vd_findinfo · AM 15/15, 16/14, 17/14 - 27/2015 · 2015-07-14 · fr

ASSURANCE-MALADIE ET ACCIDENTS, HOSPITALISATION EXTRA-CANTONALE, DROIT CONSTITUTIONNEL À LA PROTECTION DE LA BONNE FOI | 9 Cst., 2 DVLAMal, 39 al. 1 let. e LAMal, 39 LAMal, 41 al. 1bis LAMal, 41 al. 2 let. b LAMal, 41 al. 3 LAMal, 46 LAMal, 49 LAMal

Vaud Tribunal cantonal Chambre des recours pénale 14.07.2015 AM 15/15, 16/14, 17/14 - 27/2015

TRIBUNAL
CANTONAL
AM
15/15, 16/14, 17/14 - 27/2015
ZE14.019377 -
ZE14.019385 - ZE14.019387
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
14 juillet 2015
__________________
Composition
:               M.
Métral
,
président
Mme
Dessaux et M. Merz, juges
Greffière
:              Mme
Berseth Béboux
*****
Cause
pendante entre :
G.________SA,
à Genève,
L.________SA,
à Genève
,
Z.________SA
,
à Meyrin,
recourantes,
représentées par Me Philippe Ducor, avocat à Genève,
et
DEPARTEMENT
DE LA SANTE ET DE L’ACTION SOCIALE DU CANTON DE VAUD
,
à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
9 Cst. ; art. 32, 39, 41 al.1bis et 3, 41a al. 1 et 2,  49 al. 1, 49a  LAMal ; art. 58a
ss OAMal ; art. 2 DVLAMal.
E n  f a i t  :
A.
G.________SA, L.________SA et Z.________SA, exploitent la  G.________, la L.________, l’Hôpital
F.________ et la R.________, dans le canton de Genève (ci‑après : les Cliniques,
ou les recourantes). Il s’agit d’établissements hospitaliers privés, membres de
l’Association E.________ de Genève, qui figurent sur la liste genevoise des hôpitaux
admis à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie et
d’accident, au sens de l’art. 39 LAMal (loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie ;
RS 835.10). Cette liste hospitalière a été établie par un arrêté du Conseil
d’Etat du canton de Genève, du 23 novembre 2011 (9151-2011). Cet arrêté est
entré en vigueur le 1
er
janvier 2012. Il a été complété par un arrêté du Conseil d’Etat
du canton de Genève, du 10 avril 2013 (2524-2013), entré en vigueur avec effet rétroactif
au 1
er
janvier 2013. Ces deux arrêtés prévoient, pour la période courant dès le 1
er
janvier 2013, un mandat de prestations pour la G.________, dans les pôles de prestations suivants :
E :
Cardiologie, Vasculaire
F :
Digestif
G :
Gynécologie
H :
Orthopédie, Rhumatologie
K :
Uro-néphrologie
M :
Obstétrique
La L.________ a pour sa part reçu un mandat de prestations pour les pôles d’activité
suivants :
E :
Cardiologie, Vasculaire
F :
Digestif
G :
Gynécologie
H :
Orthopédie, Rhumatologie
K :
Uro-néphrologie
M :
Obstétrique
Enfin, l’Hôpital F.________ (sites de [...] et [...]) a reçu un mandat de prestations
dans les pôles d’activités suivants :
E :
Cardiologie, Vasculaire
F :
Digestif
G :
Gynécologie
H :
Orthopédie, Rhumatologie
K :
Uro-néphrologie
M :
Obstétrique
Pour chacun des établissements en question, les arrêtés du Conseil d’Etat précisent
que le «nombre annuel maximum de cas» est «fixé par le mandat de prestations dans
chaque pôle d’activité», et que sont couvertes toutes les prestations hospitalières
dans les pôles d’activités concernés.
B.
Le 3 mai 2012, le Service de la santé publique du canton de Vaud (ci‑après : l’intimé)
a établi une lettre-circulaire à l’intention des fournisseurs de prestations situés
hors du canton. Il l’a notamment communiquée à chacune des Cliniques mentionnées
ci-avant. Cette lettre-circulaire est rédigée en ces termes :
«Madame,
Monsieur,
Les
règles et les procédures en matière d’hospitalisations hors canton ont été
adaptées le 1
er
janvier 2012 lors de l’entrée en vigueur des modifications de la LAMal. Selon l’art.
41 LAMal, en cas d’hospitalisation d’un patient dans un établissement hospitalier figurant
sur une liste hospitalière cantonale, le canton de domicile du patient est tenu de participer au
financement de cette hospitalisation au moins à hauteur de la part cantonale de son tarif de référence.
Jusqu’à
ce jour, notre canton exigeait qu’une demande de garantie nous soit transmise pour toutes les hospitalisations
extracantonales. Afin de simplifier le travail administratif, nous nous proposons de revenir sur cette
obligation selon le modèle suivant :
La
demande de garantie n’est plus obligatoire pour les séjours hospitaliers suivants :
-
hôpitaux ou cliniques
situés hors du canton de Vaud mais inscrits sur la liste LAMal du canton de Vaud (exemption limitée
aux prestations inscrites sur la liste) ;
-
hôpitaux ou cliniques
situés hors du canton de Vaud et mentionnés sur la liste d’un autre canton, qui facturent
à un tarif inférieur ou égal au tarif de référence du canton de Vaud.
Dans
les cas décrits ci-dessus, les factures peuvent nous être adressées directement par l’établissement
et seront honorées en totalité.
La
demande de garantie est obligatoire pour les séjours hospitaliers suivants :
-
hôpitaux ou cliniques
situés hors du canton de Vaud, mentionnés sur la liste d’un autre canton et qui facturent
à un tarif supérieur au tarif de référence du canton de Vaud.
Dans
ce cas, les factures seront réglées en totalité par notre service si la demande de garantie
a été acceptée. Dans le cas contraire (refus ou demande de garantie non faite), la facture
ne sera honorée qu’à hauteur du tarif de référence vaudois.
En
cas de doute, nous vous suggérons de nous transmettre une demande de garantie sur laquelle nous
statuerons. Nous nous réservons, dans tous les cas, la possibilité de vous réclamer les
informations complémentaires qui nous seraient nécessaires pour la gestion de nos dossiers.
Vous
trouverez en annexe la «Liste des tarifs LAMal 2012 applicables dans le canton de Vaud», qui
vous informera sur les tarifs de référence des différents types d’établissements.
Notre
Bureau des garanties est à votre disposition pour tout complément d’information (Mme
C.________, coordinatrice, tél. 021 [...]).
[salutations
et signatures]»
L’Etat de Vaud a payé les factures relatives à la part cantonale des frais d’hospitalisation
de patients vaudois, que lui ont adressées les Cliniques du 1
er
janvier
2012 au 30 avril 2013.
C.
Dans une lettre du 26 août 2013 à chacune des Cliniques, le Service de la santé publique
de l’Etat de Vaud a observé que celles-ci n’étaient pas inscrites sur la liste
LAMal vaudoise, mais qu’elles étaient admises à pratiquer à charge de l’assurance
obligatoire des soins en vertu de l’arrêté du 23 novembre 2011 du Conseil d’Etat
genevois. Cette admission était toutefois limitée en pôles d’activités et en
volume, le nombre de cas d’hospitalisation étant fixé chaque année dans un mandat
de prestations convenu entre les Cliniques et le canton de Genève. Se référant à
diverses factures transmises par les Cliniques à la suite d’hospitalisations de patients vaudois
dans leurs établissements «par convenance personnelle (cas non urgents et sans autorisation
du Médecin cantonal)», - factures transmises pour obtenir le paiement de la part des frais
d’hospitalisation à la charge de l’Etat conformément à l’art. 43 al.
1bis LAMal - le Service de la santé publique a exposé qu’il n’avait pas une connaissance
plus précise du mandat de prestations et qu’il n’avait pas la possibilité de vérifier
que les cas facturés entraient bien dans ce mandat. Il demandait par conséquent aux Cliniques
de faire contrôler et valider par le canton de Genève les factures en question, en vue d’établir
le respect du mandat de prestations genevois. L’Etat de Vaud n’honorerait les factures qu’une
fois obtenue cette validation.
Dans une lettre du 12 septembre 2013 à la Direction générale de la santé de l’Etat
de Genève, l’Association E.________ de Genève a contesté le point de vue exprimé
par le Service de la santé publique de l’Etat de Vaud dans sa lettre du 26 août 2013
aux Cliniques. Selon l’association, la prise en charge de la part cantonale des frais d’hospitalisation,
par l’Etat de Vaud, ne pouvait pas être liée au respect du nombre maximum de cas fixé
par le mandat de prestations convenu avec l’Etat de Genève. En effet, ce nombre maximum dépendait
uniquement de la définition des besoins en soins des habitants du canton de Genève. L’Association
E.________ de Genève en concluait que «les limitations de cas et de budget fixés par les
mandats de prestations dont bénéfici[ai]ent [ses] membres ne s’appliqu[ai]ent pas aux
patients résidant dans le canton de Vaud.» Elle demandait notamment à la Direction générale
de la santé de l’Etat de Genève d’informer le Service de la santé de l’Etat
du Vaud du fait que les limitations posées par les mandats de prestations octroyés aux différentes
cliniques privées genevoises ne s’appliquaient pas aux assurés résidant dans le
canton de Vaud et qu’une validation n’avait donc pas lieu d’être.
Le 18 octobre 2013, la Direction générale de la santé de l’Etat de Genève a
écrit à l’Association E.________ de Genève qu’elle considérait la démarche
vaudoise comme justifiée et invitait les membres de l’association à contacter les autorités
vaudoises en vue d’une inscription sur la liste hospitalière vaudoise.
Le 18 novembre 2013, Me Philippe Ducor, agissant pour les Cliniques, a écrit au Service de la santé
publique de l’Etat de Vaud pour contester le point de vue exprimé par ce dernier dans sa lettre
du 26 août 2013. Il a demandé qu’une décision soit rendue pour chacun des établissements
concernés, dans l’hypothèse où le canton de Vaud maintiendrait son refus de prise
en charge.
Le 24 décembre 2013, le Service de la santé publique de l’Etat de Vaud a adressé
les factures produites par les Cliniques à la Direction générale de la Santé de l’Etat
de Genève et lui a demandé de les contrôler et d’indiquer lesquelles entraient dans
les mandats de prestations confiés aux Cliniques, plus précisément dans le quota d’hospitalisations
attribué à ces établissements. Le 16 janvier 2014, la Direction générale de
la Santé de l’Etat de Genève a attesté qu’aucune facture concernant les séjours
de patients vaudois hospitalisés dans les Cliniques n’entrait dans leur mandat de prestations.
En effet, les Cliniques avaient utilisé l’intégralité de leur budget alloué
par l’Etat pour les patients genevois.
Le 18 février 2014, le Département de la santé et de l’action sociale de l’Etat
de Vaud a refusé de prendre en charge la part cantonale des frais d’hospitalisation correspondant
à une série de factures que lui avaient adressées les Cliniques postérieurement au
30 avril 2013, au motif qu’elles portaient sur des hospitalisations n’entrant pas dans le
mandat de prestations défini par l’Etat de Genève pour ces établissements. Les factures
en question font l’objet d’une liste détaillée annexée à la décision,
qui indique par ailleurs qu’un recours peut être interjeté à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal.
D.
a)
Le 21 mars 2014, les Cliniques, représentées
par Me Ducor, ont chacune interjeté un recours de droit administratif séparé contre cette
décision, auprès de la Cour de droit administratif et public, en lui demandant de transmettre
la cause d’office à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal si elle estimait
que cette dernière était compétente.
La Cour de droit administratif et public a invité l’autorité intimée à se déterminer
sur la question de la compétence rationae materiae pour statuer sur les litiges, puis a procédé
à un échange de vue avec la Cour des assurances sociales. Au terme de cet échange, la
Cour de droit administratif et public a transmis les causes à la Cour des assurances sociales comme
objet de sa compétence. Les parties n’ont pas émis d’objection.
G.________SA a pris les conclusions suivantes, au terme de son recours du 21 mars 2014 (cause AM 15/14) :
«[recevabilité]
Au
fond
2.
Annuler la décision du Chef du Département de la santé et de l’action sociale du
canton de Vaud du 18 février 2014 concernant les cas de patients vaudois ayant choisi d’être
hospitalisés dans les établissements exploités par G.________SA, sis dans le canton de
Genève.
3.
Dire et constater que G.________SA est habilitée à facturer à la charge de l’assurance
obligatoire des soins (LAMal) pour les prestations fournies à des patients vaudois dans les pôles
d’activités suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F : Digestif ;
G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K : Uro-néphrologie ;
M : Obstétrique.
4.
Dire et constater que l’Etat de Vaud doit à l’avenir s’acquitter des factures
adressées au Service de la santé publique du canton de Vaud pour les prestations fournies à
des patients vaudois hospitalisés dans les établissements exploités par G.________SA dans
les pôles d’activité suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F :
Digestif ; G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K :
Uro-néphrologie ; M : Obstétrique ; ou tout autre pôle d’activités
qui viendrait à être ajouté à l’avenir à cette liste.
5.
Condamner le Service de la santé publique du canton de Vaud de verser à G.________SA un montant
de CHF 374'653.95 plus intérêt à 5% l’an dès le 10 octobre 2013.
6.
Condamner l’Etat de Vaud aux frais et dépens de l’instance.»
L.________SA a pris les conclusions suivantes, au terme de son recours du 21 mars 2014 (cause AM 16/14) :
«[recevabilité]
Au
fond
2.
Annuler la décision du Chef du Département de la santé et de l’action sociale du
canton de Vaud du 18 février 2014 concernant les cas de patients vaudois ayant choisi d’être
hospitalisés dans les établissements exploités par L.________SA, sis dans le canton de
Genève.
3.
Dire et constater que L.________SA est habilitée à facturer à la charge de l’assurance
obligatoire des soins (LAMal) pour les prestations fournies à des patients vaudois dans les pôles
d’activités suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F : Digestif ;
G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K : Uro-néphrologie ;
M : Obstétrique.
4.
Dire et constater que l’Etat de Vaud doit à l’avenir s’acquitter des factures
adressées au Service de la santé publique du canton de Vaud pour les prestations fournies à
des patients vaudois hospitalisés dans les établissements exploités par L.________SA dans
les pôles d’activité suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F :
Digestif ; G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K :
Uro-néphrologie ; M : Obstétrique ; ou tout autre pôle d’activités
qui viendrait à être ajouté à l’avenir à cette liste.
5.
Condamner le Service de la santé publique du canton de Vaud de verser à L.________SA un montant
de CHF 244'887.05 plus intérêt à 5% l’an dès le 10 octobre 2013.
6.
Condamner l’Etat de Vaud aux frais et dépens de l’instance.»
Z.________SA a pour sa part pris les conclusions suivantes, au terme de son recours du 21 mars 2014 (cause
AM 17/14) :
«[recevabilité]
Au
fond
2.
Annuler la décision du Chef du Département de la santé et de l’action sociale du
canton de Vaud du 18 février 2014 concernant les cas de patients vaudois ayant choisi d’être
hospitalisés dans les établissements exploités par Z.________SA, sis dans le canton de
Genève.
3.
Dire et constater que Z.________SA est habilitée à facturer à la charge de l’assurance
obligatoire des soins (LAMal) pour les prestations fournies à des patients vaudois dans les pôles
d’activités suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F : Digestif ;
G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K : Uro-néphrologie ;
M : Obstétrique.
4.
Dire et constater que l’Etat de Vaud doit à l’avenir s’acquitter des factures
adressées au Service de la santé publique du canton de Vaud pour les prestations fournies à
des patients vaudois hospitalisés dans les établissements exploités par Z.________SA dans
les pôles d’activité suivants : E : Cardiologie, Vasculaire ; F :
Digestif ; G : Gynécologie ; H : Orthopédie, Rhumatologie ; K :
Uro-néphrologie ; M : Obstétrique ; ou tout autre pôle d’activités
qui viendrait à être ajouté à l’avenir à cette liste.
5.
Condamner le Service de la santé publique du canton de Vaud de verser à Z.________SA un montant
de CHF 1'009'586.10 plus intérêt à 5% l’an à compter du 21 mars 2014.
6.
Condamner le Service de la santé publique du canton de Vaud à verser à Z.________SA un
montant de CHF 26'665.17.
7.
Condamner l’Etat de Vaud aux frais et dépens de l’instance.»
Les montants exigés en paiement correspondent à des factures adressées à l’Etat
de Vaud postérieurement au 30 avril 2013 et que celui-ci aurait refusé d’acquitter, à
tort selon les recourantes. Le ch. 6 des conclusions de Z.________SA correspond, selon cette dernière,
à la somme totale des intérêts moratoires, au taux de 5% l’an, sur les factures
impayées par l’Etat de Vaud depuis le 1
er
mai 2013 pour des patients vaudois hospitalisés dans les établissements qu’elle gère
sur sol genevois.
En substance, les recourantes soutiennent que la LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2012, garantit aux patients le libre choix de l’hôpital dans lequel ils veulent se
faire soigner pour autant que cet hôpital figure sur la liste hospitalière du canton dans lequel
il se trouve ou sur la liste hospitalière du canton de résidence du patient. Si le patient
fait usage de sa liberté de choix pour se faire soigner hors de son canton de résidence, dans
un hôpital figurant sur la liste hospitalière du lieu d’hospitalisation, le canton de
résidence doit prendre sa part de frais à sa charge jusqu’à concurrence du tarif
de référence qu’il applique pour les hospitalisations intracantonales. Les recourantes
admettent que le canton de Genève leur a confié un mandat de prestations comportant une limitation
du nombre d’hospitalisations, mais cette limitation ne constitue, selon elles, qu’une mesure
de planification hospitalière des besoins de soins de la population genevoise. Elle ne remet pas
en cause le fait que les Cliniques figurent sur la liste hospitalière cantonale genevoise. Les recourantes
en concluent que les patients vaudois doivent pouvoir obtenir le paiement, par l’Etat de Vaud,
de la participation cantonale aux frais d’hospitalisation, jusqu’à concurrence du tarif
de référence pour les établissements hospitaliers dans le canton de Vaud et sans tenir
compte de la limitation du mandat de prestations défini pour les besoins de la planification hospitalière
genevoise.
Indépendamment de ce qui précède, les recourantes invoquent le droit constitutionnel à
la protection de la bonne foi. Elles soutiennent que par sa lettre-circulaire du 3 mai 2012, et par le
paiement sans réserve des factures émises entre le 1
er
janvier 2012 et le 30 avril 2013 pour des patients vaudois hospitalisés dans leurs établissements,
le Service de la santé publique du canton de Vaud a, au moins, créé une apparence de droit
sur laquelle elles se sont fondées pour admettre de nombreux patients résidant dans le canton
de Vaud, en considérant de bonne foi que l’Etat de Vaud continuerait à s’acquitter
de la participation cantonale aux frais d’hospitalisation.
b)
Le 21 juillet 2014, l’intimé s’est déterminé sur chacun des trois recours,
en concluant à leur rejet, sous suite de frais. Il soutient, en bref, que l’inscription d’un
hôpital sur une liste cantonale, avec un mandat de prestations, est une mesure de planification
hospitalière voulue par le législateur fédéral. La limitation du nombre d’hospitalisations
fait partie intégrante de ce mandat de prestations et les établissements mandatés ne peuvent
pas demander à l’Etat la participation financière prévue par la LAMal, pour des
prestations excédant ce mandat, quelle que soit le lieu de résidence du patient concerné.
Dans ce contexte, la limitation du nombre d’hospitalisations prévue dans le mandat confié
aux recourantes par l’Etat de Genève ne concerne pas seulement les patients résidant
dans le canton de Genève, mais aussi ceux résidant dans le canton de Vaud. A défaut, il
ne serait pas possible de garantir une coordination intercantonale de la planification hospitalière,
coordination pourtant expressément voulue par le législateur fédéral.
L’intimé conteste également devoir prester en application de la garantie constitutionnelle
du droit à la protection de la bonne foi. Il souligne que la lettre-circulaire du 3 mai 2012 informait
les établissements hospitaliers que lorsqu’un résident vaudois décidait de se faire
hospitaliser hors canton, dans un établissement figurant sur une liste hospitalière cantonale,
pour des motifs de convenance personnelle, une demande de garantie préalable de prise en charge
par le canton de Vaud n’était pas nécessaire. Cette lettre-circulaire ne préjugeait
pas de l’application d’éventuels quotas d’hospitalisation fixés dans le mandat
de prestations confié à l’établissement concerné. Par ailleurs, les factures
acquittées par le canton de Vaud, et dont se prévalent maintenant les recourantes, l’avaient
été alors que ces dernières n’avaient pas informé l’intimé des quotas
d’hospitalisation limitant le mandat de prestations confié par le canton de Genève.
c)
Les recourantes ont déposé chacune une détermination complémentaire le 4 septembre
2014, aux termes de laquelle elles ont maintenu leurs conclusions. L’intimé a pour sa part
maintenu sa proposition de rejeter les demandes, le 27 octobre 2014. En cours de procédure, les
recourantes ont par ailleurs produit des lettres-circulaires du Service de la santé publique du
canton de Neuchâtel, du 28 avril 2014, et de la Direction de la santé du canton de Zurich,
du 20 janvier 2014. Elles en déduisent que les cantons de Neuchâtel et Zurich admettent
de prendre en charge la part cantonale des frais d’hospitalisation lorsqu’un patient décide
de se faire hospitaliser hors canton ; il suffit que l’établissement choisi figure sur une
liste hospitalière cantonale, indépendamment d’un quelconque quota d’hospitalisations
figurant dans le mandat de prestations dont bénéficie l’établissement en question.
L’intimé a contesté cette interprétation.
d)
Le 18 mars 2015, le Tribunal a tenu une audience d’instruction pour les trois procédures de
recours. Le juge en charge de l’instruction a exposé qu’il envisageait qu’un jugement
de principe soit rendu sur la question de l’application, ou non, des quotas d’hospitalisation
fixés dans les mandats de prestations confiés aux recourantes par le canton de Genève,
en cas d’hospitalisation de patients vaudois dans leurs établissements sur sol genevois ainsi
que, cas échéant, sur la question du droit constitutionnel à la protection de la bonne
foi ensuite du changement de pratique du canton de Vaud, allégué par les recourantes ;
les autres questions litigieuses pourraient être réglées ultérieurement entre les
parties ou, si nécessaire, par une nouvelle décision pouvant faire l’objet d’un
recours. Les parties n’ont pas émis d’objection sur ce point. La question d’une
éventuelle suspension de procédure jusqu’à droit connu sur des procédures de
recours opposant le canton de Zurich aux cantons des Grisons et de Thurgovie, devant le Tribunal administratif
fédéral, à propos de la planification hospitalière de ces deux derniers cantons,
a été discutée, les recourantes s’y opposant. Les parties ont par ailleurs renoncé
à une audience de débats publics ainsi qu’à l’échange de mémoires
de droit, la cause paraissant prête à juger.
Le 6 juillet 2015, le Tribunal a communiqué aux parties qu’il ne suspendrait pas la cause
jusqu’à droit connu sur les procédures pendantes devant le Tribunal administratif fédéral,
mentionnées en audience du 18 mars 2015. Il a indiqué qu’un jugement serait rendu prochainement.
E n  d r o i t  :
1.
Les trois recours sont dirigés contre une
même décision du Département de la santé et de l’action sociale du canton de
Vaud. Ils sont adressés au Tribunal cantonal par trois parties représentées par un même
avocat et portent pour l’essentiel sur un même complexe de faits, en soulevant les mêmes
questions juridiques. Il convient par conséquent de joindre les causes (cf. art. 24 LPA-VD [loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RS 173.36]).
2.
a)
Aux termes de l’art. 39 al. 1 LAMal,
les établissements et celles de leurs divisions qui servent au traitement hospitalier de maladies
aiguës ou à l'exécution, en milieu hospitalier, de mesures médicales de réadaptation
(hôpitaux) sont admis à la charge de l’assurance obligatoire des soins s'ils :
a.
garantissent une assistance
médicale suffisante;
b.
disposent du personnel qualifié nécessaire;
c.
disposent d'équipements médicaux adéquats et garantissent la fourniture adéquate
des médicaments;
d.
correspondent à la planification établie par un canton ou, conjointement, par plusieurs cantons
afin de couvrir les besoins en soins hospitaliers, les organismes privés devant être pris en
considération de manière adéquate;
e.
figurent sur la liste cantonale fixant les catégories d'hôpitaux en fonction de leurs mandats.
Les cantons coordonnent leur planification (art. 39 al. 2 LAMal).
b)
Selon la législation en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, les fournisseurs de prestations
établissaient leurs factures sur la base de tarifs ou de prix fixés par convention entre les
assureurs et les fournisseurs de prestations (ancien art. 43 al. 1 et 3 LAMal). Les conventions tarifaires
devaient être approuvées par le gouvernement cantonal compétent ou, si elles couvraient
toute la Suisse, par le Conseil fédéral (art. 46 al. 4 LAMal, resté inchangé).
A défaut de convention, le gouvernement cantonal fixait le tarif, après avoir consulté
les intéressés (art. 47 al. 1 LAMal, resté inchangé). Pour rémunérer
le traitement hospitalier, les parties à une convention devaient convenir de forfaits couvrant,
pour les habitants du canton, au maximum 50% des coûts imputables dans la division commune
d’hôpitaux publics ou subventionnés par les pouvoirs publics (ancien art. 49
al. 1, 1
ère
phrase,
LAMal).
L’assuré avait le libre choix entre les fournisseurs de prestations admis et aptes à
traiter sa maladie. En cas de traitement hospitalier ou semi-hospitalier, l’assureur ne prenait
en charge les coûts que jusqu’à concurrence du tarif applicable dans le canton de résidence
de l’assuré (ancien art. 41 al. 1 LAMal). Toutefois, si, pour des raisons médicales,
l’assuré recourait à un autre fournisseur de prestations (hospitalisation extracantonale),
l’assureur prenait en charge les coûts d’après le tarif applicable à cet autre
fournisseur de prestations (ancien art. 41 al. 2 LAMal). Si, toujours pour des raisons médicales,
l’assuré recourait aux services d’un hôpital public ou subventionné par les
pouvoirs publics situé hors de son canton de résidence, ce canton prenait en charge la différence
entre les coûts facturés et les tarifs que l’hôpital appliquait aux résidents
du canton (ancien art. 41 al. 3 LAMal).
Etaient réputées raisons médicales, au sens des dispositions citées, la situation
d’urgence et la situation où les prestations nécessaires ne pouvaient être fournies
dans le canton où réside l’assuré, en cas de traitement hospitalier ou semi-hospitalier,
ni dans un hôpital en dehors de ce canton qui figurait sur la liste dressée par le canton où
résidait l’assuré, en application de l’art. 39, al. 1, let. e LAMal (ancien art. 41
al. 2 let. b LAMal).
Il résultait de cette législation que le canton de résidence de l’assuré ne
prenait en principe pas en charge le financement d’hospitalisations extracantonales décidées
par convenance personnelle. En revanche, en cas d’urgence, ou en cas de traitement nécessaire
hors canton, le canton de résidence prenait une partie des coûts en charge, conformément
à l’art. 41 al. 3 LAMal. Dans le canton de Vaud, le Décret relatif à l’application
dans le canton de Vaud de l’art. 41, al. 3, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie,
du 23 septembre 1997 (DVLAMal ; RSV 832.071) prévoit que le Service de la santé publique
du Département en charge de la santé est compétent pour émettre la garantie de prise
en charge financière de la part cantonale dans les cas d'hospitalisation extracantonale médicalement
justifiée (art. 1 al. 1 DVLAMal).
c)
La LAMal a fait l’objet d’une révision, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009,
avec mise en œuvre au plus tard au 1
er
janvier 2012 selon les dispositions transitoires, sur la question du financement hospitalier (Loi fédérale
sur l’assurance-maladie [LAMal] [financement hospitalier], modification du 21 décembre
2007, RO 2008 2049). Désormais, pour rémunérer le traitement hospitalier, y compris le
séjour et les soins à l'hôpital (art. 39, al. 1), les parties à une convention conviennent
de forfaits (art. 49 al. 1, 1
ère
phrase, LAMal). Les rémunérations au sens de cette disposition sont prises en charge par le
canton et les assureurs, selon leur part respective (art. 49a al. 1 LAMal). Le canton fixe pour chaque
année civile, au plus tard neuf mois avant le début de l'année civile, la part cantonale
pour les habitants du canton. Celle-ci se monte à 55% au moins (art. 49a al. 2). Le canton
de résidence verse sa part de la rémunération directement à l'hôpital. Les modalités
sont convenues entre l'hôpital et le canton. L'assureur et le canton peuvent convenir que le
canton paie sa part à l'assureur et que ce dernier verse les deux parts à l'hôpital.
La facturation entre l'hôpital et l'assureur est réglée à l'art. 42 LAMal (art. 49a
al. 3 LAMal).
La révision comprend un nouvel art. 41 al. 1bis LAMal d’après lequel, en cas de traitement
hospitalier, l’assuré a le libre choix entre les hôpitaux aptes à traiter sa maladie
et figurant sur la liste de son canton de résidence ou celle du canton où se situe l’hôpital
(hôpital répertorié). En cas de traitement hospitalier dans un hôpital répertorié,
l’assureur et le canton de résidence prennent en charge leur part respective de rémunération
au sens de l’art. 49a LAMal jusqu’à concurrence du tarif applicable pour ce traitement
dans un hôpital répertorié du canton de résidence (art. 41 al. 1bis LAMal). Si, pour
des raisons médicales, l’assuré se soumet à un traitement hospitalier fourni par
un hôpital non répertorié du canton de résidence, l’assureur et le canton de
résidence prennent à leur charge leur part respective de rémunération au sens de
l’art. 49a LAMal. A l’exception du cas d’urgence, une autorisation du canton de résidence
est nécessaire (art. 41 al. 3 LAMal).
d)
Dans un ATF 130 V 215, du 11 février 2004, le Tribunal fédéral a considéré qu'en
cas de litige entre un établissement hospitalier et un canton, relatif au financement résiduel
des soins en cas d'hospitalisation hors canton au sens de l’art. 41 al. 3 LAMal (dans sa teneur
en vigueur à l'époque), le canton occupait une position analogue à celle d'un assureur
(consid. 5.4.1 in fine). Le financement résiduel des frais d’hospitalisation par les cantons
revêt toutefois le caractère d’une subvention et inclut des éléments étrangers
au domaine de l'assurance, de sorte que les cantons ne peuvent pas, dans ce contexte, être assimilé
purement et simplement à des assureurs (arrêt cité, consid. 5.4.2 sv.). En particulier,
dans le canton de Vaud, la question du financement résiduel par le canton, pour les établissements
figurant sur la liste hospitalière vaudoise, relève notamment de la loi cantonale sur la planification
et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public, du 5 décembre
1978 (LPFES ; RSV 810.01) et de ses règlements d'application. Les cantons ne peuvent pas davantage
être assimilés à des organes d'exécution de même niveau que les assureurs sociaux
au sens de l'article 34 LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1). Le Tribunal fédéral en a conclu que la question
de la procédure applicable en cas de litige relatif au financement résiduel des frais d'hospitalisation
par les cantons ne rentre pas dans le champ d'application des dispositions procédurales de la LPGA
et reste, comme avant l'entrée en vigueur de cette loi, de la compétence des cantons (arrêt
cité, consid. 6.3.2 ; cf. également ATF 138 V 377 consid. 5.2 et 140 V 563 consid. 4.1).
e)
Dans le canton de Vaud, les décisions de refus de garantie du canton pour une hospitalisation extracantonale
pouvaient faire l’objet d’un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal des
assurances, selon la législation en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008 (art. 2 al. 1 DVLAMal,
dans sa teneur en vigueur jusqu’au 1
er
janvier 2009). En raison de la suppression de ce tribunal et de la création d’une Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal, au 1
er
janvier 2009, le DVLAMal a été modifié et attribue désormais ce contentieux
à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (art. 2 al. 1 DVLAMal ; art. 93 al. 1
let. b LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal statue à trois juges et la
LPA-VD est applicable pour le surplus (art. 2 al. 2 DVLAMal). Il ressort de ces dispositions,
d’une part, que le législateur cantonal n’a pas considéré que la LPGA était
applicable aux litiges relatifs au financement résiduel des frais hospitaliers, de manière
générale, et notamment en cas d'hospitalisation extracantonale, puisqu’il renvoie expressément
à la LPA-VD. D’autre part, le législateur cantonal a réservé la compétence
de la Cour des assurances sociales, en dérogation à la compétence générale de
la Cour de droit administratif et public en matière de droit public (art. 82 LOJV et 92 LPA-VD),
pour les litiges relatifs au financement résiduel des frais d’hospitalisations extracantonales.
f)
Il résulte de ce qui précède que la Cour des assurances sociales est compétente pour
statuer sur les recours relatifs au financement résiduel des frais d'hospitalisations extracantonales.
L'article 93 al. 1 let. b LPA-VD vise certes, prioritairement, les recours contre les décisions
par lesquelles le canton n’admet pas les raisons médicales au sens de l’art. 41 al.
3 LAMal, invoquées par l'assuré pour justifier une hospitalisation extracantonale. Il convient
toutefois également d'admettre son application dans les litiges résultant de l'art. 41 al.
1bis, 2
ème
phrase, LAMal, en tout cas lorsque le litige résulte précisément du caractère extracantonal
de l'hospitalisation. Les dispositions de droit cantonal vaudois sur la planification et le financement
des établissements sanitaires d’intérêts publics, ainsi que sur les mandats de prestations
cantonaux, qui justifieraient l'examen du litige par la Cour de droit administratif et public plutôt
que par la Cour des assurances sociales, en cas de litige relatif au financement résiduel, ne trouvent
précisément pas à s'appliquer lorsque l'hospitalisation n'a pas lieu dans un établissement
figurant sur la liste hospitalière cantonale vaudoise.
3.
a)
En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,
en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente
s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision.
La décision détermine ainsi l'objet de la contestation qui peut être déféré
en justice par voie de recours. Les conclusions du recours déterminent, dans le cadre de l’objet
de la contestation, le rapport juridique qui reste litigieux (objet du litige). Selon cette définition,
l’objet de la contestation et l’objet du litige coïncident souvent. Ils sont identiques
si la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours
ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports
juridiques non contestés sont certes compris dans l’objet de la contestation, mais pas
dans l’objet du litige (ATF 125 V 414 consid. 1b, 2 et les références ;
Ulrich Meyer/Isabel von Zwehl, L’objet du litige en procédure de droit administratif
fédéral, in Mélanges Pierre Moor, 2005, p. 440). L’objet du litige ne peut pas être
plus étendu que l’objet de la contestation, sans quoi le juge serait amené à statuer
sur un rapport juridique à propos duquel l'autorité administrative compétente n'a pas
encore rendu de décision.
Par ailleurs, une partie ne peut prendre des conclusions en constatation de droit que lorsque la constatation
immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt
digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent
pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt
digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice,
c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations (cf. ATF 126 II 303 consid. 2c, ATF 121 V 317
consid. 4a et les références). Il s'ensuit que l'intérêt digne de protection requis
fait défaut, en règle ordinaire, lorsque la partie peut obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire.
En ce sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (cf. ATF 125
V 24 consid. 1b et la référence ; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, p. 867).
b)
En l’espèce, l'intimé a refusé le paiement d'une série de factures que lui
avaient adressées les recourantes et qui figurent en annexe à la décision litigieuse.
L'intimé a également annoncé son intention de refuser le paiement de toutes autres factures
que les recourantes pourraient lui adresser ultérieurement dans les mêmes conditions. Malgré
cette annonce, l'objet de la décision litigieuse est circonscrit au refus du paiement des factures
figurant sur la liste annexée à la décision. Les conclusions des recourantes tendant à
la condamnation de l’intimé au paiement d'autres factures, dont elles ont produit une liste
en procédure de recours, sont donc irrecevables. Il appartiendra aux recourantes de demander une
décision de l'intimé sur la prise en charge de ces autres factures. Par ailleurs, si le tribunal
admet l’argumentation des recourantes, il tranchera la question de principe relative à l’application
de quotas d’hospitalisations fixés par les autorités genevoises, pour les patients résidant
dans le canton de Vaud, et renverra la cause à l'intimé pour qu'il examine si les autres conditions
de prise en charge des factures annexées à sa décision sont remplies. Les conclusions
en constatation de droit prises par les recourantes sont donc irrecevables, dès lors que les conclusions
condamnatoires qu’elles ont prises – et qui sont recevables dans la mesure où elles
portent sur les factures annexées à la décision litigieuse, – leur permettront d’obtenir
une clarification sur les questions juridiques posées.
c)
Pour le surplus, les autres conditions de recevabilité des recours sont remplies et ne prêtent
pas à discussion. Il convient par conséquent de passer à l’examen du litige sur
le fond, dans la mesure où il est recevable.
4.
a)
Comme on l’a vu (consid. 2a supra), l’art. 39 al. 1 LAMal prévoit que les hôpitaux
sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins si, entre autres
conditions, ils correspondent à la planification établie par un canton ou, conjointement, par
plusieurs cantons afin de couvrir les besoins en soins hospitaliers, les organismes privés devant
être pris en considération de manière adéquate (let. d), et s’ils figurent
sur la liste cantonale fixant les catégories d'hôpitaux en fonction de leurs mandats (let.
e). Le Conseil fédéral édicte des critères de planification uniformes en prenant
en considération la qualité et le caractère économique. Il consulte au préalable
les cantons, les fournisseurs de prestations et les assureurs (art. 39 al. 2ter LAMal).
Conformément à cette délégation de compétence, le Conseil fédéral
a édicté les art. 58a ss OAMal (ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie ;
RS 832.102), comme suit :
Art.
58a
Principe
1
La
planification en vue de couvrir les besoins en soins (art. 39, al. 1, let. d, LAMal) garantit
aux habitants des cantons qui l'établissent le traitement hospitalier à l'hôpital ou dans
une maison de naissance ainsi que le traitement dans un établissement médico-social.
2
Les
cantons réexaminent périodiquement leurs planifications.
Art.
58b
Planification des besoins en soins
1
Les
cantons déterminent les besoins selon une démarche vérifiable. Ils se fondent notamment
sur des données statistiquement justifiées et sur des comparaisons.
2
Ils
déterminent l'offre utilisée dans des établissements qui ne figurent pas sur la liste
qu'ils ont arrêtée.
3
Ils
déterminent l'offre qui doit être garantie par l'inscription d'établissements cantonaux
et extracantonaux sur la liste visée à l'art. 58e afin que la couverture des besoins soit
assurée. Cette offre correspond aux besoins déterminés conformément à l'al.
1, déduction faite de l'offre déterminée conformément à l'al. 2.
4
Lors
de l'évaluation et du choix de l'offre qui doit être garantie par la liste, les cantons prennent
notamment en compte :
a.
le caractère économique et la qualité de la fourniture de prestations ;
b.
l'accès des patients au traitement dans un délai utile ;
c.
la disponibilité et la capacité de l'établissement à remplir le mandat de prestation
selon l'art. 58e.
5
Lors
de l'examen du caractère économique et de la qualité, les cantons prennent notamment en
considération :
a.
l'efficience de la fourniture de prestations ;
b.
la justification de la qualité nécessaire ;
c.
dans le domaine hospitalier, le nombre minimum de cas et l'exploitation des synergies.
Art.
58c
Type de planification
La
planification s'effectue de la manière suivante :
a.
pour la couverture des besoins en soins des assurés dans les hôpitaux pour le traitement des
maladies somatiques aigues, ainsi que dans les maisons de naissance, la planification est liée aux
prestations ;
b.
pour la couverture des besoins en soins des assurés pour la réadaptation ou le traitement psychiatrique
à l'hôpital, la planification est liée aux prestations ou aux capacités ;
c.
pour la couverture des besoins en soins des assurés dans les établissements médico-sociaux,
la planification est liée aux capacités.
Art.
58d
Coordination intercantonale des planifications
Dans
le cadre de l'obligation de coordination intercantonale des planifications, visée à l'art.
39, al. 2, de la loi, les cantons doivent notamment :
a.
exploiter les informations pertinentes concernant les flux de patients et les échanger avec les
cantons concernés;
b.
coordonner les mesures de planification avec les cantons concernés par celles-ci dans la couverture
de leurs besoins.
Art.
58e
Listes et mandats de prestations
1
Les
cantons inscrivent sur leur liste visée à l'art. 39, al. 1, let. e de la loi, les établissements
cantonaux et extracantonaux nécessaires pour garantir l'offre déterminée conformément
à l'art. 58b, al. 3.
2
Les
listes mentionnent pour chaque hôpital l'éventail de prestations correspondant au mandat de
prestations.
3
Les
cantons attribuent à chaque établissement sur leur liste un mandat de prestations au sens de
l'art. 39, al. 1, let. e de la loi. Celui-ci peut contenir notamment l'obligation de disposer d'un service
d'urgence.
b)
Dans un ATF 138 II 398, le Tribunal fédéral a constaté que ces dispositions de la LAMal
et de l’OAMal autorisaient les cantons à inclure dans leur planification une limitation du
volume des prestations, en octroyant des mandats de prestations fixant un nombre maximum de cas par année
pour l’établissement hospitalier concerné. Une prestation non incluse dans la planification
peut entraîner la perte du droit au remboursement vis-à-vis de l’assurance obligatoire
des soins ou du canton (financement résiduel), de sorte que la participation cantonale aux frais
hospitaliers peut être réduite ou supprimée en cas de dépassement du nombre maximum
de cas fixé par le mandat de prestations (consid. 3.10.3 ; cf. également Markus Moser,
Analyse der rechtlichen Grundlagen der Spitalplanung gemäss revidiertem KVG [BG vom 21.12.2007],
3 mai 2010, ch. 3.2.4).
En l’occurrence, le mandat de prestations dont bénéficient les recourantes prévoit
expressément, à son article 1, que celui-ci a pour objet de confier à la clinique concernée
la réalisation d’un nombre défini de prestations hospitalières qui seront co-financées
par l’assurance obligatoire des soins et l’Etat conformément à la législation
sur l’assurance-maladie, dans le/les pôle(s) d’activités pour le(s)quel(s) elle
a été sélectionnée. L’art. 6 prévoit un système de contrôle
avec remboursement éventuel du trop perçu par la clinique, lorsque les volumes de prestations
définis dans le mandat ont été dépassés. On doit en conclure qu’une fois
le volume maximal de prestations atteint, les recourantes ne peuvent plus fournir de prestations partiellement
prises en charge par le canton, au titre du financement résiduel des soins. Les recourantes ne le
contestent pas en soi, mais soutiennent que la limitation du volume de prestations fixée par le
mandat genevois ne concerne pas les hospitalisations de patients en provenance d’autres cantons
(hospitalisations extracantonales).
5.
a)
Les recourantes soutiennent que l’application
des limitations de volume d’un mandat de prestations défini par un canton aux patients en
provenance d’autres cantons est contraire au principe du libre choix de l’hôpital par
le patient ainsi qu’à la concurrence entre établissements hospitaliers de part et d’autre
des frontières cantonales. Il conviendrait, selon elles, de distinguer soigneusement le fait de
figurer sur une liste hospitalière cantonale, d’une part, et le principe du libre choix de
l’hôpital, d’autre part. Dès lors qu’un établissement figure sur une
liste hospitalière, avec un mandat de prestations limitant ou non le volume des prestations, le
patient aurait le droit de s’y faire hospitaliser à la charge de l’assurance obligatoire
des soins ainsi que d’obtenir un financement résiduel par son canton de domicile.
b)
Dans l’ATF 138 II 398 mentionné ci-avant, le Tribunal fédéral a considéré
que le rapport entre le contrôle cantonal des quantités et le flux de patients en provenance
d’autres cantons n’était pas clairement réglé par la législation. Il
a mentionné un auteur de doctrine d’après lequel le contrôle des quantités
ne devrait pas s’appliquer aux patients extracantonaux, car cela lèserait leur liberté
de choix de l’hôpital (Bernhard Rütsche, Neue Spitalfinanzierung und Spitalplanung, insbesondere
zur Steuerung der Leistungsmenge im stationären Bereich, Berne 2011, p. 51 ss, p. 56 sv.). Le Tribunal
fédéral a toutefois mis en doute ce point de vue, pour finalement laisser la question ouverte.
c)
La planification hospitalière a pour objectif d’éviter à la fois une sous-capacité
et une surcapacité hospitalière. Une offre excessive, notamment, pourrait avoir pour conséquence
une augmentation de la consommation des prestations. En ce sens, la planification hospitalière poursuit
également un but d’économicité, conformément à l’art. 32 LAMal (ATF
133 V 579 consid. 3.4, 138 II 398 consid. 2.2.1, avec les références ; cf. également
ATF 140 I 218). Sous l’empire de la législation en vigueur avant l’adoption de la modification
de la LAMal du 21 décembre 2007 relative au financement hospitalier, le Conseil fédéral
avait d’ailleurs obligé le canton du Tessin, par exemple, à limiter et réduire le
nombre de lits dans sa planification hospitalière, étant précisé que si l’offre
de lits d’un hôpital était supérieure à celle prévue par la planification
hospitalière, les prestations correspondantes de l’assurance obligatoire des soins pouvaient
être refusées ou faire l’objet de remboursements (cf. ATF 138 II 398 consid. 2.2.1).
Lors des travaux préparatoires relatifs à la révision de la LAMal sur la question du financement
hospitalier, le Conseil fédéral a souligné que la planification cantonale était l’instrument
prévu par la LAMal pour réduire les surcapacités hospitalières (Message du Conseil
fédéral concernant la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie
[financement hospitalier], du 15 septembre 2004, FF 2004 p. 5214). Il a également souligné
qu’il souhaitait favoriser l’établissement de planifications hospitalières intercantonales,
de manière à coordonner et optimiser la fourniture de prestations pour en réduire les
coûts de production. Cet objectif a trouvé une certaine concrétisation dans l’art.
39 al. 2 LAMal, qui prévoit que les cantons doivent coordonner leurs planifications, ainsi que dans
l’art. 58d OAMal, d’après lequel les cantons doivent notamment coordonner les mesures
de planification avec les cantons concernés par celles-ci dans la couverture de leurs besoins. Ils
doivent notamment tenir compte de l’offre utilisée dans des établissements qui ne
figurent pas sur la liste hospitalière qu’ils ont arrêtée (art. 58b al. 2 OAMal),
par exemple dans des établissements figurant sur la liste hospitalière d’un canton voisin.
d)
La volonté d’une coordination intercantonale dans la planification hospitalière, exprimée
lors des travaux préparatoires relatifs à la révision de la LAMal sur la question du financement
hospitalier, constitue un argument de poids en faveur d’une application, aux patients domiciliés
dans le canton de Vaud, des limitations du volume de prestations définies pour les recourantes par
le canton de Genève et, inversement, d’une application aux patients genevois des limitations
du volume de prestations définies par le canton de Vaud pour les établissements figurant sur
sa propre liste hospitalière. A défaut, les cliniques situées dans le canton de Genève
ou même, par hypothèse, dans le canton de Vaud, et disposant d’un mandat de prestations
genevois limité en volume, pourraient accueillir sans limite des patients résidant dans le
canton de Vaud. Parallèlement, les cliniques figurant sur la liste hospitalière vaudoise ne
pourraient accueillir des patients domiciliés dans le même canton que dans les limites de leur
mandat de prestations.
A l’inverse, les cliniques situées dans le canton de Vaud ou même, par hypothèse,
dans le canton de Genève, et disposant d’un mandat de prestations vaudois limité en volume,
pourraient accueillir sans limite des patients résidant dans le canton de Genève. Parallèlement,
les hôpitaux figurant sur la liste hospitalière genevoise ne pourraient accueillir des patients
domiciliés dans le même canton que dans les limites de leur mandat de prestations.
Force est ainsi de constater qu’à défaut d’appliquer les limitations de volume
figurant dans les mandats de prestations cantonaux aux patients en provenance d’autres cantons,
la planification hospitalière serait sérieusement entravée ; des distorsions de concurrence
pourraient survenir entre établissements situés dans des cantons différents, et même
entre établissements situés dans le même canton en cas d’inscription sur sa liste,
par un canton, d’un hôpital situé dans le canton voisin. Les cantons seraient incités
à se coordonner pour éviter au maximum toute inscription d’établissements situés
dans le canton voisin sur leurs listes hospitalières respectives, ce qui n’est pas le but
poursuivi par la réforme relative au financement hospitalier. Enfin, il paraît difficilement
explicable qu’une personne domiciliée dans un canton, proche de la frontière avec le
canton voisin, puisse se voir refuser un financement résiduel pour une hospitalisation dans une
clinique située dans son propre canton de domicile, motif pris de la limitation du volume de prestations
fixée par le mandat confié par ce canton, mais que cette même personne soit en droit d’exiger
le financement résiduel en question si elle se fait hospitaliser à proximité, dans le
canton voisin, sans se voir opposer les limitations du volume de prestations définies par ce dernier.
Concrètement, cette situation pourrait avoir rapidement pour effet de favoriser l’éclosion
d’établissements hospitaliers à proximité des frontières cantonales, de manière
à contourner les mesures de planification prises par les cantons.
e)
Le renforcement du libre choix de l’hôpital et le renforcement de la concurrence, dans
le canton ainsi qu’au niveau intercantonal, constituaient l’un des objectifs de la réforme
du financement hospitalier (cf. TF 9C_96/2014 du 25 mars 2015 consid. 3.3.2, destiné à
une publication aux ATF). Il convient toutefois de souligner que cet objectif, pour ce qui est des hospitalisations
extracantonales, n’était pas le principal poursuivi par la réforme. Il s’agissait
d’abord, en unifiant les règles de rémunération «pour tous les hôpitaux
inscrits sur la liste cantonale», de placer les hôpitaux publics et les hôpitaux privés
sur un pied d’égalité et de favoriser la concurrence entre établissements hospitaliers
(cf. Message du Conseil Fédéral précité, p. 5244). Le renforcement de la concurrence
allait toutefois de pair, paradoxalement, avec une extension de la planification hospitalière cantonale.
La concurrence était renforcée au niveau des tarifs, alors que la planification hospitalière
pouvait agir au niveau du volume des prestations, dans un «marché» où la demande
est dans une large mesure induite par l’offre (cf. Message, loc. cit. ; ATF 138 II 398
consid. 3.5.2). Au niveau intercantonal, la révision du système de financement des hôpitaux
était également évoquée simultanément à une meilleure coordination intercantonale
(«La révision du système de financement des hôpitaux n’avait pas pour ambition
première de renforcer le principe de solidarité inhérent à la LAMal ou de promouvoir
un certain équilibre régional des soins de santé. Elle y contribue toutefois : le financement
dual fixe des prestations permet en effet une meilleure coordination de la planification intercantonale.
Il s’agit là déjà d’un pas important dans le sens d’une coordination
encore plus étroite» [Message, loc. cit.]).
Le projet initial soumis aux Chambres fédérales admettait clairement la limitation indirecte
du libre choix de l’hôpital, au niveau intercantonal, par l’absence de prise en charge
du financement résiduel cantonal lorsque le traitement hors canton n’était pas médicalement
justifié, en d’autres termes lorsqu’il n’était pas imposé par l’urgence
ou par l’absence de traitement disponible dans un établissement figurant sur la liste hospitalière
du canton de domicile (art. 41 al. 3 du Projet de modification de la loi fédérale sur l’assurance-maladie
[LAMal] [Financement hospitalier], FF 2004 p. 5253). Le principe du financement résiduel cantonal
en cas d’hospitalisation extracantonale par choix de confort a été introduit seulement
lors des travaux parlementaires subséquents (art. 41 al. 1bis LAMal). Au Conseil national, les partisans
de cette extension souhaitaient offrir aux patients un plus vaste choix et renforcer l’aspect concurrentiel,
alors que les opposants soutenaient qu’une planification cantonale n’était envisageable
que si les cantons connaissaient le nombre de personnes concernées, ce qui n’était pas
possible en cas de libre choix de l’hôpital dans toute la Suisse (BO 2007 CN 414 et suivantes,
rapporteurs Ruth Humbel et Yves Guisan, p. 440 ss, Jacqueline Fehr, Pierre Triponez, Toni Bortoluzzi,
Conseiller fédéral Pascal Couchepin ; p. 439, Franziska Teuscher). La majorité objecta
que les régions responsables de la couverture des besoins étaient supracantonales et que la
planification hospitalière devait regarder au-delà des frontières du canton (BO 2007 CN
440 sv., Jacqueline Fehr, Pierre Triponez, Thérèse Meyer, Conseiller fédéral Pascal
Couchepin, rapporteur Ruth Humbel). Le Conseil des Etats a adhéré à ce principe, tout
en précisant que les préoccupations exprimées par les cantons concernant une éventuelle
complication de la planification hospitalière avaient été prises en compte, mais réfutées
selon le principe que seule une planification limitée était possible et qu’il y aurait
toujours une contradiction entre planification et concurrence, étant admis que les répercussions
du libre choix seraient limitées ; BO 2007 CE 754, Urs Schwaller et BO 2007 CE 755, Conseiller
fédéral Pascal Couchepin ; cf. également, sur ces débats parlementaires,
ATF 138 II 398 consid. 3.7.3).
Au final, on constate que les parlementaires, au moment d’introduire l’extension du libre
choix de l’hôpital à toute la Suisse, bien que conscients de la relative opposition entre
les notions de «planification» et de «libre choix de l’hôpital», n’ont
pas voulu supprimer l’une ou l’autre. Ils les ont maintenus, étant admis que le libre
choix compliquerait la planification cantonale, d’une part, et que cette planification devrait
inclure des aspects supra- ou intercantonaux, d’autre part. On retrouve à ce stade la nécessité
d’une coordination intercantonale de la planification hospitalière. Celle-ci serait toutefois
fortement entravée si les limites quantitatives posées dans les mandats de prestations d’un
canton ne s’appliquaient pas aux patients domiciliés dans le canton voisin. En revanche, l’application
de telles limites quantitatives aux hospitalisations intra- et extracantonales est compatible avec une
telle coordination intercantonale, sans supprimer totalement le principe du libre choix de l’hôpital
ni celui de la concurrence entre établissements hospitaliers de part et d’autre des frontières
cantonales. Le canton de Vaud sera ainsi tenu de prendre en considération, lors du réexamen
périodique de sa propre planification (art. 58a al. 2 OAMal), le flux de patients
domiciliés sur Vaud notamment vers les établissements hospitaliers genevois, que ce soit dans
le cadre d’un mandat de prestations confié par le canton de Genève, d’une convention
particulière avec les assureurs (art. 49a al. 4 LAMal) ou de contrats d’assurance
complémentaire selon la LCA (loi du 2 avril 1908 sur le contrat d’assurance ; RS 221.229).
Cela pourrait le conduire à réduire l’offre hospitalière dans le canton de Vaud,
conformément à l’art. 58b al. 2 et 3 OAMal et à l’art. 58d OAMal. A l’inverse,
le canton de Genève pourrait être amené à tenir compte du flux effectif de patients
en provenance du canton de Vaud dans sa propre planification, conformément aux art. 58b al. 2 et
3 OAMal, ainsi qu’à l’art. 58d OAMal. Le constat d’un flux important de patients
d’un canton vers l’autre devrait être pris en considération dans ce contexte, laissant
place, dans une mesure certes atténuée ou lissée dans le temps, à une concurrence
entre établissements hospitaliers situés dans des cantons voisins. Cela étant précisé,
il n’appartient pas à la Cour de céans de revoir la liste hospitalière genevoise
ou vaudoise, les recourantes pouvant contester cette liste devant le Tribunal administratif fédéral
si elles estiment qu’elle ne tient pas suffisamment compte des flux intercantonaux (cf. art.
53 LAMal). Pour ce motif également, les reproches formulés par les recourantes à l’intimé,
d’après lesquels celui-ci refuserait, à tort, de les intégrer dans sa propre liste
hospitalière et, de manière générale, procéderait à une planification hospitalière
contestable, ne peuvent pas davantage être examinés dans la présente procédure.
Enfin, on observera que le principe même de la planification hospitalière, avec des listes
hospitalières et des mandats de prestations comportant une limitation quantitative pour l’établissement
hospitalier mandataire, implique potentiellement une limitation indirecte du libre choix de l’hôpital
par le patient, soit pour une hospitalisation intracantonale, soit pour une hospitalisation extracantonale.
Dans le même sens, une possible planification non seulement coordonnée, mais commune aux cantons
de Vaud et Genève, n’aurait pas moins d’effet sur ce libre choix que l’application,
contestée par les recourantes, des limites de volume définies par le mandat de prestations
genevois aux patients extracantonaux.
f)
En définitive, l’opposition entre, d’une part, le principe du libre choix de l’hôpital
par le patient et, d’autre part, le mandat de planification confié aux cantons ne peut être
totalement levée. Ce mandat de planification, y compris de manière coordonnée entre les
cantons, est ancré dans la loi et implique une limitation du libre choix de l’hôpital
par le patient, notamment lorsque les limitations de volume définies par les cantons sont atteintes
pour l’établissement hospitalier sur lequel s’est porté son choix. Il n’y
a pas davantage de motifs de renoncer à l’application de ces limitations de volume pour les
hospitalisations extracantonales qu’il n’en existe en cas d’hospitalisation dans le
canton de domicile. Dans un cas comme dans l’autre, d’ailleurs, l’établissement
hospitalier concerné n’est obligé d’admettre un patient que dans les limites de
son mandat de prestations. En ce sens, l’art. 41a al. 1 et 2 LAMal intègre bien le fait que
le libre choix de l’hôpital par le patient n’existe que dans ces limites.
Les recourantes ne peuvent donc pas demander le paiement d’un financement résiduel pour tous
les patients domiciliés dans le canton de Vaud et hospitalisés dans leurs établissements.
Sur ce point, les recours sont mal fondés. Les circulaires administratives établies par les
cantons de Neuchâtel et Zurich et produites à l’appui des recours ne leur sont d’aucun
secours, car elles ne traitent aucunement de l’application de limites quantitatives fixées
par un mandat de prestations d’un canton à des assurés en provenance d’autres cantons.
De même, le délai transitoire accordé aux cantons pour adapter leur planification hospitalière
aux nouvelles exigences légales (Dispositions transitoires de la modification du 21 décembre
2007 de la LAMal, ch. 3) ne permet pas de conclure, contrairement à ce que soutiennent les recourantes,
que le libre choix de l’hôpital par le patient ne souffre aucune limitation, serait-ce indirecte,
sous forme d’une limite du volume des prestations pour lesquelles les établissements hospitaliers
sont mandatés par les cantons.
6.
a)
Le 24 décembre 2013, le Service de la
santé publique de l’Etat de Vaud a adressé les factures produites par les recourantes
à la Direction générale de la santé de l’Etat de Genève et lui a demandé
de contrôler et d’indiquer lesquelles entraient dans les mandats de prestations qui leur avaient
été confiés. La Direction générale de la santé de l’Etat de Genève
a répondu que les recourantes avaient utilisé l’intégralité de ce mandat de
prestations pour les patients genevois, de sorte qu’aucune des factures produites n’entrait
dans les mandats en question. Cette affirmation paraît toutefois négliger l’interprétation
que font les autorités genevoises, comme les autorités vaudoises, des art. 39 et 41 al. 1bis
LAMal. Si l’on considère, comme le soutiennent les deux autorités cantonales, que les
limitations du volume de prestations fixées par mandats de prestations s’appliquent aussi
aux patients en provenance d’autres cantons, il faut également admettre que ces patients peuvent
prétendre un financement cantonal résiduel pour les soins prodigués jusqu’au moment
où le volume maximal de prestations a été atteint. En l’occurrence, cela pourrait
conduire à l’admission d’une partie des factures litigieuses, correspondant en particulier
à des hospitalisations de patients résidant dans le canton de Vaud en début d’année
2013, soit avant l’épuisement des quotas de prestations par les recourantes. Le point de savoir
quelles factures exactement sont concernées peut toutefois demeurer ouvert. En effet, à première
vue, les recourantes ne disposent d’aucun intérêt digne de protection à un tel constat.
Le paiement de la part cantonale vaudoise, pour ces factures, entraînerait en effet une diminution
du nombre de patients genevois pour lesquels l’Etat de Genève est débiteur d’une
part de financement résiduel envers les recourantes. Ces dernières devraient donc en principe
restituer à l’Etat de Genève ce qu’elles obtiendraient de l’Etat de Vaud.
b)
Quoi qu’il en soit, si contrairement à ce qui précède, les recourantes estiment
avoir un intérêt digne de protection, il leur appartiendra de le faire valoir auprès de
l’intimé, à qui la cause sera de toute façon renvoyée pour un autre motif (consid.
7 ci-après). Si elles démontrent un tel intérêt, l’intimé devra demander
à son homologue genevois à quelle date le volume maximal de prestations a été atteint
par les recourantes, compte tenu des hospitalisations intra- et extracantonales, puis examiner quelles
factures correspondent à une hospitalisation pendant la période courant jusqu’à
cette date. Il prendra en charge le financement résiduel cantonal pour ces hospitalisations.
7.
Les recourantes se prévalent du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi. Elles
soutiennent que la lettre-circulaire que l’intimé leur a adressée le 3 mai 2012,
de même que le paiement régulier des factures qu’elles ont envoyées à l’intimé,
pour des patients résidant dans le canton de Vaud, du 1
er
janvier 2012 au 30 avril 2013, ont créé, au moins, une apparence de droit. Elles s’y
sont fiées pour hospitaliser des patients vaudois sans tenir compte des quotas d’hospitalisation
fixés par le mandat de prestations genevois.
a)
Cette argumentation est fondée. La lettre-circulaire du 3 mai 2012 indique, sans aucune réserve,
que les hôpitaux ou cliniques situés hors de canton de Vaud et mentionnés sur la liste
d’une autre canton, qui facturent à un tarif inférieur ou égal au tarif de référence
du canton de Vaud, peuvent adresser leurs factures directement au Service de la santé publique du
canton de Vaud et qu’elles seront honorées en totalité. Une demande de garantie préalable
n’est pas nécessaire.
On doit effectivement admettre, comme le soutient l’intimé, que cette lettre ne fait que traduire
les Recommandations de la Conférence suisse des directrices et directeurs de la santé, du 14
mai 2009, sur la planification hospitalière d’après la révision de la LAMal sur
le financement hospitalier du 21 décembre 2007. Ni la lettre-circulaire en question, ni les recommandation
citées ne traitent de l’application ou non, aux patients extracantonaux, des limites quantitatives
éventuellement fixées par mandat de prestations. Mais en omettant de traiter cette question
et en précisant que les factures seraient honorées, même sans demande de garantie préalable,
pour tous les patients résidant de le canton de Vaud et hospitalisés hors canton, pour autant
que le tarif soit inférieur ou égal au tarif vaudois, la lettre-circulaire laisse objectivement
penser que ces limites quantitatives sont sans pertinence pour les hospitalisations extracantonales.
La pratique adoptée par l’intimé du 1
er
janvier 2012 au 30 avril 2013 correspond d’ailleurs à cette interprétation.
b)
L’intimé
soutient qu’il appartenait aux recourantes de le renseigner spontanément sur les limites quantitatives
du mandat de prestations confié par les autorités genevoises, limites dont il n’était
pas informé. Cette argumentation ne peut toutefois pas être suivie, alors que l’intimé
fonde – à juste titre – son interprétation des art. 39 et 41 al. 1bis LAMal sur
la nécessaire coordination intercantonale de la planification hospitalière, d’une part,
et que l’arrêté du 23 novembre 2011 du Conseil d’Etat genevois, déterminant
la liste des hôpitaux admis par le canton de Genève au sens de la loi fédérale sur
l’assurance-maladie (LAMal), de même que l’arrêté du 10 avril 2013 du
Conseil d’Etat genevois, modifiant la liste des hôpitaux admis par le canton de Genève
au sens de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal), mentionnent expressément
qu’un nombre annuel maximum de cas est fixé par le mandat de prestations confié aux recourantes,
d’autre part. Les recourantes pouvaient ainsi partir du principe que l’intimé était
informé de l’existence de telles limites dans les mandats de prestations genevois.
c)
En réalité, l’intimé a modifié sa pratique dans le courant de l’année
2013, soit qu’il n’ait pas réalisé d’emblée le problème posé
par les limites quantitatives fixées par un canton voisin, en cas d’hospitalisations extracantonales,
soit que l’ampleur de ces hospitalisations l’ait conduit a un réexamen de sa pratique.
Dans un cas comme dans l’autre, le changement est admissible en soi, d’autant que la pratique
n’était encore pas encore fermement établie en 2013, soit la deuxième année
après l’entrée en vigueur des modifications de la LAMal relatives à la planification
hospitalière. Il convient néanmoins de protéger la confiance que les recourantes ont pu
placer dans l’attitude adoptée initialement par les autorités.
d)
Le 26 août 2013, l’intimé a clairement informé les recourantes du refus de continuer
à prendre en charge une part de financement des hospitalisations extracantonales par choix de confort,
lorsque les quotas fixés dans leur mandat de prestations étaient atteints. Conformément
au droit constitutionnel à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst), et compte tenu d’un
nécessaire délai d’adaptation à la nouvelle pratique, que l’on peut fixer
à une quinzaine de jours, les recourantes peuvent prétendre la prise en charge de la part de
financement résiduel cantonal, par le canton de Vaud, pour toutes les hospitalisations de patients
résidant dans le canton de Vaud et qui ont débuté jusqu’au 10 septembre 2013. Pour
les patients dont l’hospitalisation a commencé postérieurement à cette date, la
part cantonale de financement résiduel n’est en principe pas due par le canton de Vaud.
8.
a)
Il n’est pas nécessaire, en l’état
de la procédure, de fixer définitivement dans le présent arrêt quelles factures parmi
celles figurant sur la liste annexées à la décision litigieuse doivent être acquittées
par l’Etat de Vaud. Il appartiendra à l’intimé d’examiner lesquelles correspondent
à une hospitalisation commencée antérieurement au 11 septembre 2013 et de prendre en charge
la part résiduelle cantonale pour ces hospitalisations, conformément au consid. 7d ci-avant.
Pour autant que les recourantes lui démontrent un intérêt digne de protection, il procédera
également conformément au consid. 6b ci-avant. La décision administrative litigieuse sera
donc annulée au sens des considérants et renvoyée à l’intimé pour nouvelle
décision.
b)
Vu ce qui précède, les recourantes obtiennent partiellement gain de cause et peuvent prétendre
à des dépens. Il convient toutefois de prendre en considération le fait que seule une
partie des conclusions des demanderesse a été admise, de sorte que ces dépens seront réduits
et fixés à 3000 fr., TVA comprise (art. 55 al. 1 et 56 al. 2 LPA-VD ; art. 11 al. 2 TFJDA
[tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative ;
RSV 173.36.5.1). Elles supporteront une part des frais de justice, fixée à 800 fr., dans
la mesure où elles n’obtiennent que partiellement gain de cause (art. 49 al. 1 LPA-VD ;
art. 4 al. 1 TFJDA). L’Etat de Vaud n’encourt pas de frais de justice
(art. 52 al. 1 LPA‑VD).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Les causes ZE14.019377 (AM 15/14), ZE14.19385 (AM 16/14) et ZE14.019387 (AM 17/14) opposant G.________SA,
L.________SA et Z.________SA au Département de la santé et de l’action sociale du canton
de Vaud sont jointes.
II.
Les recours interjetés contre la décision rendue le 18 février 2014 par le Département
de la santé et de l’action sociale sont partiellement admis, dans la mesure où ils sont
recevables, et la décision litigieuse est annulée, la cause étant renvoyée au Département
de la santé et de l’action sociale pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
L’Etat de Vaud, par le Département
de la santé et de l’action sociale, versera aux recourantes une indemnité de dépens
de 3’000 fr. (trois mille francs), TVA comprise.
IV.
Les recourantes supporteront une part des frais
de justice, arrêtée à 800 fr. (huit cents francs).
Le
président :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Philippe Ducor (pour les recourantes),
‑
Département de la santé et de l’action sociale du canton de Vaud,
-
Office fédéral de la santé publique,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :