vd_gerichte · ZQ25.005748 · 2026-04-29 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ZQ25.***
373
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 29 avril 2026
Composition : M. NEU, juge unique
Greffier : M. Addor
*****
Cause pendante entre :
A.________, à Q*** (VS), recourante,
et
CAISSE CANTONALE DE CHÔMAGE, Pôle juridique et Qualité, à Lausanne,
intimée.
_______________
Art. 27 LPGA et 9a al. 2 LACI
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En f ait :
A. a) A.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en ***,
a travaillé en tant qu’ingénieure de projets au taux de 60 % pour le compte
de la société B.________ SA du 1er mai 2020 au 28 février 2022, date pour
laquelle elle a résilié les rapports de travail.
Le 22 mars 2022, l’assurée s’est entretenue avec une
collaboratrice de l’Office régional de placement de S*** (ci-après : l’ORP) au
sujet des droits et obligations d’un demandeur d’emploi. Il ressort ce qui
suit du procès-verbal dressé à cette occasion :
« Recevons la DE pour expliquer les droits et devoirs liés à la LACI.
Mme est indépendante et développe actuellement cette activité en
espérant pouvoir en vivre. Nous expliquons à Mme que si
indépendante doit se soumettre à un examen d’aptitude [sic].
Nous donnons les références juridiques liées au DCC (LACI articles 9
et suite) pour les personnes qui ont une activité indépendante, la DE
viendra s’inscrire si elle stoppe son activité indépendante et qu’elle
doit chercher un emploi salarié.
Nous fermons à la date d’inscription sans suite.
PV signé par la DE. ».
Selon une attestation du 25 mars 2022, A.________ est affiliée en
qualité de personne de condition indépendante depuis le 1er novembre 2017
auprès de la Caisse de compensation AVS C.________.
b) Le 20 février 2023, A.________ s’est annoncée comme
demandeuse d’emploi à 60 % à l’ORP en revendiquant l’octroi d’indemnités
journalières dès cette date. La Caisse cantonale de chômage l’a mise au
bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 20 février 2023 au 19 février
2025.
Le 23 février 2023, l’assurée a complété le formulaire
« Indications de la personne assurée pour le mois de février 2023 », en
indiquant qu’elle exerçait une activité indépendante à 40 % et qu’elle
recherchait un emploi au taux de 60 %.
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Par courriel du 30 mars 2023, la Caisse cantonale de chômage
a demandé à l’assurée pour quelle raison elle n’avait pas repris une activité
professionnelle à la suite de la résiliation de son contrat de travail en février
2022.
Le 7 avril 2023, A.________ a répondu que, lors de la fin des
rapports de travail avec la société B.________ SA, elle pensait être en mesure
d’augmenter son activité indépendante à 100 %, raison pour laquelle elle
n’avait pas recherché d’emploi salarié à ce moment-là. Ce n’est qu’à la suite
de la perte de son principal client, en février 2023, qu’elle s’était finalement
inscrite au chômage.
c) Par décision du 19 novembre 2024, la Caisse cantonale de
chômage a fixé le droit maximum de l’assurée à 260 indemnités journalières
dès le 20 février 2023, sur la base d’une période soumise à cotisation de 12
mois et 6 jours.
Par courrier du 22 novembre 2024, l’assurée s’est opposée à
cette décision. Pour l’essentiel, elle estimait avoir droit à 400 indemnités
journalières et non seulement à 260 du fait de son activité indépendante et
de la prolongation du délai-cadre de cotisation qui devrait selon elle lui être
appliquée. Elle a expliqué qu’elle avait travaillé en tant que salariée à 60 %
jusqu’au mois de février 2022, tout en exerçant une activité indépendante
à 40 %. Après avoir quitté son emploi auprès de la société B.________ SA,
elle avait tenté d’augmenter son activité indépendante à 100 %. En cela,
elle avait suivi les renseignements donnés par l’ORP en renonçant à
s’inscrire immédiatement au chômage après la perte de son emploi salarié.
Or cette augmentation à 100 % de l’activité indépendante n’avait pas abouti
et, désormais, elle n’exerçait plus en tant qu’indépendante qu’à 40 %
comme initialement, ce qui avait motivé son annonce à l’assurance-
chômage au mois de février 2023. Ainsi, dans la mesure où elle avait cessé
son activité indépendante à hauteur de 60 %, elle considérait qu’il s’agissait
d’une réduction significative et qu’il se justifiait par conséquent de
prolonger son délai-cadre de cotisation.
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Par décision sur opposition du 31 décembre 2024, la Caisse
cantonale de chômage (ci-après : la caisse ou l’intimée) a rejeté l’opposition
formée par l’assurée. Dans la mesure où cette dernière n’avait pas
définitivement cessé son activité indépendante, mais la poursuivait au taux
de 40 %, une prolongation du délai-cadre de cotisation n’entrait pas en ligne
de compte. De plus, le choix d’être active à 100 % en tant que personne de
condition indépendante résultait vraisemblablement d’un choix de l’assurée
et non pas d’un conseil donné par l’ORP. Il fallait donc admettre qu’elle
n’avait pas été mal renseignée.
B. a) Par acte du 6 février 2025, A.________ a recouru devant la
Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud contre
la décision sur opposition du 31 décembre 2024 en concluant à l’extension
du délai-cadre de cotisation et, partant, à l’octroi de 400 indemnités
journalières. Elle relevait avoir travaillé en tant que salariée d’avril 2021 à
février 2022 au taux de 60 %. Parallèlement, elle exerçait une activité
indépendante à 40 %, qu’elle avait tenté d’augmenter à 100 % après avoir
perdu son emploi au mois de février 2022 avant de la réduire à 40 % en
février 2023 au moment de son inscription à l’assurance-chômage. En
affirmant que la prolongation du délai-cadre de cotisation était conditionnée
à la cessation totale de l’activité indépendante, la caisse se livrait, selon
l’assurée, à « une interprétation excessivement stricte des conditions
d’extension du délai-cadre ». Dans la mesure où elle avait réduit de manière
« significative » son activité indépendante, elle estimait avoir satisfait aux
conditions posées à une prolongation du délai-cadre de cotisation. De plus,
l’exigence d’un abandon total d’une activité indépendante rigidifiait,
d’après l’intéressée, l’accès aux prestations de chômage « pour les
indépendants en transition vers un statut [de] salarié ». Au demeurant, la
manière de voir de la caisse contrevenait au principe de proportionnalité
puisqu’une réduction de l’activité indépendante à hauteur de 60 % était
« assimilable à une cessation effective dans l’esprit de la loi », lequel était
de préserver l’employabilité des chômeurs. Enfin, le point de vue de la
caisse induisait une inégalité de traitement entre les assurés cessant
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progressivement leur activité indépendante et ceux mettant
immédiatement un terme à celle-ci.
b) Dans sa réponse du 1er avril 2025, la caisse a relevé que
l’assurance-chômage ne s’adressait pas aux indépendants, si bien qu’elle
n’avait pas pour but de couvrir les risques d’entreprise, comme les
fluctuations du carnet de commandes, et leurs répercussions sur le taux
d’occupation. Or c’était précisément pour cette raison que l’assurée avait
diminué son taux d’activité indépendante, puisqu’elle avait perdu son
principal client avant de s’inscrire au chômage. Ainsi, faute d’un arrêt total
de l’activité indépendante, la caisse n’avait pas à prolonger le délai-cadre
de cotisation. Partant, elle a conclu au rejet du recours.
c) En réplique du 29 avril 2025, l’assurée a expliqué que son
inscription à l’assurance-chômage, la réduction délibérée de son activité
indépendante et sa disponibilité effective à 60 % démontraient sa volonté
de retrouver un emploi salarié. En outre, elle n’avait jamais cherché à
cumuler abusivement deux formes de revenus, mais à être soutenue
financièrement par l’assurance-chômage pendant qu’elle poursuivait des
démarches d’embauche. Par ailleurs, le fait de refuser une extension du
délai-cadre de cotisation au motif qu’elle n’avait pas cessé totalement son
activité indépendante enfreignait le principe de proportionnalité. Au
surplus, cette interprétation allait à l’encontre du texte légal, de la
jurisprudence et des directives applicables. L’assurée a déclaré confirmer
les conclusions de son recours.
d) Par pli du 27 mai 2025, la caisse a indiqué qu’elle n’avait
« pas de détermination supplémentaire à produire ».
En dro it :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse,
applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale
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du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre
lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un
recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ;
art. 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du 31 août 1983
sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1
LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile compte tenu de la
suspension du délai durant les féries de fin d’année (art. 38 al. 4 let. c LPGA,
applicable par renvoi de l’art. 60 al. 2 LPGA) auprès du tribunal compétent
(art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions
formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est
recevable.
c) En tant que la valeur litigieuse correspond à un manco de 140
indemnités journalières à 179 fr. 70, à savoir 25'158 fr., elle est inférieure à
30’000 fr., si bien que la cause est de la compétence du juge unique (art.
94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. Le litige porte sur le nombre d’indemnités journalières
auxquelles la recourante a droit pendant la durée de son délai-cadre
d’indemnisation, singulièrement si elle peut prétendre à la prolongation de
son délai-cadre de cotisation.
3. a) L’art. 8 al. 1 LACI énumère les conditions cumulatives dont
dépend le droit à l’indemnité de chômage. Pour avoir droit à cette
indemnité, l’assuré doit notamment remplir les conditions relatives à la
période de cotisation ou en être libéré (let. e). Celles-ci sont satisfaites par
celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI),
a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation (art.
13 al. 1 LACI).
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Selon l’art. 9 al. 1 LACI, le délai-cadre de cotisation est de deux
ans, sauf disposition contraire de la loi. Ce délai-cadre commence à courir
deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit
à l’indemnité sont réunies (art. 9 al. 3 en relation avec l’art. 9 al. 2 LACI).
b) L'art. 9a LACI prévoit des règles spécifiques pour la
détermination des délais-cadres d'indemnisation et de cotisation des
assurés qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de
l'assurance-chômage. Le délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui a
entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux
art. 71a à 71d LACI (soutien aux assurés qui entreprennent une activité
indépendante) est prolongé de deux ans si un délai-cadre d'indemnisation
courait au moment où l'intéressé a entrepris l'activité indépendante et s'il
ne peut pas justifier d'une période de cotisation suffisante au moment où il
cesse cette activité (al. 1). De la même manière, le délai-cadre de cotisation
de l’assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de
prestations est prolongé de la durée de l’activité indépendante, mais de
deux ans au maximum (al. 2).
L'art. 9a al. 2 LACI vise la situation où une prolongation du délai-
cadre d’indemnisation n’entre pas en ligne de compte (aucun délai-cadre
d’indemnisation n’étant ouvert). Le délai-cadre de cotisation est prolongé
de la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au maximum (ATF
138 V 50 consid. 2), lorsqu’aucun délai-cadre d’indemnisation n’était ouvert
au moment où l’assuré a entrepris l’activité indépendante (1), au moment
où il a pris son activité indépendante et tant qu’il l’a exercée, l’assuré n’a
pas touché de prestations de l’assurance-chômage (2) et il a cessé
d’exercer son activité indépendante pendant le délai-cadre de cotisation
ordinaire (3) (Directive LACI IC, ch. B57). De cette manière, les droits acquis
avant l’exercice de l’activité indépendante sont préservés. Le but de cette
disposition est d’éviter que l’assuré qui a exercé une activité indépendante
soit pénalisé pour cette raison dans son droit à l’indemnité (ATF 138 V 50
consid. 4.4).
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La prolongation du délai-cadre suppose une cessation définitive
de l'activité indépendante. La cessation de l'activité indépendante en tant
que condition du droit à la prolongation du délai-cadre d'indemnisation se
juge d'après les critères dégagés par la jurisprudence applicable aux
personnes dont la position est assimilable à celle d'un employeur et qui,
ensuite d'un licenciement, demandent l'indemnité de chômage (TF
8C_537/2019 du 22 octobre 2020 consid. 3.3.1 et les références citées).
Cette jurisprudence exige la rupture de tous les liens avec l'entreprise ou la
société qui continue d'exister. Lorsque l'activité indépendante est
simplement « mise en veille » et que l'assuré conserve une possibilité de la
réactiver, une prolongation des délais-cadres est exclue (Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n° 8 ad art. 9a LACI et les références citées).
Un assuré est réputé avoir pris une activité indépendante à
partir du moment où il a pris le statut d’indépendant pour l’AVS. Il est en
principe contraignant pour l’assurance-chômage. Le fait qu’il ait tiré ou non
un revenu de son activité indépendante et qu’il ait payé des cotisations aux
assurances sociales est indifférent (ATF 126 V 212 consid. 2a). L’assuré doit
prouver qu’il a cessé définitivement son activité indépendante en
produisant une attestation de la caisse de compensation AVS ainsi qu'un
extrait du registre du commerce. (Directive LACI IC, ch. B64).
4. a) En l’espèce, la recourante ne conteste pas que la durée de
cotisation, au moment de son inscription à l’assurance-chômage le 20
février 2023, était de 12 mois et six jours, ouvrant droit à 260 indemnités
journalières au maximum (art. 27 al. 2 let. a LACI). Elle prétend en revanche
à la prolongation de son délai-cadre de cotisation, à la faveur de l’activité
indépendante déployée, afin de bénéficier de 400 indemnités journalières.
b) La recourante ne saurait être suivie. En effet, il ressort des
pièces au dossier que l’assurée n’a jamais cessé d’exercer une activité
indépendante, mais qu’elle la poursuit au taux de 40 %. Or la prolongation
du délai-cadre de cotisation suppose une cessation définitive de l'activité
indépendante (TF 8C_537/2019 précité consid. 3.3.1). Dès lors, une simple
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diminution de l’activité indépendante au taux appliqué précédemment, en
parallèle de la dernière activité salariée, n’est pas suffisant au sens de l’art.
9a al. 2 LACI. En tant que cette disposition, telle qu’interprétée par la
jurisprudence, ne souffre aucune ambiguïté, c’est en vain que la recourante
tente de tirer argument d’une violation du principe de la légalité (art. 5 al.
1 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ;
RS 101]) et de celui de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.).
c) La recourante se plaint d’une discrimination et d’une
inégalité de traitement (art. 8 Cst.) entre « [u]n assuré qui cesse
progressivement son activité indépendante » et « [u]n assuré qui cesse
brutalement son activité indépendante ».
aa) Si la Confédération a reçu le mandat constitutionnel d’offrir
la possibilité aux indépendants de s’assurer à l’assurance-chômage (art.
114 al. 2 let. c Cst.), un système visant à compenser la perte de revenu des
indépendants n’a toutefois jamais vu le jour. Un soutien à l’activité
indépendante a bien été institué (art. 71a ss LACI), de même qu’un
aménagement des délais-cadres en faveur des indépendants (art. 9a LACI),
mais aucune compensation de la perte de gain liée à la cessation d’une
activité indépendante n’a toutefois été instaurée. L’assurance-chômage ne
couvre pas les risques d’entreprise ou alors très temporairement, dans le
cadre du soutien au sens des art. 71a ss LACI (Boris Rubin, op. cit., n° 2 ad
art. 9a LACI).
bb) Ainsi, seuls les salariés (ou travailleurs) qui ne font pas
l’objet d’une exception prévue par la LACI sont affiliés obligatoirement à
l’assurance-chômage. Les indépendants ne sont pas affiliés et ne versent
pas de cotisation d’assurance-chômage. Ils peuvent en revanche bénéficier
à certaines conditions de droits acquis ou en cours d’acquisition se
rapportant à des périodes durant lesquelles ils étaient parties à un rapport
de travail. Sauf exceptions, les différentes indemnités ne sont donc
attribuées qu’aux personnes ayant le statut de salarié (Boris Rubin, op. cit.,
n° 1 ad art. 2 LACI).
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cc) La distinction opérée par la recourante ne lui est donc
d’aucun secours du point de vue des principes constitutionnels invoqués.
d) Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que l’intimée
n’a pas violé le droit fédéral en considérant que la recourante ne peut se
prévaloir d’aucun motif de prolongation de son délai-cadre de cotisation et
qu’elle ne peut ainsi prétendre qu’à 260 indemnités journalières dans le
délai-cadre d’indemnisation courant du 20 février 2023 au 19 février 2025.
5. Dans un moyen subsidiaire, la recourante soutient qu’il convient
de la mettre au bénéfice de la protection de la bonne foi en raison des
renseignements erronés qui lui auraient été communiqués par les organes
de l’assurance-chômage.
a) Aux termes de l’art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les
organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de
renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations, dans les
limites de leur domaine de compétence.
Par ailleurs, chacun a le droit d’être conseillé, en principe
gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les
assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits
ou remplir leurs obligations (art. 27 al. 2, première et deuxième phrase,
LPGA).
En ce qui concerne l’art. 27 al. 1 LPGA, celui-ci est étroitement
lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et les
particuliers doivent agir conformément au principe de la bonne foi (art. 5 al.
3 Cst.). Un renseignement erroné ou l'omission de renseigner l'assuré en
violation de cette disposition peuvent, dans certaines circonstances,
justifier l'octroi d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit
constitutionnel à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.). Tel pourra être le
cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré
s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le
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droit aux prestations et s'abstient de l'en informer en temps utile (cf. ATF
133 V 249 consid. 7.2; 131 V 472).
b) Il ressort du dossier constitué (cf. notamment le procès-
verbal d’entretien du 22 mars 2022) que la recourante a été renseignée
quant à la possibilité de prolonger le délai-cadre de cotisation à la suite de
l’exercice d’une activité indépendante. Or il apparaît que ce renseignement
n’est pas faux (cf. considérant 3b ci-dessus). Plus précisément, ce n’est pas
l’exercice d’une activité indépendante qui est en cause, mais bien plutôt la
cessation de cette activité.
c) Cela étant, la recourante reproche à l’intimée de ne pas
l’avoir informée qu’elle devait cesser toute activité indépendante, qu’elle
aurait même été encouragée à continuer une telle activité (cf. courrier
d’opposition du 22 novembre 2024). Or une attestation de la caisse AVS lui
a été demandée précisément dans le but d’établir qu’elle n’exerçait plus à
titre indépendant (cf. courriel du 30 mars 2023). Il convient de relever que
la décision sur opposition du 31 décembre 2024 indique que la cessation
définitive de l’activité indépendante est une condition à une prolongation
du délai-cadre de cotisation en application de l’art. 9a al. 2 LACI (ch. 8 et 9).
A cet égard, la personne assurée est tenue de produire une attestation de
la caisse de compensation AVS ainsi qu’un extrait du registre du commerce
attestant qu’elle a définitivement cessé toute activité indépendante (cf. ch.
B64 de la Directive LACI IC cité au considérant 3b ci-dessus). La recourante
affirme que l’ORP ne voyait pas d’obstacles à ce qu’elle poursuive sa
« tentative d’entrepreneuriat » (cf. courrier d’opposition du 22 novembre
2024). Or il ne lui appartenait pas de faire renoncer l’assurée à toute
perspective d’activité indépendante ou dépendante. Si, dans les faits,
l’assurée met en veille son activité d’indépendante et sollicite des
prestations de l’assurance-chômage, elle ne remplit pas les conditions de
prolongation du délai-cadre de cotisation et il n’appartient pas à l’ORP de
demander ni de conseiller à l’assurée de cesser toute activité afin qu’elle
puisse bénéficier des prestations de l’assurance-chômage. L’administration
devait uniquement renseigner l’intéressée sur le fait que le délai-cadre de
cotisation ne serait pas prolongé si elle ne cessait pas définitivement son
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activité d’indépendante, ce qui a été fait à l’occasion de l’entretien du 22
mars 2022.
d) Les éléments exposés ci-avant conduisent à retenir que la
recourante a été formellement rendue attentive au fait que la prolongation
du délai-cadre de cotisation était conditionnée à la cessation définitive de
son activité indépendante, de sorte qu’il convient d’écarter le grief tenant à
une violation du droit à la protection de sa bonne foi.
6. a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la
décision sur opposition rendue le 31 décembre 2024 confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let.
fbis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas
gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs,
le juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 31 décembre 2024 par la
Caisse cantonale de chômage est confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le juge unique : Le greffier :
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Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- Mme A.________,
- Caisse cantonale de chômage, Pôle juridique et Qualité,
- Secrétariat d’Etat à l’économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne)
dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
Le greffier :
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