vd_gerichte · ZH22.017150 · 2023-10-27 · fr
Prestations complémentaires
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TRIBUNAL CANTONAL PC 13/22 - 39/2023
ZH22.017150
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 27 octobre 2023
__________________
Composition : Mme DURUSSEL, présidente
MM. Neu et Piguet , juges
Greffière : Mme Lopez
*****
Cause pendante entre :
P.________, à [...], recourante, représentée par Me Lino Maggioni, avocat à
Renens,
et
CAISSE CANTONALE VAUDOISE DE COMPENSATION AVS, à Vevey,
intimée.
_______________
Art. 9 Cst. ; art. 27 al. 2 LGPA ; art. 14 LPC ; art. 3 LVPC ; art. 42
RLVPC-RFM
402

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E n f a i t :
A. P.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en […],
perçoit une rente de vieillesse et une allocation pour impotent de degré
grave. Elle a été mise au bénéfice de prestations complémentaires (PC) de
la part de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après : la
CCVD ou l’intimée), notamment sous la forme de remboursement de ses
frais liés à l’aide apportée par un tiers dans la tenue du ménage depuis
2011.
Dans un courrier du 7 avril 2014, la CCVD, via l’Agence
d’assurances sociales de [...], a informé l’assurée que les heures de
ménage ne pouvaient dorénavant plus lui être remboursées au titre de
frais de maladie et d’invalidité dès lors qu’elle habitait chez son aide de
ménage depuis le 28 février 2014.
Le 22 mai 2014, le Centre médico-social (CMS) de [...],
agissant pour le compte de l’assurée, a demandé à la CCVD de
reconsidérer sa position.
Par courrier du 2 juillet 2014, la CCVD, par l’intermédiaire de
l’Agence d’assurances sociales de [...], a répondu à l’assurée que les frais
d’aide au ménage pouvaient lui être remboursés même si elle habitait
avec son assistante, étant donné qu’un contrat de travail existait entre
elles et qu’il ne s’agissait pas d’un concubinage. Par la suite, la CCVD a
régulièrement répondu favorablement aux demandes de remboursement
déposées par l’assurée pour les frais relatifs à son aide de ménage.
Par décision du 24 septembre 2021, la CCVD a rejeté la
demande de remboursement transmise par l’assurée relative à ses frais
d’aide et assistance à domicile pour la période du 1er mars 2020 au 30 juin
2021, au motif que le RLVPC-RFM (règlement du 1er mai 2019 d’application
de la loi du 13 novembre 2007 sur les prestations complémentaires à
l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité et sur le remboursement des
frais de maladie et d’invalidité en matière de prestations

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complémentaires ; BLV 831.21.1) et sa directive en vigueur depuis le 1er
janvier 2020 ne permettaient pas d’indemniser les heures d’aide et
d’assistance lorsqu’elles étaient effectuées par une personne vivant dans
le même ménage que le bénéficiaire des prestations complémentaires.
Par courrier du 25 octobre 2021, l’assurée a formé opposition à
l’encontre de cette décision, en faisant valoir en substance que la
condition de l’absence d’un même ménage avec la personne prodiguant
l’aide au ménage était contraire à la loi et arbitraire. Elle a en outre
allégué qu’elle ne faisait pas ménage commun avec son assistante, dès
lors qu’elles ne menaient pas une vie de couple et que l’emménagement
de l’assurée chez la prénommée avait été dicté par des considérations
d’ordre médical, l’assurée ayant besoin d’un accompagnement et d’une
assistance permanente.
Par décision sur opposition du 28 mars 2022, la CCVD a rejeté
l’opposition et maintenu sa position, en relevant notamment que le terme
de ménage prévu dans la règlementation applicable devait être compris
dans une logique de domicile indépendamment d’une composante
conjugale, contrairement à ce que soutenait l’assurée.
B. Par acte du 28 avril 2022, P.________, représentée par Me Lino
Maggioni, a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal contre la décision sur opposition précitée, en concluant, sous
suite de frais et dépens, principalement à sa réforme en ce sens que la
demande de remboursement pour des frais d’aide et assistance à domicile
portant sur la période du 1er mars 2020 au 30 juin 2021 est admise, et
subsidiairement à l’annulation de la décision sur opposition entreprise et
au renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Elle a fait valoir que la directive sur laquelle s’était fondée
l’intimée pour poser comme condition l’absence d’existence d’un même
ménage contrevenait à la loi et au règlement sur les prestations
complémentaires. L’application de cette directive était selon elle contraire
au principe de la hiérarchie des normes et à celui de la séparation des
pouvoirs, et était au demeurant arbitraire. Elle a également contesté vivre

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dans le même « ménage » que son assistante dès lors qu’elle disposerait
d’une chambre à part et qu’elle aurait déménagé chez son aide pour des
raisons médicales uniquement. Elle a aussi reproché à l’intimée d’avoir
confondu la notion de ménage et de domicile. Elle s’est enfin prévalu des
art. 7, 8, 9 et 12 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 ; RS 101), la décision sur opposition attaquée étant selon elle
discriminatoire et l’empêchant de vivre dignement.
Dans sa réponse du 19 août 2022, la CCVD a conclu au rejet
du recours et au maintien de la décision sur opposition attaquée.
Par réplique du 7 novembre 2022, la recourante a développé
ses arguments et confirmé ses conclusions. Elle a par ailleurs produit une
attestation du 21 avril 2022 du Dr D.________ mentionnant qu’elle avait
besoin d’assistance dans les activités de base et que l’aide et la présence
d’une tierce personne auprès d’elle en permanence se justifiait.
L’intimée a maintenu sa position aux termes de sa duplique du
10 janvier 2023.
Sur interpellation de la juge instructrice du 15 juin 2023,
l’intimée a indiqué, le 19 juin 2023, qu’il n’existait pas de décision
octroyant sur le principe le remboursement des frais d’aide à domicile à la
suite du courrier de l’Agence d’assurances sociales de [...] du 2 juillet
2014. Elle a par ailleurs produit une décision du 18 août 2021 mentionnée
dans la décision sur opposition litigieuse du 28 mars 2022 et dans laquelle
l’intimée signalait à l’assurée lui refuser le droit au remboursement pour
des frais d’aide au ménage, au motif qu’ils étaient dispensés par une
personne vivant dans le même ménage qu’elle.
Le 28 juin 2023, se déterminant sur ces nouveaux éléments
communiqués par l’intimée, la recourante a indiqué n’avoir jamais reçu la
décision du 18 août 2021 de l’intimée auparavant et a produit une lettre
du 28 juin 2023 par laquelle elle a formé opposition à l’encontre de ladite
décision.

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E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable aux prestations versées en vertu de la LPC (loi
fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l’AVS et
à l’AI ; RS 831.30). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles
la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours
auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 et 58 LPGA), dans
les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
2. Le litige porte sur le droit de la recourante au remboursement
de ses frais d’aide et assistance à domicile pour la période du 1er mars
2020 au 30 juin 2021.
3. Il convient d’examiner en premier lieu les dispositions
applicables en l’espèce, dès lors que la recourante conteste la
règlementation sur laquelle s’est basée l’intimée pour considérer que le
droit au remboursement des frais d’aide et assistance à domicile est
soumis à la condition que le bénéficiaire de l’aide en question et la
personne tierce fournissant cette assistance ne vivent pas dans le même
ménage.
a) Les personnes qui ont leur domicile et leur résidence
habituelle (art. 13 LPGA) en Suisse ont droit à des prestations
complémentaires, dès lors qu’elles perçoivent notamment une rente de
vieillesse de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) (art. 4 al. 1 let. a

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LPC) ou qu’elles ont droit à une allocation pour impotent de l’assurance-
invalidité (AI) (art. 4 al. 1 let. c LPC).
Les prestations complémentaires se composent de la
prestation complémentaire annuelle, qui est une prestation en espèces, et
du remboursement des frais de maladie et d’invalidité, qui constitue une
prestation en nature (art. 3 LPC).
L’art. 14 al. 1 LPC définit un catalogue de prestations dont les
frais de maladie et d’invalidité sont remboursables afin de garantir une
pratique uniforme dans toute la Suisse (Michel Valterio, Commentaire de
la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI,
Genève/Zurich/Bâle 2015, n° 5 ad art. 14). Cette disposition prévoit
notamment que les cantons remboursent aux bénéficiaires d’une
prestation complémentaire annuelle, s’ils sont dûment établis, les frais
d’aide, de soins et d’assistance à domicile ou dans d’autres structures
ambulatoires (art. 14 al. 1 let. b LPC). L’art. 14 al. 2 LPC renvoie aux
cantons la compétence de préciser quels frais peuvent être remboursés en
vertu de l’al. 1, soit notamment les frais d’aide et de soins et d’assistance
à domicile (al. 1 let. b). Ils peuvent limiter le remboursement aux
dépenses nécessaires dans les limites d’une fourniture économique et
adéquate des prestations (art. 14 al. 2 LPC). Avant de préciser les
montants minimaux des frais de maladie et d’invalidité remboursables, à
savoir notamment 25'000 fr. par an pour les personnes seules vivant à
domicile, l’alinéa 3 de l’article 14 LPC dispose que les cantons peuvent
fixer les montants maximaux des frais de maladie et d’invalidité qu’ils
remboursent en plus de la prestation complémentaire annuelle. Le droit
fédéral ne donne donc pas d’indications sur les conditions auxquelles
lesdits frais doivent être remboursés, laissant cette précision dans la
compétence des cantons depuis l’entrée en vigueur de la Réforme de la
péréquation financière et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons (RPT) au 1er janvier 2008.
La LPC est entrée en vigueur le 1er janvier 2008, à l’occasion
de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches

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entre la Confédération et les cantons (RPT ; Message du Conseil fédéral du
7 septembre 2005 sur la législation d’exécution concernant ladite réforme,
FF 2005 5641). Cette réforme a induit un lot de mesures, dont un
désenchevêtrement des tâches et du financement entre la Confédération
et les cantons, en particulier un désenchevêtrement partiel des
prestations complémentaires (FF 2005 5641, p. 5829 ; 1er Message du 14
novembre 2001, FF 2002 2155). Désormais les prestations
complémentaires destinées à couvrir les frais de séjour dans un home
ainsi que les frais de maladie et d’infirmité doivent être entièrement
assumés par les cantons. Il appartient donc aux cantons de déterminer les
frais à rembourser aux bénéficiaires de prestations complémentaires (FF
2005 5641, p. 5831). Tel n’a toutefois pas toujours été le cas.
Sous l’égide du régime antérieur à la RPT, l’OPC-AVS/AI
(ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à
l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité ; RS 831.301) donnait, à ses
art. 19 ss, au Département fédéral de l’intérieur (DFI) la compétence pour
déterminer les frais qui pouvaient être remboursés à titre de frais d’aide,
de soins et de tâches d’assistance à domicile (art. 19 al. 1 let. b). Ce
département avait émis une ordonnance du 29 décembre 1997 relative au
remboursement des frais de maladie et des frais résultant de l’invalidité
en matière de prestations complémentaires (OMPC ; 831.301.1) qu’il y
avait lieu d’abroger avec la RPT (FF 2005 5641, p. 5832). L’OMPC, en
vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, réglait la question du
remboursement des frais d’aide, de soins et de tâches d’assistance à
domicile à son article 13 ; en particulier l’alinéa 6 prévoyait que les frais,
dûment établis, inhérents à l’aide nécessaire ainsi qu’aux tâches
d’assistance apportées dans la tenue du ménage étaient remboursés
jusqu’à concurrence de 4’800 fr. par année civile au plus si les prestations
considérées étaient fournies par une personne ne vivant pas dans le
même ménage (let. a) ou engagée par une organisation Spitex non
reconnue (let. b).
Il apparaît ainsi que la solution adoptée avant la modification
de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en

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matière de prestations complémentaires retenait comme condition pour le
remboursement des frais d’assistance à domicile le fait de ne pas vivre
dans le même ménage (art. 13 al. 6 let. a OMPC).
L’art. 19 OPC-AVS/AI et l’OMPC ont été abrogés avec effet au
1er janvier 2008 par l’ordonnance du 7 novembre 2007 sur les adaptations
des ordonnances touchées par la réforme de la péréquation financière et
de la répartition des tâches entre la confédération et les cantons (RO 2007
5823, pp. 5851 et 5969 ; FF 2005 5641, p. 5832).
Désormais les frais de maladie et d’invalidité sont couverts par
les cantons exclusivement. Si les dispositions éventuellement nécessaires
au niveau fédéral sont inscrites dans la loi, les réglementations détaillées
relèvent à présent uniquement des cantons. Les cantons ont des
compétences plus étendues pour les frais de maladie et d’invalidité du fait
que la LPC sert tout au plus de loi-cadre dans ce domaine (FF 2005 5641,
p. 5832).
b) Ainsi, à partir du 1er janvier 2008, il incombe aux cantons de
préciser les modalités de remboursement des frais de maladie et
d'invalidité, l’art. 14 al. 2 LPC leur en donnant formellement la
compétence. Dans le canton de Vaud, une loi sur les prestations
complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 13
novembre 2007 (LVPC ; BLV 831.21) est entrée en vigueur le 1er janvier
2008.
L’art. 3 al. 1 let. f LVPC donne la compétence au Conseil d’Etat
pour fixer les limites au remboursement des frais de maladie et
d’invalidité, étant précisé que le remboursement peut être limité aux
dépenses nécessaires dans les limites d’une fourniture économique et
adéquate des prestations. L’art. 3 al. 2 LVPC opère une délégation en
faveur du département en charge des affaires sociales s’agissant des
compétences énumérées à l’alinéa 1 lettre f notamment. Selon l’exposé
des motifs et projets de loi modifiant notamment la LVPC du Conseil d’Etat
d’octobre 2018, la délégation de compétence au département pour édicter

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les dispositions de limites et modalités de remboursements permettait
d’inscrire dans le cadre de directives départementales de telles modalités
et présentait l’avantage également de constituer un outil pouvant
rapidement être adapté à des évolutions de prise en charge, dans la
perspective d’une fourniture économique et adéquate des prestations ;
des limites globales pouvaient ainsi être fixées dans le règlement
d’application, permettant à des directives d’application de fixer
précisément les limites par prestations et les modalités y relatives (ch.
16.2 et 16.4, p. 135-136).
Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil
d’Etat a édicté le règlement du 9 janvier 2008 d’application de la loi du 13
novembre 2007 sur les prestations complémentaires à l’assurance-
vieillesse, survivants et invalidité (RLVPC ; BLV 831.21.1). L’art. 16 de ce
règlement prévoyait que, conformément aux articles 14 et 34 de la LPC,
les frais de maladie et d’invalidité remboursés étaient définis par analogie
aux articles 3 à 18 de l’ordonnance relative au remboursement des frais
de maladie et des frais résultant de l’invalidité en matière de prestations
complémentaires (OMPC) dans sa teneur en vigueur au 31 décembre
2007. Les articles 17 à 19 étaient réservés. L’art. 18 RLVPC précisait que
les soins et tâches d’assistance à domicile, à l’exclusion des soins relevant
de la législation fédérale sur l’assurance-maladie, pouvaient être
dispensés par du personnel soignant engagé directement par les
bénéficiaires lorsque ces prestations ne pouvaient être assumées par une
organisation de soins à domicile reconnue. Pour être pris en charge par les
prestations complémentaires, ces frais d’aide à domicile devaient
préalablement faire l’objet d’une évaluation périodique. En application du
principe d’économicité, l’évaluation respectait les critères de nécessité et
d’adéquation des frais d’aide à domicile.
Ainsi le remboursement des frais d’assistance à domicile
étaient définis selon l’OMPC par renvoi de l’art. 16 RLVPC, malgré la
caducité de cette ordonnance fédérale. Il s’ensuit qu’à partir du 1er janvier
2008, quand bien même les conditions du remboursement des frais
d’assistance à domicile étaient régies par le droit cantonal, la condition

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émise à l’art. 13 al. 6 OMPC était maintenue par le renvoi du droit cantonal
à cette disposition. L’exigence de ne pas vivre dans le même ménage était
donc toujours requise.
Le 1er mai 2019, le Conseil d’Etat a abrogé le RLVPC et l’a
remplacé par le règlement du 1er mai 2019 d’application de la loi du 13
novembre 2007 sur les prestations complémentaires à l’assurance-
vieillesse, survivants et invalidité et sur le remboursement des frais de
maladie et d’invalidité en matière de prestations complémentaires
(RLVPC-RFM ; BLV 831.21.1), lequel est entré en vigueur le 1er janvier
2020.
Par l’art. 2 al. 2 RLVPC-RFM, le Conseil d’Etat vaudois délègue
la compétence au département en charge de l’action sociale d’édicter les
directives d’exécution nécessaires. L’art. 19 RLVPC-RFM énonce les frais
de maladie et d’invalidité qui sont remboursés par la Caisse dans les
limites d'une fourniture économique et adéquate des prestations, et pour
autant que les conditions posées par ledit règlement soient réalisées.
Figurent notamment dans la liste les frais d’aide, de soins et d’assistance
à domicile ou dans d’autres structures ambulatoires (al. 1 let. b). L’alinéa
3 indique que le Département précise les modalités d’application par voie
de directive. Aux termes de l’art. 42 RLVPC-RFM, les frais, dûment
attestés, d'aide au ménage ou de tâches d'assistance rendus nécessaires
en raison de l'âge, de l'invalidité, d'un accident ou de la maladie sont
remboursés, sous réserve des frais à charge de l'assurance obligatoire des
soins, lorsque ces prestations sont fournies à titre professionnel (al. 1).
Sont également remboursés les frais de prestations mentionnées à l'alinéa
1 dispensées par des membres de la famille qui ne sont pas pris en
compte dans le calcul de la prestation complémentaire annuelle et qui
subissent, en raison de l'aide fournie, une perte de gain notable durant
une période prolongée (al. 2). L’alinéa 3 indique que les montants
maximaux reconnus sont ceux fixés à l'article 14, alinéas 3 à 5 LPC. Par
ailleurs, le montant maximal reconnu, par année et par personne, est
de 4'800 fr. lorsque l'aide est fournie par des personnes privées ou par des
organisations privées et que le bénéficiaire n'a pas d’allocation pour

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impotent ou qu'il a une allocation pour impotent faible (let. a) et de 2'400
fr. lorsque l'aide est fournie par un membre de la famille ; ce montant est
de 25'000 fr. lorsque le membre de la famille renonce à exercer son
activité lucrative ou la réduit et subit ainsi une perte de gain (let. b).
L’art. 42 al. 5 RLVPC-RFM octroie à la directive départementale
la tâche d’établir la liste des prestations remboursées, les modalités
d’évaluation, les tarifs et les conditions des remboursements.
Le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) a
émis le 1er janvier 2020 une Directive RLVPC-RFM intitulée « Catalogue
vaudois de remboursement des frais de maladie et d’invalidité (RFM) par
les prestations complémentaires AVS/AI (PC) ». Son chiffre 5 traite des
prestations à domicile en se fondant sur l’art. 42 RLVPC-RFM. Il énonce
que les frais d’aide et d’assistance rendus nécessaires en raison de l’âge,
de l’invalidité, d’un accident ou de la maladie sont remboursés s’ils sont
dispensés par une personne ne vivant pas dans le même ménage, par un
membre de la famille ne vivant pas dans le même ménage ou par une
organisation non reconnue. Il prévoit que le Centre médico-social (CMS)
fait une évaluation et, sur cette base, le service PC/RFM sollicite les
justificatifs utiles et communique le nombre d’heures reconnues et le tarif
admis. Pour le personnel privé et le membre de la famille, le service
PC/RFM communique la décision et l’évaluation au service employeur de la
Caisse, lequel affilie l’ayant droit.
Cette directive trouve ainsi sa base légale dans le RLVPC-RFM
qui donne la compétence au Département d’établir la liste des prestations
remboursées et de régler les conditions de remboursement dans une
directive. Le RLVPC-RFM a lui-même pour base légale l’art. 3 LVPC qui
donne la compétence au Conseil d’Etat pour fixer les limites au
remboursement des frais de maladie et d’invalidité. Lors de leur adoption,
ces délégations de compétences successives étaient justifiées par le fait
que de telles modalités pouvaient être inscrites dans le cadre des
directives départementales et facilitaient leur adaptation à des évolutions
de prise en charge, dans la perspective d’une fourniture économique et

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adéquate des prestations (Commentaires sur le projet de loi modifiant la
LVPC figurant dans l’exposé des motifs d’octobre 2008, ch. 16.4.1, p. 136).
C’est ainsi à tort que la recourante voit dans l’art. 42 RLVPC-
RFM la réglementation complète du remboursement des frais d’aide et
d’assistance à domicile. Cette disposition renvoie d’ailleurs expressément
à la directive départementale à cet égard (al. 5). En précisant les
conditions de remboursement, la Directive RLVPC-RFM ne déroge ainsi pas
aux dispositions réglementaires précitées, de sorte que le grief relatif à
une violation du principe de la hiérarchie des normes et celui de
l’application arbitraire de l’art. 42 RLVPC-RFM sont mal fondés. Il en est de
même de la violation de la séparation des pouvoirs, compte tenu du
respect de la délégation de compétence voulue par le Conseil d’Etat.
Au demeurant, si depuis l’entrée en vigueur de la RPT il
appartient aux cantons de préciser la nature et l’ampleur des frais de
maladie et d’invalidité pouvant être remboursés dans chaque catégorie
prévue par la LPC, ceux-ci sont libres de fixer d’autres prestations
remboursables (art. 14 al. 2 LPC) ; la LPC se contente de fixer des
conditions-cadres, laissant aux cantons le soin de régler les modalités de
ce remboursement (ATF 142 V 349 consid. 6.2 ; Valterio, op. cit., n° 1 ad
art. 14). Ils peuvent aussi s’en tenir à la définition des prestations qui
étaient remboursées conformément à l’ancienne OMPC (Valterio, op. cit.,
n° 5 ad art. 14 ; TF 9C_470/2013 du 11 octobre 2013 consid. 3.1). En
l’espèce, la teneur du chiffre 5 de la Directive RLVPC-RFM est similaire à
celle de l’ancien art. 13 al. 6 OMPC. En adoptant cette disposition, le
législateur vaudois n’a manifestement pas voulu élargir le catalogue des
prestations reconnues jusqu’alors par l’OMPC, étant rappelé que pendant
une dizaine d’années le législateur vaudois avait simplement renvoyé à
l’OMPC, pourtant caduque, pour fixer les conditions de remboursement de
ces frais. Il n’existait aucune volonté de modifier la prise en charge sur ce
point par l’adoption des nouvelles dispositions légales, réglementaires et
directive, mais simplement d’établir une base légale actuelle pour garantir
la sécurité du droit (exposé des motifs et projets de loi, op. cit., ch. 16.2, p.

- 13 -
136). Il suit de là qu’il n’existe aucun fondement permettant une
interprétation plus large des prestations remboursables à ce titre.
4. Il convient à présent de déterminer si la recourante vit dans le
même ménage que son assistante au sens de la Directive RLVPC-RFM.
La recourante indique avoir besoin d’une assistance
permanente pour tous les actes élémentaires de la vie, ce qui a nécessité
son déménagement dans le domicile de son aide de ménage. Dans les
faits, elle nie vivre dans le même ménage que celle-ci. Cette contestation
sur le plan factuel ne tient pas dès lors que la recourante et son assistante
vivent effectivement dans le même appartement et que la recourante lui
paie un loyer pour son occupation. Le fait que la recourante dispose de sa
propre chambre signifie simplement que les pièces de l’appartement sont
affectées en locaux communs (cuisine, salle de bains, par exemple) ou
privés (chambres à coucher) selon les besoins. On ne voit pas en quoi
cette répartition invaliderait l’existence d’un même ménage. En réalité le
grief de la recourante porte davantage sur l’absence de ménage commun.
La recourante soutient que le RLVPC-RFM a été arrêté par le
Conseil d’Etat « vu la loi du 24 janvier 2006 d’aide aux personnes
recourant à l’action médico-sociale (LAPRAMS ; BLV 850.11) et son
règlement d’application » et se prévaut d’un arrêt de la Cour de droit
administratif et public (CDAP PS.2020.0007 du 22 juin 2020) qui précise
que le ménage commun au sens de la loi du 9 novembre 2010 sur
l'harmonisation et la coordination de l'octroi des prestations sociales et
d'aide à la formation et au logement cantonales vaudoises (LHPS ; BLV
850.03) (qui s’applique à la LAPRAMS selon l’art. 2 al. 1 lit b LHPS) assimile
au ménage commun les personnes menant de fait une vie de couple. Elle
en conclut que la Directive RLVPC-RFM ne peut s’interpréter qu’à la
lumière de son règlement et des actes législatifs qui le fondent de sorte
que le ménage commun ne peut s’entendre que dans le sens qui précède.
Elle conteste la distinction entre ménage commun et même ménage.

- 14 -
L’arrêt de la CDAP en question porte sur l’application de l’art.
10 LHPS qui fixe l’étendue de l’unité économique de référence et qui
précise que celle-ci comprend notamment le partenaire vivant en ménage
commun avec la personne titulaire du droit. Le règlement d’application de
la LHPS, du 30 mai 2012 (RLHPS ; BLV 850.03.1), précise à son art. 12 la
notion de partenaires « vivant en ménage commun » et la manière
d’établir l’existence d’un tel ménage. Cette disposition assimile les
personnes faisant ménage commun à celles menant de fait une vie de
couple (sur cette notion : ATF 145 I 108 qui assimile la notion de
personnes menant de fait une vie de couple telle qu’elle est contenue
notamment à l’art. 12 al. 1 RLHPS à celle de personnes vivant en
concubinage stable ou qualifié). La notion de personnes faisant « ménage
commun » est ainsi différente et plus restrictive que celle de personnes
vivant dans le « même ménage » retenue pour établir le catalogue de
remboursement des frais de maladie et d’invalidité par les prestations
complémentaires. La notion de personnes menant de fait une vie de
couple n’est pas propre et spécifique au règlement cantonal sur l’octroi
des prestations sociales et d’aide à la formation (RLHPS) mais est utilisée
par d’autres lois fédérales et cantonales (loi fédérale du 18 juin 2004 sur
le partenariat enregistré entre personnes du même sexe [LPart ; RS
211.231], loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise
[LASV ; BLV 850.051]). L’OMPC ne reprenait pas cette notion ; la Directive
RLVPC-RFM non plus. C’est ainsi à dessein que le Département n’a pas
retenu la notion de « ménage commun » dans sa directive mais a
maintenu la condition de l’existence d’un « même ménage ». La raison se
trouve dans le but de la disposition litigieuse. Le remboursement concerne
des frais inhérents à l’aide nécessaire ainsi qu’aux tâches d’assistance
apportées dans la tenue du ménage. Si la personne bénéficiaire vit dans le
même logement que la personne qui lui apporte son assistance, l’aide
dans la tenue du ménage n’est pas nécessaire puisque la personne qui
cohabite avec le bénéficiaire s’occupe de l’entretien courant de son propre
habitat, de la cuisine et de l’alimentation, notamment. Le but de la
prestation étant de couvrir les besoins nécessaires du bénéficiaire, ces
besoins en l’espèce se confondent, à tout le moins en partie, du simple fait

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de la cohabitation, avec les tâches ménagères habituelles de la personne
qui vit dans le même ménage et qui n’a pas droit à une aide.
Ce n’est donc pas la nature exacte de la relation entre les
personnes vivant dans le même ménage qui importe mais les
conséquences matérielles de cette situation de fait. La distinction est donc
voulue et déterminante.
En conséquence, la recourante vit dans le même ménage que
son assistante et ne remplit pas les conditions prévues par le ch. 5 de la
Directive RLVPC-RFM. Elle n’a donc pas droit à cette prestation au regard
de la règlementation applicable.
5. Les moyens de la recourante relatifs à une atteinte à ses droits
fondamentaux, soit la dignité humaine (art. 7 Cst.) et le droit d’obtenir de
l’aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.), qui au demeurant ne
sont guère étayés, doivent être écartés. Comme le relève l’intimée, la
recourante dispose d’autres solutions pour faire face à ses difficultés,
notamment la possibilité de faire appel à une tierce personne ne vivant
pas dans le même ménage qu’elle. Ses droits fondamentaux précités ne
sont donc pas atteints. Le grief relatif à une violation de l’interdiction de
discrimination est également infondé. La règle applicable est claire et
justifiée par la volonté de ne rétribuer que l’assistance nécessaire compte
tenu de l’environnement dans lequel vit la personne bénéficiaire ; si cette
dernière vit dans le logement d’un tiers, l’entretien de son propre domicile
par ce tiers n’est pas remboursable et l’aide n’est pas nécessaire.
6. Il reste à examiner le problème sous l’angle du principe de la
bonne foi (art. 9 Cst).
a) Ancré à l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité
étatique, le principe de la bonne foi exige que l’administration et les
administrés se comportent réciproquement de manière loyale. Le principe
de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite

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d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (cf. TF 2C_941/2015 du 9 août 2016 consid. 8.1). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que
l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de
personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut
encore qu’il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice et que la réglementation n’ait pas changé depuis
le moment où l’assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 II
627 consid. 6.1 et les références citées). Plus largement, le principe de la
bonne foi s’applique lorsque l’administration crée une apparence de droit,
sur laquelle l’administré se fonde pour adopter un comportement qu’il
considère dès lors comme conforme au droit (TF 6B_659/2013 du 4
novembre 2013 consid. 3.1 ; Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent
Martenet, Droit administratif, Volume I, 3e éd. Berne 2012, p. 929).
b) Le devoir de conseil de l’assureur social au sens de l’art. 27
al. 2 LPGA comprend l’obligation d’attirer l’attention de la personne
intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la
réalisation de l’une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472
consid. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la
personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir
correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète
face à l’assureur. Le devoir de conseil s’étend non seulement aux
circonstances de faits déterminantes, mais également aux circonstances
de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation
concrète dans laquelle se trouve l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable
pour l’administration (TF 9C_287/2017 du 22 août 2017 consid. 5.1 ; TF
8C_66/2009 du 7 septembre 2009 consid. 8.3 non publié, in ATF 135 V
339).

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Le défaut de renseignement dans une situation où une
obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances
concrètes du cas particulier auraient commandé une information de
l’assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines
conditions, obliger l’autorité (en l’espèce l’assureur) à consentir à un
administré un avantage auquel il n’aurait pu prétendre, en vertu du
principe de la protection de la bonne foi découlant de l’art. 9 Cst. (ATF 131
V 472 consid. 5).
c) Comme on l’a vu, la recourante n’a pas droit au
remboursement de ses frais d’aide et d’assistance à domicile en vertu des
règles applicables. Cependant, la recourante peut se prévaloir de sa bonne
foi du fait qu’elle a perçu cette aide pendant des années en étant
domiciliée chez son assistante dès lors que l’intimée lui a reconnu le droit
à cette prestation au fil des ans. Elle s’était au demeurant renseignée
auprès de l’intimée pour savoir si elle pouvait bénéficier de cette
prestation en étant domiciliée chez son aide. Par courrier du 2 juillet 2014
de l’Agence d’assurances sociales de [...] (après revirement de sa position
du 7 avril 2014), le remboursement avait été admis en tenant compte de
sa situation actuelle (domiciliation chez l’assistante) puis des
remboursements de ses frais ont été effectués régulièrement. Or la
recourante n’y avait pas droit non plus sous le régime de l’OMPC si bien
que les octrois successifs de remboursement constituent des décisions
erronées. Pendant la période litigieuse, la recourante n’était ainsi pas en
mesure de reconnaître l’erreur de l’intimée qui lui avait confirmé la prise
en charge quelques années auparavant et qui avait obtenu le
remboursement de ses factures pendant plusieurs années. Il y a lieu de
considérer qu’elle a donc continué à faire appel à cette assistante et a
engagé des frais à cet égard en pouvant compter sur l’aide financière des
prestations complémentaires jusqu’à ce qu’elle soit avisée qu’elle ne
remplissait pas les conditions d’obtention d’une telle aide et que l’intimée
mette fin à cette prestation, ce qui n’a été fait que le 18 août 2021.
Auparavant elle devait pouvoir se fier à la décision de l’intimée à défaut de
changement de circonstances justifiant une modification et compte tenu
du fait qu’elle avait engagé des frais en toute bonne foi. Comme on l’a vu

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plus haut, les modifications légales et réglementaires intervenues dans
l’intervalle n’ont pas changé les conditions de la prise en charge de sorte
qu’il y a lieu de considérer que la réglementation n’a pas changé depuis le
moment où l’octroi des prestations a été accordé. Dans ces circonstances,
un changement de prise en charge (refus) impliquait un devoir de
l’intimée d’informer la recourante au préalable. Il convient dès lors de
renvoyer la cause à l’intimée pour qu’elle entre en matière sur la demande
de remboursement des frais d’aide à domicile pour la période concernée
par la décision attaquée (1er mars 2020 au 30 juin 2021) et fixe le montant
admissible remboursable après examen des autres conditions d’octroi.
7. a) En définitive, le recours doit être admis et la décision sur
opposition entreprise annulée, la cause étant retournée à l’intimée pour
complément d’instruction dans le sens des considérants puis nouvelle
décision.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f
bis LPGA).
c) La partie recourante, qui obtient gain de cause dans ses
conclusions subsidiaires, peut prétendre à des dépens (art. 61 let. g
LPGA).
La recourante est au bénéfice de l’assistance judiciaire et Me
Lino Maggioni a produit une liste des opérations accomplies pour son
mandat d'office. Il convient d'en tenir compte pour fixer les dépens. Cette
liste ne peut toutefois pas être entièrement suivie. En particulier, les 5h30
consacrées à la rédaction du recours et les 2 heures consacrées à l’étude
du dossier et à des recherches juridiques paraissent élevées, dans la
mesure où l’acte de recours reprend très largement les moyens
développés dans l’opposition du 25 octobre 2021, qui au demeurant n’ont
pas été déterminants pour l’issue du recours, et ne comporte aucun
développement sur le principe de la bonne foi et le devoir de renseigner
de l’intimée qui fonde l’admission du recours. On peine ensuite à discerner
l’utilité pour la présente cause d’une conférence téléphonique de 45

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minutes intervenue avec la recourante le 16 mai 2022, soit après le dépôt
du recours et avant que l’intimée ne dépose sa réponse le 19 août 2022.
Me Maggioni a par ailleurs mentionné un grand nombre de
correspondances à la recourante, par 10 minutes chacune, qui semblent
correspondre à de simples avis de transmission de courriers adressés à la
Cour de céans. Au total, on admettra une activité raisonnablement
déployée pour la défense
des intérêts de la recourante de 10h00, de sorte qu’une indemnité de
dépens de 2'850 fr., débours et TVA compris, paraît appropriée.
Le montant des dépens arrêté ci-avant correspond au moins à
ce qui aurait été alloué à titre d’indemnité pour le mandat d’office. Il n’y a
donc pas lieu, en l’état tout au moins, de fixer plus précisément cette
indemnité (art. 4 RAJ [règlement cantonal vaudois du 7 décembre 2010
sur l’assistance judiciaire en matière civile ; BLV 211.02.3]).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition rendue le 28 mars 2022 par la
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS est annulée,
la cause lui étant renvoyée pour instruction complémentaire
dans le sens des considérants puis nouvelle décision.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV. La Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS versera à
P.________ une indemnité de dépens de 2'850 fr. (deux mille
huit cent cinquante francs) débours et TVA compris.

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La présidente : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Lino Maggioni (pour la recourante),
- Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS,
- Office fédéral des assurances sociales,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :