omni · AC.2015.0218 · 2016-08-17 · fr

BARILIER, HERBEZ, BOUREZAK, KUNG, SCHNEIDER, MOREROD, THEVOZ, SWEE, GOTTRAUX, MARCUARD, VIOLI, PURRO, VACHERON, ANKER, HOCH, PASTERIS, FRANCO c/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil | Plan de quartier ("Aux Invuardes") existant portant sur une surface de 22'463 m2 avec un CUS de 0,35 et un COS de 0,19. Plan de quartier comprenant notamment la parcelle 2015 de Payerne, d'une surface de 10'377 m2. Approbation d'un nouveau plan de quartier ("Aux Invuardes"II) ne portant que sur la parcelle 2015, soit la partie du plan de quartier initial qui n'a pas été développée. IUS maximum de 0,6 permettant la réalisation sur cette parcelle d'environ 60 logements destinés à accueillir 120 à 160 habitants. Accès prévu au Sud de la parcelle par la rue Jolimont. Le grief selon lequel la pesée d'intérêts n'aurait pas été effectuée à l'échelle pertinente vu les dimensions de la parcelle n'est pas fondé (consid. 2). Les motifs pour lesquels l'accès par le Nord préconisé par les recourants a été écarté ne sont pas convaincants (sous réserve du respect de l'art. 32 al. 2 LR). Cela étant, dans le cadre de sa liberté d'appréciation, l'autorité cantonale pouvait également choisir l'accès Sud par la rue Jolimont, accès qui convient également et ne soulève pas de problème particulier, notamment au niveau de la sécurité. Pas de nécessité de réaliser un trottoir ou une place de rebroussement (consid. 3). En déterminant l'affectation, l'IUS, la hauteur maximale, le nombre maximal d'étages, des mesures de protection du paysage, des distances entre bâtiments, la localisation des accès motorisés et des prescriptions sur la cohérence architecturale, le règlement du PQ fixe des conditions détaillées d'urbanisme et de construction au sens de l'art. 64 al. 1 LATC. Rejet du grief relatif à l'insuffisance de la densité normative (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.08.2016 AC.2015.0218

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 août 2016
Composition
M. François Kart,
président
; M. Philippe Grandgirard et Mme Dominique
von der Mühll, assesseurs.
Recourants
1.
Vreni
BARILIER,
à
Payerne,
2.
Jean-Marc
BARILIER,
à
Payerne,
3.
Georges
HERBEZ,
à
Payerne,
4.
Sylvette
HERBEZ,
à
Payerne,
5.
Abdelhamid
BOUREZAK,
à
Payerne,
6.
Brigitte
BOUREZAK,
à
Payerne,
7.
Willy
KUNG,
à
Payerne,
8.
René
SCHNEIDER,
à
Payerne,
9.
Charlotte
SCHNEIDER,
à
Payerne,
10.
Monique
MOREROD,
à
Payerne,
11.
Sylvain
THEVOZ,
à
Payerne,
12.
Henriette
THEVOZ,
à
Payerne,
13.
Arlette
SWEE,
à
Payerne,
14.
Jean-Louis
GOTTRAUX,
à
Payerne,
15.
Madeleine
GOTTRAUX,
à
Payerne,
16.
Roland
MARCUARD,
à
Payerne,
17.
Pierre-Alain
VIOLI,
à
Payerne,
18.
Irma
VIOLI,
à
Payerne,
19.
Cyril
PURRO,
à
Payerne,
20.
Alexandre
VACHERON,
à
Payerne,
21.
Ernst
ANKER,
à
Payerne,
22.
Erika
ANKER,
à
Payerne,
23.
Georg
HOCH,
à
Payerne,
24.
Franzisca
HOCH,
à
Payerne,
25.
Jean-Marc
PASTERIS,
à
Payerne,
26.
Juliane
PASTERIS,
à
Payerne,
27.
Roberto
FRANCO,
à
Payerne,
28.
Françoise
FRANCO,
à
Payerne,
tous représentés par Me Denis SULLIGER,
avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
à Lausanne,
2.
Conseil communal de Payerne,
représenté
par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Section juridique,
Propriétaire
Green
Résidences SA,
à
Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Charles MUNOZ, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Tiers intéressé
ALVAZZI
IMMOBILIER SA,
à
Orbe,
représentée par Me Charles
MUNOZ, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Objet
plan d'affectation
Recours Vreni BARILIER et consorts c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement du 27 juillet 2015 approuvant
à titre préalable le plan de quartier "Aux Invuardes II" et c/
décision du Conseil communal de Payerne du 23 avril 2015 levant les
oppositions des recourants et approuvant le PQ "Aux Invuardes II"
Vu les faits suivants
A.
Green Résidences SA est propriétaire de la parcelle n° 2015 du cadastre
de la Commune de Payerne, qui fait l'objet d'un droit d'emption en faveur de
Alvazzi Immobilier SA. Ce bien-fonds, d'une surface de 10'377 m
2
,
fait partie du périmètre du plan de quartier "Aux Invuardes" approuvé
par le Conseil d'Etat dans sa séance du 26 janvier 1983. Le plan de quartier
"Aux Invuardes" porte sur une surface totale de 22'463 m
2
.
Son règlement prévoit un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,35 et un coefficient
d'occupation du sol (COS) de 0,19. Le plan prévoit un ensemble d'habitats
groupés distribués autour d'un "espace de circulation mixte". Il fixe
des cotes altimétriques maximales situées, s'agissant de la parcelle n° 2015,
entre 501 m et 506 m. Un seul accès par l'angle Ouest, sur la rue Jolimont est
prévu. La partie Ouest du plan a été réalisée (formant le quartier appelé
"Village du Levant") alors que la partie Est, correspondant à la
parcelle n° 2015, n'a pas été développée.
La parcelle n° 2015 se situe sur les hauts et à l'Est
de la ville de Payerne, en frange de la structure bâtie récente de faible
densité, à environ 900 m du centre-ville. La parcelle se trouve sur un versant
de la colline des Invuardes, une plus petite colline se situant en face. Elle
est bordée au nord par la RC 607 d (route reliant Payerne à Fribourg) et au sud
par la rue Jolimont. La rue Jolimont rejoint l'avenue de la Colline, qui est
une rue perpendiculaire à l'Ouest. Une allée de platanes (chemin d'accès privé),
qui mène au golf de Payerne, longe la parcelle n° 2015 à l'Est. A l'Ouest, la
parcelle est bordée par une haie vive parallèle à l'allée. Le bien-fonds présente
une pente dans le sens Sud-Ouest Nord-Est, le point haut se trouvant à la cote
de 501m et le point bas à la cote de 492 m. La parcelle n° 2015 se trouve dans
le périmètre du centre de la Commune de Payerne, approuvé par le Service du
développement territorial le 8 mai 2015.
B.
Le 13 octobre 2009, le Service du développement territorial (SDT) a
donné à la Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) son accord
préliminaire en vue d'une révision du plan de quartier "Aux
Invuardes". Le SDT soulignait que le plan soumis par l'autorité communale
respectait le plan de quartier en vigueur, tout en relevant un problème d'accès
qui nécessitait une modification de ce plan. Le SDT relevait également que le
périmètre du nouveau plan était laissé à la libre appréciation de la
municipalité et qu'il pourrait se limiter à la parcelle n° 2015, reprendre le
périmètre actuel du plan de quartier ou l'étendre. Le SDT attirait l'attention
de la municipalité sur la mesure B11 du Plan directeur cantonal (PDCn) relative
aux centres cantonaux ou régionaux. Il relevait que Payerne était considéré
comme un centre cantonal dont le périmètre du centre devait être défini. Il
joignait un plan montrant le périmètre du centre tel que proposé sur la base
des critères du PDCn en relevant que le plan de quartier "Aux
Invuardes" jouxtait ce périmètre et qu'il pourrait y être inclus. Il
relevait que la localisation de zones à bâtir de forte densité était encouragée
à Payerne en tant que centre cantonal et qu'il convenait par conséquent de
définir le périmètre du centre avant de lui faire parvenir un projet de plan
pour examen préalable.
Un dossier relatif à la modification du plan de
quartier "Aux Invuardes", comprenant un rapport d'aménagement selon
l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700) (ci-après: le rapport 47 OAT), a été remis au SDT pour examen préalable
le 12 novembre 2012. Un rapport de synthèse de l'examen préalable a été établi
le 30 mai 2013. Un rapports d'examen préalable complémentaire a été établi le
20 décembre 2013.
Un nouveau plan de quartier "Aux Invuardes
II" (ci-après: le plan de quartier), limité à la parcelle n° 2015, a été
mis à l'enquête publique du 25 juillet 2014 au 25 août 2014. Le plan de
quartier définit quatre aires: une vaste aire de constructions et
d'aménagements au centre, une aire de dégagement à l'Est et au Nord (aire
dégagée sur la bande latérale Est qui est essentiellement destinée à des
surfaces de végétation extensive), une aire de protection de la haie vive à
l'Ouest et une aire d'accès. L'accès est prévu depuis la rue Jolimont au Sud.
Les dispositions du règlement du plan de quartier (RPQ) relatives à l'aire
de constructions et d'aménagements fixent une distance minimale entre bâtiments
vis-à-vis de 10 m pouvant être réduite à 5 m en l'absence de vis-à-vis, une
hauteur maximale des constructions fixées à la cote d'altitude de 506 m et un
nombre maximal de trois niveaux au-dessus du terrain aménagé. L'art. 5 RPQ,
figurant dans les dispositions générales, stipule que l'indice d'utilisation du
sol (IUS) ne pourra pas dépasser 0,6. L'art. 10 RPQ prévoit que tous les
bâtiments doivent former un ensemble architectural cohérent; ils seront
harmonisés du point de vue des volumétries, des matériaux et des teintes (al. 1).
Le front Est des constructions ménagera des percées visuelles depuis le
quartier du golf et constituera un ensemble valorisant la présence paysagère de
l'allée d'arbres voisine (al. 2). Selon le rapport 47 OAT, un cheminement
public pour piétons est en cours de réalisation par la commune en aval de la
parcelle, le long de la RC 607d. Ce cheminement public doit permettre pour la
mobilité douce de relier le golf au reste de la ville et assurer la sécurité
des piétons.
Le nouveau plan de quartier permet la réalisation d'une
soixantaine de  logements destinés à accueillir 120 à 160 habitants (cf.
rapport Team + produit par les recourants p. 2 et 5).
21 oppositions ont été déposées durant le délai
d'enquête publique. Lors de sa séance du 23 avril 2015, le Conseil communal de
Payerne, après avoir pris connaissance du préavis municipal no 06/2015, a
approuvé le plan de quartier et levé les oppositions. Le 27 juillet 2015, le
Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le département) a
approuvé préalablement le plan de quartier. Le même jour, il a transmis aux
opposants la décision y relative accompagnée de la décision du Conseil communal
du 23 avril 2015 et du préavis municipal no 06/2015.
C.
Par acte commun du 27 août 2015, Vreni Barilier et 27 consorts ont
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre les décisions du Conseil communal du 23 avril 2015 et du département du
27 juillet 2015. Ils concluent à l'admission du recours et à l'annulation de
ces deux décisions. Par courrier du 29 septembre 2015, le SDT a indiqué
qu'il n'avait rien à ajouter à ses déterminations et à celles des services
cantonaux consultés dans le cadre de la procédure. Alvazzi Immobilier SA et
Green Résidences SA ont déposé des déterminations conjointes le 29 septembre
2015. Ils concluent au rejet du recours. Le Conseil communal a déposé sa
réponse le 3 novembre 2015. Il conclut au rejet du recours dans la mesure
de sa recevabilité. Par la suite, les recourants et le Conseil communal ont
déposé des observations complémentaires. Avec leurs observations
complémentaires, les recourants ont produit un rapport du bureau Team+,
proposant notamment une nouvelle variante d'accès.
Le tribunal a tenu audience le 1
er
juin
2016. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
" La séance est ouverte à
09:30 dans la rue de Jolimont, à proximité de l'angle sud-ouest de la parcelle
no 2015 du cadastre de la commune de Payerne, propriété de Green Résidence SA.
Se présentent:
Jean-Marc Barilier, Georges
Herbez, Abdelhamid Bourezak, Brigitte Bourezak, Willy Kung, René Schneider,
Charlotte Schneider, Monique Morerod, Sylvain Thevoz, Henriette Thevoz,
Jean-Louis Gottraux, Madeleine Gottraux, Roland Marcuard, Pierre-Alain Violi,
Irma Violi, Cyril Purro, Alexandre Vacheron, Ernst Anker, Georg Hoch, Franzisca
Hoch, Jean-Marc Pasteris, Juliane Pasteris, Roberto Franco, Françoise Franco,
recourants, assistés de Me Denis Sulliger, avocat à Vevey;
Pour le Service du développement
territorial (SDT), autorité intimée: Philippe Mivelaz, urbaniste;
Pour le Conseil communal de
Payerne, autorité intimée: Christian Friedli, municipal, et Ernest Bucher, chef
du service de l'urbanisme et des travaux, assistés de Me Philippe-Edouard
Journot, avocat à Lausanne;
Pour la Direction générale de la
mobilité et des routes (DGMR), autorité concernée: Claude Muller, voyer, et
Florence Burdet Kamerzin, juriste;
Pour Green Résidences SA,
propriétaire: Sébastien Sipala, directeur, assisté de Me Charles Munoz;
Pour Alvazzi Immobilier SA, tiers
intéressé: Martine Grangier, assistée de Me Charles Munoz.
Sur demande du président, les
parties désignent la parcelle no 2015 et l'accès à la partie du plan de
quartier Aux Invuardes qui est construite. Me Sulliger précise que compte tenu
de la construction de garages, l'accès à la parcelle no 2015 par le sud-ouest
n'est plus possible.
Les parties discutent de l'impact
du plan de quartier litigieux sur le trafic et la sécurité pour les usagers de
la rue de Jolimont. Me Sulliger explique que le traitement différencié de
l'aire de dégagement que les recourants requièrent a pour but de permettre la
création de l'accès préconisé par Team +. Le voyer expose que la création d'un
nouvel accès sur la route cantonale n'est pas indispensable au sens de la loi
sur les routes. Me Journot indique qu'une réflexion relative à des mesures de
sécurité est en cours au sein de la commune. Les recourants s'inquiètent de
l'absence d'un plan de circulation et, plus généralement, du manque de
précision du plan de quartier litigieux. Ils précisent qu'ils craignent
notamment un système de sens unique qui avait été évoqué à un moment donné par
la commune. Philippe Mivelaz explique que des éléments supplémentaires concrets
devront être apportés lors de la procédure de mise à l'enquête publique du
projet de construction. Il relève que si la parcelle en cause n'avait pas été
équipée, le SDT aurait peut-être adopté une position différente quant au plan
de quartier litigieux.
Les parties discutent de
l'articulation du plan directeur cantonal et de la nouvelle LAT ainsi que des
impératifs que ces deux textes comportent.  Me Sulliger produit la liste des
communes et de leurs taux de croissance. Celui de la commune de Payerne étant
d'ores et déjà de 8.13, ceci signifie que ses zones à bâtir sont
surdimensionnées. Selon Me Sulliger, une augmentation des droits à bâtir sur
des parcelles telles que la parcelle no 2015 ne devrait dès lors pas entrer en
considération. Christian Friedli répond que c'est justement sur des parcelles
de ce type qu'une densification doit être opérée. Il ajoute qu'un gel des
constructions dans le secteur des Hameaux est prévu. Me Sulliger demande que la
preuve correspondante soit produite. Les recourants évoquent diverses
réalisations et projets de grande ampleur sur le territoire communal. Me
Journot dépose la carte du périmètre du centre, dont un exemplaire est remis
séance tenante aux parties.
Me Sulliger considère que la
question de l'entretien de l'aire de dégagement et de l'aire de protection de
la haie vive doit également être réglée par le plan de quartier litigieux.
La Cour est les personnes
présentes rejoignent la bordure ouest de la parcelle litigieuse après avoir
longé la rue de Jolimont, l'avenue de la Colline puis la route de la Fenette.
Chemin faisant, les parties désignent la direction de la gare et des écoles; le
voyer fait constater l'existence d'un léger dos d'âne sur la route de la
Fenette, empêchant selon lui une visibilité correcte et, en conséquence, la
création d'un débouché de la parcelle no 2015 sur la route en question. Les
parties discutent des variantes d'accès évoquées par team+. Le voyer renvoie à
la pièce 22 du bordereau de Me Journot.
Sans autre réquisition, la séance
est levée à 11:50."
Les recourants et le Conseil communal se sont
déterminés sur le procès-verbal en date des 16 et 17 juin 2016. Les recourants
ont requis la production de toutes pièces établissant la possibilité de réduire
la zone à bâtir en proportion suffisante hors du périmètre du centre.
Considérant en droit
1.
Les recourants soutiennent que le plan de quartier s'écarte trop de la
réglementation générale. Ils mentionnent à cet égard le fait que l'IUS est
pratiquement doublé (passant de 0,35 à 0,6), le fait que l'on peut désormais
construire des immeubles de trois niveaux plus combles ou attiques atteignant
14 m à l'endroit le moins favorable et le fait que la réglementation proposée
ne définit qu'une aire constructible générale alors que le plan de quartier en
vigueur fixe des aires d'implantation. Selon eux, le plan de quartier crée au
surplus une inégalité de traitement entre les propriétaires du secteur "Aux
Invuardes", une seule parcelle étant mise au bénéfice de possibilités de
construire très supérieures aux autres bien-fonds. Ils relèvent que, selon le
plan général d'affectation de la Commune de Payerne approuvé par le Conseil
d'Etat le 13 mars 1996, la zone de villas permet des constructions de deux
étages au maximum d'une hauteur au faîte de 8,5 m.
a) L'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer une
protection juridique en matière de plans d'affectation et de prévoir
"qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33
al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la
constatation des faits et de l'appréciation du droit; il comporte aussi un
contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification
contestée devant elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité
cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont
les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à
ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique
qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de
recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait
également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue
sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(cf. TF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015 consid.4.1.1 et les arrêts
cités). Sur le plan matériel, lors de l'adoption d'un plan de quartier,
l'autorité communale bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que
l'autorité de recours contrôle avec retenue. En dépit de son pouvoir d'examen
complet, la seconde ne peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation
à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas
soutenable ou contrevient au droit supérieur (TF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26
mai 2015 consid.4.1.1 et les arrêts cités). Ainsi, agit par exemple en
violation de l'art. 2 al. 3 LAT l'autorité de recours qui, fondée sur son
pouvoir d'appréciation en opportunité, annule un plan de quartier qui ne
consacre pourtant aucune violation évidente des principes de l'aménagement du
territoire (TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6).
Cela étant, la liberté d'appréciation des autorités
en charge de l'aménagement du territoire n'est pas totale. L'autorité de
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75
Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération
les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée
globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT) (cf. TF 1C_352/2014 du 10
octobre 2014 consid. 3.1).
b) Il convient d'examiner en premier lieu le grief
des recourants relatif à l'augmentation de l'IUS permise par le plan de
quartier litigieux.
aa) Les plans d'affectation spéciaux (dont font
partie les plans de quartier) portent sur un périmètre bien délimité dont ils
régissent l'affectation et les possibilités de construire en pouvant déroger
aux prescriptions du plan général d'affectation. L'élaboration de tels plans
vise à accroître la qualité urbaine grâce à une disposition optimale des volumes
bâtis et des espaces verts, ainsi qu'à un équipement rationnel du sol. Aussi
les plans d'affectation spéciaux admettent souvent des indices d'utilisation du
sol plus élevés que le plan général d'affectation (cf. VLP-ASPAN, Territoire et
Environnement, mai 2016 p. 9)
La jurisprudence a régulièrement constaté que la
densification des zones à bâtir répond à un intérêt public important. Cela
correspond au principe fondamental d'utilisation mesurée du sol, qui impose une
rationalisation de la zone à bâtir plutôt que son extension (cf. ATF 137 II 23
consid. 4.3 et les arrêts cités). Ce principe a encore été affirmé plus
clairement dans le cadre de la modification de la LAT entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (cf. TF 1C_342/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2; Message relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 p. 959
ss, spéc. p. 984). L'art. 1 al. 2 let. b LAT mentionne ainsi désormais
parmi les buts régissant l'aménagement du territoire celui consistant à
"créer un milieu bâti compact". L'objectif est d'éviter la dispersion
des constructions (cf. Message p. 974). L'art. 3 al. 3 a bis LAT mentionne pour
sa part parmi les principes régissant l'aménagement celui consistant à prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat. Une augmentation de l'IUS de terrains déjà en zone à
bâtir est dès lors conforme aux principes de concentration de l'urbanisation et
de densification du milieu bâti poursuivi par la LAT.
On peut également relever que Payerne fait partie
des centres cantonaux définis par le PDCn (cf. Mesure B 11) et que la parcelle
2015 est comprise dans le périmètre du centre cantonal (cf. rapport 47 OAT p.
28). Selon le PDCn, l'urbanisation doit s'effectuer en priorité dans les
centres cantonaux. Dans ces centres, le PDCn prescrit une densité humaine
minimale de 100 personnes par hectare, soit un IUS minimal de 0,6 (voir mesure
A11 du plan directeur cantonal,  2ème adaptation du 15 juin 2012, p. 52).
bb) En l'espèce, l'augmentation de l'IUS par rapport
au précédent plan de quartier, s'agissant d'une parcelle incluse dans un
périmètre de centre cantonal, correspond aussi bien aux objectifs de la LAT,
notamment en relation avec sa dernière modification, que du PDCn. La
densification, conforme aux exigences minimales du PDCn, demeure dans des
limites admissibles puisque le nouveau plan de quartier permettrait
d'accueillir entre 120 et 160 habitants contre 70 à 80 habitants pour le plan
de quartier actuel. On relève à cet égard que, en passant d'un IUS de 0,35 à un
IUS de 0,6, on reste en zone de moyenne densité. Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, le nouveau plan de quartier ne modifie ainsi pas le
type de zone; on ne fait que passer d'une valeur basse à une valeur plus haute
de la fourchette de moyenne densité. Ainsi que cela résulte du rapport 47 OAT
(p. 28), la densification prévue est également conforme à la mesure B31 du PDCn
qui vise à encourager la construction de logements en habitat collectif, ceci
notamment pour faire face à la pénurie de logements qui sévit dans le canton.
cc) Il est vrai que, suite la modification de la LAT
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, la Commune de Payerne devra
réduire ses zones à bâtir. Comme les représentants de la commune l'ont indiqué
lors l'audience, cette réduction se fera dans des secteurs plus périphériques
du territoire communal, dans les zones des hameaux. Quoi qu'il en soit, la
réduction des zones à bâtir ne se fera à l'évidence pas dans le périmètre du
centre cantonal et cette obligation de réduction ne saurait remettre en cause
le fait qu'il est opportun de densifier les secteurs déjà affectés en zone à bâtir,
a fortiori lorsqu'il s'agit d'un secteur relativement proche du centre-ville. Dans
ces conditions, sur la base d'une appréciation anticipée des preuves, il n'y a
pas lieu de donner suite à la requête des recourants tendant à la production de
toutes pièces établissant la possibilité de réduire la zone à bâtir en
proportion suffisante hors du périmètre du centre.
dd) Vu ce qui précède, le grief des recourants relatif
à l'augmentation de l'IUS permise par le plan de quartier litigieux n'est pas
fondé.
c) Il convient encore d’examiner si la possibilité
de construire des immeubles de trois niveaux plus combles ou attiques
atteignant 14 m à l'endroit le moins favorable pose problème par rapport à
l'environnement bâti et, de manière générale, en ce qui concerne la protection
du paysage.
aa) Dans l'accomplissement de leurs tâches, les
autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment tenir
compte de la nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). La portée
de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le
paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou
présentant des caractéristiques particulières, une exigence plus élevée
d'intégration peut se justifier qu'en présence d'un paysage de moindre intérêt.
Une construction ou une installation s'intègre dans le paysage lorsque son
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni
l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l'originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981 n. 28
ad. art. 3 LAT). Pour qu'un projet puisse être condamné sur la base de l'art. 3
al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur
particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d'une appréciation
soigneuse des divers intérêts en présence (TF 1C_82/2008, 1C_84/2008 du 28
mai 2008 consid. 6.3). Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé un refus fondé sur
cette disposition d'admettre un bâtiment au toit à forte pente dans un paysage
sensible (TF 1A.93/2005 du 23 août 2005 consid. 2.4 publié in ZBL 107/2006 p.
101), d'autoriser un bâtiment qui, par ses dimensions, ne s'intégrait pas aux
maisons traditionnelles appenzelloises (TF 1A.66/1996 du 14 mars 1990 consid.
5b publié in ZBL 92/1991 p. 179) ou de modifier l'aspect d'une ancienne maison
paysanne classée à l'inventaire des monuments dignes de protection (TF 1A.
66/1996 du 17 mars 1999 consid. 3d). Il a admis qu'une correcte intégration
dans le milieu bâti pouvait justifier le classement d'un quartier d'habitation
caractérisé par de petites maisons à toits plats dans une zone de toits plats (TF
1A. 162/2002 du 10 décembre 2002 consid consid. 5.3.3), l'affectation dans une
zone agricole protégée d'un terrain situé à un endroit sensible du point de vue
du paysage (TF 1P. 577/1994 du 29 décembre 1994 consid 3e) ou encore la
création d'un alignement en vue de protéger les rives d'un ruisseau (TF 1P.
527/1992 du 28 janvier 1993 consid. 3d).
bb) En l'espèce, sur la base de la vision locale, on
peut relever que le plan de quartier litigieux ne concerne pas un site sensible
ou un paysage d'une valeur particulière au sens où l'entend la jurisprudence du
Tribunal fédéral. La vision locale a notamment permis de constater que
l'environnement bâti comprend des constructions de types divers et ne présente
pas de caractère homogène. Il résulte également du rapport 47 OAT que les
valeurs paysagères présentes ont été reconnues et prises en compte dans
l'élaboration du plan et du règlement. Les recourants ne prétendent en outre
pas que le secteur ferait l'objet de mesures de protection particulières. A
cela s'ajoute que les villas le long de la rue Jolimont se trouvent un peu
surélevées par rapport au chemin et que le terrain de la parcelle en cause
présente une pente plus forte dans sa partie haute (du côté des recourants) qui
s'adoucit ensuite dans sa partie basse. Les nouvelles constructions ne
devraient dès lors pas avoir pour les recourants un impact visuel trop
important. Dans la partie haute, à voir les coupes illustratives figurant dans
le rapport 47 OAT, l'altitude maximale fixée limiterait par ailleurs la hauteur
des bâtiments à deux niveaux.
cc) Vu ce qui précède, les griefs des recourants
relatifs à l'atteinte au paysage et à l'environnement bâti doivent également
être écartés.
d) Pour ce qui est du grief relatif à l'égalité de
traitement, il convient de relever que l'égalité de traitement n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans
la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des
inégalités et que des terrains de même situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c’est-à-dire qu'elle
ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6
e
/bb et les
arrêts cités).
En l'espèce, la modification de la planification de la
parcelle n° 2015 se justifie par le fait que le plan de quartier de 1983 n'a
pas été mis en œuvre sur cette parcelle. On note sur ce point que, lorsqu'un
plan spécial définit de façon détaillée le genre et l’implantation des
constructions, la stabilité du plan ne peut plus être invoquée lorsque celui-ci
n’a pas encore connu un début d’exécution après plus de dix ans (ATF 116 Ib 185
consid. 4b p. 188-189, arrêt AC.2009.0001 du 26 février 2010 consid. 2a). Pour
le surplus, on a vu que la modification des possibilités de bâtir se justifie au
regard de l'évolution des exigences en matière de densification résultant de la
LAT et du PDCn. Partant, dès lors que la planification est objectivement
soutenable, le grief relatif à l'inégalité de traitement entre les
propriétaires du secteur "Aux Invuardes" doit également être écarté.
e) Le grief relatif au fait que la réglementation
proposée ne définit qu'une aire constructible générale alors que le plan de
quartier en vigueur fixe des aires d'implantation n'est également pas fondé.
Cette réglementation permet en effet une certaine souplesse au niveau de la
réalisation du plan, ce qui n'est ni exceptionnel ni critiquable en soi.  Il
convient aussi de relever qu'un concours d'architecture devrait être réalisé
(cf. p. 20 du rapport OAT). Il s'agit d'un procédé intéressant qui permet
d'effectuer un choix sur la base de plusieurs solutions et d'assurer une
meilleure qualité du projet. C'est vraisemblablement en lien avec l'idée du
concours que les éléments figurant dans le plan de quartier restent assez
généraux comparativement à d'autres plans de quartier. Au surplus, la crainte
exprimée par les recourants que soit réalisée une seule construction épuisant
l'IUS de 0,6 apparaît très peu vraisemblable. D'une part, on ne voit pas quel
serait l'intérêt à réaliser une construction unique n'offrant pas de
dégagements attractifs pour ses occupants alors que la surface du terrain est
importante. D'autre part, la teneur des articles 8, 9 et 10 RPQ montrent
clairement que la volonté est de prévoir plusieurs constructions, dont
l'ordonnancement précis pourrait prendre différentes formes, comme illustré
dans le rapport 47 OAT. Si nécessaire, la municipalité pourrait par conséquent
s'opposer à un projet qui consisterait à réaliser une seule construction en se
fondant sur ces dispositions du RPQ.
2.
Les recourants soutiennent que l'établissement d'un plan de quartier
limité à une seule parcelle n'est pas l'instrument adéquat pour atteindre les
objectifs de densification du PDCn, ceux-ci supposant la mise en œuvre de
mesures d'aménagement à plus grande échelle.
a) Dans une affaire où était litigieux un plan de
quartier de la commune de Pully portant sur une surface de 2704 m
2
,
le Tribunal cantonal avait estimé que le plan en question, qui ne portait que
sur trois parcelles, ne constituait pas l'instrument adéquat pour atteindre les
objectifs visés, soit permettre une densification conforme aux objectifs fixés
par les planifications supérieures. Le Tribunal cantonal avait notamment relevé
que ces objectifs valaient pour l'ensemble du secteur de la commune de Pully et
que d'autres parcelles à proximité étaient encore libres de construction ou
très peu construites. Il fallait dès lors selon lui mettre en œuvre des mesures
d'aménagement à plus grande échelle, soit à tout le moins à l'échelle de la
zone de villas définie par le plan d'affectation communal (cf. arrêt
AC.2013.0177 du 29 juillet 2014). Le Tribunal fédéral a admis le recours formé
contre cet arrêt, notamment par la commune de Pully. A cette occasion, il a rappelé
que du point de vue formel, en particulier au vu de leurs procédures d'adoption
similaires, le plan de quartier vaudois équivaut au plan d'affectation. Du
point de vue matériel, ces deux types de plans occupent le même rang
hiérarchique. Il peut au surplus être reconnu une prééminence fonctionnelle au
plan d'affectation dans la mesure où c'est bien cet instrument qui sert en premier
lieu à mettre en œuvre les orientations décidées dans les plans directeurs. Le
Tribunal fédéral a considéré que, dès lors que le plan de quartier pouvait
déroger au plan d'affectation, plus que de s'arrêter au choix de l'instrument
adéquat, il importait surtout de s'assurer que la commune avait effectué une
pesée des d'intérêts à une échelle pertinente, dans le respect du plan directeur,
ce qui était le cas (cf. TF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015
consid. 4.1.2). Le Tribunal fédéral a notamment relevé qu'il n'était pas inadéquat
que le périmètre du plan ait été défini en fonction de la disponibilité des
terrains, en un secteur où les parcelles étaient déjà construites.
b) En l'espèce, le plan de quartier litigieux porte
sur une surface relativement importante, soit 10'3771 m
2
. On relève
que cette surface est nettement supérieure à celle du plan qui a fait l'objet
de 1C_424/2014, 1C_425/2014 précité. Elle est également supérieure à celle du
plan de quartier  dont la validité a été confirmée par le Tribunal fédéral dans
l'arrêt 1C_82/2008, 1C_84/2008 précité. Au surplus, il n'existe aucun élément
dont on pourrait déduire que la pesée des d'intérêts n'aurait pas, dans le cas
présent, été effectuée à une échelle pertinente. A cet égard, on peut encore
relever que, si le plan de quartier ne concerne que parcelle n° 2015, un
périmètre de réflexion plus large a été pris en compte dans le cadre de
l'élaboration du plan (cf. p. 8 du rapport 47 OAT).
3.
Les recourants soutiennent que l'accès au futur quartier est insuffisant
et inacceptable. Selon eux, la rue Jolimont, qui présente une largeur de 6 m, a
été créée pour desservir une zone de faible densité et non pas une zone de
moyenne densité. Se fondant sur l'expertise Team+, Ils font valoir que, selon
la norme VSS 640045, la desserte en cause relèvera de la catégorie "route
d'accès" et devrait par conséquent être équipée d'un trottoir au moins
d'un côté. Selon eux, l'omission de prévoir un trottoir viole l'art. 69 al. 1
let. e et f de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) qui dispose, par renvoi à l'art. 47 al. 2 ch.
3 et 6 LATC, que le plan de quartier traite des équipements, notamment de
l'aménagement et de la destination des voies publiques existantes ou à créer,
des accès aux constructions, des aires de circulation pour piétons et véhicules
ainsi que de la création de garages et de places de stationnement. Selon les
recourants, la route devrait en outre être équipée d'une place de rebroussement
dès lors qu'elle est sans issue. Ils font valoir que l'accès prévu pour la
desserte motorisée présente l'inconvénient d'être située au point haut de la
parcelle, ce qui obligera de créer une trémie importante pour accéder au garage
collectif souterrain prévu par le plan de quartier. Les recourants soutiennent
encore que des variantes d'accès auraient dû être étudiées, ce qui n'aurait pas
été le cas. Ils relèvent sur ce point que l'expert qu'ils ont mandaté a proposé
une variante consistant à desservir le nouveau quartier depuis la route
cantonale avec une entrée en tourner à droite dans le sens montant, profitant
de la présence du giratoire à la hauteur du chemin de la Colline, et  une
sortie par le chemin du golf. Ils soulignent que cette variante a l'avantage de
préserver la rue Jolimont de tout nouveau trafic tout en limitant les impacts
pour la route cantonale, qu'elle permet de réduire la circulation en double
sens sur le chemin menant au golf au strict minimum et de profiter d'un accès
existant et qu'elle permet de positionner l'entrée et la sortie du parking
souterrain à proximité l'une de l'autre, aux abords de la route cantonale, sans
impact sur les habitations existantes.
a) aa) En principe la question de l’équipement
routier doit être examinée au stade de l’autorisation de construire.
L’art. 22 al. 2 let. b LAT dispose en effet que l'autorisation de
construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. L'art. 104 al. 3 LATC a
la même teneur. Aux termes de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé
lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des
voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder
sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que
pour l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation
prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour
accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la
sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement
soit adéquat en fonction des types de véhicules qui vont l'emprunter, que la
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès
des services de secours et de voirie soit assuré (
ATF 121 I 65
consid.
3a et les arrêts cités; TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 7.2; arrêt AC.2012.0300
du 12 juin 2013). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées aux
possibilités de construire offertes par le plan de zones. Un terrain ne peut
dès lors être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux
règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du
trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier. Il en va de même si
l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes
dans le voisinage, contraires à la législation fédérale sur la protection de
l'environnement (
ATF 119 Ib 480
consid.
6a;
116 Ib 159
consid. 6b).
Au stade de la planification, l’aménagement des
accès n’a pas à être étudié dans le détail (arrêts AC.2011.0193 du 24 mai 2012
consid. 3a ; AC.2008.0138 du 31 juillet 2009 consid. 1c/bb). Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, ce n’est que lorsqu'un plan partiel
d'affectation est à ce point précis qu'il permet d'appréhender les problèmes de
trafic que la question de l'équipement en accès doit être résolue au stade de
l'adoption du plan et non au stade ultérieur du permis de construire (TF
1C_298/2007 du 7 mars 2008 consid.
8.1;
1P.166/1999 et
1A.56/1999 du  31 mars 2000 consid. 5, résumé dans la RDAF 2000 I
427; ATF 120 Ib 436 consid.
2d/bb et 118 Ib 66
consid.
2a s'agissant du respect des prescriptions en matière
d'environnement). Dans l’arrêt 1P.166/1999 et 1A.56/1999 précité, le Tribunal
fédéral a jugé que tel était le cas de deux plans partiels d’affectation dont
le périmètre d’implantation comprenait à chaque fois une seule parcelle. Les
PPA en cause définissaient de manière détaillée l’implantation, la volumétrie
et la destination des constructions, ainsi que la position des terrasses
extérieures et l’emplacement des places de stationnement. Dans ce cas, le
Tribunal fédéral a jugé qu’il était conforme au principe de coordination que la
question de l’équipement routier soit résolue au stade du PPA et non au stade
l’autorisation de construire.
bb) Conformément à ce que prévoit l'art. 64 LATC, le
plan de quartier litigieux fixe des conditions détaillées d'urbanisme,
d'implantation et de construction (cf. consid. 4b ci-dessous). Partant, il se
justifie dans le cas d'espèce que la question de l’équipement routier soit résolue
au stade du plan et non au stade de l’autorisation de construire.
b) aa) On peut relever en premier lieu que, contrairement
à ce que soutiennent les recourants, les deux variantes envisageables d'accès
au futur plan de quartier (accès par la RC 607 d et accès par la rue Jolimont)
ont été examinées (cf. rapport 47 OAT p. 16).
bb) Sur la base de la vision locale à laquelle il a
procédé, le tribunal est peu convaincu de la nécessité de renoncer à un accès
sur la RC 607 d pour les motifs de sécurité invoqués par la Direction générale
de la mobilité et des routes (DGMR). Cette route étant destinée à recevoir un
trafic relativement important, il serait logique que le trafic engendré par le
nouveau plan de quartier y soit amené. Par ailleurs, les entrées et sorties sur
la route cantonale pourraient constituer un facteur de modération de la vitesse
à un endroit que le rapport 47 OAT qualifie d'entrée de ville et représenter par
conséquent plutôt un facteur de sécurité. Enfin de manière générale, il
semblerait plus cohérent que la desserte motorisée du plan de quartier
s'effectue par une route hiérarchiquement plus importante et les liaisons piétonnes
sur la rue de Jolimont, en relation directe avec les cheminements existants
vers le centre-ville, les écoles et la gare. A cet égard, la solution proposée
par les recourants (soit celle suggérée par le bureau
Team+
)
apparaît ainsi a priori judicieuse, pour autant qu'elle soit réalisable dès
lors qu'elle implique l'utilisation d'un chemin privé.
cc) Cela étant, on a vu ci-dessus que la liberté
d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs
tâches - conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT -, implique qu'une
mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée, l'autorité de recours
n'étant pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
appropriée.
A cet égard, on relève que l'accès prévu par la rue Jolimont
apparaît concevable et n'entraîne pas de problèmes insolubles. Avec une largeur
de 6 m, qui permet le croisement aisé de deux véhicules, la rue Jolimont peut
absorber un volume de trafic supplémentaire tout en offrant une marge de
manœuvre pour un aménagement plus favorable aux piétons. Selon la norme VSS
640.045 "Projets, bases. Type de route: routes de desserte", le
volume de trafic actuel (
200 véhicules/jour) classerait la route
dans la catégorie "chemin d'accès" (desserte jusqu'à 30 unités de
logement, trafic horaire déterminant jusqu'à 30 véhicules/heure), soit la
catégorie la moins importante des routes de desserte. Avec la réalisation du
nouveau plan de quartier et un trafic supplémentaire pouvant se situer entre
300 et 560 véhicules/jour, selon le nombre d'habitants (120 à 160) et le nombre
de mouvements par habitant (2.5 à 3.5) pris en compte, la rue passerait dans la
catégorie "route d'accès" (desserte jusqu'à 150 unités de logement,
trafic horaire déterminant jusqu'à 100 véhicules/heure). Dans les deux cas, la
norme permet une marge de manœuvre importante. Les exigences techniques
relatives à la circulation sont réduites (notamment le croisement de deux
véhicules ne doit pas être assuré sur toute la longueur) et on peut y prévoir
l'instauration de "rues résidentielles" – désormais "zones de
rencontre".
Lors de la vision locale, il a été constaté que, vu
la configuration des lieux, la circulation sur la rue Jolimont s'effectue à une
allure modérée. Rien ne laisse à penser que cela pourrait changer avec
l'arrivée de nouveaux habitants, l'augmentation du trafic pouvant aussi
contribuer au ralentissement. L'on ne voit par ailleurs pas en quoi le trafic
supplémentaire imposerait, sur ce type de route, la réalisation d'un trottoir
ou d'une place de rebroussement. On relèvera qu'est évoqué, selon les propos du
représentant de la commune lors de l'audience et les déterminations de son
conseil après l'audience, un projet de zone 30 au chemin des Crêtes, avec un
rétrécissement de la chaussée à 4 m 50 permetant de réaliser une bande piétonne
protégée par des potelets. Ce type d'aménagement n'aurait jamais été envisagé
pour la rue Jolimont, "n'ayant jamais fait l'objet d'une demande des
habitants du quartier". On en déduit qu'une demande pourrait être
accueillie favorablement, étant précisé que cette question sort de l'objet de
la présente procédure.
Enfin, si on peut comprendre le souci des recourants
évoqué à l'audience relatif à la mise à disposition d'un
"plan de circulation",
l'élaboration d'un tel plan, qui concerne tout le quartier, ne saurait être
juridiquement liée à la procédure d'adoption du plan litigieux. On relèvera
tout au plus ici les déclarations des représentants de la commune en audience,
confirmées par les déterminations écrites de son conseil, attestant que le
projet de mise en sens unique pour l'ensemble du quartier, dont les
conséquences inquiétaient les recourants, a été abandonné.
Au surplus, les déplacements induits par le plan de
quartier ne poseront pas de problème en ce qui concerne le respect de la
législation sur la protection de l'environnement et sur la protection contre le
bruit. Au vu du trafic actuel, sera notamment respecté l'art. 9 de l'ordonnance
du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (0PB; RS 814.41) qui
prévoit que l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement
modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission
consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un
assainissement.
dd) Comme le relèvent les recourants,
l'accès
au plan de quartier par la rue Jolimont impliquera probablement la réalisation
d'une trémie. Cet élément n'est toutefois pas déterminant, compte tenu
notamment des exigences d'intégration résultant de l'art. 19 RPQ.
c) Vu ce qui précède, la solution choisie pour
l'accès au plan de quartier ne saurait être remise en cause par le tribunal de
céans, compte tenu de la liberté d'appréciation dont bénéficie l'autorité
communale
.
A cela s'ajoute que, dès lors qu'un accès par la rue Jolimont
est possible, un accès sur la route cantonale se heurterait de toute manière à
l'art. 32 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV
725.01), disposition qui prévoit notamment que l'autorisation pour
l'aménagement d'un accès privé à une route cantonale n'est donnée que si
l'accès est indispensable pour les besoins du fonds.
4.
Les recourants relèvent que le règlement du plan de
quartier ne présente qu'une faible densité normative laissant une grande
liberté à ceux qui mettront le site en valeur. Ils constatent que le règlement
attribue une affectation (l'habitation) et une hauteur maximale, mais pas
d'implantation précise et qu'il n'existe par conséquent aucune disposition qui
empêcherait d'ériger une seule construction qui épuiserait l'IUS de 0,6. Les
recourants mettent dès lors en cause la conformité du règlement à l'exigence
figurant à l'art. 64 LATC selon laquelle le plan de quartier doit contenir des
conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction.
a) La notion de densité normative a été développée
par la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec les conditions fixées
par la Constitution fédérale pour admettre des restrictions aux droits
fondamentaux en particulier la condition relative à la base légale. L’art. 36
al. 1 Cst. prévoit en effet que toute restriction à un droit fondamental doit
être fondée sur une base légale, les restrictions graves devant être prévues
par une base légale formelle, c’est-à-dire une loi adoptée par le législateur
cantonal et soumise aux règles du contrôle démocratique. La densité normative
de la base légale se rapporte à la précision exigée dans la formulation de la
loi; selon la jurisprudence, la précision requise doit permettre au citoyen de
se conformer aux comportements exigés de lui et de prévoir les conséquences
d'un comportement déterminé avec un certain degré de certitude. Toutefois,
l'exigence concernant la densité normative n'est pas absolue, car on ne saurait
ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions
générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient à la
nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité
qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de
manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de
précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de
ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits
fondamentaux (ATF 132 I 112 consid. 7a p. 124). La jurisprudence admet en outre
que, dans une certaine mesure, l'imprécision des normes peut être compensée par
des garanties de procédure (ATF 132 I 49 consid. 6.2 p. 58; 128 I 327 consid.
4.2 p. 339).
Le degré de précision d’une réglementation d’un plan
d’affectation est déterminé avant tout par le droit cantonal d’application de
la législation fédérale sur l’aménagement du territoire. Le droit vaudois de
l’aménagement du territoire ne connaît pas l’institution des plans
d’aménagement détaillés (Gestaltungspläne) (cf. arrêt AC.2009.0246 du 28
février 2011 consid. 2c). La LATC fixe quatre catégories de plans d’affectation
fixant le mode d’utilisation du sol au sens de l’art. 14 LAT. L’art. 44 LATC
mentionne le plan général d’affectation (let. a), le plan partiel d’affectation
(let. b), le plan de quartier (let. c) et le plan d’affectation cantonal (let.
d). Le contenu du plan général d’affectation ou du plan partiel d’affectation
est défini par l’art. 47 LATC. Cette disposition précise, d’une part, que les
plans et règlements d’affectation fixent les prescriptions relatives à
l’affectation des zones ainsi que la mesure de l’utilisation du sol (al. 1) et
prévoit, d’autre part, qu’ils peuvent contenir des dispositions relatives
notamment aux conditions de construction (ch. 1), aux paysages, sites, rives de
lacs et de cours d’eau, ainsi qu’aux localités, aux ensembles ou aux bâtiments
méritant protection (ch. 2), à la création et à la préservation d’espaces verts
(ch. 4) ou à la création d’emplacements de délassement (ch. 5). Ces règles
s’appliquent au contenu du plan général d’affectation et du plan partiel
d’affection au sens de l’art. 44 let. a et b LATC. Le seul contenu contraignant
est défini par les règles mentionnées à l’art. 47 al. 1 LATC relatives à
l’affectation des zones, aux degrés de sensibilité au bruit, ainsi qu’à la
mesure de l’utilisation du sol. Les autres dispositions de l’art. 47 al. 2 LATC
n’ont pas un caractère contraignant ou impératif. Ces règles forment les bases
légales formelles qui permettent de prévoir dans les plans d’affectation les
restrictions qui en résultent pour le propriétaire (ATF 106 Ia 364 consid. 2a
p. 366-367) et d’adapter le contenu du plan de quartier aux objectifs
d’aménagement et de développement recherchés par la collectivité concernée.
Le plan de quartier fixe pour sa part « des
conditions détaillées d’urbanisme, d’implantation et de construction dans le
périmètre qu’il délimite » (art. 64 al. 1 LATC). Le contenu du plan de
quartier peut comprendre toutes les règles qui sont mentionnées à l’art. 47
LATC, et l’art. 69 LATC permet un contenu encore plus détaillé, comportant
notamment les dimensions minimales et maximales et la destination des
constructions ainsi que leurs prolongements extérieurs (let. b), les aires de
circulation des piétons et des véhicules, les garages et places de
stationnement ainsi que leur accès (let. e) et les autres équipements, en
particulier les collecteurs et les conduites d’énergie, existants ou à créer, y
compris le raccordement (let. f). En outre, selon l’art. 69 al. 2 LATC, le plan
de quartier peut imposer notamment des emplacements collectifs de jeux et de
loisirs, des espaces de verdure et des plantations d’arbres, ainsi que des
dispositions concernant les étapes et les conditions de réalisation. L’art. 69
LATC ne fixe toutefois pas un contenu minimum contraignant du plan de quartier
en précisant que : "
En règle générale
, le plan comprend les éléments
suivants".
b) En l'occurrence, on constate que, en déterminant
l'affectation, l'IUS, la hauteur maximale des constructions, le nombre maximal
d'étages, des mesures de protection des éléments de paysage, des distances
entre bâtiments, la localisation des accès motorisés et des prescriptions sur
la cohérence architecturale (volumétrie, matériaux, teintes), le règlement du
plan de quartier fixe des conditions détaillées d'urbanisme et de construction
au sens de l'art. 64 al. 1 LATC. Pour le surplus, on relève que l'art. 69 LATC
n'impose pas que le plan contienne plusieurs aires d'implantation définies précisément.
Partant, le fait que le règlement prévoie une seule et vaste aire de
constructions et d'aménagements ne prête pas le flanc à la critique. On l'a vu,
la crainte que soit érigée une seule construction qui épuiserait l'IUS de 0,6 n'apparaît
notamment pas vraiment fondée, pour les motifs évoqués plus haut.
5.
S'agissant de l'aire de dégagement qui est prévue (aire inconstructible
essentiellement destinée à des surfaces de végétation extensive selon l'art. 13
RPQ), les recourants font valoir qu'il aurait été opportun de différencier son
traitement le long de l'allée d'arbres menant au golf d'une part et dans
l'espace qui se trouve le long de la RC 607d d'autre part. Ils formulent la
même remarque en ce qui concerne l'aire de protection de la haie vive sise à
l'ouest.
Lors de l'audience, le conseil des recourants a
précisé que ce grief était en relation avec la variante d'accès proposée par
Team+. Dès lors que, pour les motifs évoqués ci-dessus, l'accès prévu par la
rue Jolimont peut être admis, il n'y a pas lieu d'examiner ce grief plus avant.
6.
Les recourants reprochent au règlement du plan de quartier de ne prévoir
aucun mécanisme pour assurer l'entretien (même extensif) de l'aire de
dégagement et de l'aire de protection de la haie vive. Le Conseil communal fait
valoir pour sa part que l'argument est infondé à ce stade. Il souligne que ce
qui est prévu pour les deux aires concernées s'agissant de l'entretien aux art.
13 et 14 RPQ sera exigé par la municipalité lors de l'octroi des permis de
construire, plus particulièrement en ce qui concerne les aménagements
extérieurs.
L'art. 14 al. 4 RPQ prévoit que l'aire de protection
de la haie vive doit être entretenue périodiquement de manière à conserver ses
qualités biologiques et que la bande herbeuse doit être entretenue de manière
extensive. L'art.13 RPQ ne mentionne pas expressément l'entretien de l'aire de
dégagement. On peut toutefois déduire de cette disposition que les surfaces
concernées devront être entretenues de manière extensive.
Il appartiendra à la municipalité de s'assurer que
les art. 13 et 14 RPQ seront respectés dans le cadre de la mise en œuvre du
plan, ceci n'impliquant pas qu'un "mécanisme" soit prévu à cet effet
dans le règlement. On peut au surplus relever que, si une propriété par étages
(PPE) au sens des art. 712 a ss du Code civil est constituée, la question de
l'entretien de l'aire de dégagement et de l'aire de protection de la haie vive
devrait être réglée dans le règlement de PPE. Si les logements sont mis en
location, on peut partir de l'idée qu'il y aura un service de conciergerie qui
sera chargé de l'entretien des espaces extérieurs conformément aux principes
fixés dans le RPQ.
7.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et les
décisions du Département du territoire et de l’environnement du 27 juillet 2015
et du Conseil communal de Payerne du 23 avril 2015 confirmées. Vu le sort du
recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Ces
derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Payerne et à Green
Résidences SA et Alvazzi Immobilier SA, qui ont procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l’environnement du 27
juillet 2015 et du Conseil communal de Payerne du 23 avril 2015 sont confirmées.
III.
Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Payerne
une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
V.
Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à Alvazzi Immobilier SA
et Green Résidences SA, créanciers solidaires, une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 août 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.