vd_gerichte · PT17.043416 · 2022-03-16 · fr
Réclamation pécuniaire
Réclamation pécuniaire


TRIBUNAL CANTONAL
PT17.043416-210750
142
CO UR D’APPEL CIVI L E
_____________________________
Arrêt du 16 mars 2022
__________________
Composition : Mme GIROUD WALTHER, présidente
M. Oulevey, juge, et Mme Dietschy, juge suppléante
Greffière : Mme Laurenczy
*****
Art. 5 al. 3 et 9 Cst. ; art. 4 LRECA
Statuant sur l’appel interjeté par B.________ SA, à [...], contre
le jugement rendu le 17 novembre 2020 par la Chambre patrimoniale
cantonale dans la cause divisant l’appelante d’avec la COMMUNE DE
K.________, à [...], et l'ETAT DE VAUD, à Lausanne, la Cour d’appel civile
du Tribunal cantonal considère :
1102

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En fait :
A. Par jugement du 18 novembre 2020, dont les considérants
écrits ont été adressés aux parties le 7 avril 2021, la Chambre
patrimoniale cantonale a rejeté les conclusions prises par la société
B.________ SA à l'encontre de la Commune de K.________ et de l’Etat de
Vaud dans sa demande en paiement du 5 octobre 2017 (I), a dit que les
frais judiciaires, arrêtés à 55'601 fr. 90, étaient entièrement mis à la
charge de la société prénommée (II), a dit que celle-ci devait verser à la
Commune de K.________ un montant de 26'250 fr. à titre de dépens (III) et
a rejeté toutes autres ou plus amples conclusions (IV).
En droit, examinant la violation de l'art. 5 Cst., les premiers
juges ont retenu que l'instruction n'avait pas permis d'établir que la
Municipalité de K.________ avait donné à la société B.________ SA de
quelconques garanties, expresses ou implicites, sur le fait qu'un nouveau
port serait effectivement construit à C.________. D'abord, les échanges de
correspondances entre ces deux parties n'étaient pas nombreux. Ensuite,
aucune promesse n'était faite dans ces courriers par la Municipalité, ni
aucune assurance n’était donnée s'agissant du résultat de l'enquête
publique. Par ailleurs, la situation dans laquelle s'était retrouvée la société
B.________ SA n'était pas imprévisible dans la mesure où le risque d'une
modification de la planification communale remettant en cause le plan
partiel d’affectation (ci-après : le PPA) « I.________ » était connu depuis
l'adoption du plan directeur par le Conseil communal le 28 juin 2000. La
Chambre patrimoniale cantonale a considéré que la participation de la
Municipalité à des séances de travail concernant le projet de port litigieux
ne pouvait être assimilée à une violation du principe de la confiance, dès
lors que la Municipalité avait toujours réservé le résultat de l'enquête
publique au PPA « I.________ ». Les bureaux d'ingénieurs ayant participé à
l'étude de faisabilité avaient connaissance du fait qu'ils n'auraient droit à
aucune indemnisation en cas d'abandon du projet, de sorte que la société
B.________ SA devait aussi le savoir. Les premiers juges ont encore retenu
que ladite société n'avait pas obtenu l'autorisation de construire et que,
dans ces circonstances, elle ne pouvait pas réclamer le remboursement de

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ses frais d'investissements devenus inutiles, son projet ayant été
considéré comme non-conforme au PPA « I.________ ». Peu importait que
l'abrogation dudit PPA soit ou non devenue effective. Les premiers juges
ont relevé que la décision d'abroger ce PPA n'avait pas été motivée par le
projet de construction de la société B.________ SA mais par des principes et
des buts d'aménagement du territoire, soit des impératifs tenant à la
protection de l'environnement et du paysage. Enfin, la Chambre
patrimoniale cantonale a retenu que l'application du principe de la
confiance nécessitait que l'autorité concernée ait agi dans les limites de
ses compétences. Or la société B.________ SA devait savoir que le résultat
de l'enquête publique relative à la réalisation du nouveau port litigieux
échappait à la compétence de la Municipalité. Le Conseil communal et non
la Municipalité était l'autorité de planification habilitée à modifier les plans
d'affectation et à décider si l'aménagement d'un nouveau port était
toujours souhaitable, décision ensuite soumise au Département compétent
pour approuver le plan général d'affectation. Aucune indemnisation fondée
sur la confiance ne devait dès lors être accordée à la société B.________ SA.
Examinant ensuite si la réparation du préjudice se justifiait sur la base
d'une responsabilité pour acte illicite de l'Etat et des communes, au regard
de la LRECA, les premiers juges ont retenu que s'agissant d'un dommage
purement économique, l'acte illicite supposait que l'auteur ait violé une
norme de comportement qui avait pour finalité de protéger le bien
juridique lésé. Or, en l'espèce, il n’existait aucune base sur laquelle la
Municipalité de K.________ aurait pu se voir reprocher un quelconque acte
illicite ou même un comportement contraire au principe de la confiance.
Partant, les conditions d'une responsabilité extracontractuelle déduite de
l'art. 4 LRECA n'étaient pas réalisées et la demande devait également être
rejetée sur cette base.
B. a) Par acte du 7 mai 2021, la société B.________ SA (ci-après :
l’appelante) a fait appel de ce jugement, en concluant, sous suite de frais
et dépens, principalement à sa réforme en ce sens que les conclusions
prises dans sa demande du 5 octobre 2017 soient admises, que la
Commune de K.________ (ci-après : l’intimée) et l’Etat de Vaud (ci-après :
l’intimé) soient condamnés à lui verser, solidairement entre eux, le

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montant de 1'704'810 fr. 05, avec intérêt à 5 % l’an dès le 10 juin 2015, à
titre de dommage, et que les frais judiciaires et les dépens soient mis à la
charge des intimés. Subsidiairement, l’appelante a conclu à l’annulation
du jugement et au renvoi de la cause à l’autorité précédente pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
b) Dans sa réponse du 22 septembre 2021, l’intimé a conclu
au rejet de l’appel et à ce que les « frais de la procédure d’appel » soient
mis à la charge de l’appelante.
c) Dans sa réponse du 27 septembre 2021, l’intimée a
également conclu au rejet de l’appel, sous suite de frais et dépens.
C. La Cour d'appel civile retient les faits pertinents suivants, sur
la base du jugement complété par les pièces du dossier :
1. a) L’appelante est une société anonyme, inscrite au Registre
du commerce du canton de Vaud depuis le [...] 2007, dont le but est la
construction et l’exploitation d’un port à K.________. Son administrateur
unique est J.________, lequel dispose de la signature individuelle.
b) J.________ a également été administrateur unique de
Y.________ S.A. à [...], société anonyme inscrite au Registre du commerce
du canton de Vaud depuis le [...] 1996, dont le but est l’« exploitation d'un
bureau d'architecture et d'urbanisme, de même que toute activité de
conseil et d'expertise dans ces domaines ; conseil dans le domaine
immobilier, sur le plan économique, financier, fiscal et juridique ». Dite
société a été renommée E.________ SA le 31 décembre 2008 et, à compter
du 1er septembre 2016, son administrateur unique J.________ a été
remplacé par [...], administrateur directeur président, au bénéfice d’un
pouvoir de signature collective à deux.
2. a) D’après le rapport d’examen préalable du 21 septembre
1993 établi par l’ancien Département des travaux publics de
l’aménagement et des transports (actuellement le Département du

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territoire et de l’environnement) de l’Etat de Vaud, un projet de
construction d’un port de petite batellerie à C.________ se justifiait de par
l’importance touristique de K.________ et la demande des milieux
nautiques.
b) Le 21 septembre 1994, le Conseil communal de l’intimée a
adopté le PPA au lieu-dit « I.________ » prévoyant la construction d’un port
de petite batellerie à C.________ avec un garage-parc sous lacustre.
c) Lors de sa séance du 16 novembre 1994, le Conseil d’Etat
de l’intimé a approuvé le PPA « I.________ » avec son règlement.
d) Dans le plan directeur adopté le 28 juin 2000 par le Conseil
communal de l’intimée, il est fait mention de la nécessité d’« étudier
l’opportunité de l’élargissement de la rive au-devant du [...] [réd. [...]]
(éventuelle remise en question du PQ approuvé pour la création d’un
port/parking) ».
3. a) Par courrier du 20 avril 2005, J.________, en sa qualité
d’administrateur unique de Y.________ S.A., a pris contact avec la
Municipalité de l’intimée, afin de connaître les conditions cadres ainsi que
les démarches administratives nécessaires en vue de la réalisation d’un
port de petite batellerie à C.________, conformément au PPA en vigueur.
b) Le 16 août 2005, la Municipalité lui a écrit que sur le
principe, elle confirmait son entrée en matière sur l'application du
dispositif PPA sans l'aménagement d'un garage-parc et que les conditions
de mise à disposition de la concession relative à l'usage du domaine public
cantonal demeuraient expressément réservées.
c) Par réponse du 15 septembre 2006, J.________ a transmis à
la Municipalité de l’intimée une étude de faisabilité.
d) Entendu en qualité de témoin, Z.________ a déclaré que son
ancien bureau d’ingénieurs, soit le Bureau d’ingénieurs civils Z.________

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S.A., avait participé à cette étude de faisabilité avec un autre bureau
associé, F.________. Ces derniers avaient été mandatés pour une étude
d’avant-projet jusqu’à la mise à l’enquête du port. Z.________ a précisé que
leurs prestations avaient été estimées à 50'000 fr. et qu’elles avaient été
consommées. Selon lui, il était prévu que les bureaux d’ingénieurs
n’auraient droit à aucune indemnisation en cas d’abandon du projet.
e) Le 7 novembre 2006 s’est déroulé une séance de travail, au
cours de laquelle un projet d’aménagement de port de petite batellerie au
lieu-dit « I.________ », à C.________, a été discuté en présence de J.________,
T.________, ancien chef du Service de l’urbanisme de la défenderesse de
1991 à 2018, G.________, administrateur du bureau U.________
Environnement SA et biologiste de formation, Z.________, représentant du
consortium des bureaux d’ingénieurs mandatés, ainsi que la Commission
de coordination Interdépartementale pour la Protection de
l’Environnement (CIPE). D’après le témoin T.________, cette réunion a
consisté en une séance de travail préliminaire, organisée à la demande de
J.________. G.________ y avait participé en qualité de mandataire
nouvellement nommé et d’auteur de la première étude d’impact.
f) Aux mois de novembre et décembre 2006, J.________ et la
Municipalité de l’intimée ont échangé plusieurs correspondances relatives
au projet de réalisation d’un port au lieu-dit « I.________ », à C.________, ce
que le témoin T.________ a confirmé, tout en précisant que la Municipalité
n’avait pas pris formellement position sur le dossier à ce moment-là.
Par courrier du 19 décembre 2006 adressé à la Municipalité,
J.________ a relevé la nécessité « que la concession soit attribuée et que
ses conditions d’octroi soient définies. Cette concession attribuée par le
Canton à la Commune, devrait être repassé [sic] à la société "B.________"
(en voie de constitution), qui sera le "promoteur" de l’opération ».
g) L’appelante ne bénéficiait d’aucun droit d’usage du plan
d’eau lorsqu’elle a engagé des frais d’études en relation avec le projet de
construction d’un port de petite batellerie à C.________.

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4. a) Au printemps 2007, la Municipalité de l’intimée a engagé
une procédure de révision du plan des zones de 1972. Le projet du
nouveau plan général d’affectation (ci-après : le PGA) a été mis à
l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Il mentionnait le périmètre
du PPA « I.________ » comme un plan spécial maintenu.
b) Le 20 avril 2007, J.________ a rencontré la Municipalité de
l’intimée, afin de discuter du projet de port de C.________.
En mai et juin suivants, deux séances de travail ont eu lieu.
c) Par publication du 26 juin 2007 dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud, une enquête publique a été ouverte du 26 juin
au 25 juillet 2007 à la demande de l’appelante concernant le projet de
construction d’un port public de petite batellerie et d’un club-house sur le
domaine public du Lac [...] au lieu-dit « C.________ ». D’après le témoin
T.________, le Service des eaux, sols et assainissements (ci-après : le SESA)
de l’intimé, actuellement la Direction générale des eaux (DGE-EAU), avait
été chargé de la mise à l’enquête, dès lors que le projet touchait le
domaine public des eaux. Au total, l’enquête publique a suscité quinze
oppositions et quatre observations.
d) En particulier, le Service du développement territorial hors
zone à bâtir (ci-après : le SDT-HZB) a constaté que les modifications
apportées au PPA « I.________ » étaient les bienvenues, étant donné
qu’elles diminuaient l’impact du projet sur le domaine lacustre
(suppression du garage sous-lacustre et diminution des remblais). Ce
nonobstant, les différences constatées avec le projet de port initial
(nombre et implantation des digues d’amarrages, emplacement de
l’entrée du port et du club-house, nombre de bateaux prévu, soit 327 au
lieu de 250) étaient trop importantes pour pouvoir être admises comme
des dérogations mineures, ce qui l’empêchait de délivrer l’autorisation
cantonale requise hors des zones à bâtir. Le SDT-HZB a expliqué qu’il ne
pourrait entrer en matière que sur la base d’un projet devant respecter

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« les dispositions du PPA « I.________ », en admettant la non-réalisation du
parking et du remblai (…), et intégrer impérativement toutes les exigences
du CCFN (réd. Centre de conservation de la faune et de la nature,
actuellement la Direction générale de l’environnement, Division
biodiversité et paysage [DGE-BIODIV]) et de la Commission des rives du
lac (CRL) ». Le SDT-HZB a enfin précisé que si des raisons objectives
empêchaient valablement l’appelante de développer un projet de port
conforme au PPA « I.________ » en vigueur, une modification de la
planification communale devrait être entreprise avant le réexamen du
dossier.
e) Cette décision du SDT-HZB refusant à l’appelante
l’autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir, n’a pas fait l’objet
d’un recours, de sorte qu’elle est entrée en force.
f) Le 15 novembre 2007, le SESA a proposé au conseil de
l’appelante une rencontre avec les représentants de la Municipalité de
l’intimée pour discuter des divers aspects du dossier et, en particulier, des
mesures de compensation écologique.
g) Aux mois de décembre 2007 et janvier 2008, l’appelante a
noué des discussions avec certains opposants, dont notamment le
directeur du [...], afin de prendre en considération ses remarques
concernant l’impact que l’exploitation d’un port de petite batellerie à
C.________ pourrait avoir sur l’exploitation du [...] lors du [...] notamment.
5. Le 25 février 2008, après avoir recueilli les déterminations des
services consultés, la Centrale des autorisations en matière de
constructions (ci-après : la CAMAC) a établi une synthèse de celles-ci.
Un examen rapide du dossier d’enquête relatif au projet de
l’appelante démontrait que celui-ci n’était pas conforme au PPA
« I.________ ». L’entrée du port était par exemple envisagée depuis l’Ouest
dans le projet de l’appelante, alors qu’elle était prévue à l’Est dans le PPA.
Par ailleurs, les pontons d’amarrages étaient rattachés au quai de

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C.________ dans le projet de l’appelante, alors que conformément au PPA
en vigueur, ils devaient être rattachés à la digue. Compte tenu de la non-
conformité évidente du projet de l’appelante par rapport au PPA
« I.________ » et faute d’obtenir les autorisations cantonales spéciales, le
permis de construire ne pouvait être délivré à l’appelante.
6. a) Lors de sa séance du 11 décembre 2008, le Conseil
communal de l’intimée a voté, par 49 voix sur 80, dont une abstention, en
faveur de l’amendement n° 22 proposé par la Commission ad hoc du
Conseil communal tendant à la suppression du PPA « I.________ ». Lors de
ses délibérations, le Conseil communal a considéré que la réalisation du
port prévu provoquerait un gâchis esthétique irréparable et qu’il s’agissait
d’un projet surdimensionné, susceptible d’engendrer un trafic
insupportable pour les promeneurs et de ravager les qualités
environnementales d’un site comptant parmi les quais les plus arborisés
de l’intimée.
b) Le témoin T.________ a précisé à ce sujet que c’était la
première fois que le Conseil communal donnait un signal aussi fort dans le
cadre d’une séance plénière. Ce signal ne l’avait toutefois pas surpris. Le
plan d’affectation n’avait pas toujours fait l’unanimité et c’était un plan
controversé qui avait passé la rampe. Un premier projet avait été
abandonné et le fait qu’un second projet apparaisse plusieurs années
après l’abandon du premier projet avait beaucoup surpris. La Municipalité
de l’intimée avait donné un préavis favorable au projet d’aménagement
du port de C.________, en disant qu’elle ne s’y opposait a priori pas. Elle
n’avait toutefois donné aucune assurance s’agissant du résultat de
l’enquête publique.
c) Le 8 janvier 2009, la Direction du développement urbain et
du territoire de l’intimée a informé le service concerné de la décision
d’abrogation du PPA « I.________ » prise par le Conseil communal et a
sollicité le report de la suite de la procédure relative au projet de
construction du port, dont la notification des réponses aux oppositions.

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d) Le même jour, une copie de la décision d’abrogation du PPA
« I.________ » prise par le Conseil communal de l’intimée a été adressée à
l’appelante.
e) Par courrier du 27 août 2009 adressé à la Municipalité de
l’intimée, l’appelante a fait valoir un dommage direct de l’ordre de
1'600'000 fr. causé à sa mandante en cas de confirmation de l’abrogation
du PPA « I.________ ».
7. a) Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et
de l’environnement (ci-après : le DTE) de l’intimé a approuvé
préalablement et partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PGA
de l’intimée, tel qu’amendé en ce qui concernait l’abrogation du PPA
« I.________ » notamment.
b) L’appelante a recouru contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public (ci-après : la CDAP) du Tribunal
cantonal. Entendu à ce sujet en qualité de partie, J.________ a déclaré qu’il
avait été abasourdi d’apprendre l’abrogation du plan de quartier, compte
tenu des quatre années de travail engagées. N’arrivant pas à comprendre
les raisons pour lesquelles un tel projet avait pu être abrogé après tant de
temps, il avait consulté un avocat pour s’opposer à cette décision.
c) Par arrêt du 21 décembre 2016 (AC.2015.0202), la CDAP a
rejeté le recours de l’appelante, a confirmé les décisions du Conseil
communal de l’intimée des 11 décembre 2008, 3 et 4 décembre 2014
abrogeant le PPA « I.________ » et levant l’opposition de l’appelante et a
confirmé la décision du DTE du 10 juin 2015 approuvant préalablement les
trois décisions du Conseil communal précitées.
En substance, la CDAP a estimé que l’abrogation du PPA
« I.________ » était conforme aux exigences du droit fédéral de
l’aménagement du territoire et répondait aux impératifs de protection du
paysage, le principe de la sécurité du droit ne faisant pas obstacle à
l’abrogation du PPA précité. S’agissant des montants réclamés par

- 11 -
l’appelante à titre de dommages-intérêts, la CDAP a précisé qu’il ne lui
appartenait pas de se déterminer sur le bien-fondé d’une telle prétention
qui relevait de la compétence des juridictions civiles.
L’appelante n’a pas fait recours au Tribunal fédéral contre cet
arrêt.
d) Sur recours de tiers et pour d’autres motifs, le Tribunal
fédéral a, par arrêts du 16 avril 2020 rendus dans les causes 1C_632/2018
et 1C_449/2018, annulé le nouveau PGA de l’intimée, en particulier les
décisions communales d’adoption des 2 septembre 2009, 3 et 4
septembre 2014, 12 octobre 2016, ainsi que les décisions cantonales
d’approbation préalable des 10 juin 2015 et 10 janvier 2017.
8. a) La procédure de conciliation déposée le 3 mai 2017 par
l'appelante ayant échoué, celle-ci a, par demande du 5 octobre 2017, agi à
l’encontre des intimés en concluant notamment à ce que ces derniers
soient reconnus ses débiteurs, solidairement entre eux ou selon ce que
justice dira, de la somme de 1'704'810 fr. 05, avec intérêt à 5 % l’an dès le
10 juin 2015, soit pour leur réclamer des dommages-intérêts consécutifs
aux dispositions qu'elle avait prises et aux différents frais engagés dans le
cadre du projet de port litigieux, notamment des frais de constitution de la
société, des honoraires d'ingénieurs, d'architectes, de bureaux spécialisés,
de notaires, d'avocats et des frais de justice.
b) Dans sa réponse du 27 février 2018, l’intimée a conclu au
rejet de la demande. L’intimé en a fait de même le 12 juin 2018.
c) A l’issue de l’audience de jugement du 17 novembre 2020,
la Chambre patrimoniale cantonale a délibéré à huis clos et le dispositif du
jugement a été envoyé pour notification aux parties le 18 novembre 2020.
d) Par courrier du 19 novembre 2020, l’appelante en a requis
la motivation.

- 12 -
En d roit :
1.
1.1 L'appel est recevable contre les décisions finales de première
instance (art. 308 al. 1 let. a CPC [Code de procédure civile du 19
décembre 2008 ; RS 272]), dans les causes patrimoniales dont la valeur
litigieuse au dernier état des conclusions devant l'autorité inférieure est de
10'000 fr. au moins (art. 308 al. 2 CPC). L'appel, écrit et motivé, doit être
introduit auprès de l'instance d'appel, soit la Cour d'appel civile du
Tribunal cantonal (art. 84 al. 1 LOJV [loi vaudoise d'organisation judiciaire
du 12 décembre 1979 ; BLV 173.01]), dans les trente jours à compter de la
notification de la décision motivée (art. 311 al. 1 CPC).
1.2 En l'espèce, formé en temps utile par une partie qui a un
intérêt digne de protection (art. 59 al. 2 let. a CPC), dirigé contre une
décision finale de première instance et portant sur des conclusions
supérieures à 10'000 fr., l'appel est recevable.
2. L'appel peut être formé pour violation du droit ainsi que pour
constatation inexacte des faits (art. 310 CPC). L'autorité d'appel peut
revoir l'ensemble du droit applicable, y compris les questions
d'opportunité ou d'appréciation laissées par la loi à la décision du juge, et
doit, le cas échéant, appliquer le droit d'office conformément au principe
général de l'art. 57 CPC. Elle peut revoir librement l'appréciation des faits
sur la base des preuves administrées en première instance (JdT 2011 III 43
consid. 2 et les réf. citées) et vérifie si le premier juge pouvait admettre
les faits qu'il a retenus (ATF 138 III 374 consid. 4.3.1 ; TF 5A_902/2020 du
25 janvier 2021 consid. 3.3 ; TF 4A_238/2015 du 22 septembre 2015
consid. 2.2).
3.
3.1 L'appelante invoque d'abord une violation du principe de la
confiance découlant des art. 5 al. 3 et 9 Cst., ainsi que, au sein de ce

- 13 -
même grief, une appréciation arbitraire des preuves ayant conduit
l'autorité à constater les faits de manière inexacte et incomplète.
3.2
3.2.1 L'art. 5 al. 3 Cst. (Constitution fédérale du 18 avril 1999 ; RS
101) consacre le principe général de la bonne foi, notamment des organes
de l'Etat face aux particuliers. Ce principe ne diffère guère du droit
fondamental découlant de l'art. 9 Cst., en vertu duquel les particuliers
doivent être traités par les organes de l'Etat conformément aux règles de
la bonne foi (Dubey, in Martenet/Dubey [éd.], Commentaire romand de la
Constitution fédérale, Bâle 2021, n. 135 ad art. 5 Cst.). Il découle de cette
dernière disposition une protection de la confiance accordée à l'Etat, en
particulier le droit au respect des promesses ou des assurances données
par une autorité (Dubey, op. cit., nn. 81 ss ad art. 9 Cst.). Parmi les
conditions nécessaires à la protection de ce droit figure celle de l'existence
d'une promesse effective de l'autorité. Une telle promesse fait défaut si
l'autorité se limite à un renseignement sans engagement, une information
à bien plaire, une vague déclaration d'intention ou encore une hypothèse
(Dubey, op. cit., n. 82 ad art. 9 Cst.). Une autre condition posée est que la
promesse émane d'une autorité compétente, à tout le moins en apparence
(ATF 141 I 161 consid. 3.1). L'administré ne doit pas s'être rendu compte
ou avoir pu se rendre compte de l'incompétence de l'autorité, même en
faisant usage de l'attention commandée par les circonstances (ATF 131 II
627 consid. 6.2). En outre, comme autre condition nécessaire à la
protection de ce droit fondamental, il faut que les conditions de fait et de
droit n'aient pas changé, c'est-à-dire que l'administré n'est plus fondé à se
prévaloir de la promesse à partir du moment où la situation matérielle ou
juridique sur laquelle l'autorité s'était fondée pour formuler sa promesse a
changé (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2). Toute promesse est ainsi formulée
sous la réserve implicite que les choses et les lois restent en l'état (Dubey,
op. cit., n. 87 ad art. 9 Cst.).
3.2.2 Selon la jurisprudence, un propriétaire n'a pas droit à une
indemnité pour les frais de plans ou d'aménagement devenus inutiles
lorsque son projet ne peut pas être autorisé en vertu des prescriptions en

- 14 -
vigueur. Tel est aussi le cas lorsqu'il a déposé un projet conforme au droit
en vigueur mais que les bases légales se sont modifiées à son
désavantage avant que l'autorité ne statue sur sa demande. C'est
uniquement lorsque cette modification intervient à la suite d'une demande
d'autorisation déterminée – les autorités désirant empêcher le projet
particulier – qu'existe le droit à une indemnisation fondée sur la protection
de la bonne foi (art. 9 Cst.), en lien avec la garantie de la propriété (art. 26
Cst.), en tout cas lorsque l'intention des autorités n'était pas prévisible
pour le propriétaire (ATF 119 Ib 229 consid. 4a, JdT 1995 I 406 ; TF
1C_216/2017 du 6 août 2018 consid. 4 non publié in ATF 144 II 367), ou
encore quand la collectivité a assuré le maintien des prescriptions de
construction en vigueur à la personne désireuse de bâtir avant que celle-ci
ne dépose sa demande de permis (ATF 119 Ib 229 consid. 4a, JdT 1995 I
406 ; TF 1C_216/2017 précité consid. 4 non publié in ATF 144 II 367). Les
cas dans lesquels une indemnité est prescrite par le Tribunal fédéral lors
du refus d'une autorisation à la suite d'une modification du droit applicable
demeurent rares (Martenet, La responsabilité de l'Etat en matière
immobilière, in Foëx/Hottelier [éd.], La garantie de la propriété à l'aube du
XXIe siècle : expropriation, responsabilité de l'Etat, gestion des grands
projets et protection du patrimoine, Genève 2009, p. 65). Ainsi, en
principe, un constructeur ne peut pas réclamer à l'Etat le remboursement
des frais d'un projet devenu irréalisable à la suite d'une modification du
droit en vigueur (Martenet, op. cit., pp. 64 s.).
3.3
3.3.1 En l'espèce, l'appelante soutient d'abord que les premiers
juges n'ont pas apprécié correctement les faits. Selon elle, il est incorrect
de retenir qu'il n'était pas établi que l'intimée aurait garanti à l'appelante
que le projet d'aménagement du port de C.________ se ferait. Plus
particulièrement, il ressortirait de la pièce 6 que l'intimée a explicitement
confirmé son entrée en matière sur l'application du dispositif du PPA
« I.________ » le 16 août 2005 et cet engagement se serait concrétisé par
la participation active des intimés à la concrétisation du projet
d'aménagement du nouveau port. L'appelante renvoie à cet égard aux
pièces 4, 9, 14, 15 et 16 et soutient en particulier que la participation des

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intimés aux nombreuses séances entre 2005 et 2007, ainsi que les
mesures de compensation décidées d'un commun accord entre l'appelante
et la Municipalité de l'intimée, démontreraient que des assurances lui ont
été fournies quant à la construction du port à C.________.
Contrairement à ce qu'elle affirme, aucune promesse concrète
ne ressort des différentes pièces auxquelles l'appelante renvoie. La simple
participation de représentants des intimés à des séances de travail ne
saurait suffire à retenir que des garanties ont été données quant à une
issue favorable au projet de port. L'appelante reconnaît au demeurant que
la Municipalité de l'intimée avait toujours réservé le résultat de la
procédure de mise à l'enquête. Ainsi, que les représentants des intimés se
soient montrés intéressés et curieux du projet proposé par l'appelante et
qu'ils aient participé à des séances de travail, alors que le PPA
« I.________ » était toujours en vigueur, ne doit pas être interprété comme
la promesse d'une issue favorable ni comme l'assurance du maintien du
PPA « I.________ ». En particulier, et comme l'ont justement retenu les
premiers juges, le courrier de la Municipalité de l'intimée du 16 août 2005
se contente de prendre acte de l'intention du groupe de promotion
d'engager une étude de réalisation du PPA « I.________ » pour y créer un
port de petite batellerie et de confirmer son entrée en matière, tout en
réservant les conditions de mise à disposition de la concession relative à
l'usage du domaine public cantonal. Que des mesures de compensation
aient été convenues en novembre 2006 ne signifie pas encore que
l'intimée s'était engagée à ce que le projet aboutisse. En effet, la
Municipalité était entrée en matière sur la mise à l'enquête d'un projet de
port et a, dans ce cadre, participé à la faisabilité de celle-ci, sans que son
comportement ne doive pour autant être interprété comme la garantie
d'une issue favorable. En définitive, l'appelante échoue à démontrer que
des assurances concrètes et effectives lui ont été données par les
représentants des intimés. La première condition posée par l'art. 9 Cst. fait
dès lors défaut, empêchant déjà une responsabilité fondée sur la
confiance.

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3.3.2 L'appelante critique encore l'appréciation des premiers juges
quant au caractère non-conforme de son projet mis à l'enquête par
rapport au PPA « I.________ ». Elle soutient que les autorisations préalables
spéciales qu'elle n'avait pas obtenues auraient pu l'être par la suite,
moyennant des adaptations, et se réfère à cet égard au jugement
querellé.
Celui-ci indique certes que lesdites autorisations auraient pu
être délivrées ultérieurement, mais les premiers juges relèvent que le
projet mis à l'enquête ne respectait pas les exigences du PPA sur des
points assez significatifs. Il a à cet égard été établi que le projet de
l'appelante prévoyait une entrée du port depuis l'Ouest, alors que le PPA la
prévoyait depuis l'Est. De même, les pontons d'amarrage étaient rattachés
au quai de C.________ dans le projet alors qu'ils devaient l'être depuis la
digue selon le PPA. Cela étant, le projet mis à l'enquête par l'appelante ne
correspondait pas aux exigences du PPA et empêchait la Municipalité de
l'intimée d'accorder le permis de construire, comme cela ressort du
rapport de synthèse établi par la CAMAC. Quoi qu'il en soit, l'appelante ne
conteste pas ne pas avoir reçu d'autorisation de construire concernant le
projet litigieux avant l'abrogation du PPA « I.________ », des modifications
étant nécessaires pour que la mise à l'enquête puisse aboutir.
3.3.3 Comme autre condition d'une violation du principe de la
confiance figure la compétence de l'autorité ayant donné des garanties.
En l'espèce, il ressort clairement des dispositions légales que la
Municipalité n'était pas compétente pour donner de quelconques
assurances en matière de planification territoriale. Ainsi, dans la mesure
où ce domaine ne dépendait pas d'elle, la Municipalité de l'intimée ne
saurait être liée par quelque garantie que ce soit – étant précisé que la
preuve d'une telle garantie n'a pas été apportée (cf. consid. 3.3.1 supra) –,
ce que l'appelante ne pouvait manifestement pas ignorer, à mesure que
son administrateur unique était actif dans le milieu de l'urbanisme et de
l'architecture et avait les connaissances suffisantes pour s'en rendre
compte. Elle ne remet d'ailleurs pas en question que l'autorité compétente
en matière de planification territoriale soit le Conseil communal et non la

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Municipalité. Que celle-ci soit compétente pour le dépôt des mises à
l'enquête et pour la délivrance des autorisations de construire ne suffit pas
à considérer qu'elle avait la latitude pour présager de l'issue favorable
d'une procédure de mise à l'enquête du PPA, celle-ci étant soumise à des
règles d'aménagement du territoire ne ressortissant pas de sa
compétence. De surcroît, la jurisprudence exige que des assurances quant
au maintien de la réglementation en vigueur aient été données au
constructeur. Or tel n'est pas le cas en l'espèce. Il est établi que lors de
l'adoption du plan directeur par le Conseil communal en juin 2000, un
risque de modification de la planification communale existait, remettant
en cause le PPA « I.________ », mention y étant faite de la nécessité
d'étudier l'opportunité de l'élargissement de la rive au-devant du [...] de
K.________. Le témoin Z.________ a à cet égard expliqué que les bureaux
d'ingénieurs ayant participé à l'étude de faisabilité du port de C.________
savaient qu'ils n'auraient droit à aucune indemnisation si le projet était
finalement abandonné. Partant, on ne saurait reprocher un comportement
contraire à la bonne foi de la Municipalité de l'intimée.
3.3.4 Enfin, l'appelante prétend, en se référant à la pièce 4, à savoir
l'arrêt de la CDAP du 21 décembre 2016, que c'est le projet de
construction litigieux qui a incité le législatif à abroger le PPA
« I.________ ». Elle soutient que la Municipalité aurait ainsi laissé
initialement croire à l'appelante qu'elle ne s'opposait pas à son projet pour
ensuite adopter un comportement contradictoire.
Il ressort de l'arrêt de la CDAP précité que les motifs avancés
pour abroger le PPA litigieux avaient trait au gâchis esthétique irréparable
provoqué par la construction d'un port à cet endroit, pouvant engendrer
un trafic insupportable pour les promeneurs et étant de nature à ravager
les qualités environnementales d'un site parmi les plus arborisés des quais
de K.________. Il en découle ainsi que ce n'est pas le projet de l'appelante
en tant que tel qui a motivé l'abrogation du PPA « I.________ », mais une
volonté générale du législatif de remettre en cause la création d'un port à
C.________ pour préserver le paysage, l'accès aux quais et la protection de
l'environnement. Ainsi, comme le retient la jurisprudence sus-rappelée, un

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constructeur ne peut pas réclamer le remboursement de ses frais lorsque
la demande de permis de construire est conforme au droit en vigueur au
moment où elle est présentée, mais qu'entre ce moment et celui de la
décision, les dispositions légales sont modifiées au détriment du
constructeur, le propriétaire ne pouvant exiger que le droit de construction
demeure inchangé. En l'espèce, il convient de relever que le PPA
« I.________ » a été adopté dans les années 90 et qu'il avait été justifié par
l'importance touristique de K.________ et la demande des milieux
nautiques. Une telle nécessité a déjà été remise en question en l'an 2000.
Huit ans plus tard, le Conseil communal a considéré que l'aménagement
d'un port à cet endroit provoquerait un gâchis esthétique irréparable, était
susceptible d'engendrer un trafic insupportable pour les promeneurs et de
ravager les qualités environnementales du site. Les considérations liées à
la nécessité de protéger le paysage et l'environnement l'ont emporté sur
celles prises en compte initialement, à savoir le tourisme et la demande
des milieux nautiques, la volonté du législatif de tenir avant tout compte
de motifs environnementaux et esthétiques l’ayant emporté. Il y a encore
lieu de relever que ce n'est pas la Municipalité de l'intimée qui a pris la
décision d'abroger le PPA litigieux, mais le Conseil communal, seul
compétent en la matière. L'appelante ne peut dès lors se fonder sur des
prétendues promesses de la Municipalité de l'intimée, son incompétence
étant, comme déjà relevé, aisément reconnaissable pour l'administrateur
unique de l'appelante. Aucun comportement contradictoire ne peut dès
lors être opposé à l'intimée et une violation de l'art. 9 Cst. doit, pour ce
motif également, être écartée.
3.4 Au vu de l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de la
violation des art. 5 al. 3 et 9 Cst. est mal fondé et doit être rejeté.
4.
4.1 L'appelante invoque une violation de l'art. 4 LRECA (loi sur la
responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents ; BLV 170.11).
Elle soutient que l'art. 1 LAT (loi sur l’aménagement du territoire du 22 juin
1979 ; RS 700) contiendrait une règle de comportement ayant un but de
protection contre un préjudice patrimonial. Partant, la lésion de son

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patrimoine serait illicite, au sens de l'art. 4 LRECA, et entraînerait la
responsabilité des intimés.
4.2 Aux termes de l'art. 4 LRECA, l'Etat et les corporations
communales répondent du dommage que leurs agents causent à des tiers
d'une manière illicite.
La notion d'acte illicite, prévue à l'art. 4 LRECA, a été explicitée
par le Tribunal fédéral. Celui-ci considère qu'en l'absence de disposition
spécifique de droit cantonal, il faut se fonder sur la jurisprudence fédérale
rendue à cet égard (ATF 144 I 318 consid. 5.5). D'après cette dernière
(ATF 144 I 318 consid. 5.5 et les réf. citées), si le fait dommageable porte
atteinte à un droit absolu (comme le droit à la vie, à l'intégrité corporelle
ou le droit de propriété), l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit
nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une
norme de comportement spécifique ; on parle à ce propos d'illicéité par le
résultat (Erfolgsunrecht). Si, en revanche, le fait dommageable constitue
une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), cette
condition suppose qu'il existe un « rapport d'illicéité », soit que l'auteur ait
violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien
juridique en cause ; c'est ce que l'on appelle l'illicéité par le comportement
(Verhaltensunrecht). La simple lésion du droit patrimonial d'autrui ne
représente donc pas, en tant que telle, un acte illicite ; il faut encore
qu'une règle de comportement interdise une telle atteinte et que cette
règle ait pour but la protection du bien lésé (ibid. et les réf. citées). Il
convient dès lors d'interpréter la règle particulière de comportement pour
déterminer quel est son but et de s'assurer qu'elle vise à protéger le lésé
d'un préjudice patrimonial (Poltier, La responsabilité de l'Etat pour acte
illicite : l'exigence de l'illicéité in Favre/Martenet/Poltier [éd.], La
responsabilité de l'Etat, Genève 2012, pp. 48 et 58 s.).
4.3 En l'espèce, l'appelante réclame la réparation d'un préjudice
patrimonial. Comme la lésion d'un droit patrimonial d'autrui ne représente
pas, en tant que telle, un acte illicite, il faut encore qu'une règle de
comportement interdise une telle atteinte. L'appelante déduit une telle

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règle de l'art. 1 al. 2 let. b LAT (version en vigueur avant le 1er mai 2014),
qui prévoit que les autorités doivent soutenir, par des mesures
d'aménagement, les efforts entrepris notamment aux fins de créer et de
maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à
l'habitat et à l'exercice des activités économiques. Cette disposition
concrétiserait l'obligation constitutionnelle de créer un environnement
favorable à l'économie privée, découlant de l'art. 94 al. 3 Cst. Il s'agirait
d'une norme de comportement protégeant l'intérêt patrimonial.
Cette approche ne saurait être suivie. L'art. 1 LAT est une
norme générale, qui consacre divers buts à atteindre, à savoir des points
de mire pour les différentes planifications et mesures d'aménagement
(Tschannen in Aemisegger/Moor/Tschannen [éd.], Commentaire pratique
LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019,
n. 3 ad art. 1 LAT ; Waldmann/Hänni, Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 3 ad art. 1 LAT). Tschannen relève
que l'art. 1 LAT décrit certaines exigences que la mise en œuvre des
tâches d'aménagement doit satisfaire, mais qu’on ne peut y extraire
aucune indication directe sur la manière dont il faut organiser le territoire,
cet auteur relevant par ailleurs le « caractère très abstrait » de la norme
(Tschannen, op. cit., ibid.). Force est ainsi de retenir que l'art. 1 LAT est
une disposition trop générale pour pouvoir être interprétée comme une
règle de comportement protégeant contre les atteintes au patrimoine.
Cette disposition n'exige pas de comportement particulier de l'autorité en
présence d'un état de fait donné, mais prévoit uniquement un catalogue
de critères à prendre en compte dans le cadre de la planification
territoriale. Il faut par ailleurs relever que l'art. 1 LAT, comme l'art. 3 LAT,
énumèrent différents buts et principes en matière d'aménagement du
territoire, lesquels doivent être opposés les uns aux autres, de sorte qu'un
seul d'entre eux ne saurait constituer une norme de comportement
s’imposant à l'autorité.
Ainsi, comme l'ont retenu les premiers juges, aucune norme de
comportement n'avait pour finalité de protéger le bien juridique lésé dans

- 21 -
le cas d'espèce, de sorte que le rejet d'une responsabilité des intimés
fondée sur l'art. 4 LRECA doit être confirmé.
5.
5.1 Au vu de ce qui précède, l'appel doit être rejeté et le jugement
litigieux confirmé.
5.2 Les frais judiciaires de deuxième instance, arrêtés à 18'048 fr.
(art. 62 al. 1 TFJC [tarif des frais judiciaires civils du 28 septembre 2010 ;
BLV 270.11.5]), sont mis à la charge de l'appelante (art. 106 al. 1 CPC).
5.3 Vu le sort de l’appel, il convient d'allouer des dépens à
l'intimée Commune de K.________, estimés à 6'500 fr. (art. 7 TDC [tarif des
dépens en matière civile du 23 novembre 2010 ; BLV 270.11.6]) compte
tenu de l’ampleur limitée du mémoire de réponse.
Quant à l'intimé Etat de Vaud, il a conclu à ce que les « frais de
la procédure d’appel » soient mis à la charge de l’appelante.
Conformément à l’art. 95 al. 1 CPC, les « frais » comprennent les frais
judiciaires et les dépens. Sans précision supplémentaire, l’on pourrait
comprendre que l’intimé conclut également à l’allocation de dépens
(Tappy, Commentaire romand, Code de procédure civile, 2e éd., Bâle
2019, n. 1 ad art. 95 CPC). Cela étant, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens
ni une indemnité équitable à l’intimé (art. 95 al. 3 let. a CPC), dès lors que
la défense de ses intérêts entre dans le cadre des activités habituelles de
son service juridique, que celui-ci n'a pas jugé nécessaire de mandater un
avocat externe et apparaît comme disposant de personnel spécifiquement
formé pour assurer la défense de ses intérêts dans le cadre du présent
litige (CACI 5 janvier 2021/9 consid. 5 et les réf. citées).

- 22 -
Par ces motifs,
la Cour d’appel civile
prononce :
I. L’appel est rejeté.
II. Le jugement est confirmé.
III. Les frais judiciaires de deuxième instance, arrêtés à 18'048 fr.
(dix-huit mille quarante-huit francs), sont mis à la charge de
l’appelante B.________ SA.
IV. L’appelante B.________ SA versera à l’intimée Commune de
K.________ la somme de 6'500 fr. (six mille cinq cents francs) à
titre de dépens de deuxième instance, sans allocation de
dépens de deuxième instance à l’Etat de Vaud.
V. L’arrêt est exécutoire.
La présidente : La greffière :
Du
Le présent arrêt, dont la rédaction a été approuvée à huis clos,
est notifié à :
- Me Stefano Fabbro (pour B.________ SA),
- Me Alain Thévenaz (pour Commune de K.________),
- Etat de Vaud, Direction générale des affaires institutionnelles et des
communes,

- 23 -
et communiqué, par l'envoi de photocopies, à :
- Madame la Présidente de la Chambre patrimoniale cantonale.
La Cour d’appel civile considère que la valeur litigieuse est
supérieure à 30'000 francs.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), le cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Dans les affaires
pécuniaires, le recours en matière de droit public n'est recevable que si la
valeur litigieuse s'élève au moins à 30'000 fr. en matière de responsabilité
étatique, à moins que la contestation ne soulève une question juridique de
principe (art. 85 LTF). Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal
fédéral dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :