vd_gerichte · ZQ18.027746 · 2019-02-28 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 104/18 - 38/2019
ZQ18.027746
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 28 février 2019
__________________
Composition : M. PIGUET, président
Mme Brélaz Braillard, juge, et M. Berthoud, assesseur
Greffière : Mme Laurenczy
*****
Cause pendante entre :
G.________, à [...], recourant, représenté par Me Natasa Djurdjevac Heinzer,
avocate à Lausanne,
et
SERVICE DE L'EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne,
intimé.
_______________
402

- 2 -
Art. 8 al. 1 let. f, 59, 71a, 71b et 71d al. 1 LACI ; art. 95a et 95b
OACI

- 3 -
E n f a i t :
A. a) G.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1984,
est titulaire d’un bachelor en économie d’entreprise et a travaillé du 1er
juin 2016 au 30 avril 2017 en qualité d’acheteur pour le compte de la
société [...] SA, à [...]. Le 1er mai 2017, il s’est inscrit auprès de l’Office
régional de placement de [...] (ci-après : l’ORP) comme demandeur
d’emploi à 100 % et a revendiqué les prestations de l’assurance-chômage
à compter du 1er mai 2017.
b) Ayant pour objectif de créer une entreprise de location de
buggys sur circuit fermé, G.________ s’est vu allouer, sur la base d’un
business plan établi par ses soins et d’une analyse opérée par l’association
Genilem, une mesure de soutien à l’activité indépendante (ci-après :
mesure SAI ; décision du 15 septembre 2017). Dans ce cadre, il a obtenu
nonante indemnités journalières ainsi que le soutien d’un coach en
création d’entreprise.
c) Par courriel du 16 février 2018, G.________ a informé l’ORP
que son projet n’était toujours pas opérationnel pour des questions
d’autorisations et d’assurances. Il a demandé à pouvoir bénéficier à
nouveau des indemnités de chômage à compter du 17 février 2018.
d) Afin d’examiner l’aptitude au placement de l’assuré, le
Service de l’emploi (ci-après : le SDE ou l’intimé) lui a transmis un
questionnaire auquel il a répondu le 15 mars 2018 de la manière
suivante :
1. Quelles sont vos dispositions et disponibilités à l’exercice d’une
activité salariée et ce depuis le terme de la mesure SAI ?
Mes dispositions et disponibilités sont totales pour l’exercice
d’une activité salariée depuis le terme de la mesure SAI.
2. Quels sont vos objectifs professionnels et ce depuis le terme de
la mesure SAI ?
Mes objectifs professionnels sont de pouvoir rapidement
retrouver un emploi afin de stabiliser ma situation et de sortir
du chômage.

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3. Dans quelle mesure vous allez renoncer à votre projet
d’activité indépendante pour la reprise d’une activité
professionnelle ou pour suivre une mesure octroyée par l’ORP
(cours, stage, PET, etc.) ?
Tout mon projet reposait sur des autorisations qui devaient être
desservies par le canton début décembre 2017. Depuis lors
toujours aucunes dates officielles n’ont été communiquée[s].
Mon projet n’est donc pas réalisable sans autorisations émises
par le canton de [...] et sans une mise à l’enquête de la
commune. Ma disponibilité est totale pour toutes mesures.
4. Le taux précis pour lequel vous êtes disponible pour un emploi
et ce depuis le terme de la mesure SAI ?
100%
5. Quels sont les jours, ou quelles sont les demi-journées de la
semaine consacrées à votre activité indépendante et ce depuis
le terme de la mesure SAI ?
Il n’y a pas de journée ou demi-journée fixée qui sont
consacrées à cette activité indépendant[e].
6. A contrario à la question précédente, les jours et les heures
précis durant lesquels vous êtes disponible à l’exercice d’une
activité salariée ou pour participer à une mesure octroyée par
l’ORP (cours, stage, etc.) et ce depuis le terme de la mesure
SAI ?
Toute la semaine.
7. Le temps consacré aux démarches administratives et à la
prospection, etc. dans le cadre de votre projet indépendant et
ce depuis le terme de la mesure SAI ?
Nul. Le dossier est fini et seul[e] l’autorisation du canton est
manquante.
8. La date à laquelle vous débutez votre activité indépendante ?
Aucune date n’est fixée à ce jour.
9. Quels investissements avez-vous consentis dans le cadre de
votre projet d’activité indépendante (veuillez détailler votre
réponse) ?
￿ Acquisition d’un véhicule utilisé à titre de hobby pour le
moment ;
￿ Achat d’une remorque ;
￿ Shooting photo en novembre ;
￿ Beaucoup de déplacements pour des rencontres durant la
mesure SAI ;
￿ Surtout un investissement personnel de temps.
10. Si vous avez du stock, de biens dans le cadre de votre activité
indépendante. Dans l’affirmative, de quelle nature et pour quel
montant ?
Aucun stock.
11. Si vous allez/avez retirer/é votre 2ème pilier pour la création de
votre activité indépendante ?

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Aucune démarche d’indépendant n’a été commencée
aujourd’hui pour le retrait de mon 2ème pilier.
12. De quelle manière vous êtes affilié auprès d’une caisse AVS
dans le cadre de votre activité indépendante (veuillez nous
remettre tout document relatif à votre affiliation et taxation) ?
Pas d’affiliation effectuée dans le cadre de mon activité
indépendante.
13. Si vous avez conclu un bail à loyer pour des locaux
commerciaux (veuillez nous en remettre une copie) ?
Aucun bail.
14. Si vous avez engagé du personnel (veuillez nous remettre une
copie des contrats de travail) ?
Aucun engagement.
15. Si vous êtes inscrit auprès du registre du commerce ou si vous
allez vous inscrire auprès du registre du commerce. Dans
l’affirmative, depuis quelle date ou dans quel délai ?
Aucune inscription au RC prévue pour le moment.
16. Si vous avez des associés. Dans l’affirmative, veuillez nous
indiquer leur nom, prénom et fonction ?
Pas d’associ[é].
17. Le but à court, moyen et long terme concernant votre projet
d’activité indépendante ?
But du projet à court terme : acquérir une autorisation
d’exploitation cette année puis quitter progressivement
l’emploi que j’aurai trouvé en continuant la promotion de ce
sport sur les réseaux sociaux à titre de hobb[y].
But du projet à moyen et long terme : pouvoir vivre de ce
projet.
18. Si vous êtes assuré ou si vous allez vous assurer contre le
risque accident dans le cadre de votre activité indépendante.
Dans l’affirmative, veuillez nous remettre une copie de votre
contrat d’assurance ou copie de votre demande.
Pas de modification d’assurance.
19. Pour quel[le]s raisons vous revendiquez les prestations de
l’assurance-chômage au terme de la mesure SAI alors que vous
n’avez pas renoncé à votre projet d’indépendant (veuillez
détailler votre réponse) ?
Car il flotte une incertitude dans mon projet qu’il m’est
impossible de contrôler. Je préfère donc entreprendre tout ce
qui est possible pour aller de l’avant en trouvant un emploi qui
me permettra de quitter cette situation inconfortable qui est le
chômage (besoin de travailler, de se sentir utile et de faire
partie d’une équipe). Il est bien évident qu’un emploi me
permettra aussi d’avoir une meilleure rémunération. Quant à
mon nouvel employeur, il sera informé de mes hobbies et si ce
projet vena[i]t à se concrétiser une demande de temps partiel
sera faite ou un changement d’équipe ou une autre solution
sera envisagée.

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e) Par décision du 29 mars 2018, confirmée sur opposition le 5
juin 2018, le SDE a constaté que G.________ était inapte au placement à
compter du 17 février 2018 et qu’il n’avait pas droit aux indemnités
journalières à compter de cette date. Il convenait en effet de retenir des
différentes déclarations de l’assuré qu’il demandait à être placé en
attendant de recevoir les autorisations nécessaires au démarrage de son
activité indépendante, de sorte qu’il n’offrait pas une disponibilité
suffisante quant au temps qu’il pouvait consacrer à un emploi et quant au
nombre d’employeurs potentiels. En règle générale, un employeur n’allait
pas engager et former un nouveau collaborateur pour une durée
incertaine, le temps qu’il puisse débuter son activité indépendante, ou qui
n’était disponible qu’en fonction du temps qu’il consacrait au
développement de cette activité.
B. a) Par acte du 27 juin 2018, G.________ a déféré la décision sur
opposition rendue le 5 juin 2018 par le SDE auprès de la Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud, concluant à
l’annulation de ladite décision. Il a expliqué que son projet devait être
abandonné, puisque les autorités compétentes ne lui avaient pas délivré,
malgré les relances du bureau d’ingénieur chargé de l’élaboration du
projet, les autorisations nécessaires et qu’il n’était pas possible à ce stade
de trouver un autre terrain susceptible d’accueillir les activités prévues.
Ainsi, en raison d’une impossibilité objective résultant de considérations
politiques et administratives, il ne lui était pas possible de mettre en
œuvre son projet. Dans ces conditions, il n’avait plus l’attention de
poursuivre son activité indépendante et devait être considéré comme apte
au placement.
b) Dans sa réponse du 17 août 2018, le SDE a conclu au rejet
du recours, estimant que l’assuré ne démontrait pas qu’il avait
définitivement renoncé à son projet d’activité indépendante.
E n d r o i t :

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1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte
peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI
[ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
2. Est litigieuse la question de l’aptitude au placement du
recourant à compter du 17 février 2018.
3. a) L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte
au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le
chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à
des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art.
15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la
capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail –
plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que
l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et,
d'autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de
l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel
travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au
temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des
employeurs potentiels (ATF 143 V 168 consid. 2 ; 136 V 95 consid. 5.1 et
les références citées ; TF 8C_862/2015 du 26 février 2016 consid. 3.2).

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b) Les chômeurs qui envisagent d’exercer ou exercent une
activité indépendante ont une disponibilité qui, suivant les cas, peut être
trop restreinte pour être compatible avec l’exigence de l’aptitude au
placement. L’indisponibilité peut résulter de l’importance des préparatifs,
de l’ampleur de l’activité indépendante, des horaires où celle-ci est
exercée, de la durée des engagements pris ou de la volonté, de la part de
l’assuré, de privilégier son activité indépendante au détriment d’un emploi
salarié. Indépendamment de la question de la disponibilité au placement,
l’assurance-chômage n’a pas vocation à couvrir le risque d’entreprise des
personnes ayant résolument choisi de se tourner à moyen ou long terme
vers l’indépendance et d’abandonner le statut de salarié (BORIS RUBIN,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n° 40 ad art. 15 LACI ; TF 8C_853/2009 du 5 août 2010 consid. 3.5).
Selon la jurisprudence, est ainsi réputé inapte au placement
l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une
activité salariée, parce qu'il a entrepris ou envisage d'entreprendre une
activité lucrative indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être
placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un
employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326
consid. 1a et les références citées ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015
consid. 3.2 ; TF 8C_342/2010 du 13 avril 2011 consid. 3.2). Il faut tenir
compte des circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si
l’exercice d’une activité à titre indépendant a des conséquences sur la
disponibilité de l’assuré et, le cas échéant, dans quelle mesure (ATF 112 V
136 consid. 3b ; TFA C 166/02 du 2 avril 2003). Dès qu’un assuré décide
de se lancer dans l’indépendance de façon durable et à titre principal,
c’est-à-dire en privilégiant son activité indépendante et en lui consacrant
l’essentiel de son temps de disponibilité professionnelle, son aptitude au
placement doit être niée (TF 8C_619/2009 du 23 juin 2010 consid. 3.3.2).
Dans ce cas, il faut partir du principe que les possibilités de placement
sont trop rigides car tributaires des horaires prioritaires de l’activité
indépendante (RUBIN, op. cit., n° 48 ad art. 15 LACI).

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Le chômeur qui projette de devenir indépendant sans avoir
fixé de date précise concernant le début de son activité peut devoir être
déclaré inapte au placement, dans le cadre d’une appréciation globale de
cette condition du droit. Cette situation est en effet peu compatible avec
un engagement (RUBIN, op. cit., n° 46 ad art. 15 LACI, p. 160).
4. a) A teneur de l’art. 59 al. 1 LACI, l’assurance alloue des
prestations financières au titre de mesures relatives au marché du travail
en faveur des assurés – à savoir les personnes qui réunissent les
conditions de droit à l’indemnité au sens de l’art. 8 LACI – et des
personnes menacées de chômage. Selon l’art. 59 al. 2 LACI, les mesures
relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration
professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons
inhérentes au marché de l’emploi ; elles ont notamment pour but (let. a)
d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre
leur réinsertion rapide et durable, (let. b) de promouvoir les qualifications
professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail,
(let. c) de diminuer le risque de chômage de longue durée et (let. d) de
permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle. Les
mesures relatives au marché du travail comprennent des mesures de
formation, des mesures d’emploi et des mesures spécifiques (art. 59
al. 1bis LACI), dont font notamment partie les mesures de soutien aux
assurés qui entreprennent une activité indépendante (art. 71a ss LACI).
b) Aux termes de l’art. 71a al. 1 LACI, l’assurance peut
soutenir l’assuré qui projette d’entreprendre une activité indépendante
durable par le versement de 90 indemnités journalières au plus durant la
phase d’élaboration du projet. Est réputée phase d’élaboration du projet le
laps de temps nécessaire à l’assuré pour planifier et préparer une activité
indépendante. Cette phase débute avec l’acceptation de la demande et
prend fin lorsque l’assuré a perçu les indemnités journalières octroyées
(art. 95a OACI).
Pour prétendre à ce soutien, l’assuré doit remplir les conditions
énumérées à l’art. 71b al. 1 LACI, soit être au chômage sans sa faute,

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avoir au moins 20 ans et présenter une esquisse de projet d'activité
indépendante économiquement viable. A cet égard, l’art. 95b al. 1 OACI
précise que la demande d’indemnités journalières de SAI doit contenir au
moins (let. a) des informations sur les connaissances professionnelles de
l’assuré, (let. b) une pièce justificative attestant qu’il possède des
connaissances en gestion d’entreprise ou une attestation certifiant qu’il a
acquis ces connaissances dans un cours et (let. c) un descriptif du projet
dans ses grandes lignes qui renseigne notamment (ch. 1) sur la
conception présidant à la future activité indépendante, sur le produit ou le
service que l’assuré se propose d’offrir, sur ses débouchés et sur ses
clients potentiels, (ch. 2) sur le coût et le mode de financement du projet
et (ch. 3) sur son état d’avancement. L’autorité cantonale examine si
l’assuré remplit les conditions ouvrant droit aux prestations et soumet la
demande à un examen formel ainsi qu’à un examen matériel sommaire
(art. 95b al. 2 OACI). Elle statue sur l’octroi des indemnités journalières
dans les quatre semaines qui suivent la réception de la demande et
détermine le nombre d’indemnités à verser (art. 95b al. 3 OACI).
Selon l’art. 71b al. 3 LACI, pendant la phase d’élaboration du
projet, l’assuré est libéré des obligations fixées à l’art. 17 LACI (soit
notamment l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi, d’accepter
tout travail convenable et de participer à des mesures relatives au marché
du travail) et n’est pas tenu d’être apte au placement. A l’issue de la
phase d’élaboration du projet, mais au plus tard lorsqu’il perçoit la
dernière indemnité journalière, l’assuré doit indiquer à l’autorité
compétente s’il entreprend ou non une activité indépendante (art. 71d al.
1, première phrase, LACI).
Des indemnités journalières sont octroyées uniquement pour
la phase de planification ou de préparation d’un projet d’activité
indépendante. Aucune aide financière n’est par contre apportée dans la
phase de lancement de l’entreprise. Un droit à des indemnités spécifiques
n'existe plus à partir du moment où débute l'activité indépendante. En
effet, les indemnités de chômage n'ont pas pour but, de manière générale,
de financer le manque d'occupation de la personne qui commence une

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activité indépendante. Le contraire reviendrait à remplacer les risques de
perte liés au manque d'occupation dans sa nouvelle activité par des
indemnités de chômage. Or ceci est totalement étranger à la volonté du
législateur d’encourager la prise d’une activité indépendante (TFA C
291/00 du 9 avril 2001 consid. 1a et les références citées). La mesure ne
saurait en effet servir à procurer des avantages économiques à l'assuré ni
à favoriser des secteurs ou des intérêts particuliers de l’économie.
L'objectif primordial est d'aider l’assuré à sortir du chômage (Bulletin LACI
MMT [mesures du marché du travail] au 1er janvier 2019, K4).
5. En l’espèce, l’intimé a considéré que le recourant n’avait pas
l’attention de mettre un terme à son projet, mais était dans l’attente de
pouvoir démarrer son activité, si bien qu’il n’offrait pas une disponibilité
suffisante quant au temps qu’il pouvait consacrer à un éventuel emploi
salarié.
a) La question de l’aptitude au placement d’un assuré qui
exerce ou qui envisage d’exercer une activité indépendante présente
nécessairement un lien avec la possibilité objective pour celui-ci de
pouvoir exercer immédiatement ou à très brève échéance l’activité en
question. Or, comme le relève le recourant dans son mémoire de recours,
la réalisation de son projet (location de buggys sur circuit fermé) souffrait,
au moment où la décision litigieuse a été rendue, d’une impossibilité
objective, puisqu’il ne disposait pas des autorisations nécessaires à
l’exploitation de son entreprise.
b) Le raisonnement de l’intimé mériterait d’être examiné, s’il y
avait lieu d’admettre que le recourant pouvait compter au moment des
faits sur la délivrance à brève échéance des autorisations nécessaires à
l’exercice de son activité. Un examen plus soutenu des circonstances
concrètes du cas d’espèce auraient permis à l’intimé de constater qu’une
telle perspective apparaissait difficilement envisageable. Le recourant
prévoyait en effet d’exploiter son entreprise sur le site « [...] » à [...], site
qui devait préalablement faire l’objet d’une légalisation par le biais de
l’établissement d’un plan partiel d’affectation (PPA). Au moment où le

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recourant s’est vu allouer la mesure de soutien à l’activité indépendante,
le PPA était en cours d’examen préalable en légalité auprès du Service du
développement territorial (cf. échange de courriels entre le bureau
d’ingénieurs [...] SA et [...]). A ce stade de la procédure, le PPA devait
encore faire l’objet d’une mise à l’enquête publique – laquelle s’est
déroulée du 18 janvier au 18 février 2019 (Feuille des avis officiels du
mardi 22 janvier 2019) –, être adopté par le Conseil communal de la
commune de [...] et être approuvé par le Département compétent, le tout
sous réserve d’éventuelles oppositions et recours.
c) Dès le dépôt de sa demande, le recourant a indiqué que son
projet devait être validé par les autorités communales et cantonales. Il est
d’ailleurs un fait notoire que les activités ayant un fort impact sur
l’environnement, telle que celle proposée par le recourant, nécessitent des
autorisations spéciales. Force est de constater que l’intimé,
respectivement l’association Genilem à qui avait été confié l’examen
préalable du projet du recourant, n’ont pas prêté une attention suffisante
à ce point dans le cadre de l’examen de l’état d’avancement du projet (cf.
art. 95b al. 1 let. c ch. 3 OACI), alors même qu’il constituait une condition
indispensable à sa réalisation. De fait, on peut s’interroger sur le bien-
fondé de l’octroi d’une mesure de soutien à l’activité indépendante au
regard du projet du recourant et des conditions requises à la réalisation de
celui-ci.
d) Cela étant, le recourant ne saurait subir les conséquences
dommageables d’une conduite principalement imputable à l’intimé. Au vu
de l’absence de perspectives raisonnables à court et moyen terme de
pouvoir débuter l’activité pour laquelle il a bénéficié d’une mesure de
soutien à l’activité indépendante, il y a lieu de considérer que le recourant
était capable, à l’issue de la mesure, d’offrir une pleine disponibilité à tout
employeur, qu’il était apte à être placé sur le marché du travail et que,
partant, il pouvait prétendre aux indemnités de l’assurance-chômage. Le
fait qu’il n’ait pas abandonné le désir de mettre en œuvre son projet
importe à cet égard peu, compte tenu du contexte.

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6. a) Partant, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision
sur opposition attaquée annulée.
b) La procédure étant gratuite, il n’y a pas lieu de percevoir de
frais judiciaires (art. 61 let. a LPGA).
c) Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance
d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens qu'il convient, compte
tenu de l’importance et de la complexité du litige, de fixer à 1'800 fr. à la
charge de l’intimé (art. 61 let. g LPGA et 55 LPA-VD).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition rendue le 5 juin 2018 par le Service
de l’emploi, Instance juridique chômage, est annulée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
IV. Le Service de l’emploi versera à G.________ une indemnité de
1'800 fr. (mille huit cents francs) à titre de dépens.
Le président : La greffière :
Du

- 14 -
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Natasa Djurdjevac Heinzer (pour G.________),
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
- Secrétariat d’Etat à l’économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :