vd_gerichte · PE19.006180 · 2020-10-16 · fr


TRIBUNAL CANTONAL
807
PE19.006180-MLV
CHAMBRE DE S RECO URS PEN ALE
__________________________________________
Arrêt du 16 octobre 2020
______________________
Composition : M. PERROT, président
Mme Byrde et M. Kaltenrieder, juges
Greffière : Mme Pitteloud
*****
Art. 310 al. 1 let. a CPP ; 312 et 314 CP
Statuant sur le recours interjeté le 7 octobre 2020 par
V.________ contre l’ordonnance de non-entrée en matière rendue le 15
septembre 2020 par le Ministère public de l’arrondissement du Nord
vaudois dans la cause n° PE19.006180-MLV, la Chambre des recours
pénale considère :
En fait :
A. a) Dans le cadre de la mise en œuvre des nouvelles
dispositions de la LAT (loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 ; RS 700), la Commune de [...] a redimensionné les réserves de
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zones constructibles sur son territoire. Un projet de zone réservée a été
soumis à l'enquête publique du 31 mai au 29 juin 2017.
Dans ce contexte, V.________, propriétaire de la parcelle no 172
à [...], qui devait être affectée en zone réservée, a adressé à la Commune
de [...] une opposition le 23 juin 2017, expliquant l'historique des
démarches liées à cette parcelle et mentionnant ce qui suit :
« Les délais de prescription pour entamer action étant relativement
courts, je vous saurais gré de bien vouloir me confirmer par retour
de courrier le fait que ma parcelle est sortie de la zone protégée et
maintenue en zone d’habitation familiale actuelle.
Sans nouvelle de votre part d’ici au 15 juillet 2017 dernier délai,
je serai dans l’obligation de notifier à la Commune, ainsi qu’à chacun
d’entre vous à titre personnel des commandements de payer d’un
montant de CHF 1'070'000.- chacun à des fins d’interruption de la
prescription et de la sauvegarde de mes droits à être indemnisé
complètement ».
Le 28 juin 2017, la Municipalité de [...] a adressé à V.________
un courrier indiquant en substance que la menace d'adresser des
commandements de payer à la Commune et aux membres de l'exécutif
était un procédé inacceptable et pouvant être constitutif de contrainte.
Elle a par ailleurs expliqué que le dossier était soumis à l'enquête publique
et qu'il ne pouvait pas être modifié. Il s'agissait d'un projet qui serait
réexaminé au terme de l'enquête, en fonction des oppositions déposées.
Ensuite, un préavis serait adressé au Conseil communal.
Le 4 juillet 2017, V.________ a adressé à la Municipalité un
courrier indiquant notamment ce qui suit :
« Même si je suis quelque peu rassuré du fait que vous compreniez
les arguments de fond que j’ai développés, je n’entends pas me
satisfaire d’une simple proposition de votre part quant à sortir ma
parcelle 172 de cette zone réservée dans un futur préavis au Conseil
communal.

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Dès lors, je maintiens fermement mes exigences[, à] savoir que
votre Municipalité exerce ses compétences et me garantisse, par un
courrier d’ici au 15 juillet 2017 dernier délai, qu’elle donne suite
à mon opposition et qu’elle a décidé d’immédiatement retirer ma
parcelle 172 de son nouveau plan d’affectation « zone réservée »
pour la remettre en zone d’habitation familiale comme
précédemment. Et de me préciser que si, contre toute attente, le
Conseil communal venait à s’opposer à cette mesure à caractère
exceptionnel et justifiée par les préjudices potentiels, la Commune
s’engage à m’indemniser complètement comme le droit l’y oblige ».
b) La Commune de [...] s'est constituée partie plaignante et
demanderesse au pénal, le 12 juillet 2017, pour contrainte,
subsidiairement menaces.
Une ordonnance pénale a été rendue par le Ministère public de
l’arrondissement de la Broye et du Nord vaudois le 9 avril 2020 à
l’encontre de V.________ pour tentative de contrainte. Cette ordonnance
pénale a été maintenue le 20 avril 2020 ensuite de l’opposition formée par
le prévenu. L’affaire a été portée devant le Tribunal de police de
l’arrondissement de la Broye et du Nord vaudois (PE17.013486-MLV).
c) Dans sa séance du 27 février 2018, le Conseil communal de
[...] a décidé de refuser l'amendement de la Municipalité demandant
d'exclure de la zone réservée le secteur de [...], comprenant les parcelles
nos 171,172, 241, 242, 244, 247, 248, 249, 250, 251, 254, 1089, 1090 et
1162 et d'adopter le plan d'affectation et le règlement de la zone
réservée, tels que soumis à l'enquête publique du 31 mai au 29 juin 2017.
Le 25 juillet 2018, la Cheffe du Département du territoire et de
l'environnement (ci-après : DTE) a décidé d'approuver préalablement la
zone réservée communale.
Agissant le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif à l'encontre des décisions du Conseil communal du 27 février

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2018 (adoption de la zone réservée) et du département cantonal du 25
juillet 2018 (approbation préalable de cette zone), V.________ a conclu
principalement à la réforme desdites décisions en ce sens que la parcelle
no 172 ne soit pas comprise dans le périmètre du plan de la zone réservée
communale. Subsidiairement, il a conclu à l'annulation des décisions
attaquées.
Dans sa réponse du 14 décembre 2018, la Municipalité a
conclu au rejet du recours.
Le 10 janvier 2019, le Service du développement territorial (ci-
après : SDT), agissant au nom du département cantonal, a conclu au rejet
du recours. Dans sa réponse, le SDT a notamment allégué avoir, le 20
février 2017, après un examen préalable, indiqué à la Commune que
notamment la parcelle no 172 n’était ni bâtie ni aménagée en lien avec un
bâtiment (P. 17/2/3, all. 21). Le SDT a également allégué que la
Municipalité de [...] avait formulé un amendement visant à exclure de la
zone réservée le secteur du [...], comprenant notamment la parcelle de
V.________ (P. 17/2/3, all. 26).
d) Le 18 mars 2019, V.________ a déposé plainte contre
K.________, le syndic de la Commune de [...]. Il lui reproche d'avoir, dans le
but de lui nuire, omis d'informer le SDT que sa parcelle no 172 avait été
déclarée par erreur non bâtie et non aménagée en lien avec un bâtiment
et de ce fait aurait décidé d'amalgamer cette parcelle aménagée avec les
autres parcelles, lesquelles ne seraient elles pas aménagées, pour l'inclure
dans la zone réservée inconstructible. V.________ reproche au syndic
d'avoir, en agissant de la sorte, favorisé certains « leaders d'opinions » et
leurs familles qui le soutenaient dans sa campagne politique, et a
contrario nui à ceux qui ne le soutenaient pas.
e) Par arrêt du 11 février 2020 (AC.2018.0315), la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal a rejeté le recours
interjeté par V.________ et a confirmé, en ce qui concernait la parcelle n°

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172, les décisions du DTE du 25 juillet 2018 et du Conseil communal de la
Commune de [...] du 27 février 2018 adoptant la zone réservée.
La Cour de droit administratif et public a considéré que,
compte tenu du surdimensionnement très important de la zone à bâtir
communale, il fallait constater que la création d'une zone réservée était
justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de
futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement
de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan général d'affectation
(consid. 4d). Pour ce qui était du choix de l’emplacement de la zone
réservée, la Cour de droit administratif et public a relevé que la parcelle
de V.________ était située à l’extérieur du territoire urbanisé (consid. 5a).
Elle a ajouté que le fait que la parcelle en question soit équipée n’était pas
déterminant, puisqu'il s'agissait ici de donner aux autorités de planification
la marge de manœuvre nécessaire afin de procéder à une révision en
profondeur du plan général d’affectation, rappelant que même les
parcelles équipées, voire comportant déjà des constructions, pouvaient –
ou au besoin devaient – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. ATF
113 Ia 362 consid. 2b ; consid. 5a). La Cour de droit administratif et public
a encore retenu que l'établissement d'une zone réservée répondait ici à un
intérêt public à réduire la zone à bâtir communale qui devait l'emporter
sur l'intérêt privé du recourant à ce que sa parcelle soit sortie de la zone
réservée, d'autant qu'il avait renoncé à y construire une villa, alors qu'il
avait été au bénéfice d'un permis de construire valable jusqu'à fin 2014
(consid. 5c).
B. Par ordonnance du 15 septembre 2020, le Ministère public de
l’arrondissement du Nord vaudois a refusé d’entrer en matière (I) et a
laissé les frais à la charge de l’Etat (II).
Le Ministère public a considéré qu’aucun élément apporté par
V.________ ne permettait de conclure que K.________ aurait outrepassé son
autorité d'une manière répréhensible ou qu'il aurait cherché à nuire au
plaignant. Il y avait lieu au contraire d'admettre que les agissements de

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K.________ étaient conformes aux procédures administratives en vigueur.
En outre, la décision de ne pas retirer la parcelle no 172 de V.________ de la
zone réservée inconstructible n'avait in fine pas été celle de K.________
mais du Conseil communal in corpore. Cela étant, les éléments constitutifs
de l'infraction d'abus d'autorité n’étaient pas réunis. Il en allait de même
s’agissant de l'infraction de gestion déloyale des intérêts publics.
C. Par acte du 7 octobre 2020, V.________ a recouru auprès de la
Chambre des recours pénale du Tribunal cantonal contre l’ordonnance du
15 septembre 2020, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son
annulation et à ce qu’une instruction pénale soit ouverte contre K.________
pour abus d’autorité et gestion déloyale des intérêts publics
V.________ a été prié de verser des sûretés de 550 fr. par avis
du 12 octobre 2020. Celles-ci ont été fournies le 14 octobre 2020.
En d roit :
1. Les parties peuvent attaquer une ordonnance de non-entrée
en matière rendue par le Ministère public (art. 310 CPP [Code de
procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 ; RS 312.0]) dans les dix jours
devant l’autorité de recours (art. 310 al. 2, 322 al. 2 et 396 al. 1 CPP ; cf.
art. 20 al. 1 let. b CPP) qui est, dans le Canton de Vaud, la Chambre des
recours pénale du Tribunal cantonal (art. 13 LVCPP [loi d’introduction du
Code de procédure pénale suisse du 19 mai 2009 ; BLV 312.01] ; art. 80
LOJV [loi d’organisation judiciaire du 12 décembre 1979 ; BLV 173.01]).
En l'espèce, déposé en temps utile et dans les formes
prescrites (art. 385 al. 1 CPP) devant l'autorité compétente par V.________
(ci-après : le recourant), auteur de la plainte pénale, qui a qualité pour
recourir (art. 382 al. 1 CPP), le recours est recevable.

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2.
2.1 Le recourant fait en substance valoir que ce serait à tort que
sa parcelle a été affectée à la zone réservée, par la faute du syndic
K.________ (ci-après : l’intimé). Celui-ci aurait « par le pouvoir qu’il s’était
conféré seul dans le cadre de la LAT », utilisé sa fonction pour obtenir des
soutiens financiers dans une campagne électorale. L’intimé lui aurait
d’ailleurs demandé son soutien financier et lui aurait indiqué qu’en
contrepartie il « pourrait l’aider dans le cadre de la LAT ». C’est parce que
le recourant aurait refusé à l’intimé son soutien financier que rien n’aurait
été entrepris par ce dernier pour maintenir la parcelle no 172 en zone
constructible. Selon le recourant, l’intimé aurait utilisé sa fonction pour
obtenir des avantages ou nuire à ceux qui n’avaient pas voulu lui en
procurer.
2.2
2.2.1 Conformément à l'art. 310 al. 1 let. a CPP, le Ministère public
rend immédiatement – c'est-à-dire sans qu'une instruction soit ouverte
(art. 309 al. 1 et 4 CPP ; TF 1B_111/2012 du 5 avril 2012 consid. 2.1 ;
Grodecki/Cornu, in : Jeanneret/ Kuhn/Perrier Depeursinge [édit.],
Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2e éd., Bâle
2019, n. 2 ad art. 310 CPP) – une ordonnance de non-entrée en matière
lorsqu'il apparaît, à réception de la dénonciation (cf. art. 301 s. CPP) ou de
la plainte (Grodecki/Cornu, op. cit., n. 1 ad art. 310 CPP) ou après une
procédure préliminaire limitée aux investigations de la police (art. 300 al.
1, 306 et 307 CPP), que les éléments constitutifs d'une infraction ou les
conditions d'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas
réunis (TF 6B_196/2020 du 14 octobre 2020 consid. 3.1). Au stade de la
non-entrée en matière, on ne peut admettre que les éléments constitutifs
d'une infraction ne sont manifestement pas réalisés que lorsqu'il n'existe
pas de soupçon suffisant conduisant à considérer un comportement
punissable ou lorsqu'un éventuel soupçon initial s'est entièrement dissipé.
Pour impliquer l’ouverture d’une instruction, les indices relatifs à la
commission d'une infraction doivent être importants et de nature
concrète ; de simples rumeurs ou de simples suppositions ne suffisent
pas ; le soupçon initial doit au contraire reposer sur une base factuelle

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plausible, laissant apparaître la possibilité concrète qu'une infraction ait
été commise (ATF 141 IV 87 consid. 1.3.1, JdT 2015 IV 280 ; TF
6B_196/2020, déjà cité, consid. 3.1 ; TF 6B_335/2020 du 7 septembre
2020 consid. 3.3.4 ; TF 6B_834/2019 du 11 décembre 2019 consid. 3.3.1).
2.2.2 Aux termes de l'art. 312 CP (Code pénal suisse du 21
décembre 1937 ; RS 311.0), les membres d'une autorité et les
fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers
un avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui, auront abusé des
pouvoirs de leur charge, seront punis d'une peine privative de liberté de
cinq ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
Cette norme protège tant l'intérêt de l'Etat à pouvoir compter
sur des fonctionnaires fiables faisant un usage raisonné du pouvoir de
puissance publique qui leur a été conféré que celui des citoyens à n'être
pas en but à un exercice incontrôlé, arbitraire, du pouvoir ainsi confié (ATF
127 IV 209 consid. 1b, JdT 2003 IV 117 ; TF 6B_1318/2017 du 9 février
2018 consid. 7.2.3 ; TF 6B_761/2016 du 16 mai 2017 consid. 3.4.2). Il
appartient toutefois à celui qui entend déduire de la lésion d'un intérêt
privé par une infraction à l'art. 312 CP d'alléguer les faits déterminants et
d'exposer précisément en quoi consiste l'atteinte affirmée à un droit
juridiquement protégé de nature privée, sous peine de se voir dénier la
qualité pour recourir au sens de l'art. 382 al. 1 CPP (TF 6B_694/2019 du 12
juillet 2019 consid. 2.3.1 ; TF 6B_1318/2017, déjà cité, consid. 7.3).
2.2.3 La gestion déloyale des intérêts publics (art. 314 CP) fait partie
des infractions contre les devoirs de fonction et les devoirs professionnels.
Cette disposition vise non seulement à assurer la confiance des citoyens
en la bonne administration des intérêts publics mais aussi à protéger le
patrimoine de l’Etat (Dupuis et al., Petit commentaire, Code pénal, 2e éd.,
Bâle 2017, n. 3 ad art. 314 CP). Pour que cette infraction puisse être
retenue, il faut que les intérêts publics, qui peuvent être financiers ou
moraux (ATF 117 IV 286 consid. 4c, JdT 1994 IV 44 ; ATF 114 IV 133
consid. 1b, JdT 1990 IV 20), soient lésés par un acte juridique ou par les
effets de ceux-ci (ATF 109 IV 168 consid. 1, JdT 1984 IV 143 ; ATF 101 IV

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411 consid. 2). La mission de défendre les intérêts publics peut être violée
lorsque le comportement en cause amène les citoyens à douter de
l’objectivité et de l’indépendance de l’autorité (ATF 117 IV 286 consid. 4b ;
ATF 114 IV 133 consid. 1).
2.3
2.3.1 En l’espèce, on relèvera tout d’abord que le recourant part de
la prémisse erronée que ce serait à tort que sa parcelle a été affectée à la
zone réservée. Or, la Cour de droit administratif et public, dans son arrêt
du 11 février 2020, a confirmé, en ce qui concernait la parcelle du
recourant, les décisions du DTE du 25 juillet 2018 et du Conseil communal
de la Commune de [...] du 27 février 2018 adoptant la zone réservée.
Cette autorité a précisé que la parcelle du recourant était située à
l’extérieur du territoire urbanisé et que le fait qu’elle soit ou non équipée
n’était pas déterminant, relevant encore que le recourant avait renoncé à
y construire une villa, alors qu'il était au bénéfice d'un permis de
construire valable jusqu'à fin 2014. Le recourant ne saurait contester cette
décision dans le cadre du présent recours.
2.3.2 Le recourant reproche à l’intimé de ne pas être intervenu
auprès du SDT après que ce service avait, le 20 février 2017, informé la
Commune que la parcelle no 172 n’était ni bâtie ni aménagée en lien avec
un bâtiment, et ce parce qu’il aurait refusé de le soutenir dans sa
campagne politique. Cette argumentation est inexacte, puisqu’après que
le recourant s’est plaint, la Municipalité a formulé un amendement visant
à exclure de la zone réservée le secteur comprenant la parcelle du
recourant (cf. P. 17/2/3, ad all. 26). Finalement, la décision étant de la
compétence du Conseil communal, l’amendement a été refusé par
décision prise en séance du 27 février 2018. Cette décision de refus ne
relevait pas de la compétence de l’intimé, ni de celle de la Municipalité. Le
recourant a porté l’affaire devant la Cour de droit administratif et public,
qui a rejeté son recours. C’est dire si on ne saurait reprocher à l’intimé (et
à la Municipalité) d’être responsables du sort réservé à la parcelle du
recourant et, partant, de lui avoir causé un préjudice économique. La
procédure suivie au niveau administratif ne pouvait pas être menée

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différemment et aucun comportement pénalement répréhensible ne peut
être reproché à l’intimé, ni à quiconque d’ailleurs.
Pour ce qui est des accusations d’ordre politique dirigées
contre l’intimé, elles ne sont pas prouvées, ni même rendues
vraisemblables et, surtout, elles ne sont pas pertinentes dans la présente
cause, pour les motifs indiqués au paragraphe qui précède. Quant à la
tentative de corruption, elle ne repose sur aucun élément concret.
Il s’ensuit que les éléments constitutifs des infractions visées
par les art. 312 et 314 CP ne sont manifestement pas réalisés et que c’est
à raison que le Ministère public a refusé d’entrer en matière.
3.
3.1 Le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté sans
échange d’écritures (art. 390 al. 2 CPP) et l’ordonnance attaquée
confirmée.
3.2 Les frais d’arrêt, par 1'100 fr. (art. 20 al. 1 TFIP [tarif des frais
de procédure et indemnités en matière pénale du 28 septembre 2010 ;
BLV 312.03.1]), seront mis à la charge du recourant, qui succombe (art.
428 al. 1 CPP).
Le montant de 550 fr. versé par le recourant à titre de sûretés
(cf. art. 383 al. 1 CPP) sera imputé sur les frais mis à sa charge (art. 7
TFIP).
Par ces motifs,
la Chambre des recours pénale
prononce :
I. Le recours est rejeté.
II. L’ordonnance du 15 septembre 2020 est confirmée.

- 11 -
III. Les frais d’arrêt, par 1'100 fr. (mille cent francs), sont mis à la
charge du recourant V.________.
IV. Le montant de 550 fr. (cinq cent cinquante francs) versé par le
recourant V.________ à titre de sûretés est imputé sur les frais
mis à la charge de celui-ci.
V. L’arrêt est exécutoire.
Le président : La greffière :
Du
Le présent arrêt, dont la rédaction a été approuvée à huis clos,
est notifié, par l'envoi d'une copie complète, à :
- V.________,
- K.________,
- Ministère public central,
et communiqué à :
- Mme la Procureure de l’arrondissement du Nord vaudois,
par l’envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière
pénale devant le Tribunal fédéral au sens des art. 78 ss LTF (loi sur le
Tribunal fédéral du 17 juin 2005 ; RS 173.110). Ce recours doit être
déposé devant le Tribunal fédéral dans les trente jours qui suivent la
notification de l'expédition complète (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :