vd_gerichte · ZQ24.009863 · 2024-05-14 · fr
Assurance chômage
Assurance chômage


TRIBUNAL CANTONAL ACH 43/24 - 68/2024
ZQ24.009863
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 14 mai 2024
__________________
Composition : M. PIGUET, président
Mmes Pasche et Brélaz Braillard, juges
Greffier : M. Germond
*****
Cause pendante entre :
E.________, à [...], recourant,
et
DIRECTION GÉNÉRALE DE L'EMPLOI ET DU MARCHÉ DU TRAVAIL, à
Lausanne, intimée.
_______________
Art. 27 LPGA ; 31 al. 1 let. d, 32 al. 1 et 33 al. 1 let. a – b LACI
402

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E n f a i t :
A. a) E.________ (ci-après également : le recourant) exploite la
raison individuelle E.a._________ (ci-après également : l’entreprise), active
dans le domaine de la mécanique de précision.
A la suite du dépôt de plusieurs demandes de prestations
auprès du Service de l’emploi (depuis le 1er juillet 2022 : la Direction
générale de l’emploi et du marché du travail [DGEM ; ci-après également :
l’intimée]), l’entreprise a bénéficié, de la part de la caisse de chômage
I._________, d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail de
janvier 2020 à mai 2022, puis de juillet 2022 à janvier 2023.
b) Le 4 décembre 2023, E.________ a déposé une nouvelle
demande d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail pour les
employés de l’entreprise concernant la période du 3 janvier 2024 au 31
mars 2024, faisant valoir un taux probable de perte de travail de 85 %.
Le 7 décembre 2023, en réponse à une mesure d’instruction
de la DGEM, l’entreprise a indiqué en particulier qu’il lui était difficile
d’établir une estimation prévisionnelle de son chiffre d’affaires pour la
période de décembre 2023 à mars 2024 ; depuis novembre 2023, les
prévisions s’étaient assombries ; une perte de chiffre d’affaires de 70 à 90
% et une perte de travail de 80 à 90 % étaient envisagées. De plus,
aucune mesure structurelle pour s’adapter au marché n’avait été prise,
l’entreprise étant habituée et équipée pour la fabrication de pièces de
taille moyenne, à l’exclusion de petites pièces d’horlogerie par exemple ou
de grosses pièces supérieures à un mètre cube. En l’état, ses clients
principaux et réguliers étaient les deux sociétés C.________ SA à [...]
(fabricant de vis à rouleaux satellites) et M.________ SA au [...] (fabricant
de signalisations ferroviaire et autoroutière). Le 19 décembre 2023,
l’entreprise E.a._________ a fait état de l’évolution de son chiffre d’affaires
depuis janvier 2014 et de son carnet de commandes à compter de janvier
2021.

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Par décision du 19 décembre 2023 notifiée à E.________, la
DGEM a rejeté la demande d’indemnités déposée le 4 décembre 2023. Elle
a notamment expliqué qu’il n’incombait pas à l’assurance-chômage
d’intervenir en l’absence d’une perte de travail inévitable et dûment
attestée, étant précisé que l’entreprise aurait pu, avec le temps, s’adapter
aux modifications structurelles et durables intervenues avec sa clientèle et
sur son marché. La situation à laquelle l’entreprise était confrontée n’était
par ailleurs pas inattendue, exceptionnelle ou extraordinaire ; elle
présentait depuis de nombreuses années une baisse régulière de son
activité, sans que cette diminution ne s’expliquât par la crise du COVID-19.
Enfin, la réduction des commandes de la part de ses deux principaux
clients était prévisible et était donc une circonstance inhérente aux
risques normaux d’exploitation à la charge de l’entreprise.
Le 15 janvier 2024, E.________ s’est opposé à cette décision. Il
a rappelé qu’il avait fondé l’entreprise en [...] et que « tout allait bien »
jusqu’en 2001 où il avait perçu, durant trois mois, des indemnités en cas
de réduction de l’horaire de travail. Après deux restructurations, le volume
d’affaires de l’entreprise avait diminué. La crise s’était ensuite installée en
2021 à laquelle était venue se greffer la pandémie du COVID-19, ce qui
avait impacté le volume d’affaires. Se prévalant d’une situation
extraordinaire dont l’issue était imprévisible, E.________ estimait qu’il avait
anticipé les problèmes en préparant son entreprise à affronter des
situations ordinaires. Une nouvelle restructuration signifierait la fermeture
de son entreprise compte tenu de prévisions du chiffre d’affaires guère
réjouissantes au premier trimestre 2024.
Malgré les explications précitées, la DGEM a, par décision sur
opposition du 26 février 2024, rejeté l’opposition de E.________ et confirmé
la teneur de la décision contestée.
B. Par acte du 4 mars 2024, complété le 14 mars 2024, E.________
a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal
contre la décision sur opposition du 26 février 2024, en concluant à l’octroi
des prestations sollicitées. Il rappelait avoir déposé des demandes

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d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail en raison de la
crise économique générale, puis en raison du « ravage » causé par le
COVID-19, et, finalement en raison de la guerre en Ukraine. Contrairement
à ce qu’avait retenu la DGEM, les difficultés économiques rencontrées
étaient inévitables ; s’auto-finançant depuis sa création sans bénéficier du
soutien par un organisme bancaire, l’entreprise n’était pas en mesure
d’anticiper, ni de survivre aux pertes de travail successives causées par
ces situations extraordinaires. Par ailleurs, les diverses démarches
effectuées au cours des trois dernières années afin d’acquérir de
nouveaux clients l’avaient été sans succès.
Dans sa réponse du 12 avril 2024, la DGEM a conclu au rejet
du recours et à la confirmation de la décision sur opposition attaquée,
estimant que les éléments invoqués n’étaient pas susceptibles de modifier
son appréciation de la situation, ni de justifier l’intervention de
l’assurance-chômage. Elle a souligné que la baisse récurrente d’activité
dans le secteur d’usinage et de fabrication à laquelle l’entreprise était
confrontée depuis plus de trois ans ne pouvait que perdurer en l’absence
de mesures prises pour y remédier. En présence d’indices renversant la
présomption d’une perte de travail temporaire, il n’appartenait pas à
l’assurance-chômage de contribuer, par son intervention, à retarder une
adaptation structurelle qui semblait nécessaire dans le cas particulier.
Par lettre du 22 avril 2024, E.________ a indiqué qu’il peinait à
s’expliquer la position défendue par la DGEM, répétant que la pandémie
du COVID-19 et la guerre en Ukraine devaient être considérées comme
des situations extraordinaires, si bien que la demande d’indemnités en cas
de réduction de l’horaire de travail litigieuse était fondée.
E n d r o i t :
1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi

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fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte
peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI
[ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile compte tenu des
féries (art. 38 al. 4 let. a LPGA) auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a
LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles
prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est
recevable.
2. Le litige a pour objet le droit du recourant à l’indemnité en cas
de réduction de l’horaire de travail pour la période du 3 janvier au 31 mars
2024.
3. a) En vertu de l’art. 31 al. 1 LACI, les travailleurs dont la durée
normale du travail est réduite ou l’activité suspendue ont droit à
l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail si, entre autres
conditions, la perte de travail doit être prise en considération (let. b), si le
congé n’a pas été donné (let. c) et si la réduction de l’horaire de travail est
vraisemblablement temporaire, et si l’on peut admettre qu’elle permettra
de maintenir les emplois en question (let. d).
b) Selon l’art. 32 al. 1 LACI, la perte de travail n’est prise en
considération que si elle est due à des facteurs d’ordre économique et est
inévitable, et si elle est d'au moins 10 % de l'ensemble des heures
normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise.
Par facteurs d’ordre économique, il faut entendre tant les
facteurs structurels que les facteurs conjoncturels, le Tribunal fédéral

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refusant de procéder à une distinction claire entre ces deux facteurs,
ceux-ci étant souvent juxtaposés, voire imbriqués l’un dans l’autre ; pour
le reste, il procède à une interprétation large du terme « ordre
économique ». Font partie des facteurs conjoncturels notamment les
baisses de commandes d’un produit ou d’un service que l’employeur vend
habituellement (ATF 128 V 305 consid. 3a ; TF 8C_267/2012 du
28 septembre 2012). Les problèmes structurels se caractérisent par une
inadaptation de l’entreprise par rapport à la demande ; cette inadaptation
peut concerner notamment la dimension de l’entreprise, ses techniques de
production, les produits et les services offerts ainsi que leurs prix (BORIS
RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage,
Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 6 ad art. 32 LACI).
c) Cependant, même quand la perte de travail satisfait à ces
critères, elle n’est pas prise en considération lorsqu’elle est due à des
circonstances inhérentes aux risques normaux d’exploitation que
l’employeur doit assumer (art. 33 al. 1 let. a LACI ; TFA C 173/03 du 23
septembre 2003 consid. 2), ou lorsqu’elle est habituelle dans la branche,
la profession ou l’entreprise, ou qu’elle est causée par des fluctuations
saisonnières de l’emploi (art. 33 al. 1 let. b LACI). Le but de cette dernière
exception est, avant tout, d’exclure l’indemnisation des réductions de
l’horaire de travail qui se répètent régulièrement (ATF 121 V 371 consid.
2a ; 119 V 357 consid. 1a et les références citées).
Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme des
risques normaux d’exploitation au sens de l’art. 33 al. 1 let. a LACI les
pertes de travail habituelles, c’est-à-dire celles qui, d’après l’expérience
de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent
faire l’objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail susceptibles de
toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques
d’exploitation généralement assumés par une entreprise ; ce n’est que
lorsqu’elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire
qu’elles ouvrent droit à une indemnité en cas de réduction de l’horaire de
travail. La question du risque d’exploitation ne saurait par ailleurs être
tranchée de manière identique pour tous les genres d’entreprises, ce

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risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier,
compte tenu de toutes les circonstances liées à l’activité spécifique de
l’exploitation en cause (ATF 119 V 498 consid. 1 ; SVR 2003 ALV n° 9 p. 27
; TFA du 10 mars 1994 in : DTA 1995 n° 20 p. 117 consid. 1b ; TFA C
283/01 du 8 octobre 2003 consid. 3).
d) Une inadaptation structurelle peut déboucher sur des
problèmes de compétitivité à long terme. La pérennité des entreprises
structurellement faibles est compromise. Il n’appartient pas à l’assurance-
chômage de contribuer, par son intervention, à retarder les adaptations
structurelles des entreprises. Si de telles adaptations n’ont pas lieu, il se
peut que la condition de la réduction de l’horaire de travail
vraisemblablement temporaire au sens de l’art. 31 al. 1 let. d LACI ne soit
pas ou plus remplie (cf. RUBIN, op. cit., n. 13 ad art. 33 LACI). En outre, une
modification fondamentale et durable de la demande constitue un indice
qui permet de réfuter la nature provisoire de la perte de travail (cf. TFA C
218/94 du 29 décembre 1994 in : DTA 1995 n° 19 p. 112).
4. a) En l’occurrence, le recourant a bénéficié, en faveur de son
entreprise, de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail de
janvier 2020 à mai 2022 et de juillet 2022 à janvier 2023.
b) Au moment de se prononcer sur la nouvelle demande
d’indemnité, il existait de sérieux indices permettant de renverser la
présomption que la perte de travail serait vraisemblablement temporaire
et que les emplois pourraient être maintenus. Ainsi que cela ressort du
dossier, le chiffre d’affaires du recourant est relativement stable depuis de
nombreuses années (2020 : 164'463 fr. ; 2021 : 175'226 fr. ; 2022 :
176'671 fr.), sans véritable perspective d’évolution à moyen ou long
terme. Il ressort en effet du dossier que l’entreprise est liée à deux clients
principaux (C.________ SA et M.________ SA) et qu’elle n’a pas gagné de
nouveaux clients au cours de ces dernières années ; le recourant a au
contraire expliqué que les clients qui, potentiellement, pourraient recourir
à ses services disposent de leurs propres moyens d’usinage (cf. courriel du
18 août 2022).

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Il s’ensuit que le recourant dépend presque exclusivement des
commandes de ses deux principaux clients et est donc tributaire de la
bonne santé de ces deux entreprises. Dans les faits, le recourant fait face,
de longue date, à un phénomène structurel – lié à l’inadéquation de son
offre de prestations avec la demande du marché – qui impacte
défavorablement et durablement son activité. Or, dans la mesure où
l’évolution de l’environnement économique fait partie des circonstances
inhérentes aux risques d’exploitation qui doivent généralement être
assumés par une entreprise au sens de l’art. 33 al. 1 let. a LACI, le
recourant ne saurait prétendre à l’indemnité en cas de réduction de
l’horaire de travail afin de compenser – sur le moyen et le long terme – la
perte de travail subie par son entreprise. A cet égard, les circonstances
avancées par le recourant (en particulier la guerre en Ukraine) doivent
désormais être considérées comme des risques normaux d’exploitation et
n’apparaissent plus suffisantes pour justifier à elles seules une perte de
travail. Bien qu’il soit conscient du manque de débouchés dans sa branche
sur le moyen et le long terme, le recourant n’a pas concrètement cherché
à diminuer son éventuel dommage en diversifiant la palette des
prestations de son entreprise, mais s’est reposé sur les prestations de
l’assurance-chômage.
c) Dans ces conditions, il y a lieu de retenir que les indemnités
en cas de réduction de l’horaire de travail ne revêtaient pas, au moment
de la demande de renouvellement du droit aux indemnités, un caractère
temporaire au sens de l’art. 31 al. 1 let. d LACI. Il est le lieu de préciser
qu’il n’appartient pas à l’assurance-chômage de contribuer, par son
intervention, à financer, dans l’attente de jours meilleurs, un modèle
économique manifestement non viable.
d) C’est par conséquent à bon droit que l’intimée a refusé
d’accorder le droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail
pour la période du 3 janvier au 31 mars 2024.
5. a) Le recourant fait valoir pour terminer qu'il aurait reçu des
renseignements erronés, en tant qu’un collaborateur de la DGEM lui aurait

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affirmé en janvier 2023 – alors que son entreprise n’avait plus droit à des
jours d’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail pour l’année
2023 – qu’il pourrait renouveler sa demande en décembre 2023 pour
l’année suivante. Il se prévaut par conséquent implicitement de sa bonne
foi.
b) Aux termes de l’art. 27 LPGA, dans les limites de leur
domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des
diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes
intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d’être
conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont
compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés
doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations […] (al. 2). Le
devoir de conseil de l’assureur social est très large et s’applique à de
nombreuses situations. La violation du devoir de renseigner et de
conseiller entraîne les mêmes conséquences que celles induites par une
violation du principe de la bonne foi en cas de renseignement erroné
donné par l’administration, à savoir en général l’octroi, par
l’administration, d’un avantage contraire à la législation. L’obligation de
conseiller n’est toutefois pas illimitée. Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, l’assureur a certes un devoir d’anticiper les situations, mais ce
devoir est limité (TF 9C_557/2010 du 7 mars 2011 consid. 4.4 ; GUY
LONGCHAMP in : DUPONT/MOSER-SZELESS [édit.], Commentaire romand de la
Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle 2018, n. 28 ad art.
27 LPGA).
c) Dans la mesure où il demandait pour la énième fois le
renouvellement de son droit aux prestations, le recourant avait
parfaitement connaissance des conditions et modalités pour obtenir la
reconduction de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail. En
l’informant de la fin de son droit aux prestations en janvier 2023 et du fait
qu’il convenait de renouveler la demande de prestations pour l’année
suivante, l’intimée ne lui a fourni aucune garantie ou assurance expresse
s’agissant de son droit à l’indemnité litigieuse pour l’année 2024. Les

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conditions à la protection de la bonne foi ne sont pas remplies dans le cas
particulier.
6. a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision sur opposition litigieuse.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let.
fbis LPGA), ni d’allouer de dépens au recourant, qui n’obtient pas gain de
cause et a procédé sans mandataire qualifié (art. 61 let. g LPGA ; ATF 127
V 205 consid. 4b).
Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 26 février 2024 par la
Direction générale de l’emploi et du marché du travail est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le président : Le greffier :

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Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- E.________,
- Direction générale de l’emploi et du marché du travail,
- Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO),
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
Le greffier :