vd_omni · AC.2022.0307 · 2023-03-08 · fr

A.________ à G.________ /Municipalité de Lucens, H.________ et I.________, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Recours contre la délivrance d'un permis de construire touchant l'installation de plusieurs antennes de téléphonie mobile sur une parcelle occupée par des bâtiments industriels à l'est du bourg de Lucens. Pas d'atteinte patrimoniale au site (consid. 3); pas besoin d'une planification spéciale (consid. 4b); pas lieu de contrôler à titre préjudiciel la légalité de l'ORNI, dès lors qu'on ne voit pas quels éléments relatifs au fonctionnement des antennes adaptatives auraient été mal appréciés par le Conseil fédéral dans le cadre des modifications de cette ordonnance (consid. 4e); la réglementation du droit fédéral prévue pour la limitation des émissions d'une station de téléphonie mobile comportant des antennes 5G est applicable sans restriction, aucun élément scientifique solide ne remettant en cause les valeurs fixées, avec une importante marge de sécurité, dans l'ORNI (consid. 5b-c); la VLInst n'est pas dépassée dans les LUS, le principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE) étant observé (consid. 5c); les mesures de contrôle et le système d'assurance qualité (AQ) garantissent le respect à long terme des valeurs limites (consid. 5d). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.03.2023 AC.2022.0307

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 mars 2023
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme Danièle Revey, juge;
M. Bertrand Dutoit, assesseur; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à
********
tous représentés par Me Nathanaël PETERMANN,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lucens,
à
Lucens, représentée par Me Samuel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de l'environnement,
à Lausanne,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne,
Constructrice
H.________
à ********e,
Propriétaire
I.________
à ********
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lucens du 31 août 2022 levant les oppositions et délivrant le
permis de construire pour la modification d'une installation de communication
mobile existante sur la parcelle n
o
392 (CAMAC 183670).
Vu les faits suivants:
A.
La société I.________ est propriétaire de la parcelle n° 392 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Lucens. Cette parcelle, de 8,5 ha,
est classée dans la zone industrielle du plan général d'affectation (PGA). Elle
se trouve à l'est du bourg de Lucens et est en grande partie occupée par des
bâtiments industriels.
B.
Lucens, considéré en tant que petite ville/bourg, est inscrit à
l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (site
d'importance nationale [inventaire ISOS]). Selon la publication de l'Office
fédéral de la culture (OFC) de 2015 (ISOS, Canton de Vaud, vol. 2 Broye-Vully
et Gros-de-Vaud), la parcelle n° 392 fait partie du périmètre (P) 6,
"Complexe industriel du fabricant de laine de verre I.________, initié en
1939; grandes halles de production et bâtiment administratif, 1939-81". Le
P 6 a été classé dans la catégorie d'inventaire "C", ce qui – selon
les explications de l'OFC – indique l'existence d'un caractère spécifique
d'origine. Un objectif de sauvegarde "C" a été attribué : il
préconise la sauvegarde du caractère (maintien de l'équilibre entre les
constructions anciennes et nouvelles; sauvegarde intégrale des éléments
essentiels pour la conservation du caractère). La publication de l'OFC décrit
ainsi ce périmètre (p. 169):
"L'implantation industrielle I.________
L'entreprise I.________, qui fabrique depuis 1939 des
produits à base de laine de verre, occupe un secteur (6) situé entre la voie
ferrée et la Broye, en face de la cellule artisanale. Datant du deuxième tiers
du 20
e
siècle, les constructions initiales qui abritent les ateliers
de production forment une large bande de plusieurs halles qui se suivent le
long de la voie ferrée. Les bâtiments les plus imposants, terminés en 1981,
forment une seconde couche du côté de la Broye. On y trouve la longue halle qui
stocke les produits finis, un important écran visuel, et le long cylindre
métallique bleu de la cheminée (6.0.1), un repère bien connu, notamment par les
automobilistes qui empruntent la route de Berne."
La publication de l'OFC contient deux photographies
de cette zone industrielle (n
os
44 et 50 p. 155). Une ligne à haute
tension passe entre les bâtiments de l'entreprise et la Broye.
C.
Une station de base pour téléphonie mobile, avec un mât supportant des
antennes de l'opérateur J.________, a été installée il y a quelques années sur
un bâtiment de l'entreprise I.________, à un angle d'une halle proche de la
Broye (sur le côté est de cette halle). Le mât, posé en façade, dépasse le toit
de la halle d'environ 13 m; son sommet est à environ 35 m du niveau du sol.
D.
Le 4 mars 2019, I.________ a déposé une demande de permis de construire
pour un ouvrage ainsi décrit: modification d'une installation de communication
mobile existante, pose de la 5G, pour le compte de H.________. Le formulaire de
demande de permis, le plan de situation du géomètre (daté du 30 novembre 2018) et
le plan établi par le bureau d'ingénieurs (daté du 29 novembre 2018) sont
signés, pour I.________, par K.________ – alors membre du comité de direction
avec signature collective à deux – et L.________, et pour H.________, par une
personne (non identifiable) du secteur ********.
Le dossier de la demande comprend une fiche de
données spécifique au site, établie par H.________ (ci-après: H.________) le 21
janvier 2019 (fiche pour la station LCEN, révision 1.29). Il ressort de cette
fiche qu'il est prévu d'installer, sur le mât existant supportant 6 antennes J.________,
9 nouvelles antennes H.________, avec les caractéristique suivantes:
N° 1: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 30°;
gamme de fréquence 700-900 MHz.
N° 2: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 150°;
gamme de fréquence 700-900 MHz.
N° 3: puissance d'émission 1000 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 270°;
gamme de fréquence 700-900 MHz.
N° 4: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 30°;
gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N° 5: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 150°;
gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N° 6: puissance d'émission 2500 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 270°;
gamme de fréquence 1400-2600 MHz.
N° 7: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 30°;
gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
N° 8: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 150°;
gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
N° 9: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 270°;
gamme de fréquence 3400-3800 MHz.
La fiche contient aussi les données relatives aux 6
antennes existantes de J.________. Les antennes H.________ (des antennes de 2 m
et de 1.5 m de longueur ainsi que des remote radio heads) devraient être
installées dans la partie supérieure du mât, au-dessus d'antennes J.________.
Le rayonnement dans 4 "lieux à utilisation
sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur
la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés à
proximité du mât a été calculé. Les résultats suivants figurent dans la fiche
de données du 21 janvier 2019:
LUS n° 2, bureau dans le bâtiment
n° ECA 711 sur la parcelle voisine n° 177, en zone industrielle, à 156 m des
antennes: intensité de champ électrique dû à l'installation = 3.69 V/m
LUS n° 3, bureau dans le bâtiment
n° ECA 829a sur la parcelle n° 392, à 43 m des antennes: intensité de champ
électrique dû à l'installation = 0.98 V/m
LUS n° 4, bureau dans le bâtiment
n° ECA 487b sur la parcelle n° 392, à 100 m des antennes: intensité de champ
électrique dû à l'installation = 4.95 V/m
LUS n° 5, bureau dans le bâtiment
n° ECA 487b sur la parcelle n° 392, à 85 m des antennes: intensité de champ
électrique dû à l'installation = 3.65 V/m
E.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 8 mai au 6 juin 2019. Plusieurs oppositions ont été déposées durant
ce délai, notamment celles de A.________, de C.________ et B.________, de D.________,
d'E.________, ainsi que de F.________ et G.________. Les opposants déclarent
habiter à une distance comprise entre 375 et 1080 m de l'installation
litigieuse. D.________ est propriétaire d'un bâtiment dans le bourg de Lucens
(parcelle n° 1101, rue Centrale 20a). C.________ est propriétaire d'un
appartement à proximité du centre de la localité (immeuble n° 11258-5, rue de
la Grande-Salle 7). D'après la fiche de données, la distance maximale pour
pouvoir former opposition est de 1125 m.
F.
H.________ a établi le 1
er
octobre 2021 une fiche révisée
1.30. Il résulte de cette fiche que les nouvelles antennes n
os
1 à 6
ne devraient pas fonctionner en mode adaptatif (ce n'est pas non plus le cas
des antennes J.________) mais que le mode adaptatif est prévu pour les antennes
n
os
7, 8 et 9. Les caractéristiques de ces trois antennes sont
désormais les suivantes:
N° 7: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 30°;
gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.
N° 8: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 150°;
gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.
N° 9: puissance d'émission 800 W (= puissance apparente
rayonnée ERP
n
) ; direction principale de propagation: azimut + 270°;
gamme de fréquence 3600 MHz; mode adaptatif; 32 Sub-Arrays.
Le nouveau calcul du rayonnement dans les LUS donne
les résultats suivants (l'estimation ayant pris en compte les 9 antennes
projetées et les 6 antennes existantes):
LUS n° 2 (bureau dans le bâtiment n° ECA 711): intensité de
champ électrique dû à l'installation = 3.67 V/m
LUS n° 3 (bureau dans le bâtiment n° ECA 829a) : intensité de
champ électrique dû à l'installation = 0.96 V/m
LUS n° 4 (bureau dans le bâtiment n° ECA 487b): intensité de
champ électrique dû à l'installation = 4.90 V/m
LUS n° 5 (bureau dans le bâtiment n° ECA 487b): intensité de
champ électrique dû à l'installation = 3.54 V/m
G.
Une autorisation spéciale a été délivrée par la Direction générale de
l'environnement, Direction de l'environnement industriel, urbain et rural,
Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), qui figure dans
la synthèse CAMAC n° 183670 du 7 février 2022. Cette décision se réfère à la
fiche de données du 1
er
octobre 2021 (révision 1.30). Elle expose en
particulier ce qui suit:
"Ce projet est une modification d'une installation
existante.
En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur
limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments voisins
les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des
expositions permanentes. Le projet respecte donc la valeur limite de
l'installation (LUS).
Les calculs ont également été faits pour des expositions de
courtes durées au pied du mât au niveau du bâtiment supportant les antennes. Le
projet respecte aussi la valeur limite d'immissions (LSM).
Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non
ionisant présentés, la DGE/DIREV/ARC demande que l'opérateur responsable de
l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle dans les
6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations dans la
configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les résultats de ces
mesures devront être transmis à la DGE/DIREV/ARC pour contrôle et à la commune.
Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.
Les mesures seront effectuées conformément aux documents
"Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM"
(juin 2002), "Recommandation sur les mesures : UMTS" (Projet du 17
septembre 2003), "Technical Report: Measurement Method for LTE Base
Stations (mai 2012)" présentés par le METAS et l'OFEV et « Rapport
technique : Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu’à
6GHz » (20 avril 2020).
Si les mesures indiquent que la valeur limite de
l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de
manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en
vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou
du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra
être fournie à la DGE/DIREV/ARC et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, la
DGE/DIREV/ARC fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.
En cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible
(LUS) en accord avec la réglementation sur l'aménagement du territoire en
vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente
installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier
son installation afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI.
Toute réserve utile est émise en ce sens.
[...]
La DGE/DIREV/ARC demande que l'installation citée en titre
soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16
janvier 2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l’opérateur devra informer la
DGE/DIREV/ARC et la commune de l’implémentation de cette fiche de données, au
plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données fournies par l'opérateur
responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées."
H.
Le projet de H.________ est le résultat d'une coopération entre
opérateurs pour l'utilisation d'un mât. La carte synoptique établie par
l'Office fédéral de la communication (OFCOM) indique que les stations
émettrices existantes, pour la téléphonie mobile, les plus proches se trouvent au
sud-est du bourg (à 530 m) ou dans des villages environnants à plus de 2,5 km.
I.
La Municipalité de Lucens (ci-après: la municipalité) a délivré à I.________
le permis de construire requis, daté du 29 août 2022. Cette décision précise
que toutes les conditions fixées dans la synthèse CAMAC devront être
respectées. Le 31 août 2022, la municipalité a communiqué cette décision aux
opposants, en indiquant que les oppositions étaient levées. Un rapport de
l'Association Intercommunale Service Technique Broye Vaudoise (AISTBV) du 25
août 2022, contenant une prise de position sur les oppositions, était joint à
la décision.
J.
Agissant ensemble le 3 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, les opposants A.________, C.________ et B.________, D.________, E.________
ainsi que F.________ et G.________ (A.________ et consorts) demandent à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision
de la municipalité en ce sens que leurs oppositions sont admises et que le
permis de construire est refusé. A titre subsidiaire, ils concluent à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le juge instructeur a invité H.________ à ce
déterminer; dans sa réponse du 10 novembre 2022, cet opérateur conclut au rejet
du recours. La propriétaire de l'immeuble n'a pas déposé de déterminations.
Dans sa réponse du 14 novembre 2022, la municipalité
se réfère à sa décision.
K.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a déposé des observations
le 11 novembre 2022. Elle a renoncé à formuler des remarques au vu des griefs
du recours en précisant cependant que, pour le projet en question, elle avait
pu vérifier le calcul fourni par la constructrice (son dossier comporte la
fiche de données de H.________ du 1
er
octobre 2021, révision 1.30).
La Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine, Division Monuments et
sites (DGIP-MS) a déposé le 14 novembre 2022 les observations suivantes:
"
[...]
L'antenne
existante est en périphérie du bourg, dans un site industriel. Le site est en
creux de vallée et le relief est donc relativement peu impactant dans cette
affaire. Aucun bâtiment sous protection n'est péjoré dans un environnement
immédiat. Seule demeure l'interaction entre les antennes renouvelées sur le mât
conservé et le château.
Au vu de la situation et de la configuration du terrain, la
DGIP-MS estime que le mât existant, respectivement les antennes qui seront
renouvelées n'aggrave pas la situation actuelle. Bien plus, le choix d'un
bâtiment en partie basse du bourg et dans sa périphérie et qui plus est de
nature industrielle présente une certaine cohérence et ne semble que peu porter
atteinte à l'environnement tel que le prévoit l'art. 3 LPrPCI. L'appréciation
finale de l'interaction entre les antennes et la vision du château est limitée
pour la DGIP-MS. Par ailleurs, la décision finale sur cet aspect est du ressort
et de la compétence de la Municipalité.
Sur le plan de l'ISOS, le périmètre 6, dans lequel est sise
l'antenne litigieuse, prévoit un objectif de sauvegarde et une catégorie
d'inventaire C. Cet objectif vise au maintien du caractère, de l'équilibre
entre les constructions anciennes et nouvelles et la sauvegarde des éléments
essentiels pour la conservation du caractère. Pour atteindre ces objectifs des
prescriptions particulières doivent assurer l'intégration des nouvelles
constructions.
Compte tenu du fait que le mât est existant, qu'il n'est pas
modifié, que sa hauteur a une incidence limitée dans les vues lointaines du
fait de son implantation topographique et des bâtiments qui l'environnent, par
ailleurs intouchés, la DGIP-MS estime que ces antennes ne portent pas atteinte
au caractère du lieu, ni à ses composantes essentielles. S'agissant du
renouvellement simple des antennes sur le mât, la DGIP-MS ne pourrait que
suggérer que le mât soit réduit autant que possible selon ce que la technique
actuelle permet, respectivement la hauteur de fixation des antennes et ce pour
autant que les moyens pour ce faire n'apparaissent pas disproportionnés aux
objectifs visés et au risque encouru.
La DGIP estime en définitive que le projet présente peu
d'incidence pour le maintien du site ISOS, respectivement le périmètre 6, et
pas d'impact du point de vue de la LPrPCI. La DGIP-MS relève enfin que cette
ultime pesée des intérêts est du ressort et de la compétence de la
Municipalité."
L.
Les recourants ont répliqué le 16 janvier 2023, en confirmant leurs
conclusions.
A titre de mesures d'instruction, les recourants
requièrent une inspection locale. Ils requièrent en outre que la constructrice
soit interpellée afin qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas
être augmentée à l'avenir.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps
utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD
et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir
est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est
reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente,
qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Lorsque
la contestation porte sur le permis de construire une installation de
téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir
au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au
moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1,
128 II 168). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75
LPA-VD (arrêt CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 1); c'est en
fonction de cela que la fiche de données a évalué à 1125 m la distance maximale
pour pouvoir former opposition. Deux recourantes sont effectivement propriétaires
de bâtiments d'habitation dans ce rayon; comme elles ont formé opposition
durant l'enquête publique, elles remplissent les conditions de l'art. 75 let. a
LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière, sans qu'il soit nécessaire d'examiner
la situation des cinq autres recourants; leur qualité pour agir peut demeurer
indécise.
2.
Dans un premier grief, les recourants font valoir que la demande de
permis de construire souffrirait d'un vice formel important parce que les plans
d'enquête ne seraient ni datés ni signés. Cela étant, les recourants admettent
qu'ils ont vu des plans signés, mais ils estiment qu'un des deux représentants
de la propriétaire du bien-fonds n'était pas habilité à signer, n'étant pas
fondé de pouvoirs selon les indications du registre du commerce.
Ce grief doit être écarté d'emblée. Le dossier
produit par la municipalité comporte des plans datés et signés. Sur ce point, les
allégués des recourants sont faux. L'art. 108 al. 1 de la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la demande de
permis de construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux, à
savoir généralement le propriétaire de l'immeuble. Cette formalité a été
respectée, avec les signatures apposées sur les documents précités, car cela
démontre suffisamment clairement, à l'égard des autorités administratives, la
volonté de la société propriétaire et de l'opérateur de téléphonie mobile de
réaliser le projet à l'endroit prévu.
3.
Les recourants critiquent le projet litigieux parce que, d'après eux, la
présence d'un mât de téléphonie mobile imposant, situé sur le toit d'un
immeuble dans une zone dégagée, serait de nature à porter une atteinte
patrimoniale importante au site; la vue sur le bourg médiéval de Lucens et le
château épiscopal serait particulièrement altérée par l'antenne. L'autorisation
délivrée par la municipalité aggraverait non seulement la situation d'atteinte
au patrimoine que constituent les antennes déjà présentes, mais rendrait en
outre un assainissement de la situation existante encore plus difficile. Les
recourants soutiennent encore que l'installation de téléphonie mobile porterait
atteinte aux monuments classés du village de Curtilles, singulièrement au
temple. En définitive, les recourants dénoncent une atteinte "à l'ISOS et
au patrimoine bâti".
a) L'inventaire ISOS fait partie des inventaires
fédéraux d'objets d'importance nationale établis sur la base de l'art. 5 de la
loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et
du paysage (LPN; RS 451). L'art. 6 LPN dispose ce qui suit:
"1
L’inscription d’un objet d’importance
nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement
d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris
au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.
2
Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une
tâche de la Confédération, la règle sui­vant laquelle un objet doit être
conservé intact dans les conditions fixées par l’in­ventaire ne souffre
d’exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’im­portance
nationale également, s’opposent à cette conservation."
L'autorité compétente au niveau cantonal (en
l'occurrence la municipalité) accomplit une tâche de la Confédération
lorsqu'elle octroie une autorisation de construire une station de base
pour téléphonie mobile d'un opérateur au bénéfice d'une
concession fédérale (cf. art. 2 al. 1 let. b LPN)
(ATF 131 II
545 consid. 2.2; TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.2; 1C_650/2019 du
10 mars 2020 consid. 3.2).
Selon la jurisprudence, l'art. 6 LPN
n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS;
une atteinte à un bien protégé en vertu d'un inventaire fédéral est possible
dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au
but assigné à sa protection. Pour déterminer ce que signifie, dans un cas
d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien protégé, il faut
se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection. Lorsqu'il
s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, une atteinte grave
et irréversible à l'un des objectifs de protection énoncés dans l'inventaire
est en principe inadmissible. Cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée
des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale
peuvent entrer en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1
LPN. Lorsque l'objet protégé n'est pas touché de manière sensible (ou grave),
il faut procéder à une pesée des intérêts, tout en veillant cependant à ménager
le plus possible l'objet inventorié
,
ce qui
implique que l'autorité compétente examine soigneusement les variantes entrant
sérieusement en considération; les
options
présentant des désavantages ou aucun avantage
important peuvent en revanche
être écartées sur la base d'un examen sommaire (ATF 139 II 499 consid. 7.3.1;
127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a; TF 1C_237/2021 du 4
janvier 2023 consid. 5.1 et les arrêts cités).
b) L'art. 7 al. 1 LPN prévoit que
si
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe au canton, comme
c'est le cas en l'espèce, le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 LPN
détermine la nécessité qu’une expertise soit établie par la commission prévue à
l’art. 25 al. 1 LPN (ici la Commission fédérale des monuments historiques,
CFMH).
Dans le cadre de l'instruction du recours, la DGIP,
en sa qualité de service cantonal chargé de la conservation des monuments
historiques (art. 25 al. 2 LPN), a communiqué une prise de position dont on
peut déduire sans équivoque qu'une expertise de la CFMH n'est pas nécessaire. Il
faut prendre acte de cette appréciation de l'autorité compétente.
c) Selon l'art. 10 al. 1 de l'ordonnance
du 13 novembre 2019 concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), dans le cadre de l’accomplissement de
tâches de la Confédération, les interventions qui n’ont pas d’effets sur la
réalisation des objectifs de sauvegarde ne représentent pas une atteinte et
sont admissibles; de légères atteintes sont également admissibles si elles sont
justifiées par un intérêt qui prime l’intérêt à protéger l’objet.
En l'occurrence, le mât sur lequel il est prévu
d'installer les antennes projetées existe déjà. Il est manifeste que, dans cet
environnement industriel, où ont été construites de grandes halles, une
cheminée bien visible et les pylônes d'une ligne à haute tension, cette
structure métallique dépassant de 13 m le toit plat d'un bâtiment haut de 22 m,
ne constitue tout au plus qu'une très légère atteinte au site construit. L'installation
litigieuse est parfaitement compatible avec le caractère industriel des
terrains occupés par I.________ (périmètre 6 du site ISOS). L'observateur qui,
depuis l'est (par exemple depuis le route de Berne ou plus haut, sur le coteau
proche du village de Curtilles), regarde le bourg de Lucens et son château (en
amont à l'ouest, à 600 m environ) distinguera difficilement ce mât, parmi les
différentes infrastructures industrielles. L'ajout des antennes litigieuses sur
ce mât ne modifie pas ou guère la situation actuelle, ce que le service
cantonal spécialisé reconnaît expressément. Dans la pesée des intérêts, il faut
tenir compte de l'avantage que représente la concentration des antennes de deux
opérateurs sur un seul mât. On ne voit au demeurant pas comment les 15 antennes
avec les équipements techniques annexes pourraient être installés différemment
ou plus bas, sur le toit de la halle. L'intérêt public à l'amélioration du
réseau de téléphonie mobile est en l'espèce clairement prépondérant, de sorte
que le droit fédéral n'empêche pas l'atteinte légère ou minime au site
construit de Lucens.
d) Les recourants se prévalent encore des mesures de
protection prises en vertu du droit cantonal dans le village voisin de
Curtilles, qui ne figure pas à l'inventaire ISOS. Ils se réfèrent au classement
comme monument historique de l'église de ce village (qui a été décidé par le
Conseil d'Etat en 1900), mesure dont la portée est actuellement réglée aux art.
25 ss de la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel
immobilier (LPrPCI; BLV 451.16). Il est toutefois évident que l'arrêté de
classement ne déploie pas d'effets dans la zone industrielle de Lucens, à une
distance d'environ 600 m. Dans leurs écritures, les recourants n'expliquent pas
à quel autre monument historique de Curtilles l'ajout des antennes litigieuses
sur le mât existant serait susceptible de porter atteinte. On ne voit du reste
pas sur la base de quelle norme cet aspect devrait être pris en compte dans la
procédure de permis de construire.
e) Les pièces du dossier et les données
cartographiques disponibles sur les sites internet officiels étant suffisantes,
il n'y a pas lieu de compléter l'administration des preuves par une inspection
locale. Les griefs des recourants relatifs à l'atteinte portée aux sites
construits doivent donc être rejetés.
4.
Les recourants présentent de longs développements sur les prétendues
lacunes juridiques dans le déploiement de la technologie 5G pour la téléphonie
mobile en Suisse, tout en invoquant les principes de la légalité et de la
séparation des pouvoirs. En substance, ils reprochent au législateur fédéral
d'avoir renoncé à adopter un cadre légal minimal pour ce projet des opérateurs,
et au Conseil fédéral d'avoir excédé ses compétences en décidant d'adapter
ponctuellement l'ORNI. Ils se plaignent par ailleurs d'une violation de
l'obligation de planifier au niveau cantonal, en se référant à l'art. 2, à
l'art. 8 al. 2 et à l'art. 14 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700); ils ajoutent qu'une planification fédérale, sous la
forme d'un plan sectoriel (cf. art. 13 LAT) aurait aussi pu être décidée. Ils
affirment que la mise en place d'un équipement ou d'une activité telle que
l'installation de plus de 26'000 antennes de téléphonie mobile 5G, ou en
d'autres termes le déploiement complet de la technologie 5G en Suisse à pleine
puissance, ne peut échapper au processus de planification directrice; à tout le
moins, une planification communale ou intercommunale au stade de l'affectation du
sol serait indispensable, afin d'éviter la prolifération des antennes et
l'absence de coordination entre les opérateurs.
a) Les recourants développent leur argumentation – à
propos de la légalité, de l'obligation d'aménager le territoire mais aussi au
sujet de la limitation du rayonnement – en se référant au déploiement du réseau
5G. Il convient, à ce propos, de rappeler quelques notions, en reprenant des
explications publiées par les Offices fédéraux de l'environnement (OFEV), de la
communication (OFCOM) et de la santé publique (OFSP) sur le site internet www.5g-info.ch.
Un réseau de téléphonie mobile est composé d’un
grand nombre de cellules, chacune comprenant une antenne qui établit une
liaison radio avec les téléphones portables (et les autres appareils reliés par
ondes radio) qui se trouvent à proximité. En général, une station de base de
téléphonie mobile alimente plusieurs cellules. Chaque antenne ne peut
transmettre qu’un volume de données limité. L’intensité de l’utilisation
détermine donc la taille d’une cellule. Dans les zones rurales, où le nombre de
téléphones portables actifs par unité de surface est relativement faible, les
cellules ont un rayon de plusieurs kilomètres, contre seulement quelques
centaines de mètres dans les zones urbaines.
L’abréviation 5G désigne la cinquième
génération de téléphonie mobile. C’est la nouvelle norme internationale en la matière.
Elle s’inscrit dans la continuité de la norme 4G, sur laquelle elle repose
dans une large mesure. La 5G peut être utilisée dans les mêmes gammes de
fréquences que la 4G. En outre, les signaux sont émis de la même manière
(modulation). Elle est également déployée dans une nouvelle gamme de fréquences
(3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à diverses optimisations techniques,
davantage d’utilisateurs peuvent consommer de plus grands volumes de données
dans le même laps de temps; le temps de réponse est aussi écourté. Le volume de
données transportées par les réseaux de téléphonie mobile a sensiblement
augmenté ces dernières années, et il progresse encore. À moyen terme, les
technologies 3G et 4G ne pourront plus absorber à elles seules le trafic
des données mobiles.
On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais
cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut
fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu’avec des antennes dites
adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter
tous les avantages de cette technologie. L’expression
« antenne 5G » est donc souvent utilisée comme synonyme
d’« antenne adaptative ». Les antennes adaptatives peuvent concentrer
les signaux en direction de quelques terminaux (formation de faisceaux ou
beamforming
) et transmettre
davantage de données avec la même énergie. Elles distinguent plus clairement
les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones, tablettes,
etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant dès lors la
qualité de la connexion. Au 2 février 2023, 8589 antennes de téléphonie
mobile 5G étaient exploitées en Suisse.
b) L'obligation d'aménager le territoire résulte de
l'art. 2 LAT; cette norme charge les collectivités publiques d'établir des
plans d'aménagement, en veillant à les faire concorder, pour celles de leurs
tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire
(al. 1). Cette obligation s'applique sous réserve du principe de la proportionnalité.
Il est possible de ne pas établir de plan d'aménagement si et dans la mesure où
l'activité à incidence spatiale peut être exécutée conformément à l'objectif
visé et de manière tout à fait coordonnée sans qu'une telle planification soit
nécessaire (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification
directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 2 N. 22).
Dans une jurisprudence constante, le Tribunal
fédéral considère qu'en vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie
mobile n'ont en principe pas à faire l'objet d'une planification spéciale;
elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 142 I 26
consid. 4.2, TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les arrêts cités –
voir, à propos de cette jurisprudence, Michael Pletscher/Michael Fretz,
Planungspflicht von Mobilfunknetzen und -anlagen, PJA 2022 p. 1203, les
critiques des auteurs de cet article n'étant toutefois pas concluantes).
L'octroi d'un permis de construire, sans adoption préalable d'un plan
d'affectation spécial ni désignation de l'emplacement dans le plan directeur
cantonal (comme cela est prévu pour les installations d'utilisation d'énergies
renouvelables – cf. art. 8b LAT) n'est donc pas contraire aux principes du
droit fédéral de l'aménagement du territoire concernant l'obligation d'aménager
le territoire (art. 2 al. 1 LAT) et le contenu des plans directeurs (art. 8
LAT).
Cette jurisprudence est applicable sans réserve à
l'installation litigieuse. Les  antennes projetées, complétant une installation
de communication mobile existante, ne se distinguent pas, des points de vue
fonctionnel et spatial,  des antennes à propos desquelles le Tribunal fédéral a
fixé les principes que l'on vient de rappeler. Il n'est au reste pas prétendu
par les recourants que le projet litigieux, qui consiste en définitive à
modifier une superstructure sur le toit d'une usine, ne serait pas conforme à
la réglementation de la zone industrielle. En outre, comme la mise en place du
réseau de téléphonie mobile n'est pas une activité qui, d'après la législation
fédérale, doit être planifiée par la Confédération, il n'a pas été établi dans
ce domaine de conception fédérale ni de plan sectoriel au sens de l'art. 13
LAT, ce dont les autorités cantonales doivent simplement prendre acte. Les
griefs des recourants tirés de la LAT sont donc mal fondés. Il convient
d'ajouter que, vu la conformité manifeste du projet à l'affectation de la zone industrielle
et le choix de regrouper sur un mât les antennes de deux opérateurs, il n'est
pas question d'étudier des emplacements alternatifs (TF 1C_703/2020 du 13
octobre 2022 consid. 7.7 et les arrêts cités; cf. aussi CDAP AC.2022.0009 du 17
janvier 2023 consid. 9).
c)  Comme les recourants le relèvent à juste titre,
le déploiement du réseau 5G dans la nouvelle gamme de fréquences libérée ou
concédée en 2019 par la Confédération pour la téléphonie mobile (3500 à 3800
MHz, ou bien 3,5 à 3,8 GHz) n'a pas été encadré au niveau fédéral par de
nouvelles normes légales, ni dans la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01), ni dans la loi du 30 avril 1997 sur les
télécommunications (LTC; RS 784.10). Certaines modifications ont cependant été
apportées par le Conseil fédéral aux prescriptions de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI), qui est fondée sur la
LPE.
Dans leurs critiques visant la réglementation
fédérale actuelle, les recourants invoquent la protection des hommes (de la
population) contre les atteintes nuisibles et incommodantes susceptibles d'être
causées par le rayonnement provenant des stations émettrices pour téléphonie
mobile. La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a
précisément pour objet de régler cette protection. Selon la clause de délégation
de l'art. 12 al. 2 LPE, les limitations d'émissions pour le rayonnement
figurent dans une ordonnance du Conseil fédéral, c'est-à-dire dans l'ORNI.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal
fédéral, si une nouvelle station émettrice d'un réseau de téléphonie mobile
cellulaire est exploitée en observant les valeurs limites fixées par le Conseil
fédéral dans l'ORNI, les principes de la loi fédérale en matière de limitation
des émissions, tels qu'ils sont énoncés à l'art. 11 LPE, sont respectés (cf. ATF
133 II 64 consid. 5.2, 126 II 399; arrêts TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022
consid. 8, 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1, 1C_518/2018 du 14 avril
2020 consid. 5.1; à propos du caractère exhaustif de la législation fédérale
dans ce domaine, cf. encore ATF 138 II 173 consid. 5.1, 133 II 321 consid.
4.3.4). Etant donné que les valeurs limites de l'ORNI, ainsi que les règles sur
la façon de déterminer si elles sont respectées, ont été reconnues conformes à
la LPE, le Tribunal cantonal est en principe tenu d'appliquer ces normes, sans
pouvoir contrôler leur constitutionnalité (au regard des garanties de la
Constitution fédérale [Cst.; RS 101] ou de celles, équivalentes, de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH;
RS 0.101]). L'obligation d'appliquer les lois fédérales résulte de l'art. 190
Cst., cette norme constitutionnelle ayant pour effet indirect d'imposer aux
tribunaux cantonaux d'appliquer l'ORNI, qui est une ordonnance fédérale
dépendante (cf. arrêt CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7a et les
références).
Le principe rappelé ci-dessus n'exclut cependant
pas, à certaines conditions, un contrôle préjudiciel de la légalité d'une
ordonnance fondée sur la LPE. La jurisprudence reconnaît aux tribunaux la
possibilité de vérifier si le Conseil fédéral s'en est tenu aux limites que la
loi a fixées à son activité réglementaire. Lorsque la loi laisse au Conseil
fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de la réglementation,
ce choix lie l'autorité judiciaire qui ne saurait substituer sa propre
appréciation à celle du gouvernement; elle doit simplement contrôler que la
solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de la délégation
législative, et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire à la loi ou à
la Constitution (cf. ATF 126 II 480 consid. 4a; 118 Ib 367 consid. 4 et les
arrêts cités).
d) En l'espèce, l'argumentation des recourants se
rapporte aux atteintes causées par les stations émettrices équipées d'antennes
adaptatives; ils critiquent, notamment sous l'angle du principe de la légalité,
les modifications de l'ORNI décidées par le Conseil fédéral à partir de 2019 en
relation avec l'introduction de la technologie 5G. La première modification, du
17 avril 2019 (RO 2019 1491; entrée en vigueur le 1
er
juin 2019), a
en substance pour objet d'inscrire dans l'ordonnance un principe d'adaptation
des antennes adaptatives (cf. nouveaux ch. 62 et 63 de l'Annexe 1 de l'ORNI; il
s'agit de tenir compte des différentes incidences spatiales possibles des
diagrammes d'antenne lors de la définition du mode d'exploitation déterminant
pour l'évaluation du rayonnement aux alentours – voir le Rapport explicatif de
l'OFEV concernant cette modification de l'ORNI, du 17 avril 2019, ch. 4.4). La
seconde modification, du 17 décembre 2021 (RO 2021 901; entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022), entraîne une révision plus substantielle du texte des ch. 62 et
63 de l'Annexe 1 de l'ORNI. Les adjonctions sont les suivantes:
Ch. 62 Définitions
4
Le périmètre d’un groupe d’antennes est une
surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne
du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule
selon la formule:
; explication des symboles
[...]
:
b. ERP
90
: ERP cumulée,
exprimée en W, émise par les antennes d’un groupe
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le
mode d’exploitation
déterminant; le secteur azimutal déterminant est
celui dans lequel est émise
l’ERP cumulée la plus élevée.
5bis
L’application d’un
facteur de correction aux antennes émettrices adaptatives existantes en vertu
du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme une modification d’une installation.
6
Par antennes
émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte
que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté
automatiquement selon une périodicité rapprochée.
Ch. 63 Mode d’exploitation
déterminant
1
Par mode d’exploitation déterminant, on entend
le mode d’exploitation dans lequel
un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au
maxi-
mum de sa puissance.
2
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au
moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de
correction
K
AA
peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes
émettrices sont équi-
pées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à
garantir que,
durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes ne dépasse
pas
l’ERP corrigée.
3
Les facteurs de correction K
AA
suivants s’appliquent:
Nombre de sub arrays                 Facteur de correction K
AA
64 et plus                                   ≥ 0,10
32 à 63                                      ≥ 0,13
16 à 31                                       ≥ 0,20
8 à 15                                        ≥ 0,40
4
Si un facteur de correction K
AA
est appliqué aux
antennes émettrices adaptatives
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une
fiche de
données spécifique au site adaptée.
L'OFEV a publié le 17 décembre 2021 un rapport
explicatif concernant cette révision de l'ORNI. Peu auparavant, l'OFEV avait
publié un Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de
l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements
sans fil (WLL) de 2002, ainsi que des Explications du 23 février 2021
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI.
Les informations suivantes ressortent en substance
des documents précités de l'OFEV. Avant la dernière révision de l'ORNI, pour
l'évaluation des installations de téléphonie mobile comprenant des antennes adaptatives,
on avait recours à une méthode rigide avec l'application du scénario du pire ("
worst
case scenario
"), qui se basait sur des diagrammes d'antennes
enveloppants prenant en considération le gain d'antenne maximal possible pour
chaque direction d'émission de l'antenne adaptative. L'objectif des
modifications de l'ORNI est que les antennes adaptatives ne soient pas évaluées
plus sévèrement que les antennes conventionnelles et que le niveau de
protection existant soit maintenu. Comme les antennes adaptatives peuvent
envoyer le rayonnement de préférence là où le signal est demandé, d'autres
endroits étant moins exposés en même temps, l'exposition au rayonnement dans
leur environnement est donc en moyenne inférieure à celle des antennes
conventionnelles. Le nouveau facteur de correction (K
AA
) garantit
une évaluation comparable; il dépend de la taille de l'antenne (nombre de
sub
arrays
) et a été fixé de manière à ce que la puissance d'émission
(puissance apparente rayonnée, ERP [cf. art. 3 al. 9 ORNI]) avec laquelle
l'antenne adaptative émet effectivement soit, selon des critères statistiques,
inférieure à la puissance d'émission autorisée dans la grande majorité des cas.
Des études statistiques et des mesures ont servi de base scientifique à la
détermination du facteur de correction. Les résultats des études révèlent une
certaine dispersion statistique et le Conseil fédéral a fixé les facteurs de
correction à l'intérieur de cette marge. Comme il peut arriver, dans
l'exploitation des antennes, que la puissance d'émission effective dépasse
brièvement la puissance d'émission autorisée (déterminée avec le facteur de
correction), le facteur K
AA
ne peut être appliqué que si l'antenne
adaptative est en outre dotée d'une limitation automatique de la puissance.
Celle-ci doit garantir que, pendant l'exploitation, la moyenne de la ERP émise
sur 6 minutes ne dépasse pas la ERP corrigée. Cette mesure garantit donc que
les pics de puissance dépassant la ERP corrigée ne se produisent effectivement
que pendant une courte période et restent statistiquement peu importants. L'OFCOM
a vérifié que la limitation automatique de la puissance des antennes
adaptatives fonctionne correctement, sur la base d'une campagne de mesures
effectuées par les trois opérateurs nationaux et de rapports de validation.
Ainsi, en cas de pics de puissance, la puissance d'émission est corrigée vers
le bas par la limitation automatique, de sorte que la puissance d'émission
moyenne sur 6 minutes ne dépasse pas la puissance d'émission corrigée.
A propos des contrôles ou des garanties de respect
de la ERP corrigée, le complément du 23 février 2021 à la recommandation
d'exécution relatif aux antennes adaptatives précise comment les systèmes
d'assurance de la qualité recommandés dans une circulaire de l'OFEV de 2006
doivent être documentés et vérifiés au moyen de paramètres supplémentaires.
Cette directive précise (ch. 4 p. 13): "
Les dépassements constatés par
rapport aux valeurs autorisées doivent être supprimés dans un délai de 24
heures. Les protocoles d'erreurs doivent être transmis automatiquement tous les
deux mois à l'autorité d'exécution et conservés pendant au moins 12 mois
".
Le rapport explicatif du 17 décembre 2021 résume la
situation ainsi (p. 5):
"La présente révision de l'ORNI permet de renforcer les
bases légales relatives à l'évaluation des antennes adaptatives et ainsi
d'accroître la sécurité juridique. En outre, les valeurs limites prévues dans
l'ORNI ne sont pas assouplies, et le niveau de protection en vigueur, valable
aussi pour ce qui est des antennes conventionnelles, demeure inchangé.
L'évaluation proposée des antennes adaptatives assure que l'exposition à long
terme induite par celles-ci est maintenue à un niveau bas et qu'une marge de
sécurité est respectée par rapport aux effets sur la santé qui ont été prouvés
scientifiquement et de manière systématique. De la sorte, la protection
préventive de la santé reste assurée".
Il convient de relever ici que la jurisprudence
reconnaît la validité du système de contrôle régulier des émissions de
rayonnement non ionisant mis en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous
la surveillance de l'OFEV (système d'assurance qualité – cf. arrêts TF
1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6 et 8, 1C_323/2017 du 15 janvier 2018
consid. 3.3, 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3 et les arrêts cités; arrêts
CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7h, AC.2021.0211 du 19 avril 2022
consid. 4d).
e)  Les critiques des recourants visant le système
d'évaluation et de contrôle des émissions des antennes de téléphonie mobile,
qui reprennent des éléments de l'argumentation développée dans le débat
politique ou dans la presse lorsqu'il est question du déploiement de la 5G et
qui mettent en doute la validité des prescriptions introduites dans l'ORNI à
propos des antennes adaptatives (l'application d'un facteur de correction, la
limitation automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une durée
de six minutes) ainsi que la fiabilité du système d'assurance de la qualité, ne
sont pas concluantes. Il ne se justifie pas de discuter chacune de ces
critiques dans le présent arrêt car la juridiction cantonale ne voit aucun
motif de procéder à un contrôle préjudiciel de la légalité de l'ORNI. Les
modifications récentes de cette ordonnance sont expliquées de manière
détaillées dans plusieurs publications de l'administration fédérale. L'art. 12
LPE laisse au Conseil fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu
de l'ORNI, s'agissant de l'évaluation et de la limitation des émissions
(rayonnement) des stations émettrices pour téléphonie mobile. Cette
appréciation résulte de l'analyse de données techniques ou scientifiques. Or on
ne voit pas, en l'occurrence, quels éléments relatifs au fonctionnement des
antennes adaptatives auraient été omis ou mal appréciés lorsque le Conseil
fédéral a modifié l'ORNI en 2019 et 2021. On ne constate pas non plus,
prima
facie
, de lacunes dans cette ordonnance. L'ORNI respecte la délégation
législative et ne viole pas le droit supérieur, de sorte que la conformité de
l'installation litigieuse au règles du droit fédéral de la protection de
l'environnement doit être contrôlée au regard des dispositions actuellement en
vigueur.
5.
Les recourants font valoir que dans deux lieux à utilisation sensible
(LUS) situés à proximité du mât sur lequel doivent être posées les antennes
litigieuses, l'estimation de l'intensité de champ électrique dû à
l'installation de téléphonie mobile serait très proche de la valeur limite
fixée par le droit fédéral (valeur limite de l'installation, VLInst). Ils se
plaignent d'une violation du principe de précaution, des art. 11 ss LPE et de
l'art. 3 ORNI.
a)  Dans un premier grief d'ordre formel, en
relation avec ces questions, les recourants exposent que la fiche de données
spécifique au site qui figurait dans le dossier mis à l'enquête publique
(version 1.29) n'est pas celle qui a été prise en considération par la DGE et
la municipalité dans leurs décisions respectives (version 1.30). Ils se
plaignent d'une violation du droit d'être entendu parce qu'ils n'ont pas été en
mesure de compléter, respectivement de modifier leurs oppositions sur la base
des données de la nouvelle fiche. Ils affirment qu'une enquête publique
complémentaire aurait dû être organisée, selon les modalités de l'art. 72b du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1).
L'art. 72b RLATC précise que l'enquête
complémentaire "
ne peut porter que sur des éléments de peu
d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet
" (al. 2). Il
faut en déduire pour des modifications plus importantes du projet, une nouvelle
enquête principale est nécessaire (cf. art. 72b al. 3 RLATC). Cela étant, toute
modification d'un projet proposée par le constructeur après l'enquête publique
(principale) ne requiert pas une mise à l'enquête publique complémentaire car
le principe de la proportionnalité, en relation avec les art. 111 et 117 LATC,
implique de renoncer à toute enquête pour les modifications de minime
importance, qui portent sur des questions de détail ou secondaires (cf. arrêt
CDAP AC.2021.0103 du 23 août 2022 consid. 2c/bb et les références). Dans le cas
particulier, la municipalité était fondée à considérer que la fourniture par
l'opérateur d'une nouvelle fiche de données, sans modification perceptible du
projet mis à l'enquête publique (même nombre d'antennes, même emplacement, même
puissances d'émission, même gammes de fréquences, etc. – mais mention des
antennes adaptatives dans la seconde fiche) ne constituait pas une modification
propre à justifier une enquête publique complémentaire. On peut au demeurant
relever que les différences de valeurs de l'estimation, dans les versions 1.29
et 1.30 de la fiche de données, ne sont pas suffisamment significatives pour en
déduire que l'atteinte ne serait pas la même.
Les recourants ne sont en outre pas fondés à se
plaindre d'une violation de leur droit d'être entendus. Lorsque le droit
cantonal n'exige pas une nouvelle enquête publique (principale ou complémentaire),
les modalités d'exercice du droit d'être entendu, telles qu'elles sont réglées
par la LATC pour les procédures de permis de construire, ne prévoient pas que
l'opposant doive être invité d'office à confirmer ou modifier son opposition
après l'enquête publique mais avant la décision de la municipalité. Par
ailleurs, en l'occurrence, les recourants ont pu se déterminer sur les
différences entre les deux fiches de données et le Tribunal cantonal peut se
prononcer librement sur ces questions, en tant qu'elles sont pertinentes pour
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement.
b)  L'art. 11 al. 2 LPE consacre le principe de
prévention (cf. aussi art. 1 al. 2 LPE) en prescrivant de limiter les émissions
dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions
d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. En
application de ce principe, tel qu'il est repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les
installations de téléphonie mobile doivent être construites et exploitées de
telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1
de l'ORNI ne soient pas dépassées.
A ce propos, l'annexe 1, ch. 65 de l'ORNI prévoit
que les nouvelles installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de
l'installation (VLInst) dans les lieux à utilisation sensible dans le mode
d'exploitation déterminant. Dans le cas particulier, comme les antennes
projetées émettent dans plusieurs gammes de fréquence, entre 700 et 3'600 MHz,
la valeur de l'installation à ne pas dépasser (intensité de champ électrique)
est de 5,0 V/m (ch. 64 let. c de cette annexe). La notion de lieu à utilisation
sensible (LUS) est définie à l'art. 3 al. 3 ORNI: on entend par là,
principalement, les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des
personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a). En
définitive, lorsque dans les LUS à prendre en considération, les émissions
calculées pour la nouvelle installation ne dépassent pas 5,0 V/m, l'exigence de
l'art. 11 al. 2 LPE est réputée respectée et l'autorisation de construire peut
être délivrée sans violation du droit fédéral de la protection de
l'environnement. En d'autres termes, si les antennes peuvent être mises en
service sans dépasser la VLInst, les émissions sont réputées limitées
suffisamment, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation, aucune autre limitation ne pouvant être exigée en
vertu du principe de prévention (cf. ATF 126 II 399 consid. 3; TF 1C_518/2018
du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les arrêts cités). Les recourants font en
outre valoir en vain que la réglementation de la LPE violerait le principe de
précaution qu'ils déduisent de l'art. 74 al. 2 Cst. – pour autant au demeurant
qu'il s'agisse d'un principe constitutionnel directement applicable (cf.
Anne-Christine Favre, in Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle
2021, N. 27 ad art. 74).
La VLInst fixée par le Conseil fédéral (5,0 V/m) n'a
pas à être discutée dans un cas d'application. Selon la jurisprudence
constante, développée depuis plusieurs années en relation avec les
installations de téléphonie mobile et encore confirmée après l'introduction en
Suisse des antennes adaptatives, il faut retenir que vu la marge de manœuvre
dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs
limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances
fondées scientifiquement justifieraient de remettre en cause les valeurs fixées
dans l'ORNI; en l'état actuel de la science, il n'existe pas d'indices selon
lesquels ces valeurs limites devraient être modifiées (cf. ATF 126 II 299
consid. 4; TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5, 1C_518/2018 du 14 avril
2020 consid. 5.1.1 et les arrêts cités – dans cet arrêt, le Tribunal fédéral
s'est référé au "Rapport Téléphonie mobile et rayonnement" publié en
novembre 2019 par un groupe de travail sur mandat du DETEC). Le Tribunal
fédéral laisse en définitive à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), et
non pas aux autorités cantonales, le soin de suivre l'évolution de la recherche
et des connaissances; or aucun document de cet Office ne relativise la
pertinence ni le caractère toujours actuel des valeurs limites de l'ORNI (cf.
TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.4.2; cf. également CDAP AC.2021.0211 du
19 avril 2022 consid. 4f, où il est fait mention des derniers documents publiés
par l'OFEV, singulièrement de la Newsletter de janvier 2021 du Groupe
consultatif d'experts en matière de rayonnement non ionisant BERENIS).
Ainsi, en résumé, il y a lieu d'appliquer sans
réserve la réglementation du droit fédéral prévue pour la limitation des
émissions d'une station émettrice pour téléphonie mobile comportant des
antennes conventionnelles et des antennes adaptatives, dans les gammes de
fréquence mentionnées aux ch. 61 ss de l'Annexe 1 de l'ORNI.
c) Les autorités compétentes, dans la procédure
d'autorisation de construire, ont retenu que l'installation litigieuse
respectait l'art. 11 al. 2 LPE parce que, dans aucun des LUS définis dans la
fiche de données établie par l'opérateur, la VLInst de 5,0 V/m n'était
dépassée.
Les recourants ne critiquent pas le choix des LUS (des
bureaux dans la zone industrielle, assez éloignés de leurs habitations) ni les
calculs de l'intensité du champ électrique en fonction de toutes les antennes,
existantes et projetées, du mât litigieux. Il convient cependant de rappeler
que les valeurs calculées par l'opérateur conformément aux prescriptions
énoncées dans des recommandations ou aides à l'exécution de l'OFEV concernant
les stations de base pour téléphonie mobile (publiées sur le site internet
www.bafu.admin.ch
), ne doivent pas être "corrigées"
pour tenir compte d'une marge d'incertitude; le résultat des calculs est seul
déterminant (cf. TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8.5.2 et les arrêts
cités; CDAP AC.2022.009 du 17 janvier 2023 consid. 7g; Urs Walker, Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) – die aktuellen Fragen,
DEP 2003 p. 87 ss, p. 112). Les valeurs calculées par l'opérateur, tenant
compte de la pose de trois antennes adaptatives (selon la version 1.30 de la
fiche de données), ont en définitive été admises par le service cantonal
spécialisé (la DGE), qui a délivré une autorisation spéciale.
On constate que pour les quatre LUS pris en
considération, le champ électrique ne dépasse pas, selon la prévision, la
VLInst de 5.0 V/m. Il convient de rappeler que le Conseil fédéral, en imposant le
respect de cette valeur, vise, selon les critères de l'art. 11 al. 2 LPE, à
maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas, de
manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été
scientifiquement prouvés en l'état. Il n'est en effet pas prouvé que le
rayonnement de la téléphonie mobile ait un lien de causalité avec un effet sur
la santé, lorsqu'il est inférieur à la valeur limite d'immission (VLI),
laquelle est sensiblement plus élevée que la VLInst (selon la fiche de données,
la VLI est comprise entre 37 et 58 V/m; cf. art. 5 ORNI). En d'autres termes,
le système de l'ORNI comporte une importante marge de sécurité (cf. notamment
arrêt TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.2). En somme, dans le cas
particulier, comme le projet est conçu de façon à ce que la VLInst ne soit pas
dépassée dans tous les lieux à utilisation sensible déterminants, les exigences
du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions, applicables au
moment de l'octroi de l'autorisation de construire, sont respectées.
d) Dans les conditions de l'autorisation spéciale de
la DGE, reprises dans le permis de construire, il est imposé à l'opérateur de
faire procéder, par un organisme indépendant, à des mesures de contrôle dans
les 6 mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans la
configuration définie dans la fiche de données spécifique. Ces conditions
prévoient la transmission du rapport du contrôle à la DGE et elles indiquent
d'ores et déjà que des adaptations pourront le cas échéant être imposées, afin
que la VLInst ne soit effectivement pas dépassée (de telles conditions sont
usuelles et correspondent aux recommandations de l'OFEV; cf. notamment arrêt TF
1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 4.1). La jurisprudence admet généralement
la conformité au droit fédéral de pareilles clauses ou conditions, de même
qu'elle reconnaît la validité du système de contrôle régulier des émissions de
rayonnement non ionisant mis en place par les opérateurs actifs en Suisse, sous
la surveillance de l'OFEV (système d'assurance qualité – cf.
supra
,
consid. 4d). Comme cela ressort de l'autorisation spéciale de la DGE
(avant-dernier paragraphe) et de la réponse de l'opérateur, ce système de
contrôle automatique des puissances et des directions d'émissions autorisées
doit être mis en œuvre également pour l'installation litigieuse. Cela signifie
que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le respect des valeurs
limites est garanti sur le long terme. Il n'est par conséquent pas nécessaire
de compléter l'instruction sur ce point, ni d'imposer à l'opérateur des mesures
supplémentaires.
Les griefs tirés du droit fédéral de la protection
de l'environnement sont en définitive mal fondés.
6.
Dans leur réplique, les recourants dénoncent encore une violation des
principes de la coordination, énoncés à l'art. 25a LAT, en expliquant que la
municipalité aurait dû "
rendre une décision formelle relative à la
fixation du degré de sensibilité au bruit lors de l'octroi du permis de
construire
" (p. 23 de la réplique). Ce moyen, non évoqué dans le
mémoire de recours, est difficilement compréhensible. Selon toute
vraisemblance, la station émettrice pour téléphonie mobile ne produit pas de
bruit perceptible hors des limites de la parcelle n° 392. En outre, le degré de
sensibilité IV a été attribué à la zone industrielle, et les degrés II et III à
d'autres zones de Lucens, dans le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA – voir art. 41 de ce
règlement). Cette attribution est conforme aux règles des art. 43 al. 1 let. b
et 44 al. 1 et 2 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41). Ce grief inconsistant doit être rejeté.
7.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation
du permis de construire, avec les clauses de l'autorisation spéciale de la DGE.
Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art.
49 al. 1 LPA-VD). Comme la municipalité n'a pas consulté un avocat avant de
déposer ses déterminations sur le recours, mais seulement ultérieurement alors
que l'instruction était terminée, la Commune de Lucens n'a pas droit à des
dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Il en va de même des parties intimées et des
services de l'administration cantonale (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Lucens du 31 août 2022 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 mars 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.