vd_findinfo · 148/II · 2009-07-29 · fr

EXPROPRIATION, EXPROPRIATION MATÉRIELLE, INTERDICTION DE BÂTIR{RESTRICTION DE DROIT PUBLIC}, ZONE SANS AFFECTATION SPÉCIALE, ZONE À BÂTIR DE RÉSERVE | 410 al. 3 CPC, 410 CPC, 26 al. 2 Cst., 15 LAT, 18 LAT, 27 al. 1 LAT, 27 al. 2 LAT, 27 LAT, 51 al. 1 LATC, 51 al. 2 LATC, 51 LATC, 53 al. 3 LATC, 116 LE

Vaud Tribunal cantonal Chambre des recours civile 29.07.2009 148/II

TRIBUNAL CANTONAL
148/II
CHAMBRE DES
RECOURS
________________________________
Arrêt du 29 juillet
2009
__________________
Présidence
de   M.
Denys
,
président
Juges
:
MM.     Giroud et Sauterel
Greffier
:
M.        d'Eggis
*****
Art. 26 al. 2 Cst; 116 LE; 15, 18, 27
LAT; 51, 53 al. 3, 77 LATC; 410 CPC
La Chambre des
recours du Tribunal cantonal est saisie de l'appel interjeté
par
A.S.________
, à
Mézières, contre le jugement rendu le 20 mars 2009
par le Tribunal d'expropriation de l'arrondissement de l'Est
vaudois dans la cause divisant l'appelant d'avec
commune de
X.________
, à Servion,
et
O.________
, à Lausanne,
intimés.
Délibérant à huis clos, après
instruction publique, la cour voit :
En fait :
A.
Par jugement du 20 mars 2009, dont la motivation a
été expédiée le 15 avril 2009 pour
notification, le Tribunal d'expropriation de l'arrondissement de
l'Est vaudois a rejeté les conclusions prises par
A.S.________ contre la commune de X.________ et O.________ (I),
arrêté les frais et dépens (II à IV) et
rejeté toutes autres ou plus amples conclusions
(V).
Ce jugement expose les faits suivants :
"1.
Le demandeur A.S.________ est associé gérant de la
société à responsabilité limitée
S.________ Sàrl, fondée par B.S.________ le 29
octobre 1968, dont le but est le commerce de fleurs et de
matériel pour fleuristes ainsi que toutes opérations
commerciales, mobilières, immobilières,
financière ou industrielles en relation avec le but
principal.
Il ressort des témoignages de B.S.________, père du
demandeur, et [...], femme du demandeur, entendus lors de
l'audience de jugement du 11 mars 2009, que les locaux de la
société se sont rapidement avérés trop
exigus pour entreposer le matériel nécessaire
à son activité commerciale. Dès 1969, la
société a donc loué divers locaux, au moins
huit, dans des fermes plus ou moins éloignées de son
siège. Comme cette organisation engendrait des pertes de
temps et d'énergie pour gérer les stocks ou livrer
les clients, S.________ Sàrl a pris la décision de
déménager ses locaux dans une halle qui serait
spécialement construite à cet effet. B.S.________
comptant remettre la société à son fils, ils
avaient convenu que le terrain, sur lequel le bâtiment de la
société serait construit, serait acquis par
A.S.________ en son nom propre.
2.
Le 6 novembre 1987, le demandeur A.S.________ a acheté la
parcelle n° [...] de la commune de X.________ d'une surface de
3'805 m2 pour le prix de CHF 353'865.-, soit CHF 93.- le m2.
L'acquisition de cette parcelle a notamment été
financée par une créance garantie par
hypothèque d'un montant de CHF 200'000.- pour laquelle il a
payé CHF 6'769.- d'intérêts et amortissement
hypothécaires en 2002.
La parcelle n° [...] de la commune de X.________ était
classée en zone artisanale, soit en zone à
bâtir, selon le plan des zones et le règlement
communal sur l'aménagement du territoire approuvés
par le Conseil d'Etat le 11 janvier 1984. L'article 34 de ce plan
définit la zone artisanale comme une "zone
réservée à l'implantation d'entreprises
artisanales qui entraînerait, dans d'autres zones, des
inconvénients pour le voisinage".
La parcelle n° [...] est située en bordure de la route
cantonale [...], à la sortie de [...] direction [...], au
lieu dit [...].
Suite à une nouvelle mensuration cadastrale intervenue en
1994, la parcelle n° [...] a désormais une surface de
3'829 m2.
Selon le témoin B.S.________, cette parcelle était
destinée à accueillir le nouveau siège de la
société S.________ Sàrl, ce qui devait
permettre de réunir l'entier de la marchandise
stockée en un seul lieu et ne plus louer d'autres locaux. De
plus, son accès direct à la route cantonale convenait
aux besoins de la société.
3.
A.S.________ a participé aux frais relatifs à
l'installation d'un collecteur et d'une station de refoulement pour
un montant total de CHF 28'966.30, selon factures du 14 juillet
1988, 7 avril 1989 et 1er décembre 1989. D'après le
témoin B.S.________, un géomètre a
procédé à une analyse de la stabilité
du terrain et un expert du Service des routes a
étudié les possibilités d'accès
à la route cantonale. Selon le témoin F [...] [...]
[...], ancien syndic de [...], entendu lors de l'audience de
jugement du 11 mars 2009, le Service des routes a estimé
qu'un accès direct à la route cantonale était
envisageable.
Le 15 mai 1992, l'Atelier d'Architecture J.-P. Roulier a
établi un contrat d'étude pour la construction d'une
halle industrielle sur la parcelle n° [...] devisée
à CHF 1'185'000.-, prix d'acquisition du terrain non
compris. Les honoraires d'architectes pour ce projet se sont
élevés à CHF 20'000.-.
4.
Le 14 septembre 1992, la commune de X.________ a
délivré un permis de construire pour la construction
d'une halle artisanale sur la parcelle n° [...].
5.
Selon le témoin B.S.________, la société
S.________ Sàrl a dès lors cherché des
entrepreneurs pour réaliser le projet de halle industrielle.
La meilleure offre n'était pas inférieure à
CHF 1'600'000.- et, dans la mesure où la banque a
refusé une ligne de crédit supérieure à
CHF 1'400'000.-, le projet souhaité n'a pas pu être
réalisé. Ayant alors visité plusieurs locaux
vides dans la région, la société a finalement
trouvé ses locaux actuels à [...], le long de la
même route cantonale que la parcelle n° [...], mais
à l'autre entrée du village, acquis au prix de CHF
1'200'000.- au moyen d'un contrat de location-vente.
Selon les témoins B.S.________ et [...], bien qu'un
étage supplémentaire ait été construit,
ces locaux se sont avérés insuffisants pour
emmagasiner tout le matériel de la société, ce
qui a obligé celle-ci à continuer de louer des locaux
dans des fermes de la région.
Toujours selon B.S.________, A.S.________ s'est
intéressé à vendre la parcelle n° [...].
Mais la question de la gestion des stocks n'étant pas
résolue, A.S.________ nourrissait toujours le projet de
bâtir une halle de stockage sur cette parcelle et la
recherche d'un acquéreur n'était donc pas très
active.
Il ressort des témoignages d' [...] et B.S.________ que le
demandeur avait plusieurs projets pour son entreprise de telle
sorte qu'il n'envisageait de vendre cette parcelle qu'à un
bon prix. En effet, dans la mesure où les clients faisaient
également leurs achats directement au siège de la
société, il avait l'idée de construire une
salle de présentation en sus de la halle de stockage. Il
avait aussi le projet de construire des immeubles mixtes dont le
rez-de-chaussée aurait été occupé par
des espaces de présentation et les étages par des
logements mis en location, ce qui lui aurait permis d'avoir des
revenus locatifs en sus de son activité principale. Le
demandeur avait d'ailleurs, à propos de ce dernier projet,
approché l'ancien syndic de [...], F [...] [...], qui a
déclaré, à l'audience de jugement du 11 mars
2009, que ces constructions mixtes n'étaient pas possibles,
seul un appartement de service pouvant être
autorisé.
6.
Toujours selon les témoins B.S.________ et [...], le
demandeur ne disposait pas du temps nécessaire à la
réalisation de ses projets. En effet, il devait
premièrement assurer la succession de son père
à la tête de l'entreprise dont il devint le directeur
en 1998. Pour maintenir la clientèle, il était
souvent en déplacement et avait un rythme de travail
important. En outre, ses enfants sont nés en 1998 et 2001,
la cadette souffrant d'une grave maladie génétique
nécessitant beaucoup d'attention.
[...] a déclaré que son mari n'avait pas
réalisé ses projets au vu de tous ces
événements mais qu'il ne les avait jamais
oubliés.
7.
Selon les témoins [...] et [...], ce dernier a
approché A.S.________ en 2003, souhaitant acquérir la
parcelle n° [...] pour y construire une halle industrielle.
Ayant appris que la commune de X.________ élaborait un
nouveau plan général d'affectation qui classait cette
parcelle en zone non constructible, [...] a renoncé à
l'acheter.
8.
Selon le témoin [...], la société a
décidé d'agrandir son siège de [...] en 2005.
Craignant que la commune de X.________ lui oppose un refus de
construire sur la parcelle n° [...], elle a agrandi la halle
dont elle est propriétaire par une annexe de trois
étages. Il n'est dès lors plus possible de
procéder à la moindre extension de la halle, les
maximums étant atteints. Malgré cette nouvelle
construction, l'ensemble des stocks n'a pas pu être
réunis en seul lieu et la société loue la
ferme voisine, dont la surface est de 1'000 m2 pour un loyer
mensuel de CHF 1'000.-. A.S.________ a donc toujours le projet de
construire sur la parcelle n° [...].
9.
Entendu à l'audience de jugement du 11 mars 2009, [...],
employé de l'entreprise S.________ Sàrl depuis 1994,
a déclaré que, même après la
construction d'un deuxième étage et d'une annexe de
trois étages, les locaux de la société
étaient effectivement trop exigus pour emmagasiner tout le
matériel et que d'autres locaux devaient être
loués, ce qui engendrait des difficultés de gestion
des stocks. En outre, A.S.________ avait le projet de construire
une salle de présentation avec des logements au-dessus. Mais
étant donné sa lourde charge de travail depuis son
accession à la tête de la société et la
naissance de ses enfants, dont la cadette demande
particulièrement d'attention, il n'avait pas beaucoup de
temps pour élaborer ses projets. Selon lui, l'idée de
construire une halle sur la parcelle n° [...] est toujours dans
l'air sans toutefois qu'il en ait encore entendu parler.
10.
Le plan des zones et le règlement communal sur
l'aménagement du territoire approuvés par le Conseil
d'Etat le 11 janvier 1984 ne permettant pas la maîtrise du
développement de la commune de X.________, les
autorités ont décidé d'établir un plan
directeur communal pour définir les grandes lignes de
l'aménagement futur et poser les principes de
révision du plan des zones.
Après avoir fait l'objet de trois séances
d'information publique auxquelles la population a été
conviée, le plan directeur communal a été
approuvé par la Municipalité de [...] le 13 octobre
2007 [recte : 1997], soumis à la consultation publique du 17
octobre au 15 novembre 1997 puis approuvé par le Conseil
d'Etat le 10 mars 1998.
Le plan directeur communal prévoit notamment que le secteur
de la zone artisanale le long de la route cantonale [...], soit les
parcelles [...] et [...] situées au [...], est trop
étendu et devrait être transformé. Plus
spécifiquement, des constructions sur les zones artisanales
au [...] étendraient le village le long de la route
cantonale et modifierait considérablement le paysage
à l'entrée de [...]. Le plan prévoit donc de
délimiter le secteur d'activités artisanales en
limitant l'étendue de sa zone en direction de [...] et donc
de réaffecter les terrains dans le secteur du
[...].
11.
Après avoir obtenu l'aval des Services de l'Etat lors de
l'examen préalable, un nouveau plan général
d'affectation de la commune de X.________ a été
approuvé par la Municipalité de [...] le 28 mai 2002,
soumis à l'enquête publique du 13 septembre au 12
octobre 2002, adopté par le conseil communal le 13 mai 2004,
approuvé par le Département des infrastructures le 25
août 2004 et finalement mis en vigueur le 10 janvier
2006.
Conformément au plan directeur communal, le plan
général d'affectation prévoit que le secteur
comprenant la parcelle [...] soit colloqué en zone
intermédiaire. Le rapport de conformité selon
l'article 47 OAT précise qu'une partie des parcelles de la
zone artisanale située entre la route cantonale et la zone
villas de " [...]" a été affectée en zone
intermédiaire, ceci afin d'assurer une meilleure
concentration des bâtiments artisanaux et de limiter les
nuisances provoquées par la proximité de la zone
artisanale et de la zone villas.
L'article 18 de ce plan spécifie que "la zone
intermédiaire n'est pas constructible tant que les besoins
en construction à [...] peuvent être contenus dans les
zones prévues à cet effet. En cas d'extension des
zones à bâtir, certaines parcelles pourront être
libérées, sur la décision du Conseil
Général, et affectées à de nouveaux
besoins. La nouvelle affectation devra être conforme aux
objectifs du plan directeur communal. En aucun cas, la commune
n'est tenue d'équiper les terrains de la zone
intermédiaire. La Municipalité peut prévoir en
tout temps l'établissement d'un plan directeur
localisé. Dans ce cas, toute réalisation future devra
s'y conformer. Dans le cas contraire, la Municipalité peut
exiger, pour tout changement d'affectation, un plan de quartier ou
un plan partiel d'affectation. Toutefois, dans la zone
intermédiaire, les constructions liées à
l'agriculture peuvent être autorisées, pour autant
qu'elles ne compromettent pas l'affectation future et qu'elles
répondent aux règles de la zone agricole".
12.
Le demandeur ne s'est manifesté ni durant
l'élaboration du plan directeur communal ni durant
l'élaboration du plan général d'affectation
auprès des autorités communales pour contester la
collocation de sa parcelle.
13.
Selon le rapport du 14 mars 2008 et son complément du 16 mai
2008, l'expert Laurent VAGO estime que la valeur du m2 en zone
intermédiaire à [...] est de CHF 96.- au 10 janvier
2006. Il précise que la parcelle n° [...] n'est pas
inconstructible et que le prix de CHF 4.- le m2 d'un terrain en
zone agricole ne lui est pas applicable. En outre, un terrain
constructible en zone artisanale à [...] est
évalué à CHF 150.- le m2 au 10 janvier
2006.
14.
Par demande du 9 janvier 2007, A.S.________ a conclu, avec suite de
frais et dépens, à ce que la commune de X.________
soit sa débitrice de la somme de CHF 887'450.- avec
intérêt à 5% l'an dès le 10 janvier 2006
et qu'elle lui en doive immédiat paiement.
15.
Par réponse du 7 mars 2007, la commune de X.________ a
conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet des
conclusions de la demande.
16.
Suite à sa requête d'intervention du 5 avril 2007,
l'O.________ a été autorisé à
intervenir dans le cadre de la procédure ouverte par
A.S.________ à l'encontre de la commune de
X.________.
Par réponse du 8 juin 2007, l'O.________ a conclu, avec
suite de frais et dépens au rejet des conclusions prises au
pied de la demande du 7 mars 2007.
17.
Lors de l'audience de jugement du 5 novembre 2008, il a
été procédé à une inspection
locale.
Lors de la reprise de l'audience de jugement le 11 mars 2009,
A.S.________ a réduit ses conclusions à hauteur de
CHF 696'000.- avec intérêt à 5% l'an dès
le 10 janvier 2006. Les codéfendeurs ont maintenu leurs
conclusions.
Lors de cette audience, les témoins B.S.________, [...],
[...], [...] et [...] ont été entendus."
En droit, les premiers juges ont considéré en bref
que le changement d'affectation de la parcelle en cause, le 10
janvier 2006, ne représentait pas une première mesure
d'aménagement conforme au droit fédéral, mais
le déclassement d'une parcelle équipée et
constructible. Toutefois, le recourant n'allait pas exercer son
droit de construire dans un avenir proche et la valeur de la
parcelle n'avait pas diminué depuis l'achat, à dire
d'expert. Enfin, le recourant ne pouvait pas prétendre au
remboursement des frais d'équipement de sa
parcelle.
B.
A.S.________ a fait
appel contre ce jugement en concluant, avec dépens des deux
instances, à sa réforme en ce sens que la commune de
X.________ doit lui payer la somme de 559'034 fr., avec
intérêt à 5 % l'an dès le 10 janvier
2006. Dans son mémoire, il a développé ses
moyens et confirmé ses conclusions.
La commune de X.________ a conclu au rejet de l'appel.
L'O.________ a conclu au rejet de l'appel.
En droit
:
1.
La procédure d'expropriation est réglée dans
le canton de Vaud par la loi sur l'expropriation du 25 novembre
1974 (LE; RSV 710.01). L'action en paiement de l'indemnité
s'exerce conformément à l'art. 410 CPC, applicable
par renvoi de l'art. 116 al. 1 LE, qui ouvre la voie de l'appel
auprès du Tribunal cantonal (art. 410 al. 3 CPC). L'appel
contre le jugement d'expropriation matérielle a un plein
effet dévolutif. La Chambre des recours peut par
conséquent revoir l'entier de la cause en fait et en droit.
Elle n'est pas liée par l'appréciation des
témoignages et peut procéder ou faire procéder
à toutes mesures d'instruction qu'elle juge utiles (art. 410
al. 3 CPC).
En l'espèce, la Chambre des recours fait sien l'état
de fait du jugement attaqué, qui est conforme aux
pièces du dossier. Il faut le compléter sur certains
points sur la base des pièces au dossier relatives à
la planification communale (ci-après c. 2, let. e) ainsi que
des rapports d'expertise (ci-après c. 4, let. c). En
revanche, il n'y a pas lieu de procéder à des mesures
d'instruction.
2.
a)
Conformément à l'art.
26 al. 2 Cst, une pleine indemnité est due en cas
d'expropriation ou de restriction de la propriété qui
équivaut à une expropriation. Il y a expropriation
matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst lorsque l'usage
actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement
grave, de sorte que l'intéressé se trouve
privé d'un attribut essentiel de son droit de
propriété. Une atteinte de moindre importance peut
aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe
un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle
que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient
supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la
collectivité, incompatible avec le principe de
l'égalité de traitement (ATF 131 II 151 c.
2.1).
b)
S'agissant d'une privation ou d'une restriction du droit
de bâtir, la jurisprudence distingue le cas du non-classement
et celui du déclassement (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, n. 1433 ss pp. 596 ss). Il y a déclassement
lorsqu'un terrain, formellement classé dans une zone
à bâtir conforme aux exigences matérielles de
la LAT, est frappé d'une interdiction de construire par une
mesure de planification qui affecte ce terrain à une zone
non constructible (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1452 p.
608; ATF 131 II 151 c. 2.6; ATF 125 II 431 c. 3b; ATF 122 II 330,
JT 1997 I 435 et réf.). Il y a non-classement ou refus de
classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a
pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir
où elle se trouvait auparavant (ou de supprimer toute
possibilité de construction), intervient pour adapter ce
plan aux exigences de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, entrée en vigueur en
1980, et partant pour mettre en œuvre les principes du droit
constitutionnel en matière de droit foncier (ATF 131 II 151
c. 2.6). Il y a ainsi non-classement en zone à bâtir
lorsque, lors de l'adoption du premier plan d'affectation
répondant aux exigences constitutionnelles, un bien-fonds
n'a pas été attribué à une zone
à bâtir, quand bien même il pouvait être
bâti selon la réglementation précédente,
non conforme au nouveau droit fédéral, et que le
nouveau plan n'a rien changé au régime de certaines
parcelles ou de certaines parties du territoire
communal.
c)
En l'espèce, la parcelle de l'appelant a
été classée en zone artisanale constructible
par un plan de zones approuvé le 11 janvier 1984 par le
Conseil d'Etat, à savoir postérieurement à
l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. On ne saurait dire
que cette seule chronologie fait que le plan était conforme
à la LAT, ne serait-ce que parce que les cantons disposaient
d'un délai pour adapter leur législation au droit
fédéral, courant jusqu'à la fin de
l'année 1988 (art. 35 al. 1 let b LAT). On ne se trouve pas
non plus dans le cas où le but de la réglementation
cantonale nouvelle était l'adaptation au droit
fédéral. On ne peut donc pas, comme l'a fait le
Tribunal fédéral dans une affaire genevoise
concernant l'aménagement des rives de l'Arve,
considérer que l'adoption d'une loi d'application de la LAT
exclut de retenir que des règles d'aménagement
adoptées ultérieurement constituent la
première mise en œuvre des principes de la LAT (TF no
1A.211/2003 du 29 mars 2004, c. 2 ; Hertig Randall, L'expropriation
matérielle à l'aune de la jurisprudence
récente, in La garantie de la propriété
à l'aube du XXIe siècle, Genève, 2009, p. 42).
Mais l'adoption du plan de zones en cause postérieurement
à 1980 a créé la présomption que ce
plan respectait les exigences du droit fédéral (cf.
Hertig Randall, op. cit., p. 41; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., n. 1436). Un renversement de cette présomption
pourrait cependant être admis si la réglementation de
1984 avait aménagé une zone artisanale
surdimensionnée eu égard aux exigences de la LAT;
dans cette hypothèse, le nouveau plan général
d'affectation de [...] en vigueur le 10 janvier 2006, en
réduisant la zone à laquelle appartenait la parcelle
de l'appelant, ne ferait que se conformer à l'art. 15 let. b
LAT qui proscrit des zones à bâtir
surdimensionnées et ne permettrait pas au
propriétaire concerné d'invoquer un
déclassement de son bien-fonds (Hertig Randall, op. cit., p.
43 ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1452). On se trouverait
alors en présence d'une adaptation primaire aux exigences du
droit fédéral, entraînant pour
l'intéressé un non-classement de sa parcelle, qui
interviendrait en principe sans indemnité (ATF 131 II 728 c.
2.3). Selon la jurisprudence en effet, la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées par rapport aux
besoins constitue en principe un cas de non-classement (ATF
119  Ib 130 c. 3d ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
1440).
d)
Pour les premiers juges, dès lors que seules
quatre parcelles situées précédemment en zone
artisanale ont été colloquées en zone
intermédiaire tandis qu'une parcelle
précédemment située en zone
intermédiaire a été colloquée en zone
artisanale, la réduction de la zone artisanale doit
être tenue pour minime et, partant, le plan de 1984 ne la
surdimensionnait pas (jugement, p. 10). Pour l'intimée
commune de X.________, la zone artisanale était
surdimensionnée et ne correspondait pas à un besoin,
preuve en étant du reste le fait qu'aucune demande de permis
de construire n'a été présentée depuis
1992 dans ce secteur. Pour l'intimé O.________, le fait que
le terrain litigieux n'a pas été bâti depuis
1984, à savoir depuis plus de quinze ans, alors que ce laps
de temps est celui que l'art. 15 LAT prescrit de prendre en
considération pour déterminer les surfaces à
affecter à la construction, démontre que son
affectation à la zone intermédiaire correspond
à la correction d'une erreur et ne provoque qu'un
non-classement.
e)
La comparaison du plan d'extension de 1984 (pièce
101) et du plan général d'affectation en vigueur en
2006 (pièce 105) montre que seule une réduction que
l'on peut sommairement évaluer à quelque 15 % de la
surface de la zone artisanale de [...] est intervenue, cela dans un
secteur bien particulier, à savoir dans le secteur IV dit
« [...]». A cet endroit, quatre parcelles, dont celle
de l'appelant, sises entre la route cantonale et une zone de
villas, ont été colloquées en zone
intermédiaire. Selon le rapport de conformité (art.
47 OAT), il s'est agi «d'assurer une meilleure concentration
des bâtiments artisanaux et de limiter les nuisances
provoquées par la proximité de la zone artisanale et
de la zone villas» (pièce 106, p. 6), étant
prévu que leur affectation future dépendrait
«des besoins en construction» (pièce 106, p.
19). Selon le plan directeur communal adopté en 1997
(pièce 102), [...] «possède une zone artisanale
importante par sa superficie globale (10 ha), mais utilisée
à 60 %»; malgré «l'offre en terrain
disponible», les entreprises «ont des
difficultés à s'établir à [...]»
notamment en raison des difficultés conjoncturelles, d'un
parcellaire «découpé et mal
adapté» et du fait que le secteur est
«considéré comme sinistré par les
milieux financiers». Il s'avère ainsi qu'en modifiant
l'affectation des parcelles susmentionnées, le
législateur communal a voulu d'une part déplacer
l'activité artisanale en la concentrant au cœur de la
zone déterminée initialement à cet effet,
à savoir à distance d'une zone de villas, d'autre
part adapter l'importance de la zone artisanale au
développement économique par une
désaffectation de quelques parcelles dans une proportion
réduite, non sans réserver la faculté de les
réaffecter à l'artisanat ultérieurement selon
les besoins. Cela étant, avec les premiers juges, on ne
saurait considérer que le but de la nouvelle
réglementation a été d'éliminer un
surdimensionnement pour se conformer aux exigences de la LAT; la
situation n'imposait pas une mise en conformité, comme dans
l'hypothèse où le plan en vigueur ne
différencie pas strictement les zones à bâtir
des autres zones (ATF 122 II 331 c. 5b/aa; cf. aussi les cas
cités par Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1440 p.
599). Il s'est plutôt agi d'effectuer un remodelage partiel
du droit communal pour tenir compte de divers
éléments déterminants en matière
d'aménagement (emplacement inadéquat de parcelles
artisanales à proximité d'une zone de villas,
sous-utilisation de parcelles sises au cœur de la zone
artisanale, réduction du développement de
l'activité artisanale). C'est donc un déclassement de
sa parcelle qui a été imposé à
l'appelant.
f)
Un déclassement ouvre en principe la voie de
l'indemnisation pour expropriation matérielle. On peut se
demander toutefois si l'obligation d'indemniser de la
collectivité publique ne devrait pas être niée
dans la mesure où ce ne serait que pour se conformer
à des règles fédérales nouvelles
qu'elle a modifié sa planification. En l'espèce, en
tant que les nuisances de la zone artisanale pour la zone de villas
ont été prises en considération pour colloquer
la parcelle de l'appelant en zone intermédiaire, c'est une
adaptation à la LPE [loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement; RS 814.01] à
laquelle il semble avoir été procédé,
même s'il n'a pas été fait
référence expressément à cette loi.
Celle-ci contient en effet des dispositions en matière
d'aménagement du territoire (cf. art. 22 et 24 LPE) et a
été adoptée en 1985, à savoir
postérieurement au plan de zones de 1984. La question peut
toutefois demeurer indécise pour les motifs qui
suivent.
3.
a)
L'indemnité d'expropriation
est destinée à compenser la perte ou la limitation de
l'usage d'un bien-fonds, soit l'usage qui en a été
fait jusqu'alors, soit celui qui était prévisible
dans l'avenir (ATF 125 II 1 c. 3 b/aa). La protection
conférée par la réglementation en
matière d'expropriation ne s'étend à l'usage
futur prévisible que dans la mesure où il
apparaît, au moment déterminant, comme très
probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible
d'un bien-fonds, on entend généralement la
possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131
II 151 c. 2.1).
b)
En l'espèce, jusqu'au moment du
déclassement, l'appelant avait la faculté de
construire sur sa parcelle. Du reste, un permis de construire une
halle artisanale a été délivré le 14
septembre 2002. En 2003, la vente à un tiers souhaitant
édifier une halle industrielle n'a échoué
qu'en raison du projet de déclassement en zone non
constructible. Peu importe au surplus que le secteur en cause n'ait
pas été bâti dans les 15 ans à compter
de l'adoption du plan d'extension en 1984 : l'écoulement de
ce délai ne signifie pas que le plan perd sa valeur et les
propriétaires concernés conservent le droit de
bâtir aussi longtemps qu'il n'est pas modifié (ATF 131
II 728 c. 2.4).
Il est vrai que, durant les travaux d'adoption du nouveau plan
d'affectation communal, une demande de permis de construire aurait
pu être rejetée, la municipalité ayant la
faculté d'invoquer un effet anticipé de la norme en
application de l'art. 77 LATC. Mais on ne saurait vider de son sens
la réglementation en matière d'expropriation en cas
de déclassement précisément pour le motif que
ce déclassement prive le propriétaire concerné
de la faculté de construire. En d'autres termes, l'effet
anticipé précité ne peut pas ôter sa
portée à la garantie de la
propriété.
c)
Dans la jurisprudence antérieure à la LAT,
on considérait que le propriétaire sollicitant une
indemnité d'expropriation devait rendre vraisemblable qu'au
moment du déclassement de son bien-fonds, celui-ci
était effectivement voué à la construction
selon le cours ordinaire des choses dans un proche avenir, en
fonction d'une appréciation objective des données
sociales et économiques de la région (ATF 112 Ib 105,
c 2b). L'intention du propriétaire de construire
était au surplus déterminante, cela dans un premier
état de la jurisprudence (ATF 105 Ia 339 c. 4b). Cette
condition subjective a toutefois été
abandonnée ensuite par le Tribunal fédéral,
qui a retenu que, dès lors qu'aucune règle ne
contraignait un propriétaire à construire et qu'il
pouvait conserver son bien-fonds pour décider de le mettre
en valeur ultérieurement, l'absence d'un projet de
construction ne faisait pas obstacle à une indemnisation en
cas de déclassement (ATF 113 Ib 326 c. 3c/bb; Riva,
Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, p. 172 et 173;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1456).
d)
En l'espèce, peu importe dès lors que,
depuis l'octroi d'un permis de construire en 1992, l'appelant n'ait
pas engagé de démarches en vue d'une construction et
qu'il n'ait pas démontré son intention de
bâtir. Il suffit de constater qu'au moment du
déclassement, sa parcelle était constructible dans un
proche avenir au sens de la jurisprudence, de sorte que la
privation du droit de bâtir a porté une atteinte
à son droit de propriété.
Savoir s'il est pour autant fondé à réclamer
une indemnité pour expropriation matérielle
dépend de la question de savoir si cette atteinte est grave,
eu égard au caractère provisoire de la zone
intermédiaire. Il faut examiner en d'autres termes si la
perspective d'un transfert ultérieur en zone constructible
fait que la privation provisoire du droit de construire constitue
une atteinte supportable sans indemnité.
e)
Une interdiction temporaire du droit de bâtir est
susceptible d'entraîner une restriction grave du droit de
propriété si elle porte sur une longue durée.
Tel n'est pas le cas en cas de création, lorsqu'il n'existe
pas de plan d'affectation ou que l'adaptation de celui-ci s'impose,
d'une zone réservée au sens de l'art. 27 al. 1 LAT,
disposition dont l'al. 2 prévoit qu'une telle zone ne peut
être prévue que pour une durée de cinq ans au
plus (ATF 123 II 495 c. 9; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
1476). Une interdiction de bâtir d'une durée
légèrement supérieure à 10 ans
nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier et
à la mise sur pied de l'équipement n'est pas non plus
constitutive d'un cas d'expropriation (ATF 109 Ib 22 c. 4a). Il
faut examiner ce qu'il en est de l'instauration d'une zone
intermédiaire propre au droit vaudois.
Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres
zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles
et à protéger) et régler le cas des
territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est
différée. Le législateur vaudois a fait usage
de cette possibilité en édictant l'art.
51 LATC (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 57 ad art. 18 LAT).
Aux termes de cette
disposition, les zones intermédiaires comprennent les
terrains dont la destination sera définie
ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier
(al. 1). Elles sont inconstructibles; le règlement communal
peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation
future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions
agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles (art. 51 al. 2 LATC). Dans le système
du droit cantonal vaudois, la zone intermédiaire trouve une
justification au regard de la règle de l'art. 53 al. 3 LATC,
qui dispose que les zones agricoles ne peuvent être
modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès
leur approbation par le Conseil d'Etat, sauf dérogations
exceptionnelles accordées par celui-ci. La zone
intermédiaire peut donc servir de « zone tampon
» lorsque l'extension de la zone à bâtir est
nécessaire et qu'un déclassement d'une partie de la
zone agricole n'entre pas en considération avant
l'échéance du délai de vingt-cinq ans (cf. A.
Bonnard et alii, Droit vaudois de la construction, 3éme
éd., Lausanne 2002, n. 1 ad art. 51 LATC). En l'absence d'un
motif justifiant l'ajournement d'un classement précis, la
commune doit manifester ses intentions, par exemple créer
une zone de verdure ou une zone d'habitation. Toutefois, si le
développement urbain n'est pas encore clairement perceptible
et que les modalités pratiques du classement de certains
terrains contigus à une zone constructible sont encore
incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un
territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de
réserve pour les 20 à 25 ans à venir (ATF 121
I 245 c. 8c/aa ; Brandt/Moor, op. cit., n. 58 ad art. 18 LAT).
Lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en
zone à bâtir, à savoir notamment selon l'art.
15 LAT qu'il est déjà largement bâti ou sera
probablement nécessaire à la construction dans les
quinze ans à venir, il y a lieu de l'affecter directement
à la zone à bâtir (Brandt/Moor, op. cit., n. 59
ad art. 18 LAT).
Au vu de ce qui précède, on peut déduire que,
de par sa nature, la zone intermédiaire est destinée
à demeurer en vigueur pour une durée variant entre
quinze et vingt-cinq ans. La commune intimée n'a au surplus
pas tenté de démontrer que, contrairement aux
règles de planification exposées ci-dessus, ce serait
pour une période plus courte qu'elle aurait en
réalité créé une zone
intermédiaire. Cela étant, eu égard à
l'arrêt commune de Flims susmentionné, qui se
réfère notamment à des avis de doctrine selon
lesquels la période durant laquelle une interdiction de
bâtir peut être imposée sans qu'il y ait
expropriation matérielle se situe entre cinq et dix ans (c.
4a in fine), le laps de temps durant lequel cette zone est
appelée à s'appliquer parle en faveur d'une atteinte
grave et d'une indemnisation. Cependant, dans ce même
arrêt, le Tribunal fédéral n'a pas fixé
de durée limite et considéré qu'il fallait
tenir compte des circonstances du cas particulier
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1476 ; Riva, Commentaire
LAT, n. 176 ss ad art. 5).
En l'espèce, l'appelant n'a pas cherché à
mettre en valeur son bien immobilier par une construction depuis
1992. En cherchant à vendre sa parcelle, notamment en 2003
(jugement, p. 4), il a plutôt démontré que son
projet de construction n'était plus d'actualité. Si
cette intention subjective est, on l'a vu, désormais sans
portée pour déterminer l'existence d'une atteinte,
elle n'en est pas moins pertinente pour apprécier l'ampleur
de celle-ci. On peut ainsi admettre que l'atteinte que la nouvelle
réglementation fait subir à l'appelant ne consiste
pas dans la privation de la possibilité d'effectuer à
court terme une mise en valeur immobilière, mais correspond
seulement à la différence de prix du terrain selon
qu'il se trouve en zone artisanale ou intermédiaire. A dire
d'expert, le prix du terrain constructible en zone artisanale
s'élevait alors à 150 fr./m2 tandis que celui du
terrain sis en zone intermédiaire s'élevait à
96 fr./m2 (jugement, p. 7). La différence multipliée
par le nombre de m2 de la parcelle en cause correspond donc au
dommage subi par l'appelant, par 206'766 fr. (150 - 96 x 3'829). Il
n'y a cependant pas lieu de faire abstraction du fait qu'en cas de
classement ultérieur en zone à bâtir, tel qu'il
a été évoqué par le syndic de [...]
dans des propos rapportés par l'expert (rapport du 14 mars
2008, p. 2), la valeur de la parcelle de l'appelant est susceptible
d'augmenter dans une forte mesure. Dans cette perspective, s'il est
momentanément empêché de réaliser son
bien immobilier au prix de la zone artisanale, il obtient,
même si elle n'est qu'éventuelle, la faculté de
voir à terme ce prix accru, tout comme celle de
réaliser des constructions destinées non plus
à l'artisanat mais à l'habitation. Le
déclassement de la parcelle de l'appelant étant en
quelque sorte compensé, dans une mesure qu'il n'est pas
possible de déterminer précisément, par une
perspective de revalorisation, on ne saurait dire qu'il subit une
atteinte grave à son droit de propriété. Il
s'ensuit qu'à défaut d'une telle atteinte, il ne peut
pas prétendre à une indemnité
d'expropriation.
4.
En définitive, l'appel doit être rejeté et le
jugement confirmé.
Les frais de deuxième instance de l'appelant sont
arrêtés à 3'155 fr. (art. 241 TFJC).
L'appelant doit verser à chacun des intimés la somme
de 1'000 fr. à titre de dépens de deuxième
instance.
Par ces motifs,
la Chambre des recours du Tribunal
cantonal,
statuant à huis
clos,
prononce
:
I.
L'appel est rejeté.
II.
Le jugement est
confirmé.
III.
Les frais de deuxième instance
de l'appelant sont arrêtés à 3'155 fr. (trois
mille cent cinquante-cinq francs).
IV.
L'appelant A.S.________ doit verser
à chacun des intimés commune de X.________ et
O.________ la somme de 1'000 fr. (mille francs) à titre de
dépens de deuxième instance.
V.
L'arrêt motivé est
exécutoire.
L
e
président :
L
e
greffi
er
:
Du 29 juillet
2009
Le dispositif de l'arrêt qui précède est
communiqué par écrit aux
intéressés.
Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a
été approuvée à huis clos, est
notifié à :
‑      Me Benoît
Bovay (pour A.S.________),
‑      Me Jacques
Haldy (pour commune de X.________),
-      Me Jean-Michel
Henny (pour O.________).
Il prend date de ce jour.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en
matière de droit public devant le Tribunal
fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral - RS 173.110). Ce
recours doit être déposé devant le Tribunal
fédéral dans les trente jours qui suivent la
notification de l'expédition complète
(art. 100 al. 1 LTF).
Cet arrêt est communiqué, par l'envoi de photocopies,
à :
-      Tribunal d'expropriation
de l'arrondissement de l'Est vaudois,
-      Office
fédéral de l'aménagement du territoire,
à Berne.
L
e
greffi
er
: