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DURÉE DE COTISATION, LACUNE{LÉGISLATION}, REJET DE LA DEMANDE, INDEMNITÉ DE CHÔMAGE | 13 LACI, 14 LACI, 27 LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 14.01.2021 ACH 20/20 - 4/2021

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
20/20 - 4/2021
ZQ20.005819
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
14 janvier 2021
__________________
Composition
:               Mme
Di
Ferro Demierre
, présidente
M.
Métral et Mme Durussel, juges
Greffière
:              Mme
Parel
*****
Cause
pendante entre :
Q.________
,
à [...], recourant, représenté par Me Flore Primault, avocate à Lausanne,
et
CAISSE
CANTONALE DE CHÔMAGE, Division juridique,
à Lausanne, intimée.
_______________
Art.
13, 14 et 27 LACI
E n  f a i t  :
A.
Q.________, né en 1960 (ci-après : l’assuré ou le recourant), s'est inscrit
en tant que demandeur d'emploi à l'Office régional de placement de [...] le 10 septembre 2018
et a sollicité l'indemnité de chômage auprès de la Caisse cantonale de chômage,
agence de [...] (ci-après : la Caisse), à compter du 1
er
octobre 2018. Un délai-cadre d’indemnisation lui a été octroyé du 1
er
octobre 2018 au 30 septembre 2020.
L'assuré a travaillé en qualité de maçon auprès de la société J.________
(ci-après : l'employeur) dès le 26 avril 2004. A la suite d’un accident survenu le 12
novembre 2015, l’assuré a été en incapacité totale de travail du 12 novembre
2015 au 30 septembre 2018. Durant toute cette période, l’assuré a perçu des indemnités
journalières de la part de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents
(ci-après : la CNA ou la SUVA). Entretemps, soit par courrier du 23 août 2017, l’employeur
a résilié le contrat de travail de l’assuré avec effet au 28 février 2018.
Par décision sur opposition du 16 mai 2019, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
a déclaré l’assuré apte au placement à compter du 1
er
octobre 2018, soit à la date de l’ouverture de son délai-cadre d’indemnisation.
Les décomptes d’indemnité de chômage figurant au dossier mentionnent que le droit
de l’assuré à l’indemnité est de 260 jours.
Par décision du 24 octobre 2019, la Caisse a informé l'assuré que son droit à l’indemnité
de chômage s’était éteint le 14 octobre 2019. Elle a motivé sa décision
notamment comme il suit :
«
Art.
27 LACI Nombre maximum d'indemnités journalières
Dans
les limites du délai-cadre d'indemnisation (art. 9, al. 2), le nombre maximum d'indemnités
journalières est calculé selon l'âge de l'assuré et la période de cotisation
(art.
9,
al. 3).
2
L'assuré a droit à :
a)
260 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de douze
mois au total;
b) 400 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 18
mois au total,*
c) 520 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 22
mois au moins et remplit au moins une des conditions suivantes:
1) être âgé de 55 ans ou plus,
2) toucher une rente d'invalidité correspondant à un taux d'invalidité d'au moins 40%.
La
caisse vous a ouvert un délai-cadre d'indemnisation dès le 1
er
octobre 2018 sur la base d'une période soumise à cotisation de 17 mois, ce qui vous donne droit
à 260 indemnités journalières au maximum.
Votre
droit aux prestations de chômage, y compris l'éventuel supplément correspondant à
l'allocation pour enfant ou à l'allocation de formation professionnelle, a pris fin le 11 octobre
2019, date à laquelle vous avez épuisé vos 260 indemnités journalières. »
L'assuré, représenté par Me Flore Primault, s'est opposé à la décision
précitée, par courrier reçu par la Caisse le 21 novembre 2019, en faisant valoir qu’une
période de cotisation plus longue que les 17 mois retenus devait lui être reconnue, ce qui
lui ouvrait le droit à plus de 260 indemnités journalières.
Le 20 décembre 2019, l’assuré, par l’intermédiaire de son avocate, a maintenu
son opposition et a complété celle-ci en invoquant notamment ce qui suit (sic) :
« Le
délai-cadre d'indemnisation a ainsi été fixé correctement du 1
er
octobre 2018 au 30 septembre 2020.
Je
rappelle à toutes fins utiles que le délai-cadre applicable à la période de cotisation
commence à courir deux ans plus tôt, selon l'art. 9 al. 3 LACI. Il est donc fixé dans
le cas qui nous occupe
du 1er
octobre 2016 au 30 septembre 2018.
Du
1
er
octobre 2016 au 28 février 2018, et à teneur de l'art. 13 al. 2 litt. c., les mois effectifs
ont compté comme période de cotisation dès lors que mon client était bien partie
à un rapport de travail.
Par
contre, celui-ci pouvant faire valoir aussi bien une période de cotisation suffisante (au sens des
12 mois de l'art. 13 LACI) qu'un motif de libération, la question se pose de savoir comment les
mois ultérieurs, soit du 1
er
mars 2018 au 30 septembre 2018, ont été comptabilisés dans la mesure où mon client
n'avait aucun moyen de s'opposer à la résiliation des rapports de travail,
décidée
seule par son employeur.
Le
législateur a ainsi prévu un filet de sécurité via l'art. 14 LACI (libération
des conditions relatives à la période de cotisation), lequel ne semble pas pouvoir être
appliqué à mon client parce qu'il remplit les conditions de l'art. 13 LACI.
Cependant,
c'est indépendamment de sa volonté, puisqu'il était alors accidenté, qu'il n'a pas
pu cotiser des mois supplémentaires permettant de lui faire bénéficier des 560 indemnités
journalières.
Or,
ce n'est clairement pas ce qu'a voulu le législateur.
D'une
façon ou d'une autre, les mois supplémentaires où la SUVA a presté devraient soit
être comptabilisé en période de cotisation soit être comptabilisé en tant que
« période de libération », ceci afin que mon client ne soit pas préjudicié
dans ses droits. »
Par décision sur opposition du 9 janvier 2020, la Caisse cantonale de chômage, Division juridique
(ci-après : l’intimée), a rejeté l’opposition et confirmé la décision
du 24 octobre 2019 fixant le droit de l’assuré à l’indemnité de chômage
à 260 jours. Elle a rappelé que, dans les limites du délai-cadre de cotisation, soit du
1
er
octobre 2016 au 30 septembre 2018, non contesté par l’opposant, l’assuré avait
comptabilisé 17 mois de cotisation. Elle a également retenu que la période d’incapacité
de travail hors cadre d’un contrat de travail, soit dans le cas présent du 1
er
mars 2018 au 30 septembre 2018 (7 mois), était considérée comme un motif de libération
des conditions relatives à la période de cotisation. Considérant toutefois que le cumul
de périodes de cotisation (art. 13 LACI) et de périodes de libération (art. 14 LACI) n’était
pas autorisé, l’intimée a conclu qu’il n’était pas possible de tenir
compte de la période de libération de 7 mois dans le calcul du droit au nombre d’indemnités
journalières. Par conséquent, l’assuré ne justifiant que de 17 mois de cotisation
durant le délai-cadre de cotisation, son droit à l’indemnité de chômage était
de 260 jours, en application de l’art. 27 LACI.
B.
Par acte de Me Primault du 10 février 2020, Q.________ a recouru devant la Cour des assurances sociales
du Tribunal cantonal du canton de Vaud contre la décision sur opposition du 9 janvier 2020 en concluant
principalement à l’annulation de la décision entreprise et à ce qu’il soit
prononcé que le droit maximal d’indemnités de chômage auquel il peut prétendre
s’élève à 520 indemnités journalières, l’intimée étant
invitée à reprendre le service de l’indemnité journalière dès et y compris
le 19 octobre 2019 ; à titre subsidiaire, il a conclu à l’annulation de la décision
entreprise et à ce qu’il soit prononcé qu’il a droit à 90 indemnités
de chômage depuis le 11 octobre 2019 ; à titre plus subsidiaire, il a conclu à l’annulation
de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision
à prendre dans le sens des considérants du jugement à rendre. Le recourant fait valoir
que le système légal comporte une lacune qui doit être comblée dans le cas présent,
afin que les assurés de 55 ans ou plus ne soient pas paupérisés, ce que le législateur
a précisément voulu éviter en légiférant afin d’éviter les cas de
rigueur. Il motive son point de vue comme il suit (sic) :
« […]
L'art. 27 al. 2 LACI dispose que l'assuré a droit à 260 indemnités journalières au
plus s'il justifie d'une période de cotisation de douze mois au total (let. a); 400 indemnités
journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 18 mois au total (let. b);
520 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 22 mois
au moins et remplit au moins une des conditions suivantes: être âgé de 55 ans ou […]
(let. c).
La
ratio legis
de
l'art. 27 al. 2 let. c est ancrée dans la troisième révision de la LACI, le législateur
ayant voulu protéger les chômeurs âgés dans la mesure où le risque qu'ils ne
retrouvent pas de travail était considéré comme bien plus important que la moyenne (Message
du Conseil fédéral relatif à la révision de la loi sur l'assurance chômage du
28 février 2001, FF 2001 2162, ci-après : Message 2001). En effet le législateur avait
relevé à cette époque que si le risque des assurés de 55 ans et plus restait moyen
face au principe même du chômage, il en était tout autre du risque que le chômage
de la population concernée soit plus long (Message 2001, p. 2162). Par ailleurs, l'avant-projet
prévoyait que la période de cotisation minimale permettant à un assuré de 55 ans
de prétendre à un droit au chômage s'élevant à 520 indemnités devait être
arrêtée à 18 mois (Message 2001, p 2162).
L'on
relèvera que la volonté du législateur de protéger les assurés se situant dans
la tranche d'âge en cause s'est répétée et renouvelée dans le cadre de la quatrième
révision de la LACI, en créant une classe supplémentaire à 400 indemnités chômage
pour celui ayant cotisé pendant 18 mois (Message du Conseil fédéral relatif à la
révision de la loi sur l'assurance chômage du 3 septembre 2008, FF 2008 7047, ci-après
: Message 2008). L'on remarquera qu'à l'époque, le droit prévoyait un régime de 520
indemnités chômage pour le chômeur de 55 ans et plus qui avait cotisé pendant 18
mois à l'intérieur du délai-cadre (Message 2008, p. 7047). La cotisation de 18 mois devait
alors faire place à une classe supplémentaire prévoyant 400 indemnités pour 18 mois
de cotisation, repoussant la problématique des 520 indemnités à 22 mois de cotisation
(Message 2008, p. 7047). Toutefois, c'est une période de cotisation de 24 mois qui a été
retenue pour ouvrir le droit à 520 indemnités chômage (Rubin Boris, Commentaire LACI,
art. 27 N 7).
Dans
une troisième étape, une initiative parlementaire concernant précisément la durée
de cotisation minimale des personnes âges de 55 ans ou plus a été déposée par
la COMMISSION DE L'ECONOMIE ET DES REDEVANCES DU CONSEIL NATIONAL (ci-après la CER-N). En effet,
l'application de la quatrième révision de la LACI, entrée en vigueur le 1
er
mars 2011, a entraîné un nombre important de cas de rigueur, puisque le moindre jour hors contrat
dans le délai-cadre de cotisation entraînait une déchéance du droit de l'assuré
de 55 ans à 520 indemnités chômage (Initiative parlementaire LACI, Délais-cadres
et périodes de cotisation minimale pour personnes âgées de 55 ans ou plus, Rapport de
la COMMISSION DE L'ECONOMIE ET DES REDEVANCES DU CONSEIL NATIONAL du 30 août 2011, FF 2011 6696,
ci-après : Initiative LACI). La CER-N avait commencé à rappeler que la durée
de cotisation initialement prévue dans le cas des assurés de 55 ans ou plus devait s'élever
à 18 mois (Initiative LACI, p. 6697). Elle souligne également que le fait, pour les assurés
concernés, de ne pas atteindre la durée de cotisation de 24 mois était souvent de nature
involontaire, leur faisant perdre le droit à 120 indemnités supplémentaires alors qu'ils
cotisent de manière ininterrompue depuis des années ce qu'elle considérait comme particulièrement
choquant (Initiative LACI, p. 6697). Les assurés subissaient donc une situation problématique
«
indépendamment
de leur volonté et malgré leur bonne foi »
(Initiative
LACI, p. 6698). En effet, cette protection est justifiée par le fait que les assurés de 55
ans ou plus on une « aptitude au placement qui doit être considérée comme plus difficile
et qui doivent faire face à un risque de chômage de longue durée accrue (Initiative LACI,
p. 6699).
[…]
L'interprétation
de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement
dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler
et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si le législateur
a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la
lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse,
mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune
proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception
traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation
de la Constitution (ATF 131 II 562, c. 3.5).
b.
Appliquant ce qui précède à l'espèce, l'on ne peut que remarquer que la situation
juridique dans laquelle est plongé Monsieur Q.________ est choquante et particulièrement injuste.
En
premier lieu, l'on relèvera en effet que le recourant s'est retrouvé incapable de travailler
pour cause d'accident. Étant toutefois partie à un contrat de travail passé avec J.________
jusqu'au 28 février 2018, il a toutefois pu cotiser pendant 17 mois dans le délai-cadre. Cependant,
son licenciement, qui a été décidé par son seul employeur, et ce, indépendamment
de sa volonté et sans aucune faute de sa part, ne lui a pas permis de cotiser à l'assurance
chômage au-delà des de ces 17 mois, aboutissant à un
manco
de cotisation de 5 mois pour satisfaire aux conditions
de l'art. 27 al. 2 let. c LACI. Toutefois, Il y a lieu de rappeler que Monsieur Q.________ était
toujours considéré
en incapacité de travail pour cause d'accident, et ce, jusqu'au 30 septembre 2018, date d'arrêt
des prestations de la SUVA.
[…]
En
résumé l'on constate que Monsieur Q.________ se retrouve dans le contexte d'un
assuré
de plus de 55 ans,
qui, en
raison
d'un accident,
n'a pas pu
cotiser
la durée minimale de 22 mois
car il était
en
incapacité
de travail,
et qu'au surplus il a été
licencié, le tout
indépendamment
de sa volonté et sans sa faute,
le tout
dans
le délai-cadre de cotisation.
Le refus de
la Caisse de reconnaître un droit de 520 indemnités chômage au recourant est ainsi particulièrement
choquant et entre en collision avec la
ratio
legis.
L'on
remarque ainsi que la problématique soulevée par la situation du recourant n'est en aucun cas
couverte par les bases légales susmentionnées, même imparfaitement. Ce cas n'a pas été
envisagé par le législateur, malgré sa volonté de protection d'une population déterminée.
La situation juridique n'ayant pas été envisagée, l'on se retrouve donc dans le cas d'une
lacune proprement dite, car la loi n'effleure pas cette problématique précise. Il revient donc
à la Cour de céans de combler dite lacune. »
Pour le surplus, le recourant reprend l’argumentation déjà développée dans
son opposition.
Par réponse du 19 février 2020, l’intimée a conclu au rejet du recours pour les
motifs indiqués dans la décision sur opposition du 9 janvier 2020.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Sous réserve de dérogations expresses, les dispositions de la LPGA (loi fédérale
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1)
s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du
25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.0]).
Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est
pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances
compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la
décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du
31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification
de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA) et doit contenir un exposé succinct
des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions (art. 61 let. b LPGA).
b)
Dans le canton de Vaud, la LPA-VD (loi cantonale vaudoise du
18
octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et
contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD).
Elle prévoit la compétence de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal pour statuer
(art. 93 let. a LPA-VD).
c)
En l’espèce, le recours a été déposé auprès du tribunal compétent
en temps utile. Il respecte au surplus les formes prescrites par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA),
de sorte qu’il est recevable.
2.
Le litige a pour objet le nombre d’indemnités journalières de l’assurance-chômage
auquel le recourant peut prétendre.
3.
a)
Selon l’art. 8 al. 1 let. e LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de
chômage s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est
libéré (art. 13 et 14 LACI).
b)
En vertu de l’art. 9 LACI, des délais-cadres de deux ans s’appliquent aux périodes
d’indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (al. 1). Le délai-cadre
applicable à la période de l’indemnisation commence à courir le premier jour où
toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (al.
2). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans
plus tôt (al. 3).
Le délai-cadre d’indemnisation délimite la période durant laquelle l’assuré
peut recevoir des prestations, tandis que le délai-cadre de cotisation fixe le laps de temps durant
lequel l’assuré doit avoir accompli la période de cotisation minimale (Boris Rubin, Commentaire
de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Bâle/Zurich, 2014, n° 3 ad art.
9 LACI).
Selon la jurisprudence, le délai-cadre ne commence à courir que le jour où l’assuré
s’annonce pour la première fois à l’office compétent en vue d’être
placé (TFA C 34/90 du 12 septembre 1990 consid. 4b in : DTA 1990 n° 13 p. 78). En effet,
dans le but de permettre un contrôle du chômage et de faciliter la prise en charge et le placement,
l’inscription à l’office compétent est une condition du droit à l’indemnité
de chômage. L’inexécution de cette obligation, prévue à l’art. 10 al.
3 LACI (cf. également art. 19 OACI), conduit au refus du droit à l’indemnité
tant que le chômeur n’est pas formellement inscrit (TFA C 310/01 du 5 mars 2002 consid. 2b).
c)
En l’occurrence, le recourant s’est formellement inscrit en qualité de demandeur d’emploi
auprès de l’ORP le 10 septembre 2018 et a requis le versement de l’indemnité de
chômage dès le 1
er
octobre 2018. Un délai-cadre d’indemnisation lui a été ouvert du 1
er
octobre 2018 au 30 septembre 2020. Ce point n’est pas contesté.
4.
a)
Conformément à l’art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre
prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI) – c'est-à-dire dans les deux ans précédant
le jour où toutes les conditions du droit à l'indemnité sont remplies –, a exercé
durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives
à la période de cotisation.
Compte également comme période de cotisation le temps durant lequel l’assuré: est
partie à un rapport de travail, mais ne touche pas de salaire parce qu’il est malade (art.
3 LPGA) ou victime d’un accident (art. 4 LPGA) et, partant, ne paie pas de cotisations (art. 13
al. 2, let. c, LACI).
b)
L’art. 14 al. 1 LACI prévoit que sont libérées des conditions relatives à la
période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9 al. 3)
et pendant plus de douze mois au total, n'étaient pas parties à un rapport de travail et, partant,
n'ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, notamment en raison de
maladie, accident ou maternité à la condition qu’elles aient été domiciliées
en Suisse pendant la période correspondante (let. b).
L'art. 14 LACI est une disposition d'exception qui est subsidiaire à la règle principale de
la durée minimale d'activité soumise à cotisation de l'art. 13 LACI et il ne s'applique
pas lorsque cette durée est suffisante. En outre, un cumul ou une compensation entre les deux dispositions
est exclu. Par conséquent, il n'est pas possible de compléter la période de cotisation
manquante avec des périodes pendant lesquelles l'assuré est libéré des conditions
relatives à la période de cotisation et inversement (TF 8C_750/2010 du 11 mai 2010, consid.
7.2 ; Boris Rubin, op. cit., n. 5 ad art. 13 LACI, p. 120).
c)
A teneur de l’art. 11 OACI, compte comme mois de cotisation, chaque mois civil, entier, durant
lequel l’assuré est tenu de cotiser (al. 1). Les périodes de cotisations qui n’atteignent
pas un mois civil entier sont additionnées. Trente jours sont réputés constituer un mois
de cotisation (al. 2). Les périodes assimilées à des périodes de cotisation (art.
13 al. 2 LACI) et celles pour lesquelles l’assuré a touché une indemnité de vacances
comptent de même (al. 3).
d)
L’art. 27 al. 1 LACI prévoit que dans les limites du délai-cadre d’indemnisation
(art. 9 al. 2), le nombre maximum d’indemnités journalières est calculé selon l’âge
de l’assuré et la période de cotisation (art. 9 al. 3). Selon l’art. 27 al. 2 LACI,
l’assuré a droit à :
-
260 indemnités journalières au plus
s’il justifie d’une période de cotisation de 12 mois au total (let. a) ;
-
400 indemnités journalières au plus
s’il justifie d’une période de cotisation de 18 mois au total (let. b) ;
-
520 indemnités journalières au plus
s’il justifie d’une période de cotisation de 22 mois au moins et remplit au moins une
des conditions suivantes : 1. être âgé de 55 ans ou plus ou 2. toucher une rente
d’invalidité correspondant à un taux d’invalidité d’au moins 40 %
(let. c).
e)
In casu, le recourant peut se prévaloir de 17 mois civils entiers de cotisation entre le 1
er
octobre 2016 au 28 février 2018. Il n’est pas possible de prendre en considération la
période consécutive au terme de son contrat de travail, précisément puisqu’il
n’était plus sous contrat de travail à ce moment-là (cf. art. 13 al. 1 LACI).
La période d'incapacité de travail hors cadre d'un contrat de travail, soit en l’espèce,
du 1
er
mars 2018 au 30 septembre 2018 (7 mois), est certes considérée comme un motif de libération
des conditions relatives à la période de cotisation au sens de l’art. 14 al. 1, let.
b, LACI. Cela étant, selon les dispositions légales en vigueur, force est de considérer
que seuls 17 mois civils entiers de cotisation entre le 1
er
octobre 2016 et le 28 février 2018 peuvent être pris en considération, ce qui donne droit
au recourant à 260 jours d’indemnité de chômage. A priori, la décision entreprise
paraît donc justifiée. Reste à examiner le grief soulevé par le recourant relatif
à l’existence d’une lacune de la loi.
5.
Le recourant considère en effet que le système
légal tel qu’exposé aux considérants 3) et 4) précédents contient une
lacune en ce sens que le législateur n’a pas pris en compte la problématique de sa situation,
à savoir celle d’un demandeur d’emploi de plus de 55 ans n’ayant pu cotiser durant
toute la période du délai-cadre de cotisation pour des motifs indépendants de sa volonté,
soit dus à une incapacité de travail faisant suite à un accident puis au licenciement
unilatéral décidé par son employeur. Il soutient que ce cas n'a pas été envisagé
par le législateur, malgré sa volonté de protection d'une population déterminée,
à savoir les chômeurs de plus de 55 ans, conformément à la ratio legis de l’art.
27 LACI. Cela étant, le recourant estime que, devant une lacune proprement dite, il revient à
la Cour de céans de combler celle-ci et de lui allouer 520 indemnités journalières.
a)
Le principe de la légalité, ancré
à l’art. 5 al. 1 Cst. (Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 ; RS 101),
implique que toute compétence étatique doit reposer sur une base légale. Ces compétences
doivent être exercées selon les modalités qui sont imposées par la loi. Le principe
de la légalité englobe ainsi d’abord l’exigence d’une base légale pour
l’octroi de prestations comme pour l’adoption de mesures qui grèvent les droits des
particuliers (Pierre-Yves Gréber / Bettina Kahil-Wolff / Ghislaine Frésard-Fellay / Romolo
Molo, Droit suisse de la sécurité sociale, Berne 2010, volume I, p. 25 et références
citées). Selon l’art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres autorités
sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international.
b)
Selon
la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale).
Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles
elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique)
ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique).
Si plusieurs interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme à
la Constitution. En effet, même s'il ne peut pas examiner la constitutionnalité des lois fédérales
(art. 190 Cst.), le Tribunal fédéral part de l'idée que le législateur fédéral
ne propose pas de solution incompatible avec la Constitution, à moins que le contraire ne résulte
clairement de la lettre ou de l'esprit de la loi (ATF 130 II 65 consid. 4.2 p. 71; ATF 129 II 114 consid.
3.1 p. 118; ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p. 56/57 et les arrêts cités).
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique
(ou lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il
aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation
de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait
pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié.
Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes
une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence
d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit,
selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait
d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit,
voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 129 III 656 consid. 4.1 p. 657 ss; ATF 128 I 34 consid.
3b p. 40 ss; ATF 125 III 425 consid. 3a p. 427; ATF 124 V 271 consid. 2a et les arrêts cités).
c)
En l’espèce, on ne saurait considérer qu’il y a lacune de la loi comme le soutient
le recourant. En effet, si on se réfère aux diverses procédures de modification de la
LACI telles que l’intéressé les a lui-même rappelées concernant les cas de
rigueur (cf. en particulier Initiative LACI, FF 2011 pp. 6696 ss), force est de constater que le législateur
a volontairement renoncé à faire bénéficier les chômeurs âgés de 55
ans ou plus d’une réglementation plus souple concernant la période minimale de cotisation.
Le grief est donc mal fondé.
d)
L’intimée,
en sa qualité d’organe de l’assurance-chômage, est tenue d’appliquer la loi
et ses dispositions d’exécution quelles que soient les incidences dans le cas d’espèce,
et ceci en prenant en compte les faits effectivement survenus. La LACI ne prévoyant aucune exception
permettant à l’autorité de s’écarter du texte légal, la situation personnelle
du recourant ne permettait pas de renoncer à l’application des dispositions légales pertinentes
en la matière.
6.
a)
En conclusion, le recours, mal fondé,
doit être rejeté et la décision sur opposition du 9 janvier 2020 être confirmée.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art.
61 let. a LPGA, dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020), ni d’allouer de
dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 9 janvier 2020 par la Caisse cantonale de chômage, Division
juridique, est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié, par l'envoi de photocopies, à :
‑
Me Flore Primault, avocate à Lausanne (pour le recourant),
‑
Caisse cantonale de chômage, Division juridique, à Lausanne,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne,
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :