vd_omni · AC.2007.0229 · 2009-06-23 · fr

A.________, B.________/Municipalité de 1********, Service du développement territorial, Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement | Ordre de fermeture d'un salon de massage au motif d'une non conformité de l'affectation du bâtiment à la zone agricole: l'ouverture d'un salon de massage n'est pas soumise à autorisation mais à une simple annonce. L'ordre de fermeture ne saurait se fonder sur l'article 15 alinéa 1 let. b LPros, dans la mesure où les informations erronées ne portent pas sur le lieu et dans la mesure où un ordre de fermeture définitif apparaît disproportionné sur cette base. Absence également de violations réitérées de la législation justifiant une fermeture définitive au sens de l'article 16 LPros.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.2009 AC.2007.0229

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 juin 2009
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme
Danièle Revey et M. François Kart, juges.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________
, à 1********,
tous deux représentés par Me Nicolas Mattenberger,
avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
Municipalité de 1********,
2.
Police cantonale du commerce,
Service de l'économie, du logement,
et du tourisme,
3.
Service du développement
territorial,
représenté
par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
Objet
Changement d'affectation d'un bâtiment en zone agricole
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de 1********
du 20 août 2007 (ordre de cesser l'exploitation d'un salon sur la parcelle no
2********)
Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 8
octobre 2007 (ordonnant la fermeture immédiate d'un salon sur la parcelle no 2********
de 1******** et la suppression d'une palissade) - dossier joint AC.2007.0265
Recours B.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 21 août
2007 (fermeture du salon "C.________" à 1********) - dossier joint
GE.2007.0174
Vu les faits suivants
A.
Par acte notarié D.________ du 29 juin 2007, A.________(ci-après A.________)
a conclu un contrat de vente à terme avec E.________et consorts portant sur la
parcelle 2******** de la Commune de 1********, au lieu-dit "3.********".
Cette vente a été concrétisée par une réquisition de transfert également signée
devant le notaire D.________ le 13 juillet 2007.
A.________ a conclu avec B.________ un contrat de
bail à loyer portant sur l'immeuble en question pour une durée de 20 ans, soit
du 13 juillet 2007 au 13 juillet 2027, reconductible pour une durée de 10 ans
sauf résiliation donnée 1 an avant l'échéance.
Le 14 juillet 2007, B.________ a annoncé à la Police
cantonale du commerce l'ouverture à cet endroit d'un salon de massage dont
l'enseigne était "C.________".
Le 16 juillet 2007, il a sollicité de la Police
cantonale du commerce une autorisation spéciale au sens de l'article 21 de la
loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons pour exploiter
dans les locaux qui lui ont été remis à bail un bar de 20 places à l'enseigne
de "F.________".
B.
Par courrier du 20 août 2007, la Municipalité de 1******** s'est
adressée de la manière suivante à A.________ :
"Exploitation de votre propriété sise aux .3******* à 1********
– parcelle no 2********
Madame,
L'affectation de la propriété mentionnée en titre, située en
zone agricole, est définie comme habitation depuis plus de dix ans et vous a
ét.vendue à ce titre.
Or, nous apprenons que ces lieux sont utilisés à d'autres
fins, à savoir comme salon de massage, et ce, sans que ce changement
d'affectation n'ait été autorisé par les instances compétentes.
Etant ainsi en infraction avec les articles 103 et 120 lettre
a de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), nous
vous sommons de cesser toute exploitation dès la date de réception de la
présente et ce, jusqu'à ce que le Service du développement territorial (SDT)
organe compétent hors zone, se détermine sur la suite à donner à cette affaire
quant au sort du changement d'affectation des locaux que vous avez réalisé
d'autorité."
Par acte du 10 septembre 2007, A.________ a saisi le
Tribunal administratif d'un recours contre la décision municipale et pris les
conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 20 août 2007 de la Municipalité de 1********
sommant A.________ de cesser toute exploitation de sa propriété sise aux3.********
à 1******** est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.0229
et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours par décision du 13
septembre 2007.
C.
Le 21 août 2007, la Police cantonale du commerce a rendu une décision de
fermeture du salon de massage "C.________" adressée à B.________. On
en extrait ce qui suit :
"En date du vendredi 27 juillet 2007, vous vous êtes
présenté dans nos bureaux afin de demander l'autorisation d'ouvrir un salon de
massage avec bar dans les locaux d'une ancienne station service à l'adresse
mentionnée ci-dessus.
Vous étiez muni d'un formulaire d'annonce pour salon dûment
rempli et d'un dossier de demande d'autorisation spéciale.
Vous avez affirmé avoir l'accord des autorités communales, relevant
notamment qu'il s'agissait d'une ancienne station service totalement isolée.
Au vu des informations que vous nous avez transmises et du
dossier de demande d'autorisation simple complet que vous nous avez fourni,
nous vous avons autorisé verbalement à ouvrir provisoirement votre salon de
massage. Vous avez été informé qu'une demande de préavis serait adressée aux
autorités communales et que celle-ci était déterminante pour l'octroi de
l'autorisation demandée.
Or, ce jour, nous apprenons qu'il ne s'agit en fait pas
seulement d'une ancienne station service désaffectée, mais qu'il s'agit d'une
propriété située en zone agricole et définie comme habitation. De plus, les
autorités de la commune de 1******** n'étaient pas du tout informées de vos
projets.
Votre façon de procéder est inacceptable. Aussi, nous vous
informons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un sévère
avertissement.
De plus, nous vous sommons de cesser immédiatement toute
exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux.
Aucune exploitation ne sera désormais autorisée tant que la municipalité de 1********
n'aura pas préavisé favorablement votre projet et que notre service n'aura pas
délivré une autorisation spéciale relative à l'exploitation du bar.
Enfin, conformément à l'article 11 du règlement du 8 janvier
2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), un
émolument de Frs 300.- vous sera facturé prochainement pour les frais
administratifs engendrés."
La décision comportait encore la menace de la
sanction de l'article 292 du Code pénal.
B.________ a saisi le Tribunal administratif d'un
pourvoi contre cette décision par acte du 10 septembre 2007 et a pris les
conclusions suivantes, avec suite de dépens :
"I. Le recours est admis;
II. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage
"C.________", 3.********, 1******** est nulle et de nul effet.
Subsidiairement :
III. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage
"C.________", 3.********, 1********, est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence
GE.2007.0174 et, par décision du 11 septembre 2007, le juge instructeur du
Tribunal administratif a octroyé l'effet suspensif au recours et autorisé, à
titre provisoire la poursuite de l'exploitation du salon de massage.
D.
Suite à une demande du conseil de B.________, la Municipalité de 1********
a précisé ce qui suit par courrier du 12 septembre 2007 :
"En date du 7 mai 1963 et en application du règlement du
plan d'extension de la Commune de 1******** entré en vigueur le 15 février
1957, le permis de construire pour la création d'une station-service comprenant
une maison d'habitation et kiosque bar à café, a été délivré à l'ancien
propriétaire de dite parcelle.
Ce règlement ne mentionnait pas la notion de zone agricole,
mais celle de zone périphérique, selon les article 34 et ss (voir copie
annexée). La Commune n'a dès lors pas eu à accorder de dérogation particulière,
la construction étant conforme aux dispositions légales et réglementaires en
vigueur.
Ce n'est qu'à partir de 1982, suite à la modification de la
loi du 13 septembre 1978 modifiant la loi du 5 février 1941 sur les
constructions et l'aménagement du territoire et la loi du 29 novembre 1961 sur
les améliorations foncières, que le règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions introduit la zone agricole.
L'art. 49 dudit règlement arrête : "Les constructions
existantes, non frappées par une limite des constructions, et ne correspondant
pas à la destination de la zone (par exemple les habitations occupées par des
personnes dont l'activité principale est sans rapport avec l'exploitation du
sol) peuvent être transformées, à l'exclusion de tout agrandissement du
bâtiment sous réserve de modifications de minime importance. La reconstruction
est interdite, cas de destruction fortuite réservée."
S'agissant de l'exploitation du bar à café, une patente de
tea-room sans alcool a été délivrée au nom de la propriétaire le 10 septembre
1964. Une patente de chantier autorisant la vente de vin et de bière aux
ouvriers du chantier de remise en état de la route cantonale au lieu-dit "4.________",
lui a ensuite été accordée le 28 avril 1965; elle a été annulée le 30 novembre
1966.
Lors du changement du titulaire de la patente, en 1976, pour
le compte du fils de la propriétaire, ce dernier a demandé l'autorisation de
vendre de la bière. Par décision du 25 mai 1976, le Département de justice, de
la police et des affaires militaires, service de la police administrative, a
refusé la demande présentée.
Le demandeur a été mis au bénéfice d'une patente de tea-room
le 2 août 1977.
L'exploitation commerciale (station-service et tea-room) a
définitivement cessé le 31 mars 1989."
Les deux causes susmentionnées ont été jointes par
décision incidente du 3 octobre 2007 dans laquelle le magistrat instructeur a
par ailleurs confirmé l'octroi de l'effet suspensif.
E.
Le 8 octobre 2007, le Service du développement territorial
("SDT"), se fondant essentiellement sur les pièces reçues du
tribunal, a rendu une décision adressée à A.________ dont les considérants et
le dispositif sont les suivants :
"Sur la base des constatations qui précèdent, nous
sommes en mesure de nous déterminer sur le sort des travaux et du changement
d'affectation du bâtiment ECA n° 1298 réalisés sans l'autorisation requise.
La propriété considérée étant sise hors des zones à bâtir de
la Commune de 1********, les travaux litigieux et le changement d'affectation
réalisé doivent être examinés selon les dispositions de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) et son ordonnance (OAT).
Conformément aux explications relatives à l'OAT, le
législateur a soumis à une réglementation spéciale la garantie des situations
acquises pour les constructions et installations commerciales sises hors des
zones à bâtir (art. 37a LAT et 43 OAT). De telles dispositions s'appliquent
toutefois uniquement pour permettre aux entreprises artisanales et commerciales
existantes au 1
er
janvier 1980 de pouvoir se développer.
Dans le cas présent, l'activité commerciale existante sur
votre bien-fonds ayant cessé depuis le 1
er
mars 1989, les
dispositions des articles 37a LAT et 43 OAT ne sont pas applicables.
L'activité commerciale nouvelle entreprise dans votre
bâtiment, qui comprend une structure d'habitation, doit donc être examinée sous
l'angle des dispositions relatives aux constructions existantes sises hors de
la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone (art. 24c LAT et 42
OAT).
Or, les dispositions légales susmentionnées n'offrent
nullement la possibilité de changer d'affectation un bâtiment d'habitation,
même sans travaux, dans le but de réaliser des activités commerciales ou
artisanales en zone agricole. De telles activités n'étant bien entendu pas
conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT).
Quant à la pose de palissades aux abords du bâtiment, ces
travaux modifiant sensiblement l'identité et les caractéristiques des abords
dudit bâtiment ceux-ci n'auraient pas pu être admis au sens des dispositions du
droit dérogatoire des articles 24c LAT et 42 OAT.
III. Décide les
mesures de remise en état suivantes
1. Fermeture immédiate du salon de massage, soit confirmation
des décisions du 20 août 2007 de l'autorité communale et du 21 août 2007 du
Service de l'économie, du logement et du tourisme.
2. Suppression et évacuation de la palissade en bois d'ici au
2 novembre 2007."
Cette décision, qui comportait la menace de
l'article 292 du Code pénal, était en outre soumise à un émolument de 1'820
francs.
Par acte du 29 octobre 2007, A.________ a saisi le
Tribunal administratif d'un recours contre cette décision et pris les
conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 8 octobre 2007 du Service du développement
territorial sommant A.________ de fermer le salon de massage exploité sur sa
propriété sise aux3.******** à 1******** et de supprimer la palissade en bois
est annulée."
Dans son mémoire de recours, la recourante précisait
avoir procédé à la suppression de la palissade litigieuse.
La cause a été enregistrée sous référence
AC.2007.0265 et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours. La
cause a été jointe aux deux autres causes déjà pendantes.
F.
La Municipalité de 1******** s'est déterminée le 27 septembre 2007,
concluant implicitement au rejet du recours déposé contre sa décision.
La Police cantonale du commerce s'est déterminée le
11 octobre 2007, concluant au rejet des recours.
Le SDT s'est déterminé les 18 septembre, 15 octobre,
5 et 26 novembre 2007, et 3 et 17 avril 2008 concluant au rejet des recours.
Les recourants, par l'intermédiaire de leur conseil
commun se sont déterminés les 9 et 20 novembre 2007 et 8 avril 2008. Ils ont
notamment fait état d'un contrat de sous-location conclu avec un tiers.
G.
Suite à l'intégration du Tribunal administratif au sein du Tribunal
cantonal, effective dès le 1
er
janvier 2008, la cause a été reprise
dès cette date par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
L'instruction de la cause a été reprise par un autre
magistrat instructeur en mars 2008.
H.
Les parties ont été invitées le 27 janvier 2009 à confirmer la suppression
de la palissade litigieuse. Les recourants ont également été invités à préciser
le nombre de places de stationnement éventuellement aménagées derrière la
palissade et à produire une copie du bail actuel relatif au bâtiment litigieux.
Enfin, le SDT a été requis de justifier, décompte à l'appui, l'émolument
réclamé dans sa décision du 8 octobre 2007.
Par courrier du 5 février 2009, la municipalité a
confirmé la suppression de la palissade litigieuse, également confirmée par les
recourants, photographies à l'appui, le 13 février 2009.
Le 9 février 2009, le SDT s'est déterminé sur le
montant de l'émolument qu'il entendait réclamer en indiquant que ce montant est
calculé en fonction du temps consacré par les différents employés de l'Etat qui
se sont vu contraints d'instruire puis de statuer sur le changement
d'affectation de l'habitation en salon. Le SDT d'ajouter qu'un  décompte précis
ne figurait toutefois pas au dossier mais que le temps cumulé des intervenants
avait été estimé à 13 heures et que le coût horaire moyen des employés de
l'administration vaudoise a été estimé à 140.- fr.
S'agissant des contrats de bail à loyer relatifs au
bâtiment litigieux, un contrat de bail principal conclu le 13 juillet 2007 entre
A.________ et B.________ figure dans le dossier de la Police cantonale du
commerce et indique comme objet: "
Salon & Bar
". Les
recourants ont encore produit un contrat de sous-location conclu par B.________
le 28 juillet 2007 avec G.________ portant sur tout le bâtiment, pour un loyer mensuel
de 1'500 fr. Ce contrat indique une durée de validité d'un an. Les recourants
ont également produit deux autres contrats de sous-location conclus par B.________
respectivement le 29 juillet 2007 avec G.________ et le 28 septembre 2007 avec H.________.
Ces contrats portent chacun sur une pièce de l'immeuble dont A.________ est
propriétaire et avec l'accord de cette dernière, pour un prix mensuel de 750
fr., charges et électricité comprises. Ces contrats sont conclus pour une durée
indéterminée et mentionnent notamment ce qui suit :
"La sous-locataire pourra bénéficier de l'usage de la
cuisine, de la salle de bains et des toilettes.
Cette sous-location est valable pour une durée indéterminée
et cet objet ne doit être utilisé que pour une activité professionnelle."
Interpellé sur l'état actuel des différents baux, les
recourants ont indiqué, le 13 février 2009, qu'actuellement, les locaux étaient
utilisés par deux personnes à titre d'habitation, étant précisé qu'elles y
exerçaient également leur activité de prostitution. A cette occasion, ils ont
produit un contrat de bail principal, non daté, conclu entre A.________ et B.________
indiquant comme objet: "
Appartement, 4 pièce chambre, 1 ½ pièce salon,
1 cuisine, 1 cave
" et au titre de destination des locaux: "
Habitation
et salon massage
". Ils ont également produit le premier contrat de
sous-location précité du 28 juillet 2007.
I.
Le 24 février 2009, le SDT a encore informé le tribunal qu'il avait
procédé à une visite des lieux et constaté que la palissade avait bien été
démontée mais remplacée par une haie de thuyas, d'une longueur totale d'environ
60 m. Dans la mesure où cette plantation avait nécessité, sur une largeur
d'environ 20 m, le dégrapage de l'asphalte et l'élimination de tout-venant, il
s'agissait de travaux exécutés sans autorisation. Le SDT de confirmer que les
locaux n'avaient en revanche pas fait l'objet de travaux de transformation
intérieure et que leur distribution demeurait inchangée par rapport aux plans
d'origine.
Les recourants ont précisé, le 16 mars 2009, que la
plantation de la haie de thuyas avait été effectuée après vérification auprès du
service communal compétent en matière de constructions. Cette autorité leur
aurait indiqué qu'une telle plantation n'était pas sujette à autorisation.
L'aval du voyer cantonal aurait également été obtenu pour ce qui est de la
suppression d'un des accès à la route cantonale.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit
I. Les décisions de la Municipalité et du Service
du développement territorial
1.
a) La parcelle exploitée par les recourants se trouve en zone agricole au
sens de l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700). L'immeuble qui se trouve sur cette parcelle a
toutefois été construit à une époque où la parcelle était colloquée en zone
périphérique et a été autorisé conformément aux règles régissant cette zone. Il
ressort du dossier que l'autorisation délivrée à l'origine comprenait la
création d'une station-service incluant une maison d'habitation et kiosque bar à
café. La parcelle a été colloquée en zone agricole à partir de 1982, au moment
de la modification du règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions introduisant la zone agricole. A ce moment-là, l'affectation
commerciale (station-service et tea-room) existait encore.
b) Les recourants soutiennent que l'exploitation
d'un salon de massage dans l'immeuble en question n'engendre pas de
modification de son affectation, dans la mesure où une partie de celui-ci à
tout le moins est sous-louée comme habitation.
La municipalité et le Service du développement
territorial (SDT) considèrent pour leur part que la propriété litigieuse étant
affectée uniquement à l'habitation depuis 1989, un changement d'affectation
dans la zone agricole au profit d'une activité commerciale n'est pas possible.
2.
Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à
garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le
paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique;
elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui,
dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b).
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation
est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation
de la zone (art. 22 al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2
let. b).
D'éventuelles dérogations à
l'art. 22 LAT sont à examiner aux conditions des art. 24 à 24d, voire 37a LAT. Il
ressort toutefois clairement de ces dispositions que même un simple changement
d'affectation qui ne nécessite pas des travaux de construction est soumise à
autorisation (Waldmann, Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, p. 602; ATF 113
Ib 219 traduit in JdT 1989 I 461).
3.
Il n'est pas contesté que la nouvelle affectation envisagée n'est pas
conforme à la zone agricole, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22
LAT n'entre pas en ligne de compte. S'agissant d'une éventuelle dérogation, les
conditions auxquelles sont autorisés la transformation et le changement
d'affectation d'une construction sise hors de la zone à bâtir sont régies
exhaustivement par les art. 24 à 24d LAT (Piermarco Zen-Ruffinen /
Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, p. 273 n° 583). L'art. 24 LAT permet d'autoriser un
changement d'affectation si l'implantation de la construction ou installation
hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose. L'affectation envisagée n'est toutefois pas imposée
par sa destination dans la zone agricole, de sorte qu'une dérogation fondée sur
cette disposition n'entre pas en ligne de compte. Quant aux art. 24b et 24d al.
1 LAT, ils ne concernent que les bâtiments agricoles et ne sont par conséquent
pas non plus applicables dans le cas d'espèce. Se pose en revanche la question
de l'application des art. 24a ou 24 c LAT, voire de l’art. 37a LAT. L'art. 24a
al. 1 LAT a la teneur suivante :
"Lorsque le changement d'affectation de constructions et
d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de
transformation au sens de l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée
aux conditions suivantes :
a.
ce
changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement;
b.
il
ne contrevient à aucune autre loi fédérale."
L'art. 24c LAT a quant à lui la teneur suivante:
"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise.
2. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesurée ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
L'art. 41 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise le champ d'application
de l'art. 24c LAT: cette disposition est applicable aux constructions et
installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur
à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la
suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (ATF 127
II 209). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396; ATF
1A.42/2004 du 16 août 2004; arrêt AC.2006.0285 du 29 juin 2007).
Enfin, l'art. 37a LAT régit les constructions et
installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone:
"Le Conseil fédéral définit les conditions auxquelles
sont autorisées les changements d'affectation de constructions et
d'installations à usage commercial qui ont été érigées avant le 1
er
janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone en
raison d'une modification du plan d'affectation."
L'art. 43 OAT régit les conditions permettant
d'autoriser une telle construction ou installation au sens de l'art. 37a LAT.
4.
Dans le cas présent, l'immeuble sis sur la parcelle de la recourante a
pu légalement être utilisé pour l'exploitation d'une station-service et
tea-room depuis 1964. Entre 1965 et 1966, l'ancien exploitant a disposé d'une
patente de chantier autorisant la vente de boissons alcoolisées. L'exploitation
commerciale en tant que station-service et tea-room s'est poursuivie jusqu'en
1989. Le bâtiment bénéficiait ainsi d'une affectation mixte en étant exploité
légalement à des fins commerciales et d'habitation au moment du changement de
la réglementation communale colloquant la parcelle en zone agricole. En
principe, l'état de référence est celui de la construction au moment de la
modification déterminante du droit. Il ne faut toutefois pas tenir compte des
utilisations abandonnées depuis la modification déterminante du droit (cf.
Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du
territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations au sens de l'article 24c LAT:
modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires
à l'affectation de le zone, chiffre 3.2., page 8). En l'occurrence, toute
exploitation commerciale a cessé en 1989 et le bâtiment n'a depuis lors été
utilisé par la précédente habitante des lieux que pour se loger.
Le bâtiment dont la recourante a fait l'acquisition
doit dès lors être considéré comme étant affecté uniquement à l'habitation. Ce
n'est que cette affectation qui peut être mise au bénéfice de la garantie d'une
situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. L'art. 37a LAT qui régit la
garantie de la situation acquise pour les constructions et installations à
usage commercial n'est partant pas applicable.
5.
a) Conformément à l'art. 24c al. 2 LAT, il est possible de transformer
partiellement ou d'agrandir des constructions et des installations sises hors
de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, mais qui
peuvent être utilisées conformément à leur destination et pour autant que les
bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Cette disposition a pour
but d'atténuer les conséquences des restrictions des possibilités de
transformer et d'agrandir des constructions et installations situées sur des
biens-fonds qui ont été classés en zone non constructible. Peuvent être
autorisés en application des art. 24c LAT et 42 OAT, la rénovation, la
transformation partielle et l'agrandissement mesuré ainsi que la
reconstruction. Les constructions et installations visées par l’art. 24c LAT
ne peuvent toutefois faire l’objet de modifications que si l’identité de la
construction – y compris ses abords – est respectée pour l’essentiel.
L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la
vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de
nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les
équipements et l’environnement. Pour répondre à la question de savoir si
l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de
procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs
donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les
modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations
à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les
extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais
de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel
(Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I,
ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être
définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il
s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre
l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole
(Bonnard/Bovay/Didisheim/Matile/Sulliger/Weill, Droit fédéral et vaudois de la
construction, 3
e
éd., Lausanne 2002, note 6.2 ad art. 24c LAT
et les arrêts cités; AC.2007.0257 du 8 mai 2009).
Un changement d'affectation ne peut être autorisé
sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel. Le Tribunal
fédéral a confirmé que la notion de transformation partielle au sens de cette
disposition n'a pas changé par rapport à l'art. 24 al. 2 aLAT et englobe
également les changements d'affectation qui ne nécessitent pas de travaux de
transformation (ATF 127 II 215 traduit in JdT 2002 I 686). Pour que le
changement d'affectation soit considéré comme partiel, la nouvelle utilisation
ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une
destination économique entièrement nouvelle (cf. ATF 127 II 215 précité; ATF
127 II 209, traduit et résumé in RDAF 2002 I, p. 340 s.; arrêt du
Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF 1998 I, p. 158 consid. 2
p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence citées;
AC.2007.0257 précité; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007; Zen-Ruffinen /
Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les exemples cités, notamment
l'interdiction de transformer une maison d'habitation en auberge offrant
diverses activités de loisir). L'identité du bâtiment doit être conservé pour
l'essentiel et les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle
sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303
traduit in JdT 1989 I 458; voir également Office fédéral du développement
territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V,
Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportées aux
constructions et installations devenues contraires à l'affectation de la zone,  chiffre
3.5, p. 11).
b) En l'occurrence, même s'il subsiste une
affectation partielle d'habitation, du reste contraire aux contrats de
sous-location, l'activité commerciale envisagée par les recourants d'exploiter
un salon de massage ainsi qu'un bar constitue une affectation entièrement
nouvelle qui diverge fondamentalement de la précédente. En effet, il est prévu
d'exploiter un salon où travaillent au moins deux personnes, ainsi qu'un bar
d'une capacité de 20 places. Il apparaît ainsi clairement que l'activité
commerciale est la destination principale envisagée par les recourants,
l'affectation d'habitation devenant secondaire. Au vu de la jurisprudence
précitée, une dérogation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT n'entre dès lors
pas en ligne de compte. La renonciation au bar ne conduirait pas à une autre
conclusion.
c) Il convient encore de mentionner que la construction
de la palissade a également été jugée contraire à l'art. 24c LAT. Cette
palissade a été démontée dès l'ouverture de la présente procédure. La décision
du SDT ordonnant sa démolition a donc perdu son objet sur ce point. Quant à la
haie que l'autorité intimée reproche aux recourants d'avoir plantée à la place
de la palissade, il est douteux qu'une telle plantation soit soumise à autorisation,
même si une partie de la plantation a nécessité la suppression d'asphalte sur
quelques mètres. Il ressort du dossier photographique produit par le SDT qu’il
s'agit d'une haie plantée autour d'un bâtiment affecté à l'habitation depuis sa
construction. L’impact sur l'affectation du sol reste modeste et une telle
plantation paraît à première vue compatible avec l'affectation d'habitation. Cette
question ne fait toutefois pas l'objet de la décision attaquée et peut souffrir
de rester indécise dès lors que le dossier doit de toute façon être renvoyé à
l'autorité pour complément d'instruction dans le sens des considérants qui
suivent.
6.
En l'absence de travaux sur le bâtiment litigieux, la question d'un
changement d'affectation se pose au regard de l'art. 24a LAT. Le Tribunal
fédéral a retracé, dans l'arrêt précité ATF 127 II 215 (consid. 4b), la genèse
de l'art. 24a LAT et considéré notamment ce qui suit:
Ainsi et selon l'art.  24a LAT, un changement
d'affectation qui ne nécessite pas de travaux de transformation peut être
autorisé même si l'implantation de la nouvelle affectation n'est pas imposée
par sa destination (dans ce sens Muggli, op. cit., ad art. 24a n°1).
Il ressort des travaux préparatoires qu'avec l'art.
24a, le législateur voulait permettre le changement d'affectation des
constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211s., rapporteur Plattner; BO CN
1997, p. 1827 c, colonne de gauche en bas, rapporteur Durrer). Clairement (et
dans les trois langues officielles), l'art. 24a LAT ne se limite pas aux
constructions agricoles, mais permet également à d'autres constructions de
changer d'affectation, par exemple des constructions industrielles en dehors de
la zone à bâtir. Une interprétation systématique et téléologique de l'art. 24a
amène à la même conclusion."
Le Tribunal fédéral de conclure dans l'arrêt précité
que, dans la mesure où il s'agit uniquement d'un changement d'affectation d'une
construction existante, l'autorisation doit être accordée à condition que les
exigences de l'art. 24a al. 1
er
let. a et b LAT soient remplies.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
antérieure à l'art. 24a LAT, une nouvelle affectation sans mesures
constructives était possible si celle-ci était conforme à celle de la zone
ou
si le changement était insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la
planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d). La jurisprudence plus récente
relative à l'art. 24a LAT considère toutefois, au vu du texte clair de cette
disposition, que l'intensité de l'impact sur le territoire, l'équipement et
l'environnement n'est pas déterminant. Dès lors que le changement d'affectation
entraîne une augmentation de l'impact sur l'équipement ou l'environnement, une
autorisation fondée sur l'art. 24a LAT est exclue, peu importe si cet impact est
notable ou seulement insignifiant (ATF 1A.274/2006 du 6 août 2007, consid.
3.2.3; ATF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003, consid. 5.2.2.; cf. aussi ATF
1C_127/2008 du 4 décembre 2008; ATF 1A.176/2002 du 28 juillet 2003).
En l'occurrence, le bâtiment litigieux constitue un
cas particulier en ce sens qu'il a été légalement construit en vue d'une exploitation
commerciale d'une station-service avec tea-room. La parcelle et le bâtiment
litigieux n'ont jamais eu de vocation agricole. Même si toute affectation
commerciale a été abandonnée en 1989, l'immeuble comporte une partie habitation
et une partie servant à l'origine de kiosque et tea-room, de sorte que la
reprise d'une nouvelle activité commerciale sans transformations mérite un
examen au regard de l'art. 24a LAT. Est en effet encore indéterminée la mesure
dans laquelle le changement d'affectation envisagé aura une incidence sur le
territoire, l'équipement et l'environnement, s'agissant en tout cas d'un salon
de massage.
Cette question devait pour le moins être examinée et
ne saurait être résolue qu'à l'issue d'une instruction complète à laquelle le
SDT n'a pas procédé. Dans son courrier du 24 février 2009, le SDT s'est limité
à  brièvement exclure l'art. 24a LAT, en relation avec la palissade litigieuse,
sans toutefois se prononcer davantage sur l'application de cette disposition au
changement d'affectation du bâtiment lui-même.
c) Les décisions de la municipalité du 20 août 2007
et du SDT du 8 octobre 2007 doivent partant être annulées. Le dossier leur sera
renvoyé afin que la municipalité impartisse un délai aux recourants pour leur
permettre, le cas échéant, de déposer une demande d'autorisation de changement
d'affectation. Il appartiendra ensuite au SDT qui est l'autorité compétente
pour se prononcer sur une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 24a LAT (cf.
notamment AC.2008.0293 du 8 juin 2009), d'instruire cette question et de rendre
une nouvelle décision à l'issue d'une telle instruction.
II. La décision de la Police cantonale du
commerce
7.
Il convient encore d'examiner dans quelle mesure la Police cantonale du
commerce était fondée à donner l'ordre de cesser immédiatement toute
exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux, selon
décision du 21 août 2007.
Les recourants ont conclu à l'annulation de la
décision ordonnant la fermeture du salon de massage. S'agissant de
l'exploitation du bar, une telle exploitation nécessite une autorisation
spéciale au sens de l'art. 21 LADB, avec vente d'alcool qui n'a pas encore été
délivrée en l'espèce, l'autorité intimée ayant suspendu toute décision à ce
sujet. Cette question devra ainsi être examinée à l'issue de la présente
procédure qui a trait à l'ordre de fermeture du salon.
a) Au sens de l'art. 1 de la loi du 30 mars 2004 sur
l'exercice de la prostitution (ci-après LPros; RSV 943.05), la prostitution est
l'activité d'une personne qui se livre habituellement à des actes sexuels ou
d'ordre sexuel, avec un nombre déterminé ou indéterminé de clients, moyennant
rémunération. La loi distingue la prostitution sur le domaine public et la
prostitution de salon, soit celle qui s'exerce dans des lieux de rencontres
soustraits à la vue du public, qui sont précisément qualifiés de salon (art. 6
et 8 LPros). En l'occurrence, il n'est pas contesté que le salon de massage envisagé
par le recourant est un salon au sens de cette dernière disposition.
Conformément à l'art. 15 al.1 LPros, la police
cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois
mois au moins, lorsque celui-ci :
"a. n'a pas été annoncé;
b. a fait l'objet d'une annonce concernant des informations
manifestement erronées, sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les
personnes qui y exercent;
c. n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en
matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public;
d. ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des
copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité.
L'art. 15 al. 2 LPros précise qu'après avoir procédé
à une fermeture, le cas est transmis à la Police cantonale du commerce comme
objet de sa compétence. Cette autorité peut encore procéder à la fermeture
définitive du salon (art. 16 LPros) :
"a. lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte
majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission
d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de
la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur;
b. lorsque, dans celui-ci, les conditions d'exercice de la
prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu'il y
est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si
celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de
menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on
profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer
à un acte d'ordre sexuel."
Il convient encore de préciser que la Police
cantonale du commerce peut interdire d'emblée l'ouverture d'un salon s'il
existe des motifs de fermeture, au sens des art. 15 et 16 LPros (art. 11 LPros
et 6 du règlement d'application de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la
prostitution, RLPros; RSV 943.05.1). De plus, dans les limites de la LPros, les
municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l'exercice de la
prostitution de salon (art. 14 LPros). En l'espèce, la Commune de 1******** ne
se prévaut d'aucune disposition communale fixant une quelconque restriction à
l'exercice de la prostitution.
Enfin, il a déjà été rappelé à de nombreuses
occasions dans la jurisprudence du Tribunal administratif, que l'ouverture d'un
salon de massage n'était pas soumise à autorisation mais à une simple annonce
(GE.2007.0152 du 8 février 2008, consid. 1, notamment), ce que l'autorité
intimée a encore confirmé dans ses déterminations du 11 octobre 2007.
b) L'autorité intimée invoque le fait que le
recourant aurait donné des informations erronées sur le lieu, "
plus
particulièrement sur la compatibilité de l'immeuble concerné avec l'activité de
prostitution
…".
Il est douteux que l'interprétation extensive
effectuée par l'autorité intimée de l'article 15 alinéa 1 lettre b LPros soit
soutenable. En effet, l'obligation de l'exploitant d'un salon de massage se
limite à l'annonce qu'il doit faire à l'autorité compétente. Etant donné
qu'elle n'a pas à donner d'autorisation d'exploiter, cette autorité n'a pas à
vérifier que les conditions d'exploitation liées à l'aménagement du territoire
sont respectées. Cette compétence appartient exclusivement au SDT, s'agissant
d'un bâtiment sis en zone agricole (voir ci-dessus consid. 6c). La Police
cantonale du commerce a toutefois la possibilité de fermer le salon si des
informations "manifestement erronées sur le lieu, les horaires
d'exploitation ou les personnes qui y exercent" lui sont données. Il en va
ainsi si un exploitant annonce un salon qui se trouve à un certain endroit,
mais qu'il l'exploite à un autre endroit, par exemple pour éviter des contrôles
de police. Si les recourants ont donné de fausses indications en ce qui
concerne l'accord des autorités communales, il ne s'agit pas d'une information
manifestement erronée sur le lieu du salon, au sens de cette disposition. On ne
saurait par ailleurs considérer que l'on se trouve en présence de violations
réitérées de la législation au sens de l'art. 16 LPros, justifiant une
fermeture définitive. Enfin, même à supposer que l'art. 15 al. 1 let. b LPros
puisse trouver application dans le cas présent, la décision ordonnant la
fermeture est illimitée dans le temps, ce qui paraît en tout cas
disproportionné au vu des sanctions retenues par la jurisprudence en matière de
fermetures de tels salons fondées sur l'art. 15 LPros (voir notamment GE.2008.0117
et GE.2008.0127 du 14 octobre 2008; GE.2008.0144 du 10 septembre 2008;
GE.2008.0067 du 7 mai 2008).
d) Au vu de ce qui précède, la décision du 21 août
2007 de la police du commerce doit être annulée.
8.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que les recours contre les
décisions de la Municipalité et du SDT doivent être admis et les décisions
litigieuses annulées. Le dossier sera ainsi retourné à la Municipalité afin que
cette dernière fixe un délai à la recourante pour lui permettre de déposer une
demande d'autorisation relative au changement d'affectation de la parcelle.
Cette demande devra ensuite faire l'objet d'une instruction complémentaire,
s'agissant de l'octroi éventuel d'une dérogation fondée sur l'art. 24a LAT, qui
relève de la compétence du SDT.
Vu l'issue de ces recours, il se justifie de statuer
sans frais (art. 49 LPA-VD). La recourante, A.________, obtenant gain de cause
avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il se justifie de lui allouer
des dépens à la charge de la commune, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés
à 1'500 fr.
La décision du SDT étant également annulée, il se
justifie de mettre à la charge de cette autorité des dépens en faveur de A.________,
conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à 1'500 fr.
b) Le recours de B.________ contre la décision de la
Police cantonale du commerce étant admis, il se justifie également de statuer
sans frais. Le recourant obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire
professionnel, il a droit à des dépens, conformément à l'art. 55 LPA-VD,
arrêtés à 1'500 fr., à la charge de la Police cantonale du commerce.
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours de A.________ sont admis.
II.
La décision de la Municipalité de 1******** du 20 août 2007 est annulée et
le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour fixer un délai à la recourante
pour lui permettre de déposer une demande d'autorisation relative au changement
d'affectation de la parcelle 2******** de la Commune de 1********.
III.
La décision du Service du développement territorial du 8 octobre 2007 est
annulée.
IV.
Le recours de B.________ est admis.
V.
La décision de la Police cantonale du commerce du 21 août 2007 est
annulée.
VI.
L'arrêt est rendu sans frais.
VII.
La Commune de 1******** paiera à la recourante A.________ la somme de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
VIII.
L'Etat de Vaud, par le Service du développement territorial, paiera à la
recourante A.________ la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
IX.
L'Etat de Vaud, par la Police cantonale du commerce, paiera au recourant
B.________ la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 juin 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.