vd_gerichte · ZG17.053928 · 2019-03-28 · fr
AF
AF


TRIBUNAL CANTONAL AF 4/17 - 2/2019
ZG17.053928
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 28 mars 2019
__________________
Composition : Mme DURUSSEL, présidente
Mme Röthenbacher et M. Métral, juges
Greffière : Mme Berseth Béboux
*****
Cause pendante entre :
Y.________, à [...], recourant,
et
H.________, à [...], intimée.
_______________
Art. 18 al. 1 aLVLAFAm ; art. 16 al. 4 LFAm
402

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E n f a i t :
A. Y.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en [...], s’est
affilié en sa qualité de médecin auprès de H.________ (ci-après : H.________
ou l’intimée) en 1999, à la mise à son compte en qualité d’indépendant le
1er juin 1999. H.________ a arrêté les cotisations AVS/AI/APG de l’assuré
pour les années 1999 à 2011 sur la base de son revenu d’indépendant.
Par décision du 25 novembre 2014, H.________ a fixé les
cotisations AVS/AI/APG dues par l’assuré pour l’année 2012 à 4'968 fr., sur
la base d’un revenu soumis à cotisation de 54'000 francs.
Le 4 février 2015, H.________ a requis de l’assuré le versement
de 16'167 fr. 60 au titre d’acomptes de cotisations pour indépendants
pour l’année 2015 (16'111 fr. 20 de cotisations AVS/AI/APG (9,7 % sur
166'100 fr.) et frais d’administration de 56 fr. 40).
Par décision du 9 octobre 2015, H.________ a arrêté les
cotisations AVS/AI/APG pour l’année 2013 à 27’451 fr. 20, compte tenu
d’un revenu déterminant de 283'000 francs.
Le 4 février 2016, H.________ a requis de l’assuré le versement
de 16'074 fr. 80 au titre d’acomptes de cotisations pour indépendants
pour l’année 2016 (16'018 fr. 20 de cotisations AVS/AI/APG (9,7 % sur
166'000 fr.) et frais d’administration par 56 fr.).
Par décision du 3 mai 2016, H.________ a fixé les cotisations
AVS/AI/APG pour l’année 2014 à 27’373 fr. 20, sur la base d’un revenu
soumis à cotisations de 282’200 francs.
Le 2 février 2017, H.________ a requis de l’assuré le versement
de 16'074 fr. 80 au titre d’acomptes de cotisations pour indépendants
pour l’année 2017 (16'018 fr. 20 de cotisations AVS/AI/APG (9,7 % sur
166'000 fr.) et frais d’administration par 56 fr.).

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Par décision du 17 juillet 2017, H.________ a procédé à un
nouveau calcul des cotisations dues par l’assuré sur son revenu
d’indépendant pour l’année 2012, mettant à charge de l’assuré un solde
de cotisations de 464 fr. 40 correspondant aux cotisations pour les
allocations familiales (AF), par 432 fr. (0,8% de 54'000 francs), ainsi que
pour les prestations complémentaires familles (ci-après : PC familles), par
32 fr. 40 (0,06% de 54'000 francs). H.________ a expliqué à cet égard que
depuis le 1er janvier 2013, les indépendants étaient obligatoirement
soumis à la LAFam (loi fédérale du 24 mars 2016 sur les allocations
familiales ; RS 836.2) et que, sur le plan cantonal, ils l’étaient déjà depuis
2009, sur la base de la LVLAFam (loi vaudoise d’application du 23
septembre 2018 de la loi fédérale sur les allocations familiales et sur des
prestations cantonales en faveur de la famille ; BLV 836.01).
Egalement le 17 juillet 2017, H.________ a rectifié par trois
courriers séparés le montant des acomptes de cotisations initialement
réclamés pour les années 2015, 2016 et 2017 en y incluant en sus des
cotisations AVS/AI/APG et des frais d’administration, les cotisations pour
les allocations familiales et les PC Familles. H.________ a ainsi requis :
- pour l’année 2015 : 2'457 fr. de cotisations aux allocations familiales
(1,95% sur 126'000) et 99 fr. 60 de cotisations PC Familles 0,06% sur
166'100 francs,
- pour l’année 2016 : 2'890 fr. de cotisations AF (1,95% sur un revenu de
148'200 fr.) et 99 fr. 60 de cotisations PC Familles (0,06 % sur 166'666
francs),
- pour l’année 2017, 3'186 fr. 40 de cotisation AF (2,15% sur un revenu
de 148'200 fr.) et 99 fr. 60 de cotisations aux PC Familles (0,06% de
166'000 fr.).
Par décision du 18 juillet 2017, H.________ a fixé le revenu
soumis à cotisation à 283'000 fr. et requis de l’assuré le paiement de
28'977 fr., correspondant aux cotisations personnelles dues pour 2013 et
incluant :
- 27'451 fr. 20 de cotisations AVS/AI/APG (9,7% sur 283'000 fr.),
- 96 fr. de frais d’administration,

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- 1'260 fr. de cotisations aux allocations familiales (1% de 126'000 fr.),
- 169 fr. 80 de cotisations aux PC famille (0,06% sur 283'000 fr.).
Par une seconde décision du 18 juillet 2017, H.________ a fixé
revenu soumis à cotisation à 282'200 fr. et requis de l’assuré le paiement
de 29’654 fr. 40, correspondant aux cotisations personnelles dues pour
2014 et incluant :
- 27'373 fr. 20 de cotisations AVS/AI/APG (9,7% sur 282’200 fr.),
- 95 fr. 80 de frais d’administration,
- 2’016 fr. de cotisations aux allocations familiales (1,6 % de 126'000
fr.),
- 169 fr. 40 de cotisations aux PC famille (0,06% sur 282’200 fr.).
Par opposition du 7 août 2017, l’assuré a contesté les
montants qui lui étaient réclamés en sa qualité d’indépendant au titre des
cotisations au régime d’allocations familiales dès l’année 2012. Il a en
substance fait valoir que H.________ aurait dû tenir compte du revenu
réalisé en qualité de salarié auprès du Centre hospitalier universitaire
vaudois (CHUV), sur lequel il s’acquittait déjà de cotisations aux
allocations familiales, et réduire d’autant le montant des cotisations dues
en tant qu’indépendant, une solution contraire revenant à pénaliser les
personnes exerçant plusieurs activités lucratives. Il a soutenu à cet égard
que le plafond du revenu des indépendants soumis à cotisation pour les
allocations familiales, équivalant au salaire maximum assuré au sens de
l’assurance-accidents obligatoire, devait être réduit à hauteur du revenu
sur lequel l’assuré avait déjà cotisé en tant que salarié.
Par décision du 30 novembre 2017, H.________ a rejeté
l’opposition précitée. Relevant qu’il n’existait pas de plafond s’agissant
des cotisations dues sur les revenus des salariés, H.________ a retenu que
le législateur n’avait pas prévu que le revenu plafond soumis à cotisation
dans le cas des indépendants s’applique en premier lieu sur les cotisations
de salarié.

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B. Par acte du 11 décembre 2017, Y.________ a recouru auprès de
la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre la décision sur
opposition du 30 novembre 2017. Il a conclu à l’annulation des décisions
de cotisations aux allocations familiales portant sur les années 2012 à
2014, et à l’adaptation des demandes d’acomptes relatives aux années
ultérieures, faisant valoir que la LAFam souffrait d’une lacune s’agissant
de la part du revenu des indépendants soumis à cotisation.
Dans une réponse du 15 janvier 2018, H.________ a conclu au
rejet du recours.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’allocations familiales (art. 1 LAFam [loi
fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales ; RS 836.2]). Les
décisions prises par les caisses de compensation pour allocations
familiales peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal des
assurances du canton dont le régime d’allocations familiales est appliqué
(art. 56 al.1 LPGA et 22 LAFam), dans les trente jours suivant leur
notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36] et 47 LVLAFam) et
respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b
LPGA notamment), le recours est recevable.
2. En l’espèce, le litige porte sur les cotisations relatives aux
allocations familiales dues par le recourant en sa qualité d’indépendant
pour les années 2012 à 2014, et plus particulièrement sur la part du
revenu d’indépendant soumis auxdites cotisations dans le cas des
indépendants déployant en parallèle une activité salariée. Se pose
singulièrement la question de savoir s’il convient de déduire le revenu

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réalisé dans le cadre d’une activité salariée du revenu plafond cotisant
prévu pour les indépendants par la loi, pour les assurés qui, à l’instar du
recourant, déploient parallèlement une activité salariée.
Il sied de relever que les cotisations dues pour les années
2015 à 2017, qui n’avaient fait l’objet que d’une demande d’acompte au
moment de la décision litigieuse sans être fixées dans une décision
formelle, sortent de l’objet du présent litige.
3. a) Jusqu’au 31 décembre 2012, la question des allocations
familiales des personnes de condition indépendante n’était pas réglée au
niveau fédéral et relevait de la compétence des cantons. Dans le canton
de Vaud, l’art. 18 al. 1 aLVLAFam, abrogé au 1er janvier 2013, prévoyait
que les cotisations des indépendants étaient calculées en pour cent du
revenu soumis à cotisations dans l’AVS, le revenu soumis à cotisations ne
pouvant toutefois dépasser deux fois et demi le montant maximum du
gain assuré défini par l’OLAA.
b) L’assujettissement des indépendants au régime des
allocations familiales au plan fédéral a été introduit par la modification de
la LAFam du 18 mars 2011, entrée en vigueur au 1er janvier 2013, par le
biais de l’art. 11 al. 1 let. c LAFam, aux termes duquel sont également
assujetties les personnes exerçant une activité lucrative dépendante
obligatoirement assurée à l’AVS à ce titre. Selon l’art. 16 al. 4 LAFam, les
cotisations des personnes exerçant une activité lucrative indépendante ne
sont prélevées que sur la part de revenu qui équivaut au montant maximal
du gain assuré dans l'assurance-accidents obligatoire.
c) A teneur de l’art. 22 al. 1 OLAA (ordonnance fédérale du
20 décembre 1982 sur l’assurance-accident ; RS 832.202), le montant
maximal du gain assuré selon l’assurance-accidents obligatoire s’élevait à
126'000 fr. par an du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2015, avant d’être
porté à 148’200 fr. par an depuis le 1er janvier 2016.

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4. Dans le cas d’espèce, l’intimée a calculé les cotisations
relatives aux allocations familiales dues par le recourant en sa qualité
d’indépendant sur le plein revenu réalisé dans le cadre de son activité
indépendante, jusqu’à concurrence du montant plafond déterminant, fixé
pour 2012 à 315'000 fr. selon l’art. 18 al. 1 aLVLAFAm (soit deux fois et
demi le gain assuré maximum LAA de 126'000 fr.), puis sur la base de
l’art. 16 al. 4 LAFAm, à 126'000 fr. pour les années 2013 et 2014. Elle a
appliqué les mêmes modalités de calcul pour les demandes d’acomptes
des années 2015 à 2017, celles-ci n’ayant toutefois pas encore donné lieu
à des décisions formelles au moment de la décision litigieuse. Le recourant
conteste ce mode de calcul sur le principe, estimant que l’intimée devait
prendre en compte le revenu réalisé en tant que salarié au CHUV, et ne
réclamer des cotisations pour les allocations familiales sur le revenu tiré
de l’activité indépendante que si le salaire obtenu en qualité de médecin
associé au CHUV n’atteignait pas le revenu plafond fixé respectivement
par l’art. 18 al. 1 aLVLAFam (pour 2012) et l’art. 16 al. 4 LAFam (pour les
années 2013 et 2014). Il soutient que les dispositions légales précitées
souffrent d’une lacune s’agissant de la situation d’un indépendant qui
exerce en parallèle à son activité indépendante une activité salariée, qui
doit être comblée dans le sens de son argumentation.
5. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation
littérale). Dans le cas où plusieurs interprétations sont possibles, le juge
recherche la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation
avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation
systématique), du but recherché, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle
qu'elle ressort des travaux préparatoires (interprétation historique). Le
sens que prend la disposition dans son contexte est également important
(ATF 144 V 313 consid. 6.1, 140 V 227 consid. 3.2 et les références citées)
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une
lacune. Une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est
abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne
se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le

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législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait
pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à
un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune
proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en
principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment
du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés
et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens
réputé déterminant d'une norme ne soit constitutif d'un abus de droit,
voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 et les
arrêts cités).
6. Les textes des art. 18 al. 1 aLVLAFam et 16 al. 4 LAFam
paraissent clairs dès lors qu’ils indiquent que les cotisations des
indépendants sont prélevées sur une part de leur revenu, équivalant à
deux fois et demi le montant maximal du gain assuré dans le cadre de
l’assurance-accidents, s’agissant du régime cantonal, et au gain assuré
maximal dans l’assurance-accidents obligatoire, s’agissant du régime
fédéral. Dans leur sens littéral, ces dispositions ne suggèrent pas que
l’entier du revenu d’indépendant pourrait échapper à la cotisation, ce qui
pourrait être le cas si on admettait que le revenu plafond prévu pour les
indépendants pouvait en priorité être constitué par le revenu réalisé dans
le cadre d’une activité salariée exercée en parallèle, pour le cas où ledit
salaire atteindrait le plafond fixé par les dispositions précitées. Le texte
des dispositions légales concernées indique bien qu’il s’agit de la part de
revenu de la personne exerçant une activité indépendante.
Néanmoins, il convient de se demander s’il existe des raisons
objectives d’admettre que la lettre de la loi ne restitue pas le véritable
sens des dispositions en cause, de sorte que l’on devrait en conclure que,
nonobstant l’interprétation littérale, la part de revenu plafond déterminant
comprend également l’éventuel salaire qu’un indépendant peut percevoir
en tant que salarié, et qu’ainsi le plafond prévu par les art. 18 al. 1
aLVLAFam et 16 al. 3 LAFAm s’appliquerait à tous revenus cumulés qu’un

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indépendant peut percevoir de ses activités tant salariées
qu’indépendantes. Il convient d’examiner le contexte de l’adoption de ces
dispositions.
7. Au plan cantonal vaudois, le conseil d’Etat a adopté le 30 avril
2008 un Exposé des motifs et projet de loi d’application (EMPL) de la loi
fédérale sur les allocations familiales et sur des prestations cantonales en
faveur de la famille, aux termes duquel était prévue la création d’un Fonds
de compensation réservé aux personnes de condition indépendante,
alimenté par les caisses d’allocations familiales sur la base des cotisations
des personnes de condition dépendante (EMPL p. 21). Ce dispositif tendait
à séparer clairement le financement des allocations familiales pour
personnes salariées de celui pour personnes exerçant une activité
lucrative indépendante (EMPL p. 36). Il était en outre relevé que le régime
devait être financé par les cotisations des personnes de condition
indépendante, calculées en pour cent du revenu soumis à cotisation dans
l’AVS. Le projet prévoyait d’introduire un plafonnement du revenu soumis
à cotisation, en précisant qu’il s’agissait d’éviter que cette contribution fût
mal comprise par les personnes touchant un revenu très élevé. Le Conseil
d’Etat a proposé de fixer le plafond à deux fois et demi le montant
maximum du gain annuel assuré dans la LAA, soit à 315'000 francs (EMPL
p. 21 et 22).
Il doit encore être précisé que la LVLAFam et le RLVLAFam ne
donnent pas d’autres précisions sur le calcul des cotisations des
indépendants.
8. Au plan fédéral, plusieurs étapes ont été nécessaire jusqu’à
l’adoption de l’art. 16 al. 4 LAFam.
a) Une initiative parlementaire a été déposée le 13 mars 1991
par la Conseillère nationale Angeline Fankhauser demandant que tout
enfant ait droit à une allocation d'au moins 200 francs.
Le rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique du Conseil national (ci-après : CSSS-N) du 20 novembre

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1998 (FF [feuille fédérale] 1999 2942ss) exposait que grâce au principe «
un enfant = une allocation », appliqué dans la plupart des pays européens,
les allocations familiales ne dépendaient plus de l'exercice d'une activité
lucrative. De même, le lien entre le degré d'occupation et le montant de
l'allocation était désormais rompu. Ainsi, avaient droit à l'allocation les
salariés, les indépendants exerçant une profession non agricole, les
indépendants dans le secteur de l'agriculture ainsi que les personnes
n'exerçant pas d'activité lucrative. Examinant la situation de l’époque, le
rapport relevait que s’agissant du financement des régimes pour les
salariés, le versement des allocations familiales était couvert en principe
par des cotisations des employeurs calculées en pour cent des salaires
soumis à cotisation dans l'AVS. Les allocations familiales pour les
indépendants non agricoles étaient généralement financées par des
contributions de 1,5 % à 2,2 %, fixées soit en pour cent du revenu au sens
de l'AVS, soit en pour cent du revenu imposable. Les divers régimes
cantonaux excluaient du bénéfice des allocations familiales notamment la
plupart des indépendants. Le fait que le projet de loi serait applicable
aussi bien aux indépendants non agricoles qu'aux personnes sans activité
lucrative permettait de combler deux lacunes dans le système en vigueur.
Une minorité de la commission s'opposait au principe de l'introduction
d'une loi fédérale sur les allocations familiales, notamment en se
demandant si la majorité des indépendants désirait l'instauration d'un
système rendant obligatoire le versement d'allocations familiales pour ces
catégories professionnelles. A l’époque, seuls de rares cantons allouaient
des allocations pour enfant aux indépendants. Ceci s'expliquait par les
difficultés que posait une évaluation dans ce domaine : contrairement à
l'assurance-chômage et à l'assurance-accidents, pour les allocations
familiales, la base d'évaluation n'était pas plafonnée : en d'autres termes,
la cotisation devrait être versée en fonction de l'ensemble du revenu.
Dans son avis du 28 juin 2000 (FF 2000 4422ss), le Conseil
fédéral a notamment relevé qu’en dérogation à la lettre a de l’art. 20 du
projet de loi, la lettre b permettait que, parmi les personnes de condition
indépendante, seules les bénéficiaires d’allocations versaient des
cotisations. Ceci n’était pas conforme au principe, réalisé d’ailleurs dans

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toutes les autres branches d’assurance sociale, selon lequel les ressources
étaient fournies par l’ensemble des assurés et/ou par la collectivité.
Seraient alors libérées de l’obligation de cotiser justement les personnes
de condition indépendante sans enfants et dont le revenu dépassait la
limite prévue. Il a donc proposé de biffer la let. b.
Il résulte du rapport complémentaire de la CSSS-N du 8
septembre 2004 (FF 2004 6459ss), qu’à sa séance du 1er juillet 2004, elle
a approuvé le droit de tous les parents exerçant une activité lucrative à
des allocations familiales. Concernant les indépendants, le revenu soumis
à cotisation devait toutefois être plafonné à hauteur du revenu maximum
fixé pour l’assurance-accidents. Le rapport rappelait que, dans certains
cantons, l’obligation de cotiser, s’agissant des indépendants, était limitée
à la période pendant laquelle une allocation pouvait être allouée et le
montant des cotisations était fonction soit du revenu (entre 1,6 et 2,6 %
du revenu) soit du montant de l’allocation versée dans le canton. Le
canton de Lucerne connaissait un montant fixe de 80 francs par mois pour
les indépendants. Contrairement à ce que prévoyait le premier projet, un
plafonnement du revenu soumis à cotisation des indépendants était fixé à
106’800 francs, soit le revenu maximum prévu par la loi sur l’assurance-
accidents (ch. 2.2.2.). Le dernier projet prévoyait que le financement des
allocations pour les personnes n’exerçant pas une activité indépendante
était assuré par des cotisations des employeurs ou par des cotisations
versées par les employeurs et les salariés, et que les allocations pour les
indépendants étaient financées pour une large part par les cotisations de
ces personnes elles-mêmes. L’art. 17 prévoyait que le financement des
dépenses des caisses de compensation pour allocations familiales était
assuré par des cotisations exprimées en pour cent du salaire soumis à
cotisations dans l’AVS. Les personnes de condition indépendante étaient
tenues de payer des cotisations mais ces dernières étaient plafonnées.
Leurs cotisations n’étaient prélevées que jusqu’à un revenu équivalent au
montant maximum du gain assuré dans l’assurance-accidents qui s’élevait
à l’époque à 106’800 francs.

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Dans son avis du 10 novembre 2004 (FF 2004 6513ss), le
Conseil fédéral a proposé de plafonner également les cotisations des
salariés dont l’employeur n’était pas tenu de payer des cotisations. La let.
b de l’art. 17 al. 1 devait par conséquent être complétée comme suit : «
Ces cotisations sont prélevées sur la part maximale de gain garantie par
l’assurance-accidents obligatoire ». Il a motivé sa demande en ce sens
que, dans l’AVS, les cotisations des salariés dont l’employeur n’était pas
tenu de payer des cotisations étaient déterminées en fonction des mêmes
principes que ceux applicables aux indépendants, soit en utilisant
également le barème dégressif des cotisations. La commission avait
décidé de plafonner les cotisations des indépendants. Ce principe
s’écartait des règles de l’AVS applicables en la matière. Le traitement
similaire de ces deux catégories d’actifs s’agissant des cotisations AVS
devait donc également être maintenu pour les cotisations aux caisses
d’allocations familiales, ce qui tendait à simplifier les mesures
d’application (FF 2004 6522).
Au final, le Conseil des Etats, puis, par la suite, le Conseil
national, ont décidé de ne pas inclure les indépendants dans la
réglementation sur les allocations familiales afin de ne pas risquer de faire
capoter l’ensemble du projet. La loi fédérale sur les allocations familiales
acceptée le 26 novembre 2006 par le peuple n’accordait ainsi pas de droit
aux allocations familiales pour les indépendants.
b) L’initiative parlementaire déposée le 6 décembre 2006 par
le Conseiller national Hugo Fasel reprend la question des allocations
familiales pour les indépendants. Il a été donné suite à l’initiative
parlementaire et le 15 février 2008, la CSSS-N a donné mandat à sa sous-
commission d’élaborer un projet de loi. Après s’être réunie une première
fois le 22 octobre 2008, elle a adopté un projet de modification de la loi
sur les allocations familiales le 26 janvier 2009 à l’intention de la CSSS-N.
A sa séance du 4 mai 2009, ladite commission a décidé d’entrer en
matière sur le projet de la sous-commission. La question du financement
des allocations familiales a été l’un des points les plus controversés du
débat d’entrée en matière. La CSSS-N a finalement rejeté une proposition

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visant à renvoyer le projet à la sous-commission en la chargeant de
prévoir un financement paritaire et a approuvé le projet (FF 2009 5389ss,
5391).
Le rapport de la CSSS-N du 4 mai 2009 (FF 2009 5389ss)
relevait que, comme les salariés, la majorité des indépendants gagnaient
entre 50’000 et 80’000 fr. par an. Toutefois, le nombre des indépendants
qui touchaient moins que la moyenne était supérieur à celui des salariés,
car les inégalités de revenu étaient particulièrement importantes chez les
indépendants. C’est pourquoi les allocations familiales constitueraient une
contribution substantielle au revenu de la famille pour un grand nombre
d’indépendants. Tous les salariés ainsi que les indépendants dans
l’agriculture pouvaient déjà prétendre aux allocations familiales quel que
fut leur revenu. L’objectif était de parvenir à une solution unifiée à
l’échelle nationale et qui ne prévoyait aucun plafond de revenu également
pour les indépendants hors secteur agricole. Toutefois, les cantons
devraient avoir la possibilité de prévoir un plafonnement des cotisations
que les indépendants versaient aux caisses de compensation pour
allocations familiales, sur la base de leur revenu soumis à l’AVS.
Ces mesures devaient permettre en outre d’éviter le risque d’abus qui
existait dans le système de l’époque. En effet, selon la LAFam en vigueur à
ce moment, les employés qui travaillaient à temps partiel avaient droit à
des allocations familiales entières. Il suffisait donc que son conjoint
travaillât quelques heures par semaine pour qu’un indépendant pût
bénéficier d’une allocation entière, alors même que les cotisations
n’étaient pas versées sur la base d’un salaire complet. En étant eux aussi
soumis à la loi, les indépendants ne pourraient plus procéder de la sorte
(FF 2009 5392).
Le rapport constatait que, depuis le 1er janvier 2009, il existait
dans treize cantons des dispositions légales réglant les allocations
familiales pour les personnes exerçant une activité lucrative
indépendante. Parmi les deux modèles existants, huit cantons (Berme,
Glaris, Bâle-Campagne, Bâle-Ville, Schaffhouse, Argovie, Vaud, Genève)
appliquaient les mêmes règles aux salariés et aux indépendants, ce qui

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correspondait au modèle proposé par la commission. Tous les
indépendants étaient soumis à la loi et avaient droit aux allocations quel
qu’était leur revenu, sauf pour Vaud qui avait fixé une limite à 315'000 fr.
par an. Les personnes exerçant une activité lucrative indépendante
s’affiliaient à une caisse de compensation pour allocations familiales et
versaient des cotisations calculées en pour cent de leur revenu soumis à
l’AVS. Dans cinq cantons, les cotisations étaient plafonnées. Dans ceux de
Berne, Bâle-Ville et Bâle-Campagne, le plafond correspondait au montant
maximum du gain assuré dans l’assurance-accidents obligatoire (126’000
fr. par année), Genève fixait la limite à 243’000 fr. et Vaud à 315’000 fr.
par an (FF 2009 5393).
Dorénavant, toutes les personnes exerçant une activité
lucrative indépendante seraient soumises à la LAFam. Tout comme les
employeurs, elles devraient s’affilier à une caisse de compensation pour
allocations familiales. Elles auraient droit aux mêmes prestations que les
salariés et ce droit ne dépendrait pas de leur revenu. Elles verseraient des
cotisations calculées en pour cent du revenu soumis à l’AVS. Le rapport de
la commission indique que les cotisations pourraient toutefois être
plafonnées par les cantons et n’être versées que sur le revenu ne
dépassant pas la limite prévue dans l’assurance-accidents obligatoire. Les
modifications proposées reprenaient pour l’essentiel le projet du Conseil
National tel qu’il avait été adopté à l’issue des débats sur la LAFam lors de
la session de printemps 2005. Le Conseil National avait presque
entièrement suivi les propositions de la commission préparatoire dans le
rapport complémentaire de la CSSS-N du 8 septembre 2004. L’extension
du champ d’application de la LAFam aux indépendants nécessitait ainsi
seulement la modification de la section 1 (Salariés exerçant une activité
lucrative non agricole) du chapitre 3 de la loi (Régimes d’allocations
familiale). La disposition sur le financement s’écartait toutefois de la
décision du Conseil national de 2005 (FF 2009 5394).
Le commentaire de l’art. 16 al. 3 énonçait que la disposition
sur le financement adoptée par le Conseil National lors de la session de
printemps 2005 prévoyait de plafonner les cotisations des personnes

- 15 -
exerçant une activité lucrative indépendante selon le montant maximum
du gain assuré dans l’assurance-accidents obligatoire. Le même
plafonnement avait été décidé pour les cotisations des salariés dont
l’employeur n’était pas tenu d’en payer. Au 1er janvier 2009, les cantons
de Berne, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Vaud et Genève connaissaient un
plafonnement des cotisations pour les indépendants. Les cantons
disposant déjà d’une réglementation exhaustive incluant toutes les
personnes exerçant une activité lucrative indépendante ne devaient si
possible pas être obligés de changer leurs dispositions sur le financement
des allocations familiales pour les indépendants. C’est pourquoi les
cantons ne devaient prélever des cotisations que sur la part du revenu qui
ne dépassait pas le plafond fixé dans la loi sur l’assurance-accidents. Ils ne
seraient pas autorisés à fixer d’autres plafonds concernant le revenu
déterminant pour les cotisations aux caisses de compensation pour
allocations familiales. En effet, mieux valait ne pas compliquer la tâche
des caisses de compensation pour allocations familiales actives dans
plusieurs ou tous les cantons (FF 2009 5397).
Le commentaire de l’art. 13 al. 4 let b relevait qu’il fallait
élargir la compétence réglementaire du Conseil fédéral, afin que celui-ci
pût également régler le cas des personnes qui exerçaient simultanément
une activité lucrative en tant qu’indépendant et une activité en tant que
salarié (FF 2009 5397).
Lors de l’examen de l’estimation des coûts et des taux de
cotisation pour les indépendants, il n’a pas été pris en compte ni même
évoqué une éventuelle libération de cotisation pour les indépendants qui
cotiseraient déjà en qualité de salarié à hauteur du plafond envisagé pour
les indépendants ; les coûts ont été estimés sur la base des revenus des
indépendants soumis à l’AVS, avec et sans plafonnement de l’obligation
de cotiser (FF 2009 5399).
En résumé, aux termes de la loi fédérale sur les allocations
familiales, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, tous les salariés qui
étaient obligatoirement assurés dans l’AVS avaient droit aux allocations

- 16 -
familiales. Si treize cantons accordaient des allocations familiales aux
personnes exerçant une activité lucrative indépendante, aucune
législation fédérale ne leur conférait un tel droit. Le projet de modification
de la loi sur les allocations familiales visait à combler cette lacune. Les
indépendants devaient, comme les employeurs, s’affilier à une caisse de
compensation pour allocations familiales et avaient droit aux mêmes
prestations que les salariés, indépendamment de leur revenu. Les
cotisations que les indépendants versaient à la caisse de compensation
pour allocations familiales étaient calculées sur la base de leur revenu
soumis à l’AVS. Aucun frais supplémentaire n’était à la charge de la
Confédération et des cantons. La nouvelle réglementation laissait aux
cantons la liberté de plafonner les cotisations des indépendants sur la
base d’un certain revenu (FF 2009 5390).
Dans son avis du 26 août 2009 (FF 2009 5407), le Conseil
fédéral a relevé que des allocations étaient déjà versées dans de
nombreux cas pour des enfants d’indépendants. Tel était le cas lorsque
l’autre parent était salarié (souvent d’ailleurs dans l’entreprise du conjoint
indépendant) ou lorsque l’indépendant lui-même exerçait aussi une
activité salariée. Cependant, les prestations étaient alors financées
exclusivement par les cotisations des employeurs. La participation des
indépendants à leur financement renforcerait la solidarité aussi dans cette
assurance sociale. Cette innovation engendrerait, comme l’indiquait la
commission dans son rapport, un surcoût qui serait assumé par les
indépendants, qui seraient tenus de verser des cotisations sur leur revenu
soumis à l’AVS. Si les prestations destinées à l’ensemble des indépendants
étaient financées par les seules contributions de ces derniers, le taux de
cotisation devrait être fixé à 1,2 % en moyenne. Si tous les cantons
faisaient usage de leur pouvoir de ne percevoir des cotisations que sur un
revenu plafonné, ce taux devrait être fixé à 1,6 %. Mais dans les huit
cantons où les indépendants payaient aujourd’hui déjà des cotisations, il
n’y aurait pas de surcoût.

- 17 -
Les modifications de la LAFam sur l’affiliation des
indépendants aux caisses d’allocations familiales sont entrées en vigueur
le 1er janvier 2013.
c) Il sied encore de relever que les Directives pour l’application
de la loi fédérale sur les allocations familiales LAFAm (DAFam) émises par
l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) du 1er janvier 2009, dans
leur version prévalant dès le 1er janvier 2013, comportent un chiffre 5.3.2.
sur les personnes actives à la fois en tant qu’indépendantes et salariées.
Elles donnent des indications sur la caisse compétente et sur le droit aux
allocations familiales (ch. 530.1ss) et constatent que les cotisations des
indépendants ne sont prélevées que sur la part du revenu qui ne dépasse
pas 148'200 fr. par an et que lorsque l’activité indépendante est exercée
moins d’un an, le montant maximal du gain assuré est calculé
proportionnellement (ch. 540.1). Il n’y a aucune directive prévoyant que
l’éventuel salaire doit être ajouté au revenu d’indépendant pour
déterminer le revenu maximal soumis à cotisation.
9. a) Il résulte de ce qui précède que, dans le canton de Vaud, le
fait de plafonner le revenu des personnes de condition dépendante soumis
à cotisation trouvait son origine dans la volonté de limiter la participation
des indépendants au paiement des cotisations, en particulier pour ceux
qui avaient un revenu très élevé. Il ressort également de l’EMPL du 30 avril
2008 la volonté de séparer le financement des allocations familiales pour
personnes salariées et personnes indépendantes. Il n’était ainsi question
que de limiter les cotisations sur les revenus d’indépendants, qui
pouvaient être très élevés, et non pas de tenir compte de leur éventuel
revenu de salariés pour diminuer les cotisations dues en leur qualité de
personnes de condition dépendante.
b) Le système fédéral, qui maintient le plafond des cotisations
des revenus d’indépendants, s’est inspiré de certains systèmes cantonaux,
dont notamment le système vaudois. Cela ressort du rapport de la
commission du 4 mai 2009 ainsi que de l’avis du Conseil Fédéral du 26
août 2009. Rien n’indique qu’il y avait une volonté autre que celle de

- 18 -
maintenir la limite de cotisation pour que les revenus très élevés des
indépendants n’y soient soumis que jusqu’à cette limite. Il ressort des
débats parlementaires que la question du financement des allocations
familiales des indépendants a été une source d’inquiétude importante. Il a
d’ailleurs été renoncé à intégrer l’affiliation des indépendants dans le
projet initial de loi fédérale sur les allocations familiales pour éviter que la
loi entière soit refusée alors que ce seul objet pouvait être contesté. Ce
n’est que par la suite qu’une modification de cette loi a été proposée pour
intégrer les indépendants. Il n’était ainsi pas dans l’esprit du législateur de
permettre à une catégorie d’indépendants d’échapper à ce financement,
par exemple pour le motif qu’ils percevaient un revenu d’une activité
salariée qui est supérieur au revenu maximal soumis à cotisation. Au
contraire, il y avait une volonté claire de faire participer les indépendants
au financement des allocations familiales.
On note que dans l’avis du Conseil fédéral du 28 juin 2000, il
était expressément relevé que, comme dans les autres branches des
assurances sociales, les ressources devaient être fournies par l’ensemble
des assurés et/ou par la collectivité et qu’il n’y avait pas lieu de libérer de
l’obligation de cotiser les personnes de condition indépendante sans
enfant et dont le revenu dépassait la limite prévue. Il y avait donc une
volonté de faire cotiser les indépendants, qu’ils perçoivent ou non des
allocations familiales. Ainsi, le fait qu’un indépendant pourrait cotiser pour
des allocations familiales qu’il ne touchera jamais, car il exerce en
parallèle une activité salariée lui donnant droit à des allocations familiales,
n’est pas pertinent. Dans son avis du 26 août 2009, le Conseil fédéral a
rappelé que la participation des indépendants au financement des
allocations familiales renforçait la solidarité aussi dans cette assurance
sociale.
Les modifications de la LAFam auraient pu instaurer un
système comparable aux systèmes cantonaux, mais en y ajoutant des
conditions ou des variantes ; or elles ont simplement repris le principe du
plafonnement des cotisations et déterminé les limites de ce plafond. Le
fait que certaines personnes exercent parallèlement des activités

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lucratives à titre de salariés et d’indépendants n’a pas été oublié par le
législateur, la LAFam contient une règle à ce sujet. L’art. 13 al. 4 let. b
LAFam montre une volonté de régler cette situation sur le plan de la
compétence de la caisse de compensation et sur le plan de la procédure
du droit aux allocations familiales. En effet, pour préciser le droit aux
allocations familiales, l’art. 13 al. 4 let b LAFam prévoit d’élargir la
compétence réglementaire du Conseil fédéral, afin que celui-ci puisse
également régler le cas des personnes qui exercent simultanément une
activité lucrative en tant qu’indépendant et une activité en tant que
salarié, soit plus précisément pour régler la procédure et la compétence
des caisses de compensation pour allocations familiales concernant les
personnes qui ont plusieurs employeurs ou qui exercent à la fois une
activité salariée et une activité indépendante. Le Conseil fédéral a ainsi
édicté un art. 10b OAOFam qui règle cette situation en ce sens que si une
personne est employée auprès de plusieurs employeurs ou si elle exerce
simultanément une activité indépendante et une activité salariée, les
différents revenus sont additionnés pour déterminer le revenu. Cette
disposition précise la portée de l’al. 3 de l’art. 13 LAFam qui énonce qu’a
droit aux allocations la personne qui paye des cotisations AVS sur un
revenu annuel provenant d'une activité lucrative et correspondant au
minimum à la moitié du montant annuel de la rente de vieillesse complète
minimale de l'AVS. L’art. 11 OAOFam détermine en outre la caisse
compétente en cas d’activités indépendante et salariée cumulées. Une
telle compétence réglementaire n’a pas été octroyée pour régler le
financement des cotisations des personnes exerçant une activité
indépendante, prévu à l’art. 16 LAFAm, pour le cas où elles exercent
simultanément une activité salariée. On ne peut qu’en déduire que cela ne
nécessitait pas de règlementation particulière, la cotisation devant être
prélevée sur le revenu d’indépendant, sans qu’un éventuel revenu salarié
n’entre en ligne de compte. Il n’y a donc pas de lacune dans la loi.
En bref, le but de l’art. 16 LAFAm est de faire participer les
indépendants au financement des allocations familiales et l’alinéa 4 de
cette disposition veut uniquement limiter les cotisations afin que les
indépendants avec des revenus très élevés ne soient pas sollicités dans

- 20 -
une mesure si importante que le projet de loi risque d’être refusé et afin
de maintenir les systèmes appliqués déjà dans certains cantons. Dans son
avis du 10 novembre 2004, le Conseil Fédéral indiquait déjà qu’il y avait
lieu de simplifier les mesures d’application ; lors de l’introduction des
modifications de la LAFam, le rapport de la commission du 4 mai 2009
rappelait également que les cantons ne devaient si possible pas être
obligés à changer leurs dispositions sur le financement des allocations
familiales pour les indépendants et qu’il valait mieux ne pas compliquer la
tâche des caisses de compensation pour les cotisations familiales actives
dans plusieurs ou tous les cantons.
c) En définitive, ni l’examen des travaux préparatoires, ni les
interprétations téléologique et systématique des art. 18 al. 1 aLVLAFAm et
16 al. 4 LAFAm ne permettent de conclure que ces dispositions légales
devraient être comprises autrement que dans le sens où le revenu plafond
dont il est question fait uniquement référence au revenu d’indépendant et
qu’à cet égard, la LVLAFAm et la LAFAm ne connaissent pas de lacune.
10. Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être
rejeté, et la décision entreprise confirmée.
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais de justice, la procédure
étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 TFJDA [tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative ; BLV 173.36.5.1]) ;
art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, le recourant, au demeurant
non représenté par un mandataire professionnel, n’ayant pas obtenu gain
de cause (art. 55 al. 1 LPA-VD ; art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.

- 21 -
II. La décision sur opposition rendue le 30 novembre 2017 par
H.________ est confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La présidente : La greffière :

- 22 -
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Y.________,
- H.________,
- Office fédéral des assurances sociales,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :