vd_findinfo · Arrêt / 2015 / 477 · 2015-06-04 · fr

RECHERCHE DE TRAVAIL INSUFFISANTE, SUSPENSION DU DROIT À L'INDEMNITÉ, DROIT D'ÊTRE ENTENDU, SUBSTITUTION DE MOTIFS, DROIT CONSTITUTIONNEL À LA PROTECTION DE LA BONNE FOI | 29 al. 2 Cst., 9 Cst., 17 LACI, 30 al. 1 let. c LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 04.06.2015 Arrêt / 2015 / 477

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
79/14 - 87/2015
ZQ14.025276
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
4 juin 2015
________________
Composition
:               Mme
Dessaux
,
juge unique
Greffière
:              Mme
Pellaton
*****
Cause
pendante entre :
Q.________
,
à [...], recourant,
et
Service
de l'emploi
, Instance Juridique Chômage,
à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
9 et 29 al. 2 Cst ; art. 17 et 30 al. 1 let. c LACI
E n  f a i t  :
A.
Né en 1978, au bénéfice d’une formation d’informaticien et d’électronicien
acquise au Portugal, Q.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), s'est inscrit
auprès de l'Office régional de placement de Morges (ci-après : l'ORP) le 25 mai 2012,
sollicitant l'octroi d'indemnités de chômage. Un délai-cadre d'indemnisation de deux ans
lui a été ouvert dès le 1
er
juin
2012.
B.
Par décision du 15 avril 2013, l'ORP a suspendu l'assuré dans son droit à l'indemnité
de chômage pour une durée de cinq jours à compter du 1
er
avril 2013 pour n'avoir pas remis dans le délai légal ses recherches d'emploi relatives au
mois de mars 2013. L'opposition de l'assuré du 18 avril 2013 a été levée par décision
du 22 juillet 2013.
Le 26 juin 2013, l'assuré a été suspendu dans son droit à l'indemnité de chômage
pour un jour à compter du 8 juin 2013 pour refus de participation à une mesure.
Par décision du 10 juillet 2013, l’ORP a derechef suspendu l'assuré dans son droit à
l'indemnité de chômage pendant cinq jours à compter du 12 juin 2013 pour un entretien
manqué le 11 juin 2013.
En date du 20 septembre 2013, l'assuré a à nouveau été suspendu dans son droit à
l'indemnité de chômage pour entretien manqué, la suspension portant sur neuf jours à
compter du 29 août 2013.
C.
Désireux de suivre des cours de photographie à New-York, l’assuré est sorti du chômage
le 23 septembre 2013. Son conseiller en personnel l’a invité par courriel du même jour
à s’annoncer à nouveau auprès de l’ORP dès son retour, précisant
que son dossier serait réactivé sans nouveau délai d’attente dans la mesure où
le délai-cadre en cours venait à échéance le 31 mai 2014.
A son retour, l’assuré s’est réinscrit auprès de l’ORP le 19 décembre
2013.
En date du 6 janvier 2014, il a déposé à l’ORP le formulaire de « Preuves
de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi ». Ce document était
vierge de toute inscription de la main de l’assuré, si ce n’est la mention « trouvé
aucun emploi ». Il sera précisé ici que le  formulaire remis à l’assuré
et rempli par lui spécifiait qu’il s’agissait de la période avant chômage.
D.
Par décision du 8 janvier 2014, l’ORP a suspendu l'assuré dans son droit à l'indemnité
de chômage pendant huit jours à compter du 19 décembre 2013 au motif qu'il n'avait effectué
aucune recherche d'emploi pendant la période précédant son éventuel droit à
l'indemnité de chômage. L'assuré a formé opposition contre cette décision le
14 janvier 2014, reprochant à l'administration la prise d’une décision sans base légale
et en violation du principe de la bonne foi.
Par courrier du 2 mai 2014, le Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage (ci-après :
l’intimé), a imparti à l'assuré un délai échéant au 15 mai 2014 pour
produire la liste de ses recherches d'emploi pendant la période du 19 octobre au 18 décembre
2013.
L'assuré s'est déterminé le 8 mai 2014. Rappelant tout d'abord qu'il était sorti
de la mesure PLASTA pendant la période litigieuse pour accroître son employabilité, il
s'est ensuite prévalu de l'inexistence d'une base légale à l'obligation de recherches
d'emploi pendant dite période ainsi que de l’absence de communication d'une telle obligation
comme de remise d'un formulaire de recherches d'emploi pour la période en cause. Il a simultanément
produit un relevé des démarches entreprises entre le 1
er
octobre et le 31 décembre 2013,  reproduit
ci-dessous :
Dans sa décision sur opposition du 22 mai 2014, l'intimé a observé que  l'assuré
comptabilisait sept démarches de recherche d'emploi dans les deux mois précédant sa réinscription
au chômage, que celles-ci étaient néanmoins insuffisantes et que l’interprétation
restrictive par l’assuré de ses obligations en matière de recherches d'emploi avant chômage
ne pouvait être suivie. Par ailleurs, les faits litigieux consistant en l'insuffisance de recherches
d'emploi et non en l'absence de recherches d'emploi, la durée de la suspension du droit à l'indemnité
devait être réduite de huit à six jours.
E.
Le 20 juin 2014, Q.________ a déposé au greffe de la Cour des assurances sociales du Tribunal
cantonal un recours contre la décision sur opposition du 22 mai 2014. Faute de signature manuscrite
originale, l'acte de recours lui a été renvoyé le 24 juin 2014 pour signature dans les
10 jours dès réception. Le recours avec signature manuscrite a été remis au greffe
le lendemain.
Le recourant conclut à l'annulation de la décision sur opposition du 22 mai 2014. Il considère
notamment qu’elle n'est fondée ni en droit, ni en fait, l’ORP n'ayant pas eu connaissance
des recherches effectuées, ni ne les ayant sollicitées préalablement à sa décision.
Selon le recourant, la décision attaquée est contraire à la jurisprudence fédérale
condamnant la pratique des ORP consistant à assimiler la non remise de feuilles de recherches à
une absence de recherches. Il reproche encore à l’intimé de n’avoir pas tenu compte
des circonstances d’espèce, notamment de l’accord avec son conseiller ORP dans son appréciation
du nombre de démarches à satisfaire et de ce que sa formation aux Etats-Unis constituait une
recherche active d’emploi de par le réseau ainsi créé. Il fait encore grief à
l’intimé d’avoir procédé par substitution de motif.
L’intimé a conclu au rejet du recours par acte du 27 mars 2015 en renvoyant à sa décision.
Le recourant ne s’est pas déterminé plus avant et les arguments de son recours seront
repris dans la mesure utile sous la partie « En droit » du présent arrêt.
F.
Le dossier complet de l'ORP a été produit. Il en ressort notamment que le recourant était
à la recherche d’un poste de chef de projet informatique et était prétérité
par son manque d’expérience en Suisse comme par ses connaissances insuffisantes de la langue
française. S'agissant des recherches d'emploi, le relevé de mars 2013 n'en mentionne aucune,
ceux d'avril, mai, juin, août et septembre 2013 une seule et enfin celui de juillet 2013 quatre.
À cela s'ajoute que les recherches d'avril, juin et août 2013 concernent toutes le même
poste auprès du [...]. Seul le procès-verbal d'entretien du 16 mai 2013 du recourant avec son
conseiller fait état d'une observation au sujet des recherches d'emploi. Plus particulièrement,
le conseiller avait demandé des explications au recourant quant à l'existence d'une seule recherche
en avril 2013. Le recourant ayant relevé avoir également démarché son réseau
à plusieurs reprises, le conseiller avait alors considéré la recherche d'avril suffisante
tout en requérant de l’assuré de reporter également ce type de recherches sur le
formulaire.
G.
Il sera encore précisé que l’ORP a rendu deux autres décisions les 13 et 17
janvier 2014.
La décision du 13 janvier 2014 suspend le droit de l’assuré à l'indemnité de
chômage pendant dix jours à compter du 1
er
janvier 2014 au motif qu'il n'avait pas remis dans le délai légal ses recherches d'emploi relatives
au mois de décembre 2013. En date du 15 janvier 2014, l'assuré a interjeté opposition
contre cette décision, précisant avoir remis directement au secrétariat de l’ORP
au matin du 6 janvier 2014 le formulaire de recherches d'emploi pour le mois de décembre 2013.
L’intimé a rendu une décision sur opposition le 22 mai 2014, admettant partiellement
l’opposition et réformant la décision du 13 janvier 2014 dans le sens d’une réduction
de la suspension du droit à l’indemnité de dix à quatre jours. Le 20 juin 2014,
Q.________ a déposé recours contre cette dernière décision auprès de la Cour
de céans. La cause est enregistrée sous n° ACH 83/14 et fait l’objet d’un
arrêt rendu ce jour également.
La décision du 17 janvier 2014 suspend le droit de l’assuré à l’indemnité
de chômage pendant seize jours à compter du 9 janvier 2014, pour ne s'être pas présenté
à une séance d'information appointée au 8 janvier 2014. Par acte du 6 février 2014,
l'assuré a formé opposition à l'encontre de la décision de l’ORP du 17 janvier
2014. La décision de l'intimé du 13 mai 2014 rejetant l'opposition de l'assuré et confirmant
la décision de l’ORP du 17 janvier 2014 est demeurée sans recours.
E n  d r o i t  :
1.
Interjeté dans le respect du délai légal de 30 jours suivant la notification de la décision
entreprise (art. 60 al. 1 LPGA [loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales, RS 830.1] par renvoi de l'art. 1 LACI [loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, RS
837.0]), le recours a été déposé en temps utile. Il est au surplus recevable en la
forme (art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La contestation porte sur la suspension du droit du recourant à l'indemnité de chômage
pendant six jours ; la valeur litigieuse est à l'évidence inférieure à 30'000 fr.,
de sorte que le juge unique de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétent
pour statuer (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative, RSV 173.36]).
2.
En tant qu'autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge
des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter
ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans
le cadre de l'objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée
dans son ensemble mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a
critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec
la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; 125 V 413 consid. 2c ; 110 V 48 consid. 4a ; RCC 1985
p. 53).
En l’occurrence, le litige porte sur la suspension du recourant dans son droit à l’indemnité
de chômage pour une durée de six jours dès le 19 décembre 2013 en raison de recherches
d’emploi insuffisantes pendant la période précédant sa réinscription au chômage.
L’autorité de céans n’a dès lors pas à examiner les autres décisions
notifiées au recourant soit par l’intimé soit par l’ORP, ni l’adéquation
des mesures préconisées par l’ORP, dans la mesure où elles ne font pas l’objet
du présent litige, ni du litige objet de la cause enregistrée sous n° ACH 83/14.
3.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner préliminairement, le recourant se plaint
de ce que la décision de l'intimé est fondée sur d'autres motifs que celle de l’ORP.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. [Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999, RS 101]), en particulier, le droit pour le justiciable
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment et celui de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 135 I 279 consid.
2.3 ; 135 II 286 consid. 5.1 ; 132 V 368 consid. 3.1). Le droit d'être entendu doit être reconnu
et respecté lorsqu'une autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif
juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence
ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence
in
casu
(ATF 128 V 272 consid. 5b/bb et les références).
La garantie du droit d'être entendu de l'assuré exige que celui-ci soit informé préalablement
de la substitution de motif envisagée (ATF 125 V 368 consid. 4a et b ; cf. aussi ATF 128 V 272 consid.
5b/bb).
Au demeurant, l’autorité de recours examine librement l’existence et la qualification
juridique d’un motif de suspension et peut par conséquent confirmer une sanction en ce qui
concerne le nombre de jours de suspension, en substituant les motifs. L’autorité doit toutefois
inviter la personne suspendue à présenter ses arguments par rapport aux nouveaux motifs (Boris
Rubin
,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, ad art.
30 n° 18 p. 304 et la jurisprudence citée).
En l'occurrence, l’ORP a sanctionné une absence de recherches alors que l'intimé a retenu
l’insuffisance des recherches. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO)
a prévu une « échelle des suspensions à l’intention de l’autorité
cantonale et des ORP » (bulletin LACI IC, janvier 2014 [IC 2014], ch. D72). Cette échelle prévoit
des durées de suspension du droit à l'indemnité variable ; elles sont plus longues pour
l'absence de recherches que pour les recherches insuffisantes. En conséquence, l’appréciation
de l’intimé s’avérant plus favorable au recourant, une information préalable
de la substitution de motif ne s'imposait pas. De plus, au vu de l'instruction diligentée par l'intimé
ensuite de l'opposition, le recourant ne pouvait que présumer que l'autorité se prononcerait
sur les recherches effectuées avant sa réinscription à l’ORP.
Le motif tiré de la violation du droit d'être entendu est dès lors mal fondé.
4.
Selon l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il
est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver
un travail convenable. Cette prescription doit être mise en relation avec la règle de l'art.
17 LACI, qui fixe les devoirs de l'assuré, principalement celui d'entreprendre tout ce qu'on peut
raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage et l'abréger, en particulier en cherchant
du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment ; l'assuré
doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fourni (al. 1), raison pour laquelle une formule
doit être remise à l'ORP pour chaque période de contrôle (art. 26 al. 2 OACI [ordonnance
du 31 août 1993 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité,
RS 837.02]). Il incombe, en particulier, à un assuré de s'efforcer déjà pendant le
délai de congé de trouver un nouvel emploi (TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.1
et les références ; DTA 2005 n° 4 p. 58 consid. 3.1 [TFA C 208/03 du 26 mars 2004]).
Par ailleurs, un assuré qui réside à l'étranger n'est pas dispensé pour ce motif
de l'obligation de poursuivre ses recherches d'emploi en vue de son retour en Suisse (DTA 2005 n°
4 p. 56).
L'obligation de recherche d'un emploi convenable prenant naissance avant la survenance effective du chômage,
il incombait au recourant d'effectuer des démarches pendant son séjour aux Etats-Unis, dès
l’instant où il savait celui-ci limité dans le temps et inévitablement suivi d'une
réinscription à l’ORP à défaut d'obtention d'un contrat de travail dans l'intervalle.
Par ailleurs, le suivi d'une formation par le recourant n'empêchait pas de telles recherches, d'autant
qu'au vu de ses titres professionnels antérieurs, il était susceptible de décrocher un
poste de travail même en l'absence d'un certificat consacrant ses cours de photographie. Par ailleurs,
compte tenu des circonstances, la durée de l'obligation de rechercher un emploi ne se limitait pas
aux deux mois usuels d’un délai de congé mais s’étendait à toute la durée
du séjour aux Etats-Unis, soit entre le 24 septembre 2013 et le 18 décembre 2013.
5.
L’obligation fondée sur l’art. 17 al. 1 LACI constitue une règle élémentaire
de comportement de sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été
renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 consid.
5b). C'est donc en vain que le recourant relève une violation du devoir d'information, plus particulièrement
à charge de son conseiller ORP.
6.
Pour juger du caractère suffisant des efforts consentis par l'assuré dans la recherche d'un
nouvel emploi, est pris en considération non seulement le nombre, mais aussi la qualité des
démarches entreprises (ATF 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère
que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 consid.
6 ; TF C_258/06 du 6 février 2007). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique
à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré
au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées
valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 et les
références). La continuité des démarches joue aussi un certain rôle, même
si l'on ne saurait exiger d'emblée que l'assuré répartisse ses démarches sur toute
une période de contrôle (TFA C 319/02 du 4 juin 2003).
Concrètement, le relevé produit par le recourant atteste de l'existence de neuf employeurs
potentiels démarchés entre le 2 octobre 2013 et le 18 décembre 2013, soit deux en octobre,
quatre en novembre et trois en décembre. Sur le plan qualitatif, les recherches d’emplois
effectuées ne sont pas critiquées, ni ne paraissent critiquables. En revanche, sur le plan
quantitatif, elles sont a priori nettement insuffisantes au regard de la jurisprudence d'autant qu'en
novembre 2013, l'une d’elles concerne le suivi d'une démarche déjà effectuée
en septembre 2013 auprès de [...]. Néanmoins, la fréquence des recherches effectuées
pendant la période litigieuse étant supérieure à celle relevée entre mars et
septembre 2013, l'appréciation de l'intimé devra être examinée plus particulièrement
sous l'angle du principe de la bonne foi.
Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe
de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement
de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre
à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité
qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il
a légitimement placée dans celles-ci (ATF 121 V 65 consid. 2a et les références).
De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué
en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez
l'administré une attente ou espérance légitime (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et 129 II 361
consid. 7.1). Plus largement, le principe de la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée
une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère
dès lors comme conforme au droit (TF 6B_659/2013 du 4 novembre 2013 consid. 3.1 et la référence).
En l’espèce, il ressort du dossier de l’ORP que le conseiller du recourant n'a formulé
des observations qu'à une seule reprise s'agissant de la quantité des recherches d'emploi effectuées
mensuellement, soit le 16 mai 2013. A cette occasion, il a finalement considéré comme suffisante
l'unique recherche d'emploi mentionnée sur le relevé d'avril 2013 dans la mesure où elle
avait été assortie de démarches du recourant auprès de son réseau. Ni les procès-verbaux
d'entretien tenus jusqu’au 23 septembre 2013, ni les pièces au dossier ne font mention d'une
quelconque intervention des organes de l'intimé quant à l'insuffisance des recherches d'emploi
des mois de mai à septembre 2013, lesquels, pour mémoire, sont au nombre de huit en tout et
pour tout.
Ainsi, soit le profil professionnel du recourant était tel qu'il ne s'imposait pas  d'exiger
de lui des recherches plus intensives, soit l'administration aurait été légitimée
à intervenir auprès du recourant au-delà du 16 mai 2013 en vue d'une augmentation de ses
recherches. Dans la première hypothèse, il convient d'admettre que les recherches étaient
certes quantitativement limitées mais en adéquation avec les circonstances concrètes,
notamment les compétences professionnelles du recourant, son inexpérience sur le marché
suisse de l’emploi et ses lacunes en français, de telle sorte qu'elles ne sauraient être
qualifiées d'insuffisantes, et ceci que ce soit avant ou pendant le séjour aux Etats-Unis.
Dans la seconde hypothèse, on doit admettre que l'abstention des organes de l'intimé entraîne
pour conséquence que le recourant était fondé à considérer que ses recherches
pendant son séjour aux États-Unis étaient quantitativement suffisantes, puisqu'en nombre
supérieur à celles effectuées antérieurement.
En conséquence, c'est à tort que l'intimé a qualifié d'insuffisante les recherches
d'emploi du recourant pendant la période antérieure à sa réinscription à l’ORP.
7.
En définitive, le
recours doit être admis et la décision sur opposition annulée.
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let.
a LPGA), ni d'allouer de dépens, le recourant n'étant pas assisté.
Par
ces motifs,
la
juge unique
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 22 mai 2014 par le Service de l'emploi, Instance juridique
chômage, est annulée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La
juge unique :               La
greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
Q.________,
‑
Service de l’emploi, Instance Juridique Chômage,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral,
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :