vd_findinfo · Arrêt / 2022 / 870 · 2022-11-04 · fr

APTITUDE AU PLACEMENT | 15 LACI, 17 LACI, 8 LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales Arrêt / 2022 / 870

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
120/22 - 173/2022
ZQ22.032837
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
4 novembre 2022
__________________
Composition
:               Mme
Berberat
,
juge unique
Greffière
:              Mme
Parel
*****
Cause
pendante entre :
C.________
,
à Lausanne, recourant, représenté par Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne,
et
DIRECTION
GENERALE DE L’EMPLOI ET DU MARCHE DU TRAVAIL
,
à Lausanne, intimée.
_______________
Art.
8, 15 et 17 LACI
E n  f a i t  :
A.
C.________ (ci-après : l'assuré ou la recourant), né en [...], a démissionné
de son poste de travail en novembre 2020 pour le 31 janvier 2021. Il s'est inscrit en qualité de
demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement (ci-après : l’ORP)
d’[...] le 31 mai 2021 et a revendiqué des prestations de chômage à compter de cette
date. Un délai-cadre d’indemnisation lui a été ouvert du 31 mai 2021 au 31 mai 2023.
L’ORP d’Echallens a clos le dossier de l’assuré le 23 novembre 2021, considérant
que, l’intéressé ne s’étant pas présenté aux deux derniers rendez-vous
de conseil auxquels il avait été convoqué en dates des 28 octobre et 22 novembre 2021,
il avait renoncé au suivi de l’ORP et aux éventuelles prestations de l’assurance-chômage.
A la suite de son déménagement, l’assuré s’est réinscrit comme demandeur
d’emploi le 13 décembre 2021 auprès de l’ORP de [...]. En janvier 2022, il a suivi
le cours de cinq jours (mesure du marché du travail) auquel l’ORP l’avait assigné
en date du 15 décembre 2021.
L'assuré a été sanctionné à plusieurs reprises pour divers manquements, soit :
-              par décision non
contestée du 29 juin 2021, pour absence injustifiée à l’entretien de conseil du
3 juin 2021, avec suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant cinq jours à
compter du 4 juin 2021 ;
- par décision non contestée du 19 novembre 2021, pour absence non justifiée à l’entretien
de conseil en visioconférence du 28 octobre 2021, avec suspension du droit à l'indemnité
de chômage pendant neuf jours à compter du 16 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 10 décembre 2021 pour refus de participer à une mesure
du marché du travail du 15 au 19 novembre 2021, avec suspension du droit à l'indemnité
de chômage pendant cinq jours à compter du 16 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 22 décembre 2021, pour absence non justifiée à
l’entretien de conseil en présentiel du 22 novembre 2021, avec suspension du droit à
l'indemnité de chômage pendant seize jours à compter du 23 novembre 2021 ;
- par décision non contestée du 8 février 2022, pour recherches insuffisantes d'emploi
au mois de décembre 2021, avec suspension du droit à l'indemnité de chômage pendant
deux jours à compter du 1
er
janvier 2022.
Le 7 février 2022, l’assuré ne s’est pas présenté à l’entretien
de conseil en présentiel, sans présenter d’excuse préalable.
Par décision du 13 avril 2022, la Division juridique des ORP du Service de l'emploi (ci-après :
Division juridique des ORP, dénommée Direction de l’autorité cantonale de l’emploi
[ci-après : DIACE] à compter du 1
er
juillet 2022), a déclaré l'assuré inapte au placement à compter du 8 février
2022, en raison de la succession de manquements qui lui étaient reprochés, en dernier lieu
de ne pas s’être présenté à l’entretien de conseil du 7 février
2022. En effet, malgré les sanctions et le rappel de ses obligations, l’assuré avait
continué à se soustraire aux devoirs qui incombaient à tout demandeur d’emploi dans
le cadre de l’assurance-chômage.
Par écriture de son conseil, Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne, du 18 mai 2022, complétée
le 10 juin suivant, l'assuré a formé opposition à l'encontre de la décision d’inaptitude
au placement du 13 avril 2022. Il a fait valoir que sur six sanctions qui lui avaient été infligées,
au moins trois étaient injustifiées ou du moins disproportionnées. A cet égard, il
a relevé que l’ORP n’avait pas pris en considération les souffrances émotionnelles
auxquelles il avait été confronté pour fixer la quotité de la suspension à la
suite de son absence au rendez-vous de conseil du 22 novembre 2021. Il a exposé avoir dûment
informé l’ORP de [...] par courrier du 19 décembre 2021 des difficultés personnelles
et douloureuses auxquelles il était confronté (récidive du cancer de son père notamment)
qui lui avaient fait oublier son rendez-vous du 22 novembre 2021. Par ailleurs, il a fait valoir que
la suspension de deux jours pour insuffisance de recherches d’emploi au mois de décembre 2021
n’était absolument pas fondée, dès lors qu’il avait effectué seize recherches
d’emploi pour ce mois-là. Pour le surplus, l’assuré a allégué que la
gradation des sanctions ne laissait pas penser qu’il pouvait être subitement privé de
son droit aux prestations de chômage, en relevant qu’aucune suspension pour faute grave, soit
supérieure à dix-neuf jours, n’avait jamais été prononcée à son encontre.
A l’appui de son opposition, l’assuré a produit une copie de son courrier du 19 décembre
2021 ainsi que la copie des rendez-vous médicaux de son père les 15 et 22 décembre 2021.
Par écriture du 17 juin 2022, l’assuré a informé l’ORP qu’il avait effectué
des recherches d’emploi jusqu’à la fin du mois de mars 2022 et qu’il avait renoncé
à bénéficier des prestations de l’assurance-chômage à compter du 1
er
avril 2022.
Par décision sur opposition du 18 juillet 2022, la Direction générale de l’emploi
et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée) a rejeté l'opposition
formée par l'assuré et a confirmé la décision d’inaptitude au placement du
13 avril précédent. Après avoir rappelé que le dossier de l’assuré avait
été annulé à compter du 1
er
avril 2022 à la demande de l’intéressé, l’intimée a constaté qu'au
vu des nombreuses décisions de sanctions prononcées contre l’assuré, cinq durant
les huit mois ayant précédé le prononcé d’inaptitude au placement, celui-ci
aurait dû se rendre compte qu’il n'avait pas rempli à satisfaction les obligations incombant
aux demandeurs d'emploi. Elle a relevé au surplus qu'il ne s'était pas rendu à un entretien
de conseil et de contrôle fixé le 7 février 2022. Tout en déclarant ne pas rester
insensible aux moments douloureux rencontrés par l’assuré, elle a considéré
qu’il n’en demeurait pas moins que l’on pouvait exiger de lui, comme de tout demandeur
d’emploi, qu’il prenne les mesures lui permettant de respecter ses obligations découlant
de l’assurance-chômage, ce que l’assuré n’avait pas fait. Elle a notamment
relevé que les rendez-vous médicaux évoqués par l’assuré dans son acte
d’opposition concernaient son père et non l’assuré lui-même et que celui-ci
avait d’ailleurs participé au rendez-vous de conseil du 15 décembre 2021. Enfin, l’intimée
a fait valoir que s’il était vrai que la majorité des sanctions ne concernait que des
manquements de nature légère, il n’en demeurait pas moins qu’en ne se présentant
pas à divers entretiens de conseil, l’assuré avait rendu difficile la mise en place d’une
stratégie de réinsertion. Le manquement à un troisième entretien de conseil, sanctionné
par une suspension du droit à l’indemnité de seize jours, soit d’une gravité
moyenne, reflétait une certaine persistance à ne pas se soumettre aux directives de l’assurance-chômage
justifiant de nier l’aptitude au placement. La DGEM a encore relevé que si l’entretien
de conseil manqué du 7 février avait fait l’objet d’une suspension, celle-ci aurait
porté sur une durée de trente et un jours, soit une sanction considérée comme grave.
B.
Par acte de son conseil du 16 août 2022, C.________ a formé recours devant la Cour des assurances
sociales du Tribunal cantonal vaudois en concluant à l’annulation de la décision sur
opposition du 18 juillet 2022. Il fait valoir en substance que les décisions de suspension précédant
celle prononçant son inaptitude au placement étaient, dans leur majorité, soit infondées,
soit disproportionnées. En ce qui concerne la décision du 29 juin 2021 faisant suite à
son absence au rendez-vous de conseil du 3 juin précédent, il soutient qu’elle ne se
justifiait pas dès lors qu’il s’était inscrit comme demandeur d’emploi le
31 mai 2021 et qu’il ne connaissait pas encore le fonctionnement de l’assurance-chômage.
Pour le surplus, le recourant reprend peu ou prou les arguments développés dans son acte d’opposition,
en relevant en particulier que la décision prononçant son inaptitude au placement à la
suite du rendez-vous de conseil manqué du 7 février 2022 est totalement disproportionnée,
puisqu’il avait déjà été sanctionné à plusieurs reprises et qu’à
lui seul un rendez-vous manqué ne saurait justifier qu’il soit rejeté du système.
Enfin, le recourant soutient que la gradation des sanctions prononcées à son encontre ne pouvait
lui laisser penser qu’il était susceptible d’être subitement privé des prestations
de chômage. Il se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF 8C_816/218)
en faisant valoir qu’il n’a jamais été sanctionné pour faute grave et que,
dans l’hypothèse où l’intimée souhaitait lui faire comprendre qu’il
était sur le point de perdre tous ses droits, elle aurait dû prononcer des sanctions de plus
en plus sévères, ce qui n’avait pas été le cas. Il soutient en dernier lieu
que l’intimée n’a nullement démontré qu’en ne se rendant pas à
quelques rendez-vous de conseil, il aurait manqué une opportunité de retrouver un emploi.
Par réponse du 16 septembre 2022, l’intimée a conclu au rejet du recours, en relevant
que le recourant n’avait pas présenté de nouvel argument susceptible de modifier son
appréciation des faits. Par ailleurs, elle fait valoir que, contrairement à ce qu’allègue
le recourant, chaque décision de suspension de son droit à l’indemnité de chômage
l’avertissait qu’une succession de suspensions pouvait conduire à nier son aptitude
au placement. En outre, l’intimée relève qu’il ressort de l’arrêt du
Tribunal fédéral 8C_816/2018 que l’aptitude au placement ne peut être niée
qu’en présence de manquements répétés et pour autant qu’un ou plusieurs
manquements au moins correspondent à des fautes de gravité moyenne (consid. 6). Le recourant
ayant commis cinq manquements, dont un qualifié de gravité moyenne (suspension de seize jours)
selon l’art. 45 al. 3 OACI (ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02), la décision
d’inaptitude au placement est justifiée, nonobstant les événement douloureux vécus
par l’intéressé. Enfin, en ce qui concerne les griefs du recourant quant à la suspension
prononcée pour recherches d’emploi insuffisantes en décembre 2021, elle relève que
dite décision est entrée en force et qu’elle n’avait pas à entrer en matière
sur ce point dans sa décision sur opposition.
Par écriture du 10 octobre 2022, le recourant a indiqué qu’il n’avait rien à
ajouter ni de pièces supplémentaires à produire. Se référant à ses précédentes
écritures, il a confirmé ses conclusions.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur
opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent faire l’objet
d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA, 100 al.
3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93
let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ;
BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
c)
Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., (inaptitude au placement pour la période
allant du 8 février au 31 mars 2022) la cause est de la compétence du juge unique (art. 94
al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le litige porte en l’occurrence sur l’aptitude au placement du recourant entre le 8 février
et le 31 mars 2022.
3.
L’assuré
a droit à l’indemnité de chômage notamment s’il est apte au placement (art.
8 al. 1 let. f LACI).
Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à
accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui
est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L’aptitude au placement comprend ainsi
deux éléments : d’une part, la capacité de travail – c’est-à-dire
la faculté d’exercer une activité lucrative salariée sans en être empêché
par des causes inhérentes à sa personne – et d’autre part, la disposition à
accepter un travail convenable au sens de l’art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté
de prendre un tel travail s’il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant
au temps que l’assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d’employeurs
potentiels (ATF 136 V 95 consid. 7.3 ; ATF 125 V 51 consid. 6a ; ATF 123 V 214 consid. 3 ;
TF 8C_169/2014 du 2 mars 2015 consid. 3.1).
4.
a)
Aux
termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance
doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on
peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger ; il
lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il
exerçait précédemment ; il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il
a fournis. Selon l’al. 3 de cette disposition, l’assuré est également tenu d’accepter
tout travail convenable qui lui est proposé ; il a l’obligation, lorsque l’autorité
compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres
à améliorer son aptitude au placement (let. a), aux entretiens de conseil, aux réunions
d’information et à des consultations spécialisées (let. b) et de fournir les documents
permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable (let.
c).
b)
Selon l’art. 30 al. 1 let. c et d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité
est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour trouver un travail convenable ou qu’il n’observe pas les prescriptions
de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente.
La durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne peut excéder, par motif
de suspension, soixante jours (art. 30 al. 3 LACI). Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la durée
de la suspension est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à
trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours
en cas de faute grave (let. c).
5.
a)
Le
non-respect des devoirs prévus à l'art. 17 LACI donne ainsi lieu à une suspension du droit
à l'indemnité de chômage (art. 30 al. 1 let. c et d LACI) et, s'il est répété,
à une inaptitude au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI).
La violation de ces obligations
ne peut donc en principe pas déboucher immédiatement sur la négation du droit à l'indemnité.
En revanche, la violation répétée des devoirs figurant à l'art. 17 LACI permet aux
organes compétents de constater que l'assuré ne remplit pas la condition de l'aptitude au placement
(
cf.
Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 24
ad
art. 15 LACI). Autrement dit, l'existence cumulative de plusieurs faits justifiant une suspension pour
un seul ou divers motifs – faits qui vont à l'encontre de l'achèvement du chômage
– peut conduire à une inaptitude au placement avec refus du droit à l'indemnité
(DTA 1986 n° 5 p. 20). Il faudra nier l'aptitude au placement si, durablement, l'assuré n'est
disposé ou n'est en mesure de s'engager que de manière restreinte (DTA 1989 n° 1 p. 53).
Conformément aux
principes de proportionnalité et de prévisibilité, ainsi qu’en vertu de l’obligation
de renseigner et de conseiller (art. 27 LPGA et 19a OACI), l'aptitude au placement ne peut être
niée qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de sanctions
de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines,
voire en quelques mois (
ATF
112 V 215
consid. 1b p. 218 ; DTA 1986 p.
20 consid. III 1 p. 24 ; TF 8C_99/2012 du 2 avril 2012, consid. 3.3). Il n'est pas possible de constater
l'inaptitude au placement si quelques fautes légères seulement ont été commises,
mais le constat d’une faute de gravité moyenne en plus de fautes de gravité légère
suffit (TF 8C_816/2018 du 5 décembre 2019, consid. 6.2 ; DTA 1996/1997 p. 33). L'assuré
doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement
compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (TFA C 320/05 du 20 avril 2006 consid. 4.1
et C 188/05 du 19 janvier 2006 consid. 3). En cas de cumul de manquements sanctionnés, l'inaptitude
prend effet le premier jour qui suit le manquement qui entraîne la constatation de l'inaptitude
au placement. On applique par analogie le principe qui figure à l’art. 45 al. 1 let. b OACI
(Rubin,
op. cit.
,
n. 24
ad
art. 15 LACI).
b)
Au
vu de la jurisprudence précitée, la décision d’inaptitude au placement du 13 avril
2022 est bien fondée. En effet, entre les mois de juin 2021 et le 7 février 2022, l'assuré
a fait l'objet de cinq suspensions du droit à l'indemnité de chômage, les deux premières
en raison de non-participation sans excuse valable à des entretiens de conseil, la troisième
en raison du refus de participer à une mesure du marché du travail, la quatrième en raison
de non-participation sans excuse valable à un entretien de conseil et la cinquième en raison
de recherches d’emploi insuffisantes durant le mois de décembre 2021. S'il s'agit de fautes
légères dans les trois premiers cas ainsi que dans le cinquième cas, la quatrième
suspension a, quant à elle, été prononcée en raison d'une faute de gravité moyenne
(art. 45 al. 3 let. a et b OACI [RS 837.02]). Certes, la gradation dans la durée des suspensions
n’a été que partielle, les cinq suspensions ayant duré respectivement cinq, neuf,
cinq, seize et deux jours. Il convient toutefois de relever que la durée des suspensions a été
prononcée pour des motifs différents, ce qui explique qu’elle n’a pas été
en progression constante. Ainsi, la suspension de seize jours a été prononcée après
le troisième rendez-vous manqué par l’assuré à un entretien de conseil, sans
excuse valable. Quant à la dernière suspension, si elle n’a été que de deux
jours pour recherches insuffisantes d’emploi alors que le recourant en a fait seize au mois de
décembre 2021, c’est pour tenir compte du fait que dites recherches d’emploi n’avaient
pas été effectuées sur l’entier du mois de décembre 2021, mais seulement du
3 au 23 décembre 2021, contrairement à ce qui avait été fixé par l’ORP.
L'assuré a finalement été déclaré inapte au placement dès le 8 février
2022, soit le premier jour suivant une nouvelle absence à un entretien de conseil, sans excuse valable,
manquement qui, s’il avait été sanctionné par une suspension du droit à l’indemnité
de chômage, aurait valu trente et un jours de suspension, ce qui constitue une faute grave au regard
de l’assurance-chômage. Mis à part le dernier manquement de l'assuré (recherches
d’emploi insuffisantes pour décembre 2021 car ne se répartissant pas sur l’ensemble
du mois), les quatre autres manquements concernaient des mesures d'intégration (entretiens à
l'ORP et mesure de marché du travail). Or, l'obligation de participer aux mesures d'intégration
a été renforcée lors de la 3
ème
révision de la LACI. Alors qu'avant celle-ci, le refus systématique ou du moins répété
des mesures d'intégration conduisait à une privation des prestations, ce principe a été
transféré à l'art. 15 LACI (cf. BORIS RUBIN, op. cit. n° 70 ad art. 15 et n°
4 ad art. 30).
Il convient par ailleurs de retenir que le recourant ne s’est opposé à aucune des décisions
de suspension prises à son encontre – lesquelles avertissaient que les manquements répétés
pouvaient conduire à une négation de l’aptitude au placement – si bien que dites
décisions sont entrées en force. Dans ce contexte, l’intimée était légitimée
à prononcer l’inaptitude au placement de l’assuré après que celui-ci ne s’est
pas présenté à un rendez-vous de conseil, pour la quatrième fois, le 7 février
2022. Comme l’a relevé l’intimée au stade de la réponse, le fait de ne pas
se présenter à de tels rendez-vous compromet les chances du demandeur d’emploi de voir
la stratégie de réinsertion s’avérer fructueuse rapidement et allonge par conséquent
de façon indue le chômage.
c)
Il découle des considérations qui précèdent que, pour juger de l'aptitude au placement
d'un assuré, le comportement de celui-ci s'avère décisif. Dès lors, l'assuré
qui avait été jugé inapte au placement ne peut être reconnu apte à être
placé que s'il modifie radicalement son comportement, et non pas dès qu'il accepte de participer
à une mesure isolée (
cf.
Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur
l'assurance-chômage,
in
FF 2001 2123, p. 2158). On ne saurait considérer en l’occurrence que le recourant a radicalement
modifié son comportement à compter du mois de janvier 2022 en suivant la mesure de marché
du travail à laquelle il avait été assigné, puisqu’il a de nouveau manqué
un rendez-vous de conseil le 7 février 2022.
6.
a)
En définitive, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition litigieuse
confirmée.
b)
Il
n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61
let. f
bis
LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de
cause (art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la
juge unique
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue par la
Direction
générale de l’emploi et du marché du travail le 18 juillet 2022 est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La
juge unique :               La
greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne (pour le recourant),
‑
Direction générale de l’emploi et du marché du travail, à Lausanne,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie, à Berne,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :