vd_findinfo · Arrêt / 2023 / 559 · 2023-08-10 · fr

PERTE DE GAIN, ÉPIDÉMIE, CHIFFRE D'AFFAIRES, LIMITATION{EN GÉNÉRAL}, LIEN DE CAUSALITÉ | 2 al. 3bis OAPG (COVID-19), 2 al. 3ter OAPG (COVID-19), 15 Loi COVID-19

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales Arrêt / 2023 / 559

TRIBUNAL
CANTONAL
APG
1/23 - 6/2023
ZF23.002671
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
10 août 2023
__________________
Composition
:               Mme
Pasche
,
présidente
Mmes
Di Ferro Demierre et Gauron-Carlin, juges
Greffière
:              Mme
Chaboudez
*****
Cause
pendante entre :
N.________
,
à [...], recourant,
et
C.________
,
à [...], intimée.
_______________
Art.
15 loi COVID-19 ; art. 2 al. 3bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19
E n  f a i t  :
A.
N.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), domicilié à [...], est
affilié auprès de la Caisse C.________ (ci-après : la Caisse ou l’intimée)
en tant qu’indépendant dans le domaine de la psychothérapie et psychologie depuis le
1
er
septembre
1999.
L’assuré a déposé des demandes d’allocations pour perte de gain en cas de
coronavirus dès le 16 mars 2020 et a reçu de telles allocations de la Caisse du 16 mars
2020 au 31 juillet 2021.
Le 1
er
septembre 2021, l’assuré a déposé une nouvelle demande d’allocations pour
perte de gain en cas de coronavirus en raison d’une limitation significative de son activité
au mois d’août 2021. Il a indiqué que son chiffre d’affaires annuel s’était
élevé à 28'897 fr. en 2015, à 37'018 fr. en 2016, à 35'771 fr. en 2017, à
38'502 fr. en 2018 et à 33'387 fr. en 2019 alors que son chiffre d’affaires du mois à
indemniser était de 460 francs. A la question de savoir à quelle mesure la baisse du chiffre
d’affaires était due, il a répondu : « recommandation fédérale
de ne sortir qu’en cas de nécessité, éviter les contagions ». Il a mentionné
que durant le mois d’août 2021, il avait subi une perte de chiffre d’affaires d’au
moins 40 % et une perte de gain.
Invité par la Caisse à préciser à quelle mesure de lutte contre le coronavirus était
due la baisse de son chiffre d’affaires, l’assuré a répondu ce qui suit, par courriel
du 17 septembre 2021 (sic) :
« Depuis
que le Conseil Fédéral demande à la population de respecter la distanciation et le port
du masque, pour éviter la propagation du covid, j’ai perdu toute ma clientèle, sauf quelques
consultations épisodiques.
Mes
patients n’imaginent pas faire une psychothérapie analytique en étant masqué ou
dans une relation distante, car au contraire nous abordons les choses les plus intimes et confidentielles
dans un contexte de totale confiance et confiance (le carde de travail est intimiste et non pas psychiatrique-hospitalier).
Ce sont donc bien les directives du CF qui ont un impact énorme sur mon chiffre d’affaire.
Et avec l’adjonction récente du certificat covid maintenant, pour les professions médicales
et paramédicale comme la psychothérapie, c’est encore pire. »
Par décision du 1
er
octobre 2021, la Caisse a refusé de mettre l’assuré au bénéfice d’indemnités
perte de gain COVID-19 pour le mois d’août 2021. Elle a retenu en substance que pour ce mois-là,
il n’existait presque plus de mesures de restrictions prises par les autorités et que le motif
que l’assuré indiquait à l’appui de sa demande ne permettait pas de déterminer
à quelle(s) mesure(s) concrète(s) fédérales(s) ou cantonale(s) de lutte contre l’épidémie
de coronavirus actuellement en vigueur la baisse de son chiffre d’affaires serait due.
L’assuré s’est opposé à cette décision par courrier du 29 octobre 2021,
en expliquant que les mesures de lutte contre le coronavirus étaient directement responsables de
la baisse de son chiffre d’affaires, laquelle dépassait largement les 30 %. Il a exposé
que ses clients avaient renoncé provisoirement à venir le consulter dès lors que sa pratique
supposait une grande intimité et une totale transparence, incompatible avec le port du masque. Il
ne voyait pas comment respecter la confidentialité absolue – qui était une des prérogatives
de son travail – s’il devait dénoncer des personnes symptomatiques du coronavirus ou
vérifier la validité d’un certificat COVID. Il avait cherché à adapter sa pratique
en offrant des consultations à distance, mais n’avait eu que très peu de revenus par
ce biais-là du fait qu’il existait de nombreuses offres de consultations en vidéoconférence
gratuites car subventionnées. Il a précisé que son activité était impactée
par les mesures de respect de la distance ou de port du masque, ainsi que de traçage.
Par décision sur opposition du 25 janvier 2022, la Caisse a confirmé la teneur de sa décision
initiale. Elle a retenu que si les mesures de distanciation, respectivement de port du masque, avaient
pu contribuer à modifier les demandes de consultation de ses clients, ces seules circonstances ne
satisfaisaient pas le degré de causalité requis entre la perte de gain subie et les mesures
ordonnées par les autorités. Le Conseil fédéral exigeait en effet de démontrer
qu’une ou des mesures particulières aient provoqué de façon manifeste la baisse
de l’activité, en excluant une indemnisation générale de toutes les entreprises
impactées par la crise. Les mesures citées par l’assuré ne limitaient pas l’exercice
de son activité. Dans le contexte de la crise économique et sociale engendrée par la pandémie,
les raisons expliquant le fait que des clients renoncent à certaines prestations pouvaient être
multiples, ce qui ne suffisait pas pour prétendre au versement d’allocations pour perte de
gain. Il en allait de même du fait que l’assuré n’était pas parvenu à
générer suffisamment de revenus en offrant des consultations à distance, en raison de
la concurrence mise en place par d’autres institutions. Pour le surplus, l’assuré n’établissait
pas que l’accès à ses prestations était limité aux personnes disposant d’un
certificat COVID ou qu’il était soumis à une obligation de traçage des contacts,
laquelle concernait les restaurants, bars et manifestations. Enfin, il n’apparaissait pas que les
mesures particulières de protection à l’égard des personnes prises en charge dans
les institutions, prévues par la législation cantonale genevoise à compter du 23 août
2021, lui auraient été applicables, celles-ci visant les établissements médico-sociaux,
les établissements pour personnes handicapées, les organisations de soins et d’aide à
domicile ainsi que les foyers de jour pour personnes âgées et ne soumettaient d’ailleurs
pas les patients à l’obligation d’être titulaires d’un certificat COVID-19.
B.
Par acte du 16 février 2022, N.________ a recouru contre la décision sur opposition du 25 janvier
2022 auprès de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et
canton de Genève, en concluant implicitement au versement de l’allocation pour perte de gain
en lien avec le coronavirus pour le mois d’août 2021. Il invoque en premier lieu le fait que
la modification ou l’allègement des modalités de lutte contre la pandémie de COVID-19
n’annule pas immédiatement les conséquences des décisions et contraintes antérieures,
ses activités ne répondant pas à des demandes immédiates, mais correspondant à
un public spécifique qu’il doit démarcher, et pour lequel un service doit pouvoir être
garanti sur le moyen et long terme. Il décrit ensuite l’impact qu’ont eu les mesures
de lutte contre la pandémie sur ses formations, ses activités de représentation (salons,
marchés) et son activité de consultation. Pour ce qui est des formations, qu’il organise
dans son cabinet privé qui est un espace restreint, il a dû les annuler à la suite des
interdictions de réunion en groupe de personnes. Quant aux salons et marchés, où il vend
ses livres, et entreprend des activités de représentation, ils ont dû également être
annulés, avec un impact sur sa recherche de clientèle. Enfin, dans le cadre de son activité
de consultation, les mesures de lutte contre le COVID-19 ont eu pour effet de lui faire perdre tous ses
clients, étant précisé que même si elles étaient réduites pour une période,
elles étaient ensuite réintroduites. Il réitère que l’obligation d’annoncer
les cas de COVID et la planification des quarantaines pour les cas contacts a aussi contribué à
lui faire perdre sa clientèle et que le port du masque est incompatible avec son activité.
Il estime ainsi que son chiffre d’affaires pour la période concernée a baissé de
55 % par rapport aux années précédentes. A ses yeux, seules les mesures prises par
le Conseil fédéral expliquent ces résultats contraires aux attentes.
Dans sa réponse du 31 mars 2022, l’intimée a conclu au rejet du recours. Elle relève
notamment que le recourant n’explique pas en quoi la tenue des formations a été rendue
impossible dans son cabinet, sans que des mesures adéquates de protection n’aient pu être
mises en place, et que les mesures n’empêchaient pas la tenue de formations par visio-conférence.
Par réplique du 4 avril 2022, le recourant a maintenu sa position, estimant que les arguments de
l’intimée relèvent de la théorie et ne tiennent pas compte de la réalité
du terrain, ni de la continuité des activités de représentation sur la durée et de
leurs retombées également sur la durée.
En duplique, le 27 avril 2022, l’intimée a de nouveau conclu au rejet du recours. Elle fait
remarquer que la question de savoir si la limitation de l’activité du recourant durant le
mois d’août 2021 était manifestement liée à des mesures de lutte contre le
coronavirus en vigueur avant le mois précité peut rester ouverte.
C.
Par arrêt du 8 novembre 2022, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République
et canton de Genève s’est déclarée incompétente en raison du lieu et a transmis
la cause à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal vaudois.
D.
Par courrier du 26 janvier 2023, la juge en charge de l’instruction a informé les parties
que la cause avait été transmise à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal
vaudois comme objet de sa compétence par la Chambre des assurances sociales de Genève, en indiquant
que la cause paraissait en état d’être jugée et le serait lorsque l’état
du rôle le permettrait.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable au régime des allocations pour
perte de gain (art. 1 LAPG [loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour
perte de gain en cas de service et de maternité ; RS 834.1], art. 1 de l’ordonnance sur les
pertes de gain COVID-19 [ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien
avec le coronavirus [COVID-19] ; RO 2020 871 ; en vigueur du 17 mars 2020 au 31 décembre
2022]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas
ouverte sont sujettes à recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 et
58 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de
la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l'espèce, le recours a été
interjeté en temps utile auprès de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice
de la République et canton de Genève, qui a décliné sa compétence en faveur
de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal vaudois. Le recours respecte pour le surplus
les formalités prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il est recevable.
2.
Le litige a pour objet le droit du recourant à l’allocation pour perte de gain en lien avec
le coronavirus pour le mois d’août 2021.
3.
a)
Selon l’art. 15 al. 1, première phrase,
de la loi COVID-19 (loi fédérale du
25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à
surmonter l’épidémie de COVID-19 ; RS 818.102), dans sa teneur en vigueur jusqu’au
31 décembre 2022, le Conseil fédéral peut prévoir le versement d’allocations
pour perte de gain aux personnes qui doivent interrompre ou limiter de manière significative leur
activité lucrative à cause de mesures prises pour surmonter l’épidémie de COVID-19.
b)
En lien avec l’art. 15 al. 2 de la loi COVID-19 (dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre
2022), l’art. 2 al. 3bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 (dans sa teneur
en vigueur du 17 septembre 2020 au 16 février 2022) prévoit que les personnes qui exercent
une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes visées
à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0), pour autant
qu’elles ne soient pas concernées par l’al. 3 et qu’elles soient assurées
obligatoirement au sens de la LAVS (loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse
et survivants ; RS 831.10), ont droit à l’allocation :
a.
si leur activité lucrative est significativement
limitée en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées
par une autorité,
b.
si elles subissent une perte de gain ou une perte
de salaire,
c.
et si elles ont touché pour cette activité
au moins 10'000 fr. à titre de revenu soumis aux cotisations AVS en 2019 ; cette condition
s'applique par analogie si l'activité a débuté après 2019 ; si celle-ci n'a
pas été exercée pendant une année complète, cette condition s'applique proportionnellement
à sa durée.
c)
A partir du 1
er
avril 2021, l’activité lucrative était considérée comme significativement limitée
lorsque, par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019, le chiffre
d'affaires mensuel a baissé d’au moins 30 % (art. 15 al. 1, deuxième phrase, de
la loi COVID-19 et art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, dans leurs
teneurs respectives à partir du 1
er
avril 2021).
4.
a)
L’Office
fédéral des assurances sociales (OFAS) a émis des lignes directrices relatives à
l’application de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 dans la Circulaire sur l’allocation
pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter contre le coronavirus (CCPG).
b)
Les
directives administratives sont destinées à assurer l’application uniforme des prescriptions
légales par les organes d’exécution des assurances sociales. Elles établissent notamment
des critères généraux d’après lesquels sera tranché chaque cas d’espèce
conformément au principe d’égalité de traitement. Les directives administratives
sont destinées à l’administration, mais le juge ne s’en écarte pas sans motif
pertinent (ATF 146 V 104 consid. 7.1 ; 146 V 233 consid. 4.2.1 ; 144 V
195 consid. 4.2 et les références).
c)
Selon
l’Avant-propos de la version 18 de la CCPG (état au 1
er
septembre
2021), il n’existait presque plus de mesures de restrictions prises par les autorités. En
conséquence, les caisses de compensation devaient apporter une attention particulière aux motifs
invoqués par les assurés pour le droit fondé sur la limitation significative de l’activité
lucrative. Ces motifs devaient être en lien avec les mesures de lutte contre le coronavirus.
Le chiffre 1041.3 CCPG stipule que les affiliés doivent expliquer à quelle mesure concrète
est due leur perte de chiffre d’affaires. Dans le document de questions et réponses établi
par l’OFAS en lien avec les dispositions de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19
en vigueur à partir du 17 septembre 2020 (pièce 9 du bordereau de l’intimée), l’OFAS
précise, par rapport au chiffre de la CCPG précité, que les caisses de compensation doivent,
en application de l’art. 15 loi COVID-19, apprécier les motifs et étudier si la causalité
avec les mesures en vigueur est établie au vu de la situation épidémiologique. La perte
de gain doit être manifestement liée à des restrictions découlant des mesures ordonnées
par la Confédération ou le canton. Un lien de causalité direct ou indirect est possible,
mais plus les mesures s’assouplissent, plus les motifs ont besoin de précision. Par exemple,
la limitation du nombre de personnes par table dans un restaurant constitue un motif, tandis que la peur
du COVID-19 n’en est plus un. De plus, la situation économique tendue (générale
ou sectorielle) ne peut pas être attribuée aux mesures de lutte contre le coronavirus.
5.
a)
En l’occurrence, le recourant allègue
notamment que les mesures de respect de la distanciation sociale et du port du masque impactent l’exercice
de son activité. Il explique à cet égard que l’accueil de la clientèle à
la porte d’entrée de son cabinet n’est pas possible en garantissant la distanciation
requise et que l’obligation de porter un masque est en soi parfaitement incompatible avec le genre
de service qu’il propose, qui vise un maximum de transparence et qui réclame de sa part de
pouvoir lire sur les visages les émotions des patients. Il précise que son travail est en grande
partie lié à l’émotionnel, à l’analyse de l’inconscient et aux
communications non verbales, de sorte qu’il n’est pas possible de le réaliser à
distance.
Or, dans le cadre de l’assouplissement des mesures sanitaires entrées en vigueur le 26 juin
2021, le Conseil fédéral a notamment décidé que le port du masque n’était
plus obligatoire au travail, les employeurs devant préciser quand et où le port du masque restait
nécessaire en vue de protéger leurs employés (cf. communiqué de presse du Conseil
fédéral du 23 juin 2021). Le recourant avait donc la possibilité de recevoir sa clientèle
au mois d’août 2021 sans que le port du masque ne soit obligatoire.
b)
Le recourant se prévaut de la confidentialité liée à son activité et de l’impossibilité,
pour cette raison, d’annoncer les cas de COVID et l’existence de cas contacts en vue d’une
quarantaine, de même que de vérifier des certificats COVID. Contrairement à ce que laisse
entendre le recourant, le certificat COVID n’était pas requis sur le lieu de travail selon
les dispositions fédérales (cf. FAQ – Domaines d’utilisation du certificat COVID
du 23 juin 2021, établie par l’Office fédéral de la santé publique [ci-après :
OFSP]). L’intimée relève en outre que les mesures prises au niveau cantonal ne concernaient
pas le recourant et n’impliquaient par ailleurs pas la nécessité pour les patients d’être
titulaire d’un certificat COVID. Quant à la collecte des données en vue d’un traçage,
elle ne concernait pas les lieux de travail mais, à certaines conditions, les établissements
accessibles au public, comme les restaurants notamment, et les manifestations (art. 10 al. 2 let. c de
l’ordonnance COVID-19 situation particulière [ordonnance
du 23 juin 2021 sur les mesures destinées
à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation particulière ; RO
2021 379]). Cette mesure n’était donc pas susceptible d’impacter de quelque manière
que ce soit l’activité du recourant.
c)
Le recourant a exposé qu’il devait activement créer et entretenir un réseau pour
se faire connaître, expliquant qu’il est spécialisé dans un domaine qu’il
qualifie « de niche », à savoir […] et […]. Il organisait notamment
des formations en vue de se faire connaître. Il précise que la planification des formations
se fait au moins six mois à l’avance et que, même en cas d’allègement des
mesures, rien ne permettait d’assurer que de nouvelles mesures plus strictes ne seraient ensuite
pas à nouveau appliquées, compte tenu de leur caractère aléatoire.
Il faut relever qu’au mois d’août 2021, le recourant avait la possibilité d’organiser
des formations, aucune mesure étatique ne l’en empêchant. S’il est compréhensible
que l’organisation de tels événements doit être anticipée, il convient de rappeler
que les assouplissements décidés par le Conseil fédéral avaient été annoncés
le 23 juin 2021, soit plus d’un mois avant la période d’août 2021. En outre, le
versement d’allocations pour perte de gain ne saurait intervenir pour la seule raison que le recourant
a renoncé à organiser des formations compte tenu de la possibilité que de nouvelles mesures
soient prises. Il avait en outre la possibilité d’organiser des formations par vidéo-conférences,
dans l’hypothèse où celles-ci ne pourraient pas se tenir en présentiel.
d)
Le recourant fait également valoir qu’il est l’auteur de plusieurs livres et que leur
présentation dans des salons et sur des marchés régionaux lui permet de rencontrer d’éventuels
futurs clients. Il relève que l’allègement des mesures concernant les événements
culturels et littéraires ne permettait pas la tenue de tels événements rapidement, ceux-ci
demandant une longue préparation.
On ne saurait considérer que les mesures sanitaires prises en lien avec les événements
culturels ont impacté l’activité de psychologue et psychothérapeute du recourant,
faute de lien de causalité entre celles-ci et l’exercice concret de son activité. Certes,
il n’a pas pu utiliser ce genre de manifestations pour se faire connaître auprès de potentiels
clients. Cela ne l’empêchait toutefois pas de prospecter d’éventuels clients par
d’autres biais, notamment via l’Internet et les réseaux sociaux. On ne saurait quoi
qu’il en soit considérer que les mesures prises en lien avec les manifestations culturelles
ont significativement limité son activité.
e)
Le recourant explique que l’introduction des mesures de lutte contre le COVID-19 ont immédiatement
eu pour effet de lui faire perdre tous ses clients en une seule semaine. Etant donné la nature de
son travail, la nécessité de pouvoir garantir un accompagnement hebdomadaire sur le moyen et
le long terme (plusieurs années) n’a plus été possible à cause des mesures
du Conseil fédéral, qui pouvaient fluctuer rapidement et qui, même si elles pouvaient
être réduites pour une période, étaient ensuite réintroduites et adaptées.
Contrairement à ce que semble penser le recourant, les allocations pour perte de gain en cas de
coronavirus n’ont pas pour but de pallier une baisse de chiffre d’affaires due à un
contexte de reprise économique difficile ou à des attentes particulières de la clientèle.
A cet égard, le choix que la majorité de ses clients aurait fait d’arrêter leur
suivi sans le reprendre lorsque les mesures sanitaires le permettaient n’est pas un élément
qui doit conduire à une indemnisation par des allocations pour perte de gain. Il en va de même
du choix de clients potentiels de ne pas entreprendre de processus thérapeutique auprès du
recourant du seul fait que d’éventuelles futures mesures pourraient intervenir. A l’instar
de l’intimée,
il y a
lieu de retenir que les réticences des clients du recourant ne sauraient être assimilées
à des mesures des autorités qui justifieraient une indemnisation sur la base de l’art.
2 al. 3bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19.
f)
Finalement,
la baisse de chiffre
d’affaires significative que le recourant fait valoir pour le mois d’août 2021 –
qui n’a au demeurant pas été établie par pièces – ne peut être directement
imputée à des mesures fédérales ou cantonales consécutives à la situation
sanitaire. Ainsi que le retient à bon droit l’intimée, les autorités n’avaient
pratiquement plus imposé de restrictions à l’été 2021.
C’est donc à juste titre que l’intimée a nié le droit du recourant à
l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus pour le mois d’août 2021.
6.
a)
Le recours doit par conséquent être
rejeté.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f bis LPGA), ni d’allouer
de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas gain de cause et a procédé
sans mandataire qualifié (art. 61 let. g LPGA ; ATF 127 V 205 consid. 4b).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 25 janvier 2022 par la C.________ est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
M. N.________,
‑
C.________,
-
Office fédéral des assurances sociales,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :