vd_omni · AF.2014.0004 · 2016-10-24 · fr

SI des Montenailles SA/ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, Municipalité du Mont-sur-Lausanne, Service du développement territorial | Le remaniement parcellaire avec péréquation réelle, organisé en corrélation avec l'adoption d'une nouvelle zone à bâtir, implique une double estimation des terres (avant et après la nouvelle zone à bâtir) et permet de répartir entre tous les propriétaires la plus-value engendrée par le passage d'une partie du périmètre en zone à bâtir. En droit vaudois, ce type de remaniement a été consacré en 1976. Il ne doit pas son existence à l'art. 5 LAT entré en vigueur en 1980, qui préconisait un régime de compensation des avantages et inconvénients des mesures d'aménagement. Il n'est pas incompatible avec la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014, qui impose la prélèvement d'une taxe sur la plus-value résultant de ces mesures, car il n'est pas destiné à remplacer le prélèvement de cette taxe. La répartition des frais du syndicat peut avoir pour effet de reporter sur les propriétaires l'entier des frais d'équipement.Recours rejeté par le Tribunal fédéral (1C_549/2016 du 15 janvier 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2016 AF.2014.0004

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TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Antoine Thélin et Jean-Marie
Marlétaz, assesseurs
recourante
Société immobilière des Montenailles SA
(ci-dessous: SI Montenailles SA),
représentée par l'avocat Benoît BOVAY,
à Lausanne,
autorités intimées
Commission de classification du
Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne,
représentée par l'avocat Jean-Daniel
THERAULAZ, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Municipalité du Mont-sur-Lausanne
2.
Service du développement territorial
Objet
Décision de la ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne du
20 décembre 2013 (estimations et nouvel état, péréquation réelle)
Décision du ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne du 20 novembre
2014 (estimations et nouvel état, péréquation réelle; dossier joint
AF.2014.0012)
Vu les faits suivants
A.
Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne
a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement
parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone
à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations
d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés, suite à un arrêt du
Tribunal fédéral du 1er février 2001 dont il sera question plus loin, l'étude,
en collaboration avec la commune, des plans de quartier inclus dans le
périmètre du syndicat et l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le
périmètre du syndicat.
B.
SI Montenailles SA est propriétaire au Mont-sur-Lausanne, dans le
périmètre du syndicat, des parcelles 1015 (qui comporte une ancienne ferme transformée
en habitation), 1018, 1042 et 1504. Selon le compte de l'ancien état de
l'enquête de janvier-février 2013 dont il sera question plus loin, ces
parcelles totalisent 36'208 m², dont 8'140 m² de forêt.
C.
Un plan de zones entré en vigueur en 1968 a attribué ces terrains à la
zone sans affectation spéciale. Après diverses refontes du règlement
correspondant (mais pas du plan), la commune a adopté un nouveau plan général
d'affectation et un nouveau règlement, approuvés le 6 août 1993 par le Conseil
d'Etat, qui a approuvé simultanément le plan d'attribution des degrés de
sensibilité au bruit.
Ci-dessous sont
reproduits un extrait du plan autour du centre de la localité, ainsi que les
légendes du plan d'affectation de 1993 (v. le plan complet et son règlement sur
http://www.lemontsurlausanne.ch/le-mont-officiel/services-communaux/urbanisme-et-developpement-durable/urbanisme/).
La partie non forestière des parcelles n° 1015 et 1504 se trouve dans le
périmètre n° 18 "Montenailles"; celle de la parcelle n° 1042 dans le
périmètre n° 17 "Valleyre". Ces deux périmètres sont colloqués en
zone de verdure et d'habitat groupé. Le plan d'attribution des degrés de sensibilité
au bruit leur attribue le degré II de sensibilité.
Le premier chapitre du règlement correspondant a la
teneur suivante:
"I.
DISPOSITIONS PREALABLES
Art.
1 — But
Le présent règlement fixe les règles destinées à l'aménagement
du territoire et aux constructions de la Commune du Mont-sur-Lausanne.
Il tient compte notamment des impératifs posés :
-    par le
développement régional, les structures et les besoins de l'économie,
-    par
l'évolution urbanistique et architecturale,
-    par la
sauvegarde d'un territoire agricole,
-    par la
protection des sites et des espaces naturels ou réservés à la détente, selon le
« plan directeur des sites »,
-    par «
l'Arrêté de classement des arbres et des haies »,
-    par le
plan spécial des zones de sensibilité dans le cadre de l'application de l'OPB -
Ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit -.
Art.
2 — Plan général d'affectation, plans partiels d'affectation, plans de quartier
Outre le plan général d'affectation, la Municipalité établit,
selon les besoins :
a)  des plans
partiels d'affectation.
b)  des plans
de quartier.
Elle peut subordonner l'octroi d'un permis de construire à
l'établissement préalable d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de
quartier.
Art. 3 — Plan général
d'affectation
Le territoire de la Commune est divisé en zones dont les
périmètres respectifs sont délimités par le plan général d'affectation annexé
au présent règlement.
-      ZONE
DE VILLAGE / GRAND-MONT, PETIT-MONT
(plans d'extension partiels)
-      ZONE DE
VILLAS
-      ZONE
D'HABITATION DE MOYENNE DENSITE
-      ZONE
INDUSTRIELLE ET D'ACTIVITES TERTIAIRES
-      ZONE
ARTISANALE
-      ZONE
DE CONSTRUCTIONS D'UTILITE PUBLIQUE
-      ZONE
INTERMEDIAIRE
-      ZONE
DE VERDURE ET D'AMENAGEMENTS D'UTILITE PUBLIQUE
-      ZONE
DE VERDURE
-      ZONE
AGRICOLE
-      AIRE
FORESTIERE
(à titre indicatif)
-      ZONE
DE VILLAS - HABITAT GROUPE SOUHAITE
(plan partiel d'affectation éventuel)
-      ZONE
DE VILLAS — AVEC PLAN DE LOTISSEMENT
(plan partiel d'affectation No 12)
-      ZONE «
HABITATIONS-HAMEAUX » I à V
(plans partiels d'affectation)
-      ZONE
DE VERDURE ET D'HABITAT GROUPE
(plans partiels d'affectation Nos 8, 9, 10, 11, 13, 17, 18 et 20)
-      ZONE
DE VERDURE ET D'HABITATION COLLECTIVE
(plan partiel d'affectation No 19)
-      ZONE
DE VERDURE ET HABITAT + ARTISANAT
(plans partiels d'affectation Nos 8 et 9)
-      ZONE
MIXTE A (COMMERCE-ARTISANAT, HABITATION COLLECTIVE) (plans partiels
d'affectation Nos 14 et 15)
-      ZONE
MIXTE B (ARTISANAT ET HABITATION)
(plans partiels d'affectation Nos 1 et 2)
-      ZONE
D'ACTIVITE ET/OU D'INTERET PUBLIC D'IMPORTANCE REGIONALE (plans partiels
d'affectation Nos 3, 4, 6 et 7)
-      ZONE
DE LIAISON PETIT-MONT / CRETALAISON
(plan partiel d'affectation No 16)
-      ZONE
DE SPORT EQUESTRE
Le présent règlement, applicable à chacune de ces zones est
divisé en deux parties :
a)  art. 10 à
59 règles générales applicables à toutes les zones,
b)  art. 60 à
121 règles particulières à chaque zone.
Art.
4 — Développement
Selon la légende du plan général d'affectation, les
appellations des diverses zones de développement précisent l'orientation du
type d'occupation.
Les espaces numérotés sur le plan, entourés d'un liseré, sont
soumis à un plan spécial obligatoire - plan partiel d'affectation ou de
quartier -.
Chaque plan partiel d'affectation sera accompagné du
règlement particulier qui lui est propre. Le coefficient d'utilisation du sol
(CUS) maximum applicable est fixé sur le plan général d'affectation avec la
liste numérotée des plans partiels d'affectation.
Art.
5 — Consultation
Pour préaviser sur tous les objets relatifs aux plans
d'affectation et à la construction, la Municipalité peut prendre l'avis de la
Commission consultative d'urbanisme ou d'autres personnes compétentes en
matière de construction et d'urbanisme.
Cette Commission est composée de trois à cinq membres nommés
par la Municipalité en dehors de son sein et dont le mandat prend fin avec
chaque législature. Ces membres sont rééligibles et rétribués selon un tarif
fixé par la Municipalité.
Art.
6 — Participation financière des propriétaires
En application de l'art. 50 de la Loi sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC), les propriétaires d'immeubles auxquels
la création d'aménagement ou de travaux d'intérêt public - voies publiques,
réseaux d'adduction d'eau, d'énergie, d'épuration des eaux - procurent une
plus-value, peuvent être astreints à une contribution spéciale, même dans le
cas où l'exécution de travaux ne nécessiterait pas d'expropriation.
Les dispositions de la Loi sur les améliorations foncières
sont applicables dans le cas d'un remaniement parcellaire.
En outre, les dispositions finales du règlement
contiennent notamment l'article suivant:
Art.
124 —
Périmètre
des améliorations foncières
A l'intérieur du périmètre du Syndicat d'améliorations
foncières, l'approbation définitive des zones est subordonnée à l'établissement
d'une péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement
parcellaire.
Comme le constatent les arrêts du Tribunal
administratif AF.1999.0005 (SI Montenailles SA) et AF.1999.0010 (hoirie Jost) du
2 juin 2000 en interprétant cet art. 124 du règlement communal, l'entrée en
vigueur du nouveau plan est suspendue jusqu'à l'entrée en force du nouvel état
qui opèrera la péréquation réelle à laquelle procèdera le Syndicat
d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne.
D.
A la suite de l'enquête organisée par le syndicat au sujet de l'
avant-projet des travaux collectifs, du sous-périmètre des terrains à
bâtir (nouvel état), des taxes-types des terrains à bâtir (nouvel état) et des taxes-types
des valeurs passagères (servitudes, etc.)
, SI Montenailles SA a déposé
un recours qui a été admis par arrêt du Tribunal administratif AF.1993.0008 du
30 octobre 1995. Le tribunal a
annulé l'enquête en tant qu'elle
portait sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état. Il a laissé
ouverte
la question de savoir si le terrain à bâtir attribué dans le
cadre de l'art. 53 al. 2 LATC au terme d'une péréquation réelle peut consister
en une surface dont la constructibilité est subordonnée à l'exécution préalable
d'une nouvelle procédure d'affectation, voire d'un nouveau remaniement avec
péréquation. Il a considéré en revanche que
l'incertitude sur les
possibilités de construire (le coefficient d'utilisation du sol étant seul
connu) empêchait en l'état la fixation d'une réelle valeur de terrain à bâtir
dans des taxes-type. Sans exclure que le nouvel état puisse être néanmoins
adopté sur la base de valeurs tenant compte de cette incertitude de manière
appropriée, par exemple sous la forme d'une déduction supplémentaire en raison
du risque d'attente voire d'échec des plans partiels d'affectation envisagés,
le tribunal a jugé impossible de maintenir des taxes-types qui ne tiennent
compte que des frais probables d'études et d'aménagement et que la commission
considérait d'ores et déjà comme intangibles en violation de l'art. 57 LAF.
E.
A la même date, le tribunal a statué dans une affaire
parallèle
Osterwalder (AF.1993.0007 du 30 octobre 1995) qui a donné lieu
à l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I
120 et dans RDAF 1996 p. 506.
Le Tribunal fédéral y a jugé que le remaniement avec
péréquation réelle, compensant avantages et inconvénients de la planification,
est l'une des institutions que les cantons peuvent utiliser pour réaliser le
mandat conféré par l'art. 5 al. 1 LAT (compensation des avantages et
inconvénients des mesures d'aménagement). Dans la nouvelle répartition des
terres, la surface d'un bien-fonds classé en zone à bâtir peut être diminuée
pour autant que, par l'effet de la plus-value résultant de ce classement, la
valeur de l'immeuble soit conservée.
F.
A la suite de l'arrêt AF.1993.0008 du 30 octobre 1995, le syndicat a
organisé en 1998 une enquête portant notamment sur l'
estimation
des terres et la répartition des nouvelles parcelles, ainsi que sur la
modification des taxes-type à l'ancien état. En bref, pour l'estimation du
nouvel état, la Commission de classification a tenu compte du fait que le
terrain attribué n'était pas immédiatement constructible en procédant, en
raison de cet élément temporel, à un escompte calculé au taux de 5 % sur 10 ans
(soit 38.61 %).
Le recours interjeté par SI
Montenailles SA a été rejeté
par arrêt du Tribunal administratif
AF.1999.0005 du 2 juin 2000. Sur recours de droit public de
SI
Montenailles SA
, cet arrêt a été annulé par le Tribunal fédéral (ATF
1P.440/2000 du 1er février 2001). Se référant à ses précédents arrêts, le
Tribunal fédéral a rejeté les moyens que la recourante dirigeait contre le
principe de la péréquation réelle. En revanche, il a considéré que le terrain soumis
à un futur plan partiel d'affectation, simple expectative, ne peut, vu l'impossibilité
de prévoir quand et combien de droits à bâtir seront conférés, être estimé en
fonction de nouvelles possibilités d'utilisation, même réduites des frais
d'étude, d'équipement et d'un escompte.
Statuant à nouveau, le Tribunal administratif a
annulé la décision de la commission de la classification et lui a renvoyé le
dossier pour nouvelle décision. (arrêt AF.2001.0005 du 15 août 2001).
La commission de la classification a décidé
d'annuler l'enquête en tant qu'elle portait sur l'
estimation des
terres et la répartition des nouvelles parcelles, ainsi que sur la modification
des taxes-type à l'ancien état. L'assemblée générale a complété le but du
syndicat en y ajoutant l'étude, en collaboration avec la Commune, des plans de
quartier inclus dans le périmètre du syndicat et l'équipement des terrains à
bâtir inclus dans la périmètre du syndicat.
G.
Du 23 janvier au 23 février 2006, le syndicat a mis à l'enquête
l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et
privés, ceci pour onze plans de quartier. Simultanément, ces mêmes plans de
quartier ont été mis à l'enquête par l'autorité communale.
Pour ce qui concerne l'avant-projet des travaux
collectifs mis à l'enquête par le syndicat, le Tribunal cantonal a rejeté le
recours de SI Montenailles SA: le recours ne contenait aucune critique concrète
sur l'ampleur ou la nature des travaux projetés par le syndicat; les griefs
relatifs à la péréquation réelle ne concernaient pas l'objet de l'enquête et
ils avaient déjà été examinés dans les précédentes procédures, y compris par le
Tribunal fédéral (arrêt AF.2006.0001 du 2 septembre 2008; recours au Tribunal
fédéral rejeté: 1C_455/2008 du 28 septembre 2009). À la même date du 2
septembre 2008, le Tribunal cantonal a rejeté les recours de SI Montenailles SA
contre les décisions de l'assemblée générale du syndicat relatives à
l'approbation de principe du devis de l'avant-projet des travaux collectifs
(arrêt AF.2005.0005; recours au Tribunal fédéral rejeté: ATF 1C_456/2008 du 28
septembre 2009) ainsi qu'à l'approbation du procès-verbal de l'assemblée du 7
décembre 2006 et aux versements anticipés (arrêt AF.2007.0010; recours au
Tribunal fédéral rejeté: ATF 1C_457/2008 du 28 septembre 2009).
Pour ce qui concerne les plans de quartier mis à
l'enquête simultanément dans la procédure communale, le Tribunal cantonal a
rejeté le recours de SI Montenailles SA contre les décisions communale et
cantonale relatives aux plans de quartier Valleyres et Montenailles: la
recourante se contentait d'invoquer sommairement l'obsolescence du plan
d'affectation de 1993 en soutenant qu'il ne servirait qu'à faire aboutir la
péréquation réelle; le Tribunal cantonal a maintenu les décisions relatives au
plan de quartier Valleyres (arrêt AC.2006.0326 du 2 septembre 2008; recours
rejeté par le Tribunal fédéral: 1C_454/2008 du 28 septembre 2009). En revanche,
les décisions cantonale et communale relatives au plan de quartier Montenailles
ont été annulées sur recours des époux Alvarez pour cause de violation de
l'obligation de coordonner l'enquête publique communale sur le plan
d'affectation avec celle du syndicat sur la répartition des nouveaux bien-fonds
(art. 85 p al. 2 LAF): l'adoption du plan de quartier prévoyant des périmètres
d'implantation qui chevauchaient le bâtiment récemment reconstruit des
recourants, ceci sans que le nouvel état de propriété soit simultanément mis à
l'enquête, constituait un obstacle manifeste à l'étude d'une solution adéquate
du nouvel état de propriété des recourants (arrêt AC.2007.0008 du 2 septembre
2008).
Le Tribunal cantonal a également rejeté le recours
de propriétaires voisins du plan de quartier Valleyres (Siréjols et consorts)
contre ce plan de quartier: comme le plan général d'affectation de 1993 fixe le
coefficient d'utilisation du sol (0,4) et l'affecte à la zone de verdure et
d'habitat groupé, il n'est plus possible de s'opposer à l'adoption du plan de
quartier Valleyres en faisant valoir qu'une zone de villas serait préférable
(AC.2007.0001 du 10 novembre 2008). Saisi d'un recours contre cet arrêt, le
Tribunal fédéral l'a rejeté; examinant l'application de l'art. 16 de
l'ordonnance sur la protection contre les rayons non ionisants (ORNI; RS 814.710)
relatif à la délimitation de nouvelles zones à bâtir, le Tribunal fédéral a
considéré ce qui suit (ATF 1C_572/2008 du 28 septembre 2009):
"5.2 En l'espèce, le plan général d'affectation de la
commune du Mont-sur-Lausanne et son règlement, approuvés par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud le 6 août 1993, ont défini dans la zone à bâtir plusieurs
périmètres qui devaient faire l'objet d'un plan de quartier ou d'un plan
partiel d'affectation. Tel est le cas du plan de quartier "Valleyre",
adopté par la commune en 2006 sur la base de ce plan général d'affectation,
lequel avait colloqué le périmètre litigieux en "zone de verdure et
d'habitats groupés", avec un coefficient d'utilisation du sol de 0,4. Lors
de l'entrée en vigueur de l'ORNI, le 1er février 2000, le périmètre du secteur
"Valleyre" était déjà défini comme une zone à bâtir. Dans ces
conditions, la Municipalité pouvait sans arbitraire considérer que l'art. 16
ORNI ne trouvait pas application. Par ailleurs, un corridor inconstructible d'environ
12 mètres de part et d'autre de la ligne à haute tension et d'environ 6 mètres
de part et d'autre de la ligne CFF a été créé, satisfaisant ainsi aux grands
principes de planification de la LAT et assurant par là même le respect de la
directive précitée du Manuel ORNI."
Le Tribunal cantonal a également rejeté le recours
de divers propriétaires dirigé contre deux des autres plans de quartier mis à
l'enquête dans la procédure communale (AC.2007.0010 du 10 novembre 2008
concernant les plans de quartier "Les Echelettes" et "La Croix
Nord).
H.
Du 11 janvier au 11 février 2013 a été organisée une mise à l'enquête
simultanée de l'autorité communale et du syndicat.
a) L'autorité communale a mis à l'enquête le plan de
quartier Montenailles. Selon le rapport 47 OAT du 16 janvier 2014, il s'agit
d'une version révisée du plan précédemment mis à l'enquête en 2006; le quartier
de Montenailles est destiné à du logement résidentiel sous la forme de maisons
familiales ou d'appartements dans des petits immeubles; la partie supérieure du
quartier comprend 20 maisons groupées; la partie inférieure est occupée par
huit petits immeubles résidentiels d'une dizaine de logements ou sept immeubles
résidentiels seulement en cas de maintien du bâtiment ECA 461 (il s'agit de la
ferme existante propriété de SI Montenailles SA).
b) Le syndicat a mis à l'enquête les objets
suivants:
·
extension du périmètre
·
modification des taxes types de l'ancien état ;
·
constatation de nature forestière hors des zones à bâtir ;
·
estimation des immeubles et des valeurs passagères, répartition
des nouveaux immeubles, adaptation des servitudes et autres droits, tableau des
soultes ;
·
périmètre des secteurs ;
·
bilan d'entrée des secteurs ;
·
clé de répartition des frais des secteurs à bâtir.
Le dossier d'enquête comporte notamment un rapport
technique de la Commission de classification du 12 novembre 2012 dont on
extrait ce qui suit:
7            ESTIMATION DES TERRES
L'estimation des terres a été réalisée en plusieurs étapes.
Lors d'une 1
ère
étape en 1983-1984, la CCL a
procédé à l'estimation des taxes agricoles, des valeurs de convenance à bâtir
et des forêts. Cette étape a permis la mise à l'enquête des taxes-types en
1987.
En 1992, la CCL a procédé à une première estimation des
nouveaux terrains à bâtir afin de mettre à l'enquête en 1992, un dossier
intitulé "Taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état". Suite à
un recours, le Tribunal administratif a annulé cette enquête, considérant que
ces taxes anticipaient de façon inadmissible les estimations de détail.
Dès 1996, la CCL a remis l'ouvrage sur le métier. Elle a
actualisé les premières estimations de 1983-1984 et a repris le dossier de
l'estimation des nouveaux terrains à bâtir avec comme résultat le dossier mis à
l'enquête en 1998. Ce dossier a fait l'objet d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral qui a été admis, puis d'un arrêt du Tribunal administratif à
la suite duquel la CCL a pris la décision d'annuler partiellement l'enquête de
1998.
Pour le présent dossier d'enquête, la CCL a une nouvelle fois
actualisé les estimations pour tenir compte de l'évolution du marché.
7.1          Estimation ancien état
Le document de référence sur lequel s'est appuyée la CCL pour
les estimations ancien état est le plan des zones de 1968 soit celui fixant le
statut des terrains au début du Syndicat (cf. annexe 3).
Ces estimations AE figurent sur les plans 101 à 105.
7.1.1       Taxes agricoles
Les critères déterminants pris en compte pour l'estimation
des terrains agricoles sont les suivants:
a)           nature et qualité du sol (rendement);
b)           situation et topographie (pente).
Les taxes agricoles sont indépendantes des limites de
propriété et couvrent des secteurs de même valeur. Elles apparaissent en vert
sur les plans 101 à 105.
Pour tenir compte de l'évolution du marché des prix des
terrains agricoles depuis l'enquête des taxes-types de 1987, la CCL avait
décidé en 1998 de baisser systématiquement de 30% les valeurs agricoles qui
avaient été publiées en 1987 lors de l'enquête sur les taxes-types. L'évolution
à la baisse du prix des terrains agricoles s'étant poursuivie depuis 1998, la
CCL a cette fois décidé de baisser les valeurs agricoles de 40% par rapport aux
valeurs publiées en 1987.
Cette "dévaluation conjoncturelle" représente l'un
des volets de l'objet "Modifications des taxes-types ancien état" mis
à l'enquête aujourd'hui.
Ainsi les taxes des bonnes terres agricoles s'échelonnent
entre Fr. 3.00 et 3.40/m2 dans les hauts du périmètre, et entre Fr. 4.30 et
5.00/m2 dans les bas.
Des moins-values sont appliquées aux prairies permanentes,
aux talus non labourables et aux secteurs mouillants. Par ailleurs, les haies
et les terrains incultes sont taxés de 0.50 à 1.00 Fr/m2.
Les zones d'ombre sont estimées à environ 70% des valeurs
agricoles voisines. La largeur de ces zones détaxées est fonction de la hauteur
et de la densité des arbres ainsi que de l'exposition au soleil.
7.1.2 Valeurs de convenance à bâtir
La valeur de convenance à bâtir couvre les possibilités
objectives de construire dans un proche avenir dont les terrains sans
affectation pouvaient disposer jusqu'en 1972, avant que la Confédération
n'interdise les habitations dans cette zone (arrêté du 12 juillet 1972). Ainsi
pour satisfaire aux critères d'estimation énoncés dans la LAF art. 86 a), la
CCL a déterminé pour chaque parcelle soumise à péréquation, prise comme entité,
une valeur en Frs/m2 tenant compte des facteurs suivants :
1.            Situation
(éloignement, vue, orientation et environnement)
2.            Accès
(nombre, qualité)
3.            Forme
et dimensions
4.            Topographie
et sous-sol
5.            Possibilités
de construction (évacuation des eaux claires, des eaux usées, alimentation en
eau potable)
6.            Dispositions
en vigueur réglementant les constructions.
Les convenances à bâtir ont été estimées en points, puis
converties en centimes. Elles figuraient déjà dans le dossier taxes-types de
1987.
Comme cela avait été fait en 1998 avec une baisse de 30%, la
CCL a décidé d'appliquer la même baisse sur les valeurs de convenance à bâtir
que sur les valeurs agricoles, ceci afin de ne pas fausser la proportion fixée
en 1987 entre ces deux estimations. Les valeurs de convenance à bâtir ont donc
également été baissées de 40%. C'est l'autre volet de l'objet
"Modifications des taxes-types ancien état".
Ainsi les valeurs de convenance qui apparaissent en orange
sous les Nos des parcelles concernées, sont comprises aujourd'hui selon les
parcelles entre 1.-- Fr./m2 et environ 4.20 Fr./m2 à l'exception des cas
particuliers de Budron-Dessus et Champs d'Aullie. Comme déjà fixés par
l'enquête de 1987, ces deux secteurs sont traités spécialement.
(...)
7.1.5       Zones attenantes aux habitations
S'agissant de zones neutralisées sans changement entre
l'ancien et le nouvel état, une estimation "pro forma" à 20.- Frs/m2
a été fixée par la CCL.
Ce prix passe à 25.- Frs/m2 si les zones attenantes sont
situées en zone « Habitations-Hameaux » selon le PGA de 1993, ceci afin de
marquer la différence de statut avec la zone agricole.
7.1.6       Terrains forestiers
Les terrains forestiers sont taxés selon la qualité du sol
forestier. Leur valeur varie de 0.50 Frs/m2 à 1.50 Frs/m2. La valeur du bois
sur pied n'a été estimée par le bureau spécialisé Xylon SA qu'en cas de
changement de propriétaire (voir chapitre 9.1)."
bb) On extrait ce qui suit du plan no 3 de l'ancien
état, où apparaît la parcelle 1015 de la recourante SI Montenailles SA:
On constate ainsi, par exemple, que la valeur
agricole (en vert) de la parcelle 1015 de l'ancien état de la recourante est
comprise entre 2,10 et 2,80 fr./m² dans sa partie inférieure et qu'elle est de
0,90 fr./m² dans la partie qui jouxte la forêt. Quant à la valeur de
"convenance à bâtir" (en rouge) de la parcelle 1015, elle est de 3,30
fr./m². Fait exception la "zone attenante" autour de la ferme
existante, estimée 20,00 fr./m².
cc) Dans le nouvel état (NE) mis à l'enquête par le
syndicat, SI Montenailles SA reçoit, outre trois parcelles de forêt, la
parcelle 2718 (qui comprend la ferme existante ECA 461) ainsi que les parcelles
2706 et 2704 (cette dernière à raison d'une part de copropriété de 75%).
Chacune de ces trois parcelles inclut le périmètre destiné à l'un des immeubles
résidentiels. Celui qui est inclus dans la parcelle 2718 recouvre en partie la
ferme existante ECA 461.
Comme le montre l'extrait ci-dessous du plan no 3 du
nouvel état, l'estimation de la parcelle NE 2718 où se trouve la ferme
existante est de 20,00 fr./m² comme dans l'ancien état ("zone
attenante"). Les parcelles NE 2704 et NE 2706 sont estimées respectivement
à 319,45 et 284,95 fr./m².
Le compte de l'ancien état et le tableau comparatif
de la recourante peuvent se résumer de la manière suivante:
Ancien état
sous-périmètre agricole
25'457 m²
379'999 fr.
forêt
8'140 m²
8'140 fr.
zone attenante
2'611 m²
52'206 fr.
36'208 m²
440'345 fr.
Tableau
comparatif
Nouvel état
parcelle 2704 (terrain à bâtir)
693 m²
166'081 fr.
pour une part de copropriété de 75 %
parcelle 2706 (terrain à bâtir)
705 m²
200'759 fr.
parcelle 2718 (zone attenante)
2'615 m²
52'308 fr.
parcelle 2909 (forêt)
1'054 m²
1'054 fr.
parcelle 2911 (forêt)
2'684 m²
2'684 fr.
parcelle 2913 (forêt)
3'532 m²
3'532 fr.
Total nouvel état
11'283 m²
426'418 fr.
Ancien état
valeurs
passagères
440'345 fr.
-777 fr.
Total nouvel état
426'418 fr.
Soulte totale à recevoir
13'150 fr.
I.
Par lettre de son conseil du 11 février 2013, SI Montenailles SA a formé
opposition au plan de quartier Montenailles. Elle faisait notamment valoir que
la procédure de péréquation réelle est insoluble à l'échelle du territoire
communal. Elle se plaignait que vingt ans se sont écoulés depuis l'approbation
du plan général d'affectation sans que les propriétaires puissent bénéficier de
la nouvelle affectation qui leur a été conférée. Selon elle, la densité de 0,4
prévue dans ce secteur, dont le canton a reconnu le caractère habitable, était
insuffisante en regard de la planification cantonale. Le projet serait
contraire à la future révision de la LAT et à la taxation de la plus-value
qu'elle introduira. Invoquant l'obligation d'équiper que la LAT impose aux
collectivités publiques, elle contestait que les propriétaires ou le syndicat
puissent devoir en avancer les frais. Elle soutenait, s'agissant de la parcelle
qui lui est attribuée en copropriété, qu'on ne peut pas forcer un propriétaire
à bâtir en copropriété.
Par lettre de son conseil du même 11 février 2013,
SI Montenailles SA a formé opposition à l'enquête publique organisée par le
syndicat. Elle rappellait notamment qu'elle conteste le principe de la
péréquation réelle qui est impraticable et qui vide la garantie de la propriété
de sa substance. Selon elle, les futurs propriétaires de terrains à bâtir ne
pourront pas assumer les frais des travaux collectifs.
J.
Sur l'opposition de SI Montenailles SA relative aux différents objets
soumis à l'enquête publique par le syndicat (opposition désignée
"opposition numéro 43" par la commission de classification), la
Commission de classification a statué par décision du 20 décembre 2013, rendue
après audition des représentants de l'opposante en date du 3 juillet 2013. Elle
s'est déterminée sur les différents griefs de l'opposante, notamment sur
l'objet 6 de l'opposition sur lequel elle a décidé de maintenir les prix des
terrains à bâtir mis à l'enquête.
Par acte du 3 février 2014, SI Montenailles SA a
recouru contre la décision de la Commission de classification du 20 décembre
2013 en concluant à sa réforme en ce sens que les objets soumis à l'enquête
publique par le syndicat sont refusés, l'enquête étant annulée. Elle conclut
subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée. Ce recours, pour
lequel la recourante s'est acquitté d'une avance de frais de 2500 francs, a été
enregistré sous la référence AF.2014.0004.
La commission de classification a déposé sa réponse
le 19 mars 2014 sous la forme du document habituel "Renseignements pour la
CDAP".
Le tribunal a tenu audience le 14 mai 2014. Ont
participé à cette audience Patrice Galland, pour la recourante, assisté de
l'avocat Benoît Bovay, le syndic du Mont sur Lausanne Jean-Pierre Sueur, le
président de la commission de classification Michel Mouquin accompagné des
géomètres Bernard Biner et Ariel Guex, ainsi que Guy Gilliand, du Service du
développement territorial, section améliorations foncières. Le tribunal a
rappelé aux parties que l'assesseur Thélin a rédigé, comme greffier du Tribunal
fédéral, un des arrêts de cette autorité concernant la recourante.
K.
Sur l'opposition de SI Montenailles SA au plan de quartier Montenailles,
le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a statué le 30 juin 2014. Cette
autorité communale a adopté le plan de quartier Montenailles ainsi que les propositions
de réponses de la municipalité aux oppositions. La réponse à l'opposition de SI
Montenailles SA expose notamment, en se référant au Schéma directeur du Nord
lausannois (SDNL) et au Projet d'agglomération Lausanne–Morges (PALM), que les
plans de quartier du Mont–sur–Lausanne sont situés dans un périmètre de centre
(centre cantonal, agglomération lausannoise) où la création de nouvelles zones
à bâtir et la densification des zones à bâtir existantes sont encouragées sans
limitation; l'autorité communale expose encore que la commune finance une
partie des frais du syndicat au travers des travaux géométriques de remaniement
parcellaire. A la réponse de l'autorité communale est jointe une réponse
élaborée par la Commission de classification sur les points concernant le
syndicat.
La décision de l'autorité communale du 30 juin 2014,
avec son annexe émanant de la commission de classification, a été communiquée à
SI Montenailles SA en même temps que la décision du Département cantonal du
territoire et de l'environnement du 13 novembre 2014 qui approuve préalablement
le plan de quartier Montenailles.
La Commission de classification du syndicat a
également statué de son côté, dans une décision du 20 novembre 2014, rendue
après audition des représentants de l'opposante en date du 22 janvier 2014, sur
l'opposition de SI Montenailles SA au plan de quartier Montenailles (opposition
intitulée "opposition numéro 7" par la commission de classification).
Cette décision, qui ne contient pas de dispositif, se détermine sur certains
points de l'opposition relatifs au syndicat et relève que certains autres ne
concernent pas la procédure d'améliorations foncières. Elle reprend presque mot
pour mot la réponse de la Commission de classification annexée, comme indiqué
ci-dessus, à la réponse de l'autorité communale.
Cette décision du 20 novembre 2014 expose notamment
ce qui suit:
"Objet 7 : le plan de quartier
"Montenailles" compte 10 parcelles principales comprises dans le
Syndicat AF et dans le futur secteur AF de Montenailles.
Ces 10 parcelles sont copropriétaires de
la parcelle de dépendance 2701 selon des quotes-parts fixées par l'article 2 du
"Règlement d'administration, d'utilisation et d'entretien d'une parcelle
en copropriété de dépendance située dans le plan de quartier de
Montenailles".
L'organisation de l'équipement de ces
terrains à bâtir sera réglée conformément aux dispositions de l'article 15 du
Règlement d'application de la LAF précité; c'est donc l'assemblée générale du
secteur qui décidera de la mise en oeuvre des travaux d'équipement du quartier
qui sont situés sur la parcelle de dépendance 2701.
La SI des Montenailles SA se voit
attribuer les parcelles de terrain à bâtir suivantes :
n° 2704      de 693 m
2
permettant la construction de
l'immeuble A2 de 1'165 m
2
de surface de plancher déterminante sur 4
niveaux, ceci en copropriété à hauteur de 75 %, les 25 % restants étant
propriété de Daniel, Michel et Richard Chenevard.
Cette parcelle possède une part de 87/1000 de la
parcelle 2701 et de 1000/1000 de la parcelle 2705 destinée à recevoir des
constructions semi-enterrées pour le stationnement des véhicules.
n° 2706      de 705 m
2
permettant la construction de
l'immeuble A3 de 1'165 m
2
de surface de plancher déterminante sur 4
niveaux.
Cette parcelle possède une part de 87/1000 de la
parcelle 2701 et de 1000/1000 de la parcelle 2707 destinée à recevoir des
constructions semi-enterrées pour le stationnement des véhicules.
n° 2718      de 2'615 m
2
avec le bâtiment existant.
En cas de démolition de ce bâtiment, la possibilité
existe de construire l'immeuble A8 de 1'165 m
2
de surface de
plancher déterminante sur 4 niveaux.
Il est précisé pour la bonne forme que
la part de copropriété de la SI des Montenailles SA de 75 % sur la parcelle
2704 n'oblige bien évidemment pas à bâtir en copropriété.
Au surplus, nous rappelons que M.
Patrice Galland a participé à une séance de consultation des propriétaires
intéressés par le PQ Montenailles le 24 août 2011, ceci conformément à
l'article 71 LATC.
Suite à cette séance, la commune du
Mont-sur-Lausanne a fait parvenir à M. Galland des notes de séance dans
lesquelles nous pouvons lire notamment ce qui suit au sujet des points
litigieux soulevés dans l'objet 7:
Dans un souci de
cohérence urbanistique, le droit à bâtir pour le bâtiment qui pourrait remplacer
le bâtiment existant de la parcelle 1015 est porté de 800 à 1165 m
2
SPB, donc identique aux autres bâtiments de la partie inférieure du PQ
(périmètre d'évolution A1 à A7).
Par ailleurs, il est
demandé à M. Galland s'il souhaite conserver la possibilité de transformer le
bâtiment existant avec un agrandissement d'au maximum 10 % de la surface de
plancher habitable brute existante. La réponse est affirmative et acceptée par
l'ensemble des participants. M. Galland ajoute que le bâtiment existant a subi
des rénovations récemment et qu'il devrait être conservé encore pour de
nombreuses années.
M. Galland répond que
la SI des Montenailles serait éventuellement intéressée à une part d'un
immeuble en copropriété, à condition qu'elle ne soit pas partagée avec plus de
2-3 copropriétaires et que cette part soit majoritaire.
La CCL fait donc remarquer que
l'attribution de la parcelle 2704 en copropriété à raison de 75 % avec un seul
autre copropriétaire répond aux exigences de M. Patrice Galland."
L.
Par acte du 22 décembre 2014, SI Montenailles SA a déposé un recours
unique contre la décision du département cantonal du 13 novembre 2014 et contre
la décision du Conseil communal du 30 juin 2014 (concernant toutes deux le plan
de quartier Montenailles) ainsi que contre la décision de la Commission de
classification du 20 novembre 2014.
Le recours contre les décisions cantonale et
communale concernant le plan de quartier Montenailles a été enregistré sous la
référence AC.2014.0426. Quant au recours contre la décision de la Commission de
classification du 20 novembre 2014, il a été enregistré sous la référence
AF.2014.0012. La recourante s'est acquittée pour chacun de ces deux dossiers
d'une avance de frais de 2500 francs.
M.
Le plan de quartier Montenailles a également fait l'objet d'un recours
de Jean-Marc Bruttin et des époux Alvarez; ces derniers sont propriétaires, sur
la parcelle AE 1014/NE 2719, de la ferme existante voisine de celle de SI
Montenailles SA (dossier AC.2015.0006 qui fait l'objet d'un arrêt de ce jour).
N.
Dans le cadre du dossier AC.2014.0426 concernant le plan de quartier Montenailles,
la Commission de classification s'est déterminée, sous la plume de son avocat,
dans un mémoire-réponse du 23 mars 2015 auquel sont joints la réponse de la
commission de classification déposée le 19 mars 2014 dans le dossier AF.2014.0004,
ainsi que la décision de cette commission du 20 novembre 2014 (dossier
AF.2014.0012).
L'autorité communale s'est référée par lettre du 24
mars 2015 aux écritures de la Commission de classification tout en joignant une
réponse préparée par le Service communal de l'urbanisme et du développement
durable sur l'un des points du recours.
Le Service du développement territorial a déposé,
pour les dossiers AC.2014.0426 (SI Montenailles SA) et AC.2015.0006
(Alvarez(Bruttin), des déterminations du 2 avril 2015 dont on extrait le
passage suivant:
"En ce qui concerne l'argumentation selon laquelle le
plan de quartier "Montenailles" définit une nouvelle zone à bâtir
dans la Commune du Mont-sur-Lausanne sans prévoir une compensation pour ces
nouveaux droits à bâtir créés, il convient de préciser qu'il ne s'agit
justement pas d'une nouvelle zone à bâtir puisque le noyau dur, à savoir
l'affectation, le degré de sensibilité au bruit et le coefficient d'utilisation
du sol maximum applicable sont précisés dans le Plan général d'affectation
approuvée par le Conseil d'Etat le 6 août 1993."
Le 11 mai 2016, le conseil du syndicat a interpellé
le tribunal sur l'aboutissement de la procédure et versé au dossier une lettre du
Département du territoire et de l'environnement du 28 septembre 2015 étendant
le périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges de manière à ce que ce
qu'il englobe, pour garantir l'égalité de traitement des plans de quartier
compris dans le syndicat, l'ensemble du périmètre du syndicat.
O.
La recourante s'est exprimée les 12 mai, 13 juillet, 12 et 26 septembre
2016.
P.
Nouvellement consulté, le conseil de l'autorité communale a déposé une
réponse du 26 septembre 2016 sur laquelle le conseil de la recourante s'est
déterminé le 5 octobre 2016 en joignant à son envoi copie d'une lettre du 16
septembre 2016 de la municipalité aux propriétaires du syndicat relative à
l'intégration des secteurs à bâtir du syndicat dans la planification des
mesures d'urbanisation du Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM): le
PALM ayant identifié des projets dépassant le potentiel de croissance pour
l'agglomération à l'horizon 2030, la municipalité a rencontré le Service du
développement territorial, vu les procédures contentieuses en cours, pour
l'assurer que les développements urbains prévus dans le périmètre du syndicat
ne seraient pas concrétisés avant 2020, année de la quatrième révision du PALM.
Q.
Le tribunal a délibéré à huis clos et approuvé la rédaction du présent arrêt
par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Bien que le tribunal ait tenu audience le 14 mai 2014 dans le dossier
AF.2014.0004, il faut rappeler qu'une audience publique au sens de l'art. 6
CEDH n'est pas nécessaire dans la présente contestation, qui ne soulève pas de
questions de fait ou de droit que ne peuvent être résolues sur la seule base du
dossier et des observations des parties (ATF 1C_454/2008, 1C_455/2008 et 1C_457/2008,
tous du 28 septembre 2009).
2.
Le tribunal constate tout d'abord, quant au déroulement de la procédure,
qu'après avoir envisagé de procéder à la répartition des biens-fonds du nouvel
état sur la base du plan général d'affectation de 1993, le syndicat et
l'autorité communale ont été amenés, au fil de diverses décisions judiciaires,
à devoir mettre en œuvre les divers plans de quartier prévus par le plan
général d'affectation (art 4 al. 2 et 3 du règlement communal) avant que le
syndicat puisse procéder à la répartition des biens-fonds du nouvel état. Les
plans de quartier répartis dans le périmètre du syndicat ont été mis à
l'enquête en 2006 et sont depuis lors au bénéfice de l'approbation prélable
cantonale entrée en force, soit faute de recours, soit suite au rejet des
recours correspondants, à l'exception du plan de quartier Montenailles, dont
les décisions d'adoption par le conseil communal et d'approbation par le
département cantonal ont été annulées sur recours des époux Alvarez. Ont
ensuite été mis simultanément à l'enquête, du 11 janvier au 11 février 2013,
l'estimation des terres et la répartition des nouvelles parcelles,
l'avant-projet des travaux collectifs et la clé de répartition des frais, avec
divers autres objets relevant tous du syndicat d'améliorations foncières, d'une
part, et d'autre part, sous l'égide de l'autorité communale, le plan de
quartier Montenailles dans une version révisée.
Suite à son opposition contre les objets mis à
l'enquête au début 2013 par le syndicat, SI Montenailles SA conteste la
décision sur réclamation rendue par la Commission de classification le 20
décembre 2013. Son recours fait l'objet du présent arrêt.
Suite à son opposition contre le plan de quartier
Montenailles, SI Montenailles SA conteste par recours la décision d'adoption du
Conseil communal du 30 juin 2014 et la décision d'approbation préalable du
département cantonal du 13 novembre 2014 (dossier AC.2014.0426) ainsi que la
décision rendue sur cette même opposition par la Commission de classification
du syndicat le 20 novembre 2014. Ce second recours contre la seconde décision
de la commission de classification, enregistré dans le dossier AF.2014.0012,
porte sur les mêmes points litigieux que le premier recours, dirigé contre la
première décision de la Commission de classification, du 20 décembre 2013. Il y
a donc lieu de le joindre au dossier AF.2014.0004, qui fait l'objet du présent
arrêt.
3.
Dans son recours du 3 février 2014 dirigé contre la décision de la
Commission de classification du 20 décembre 2013 statuant sur son opposition à
l'enquête organisée par le syndicat, la recourante soutient que le système du
remaniement avec péréquation réelle n'est plus compatible avec la nouvelle
teneur de l'art. 5 LAT.
a) Le remaniement parcellaire avec péréquation
réelle est prévu par les art. 98b à 98d de la loi sur les améliorations
foncières (LAF; RSV 913.11). Ces dispositions mettent en oeuvre les art. 51 et
53 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11) qui régissent la zone intermédiaire et son éventuelle affectation
ultérieure à la construction. La jurisprudence a souligné depuis longtemps que l'entrée
en vigueur de la nouvelle réglementation en matière de construction doit être
différée jusqu'au transfert de propriété (art. 68 à 70 et art 93 LAF). C'est ce
qui permet de procéder, pour la répartition des nouvelles parcelles, à la
double estimation de l'art 86 LAF, l'une en fonction de l'ancien état, la
seconde en fonction de la nouvelle réglementation du nouvel état (AF.1999.0005
et AF.1999.0010 du 2 juin 2000).
La jurisprudence rappelle régulièrement (cf., en
plus des arrêts concernant le syndicat du Mont-sur-Lausanne: AF.2009.0002 et
AF.2009.0003 du 3 janvier 2013 concernant le syndicat des Fourches;
AF.2011.0004, AF.2011.0005 et AF.2011.0006 du 11 novembre 2013, concernant le
syndicat du Bussigny-Ouest), qu'en sus des opérations ordinaires d'un
remaniement parcellaire, la péréquation réelle consiste en une redistribution
des terres connexe à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir,
tendant à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires. Les terres à
l'ancien état sont estimées selon leur valeur avant l'établissement du plan
d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur
équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche
avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à
leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque
propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir ou en zone agricole, en
proportion de la valeur de l'ancien état de propriété. La double estimation des
terres entraîne que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne
profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais
qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre,
quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci. Selon
le Tribunal fédéral, le remaniement à péréquation réelle constitue un exemple
des régimes de compensation que les cantons peuvent instituer conformément à
l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF
1P.438/2000 du 15 mai 2001; ATF 122 I 120 consid. 3 p. 124).
Ainsi, la péréquation réelle permet de répartir
entre les différents propriétaires l'augmentation de valeur due au transfert
d'une partie du périmètre du syndicat en zone constructible. C'est pourquoi
l'art. 86 LAF prévoit une double estimation, la première à l'ancien état, la
seconde au nouvel état. L'augmentation de valeur calculée sur l'ensemble des
surfaces comprises dans le syndicat est prise en compte par un facteur de
multiplication ("coefficient de péréquation") qui augmente la
prétention de tous les propriétaires. La valeur de ce coefficient de
péréquation peut varier (il est de 2,946 selon le rapport technique de la
commission de classification intimée du 12 novembre 2012, p. 22; il était de
2,46 dans le Syndicat des Fourches, cf. AF.2009.0002 et AF.2009.0003 du 3
janvier 2013 déjà cités ; dans le syndicat de Bussigny sur Lausanne, il
atteignait 11,7, cf. arrêts du 11 novembre 2013 précités).
Sous l'effet de ce coefficient de péréquation, les
propriétaires qui obtiennent du terrain qui reste en zone agricole voient leur
surface augmenter. En revanche, malgré le facteur de multiplication, la
prétention d'un propriétaire qui obtient du terrain en zone à bâtir aboutit en
général, compte tenu de la différence de valeur au mètre carré, à une
diminution considérable de la surface attribuée. Dans un tel cas, le principe
de la compensation réelle est néanmoins respecté si, malgré l'attribution d'une
surface inférieure à celle de l'ancien état, la valeur se trouve conservée par
l'effet d'une plus-value (v. p. ex. ATF 1P.438/2000 du 15 mai 2001 dans la
cause cantonale AF.1999.0010). Les syndicats à péréquation réelle ont cependant
dû trouver une solution pour tenir compte des constructions existantes hors de
la zone à bâtir, au bénéfice d'une situation acquise. Il s'agit d'éviter que
sous l'effet de l'augmentation de valeur due au passage en zone à bâtir (cette
augmentation dépasse en général largement l'ampleur du coefficient de
péréquation), la prétention du propriétaire dans le nouvel état ne soit pas
suffisante pour lui attribuer le terrain attenant à son propre bâtiment (voir
une illustration de ce problème dans l'arrêt AF.1993.0007 du 30 octobre 1995,
consid. 3a, qui a donné lieu à l'ATF 122 I 120). Cette solution consiste à
"neutraliser", autour des constructions existantes, une certaine
surface (nommée parfois "surface attenante") dont l'estimation ne
change pas entre l'ancien et le nouvel état; la surface neutralisée est
attribuée pour une valeur identique à celle de l'ancien état, si bien que même
si elle passe en zone à bâtir, elle n'est pas touchée par la péréquation
réelle. C'est cette solution que décrit le ch. 4.2.2 du rapport technique du 12
novembre 2012 de la commission de classification mis à l'enquête.
b) L'ancienne teneur de l'art. 5 LAT était la
suivante :
Art. 5 - Compensation et indemnisation
1
Le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
2
Une juste indemnité est accordée lorsque des
mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions
équivalant à une expropriation.
3
Les cantons peuvent prescrire la mention au
registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de restrictions au
droit de propriété.
Depuis le 1
er
mai 2014, l'art. 5 LAT a la
teneur suivante :
Art. 5 - Compensation et indemnisation
1
Le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis
Les avantages résultant de mesures
d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est
exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal
conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values
résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.
1ter
Le produit de la taxe est utilisé pour
financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du
territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let.
abis.2
1quater
Lors du calcul de la taxe, le montant qui
est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole
de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de
l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.3
1quinquies
Le droit cantonal peut prévoir une
exemption de la taxe dans les cas suivants:
a.  elle
serait due par une collectivité publique;
b.  son
produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.
1sexies
En cas d'impôt sur les gains immobiliers,
la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.
2
Une juste indemnité est accordée lorsque des
mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions
équivalant à une expropriation.
3
Les cantons peuvent prescrire la mention au
registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au
droit de propriété.
c) Selon la recourante, l'ancienne version de l'art.
5 al. 1 LAT se contentait de prescrire le principe du régime de compensation en
laissant une grande latitude au canton, ce qui avait permis au Tribunal fédéral
de considérer que le remaniement avec péréquation réelle constitue un exemple
des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser le mandat à
eux confié par l'art. 5 al. 1 LAT. En revanche, la nouvelle teneur de l'art. 5
LAT réglerait de manière exhaustive le moyen - la perception d'une taxe de
plus-value - par lequel les cantons doivent mettre en œuvre le régime de
compensation. Le législateur fédéral aurait renoncé, en raison des difficultés
pratiques, à suivre la proposition d'utiliser l'instrument de la péréquation
réelle comme alternative au prélèvement de la taxe de plus-value. Les travaux
préparatoires montreraient ainsi que la taxe sur la plus-value est le seul
moyen à disposition des cantons pour mettre en œuvre le régime de compensation,
si bien que, aux yeux de la recourante, le remaniement avec péréquation réelle
du droit vaudois ne serait plus conforme au droit fédéral.
Le raisonnement de la recourante part du principe
que le remaniement parcellaire avec péréquation réelle exclurait, parce qu'il
la remplacerait, la perception de la taxe sur la plus-value prévue par le droit
fédéral. On ne voit pas ce qui pourrait fonder cette prémisse: le droit fédéral
réserve le droit des cantons et des communes d'instaurer dans l'intérêt public
des restrictions à la propriété foncière (art. 702 CC) et il leur enjoint en
particulier d'édicter des règles détaillées pour les remaniements parcellaires
(art. 703 al. 2 CC). La compétence législative est donc cantonale. En droit
vaudois, le principe d'une double estimation pour les remaniements de terrains
à bâtir figurait déjà dans la loi sur les améliorations foncières du 29
novembre 1961 (art. 86: ROLV 1961 p. 455). Préfiguré par le "plan
d'affectation spéciale" de la novelle du 28 février 1964, le remaniement
parcellaire avec péréquation réelle a été consacré par la loi du 13 septembre
1976 qui modifiait l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du
territoire (LCAT) et introduisait dans la loi sur les améliorations foncières les
dispositions régissant le "remaniement en corrélation avec l'adoption
d'une zone agricole liée à une zone à bâtir" (art. 98b ss LAF; ROLV 1976
p. 180; pour un historique détaillé v. les arrêts du Tribunal administratif
AF.1999.0005 (SI Montenailles SA) et AF.1999.0010 (hoirie Jost) du 2 juin 2000).
C'est dire que le remaniement avec péréquation réelle du droit vaudois ne doit
pas son existence à l'art. 5 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980. Que
l'ATF 122 I 120 l'ait considéré comme une des institutions que les cantons
peuvent utiliser pour réaliser le mandat conféré par l'art. 5 al. 1 LAT (dans
son ancienne teneur) n'y change rien. Cet arrêt rappelle d'ailleurs aussi que déjà
avant l'entrée en vigueur de l'art. 5 al. 1 LAT, le prélèvement d'une part même
importante de la plus-value résultant de mesures d'aménagement avait été
considéré comme compatible avec la garantie de la propriété.
Quant à la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT qui
prévoit la perception d'une taxe sur la plus-value, on ne voit pas en quoi elle
ferait obstacle au remaniement parcellaire avec péréquation réelle. La doctrine
considère que l'instrument du syndicat d'améliorations foncières à péréquation
réelle est pleinement conforme à l'art. 5 al. 1 LAT mais elle précise qu'en cas
de passage en zone à bâtir, il est nécessaire de prévoir un prélèvement
supplémentaire de 20 % de la plus-value liée à ce classement (Poltier, Le
nouveau régime des contributions de plus-value de l'art. 5 LAT révisé. Une
modeste avancée vers une répartition plus équitable des plus value-values
foncières?: in: Zufferey/Waldmann (éd.), Révision 2014 de la loi sur
l'aménagement du territoire, p. 293 s. et 298).
Telle paraît bien être la conception du législateur
vaudois: un avant-projet de loi sur le prélèvement de la taxe sur la plus-value,
dans le cadre d’une modification de la LATC et de la loi sur les impôts directs
cantonaux, a été mis en consultation en janvier 2016 avec un exposé des motifs
et projets de lois. On peut y lire que selon l'ATF 122 I 120, le système de
remaniement avec péréquation réelle répond d'une certaine manière à l'exigence
de compensation résultant de l'art. 5 aLAT mais que, constituant une simple
possibilité qui ne concerne que certains propriétaires, il ne remplit pas les
exigences du nouveau régime minimal fédéral qui impose une taxation de la
plus-value; les deux régimes peuvent cependant cohabiter sans qu'il y ait
double imposition pour autant que les frais du syndicat soient déductibles de
la plus-value. C'est ce que prévoirait le futur art. 74c let. c LATC. On note
au passage que la taxe pour l'équipement communautaire (évoquée durant
l'instruction ou en audience; cf art. 4b al. 1 et 5 la loi sur les impôts
communaux, LICom; RSV 650.11) serait également maintenue parallèlement à la
taxation de la plus-value, mais avec la possibilité de la déduire lors de cette
taxation (art. 74c let. d LATC; voir l'exposé des motifs et le projet de loi
sur le site Internet cantonal: http://www.vd.ch/themes/territoire/amenagement/lat-revisee/taxe-sur-la-plus-value/).
C'est donc en définitive à tort que la recourante,
partant du principe erroné que la taxe sur la plus-value ne serait pas perçue
en cas de remaniement parcellaire avec péréquation réelle, soutient que le
remaniement avec péréquation réelle serait contraire au droit fédéral.
4.
N'a pas à être traitée dans le présent arrêt la question de savoir si
une mesure d'aménagement donnée, en fonction de la date de son adoption, est
soumise à la taxation de la plus-value envisagée par le législateur cantonal.
5.
Invoquant la garantie de la propriété et le principe de
proportionnalité, la recourante fait valoir que par sa durée, la procédure de
péréquation réelle au Mont sur Lausanne vide sa propriété de sa substance. Elle
expose qu'elle disposait d'une "surface à bâtir de 25 457 m²"
dans l'ancien état et qu'au nouvel état, elle ne recevra qu'une surface à bâtir
de 1398 m².
Sur ce point, la recourante perd de vue que
l'estimation de l'ancien état, conformément à l'art. 86 LAF, se fonde sur le
statut du sol défini par l'ancienne réglementation, à savoir en l'occurrence le
plan de zone de 1968 qui colloquait ses parcelles en zone sans affectation
spéciale. Les terrains qu'elle possède dans le sous-périmètre agricole sur sa
parcelle 1015 font donc l'objet d'une estimation composée de l'addition de la
taxe de convenance à bâtir (3,30 fr./m²) et de la taxe agricole qui varie de
0,90 à 2,80 fr./m²; la situation est sensiblement la même pour la parcelle 1042.
Ce n'est que par l'effet du coefficient de péréquation, qui multiplie la valeur
de l'ancien état par un facteur de 2,946, que la recourante se voit reconnaître
dans le nouvel état une prétention de 379'999 fr. issue des terrains (25'457 m²
sur les parcelles 1015 et 1042) qu'elle possède dans le sous-périmètre
agricole. Au nouvel état, abstraction faite de la "zone attenante",
le terrain qu'elle reçoit sur les parcelles NE 2704 et NE 2706 est estimé
respectivement à 319,45 et 284,95 fr./m². Au total et en définitive, comme le
montre le tableau comparatif reproduit dans l'état de fait, la valeur du nouvel
état équivaut à celle de l'ancien état, sous réserve d'une soulte à recevoir
par la recourante de 13'150 fr., dont le montant n'est pas contesté.
6.
La recourante critique en p. 12 de son recours les soultes mises en
place pour certains propriétaires et soutient en une phrase que l'attribution
de parcelles "en propriété ou en copropriété" serait contraire à
l'art. 55 LAF. Elle ne conteste pas les explications fournies par la commission
de classification dans sa décision du 20 novembre 2014 selon lesquelles
l'attribution d'une parcelle en copropriété avait été discutée lors de
l'audition de son représentant et admise par celui-ci. Elle ne démontre pas
qu'elle pourrait de bonne foi se départir de son consentement.
7.
La recourante se plaint encore, dans son recours du 3 février 2014, des
travaux collectifs très coûteux qui seront entièrement à la charge des
propriétaires, sans que ceux-ci ne puissent bénéficier d'aucune contribution de
la commune comme cela est en principe le cas. La commission de classification
n'aurait pas tenu compte de cette charge dans l'estimation des terrains à
bâtir.
Il est exact que la répartition des frais des
travaux collectifs entre les propriétaires (en fonction des avantages procurés,
art. 44 LAF) peut avoir pour effet de reporter sur ceux-ci l'entier des frais
d'équipement (pour un exposé complet du régime des frais d'équipement, voir les
arrêts AF.2009.0002 et AF.2009.0003 du 3 janvier 2013 déjà cités). Le droit
fédéral prévoit que les collectivités de droit public compétentes selon le
droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions
équitables aux frais d'équipement général (art. 6 de la loi fédérale
encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP;
RS 843). Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'il n'interdit pas, contrairement à
ce que semble penser la recourante, de faire supporter aux propriétaires
jusqu'à la totalité de ces frais au regard de la LCAP (ATF 108 Ib 71ss;
1P.577/1991 du 2 août 1993)
Pour le surplus, on ne voit pas en quoi la valeur du
terrain à bâtir non équipé retenue par la commission de classification
(respectivement 319,45 et 284,95 fr,/m² pour les parcelles 2704 et 2706) serait
excessive.
8.
Vu ce qui précède, les recours sont rejetés aux frais de la recourante,
qui n'a pas droit à des dépens. Les décisions attaquées sont maintenues. En
tant que corporation de droit public cantonal (art. 20 LAF) et à l'instar des
communes, le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne,
représenté par un mandataire rémunéré, a droit à des dépens (art. 56 al. 3
LPA-VD a contrario).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les causes AF.2014.0004 et AF.2014.0012 sont jointes
II.
Les recours sont rejetés.
III.
La décision de la Commission de classification du Syndicat AF Le
Mont-sur-Lausanne du 20 décembre 2013 est maintenue.
IV.
La décision de la Commission de classification du Syndicat AF Le
Mont-sur-Lausanne du 20 novembre 2014 est maintenue.
V.
Un émolument de 2500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante.
VI.
SI Montenailles SA doit au Syndicat d'améliorations foncières du
Mont-sur-Lausanne la somme de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.