vd_gerichte · ZQ22.032837 · 2022-11-04 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 120/22 - 173/2022
ZQ22.032837
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 4 novembre 2022
__________________
Composition : Mme BERBERAT, juge unique
Greffière : Mme Parel
*****
Cause pendante entre :
C.________, à Lausanne, recourant, représenté par Me Yvan Henzer, avocat
à Lausanne,
et
DIRECTION GENERALE DE L’EMPLOI ET DU MARCHE DU TRAVAIL, à
Lausanne, intimée.
_______________
Art. 8, 15 et 17 LACI
403

- 2 -
E n f a i t :
A. C.________ (ci-après : l'assuré ou la recourant), né en [...], a
démissionné de son poste de travail en novembre 2020 pour le 31 janvier
2021. Il s'est inscrit en qualité de demandeur d'emploi auprès de l'Office
régional de placement (ci-après : l’ORP) d’[...] le 31 mai 2021 et a
revendiqué des prestations de chômage à compter de cette date. Un délai-
cadre d’indemnisation lui a été ouvert du 31 mai 2021 au 31 mai 2023.
L’ORP d’Echallens a clos le dossier de l’assuré le 23 novembre
2021, considérant que, l’intéressé ne s’étant pas présenté aux deux
derniers rendez-vous de conseil auxquels il avait été convoqué en dates
des 28 octobre et 22 novembre 2021, il avait renoncé au suivi de l’ORP et
aux éventuelles prestations de l’assurance-chômage.
A la suite de son déménagement, l’assuré s’est réinscrit
comme demandeur d’emploi le 13 décembre 2021 auprès de l’ORP de [...].
En janvier 2022, il a suivi le cours de cinq jours (mesure du marché du
travail) auquel l’ORP l’avait assigné en date du 15 décembre 2021.
L'assuré a été sanctionné à plusieurs reprises pour divers
manquements, soit :
- par décision non contestée du 29 juin 2021, pour absence
injustifiée à l’entretien de conseil du 3 juin 2021, avec suspension du droit
à l'indemnité de chômage pendant cinq jours à compter du 4 juin 2021 ;
- par décision non contestée du 19 novembre 2021, pour
absence non justifiée à l’entretien de conseil en visioconférence du 28
octobre 2021, avec suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant
neuf jours à compter du 16 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 10 décembre 2021 pour refus
de participer à une mesure du marché du travail du 15 au 19 novembre

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2021, avec suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant cinq
jours à compter du 16 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 22 décembre 2021, pour
absence non justifiée à l’entretien de conseil en présentiel du 22
novembre 2021, avec suspension du droit à l'indemnité de chômage
pendant seize jours à compter du 23 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 8 février 2022, pour
recherches insuffisantes d'emploi au mois de décembre 2021, avec
suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant deux jours à
compter du 1er janvier 2022.
Le 7 février 2022, l’assuré ne s’est pas présenté à l’entretien
de conseil en présentiel, sans présenter d’excuse préalable.
Par décision du 13 avril 2022, la Division juridique des ORP du
Service de l'emploi (ci-après : Division juridique des ORP, dénommée
Direction de l’autorité cantonale de l’emploi [ci-après : DIACE] à compter
du 1er juillet 2022), a déclaré l'assuré inapte au placement à compter du 8
février 2022, en raison de la succession de manquements qui lui étaient
reprochés, en dernier lieu de ne pas s’être présenté à l’entretien de
conseil du 7 février 2022. En effet, malgré les sanctions et le rappel de ses
obligations, l’assuré avait continué à se soustraire aux devoirs qui
incombaient à tout demandeur d’emploi dans le cadre de l’assurance-
chômage.
Par écriture de son conseil, Me Yvan Henzer, avocat à
Lausanne, du 18 mai 2022, complétée le 10 juin suivant, l'assuré a formé
opposition à l'encontre de la décision d’inaptitude au placement du 13
avril 2022. Il a fait valoir que sur six sanctions qui lui avaient été infligées,
au moins trois étaient injustifiées ou du moins disproportionnées. A cet
égard, il a relevé que l’ORP n’avait pas pris en considération les
souffrances émotionnelles auxquelles il avait été confronté pour fixer la
quotité de la suspension à la suite de son absence au rendez-vous de

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conseil du 22 novembre 2021. Il a exposé avoir dûment informé l’ORP de
[...] par courrier du 19 décembre 2021 des difficultés personnelles et
douloureuses auxquelles il était confronté (récidive du cancer de son père
notamment) qui lui avaient fait oublier son rendez-vous du 22 novembre
2021. Par ailleurs, il a fait valoir que la suspension de deux jours pour
insuffisance de recherches d’emploi au mois de décembre 2021 n’était
absolument pas fondée, dès lors qu’il avait effectué seize recherches
d’emploi pour ce mois-là. Pour le surplus, l’assuré a allégué que la
gradation des sanctions ne laissait pas penser qu’il pouvait être
subitement privé de son droit aux prestations de chômage, en relevant
qu’aucune suspension pour faute grave, soit supérieure à dix-neuf jours,
n’avait jamais été prononcée à son encontre. A l’appui de son opposition,
l’assuré a produit une copie de son courrier du 19 décembre 2021 ainsi
que la copie des rendez-vous médicaux de son père les 15 et 22 décembre
2021.
Par écriture du 17 juin 2022, l’assuré a informé l’ORP qu’il
avait effectué des recherches d’emploi jusqu’à la fin du mois de mars
2022 et qu’il avait renoncé à bénéficier des prestations de l’assurance-
chômage à compter du 1er avril 2022.
Par décision sur opposition du 18 juillet 2022, la Direction
générale de l’emploi et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou
l’intimée) a rejeté l'opposition formée par l'assuré et a confirmé la décision
d’inaptitude au placement du 13 avril précédent. Après avoir rappelé que
le dossier de l’assuré avait été annulé à compter du 1er avril 2022 à la
demande de l’intéressé, l’intimée a constaté qu'au vu des nombreuses
décisions de sanctions prononcées contre l’assuré, cinq durant les huit
mois ayant précédé le prononcé d’inaptitude au placement, celui-ci aurait
dû se rendre compte qu’il n'avait pas rempli à satisfaction les obligations
incombant aux demandeurs d'emploi. Elle a relevé au surplus qu'il ne
s'était pas rendu à un entretien de conseil et de contrôle fixé le 7 février
2022. Tout en déclarant ne pas rester insensible aux moments douloureux
rencontrés par l’assuré, elle a considéré qu’il n’en demeurait pas moins
que l’on pouvait exiger de lui, comme de tout demandeur d’emploi, qu’il

- 5 -
prenne les mesures lui permettant de respecter ses obligations découlant
de l’assurance-chômage, ce que l’assuré n’avait pas fait. Elle a
notamment relevé que les rendez-vous médicaux évoqués par l’assuré
dans son acte d’opposition concernaient son père et non l’assuré lui-même
et que celui-ci avait d’ailleurs participé au rendez-vous de conseil du 15
décembre 2021. Enfin, l’intimée a fait valoir que s’il était vrai que la
majorité des sanctions ne concernait que des manquements de nature
légère, il n’en demeurait pas moins qu’en ne se présentant pas à divers
entretiens de conseil, l’assuré avait rendu difficile la mise en place d’une
stratégie de réinsertion. Le manquement à un troisième entretien de
conseil, sanctionné par une suspension du droit à l’indemnité de seize
jours, soit d’une gravité moyenne, reflétait une certaine persistance à ne
pas se soumettre aux directives de l’assurance-chômage justifiant de nier
l’aptitude au placement. La DGEM a encore relevé que si l’entretien de
conseil manqué du 7 février avait fait l’objet d’une suspension, celle-ci
aurait porté sur une durée de trente et un jours, soit une sanction
considérée comme grave.
B. Par acte de son conseil du 16 août 2022, C.________ a formé
recours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal
vaudois en concluant à l’annulation de la décision sur opposition du 18
juillet 2022. Il fait valoir en substance que les décisions de suspension
précédant celle prononçant son inaptitude au placement étaient, dans leur
majorité, soit infondées, soit disproportionnées. En ce qui concerne la
décision du 29 juin 2021 faisant suite à son absence au rendez-vous de
conseil du 3 juin précédent, il soutient qu’elle ne se justifiait pas dès lors
qu’il s’était inscrit comme demandeur d’emploi le 31 mai 2021 et qu’il ne
connaissait pas encore le fonctionnement de l’assurance-chômage. Pour le
surplus, le recourant reprend peu ou prou les arguments développés dans
son acte d’opposition, en relevant en particulier que la décision
prononçant son inaptitude au placement à la suite du rendez-vous de
conseil manqué du 7 février 2022 est totalement disproportionnée,
puisqu’il avait déjà été sanctionné à plusieurs reprises et qu’à lui seul un
rendez-vous manqué ne saurait justifier qu’il soit rejeté du système. Enfin,

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le recourant soutient que la gradation des sanctions prononcées à son
encontre ne pouvait lui laisser penser qu’il était susceptible d’être
subitement privé des prestations de chômage. Il se réfère à la
jurisprudence du Tribunal fédéral (TF 8C_816/218) en faisant valoir qu’il
n’a jamais été sanctionné pour faute grave et que, dans l’hypothèse où
l’intimée souhaitait lui faire comprendre qu’il était sur le point de perdre
tous ses droits, elle aurait dû prononcer des sanctions de plus en plus
sévères, ce qui n’avait pas été le cas. Il soutient en dernier lieu que
l’intimée n’a nullement démontré qu’en ne se rendant pas à quelques
rendez-vous de conseil, il aurait manqué une opportunité de retrouver un
emploi.
Par réponse du 16 septembre 2022, l’intimée a conclu au rejet
du recours, en relevant que le recourant n’avait pas présenté de nouvel
argument susceptible de modifier son appréciation des faits. Par ailleurs,
elle fait valoir que, contrairement à ce qu’allègue le recourant, chaque
décision de suspension de son droit à l’indemnité de chômage l’avertissait
qu’une succession de suspensions pouvait conduire à nier son aptitude au
placement. En outre, l’intimée relève qu’il ressort de l’arrêt du Tribunal
fédéral 8C_816/2018 que l’aptitude au placement ne peut être niée qu’en
présence de manquements répétés et pour autant qu’un ou plusieurs
manquements au moins correspondent à des fautes de gravité moyenne
(consid. 6). Le recourant ayant commis cinq manquements, dont un
qualifié de gravité moyenne (suspension de seize jours) selon l’art. 45 al. 3
OACI (ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02), la décision d’inaptitude au
placement est justifiée, nonobstant les événement douloureux vécus par
l’intéressé. Enfin, en ce qui concerne les griefs du recourant quant à la
suspension prononcée pour recherches d’emploi insuffisantes en
décembre 2021, elle relève que dite décision est entrée en force et qu’elle
n’avait pas à entrer en matière sur ce point dans sa décision sur
opposition.

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Par écriture du 10 octobre 2022, le recourant a indiqué qu’il
n’avait rien à ajouter ni de pièces supplémentaires à produire. Se référant
à ses précédentes écritures, il a confirmé ses conclusions.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent
(art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance
du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification
(art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., (inaptitude au
placement pour la période allant du 8 février au 31 mars 2022) la cause
est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement du
recourant entre le 8 février et le 31 mars 2022.
3. L’assuré a droit à l’indemnité de chômage notamment
s’il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI).

- 8 -
Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à
accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration
et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude
au placement comprend ainsi deux éléments : d’une part, la capacité de
travail – c’est-à-dire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée
sans en être empêché par des causes inhérentes à sa personne – et
d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de
l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel
travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au
temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre
d’employeurs potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid.
6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015
consid. 3.1).
4. a) Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir
des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui
pour éviter le chômage ou l’abréger ; il lui incombe, en particulier, de
chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait
précédemment ; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a
fournis. Selon l’al. 3 de cette disposition, l’assuré est également tenu
d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé ; il a l’obligation,
lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures
relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au
placement (let. a), aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et
à des consultations spécialisées (let. b) et de fournir les documents
permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est
convenable (let. c).
b) Selon l’art. 30 al. 1 let. c et d LACI, le droit de l’assuré à
l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce
qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable ou qu’il n’observe pas les prescriptions de contrôle du
chômage ou les instructions de l’autorité compétente.

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La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne
peut excéder, par motif de suspension, soixante jours (art. 30 al. 3 LACI).
Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension est de un à quinze
jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute
de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas de
faute grave (let. c).
5. a) Le non-respect des devoirs prévus à l'art. 17 LACI
donne ainsi lieu à une suspension du droit à l'indemnité de chômage (art.
30 al. 1 let. c et d LACI) et, s'il est répété, à une inaptitude au placement
(art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI).
La violation de ces obligations ne peut donc en principe pas
déboucher immédiatement sur la négation du droit à l'indemnité. En
revanche, la violation répétée des devoirs figurant à l'art. 17 LACI permet
aux organes compétents de constater que l'assuré ne remplit pas la
condition de l'aptitude au placement (cf. Rubin, Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 24 ad art. 15 LACI).
Autrement dit, l'existence cumulative de plusieurs faits justifiant une
suspension pour un seul ou divers motifs – faits qui vont à l'encontre de
l'achèvement du chômage – peut conduire à une inaptitude au placement
avec refus du droit à l'indemnité (DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra nier
l'aptitude au placement si, durablement, l'assuré n'est disposé ou n'est en
mesure de s'engager que de manière restreinte (DTA 1989 n° 1 p. 53).
Conformément aux principes de proportionnalité et de
prévisibilité, ainsi qu’en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller
(art. 27 LPGA et 19a OACI), l'aptitude au placement ne peut être niée
qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de
sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été
commises en quelques semaines, voire en quelques mois (ATF 112 V 215
consid. 1b p. 218 ; DTA 1986 p. 20 consid. III 1 p. 24 ; TF 8C_99/2012 du 2
avril 2012, consid. 3.3). Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au
placement si quelques fautes légères seulement ont été commises, mais

- 10 -
le constat d’une faute de gravité moyenne en plus de fautes de gravité
légère suffit (TF 8C_816/2018 du 5 décembre 2019, consid. 6.2 ; DTA
1996/1997 p. 33). L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la
gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de
plus en plus son droit à l'indemnité (TFA C 320/05 du 20 avril 2006 consid.
4.1 et C 188/05 du 19 janvier 2006 consid. 3). En cas de cumul de
manquements sanctionnés, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit
le manquement qui entraîne la constatation de l'inaptitude au placement.
On applique par analogie le principe qui figure à l’art. 45 al. 1 let. b OACI
(Rubin, op. cit., n. 24 ad art. 15 LACI).
b) Au vu de la jurisprudence précitée, la décision d’inaptitude
au placement du 13 avril 2022 est bien fondée. En effet, entre les mois de
juin 2021 et le 7 février 2022, l'assuré a fait l'objet de cinq suspensions du
droit à l'indemnité de chômage, les deux premières en raison de non-
participation sans excuse valable à des entretiens de conseil, la troisième
en raison du refus de participer à une mesure du marché du travail, la
quatrième en raison de non-participation sans excuse valable à un
entretien de conseil et la cinquième en raison de recherches d’emploi
insuffisantes durant le mois de décembre 2021. S'il s'agit de fautes
légères dans les trois premiers cas ainsi que dans le cinquième cas, la
quatrième suspension a, quant à elle, été prononcée en raison d'une faute
de gravité moyenne (art. 45 al. 3 let. a et b OACI [RS 837.02]). Certes, la
gradation dans la durée des suspensions n’a été que partielle, les cinq
suspensions ayant duré respectivement cinq, neuf, cinq, seize et deux
jours. Il convient toutefois de relever que la durée des suspensions a été
prononcée pour des motifs différents, ce qui explique qu’elle n’a pas été
en progression constante. Ainsi, la suspension de seize jours a été
prononcée après le troisième rendez-vous manqué par l’assuré à un
entretien de conseil, sans excuse valable. Quant à la dernière suspension,
si elle n’a été que de deux jours pour recherches insuffisantes d’emploi
alors que le recourant en a fait seize au mois de décembre 2021, c’est
pour tenir compte du fait que dites recherches d’emploi n’avaient pas été
effectuées sur l’entier du mois de décembre 2021, mais seulement du 3
au 23 décembre 2021, contrairement à ce qui avait été fixé par l’ORP.

- 11 -
L'assuré a finalement été déclaré inapte au placement dès le 8 février
2022, soit le premier jour suivant une nouvelle absence à un entretien de
conseil, sans excuse valable, manquement qui, s’il avait été sanctionné
par une suspension du droit à l’indemnité de chômage, aurait valu trente
et un jours de suspension, ce qui constitue une faute grave au regard de
l’assurance-chômage. Mis à part le dernier manquement de l'assuré
(recherches d’emploi insuffisantes pour décembre 2021 car ne se
répartissant pas sur l’ensemble du mois), les quatre autres manquements
concernaient des mesures d'intégration (entretiens à l'ORP et mesure de
marché du travail). Or, l'obligation de participer aux mesures d'intégration
a été renforcée lors de la 3ème révision de la LACI. Alors qu'avant celle-ci,
le refus systématique ou du moins répété des mesures d'intégration
conduisait à une privation des prestations, ce principe a été transféré à
l'art. 15 LACI (cf. BORIS RUBIN, op. cit. n° 70 ad art. 15 et n° 4 ad art. 30).
Il convient par ailleurs de retenir que le recourant ne s’est
opposé à aucune des décisions de suspension prises à son encontre –
lesquelles avertissaient que les manquements répétés pouvaient conduire
à une négation de l’aptitude au placement – si bien que dites décisions
sont entrées en force. Dans ce contexte, l’intimée était légitimée à
prononcer l’inaptitude au placement de l’assuré après que celui-ci ne s’est
pas présenté à un rendez-vous de conseil, pour la quatrième fois, le 7
février 2022. Comme l’a relevé l’intimée au stade de la réponse, le fait de
ne pas se présenter à de tels rendez-vous compromet les chances du
demandeur d’emploi de voir la stratégie de réinsertion s’avérer fructueuse
rapidement et allonge par conséquent de façon indue le chômage.
c) Il découle des considérations qui précèdent que, pour juger
de l'aptitude au placement d'un assuré, le comportement de celui-ci
s'avère décisif. Dès lors, l'assuré qui avait été jugé inapte au placement ne
peut être reconnu apte à être placé que s'il modifie radicalement son
comportement, et non pas dès qu'il accepte de participer à une mesure
isolée (cf. Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la
révision de la loi sur l'assurance-chômage, in FF 2001 2123, p. 2158). On
ne saurait considérer en l’occurrence que le recourant a radicalement

- 12 -
modifié son comportement à compter du mois de janvier 2022 en suivant
la mesure de marché du travail à laquelle il avait été assigné, puisqu’il a
de nouveau manqué un rendez-vous de conseil le 7 février 2022.
6. a) En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur
opposition litigieuse confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la
procédure étant gratuite (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens, dès
lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA ; art.
55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue par la Direction générale de
l’emploi et du marché du travail le 18 juillet 2022 est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La juge unique : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne (pour le recourant),
- Direction générale de l’emploi et du marché du travail, à Lausanne,
- Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne,

- 13 -
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :