vd_gerichte · ZQ09.007056 · 2009-11-02 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 15/09 - 87/2009
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
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Arrêt du 2 novembre 2009
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Présidence de M. JOMINI
Juges : M. Dind et M. Abrecht
Greffier : M. Kramer
*****
Cause pendante entre :
M.________, à Rolle, recourant, représenté par Me Charles Munoz, à
Yverdon-les-Bains,
et
CAISSE CANTONALE DE CHÔMAGE, DIVISION TECHNIQUE ET
JURIDIQUE, à Lausanne, intimée.
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Art. 9a al. 1 let. a LACI
402

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E n f a i t :
A. M.________ a travaillé en qualité de cuisinier pour le compte de
la Fondation X.___________ entre le 1er février 1990 et le 31 octobre 2006. Il
a ensuite sollicité l'octroi des indemnités de l'assurance-chômage auprès
de la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse). Le délai-cadre
d'indemnisation a commencé à courir le 1er novembre 2006. Dès ce
moment, M.________ a perçu des indemnités au titre de l'assurance-
chômage et ce jusqu'au 24 avril 2007, date à partir de laquelle il a exercé
une activité indépendante comme exploitant d'un café-restaurant-bar à
Martigny. L'intéressé a mis fin à cette activité le 30 juin 2008, compte tenu
de pertes financières subies ainsi que de problèmes de santé. Il a été
malade du 1er juillet 2008 au 16 septembre 2008. Dès cette date et
jusqu'à la fin du mois d'octobre 2008, il a perçu à nouveau des indemnités
de chômage.
B. Ensuite, M.________ a demandé l'octroi d'indemnités de
chômage à la caisse à partir du 3 novembre 2008.
Par une décision du 19 novembre 2008, la caisse (agence de la
Côte) a refusé de donner suite à cette demande d'indemnisation, en
retenant qu'il ne remplissait pas les conditions relatives à la période de
cotisation ("durant le délai-cadre de cotisation allant du 3 novembre 2006
au 2 novembre 2008, vous ne pouvez justifier d'aucune activité salariée").
M.________ a formé opposition.
La caisse (comme autorité d'opposition) a, par prononcé du 3
février 2009, rejeté l'opposition et confirmé la première décision. Elle s'est
en particulier déterminée sur l'application de l'art. 9a LACI (loi fédérale du
25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité; RS 837.0), dont le titre est le suivant: "Délais-cadres pour
les assurés qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de
l'assurance-chômage". La caisse a retenu que le premier alinéa de cet

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article entrait en considération (prolongation du délai-cadre
d'indemnisation) mais que les conditions pour une prolongation de deux
ans, à partir du 1er novembre 2008, n'étaient pas réunies parce que le
délai initial (1er novembre 2006 – 31 octobre 2008) avait expiré alors que
l'assuré avait déjà mis un terme définitif à son activité indépendante.
Selon les termes de cette décision (consid. 2), "la condition de base selon
laquelle l'assuré doit avoir exercé une activité indépendante à cheval
entre le délai-cadre d'indemnisation et le délai-cadre d'indemnisation
prolongé" n'était pas remplie; aussi les autres conditions prévues par l'art.
9a al. 1 LACI n'ont-elles pas été examinées, notamment la condition de
l'absence de versement d'indemnités compensatoires pendant l'exercice
de l'activité indépendante.
C. Par un acte du 25 février 2009, M.________, représenté par son
avocat Me Charles Munoz (lequel a précisé que le mémoire avait été
rédigé par son stagiaire) a recouru contre la décision sur opposition, en
concluant à la réforme de cette décision en ce sens que son opposition est
admise, lui-même étant mis au bénéfice des indemnités de chômage dès
le 1er novembre 2008, respectivement dès le 3 novembre 2008. Il se plaint
d'une violation de l'art. 9a al. 1 LACI en faisant valoir qu'il remplit toutes
les conditions lui permettant de bénéficier des indemnités de chômage.
Dans sa réponse du 10 mars 2009, la caisse s'est référée à sa
décision.
Il n'a pas été ordonné d'autre échange d'écritures.
E n d r o i t :
1. Au niveau cantonal, en matière d'assurance-chômage,
l'autorité judiciaire compétente pour statuer sur les recours est depuis le
1er janvier 2009 la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (cf.
notamment art. 117 al. 1 LPA-VD [loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative; RSV 173.36]).

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Les conditions formelles de recevabilité du recours sont
remplies et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La contestation porte sur le refus de la caisse de considérer
que le délai-cadre d'indemnisation ouvert le 1er novembre 2006 devait
être prolongé à son échéance, le 31 octobre 2008, en vertu de l'art. 9a al.
1 LACI. Il n'est pas contesté que le recourant ne prétend pas à une
prolongation d'un délai-cadre de cotisation, hypothèse régie par l'art. 9a
al. 2 LACI et qui n'entre pas en ligne de compte lorsque s'applique l'art. 9a
al. 1 LACI (cf. ATF 133 V 82 consid. 3.3). Le recourant soutient en revanche
pouvoir bénéficier d'une prolongation du délai-cadre d'indemnisation, sur
la base de l'art. 9a al. 1 LACI, de telle sorte que sa demande d'indemnités
de chômage du 3 novembre 2008 devait être admise.
a) L'art. 9a al. 1 LACI a la teneur suivante:
"Le délai-cadre d’indemnisation de l’assuré qui a entrepris une
activité indépendante sans toucher les prestations visées aux art.
71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes:
a. un délai-cadre d’indemnisation courait au moment où l’assuré a
entrepris l’activité indépendante;
b. l’assuré ne peut pas justifier d’une période de cotisation suffisante
au moment où il cesse cette activité et du fait de celle-ci."
Cette disposition a été introduite dans la loi à l'occasion d'une
révision entrée en vigueur le 1er juillet 2003 (RO 2003 p. 1728). Selon le
message du Conseil fédéral (FF 2001 p. 2123 ss), la prolongation des
délais-cadres de deux ans (cf. art. 9a LACI) à quatre ans vise à encourager
les activités indépendantes, ou "à mieux tenir compte du risque accru
endossé par les assurés qui se lancent dans une activité indépendante"
(FF 2001 ch. 1.2.3.2 p. 2132). Comme l'a exposé le Tribunal fédéral des
assurances, l'art. 9a LACI a pour but d'éviter que l'assuré soit pénalisé
dans son droit à l'indemnité du fait de l'exercice de son activité
indépendante; plus généralement, il vise aussi, dans une certaine mesure
tout au moins, à mettre sur un pied d'égalité les chômeurs qui
entreprennent une activité indépendante sans l'aide de l'assurance et
ceux qui se lancent dans une activité du même type avec le soutien de

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l'assurance et qui perçoivent les indemnités journalières prévues aux art.
71a à 71d LACI (TFA C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 4.2).
b) D'après la décision attaquée, la prolongation selon l'art. 9a
al. 1 LACI – qui porte à quatre ans le délai-cadre d'indemnisation
initialement fixé à deux ans (art. 9a al. 1 LACI) – n'est pas possible lorsque
le délai-cadre d'indemnisation de deux ans a pris fin après la cessation de
l'activité indépendante. En d'autres termes, la prolongation serait
subordonnée à la condition de l'exercice de l'activité indépendante "à
cheval entre le délai-cadre d'indemnisation et le délai-cadre
d'indemnisation prolongé".
Le texte de l'art. 9a al. 1 LACI prévoit qu'un délai-cadre
d'indemnisation doit courir au moment où l'assuré a entrepris l'activité
indépendante (let. a). Il ne précise toutefois pas si la cessation de l'activité
indépendante doit être postérieure à l'échéance du délai-cadre de deux
ans pour que la prolongation soit accordée.
L'interprétation de la caisse repose principalement sur le texte
du message du Conseil fédéral, qui retient que cette disposition "régit le
cas où le délai-cadre d'indemnisation expire pendant l'activité
indépendante" (FF 2001 p. 2156). Dans son ouvrage (Assurance-chômage,
2ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 137), Rubin mentionne uniquement,
en relation avec l'art. 9a al. 1 LACI, l'hypothèse où le délai-cadre expire
pendant l'exercice de l'activité indépendante. Cet auteur ne soutient en
revanche pas qu'il s'agit de la seule hypothèse possible pour une
prolongation. Quant à Nussbaumer (Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2ème éd., Bâle 2007, n. 108 p.
2213), il énumère les conditions d'une prolongation sans indiquer celle
d'une cessation de l'activité indépendante après l'expiration du délai initial
de deux ans (ou, pour reprendre la formulation de la décision d'attaquée:
l'exercice d'une activité indépendante à cheval sur les deux délais-cadres).
On relève par ailleurs que la Circulaire du Secrétariat d'Etat à
l'économie relative à l'indemnité de chômage (janvier 2007) ne mentionne

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pas non plus une telle condition et que le schéma illustrant les conditions
d'une prolongation du délai-cadre d'indemnisation décrit la situation où
l'activité indépendante commence avant l'échéance du premier délai pour
cesser durant le délai prolongé (rubrique B53).
c) Dans le cas d'espèce, le recourant a entrepris une activité
indépendante après l'ouverture du délai-cadre d'indemnisation et il l'a
exercée pendant environ 14 mois. En raison de circonstances liées à la
marche des affaires et à son état de santé, il a cessé cette activité avant
l'expiration du délai de deux ans.
Il est difficile de saisir pourquoi, au regard de la ratio legis, le
recourant serait moins digne d'être encouragé dans l'exercice d'une
activité indépendante qu'un assuré qui aurait fait en sorte que la fin de
l'exploitation de son entreprise intervienne après l'expiration du délai-
cadre d'indemnisation de deux ans (soit parce qu'il aurait pu différer de
quelques mois la cessation d'activités, soit parce qu'il aurait – en partant
aussi de l'hypothèse d'une entreprise exploitée durant 14 mois – choisi
d'attendre un peu plus longtemps après son inscription au chômage pour
se lancer dans une activité indépendante). Le moment de la cessation de
l'activité indépendante ne paraît donc pas être un critère pertinent de ce
point de vue. Qui plus est, si l'on considère que cette cessation peut
intervenir à tout moment durant le délai-cadre prolongé de quatre ans, on
garantit une certaine égalité de traitement entre tous les assurés qui se
lancent dans une activité indépendante sans le soutien direct de
l'assurance (par des mesures fondées sur les art. 71a ss LACI).
En outre, il y a lieu de relever que dans un arrêt récent, le
Tribunal fédéral a retenu que les conditions de l'art. 9a al. 1 LACI étaient
réunies dans le cas d'un assuré qui avait exercé une activité indépendante
pendant environ 7 mois, durant le délai-cadre d'indemnisation de deux
ans, et qui avait cessé cette activité indépendante plusieurs mois avant
l'expiration de ce délai de deux ans (ATF 133 V 82).

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Dès lors, on ne saurait retenir que l'expiration du délai-cadre
d'indemnisation pendant l'exercice de l'activité indépendante est une
condition pour la prolongation de ce délai. La formulation utilisée à ce
propos dans le message du Conseil fédéral ne saurait être interprétée
comme l'expression d'une exigence légale, mais bien plutôt comme une
des hypothèses d'application de l'art. 9a al. 1 LACI, une autre hypothèse
étant la cessation de l'activité indépendante avant l'expiration du délai de
deux ans.
Il s'ensuit que la caisse a fait une mauvaise application de l'art.
9a al. 1 LACI en refusant la prolongation au motif que le délai-cadre
d'indemnisation de deux ans avait pris fin après la cessation de l'activité
indépendante. Le recours doit donc être admis pour violation du droit
fédéral.
d) Il s'ensuit que la décision sur opposition doit être annulée.
Dans la décision attaquée, la caisse a renoncé à examiner si
les autres conditions pour une prolongation du délai-cadre d'indemnisation
étaient réunies et, partant, si des indemnités pouvaient être octroyées à
partir du 3 novembre 2008. Il ne se justifie pas que la Cour de céans
complète l'instruction sur ce point et statue directement sur le droit à des
indemnités. Il convient donc, dans ces circonstances, de se limiter à
annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à la caisse pour
nouvelle décision, après l'examen des autres conditions prévues par le
droit fédéral pour le droit à l'indemnité de chômage.
3. Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA
[loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales; RS 830.1]). Vu l'admission du recours, l'assuré,
représenté par un avocat (qui a délégué la rédaction du mémoire à son
stagiaire) a droit à des dépens, qu'il convient d'arrêter à 1'000 fr. (art. 61
let. g LPGA, 55 al. 1 LPA-VD).

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Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition rendue le 3 février 2009 par la
Caisse cantonale de chômage est annulée et la cause est
renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV. Une indemnité de 1'000 fr. (mille francs), à payer au recourant
M.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la Caisse
cantonale de chômage.
Le président : Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Charles Munoz (pour M.________),
- Caisse cantonale de chômage,
- Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO),
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours

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constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
Le greffier :