vd_gerichte · ZQ18.054019 · 2019-02-15 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 219/18 - 26/2019
ZQ18.054019
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 15 février 2019
__________________
Composition : M. NEU, juge unique
Greffier : M. Schild
*****
Cause pendante entre :
X.________, à [...], recourant, représenté par Me Séverine Berger, avocate à
Lausanne,
et
V.________, à Lausanne, intimé.
_______________
Art. 29 al. 1 Cst, art. 17 et 30 al. 1 let. d LACI
403

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E n f a i t :
A. X.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant) a suivi une
formation de graphiste au Portugal. Dès le 20 juillet 2011, l’assuré a
travaillé comme collaborateur logistique et collaborateur remplisseur pour
le compte d’ [...], à [...]. Il a été licencié en date du 29 novembre 2016 et
s’est annoncé le 2 décembre 2016 aux organes de l’assurance-chômage
en s’inscrivant auprès de l’Office régional de placement de [...] (ci-après :
l’ORP). Il a indiqué être disponible pour un emploi salarié à 100% dès le 2
décembre 2016. Un délai cadre d’indemnisation de deux ans a été ouvert
dès cette date.
Le 9 mars 2017, l’assuré a modifié son taux d’occupation, le
portant à 63%.
B. A l’occasion d’un entretien de conseil tenu le 8 mai 2018,
l’ORP a transmis à l’assuré une proposition d’emploi concernant un poste
de caissier auxiliaire pour une durée déterminée à taux d’activité variable.
Le dossier de candidature complet, comprenant un Curriculum vitae (CV),
une lettre de motivation, des certificats de travail ainsi que des certificats
de formation était à déposer jusqu’au 9 mai 2018 auprès de l’ORP de la
région de [...], lequel devait se charger de transmettre les documents à
l’employeur potentiel.
Le 25 juin 2018, lors d’un nouvel entretien de conseil, l’assuré
a été informé que, concernant la proposition d’emploi du 8 mai 2018,
l’ORP de [...] n’avait pas été en mesure de transmettre son dossier de
candidature à l’employeur concerné, son CV faisant défaut. Une procédure
pour refus d’emploi allait ainsi être engagée à son encontre. Par courrier
du 27 juin 2018, l’ORP a invité l’assuré à exposer son point de vue par
écrit sur cette problématique.
Par courrier du 2 juillet 2018, l’assuré a indiqué ce qui suit :

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« En réponse à votre prise de position concernant votre assignation
du 8 mai dernier, je reconnais avoir par mégarde oublié de joindre
au dossier mon CV et je tiens à m’en excuser. Ce n’est pas un refus
d’emploi. C’est une erreur.
Je ne m’en étais pas aperçu avant l’entretien avec Mme
W.________ ».
C. Par décision du 10 juillet 2018, l’ORP a suspendu le droit à
l’indemnité-chômage de l’assuré pendant 31 jours à compter du 10 mai
2018, estimant que l’intéressé n’avait pas respecté l’injonction concernant
les documents à présenter lors de la proposition d’emploi du 8 mai 2018,
prétéritant ainsi ses chances d’engagement. Pour l’ORP, ce comportement
devait être assimilé à un refus d’emploi.
Par décision du 24 juillet 2018, la Caisse cantonale de
chômage a mis fin à ses prestations avec effet au 2 juillet 2018, l’assuré
ayant épuisé les 400 indemnités journalières auxquelles il avait droit.
Par acte du 4 septembre 2018, X.________, par l’intermédiaire
de son conseil Me Séverine Berger, s’est opposé à la décision du 10 juillet
2018 en concluant à sa réforme en ce sens qu’aucune sanction ne soit
prononcée à son encontre, subsidiairement au prononcé d’une sanction de
15 jours, plus subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée ainsi
qu’à son renvoi. Il soutenait que l’ORP de [...], en constatant que le dossier
de l’assuré était incomplet, aurait pu l’en avertir. A défaut d’une telle
démarche, l’ORP ne pouvait retenir un refus d’accepter un emploi
convenable. L’assuré soulignait en outre la brièveté du délai qui lui avait
été imparti pour déposer le dossier en question et qu’il n’était pas établi
que l’absence de CV aurait eu une quelconque influence sur
l’hypothétique conclusion du contrat envisagé. L’intéressé a également
sollicité l’octroi de l’assistance juridique d’un avocat en procédure
administrative.
Par décision incidente du 15 novembre 2018, le Service de
l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé) a rejeté
la requête d’assistance juridique déposée par l’assuré, estimant que le
concours d’un mandataire professionnel ne se justifiait pas en l’espèce, la

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cause ne présentant pas de questions de fait ou de droit complexes, ni
d’exigence rédactionnelle particulière.
Par décision sur opposition rendue également en date du 15
novembre 2018, le SDE a rejeté l’opposition et confirmé la décision
contestée. Il retenait en substance que le fait de ne pas avoir produit de
CV avec le dossier de postulation, alors même que ce document avait été
clairement exigé, avait procédé d’un comportement non seulement
inadéquat, mais fautif, dès lors qu’il était à même de faire obstacle à
l’obtention de l’emploi, pouvant ainsi être assimilé à un refus d’emploi
réputé convenable sans motif valable. La faute de l’assuré devait être
considérée comme grave, justifiant ainsi une sanction de 31 jours de
suspension du droit aux indemnités de l’assurance-chômage.
D. Par acte de recours du 13 décembre 2018, X.________, par
l’intermédiaire de son conseil, a déféré la décision sur opposition précitée
devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant
principalement à sa réforme en ce sens qu’aucune suspension ne soit
prononcée, subsidiairement à sa réforme en ce sens qu’une suspension de
15 jours soit prononcée et, plus subsidiairement, à son annulation ainsi
qu’à son renvoi. L’assuré concluait également à la réforme de la décision
incidente du 15 novembre 2018 par l’octroi du bénéfice de l’assistance
juridique en procédure administrative. Il a fait valoir que son
comportement, pour être assimilable à un refus d’un travail convenable,
devait atteindre un certain degré de gravité, qui n’était pas atteint en
l’espèce. L’ORP aurait également pu l’avertir de l’absence du CV dans son
dossier de candidature, faute de quoi on ne pouvait assimiler sa
négligence à un refus d’accepter un emploi convenable, l’intéressé
soulignant une nouvelle fois l’urgence dans laquelle il avait dû envoyer
son dossier de candidature. Il a également contesté l’argument du SDE
selon lequel un employeur aurait d’emblée un préavis négatif à l’égard
d’un dossier qui ne contiendrait pas de CV, contestant que son oubli ait pu
avoir une quelconque influence sur la conclusion du contrat de travail
envisagée. L’assuré estime enfin que, si une faute doit être retenue à sa

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charge, elle n’est que légère et justifie une réduction de la durée de la
mesure de suspension litigieuse.
Par décision du 19 décembre 2018, le Juge instructeur de la
Cour des assurances sociales a accordé le bénéfice de l’assistance
judiciaire à l’assuré avec effet au 13 décembre 2018, comprenant
l’exonération des frais judiciaires ainsi que l’assistance d’office d’un
avocat breveté en la personne de Me Séverine Berger.
Par réponse du 18 janvier 2019, le SDE a conclu à la
confirmation des décisions contestées, l’assuré n’ayant apporté aucun
élément susceptible de l’amener à revoir sa position.
Les arguments des parties seront ci-après dans la mesure
utile.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent
(art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale
du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification
(art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les

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autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
c) La valeur litigieuse étant inférieure à 30'000 fr., la cause
relève de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent
être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels
l’autorité administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une
manière qui la lie, sous la forme d’une décision. La décision détermine
ainsi l’objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de
recours. Si aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet
et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF 134 V 418
consid. 5.2.1). Dans le même sens, les conclusions qui vont au-delà de
l’objet de la contestation, tel que défini par la décision litigieuse, sont en
principe irrecevables (ATF 142 I 155 consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid.
5.2.1).
b) Le litige porte en l’espèce sur le point de savoir si l’intimé
était fondé d’une part à prononcer une suspension des indemnités de
l’assurance-chômage de 31 jours à l’encontre de l’assuré, d’autre part à
refuser à ce dernier le bénéfice d’une assistance juridique en procédure
administrative.
3. A titre liminaire, il sied de rappeler la jurisprudence du Tribunal
fédéral concernant l’interdiction du formalisme excessif. Ce dernier est un
aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est
réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie
par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de
manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de
manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9).
L'excès de formalisme peut résider dans la règle de comportement qui est
imposée au plaideur ou dans la sanction qui est attachée à cette règle
(ATF 125 I 166 p. 170 consid. 3a; ATF 121 I 177 p. 179 consid. 2b/aa).

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4. a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un
certain nombre de devoirs qui découlent de l’obligation générale des
assurés de réduire le dommage (ATF 123 V 88 consid. 4c ; TFA [Tribunal
fédéral des assurances] C 59/04 du 28 octobre 2005). En font notamment
partie les prescriptions de contrôle et les instructions de l’office du travail
prévues à l’art. 17 LACI (TFA C 152/01 du 21 février 2002 consid. 4). Entre
autres obligations, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit,
avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce
qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou
l’abréger (art. 17 al. 1 LACI). Lorsqu’un assuré ne les respecte pas, il
adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à
prolonger la durée de son chômage. Afin précisément de prévenir ce
risque, l’art. 30 al. 1 let. d LACI sanctionne en particulier l’assuré qui
n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions
de l’autorité compétente par la suspension de son droit à l’indemnité de
chômage (TF [Tribunal fédéral] C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3).
b) Une suspension du droit à l’indemnité suppose l’existence
d’une faute de l’assuré. Il y a faute dès que la survenance du chômage ne
relève pas de facteurs objectifs, mais réside dans un comportement que
l’assuré pouvait éviter au vu des circonstances et des relations
personnelles en cause (TFA C 207/05 du 31 octobre 2006 consid. 4.2).
Pour autant, la suspension du droit à l’indemnité de chômage n’est pas
subordonnée à la survenance d’un dommage effectif ; est seule
déterminante la violation par l’assuré des devoirs qui sont le corollaire de
son droit à l’indemnité de chômage, soit en particulier des devoirs posés
par l’art. 17 LACI (TFA C 152/01 du 21 février 2002 consid. 4).
c) Selon l’art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l’assuré à
l’indemnité est suspendu lorsqu’il n’observe pas les prescriptions de
contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente,
notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une
mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore
compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la
mesure ou la réalisation de son but. Le motif de la suspension prévu par

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cette disposition permet de sanctionner l’assuré non seulement en cas de
faute grave, mais aussi en cas de négligence, même légère (Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n° 15 ad art. 30 LACI).
d) Les éléments constitutifs d’un refus d’emploi sont réunis
non seulement en cas de refus d’emploi expressément formulé, mais
encore lorsqu’un assuré (Rubin, op. cit. art. 30 n°66) :
- ne se donne pas la peine d’entrer en pourparlers avec
l’employeur ;
- ne le fait pas dans le délai utile (TF 8C_379/2009 du 13
octobre 2009 ; TF C 245/06 du 2 novembre 2007 ; TF C
30/06 du 8 janvier 2007) ;
- pose certaines restrictions lors de la fixation du rendez-
vous d’embauche (C 125/06 du 9 mars 2007) ;
- se présente tardivement à l’entretien (TF 8C_487/2007
du 23 novembre 2007 ; TF C 304/02 du 28 avril 2003) ;
- hésite à accepter immédiatement l’emploi lors des
pourparlers, alors que selon les circonstances, il aurait
pu faire cette déclaration (ATF 122 V 34 consid. 3b p.
38 ; DTA 2002 p. 58 ; 1999 p. 193 consid. 2 p. 196 ; 1984
p. 167 ; 1982 p. 41 ; TF 8C_38/2011 du 14 décembre
2011 ; TF 8C_616/2010 du 28 mars 2011 ; TF C 17/07 du
22 février 2007 ; TF C 81/05 du 29 novembre 2005 ; TF C
214/02 du 23 avril 2003 ; TF C 81/02 du 24 mars 2003) ;
- fait échouer la conclusion du contrat pour d’autres
raisons (DTA 2012 p. 300.
5. Le recourant soutient que son oubli d’inclure son CV dans le
dossier de postulation adressé à l’ORP de [...] ne saurait constituer un
refus d’emploi. Pour l’intimé, un tel comportement, inadéquat, devait être
qualifié de fautif, dans la mesure où il impactait négativement sur la
postulation et, partant, assimilable à un refus d’emploi.

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Il est établi que l’assuré a été enjoint de produire son dossier,
non pas en mains de l’employeur, mais de l’ORP de [...], qui devait assurer
le transfert de la candidature à l’employeur concerné. L’assignation a été
délivrée le 8 mai 2018 à l’occasion d’un entretien de conseil, avec un délai
au lendemain pour s’exécuter.
Il n’est par ailleurs pas contesté que la production du CV a été
demandée et qu’elle fit défaut. Néanmoins, l’assuré, qui plaide un simple
oubli relevant d’une malencontreuse précipitation, a effectivement produit
son dossier de postulation dans le délai particulièrement bref qui lui avait
été imparti, ceci en mains du conseiller ORP et non pas de l’employeur
potentiel, de sorte qu’il n’a pas traduit un comportement de refus
intentionnel de l’emploi proposé, ni de négligence qui pouvait le cas
échéant prétériter une candidature, si tant est que l’employeur concerné
eût considéré l’oubli de produire un CV comme un acte dirimant, excluant
d’hypothétiques pourparlers subséquents, ce qui ne paraît pas probable et
n’est du reste aucunement établi.
Cela étant, la conseillère de l’assuré pouvait enjoindre, à
réception du dossier de candidature produit et sans que cela représente
une tâche à même d’alourdir sa charge de travail, la production immédiate
du CV par le mode instantané de communication électronique utilisé avec
l’intéressé, injonction à laquelle il paraît hautement vraisemblable qu’il
aurait immédiatement donné suite.
A cet égard, un parallèle peut être dressé avec le défaut de
production d’une décision attaquée en procédure de recours, omission qui
ne peut justifier de sanction sans interpellation préalable du recourant,
voire même qui se trouve corrigé lorsque l’autorité intimée est identifiable
et que l’interpellation directe de cette dernière est possible. Le Tribunal
fédéral considère en effet en pareil cas qu’il est arbitraire, respectivement
formellement excessif, d’écarter un recours pour irrecevabilité du fait de
l’absence de jonction de la décision entreprise à l’envoi d’un acte de
recours (ATF 116 V 353 consid. 3 ; arrêt 8C_2/2013 du 19 avril 2013
consid. 5).

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On observe ensuite que l’ORP pouvait également transmettre
directement le dossier tel que reçu et aviser l’employeur potentiel qu’un
CV serait produit dans les meilleurs délais. Ici encore, une telle initiative,
très simple, aurait relevé du cahier des charges d’un employé
d’administration, dont c’est la mission, sans que cela mène à un surcroît
de travail à même de perturber l’accomplissement efficace de ses tâches
ou le bon fonctionnement de son office.
Enfin, il y a lieu d’observer que l’ORP disposait déjà d’un CV du
recourant, versé au dossier (pièce 78). Ainsi, si l’urgence devait
commander un acheminement immédiat du dossier de candidature à
l’employeur, il pouvait être complété par une copie de cette pièce, le
temps que l’assuré le complète formellement au besoin.
L’ensemble de ces circonstances conduisent à admettre qu’il
ne se justifiait pas de sanctionner l’assuré pour un simple oubli, très
aisément réparable, et sans que ce comportement puisse être assimilé à
un refus d’emploi, respectivement ait été constitutif d’une violation de ses
obligations propre à compromettre l’intérêt juridique en cause. Empreinte
de formalisme excessif et, partant, entachée d’arbitraire, la sanction
litigieuse s’avère injustifiée, ce qui conduit à son annulation.
6. Subsiste la question du bien-fondé du refus, par décision
incidente du 15 novembre 2018, de la demande d'assistance juridique en
procédure administrative déposée par le recourant à l’appui de son
opposition du 4 septembre 2018.
a) Dans la procédure administrative en matière d'assurances
sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au
demandeur lorsque les circonstances l'exigent, sur la base de l’art. 37 al. 4
LPGA (cf. en ce qui concerne l’assurance-chômage : Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n° 15 ss ad art. 1). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de
l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 153

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consid. 3.1 ; TF 9C_489/2012 du 18 février 2013 consid. 2 et 9C_674/2011
du 3 août 2012 consid. 3.1 ; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3e éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2015, n° 27 ss ad art. 37).
b) La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de l'art. 4
aCst (cf. art. 29 al. 3 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 ; RS 101]) sur les conditions de l'assistance juridique en
procédure d'opposition – à savoir que la partie soit dans le besoin, les
conclusions non dépourvues de toute chance de succès et l'assistance
objectivement indiquée d'après les circonstances concrètes (ATF 132 V
200 consid. 4.1 ; 125 V 32 consid. 2 et les références ; TFA I 676/04 du 30
mars 2006 consid. 6.2 et les références) – continue de s'appliquer,
conformément à la volonté du législateur (TF 9C_674/2011 précité consid.
3.1 ; TFA I 557/04 du 29 novembre 2004 consid. 2.1 et I 386/04 du 12
octobre 2004 consid. 2.1 ; FF 1999 4242).
Cependant, le point de savoir si les conditions de l'assistance
sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la
procédure administrative que dans la procédure judiciaire. En effet, l'art.
61 let. f LPGA, applicable à la procédure judiciaire, mentionne l’octroi de
l'assistance judiciaire gratuite lorsque les circonstances le « justifient »,
tandis que l'art. 37 al. 4 LPGA, applicable à la procédure administrative,
prévoit d'accorder l'assistance gratuite d'un conseil juridique lorsque les
circonstances « l'exigent » (TF 9C_964/2010 du 30 mai 2011 consid. 3 ;
TFA I 676/04 précité consid. 6.2 et les références ; Ueli Kieser, op. cit.,
n° 29 et 35 ad art. 37).
c) En l’espèce, il y a lieu de constater que l’assuré ne satisfait
pas à ces conditions. La question litigieuse ayant certes une incidence non
négligeable sur la situation économique de l’intéressé, elle se limite à
déterminer si l’intimé était légitimée à ne pas transmettre un dossier de
candidature à un employeur potentiel en raison de l’absence de CV. En
l’occurrence, la question litigieuse n’atteint manifestement pas un niveau
de complexité suffisant, sous l’angle des faits ou du droit, exigeant le
recours à un mandataire spécialisé plutôt qu’aux conseils ou avis d’un

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tiers (un assistant social ou une association de défense des droits des
chômeurs, par exemple).
7. En définitive, le recours est partiellement admis en ce sens
que la mesure de suspension litigieuse de 31 jours telle que confirmée par
décision sur opposition du 15 novembre 2018 est annulée, alors que la
décision incidente du 15 novembre 2018 refusant l’octroi de l’assistance
judiciaire pour la procédure administrative au recourant doit être
confirmée.
8. a) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la
procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA).
b) Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire
qualifié, le recourant a droit à une indemnité de dépens à titre de
participation aux honoraires de son conseil (art. 61 let. g LPGA), qu'il
convient d'arrêter à 1000 fr. (art. 10 et 11 TFJDA [tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative ; BLV
173.36.5.1]), et de mettre à la charge de l’intimé qui succombe. Le
montant des dépens arrêté ci-dessus correspond au moins à ce qui aurait
été alloué au titre de l’assistance judiciaire. Partant, il n’y a pas lieu, en
l’état, de fixer plus précisément l’indemnité d’office du conseil du
recourant.
Par ces motifs,
le juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision sur opposition rendue le 15 novembre 2018 rendue
par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage est
annulée ; la décision incidente également rendue le 15
novembre 2018 par le Service de l’emploi est quant à elle
confirmée.

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III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
IV. Le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, versera à
X.________ la somme de 1'000 fr. (mille francs) à titre de
dépens.
Le juge unique : Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- Me Berger, pour le recourant,
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
- Secrétariat d’Etat à l’économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
Le greffier :