vd_gerichte · ZH23.030950 · 2024-07-25 · fr
Prestations complémentaires
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TRIBUNAL CANTONAL PC 42/23 - 36/2024
ZH23.030950
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 25 juillet 2024
__________________
Composition : M. NEU, juge unique
Greffier : M. Germond
*****
Cause pendante entre :
K.________, à [...], recourant, représenté par Me Kathrin Gruber, avocate à
Vevey,
et
CAISSE CANTONALE VAUDOISE DE COMPENSATION AVS, à Vevey,
intimée.
_______________
Art. 21 al. 1, 2 et 5, 37 al. 4 LPGA ; 8 LPC
403

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E n f a i t :
A. aK.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en [...], vit
à [...] avec une compagne et l’enfant de celle-ci depuis [...]. Retraité, il a
pour seul revenu une rente de l’assurance-vieillesse (ci-après : AVS). Il a
été mis au bénéfice de prestations complémentaires (ci-après : PC) dès le
1er juin 2007.
L’assuré a été incarcéré à la prison centrale de [...], en
détention préventive, depuis le 21 août 2013, ce dont la Caisse cantonale
vaudoise de compensation AVS (ci-après : la Caisse ou l’intimée) a été
informée le 29 juillet 2015. L’intéressé a exécuté sa peine privative de
liberté.
Par décisions du 21 août 2015 et décision sur opposition du 1er
octobre 2015, la Caisse a recalculé le droit à la PC pour tenir compte de la
modification tenant à l’incarcération. Il en ressort la suppression du droit
aux prestations complémentaires à compter du 1er septembre 2013. Etait
par ailleurs réclamée la restitution des prestations complémentaires
perçues à tort du 1er septembre 2013 au 31 août 2015.
Par acte du 26 octobre 2015, l’assuré a déféré la décision sur
opposition précitée à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.
Par arrêt du 22 février 2016 (CASSO PC 17/15 – 4/2016), le
juge unique de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal a
admis le recours interjeté par l’assuré contre la décision sur opposition du
1er octobre 2015, a annulé celle-ci ainsi que les décisions rectificatives et
celle en restitution de l’indu rendues le 21 août 2015. On extrait le
passage suivant de cet arrêt :
“3. L’AVS et l’AI peuvent réduire temporairement ou refuser les
prestations lorsque l’assuré a aggravé le risque assuré ou en a
provoqué la réalisation, au sens de l’art. 21 al. 1 LPGA, sanctions qui
s’appliquent également aux prestations dues aux proches ou
survivants, en application de l’art. 21 al. 2 LPGA. Dans ces
hypothèses, à teneur de l’art. 8 LPC, les prestations

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complémentaires sont refusées temporairement ou définitivement si
une rente a été refusée sur la base de l’art. 21 al. 1 ou 21 al. 2 LPGA
précités. Le sort de la prestation complémentaire, servie en espèces,
suit ainsi celui de la prestation principale de l’AVS ou de l’AI, dont
elle est le complément afin de couvrir des besoins vitaux (art. 2
LPC).
En revanche, le cas particulier de l’assuré qui, comme en
l’espèce, subit une mesure ou une peine privative de liberté
(respectivement se trouve en détention préventive pour une durée
excédant 3 mois ; ATF 133 V 1), est traité à l’art. 21 al. 5 LPGA qui
prévoit qu’il y a lieu de suspendre partiellement ou totalement le
paiement des prestations pour perte de gain (et non de les réduire
ou de les refuser), ceci à l’exception des prestations destinées à
l’entretien des proches.
En application de cette disposition spéciale, on admet qu’il
y a également lieu de suspendre le versement de la prestation
complémentaire lorsque, suite à une mesure ou une peine privative
de liberté, le versement de la rente AI (ou des indemnités
journalières de l’AI) est suspendu (TF 8C_139/2007 du 30 mai 2008 ;
MICHEL VALTERIO, Commentaire de la loi sur les prestations
complémentaires à l’AVS et à l’AI, Genève/Zurich/Bâle 2015, p. 52,
ad art. 8 LPC). Ainsi, au chapitre 2.6.2 afférent au cas particulier du
droit aux PC durant l’exécution de peines ou de mesures, les DPC
prescrivent ce qui suit, sous ch. 2620.01 : « Durant la période au
cours de laquelle un assuré subit l’exécution d’une peine ou d’une
mesure, le versement des rentes AI et des indemnités journalières
peut être suspendu en application de l’art. 21 al. 5 LPGA. Si la
suspension de la prestation a été ordonnée, il importe pour la même
période considérée de suspendre également le versement de la PC.
Par contre la PC continue d’être versée pour toutes les autres
personnes comprises dans le calcul de la PC. »
Au regard de la réglementation, de la jurisprudence et de la
doctrine précitées, la situation est donc claire s’agissant de détenus
au bénéfice des prestations de l’AI, respectivement des PC
rattachées à cette assurance, laquelle assure le paiement de
prestations « pour perte de gain », ceci à la lettre de l’art. 21 al. 5
LPGA qui trouve dès lors à s’appliquer.
Tel n’est cependant pas le cas des prestations de l’AVS,
singulièrement d’une rente vieillesse, lesquelles ne sont pas de
nature compensatoire, respectivement n’ont pas, comme c’est le
cas de l’AI, vocation à compenser une perte de gain.
Ainsi, le ch. 2620.02 des DPC intègre cette distinction entre
prestations compensant ou pas une perte de gain, précisant ce qui
suit : « Les rentes de vieillesse et de survivants de l’AVS, les
allocations pour impotent ainsi que les PC versées avec lesdites
prestations ne peuvent être suspendues qu’en cas de réalisation
fautive du cas d’assurance. Les cas dans lesquels les prestations de
l’AVS ou de l’AI en faveur d’une personne subissant l’exécution
d’une peine ou d’une mesure n’ont pas été suspendues doivent être
soumis à l’OFAS. »

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Cela étant, dès lors que l’on ne voit pas que l’on puisse – au
sens des directives précitées (lesquelles se rapportent sans doute au
cas d’application de l’art. 21 al. 1 et 2 LPGA) – réaliser fautivement
le cas d’assurance qu’est la vieillesse, respectivement le fait de
parvenir à l’âge de la retraite, la rente vieillesse d’un assuré en
détention ne peut être suspendue. C’est donc à juste titre que la
rente de base de l’assuré recourant ne l’a pas été.
Partant, au même titre que les PC de l’AI recouvrent le
caractère compensatoire des prestations de cette assurance, les PC
rattachées à une rente vieillesse, qui n’est pas réputée couvrir une
perte de gain, ne sauraient elles non plus être qualifiées de
compensatoires, échappant ainsi au cas d’application de la
suspension prévue à l’art. 21 al. 5 LPGA.
En d’autres termes, dans le cas de PC liées, comme en
l’espèce, à une rente AVS, il convient d’admettre que leur versement
en espèces ne peut être suspendu du seul fait que son bénéficiaire
subit une mesure ou une peine privative de liberté, non seulement
en raison du parallélisme qu’implique le respect de la systématique
de la loi s’agissant de prestations qui sont ou ne sont pas réputées
compensatoires, mais également eu égard à la lettre et à l’esprit des
DPC, lesquelles excluent explicitement cette suspension lorsque la
réalisation du cas d’assurance n’est pas fautive.
En conclusion, à défaut d’autre base légale topique que
l’art. 21 al. 5 LPGA, lequel est réputé s’appliquer au cas spécial de
l’assuré en détention, l’intimée ne pouvait se fonder, ni sur cette
disposition, ni sur ses propres Directives, pour suspendre – ni a
fortiori supprimer – le droit aux PC litigieuses. Il convient en
conséquence d’admettre le recours et de réformer la décision sur
opposition attaquée du 1er octobre 2015, en ce sens que les
décisions rectificatives que celle-ci recouvre sont annulées, cette
annulation emportant celle de la demande en restitution de l’indu,
qui devient sans objet.”
Cet arrêt n’a pas été contesté.
b) Reprenant l’instruction du cas, la Caisse a rendu des
décisions le 8 avril 2016 aux termes desquelles elle a recalculé le droit aux
prestations complémentaires en faveur de l’assuré dès le 1er septembre
2013, conformément à l’arrêt cantonal précité.
Par décision du 3 novembre 2017, la Caisse a mis fin au droit à
la PC au 30 novembre 2017 au motif que l’assuré n’avait pas produit les
justificatifs demandés.

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Le 5 février 2018, l’assuré s’est opposé à cette décision en
exposant que les courriers n’avaient pas été envoyés à son adresse en
détention à [...].
Par décisions du 2 mars 2018, la Caisse a repris le versement
des prestations complémentaires en faveur de l’assuré au 1er décembre
2017.
Les prestations complémentaires de l’assuré ont été adaptées
par décisions rendues les 31 décembre 2018, 30 décembre 2020, 30
décembre 2021 et 30 décembre 2022.
Par décision du 25 avril 2023, la Caisse a mis fin au droit à la
PC au 31 mars 2023 au motif que l’assuré n’avait pas transmis les pièces
requises.
Dans ses explications du 24 avril 2023, l’assuré a de nouveau
relevé que les courriers n’avaient pas été envoyés à la bonne adresse. De
plus, il a transmis à la Caisse les justificatifs demandés.
Par décisions du 17 mai 2023, la Caisse a recalculé le droit aux
prestations complémentaires dès le 1er avril 2023. Elle a également
recalculé le droit de l’assuré à la PC avec effet rétroactif au 1er janvier
2022 en tenant compte des nouvelles directives. Il a ainsi été tenu
compte, au titre des « Dépenses reconnues » uniquement des primes
d’assurance-maladie de l’intéressé et d’un forfait « dépenses
personnelles », par 4'800 fr., sous réserve de la période du 1er janvier au
30 juin 2022 durant laquelle le loyer de l’assuré a été pris en compte.
Par décision du 17 mai 2023, la Caisse a fixé le montant
réclamé en restitution pour les prestations indûment touchées au total de
20'967 fr. détaillé dans l’annexe. Retenant que les conditions de la bonne
foi et de situation difficile étaient réalisées cumulativement, elle a accordé
à l’assuré la remise d’office de l’obligation de restituer les prestations
complémentaires versées à tort. Cette décision indiquait également la

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faculté de former opposition envers le calcul du droit aux prestations
complémentaires auprès de la Caisse.
Le 21 juin 2023, l’assuré a fait « recours » contre les décisions
des 25 avril et 17 mai 2023, aux motifs que les courriers et décisions de
suspension avaient été expédiés à une adresse erronée, que la décision de
suspension du 25 avril 2023 lui était parvenue le 16 juin 2023, et que la
suspension du droit était injustifiée selon l’arrêt cantonal du 22 février
2016. Enfin, il a sollicité l’assistance juridique gratuite et la désignation de
Me Kathrin Gruber comme conseil d’office.
Par décision sur opposition du 3 juillet 2023, la Caisse a refusé
l’assistance juridique gratuite en l’absence d’une demande au sens de
l’art. 37 al. 4 LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1), ajoutant que l’assistance
d’un avocat n’était de toute manière pas nécessaire en l’espèce. Elle a
rejeté l’opposition de l’assuré contre la décision rendue le 25 avril 2023 de
suppression du droit à la PC au 31 mars 2023 devenue sans objet compte
tenu du nouveau calcul effectué par décisions du 17 mai 2023. Ces
décisions rectificatives avaient abouti à la suppression du droit à la PC au
1er juillet 2022 en raison d’un excédent de revenus, en application des
nouvelles directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS
et à l’AI (DPC – ch. 3622.05 et 3622.06) en cas de détention. Pour le reste,
la question de l’effet rétroactif n’avait plus à être examinée compte tenu
de la remise d’office accordée. La suppression du droit était conforme aux
directives, car le cas était assimilé à celui d’une personne vivant dans un
home avec des particularités ; les décisions étaient conformes au droit en
retenant comme « dépenses reconnues » uniquement les primes
d’assurance-maladie et un forfait pour les dépenses personnelles. Au vu
de sa rente AVS, l’assuré présentait un excédent de revenus.
B. Par acte du 18 juillet 2023, K.________ a déféré la décision sur
opposition précitée devant la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal, en concluant (de manière confuse) à son droit aux prestations

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complémentaires rétroactivement dès le 31 mars 2023. Le recourant a en
outre demandé à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire.
Par décision du 25 juillet 2023, K.________ a été mis au
bénéfice de l’assistance judiciaire avec effet au 18 juillet 2023. Il était
exempté de s’acquitter de toute franchise mensuelle. Un avocat d’office
en la personne de Me Kathrin Gruber lui a été désigné.
Dans un « complément » au recours du 16 août 2023, le
recourant a précisé ses précédentes conclusions en demandant, avec
suite de frais et dépens, la réforme de la décision sur opposition attaquée,
en ce sens que le droit aux prestations complémentaires subsiste avec
effet rétroactif dès le 1er janvier 2022. Ce faisant, il a fait valoir que l’arrêt
rendu le 22 février 2016 par la Cour de céans avait indiqué de manière
claire que les directives de l’administration n’avaient pas force de loi, et
qu’il n’existait pas de règles spéciales pour les détenus du moment que
ceux-ci avaient droit aux PC, que l’Office Fédéral des Assurances Sociales
(OFAS) avait modifié ses directives sans aucune base légale ni
réglementaire en indiquant que depuis 2022 les dispositions réglant le
montant des PC des personnes vivant dans un home étaient applicables
par analogie aux détenus alors que la notion de home était définie de
manière exhaustive aux art. 10 LPC (loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les
prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI ; RS 831.30) et 25a OPC-
AVS/AI (ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations
complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité ; RS
831.301) et que tel n’était pas le cas d’un établissement pénitentiaire, que
le loyer faisait donc partie des dépenses reconnues pour un détenu devant
pouvoir justifier d’un logement, et enfin que le statut du détenu était revu
chaque année.
Dans sa réponse du 19 septembre 2023, la Caisse a conclu au
rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition
attaquée. Elle a observé que le droit aux PC n’était pas contesté, seul le
plan de calcul étant litigieux. Elle a indiqué qu’elle était tenue de se
conformer aux directives de son autorité de surveillance, que la situation

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du détenu était assimilable à une personne vivant dans un home, avec
une taxe journalière d’un montant de zéro franc, et que le recourant ne
vivait pas à domicile si bien que les frais de séjour en prison étaient pris
en charge par le canton et que ceux d’un logement de convenance ne
devaient pas être considérés comme une dépense de loyer ; on pouvait
attendre du recourant, incarcéré depuis août 2013, qu’il résiliât son bail à
loyer ou sous-louât son logement en se conformant à son obligation
d’atténuer les conséquences du dommage.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA est, sauf dérogation expresse, applicable aux
prestations versées en vertu de la LPC. Les décisions sur opposition et
celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent
(art. 56 et 58 LPGA), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60
al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
c) Dès lors qu’elle est inférieure à 30'000 fr., la présente cause
relève de la compétence du juge instructeur statuant en tant que juge
unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. L’objet du litige est double : il porte d’une part sur le refus de
l’assistance juridique gratuite et, sur le fond, sur le terme mis aux
prestations complémentaires du recourant dans le cadre de nouvelles
calculassions.

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3. a) D’après l’art. 37 al. 4 LPGA, l’assistance gratuite d’un
conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances
l’exigent.
Dans la procédure en matière d’assurances sociales,
l’assistance d’un avocat s’impose uniquement dans les cas exceptionnels
où il est fait appel à lui parce que des questions de droit ou de fait difficiles
rendent son assistance apparemment nécessaire et qu’une assistance par
le représentant d’une association, par un assistant social ou d’autres
professionnels ou personnes de confiance d’institutions sociales n’entrent
pas en considération. Il faut mentionner, en plus de la complexité des
questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la
personne concernée, comme sa capacité à s'orienter dans une procédure
(ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références ; TF 8C_180/2022 du 28
octobre 2022 consid. 2.2).
A cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du
cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi
que des spécificités de la procédure administrative en cours; en
particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de
droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne
concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure (TF
9C_786/2017 du 21 février 2018 consid. 4.2 ; 9C_674/2011 du 3 août 2012
consid. 3.2).
b) Le rejet de la demande de l’assuré tient au dépôt d’une
demande d’assistance juridique gratuite qui n’aurait pas été correctement
énoncée formellement.
Or, il ne fait aucun doute que la demande d’assistance
juridique procédait en réalité d’une demande d’assistance juridique
administrative au stade de la procédure d’opposition ; l’intimée n’en
disconvient pas en relevant la distinction, tout en écartant la demande sur
le fond. A tout le moins aurait-elle dû interpeller l’assuré pour corriger le

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vice formel de la formulation maladroitement choisie, faute de pêcher par
formalisme excessif.
Quant au fond, on observe, tout comme en instance de
recours, que le litige comporte une complexité certaine, tant au niveau
des dispositions légales applicables que des concepts et principes
juridiques fondamentaux invoqués, de surcroît face à une autorité qui ne
semble pas se conformer à une décision de justice entrée en force.
Partant, l’assistance d’un avocat étant objectivement indiquée
au vu des circonstances concrètes du cas d’espèce, la demande
d’assistance juridique gratuite aurait dû être admise, et la cause sera
renvoyée à l’intimée afin qu’elle détermine, avec Me Gruber, les frais que
celle-ci peut justifier dans le cadre de son intervention en procédure
administrative et qui devront être pris en charge au tarif applicable.
4. a) Sur le fond, la problématique, en fait comme en droit, est
strictement identique à celle qui a été tranchée par arrêt du 22 février
2016 (CASSO PC 17/15 – 4/2016), entré en force.
L’intimée ne voit d’autre motivation de revenir sur la solution
retenue que celle d’une révision du cas nécessitée par de nouvelles
directives de l’OFAS, son autorité de surveillance, auxquelles elle n’aurait
d’autre choix que de se conformer.
b) Or, la restriction du droit aux prestations telle que tranchée
en 2016 pour défaut de base légale ou réglementaire la justifiant ne
trouve pas davantage appui dans la loi ou l’ordonnance d’application
depuis 2022, lesquelles ne prévoient pas l’assimilation d’un détenu à celle
d’une personne vivant en home, assimilation que l’on ne saurait qualifier
comme allant de soi, non seulement quant aux statuts de ces différentes
personnes, mais surtout si elle conduit à restreindre des prestations, ce
qui n’est envisageable qu’à l’appui d’une base légale et réglementaire
explicite.

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On relèvera par ailleurs qu’un changement de norme n’est en
rien propre à justifier la révision d’un cas avec effet rétroactif, peu
important que l’obligation de restitution d’un indu fondé sur cette révision
ait donné lieu à l’octroi subséquent d’une remise d’office de l’obligation de
restituer.
Cela étant, la situation du recourant et celle de sa famille,
établie avec la pleine collaboration de l’intéressé, est identique à celle qui
prévalait en 2015, de sorte qu’il ne se justifie en rien de s’écarter de
l’argumentation retenue par la Cour en 2016, mais bien d’admettre à
nouveau le recours, pour les motifs tels que déjà explicitement exposés, et
d’annuler la décision litigieuse en conséquence.
c) La cause est dès lors renvoyée à l’intimée, pour nouveau
calcul des prestations conforme à la décision de justice du 22 février 2016.
5. a) En conclusion, il convient d’admettre le recours, d’annuler
la décision sur opposition entreprise et de renvoyer la cause à l’autorité
intimée afin qu’elle en reprenne l’instruction au sens des considérants et
rende une nouvelle décision.
b) Bien que l’on puisse hésiter, l’adoption des nouvelles
directives qui ont amené l’intimée à statuer conduisent à ne pas mettre de
frais à sa charge. Il n’y a en conséquence pas lieu de percevoir de frais
judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA).
c) Vu le sort de ses conclusions, le recourant a droit à une
indemnité de dépens à titre de participation aux honoraires de son conseil
(art. 61 let. g LPGA), qu’il convient de fixer à 1'500 fr. compte tenu de la
complexité de la cause, ceux-ci étant mis à la charge de l’intimée (art. 61
let. g LPGA ; art. 10 et 11 TFJDA [tarif du 298 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative ; BLV 173.36.5.1]). Ce
montant est réputé couvrir la liste des opérations du conseil du recourant
dans le cadre de l’activité déployée au bénéfice de l’assistance judiciaire.

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Par ces motifs,
le juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition attaquée est annulée et la cause est
renvoyée à la Caisse cantonale de vaudoise de compensation
AVS pour instruction complémentaire au sens des considérants
et nouvelle décision.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV. La Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS versera à
K.________ le montant de 1'500 fr. (mille cinq-cents francs) à
titre de dépens.
Le juge unique : Le greffier :

- 13 -
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- Me Kathrin Gruber (pour K.________),
- Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS,
- Office Fédéral des Assurances Sociales (OFAS),
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
Le greffier :

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