vd_gerichte · ZQ25.042165 · 2026-04-14 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ZQ25.***
177
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 14 avril 2026
Composition : Mme DI FERRO DEMIERRE, juge unique
Greffier : M. Favez
*****
Cause pendante entre :
X.________, à A***, recourant,
et
DIRECTION GENERALE DE L’EMPLOI ET DU MARCHE DU TRAVAIL
(DGEM), à Lausanne, intimée.
_______________
Art. 8 et 16 LACI
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En f ait :
A. X.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant) a travaillé pour
B.________ du 17 juin au 15 novembre 2024 en qualité de chauffeur poids
lourd.
L’assuré s’est inscrit auprès de l’Office régional de placement
de C*** (ci-après : l’ORP) et a revendiqué les prestations de l’assurance-
chômage à partir du 16 novembre 2024.
Le 25 novembre 2024, l’assuré a déposé le formulaire de
demande de soutien à l’activité indépendante (ci-après : SAI) à l’ORP et a
notamment mentionné qu’il souhaitait créer une société à responsabilité
limitée, dans le domaine du transport logistique par voie terrestre. Il a
précisé que la phase d’élaboration de son projet débutait le 1er décembre
2024 et qu’il requérait l’octroi de la mesure SAI durant nonante jours. Il a
en outre indiqué que le démarrage de son activité était prévu mi-janvier
2025 et a précisé avoir déjà un premier client.
A la suite de l’entretien préalable du 10 février 2025, U.________
a recommandé l’octroi de nonante indemnités à l’assuré pour l’élaboration
de son activité indépendante, notamment pour la mise en place de la
société, l’équipement et les travaux à réaliser sur le camion d’occasion et
la réactivation de son réseau pour valider ses offres.
B. Par décision du 28 février 2025, l’ORP a partiellement accepté
la demande déposée par l’assuré, en ce sens qu’il lui a accordé trente
indemnités journalières pendant la phase d’élaboration de son projet, soit
entre le 18 février et le 31 mars 2025.
Par courriel du 24 mars 2025, l’assuré a indiqué à sa conseillère
en personnel que la création de son entreprise avait pris du retard du fait
qu’il lui fallait une estimation de son véhicule par un professionnel. Il a
précisé qu’il ne l’avait trouvé que la semaine précédente et que cette
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estimation était obligatoire « pour le réviseur agréé ». En outre, il a
mentionné qu’il était toujours en attente que la banque lui envoie les
documents à signer pour le compte de consignation et que, si ces
documents lui étaient envoyés cette même semaine, il pourrait procéder à
son inscription au Registre du commerce entre le 15 et le 20 avril 2025,
pour ensuite déposer une demande pour la licence de transport, ce qui
porterait le début de son activité à la fin du mois d’avril 2025.
Par une nouvelle décision du 25 mars 2025, annulant et
remplaçant la décision du 28 février 2025, l’ORP a partiellement accepté la
demande déposée par l’assuré, en ce sens qu’il lui a accordé cinquante-
deux indemnités journalières pendant la phase d’élaboration de son projet,
soit entre le 18 février et le 30 avril 2025.
C. Par courrier du 5 juin 2025, la Direction de l’autorité cantonale
de l’emploi, Pôle aptitude au placement, a posé une série de questions à
l’assuré afin de déterminer dans quelle mesure il était apte au placement
au taux de 100 % pour lequel il était inscrit à l’ORP, du fait qu’il souhaitait
entreprendre une activité indépendante pour laquelle il avait bénéficié de
la mesure SAI du 18 février au 30 avril 2025.
Par courrier du 26 juin 2025, l’assuré a notamment indiqué que
son objectif professionnel était de se lancer dans son projet, mais que son
taux de disponibilité était de 100 %. Il a en outre relevé que son activité
n’avait pas encore débuté et que ses démarches étaient stoppées du fait
qu’il avait déposé une opposition à l’encontre du refus de prolongation de
la mesure SAI. Enfin, il a mentionné qu’il souhaitait continuer son projet
d’activité indépendante.
Par décision sur opposition du 2 juillet 2025, la demande de
prolongation de la mesure SAI déposée par l’assuré a été rejetée au motif
qu’il apparaissait qu’il avait disposé de suffisamment de temps afin que
l’ensemble des démarches puissent être entreprises dans le délai imparti
au 30 avril 2025 et qu’il lui appartenait de s’organiser afin de terminer
l’élaboration de son activité dans le délai précité. Cette décision sur
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opposition en cause fait actuellement l’objet d’une procédure séparée
devant la Cour de céans.
Par décision du 3 juillet 2025, le Pôle aptitude au placement a
déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 1er mai 2025, date de la
fin de la mesure SAI. Dite décision relevait que, au regard d’un faisceau
d’indices concordants, il y avait lieu de considérer que le but de l’assuré
était de déployer et de développer une activité indépendante à caractère
durable.
Cette décision a été confirmée par décision sur opposition du 25
août 2025 de la Direction générale de l’emploi et du marché du travail (ci-
après : la DGEM). Cette autorité a observé que si l’assuré avait déjà été mis
au bénéfice d’une licence de transport, il aurait débuté son activité
indépendante et ne serait plus inscrit à l'assurance-chômage, comme il
l’avait confirmé à l’ORP par courrier électronique du 4 juillet 2025, en
sollicitant uniquement une prolongation de la mesure SAI, le temps de
demander sa licence de transport. Elle a retenu que l’assuré ne présentait
plus la volonté de retrouver une activité salariée durable, mais uniquement
une activité temporaire dans l’attente du début imminent de son activité
indépendante, ce qui ne correspondait pas aux but et à la nature de
l’assurance-chômage.
D. Par acte du 4 septembre 2025, reçu le 5 septembre 2025 au
greffe, X.________ a déféré la décision sur opposition du 25 août 2025 de la
DGEM auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal,
concluant implicitement à la reconnaissance de son aptitude au placement
pour la période litigieuse. A l’appui de son recours, l’assuré fait valoir qu’il
a dû faire face à des retards en raison de difficultés bancaires et
administratives indépendantes de sa volonté (absence de licence de
transport, finalement obtenue le 11 août 2025), qu’il ne pouvait pas débuter
son activité avant l’octroi de la licence en août 2025, qu’il était dès lors
pleinement disponible pour un emploi salarié dès le refus de la prolongation,
soit le 1er mai 2025. Il relève que son inscription auprès du Registre du
commerce a été effective depuis le 9 mai 2025 et que, au 30 avril 2025, son
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projet n’était pas encore opérationnel, car il n’avait pas encore obtenu la
licence de transport, indispensable pour démarrer légalement son activité.
Il relève qu’il ignorait qu’il était possible de demander ladite licence pendant
une procédure d’opposition et que cette incertitude administrative l’avait
freiné dans l’avancement de son projet. Ainsi, l’assuré déclare qu’il est
inexact d’affirmer qu’il exerçait déjà une activité indépendante,
puisqu’aucun contrat n’avait été signé, qu’aucun revenu n’était généré et
qu’il restait par conséquent pleinement disponible pour toute opportunité
d’emploi. Il relève qu’abandonner son projet en mai 2025 aurait signifié
perdre tous les investissements déjà engagés sans aucune alternative
viable. Enfin, il souligne qu’il est père de quatre enfants et que son épouse
ne travaille pas, impliquant que la décision prononcée à son encontre le
place dans une situation financière complexe.
Par réponse du 6 octobre 2025, l’intimée a conclu au rejet du
recours et renvoyé aux considérants de la décision sur opposition litigieuse.
Elle a produit le dossier de la cause.
Le 17 novembre 2025, l’intimée a produit une pièce
complémentaire.
En dro it :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse,
applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale
du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre
lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un
recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ;
art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS
837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
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b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles
prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr. (aptitude au
placement pour la période limitée du 1er mai au 11 août 2025), la cause est
de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. Le litige a pour objet l’aptitude au placement du recourant du
1er mai au 11 août 2025.
3. a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité
de chômage, notamment s’il est apte au placement (let. f). Conformément
à l’art. 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé
à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration
et qui est en mesure et en droit de le faire.
b) L’aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la
capacité de travail d’une part, c’est-à-dire la faculté de fournir un travail –
plus précisément d’exercer une activité lucrative salariée – sans que
l’assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et,
d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l’art.
16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail
s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que
l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs
potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a ; 123 V 214 consid. 3 ; 112 V 326 consid.
1a et 3 ; TF 8C_742/2019 du 8 mai 2020 consid. 3.3 et les références citées).
c) Le chômeur qui envisage d’exercer ou exerce une activité
indépendante a une disponibilité qui, suivant les cas, peut être trop
restreinte pour être compatible avec l’exigence de l’aptitude au placement.
L’indisponibilité peut résulter de l’importance des préparatifs, de l’ampleur
de l’activité indépendante, des horaires où celle-ci est exercée, de la durée
des engagements pris ou de la volonté, de la part de l’assuré, de privilégier
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son activité indépendante au détriment d’un emploi salarié.
Indépendamment de la question de la disponibilité au placement,
l’assurance-chômage n’a pas vocation à couvrir le risque d’entreprise des
personnes ayant résolument choisi de se tourner à moyen ou long terme
vers l’indépendance et d’abandonner le statut de salarié (Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n°40 ad art. 15 LACI ;
TF 8C_853/2009 du 5 août 2010 consid. 3.5).
d) Selon la jurisprudence, est ainsi réputé inapte au placement
l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même d’exercer une
activité salariée, parce qu’il a entrepris ou envisage d’entreprendre une
activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne puisse plus être
placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un
employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 326
consid. 1a et les références ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.2 ;
TF 8C_342/2010 du 13 avril 2011 consid. 3.2). Il faut tenir compte des
circonstances du cas concret, notamment du point de savoir si l’exercice
d’une activité à titre indépendant a des conséquences sur la disponibilité
de l’assuré et, le cas échéant, dans quelle mesure (ATF 112 V 136 consid.
3b ; TFA C 166/02 du 2 avril 2003).
e) L’assuré qui exerce une activité indépendante durable
pendant son chômage est apte au placement s’il peut l’exercer en dehors
de l’horaire de travail habituel (ATF 112 V 136 consid. 3b ; TF 8C_966/2010
du 28 mars 2011 consid. 2). L’exercice d’une activité durable à temps partiel
empiétant sur les heures habituelles de travail, mais n’empêchant pas la
prise d’une activité salariée, ne compromet pas l’aptitude au placement. En
revanche, cette situation influencera l’étendue de la perte de travail à
prendre en considération. Dès qu’un assuré décide de se lancer dans
l’indépendance de façon durable et à titre principal, c’est-à-dire en
privilégiant son activité indépendante et en lui consacrant l’essentiel de son
temps de disponibilité professionnelle, son aptitude au placement doit être
niée (DTA 2010 p. 297 consid. 3.3.2 p. 301 ; 2009 p. 336 ; 1972 p. 21). Dans
ce cas, il faut partir du principe que les possibilités de placement sont trop
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rigides car tributaires des horaires prioritaires de l’activité indépendante
(Rubin, op. cit., n°48 ad art. 15 LACI).
4. a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa
décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être
établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables,
c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne
suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une
hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un
point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une
allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance
significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427
consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références ; TF 8C_782/2023 du 6
juin 2024 consid. 4.2.1).
b) Conformément à l’art. 61 let. c et d LPGA, le juge des
assurances sociales établit les faits et le droit d’office, et statue sans être
lié par les griefs et conclusions des parties. Son devoir d’examen d’office
est toutefois limité par celui des parties de collaborer à l’instruction de la
cause, d’alléguer les faits déterminants et de motiver leurs conclusions. Le
juge n’est pas tenu, en particulier, de soulever d’office toutes les questions
de fait ou de droit qui pourraient théoriquement se poser en rapport avec
l’objet du litige. Il peut se limiter à traiter les griefs soulevés, hormis
lorsqu’une lacune de la décision litigieuse ressort clairement du dossier et
que sa rectification aurait une influence notable sur l’issue du procès (ATF
119 V 347 consid. 1).
5. En l’occurrence, même si l’assuré déclare que son activité
indépendante n’avait pas encore débuté en raison de démarches
administratives encore pendantes et notamment en raison de la demande
de licence de transport, est déterminante la volonté de l’assuré de se
réinsérer de manière durable sur le marché de l’emploi. Dans le cas présent,
cet élément fait défaut, puisque si l’assuré avait déjà été mis au bénéfice
de l’autorisation précitée, il aurait débuté son activité indépendante et ne
serait plus inscrit à l’assurance-chômage, comme il l’a lui-même confirmé à
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sa conseillère, par courrier électronique du 4 juillet 2025, en indiquant qu’il
souhaitait uniquement une prolongation de la mesure SAI, le temps de
demander sa licence de transport, seul document manquant afin qu’il
puisse se lancer et sortir de l’assurance-chômage. Il confirme ce point de
vue dans son recours sans rien soutenir de plus.
En conséquence, l’assuré ne présente plus la volonté de
retrouver une activité salariée durable, mais uniquement une activité
temporaire dans l’attente que son activité indépendante débute et lui
permette de subvenir à ses besoins. Or, ce n’est ni le but ni la nature de
l’assurance-chômage de servir de tremplin ou de couvrir les aléas inhérents
au risque entrepreneurial, comme les fluctuations de mandats, et leurs
répercussions sur le taux d’occupation.
Au vu des éléments qui précèdent, c’est à juste titre que
l’intimée a déclaré l’assuré inapte au placement à compter du 1er mai 2025,
date à compter de laquelle la mesure SAI dont il était au bénéfice a pris fin.
On relèvera finalement que, par courriel du 11 novembre 2025,
le recourant a indiqué avoir débuté son activité le 3 novembre 2025,
indication qui a été interprétée comme une demande implicite de fermeture
de son dossier par l’intimée.
6. Les difficultés financières invoquées par le recourant ne sont
pas des éléments pertinents pour évaluer l’aptitude au placement d’un
assuré (sur les conditions de l’aptitude au placement, cf. Boris Rubin,
Assurance-chômage, Manuel à l’usage des praticiens, 2025, pp. 60 ss), si
bien que ce moyen ne peut qu’être rejeté.
7. a) En conséquence, mal fondé, le recours doit être rejeté et la
décision sur opposition litigieuse confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f
bis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas
gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
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Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté
II. La décision sur opposition rendue le 25 août 2025 par la
Direction générale de l’emploi et du marché du travail est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La juge unique : Le greffier :
Du
L’arrêt qui précède est notifié à :
- M. X.________ (recourant),
- Direction générale de l’emploi et du marché du travail (intimée),
- Secrétariat d’Etat à l’économie,
par l’envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l’objet d’un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d’un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne)
dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
Le greffier :
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