vd_findinfo · Arrêt / 2022 / 488 · 2022-06-13 · fr

RECHERCHE D'EMPLOI, SUSPENSION DE LA PRESTATION D'ASSURANCE | 17 al. 1 LACI, 30 al. 1 let. c LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales Arrêt / 2022 / 488

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
23/22 - 97/2022
ZQ22.004079
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
13 juin 2022
_________________
Composition
:               Mme
Dessaux
,
juge unique
Greffière
:              Mme
Berseth
*****
Cause
pendante entre :
T.________
,
à [...], recourante,
et
SERVICE
DE L’EMPLOI, INSTANCE JURIDIQUE CHOMAGE
,
à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
17 al. 1 LACI ; art. 30 al. 1 let. c LACI
E n  f a i t  :
A.
a)
T.________ (ci-après : l'assurée ou la recourante), née en 19[...], a occupé différents
postes de caissière, vendeuse, serveuse et employée de supermarché.
Elle s'est inscrite une
première fois auprès de l'Office régional de placement de [...] (ci-après :
l’ORP ou l’office) le 4 mars 2020 et a requis l'octroi d'indemnités de chômage
dès 1
er
avril 2020, date à laquelle lui a été ouvert un délai-cadre d'indemnisation de deux
ans. Durant cette période de chômage, elle a exercé en parallèle plusieurs activités
salariées à temps partiel, en gain intermédiaire. Elle a ainsi été engagée
comme remplisseuse par la N.________ à 36% dès le 1
er
juillet 2020, comme hôtesse pour J.________ du 5 au 9 octobre 2020, plusieurs journées sur
appel à L.________ dès décembre 2020, comme employée polyvalente auprès de V.________,
les après-midis du mercredi au samedi dès le 24 mars 2021. Durant cette période, elle
a également suivi une formation de bureautique octroyée par l'ORP les après-midis du 15
juin au 10 juillet 2020.
L'assurée a résilié les contrats de travail la liant à la N.________ et à V.________
à la faveur d'un engagement à 100% comme serveuse polyvalente au Restaurant du H.________,
du 7 juin 2021 jusqu'à la fin de la saison, fixée sauf prolongation au 15 septembre 2021.
Dans un procès-verbal du 14 juin 2021, la conseillère ORP a pris note de cet engagement et
de la demande de l'assurée de procéder à la clôture de son dossier.
b)
L'assurée s'est réinscrite à l'ORP de [...] le 31 août 2021 et a sollicité l'octroi
d'indemnités de chômage dès le 16 septembre 2021.
Le 13 septembre 2021, elle a remis à l'ORP les formulaires de preuve de ses recherches d’emploi
relatives à la période précédant son chômage, répertoriant seize démarches
effectuées entre le 5 juillet et le 13 septembre 2021.
Selon la stratégie de réinsertion établie par la nouvelle conseillère ORP le 13 septembre
2021, l'assurée s'est vu fixer un objectif de deux à trois recherches d'emploi par semaine,
objectif qui a ensuite été confirmé à chaque entretien.
Entretemps, le contrat de travail de l'assurée au Restaurant du H.________ a été prolongé
jusqu'au 30 septembre 2021 et l'ouverture de son droit au chômage reportée au
1
er
octobre 2021.
Par décision du 20
octobre 2021, l’ORP a suspendu le droit de l’assurée à l’indemnité de
chômage pour une durée de neuf jours dès le 1
er
octobre 2021, au motif que ses recherches d'emploi durant les trois mois précédant l'ouverture
de son droit au chômage étaient quantitativement insuffisantes.
L’assurée
s’est opposée à dite décision le 15 novembre 2021, faisant valoir que sa conseillère
lui avait demandé d'effectuer six à huit recherches d'emploi par mois, ce qui correspondait
à ce qu'elle a fait durant les trois mois précédant la fin de son contrat de travail.
Elle a également insisté sur tous les efforts qu'elle avait déployés pour sortir
du chômage, qui devaient selon elle être pris en compte dans l'examen de sa situation. L'assurée
a joint à son opposition un courriel du Q.________ (ci-après : Q.________) du 15 novembre 2021
lui confirmant son engagement à 100% dès le 15 décembre 2021 en qualité d'employée
de restauration.
Le 13 janvier 2022, le
Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le Service de l'emploi ou l'intimé),
a rejeté l’opposition de l'assurée et confirmé la décision attaquée. Il
a retenu que, l'assurée ayant finalement revendiqué les indemnités de chômage dès
le 1
er
octobre 2021, il convenait d'examiner ses efforts de recherche d'emploi du 1
er
juillet au 30 septembre 2021. Constatant qu'elle avait effectué six offres d'emploi en juillet,
sept en août et sept en septembre 2021, le Service de l'emploi a estimé que son effort durant
la période précédant son chômage était insuffisant et qu'elle n'avait clairement
pas fait tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger d'elle pour trouver un emploi convenable durant
cette période. L’autorité d’opposition a encore considéré qu’en
fixant la durée de la suspension à neuf jours, l’ORP avait tenu compte de manière
adéquate de l’ensemble des circonstances.
B.
Par acte du 31 janvier
2022, T.________ a recouru auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre
la décision sur opposition précitée, dont elle a conclu à l’annulation. A l’appui
de sa contestation, elle a en substance fait valoir qu'à la suite d'une première période
de chômage, elle avait trouvé un emploi de durée déterminée en qualité
de serveuse à 100% au H.________, couvrant la période du 7 juin au 30 septembre 2021. Sa conseillère
ORP avait alors clôturé son dossier à la mi-juin 2021, après lui avoir indiqué
que, si elle devait ultérieurement se retrouver au chômage, elle devrait faire sept à
huit recherches d'emploi par mois durant la période précédant sa réinscription au
chômage. La recourante estime avoir satisfait à cette exigence et considère que ses sept
recherches mensuelles doivent quoi qu'il en soit être considérées comme suffisantes compte
tenu de leur qualité.
Dans une réponse
du 2 mars 2022, l’intimé a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise,
relevant en particulier qu'il ne ressortait pas du dossier que l'ancienne conseillère ORP aurait
fixé à l'assurée un objectif de sept à huit candidatures en cas de réinscription
au chômage.
E n  d r o i t :
1.
a)
La
LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet
d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al.
3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente
jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l’occurrence, déposé
en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions
formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
c)
Vu
la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge
unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Est litigieuse en l'espèce la question de savoir si c'est de manière fondée que la recourante
a été suspendue dans son droit à l'indemnité durant neuf jours pour avoir déployé
des efforts de recherches d'emploi quantitativement insuffisants durant les trois mois précédant
la survenance de son chômage, le 1
er
octobre 2021.
3.
a)
Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs,
qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage,
et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références ; TF C 208/06
du 3 août 2007 consid. 3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage
ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas (Boris
Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n°
4 ad art. 17 LACI).
En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré
qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du
travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter
le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail au besoin
en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. L’obligation d’effectuer
des recherches d’emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage,
en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance est prévisible
et relativement proche. Il s’agit-là d’une règle élémentaire de comportement,
de sorte qu’un assuré doit être sanctionné même s’il n’a pas été
renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. A la fin d’un rapport
de travail de durée indéterminée, l’assuré doit donc s’efforcer de trouver
un nouvel emploi pendant le délai de congé. L’obligation d’effectuer des recherches
d’emploi vaut également durant les derniers mois d’un rapport de travail de durée
déterminée et de manière générale durant la période qui précède
l’inscription au chômage (ATF 141 V 365 consid. 2.2 et 4.2 ; 139 V 524 consid. 2.1.2 ;
TF 8C_744/2019 du 26 août 2019 consid. 3.1).
Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un
travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches
entreprises. Si dix à douze recherches d’emploi par mois sont en principe suffisantes, on
ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative
et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré au regard des circonstances
concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des
recherches nombreuses (ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 ; TF 8C_744/2019 du 26 août 2020 consid. 3.2
; 8C_708/2019 du 10 janvier 2020 consid. 3.2 ; Boris Rubin, op. cit., n° 26 ad art. 17 LACI).
Lorsque la personne assurée parvient, grâce à ses recherches d'emploi durant la période
de contrôle déterminante, à mettre fin à son chômage dans un délai raisonnable,
il n'y a pas lieu de suspendre le droit aux prestations, même si la qualité et la quantité
des efforts de travail s'avèrent en soi insuffisantes (TF 8C_40/2016 du 21 avril 2016 consid. 2.4
et les références citées ; Boris Rubin, op. cit., n
o
8 ad art. 17 LACI ; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR], Soziale Sicherheit, 3
e
édition 2016, p. 2518 ch. 844).
b)
Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension
du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI).
La suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à
l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages
que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle
a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice
causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2
; 126 V 520 consid. 4 ; 125 V 97 consid. 6a).
4.
Dans le cas d'espèce, il est constant que
la recourante avait l'obligation de rechercher un emploi avant la date à laquelle elle a à
nouveau revendiqué les indemnités de chômage, ce qu'elle ne conteste pas. Compte tenu
de ses conditions d'engagement par le H.________, cette obligation s'étendait du 1
er
juillet au 30 septembre 2021. L'avis des parties diverge en revanche sur le point de savoir si les recherches
d'emploi effectuées par la recourante durant cette période étaient suffisantes.
Selon la jurisprudence, un effort mensuel de dix à douze recherches est en principe exigible, sauf
si le conseiller ORP fixe un objectif différent en fonctin de la situation particulière du
demandeur d'emploi. Durant la période litigieuse, la recourante a effectué six postulations
en juillet 2021, sept en août 2021 et sept en septembre 2021. Elle estime que, ce faisant, elle
a respecté l'objectif fixé par son ancienne conseillère ORP lors du dernier entretien
avant la fermeture de son dossier, laquelle avait exigé entre sept et huit recherches par mois durant
la période précédant une éventuelle réinscription au chômage. Le procès-verbal
de ce dernier entretien, du 14 juin 2021, ne permet toutefois pas de vérifier les déclarations
de la recourante, la question des objectifs de recherches d'emploi avant une nouvelle période de
chômage n'y étant pas abordée. Dans la mesure où il ne peut être établi
au degré de la vraisemblance prépondérante que la recourante se serait vu fixer un objectif
de recherches d'emploi spécifique inférieur au chiffre usuel de dix postulations par mois,
exigence qui prévalait d'ailleurs lors de sa première période de chômage de mars 2020
à mai 2021, un effort mensuel de six ou sept offres d'emploi durant les derniers mois de son contrat
de travail au H.________ doit être considéré comme quantitativement insuffisant. Cette
conclusion s'impose
a fortiori
compte tenu des domaines d'activité dans lesquels l'assurée cherchait à être placée
(principalement caissière et serveuse), qui permettaient de plus nombreuses postulations.
C'est donc de manière fondée que l'intimé a estimé que la recourante n'avait pas
satisfait aux obligations fixées par l'art. 17 al. 1 LACI et qu'elle devait être sanctionnée
en application de l'art. 30 al. 1 let. c LACI, selon lequel le droit à l'indemnité est suspendu
lorsqu'il est établi qu'il n'a pas fait tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger de lui pour
trouver un travail convenable. La suspension du droit prononcée par l'intimé étant fondée
dans son principe, il reste à en examiner la quotité.
5.
a)
En vertu de l’art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la
gravité de la faute et ne peut excéder soixante jours par motif de suspension. Aux termes de
l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité
est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente
jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas
de faute grave (let. c).
En tant qu’autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie
(SECO) a adopté un barème indicatif à l’intention des organes d’exécution
(Bulletin LACI IC, D79). Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d’exécution
lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus uniforme de la loi (ATF 141
V 365 consid. 2.4). Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier
le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives
que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles
qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux
d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations. Dites autorités pourront le
cas échéant aller en dessous du minimum prévu par le barème indicatif (TF 8C_750/2021
du 20 mai 2022 consid. 3.2 ; 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.1 et les références
citées). Aux termes de la lettre D79 du Bulletin LACI IC, des recherches d'emploi insuffisantes
durant un délai de congé de trois mois sont sanctionnées par une suspension d'une durée
de neuf à douze jours.
La quotité de la suspension du droit à l’indemnité de chômage dans un cas concret
constitue une question relevant du pouvoir d’appréciation. Contrairement au pouvoir d'examen
du Tribunal fédéral, celui de l'autorité judiciaire de première instance n'est dans
ce contexte pas limité à la violation du droit (y compris l’excès ou l’abus
du pouvoir d’appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de
la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l'opportunité
de la décision en cause, l'examen porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que
l'autorité a adoptée dans un cas concret, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation
et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse
quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent,
substituer sa propre appréciation à celle de l’administration. Il doit s’appuyer
sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux
appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.1 et 5.2 ; TF 8C_750/2021 op. cit. consid. 3.3, TF 8C_747/2019
du 20 mars 2019 consid. 4.2 et 4.3).
b)
En l'occurrence, un examen de l'ensemble des circonstances propres à la situation de la recourante
laisse apparaître la quotité de la sanction confirmée par l'intimé, de neuf jours,
comme trop schématique et contraire au principe de la proportionnalité. On constate en effet
que, lors de l'entretien du 13 septembre 2021, la nouvelle conseillère ORP a fixé à
l'assurée un objectif de recherches d'emploi de deux à trois par semaine, ce qui – comme
le relève l'intimé – équivaut à huit à douze recherches par mois. Indépendamment
de savoir si l'ancienne conseillère ORP avait fixé un objectif de recherches d'emploi le 14 juin 2021,
le procès-verbal restant muet à ce sujet, il serait arbitraire d'exiger de la recourante des
recherches d'emploi plus nombreuses durant la période précédant son chômage, de juillet
à septembre 2021, que durant les périodes de contrôle courant dès octobre 2021. Cette
considération s'impose avec d'autant plus d'évidence que l'assurée travaillait à
100% au Restaurant du H.________ durant la période litigieuse. En effectuant six postulations en
juillet 2021, sept en août 2021 et sept en septembre 2021, l'assurée a déployé un
effort certes insuffisant, mais somme toute très proche de celui qui a été exigé
d'elle lors que son premier entretien à l'ORP le 13 septembre 2021, avec un déficit de deux
recherches par rapport au minimum requis en juillet et d'une seule recherche en août et en septembre
2021. Ces circonstances doivent être intégrées à l'examen de la gravité de la
faute qui lui est reprochée et, par voie de conséquence, prises en compte au moment de fixer
la quotité de la suspension.
Ne saurait non plus être occulté le fait que durant la période litigieuse, le 2 septembre
2021, la recourante a offert ses services au Q.________, postulation qui lui a permis d'obtenir un emploi
de durée indéterminée en qualité d'employée de restauration à 100% et de
sortir du chômage dès le 15 décembre 2021. Selon la jurisprudence, on peut renoncer à
prononcer une sanction lorsque, en dépit de recherches d'emploi insuffisantes, l'assuré est
parvenu à mettre un terme à son chômage grâce aux postulations effectuées au
cours de la période de contrôle litigieuse. Pour qu'une sanction se justifie, il faut en effet
que les efforts de travail insuffisants soient à l'origine de la prolongation du chômage, ce
qui n'est pas le cas si l'assuré trouve malgré tout un nouvel emploi dans un délai raisonnable
(cf. consid. 3b supra). La notion de délai raisonnable n'est pas définie avec précision,
le Tribunal fédéral ne la précisant pas. En doctrine, un seul auteur s'exprime sur ce
point, en indiquant dans une note de bas de page sans référence « Pour autant que ce soit
dans un bref délai (maximum un mois) » (cf. Boris Rubin, op. cit., n
o
8 ad art. 17 LACI). Dans le cas d'espèce, le laps de temps écoulé entre
la période concernée par l'insuffisance de recherches d'emploi (juillet à septembre 2021)
et l'engagement (15 décembre 2021) parait trop long pour qu'on puisse considérer que la fin
du chômage est intervenue dans un délai raisonnable au sens où l'entend le Tribunal fédéral
et renoncer purement et simplement à toute suspension. On ne peut en effet considérer que
l'insuffisance de recherches est restée sans incidence sur la durée du chômage et qu'un
effort plus soutenu entre juillet et septembre 2021 n'aurait quoi qu'il en soit pas permis de sortir
du chômage avant le 15 décembre 2021. Si la postulation fructueuse ne peut ainsi
pas conduire à une annulation de la suspension, elle doit néanmoins être prise en compte
dans l'ensemble des circonstances déterminantes au moment de fixer la quotité de la suspension,
qui, pour rappel, doit être appropriée au contexte spécifique du cas d'espèce (cf.
consid. 3b supra).
De manière plus générale, on relèvera encore que la recourante a toujours pris au
sérieux ses devoirs et n'a pas ménagé ses efforts pour réduire le dommage de l'assurance-chômage.
Durant sa première période de chômage, entre avril 2020 et mai 2021, elle a ainsi régulièrement
cumulé sur une même période plusieurs emplois à temps partiel, ou un emploi à
temps partiel et une mesure de formation octroyée par l'ORP.
L'ensemble de ces circonstances conduit le tribunal à considérer qu'à plusieurs égards,
la recourante ne s'est finalement que très peu écartée du comportement qui lui aurait
permis de ne pas être inquiétée par une suspension de son droit à l'indemnité
et que le degré de sa faute doit être conséquence être qualifié de très
léger. Une suspension d'une durée de neuf jours telle que prononcée par l'intimé
ne tient pas correctement compte de ce contexte particulier et ne sanctionne pas de manière adéquate
une faute de ce type. Dans le cadre du pouvoir d'appréciation dont il dispose (cf. consid. 5a supra),
et pour les motifs exposés ci‑dessus, qui tiennent essentiellement au nombre des recherches
d'emploi effectuées par la recourante durant la période litigieuse par rapport à ce qui
a été exigé d'elle par la suite et à la qualité de celles-ci, qui ont permis
un engagement à 100% dans le cadre d'un contrat de durée indéterminée au Q.________
dès le 15 décembre 2021, le tribunal considère qu'une suspension d'une durée
de quatre jours sanctionne de manière proportionnée et plus adéquate la faute commise
par la recourante dans le contexte particulier qui est le sien.
6.
a)
Au vu des éléments qui précèdent, le recours doit être partiellement admis et
la décision entreprise réformée en ce sens que la durée de la suspension prononcée
en lien avec l'insuffisance de recherches d'emploi constatée durant les mois de juillet à septembre
2021 est réduite de neuf à quatre jours, dès le 1
er
octobre 2021.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais
judiciaires (art. 61 let. f bis LPGA), ni d’allouer de dépens, la partie recourante ayant
procédé sans mandataire qualifié (ATF 127 V 205 consid. 4b).
Par
ces motifs,
la
juge unique
prononce :
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 13 janvier 2022 par le Service de l'emploi, Instance juridique
chômage, est reformée en ce sens que la durée de la suspension du droit à l'indemnité
est réduite à quatre jours.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La
juge unique :               La
greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
T.________, à [...],
‑
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,
-
Secrétariat d'Etat à l'économie, à Berne,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :