vd_gerichte · ZQ19.014387 · 2019-09-23 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 58/19 - 163/2019
ZQ19.014387
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 23 septembre 2019
__________________
Composition : Mme DESSAUX, juge unique
Greffière : Mme Neyroud
*****
Cause pendante entre :
L.________, à [...], recourante,
et
SERVICE DE L'EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHÔMAGE, à Lausanne,
intimé.
_______________
Art. 17 al. 1 et 30 al. 1 let. c LACI ; 45 al. 3 OACI
403

- 2 -
E n f a i t :
A. Titulaire d’une maitrise universitaire et d’un doctorat en droit,
L.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante) a travaillé en qualité de
greffière au sein du Tribunal [...] à [...] du 1er avril 2013 au 31 mai 2018,
date à laquelle son contrat de travail a été résilié d’un commun accord
entre les parties (cf. convention du 21 février 2018).
Le 7 novembre 2018, elle s’est inscrite en qualité de
demandeuse d’emploi auprès de l’Office régional de placement de [...] (ci-
après : l’ORP), revendiquant des indemnités de chômage dès cette même
date.
Il ressort du formulaire de preuves des recherches d’emploi
relatif à la période avant chômage, que l’assurée a effectué huit
recherches en date des 2, 7, 20 et 21 septembre 2018 et 13, 17 et 20
octobre 2018. Ces recherches étaient principalement dirigées vers des
postes juridiques en matière de droit public et deux des postulations ont
conduit à un entretien.
Par décision du 20 novembre 2018, l’ORP a suspendu le droit à
l’indemnité de chômage de l’assurée pendant neuf jours à compter du
7 novembre 2018 en raison de l’insuffisance des recherches d’emploi
effectuées pendant la période précédant son éventuel droit au chômage.
Dite décision portait la mention « document sans signature ».
L’assurée a formé opposition contre cette décision le
5 janvier 2018, exposant que celle-ci était dépourvue de signature, que
son état de fait était incomplet et qu’elle consacrait une violation de
l’obligation de motiver, une violation du droit – s’agissant du barème du
Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) – ainsi qu’une violation
du principe de proportionnalité, dans le sens d’un excès négatif du pouvoir
d’appréciation.

- 3 -
Par décision sur opposition du 22 février 2019, le Service de
l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), a
rejeté l’opposition formée par l’assurée et a maintenu la décision
contestée. Il a notamment exclu l’exigence d’une signature manuscrite,
estimant que le caractère de masse de la procédure en matière
d’assurances sociales justifiait un assouplissement des exigences
formelles. Il a par ailleurs retenu que la décision initiale contenait les faits
pertinents ainsi que les dispositions légales applicables, et que l’assurée
avait pu faire valoir son droit d’être entendue dans le cade de la présente
procédure. Sur le fond, il a confirmé que les recherches étaient
insuffisantes sur le plan quantitatif et que la sanction de neuf jours de
suspension correspondait à une faute légère, ainsi qu’au minimum prévu
par le barème du SECO, qui était au demeurant conforme au principe de
proportionnalité.
B. Par acte du 28 mars 2019, L.________ a déféré la décision sur
opposition précitée devant la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal, concluant principalement à son annulation et subsidiairement à
sa réforme, en ce sens que la durée de la suspension est significativement
réduite. En substance, elle a réitéré les griefs soulevés dans le cadre de la
procédure administrative, s’agissant en particulier d’un vice de forme en
lien avec l’absence de signature sur la décision initiale, ainsi que d’une
violation des principes de la légalité et de la proportionnalité en lien avec
l’application du barème du SECO. Dans la mesure utile, il sera revenu sur
les arguments développés par la recourante dans la partie en droit.
Appelé à se prononcer sur le recours, le SDE en a proposé le
rejet par réponse du 18 avril 2019.
Dupliquant le 13 mai 2019, l’assurée a maintenu qu’en
prévoyant une suspension minimale d’une durée de trois jours en cas de
faute légère, le barème du SECO violait la loi qui prescrivait une
suspension de un à quinze jours dans un tel cas. Elle a par ailleurs sollicité
que son dossier soit soumis à la composition ordinaire de trois juges, dans
la mesure où la question de la conformité à la loi de l’échelle des

- 4 -
suspensions établies par le SECO présentait une certaine complexité et
peu de jurisprudence.
Le 29 mai 2019, le SDE a renoncé à dupliquer et a maintenu
ses conclusions.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte
peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI
[ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de
la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. Le litige porte sur la question de savoir si l’intimé était fondé à
suspendre la recourante dans son droit à l’indemnité de chômage durant

- 5 -
neuf jours à compter du 7 novembre 2018, pour recherches d’emploi
insuffisantes au cours de la période ayant précédé le chômage.
3. Dans un premier grief d’ordre formel, la recourante soutient
que la décision sur opposition doit être annulée dans la mesure où la
décision initiale du 20 novembre 2018 ne comportait pas de signature
manuscrite.
Or, si les cas dans lesquels une requête de prestations a été
entièrement ou partiellement rejetée nécessitent une décision formelle au
sens de l’art. 49 al. 1 LPGA (art. 100 al. 1 2ème phr. LACI), la procédure en
matière d’assurances sociales a ceci de particulier qu’elle aboutit à la
prise de décisions dont le cadre procédural et formel est allégé, en raison
du caractère dit de masse de cette procédure (Valérie Défago Gaudin, in
Dupont/Moser-Szeless [édit.], Commentaire romand, Loi sur la partie
générale des assurances sociales, Bâle 2018, n°2 ad art. 49 LPGA). On
relève à cet égard que l’intimé a prononcé 28'788 sanctions en 2017
(Rapport d’activité 2017 du SDE) et 26'906 en 2018 (Rapport d’activité
2018 du SDE).
Le grand nombre de décisions en la matière justifie des
aménagements sur le plan procédural, notamment en matière de droit
d’être entendu, lequel peut être exercé non pas avant mais après la prise
de décision, lorsque celle-ci est sujette à opposition (Défago Gaudin, op.
cit. n° 2 ad art. 49 et n° 4 ad art. 52). S’agissant de la forme stricto sensu,
l’exigence d’une décision écrite doit être comprise uniquement comme
excluant les décisions orales. Elle n’impose en revanche pas le respect de
toutes les contingences liées à la forme écrite, en particulier l’exigence de
signature manuscrite ; celle-ci n’est pas une condition de validité de la
décision (Défago Gaudin, op. cit., n° 17 ad art. 49).
Le Bulletin LACI IC (Indemnités de chômage), établi par le
SECO précise à cet égard que les décisions niant le droit aux prestations
de l’assurance-chômage (art. 8 al. 1 LACI) doivent être signées à la main,
quel que soit le type de prestations dont il est question (indemnités de

- 6 -
chômage, indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail,
indemnités en cas d’intempéries, indemnités en cas d’insolvabilité). En
revanche, toutes les autres décisions, en particulier les sanctions et les
décisions mesures relatives au marché du travail, sont considérées
comme des décisions collectives et ne requièrent pas de signature. Il suffit
d’indiquer le nom de l’expéditeur de l’organe d’exécution sur le document
et d’y faire figurer la mention « Document sans signature » (Bulletin LACI
IC, ch. E60, juillet 2018).
Compte tenu de ce qui précède, c’est en vain que la
recourante soutient qu’il a lieu d’annuler la décision sur opposition
litigieuse au motif que la décision initiale de sanction était dépourvue de
signature manuscrite, étant précisé que l’examen minutieux de son cas
est intervenu dans le cadre de la procédure sur opposition.
4. A ce stade, il convient d’examiner si la sanction infligée était
justifiée dans son principe.
a) Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des
prestations d’assurance doit entreprendre tout ce qu’on peut
raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui
incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la
profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve
des efforts qu'il a fournis.
b) Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à
l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce
qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable.
Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de
l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que
l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative,
elle a pour but de faire répondre l’assuré, d'une manière appropriée, du
préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF

- 7 -
133 V 89 consid. 6.2.2, 126 V 520 consid. 4 et 126 V 130 consid. 1 avec
les références).
Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un
certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des
assurés de réduire le dommage, et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88
consid. 4c et les références). Les personnes qui revendiquent des
prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent
se comporter comme si cette assurance n’existait pas. C’est par rapport à
cette fiction que doivent être évalués les efforts des assurés en vue de
diminuer le dommage (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-
chômage, Zurich/Bâle/Genève 2014, n° 4 ad art. 17 LACI).
c) Sur un plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi
prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage, en
particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance est prévisible
et relativement proche (Rubin, op. cit., n° 9 ad art. 17 LACI). Il s’agit là
d’une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être
sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les
conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 consid. 5b ; TF 8C_271/2008
du 25 septembre 2008 consid. 2.1). L’obligation de rechercher un emploi
vaut bien entendu en fin de rapport de travail de durée indéterminée ; un
assuré doit rechercher un emploi pendant le délai de congé, dès la
signification de celui-ci (Rubin, op. cit., n. 10 ad art. 17 LACI ; ATF 139 V
524 consid. 2.1.2 ; TFA [Tribunal fédéral des assurances] C 208/03 du 26
mars 2004 et les références ; TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid.
2.2.2).
Lorsque le chômeur ne s’inscrit pas immédiatement au
chômage après le délai de congé, ce sera la durée qui s’écoule depuis la
réception du congé jusqu’au début de la première période de chômage
contrôlé, qui fera foi (Rubin, op. cit., n. 11 ad art. 17 LACI). Selon la
jurisprudence, le fait de retarder son inscription au chômage après une
résiliation des rapports de travail n'est propre à réduire le dommage causé
à l'assurance que si l'assuré s'est efforcé, aussi bien durant le délai de

- 8 -
résiliation du contrat de travail que pendant la période située entre la fin
des rapports de travail et le début du délai-cadre d'indemnisation, de
rechercher un emploi avec toute l'intensité requise (TF 8C_854/2015 du 25
juillet 2016 consid. 4.2 et le références).
On ajoutera que l'on est en droit d'attendre des assurés une
intensification croissante de leurs recherches à mesure que l'échéance du
chômage se rapproche. L'obligation de chercher du travail subsiste même
si l'assuré se trouve en pourparlers avec un employeur potentiel (TF
8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1) ; elle ne cesse que
lorsque l'entrée en service auprès d'un autre employeur est certaine (TF
8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1 ; 8C_271/2008 précité consid. 2.1
et les références).
d) Pour juger du caractère suffisant des efforts consentis par
l'assuré dans la recherche d'un nouvel emploi, sont pris en considération
non seulement le nombre, mais aussi la qualité des démarches entreprises
(ATF 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence
considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe
suffisantes (ATF 124 V 225 consid. 6 ; TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010
consid. 3.2 ; C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2). On ne peut
cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement
quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au
regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien
présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF
8C_589/2009 précité consid. 3.2 et les références). Le Tribunal fédéral a
par ailleurs considéré qu’il n'y a pas lieu d'opérer une distinction entre le
nombre de recherches d'emploi à effectuer durant une période de contrôle
et le nombre de postulations durant le délai de congé ou avant le
chômage (TF 8C_192/2016 du 22 septembre 2016 consid. 5).
5. En l’espèce, il n’est pas contesté que le contrat de travail de la
recourante a été résilié par convention du 21 février 2018 avec effet au
31 mai 2018 et que l’intéressée ne s’est inscrite au chômage que le
7 novembre 2018.

- 9 -
Il s’agit ainsi d’examiner si les recherches d’emploi attestées
par la recourante pour la période entre février et novembre 2018 sont
effectivement insuffisantes et cela fait de se prononcer sur le bien-fondé
de la sanction incriminée. En l’espèce, il est établi que la recourante a
effectué sa première recherche le 2 septembre 2018, suivie de trois
recherches les 7, 20 et 21 septembre 2018, puis de quatre recherches en
date des 14, 17 et 30 octobre 2018.
Or, huit recherches personnelles d’emploi sur une période de
dix mois sont largement insuffisantes, ce que la recourante ne conteste au
demeurant pas. Ainsi que l’a souligné le Tribunal fédéral (cf. consid. 4d
supra), il aurait été exigible de sa part qu’elle procède à quelque huit
postulations par mois. On ne parvient pas à un constat différent en
limitant la période déterminante aux trois mois précédant l’inscription au
chômage. Même dans cette hypothèse, le nombre de recherches
effectuées par la recourante est bien en deçà des exigences en la matière,
nonobstant leur qualité.
Dès lors, il convient de se rallier intégralement à la position de
l’intimé et de considérer que la recourante n’a pas déployé tous les efforts
raisonnablement exigibles pour éviter d’émarger à l’assurance-chômage,
en procédant à des recherches d’emploi quantitativement insuffisantes
avant son inscription à l’ORP. La suspension du droit à l’indemnité de
chômage prononcé par l’intimé n’est ainsi pas critiquable dans son
principe.
6. Reste à examiner la quotité de la sanction prononcée à
l’encontre de la recourante.
a) En vertu de l’art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est
proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de
suspension, soixante jours.

- 10 -
L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir
d'appréciation (ATF 133 V 593 consid. 6 ; 123 V 150 consid. 3b). Certains
facteurs ne jouent en principe aucun rôle dans l’évaluation de la gravité de
la faute, comme par exemple d’éventuels problèmes financiers rencontrés
par l’intéressé (Boris Rubin, op. cit., n. 109 ad art. 30 LACI, p. 327 ; TFA C
21/05 du 26 septembre 2005 consid. 6 ; C 224/02 du 16 avril 2003 consid.
5).
b) Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension
dans l'exercice du droit à l'indemnité est de un à quinze jours en cas de
faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité
moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave
(let. c).
La durée de la suspension du droit à l’indemnité de chômage
est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du
principe de proportionnalité (Thomas Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR], Soziale Sicherheit, Bâle/Genève/Munich 2007, n. 855, p. 2435).
En tant qu’autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à
l’économie (ci-après : le SECO) a adopté un barème (indicatif) à l’intention
des organes d’exécution (cf. Bulletin LACI IC, ch. D72, juillet 2018). Un tel
barème constitue un instrument précieux pour les organes d’exécution
lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus
égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les
autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte
tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas
concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles
qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs
généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF
8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.1 et les références).
La quotité de la suspension du droit à l’indemnité de chômage
dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir

- 11 -
d’appréciation, qui est soumise à l’examen du juge de dernière instance
uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d’appréciation
de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif («
Ermessensüberschreitung ») ou négatif (« Ermessensunterschreitung ») de
son pouvoir d’appréciation ou a abusé (« Ermessensmissbrauch ») de
celui-ci (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; TF 8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid.
2.2 ; 8C_31/2007 du 25 septembre 2007 consid. 3.1, non publié in : ATF
133 V 640, mais in : SVR 2008 ALV n° 12 p. 35).
c) Le barème du SECO susmentionné prévoit, en cas de
recherches insuffisantes pendant le délai de congé, une suspension de
trois à quatre jours pendant un délai de congé d’un mois, de six à huit
jours en cas de préavis de deux mois et de neuf à douze jours lorsque le
délai de résiliation est de trois mois et plus, ces manquements constituant
une faute légère (Bulletin LACI IC, ch. D79, juillet 2018).
7. a) En l’espèce, l’intimé a qualifié la faute de la recourante de
légère et a fixé une durée de suspension correspondant au minimum
prévu par le barème du SECO en cas de recherches insuffisantes durant la
période de trois mois précédant l’inscription au chômage, à savoir neuf
jours.
La recourante soutient que l’échelle des suspensions établie
par le SECO s’écarte du cadre légal dans la mesure où elle ne comprend
pas de cas entraînant une suspension de moins de trois jours. Elle fait par
ailleurs valoir que ce barème ne respecte pas le principe de
proportionnalité et viole l’égalité de traitement.
Cela étant, dans l’arrêt TF 8C_747/2018 mentionné supra
(cf. consid. 6b), le Tribunal fédéral a reconnu le bien-fondé de la quotité de
la sanction infligée par le SDE en application du barème du SECO – et
désavoué l’autorité cantonale qui s’en était écarté – tout en précisant que
ce barème tendait précisément à garantir une égalité de traitement entre
les administrés. Le Tribunal fédéral a encore récemment confirmé une
suspension de six jours, correspondant à la sanction la plus légère du

- 12 -
barème en cas de recherches insuffisantes s’agissant d’un délai de congé
de deux mois (cf. TF 8C_463/2018 du 14 mars 2019 consid. 7.2). Il ressort
de ce qui précède qu’en l’absence de circonstances particulières, il ne se
justifie pas de s’écarter de ce barème, précieux dans une perspective
d’égalité de traitement.
Or, le cas d’espèce ne présente pas de singularités qui
justifieraient de s’éloigner de la sanction minimale prévue par le barème
en cas de recherches insuffisantes durant la période de trois mois
précédant l’inscription au chômage. En particulier, la qualité des
postulations – qui n’est pas remise en question – ne permet pas de pallier
à des recherches largement insuffisantes, étant précisé qu’il était exigible
de la recourante qu’elle étende ses recherches à tout le moins à d’autres
administrations publiques.
Compte tenu de ce qui précède, la quotité de la sanction
n’apparaît pas critiquable.
8. Pour le surplus, la recourante a sollicité que sa cause soit
soumise à la composition ordinaire de trois juges, nonobstant une valeur
litigieuse inférieure à 30'000 francs.
Dans tous les cas où le recours est de la compétence d’un juge
unique, celui-ci peut soumettre la cause à la Cour si l'affaire présente une
certaine complexité (cf. art. 94 al. 4 LPA-VD). Néanmoins, il s’agit d’une
disposition potestative qui ne confère aucun droit justiciable, étant ajouté
que le cas d’espèce ne présente pas de complexité particulière. Par
surabondance de droit, on relève que si l’art. 38 ROTC (règlement
organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 ; BLV 173.31.1) est
lui impératif, il n’existe en l’occurrence aucune question juridique de
principe qui devrait être tranchée. L’abondante jurisprudence fédérale
consacrant le caractère indicatif du barème du SECO lève en effet toute
incertitude juridique à ce sujet.

- 13 -
9. a) En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur
opposition entreprise confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la
procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès
lors que la recourante, au demeurant non représentée, n’obtient pas gain
de cause (art. 61 let. g LPGA).

- 14 -
Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 22 février 2019 par le
Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La juge unique : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- L.________ ;
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage ;
- Secrétariat d’Etat à l’économie ;
par l'envoi de photocopies.

- 15 -
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :