vd_omni · GE.2025.0196 · 2025-12-11 · fr

A.________ /Municipalité de Bourg-en-Lavaux | Refus par une municipalité d'entrer en matière sur une demande d'accès à des extraits de PV décisionnels concernant dix contrats de gré à gré en matière informatique et aux documents ayant motivés ces attributions. La demande du recourant comporte également une demande de renseignements relatifs à ces contrats (nom du cocontractant, objet du contrat, date de conclusion, durée de validité ou date d'échéance, montant total ou annuel). Les PV décisionnels, couverts par le secret des délibérations, sont exclus du champ d'application de la LInfo. Pour le surplus, la municipalité ne pouvait refuser, par principe, de communiquer les renseignements et documents requis au motif qu'ils étaient entièrement couverts par le secret des affaires. La demande est suffisamment précise pour permettre l'identification sans difficultés excessives des documents recherchés. Admission du recours et renvoi à l'autorité pour qu'elle identifie les contrats concernés, interpelle les éventuels tiers afin qu'ils puissent faire valoir l'existence d'intérêts privés justifiant l'absence de transmission de certaines informations et examine la nécessité d'anonymiser les documents concernés, qui contiennent des données personnelles. Les conclusions nouvelles du recourant sont irrecevables.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2025 GE.2025.0196

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Mihaela Amoos Piguet et
M. Guillaume Vianin, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux,
à Bourg-en-Lavaux.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Bourg-en-Lavaux du 18 juillet 2025 refusant d'entrer en matière sur sa
demande d'accès aux extraits des PV décisionnels concernant les contrats de
gré à gré en vigueur et documents en rapport (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est inscrit au registre du commerce comme administrateur avec
signature individuelle de la société B.________, ayant pour but les activités
de conseil, de commerce et de service dans le domaine des technologies de
l'information.
B.
Par courriel du 30 juin 2025, A.________ a demandé à la Municipalité de
Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité) de lui transmettre
"les
extraits des PV décisionnels de la Municipalité concernant les 10 dernières
attributions de mandat en gré à gré signés avant le 1
er
juin 2025
(art. 21 AIMP)"
et,
"s'il y a lieu, notamment s'ils sont cités
dans le PV décisionnel, le ou les rapports ou autres documents officiels
détenus par votre autorité ayant servi à motiver l'attribution"
. La
demande était restreinte aux domaines en lien avec l'informatique et les
télécommunications, ainsi qu'aux contrats actuellement en vigueur d'un montant
total supérieur à 3'999 francs par année. Pour ces dix contrats, l'intéressé
souhaitait obtenir les informations qui suivent, caviardées si nécessaire: le
nom du cocontractant, l'objet du contrat, sa date de conclusion, sa durée de
validité ou sa date d'échéance, son montant total ou annuel. A.________ se
disait aussi à disposition pour préciser ou ajuster sa demande au besoin.
C.
Le 18 juillet 2025, la municipalité a communiqué au requérant qu'elle
avait décidé de ne pas entrer en matière sur sa demande aux motifs principal
que les documents requis contenaient des secrets commerciaux et subsidiaire
qu'une réponse nécessiterait un travail considérable de consultation des
archives. Elle invoquait aussi l'absence de publicité des procès-verbaux
municipaux.
D.
Par acte du 23 juillet 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), en concluant à son annulation
et à ce qu'il soit ordonné à la municipalité de transmettre, sous forme
caviardée si nécessaire, les documents demandés dans son courriel du 30 juin
2025.
Dans sa réponse du 9 septembre 2025, la municipalité
a conclu au rejet du recours. Elle a encore produit deux pièces le 26 septembre
2025.
Le recourant a précisé, le 1
er
octobre
2025, qu'il n'avait pas de déterminations particulières à formuler à l'égard de
ces nouvelles pièces. Le 9 octobre 2025, il a déposé des observations dans
lesquelles il a également conclu (1) à la constatation de la violation de la
loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV
172.65) par la communication intercommunale de ses données personnelles, (2) à
ce qu'injonction soit faite à la municipalité d'expliquer ces échanges et à ce
qu'ils soient effacés par les communes concernées et (3) au rappel de son
obligation de coopération à la municipalité. Enfin, le 15 octobre 2025, le recourant
s'est déterminé une nouvelle fois et a produit une pièce supplémentaire.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse au recourant la consultation de
certains documents, a été rendue en application de la loi du 24 septembre 2002
sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Dès lors qu'elle émane d'une autorité
communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé auprès de l'autorité compétente
dans le délai légal et répondant aux exigences formelles prévues par la loi, le
recours est recevable, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond
(art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD).
2.
a) L'art. 17 al. 1
de la Constitution du Canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst‑VD; BLV 101.01)
garantit les libertés
d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de
consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt
prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La
Constitution vaudoise dispose en outre à son art. 41, intitulé "
Information
du public
", que l'Etat et les communes informent la population de
leurs activités selon le principe de la transparence.
b) Le devoir d'information est réglementé dans la
LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de
favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette
loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du
public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information
remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle
s'applique notamment aux autorités communales et à leur administration (art. 2
al. 1 let. e LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au
public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit
son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel (art. 9 al. 1 LInfo).
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"
Art. 15 Autres lois
applicables
Les dispositions d'autres lois qui
restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des
documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le
droit d'auteur.
Art. 16
Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.  la diffusion d'informations, de documents, de propositions,
d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le
processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
[…]
c.  le travail occasionné serait manifestement disproportionné;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.  la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous
réserve du consentement de la personne concernée;
[…]
c.  le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret
protégé par la loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17    Refus
partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été modifiés
respectivement introduits en même temps qu'a été adoptée la LPrD; il s’agissait
de régler l’articulation entre ces deux textes. Selon son art. 3, la LPrD
s’applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales
(al. 1). S'agissant de la communication de données personnelles ‑ soit
de toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable
(art. 4 ch. 1 LPrD) ‑, l'art. 15 LPrD prévoit ce qui suit:
"
1
Les
données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la
présente loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est
invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la
communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
[...]
"
3.
a) Il convient tout d'abord de s'arrêter brièvement sur la forme des
informations requises par le recourant.
A la lecture de la demande du recourant, on comprend
que celle-ci
porte sur trois catégories d'informations: elle
concerne en premier lieu deux sortes de documents différents, à savoir d'une
part
les extraits des procès-verbaux "décisionnels"
de la municipalité relatifs à l'attribution des mandats supposés et d'autre
part les rapports ou documents officiels ayant servi à motiver ces attributions.
Elle porte enfin sur la communication d'informations déterminées en lien avec ces
contrats.
Ce dernier point consiste en réalité en une demande de
transmission de renseignements par la municipalité et non en une remise de
documents officiels. Cette demande de renseignements peut être comprise comme
l'expression de la volonté du recourant d'obtenir
a minima
ces
informations, indépendamment du contenu des documents officiels transmis. Le
recourant a déposé des observations le 9 octobre 2025, dans lesquelles il
confirme que l'obtention des documents requis n'avait pas d'autre but que de
lui permettre d'obtenir les renseignements listés dans sa demande, à savoir:
nom
du cocontractant, objet du contrat, date de conclusion, durée de validité ou
date d'échéance, montant total ou annuel.
b) S'agissant spécifiquement des extraits des
procès-verbaux de séances de la municipalité requis par le recourant, ceux-ci sont
en principe exclus du champ d'application de la LInfo. L'art. 64 al. 2 de la
loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) institue en effet le
secret des débats de la municipalité et interdit la communication des
procès-verbaux de ses séances à des tiers. Cette disposition constitue ainsi une
lex specialis
au sens de l'art. 15 LInfo.
Dans une affaire GE.2022.0180 du 11 novembre 2022
(consid. 4b), la CDAP s'est demandé si une version dûment caviardée d'un
extrait de procès-verbal, supprimant toutes les références aux échanges de fond
intervenus entre les membres de la municipalité, et se limitant à la seule
mention des sujets discutés et des décisions prises – on parle en général dans
un tel cas de procès-verbal décisionnel – pouvait échapper au principe de la transparence;
la Cour a laissé la question ouverte. Dans cet arrêt, la CDAP a considéré que
la production des ordres du jour des séances de la municipalité et/ou d'une
liste exhaustive
ad hoc
des sujets traités lors du mois concerné
suffisait à faire droit à la requête du requérant à l'information.
Le même constat peut être effectué en l'espèce. Le
recourant se limite à demander la transmission des procès-verbaux
"décisionnels" de la municipalité. On en déduit que sa demande ne va
pas au-delà des décisions municipales mentionnées dans ces documents, à
l'exclusion du reste de leur contenu. Après caviardage, les procès-verbaux à
transmettre ne comporteraient donc plus que les décisions d'attribution des
mandats concernés, les échanges et motifs ayant conduit à ces décisions étant
pour leur part couverts par le secret des délibérations. Dans ces conditions, une
réponse à la requête de renseignements formulée par le recourant, pour autant
que la municipalité puisse y donner une suite favorable compte tenu du secret
commercial et de la protection des données, suffit en l'espèce à répondre à la
demande du recourant sous l'angle du droit à l'information sans qu'une
transmission des procès-verbaux requis, caviardés, ne soit nécessaire.
c) L'autorité intimée ne conteste pas,
à raison, que
"les
rapports ou autres documents officiels
[…]
ayant servi à motiver l'attribution",
tels que requis par
le recourant, constituent des documents officiels au sens de l'art. 9 al. 1
LInfo. A cet égard, la CDAP a déjà eu l'occasion de préciser que, si la
consultation de courriels, de notes internes, voire d'autres éléments purement
préparatoires n'est pas couverte par le droit d'accès de l'art. 8 LInfo, il
n'en est pas de même d'un rapport établi par un service communal spécialisé et sur
lequel se fonderait la municipalité pour décider de l'attribution d'un mandat; dans
la mesure des éléments factuels qu'il contient tout au moins, ce rapport peut
être considéré comme un document officiel (GE.2025.0026 du 16 juin 2025 consid.
2). Les contrats conclus par l'administration entrent également dans la
définition de documents officiels (voir GE.2025.0108 du 18 septembre 2025
consid. 3; GE.2023.0232 du 23 mai 2024).
d) Quant à la demande de renseignements, elle
n'appelle pas de commentaire de forme particulier dès lors qu'elle est
expressément prévue par l'art. 8 al. 1 LInfo (voir GE.2017.0114 du 12 novembre
2018 consid. 4b/bb).
e) Il s'ensuit que les renseignements
et documents requis sont en principe accessibles au public, sous réserve des
considérations qui suivent.
4.
Il reste à examiner si, en l'espèce, des intérêts privés prépondérants
s'opposent à la transmission des renseignements et des documents requis.
La municipalité justifie principalement son refus de
transmettre les pièces et les informations litigieuses par le fait qu'un
intérêt privé prépondérant s'opposerait à cette demande, les décisions, offres
et contrats que le recourant souhaite consulter contenant des secrets
commerciaux (prix, prestations, mesures organisationnelles) qui n'ont pas à
être transmis à un potentiel concurrent. Le recourant estime quant à lui que
les objets des contrats et montants globaux ne sont pas secrets et qu'un refus
total est exclu si un caviardage est possible. Il précise dans ses observations
qu'il n'entend pas demander les offres ni leurs annexes, mais uniquement les
informations qu'il a listées dans sa demande.
a) aa) Selon l'art. 16 al. 3 let. a
LInfo, cité
in extenso
ci-dessus (cf. consid. 2) le respect de la
sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la divulgation
d'informations.
La sphère privée et les données personnelles sont en
effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut donc
y être porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst.,
soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe
de la proportionnalité. Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de
prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre
part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est
susceptible d'occasionner (TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023
consid. 5.3).
Depuis l'entrée en vigueur de la LPrD (et des
modifications de la LInfo en découlant), il convient à chaque fois de se
demander si les documents officiels contenant des données personnelles doivent
être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y avoir accès, sous
réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD. Le fait que,
selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une atteinte "
notable
"
constitue un intérêt privé prépondérant justifiant qu'une information ne soit
pas transmise n'y change rien (cf. CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020
consid. 6d/cc; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c, qui
retenaient que la LPrD, en tant que loi spéciale et plus récente, l'emportait
sur la LInfo). L'art. 15 LPrD (plus spécialement son al. 2), cité
in extenso
ci-dessus (cf. consid. 2c
supra
), prévoit que la communication de
données personnelles est soumise à certaines restrictions notamment lorsqu'elle
intervient à la suite d'une demande fondée sur la loi sur l'information. L'art.
15 al. 1 let. c LPrD exige ainsi une pesée d'intérêts lorsqu'il s'agit de
communiquer des données personnelles dans le cadre d'une requête fondée sur la
LInfo (GE.2025.0109 du 13 octobre 2025 consid. 2c; GE.2025.0108 du 18
septembre 2025 consid. 4b).
bb) Selon l'art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD,
on entend par donnée personnelle, toute information qui se rapporte à une
personne identifiée ou identifiable. En droit vaudois, les secrets d’affaires
entrent dans le périmètre de la notion de "
données personnelles
"
(selon le nouveau droit fédéral, les données des personnes morales ne
constituent plus des "
données personnelles
"; cf. art. 2 de la
loi du 25 septembre 2020 sur la protection des données – LPD; RS 235.1).
b) aa) Le secret commercial est également protégé
par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo.
Le droit fédéral, dans la loi du 17 décembre 2004
sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3),
comporte une clause similaire à celle du droit vaudois. Selon la jurisprudence
rendue en application de cette disposition, à laquelle on peut se référer par
analogie, la notion de secret doit être comprise dans un sens large puisqu'il
s'agit de toute information qu'une entreprise est légitimée à vouloir conserver
secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d'influer sur la
marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion de concurrence au cas où
des entreprises concurrentes en prendraient connaissance (ATF 142 II 340
consid. 3.2). L'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de
quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre l'information et
l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue, c'est-à-dire ni
notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt subjectif au
maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et
cet intérêt doit être objectivement fondé (intérêt objectif) (TF 1C_59/2020 du
20 novembre 2020 consid. 4.1 et la référence). L’objet du secret d’affaires
doit concerner des informations pertinentes sur le plan commercial. Il peut s’agir,
en particulier, d’informations relatives aux sources d’achat et
d’approvisionnement, à l’organisation de l’entreprise, au calcul des prix, aux
stratégies commerciales, aux business plans et aux listes des clients et des
relations en découlant, et qui ont un caractère commercial ou d’exploitation.
Le critère décisif est de déterminer si ces informations secrètes peuvent avoir
un impact sur les résultats de l’entreprise ou, en d’autres termes, si elles
ont un impact sur la compétitivité de l’entreprise (ATF 142 II 340 consid. 3.2;
142 II 268 consid. 5.2.3 ss; TF 1C_665/2017 du 16 janvier 2019 consid. 3.3).
Il ne suffit pas d’invoquer globalement le secret
des affaires: le détenteur du secret ou l’autorité qui examine la demande
d’accès doit montrer concrètement et dans le détail dans quelle mesure une
information est protégée par ce secret. Pour qu’il y ait un intérêt objectif au
maintien du secret en particulier, il faut que l’accès aux informations
concernées par des tiers ou par la concurrence entraîne une distorsion de la
concurrence et ait des conséquences sur le résultat de l’entreprise ou en
d’autres termes sur sa compétitivité (ATF 144 II 77 consid. 3; Préposé fédéral
à la protection des données et à la transparence [PFPDT], Appréciation des
demandes d'accès: guide destiné aux autorités du 10 mai 2023, ch. 3.4.7).
Selon la jurisprudence, il n’est certes pas
nécessaire que la menace d’une atteinte aux intérêts publics ou privés
respectifs découlant de l’octroi de l’accès se concrétise avec certitude, mais
il ne faut pas non plus que la mise en danger soit simplement concevable ou
(lointainement) possible; elle doit en outre être sérieuse, raison pour
laquelle une conséquence simplement mineure ou désagréable ne peut pas être
considérée comme une atteinte (ATF 144 II 77 consid. 3; 142 II 324 consid. 3.4
; 142 II 340 consid. 2.2). Le législateur a procédé de manière anticipée à une
pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère de manière exhaustive
les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants
(ATF 144 II 77 consid. 3 et les réf.).
c) En l'occurrence, l'autorité intimée s'est refusée
par principe à renseigner le recourant et à lui communiquer les renseignements
et documents requis au motif que l'entier de ces informations étaient couvertes
par le secret des affaires. La municipalité invoque dans sa réponse nombre
d'éléments qui relèveraient selon elle du secret commercial. Il est en effet
possible que certaines de ces informations, comme notamment le prix des
prestations individuelles, puissent constituer des informations dont le
cocontractant pourrait avoir un intérêt légitime à ce qu'elles ne soient pas
communiquées. En revanche, le tribunal ne voit pas d'emblée que l'existence
même d'un contrat, son objet général, sa durée de validité, voire son montant
global, puisse porter atteinte à des secrets d'affaires. Les documents
concernés par la demande du recourant n'ont cependant, à ce jour, pas encore
été identifiés par la municipalité. Dans ces conditions, il n'est pas possible
au tribunal de déterminer quels sont les éléments qui seraient ou non susceptibles
d'être protégés par le secret d'affaires de tiers de ceux dont la publicité doit
l'emporter afin de respecter les buts de transparence prescrits par la LInfo.
d) Il convient ainsi d'admettre le recours et de
renvoyer l'affaire à la municipalité. Il appartiendra à celle-ci d'identifier
les mandats concernés, ainsi que les éventuels documents et rapports en lien
avec leur attribution qui constituent des documents officiels, puis
d'interpeller les tiers concernés afin qu'ils puissent faire valoir cas échéant
l'existence d'intérêts privés prépondérants justifiant l'absence de
transmission de certaines informations (selon la procédure de l'art. 16 al. 4
et 5 LInfo; PFPDT, guide précité, ch. 3.4.7).
Le tribunal relève encore que la demande concerne aussi
des informations relatives à des personnes identifiées ou identifiables (et non
seulement de potentiels secrets d'affaires), protégées par la LPrD, dont la
communication ne peut intervenir qu'après une pesée des intérêts visant à
déterminer s'il y a lieu de les anonymiser. Le recourant semble conscient de
cette problématique puisqu'il l'a lui-même mentionnée dans sa requête. L'autorité
intimée prendra donc cas échéant aussi les mesures d'anonymisation utiles avant
transmission des documents demandés.
5.
Il doit encore être précisé que la demande est suffisamment précise pour
permettre l'identification sans difficultés excessives des documents recherchés.
Elle ne porte que sur dix attributions de mandats au maximum, de sorte qu'elle
s'inscrit dans un cadre limité. Etant donné que le recourant a spécifié qu'elle
ne visait que des mandats toujours en vigueur, elle concerne donc des contrats
de durée que la municipalité devrait pouvoir recenser aisément puisqu'ils sont
toujours d'actualité. La connaissance de leur date de conclusion permettra de
circonscrire les recherches des documents en lien avec leur attribution. Au
surplus, les moyens informatiques actuels facilitent grandement les recherches.
En particulier, la municipalité ne saurait invoquer la fusion de plusieurs
communes pour se libérer de ses obligations en matière de transparence et de
ses devoirs découlant de la LInfo. Finalement, l'identification des documents
concernés et la transmission des renseignements requis n'apparaissent pas
susceptibles d'occasionner un travail manifestement disproportionné (art. 16
al. 2 let. c LInfo).
Ce constat n'interdit pas cas échéant à la
municipalité de prélever pour ses recherches un émolument, ce qu'il lui
appartiendra de préciser au recourant (art. 11 al. 2 et 3 LInfo).
6.
La municipalité considère encore que la demande du recourant ne
s'inscrit pas dans les buts poursuivis par la LInfo. Elle estime que son
administration pourrait être confrontée à un risque d'engorgement si elle
devait recevoir de nombreuses demandes de transmission de documents officiels,
générant une charge importante, ce d'autant plus lorsque ces demandes relèvent
d'intérêts privés, voire commerciaux. Elle ne conteste toutefois pas une
utilisation raisonnée et ciblée des règles sur la transparence par tout-un-chacun.
Elle estime encore que la commission de gestion du conseil communal contrôle
déjà l'informatique communale.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 147
I 47 consid. 3.5 et réf. citées), les dispositions permettant l'accès aux
documents officiels rendent le processus décisionnel de l'administration plus
transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions
publiques de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en
améliorant le contrôle de l'administration. Dans le même sens, le but poursuivi
par la LInfo consiste à garantir la transparence des activités des autorités
afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1
LInfo). La loi consacre donc un droit d'accès du citoyen, qui doit être
distingué du contrôle législatif. Le contrôle effectué par la commission de
gestion du conseil communal n'a dès lors pas d'influence sur les droits
conférés par la LInfo aux administrés.
Pour le surplus, les préoccupations soulevées par la
municipalité relèvent de la question de l'abus de droit. Au même titre que pour
toute institution juridique, les requêtes de renseignements fondées sur la
LInfo sont susceptibles de constituer un abus de droit en cas de demandes multiples
et disproportionnées opérées dans un but qui n'est manifestement pas celui poursuivi
par cette législation. En l'espèce toutefois, la municipalité se contente
d'invoquer de façon abstraite de prétendues difficultés en lien avec la réponse
qu'elle devrait donner aux demandes fondées sur la LInfo. Elle n'amène aucun
début de preuve de son prétendu engorgement, ni des requêtes multiples auprès
d'elle déposées par le recourant. Dans ces conditions, le tribunal ne distingue
pas en quoi la requête en question constituerait un abus de droit de la part du
recourant, ce au regard des buts de transparence poursuivis par la LInfo. Le
fait que le recourant ait potentiellement demandé les mêmes informations dans
d'autres communes n'est en l'occurrence pas un élément entrant en ligne de
compte pour déterminer le bien-fondé de sa requête. Quant à la profession du
recourant, elle n'est également d'aucune pertinence dès lors que tout citoyen
est légitimé de la même manière à faire valoir son droit à l'information. Le
recourant ne motive certes pas sa demande, mais la loi prévoit que celle-ci n'a
pas besoin d'être motivée (art. 9 al. 1 LInfo). Au demeurant, si la
municipalité devait constater à l'avenir une multiplication des demandes
formulées par un administré, l'art. 11 al. 2 let. b LInfo prévoit dans ce cas
la possibilité de percevoir un émolument.
7.
Dans ses observations, le recourant prend trois conclusions nouvelles,
en ce sens qu'il conclut (1) à la constatation de la violation de la LPrD par
la communication intercommunale de ses données personnelles, (2) à ce
qu'injonction soit faite à la municipalité d'expliquer ces échanges et à ce
qu'ils soient effacés par les communes concernées et (3) au rappel de son
obligation de coopération à la municipalité.
On peut d'emblée se demander si ces conclusions ne
sortent pas du cadre de la décision attaquée. Cette question peut toutefois
rester ouverte, pour les motifs qui suivent.
Selon l’art. 89 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD), le tribunal n’est pas lié par les conclusions des parties.
Toutefois, à l’échéance du délai de recours, la contestation est nouée de
manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le
biais des conclusions qu’elles ont prises en temps utile; les parties ont la
faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais
non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre
l’objet de la contestation (AC.2016.0227 du 30 mars 2017 consid. 2;
AC.2014.0104 du 21 juillet 2015 consid. 1b et les réf. cit.). Il en découle que
les conclusions formulées par le recourant pour la première fois dans ses
observations, à savoir après l'échéance du délai de recours, sont tardives et
partant irrecevables.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit
être admis. La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la
municipalité pour qu'elle procède dans le sens des considérants et rende une
nouvelle décision.
Il n'est pas perçu d'émolument (art. 27 al. 1 LInfo)
ni alloué de dépens, le recourant ayant procédé sans le concours d'un
mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 18 juillet 2025 est
annulée et l'affaire lui est retournée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2025
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.