vd_omni · GE.2019.0016 · 2019-10-24 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Rolle | Recours de propriétaires dirigé contre la résiliation, par la commune, d'une "convention" passée en 1977 et permettant aux parties - sans terme prévu - de bénéficier de places de stationnement implantées à cheval sur la parcelle des recourants et une route communale. Les conclusions tendant à ce que la municipalité soit condamnée à aménager à ses frais de nouvelles places privées de stationnement ou à payer une indemnité sont irrecevables (c. 1). La municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en considérant que l'empiétement des places privées sur la route communale relève de l'usage privatif du domaine public (c. 4b), ni en retenant que la "convention" doit être qualifiée de concession, non pas de permis ou de contrat de droit administratif (c. 4c et d). La "convention" ne prévoyant aucune limite de temps, elle équivaut à une aliénation illicite du domaine public, de sorte que cette lacune doit être comblée. La résiliation doit être confirmée au vu du délai appliqué, d'un an, et de l'intérêt public auquel elle répond (requalification de la route communale) (c. 5). Recours rejeté dans la mesure de sa recevabilité

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2019 GE.2019.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 octobre 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Guillaume Vianin et Alex Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
Recourants
A.________
et
B.________,
représentés
par Me Andreas Fabjan, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Rolle,
représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi,
avocat à Lausanne
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Rolle du 3 décembre 2018 résiliant la convention de places de
stationnement du 31 mai 1977, sur leur parcelle 557
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires depuis 2011 de la parcelle
557 de Rolle. Sis à l'avenue ******** (DP communal 1015), ce bien-fonds
comporte un bâtiment d'habitation ainsi qu'une place-jardin.
La section de l'avenue ******** jouxtant le
bien-fonds 557 longe la bordure sud des voies ferrées, au droit de la gare
implantée au nord desdites voies. Elle supporte successivement, d'ouest en est,
les bâtiments aux adresses n° 16 (parcelle 233), n° 18 (parcelle 231), n° 20
précité, n° 22 (parcelle 228) et n° 24 (parcelle 565).
Le 31 mai 1977, la propriétaire du n° 18, l'ancien
propriétaire du n° 20 et l'ancien propriétaire du n° 22 ont passé avec la
Commune de Rolle, sous la signature du syndic et du secrétaire, une "
Convention
relative au stationnement des véhicules automobiles à l'avenue ********
",
ainsi libellée:
"
Objet
Cette convention règle l'occupation du domaine public, soit 261 m
2
,
environ et l'utilisation du domaine privé, soit 262 m
2
,
environ.
31 places de stationnement ont été balisées en 1972,
perpendiculairement à l'avenue ********. 17 places, balisées en jaune, sont
attribuées au domaine privé, selon la répartition suivante:
5     places pour
l'immeuble No 22, avec passage de 1,50 m. permettant l'accès direct au
bâtiment;
5     places pour
l'immeuble No 20, avec passage identique de 1,50 m;
7     places pour
l'immeuble No 18. L'accès a été supprimé à la demande de C.________ S.A. et une
place supplémentaire a été aménagée, côté Genève.
14 places, toutes balisées
en blanc, sont attribuées à la Commune.
Un trottoir, balisé en jaune, variant de
1,40 à 2,40 m. de largeur, a été créé le long des immeubles pour accéder plus
facilement à
ceux-ci. Il sera
toujours libre pour les piétons. Selon les dispositions ci-dessus, les places
seront balisées par la Commune de Rolle, les frais étant répartis, pour les stationnements
privés, au prorata des places attribuées à chaque immeuble
".
En d'autres termes, il était prévu de baliser devant
les trois biens-fonds précités, aux frais de la commune et des propriétaires,
31 places perpendiculairement à l'avenue ********, à cheval sur le domaine
public et privé, à raison d'environ 261 m
2
sur le domaine
public et 262 m
2
sur le domaine privé (à savoir à parts
pratiquement égales). Ces 31 places seraient attribuées par 17 places au
stationnement privé et par 14 places au stationnement public.
Pour des raisons indéterminées, la répartition des
places entre stationnement privé et stationnement public a été modifiée dans
les faits, 20 places (au lieu de 17) ayant été allouées au premier et 11 au
second (au lieu de 14). En particulier, les 10 cases balisées devant l'immeuble
de A.________ et B.________ sont partagées en 6 places privées (au lieu de 5)
et 4 places publiques (P+R).
B.
Le 12 septembre 2018, la Municipalité de Rolle (ci-après: la
municipalité) a tenu une séance d'information avec les propriétaires des bâtiments
de l'avenue ******** n
os
18 à 24, afin de les renseigner sur la
situation des places de stationnement existantes devant leurs immeubles, au
regard du projet de réaménagement de la gare.
Par courrier du 17 octobre 2018, la municipalité a
informé A.________ qu'une étude serait prochainement lancée en vue d'un
réaménagement complet du tronçon de l'avenue ******** longeant les bâtiments n
os
18 à 24, ce qui entraînerait très certainement une modification des places de stationnement
disposées à cheval sur les domaines public et privé.
Par décision notifiée à A.________ et B.________ le
3 décembre 2018, la municipalité a décidé de "résilier" la convention
conclue le 31 mai 1977 et de "retirer" le droit d'usage du domaine
public avec effet dans un délai de "12 mois environ, soit à la fin de
l'année 2019". Ce prononcé était ainsi libellé:
"[…]
La Municipalité a pris la décision de résilier ladite convention et de retirer
le droit d'usage du domaine public, et ceci dans un délai de 12 mois environ,
soit à la fin de l'année 2019. Il est évident que les places publiques
implantées partiellement sur votre propriété seront, elles aussi, supprimées.
La situation, telle qu'elle se
présente aujourd'hui, pourra perdurer au-delà du 31 décembre 2019, à
savoir jusqu'à ce que les travaux de réaménagement de l'av. ******** aient
démarré.
Ces travaux doivent permettre, à
terme, d'offrir une accessibilité améliorée aux usagers de la gare CFF et
d'implanter de nouvelles prestations qui ne sont pas disponibles actuellement.
Ils permettront principalement de réorganiser la circulation sur ce tronçon de
l'av. ********.
Au fur et à
mesure de l'avancement du projet, nous ne manquerons pas de vous tenir informé
des choix et options qui seront pris par la Municipalité
[…]".
C.
Agissant le 18 janvier 2019 sous la plume de leur avocat, A.________ et B.________
ont déféré la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à titre principal, en substance, à son
annulation (conclusions n° 3). Subsidiairement, ils concluent à ce que
l'autorité intimée soit condamnée à prévoir un aménagement permettant de créer six
places de stationnement sur leur parcelle avec un accès depuis la voie publique
(conclusion n° 6) et à payer l'ensemble des frais liés aux travaux de
déplacement et de réalisation des 6 places précitées (conclusion n°
7).
Encore plus subsidiairement, ils concluent à ce que l'autorité intimée soit
condamnée à leur payer une indemnité de 300'000 fr. liée à la suppression de
leurs six places de stationnement (conclusion n° 10). En bref, les recourants
ont affirmé que la convention de 1977 ne consistait pas en une concession, mais
en un contrat de droit administratif. Un tel contrat ne pouvait être modifié ou
résilié que par accord entre les parties, sinon en présence d'un intérêt public
suffisant et contre indemnité. Seule la
clausula rebus sic stantibus
permettait de renoncer à une indemnité. En l'occurrence, la convention avait
été conclue pour une durée indéterminée et ne prévoyait aucun motif de
résiliation. Par conséquent, la municipalité ne pouvait justifier sa
résiliation unilatérale que par un intérêt public suffisant, lequel était
inexistant en l'espèce. Dans ces conditions, la municipalité était tenue
d'assurer à ses frais le maintien des six places, moyennant leur déplacement,
sinon d'indemniser leur perte, à raison de 50'000 fr. par case, soit de 300'000
fr. au total.
La municipalité a déposé sa réponse le 21 février
2019, concluant à l'irrecevabilité des conclusions n
os
6 à 12,
s'agissant de conclusions en dommages et intérêts et pécuniaires,
ainsi
que le rejet du recours pour le surplus. Elle a soutenu en substance que la
convention de 1977 n'était pas un contrat de droit administratif, mais une
concession d'utilisation du domaine public portant sur l'usage privatif du
domaine public, accordée en application de l'art. 42 de la loi sur les
communes, de l'art. 29 de la loi sur les routes et des art. 65 ss de son
règlement communal de police. S'il était exact que la convention de 1977 ne
prévoyait pas de terme, sa validité ne pouvait être éternelle. La commune était
ainsi en droit de la résilier sans indemnité moyennant un délai raisonnable,
respectivement une période transitoire appropriée, en se fondant sur un intérêt
public suffisant. Ces conditions étaient respectées, dès lors qu'elle avait
prévu un terme d'une année au 31 décembre 2019 – lié au commencement des
travaux de réaménagement de la gare – et qu'il lui était indispensable
d'anticiper les futurs changements sur le tronçon concerné de l'avenue ********,
quand bien même sa réflexion à cet égard n'était pas totalement achevée. La
municipalité a communiqué des pièces, notamment le rapport du 10 janvier 2019
établi par les bureaux Transitec et Urbaplan, intitulé "Plateforme
multimodale de la gare de Rolle; schéma directeur du périmètre élargi".
Les recourants ont transmis un mémoire
complémentaire le 26 mars 2019, maintenant et développant leur argumentation.
En particulier, ils ont ajouté que selon le schéma directeur de la plateforme
multimodale de la gare, le déplacement des places de stationnement
n'interviendrait pas, cas échéant, avant un horizon estimé à 2025, la
municipalité n'ayant pour le surplus aucune vision précise du futur aménagement
de la gare. A ce propos, les recourants ont requis la suspension de la présente
procédure jusqu'à connaissance de cet aménagement. Pour le surplus, ils ont
sollicité formellement qu'une audience de comparution personnelle des parties
soit ordonnée, dans la mesure où il s'imposait que la municipalité expose plus
en détail son projet et réponde aux interrogations suscitées par la lecture du
schéma directeur. Ils ont également requis la suspension de la cause.
La municipalité a communiqué une duplique le 12
avril 2019.
Les recourants se sont encore exprimés
le 24 mai 2019.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit, comme en l'occurrence, aucune autre autorité pour en connaître (cf.
art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Interjeté en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) auprès
de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il convient ainsi d'entrer en matière sur la
conclusion (n° 3) visant à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de
frais et dépens.
En revanche, la conclusion (n° 6) tendant à ce que
l'autorité intimée soit condamnée à aménager à ses frais six nouvelles places
de stationnement privé en faveur des recourants est irrecevable. Une telle
conclusion excède en effet l'objet du recours dès lors que la création de ces
places nécessitera une procédure d'octroi de permis de construire avec mise à
l'enquête. Ne sont pas davantage recevables les conclusions (n
os
7
et 10) tendant à la prise en charge de l'intégralité des frais d'aménagement de
six places de stationnement sur la parcelle des recourants, subsidiairement à
l'octroi d'une indemnité de 300'000 fr. En effet, les conclusions en
responsabilité civile relèvent de la compétence des tribunaux civils, non pas
du juge administratif (cf. art. 14 de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la
responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; BLV 170.11]; CDAP
GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 consid. 2b; CDAP GE.2017.0170 du 15 février
2018 consid. 1a; CDAP GE.2014.0076 du 24 octobre 2014 consid. 1b; CDAP GE.2008.0205
du 4 juin 2009 consid. 3 et les références citées; voir aussi en droit fédéral
l'art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative [PA; RS 172.021]).
2.
Les recourants requièrent la tenue d'une audience.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Toutefois,
il est possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes,
lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas
important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de
constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion
qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
TF 8C_124/2019 du 23 avril 2019 consid. 6.2 et les références citées).
b) En l'occurrence, les parties ont pu largement
s'exprimer dans la présente procédure, au fil de deux échanges d'écritures.
Compte tenu des pièces déposées, le tribunal est en mesure de traiter en toute
connaissance de cause les différents moyens soulevés de part et d'autre,
conformément aux considérants ci-après. Il apparaît donc superflu de procéder à
une audience, sans qu’il n’en résulte de violation du droit d’être entendu des
parties.
3.
La décision contestée porte sur des places de parc privées empiétant sur
le domaine public.
a)
L'art. 664 al. 1 du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) prévoit que les biens du domaine public
sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se
trouvent. Son al. 3 précise que la législation cantonale règle l'occupation des
choses sans maître, ainsi que l'exploitation et
le commun usage des
biens du domaine public, tels que routes, places, cours d'eau et lits de
rivières. A teneur de l'art. 63 al. 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois
du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), le domaine public est insaisissable
et imprescriptible; il n'est aliénable que dans les formes instituées par des
dispositions spéciales. Cette disposition n'a pas modifié le régime antérieur,
fondé sur l'art. 138 al. 2 de l'ancienne loi vaudoise du 30 novembre 1910 d'introduction
dans le canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC).
Selon son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01), entrée en vigueur le 1
er
avril 1992, régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à
l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine
public, cantonal ou communal. L'avenue ******** sur laquelle empiètent les
places de stationnement litigieuses est une route ouverte au public et
appartient au domaine public communal (DP 1015), si bien qu'elle est soumise à
la LRou.
D'après l'art. 25 al. 1 LRou, l'usage commun de la
route est réservé à la circulation des véhicules autorisés et des piétons.
L'art. 26 LRou dispose que tout usage excédant l'usage commun est soumis à
autorisation, permis ou concession, délivré par le département s'agissant du
domaine public cantonal et par la municipalité s'agissant du domaine public
communal. Ils donnent lieu à la perception d'un émolument unique ou périodique
(al. 1). Le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage
du domaine public cantonal. L'autorité communale fait de même pour l'usage du
domaine public communal, sous réserve d'approbation par le chef de département
concerné (al. 2).
Les art. 27 et 29 LRou traitent respectivement de
l'usage accru et de l'usage privatif du domaine public dans les termes
suivants:
Art. 27   Usage accru
1
Les usages excédant l'usage commun, sans emprise
sur le domaine public, font l'objet d'autorisations.
2
Sont notamment soumis à autorisation:
a.  les dévalages de bois sur une
pente aboutissant à une route, ainsi que le       transport de bois en traîne;
b.  les écoulements d'eaux
captées dans le collecteur d'une route;
c.  les dépôts ou échafaudages sur la voie publique.
Art. 29   Usage privatif
1
Les usages entraînant
une emprise sur le domaine public, notamment la pose de conduites souterraines
ou aériennes, font l'objet de permis ou de concessions.
2
Les permis sont
délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité.
Les installations qui en bénéficient ne doivent pas entraver l'entretien de la
route. Elles doivent être adaptées aux modifications que l'autorité jugerait
utiles d'adopter; les dépenses qui en résultent pour les bénéficiaires des
permis sont à leur charge. Le permis est en outre révocable en tout temps.
3
Les concessions ne
sont octroyées que pour des investissements importants; leur durée est
déterminée.
4
Les dommages résultant de défauts d'installations faisant l'objet de permis ou
de concessions engagent la responsabilité exclusive de leurs bénéficiaires.
La LRou a abrogé et remplacé l'ancienne loi du 25
mai 1964 sur les routes, dont l'art. 3 prévoyait, dès son entrée en vigueur et
jusqu'à son abrogation (au 1
er
avril 1992), "qu'aucune
occupation des routes ne peut avoir lieu sans l'autorisation de l'autorité
compétente. Les autorisations ne sont accordées qu'à titre précaire."
b) L'art. 2 al. 2 de la loi vaudoise du 28 février
1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) énumère les attributions et tâches
propres des communes. Parmi celles-ci, figurent l'administration du domaine
public, ainsi que les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité
publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. c et d LC). Les
attributions de la municipalité sont régies par les art. 41 ss LC. L'art.
42 LC prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans les
limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles
concernent notamment l'administration du domaine public (ch. 2). L'utilisation
du domaine public pour l'exercice d'une activité économique relève donc de la
compétence de la municipalité à la fois au titre de la sécurité, de l'ordre, du
repos et de la salubrité publics, et au titre de la police de l'exercice des
activités économiques (cf. art. 43 ch. 1, 3 et 6 LC).
c) Le Conseil communal de Rolle a adopté un
règlement de police entré en vigueur le 1
er
janvier 1988. Selon son
art. 67, toute utilisation du domaine public dépassant les limites de l'usage
normal de celui-ci, en particulier toute anticipation sur le domaine public,
est soumise à une autorisation préalable de la municipalité, à moins qu'elle ne
relève de la compétence d'une autre autorité en vertu de dispositions
spéciales. Une telle autorisation peut faire l'objet d'une taxe.
d) S'agissant de la gestion de son
domaine public, la collectivité bénéficie d'un large pouvoir d'appréciation,
que le Tribunal se doit de respecter (CDAP GE.2017.0132 du 8 janvier 2018
consid. 2b; CDAP GE.2017.0022 du 18 décembre 2017 consid. 1b; CDAP GE.2015.0170
du 30 août 2016 consid. 1c; Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol.
III, 2
e
éd., Berne 2018, ch. 8.4.4.4 p. 723 s. et les
références citées).
4.
En l'espèce, la "Convention relative au stationnement des véhicules
automobiles à l'avenue ********", signée le 31 mai 1977 entre la
Municipalité de Rolle et les anciens propriétaires de la parcelle des
recourants, "résiliée" par la décision attaquée, permet à ceux-ci de
bénéficier de 5 (devenues 6) places de parc privées débordant, environ pour
moitié, sur le domaine public.
a) Il est constant que l'implantation de cases
privées de stationnement sur le domaine public va au-delà de l'usage commun.
Une telle utilisation particulière doit se fonder sur un titre juridique.
L'usucapion d'un usage du domaine public est en effet exclue, alors même qu'il
a été exercé pendant longtemps, mais sans bénéficier du titre requis (cf. TF
1P.651/2004 du 17 janvier 2005 consid. 4;
Moor/Bellanger/Tanquerel
,
op. cit., n. 8.4.4.2 p. 718 et les références citées).
b) Le domaine public concerné relevant de la loi sur
les routes, il sied ainsi de déterminer en premier lieu si l'empiètement en
cause constitue un usage accru du domaine public au sens de l'art. 27 LRou (à
savoir un usage excédant l'usage commun mais sans emprise sur le domaine
public, soumis à une simple autorisation), ou un usage privatif au sens de
l'art. 29 LRou (à savoir un usage entraînant une emprise sur le domaine public,
soumis à permis ou concession).
La municipalité a retenu qu'il s'agissait d'un usage
privatif. Compte tenu de la souplesse des critères visant à distinguer les deux
notions (cf.
Moor/Bellanger/Tanquerel
, op. cit., n.
8.4.2.1 pp. 696 ss) ainsi que de l'intensité et de la durée de l'usage en cause
– il s'agit d'une installation en zone urbaine, dont l'utilisation à titre
privé est dénuée de limite temporelle –, le choix de la municipalité sur ce
point ne procède pas d'un abus de sa marge d'appréciation.
c) Comme exposé ci-dessus, à teneur de l'art. 29
LRou, l'usage privatif du domaine public peut se fonder sur deux catégories de
titre juridique, soit les permis ou les concessions (al. 1). Les permis sont
délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité,
alors que les concessions sont de durée déterminée et accordées pour des
investissements importants (al. 2).
Aux yeux de la municipalité, la convention du 31 mai
1977 doit être qualifiée de "concession", non pas de
"permis". Ici également, le tribunal peut adhérer, à ce stade du
raisonnement, à la conception de la municipalité. Il en va d'autant plus ainsi que
l'alternative, tendant à assimiler la convention à un permis, ne serait pas à
l'avantage des recourants compte tenu de la plus grande précarité de ce titre,
délivré à bien plaire et révocable en tout temps sans indemnité (cf. art. 29
al. 2 LRou précité).
d) Il reste à élucider si la convention de 1977 doit
effectivement être tenue pour une "concession" comme le soutient la
municipalité, ou pour un "contrat de droit administratif" selon la
thèse des recourants.
aa) Qu'elle soit de service public ou d'usage du
domaine public, une concession est un acte mixte, comportant des clauses
unilatérales (résultant directement ou impérativement de la loi) et des clauses
bilatérales (suivant un régime contractuel, à savoir librement négociées). Les
clauses bilatérales créent des "droits acquis" et prennent le régime
du contrat de droit administratif. Ces "droits acquis" ont la faculté
de résister à un changement de législation ("Gesetzesbeständigkeit")
et ne peuvent être modifiés que par voie d'expropriation. Ainsi par exemple,
s'agissant des concessions de service public, plus précisément de droits d'eau
(force hydraulique), les débits utilisables, de dotation et résiduels sont
fixés par la loi, alors que la clause fixant la durée de la
concession
est négociée par les parties, la loi se
contentant généralement de définir un maximum (ATF 130 II 18 consid. 3.1;
voir aussi
Moor/Bellanger/Tanquerel
, op. cit.,
n. 3.3.4.2 pp. 260 ss).
La concession présente ainsi
l'avantage d'une certaine stabilité, prisée par les concessionnaires devant
procéder à des investissements, en raison de sa nature partiellement
bilatérale, par opposition à l'autorisation, exclusivement unilatérale (ATF 145
II 32 consid. 3.1 relatif à une concession de service public, et les références
citées).
bb) Pour sa part, le contrat de droit administratif
est un instrument juridique relativement complexe dont les contours ne se
laissent pas facilement cerner: sa qualification n'est pas toujours aisée
(notamment sa distinction avec la décision ou le contrat de droit privé) et
aussi bien son admissibilité (notamment l'exigence d'une base légale et les
domaines qui peuvent faire l'objet d'un contrat) que le régime qui lui est
applicable (notamment les conséquences en cas de vices du consentement de l'une
des parties ou le caractère de droits acquis des obligations souscrites par
l'Etat), sont des questions délicates et controversées sur certains points (TF
2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4; voir également, pour une vue
d'ensemble, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7
ème
éd., Zurich/St-Gall 2016, n. 1292 ss; Moor/Poltier, Droit administratif, vol.
II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.2 pp. 453 ss; André Grisel,
Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, pp. 444 ss). Ainsi, même
s'il est généralement admis qu'il y a place pour le contrat de droit
administratif là où la loi ne l'exclut pas expressément, il est néanmoins
possible, dans certains cas, que le sens ou le but de la loi s'y opposent. En
l'absence de base légale spécifique autorisant la voie contractuelle, il faut,
en principe, que ce choix soit dicté par des raisons pertinentes d'intérêt
public. Tel est notamment le cas lorsque le contrat permet d'atteindre de
manière plus appropriée que la décision le but poursuivi par la loi; pour en
juger, il faut notamment se référer aux motifs qui ont conduit à sa conclusion.
En outre, les prestations échangées doivent objectivement apparaître
proportionnées (ATF 136 II 415 consid. 2.6; ATF 136 I 142 consid. 4.1 et 4.2;
ATF 105 Ia 207 consid. 2a; ATF 103 Ia 505 consid. 3a; TF 2C_164/2009 du 13
août 2009 consid. 8.1; TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4;
1A.266/2005 du 13 mars 2006 consid. 2.4 et les références citées;
Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1310 ss pp. 286 ss, spéc.
n. 1332 ss sur la concession; Moor/Poltier, op. cit., n. 3.1.3.2 pp. 440 ss
et 3.2.1.1 pp. 453 ss).
Il apparaît ainsi que l'existence, dans une
situation donnée, d'un contrat de droit administratif déployant pleinement ses
effets et, en particulier, emportant la création de droits acquis, ne se laisse
pas simplement déduire de la seule présence "d'engagements réciproques"
entre l'Etat et un particulier (cf. ATF 107 Ib 140 consid. 3; TF 2P.94/2006 du
16 mars 2007 consid. 3.4 et les références citées).
cc) En l'occurrence, les considérations qui
précèdent confirment la thèse selon laquelle la "convention" de 1977
doit être qualifiée, en dépit de son intitulé, de concession.
On rappelle en effet qu'elle ne porte pas sur
n'importe quel objet, mais sur l'usage du domaine public et, plus encore, d'une
route ouverte au public. Or, comme exposé ci-dessus, cette matière est réglementée
– exhaustivement – par les art. 26 ss LRou, qui soumettent l'usage accru
ou privatif du domaine public à autorisation, permis ou concession, non pas à
un contrat de droit administratif (voir aussi Thierry Tanquerel, Les
instruments de mise à disposition du domaine public, in: Bellanger/Tanquerel [éd.],
Le domaine public, Genève/Zurich/Bâle 2004, pp. 117 ss, spéc. pp. 121 s.
et 124). Peu importe à cet égard que la convention ait été signée sous l'empire
de l'ancienne loi sur les routes de 1964, qui soumettait l'usage non commun du
domaine public à une simple autorisation.
Il n'est pas davantage décisif que la convention de
1977 prévoie une contre-prestation des propriétaires privés, sous forme de mise
à disposition à la collectivité publique d'une partie de leurs propres
terrains. En effet, cette contre-prestation peut être comprise comme un
émolument domanial unique (du reste expressément prévu à ce jour par l'art. 26
LRou). On relèvera en passant qu'à bien lire la convention, chaque partie assume
les frais de balisage au prorata des places attribuées et la surface privée
consentie à la collectivité ne dépasse pas celle de l'empiétement sur le
domaine public. Cet émolument observe ainsi le principe de la couverture des
coûts et de l'équivalence (Moor/Bellanger/Tanquerel, n. 8.4.4.7 p. 735, donnant
pour exemple un émolument dû pour l'installation d'un escalier sur le domaine
public, calculé en fonction du prix du terrain dans le voisinage).
Au demeurant, comme on le verra ci-dessous (consid.
5c), la qualification de la convention de "contrat de droit
administratif" ne serait guère à l'avantage des recourants.
5.
Les recourants affirment que les conditions de résiliation de la
convention de 1977 ne sont pas réalisées.
a) Ainsi que le prévoit expressément l'art. 29 al. 3
LRou, une concession doit avoir une durée déterminée. Cette disposition
consacre la jurisprudence selon laquelle une concession perpétuelle, ou de trop
longue durée, priverait la collectivité concédante de la maîtrise du domaine
public (cf. ATF 127 II 69 consid.
4c et 5b; ATF 120 Ib 233
consid. 8b; ZBl 1977 429, spéc. p. 431; Isabelle Häner, Das Ende des
Konzessions-verhältnisses, in: Häner/Waldmann [éd.], Die Konzession, Zurich/Bâle/Genève
2011, pp. 89 ss, spéc. p. 90).
La législation doit prévoir une durée de concession
suffisamment longue de manière à permettre la sauvegarde des intérêts
économiques du concessionnaire, en particulier en vue de l'amortissement de ses
investissements (cf. ATF 127 II 69 consid. 5b). L'échéance du terme sera
fixée selon le temps nécessaire aux amortissements, mais aussi selon les
exigences découlant d'une saine gestion des choses publiques (ATF 130 II 18
consid. 3.2; ATF 120 Ib 233 consid. 8b; ZBl 1977 429, spéc. p. 431;
Moor/Bellanger/Tanquerel,
op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734 et les
références citées).
Si la concession s'éteint normalement à son
échéance, divers mécanismes peuvent néanmoins impliquer qu'il y soit mis fin de
manière anticipée, à savoir le transfert de la concession ou le droit de rachat
s'il est prévu dans la loi ou dans la concession. A défaut d'une telle
disposition, la voie de l'expropriation est ouverte, aux conditions usuelles de
la base légale, de l'intérêt public, de la proportionnalité et du versement
d'une pleine indemnité (ATF 96 I 282 consid. 5a;
Moor/Bellanger/Tanquerel,
op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734, n. 3.3.4.5 let. b p. 273 et n. 3.3.4.6
let. a pp. 273 s.; voir aussi Häner, op. cit., pp. 92 s.).
Une concession qui aurait été accordée sans limite
de temps doit en revanche pouvoir être supprimée sans indemnité, moyennant une
période transitoire appropriée (cf. ATF 130 II 18 consid. 3.2; ATF 127 II
69 consid. 4c et 6; ATF 97 II 390 consid. 10;
Moor/Bellanger/Tanquerel
,
op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734, nbp 453, et n. 3.3.4.6 let. a pp. 273 s.).
b) En l'occurrence, la convention de 1977 ne prévoit
aucune limite de temps, ce qui équivaut à une aliénation illicite du domaine
public, contraire à l'art. 63 al. 2 CDPJ ainsi qu'à l'art. 138 al. 2 de l'ancienne
LVCC. Conformément à la jurisprudence précitée, cette lacune doit dès lors être
comblée en tenant compte, en particulier, du temps nécessaire aux
amortissements et d'une période transitoire appropriée.
A ce propos, on relève que la convention est valide
depuis 42 ans à ce jour. Cette durée a largement suffi à permettre
l'amortissement de l'investissement des recourants, consistant dans les frais
de balisage. Par ailleurs, les recourants ont bénéficié pendant ce quasi
demi-siècle d'un usage du domaine public supérieur à celui prévu par la concession,
respectivement à leur propre contre-prestation, dès lors qu'ils ont pu aménager
6 places de stationnement privé (au lieu de 5) contre 4 places de stationnement
public (au lieu de 5). On relèvera en passant à ce propos que les recourants
n'ont aucun droit au maintien de la place supplémentaire, l'usage du domaine
public ne pouvant être concédé par usucapion (cf. consid. 4a supra). Enfin, on
ne distingue pas en quoi la période transitoire d'une année serait insuffisante
pour permettre aux recourants de trouver une autre solution de stationnement,
par exemple en requérant un permis de construire portant sur l'aménagement de
cases – possiblement longitudinales – dans les limites de leur parcelle. Dans
ces conditions, la municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en
fixant, dans sa décision du 3 décembre 2018, le terme de la convention à la fin
2019, à savoir un an plus tard. Il en va d'autant moins ainsi que l'autorité
intimée a précisé tant dans sa décision que dans sa dernière écriture du 12 avril
2019, que la situation actuelle pourrait perdurer au-delà de cette date, cas
échéant jusqu'au commencement des travaux de réaménagement de l'avenue ********.
Cela étant, si une concession résiliée à son terme
peut l'être sans intérêt public, il convient dans les circonstances
particulières de l'espèce de ne pas placer les recourants dans une situation
moins favorable que s'ils étaient au bénéfice d'une autorisation à bien plaire
révocable en tout temps. Même dans ce dernier cas en effet, l'autorité
ne dispose pas d'une entière
liberté: le "retrait" doit être motivé par des considérations
pertinentes d'intérêt public, dans un rapport cohérent avec l'objet même de la
décision et de la législation qui la fonde; quel que soit son libellé, la clause
de retrait ne donne pas pleine liberté à l'autorité: celle-ci ne peut se fonder
sur des motifs arbitraires, mais doit invoquer des raisons pertinentes
d'intérêt public. D'une manière générale, une révocation motivée par une raison
qui n'aurait pas suffi à légitimer un refus serait arbitraire (CDAP AC.2015.0108
du 15 mars 2019 consid. 4b et les références citées).
En
l'espèce, il découle du Schéma directeur "Plateforme multimodale de la
gare de Rolle" que la municipalité entend revisiter le tronçon concerné de
l'avenue ********, dans le cadre des travaux prévus par les CFF (mise en
conformité des quais et des accès, y compris au sud) et de la mise en œuvre du
plan de quartier "Gare Nord – Schenk" (exécutoire depuis le retrait
par les opposants de leur recours au Tribunal fédéral en août 2019). Il ressort
de ce document (ch. 5.2 p. 42 et illustration p. 46, horizon 1 [2019-2020]) que
le réaménagement du tronçon en cause impliquerait notamment, le long de
l'alignement d'immeubles, la création d'un espace réservé aux taxis (devant le
n° 16), le maintien des accès sur le domaine privé (devant le n° 18), la
transformation de 5 places P+R en dépose-minute (devant les n
os
18
et 20), la réalisation d'un espace de manœuvre/rebroussement (devant le n° 20)
et derechef le maintien des accès sur le domaine privé (devant les n
os
20 à 24). Le document prévoit également (ch. 5.2 p. 42) une "
adaptation
de la disposition des places privées des riverains pour tenir compte des
contraintes réglementaires (utilisation partielle du domaine public
actuellement)
" et précise de même (ch. 5.2 p. 46): "
le statut
des places de stationnement privé situées à l'avenue ********
[…]
pose
des problèmes de conformité légale (réglementation/disposition des places à
adapter)
". Il ajoute dans le même sens, au regard de l'horizon 1, que
les places de stationnement à usage privé devront être réorganisées sur le
domaine privé (ch. 5.3 p. 48). Autrement dit, le projet de réaménagement
du périmètre de la "Plateforme multimodale de la gare" inclura le
tronçon concerné de l'avenue ********. Il impliquera nécessairement pour la
municipalité de reprendre à son propre compte, afin qu'elle puisse librement le
projeter et le réaliser, les surfaces actuellement utilisées à titre exclusif
par les recourants. Ainsi que l'illustrent les options prises par le schéma
directeur, cet usage privatif représente en effet une limitation spatiale non
négligeable dans la conception du réaménagement à venir. Quoi qu'en disent les
recourants, il est ainsi établi que la décision attaquée, permettant à la
municipalité de disposer des surfaces litigieuses, répond à un intérêt public
suffisant. Quant à la réorganisation des places privées de stationnement sur le
domaine privé, mentionnée par le schéma directeur, elle devra trouver une
issue, comme exposé ci-dessus, dans le cadre d'une demande de permis de
construire. Dans ces conditions, il est superflu de suspendre la présente
procédure, comme le requièrent les recourants, jusqu'à connaissance plus
détaillée de l'aménagement envisagé (cf. art. 25 LPA-VD).
c) Enfin, même dans l'hypothèse où la convention du
31 mai 1977 constituerait un contrat de droit administratif, les recourants ne
se retrouveraient pas dans une position plus favorable. Au mieux, la
résiliation d'un tel contrat répondrait sur le plan matériel aux mêmes
conditions – réalisées – que la concession. En particulier, il n'y aurait pas
lieu de lui reconnaître de portée perpétuelle, dès lors que celle-ci
équivaudrait également à une aliénation du domaine public, contraire à l'art.
63 al. 2 CDPJ ainsi qu'à l'art. 138 al. 2 de l'ancienne LVCC.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans
la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée doit être confirmée.
Succombant, les recourants doivent assumer un émolument judiciaire, ainsi
qu'une indemnité à titre dépens en faveur de la municipalité.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Municipalité de Rolle du 3 décembre 2018 est
confirmée.
III.
Un émolument judicaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants A.________ et B.________ sont débiteurs, solidairement
entre eux, d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs en faveur de la Commune
de Rolle, à titre de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2019
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.