vd_omni · GE.2018.0056 · 2019-03-27 · fr

A.________/Municipalité de Nyon, Office de l'accueil de jour des enfants | Municipalité gérant une structure de coordination d'accueil familial de jour, qui, d'une part, résilie le contrat de travail avec une accueillante en milieu familial et, d'autre part, refuse de renouveler l'autorisation d'exercer de cette dernière, au motif qu'elle n'est plus affiliée à une structure de coordination, comme l'exige l'art. 18 al. 2 LAJE (alors qu'il n'est pas contesté que l'intéressée dispose des qualifications requises par l'art. 18 al. 1 LAJE). L'intéressée recourt à la CDAP contre le refus de renouveler (tandis que la résiliation du contrat de travail fait l'objet d'une autre procédure devant la juridiction civile). L'art. 18 LAJE fait dépendre l'autorisation litigieuse des conditions matérielles prévues à l'alinéa 1, ainsi que de l'affiliation à une structure de coordination (alinéa 2). La loi ne prévoit toutefois pas les conditions de l'affiliation, de sorte qu'il convient d'admettre que celle-ci constitue une formalité, à laquelle l'intéressée peut prétendre dès le moment où elle remplit les conditions matérielles exigées par l'alinéa 1. L'affiliation n'équivaut d'ailleurs pas à un engagement comme salariée par la structure de coordination, engagement qui est nécessaire dans le système de la LAJE, puisque le législateur a exclu l'exercice de l'activité d'accueillante en milieu familial à titre indépendant. En l'occurrence, il est constant que la recourante remplit les conditions matérielles prévues par l'art. 18 al. 1 LAJE. Dès lors, en refusant de l’affilier à la structure de coordination et de renouveler son autorisation, l'autorité intimée a violé le droit. Admission du recours. Au vu du sort du recours, il n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la recourante peut se prévaloir de la liberté économique. L'arrêt relève toutefois que l'activité d'accueillante en milieu familial sort du champ de cette liberté si elle constitue une tâche publique, comme la CDAP le retient dans sa jurisprudence (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.2019 GE.2018.0056

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2019
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Mihaela Amoos Piguet
et Mme Mélanie Pasche, juges
; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Alain-Valéry Poitry, avocat à Nyon.
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée
par Me Rémy Wyler, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Office de l'accueil de jour des
enfants,
à Lausanne.
Objet
Accueil familial
de jour
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon
du 31 janvier 2018 refusant le renouvellement de son autorisation d'accueil
familial de jour
Vu les faits suivants:
A.
Le réseau nyonnais d’accueil de jour des enfants a été constitué à la
suite de l’entrée en vigueur de la loi cantonale du 20 juin 2006 sur l'accueil
de jour des enfants (LAJE; BLV 211.22). Il est en activité depuis le 1
er
janvier 2009. La ville de Nyon, par l’intermédiaire du Service enfance,
logement et cohésion sociale (SELOC), est la structure de coordination de ce
réseau. A l’heure actuelle, l’accueil familial comprend 71 accueillantes
et gère le placement d’environ 400 enfants, âgés de 0 à 12 ans du lundi au
vendredi (source: https://www.nyon.ch/fr/vivre/enfance-jeunesse/reseau-nyonnais-daccueil-de-jour-0-a-12-ans
939-5419).
B.
Le 2 juin 2010, le Service des affaires sociales, éducation et jeunesse
(actuellement: SELOC) de la ville de Nyon a délivré à A.________ une
autorisation provisoire d’accueil d’enfants à la journée, portant sur trois
enfants âgés de 0 à 6 ans, ainsi que des enfants en âge scolaire. Cette
autorisation était valable durant dix-huit mois. Par contrat de travail de
droit privé du 8 juin 2010, la Municipalité de Nyon a engagé A.________ en
qualité d’accueillante en milieu familial, à compter du même jour. La
rémunération se composait d’un salaire horaire de 5 fr.20 par enfant, plus une
indemnité équivalant à 8,33% du salaire pour les vacances. Le 11 janvier 2012, la
prénommée a obtenu une autorisation définitive d’accueil familial de jour,
valable du 3 janvier 2012 au 3 janvier 2017 et portant sur l’accueil simultané
de trois enfants âgés de 0 à 6 ans, ainsi que de deux enfants en âge de
scolarité obligatoire.
C.
Souffrant d’********, A.________ s’est trouvée en incapacité totale de
travailler à compter du 13 juillet 2015. Elle a perçu depuis lors l’indemnité
pour perte de gain de la Vaudoise assurances. Le 8 mai 2017, cette compagnie
l’a informée de ce que ses prestations prendraient fin au 11 juillet 2017.
Auparavant, dans le courant du mois de janvier 2017,
A.________ a requis le renouvellement de l’autorisation accordée le 11 janvier
2012. Selon ses explications, elle a demandé au SELOC à pouvoir travailler à
50% avec les enfants en âge de scolarité, pour la rentrée scolaire 2016-2017.
Son interlocutrice, B.________, lui aurait conseillé d’attendre la fin de son
incapacité de travail. A.________ a relancé le SELOC dans le courant du mois de
juin 2017 et a requis le renouvellement de son autorisation d’accueil familial
de jour des enfants.
Par courrier du 27 juin 2017 signé par l’adjoint au
chef du Service Ressources et Relations humaines, les rapports de travail liant
l’intéressée avec la ville de Nyon ont été résiliés avec effet au 30 septembre
2017, au motif qu’elle n’était plus en mesure, au vu de son absence pour
raisons médicales, de remplir la mission pour laquelle elle avait été engagée.
Ce licenciement a été confirmé par le chef de service le 5 juillet 2017, à la suite
d'un courrier de A.________. Le 15 août 2017, l’intéressée s’est opposée, par
la plume de son conseil, à la résiliation de son contrat de travail, tant sur
le plan formel que sur le plan matériel. Un délai-cadre d’indemnisation en sa
faveur a été ouvert par la Caisse cantonale de chômage (CCH), avec effet à
compter du 2 octobre 2017.
Le 8 novembre 2017, la ville de Nyon, par la plume
de son syndic et de son secrétaire municipal, a indiqué à A.________ qu’au vu
de son incapacité totale de travail du 13 juillet 2015 au 30 juin 2017, de son
remplacement qui avait dû être organisé durant cette période et de la
planification de la structure de l’accueil familial, elle envisageait de
confirmer son licenciement. Le 9 novembre 2017, la coordinatrice du SELOC, C.________,
a préavisé en faveur du renouvellement de l’autorisation d’accueil de A.________
pour une durée de deux ans,
«pour autant que les conditions d’accueil
actuelles soient maintenues et que les rencontres de soutien obligatoires
soient suivies selon les dispositions légales»
.  L’intéressée s’est
déterminée le 16 novembre 2017 par la plume de son conseil; elle s’est opposée
au licenciement et a rappelé qu’elle attendait le renouvellement de son
autorisation d’accueil de jour des enfants.
Le 20 décembre 2017, la Municipalité de Nyon a
résilié les rapports de travail la liant à A.________ avec effet au 31 mars
2018, en raison notamment de l'absence de demande dans son secteur.
Le 19 février 2018, l’intéressée a saisi le Tribunal
d’arrondissement de La Côte d’une demande en conciliation dirigée contre la
ville de Nyon. Elle a conclu principalement à ce que la décision du 20 décembre
2017 soit annulée, à ce qu’elle soit réintégrée dans son emploi de maman de
jour et au paiement d’un montant brut d’au moins 14'749 fr., plus intérêt à 5%
l’an dès le 1
er
janvier 2018. Subsidiairement, elle a conclu à ce
que la ville de Nyon lui doive paiement d’un montant brut de 27'000 fr. plus
intérêt à 5% l’an dès le 1
er
avril 2018.
D.
Entre-temps, le 20 décembre 2017, la Municipalité de Nyon a informé A.________
de son intention de ne pas renouveler son autorisation définitive d’accueil
familial de jour, dans les termes suivants:
«(…)
Par la présente, nous vous
informons que le Service Enfance, logement et cohésion sociale (SELOC) envisage
de ne pas renouveler votre autorisation définitive d'accueil familial de jour,
laquelle est arrivée à échéance le 3 janvier 2017.
Suite à votre demande de
renouvellement de l'autorisation, formulée le 18 août 2017, la coordinatrice de
la structure de coordination de l'Accueil familial de jour (AFJ) du Réseau
d'accueil de jour des enfants de Nyon, Mme C.________, a effectué une enquête
socio-éducative. Il ressort de son rapport que les conditions posées par les
directives du Service de protection de la jeunesse s'agissant des qualités
personnelles, du logement, de la sécurité et des qualifications exigées, sont
remplies, étant précisé que la coordinatrice énumère des mesures d'adaptation
du logement et réserve quelques inquiétudes quant à votre état de santé et à
votre difficulté à discuter des possibles soucis que vous pourriez rencontrer
avec les enfants. Nous vous transmettons en annexe une copie du rapport de Mme C.________.
En revanche, la condition de
l'affiliation à une structure de coordination, posée par l'art. 18 al. 2 de la
loi sur l'accueil de jour des enfants (LAJE), n'est pas remplie. Selon cette
disposition, les personnes qui accueillent des enfants dans leur foyer, à la
journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable, doivent
être affiliées à une structure de coordination d'accueil familial de jour.
Cette exigence d'affiliation fait partie des conditions de délivrance de
l'autorisation d'exercer. Elle signifie que l'accueillante en milieu familial
doit être engagée comme employée par une structure de coordination. Dans la
Commune de Nyon, la structure de coordination dépend de notre Service, en sorte
que l'employeur des accueillantes en milieu familial est la Commune de Nyon.
Or, par courrier recommandé du 27
juin 2017, la Municipalité de la Commune de Nyon a décidé de confirmer la
résiliation de votre contrat de travail pour le 31 mars 2018.
La confirmation de la résiliation de vos rapports de travail a pour
conséquence que notre Service envisage de ne pas renouveler votre autorisation d'accueil
familial de jour (…).»
Le 8 janvier 2018, dans le délai qui lui avait été
imparti, A.________ a requis de la Municipalité de Nyon qu’elle renouvelle son
autorisation d’accueil. Par décision du 31 janvier 2018, la Municipalité de
Nyon a rejeté cette demande dans les termes suivants:
«(…)
En effet, vos déterminations ne
sont pas de nature à modifier notre appréciation, pour les raisons suivantes :
·
Dans le courrier de votre conseil du 8 janvier 2018, vous
invoquez les conclusions du rapport établi par la coordinatrice, Mme C.________.
Cependant, ce rapport a été établi à l'issue d'une enquête socio-éducative dont
le but était de vérifier si les conditions posées par les directives du Service
de protection de la jeunesse concernant les qualités personnelles, du logement,
de la sécurité et des qualifications exigées, sont remplies.
·
Or, le non-renouvellement de votre autorisation d'accueil
familial de jour est motivé par le fait que la condition de l'affiliation à une
structure de coordination, posée par l'art. 18 al. 2 LAJE, n'est pas remplie
dès lors que la Municipalité a confirmé la résiliation de votre contrat de
travail. En effet, la gestion par la Commune de son personnel relève de l'autonomie
communale. Cette exigence d'affiliation à une structure de coordination fait
partie des conditions de délivrance de l'autorisation d'exercer ; elle signifie
que l'accueillante en milieu familial doit être engagée comme employée par une
structure de coordination, en l'espèce par la Commune de Nyon dès lors que la
structure de coordination dépend de l'administration communale.
·
Vous invoquez la liberté économique. Toutefois, la condition de
l'affiliation à une structure de coordination figure dans la loi sur l'accueil
de jour des enfants (art. 18 al. 2 LAJE). Cette condition est justifiée par un
intérêt public prépondérant dans la mesure où elle vise à garantir le bon
fonctionnement de l'accueil familial de jour et le bien-être et la protection
des enfants. Compte tenu de l'impossibilité légale de pratiquer l'accueil
familial de jour sans être affiliée à une structure de coordination, le
renouvellement de votre autorisation ne saurait vous être accordé. En réalité,
la question qui semble se poser est celle de la constitutionnalité de la LAJE
au regard de la liberté économique que vous invoquez et de l'autonomie
communale dans la gestion du personnel qui est invoquée par la Municipalité.
·
A cet égard, vous soutenez, dans le courrier de votre conseil du
8 janvier 2018, que vous n'auriez pas « d'autre choix que d'accueillir des
enfants sans l'autorisation » de nos Services. Nous attirons votre attention
sur l'obligation faite aux personnes qui accueillent dans leur foyer, à la
journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable, des
enfants, d'y être autorisées, sous réserve des cas d'exemption mentionnés dans
les Directives pour l'accueil familial de jour émises par le Service de
protection de la jeunesse (art. 15 LAJE). La loi prévoit des sanctions pénales
à l'encontre des contrevenants (art. 55 LAJE).
Pour ces motifs, la Municipalité
rejette votre demande de renouvellement de votre autorisation définitive
d'accueil familial de jour. La présente décision est immédiatement exécutoire
nonobstant un éventuel recours (art. 80 al. 2 LPA-VD).
La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) - avenue
Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne - dans les 30 jours suivant sa notification.
Le recours doit être signé et indiquer les motifs et conclusions. La décision
attaquée et l'enveloppe l'ayant contenue sont jointes au recours qui sera, cas
échéant, accompagné de la procuration du mandataire.
(…)»
E.
Par acte du 5 mars 2018, A.________ a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP);
ses conclusions sont les suivantes:
«(…)
Préalablement
:
I.            Il est ordonné l'audition de Madame A.________ et des
témoins en les personnes du DrD.________, de Madame B.________ et Madame C.________
ainsi que, si nécessaire, l'audition de parents dont la liste sera transmise
ultérieurement.
II.           Il est ordonné la
fixation de débats.
III.          Il est ordonné la fixation d'une audience publique.
Par voie de mesures provisionnelles
, toujours sous suite de
frais et dépens :
IV.          Il est ordonné à la Commune de Nyon de délivrer une
autorisation provisoire d'accueil de jour des enfants à Madame A.________ et de
l'affilier au réseau d'accueil de la commune jusqu'à droit connu sur le présent
recours.
Principalement
:
V.           La décision de la
Municipalité de Nyon du 31 janvier 2018 est annulée.
VI.          Il est ordonné à la Commune de Nyon de renouveler
l'autorisation définitive d'accueil familial de jour de Madame A.________ avec effet
au 1
er
décembre 2017.
VII.         Il est ordonné à la Commune de Nyon d'affilier Madame A.________
à la structure d'accueil familial de jour de la Commune.
Ou
VIII.        Une
fois le renouvellement de l'autorisation définitive d'accueil familial de jour
délivrée à Madame A.________, celle-ci est autorisée à exercer son activité de
maman de jour avec un statut d'indépendante et l'obligation de s'affilier à
l'AVS à ce titre.
(…)»
Appelé à la procédure, l’Office cantonal de
l’accueil de jour des enfants (OAJE) conclut "qu'une autorisation limitée
dans le temps et une affiliation à la structure d’accueil de jour de son lieu
de domicile peut être envisagée" en faveur de la recourante, au vu du
dossier.
Dans sa réponse, la Municipalité de Nyon propose,
principalement, le rejet des conclusions IV à VIII du recours, en tant qu'elles
seraient recevables. Subsidiairement, elle conclut au rejet du recours "dans
la mesure où la délivrance de l’autorisation requise aurait pour effet de
contraindre la Commune de Nyon à nouer des rapports de travail avec A.________ou
de la considérer comme salariée au sens des assurances sociales".
Le juge instructeur a ordonné un deuxième échange
d’écritures, à l’issue duquel A.________ et la Municipalité de Nyon ont
confirmé leurs conclusions respectives.
F.
Le juge instructeur a tenu une audience d’instruction le 4 septembre
2018. Il a recueilli les explications de A.________, celles des représentants
de la ville de Nyon, ********, responsable du service des ressources humaines
et ********, chef du SELOC, ainsi que celles de E.________ et de ********,
respectivement cheffe de l’OAJE et adjoint-juriste audit office. Il a également
recueilli la déposition de C.________, coordinatrice du réseau familial pour la
ville de Nyon. Le procès-verbal d’audience a été communiqué aux parties.
A l’issue de l’audience, les parties se sont
déterminées sur le procès-verbal d’audience.
Dans ses dernières écritures, A.________ maintient
les conclusions du recours.
Par courrier de la même date, la Municipalité de
Nyon confirme les conclusions prises dans sa réponse.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
En l'occurrence, le recours est dirigé contre la
décision par laquelle l'autorité communale compétente pour autoriser l'accueil
familial de jour (cf. art. 16 al. 1 en relation avec l'art. 16d al. 1 LAJE) a
refusé de renouveler l'autorisation définitive de la recourante. Une telle
décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (cf. art. 54 al.
1 LAJE).
Au surplus, le recours ayant été interjeté dans la
forme (art. 79 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits par la loi, il y
a lieu d’entrer en matière.
b) Le litige a exclusivement trait à la décision
négative du 31 janvier 2018, par laquelle l’autorité intimée a refusé de
renouveler l’autorisation définitive délivrée à la recourante le 11 janvier
2012 et échue depuis le 3 janvier 2017.
2.
A titre de mesures d’instruction, la recourante a requis l’audition de
trois témoins, à savoir le Dr D.________ (médecin traitant de la recourante), B.________
(collaboratrice du SELOC citée ci-dessus sous lettre C) et ********
(accueillante en milieu familial engagée par la ville de Nyon, qui habite dans
le même secteur que la recourante), en sus de l’audition de C.________, dont la
déposition a été recueillie lors de l’audience du 4 septembre 2018, et de celle
de E.________, qui représentait l’OAJE à cette occasion.
a) Devant la CDAP, la procédure est en principe
écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves
(art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment (art. 29 al. 1
LPA-VD), entendre les parties (let. a), recourir à la production de documents,
titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les
parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages
(let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par
les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et
de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas
d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). En outre, sauf
disposition expresse contraire, les parties ne peuvent prétendre à être auditionnées
par l'autorité (art. 33 al. 2 LPA-VD).
Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2
Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2
Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion
(ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid.
3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD
n’accordent pas à la partie dans la procédure devant la juridiction
administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui
d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I
140 consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, l’on peut se dispenser de donner
suite aux réquisitions d’instruction en question. L’autorité intimée et
l’autorité concernée ont produit leurs dossiers procéduraux. Or, ces dossiers
sont complets et la recourante a pu s’exprimer durant la procédure et notamment
se déterminer sur les prises de position de ces deux autorités. Le juge
instructeur a tenu une audience, au cours de laquelle les explications de la
recourante et des représentants des autorités intimée et concernée ont été
recueillies, de même que la déposition du témoin C.________, coordinatrice du
réseau d’accueil familial de la Ville de Nyon. En outre et surtout, le litige ne
concerne pas les qualités ou les compétences professionnelles de la recourante,
qui ne sont pas ici en cause; il a trait, comme on le verra ci-dessous, à des
questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le
Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors,
par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de
statuer en connaissance de cause, en se dispensant de compléter l’instruction
et d’ordonner l’audition d’autres témoins.
3.
Dans un grief formel, la recourante se plaint d’une violation de son
droit d’être entendue, expliquant que la décision attaquée a été prise sans
qu’elle ne puisse oralement s’expliquer au préalable, comme elle l’avait
requis.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.
2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF
126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque
celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p.
282). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu
oralement (cf. consid. 2a ci-dessus).
Par exception au principe de la nature formelle du
droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée
lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une
autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les
considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid.
2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2
p. 197s.;
Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif
général, Bâle 2014,
n°1988
). Toutefois, la réparation
de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF
126 V 130
consid.
2b p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse
d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de
la partie lésée. C’est seulement si l'atteinte est particulièrement importante
qu’il n'est pas possible de remédier à la violation (
ATF 124 V 180
consid.
4b).
b) En l’occurrence, l’autorité intimée a informé la
recourante, le 20 décembre 2017, de son intention de ne pas renouveler
l’autorisation définitive d’accueil familial de jour, qui lui avait été
délivrée le 11 janvier 2012 et était arrivée à échéance le 3 janvier 2017.
Cette information lui a été donnée simultanément à la résiliation de son
contrat de travail par l’autorité intimée. Or, ce dernier congé a lui-même été
précédé d’une communication préalable du 8 novembre 2017, par laquelle
l’autorité intimée faisait part à la recourante de son intention à cet égard.
La recourante a été invitée à se déterminer sur les intentions municipales, ce
qu’elle a fait en connaissance de cause le 16 novembre 2017, en présentant ses
moyens et en requérant de l’autorité intimée qu’elle renouvelle son
autorisation. C’est par conséquent en vain que celle-ci se plaint d’une
violation de son droit d’être entendue, l’autorité intimée n’étant pas tenue,
par surcroît, de recueillir ses explications orales avant de statuer.
Au surplus, à supposer même qu’il y ait eu une
informalité à cet égard et que l’on retienne que la décision fût viciée, force
serait d’admettre que ce vice a été réparé, puisque la recourante s’est
amplement déterminée dans la présente procédure, dans le cadre de l'échange des
écritures et par oral lors de l’audience du 4 septembre 2018. C’est par
conséquent en vain qu’elle se plaint d'une violation de son droit d’être
entendue.
4.
a) aa) A teneur de l'art. 316 CC, le placement d'enfants auprès
de parents nourriciers est soumis à l'autorisation et à la surveillance de
l'autorité de protection de l'enfant ou d'un autre office du domicile des
parents nourriciers, désigné par le droit cantonal (al. 1). Le Conseil fédéral
édicte des prescriptions d’exécution (al. 2).
Au vu de sa formulation ("[…] édicte
des
prescriptions d'exécution" et non
les
prescriptions d'exécution), l'art.
316 al. 2 CC est interprété en ce sens qu'il donne la compétence au Conseil
fédéral d'édicter des dispositions qui n'épuisent pas la matière. Le droit
fédéral d'exécution constitue une réglementation minimale que les cantons
peuvent compléter et développer, mais pas contredire (TF 5A.3/2003 du 14
juillet 2003 consid. 5.1; Jean-François Perrin, in: Commentaire romand, Code civil
I, art. 1-359 CC, 2010, n. 2 ad art. 316 CC).
bb) Les prescriptions d’exécution sont contenues
dans l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1977 sur le placement d’enfants (OPE;
RS 211.222.338; ci-après aussi: l'Ordonnance). Après une Section 1
"Dispositions générales" (art. 1-3), celle-ci comporte notamment une
Section 2 "Placement chez des parents nourriciers" (art. 4-11), une
Section 3 "Placement à la journée" (art. 12) et une Section 4
"Placements dans des institutions" (art. 13-20).
Le placement à la journée signifie que
l'enfant est accueilli seulement durant la journée et ne passe pas la nuit là
où il est placé (Affolter/Vogel, in: Berner Kommentar, Die elterliche Sorge/der
Kindesschutz, Art. 296-317 ZGB, 2016, n. 40 ad art. 316 CC). Ce sont les
dispositions relatives au placement à la journée qui sont pertinentes en lien
avec l'activité d'accueillante en milieu familial.
Selon l’art. 12 al. 1 OPE, l
es
personnes qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur
foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de 12 ans
doivent l'annoncer à l'autorité.
Conformément à l'art. 12 al. 2
OPE, les dispositions concernant le placement d'enfants chez des parents
nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en
cas de placement à la journée (art. 5 et 10). Lorsqu'il est impossible de
remédier à des manques ou de surmonter des difficultés en prenant d'autres
mesures, ou que celles-ci apparaissent d'emblée insuffisantes, l'autorité
interdit aux parents nourriciers d'accueillir d'autres enfants; elle en informe
les représentants légaux des pensionnaires (art. 12 al. 3 OPE).
Le droit fédéral soumet ainsi le
placement à la journée à une obligation d'annonce et à une surveillance, mais
non à autorisation (Peter Breitschmid, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I,
Art. 1-456 ZGB, 5
e
éd., 2014, n. 7 ad art. 316 CC; Affolter/Vogel,
op. cit., n. 41 ad art. 316 CC; Linus Cantieni/Stefan Blum, Kindes- und
Erwachsenenschutzrecht, 2016, p. 603; Christoph Häfeli, Grundriss zum Kindes-
und Erwachsenenschutz, 2
e
éd., 2016, n. 41.16 p. 433; Yvo Biderbost,
Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Personen- und Familienrecht –
Partnerschaftsgesetz, Art. 1-456 ZGB – PartG, 3
e
éd., 2016, p. 1050).
Certains cantons sont allés au-delà des exigences du droit fédéral et ont
soumis cette activité à autorisation (Affolter/Vogel, op. cit., n. 41 ad art.
316 CC).
Selon l'art. 5 al. 1 en relation avec
l'art. 12 al. 2 OPE, l'autorité compétente pour surveiller les personnes
pratiquant l'accueil à la journée doivent veiller à ce que les qualités
personnelles, les aptitudes éducatives, l'état de santé de ces personnes et des
autres personnes vivant dans leur ménage, ainsi que les conditions de logement
offrent toute garantie que l'enfant placé bénéficiera de soins, d'une éducation
et d'une formation adéquats et que le bien-être des autres enfants vivant dans
la famille sera sauvegardé.
Intitulé "Surveillance",
l'art. 10 OPE prévoit qu'un spécialiste relevant de l'autorité fait des visites
aussi fréquentes qu'il le faut au domicile des parents nourriciers, mais au
moins une fois par an; il en rend compte dans un procès-verbal (al. 1). Il
examine si les conditions auxquelles le placement est subordonné sont remplies.
Au besoin, il conseille les parents nourriciers (al. 2). L'autorité veille à ce
que la représentation légale de l'enfant soit dûment réglée et que l'enfant
soit associé à toutes les décisions déterminantes pour son existence en
fonction de son âge (al. 3).
En vertu de l'art. 2 al. 1 let. a OPE,
l'autorité de protection de l'enfant du lieu de placement est
compétente pour recevoir l'annonce et pour exercer la surveillance, s'agissant
du placement de l'enfant à la journée. Les cantons peuvent confier ces tâches à
une autre autorité ou à un autre service cantonal ou communal approprié (art. 2
al. 2 let. b OPE).
Aux termes de l'art. 3 al. 1 OPE, les
cantons peuvent, aux fins d'assurer la protection des mineurs vivant en dehors
de leur foyer, édicter des dispositions allant au-delà de celles de
l'ordonnance. Dans le droit vaudois, la question est réglée par la LAJE.
b) aa) A teneur de son article 3, la LAJE s'applique
à l'accueil collectif préscolaire (let. a), à l'accueil collectif parascolaire
(let. b), à l'accueil familial de jour (let. c) et aux réseaux d'accueil de
jour (let. d).
Le Titre II "Autorisation et surveillance"
de la LAJE comporte des dispositions générales  (Chapitre I, art. 5 à 8), puis
des dispositions spéciales consacrées à l'accueil collectif de jour préscolaire
et parascolaire primaire (Chapitre II, art. 9 à 14) et à l'accueil familial de
jour (Chapitre III, art. 15 à 24).
Faisant partie des dispositions générales et
intitulé "Régime d'autorisation et de surveillance", l'art. 5 dispose
que les trois types d'accueil mentionnés ci-dessus sont soumis au régime
d'autorisation et de surveillance défini par l'Ordonnance et la présente loi.
Sous le titre "Autorité compétente pour
l'accueil familial de jour", l’art. 6d LAJE prévoit que les communes ou
associations de communes sont compétentes pour autoriser et surveiller
l'accueil familial de jour (al. 1). Une commune peut, par contrat de droit
administratif au sens de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes
(LC; BLV 175.11), déléguer à la municipalité d'une autre commune ou à
l'autorité exécutive d'une association de communes l'exercice de cette
compétence (al. 2).
L'accueil familial de jour est régi spécialement par
le Chapitre III (art. 15 à 24) de la LAJE.
Aux termes de l’art. 15 al. 1 LAJE, les personnes
qui accueillent dans leur foyer, à la journée et contre rémunération,
régulièrement et de manière durable, des enfants doivent y être autorisées. L’art.
16 LAJE précise que les autorités désignées à l'article 6d al. 1 sont compétentes
pour autoriser l'accueil familial de jour aux conditions fixées par l'OPE et la
présente loi (al. 1). Elles assurent la surveillance des personnes pratiquant
l'accueil familial de jour par l'intermédiaire d'une coordinatrice (al. 2). L’art.
17 LAJE prescrit que, pour être autorisées, les personnes doivent déposer une
demande auprès de l'autorité compétente (al. 1). La demande d'autorisation doit
être accompagnée d'un extrait de casier judiciaire et d'un certificat médical
attestant que la personne concernée se trouve dans un état physique et
psychique lui permettant d'exercer l'activité d'accueil familial de jour (al.
2). L'autorité compétente demande l'extrait de casier judiciaire de toute
personne vivant dans le même foyer (al. 3). La procédure d'autorisation est
fixée par le règlement. Elle prévoit notamment une enquête socio-éducative,
menée par une coordinatrice, relative aux personnes candidates. Elle prévoit
une autorisation provisoire avant l'autorisation définitive. Cette dernière
peut être limitée dans le temps (al. 4).
Sous la note marginale "d) conditions",
l'art. 18 LAJE a la teneur suivante:
"
1
L'octroi de
l'autorisation est subordonné au respect de l'Ordonnance, ainsi qu'à celui de
la présente loi et des directives du Service.
2
Les personnes qui
accueillent des enfants dans leur foyer, à la journée et contre rémunération,
régulièrement et de manière durable doivent être affiliées à une structure de
coordination d'accueil familial de jour."
L’art. 21 LAJE, intitulé "Responsabilité des
communes", impose aux autorités compétentes, désignées à l'article 6 al. 3
(ndr: art. 6d depuis la novelle du 31 janvier 2017, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2018), de mettre sur pied des structures de coordination et d’engager
des coordinatrices (al. 1). Elles peuvent déléguer les tâches administratives
définies à l'article 22 à des tiers ou aux coordinatrices sur la base d'un
cahier des charges spécifique (al. 2). Les tâches des structures de
coordination sont définies à l’art. 22 LAJE, à teneur duquel ces structures
proposent aux parents des places d'accueil familial dûment autorisées (al. 1).
Elles perçoivent les montants payés par les parents pour le placement de leur
enfant et les autres ressources financières. Elles assurent la redistribution
aux personnes pratiquant l'accueil familial de jour des montants qui leur sont
dus pour leur activité (al. 2). Elles collaborent avec les autorités concernées
et mettent en place toutes les dispositions favorisant la promotion et
l'activité d'accueil familial de jour, notamment en ce qui concerne la
participation des personnes pratiquant l'accueil familial de jour aux cours
d'introduction et aux rencontres de soutien (al. 3). Elles assurent les
personnes pratiquant l'accueil familial de jour contre le risque de responsabilité
civile découlant de leur activité (al. 4).
bb) Conformément à l'art. 17 al. 4 LAJE, la procédure
d’autorisation est réglée par le règlement d’application de la loi du 20 juin
2006 sur l'accueil de jour des enfants, du 13 décembre 2006 (RLAJE; BLV 211.22.1).
La procédure d'autorisation en matière d'accueil familial de jour est réglée au
Titre II (art. 3 à 19), lequel distingue notamment entre la procédure
d'autorisation provisoire (Chapitre I, art. 3 à 10) et la procédure
d'autorisation définitive (Chapitre II, art. 11 à 14).
Aux termes de l'art. 11 RLAJE, avant de statuer sur
l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive, la commune ordonne une mise
à jour de l'enquête socio-éducative prévue par l'article 5 (al. 1). A cet
effet, la coordinatrice peut requérir les informations ou pièces qu'elle estime
nécessaires. Au terme de la mise à jour de l'enquête, elle rédige un rapport à
l'attention de l'autorité compétente et donne son préavis (al. 2). Sur la base
du rapport de la coordinatrice, la commune statue sur l'octroi ou le refus de
l'autorisation définitive (art. 12 al. 1 RLAJE). En principe, l'autorisation
définitive est délivrée pour une durée de cinq ans. Sa validité peut toutefois
être limitée dans le temps ou assortie de charges et conditions (art. 13 RLAJE).
Intitulé "Renouvellement de l'autorisation", l'art. 14 RLAJE a la
teneur suivante:
"
1
En cas de
demande de renouvellement d'une autorisation, la commune contrôle si les
conditions qui ont prévalu à l'octroi de l'autorisation définitive sont
toujours remplies.
2
A cet effet, elle
peut requérir les informations ou pièces qu'elle estime nécessaires. Elle
requiert, dans tous les cas, un extrait ordinaire et spécial du casier
judiciaire ainsi qu'un certificat médical.
3
Au surplus, la
requérante est tenue d'informer la commune de tout élément significatif en
relation avec les conditions d'autorisation."
cc) En février 2016, le Conseil d'Etat a engagé une
procédure de révision de la LAJE, à la suite notamment de mesures prises en vue
de la mise en œuvre de l'art. 63a Cst-VD, ainsi que de plusieurs motions et
postulats (voir l'Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la loi du
20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants [LAJE], no 286, de février 2016
[ci-après: EMPL no 286]). Au chiffre 2 "L'accueil de jour des enfants:
situation actuelle", l'EMPL no 286 retient ce qui suit s'agissant de
l'accueil familial de jour (p. 6):
"Dans le domaine de l'accueil
familial de jour, les discussions menées par l'OAJE en été 2015 ont porté sur
le mode d'organisation de ce type d'accueil. En effet, les années ont montré
que le dispositif prévu dans la LAJE était efficace, dans la mesure où, en
posant les bases d'une professionnalisation, il a permis d'enrayer la tendance
à voir diminuer le nombre de personnes souhaitant accueillir des enfants à leur
domicile contre rémunération. Néanmoins, la disposition consistant à affilier
toute accueillante en milieu familial à une structure de coordination d'accueil
familial de jour, ce qui a pour conséquence d'en faire une salariée, entre en
conflit avec le principe de liberté économique, garantie par la Constitution
fédérale. En effet, un petit nombre de personnes remplissant les conditions
pour être autorisées à pratiquer l'accueil familial de jour souhaitent exercer
cette activité en tant qu'indépendantes, ce qu'en l'état, elles ne peuvent
faire. De même, avec le dispositif actuel, une commune se trouve être à la fois
l'autorité compétente pour autoriser et surveiller une accueillante en milieu
familial et son employeur. Or, il se peut que juridiquement, une accueillante
en milieu familial remplisse les conditions lui permettant d'être autorisée à
accueillir des enfants alors même que le lien de confiance est rompu avec son
employeur. Cette situation a placé quelques communes dans des situations
inextricables.
Pour régler ces situations, le
DIRH
[ndr: Département des infrastructures et
des ressources humaines]
a mis en consultation en automne 2015 un mode
d'organisation de l'accueil familial de jour permettant aux personnes
remplissant les conditions leur permettant d'être autorisées à accueillir dans
leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière
durable des enfants de le faire à titre indépendant, dès lors qu'elles
justifient de leur affiliation à une caisse AVS. La très grande majorité des
instances ayant répondu à la consultation, et notamment des communes, des
réseaux d'accueil de jour et des associations actives dans le domaine de
l'accueil familial de jour, ont exprimé leurs réserves, voire leur opposition,
à cette possibilité donnée aux accueillantes en milieu familial d'exercer à
titre indépendant, et au mode d'organisation proposé. La très grande majorité
des consultés ont estimé que les propositions mises en consultation constituaient
un retour en arrière et risquaient de démanteler le dispositif mis en place
depuis l'adoption de la LAJE, qui a permis de stabiliser et de valoriser cette
activité importante, en la professionnalisant. Dès lors, le DIRH entend
reprendre les discussions avec les milieux concernés pour mener une réflexion
globale sur l'accueil familial de jour, ses missions et son organisation
permettant de trouver des solutions satisfaisantes. Le cas échéant, des
propositions d'adaptation du dispositif légal seront soumises au Grand
Conseil."
Le résultat de la consultation a été résumé dans les
termes suivants (EMPL no 286 p. 56):
"7.2.8 Modification de
l'organisation de l'accueil familial pour permettre l'activité à titre
d'indépendante
La très grande majorité des instances
ayant répondu à la consultation, et notamment la plupart des communes, qui sont
compétentes pour autoriser et surveiller l'activité d'accueillante en milieu
familial (AMF), ainsi que les milieux professionnels et l'association des
parents d'élèves, se sont prononcés contre la modification proposée qui visait
à permettre aux AMF d'exercer à titre d'indépendantes au regard de l'AVS et ce
pour respecter le principe de la liberté de commerce et d'industrie. La très
grande majorité des instances estime en effet que permettre aux AMF d'exercer
sans être affiliées à une structure de coordination risquait d'entraîner un
démantèlement du dispositif mis en place par la LAJE en 2006. Dans ce contexte,
il a été rappelé que ce dispositif a permis d'enrayer la tendance à la baisse
du nombre d'accueillantes. Parmi les instances favorables à la nouvelle
organisation proposée, on peut citer les associations faîtières économiques.
Certaines instances ont estimé que si les accueillantes en milieu familial
devaient être autorisées à exercer à titre indépendant, elles devraient alors
être autorisées et surveillées non par les communes mais par l'Etat."
Au vu du résultat de la consultation, le Conseil
d'Etat a décidé de reporter ses propositions de modifications de la LAJE –
lesquelles n'ont pas été intégrées dans le projet de loi faisant l'objet de
l'EMPL – visant à réorganiser l'accueil familial de jour de façon à permettre
aux personnes remplissant les conditions d'autorisation d'exercer cette
activité en tant qu'indépendantes. De nouvelles discussions portant sur
l'accueil familial de jour des enfants, ses missions et son organisation
devaient être menées sous les auspices du DIRH, afin de trouver des solutions
satisfaisantes (EMPL no 286 p. 12). Le Conseil d'Etat a par ailleurs relevé
que, s'agissant de la possibilité d'intégrer les accueillantes en milieu
familial dans la future convention de travail qui pourrait être conclue dans le
domaine de l'accueil de jour des enfants, les négociations entre partenaires
sociaux en vue d'une CCT, qui avaient été relancées par le DIRH à fin 2014, étaient
encore en cours et avaient notamment imposé d'identifier en premier lieu les
instances pouvant représenter les employeurs de l'accueil collectif. La même
démarche se serait imposée en cas de CCT pour l'accueil familial de jour. En
effet, si de par la loi les accueillantes en milieu familial sont considérées
comme les salariées des structures de coordination, ces structures mises en
place par les communes ou associations de communes sont quant à elles
organisées de manière fort diverse selon les réseaux d'accueil de jour (EMPL n°
286 p. 51).
dd) La recourante soutient que, si elle ne peut
pratiquer l'accueil familial de jour comme salariée, en étant affiliée à la
structure de coordination du réseau nyonnais, elle doit pouvoir le faire avec
un statut d'indépendant. Toutefois, au vu de ce qui précède, la recourante ne
peut pas prétendre exercer la profession d’accueillante de jour de manière
indépendante.
5.
a) Dans son écriture du 15 octobre 2018, la recourante soutient que la
décision attaquée est contraire au principe de la force dérogatoire du droit
fédéral. Elle fait valoir en substance que l'art. 5 OPE (applicable par renvoi
de l'art. 12 OPE) règle exhaustivement les conditions de l'autorisation de
pratiquer l'accueil familial de jour. Les cantons ne pourraient soumettre
l'autorisation à d'autres conditions, telles que l'affiliation à une structure
de coordination.
b) En vertu du principe de
la primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont
pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le
droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de
droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral,
et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation. L'existence ou l'absence
d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le premier critère pour
déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Toutefois, même si la
législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une
loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but
que celui recherché par le droit fédéral. Ce n'est que lorsque la législation
fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton
perd la compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même
celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord
avec celui-ci (ATF 143 I 403 consid. 7.1 p. 419 s. et les réf.).
c) Comme indiqué ci-dessus
(consid. 4a), les dispositions topiques du droit fédéral constituent une
réglementation minimale que les cantons peuvent compléter et développer, mais
pas contredire. Cela ressort en particulier de l'art. 3 al. 1 OPE, aux termes
duquel les cantons peuvent, aux fins d'assurer la protection des mineurs vivant
en dehors de leur foyer, édicter des dispositions allant au-delà de celles de
l'ordonnance. Dès lors, le législateur vaudois pouvait adopter les dispositions
de la LAJE, à condition que celles-ci ne violent ni le sens ni l'esprit du
droit fédéral, et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation.
L'art. 12 OPE se limite à
prévoir une obligation d'annonce et une surveillance (cf. consid. 4a/bb
ci-dessus). La LAJE va au-delà, en instaurant un régime d'autorisation et en
faisant dépendre celle-ci de l'affiliation à une structure de coordination. On
ne voit pas en quoi ces exigences accrues seraient contraires au droit fédéral.
Elles sont en effet de nature à accroître la protection des mineurs placés,
objectif que le droit cantonal peut poursuivre en vertu de l'art. 3 al. 1 OPE. Le
recours est mal fondé à cet égard.
6.
La recourante se plaint d'une violation du principe de la légalité; elle
fait valoir que la décision prise à son encontre est arbitraire.
a) La recourante fait valoir que l'autorité intimée
ne pouvait pas, sans tomber dans l'illégalité et l'arbitraire, refuser de
renouveler son autorisation d'accueil d'enfant au motif qu'elle n'était plus
affiliée à une structure de coordination. Elle soutient que les conditions lui
permettant de prétendre à la délivrance d’une autorisation d’accueil familial
de jour sont exprimées à l’art. 18 al. 1 LAJE. Selon ses explications, c’est
seulement une fois que ces conditions sont remplies qu’elle peut être affiliée
à une structure de coordination, comme l’exige l’art. 18 al. 2 LAJE. Elle
soutient que cette disposition fait de l’octroi de l’autorisation un préalable
à l’affiliation de l’accueillante à une structure de coordination. S'agissant
de son affiliation à la structure de coordination avec un statut de salariée,
l'argumentation de la recourante revient à dire que, du moment qu'elle remplit
les conditions matérielles de l'art. 18 al. 1 LAJE – ce qui n'est pas contesté
–, elle disposerait d'un droit à l'affiliation et, partant, à l'autorisation.
A l'appui de son interprétation de l'art. 18 LAJE,
la recourante se réfère notamment à l'art. 2.5 des directives pour l'accueil
familial de jour des enfants, édictées par le Service de protection de la
jeunesse. Figurant sous le chiffre 2 "Conditions d'autorisation
provisoire" et intitulé "Affiliation à une structure de
coordination", l'art. 2.5 a la teneur suivante:
"La personne au bénéfice de
l'autorisation provisoire s'affilie alors à une structure de coordination,
conformément à l'article 18, alinéa 2 de la LAJE".
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(ATF 144 II 121 consid. 3.4 p. 126). Lorsque le texte légal est clair,
l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des
motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens
véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur
ne peut avoir voulus (ATF 143 II 685 consid. 4 p. 689) et qui heurtent le sentiment
de la justice ou le principe de l'égalité de traitement (ATF 143 I 109 consid.
6 p. 118; 140 V 458 consid. 5.1 p. 461). Selon la jurisprudence, en effet, il
n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie
d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce
texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 140 V
449 consid. 4.2 p. 455). De tels motifs peuvent découler des travaux
préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi (ATF 144 II 121 consid. 3.4 p. 126; 143 I 109 consid. 6
p. 118, 272 consid. 2.2.3 p. 277). Les travaux préparatoires peuvent être pris
en considération s'ils donnent une réponse claire à la question litigieuse (ATF
142 II 399 consid. 3.3 p. 403; 140 I 305 consid. 6.1 p. 311); ils ont une
importance particulière s'agissant de normes récentes (ATF 143 I 272 consid.
2.5.2 p. 282; 142 II 399 consid. 3.3 p. 403; 141 II 262 consid. 4.2 p. 272).
c) aa) La LAJE soumet l'accueil familial de jour à
un régime d'autorisation et de surveillance qui est défini aux art. 15 à 18.
Selon les notes marginales de ces dispositions, l'art. 15 énonce le principe,
l'art. 16 désigne les autorités compétentes, l'art. 17 règle la procédure et
l'art. 18 fixe les conditions.
L'art. 15 pose le principe selon lequel les
personnes qui accueillent des enfants dans leur foyer, à la journée et contre
rémunération, régulièrement et de manière durable, c'est-à-dire qui pratiquent
l'accueil familial de jour (cf. art. 2 6
e
tiret LAJE), sont soumises
à un régime d'autorisation et de surveillance. L'art. 16 al. 1 LAJE détermine
les autorités compétentes pour autoriser l'accueil familial de jour en
renvoyant à l'art. 6d al. 1 LAJE; il indique en outre que l'autorisation est
accordée aux conditions fixées par l'Ordonnance et la présente loi. Les
conditions d'octroi de l'autorisation font l'objet d'une disposition
particulière, l'art. 18 LAJE, dont la note marginale est "d)
conditions". L'alinéa 1
er
de l'art. 18 LAJE reprend la règle
déjà contenue à l'art. 16 al. 1 LAJE, selon laquelle l'octroi de l'autorisation
est subordonné au respect de l'Ordonnance et de la présente loi; il fait
dépendre son octroi en outre du respect des directives du Service (plus
exactement de l'OAJE [cf. art. 6 al. 2 LAJE]). L'alinéa 2 de l'art. 18 LAJE
énonce une obligation particulière à la charge des personnes qui pratiquent
l'accueil familial de jour: celle d'être affiliée à une structure de
coordination d'accueil familial de jour. Comme il s'agit d'une obligation
prévue par la LAJE, son respect est une condition d'octroi de l'autorisation en
vertu de l'art. 18 al. 1 LAJE.
Quoi qu'en dise la
recourante, il découle donc du texte clair de l'art. 18 LAJE et de la
systématique de la loi que l'affiliation à une structure de coordination est
une condition de l'octroi de l'autorisation. L'art. 2.5 des directives –
lesquelles ne constituent d'ailleurs pas des règles de droit (sur la nature des
ordonnances administratives, cf. p. ex. ATF 141 II 338 consid. 6.1 p. 346) – ne
saurait conduire à une autre conclusion. Cette disposition concerne en effet la
transition de l'autorisation provisoire à l'autorisation définitive. Elle n'est
donc pas directement pertinente en l'espèce, où il s'agit de l'autorisation définitive,
plus précisément de son renouvellement.
bb) Il reste que l’art. 18 LAJE, tel qu’il est
rédigé, ne fait dépendre l’affiliation à la structure de coordination que de la
réalisation des conditions matérielles définies à l’al. 1. Ni la loi, ni le règlement
ne fixent du reste les conditions de l’affiliation. A partir du moment où les
conditions matérielles prévues à l’art. 18 al. 1 LAJE sont réunies,
l’affiliation à une structure de coordination n’est, en d’autres termes, plus
qu’une simple formalité. A plus forte raison lorsqu’il s’agit, comme dans le
cas d’espèce, de renouveler une autorisation définitive, puisque l’art. 14 al.
1 RLAJE prévoit en pareil cas que la commune contrôle si les conditions qui ont
prévalu à l'octroi de l'autorisation définitive sont toujours remplies. Ce
contrôle ne peut porter, par définition, que sur les conditions matérielles
visées à l’art. 18 al. 1 LAJE. In casu, il n’est pas contesté que celles-ci le
soient. Il importe dès lors de se pencher sur la notion d'affiliation à une
structure de coordination, telle qu’elle figure à l’art. 18 al. 2 LAJE.
Si cette notion n'est pas définie dans la LAJE, son
sens peut être déduit dans une certaine mesure de la notion de structure de
coordination et des relations entre celle-ci et les personnes pratiquant
l'accueil familial de jour. La notion de structure de coordination (comme celle
de coordinatrice au sens de l'art. 23 LAJE) est propre à l'accueil familial de
jour. Elle est définie à l'art. 2 9
e
tiret LAJE comme toute
structure chargée de coordonner, de gérer, de développer et d'animer des
activités dans le cadre de l'accueil familial de jour. Une telle structure peut
constituer un réseau d'accueil de jour (cf. art. 27 al. 1 LAJE). Pour ce qui
est de leurs tâches, les structures de coordination proposent aux parents des
places d'accueil familial dûment autorisées (art. 22 al. 1 LAJE). Elles
perçoivent les montants dus par les parents et les redistribuent aux personnes
pratiquant l'accueil familial de jour (art. 22 al. 2 LAJE). Elles assurent ces
dernières contre le risque de responsabilité civile découlant de leur activité
(art. 22 al. 4 LAJE).
Ce sont ainsi les structures de coordination qui
traitent avec les parents des enfants à placer, et non les accueillantes
elles-mêmes. Celles-ci apparaissent comme les employées des structures de
coordination. Cette interprétation est confirmée par les travaux préparatoires
de la LAJE, dont il ressort ce qui suit (cf. BGC, mai 2006, p. 529 ss, 561,
619):
"Les structures de coordination seront ainsi chargées de proposer
aux parents des places d'accueil familial dûment autorisées (article 23 al. 1).
Elles seront également chargées de percevoir les montants que les parents
paient pour le placement de leur enfant, et de reverser aux personnes accueillant
les enfants les montants qui leur sont dus pour leur activité (article 23 al.
2). Ce mode d'organisation (caisse centrale ou tiers payant) qui existe d'ores
et déjà dans plusieurs régions du canton a pour avantage de dégager des
questions financières la relation entre parents et accueillant, qui peuvent dès
lors se concentrer sur le bien-être et le développement de l'enfant, de
stabiliser la rémunération des personnes accueillant des enfants, et de
régulariser leur situation au regard de l'AVS. En effet, du fait de ce mode
d'organisation, les personnes pratiquant l'accueil familial de jour sont
considérées comme salariées des structures de coordination, ou du tiers auquel
les tâches de gestion des aspects financiers auront été déléguées.
[…]
Article 18
Pour garantir le bon fonctionnement de l’accueil familial de jour, il
est prévu que toutes les personnes pratiquant l’accueil familial de jour
devront être affiliées à une  structure de coordination. Cette structure de
coordination sera notamment chargée de proposer aux parents des places
d’accueil dûment autorisées et d’assurer la gestion des montants payés par les
parents (système de  caisse  centrale  ou  de  tiers  payant). Du fait de leur
affiliation à ce type de structure, les personnes pratiquant l’accueil familial
de jour deviendront au regard de l’AVS les salariées de ces structures. Si
comme l’article 23 du projet de loi le rend possible, ces tâches de caisse
centrale sont déléguées à des tiers, les personnes pratiquant l’accueil
familial de jour deviendront les salariées de ces tiers. Ce système de caisse
centrale ou de tiers payant est déjà en place dans plusieurs régions du canton
et a pour avantage de replacer l’enfant au cœur de la relation entre les
parents et l’accueillante, et de stabiliser la rémunération de cette dernière
.
"
La même conclusion peut
être tirée à la lecture de l'EMPL n°286 (cf. consid. 5b/cc ci-dessus: "[…]
la disposition consistant à affilier toute accueillante en milieu familial à
une structure de coordination d'accueil familial de jour, ce qui a pour
conséquence d'en faire une salariée
[…]").
Le législateur vaudois a par ailleurs prévu que
toutes les accueillantes en milieu familial doivent être affiliées à une
structure de coordination. Cette activité peut donc seulement être exercée avec
une condition dépendante. Contrairement à la situation que connaissent d’autres
cantons, dont ceux de Genève ou de Fribourg, où la pratique de l’accueil familial
de jour à titre indépendant coexiste avec le statut de salarié, la volonté du
législateur vaudois était de restreindre l’exercice de cette activité aux
seules accueillantes salariées d’une structure de coordination, comme on l’a vu
au considérant précédent.
cc) Ceci étant, l'affiliation à une structure de
coordination ne signifie pas encore l'engagement par cette structure comme
salarié au sens de la législation sur l'AVS (contra l’avis de droit du 3 juin
2014 de Clémence Grisel Rapin à l'OAJE [p. 7s.], dont un extrait a été produit
à l'appui de la réponse de l’autorité intimée).
Tout d’abord, l’affiliation
ne constitue ni un contrat de travail, ni même une promesse de contracter. Elle
ne fait que constater que l’accueillante est autorisée à pratiquer l’accueil de
jour dans le cadre d’une structure de coordination. En second lieu,
l’engagement des accueillantes, dans le système mis en place par la LAJE, ne
peut se comprendre que dans le cadre d’un contrat de travail sur appel. On
rappelle à cet égard que le contrat de travail sur appel a la particularité que
l’horaire, voire le nombre d’heures de travail, est adapté ou modifié
régulièrement en fonction des besoins de l’employeur. Il en résulte que le
travailleur doit se tenir à disposition de son employeur et répondre à ses
«appels» (
Jean-Philippe Dunand,
in
:
Commentaire du contrat de travail, Dunand/Mahon [éds], Berne 2013, n°54 ad art.
319 CO, réf. citées
). C’est par conséquent en fonction des besoins du
réseau en accueil familial que les accueillantes seront engagées. En engageant
une accueillante en milieu familial, l'employeur ne promet certes pas de lui
verser une rémunération fixe, mais seulement un salaire par heure et par
enfant. Les périodes d'accueil sont ensuite convenues en fonction des demandes
des parents. Il n'en demeure pas moins que l'engagement implique d'annoncer les
accueillantes en milieu familial aux assurances sociales et de les assurer
contre le risque de responsabilité civile (art. 22 al. 4 LAJE). Il en résulte
que l’affiliation ne constitue en aucun cas une garantie d’embauche.
Sur ce point, on peut partir de l'idée que les
structures de coordination n'ont pas la personnalité morale (selon l'art. 27
al. 4 LAJE, les réseaux ne l'ont pas non plus nécessairement). Dès lors, si
l'engagement a lieu par l'entremise de la structure de coordination, les
rapports de travail seront noués entre la commune ou association de communes
qui a mis sur pied la structure (cf. art. 21 en relation avec l'art. 6d LAJE)
ou le tiers délégataire des tâches de la structure (cf. art. 21 al. 2 LAJE),
d'une part, et l'accueillante familiale de jour, d'autre part.
c) En l'occurrence, dans le
courant du mois de janvier 2017, puis de nouveau en juin 2017, la recourante a
sollicité le renouvellement de son autorisation. En vertu de l'art. 14 RLAJE,
l'autorité intimée devait ainsi contrôler si les conditions matérielles (al. 1)
qui avaient prévalu à l'octroi de l'autorisation définitive étaient toujours
remplies; in casu, elle ne conteste pas qu’elles le soient. Toutefois,
l’autorité intimée a estimé, dans la décision attaquée, qu’elle était fondée à
refuser de renouveler l'autorisation (définitive) d'accueil familial de jour,
du moment que, le 20 décembre 2017, la structure de coordination avait résilié
les rapports de travail la liant à la recourante. Or, cette décision apparaît
comme étant contraire au droit. En effet, dès l’instant où la recourante
réalisait les conditions exprimées aux art. 5 al. 1, 12 al. 1 et 2 OPE – ce qui
n’est pas contesté –, la structure de coordination était tenue de l’affilier,
conformément à l’art. 18 al. 2 LAJE. Cette obligation découle directement de la
loi, en vertu de la délégation de compétences d’une tâche publique. Il importe
peu à cet égard que la recourante, qui a contesté son congé, ait conclu, devant
les tribunaux civils, à l’annulation de celui-ci et à sa réintégration.
Le cas d'espèce présente, il est vrai, cette
particularité que la ville de Nyon est à la fois l'autorité compétente pour
octroyer l'autorisation litigieuse et la structure de coordination qui engage
les personnes pratiquant l'accueil familial de jour. Cette situation est
toutefois inhérente au système de la LAJE, dans lequel la commune, comme
autorité de surveillance de l'activité d'accueillante en milieu familial, est à
la fois compétente pour délivrer les autorisations et chargée de mettre sur
pied une structure de coordination, par le biais de laquelle elle engage les
accueillantes. Il n’en demeure pas moins que, dans le système mis en place,
l'affiliation ne constitue pas une condition potestative de l'autorisation, en
ce sens que sa réalisation ne dépend pas de la volonté de l'autorité compétente
pour délivrer l'autorisation. La commune n’a dès lors pas la faculté, en
résiliant les rapports de travail avec une accueillante en milieu familial, de
faire échec au renouvellement de l'autorisation d'exercer cette activité, tant
et aussi longtemps que les conditions matérielles y relatives ne sont pas
remises en cause. En sa qualité de tiers délégataire d’une tâche publique, elle
n’est pas fondée à se prévaloir de sa liberté contractuelle. Elle n’agit pas
non plus dans le cadre de son autonomie communale, mais en tant que structure
de coordination dans le cadre de la LAJE.
d) Il suit de ce qui précède qu’en refusant
d’affilier la recourante à une structure de coordination du réseau nyonnais
d’accueil de jour des enfants et en refusant de renouveler l’autorisation
définitive de la recourante, l’autorité intimée a rendu une décision contraire
au droit.
7.
La recourante se plaint d'une violation de sa liberté économique. En
substance, elle fait valoir que l'autorité intimée ne pouvait pas, sans violer
sa liberté économique, refuser de renouveler son autorisation de pratiquer
l'accueil familial de jour pour le seul motif qu'elle n'est plus affiliée à une
structure de coordination, depuis que la même autorité intimée, en sa qualité
de structure de coordination, a résilié les rapports de travail la liant à
elle. L'autorité intimée, qui se trouve selon elle dans une situation de
monopole de l'engagement des accueillantes en milieu familial, serait tenue de l'affilier
à la structure de coordination – et par là de l'engager –, afin de respecter sa
liberté économique. Elle conclut par conséquent à ce qu'il soit ordonné à
l'autorité intimée de renouveler son autorisation (conclusion VI) et de
l'affilier à la structure de coordination de la commune (conclusion VII).
Vu le sort du recours, il ne serait en soi pas
nécessaire d’examiner ces griefs. Il convient toutefois de relever ce qui suit
au sujet de la liberté économique dans le contexte de la LAJE.
a) aa) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al.
1 Cst-VD, la liberté économique comprend notamment le libre accès à une
activité lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2
Cst-VD). La
liberté économique
protège toute
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d'un gain ou d'un revenu (cf.
ATF
143 I 403
consid. 5.6.1 p. 411; 143 II 598 consid. 5.1 p. 612;
138 I 378
consid. 6.1;
137 I 167 consid. 3.1 p. 172). L'individu protégé est celui
qui est engagé dans le processus économique, qui produit ou échange des biens
ou des services, dans un but lucratif (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3
ème
éd., 2013,
p. 423).
La liberté économique appartient indifféremment aux
indépendants et aux salariés (Etienne Grisel, Liberté économique, 2006, n. 421
et les réf.). Cette extension de la liberté économique aux salariés et employés
est toutefois plus formelle que matérielle, cette liberté se réduisant pour eux
au libre choix de la place de travail, un choix étroitement lié à la
conjoncture économique. Cela leur permet tout de même de se plaindre de ce que
la législation cantonale leur interdit l'exercice indépendant d'une profession
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 932).
Lorsqu'une activité devient une tâche publique, elle
sort du champ d'application de la liberté économique (Grisel, op. cit., n.
291). Comme la liberté économique ne protège que les activités lucratives
privées, personne ne peut s'en prévaloir dans l'accomplissement d'une tâche
publique, que celle-ci soit soumise au droit public ou au droit privé et
qu'elle tende ou non à l'obtention d'un gain (Jacques Dubey, Droits
fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux
et politiques, 2018, n. 2787 avec renvoi à ATF 132 I 201 consid. 7.1; voir
aussi Klaus A. Vallender, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3
e
éd., 2014, n. 10 ad art. 27 Cst.;
Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3
e
éd., 2018, § 31 n. 20). Peu
importe en outre que la tâche publique relève ou non de la puissance publique
(Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4
e
éd., 2008, p. 1065
et les réf.). La fonction publique échappant à la liberté économique, les
administrés se prévaudraient vainement de l'art. 27 Cst. pour exiger leur
nomination à un poste officiel (Grisel, op. cit., n. 435).
b) Comme indiqué ci-dessus, le champ d'application
de la liberté économique dépend notamment du point de savoir si l'on a affaire
à une tâche publique.
Selon Viviane Hoyer, qui se fonde sur une
comparaison intercantonale (Zurich, Grisons, Vaud) des règlementations des
structures d'accueil extrafamiliales, dans le canton de Vaud, l'accueil de jour
des enfants constitue une tâche d'intérêt public, que l'Etat organise, soutient
ou encourage, mais non une tâche publique, que la collectivité réalise en
mettant sur pied un service public inscrit dans la loi (Harmos, le début d'un
système scolaire national ou chimère intercantonale?, L'harmonisation de la
scolarité obligatoire et l'instauration de structures d'accueil extrafamiliales
à l'exemple du droit cantonal vaudois, zurichois et grison, th. Lausanne 2018,
p. 236, 239). En se référant aux art. 63 et 63a Cst-VD, cet auteur relève que le
concept vaudois de l'accueil de jour repose sur un partenariat public privé
(PPP) qui implique systématiquement les employeurs dans le financement des
structures de jour (op. cit., p. 221, 239). En outre, une tâche publique est
accomplie au travers d'un service public auquel les administrés ont le droit
d'accéder. Or, l'art. 28 LAJE ne prévoit justement pas un tel droit, puisque
les enfants ne peuvent accéder à l'offre d'accueil que "selon les
disponibilités" (op. cit., p. 236). Certaines communes comme celle de
Lausanne sont certes allées au-delà de ces exigences, en mettant sur pied un
véritable service public donnant droit aux prestations d'accueil (op. cit., p.
236 note de bas de page 719 et p. 240). S'agissant en particulier des familles
de jour au sens de l'art. 12 OPE, ce sont des structures privées, qui exercent
certes leur activité consistant à accueillir en général plusieurs enfants
pendant la journée sous la surveillance de l'Etat (op. cit., p. 197). Un autre
auteur relève, à propos de l'art. 63 Cst-VD, que la tâche d'organiser un
accueil préscolaire et parascolaire des enfants n'est pas entièrement dévolue
aux pouvoirs publics (canton et communes), puisque ceux-ci doivent
explicitement collaborer avec les partenaires privés, vraisemblablement d'abord
les employeurs des parents d'élèves (Luc Recordon, Tâches de l'Etat et des
communes,
in
: La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, 2004, p. 139
ss, 167; cet auteur décrit d'ailleurs le concept de service public au sens de
l'art. 39 al. 1 Cst-VD [p. 141 ss]).
Dans plusieurs arrêts toutefois, la Cour de céans a
jugé que les réseaux d'accueil de jour, qu'ils pratiquent l'accueil
préscolaire, parascolaire ou l'accueil familial de jour, accomplissent une
tâche publique (voir GE.2017.0142 du 26 février 2018 consid. 1e/bb;
GE.2015.0154 du 10 mars 2016 consid. 1f/aa). La question apparaît ainsi comme
étant controversée (alors que la surveillance de ladite activité constitue,
elle, clairement une telle tâche [comme la surveillance administrative en
général: Stéphane Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance administrative, Du
droit bancaire et financier au droit administratif général, th. Fribourg 2014,
p. 211 n. 325]). En la présence espèce, il n’y a pas lieu de se demander plus
avant si cette jurisprudence doit être revue compte tenu des considérations qui
précèdent.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à admettre le
recours et à annuler la décision attaquée. La cause sera renvoyée à l’autorité
intimée pour nouvelle décision afin qu’elle renouvelle l’autorisation
définitive d’accueil de jour de la recourante et procède à l’affiliation de
cette dernière auprès du réseau nyonnais d’accueil de jour des enfants.
Le sort du recours commande que l’autorité intimée,
qui succombe, supporte les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la recourante, qui a obtenu gain
de cause avec l’assistance d’un conseil (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD);
ceux-ci seront fixés conformément à l’art. 11 du tarif des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 (TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon, du 31 janvier 2018, est annulée.
III.
La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants du présent arrêt.
IV.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la
Municipalité de Nyon.
V.
La Municipalité de Nyon versera à A.________ une indemnité de 1'500
(mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2019
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.