vd_gerichte · ZQ21.011211 · 2022-04-05 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 55/21 - 55/2022
ZQ21.011211
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 5 avril 2022
__________________
Composition : M. PIGUET, président
Mmes Di Ferro Demierre et Dessaux, juges
Greffière : Mme Meylan
*****
Cause pendante entre :
TPN TRANSPORTS PUBLICS DE LA RÉGION NYONNAISE SA, à Nyon,
recourante, représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
et
SERVICE DE L'EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne,
intimé.
_______________
Art. 29 al. 2 Cst. ; 31 al. 1 et 32 LACI ; 51 al. 1 OACI ; 28 al. 1, 30
et 36 LTV ; 18 LMTP
402

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E n f a i t :
A. a) En date du 31 mars 2020, l’entreprise TPN Transports
publics de la Région Nyonnaise SA (ci-après : TPN ou la recourante) a
transmis au Service de l’emploi (ci-après : le SDE ou l’intimé) un préavis
par lequel elle a requis l’introduction de mesures de réduction de l’horaire
de travail pour septante-huit employés dès le 1er avril 2020. La demande
état motivée par la réduction de l’offre de transports avec la
généralisation de l’horaire du samedi à tous les jours de la semaine, sauf
le dimanche, en lien avec la pandémie du Covid-19.
b) Après avoir procédé à diverses mesures d’instruction, le
SDE a, par décision du 11 juin 2020, rejeté la demande tendant au
versement de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail au
motif qu’en vertu de son mandat de fournisseur de prestations publiques
et considérant l’objectif visé par ladite indemnité, l’assurance-chômage ne
pouvait intervenir dans le cas présent.
c) Malgré l’opposition formée par TPN contre cette décision, le
SDE a confirmé la teneur de cette dernière par décision sur opposition du
5 février 2021.
B. a) Par acte du 10 mars 2021, TPN a, par l’intermédiaire de
Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne, déféré la décision sur opposition
rendue le 5 février 2021 par le SDE à la Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal du canton de Vaud. Elle a conclu, sous suite de frais et
dépens, à sa réforme, en ce sens que l’indemnité en cas de réduction de
l’horaire de travail, principalement, lui soit accordée ou, subsidiairement,
lui soit accordée dans son principe, sous réserve de l’examen des
situations individuelles des travailleurs concernés. Très subsidiairement,
elle a conclu à son annulation et au renvoi de l’affaire au SDE pour
nouvelle décision.
En premier lieu, elle faisait valoir que le SDE ne pouvait
raisonnablement soutenir que ses coûts d’exploitation étaient entièrement

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couverts par les subventions. S’agissant du trafic régional des voyageurs,
la convention applicable montrait clairement que la subvention était
plafonnée et ne prenait pas en considération le déficit effectif. Dans la
mesure où l’épidémie de Covid-19 avait eu un impact sur la vente des
billets, les recettes avaient diminué d’autant. Compte tenu de la
subvention plafonnée, cela représentait automatiquement un déficit non
couvert dans ce secteur. S’agissant du trafic urbain, la loi n’imposait pas la
couverture du déficit par l’Etat ou les communes ; au contraire, elle
prévoyait que l’Etat et les communes pouvaient accorder une subvention
à certaines conditions. Quant à la convention applicable, la subvention de
l’Etat ne valait que pour une part du déficit représentant 21 %, la
convention renvoyant pour les 79 % restant aux communes, « selon
accord » ; la couverture complémentaire dépendait par conséquent non
seulement du bon vouloir des communes mais également de leur capacité
financière. Au surplus, l’existence d’une garantie de prise en charge devait
être opérée au moment où la demande d’indemnité était déposée, et pas
a posteriori. En alléguant qu’il était possible – mais pas certain – qu’une
partie des coûts pouvaient être couverts par des décisions ultérieures, le
SDE démontrait qu’il n’existait pas de garantie que tous les coûts
d’exploitation étaient couverts au moment du dépôt de la demande
d’indemnité.
En second lieu, elle estimait qu’il y avait lieu de reconnaître le
risque concret pour les emplois. En règle générale, l’activité de transport
public s’exerçait en bonne partie à perte et les collectivités publiques
assumaient contractuellement la partie qui, dans le cadre d’une
exploitation raisonnable, ne pouvait être obtenue par la billetterie en
particulier. Lorsque le maintien à tout crin d’un service de transport se
faisait complètement à perte, avec un risque soit de voir disparaître
l’entreprise de transport, soit de voir exploser les demandes d’aides à
fonds perdus, il fallait douter que la collectivité publique se satisfasse du
maintien de l’offre plutôt que d’un redimensionnement temporaire. Au
moment où elle a eu recours au chômage partiel, elle avait réduit son offre
et ne pouvait plus occuper le personnel concerné. A ce moment précis, le
risque pour l’emploi était réel, comme il l’était pour toutes les entreprises

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qui avaient reçu un préavis positif. C’étaient ces circonstances qui
justifiaient le risque, et non l’évolution ultérieure. Le retour ultérieur à la
normale n’imposait pas une réévaluation du droit aux prestations, mais
constituait le fondement de ce droit. Au surplus, elle engageait ses
employés par contrat de droit privé régis seulement par une convention
collective cadre. Or cette convention n’excluait pas les licenciements pour
motif économique.
Pour finir, TPN reprochait au SDE de n’avoir pas examiné
plusieurs arguments qu’elle avait soulevés au cours de la procédure
d’opposition. Premièrement, il n’avait pas tenu compte du fait que le
Conseil fédéral avait, au plus fort de la pandémie, élargi le droit aux
indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à des catégories
d’employés ne courant aucun risque de licenciement en raison de leur
statut (employés au bénéfice d’un contrat à durée déterminée ; personnes
qui occupent une position assimilable à celle d’un employeur ou qui
travaillent dans l’entreprise du conjoint ou du partenaire enregistré) ; il en
avait fait une mesure de soutien aux entreprises fondée sur le long terme
et plus seulement sur les risques immédiats pour l’emploi. Deuxièmement,
il fallait admettre que la décision entreprise violait l’équilibre des charges
entre la Confédération et les cantons ou les communes, dans la mesure où
le refus du droit aux indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail,
en tant qu’il conduisait à faire supporter à l’Etat de Vaud et aux
communes les conséquences financières de mesures imposées par la
Confédération, revenait à un transfert illicite de charges entre la
Confédération, d’une part, et les cantons et communes, d’autre part.
b) Par ordonnance du 17 mars 2021, le Juge instructeur a
suspendu la procédure de recours jusqu’à droit connu sur le sort du
recours déposé auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal par la compagnie de transports publics VMCV SA (Vevey-
Montreux-Chillon-Villeneuve), la cause semblant poser des questions
juridiques similaires à celles faisant l’objet de la présente procédure.

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c) Par ordonnance du 29 septembre 2021, le Juge instructeur a
annoncé la reprise de la procédure à la suite de l’arrêt rendu le
28 juillet 2021 par la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal
dans la cause précitée (CASSO ACH 36/21 – 145/2021).
d) Interpellée par le Juge instructeur quant à la suite qu’elle
entendait donner à la présente procédure à la suite de l’arrêt CASSO ACH
36/21 – 145/2021, TPN a déposé des observations le 21 octobre 2021. Elle
a notamment fait part de son incompréhension s’agissant de la différence
opérée par la Cour de céans entre un mandat de prestation public et tout
autre mandat. De son point de vue, les décisions prises par la
Confédération l’avaient été avec l’idée que les communes, en particulier,
en assumeraient forcément les conséquences économiques, ce qui n’était
pas vrai. Les communes ne sont pas des entités aux moyens illimités qui
couvrent dans tous les cas les surcoûts d’un mandat de prestations. Par
ailleurs, les considérations selon lesquelles les entreprises de transports,
parce qu’elles ont un mandat de prestation de droit public, n’auraient
« objectivement » pas la possibilité de réduire leur masse salariale parce
que cela les entraînerait à diminuer leurs prestations, étaient tout
simplement fausses.
e) Dans sa réponse du 17 novembre 2021, le SDE a conclu au
rejet du recours. Il a relevé qu’il ressortait de l’instruction qu’il avait mené
que TPN disposait d’une garantie de déficit de la part d’acteurs étatiques
pour le transport des voyageurs et qu’il n’existait pas de risque que les
rapports de travail ne perdurent pas. Dès lors, l’existence de la société
n’était pas menacée par des pertes financières subies – limitées à une
période relativement brève – sur les revenus des transports et elle ne
risquait pas la fermeture ou la cessation de son activité de transport de
voyageurs. Il ne pouvait être retenu que l’entreprise supportait un risque
entrepreneurial ou de faillite au même titre qu’une entreprise purement
privée ne percevant aucune source de financement public et devant faire
face seule à l’ensemble de ses coûts d’exploitation. De plus, étant titulaire
d’une concession de transports publics, l’entreprise devait assurer un
retour à la normale des prestations contractuellement convenues de

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service public, ce qui impliquait l’engagement au complet de son
personnel.
TPN s’est déterminée le 24 novembre 2021 et a maintenu ses
conclusions.
E n d r o i t :
1. a) Sous réserve de dérogation expresse, les dispositions de la
loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA ; RS 830.1) s'appliquent à l'assurance-chômage
obligatoire et à l’indemnité en cas d’insolvabilité (art. 1 al. 1 de la loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité [LACI ; RS 837.0]). Les décisions sur
opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas
ouverte sont sujettes à recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 et 58 LPGA). Le recours doit être déposé dans les
trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours
(art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile auprès
du tribunal compétent (art. 93 al. 1 let. a de la loi cantonale vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]) et
respecte pour le surplus les formalités prévues par la loi (cf.
art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il est recevable.
2. Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner en
premier lieu, la recourante reproche à l’intimé d’avoir violé son droit d’être
entendue, voire d’être tombé dans le déni de justice, en tant que celui-ci
n’aurait pas examiné l’entier des griefs qu’elle avait soulevés dans le
cadre de son opposition.
a) Le Tribunal fédéral a déduit du droit d'être entendu,
consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération

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suisse du 18 avril 1999 ; RS 101], le devoir pour l'autorité de motiver sa
décision, afin que le justiciable puisse en saisir la portée et, le cas
échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour répondre à ces
exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs
qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision. Il n'est cependant pas
tenu de discuter tous les arguments soulevés par les parties, mais peut se
limiter à ceux qu'il juge pertinents (ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 141 V 557
consid. 3.2.1 et les arrêts cités).
b) Le droit d'être entendu étant une garantie constitutionnelle
de caractère formel, dont la violation doit en principe entraîner
l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de
succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa ; 126 V 130
consid. 2b et les arrêts cités), ce moyen doit par conséquent être examiné
en premier lieu par l'autorité saisie d'un recours (ATF 124 I 49 consid. 1).
c) La violation du droit d'entendu pour défaut de motivation de
la décision attaquée est un grief qui n'est pas fondé en l'espèce, dans la
mesure où l’intimé a indiqué les motifs qui l'ont conduit à retenir que les
conditions du droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail
n'étaient pas réalisées. Ainsi que l’a mis en évidence la jurisprudence, il
suffit que la décision mentionne, au moins brièvement, les motifs qui ont
guidé l’autorité et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce
que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs
invoqués ; elle peut au contraire se limiter à l’examen des questions
décisives pour l’issue de la procédure (ATF 146 II 335 consid. 5.1 ;
141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités). Dès lors que l’on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est
erronée. La motivation peut d’ailleurs être implicite et résulter des
différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2). En
revanche, une autorité se rend coupable d’un déni de justice formel
prohibé par l’art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des

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allégués et arguments qui présentent une certaine pertinence ou de
prendre en considération des allégués et arguments importants pour la
décision à rendre (ATF 142 III 360 consid. 4.1.1 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 ;
133 III 235 consid. 5.2). Dans son recours, la recourante ne soutient pas
qu'elle n'aurait pas été en mesure de discerner la portée de la décision
entreprise et de l'attaquer en connaissance de cause. Sous couvert d'une
violation du droit d'être entendu, voire du déni de justice, la recourante
reproche en réalité à l’intimé d'avoir négligé certains de ses arguments et,
partant, d’avoir procédé à une appréciation juridique erronée de la
situation. Il s'agit là de griefs qu'il convient d'examiner avec le fond du
litige.
3. Le litige porte sur le droit de la recourante à des
indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail pour ses activités
dans le domaine des transports publics dès le 1er avril 2020.
4. a) Selon l’art. 31 al. 1 LACI, les travailleurs dont la
durée normale du travail est réduite ou l’activité suspendue ont droit à
l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail lorsque :
a. ils sont tenus de cotiser à l’assurance ou qu’ils n’ont pas encore
atteint l’âge minimum de l’assujettissement aux cotisations AVS ;
b. la perte de travail doit être prise en considération (art. 32) ;
c. le congé n’a pas été donné ;
d. la réduction de l’horaire de travail est vraisemblablement temporaire,
et si l’on peut admettre qu’elle permettra de maintenir les emplois en
question.
b) L’art. 32 LACI précise que la perte de travail est prise en
considération lorsque :
a. elle est due à des facteurs d’ordre économique et est inévitable et que
b. elle est d’au moins 10 % de l’ensemble des heures normalement
effectuées par les travailleurs de l’entreprise.
c) Aux termes de l’art. 51 al. 1 de l’ordonnance du 31 août 1983
sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité

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(OACI ; RS 837.02), les pertes de travail consécutives à des mesures prises
par les autorités, ou qui sont dues à d’autres motifs indépendants de la
volonté de l’employeur, sont prises en considération lorsque l’employeur
ne peut les éviter par des mesures appropriées et économiquement
supportables ou faire répondre un tiers du dommage.
5. En matière d’indemnité en cas de réduction de l’horaire
de travail, la jurisprudence a précisé que les entreprises de droit public ne
réunissaient, en règle générale, pas les conditions donnant droit à
l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail, car elles
n'encouraient pas de risques d'exploitation à proprement parler. Compte
tenu des multiples formes de l’activité étatique, on ne pouvait cependant
d'emblée exclure que, dans un cas concret, le personnel des services
publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction
de l’horaire de travail (ATF 121 V 362 consid 3a). Cela étant, le droit à
l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail n’existe pas
lorsqu'un employeur de droit public n'endosse aucun risque d'exploitation
parce qu'il doit remplir son mandat légal indépendamment de la situation
conjoncturelle (mandats de prestations) et financière, les dépenses
supplémentaires ou les pertes étant couvertes par les fonds publics
(DTA 1996/1997 n° 22 p. 123 consid. 3a ; voir également Bulletin LACI
RHT, ch. D36 et D37).
6. Dans le cadre des mesures prises par le Conseil fédéral
dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus
(Covid-19), le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a rédigé une
directive destinée à préciser les conditions d’octroi des prestations de
l’assurance-chômage dans le contexte de la pandémie du Covid-19. De la
directive n° 8 du SECO (applicable au moment des faits litigieux), sous
l’intitulé « Préavis des fournisseurs de prestations publiques (employeurs
publics, administrations, etc.) », le SECO a notamment précisé ce qui suit :
Le but de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail est de
préserver les emplois. L’objectif est d’éviter des licenciements à court
terme, consécutifs à un recul temporaire de la demande de biens et de
services, et la perte de travail qui en résulte (cf. également
ATF 121 V 362 c. 3a). De manière générale, ce risque (immédiat) de
disparition d’emplois concerne uniquement les entreprises qui financent

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la fourniture de prestations exclusivement avec les revenus ainsi perçus
ou avec des fonds privés.
Contrairement aux entreprises privées, les fournisseurs de prestations
publiques ne supportent pas de risque entrepreneurial ou de risque de
faillite parce qu’ils doivent mener à bien les tâches qui leur ont été
confiées par la loi indépendamment de la situation économique. Les
éventuels problèmes de liquidités, les dépenses supplémentaires ou
même les pertes résultant de l’activité de l’entreprise sont couverts par
des moyens publics, qu’il s’agisse de subventions ou d’autres moyens
financiers. Il n’existe pas dans ces cas de risque de disparition d’emplois.
En vertu du mandat des fournisseurs de prestations publiques,
considérant l’objectif visé par l’indemnité en cas de RHT, les prestataires
n’ont globalement aucun droit à la RHT pour leurs travailleurs. Le
versement de la RHT en cas de suspension temporaire de cette
fourniture de prestations revient à répercuter les coûts du salaire sur le
fonds de l’AC sans que le risque de licenciements à court terme pour ces
entreprises publiques-privées, contre lequel se bat le législateur, ne soit
avéré.
Ces réflexions s’appliquent aussi bien aux employeurs de droit public-
privé eux-mêmes (en ce qui concerne les employés de la Confédération,
des cantons et des communes) qu’aux secteurs privatisés qui
fournissent des prestations sur mandat d’une institution publique sur la
base d’un accord.
La RHT ne peut être accordée aux travailleurs employés par des
fournisseurs de prestations publiques que si les travailleurs concernés
sont exposés à un risque concret et immédiat de licenciement. Cela peut
également concerner un secteur d’un prestataire seulement. Par
exemple, une entreprise de transports peut comprendre à la fois un
secteur d’exploitation pour lequel elle a droit à la RHT en cas de chute
du chiffre d’affaires (p. ex. bus touristiques), et un secteur d’exploitation
pour lequel aucun droit à la RHT n’existe (exploitation subventionnée
d’un bus local).
On considère qu’un risque immédiat et concret de disparition d’emplois
est présent si, en cas de recul de la demande ou de réduction ordonnée
de l’offre chez le mandataire, il n’existe pas de garantie que les coûts
d’exploitation seront entièrement couverts, et si les entreprises
concernées ont la possibilité de procéder à des licenciements immédiats
dans l’objectif de faire baisser les coûts d’exploitation. Ces deux
conditions doivent être cumulées.
L’ACt est tenue de vérifier uniquement si un risque immédiat et concret
de disparition d’emplois existe et si l’employeur est en mesure de
justifier ce risque en présentant des documents appropriés. Il incombe
donc aux entreprises qui fournissent des prestations publiques (Service
Public) de justifier de manière plausible à l’ACt qu’en cas de perte de
travail, un risque immédiat et concret de licenciements existe, à l’aide
de documents adaptés (règlements du personnel, contrats de travail,
mandats de prestations, concessions, CCT, etc.). Il n’est pas nécessaire
de procéder à d’autres examens. L’introduction de la réduction de
l’horaire de travail doit être refusée uniquement si les documents remis
par l’employeur ne justifient pas un risque de disparition d’emplois à
satisfaction de droit.
Dans le cas d’une décision sur opposition, la réalisation des deux
conditions du droit à l’indemnité susmentionnées (risque de disparition
d’emplois concret et aucune couverture complète des coûts
d’exploitation) doit être mentionnée clairement et explicitement sur le
document justificatif comme motif.

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7. a) La recourante est une société de transports publics
active dans la région de Nyon et ses environs, organisée sous la forme
d’une société anonyme de droit privé, dont les actions sont détenues par
la Compagnie du chemin de fer Nyon-St-Cergue-Morez SA. La recourante
offre principalement des prestations dans les domaines du transport public
régional de voyageurs et du transport urbain (lignes régionales : 810
[Nyon – Crassier – La Rippe et retour], 811 [Coppet – Nyon – Gland et
retour], 813 [Crassier – Coppet – Chavannes-des-Bois et retour], 815 [Nyon
– Gingins et retour], 891 [AFTERBUS, bus nocturnes en Terre Sainte] et
805 [Nyon – Prangins et retour] et lignes urbaines : 801 [Terre Bonne – Rte
du Boiron – Gare et retour], 802 [Terre Bonne – Rte du Boiron – Gare –
Hôpital – Petite Prairie et retour], 803 [Petite Prairie – Hôpital – Gare –
Plage – Colovray et retour] et 804 [Gare – La Levratte – Chemin du
Reposoir – Chantemerle et retour]).
b) En matière de transport public régional de voyageurs, les
entreprises de transport soumettent aux commanditaires des offres pour
deux années d’horaires et y attestent pour chaque ligne les coûts planifiés
ainsi que les produits attendus issus de la vente de titres de transport. Aux
termes de l’art. 28 al. 1 de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de
voyageur (LTV ; RS 745.1), les commanditaires (Confédération et cantons)
indemnisent, selon une clé de répartition prédéfinie (art. 30 LTV), les coûts
non couverts conformément aux offres. En cas d’écart entre les coûts
planifiés et les produits, les excédents éventuels sont attribués à raison
d’au moins deux tiers à une réserve à affectation obligatoire. Cette
réserve spéciale ne peut être utilisée que pour éponger d’éventuels futurs
déficits (cf. art. 36 LTV). Pour l’année 2020, le déficit planifié à charge de
la Confédération et du Canton de Vaud s’élevait à 5'689'533 fr. et devait
être pris en charge à hauteur de 47 % par la Confédération et 53 % par le
Canton de Vaud (cf. art. 8 de la convention de subventionnement entre le
Canton de Vaud et les Transports publics de la région nyonnaise SA (TPN)
relative à l’offre sur les prestations du secteur du trafic régional des
voyageurs (TRV) et son indemnisation, applicable à la période d’horaire
2020/2021 [ci-après : la Convention-TRV]).

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c) En matière de transport urbain, les prestations de transport
ne sont pas indemnisées par la Confédération, mais par les cantons et les
communes, en fonction de la législation spécifique à chaque canton. Dans
le canton de Vaud, la participation cantonale est, conformément à l’art. 18
de la loi du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les transports publics
(LMTP ; BLV 740.21), limitée à 50 % du déficit d’exploitation au plus, mais
elle ne peut dépasser au maximum la somme des montants suivants : le
50 % des intérêts des emprunts, garantis par l’Etat et les communes ; le
50 % des amortissements comptables des installations et équipements ; et
le 12,5 % des autres charges d’exploitation, y compris les intérêts sur les
engagements courants. Le solde des coûts est à la charge des communes,
après déduction de l’intégralité des recettes (cf. art. 17 LMTP). Pour
l’année 2020, le déficit planifié s’élevait à 5'305’816 fr. et devait être pris
en charge à hauteur de 1'134’176 fr. par le Canton de Vaud, le solde étant
à la charge des communes selon accord (cf. art. 5 de la convention de
subventionnement entre le Canton de Vaud et les Transports publics de la
région nyonnaise SA (TPN) relative à l’offre sur les prestations du secteur
du trafic local (urbain) des voyageurs et son indemnisation, applicable à
l’année d’horaire 2020 [ci-après : la Convention-trafic local]).
8. a) Les mesures de lutte contre le coronavirus et la
déclaration de la « situation extraordinaire » conformément à la loi du
28 septembre 2012 sur les épidémies (LEp ; RS 818.101) ont eu des
incidences massives sur les transports publics. En raison de la
recommandation urgente du Conseil fédéral de rester à la maison et de
limiter autant que possible la mobilité, la demande en offres de transports
publics a subi une baisse allant jusqu’à 80 % (cf. Message du Conseil
fédéral du 12 août 2020 concernant la loi urgente sur le soutien des
transports publics durant la crise du COVID-19, FF 2020 6493, 6498).
b) D’après le rapport de gestion 2020 de la recourante (p. 16
[qui peut être consulté à l’adresse Internet suivante :
file:///C:/Users/zju6036/AppData/Local/ Temp/Rapport-Gestion-TPN-2.pdf]),
celle-ci a, dans le cadre des mesures d’endiguement du coronavirus,

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réduit son offre conformément aux recommandations des autorités
fédérales, en adaptant l’ensemble de son offre de transports. Dans un
premier temps, soit du 23 mars au 4 avril 2020, les bus ont circulé du
lundi au samedi selon l’horaire réduit du samedi, avec des suppressions de
courses les nuits de vendredi à samedi et de samedi à dimanche. Dès le
6 avril 2020, l’horaire du dimanche a été appliqué à tout le réseau
jusqu’au 10 mai 2020. Quant à l’offre de nuit, elle a été interrompue du
20 mars au 3 juillet 2020.
c) Il n’est pas contestable que la réduction de l’offre de
transports publics durant la période de confinement a entraîné des pertes
de recettes, lesquelles n’ont plus permis aux entreprises de transports
publics de couvrir les coûts fixes – en matière d’infrastructure et de
personnel – qu’elles avaient planifiés. Compte tenu des mécanismes de
financement mis en place, il appartient à la recourante elle-même
s’agissant du transport public régional de voyageurs, respectivement au
canton et aux communes s’agissant du transport urbain, de couvrir le
déficit provoqué par cette chute de recette. Dans la mesure où l’Etat et les
communes subventionnent des entités privées devant effectuer une tâche
publique, ils doivent mettre à disposition les fonds nécessaires afin
d’assurer leur équilibre financier. A l’instar de l’intimé, on peut également
se demander si la recourante ne dispose pas d’une garantie de déficits
plus étendue (cf. art. 16 Convention-TRV). Cette question peut néanmoins
souffrir de demeurer indécise, compte tenu de ce qui suit.
9. Dans le cadre de l’examen de la présente affaire, il n’y a
pas lieu de tenir compte des mécanismes mis en place par la
Confédération (loi fédérale du 25 septembre 2020 sur le soutien des
transports publics durant la crise du COVID-19 ; RO 2020 3825) et par
l’Etat de Vaud (décret du 16 mars 2021 accordant un soutien
extraordinaire aux transports publics régionaux et urbains pour atténuer
les pertes provoquées par le coronavirus [COVID-19] durant l’année 2020 ;
BLV 740.21.160321.1) afin de permettre aux entreprises de transport
publics de réduire leurs pertes financières subies durant la crise du Covid-
19. Ainsi que l’a précisé la jurisprudence, la question de savoir si les

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conditions à l’octroi de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de
travail doit s’examiner de façon prospective à la lumière des circonstances
qui prévalaient lors du prononcé de la décision litigieuse (ATF 121 V 371
consid. 2a ; DTA 1989 n° 12 p. 121 consid. 3a).
10. a) En vertu des art. 11 de la Convention-TRV et 9 de la
Convention-trafic local, la recourante est tenue, tout au long de la durée
des conventions, de « s’assure[r] du maintien permanent de la qualité des
prestations, à savoir notamment l’application de l’horaire publié, la
garantie des correspondances, la disponibilité de moyens d’exploitation et
de la capacité de production nécessaires à l’exécution de l’horaire, ainsi
que, le cas échéant, des prestations supplémentaires telles que
l’accompagnement des trains, le service de sécurité, les possibilités de
transport pour handicapés, l’acheminement des bicyclettes, le service de
restauration, la distribution et l’information aux voyageurs ».
b) En l’occurrence, la réduction de l’offre à laquelle a procédé
la recourante est la conséquence de la recommandation urgente du
Conseil fédéral de rester à la maison et de limiter autant que possible ses
déplacements. Un tel facteur – de nature conjoncturelle – n’est toutefois
pas de nature à remettre en cause, dans son principe, l’offre convenue
avec les commanditaires (Confédération, canton et communes). Même si
la durée des restrictions mises en place n’était pas prévisible, les activités
de la recourante allaient nécessairement reprendre à plus ou moins court
terme dans les limites convenues dans les conventions de prestations,
dans la mesure où l’offre répond aux besoins de la vie sociale et
économique de la zone concernée.
c) Aussi, quoi qu’en dise la recourante, les personnes touchées
par les mesures de réduction de l’horaire de travail ne couraient aucun
risque économique. Il appert du dossier qu’au moment du prononcé de la
décision attaquée, la recourante n’a d’ailleurs pas rendu vraisemblable
qu’elle serait exposée à court terme à des pertes de revenus
suffisamment importantes pour mettre en cause les emplois. Compte tenu
des obligations auxquelles la recourante était tenue en vertu des

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conventions signées avec ses commanditaires, elle n’avait objectivement
pas la possibilité – même si les dispositions contractuelles applicables
autorisaient en tout temps des licenciements pour motif économique – de
procéder au licenciement de ses collaborateurs, au risque sinon de ne
pouvoir remplir ses mandats de prestations au moment où les restrictions
d’activités seraient levées. L’existence de la recourante n’était ainsi
nullement en jeu et il n’y avait pas de risque de fermeture de
l’exploitation. Faute de menace sur l’emploi, la recourante ne remplissait
par conséquent pas les conditions du droit à l’indemnité en cas de
réduction de l’horaire de travail.
d) En théorie, l’augmentation subite des coûts des transports à
la charge des collectivités publiques – en raison notamment d’un
événement tel que la crise du Covid-19 – peut aboutir, comme le relève la
recourante, à la redéfinition de l’offre de prestations de la part des
commanditaires et, partant, à un ajustement des effectifs de la part de
l’entreprise de transport. Pour autant, de telles modifications – de nature
structurelle – ne peuvent être valables que pour le futur et ne sauraient
remettre en cause la validité des conventions en cours.
11. Pour le reste, les autres arguments avancés par la
recourante ne permettent pas d’arriver à une autre conclusion.
a) En tant que la recourante soutient que le Conseil fédéral a,
par le biais de l’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures dans le
domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus
(RS 837.033), étendu le droit aux indemnités en cas de réduction de
l’horaire de travail à des catégories d’employés ne courant pas de risque
de licenciement, tels que les personnes qui ont un emploi d’une durée
déterminée, sont en apprentissage ou au service d’une organisation de
travail temporaire, occupent une position assimilable à celle d’un
employeur ou travaillent dans l’entreprise du conjoint ou du partenaire
enregistré, et, par conséquent, en a fait une mesure de soutien aux
entreprises fondée sur le long terme et plus seulement sur les risques
immédiats pour l’emploi, elle ne saurait être suivie. S’il est vrai que le
Conseil fédéral a, pour une durée provisoire, élargi le cercle des

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bénéficiaires des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, il
n’a pas assoupli les conditions matérielles d’octroi de ces indemnités (pas
de garantie des coûts d’exploitation et risque de licenciements
immédiats).
b) En tant que la recourante estime que la décision litigieuse
constitue un transfert illicite de charges de la Confédération vers les
cantons et les communes, elle ne saurait non plus être suivie. Outre le fait
que la recourante dispose d’une garantie de déficit de la part de l’Etat de
Vaud et des communes – élément qui suffit à exclure le droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail –, il convient de relever que le
point de savoir si une personne peut bénéficier de l’indemnité en cas de
réduction de l’horaire de travail se détermine exclusivement d’après les
dispositions de la LACI et de ses ordonnances d’exécution. Il n’appartient
pas aux organes chargés de la mise en œuvre de cette législation de se
préoccuper de l’impact que peut avoir un refus de prestations sur la
situation économique du demandeur de prestations.
12. a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision sur opposition litigieuse confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi
spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens,
dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA
et 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :

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I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 5 février 2021 par le
Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le président : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Olivier Subilia (pour TPN Transports publics de la Région Nyonnaise
SA),
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
- Secrétariat de l’Etat à l’économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un
recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours
doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification
(art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :