vd_gerichte · ZQ09.037002 · 2011-04-12 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 106/09 - 59/2011
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 12 avril 2011
__________________
Présidence de Mme PASCHE
Juges : MM. Jomini et Métral
Greffière : Mme Mestre Carvalho
*****
Cause pendante entre :
A.________, à Vevey, recourante, représentée par Me Ariane Ayer, avocate
à Fribourg,
et
U.________, à Fribourg, intimée.
_______________
Art. 8 al. 1, 9, 13 al. 1 et 14 al. 3 LACI
402

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E n f a i t :
A. A.________, née le 8 mars 1979, ressortissante suisse, a été
employée dès le 1er janvier 2006 auprès du Centre hospitalier [...] (ci-
après : le Centre hospitalier D.________) à G.________ en qualité de chargée
de recherche. Le 4 octobre 2007, elle a résilié les rapports de travail avec
effet au 31 janvier 2008.
Selon ses dires, l’assurée a vécu en Nouvelle-Zélande de
février 2008 à juin 2009.
Le 21 juin 2009, elle a déposé une demande d’indemnité de
chômage à compter du 16 juin 2009, date à laquelle elle s’est inscrite
auprès de sa commune de domicile. Sur la formule «Demande d’indemnité
de chômage», elle a indiqué qu’elle avait travaillé en Nouvelle-Zélande du
11 mai au 31 juillet 2008 auprès de H.________, du 1er août au 20 janvier
2008 [recte : 2009] auprès de W.________, du 19 août au 30 septembre
2008 pour le compte d’E.________, du 1er juin au 16 juillet 2008 auprès de
C.________ et du 1er juillet 2008 au 18 mars 2009 pour V.________.
Selon le «Summary of earnings for the tax year 1 April 2008 to
31 March 2009» établi le 8 mai 2009 par le Inland Revenue de Nouvelle-
Zélande, l’assurée a été employée auprès des sociétés suivantes, et a
réalisé les revenus ci-dessous:
EMPLOYER OR PAYER […] […] GROSS INCOME
H.________ 11/05/2008 to 31/07/08 […] […] $958.95
W.________ 01/08/08 to 20/01/09 […] […] $874.80
E.________ 19/05/08 to 30/09/08 […] […] $669.73
C.________ 14/07/08 to 31/10/08 […] […] $1,499.00
S.________ 01/06/2008 to 16/07/08 […] […] $3,114.00
V.________ 01/07/08 to 18/03/09 […] […] $14,954.00
Par décision du 16 juillet 2009, la Caisse de chômage
U.________ (ci-après : la caisse) a refusé le droit à l’indemnité de chômage

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à l’assurée à compter du 16 juin 2009. Les motifs invoqués étaient les
suivants:
«Lors de l'examen du droit à l'indemnité de chômage, la caisse se
réfère aux deux années qui précèdent l'inscription (délai-cadre de
cotisation) et vérifie tous les éléments qu'elle pourrait prendre en
considération. Durant votre délai-cadre de cotisation, du 16.06.2007
au 15.06.2009, les périodes de cotisation suivantes ont été prises en
compte (total = 7.467 mois):
▪ 16.06.09 – 31.01.08 7.467 mois Centre hospitalier
D.________, [...]
Au vu de ce qui précède ainsi que des pièces en notre possession,
force nous est de constater que vous ne remplissez pas les
conditions relatives à la période de cotisation. Votre demande ne
peut également pas être prise en considération sous l'angle de l'un
des motifs de libération.»
L’assurée s’est opposée à cette décision par acte de sa
mandataire du 14 septembre 2009. Sans contester que le délai-cadre de
cotisation courût du 16 juin 2007 au 16 [recte : 15] juin 2009, elle faisait
notamment valoir qu’étant de nationalité suisse et ayant séjourné durant
plus d’un an en Nouvelle-Zélande, où elle avait exercé une activité
lucrative du 11 mai 2008 au 18 mars 2009, elle réalisait les critères de
l’art. 14 LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0), concernant la
libération des conditions relatives à la période de cotisation. Elle relevait
pour le surplus qu’elle avait cotisé en Suisse durant 8 mois, de juin 2007
au 31 janvier 2008, puis était libérée de l’obligation de cotisation durant
un an en application de l’art. 14 LACI, si bien qu’elle pouvait faire valoir 20
mois de cotisations durant le délai-cadre. Enfin, même si l’on devait
considérer uniquement les mois durant lesquels elle avait exercé une
activité lucrative en Nouvelle-Zélande, il fallait retenir qu’elle avait
travaillé 10 mois dans ce pays, et 8 mois en Suisse, soit au total 18 mois,
si bien que quel que fût le mode de calcul de la période de cotisation,
celle-ci dépassait les 12 mois requis par l’art. 13 LACI.
Par décision du 6 octobre 2009, la caisse a rejeté l’opposition
formée par l’intéressée et a maintenu son refus d’indemniser son
chômage. Elle relevait que l’activité lucrative de l’assurée en Nouvelle-

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Zélande était de 10.333 mois, soit une durée inférieure à une année. En
outre, le cumul de périodes de cotisation et de périodes pour lesquelles la
personne pouvait invoquer un motif de libération était exclu.
B. Contre cette décision, l’assurée a recouru par acte de sa
mandataire du 4 novembre 2009, concluant avec suite de dépens à
l’annulation de la décision, le droit à l’indemnité de chômage étant admis
dès le 16 juin 2009. En substance, elle fait valoir que la décision attaquée
est insuffisamment motivée. Elle se plaint ensuite d’une violation de l’art.
14 al. 3 LACI et de l’art. 13 OACI (ordonnance du 31 août 1983 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS
837.02), dans la mesure où il n’est selon elle pas exigé que l’activité
exercée à l’occasion d’un séjour de plus d'un an dans un pays non-
membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne
de libre-échange soit d’au minimum 12 mois. Elle rappelle enfin qu’elle
demande qu’il soit tenu compte de l’ensemble des périodes où elle a
effectivement exercé des activités lucratives, en Suisse et à l’étranger.
Dans sa réponse du 23 novembre 2009, la caisse indique ne
pas avoir d’autres déterminations que celles déjà invoquées dans ses
décisions.
Dans ses observations du 22 décembre 2009, la recourante
maintient ses conclusions.
E n d r o i t :
1. La présente cause, qui a trait au droit de l’assuré à prétendre à
l’indemnité de chômage, relève du tribunal cantonal des assurances
compétent pour en connaître (cf. art. 57 et 58 al. 1 LPGA [loi fédérale du 6
octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS
830.1], normes applicables en matière d’assurance-chômage à teneur de
l’art. 1 LACI, sous réserve des dispositions particulières de la LACI y
dérogeant).

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La procédure devant le tribunal cantonal des assurances
institué par chaque canton en application de l’art. 57 LPGA est réglée par
le droit cantonal, sous réserve des exigences minimales fixées par la LPGA
(art. 61 LPGA). Dans le canton de Vaud, la procédure de recours est régie
par la LPA-VD (loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative; RSV 173.36), loi qui s’applique en particulier aux recours
dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et
prévoit à cet égard la compétence de la Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal (art. 93 al. 1 let. a LPA-VD).
Il s’ensuit que la Cour de céans est compétente pour statuer
sur la présente affaire suite au recours interjeté en temps utile (at. 60 al. 1
LPGA) par la recourante après la notification de la décision sur opposition
litigieuse du 6 octobre 2009.
2. Aux termes de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité
de chômage, notamment s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi
(let. a) et s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou
en est libéré (let. e).
L’art. 9 LACI fixe les délais-cadres de deux ans qui s’appliquent
à la période d’indemnisation et à celle de cotisation (al. 1). Le délai-cadre
applicable à la période d’indemnisation commence à courir le premier jour
où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (al.
2). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir
deux ans plus tôt (al. 3).
Selon l’art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-
cadre applicables à la période de cotisation – c’est-à-dire deux ans avant
le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité
sont réunies (art. 9 al. 3 LACI) –, a exercé durant douze mois au moins une
activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période
de cotisation. On entend par là tous les revenus d’une activité
dépendante, effectivement réalisés, sous la forme d’un salaire ou d’une

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indemnité (ATF 131 V 444 consid. 1.1), dont il incombe à l’assuré
d’apporter la preuve du versement (ATF précité consid. 1.2).
A teneur de l'art. 14 al. 3 LACI, les Suisses de retour au pays
après un séjour de plus d'un an dans un pays non-membre de la
Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-
échange (AELE) sont libérés des conditions relatives à la période de
cotisation durant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une
activité salariée à l'étranger. Il en va de même des ressortissants des Etats
membres de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation
d'établissement n'est pas échue. Le Conseil fédéral détermine en outre à
quelles conditions les étrangers non-ressortissants d'un Etat membre de la
Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement
n'est pas échue sont libérés des conditions relatives à la période de
cotisation après un séjour à l'étranger de plus d'un an.
3. En l’espèce, est litigieuse la question de savoir si, comme le
soutient la recourante, il doit être tenu compte de l’ensemble des périodes
où elle a exercé des activités lucratives, en Suisse et à l’étranger,
singulièrement le point de savoir si une période de cotisation peut être
cumulée avec une période de libération. Par ailleurs, est également
contestée la question de la durée de l'activité salariée à l'étranger au sens
de l'art. 14 al. 3 LACI.
4. La recourante fait en premier lieu grief à la caisse d’avoir
rendu une décision insuffisamment motivée.
a) Le droit d’être entendu tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le devoir pour l’autorité de motiver
sa décision, afin que le destinataire puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. Il n’y a violation du
droit d’être entendu que si l’autorité ne satisfait pas à son devoir minimum
d’examiner les problèmes pertinents (ATF 130 lI 530 consid. 4.3 p. 540;
129 I 232 consid. 3.2 p. 236). Ainsi, d’une part, l’intéressé doit pouvoir

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comprendre la décision et l’attaquer utilement s’il y a lieu et, d’autre part,
l’autorité de recours doit être en mesure d’exercer son contrôle. Pour
répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la
portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. Aucune
prétention à une motivation écrite exhaustive de la décision n’est
reconnue (ATF 1P.208/2000 du 13 juin 2000 consid. 2b; 12511 369 consid.
2c p. 372).
b) Il ressort suffisamment clairement de la décision entreprise
que la caisse a tenu compte des moyens préalablement invoqués par la
recourante. En outre, la motivation de l'intimée, même succincte, n’a pas
empêché l'intéressée de saisir le sens de la décision attaquée et de
développer adéquatement ses moyens dans le cadre du présent recours.
Partant, ces considérations suffisent pour entraîner le rejet du grief de
violation du droit d’être entendu.
5. a) Dans un deuxième moyen, la recourante se plaint d’une
violation de l’art. 14 al. 3 LACI et de l’art. 13 OACI, soutenant en bref qu’il
n’est exigé ni dans la loi ni dans l’ordonnance que l’activité salariée
exercée à l’étranger doive avoir duré au minimum douze mois. Selon elle,
le texte de l’art. 14 al. 3 LACI est clair; par ailleurs, elle allègue que le
législateur aurait expressément renoncé à introduire la condition d’une
activité lucrative d’au minimum douze mois durant leur séjour pour les
ressortissants suisses revenant de l’étranger, contrairement à ce qui a été
prévu à l’art. 13 aI. 2 OACI pour les étrangers au bénéfice d’une
autorisation d’établissement (disposition à teneur de laquelle «les
étrangers établis qui sont de retour en Suisse après un séjour de plus d’un
an à l’étranger sont, après leur retour, libérés durant une année des
conditions relatives à la période de cotisation, dans la mesure où ils
peuvent prouver qu’ils ont exercé à l’étranger une activité salariée
correspondant à la période de cotisation prévue à l’art. 13 al. 1 LACI»).
Enfin, elle fait grief à la caisse d’avoir refusé le cumul des périodes

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pendant lesquelles elle a travaillé en Suisse et celles durant lesquelles elle
a oeuvré à l’étranger, sans se fonder sur une base légale au sens formel.
b) Il convient de rappeler en premier lieu qu’il n’est pas
contesté que le délai-cadre de cotisation s’étend du 16 juin 2007 au 15
juin 2009. Au cours de cette période, la recourante n’a pas exercé durant
douze mois au moins une activité soumise à cotisation en Suisse, n’ayant
été employée par le Centre hospitalier D.________, dans le délai-cadre de
cotisation, que durant 7.467 mois. Pour le reste, elle a travaillé entre mai
2008 et mars 2009 durant 10.333 mois en Nouvelle-Zélande.
c) A teneur de la jurisprudence fédérale, la libération des
conditions relatives à la période de cotisation de l’art. 14 LACI est
subsidiaire à la période de cotisation de l’art. 13 LACI, la première de ces
dispositions ne s’appliquant que lorsque les conditions de la seconde ne
sont pas réunies (cf. TF C 25/07 du 22 novembre 2007 consid. 4.2 et les
réf. citées). Cela étant, il n’y a pas de cumul possible entre les périodes de
cotisation (et celles qui leur sont assimilées) et les périodes de libération,
si bien qu’il n’est ainsi pas admissible de combler des périodes de
cotisation manquantes par des périodes de libération des conditions
relatives à la période de cotisation ou le contraire (cf. ibid.). Il s'ensuit que
la caisse intimée était fondée, dans le cas particulier, à refuser de cumuler
les 7.467 mois de travail en Suisse (tombant sous le coup de l’art. 13 LACI)
avec les 10.333 mois travaillés en Nouvelle-Zélande (entrant quant à eux
dans le cadre de l’art. 14 LACI).
d) Dans ces conditions, il reste à examiner la question –
décisive en l'occurrence – de la durée nécessaire de l'activité salariée
exercée à l'étranger au sens de l'art. 14 al. 3 LACI.
aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de s'écarter du
sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des
raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le
sens véritable de la disposition en cause ; de tels motifs peuvent découler

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des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de
la systématique de la loi. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la
compréhension littérale du texte que s'il en découle, sans ambiguïté
aucune, une solution matériellement juste. Si le texte n'est pas
absolument clair, respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit
notamment de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son
contexte (interprétation systématique), du but et de l'esprit de la règle,
des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), et de la volonté du législateur telle qu'elle
ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche pragmatique
s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que les différentes
méthodes d'interprétation ne sont soumises à aucun ordre de priorité (cf.
ATF 136 III 23 consid. 6.6.2.1, ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2, ATF 135 II 78
consid. 2.2).
bb) Dans le texte français de l'art. 14 al. 3 LACI, le législateur
n'indique pas la durée de l'activité à l'étranger, se limitant à prévoir que
l'assuré doit justifier «de l'exercice d'une activité salariée à l'étranger». Il
en va de même de la version italienne de cette disposition, qui ne se
réfère qu'à l'exercice d'une «attività dipendente all'estero». Le texte
allemand de l'art. 14 al. 3 LACI semble plus précis, puisqu'il énonce que
les ressortissant suisses revenant d'un séjour de plus d'une année dans un
Etat non-membre de la Communauté européenne ou de l'AELE sont
«während eines Jahres von der Erfüllung der Beitragszeit befreit, sofern sie
sich über eine entsprechende Beschäftigung als Arbeitnehmer im Ausland
ausweisen können»; l'idée d'une activité salariée correspondant
(«entsprechende») à la durée d'une année («während eines Jahres») paraît
donc sous-jacente. A cet égard, il faut relever que le texte allemand de
l'art. 13 al. 2 OACI – qui concerne, il est vrai, les ressortissants étrangers
établis en Suisse – accorde la libération pour autant que les assurés «[…]
eine der Beitragsdauer nach Artikel 13 Absatz 1 AVIG entsprechende
Beschäftigung als Arbeitsnehmer im Ausland nachweisen können»; cette

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formulation se rapproche, dès lors, de celle de l'art. 14 al. 3 LACI, tout en
précisant que l'activité salariée à l’étranger doit correspondre à la durée
exigée par l'art. 13 al. 1 LACI, qui fixe à douze mois la période de
cotisation ouvrant le droit à l'indemnité de chômage (cf. également
Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz
[AVIG], vol. I, Berne 1988, n° 44 ad. art. 14 LACI p. 190 : selon cet auteur,
le terme «entsprechende» – qui figure dans la version allemande de l'art.
14 al. 3 LACI et manque dans le texte français – renvoie à l'art. 13 al. 1
LACI).
En outre, il convient de rappeler que le but de l'art. 14 al. 3
LACI, dans sa teneur actuelle entrée en vigueur le 1er juin 2002 (RO 2002
685), est de permettre aux Suisses de l'étranger – hors Union européenne
(UE) et AELE – qui n'ont encore jamais habité en Suisse de continuer à
bénéficier de la libération des conditions relatives à la période de
cotisation (cf. TF C 52/06 du 26 juillet 2007 consid. 3.2; cf. Message relatif
à l'approbation de l'Accord du 21 juin 2001 amendant la Convention du 4
janvier 1960 instituant l'AELE, in FF 2001 4729, p. 4756 s.). Cette
disposition s'adresse dès lors essentiellement à des citoyens helvétiques
ayant travaillé à l'étranger durant une période de longue durée, qu'il
paraît juste, dans ces circonstances, de fixer à une année au moins (cf.
dans ce sens TFA C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 3.1). A contrario, l'art.
14 al. 3 LACI ne saurait tendre à exempter un ressortissant suisse des
conditions relatives à la période de cotisation après un séjour de plus d’un
an à l’étranger, durant lequel une activité salariée n'aurait été exercée par
hypothèse que pendant quelques mois, voire même quelques semaines
seulement.
L'on relèvera enfin et surtout, que l'interprétation qui précède
se trouve confirmée par l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances C
100/05 rendu le 17 août 2005, dont il ressort que la preuve d'une activité
salariée de douze mois à l'étranger doit être apportée pour qu'un assuré
puisse bénéficier du motif de libération prévu à l'art. 14 al. 3 LACI (cf. TFA
C 100/05 précité consid. 2 et 2.2).

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Pour le surplus, il convient de souligner que le chiffre B199 de
la Circulaire du Secrétariat d'Etat à l'économie relative à l’indemnité de
chômage (IC; état : janvier 2007) précise que les Suisses de retour au pays
après un séjour de plus d’un an dans un Etat non-membre de l’UE ou de
I’AELE sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation
durant une année à condition de prouver qu’ils ont exercé dans cet Etat
une activité salariée pertinente pendant la période minimale requise à
l’art. 13 al. 1 LACI.
cc) Il découle de ce qui précède que la recourante ne saurait
être suivie lorsqu’elle soutient que l’activité à l’étranger peut avoir été
exercée durant moins d’une année pour permettre la libération des
conditions relatives à la période de cotisation au sens de l’art. 14 al. 3
LACI. Attendu qu'elle n’a pas travaillé durant douze mois au moins en
Nouvelle-Zélande, elle ne peut dès lors être libérée des conditions
relatives à la période de cotisation au sens de l’art. 14 al. 3 LACI.
6. En définitive, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté,
ce qui entraîne la confirmation de la décision sur opposition rendue le 6
octobre 2009 par la caisse intimée.
S’agissant des frais et dépens (art. 91 LPA-VD, applicable par
renvoi de l’art. 99 LPA-VD), il n’y a pas lieu de percevoir de frais
judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de
dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause (art. 55 al.
1 LPA-VD; art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.

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II. La décision sur opposition rendue le 6 octobre 2009 par la
Caisse de chômage U.________ est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.
La présidente : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Ariane Ayer (pour la recourante),
- Caisse de chômage U.________,
- Secrétariat d'Etat à l'économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :