vd_gerichte · ZQ19.022645 · 2020-01-27 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 88/19 - 22/2020
ZQ19.022645
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 27 janvier 2020
__________________
Composition : Mme RÖTHENBACHER, juge unique
Greffière : Mme Parel
*****
Cause pendante entre :
U.________, à Lausanne, recourant,
et
SERVICE DE L’EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne,
intimé.
_______________
Art. 15 LACI
403

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E n f a i t :
A. U.________, né en 1974, d’origine pakistanaise, marié et père
de trois enfants (ci-après : l’assuré ou le recourant), a sollicité l’octroi de
l’indemnité de chômage à compter du 1er janvier 2018. Il a déclaré
rechercher un emploi de manutentionnaire à 100 %. Précédemment, soit
du 1er octobre 2000 au 31 décembre 2017, il avait travaillé dans un grand
magasin en qualité d’employé polyvalent. Un délai-cadre d’indemnisation
de deux ans lui a été ouvert dès le 1er janvier 2018 et son suivi a été
assuré par l’Office régional de placement (ci-après : ORP) de [...].
Selon le procès-verbal d’entretien établi le 13 mars 2018 par le
conseiller ORP, l’assuré a déclaré vouloir devenir indépendant en ouvrant
une épicerie ou un commerce de traiteur.
Lors de l’entretien avec son conseiller ORP du 24 avril 2018,
l’assuré a dit vouloir éventuellement reprendre un commerce
d’alimentation à [...]. Il a évoqué son âge et son désir de pouvoir travailler
« à sa propre vitesse ». Il a précisé qu’il souhaitait utiliser son avoir LPP
afin de reprendre l’établissement convoité. Après que son conseiller ORP
lui a exposé les trois variantes de la mesure de soutien de l’assurance-
chômage à une activité indépendante (ci-après : SAI), l’assuré a déclaré
vouloir se concentrer dans un premier temps sur le financement,
probablement sous la forme d’un prêt privé.
Le procès-verbal d’entretien ORP du 4 mai 2018 fait état de
l’intention de l’assuré de poursuivre son projet de reprise d’un commerce
d’alimentation à [...] et de travailler avec son épouse, ainsi que de son
intention d’utiliser son avoir LPP « une fois sorti du chômage ». Il a
expliqué être en passe de signer un bail à loyer et d’obtenir une garantie
d’obtention du local sur lequel repose son projet grâce à un prêt familial.
Son avoir LPP lui permettra de payer le pas de porte. C’est en se basant

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sur la solidité de ses démarches en vue de l’obtention d’un local qu’il
souhaite entrer dans un processus de demande de mesure SAI variante 1.
Le 22 mai 2018, l’assuré a rempli et signé un formulaire de
demande SAI, en indiquant comme début de la phase de l’élaboration du
projet le 1er mai 2018 et celle de démarrage prévu de l’activité
indépendante le 1er juillet 2018.
Le 4 juin 2018, le Service de l’emploi a accepté la demande
SAI.
Par courrier électronique du 26 juin 2018, l’assuré a informé
l’ORP qu’il n’avait pas l’intention de « démarrer l’épicerie », qu’il était à la
recherche d’un garant comme le lui demandait le bailleur et qu’il était en
mesure, dès le lendemain, de chercher un emploi.
Par décision du même jour, le Service de l’emploi a annulé la
décision du 4 juin 2018 au motif que le projet de lancement d’une activité
indépendante avait était abandonné par l’assuré.
Il ressort du procès-verbal d’entretien établi par le conseiller
ORP le 29 août 2018 que l’assuré a confirmé avoir abandonné son projet
de reprise de commerce à [...] mais avoir d’autres opportunités en
discussion à [...] et en région.
Lors de l’entretien ORP du 10 octobre 2018, l’assuré a déclaré
qu’il avait trouvé une personne qui serait prête à se porter garante afin
qu’il puisse ouvrir un commerce. Comme projets potentiels, il a évoqué un
hôtel-restaurant.
Dans le procès-verbal du 28 novembre 2018, le conseiller ORP
a indiqué que l’assuré allait signer un bail pour un local commercial le
vendredi suivant dans le canton de [...], dans lequel il « va ouvrir une
sandwicherie, Kebab etc. » L’intéressé a expliqué qu’il n’avait pas à fournir
de garantie car c’est la V.________ qui gère le local. Le conseiller ORP a

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précisé qu’il avait fait une demande de mesure SAI auprès de son collègue
mais qu’au vu du court délai, il avait indiqué à l’assuré qu’il devait
continuer à effectuer ses recherches d’emploi.
Il ressort du procès-verbal du 7 janvier 2019 que le conseiller
ORP a expliqué à l’assuré qu’il n’avait pas droit à une seconde mesure SAI
durant le même délai-cadre. L’assuré a exposé qu’il était inscrit au
Registre du commerce du canton de [...] depuis le « 18 décembre 2018 »,
inscription qui lui était nécessaire pour pouvoir faire débloquer son avoir
auprès du 2ème pilier. Il espère pouvoir ouvrir son commerce mi-février,
voire début mars 2019. Il continue ses recherches d’emploi.
Un extrait certifié conforme daté du 18 décembre 2018 atteste
l’inscription au Registre du commerce du canton de [...], avec siège à [...],
d’une raison de commerce individuelle R.________ pour but l’exploitation
d’une entreprise d’alimentation et de take-away dont l’assuré est titulaire
avec signature individuelle depuis le 13 décembre 2018.
Il ressort d’une note juridique du Service de l’emploi, Instance
juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), du 11 janvier 2019
notamment ce qui suit :
« L’assuré a bénéficié d’une mesure SAI du 31 mai au 30 juin 2018.
Selon ses indications du 26.06.2018 (mail à l’ORP), il ne démarre pas
son activité indépendante mais poursuit la recherche de « garant »
exigé par la gérance pour la reprise du bail (voir demande de
transfert de bail du 9.5.2018).
Au vu des éléments précités, l’aptitude au placement devait être
examinée à compter du 1er juillet 2018.
L’ORP ayant validé cette situation et l’assuré ayant respecté ses
obligations (bonne foi), nous avons procédé à l’examen de son AP
[réd. : aptitude au placement] à compter du 13 décembre 2018,
date de son inscription au RC. »
Par courrier du 11 janvier 2019, la Division juridique des ORP a
requis de l’assuré qu’il la renseigne sur son activité individuelle sous la
raison de commerce R.________ à compter du 13 décembre 2018 en
répondant dans un délai de dix jours dès réception notamment aux
questions suivantes :

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« 1. quelles sont vos dispositions et disponibilités à l’exercice
d’une activité salariée ; quels sont vos objectifs
professionnels ;
2. quels sont vos objectifs professionnels ;
3. dans quelle mesure vous allez renoncer à votre activité
indépendante pour la reprise d’une activité professionnelle ;
4. dans quelle mesure vous allez renoncer à votre activité
indépendante pour suivre une mesure octroyée par l’ORP
(cours, stage, PET, etc.) ;
5. le taux précis pour lequel vous êtes disponible pour un
emploi ;
6. quels sont les jours, ou quelles sont les demi-journées de la
semaine consacrées à cette activité indépendante ; (*)
7. à contrario à la question précédente, les jours et les heures
précis durant lesquels vous êtes disponible à l’exercice d’une
activité salariée ou pour participer à une mesure octroyée par
l’ORP (cours, stage, etc.) ; (*)
8. pour quels motifs souhaitez-vous rester inscrit à l’ORP à 100%
(merci de détailler votre réponse) ;
9. quelle est la nature de cette activité indépendante et quelle
est votre fonction (veuillez détailler votre réponse) ;
10. à quelle date votre activité indépendante a débuté ou pourra
débuter ;
11. le temps consacré à cette activité indépendante (occupation
principale, démarches administratives, formation et
perfectionnement, prospection, etc.) ;
12. quelles sont les démarches déjà effectuées et à quelles dates
(merci de détailler votre réponse) ;
13. quelles sont les démarches qu’il vous reste à entreprendre
(merci de détailler votre réponse) ;
14. comment comptez-vous concilier une activité salariée à 100%
avec votre activité indépendante ;
15. si vous avez l’intention d’augmenter à court terme votre
activité indépendante en raison de votre chômage. Dans
l’affirmative jusqu’à quel taux ;
16. […] ;
Par lettre reçue par la Division juridique des ORP le 23 janvier
2019, l’assuré a répondu comme il suit aux questions posées :
« 1. Je suis libre et disponible à 100% jusqu’au 1er mars.
2. Je souhaite trouver un emploi temporaire le plus rapidement
possible.
3. Mon activité indépendante et lucrative n’a pas encore
commencé, elle débutera le 1er mars. En attendant je
recherche une activité temporaire.
4. Si une mesure m’est octroyée par l’ORP jusqu’à la date du 1er
mars, je serai heureux de pouvoir y participer.
5. Je suis disponible à 100%.
6. Je me rends à [...] le samedi et le dimanche en compagnie de
ma famille pour installer les lieux.
7. Je suis libre du lundi au vendredi.

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8. Je suis encore à la recherche d’un emploi temporaire pour
subvenir au maximum au besoin de ma famille et n’ai pas
d’autre source de revenu.
9. C’est un commerce de proximité et un café. Je suis patron
BRRRRRRRR (sic)
10. Le magasin ouvre le 1er mars.
11. A partir du 1er mars, je serai à 100% au magasin mais pour
l’instant je fais le weekend
12. Démarches administratives (10, 11, 18, 24, 25)
13. Prospection pour acheter des meubles, nourritures, tireuse à
café, frigo, décoration, etc (15, 16, 22, 23 décembre) ;
Rencontre des agriculteurs et paysans locaux afin de vendre
leur produit (29, 30 décembre) ; Nettoyage des lieux+
installation (5, 6, 12, 13 janvier) ; Achats des produits en
février
14. A partir du 1er mars, je serai à 100% au magasin.
15. Je suis libre à 100% jusqu’au 1er mars. […]
16. […] »
Par décision du 28 janvier 2019, la Division juridique des ORP a
déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 13 décembre 2018,
date de son inscription au registre du commerce. Rappelant que dans sa
réponse l’assuré avait indiqué être disponible à 100 % jusqu’au 1er mars
2019 en raison du démarrage de son activité indépendante et que jusqu’à
cette date il souhaitait trouver un emploi temporaire, qu’il avait déjà
effectué les démarches administratives et serait prochainement occupé à
la prospection pour l’achat de divers articles, la rencontre avec des
fournisseurs, le nettoyage et l’installation des locaux notamment, qu’il
avait retiré son 2ème pilier pour la création de son activité indépendante,
qu’il s’était affilié auprès d’une caisse de compensation et qu’il était au
bénéfice d’un contrat de sous-location signé le 30 novembre 2018 pour un
magasin et un dépôt à [...] mis à disposition à compter du 1er février 2019,
la Division juridique des ORP a conclu que ces éléments constituaient des
indices témoignant d’une volonté affirmée de l’assuré de s’établir
durablement en tant qu’indépendant, ce qui permettait de conclure à une
inaptitude au placement avant même que l’activité indépendante n’ait
effectivement été exercée. Pour le surplus, elle a estimé qu’en plus de
l’investissement matériel assez conséquent que l’assuré avait consenti, il
s’était investi personnellement de façon très active aussi bien dans la
création de son entreprise que dans le déploiement et la consolidation de
son activité indépendante à laquelle il a déclaré ne pas être disposé à
renoncer au profit d’une activité salariée. Cela étant, on ne saurait

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considérer qu’il a entrepris une activité transitoire dans le but de diminuer
le dommage à l’assurance, mais qu’il s’est engagé dans une dynamique
indépendante à caractère durable.
Par courrier reçu le 12 février 2019, l’assuré a formé
opposition à la décision d’inaptitude au placement. Il a fait valoir en
substance qu’il avait déclaré être disponible pour un travail à 100 % de
façon temporaire jusqu’au 1er mars 2019, du lundi au vendredi, qu’il avait
effectué des recherches d’emploi en qualité et en quantité suffisante pour
retrouver une activité salariée et qu’il avait déclaré être disponible à 100
% pour toute activité ou mesure qui lui serait proposée par l’ORP. Il en a
conclu que le fait de créer une société ne saurait justifier son inaptitude au
placement, sans que soient pris en compte les critères objectifs en
matière de recherche d’emploi.
Lors de l’entretien du 1er mars 2019, l’assuré a déclaré à son
conseiller ORP qu’il n’allait pas ouvrir son commerce avant le 1er avril
2019, que d’ici là il continuait à rechercher un emploi, même pour
quelques jours. Il a remis ses recherches d’emploi pour le mois de février
2019.
Le 11 avril 2019, l’assuré a déclaré à son conseiller ORP qu’il
attendait impatiemment de recevoir l’autorisation d’exploiter son magasin
afin de pouvoir démarrer son activité dès le mois de mai suivant.
Par décision sur opposition du 29 avril 2019, le SDE a rejeté
l’opposition et confirmé la décision d’inaptitude au placement à compter
du 13 décembre 2018 pour les motifs exposés dans dite décision. Il a en
outre considéré notamment ce qui suit :
« (…)
Dans son ace d’opposition, l’assuré se réfère à sa réponse au
questionnaire portant sur l’examen de son aptitude au placement
(…), en relevant qu’il est disponible jusqu’au 1er mars 2019 pour un
emploi à 100%, du lundi au vendredi, que dite activité n’a pas
encore débuté et qu’il n’est pas sûr que cela se fasse. Il estime que
l’on ne saurait se fier uniquement « à ce questionnaire » pour le
déclarer inapte au placement et qu’il faut tenir compte de plusieurs
éléments pour évaluer sa situation. Ainsi, il a effectué des
recherches d’emploi quantitativement et qualitativement

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suffisantes, tout en demeurant disponible, tant pour un emploi que
pour une mesure que l’ORP pourrait lui assigner.
Or ces explications ne sauraient remettre en question le bien-fondé
de la décision contestée.
En effet, force est de constater que l’opposant a déjà accompli une
grande partie des démarches administratives nécessaires au
lancement de son activité indépendante, dont son inscription au
Registre du commerce. De plus, à la question de la division juridique
lui demandant dans quelle mesure il serait disposé à renoncer à
cette activité pour la reprise d’un emploi salarié, il a répondu qu’elle
commencerait le 1er mars 2019, qu’elle n’avait donc pas encore
commencé, et qu’en attendant, il était à la recherche d’un emploi
temporaire. Or il ressort des explications fournies par l’opposant
qu’il lui reste encore de nombreuses démarches pratiques à
effectuer, d’ici l’ouverture de son magasin, qui rendent
pratiquement illusoire tout exercice d’une activité salariée en
parallèle.
Ainsi, il ressort à l’évidence du dossier que l’assuré s’est lancé dans
un processus qui va le mener à exercer une activité indépendante à
caractère durable à laquelle il n’est pas prêt à renoncer, et non pas
dans une activité transitoire ayant comme but de diminuer le
dommage causé à l’assurance-chômage.
Or ce n’est ni le rôle de l’assurance-chômage ni dans sa conception
de fournir une aide en capital à la création d’entreprise ou de servir
de transition lorsqu’un assuré passe d’une activité salariée à une
activité indépendante, ou encore de couvrir de quelconques risques
d’entreprises (DTA 1993/1994 n° 30, p. 213).
(…)
On relèvera enfin que, du 31 mai au 26 juin 2018, l’assuré a
bénéficié de la mesure de soutien à l’activité indépendante (SAI),
durant la phase d’élaboration de son entreprise. Dès lors qu’il ne
parvenait pas à trouver de garant pour la reprise du bail à loyer
commercial, il a repris son suivi à l’ORP dès le 3 juillet 2018, tout en
l’informant régulièrement qu’il continuait à rechercher activement
un garant, en vue de pouvoir démarrer son activité indépendante.
Or, en vertu des règles en la matière, l’assuré qui décide, à la fin
d’un SAI, de ne pas se lancer dans son activité indépendante et de
reprendre son suivi à l’ORP doit avoir totalement et définitivement
abandonné dite activité, à défaut de quoi il doit être déclaré inapte
au placement dès la fin du SAI. Dans le présent cas, l’opposant
ayant régulière informé l’ORP de ses démarches sans réaction de sa
part, tout en continuant à effectuer des recherches d’emploi, il
pouvait de bonne foi penser qu’il remplissait les conditions
d’aptitude au placement, de sorte qu’il doit être protégé dans sa
bonne foi et considéré apte au placement, antérieurement au 13
décembre 2018.
(…). »
Le 6 mai 2019, l’assuré a informé son conseiller ORP par
téléphone qu’il avait commencé à mettre la marchandise dans son
magasin et qu’il ne cherchait plus d’emploi depuis le début du mois de mai
2019. Le 10 mai 2019, l’ORP a informé l’assuré de l’annulation de son
inscription auprès de l’office.

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B. Par acte daté du 16 mai 2019, U.________ a recouru devant la
Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre la décision sur
opposition rendue le 29 avril 2019 en concluant implicitement à son
annulation. Il fait valoir que s’il a décidé d’exercer une activité
indépendante, c’est dans le but de ne pas avoir recours à l’assurance-
chômage, en précisant que la concrétisation de son projet a pris du temps
et que c’est pour ce motif qu’il a décidé de rechercher un travail à 100 %.
Pour le surplus, le recourant reprend l’argumentation développée dans son
acte d’opposition, en soulignant en particulier le fait qu’il a effectué des
recherches d’emploi suffisantes en quantité et en qualité et qu’il s’est
rendu disponible pour toute activité ou mesure que l’ORP aurait plu lui
proposer. Le recourant a produit la liste des recherches d’emploi
effectuées pour les mois de février à mai 2019.
Par réponse du 24 juin 2019, l’intimé a conclu au rejet du
recours. Il rappelle que le recourant a mis sur pied son projet de magasin
en bénéficiant de la mesure SAI et que bien qu’il ait dû y renoncer dès lors
qu’il ne trouvait pas de garant pour la reprise d’un bail commercial et qu’il
ait repris son suivi par l’ORP, il n’a eu de cesse de chercher à concrétiser
son projet d’activité individuelle puis de procéder aux démarches
nécessaires pour pouvoir ouvrir son commerce. Ces éléments démontrent
selon l’intimé que le recourant s’est lancé dans un processus devant le
mener à exercer une activité indépendante durable à laquelle il n’est pas
disposé à renoncer, notamment pour la reprise d’un emploi durable. Quant
à l’exercice d’une activité salariée jusqu’à l’ouverture de son magasin, elle
paraît peu probable au vu des nombreuses démarches pratiques
auxquelles le recourant devait encore procéder avant de se lancer dans
son activité indépendante, ce qui justifie la décision d’inaptitude au
placement.
Par réplique du 27 juillet 2019, le recourant fait valoir que les
démarches nécessaires à l’ouverture de son commerce, notamment sur
les plans administratif et financier, n’ont pas été effectuées par lui-même
mais grâce à l’appui de trois personnes, ses connaissances techniques et

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linguistiques ne lui permettant pas d’agir seul. Ainsi, une activité salariée
durant les mois de décembre 2018 à fin avril 2019 était compatible avec
les démarches à effectuer pour ouvrir son magasin, qui étaient réalisées
par des tiers. Il a d’ailleurs effectué des recherches d’emploi durant cette
période. Le recourant estime que l’intimé ne pouvait pas lui demander de
fournir les recherches d’emploi demandées, lesquelles attestent selon lui
sa disponibilité pour une activité salariée, pour ensuite ne pas les prendre
en considération dans l’examen de son aptitude au placement. Il confirme
ses conclusions tendant à l’annulation de la décision litigieuse en
soutenant que les éléments qu’il a avancés établissent qu’il était disposé
et prêt à prendre une activité salariée durant la période litigieuse.
Par lettre du 12 août 2019, le recourant a fait part à la Cour de
céans de sa situation financière précaire.
Par duplique du 29 août 2019, l’intimé a confirmé ses
conclusions tendant au rejet du recours. Il considère que, quand bien
même il serait établi que le recourant présentait une disponibilité
suffisante pour exercer un emploi durant le court laps de temps écoulé
entre son inscription au Registre du commerce et l’ouverture de son
magasin, il n’en demeure pas moins que pour que l’aptitude au placement
soit reconnue, il faut que le demandeur d’emploi ait la volonté de
retrouver un emploi durable, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, le
recourant ayant comme unique projet professionnel de pouvoir démarrer
au plus vite son activité indépendante. Ainsi, tout hypothétique emploi
qu’il aurait pu trouver n’aurait été que temporaire, dans l’attente de
l’ouverture de son commerce.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi

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fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte
peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI
[ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
En l’espèce, le recours a été interjeté en temps utile et
satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 61 let. b LPGA
notamment), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
b) La procédure devant le tribunal cantonal des assurances,
institué par chaque canton en application de l’art. 57 LPGA, est réglée par
le droit cantonal, sous réserve de l’art. 1 al. 3 PA (loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative ; RS 172.021) et des
exigences minimales fixées par l’art. 61 LPGA.
Dans le canton de Vaud, la procédure de recours est régie par la
LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative ; BLV 173.36), qui s’applique notamment aux recours dans
le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit à
cet égard la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal (cf. art. 93 let. a LPA-VD). En l’espèce, au vu de la valeur
litigieuse inférieure à 30'000 fr. (versement de l’indemnité de chômage du
13 décembre 2018 au 30 avril 2019), la cause relève de la compétence
d’un membre de la cour statuant en qualité de juge unique (art. 94 al. 1
let. a LPA-VD).
2. a) En tant qu’autorité de recours contre les décisions prises par
des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en
principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur
les points tranchés par cette décision. De surcroît, dans le cadre de l’objet
du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son

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ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le
recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont
des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; 125 V 413
consid. 2c ; 110 V 48 consid. 4a).
b) Dans le cas d’espèce, le litige porte sur le point de savoir
s’il est justifié de déclarer le recourant inapte au placement à compter du
13 décembre 2018, date de l’inscription au registre du commerce de sa
raison de commerce individuelle.
3. a) L’assuré n’a droit à l’indemnité de chômage que si, entre
autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est
réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail
convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en
mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude au placement
comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail d’une part, c’est-à-
dire la faculté de fournir un travail – plus précisément d’exercer une
activité lucrative salariée – sans que l’assuré en soit empêché pour des
causes inhérentes à sa personne, et, d’autre part, la disposition à accepter
un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non
seulement la volonté de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi
une disponibilité suffisante quant au temps que l’assuré peut consacrer à
un emploi et quant au nombre d’employeurs potentiels (ATF 143 V 168
consid. 2 ; 136 V 95 consid. 5.1 et les références citées ; TF 8C_862/2015
du 26 février 2016 consid. 3.2 ; 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1).
L’aptitude au placement donne lieu à une appréciation globale
des facteurs objectifs et subjectifs déterminants quant aux chances d’être
engagé. Les facteurs de restriction à la disponibilité doivent s’examiner
non isolément, mais dans leur ensemble (cf. TF C 149/09 du 30 janvier
2007 consid. 5 ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-
chômage, Genève/Zurich/Bâle, Schulthess 2014, n° 16 ad art. 15 LACI, p.
150). Pour apprécier l’aptitude au placement, il faut tenir compte de
toutes les circonstances particulières du cas à trancher
(cf. TF 8C_996/2012 du 16 avril 2013 consid. 2.3). Dans la mesure où il

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faut prendre en considération la volonté de l’assuré, qui en tant que fait
interne ne peut pas faire l’objet d’une administration directe de la preuve,
il y a lieu de se baser aussi sur des indices extérieurs (cf. TF 9C_352/2014
du 14 octobre 2014 consid. 3.3 ; 9C_934/2010 du 7 juillet 2011 consid.
3.3).
b) Les chômeurs qui envisagent d’exercer ou exercent une
activité indépendante ont une disponibilité qui, suivant les cas, peut être
trop restreinte pour être compatible avec l’exigence de l’aptitude au
placement. L’indisponibilité peut résulter de l’importance des préparatifs,
de l’ampleur de l’activité indépendante, des horaires où celle-ci est
exercée, de la durée des engagements pris ou de la volonté, de la part de
l’assuré, de privilégier son activité indépendante au détriment d’un emploi
salarié. Indépendamment de la question de la disponibilité au placement,
l’assurance-chômage n’a pas vocation à couvrir le risque d’entreprise des
personnes ayant résolument choisi de se tourner à moyen ou long terme
vers l’indépendance et d’abandonner le statut de salarié (Rubin, op. cit.,
n° 40 ad art. 15 LACI, p. 158 et les références citées).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, respectivement du
Tribunal fédéral des assurances, est ainsi réputé inapte au placement
l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même d’exercer une
activité salariée, parce qu’il a entrepris ou envisage d’entreprendre une
activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne puisse plus être
placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un
employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326
consid. 1a et les références citées ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015
consid. 3.2 ; TF 8C_342/2010 du 13 avril 2011 consid. 3.2). Il faut tenir
compte des circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si
l’exercice d’une activité à titre indépendant a des conséquences sur la
disponibilité de l’assuré et, le cas échéant, dans quelle mesure (ATF 112 V
136 consid. 3b ; TFA C 166/02 du 2 avril 2003). Dès qu’un assuré décide
de se lancer dans l’indépendance de façon durable et à titre principal,
c’est-à-dire en privilégiant son activité indépendante et en lui consacrant
l’essentiel de son temps de disponibilité professionnelle, son aptitude au

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placement doit être niée (TF 8C_619/2009 du 23 juin 2010 consid. 3.3.2).
Dans ce cas, il faut partir du principe que les possibilités de placement
sont trop rigides car tributaires des horaires prioritaires de l’activité
indépendante (Rubin, op. cit., n° 48 ad art. 15 LACI, p. 160).
Le chômeur qui projette de devenir indépendant sans avoir
fixé de date précise concernant le début de son activité peut devoir être
déclaré inapte au placement, dans le cadre d’une appréciation globale de
cette condition du droit. Cette situation est en effet peu compatible avec
un engagement (Rubin, op. cit., n° 46 ad art. 15 LACI, p. 159-160).
Lorsque l’activité indépendante commence, en revanche, juste
après le début du chômage, l’aptitude au placement est admise si cette
activité a été entreprise dans le but de diminuer le dommage causé à
l’assuré (c’est-à-dire en réaction face au chômage), après une phase de
recherches d’emploi sérieuses. Dans ce cas précis, le fait que le chômeur
ne soit disponible pour être placé comme salarié que durant une brève
période ne le prive pas de son droit à l’indemnité. Si par contre une
personne décide d’entreprendre une activité indépendante non pas pour
mettre fin à son chômage, mais simplement parce que, indépendamment
de toute considération liée à la perte d’un emploi, elle a l’intention de
changer de genre d’activité ou de rester indépendante, elle est réputée
inapte au placement (ATF 111 V 38 consid. 2b ; DTA 2008 p. 312 consid.
3.3 ; DTA 1993/1994 p. 110 consid. 2c ; cf. Rubin, op. cit., n° 44 ad art.
15 LACI, p. 158). Autrement dit, pour que l’aptitude placement soit
admise, la prise d’une activité indépendante ne doit en principe pas
satisfaire une aspiration professionnelle de l’assuré, mais refléter sa
réaction face au chômage et son intention de diminuer le dommage à
l’assurance (Boris Rubin, Assurance-chômage : Droit fédéral, Survol des
mesures cantonales, Procédure, 2e édition, Zurich/Bâle/Genève 2006, p.
222).
c) Le fait que l’assuré ne réalise en règle générale aucun
revenu, voire qu’un revenu minime durant les préparatifs ou
immédiatement après la prise d’une activité indépendante, n’y change

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rien. Le rôle de l’assurance-chômage n’est pas de fournir une aide en
capital à la création d’entreprises ou de servir de transition lorsqu’un
assuré passe d’une activité salariée à une activité indépendante, ou
encore de couvrir de quelconques risques d’entreprises (cf. DTA 2010 p.
297 consid. 3.3.2 p. 301 ; 2009 p. 336 ; 1993/1994 n° 30 p. 213). En effet,
il n’appartient pas à l’assurance-chômage de couvrir les risques de
l’entrepreneur. Le fait qu’en général l’intéressé ne réalise pas de revenu
ou seulement un revenu modique en commençant une activité
indépendante est typiquement un risque qui n’est pas assuré (TF
8C_853/2009 du 5 août 2010 consid. 3.5 et les références citées).
4. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa
décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être
établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus
vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance
prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré
seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance
prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs
importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres
possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent
raisonnablement en considération (ATF 139 V 176 consid. 5.3 et les
références citées). Il n’existe aucun principe juridique dictant à
l’administration ou au juge de statuer en faveur de l’assuré en cas de
doute (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références citées).
5. a) En l’espèce, le recourant a fait part à l’ORP de sa volonté
d’ouvrir un commerce et donc d’exercer une activité indépendante dès le
mois de mars 2018. Lors de l’entretien du 24 avril 2018 avec son
conseiller, il a invoqué comme motifs son âge et le désir de pouvoir
travailler à son propre rythme. Il convoitait alors la reprise d’un local
commercial dans le canton de Fribourg, qu’il souhaitait exploiter avec son
épouse. Un prêt privé devait lui permettre de déposer la garantie
demandée par le bailleur et il avait l’intention d’utilise son avoir LPP pour
payer le pas de porte. L’assuré a d’ailleurs été mis au bénéfice d’une
mesure SAI pour la mise en place de ce projet par décision du 4 juin 2018.

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Toutefois, le 26 juin 2018, il a informé l’ORP qu’il n’avait pas l’intention de
débuter son activité commerciale, qu’il était toujours à la recherche d’un
garant et qu’il était à la recherche d’un emploi salarié à 100 % dès le
lendemain. La mesure SAI a été annulée et le suivi par l’ORP a repris. Il
ressort toutefois du dossier que le recourant n’a jamais cessé de chercher
d’autres opportunités de reprises de commerce (cf. procès-verbal
d’entretien des 29 août, 10 octobre et 28 novembre 2018). Finalement, le
7 janvier 2019, le recourant a annoncé à son conseiller ORP qu’il s’était
inscrit auprès du Registre du commerce de Fribourg en décembre 2018
afin de pouvoir débloquer son avoir LPP et qu’il avait l’intention d’ouvrir
son commerce à la mi-février ou au mois de mars 2019. L’extrait du
registre du commerce certifié conforme atteste une telle inscription dès le
13 décembre 2018.
Au vu de ces éléments, en particulier des motifs que le
recourant a invoqués eu égard à son intention d’exercer une activité
indépendante (cf. procès-verbal du 24 avril 2018) et du fait qu’il n’a eu de
cesse de trouver un local commercial malgré la fin de la mesure SAI et la
reprise de son suivi par l’ORP, il y a lieu de considérer que l’exercice d’une
activité indépendante, sous la forme de l’exploitation d’un commerce,
relevait d’une aspiration professionnelle du recourant et non d’une
réaction à sa mise au chômage ou d’une intention de vouloir diminuer le
dommage en résultant.
b) Dans le cadre de l’examen de l’aptitude au placement, il
convient également de prendre en considération les indices extérieurs, à
savoir les investissements consentis, les dispositions prises et les
obligations personnelles et juridiques.
En l’occurrence, il apparaît au vu des réponses que le
recourant a fournies à la Division juridique des ORP dans le cadre de
l’examen de son aptitude au placement que celui-ci a entrepris de
nombreuses démarches administratives (cf. réponse 12) et pratiques (cf.
réponse 13) dès le mois de décembre 2018 au moins en vue de pouvoir
exploiter son commerce. Ce qui implique qu’il s’est investi de façon

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personnelle importante dans le but de pouvoir exercer l’activité
indépendante de son choix. Le fait que des tiers l’aient aidé pour pallier
ses difficultés en langue française ou ses méconnaissances des démarches
administratives à entreprendre n’y change rien, étant relevé que ce n’est
qu’au stade de la réplique que le recourant a fait valoir l’assistance de
tiers. En effet, il ne fait aucun doute que sa présence était nécessaire pour
prospecter (trouver un local commercial à exploiter), puis participer aux
discussions et signer les différents actes juridiques nécessaires à
l’ouverture de son commerce (bail à loyer, débloquage de son avoir LPP
etc.). Il en va de même des actes plus pratiques qu’il a dû entreprendre,
tels l’achat de mobilier, de matériel et des contacts avec les commerçants
locaux (cf. réponse 13 au questionnaire). En décembre 2018, le recourant
a ainsi déclaré avoir consacré onze jours aux préparatifs concrets de son
activité individuelle. Cela étant, on ne peut que constater que le recourant
s’est investi financièrement (utilisation de son avoir LPP) et
personnellement de façon très importante pour l’ouverture de son
commerce, ce qui tend à démontrer au degré de la vraisemblance
prépondérante sa volonté de privilégier l’activité indépendante qu’il avait
choisie d’exercer au détriment de la recherche d’un emploi salarié.
c) Que l’assuré ait en parallèle, comme il le clame, rempli ses
obligations de chômeur, en particulier celle d’effectuer des recherches
d’emploi, ne signifie pas encore qu’il était en mesure d’offrir à un
employeur potentiel toute la disponibilité normalement exigible. Quoi
qu’en dise le recourant, il ressort des réponses au questionnaire d’aptitude
au placement qu’il n’a jamais eu l’intention d’abandonner son projet
d’activité indépendante pour un emploi salarié.
Enfin, quand bien même le recourant a postulé pour des
emplois salariés, il présentait une disponibilité d’emblée limitée dans le
temps, à tout le moins à compter de l’inscription au registre du commerce
de sa raison individuelle, le 13 décembre 2018. Au surplus, il est patent
que, vu l’activité développée par le recourant dès le mois de décembre
2018 en vue de l’ouverture de son commerce et le court laps de temps

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avant l’ouverture effective de celui-ci, l’exercice d’une activité salariée
transitoire paraît à tout le moins illusoire.
Sous cet angle, la situation de l’intéressé est comparable à un
chômeur qui prend des engagements à partir d’une date déterminée (p.
ex. un départ à l’étranger, une formation, l’école de recrues) et, de ce fait,
n’est disponible sur le marché du travail que pour une courte période.
Cette disponibilité très restreinte le rend en principe inapte au placement
car il n’aura que très peu de chances de conclure un contrat de travail
(Boris Rubin, op. cit., n° 56 ad art. 15 LACI).
d) Partant, force est de retenir, à l’instar de l’intimé, que le
recourant doit être reconnu inapte au placement à compter du 13
décembre 2018, date de l’inscription au registre du commerce de sa
société, les conditions de l’aptitude au placement telles que définies par la
loi et la jurisprudence n’étant pas réunies.
6. a) En conclusion, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision sur opposition attaquée confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la
procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès
lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue par le Service de l’emploi,
Instance juridique chômage, le 29 avril 2019 est confirmée.

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III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La juge unique : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- U.________, à [...],
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,
- Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :