vd_omni · AC.2013.0223 · 2014-02-26 · fr

CARREL/Municipalité de St-Sulpice, Service des routes, NICOLE | Mise à l'enquête publique d'un projet de construction impliquant l'octroi d'une dérogation à une limite des constructions par le Service des routes. Décision du Service des routes refusant la dérogation. Le fait que le Service des routes était à l'époque entré en matière sur une modification de la limite des constructions n'impliquait pas l'octroi de la dérogation. Celle-ci n'avait également pas à être octroyée au motif que la limite des constructions était de toute manière devenue obsolète (consid. 3). Le fait que le Service des routes et la municipalité avaient apparemment dit au constructeur qu'ils ne s'opposeraient pas à la modification de limite des constructions ne pouvait pas être considéré comme l'octroi d'assurances impliquant une violation du principe de la bonne foi (consid.4). Les exemples mentionnés par le recourant où une dérogation a été octroyée, notamment le mur antibruit érigé sur la parcelle voisine, ne sont pas suffisamment similaires pour qu'il puisse invoquer une violation du principe de l'égalité de traitement (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.2014 AC.2013.0223

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 février 2014
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Christina Zoumboulakis, assesseur,
et M. François Gillard, assesseur.
Recourant
Ernest CARREL,
à Préverenges, représenté par Me Denis BRIDEL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
St-Sulpice,
représentée par Me Patrice GIRARDET,
avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service des routes,
Opposante
Anne NICOLE,
à St-Sulpice VD,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Ernest CARREL c/ décisions de la
Municipalité de St-Sulpice du 4 avril 2013 et du Service des routes figurant
dans la synthèse CAMAC du 6 mars 2013 (refus de délivrer un permis pour la
construction de deux immeubles de trois appartements et d'une surface
commerciale sur la parcelle n°414 de St-Sulpice)
Vu les faits suivants
A.
Ernest Carrel est propriétaire de la parcelle
n°414 du cadastre de la Commune de St-Sulpice, sise dans la zone mixte au sens
de l’art. 15 du règlement général de la Commune de St-Sulpice sur l’aménagement
du territoire et les constructions (ci-après : RC) approuvé par le
Département compétent le 25 mai 2009. D’une surface de 1’700 m
2
, ce
bien-fonds est bordé au Nord par la Route Cantonale 1 (ci-après : RC1) et
à l’Est par une parcelle bâtie, propriété de Anne Nicole.
B.
Une limite des constructions par rapport à la
RC1, du 19 février 1957, (ci-après : la limite des constructions de 1957)
traverse la parcelle. Des discussions entre le propriétaire de la parcelle et
le Service des routes ont eu lieu afin de modifier cette limite. Il résulte du
procès-verbal d’une séance de conciliation du 2 juin 2009 r¿nissant des
représentants du Service des routes et Ernest Carrel, tenue en relation avec
une opposition formulée par ce dernier à l’encontre d’un projet de
requalification de la RC1 entre l’avenue Forel et l’avenue du Tir fédéral, que
la limite des constructions de 1957, calculée depuis l’axe de la chaussée,
devait être repoussée de 6 m vers le Nord. Il était précisé que l’axe de la
chaussée serait situé au milieu des deux voies et se trouverait un niveau de la
berme centrale.
C.
Le 28 octobre 2010, Ernest Carrel a obtenu
l’autorisation de démolir l’habitation et le garage se trouvant sur la parcelle
n°414.
D.
Après avoir soumis le projet à la Commission
d’urbanisme, l’architecte d’Ernest Carrel a transmis le 22 décembre 2011 un
dossier à la Municipalité de St-Sulpice (ci-après : la municipalité) en
vue de la mise à l’enquête publique d’un projet de construction sur la parcelle
n°414 de deux bâtiments comprenant chacun trois logements, d’une surface commerciale
et de 21 places de parc. La municipalité l’ayant informé par courrier du 28 février
2012 que la hauteur n’était pas réglementaire, un dossier corrigé a été
transmis à la municipalité en annexe à un courrier du 20 mars 2012. Celui-ci
mentionnait que la distance à la limite de la RC1 était notée en dérogation et
qu’il appartiendrait au Service des routes de se déterminer sur l’accord passé
avec le maître de l’ouvrage.
E.
Le projet a été soumis à l’enquête publique du
10 août au 10 septembre 2012. Le plan de situation mentionne une demande de dérogation
à la limite des constructions. Le projet a suscité trois oppositions, dont
celle de Anne Nicole. Le 17 octobre 2012, Me Bovay, agissant au nom de
Anne Nicole, a adressé un courrier à la municipalité dans lequel il indiquait
que le projet de construction n'était pas réglementaire et que le permis de
construire ne pouvait pas être délivré. Le 24 janvier 2013, Me Bovay a également
écrit au Service des routes pour lui demander une prise de position au sujet de
la dérogation requise, qui constituait selon lui un non-respect pur et simple
de la limite des constructions.
F.
La centrale des autorisations CAMAC a établi son
rapport le 6 mars 2013. Celle-ci contient un refus du Services des routes de
délivrer l’autorisation cantonale requise. Cette décision est rédigée comme
suit :
«La mise à
l’enquête d’une dérogation à la limite des constructions a été mise
simultanément au projet de construction de 2 immeubles de 3 appartements et un
local artisanal du 10 août au 10 septembre 2012.
Une opposition
relative à la demande de dérogation à la limite des constructions approuvée le
19 février 1957 a été formulée par Mme Anne Nicole, opposante représentée par
M. Benoît Bovay avocat.
Suite à une pesée
des intérêts, le Service des routes refuse d’octroyer la dérogation à la limite
des constructions.
Pour information,
la procédure de radiation de la limite des constructions approuvée le 19
février 1957 pour le tronçon de route de l’avenue Forel à l’Avenue du Tir
Fédéral est en cours.»
G.
Dans sa séance du 18 mars 2013, la municipalité
a décidé de refuser la délivrance du permis de construire en raison de la
décision négative du Département des infrastructures. Cette décision a été
notifiée à Ernest Carrel le 4 avril 2013.
H.
Par acte du 1
er
mai 2013, Ernest
Carrel a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal contre la décision de la municipalité du 4 avril 2013 et
contre la décision du Service des routes contenue dans la synthèse CAMAC du 6
mars 2013. Il concluait à la réforme de la décision du Service des routes en ce
sens que l’autorisation est délivrée, cas échéant sous conditions et à
l’annulation de la décision de la municipalité, le dossier lui étant renvoyé
pour qu’elle se prononce sur la réglementarité du projet et sur la délivrance du
permis de construire, le recourant étant, en l’état, dispensé de tout
émolument. Le Service des routes s’est déterminé sur le recours le 6 juin 2013.
Il indiquait que la procédure de modification de la limite des constructions de
1957 était en cours et qu’une fois les nouvelles limites des constructions en
vigueur, le projet litigieux ne nécessiterait plus de dérogation. Il demandait par
conséquent une suspension de la procédure pour une durée de 6 mois.
L’opposante Anne Nicole a déposé
des observations le 7 juin 2013. Elle concluait au rejet du recours dans la
mesure où il était recevable.
Le 10 juin 2013, les autres parties
ont été invitées par le juge instructeur à se déterminer sur la requête de
suspension de la cause formulée par le Service des routes. Par l’intermédiaire
de son conseil, la municipalité a indiqué le 12 juin 2013 qu’elle adhérait à
cette requête. Le conseil du recourant s’y est pour sa part opposé par courrier
du 21 juin 2013. Invité avec les autres parties à se déterminer sur ce dernier
courrier, le Service des routes a renouvelé le 2 juillet 2013 sa requête
tendant à la suspension de la cause. Il relevait que, une fois la limite des
constructions modifiée, le projet litigieux se trouverait vraisemblablement en deçà
de dite limite et ne serait par conséquent plus soumis à autorisation préalable
en application de l’art. 120 al. 1 let. d de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11), en tant
que construction frappée par une limite des constructions d’une route cantonale
hors traversée de localité.
Interpellée sur ce point, la
municipalité a indiqué, par courrier de son conseil du 4 juillet 2013, que la
modification de la limite des constructions de 1957 ne conduirait pas
automatiquement à la délivrance du permis de construire, d’autres problèmes se
posant. Le même jour, l’opposante Anne Nicole a soulevé par l'intermédiaire de
son conseil différents points sur lesquels le projet de construction litigieux
ne serait pas réglementaire selon elle. Le 23 juillet 2013, le conseil du
recourant s’est déterminé sur les éléments invoqués par l’opposante. Celle-ci
s’est déterminée derechef le 24 juillet 2013.
La municipalité a déposé sa réponse
le 16 août 2013 en concluant au rejet du recours. Dans son écriture, elle
mentionne différents points sur lesquels le projet ne serait pas réglementaire.
Les conseils du recourant et de l’opposante ont déposé des déterminations en
date des 21 et 26 août 2013.
Le Service des routes a déposé sa
réponse le 29 août 2013 en concluant au rejet du recours. Le recourant s’est
déterminé sur cette réponse le 19 septembre 2013.
Le 25 septembre 2013, le Service
des routes a informé le tribunal du fait qu’il avait finalement renoncé à
modifier la limite des constructions de 1957 dans le secteur concerné par le projet
du recourant. Celui-ci s’est déterminé à ce propos le 11 octobre 2013. Il
demandait que soit requise la production par le Service des routes de la
totalité du dossier relatif à la modification des limites de construction,
notamment au droit de la parcelle n°414. Le juge instructeur ayant donné suite
à cette requête, le Service des routes a produit le 17 octobre 2013 une lettre
de la Commune de St-Sulpice du 14 août 2013 en indiquant que ce courrier avait
conduit à la décision du 25 septembre 2013 de renoncer à la modification de la
limite des constructions du 19 février 1957. Le Service des routes précisait
que, s’il était vrai que des discussions avaient eu lieu depuis plusieurs
années au sujet de la modification de cette limite des constructions, celles-ci
n’avaient jamais donné lieu à des procès-verbaux.
Le tribunal a tenu audience le 27
novembre 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Lors de
l'audience, le recourant a produit un préavis de la municipalité de St-Sulpice n°
13/12, daté du 19 novembre 2012, relatif à une modification de la limite des
constructions de 1957 dans un autre secteur. Le Service des routes a pour sa
part produit le préavis des services de l'Etat relatif au projet de modification
de la limite des constructions de 1957 dans le secteur concerné par le projet
litigieux. Le procès-verbal de l'audience a été transmis aux parties le 28
novembre 2013. Le Service des routes s'est déterminé sur ce document le 11
décembre 2013. Le recourant s'est déterminé le 13 décembre 2013 sur le préavis
des services de l'Etat. La municipalité s'est déterminée le même jour sur le
préavis municipal n° 13/12 produit lors de l'audience. L'opposante s'est
déterminée le 18 décembre 2013 sur la prise de position du recourant du 13
décembre 2013. Le recourant, le Service des routes et la municipalité ont
déposé des déterminations finales en date des 14 janvier, 15 janvier et 17
janvier 2014.
Considérant en droit
1.
Le recourant soutient que son droit d’être
entendu a été violé dès lors qu’il n’a pas été invité à se déterminer sur le
courrier adressé à la municipalité par Me Bovay le 17 octobre 2012 au nom
de l’opposante Anne Nicole.
a) L'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) garantit le droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et
administratives qui aboutissent à une décision. Selon la jurisprudence, ce
droit comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
le droit de consulter le dossier et de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid.
3.2
p. 272; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494, V
368 consid. 3.1 p. 371;
129 II 497
consid.
2.2 p. 504 s.;
127 I 54
consid. 2b
p. 56;
124 I 48
consid. 3a p.
51 et les arrêts cités). Il s’agit de permettre à une partie de pouvoir mettre
en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b;
105 Ia 193 consid 2b/cc). Le droit d’être entendu est un droit de nature
formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans
qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond
(ATF 124 I 49 consid. 3a et 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt GE.2004.0032 du 7 mai
2004). Par exception au principe de la nature formelle du droit d’être entendu,
une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l’intéressé
jouit de la possibilité de s’exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d’examen que l’autorité inférieure, et qui peut ainsi
contrôler librement l’état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée, à condition toutefois que l’atteinte aux droits procéduraux
de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid.
2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 135 V 287 consid. 5.1).
b)
En
l'espèce, le Service des routes a refusé la dérogation requise et l'autorité
intimée a notifié au recourant une décision de refus de délivrer l'autorisation
de construire avant que celui-ci n'ait pu se déterminer sur les griefs formulés
à l'encontre du projet de construction litigieux, notamment ceux figurant dans
le courrier de Me Bovay du 17 octobre 2012 à la municipalité et, surtout, dans
le courrier de Me Bovay du 24 janvier 2013 au Service des routes. Or, au regard
des art. 33 à 35
de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36)
et de la
jurisprudence précitée, le constructeur devait pouvoir prendre connaissance des
oppositions et se déterminer à leur égard avant que la municipalité ne statue
sur le sort de la demande d'autorisation de construire. L'art. 109 al. 4 LATC
prévoit d'ailleurs que les oppositions motivées et les observations sur le
projet sont déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête,
durant lequel elles peuvent être consultées par tous les intéressés. Les
constructeurs ont toutefois un droit plus étendu que celui accordé au public
par l’art. 109 al. 4 LATC. Etant partie à la procédure, la municipalité doit
leur donner connaissance des oppositions, qui constituent le résultat de la
procédure d’enquête, résultat sur lequel ils doivent pouvoir se déterminer en
application de l’art. 34 al. 2 let. e
LPA-VD.
Il en va de même en ce qui concerne les griefs qui, comme c’est le
cas en l’espèce, sont invoqués à l’encontre du projet en dehors du délai
d’opposition. Dès lors qu'il a été statué sur la demande de dérogation à la
limite des constructions de 1957 puis sur la demande de permis de construire
sans donner au constructeur la possibilité de se déterminer sur les courriers
adressés par Me Bovay à la municipalité et au Service des routes postérieurement
à l'enquête publique, les exigences légales relatives à l’exercice du droit d’être
entendu n'ont effectivement pas été respectées.
Cela étant, le recourant a eu la
possibilité d'attaquer la décision litigieuse devant le tribunal. Il a par ailleurs
largement eu l'occasion de s'exprimer au cours de la procédure devant le
Tribunal cantonal en déposant plusieurs écritures et en exposant ses arguments
en audience. Or, conformément à l'art. 98 LPA-VD, le tribunal peut revoir
librement tant l'application du droit que la constatation des faits pertinents.
Le recourant a donc pu pleinement exercer son droit d'être entendu devant
l'instance de recours, de sorte que la violation de ce droit est réparée (voir
arrêts AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. 1b; AC.2006.0165 du 15 février
2007 consid. 3, voir aussi ATF
1C_272/2010 du 16 mars
2011 consid. 2.6.2). L’irrégularité n’était au demeurant pas grave au point de
justifier un renvoi de la cause à la municipalité et au Service des routes.
Le grief de violation du droit d’être entendu doit donc être rejeté.
2.
Le recourant soutient que la municipalité aurait
également violé son droit d’être entendu en refusant le permis de construire
sans se déterminer sur la conformité du projet au regard du règlement communal.
a) Conformément à l'art. 104 LATC,
avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle
vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont
été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans
les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale
est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique
(art. 113 LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par
l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux
dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant
sous pli recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut
être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale
cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par
l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour
l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC). Pour ce qui est des
autorisations spéciales cantonales, l'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:
"1
Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation
spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés
dans leur destination:
a.
les constructions hors des zones à bâtir;
b.
les constructions et les ouvrages nécessitant
des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et
d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c.
sous réserve de l'alinéa 2, les constructions,
les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant
un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou
créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation,
faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie
intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder
ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces
autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux
communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes
particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille
des avis officiels;
d.
les constructions, les ouvrages, les
installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être
approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou
cantonales.
2 […]"
b) En l’occurrence, le projet
litigieux impliquait la délivrance d’une autorisation spéciale cantonale de la
part du Service des routes puisqu’il concernait des constructions frappées par
une limite des constructions d’une route cantonale hors traversée de localité
(cf. art. 120 al. 1 let. c LATC et annexe II RLATC). Dès lors que
l’autorisation spéciale requise a été refusée, la municipalité ne disposait
d’aucune marge d’appréciation et ne pouvait pas accorder le permis de
construire (v. Bovay, Didisheim, Sulliger, Thonney, Droit vaudois de la
construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, ad art. 75 RLATC; ATF 113 Ib 213
consid. 5, RDAF 1993 p. 310).
On relève au surplus que la
décision attaquée respectait les exigences de l’art. 115 al. 1 LATC puisqu’elle
informait le recourant du refus du permis de construire en se référant à la
décision négative motivée du Service des routes, jointe en annexe. Dès lors que
la municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer le permis de
construire, on ne pouvait exiger d’elle qu’elle se prononce sur la
réglementarité et la légalité du projet, notamment au regard du règlement
communal. La situation n’est ainsi pas comparable aux deux arrêts mentionnés
dans le recours (AC.2007.0153 et AC.2007. 0051) où le permis de construire une
installation de téléphonie mobile avait été refusé en raison du nombre
considérable d'oppositions, ce qui, selon le Tribunal cantonal, était une
motivation manifestement insoutenable, ne respectant pas l’exigence selon
laquelle la municipalité devait statuer en application des règles légales et
réglementaires (art. 104 al. 1 LATC).
c) Vu ce qui précède, le grief relatif
à la motivation de la décision attaquée doit également être écarté.
3.
Il convient encore d’examiner si c’est à juste
titre que le Service des routes a refusé d’octroyer une dérogation pour ce qui
est de la limite des constructions de 1957.
a) Selon la jurisprudence, une
limite des constructions garde force de loi et doit être respectée, quand bien
même elle serait malheureuse et vouée à une radiation prévue et souhaitable
(arrêts AC.2011.0146 du 5 juin 2012 consid. 10b; AC.2006.0101 du 6 décembre
2006 consid. 2b; RDAF 1974, p. 61).
Dans un arrêt AC.2011.0132, le Tribunal
cantonal a certes admis qu’une dérogation à une limite des constructions
pouvait être envisagée en application de l’art. 85 al. 1 LATC, disposition qui
prévoit que dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations
aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la
municipalité pour autant que des motifs d’intérêt public ou des circonstances
objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à
un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. En
l’occurrence, le recourant ne peut toutefois pas se prévaloir de cette
jurisprudence et de l’art. 85 LATC dès lors que ce n’est pas la municipalité
mais l’autorité cantonale qui est compétente pour octroyer une éventuelle dérogation.
Par ailleurs, l'autorité qui statue sur une demande de dérogation doit
respecter certains principes qui résultent de la jurisprudence: tout d'abord,
elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir
d'appréciation; il n’existe pas un droit à l’obtention d’une dérogation (
R
uch
, Commentaire LAT, ad art. 23 N° 17, voir aussi ATF 99 Ia 471
consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413).
Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la
loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence
d'une situation spéciale (
R
uch
, op. cit., ad art. 23 N° 11; ATF 107 Ia
212 ss; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, ad art. 23 N° 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter
atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés
prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en
compte l'ensemble des circonstances (
Augustin Macheret
, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions,
séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983).
b) En l’espèce, les collaborateurs
du Service des routes avec lesquels le recourant a eu des discussions lui ont
dans un premier temps indiqué que celui-ci était d’accord de modifier la limite
des constructions de 1957 à la suite des travaux de requalification de la RC1,
de manière à permettre la réalisation de son projet de construction sur la
parcelle n°414. Une procédure en vue de concrétiser cette modification a alors
été engagée (cf. courrier du Service des routes du 6 juin 2013). L'issue
positive de cette procédure n'était toutefois pas certaine. Les plans fixant
les limites des constructions, prévus par l'art. 9 de la loi du 10 décembre
1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), sont en effet des plans d'affectation
spéciaux qui doivent être mis à l'enquête publique et contre lesquels des
oppositions peuvent être déposées. S'agissant, comme dans le cas d'espèce, d'un
plan d'affectation cantonal, la décision du Département compétent sur
d'éventuelles oppositions pouvait ainsi faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal (art. 73 al. 4 LATC). Dans ces circonstances, le seul fait que le
Service des routes était entré en matière sur la modification de la limite des
constructions et qu'une procédure avait été engagée ne justifiait pas l'octroi
de la dérogation requise. Au contraire, l'incertitude relative à l'issue de la
procédure de modification du plan fixant la limite des constructions justifiait
de ne pas octroyer de dérogation. Ceci était d'autant plus justifié en l'espèce
que, comme le montre la synthèse du 22 juillet 2013 produite par le Service des
routes lors de l'audience, plusieurs services de l'Etat (Service Immeuble,
Patrimoine et Logistique, Service de la mobilité) s'opposent à la modification
de la limite des constructions, de même que la Commune de St-Sulpice. Dans un
courrier du 14 août 2013 adressé au Service des routes, la municipalité de
St-Sulpice a ainsi invoqué un certain nombre de motifs d’intérêt public
justifiant la sauvegarde des réserves de terrain résultant de la limite des
constructions de 1957. Finalement, le Service des routes est d'ailleurs revenu
sur sa position initiale et a par conséquent décidé le maintien de la limite
actuelle.
Contrairement à ce que soutient le
recourant, on ne saurait retenir que la limite des constructions de 1957 est de
toute manière devenue obsolète à la suite des travaux de requalification de la
RC1, ce qui implique que la dérogation requise du service des routes aurait dû
être délivrée. Les prises de position du Service de la mobilité et de
l'autorité communale, qui invoquent tous deux la nécessité de préserver des
terrains pour d'éventuels aménagements futurs, notamment en relation avec le
développement des transports publics, montrent que ce caractère obsolète n'est
pas établi en l'état. S’agissant de la pesée des intérêts qui doit être
effectuée pour statuer sur une demande de dérogation, on peut enfin relever que
le maintien de la limite litigieuse n’empêche pas toute construction sur la
parcelle du recourant puisque ce dernier a pu élaborer un projet tenant compte
de la limite des constructions (cf. courrier de Me Bridel du 21 août 2013).
c) Vu ce qui précède, le fait que
le Service des routes ait préféré ne pas octroyer de dérogation lorsqu'il a dû
se prononcer sur cette question au mois de mars 2013 échappe à toute critique.
Il n'appartient au surplus pas au tribunal de céans d'examiner à ce stade si
les motifs pour lesquels les services cantonaux précités et la municipalité s'opposent
à la modification de la limite des constructions de 1957 sont fondés. Cas échéant,
cette question devrait être examinée dans la procédure spécifique relative à la
modification de la limite des constructions et non pas dans celle relative au
permis de construire sollicité par le recourant, dans laquelle est seule pertinente
la question du refus d'octroi de la dérogation.
4.
Le recourant fait valoir que, dès 2009, des
assurances lui auraient été données par le Service des routes au sujet de la
modification de la limite des constructions. Il soutient en outre que la
municipalité aurait également manifesté depuis longtemps son accord avec cette
modification. Le recourant invoque ainsi une violation du principe de la bonne
foi.
a) aa) Découlant directement de
l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la
protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met
dans les assurances reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l’administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p.
170). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l’administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas
changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1
p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Même si les conditions posées pour
bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut en outre
examiner si l’intérêt public à l’application du droit impératif ne l’emporte
pas sur le principe de la bonne foi; cet examen s’opère par la pesée des
intérêts privés de l’administré de se voir protégé dans sa bonne foi et
l’intérêt public à l’application régulière du droit objectif (ATF 119 Ib 397
consid. 6e p. 409; 116 Ib 185 consid. 3c p. 187).
bb) Selon un principe reconnu en
droit public des constructions, les indications favorables données par
l’autorité au seul propriétaire ne peuvent pas être opposées aux tiers qui s’en
prennent à l’octroi d’une autorisation de construire. On considère en effet que
le maître de l’ouvrage doit savoir qu’une construction est soumise à l’enquête
publique et qu’il ne peut pas penser de bonne foi qu’une indication ou un
renseignement de l’autorité implique une décision par anticipation sur la
procédure d’opposition ou de recours. Ainsi, lorsque la loi - comme c’est le
cas de la LATC en matière de permis de construire - institue des possibilités
formelles de participation ou de recours pour la protection des tiers, il n’y a
plus de place pour les assurances qui seraient données hors des procédures
prescrites et qui excluraient cette protection juridique (cf. ATF 1C_6/2009 du
24 août 2009 consid. 3.2; ATF 117 Ia 285 consid. 3e p. 290 s).
b) En l’espèce, il résulte effectivement
des pièces du dossier que les collaborateurs du service des routes avec
lesquels le recourant a eu des discussions lui ont indiqué que la limite des
constructions serait modifiée dans le cadre de la requalification de la RC1. On
l'a vu, une telle modification implique toutefois qu'un plan avec les nouvelles
limites des constructions doit être établi, plan qui est soumis à une examen
préalable des services concernés puis à une enquête publique (cf.
déterminations du Service des routes du 6 juin 2013). On ne voit dès lors pas
comment le recourant pourrait se prévaloir d'assurances qui lui auraient été
données à cet égard, de telles assurances n'étant de toute manière pas
opposables aux autres services de l'administration, tel que le Service de la
mobilité, et aux éventuels opposants à la modification de la limite des
constructions. De même, d'éventuelles assurances au sujet de l'octroi de la
dérogation par le Service des routes ne seraient pas opposables à des tiers
dans le cadre du litige relatif à son projet de construction dérogeant à la
limite des constructions de 1957. Partant, c’est à tort que le recourant se
prévaut du principe de la bonne foi.
5.
Le recourant invoque enfin une violation du
principe de l’égalité de traitement. Il mentionne à cet égard des dérogations à
la limite des constructions de 1957 qui auraient été octroyées pour un mur
antibruit sur la parcelle voisine de l'opposante Anne Nicole et pour des
constructions de l'EPFL, de l'autre côté de la route. Il mentionne également le
fait que, un peu plus loin, la Municipalité de St-Sulpice a accepté de modifier
la limite des constructions de 1957 afin de permettre un projet de
construction.
a) Il y a inégalité de traitement
au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I
58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348,
et les arrêts cités). Cela étant,
le principe de la
légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement
à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134
V 34 consid. 9 p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, les cas
mentionnés par le recourant ne sont pas suffisamment similaires pour qu'il
puisse se prévaloir d'une violation du principe de l’égalité de traitement. On
relève ainsi que la construction d'un mur antibruit n'est à l'évidence pas
comparable à celle d'un bâtiment de trois logements. Comme cela a été relevé à
l'audience, les murs antibruits doivent se trouver à proximité de la source de
bruit et peuvent facilement être démontés en cas de nécessité. Pour ce qui est
de la modification de la limite des constructions de 1957 qui a été admise à
quelques centaines de mètres pour un projet de construction d'un complexe de
trois immeubles (cf. préavis municipal n° 13/12), aussi bien la municipalité
que le Service des routes ont expliqué qu'il s'agissait d'une situation
différente puisqu'on se trouvait à un carrefour situé à l'entrée Nord du
village et que la Commune souhaitait soigner l'alignement du bâti. Enfin, on
relève que les constructions de l'EPFL se situent de l'autre côté de la RC1 et
que, compte tenu de l'intérêt public auquel répond le développement des
construction de l'EPFL, la pesée des intérêts en vue de l'octroi éventuel d'une
dérogation n'est pas comparable.
c) Vu ce qui précède, le grief
relatif à l'égalité de traitement doit également être écarté.
6.
Il résulte des considérants que le recours doit
être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le sort du recours, les
frais de la cause sont mis principalement à la charge du recourant. Dès lors
qu'un des griefs relatifs à la violation du droit d'être entendu était fondé,
un émolument réduit sera mis à la charge de la Commune de St-Sulpice et une
partie des frais sera laissée à la charge de l'Etat. Le recourant versera en
outre des dépens à la Commune de St-Sulpice et à l'opposante Anne Nicole, qui
ont procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel. Pour le motif
évoqué ci-dessus, les dépens octroyés à la Commune de St-Sulpice seront
légèrement réduits.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité de St-Sulpice
du 4 avril 2013 et du Service des routes figurant dans la synthèse CAMAC du 6
mars 2013 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de Ernest Carrel.
IV.
Un émolument de 250 (deux cent cinquante) francs
est mis à la charge de la Commune de St-Sulpice.
V.
Ernest Carrel versera à la Commune de St-Sulpice
une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
VI.
Ernest Carrel versera à Anne Nicole une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 février 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.