vd_gerichte · ZQ19.005379 · 2019-07-05 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 16/19 - 111/2019
ZQ19.005379
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 5 juillet 2019
__________________
Composition : Mme BRÉLAZ BRAILLARD, juge unique
Greffière : Mme Rochat
*****
Cause pendante entre :
X.________, à (...), recourante,
et
G.________, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
_______________
Art. 8 et 15 LACI
403

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E n f a i t :
A. X.________ (ci-après: l'assurée ou la recourante, née en [...],
s'est inscrite en qualité de demandeuse d'emploi auprès de l'Office
régional de placement (ci-après : ORP) de [...] le 27 avril 2018 et a
revendiqué des prestations de chômage à compter du 1er mai 2018.
L'assurée a été sanctionnée à plusieurs reprises pour divers
manquements, soit :
- par décision non contestée du 30 mai 2018, pour recherches
insuffisantes d'emploi pour la période avant-chômage, avec
suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant 9
jours à compter du 1er mai 2018.
- par décision non contestée du 19 juin 2018, pour une
absence de recherche d'emploi au mois de mai 2018, avec
suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant 4 jours à compter
du 1er juin 2018.
- par décision non contestée du 9 juillet 2018 pour refus de
participer à une mesure du marché du travail, avec suspension
du droit à l'indemnité de chômage pendant 7 jours à compter
du 23 mai 2018.
- par décision non contestée du 22 août 2018, pour abandon
d'une mesure du marché du travail, avec suspension du droit à
l'indemnité de chômage pendant 7 jours à compter du 9 août
2018.
- par décision non contestée du 22 août 2018, pour recherches
insuffisantes d'emploi au mois de juillet 2018, avec suspension
du droit à l'indemnité de chômage pendant 5 jours à compter
du 1er août 2018.

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- par décision non contestée du 26 septembre 2018, pour
absence de recherche d'emploi au mois d'août 2018, avec
suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant 16
jours à compter du 1er septembre 2018.
Par décision du 2 octobre 2018, la Division juridique des ORP
du Service de l'emploi (ci-après : Division juridique des ORP), a déclaré
l'assurée inapte au placement à compter du 1er septembre 2018, en raison
de la succession de manquements qui lui étaient reprochés, en dernier
lieu des recherches d'emploi inexistantes pour le mois d'août 2018. En
effet, malgré les sanctions et le rappel de ses obligations, l’assurée avait
continué à se soustraire aux devoirs qui incombaient à tout demandeur
d’emploi dans le cadre de l’assurance-chômage.
Le 23 octobre 2018, l'assurée a formé opposition à l'encontre
de cette décision. Elle a contesté avoir manqué à ses obligations,
indiquant avoir régulièrement fait ses recherches d'emploi sur la base
d'une quinzaine de postulations par mois au minimum, y compris au mois
d'août 2018, avec trois jours de retard. Elle allègue par ailleurs avoir été
victime d'harcèlement administratif, l'ORP lui ayant sans cesse demandé
de fournir des documents pour compléter son dossier. Elle avait par
ailleurs été sanctionnée à tort pour avoir refusé de suivre une mesure en
mai, étant malade à cette période. Elle a également reproché à sa
conseillère d'avoir violé son droit au respect et à la confidentialité, alors
qu'elle répétait systématiquement son nom à "grand bruit" lors des
entretiens de sorte qu'il pouvait être entendu de tous. Enfin, l'assurée a
précisé être une personne motivée, avoir la volonté d'être indépendante
financièrement et de pouvoir trouver un travail rapidement pour subvenir
aux besoins de ses enfants.
Le 12 novembre 2018, le Service de l'emploi, instance
juridique chômage (ci-après : SDE ou intimé) a informé l'assurée que son
aptitude au placement était à nouveau reconnue à compter de cette date,
étant arrivée au terme du délai d'attente minimum de 40 jours civils à
compter de la décision d'inaptitude au placement.

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Le 10 décembre 2018, l'ORP a suspendu le droit de l'assurée à
l'indemnité de chômage pendant 5 jours à compter du 8 novembre 2018,
pour avoir manqué un rendez-vous.
Par décision sur opposition du 10 janvier 2019, le SDE a rejeté
l'opposition formée par l'assurée et confirmé la décision de la Division
juridique des ORP du 2 octobre 2018. Le SDE a d'abord précisé que
l'examen d'aptitude au placement concernait la période allant du 1er
septembre au 11 novembre 2018. Il a ensuite constaté qu'au vu des
nombreuses décisions de sanctions prononcées contre elle, soit six depuis
son inscription au mois de mai 2018, l'assurée n'avait pas rempli à
satisfaction les obligations incombant aux demandeurs d'emploi. Il a
relevé au surplus qu'elle ne s'était pas rendue à un entretien de conseil et
de contrôle fixé le 7 novembre 2018. Les griefs invoqués par l'assurée à
l'appui de son opposition ne pouvaient pas être pris en considération, les
décisions de suspensions critiquées étant entrées en force.
B. Par acte du 3 février 2019, l'assurée a interjeté recours à
l'encontre de la décision sur opposition du 10 janvier 2019 auprès de la
Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Elle demande à ce que
l'ensemble des décisions qui ont mené à son inaptitude au placement
soient revues, expliquant qu'elle n'a fait opposition qu'à la première ainsi
qu'à la dernière sanction "car elle n'a reçu aucune réponse du service
juridique" à son premier acte d'opposition et qu'il lui a par conséquent
"paru vain d'écrire pour les suivantes".
Par réponse du 12 avril 2019, le SDE a conclu au maintien de
la décision sur opposition entreprise et au rejet du recours. Il constate
d'abord qu'aucun acte d'opposition n'a été déposé par la recourante à
l'encontre de l'une des décisions de suspensions rendues à son encontre,
lesquelles étaient toutes entrées en force à ce jour. Ensuite il a expliqué
que la conseillère en personnel avait régulièrement discuté lors des
entretiens de conseil et de contrôle avec la recourante des sanctions
prononcées à son encontre, des objectifs fixés en matière de recherches

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d'emploi et des voies de droit à sa disposition si elle entendait s'opposer
aux sanctions. L'assuré n'avait cependant jamais fait usage de ce droit
dans le délai légal. Enfin, le SDE a rappelé que la recourante par son
comportement n'avait pas démontré à satisfaction de droit sa volonté
d'entreprendre tout ce qui pouvait raisonnablement être exigé d'elle pour
retrouver un travail.
Invitée à se déterminer sur la réponse de l'intimée, la
recourante n'a pas procédé plus avant.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent
(art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance
du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification
(art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal
compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les
autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.

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c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., la cause est de
la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2. Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement de
la recourante entre le 1er septembre et le 11 novembre 2018.
3. L’assuré a droit à l’indemnité de chômage, entre autres
conditions, s’il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI).
Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à
accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration
et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude
au placement comprend ainsi deux éléments : d’une part, la capacité de
travail – c’est-à-dire la faculté d’exercer une activité lucrative salariée
sans en être empêché par des causes inhérentes à sa personne – et
d’autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de
l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel
travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au
temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre
d’employeurs potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid.
6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ; TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015
consid. 3.1).
4. a) Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir
des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui
pour éviter le chômage ou l’abréger ; il lui incombe, en particulier, de
chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait
précédemment ; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a
fournis. Selon l’al. 3 de cette disposition, l’assuré est également tenu
d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé ; il a l’obligation,
lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures
relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au
placement (let. a), aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et
à des consultations spécialisées (let. b) et de fournir les documents

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permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est
convenable (let. c).
b) Selon l’art. 30 al. 1 let. c et d LACI, le droit de l’assuré à
l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce
qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable ou qu’il n’observe pas les prescriptions de contrôle du
chômage ou les instructions de l’autorité compétente.
La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne
peut excéder, par motif de suspension, 60 jours (art. 30 al. 3 LACI). Selon
l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension est de 1 à 15 jours en cas de
faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne
(let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c).
5. a) Le non-respect des devoirs prévus à l'art. 17 LACI
donne ainsi lieu à une suspension du droit à l'indemnité de chômage (art.
30 al. 1 let. c et d LACI) et, s'il est répété, à une inaptitude au placement
(art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI).
La violation de ces obligations ne peut donc en principe pas
déboucher immédiatement sur la négation du droit à l'indemnité. En
revanche, la violation répétée des devoirs figurant à l'art. 17 LACI permet
aux organes compétents de constater que l'assuré ne remplit pas la
condition de l'aptitude au placement (cf. Rubin, Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 24 ad art. 15 LACI).
Autrement dit, l'existence cumulative de plusieurs faits justifiant une
suspension pour un seul ou divers motifs – faits qui vont à l'encontre de
l'achèvement du chômage – peut conduire à une inaptitude au placement
avec refus du droit à l'indemnité (DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra nier
l'aptitude au placement si, durablement, l'assuré n'est disposé ou n'est en
mesure de s'engager que de manière restreinte (DTA 1989 n° 1 p. 53).
Conformément aux principes de proportionnalité et de
prévisibilité, ainsi qu’en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller

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(art. 27 LPGA et 19a OACI), l’aptitude au placement ne peut être niée
qu’en présence de manquements répétés et au terme d’un processus de
sanctions de plus en plus longues, pour autant que les fautes aient été
commises en quelques semaines, voire en quelques mois (TF 8C_99/2012
du 2 avril 2012 consid. 3 ; DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra qu’un ou
plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes
ou graves. Il n’est pas possible de constater l’inaptitude au placement si
seulement quelques fautes légères ont été commises (DTA 1996/1997 n°
8 p. 33). L’assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des
sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus
son droit à l’indemnité (TFA C 320/05 du 20 avril 2006 consid. 4 ; TF
8C_966/2012 du 16 avril 2013 consid. 2). En cas de cumul de
manquements, l’inaptitude prend effet le premier jour qui suit le
manquement qui entraîne la constatation de l’inaptitude au placement
(après une série de manquements sanctionnés). On applique par analogie
le principe qui figure à l’art. 45 al. 1 let. b OACI (Rubin, op. cit., n. 24 ad
art. 15 LACI).
Ainsi, l'aptitude au placement peut être niée notamment en
raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de
refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré
limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a,
concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 123 V
214 consid. 3 ; TF 8C_330/2011 du 26 janvier 2012 consid. 3 et les
références citées).
Il y a lieu de sanctionner l’insuffisance de recherches d’emploi
en premier lieu par une suspension du droit à l’indemnité de chômage au
sens de l’art. 30 LACI, afin que l’assuré ait l’occasion de modifier sa façon
d’effectuer ses recherches d’emploi et de se conformer aux attentes de
l’ORP. En vertu du principe de proportionnalité, pour admettre une
inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que
l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières (ATF
130 V 385 ; 125 V 193 consid. 4c). C'est le cas, notamment, lorsque
l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité,

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persiste à ne pas faire les efforts nécessaires en matière de recherches
d’emploi ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut
mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même
lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue
période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues
de tout contenu qualitatif qu'elles sont inutilisables (TF 8C_749/2007 du 3
septembre 2008 consid. 5.6.2 et les références citées ; cf. également
Rubin, op. cit., n. 25 ad art. 15 LACI).
b) Le Tribunal fédéral a jugé qu’à partir du moment où, en
application du principe de proportionnalité, les circonstances du cas
justifient une procédure de sanction préalable, celle-ci ne saurait être
suivie immédiatement après d'une décision d'inaptitude au placement,
sous peine de vider le principe de son sens. Une gradation de la sanction
(d'une suspension du droit à l'indemnité à une négation de l'aptitude au
placement qui signifie, il faut le souligner, la fin du droit aux prestations)
ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau
comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de
l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également
une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé
de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré
s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier
son aptitude au placement car on ne peut plus uniquement conclure à un
manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part.
La Haute Cour a ainsi annulé une décision déclarant un assuré inapte au
placement sur la base des mêmes faits dont l’ORP avait connaissance au
moment où il a rendu les décisions de suspension dans la mesure où la
sanction plus sévère de l’inaptitude n’était fondée sur aucun autre grief
(TF C 265/06 du 14 novembre 2007 consid. 4.3).
c) Il découle des considérations qui précèdent que, pour juger
de l'aptitude au placement d'un assuré, le comportement de celui-ci
s'avère décisif. Dès lors, l'assuré qui avait été jugé inapte au placement ne
peut être reconnu apte à être placé que s'il modifie radicalement son
comportement, et non pas dès qu'il accepte de participer à une mesure

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isolée (cf. Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la
révision de la loi sur l'assurance-chômage, in FF 2001 2123, p. 2158).
6. a) En l’espèce, il est reproché à la recourante d'avoir fourni
des preuves de recherches insuffisantes pour la période précédant le
chômage, d'avoir communiqué à deux reprises des preuves de recherches
d’emploi hors délai (mai et août 2018), d'avoir refusé de participer à une
mesure du marché du travail en mai 2018 et d'avoir abandonné une
mesure du marché du travail en août 2018. La recourante a été
sanctionnée pour chacun de ces manquements et aucune de ces décisions
n'a fait l'objet d'une opposition.
b) Par décision du 2 octobre 2018, la Division juridique des
ORP a déclaré la recourante inapte au placement à compter du 1er
septembre 2018, en raison de la succession de manquements qui lui
étaient reprochés. En dernier lieu, l'assurée n'avait effectué aucune
recherche d'emploi pour le mois d'août 2018. L’intimé, dans la décision sur
opposition attaquée, a confirmé cette décision, en relevant que les
décisions de l’ORP des 30 mai, 19 juin, 9 juillet, 22 août et 26 septembre
2018 était entrées en force et que par ailleurs, l’assurée ne s’était pas
rendue à un entretien de conseil et de contrôle fixé le 7 novembre 2018.
L'intimé n’a, en revanche, fait état d’aucun manquement
antérieur à la décision du 2 octobre 2018 qui n’aurait pas déjà été
sanctionné par l’ORP. La remise tardive des recherches d’emploi pour le
mois d'août 2018 constitue à cet égard le dernier manquement de
l'assurée. Il a été sanctionné par décision du 26 septembre 2018, si bien
qu’il ne pouvait être à la base de la décision d’inaptitude du
2 octobre 2018 (cf. consid. 5b supra). Il ne ressort pas non plus du dossier
qu’un comportement répréhensible autre que ceux déjà sanctionné par
l’ORP dans ses nombreuses décisions puisse être reproché à la recourante.
Force est ainsi de constater que la recourante a été déclaré
inapte au placement à compter du 1er septembre 2018 sur la base des
mêmes faits dont l’ORP avait connaissance au moment où il a rendu les

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décisions de suspension, en violation des principes rappelés ci-dessus (cf.
consid. 5b supra). Par ailleurs, force est de constater que la décision
d’inaptitude au placement a été rendue avant même que le délai pour
faire opposition contre la décision du 26 septembre 2018 ne soit échu. La
Division juridique des ORP ne pouvait ainsi formellement se prévaloir
d'une décision non encore entrée en force pour émettre sa décision
d’inaptitude du 2 octobre 2018. Il faut ainsi constater que celle-ci a été
rendue de manière prématurée. On notera encore que les autres décisions
rendues par l'ORP des 30 mai, 19 juin, 9 juillet et 22 août, ne suffisaient
pas à fonder une décision d'inaptitude au placement, les manquements
reprochés correspondant à des fautes légères.
On soulignera enfin que l'intimé a retenu a tort, dans le cadre
de la décision sur opposition entreprise, que l'assurée ne s'était pas
rendue à un entretien de conseil et de contrôle fixé le 7 novembre 2018,
en y voyant un motif supplémentaire pour justifier la décision d'inaptitude
au placement du 2 octobre 2018. Il résulte néanmoins d'une note interne
datée du 12 novembre 2018 (pièce 16 du dossier de l'intimé) que le
rendez-vous manqué a été annulé au motif que l'assurée n'avait pas été
convoquée avec le modèle adéquat.
Au vu de ce qui précède et même si le comportement de la
recourante n’est pas exempt de tout reproche, c’est à tort que l’intimé a
déclaré celle-ci inapte au placement. Partant la décision d’inaptitude au
placement et la décision sur opposition, dont est recours, doivent être
annulées.
7. a) En définitive, le recours doit être admis et la décision sur
opposition litigieuse annulée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la
procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens dès
lors que le recourant a agi sans l’assistance d’un mandataire professionnel
(art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91
et 99 LPA-VD).

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Par ces motifs,
la juge unique
p r o n o n c e :
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition rendue le par le Service de l’emploi,
Instance juridique chômage, est annulée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La juge unique : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
- X.________, à [...],
- Service de l’emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,
- Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne,
par l'envoi de photocopies.

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Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière: