vd_gerichte · ZF22.014949 · 2022-09-30 · fr
Assurance perte de gains
Assurance perte de gains


TRIBUNAL CANTONAL APG 2/22 - 15/2022
ZF22.014949
CO UR DE S ASSURANCES S OCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 30 septembre 2022
__________________
Composition : M. PIGUET, président
Mmes Di Ferro Demierre et Gauron-Carlin, juges
Greffière : Mme Chaboudez
*****
Cause pendante entre :
P.________, à [...], recourante, représentée par Me Filippo Ryter, avocat à
Lausanne,
et
CAISSE CANTONALE VAUDOISE DE COMPENSATION AVS, à Vevey,
intimée.
_______________
Art. 15 Loi COVID-19 ; art. 2 al. 1bis de l’ordonnance sur les pertes
de gain COVID-19
402

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E n f a i t :
A. a) P.________ exerce une activité de psychologue
indépendante.
b) A la suite de la mise en isolement de sa fille âgée de huit
ans du 6 au 15 décembre 2021 en raison d’un test positif au coronavirus,
P.________ a, en date du 20 décembre 2021, déposé auprès de la Caisse
cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après : la Caisse) une
demande d’allocation pour perte de gain liée au coronavirus en cas de
quarantaine et d’interruption de la garde assurée par des tiers.
Par décision du 21 décembre 2021, la Caisse a informé
P.________ qu’elle était contrainte de refuser sa demande, au motif que
l’allocation pour perte de gain n’était versée qu’aux parents ayant des
enfants de moins de 12 ans en quarantaine à la suite d’un contact avec
une personne dont le test s’était révélé positif et qui ne pouvaient ainsi
plus se rendre à l’école ou à la structure d’accueil ; les enfants testés
positifs au coronavirus n’ouvraient pas le droit à l’allocation pour perte de
gain pour quarantaine.
P.________ s’est opposée le 12 janvier 2022 à cette décision par
l’intermédiaire de son assurance de protection juridique, soutenant qu’il
n’était nulle part mentionné qu’une différence devait être faite entre cas
contact et cas positif.
Complétant l’instruction du dossier, la Caisse a requis de
P.________ la production de la décision de mise en quarantaine notifiée par
l’Office du médecin cantonal la concernant.
Par courrier du 17 mars 2022, P.________ a transmis copie d’un
courriel du Centre Opérationnel COVID du canton de Vaud daté du 14
mars 2022, dont la teneur était la suivante :
Conformément à l’article 2 alinéas 1 et 1bis de l’Ordonnance sur les
pertes de gain COVID-19 en vigueur début décembre 2021, les

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parents d’enfants de moins de 12 ans qui doivent interrompre leur
activité lucrative parce que la garde de leurs enfants par des tiers
n’est plus assurée en raison d’une fermeture temporaire de la
structure d’accueil ou d’une quarantaine (isolement ou quarantaine)
du fait des mesures prises par les autorités ont droit à l’allocation
perte de gain. En principe, la lettre d’isolement de l’enfant suffit au
parent concerné pour toucher les APG.
Les différentes versions de l’Ordonnance COVID-19 situation
particulière en vigueur pour la période du 6 au 15 décembre 2021
n’instauraient pas de quarantaine pour les personnes vaccinées et le
canton de Vaud n’a pas dérogé à ce principe. En conséquence,
Madame P.________ n’a pas été placée en quarantaine suite à la
positivité de sa fille. Nous ne pouvons donc pas lui fournir de lettre
de quarantaine.
Par décision sur opposition du 24 mars 2022, la Caisse a rejeté
l’opposition formée par P.________.
B. a) Par acte du 12 avril 2022, P.________, désormais représentée
par Me Filippo Ryter, avocat à Lausanne, a recouru contre la décision sur
opposition du 24 mars 2022 devant la Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal, concluant principalement à sa réforme, en ce sens que
le droit à l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus lui soit
allouée pour la période du 6 au 15 décembre 2021, subsidiairement au
renvoi de la cause à la Caisse pour instruction complémentaire et nouvelle
décision.
En substance, elle estimait inopportune la décision rendue par
la Caisse, dans la mesure où cela revenait tout simplement à obliger une
mère célibataire à laisser son enfant seul, malade, dans son appartement,
sans pouvoir lui adjoindre une personne de surveillance et sans pouvoir le
confier à des structures d’accueil classiques. Or, dès lors qu’il lui avait été
demandé de mettre son enfant en isolement du 6 au 15 décembre 2021, il
était évident qu’elle avait dû interrompre son activité lucrative – il n’y
avait pas lieu de jouer sur les mots « quarantaine » ou « isolement »
(lesquels revenaient exactement au même) – et qu’elle pouvait prétendre
à l’allocation pour perte de gain.
b) Dans sa réponse du 13 mai 2022, la Caisse a conclu au rejet
du recours.

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En substance, elle a expliqué que la réglementation applicable
ne prévoyait que deux possibilités de versement de l’allocation pour perte
de gain en cas de coronavirus en cas de garde d’enfant (« en raison d’une
fermeture temporaire, ordonnée par l’autorité, d’une institution, à savoir
l’école maternelle ou de la structure d’accueil collectif de jour ou en raison
d’une mesure de quarantaine ordonnée à la personne prévue pour assurer
la garde » ou « parce qu’une mesure de quarantaine a été ordonnée à
[elle-même] ou à l’enfant »), lesquelles n’étaient pas remplies par la
recourante dans le cas d’espèce.
c) Dans sa réplique du 16 juin 2022, P.________ a allégué que
l’interprétation retenue par la Caisse aboutissait à ce qu’une catégorie de
personnes ne soit pas couverte par l’allocation pour perte de gain en cas
de coronavirus. Il ne s’agissait en aucun cas d’un silence qualifié du
législateur mais d’une lacune à proprement parler. Un enfant de moins de
12 ans qui est placé en isolement doit forcément rester au domicile où il
vit. Si le parent gardien n’a pas été vacciné contre le COVID-19 ou n’a pas
eu la maladie, il devra subir une quarantaine et le droit à l’allocation sera
ouvert ; si le parent gardien a été vacciné contre le COVID-19 ou a eu la
maladie, il ne sera pas mis en quarantaine et n’aura pas droit à
l’allocation. Cela revenait à créer une distinction insoutenable selon que le
parent gardien a ou non été vacciné ou a ou non eu la maladie. Or la
situation était parfaitement la même, puisqu’il n’était pas possible de
laisser seul à la maison un enfant de moins de 12 ans malade du COVID-
19.
d) Dans sa duplique du 7 juillet 2022, la Caisse indiqué qu’il
s’agissait en l’occurrence d’un silence qualifié du législateur. Le Conseil
fédéral, le Parlement ainsi que l’Office fédéral des assurances sociales
avaient sciemment décidé de ne pas verser d’allocations pour perte de
gain en cas de maladie aux parents devant s’occuper de leur enfant
malade, puisqu’il s’agissait d’une situation qui pouvait également arriver
avant la pandémie.

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e) P.________ a produit d’ultimes déterminations en date du 22
juillet 2022.
E n d r o i t :
1. a) Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la
partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1)
s'appliquent aux allocations pertes de gain en lien avec le coronavirus,
sous réserve de dérogations expresses (art. 1 de l’ordonnance du 20 mars
2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien avec le coronavirus
[ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 ; RS 830.31]). Les décisions
sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas
ouverte sont sujettes à recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente
jours suivant la notification de la décision sujette à recours
(art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile auprès
du tribunal compétent (art. 93 al. 1 let. a de la loi cantonale vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]) et
respecte pour le surplus les formalités prévues par la loi (cf. art. 61 let. b
LPGA), de sorte qu'il est recevable.
2. Est litigieuse la question de savoir si la recourante peut
prétendre à l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus durant la
période d’isolement de son enfant.
3. a) En vertu de l’art. 35 al. 1 de la loi fédérale du 28 septembre
2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme (loi sur les
épidémies ; LEp ; RS 818.101), si la surveillance médicale des personnes
malades, présumées malades, infectées, présumées infectées ou qui
excrètent des agents pathogènes se révèle insuffisante, les mesures
suivantes peuvent être prises :

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a. mise en quarantaine des personnes présumées malades ou présumées
infectées ;
b. mise en isolement des personnes malades, infectées ou qui excrètent
des agents pathogènes.
b) Selon l’art. 7 al. 1 de l’ordonnance du 23 juin 2021 sur les
mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation
particulière (ordonnance COVID-19 situation particulière ; RO 2021 379),
dans sa teneur en vigueur du 26 juin 2021 au 2 février 2022, l’autorité
cantonale compétente met en quarantaine les personnes qui ont été mise
en contact étroit (quarantaine-contact) (a) avec une personne dont
l’infection au SARS-CoV-2 est confirmée ou probable et qui est
symptomatique ou (b) avec une personne dont l’infection au SARS-CoV-2
est confirmée et qui est asymptomatique.
c) D’après l’art. 7 al. 2 de l’ordonnance COVID-19 situation
particulière, dans sa teneur en vigueur du 26 juin 2021 au 2 février 2022,
sont exemptées de la quarantaine-contact les personnes (a) qui peuvent
prouver qu’elles ont été vaccinées contre le COVID-19, (b) qui peuvent
prouver qu’elles ont contracté le SARS-CoV-2 et qu’elles sont considérées
comme guéries ou (c) dont l’activité revêt une grande importance pour la
société, et ce dans un secteur marqué par une grave pénurie de personnel
(pour se rendre au travail et exercer leur activité professionnelle).
d) Conformément à l’art. 9 al. 1 de l’ordonnance COVID-19
situation particulière, dans sa teneur en vigueur du 26 juin 2021 au 12
janvier 2022, l’autorité cantonale compétente ordonne une période
d’isolement de 10 jours pour les personnes atteintes du COVID-19 ou qui
ont contracté le SARS-CoV-2.
4. a) Selon l’art. 15 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les
base légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter
l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19 ; RS 818.102), dans sa teneur en
vigueur depuis le 1er avril 2021, le Conseil fédéral peut prévoir le
versement d’allocations pour perte de gain aux personnes qui doivent

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interrompre ou limiter de manière significative leur activité lucrative à
cause de mesures prises pour surmonter l’épidémie de COVID-19 ; seules
les personnes frappées par une perte de gain ou de salaire et qui, dans
leur entreprise, ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 30 %
par rapport au chiffre d’affaires moyen des années 2015 à 2019 sont
considérées comme ayant dû limiter de manière significative leur activité
lucrative.
b) L’art. 15 al. 2 Loi COVID-19 précise qu’ont également droit à
l’allocation notamment les personnes qui exercent une activité lucrative
indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes qui occupent une
position assimilable à celle d’un employeur.
c) En vertu de l’art. 15 al. 3 Loi COVID-19, le Conseil fédéral
peut édicter des dispositions sur (a) les personnes ayant droit à l’allocation
et, en particulier, sur le droit des personnes vulnérables à percevoir des
indemnités journalières, (b) le début et la fin du droit à l’allocation, (c) le
nombre maximal d’indemnités journalières, (d) le montant et le calcul de
l’allocation, (e) la procédure.
5. a) Selon l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain
COVID-19 (dans sa teneur en vigueur du 17 mars 2020 au 17 février
2022), ont droit à l’allocation, pour autant qu’ils remplissent les conditions
prévues à l’al. 1bis : (a) les parents d’enfants jusqu’à l’âge de 12 ans
révolus ; (b) les parents d’enfants mineurs ayant droit à un supplément
pour soins intenses selon l’art. 42ter al. 3 de la loi fédérale du 19 juin 1959
sur l’assurance-invalidité (LAI ; RS 831.20) ; (c) les parents d’enfant
jusqu’à l’âge de 20 ans révolus qui fréquentent une école spéciale ; (d)
d’autres personnes.
b) En vertu de l’art. 2 al. 1bis let. a ch. 2 de l’ordonnance sur
les pertes de gain COVID-19 (dans sa teneur en vigueur du 17 septembre
2020 au 2 février 2022), les personnes visées à l’al. 1 ont droit à
l’allocation, entre autres conditions, si elles doivent, en raison de mesures
ordonnées par une autorité en lien avec le coronavirus en vertu de l’art. 6

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al. 2 let. a ou b, 35 ou 40 LEp, interrompre leur activité lucrative et subir
une perte de gain parce qu’une mesure de quarantaine a été ordonnée à
elles-mêmes ou à l’enfant.
c) Dans son commentaire des modifications de l’ordonnance
sur les pertes de gain COVID-19 au 11 septembre 2020, l’Office fédéral
des assurances sociales (ci-après : l’OFAS) indique que, lorsqu’un enfant
est mis en quarantaine, les parents ont droit à une allocation s’ils sont
obligés d’interrompre leur activité lucrative ; le droit à l’allocation pour
perte de gain prend seulement effet si la quarantaine a été ordonnée par
un médecin ou une autorité (voir également le ch. 1035.3 de la circulaire
de l’OFAS sur l’allocation pour perte de gain en cas de mesures destinées
à lutter contre le coronavirus [CCPG]).
d) Le ch. 1035 de la CCPG, dans sa version en vigueur de
septembre 2020 à février 2022, précise que le droit à l’allocation pour
perte de gain fondée sur la mise en quarantaine concerne les personnes
n’étant pas elles-mêmes malades, mais ayant été mises en quarantaine
car elles ont été en contact avec une personne testée positive au
coronavirus ou soupçonnée d’être infectée, ou les personnes revenant en
Suisse en provenance d’une région à risque et ayant de ce fait été mises
en quarantaine par les autorités.
6. a) Les tribunaux – Tribunal fédéral ou tribunaux cantonaux –
peuvent examiner à titre préjudiciel la légalité et la constitutionnalité
d'ordonnances du Conseil fédéral. Ils examinent en principe librement la
légalité et la constitutionnalité des ordonnances, dites dépendantes, de
cette autorité qui reposent sur une délégation législative. Ils analysent,
dans un premier temps, si l'ordonnance reste dans les limites des pouvoirs
conférés par la loi au Conseil fédéral, mais ils ne peuvent pas contrôler si
la délégation elle-même est admissible. Si l'ordonnance est conforme à la
loi, ils examinent, dans un second temps, sa conformité à la Constitution,
à moins que la loi permette d'y déroger. Lorsque la délégation législative
est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au
Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, cette clause s'impose au

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Tribunal fédéral en vertu de l'art. 190 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Dans un tel cas, les
tribunaux doivent se borner à examiner si les dispositions incriminées
sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée
par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles
sont contraires à la loi ou à la Constitution ; ils ne sont pas habilités à
substituer leur propre appréciation à celle du Conseil fédéral. Ils se
limitent à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser
objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de
savoir si elle constitue le moyen le plus approprié pour atteindre ce but. Il
ne revient pas aux tribunaux d'examiner l'opportunité de l'ordonnance ou
de prendre position au sujet de l'adéquation politique, économique ou
autre d'une disposition d'une ordonnance (ATF 146 II 56 consid. 6.2.2 et
les références).
b) Les directives émises par l'OFAS ne créent pas de nouvelles
règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des
prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des
organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères
généraux, d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce, cela aussi
bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de
traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont
d'effet qu'à l'égard de l’administration dont elles donnent le point de vue
sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation
contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge ne
doive pas en tenir compte. Au contraire, il doit les prendre en
considération lors de sa décision, lorsqu'elles offrent une interprétation
satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas
d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives établissent
des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables
(ATF 145 V 84 consid. 6.1.1 et les références).
7. Il n’est pas contesté que la recourante, malgré le test positif de
sa fille, n’a pas été mise en quarantaine par l’Office du médecin cantonal
et qu’elle n’a pas droit, à ce titre, à l’allocation pour perte de gain en cas

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de coronavirus. Reste à examiner si un tel droit peut naître en lien avec la
situation de sa fille.
a) Ainsi que cela ressort de manière claire des textes
règlementaires et des directives émises par l’OFAS, la volonté du Conseil
fédéral était de créer un droit à l’allocation pour perte de gain en cas de
coronavirus fondé exclusivement sur la mise en quarantaine. A aucun
endroit les textes ne laissent à penser que cette prestation devrait
également être allouée en lien avec une mesure d’isolement. A cet égard,
il n’est guère vraisemblable que le Conseil fédéral n’ait pas examiné la
situation des parents qui doivent interrompre leur activité lucrative parce
qu’une mesure d’isolement a été ordonnée à leur enfant et ait omis – dans
le sens d'une lacune – de prendre en considération ce cas de figure.
Contrairement à ce que soutient la recourante, cette différenciation (entre
quarantaine et isolement) n’apparaît par ailleurs pas constitutive d’une
inégalité de traitement. Reconnaître un droit à l’allocation pour perte de
gain en cas de coronavirus aux parents d’enfants mis en isolement
reviendrait, comme le relève à bon escient la caisse intimée, à privilégier –
par le biais du versement de l’allocation pour perte de gain en cas de
coronavirus – les parents d’un enfant malade du COVID-19 par rapport aux
parents d’un enfant qui serait malade pour un autre motif. Il s’ensuit que
la mise en isolement de l’enfant, respectivement l’interruption d’activité
du parent en raison de la mise en isolement de son enfant, ne saurait
ouvrir le droit à l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus.
b) Par ailleurs, la recourante ne saurait se prévaloir de la
protection de sa bonne foi en invoquant les renseignements contenus
dans le courriel que lui a adressé le 14 mars 2022 le Centre Opérationnel
COVID. Si le principe de la bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3
et 9 Cst., permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le
respect d'assurances données, éventuellement contraires au droit
matériel, il faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation
particulière, qu'elle ait été compétente – ou censée l'être –, que
l'administré n'ait pas pu, de bonne foi, reconnaître l'illégalité de
l'assurance donnée, qu'il ait pris sur cette base des dispositions

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irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre-temps (ATF
141 V 530 consid. 6.2 ; 125 I 209 consid. 9c et la jurisprudence citée). Or,
en l’occurrence, les renseignements contenus dans le courriel du 14 mars
2022 du Centre Opérationnel COVID ne sauraient équivaloir à une
assurance susceptible de lier la caisse intimée, dans la mesure où ils
émanent d’une autorité manifestement incompétente pour se prononcer
en matière d’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus. A cela
s’ajoute que les renseignements donnés concernent un cas de figure
manifestement différent de celui de la présente affaire, soit le cas où la
garde de l’enfant ne peut plus être assumé par des tiers (art. 2 al. 1bis let.
a ch. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19).
c) Pour le surplus, il n’y a pas lieu d’examiner le bien-fondé de
la décision rendue par la caisse intimée sous l’angle de l’opportunité. S’il
est vrai que le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal s’étend à la
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation,
ainsi qu’à l’opportunité de la décision attaquée, le juge des assurances
sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre
appréciation à celle de l’administration. Il doit s’appuyer sur des
circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme
la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.1 et 5.2 ; TF 8C_747/2018 du
20 mars 2019 consid. 4.2 et 4.3). Or, en l’occurrence, la décision rendue
par l’intimée est, comme on l’a vu précédemment, en tout point conforme
à la volonté du législateur, de sorte que l’on ne saurait y déroger pour des
motifs d’opportunité.
8. a) Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision sur
opposition attaquée confirmée.
b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi
spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens,
dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA
a contrario).

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Par ces motifs,
la Cour des assurances sociales
p r o n o n c e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition rendue le 24 mars 2022 par la
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS est
confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le président : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
- Me Filippo Ryter (pour la recourante),
- Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS,
- Office fédéral des assurances sociales,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours
constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent
être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004

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Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100
al. 1 LTF).
La greffière :