vd_findinfo · Arrêt / 2009 / 1165 · 2009-11-23 · fr

ENCOURAGEMENT D'UNE ACTIVITÉ LUCRATIVE INDÉPENDANTE | 71a al. 1 LACI, 95a OACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 23.11.2009 Arrêt / 2009 / 1165

TRIBUNAL CANTONAL
ACH 41/09 - 93/2009
COUR DES ASSURANCES
SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 23 novembre
2009
__________________
Présidence
de   M.
Jomini
,
juge unique
Greffier
:
M.        Simon
*****
Cause pendante entre
:
M.________
, à Chardonne, recourant,
et
Service de l'emploi du canton de
Vaud
, à Lausanne,
intimé.
_______________
Art. 71a al. 1 LACI; art.
95a OACI
E n  f a i t  :
A.
M.________
, né en 1972, titulaire d'un CFC de vendeur
obtenu en 1990, a exercé plusieurs activités dans
cette profession.
Le 26 janvier 1998, M.________ est entré au service de
R.________ SA, d'abord en qualité de "merchandiser" puis
comme représentant. Le 30 mai 2008, en raison de mesures de
restructuration, R.________ SA a résilié le contrat
de travail pour le 31 août 2008. Par ailleurs, depuis le 26
septembre 2006, M.________ est associé-gérant (avec
signature individuelle) de la société C.________
Sàrl, à Vevey. Cette société exploite
une boutique de mode à Vevey.
B.
Le 25 juin 2008, M.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi
auprès de l'ORP de Vevey et a requis des indemnités
journalières à compter du 1
er
septembre
2008.
Il a été convoqué par l'ORP et successivement
à trois reprises (4 août, 2 septembre, 8 septembre
2008), il a annoncé qu'il ne pouvait pas venir et ne s'est
pas présenté.
Le 16 septembre 2008, il a été entendu lors d'un
entretien à l'ORP. Selon le procès-verbal de cet
entretien, il a déclaré avoir ouvert une autre
boutique à Vevey fin juillet 2008, X.________; il a en outre
demandé s'il pouvait bénéficier pendant
quelques temps des mesures de soutien aux assurés qui
entreprennent une activité indépendante
(ci-après: SAI).
L'ORP a écrit le 7 octobre 2008 à l'assuré
pour l'inviter à produire certains documents, dans un
délai de dix jours. L'ORP a reçu, le 20 octobre 2008,
des documents établis par l'assuré et
intitulés "Motivation de la création d'une
activité indépendante de consultant", "Budget
prévisionnel annuel 2009" et "Coût prévisionnel
de création de l'entreprise". Il en ressort qu'il vise
à se mettre à son compte comme consultant
indépendant dans le domaine des conseils dans des projets de
création, de rénovation et d'animation de boutiques
de mode.
C.
Le Service de l'emploi du canton de Vaud (ORP Vevey) a rendu le 18
novembre 2009 une décision de non-entrée en
matière sur la demande de mesures SAI. Dans la motivation de
cette décision, il était indiqué que la
demande était irrecevable parce que l'assuré n'avait
pas remis à l'ORP "la totalité des documents relatifs
à l'analyse de la faisabilité et viabilité de
son projet d'activité indépendante".
M.________ a formé opposition le 17 décembre
2008.
Le Service de l'emploi du canton de Vaud (Instance juridique
chômage) a statué sur cette opposition le 28 avril
2009, en la rejetant (ch. I du dispositif) et en réformant
la décision de l'ORP du 18 novembre 2009 en ce sens que la
demande de prestations de soutien aux assurés qui
entreprennent une activité indépendante est
rejetée (ch. II du dispositif). Le Service de l'emploi a
laissée ouverte, ou indécise, la question de savoir
si l'organe inférieur (l'ORP) pouvait déclarer
irrecevable la demande pour défaut de production des
pièces nécessaires à son examen (consid. 4a).
Il a en effet considéré que l'assuré n'avait
pas droit aux mesures concernées, pour les motifs suivants
(consid. 4b et 4c de la décision):
"b) Est
réputée phase d'élaboration du projet au sens
de l'art. 71 b al. 1 LACI le laps de temps nécessaire
à l'assuré pour planifier et préparer une
activité indépendante. Cette phase débute avec
l'acceptation de la demande et prend fin lorsque l'assuré a
perçu les indemnités spécifiques
octroyées (art. 95a OACI). Selon le Secrétariat
d'Etat à l'économie (SECO), autorité de
surveillance en matière d'assurance-chômage, des
indemnités journalières spécifiques sont
octroyées uniquement pour la phase de planification ou de
préparation d'un projet d'activité
indépendante. Aucune aide financière n'est
apportée dans la phase de lancement de l'entreprise. Des
indemnités journalières ne peuvent en principe pas
être accordées en cas de reprise d'une firme
déjà existante et à des assurés qui
désirent s'investir dans une entreprise déjà
existante (circ. relative aux mesures du marché du travail,
janvier 2006, ch. K15).
c) Dans
le cas présent, l'opposant travaille depuis novembre 2006
pour le compte de la société C.________ Sàrl.
Même si, selon ses déclarations, il est formellement
salarié de cette société, sa situation est
identique à celle d'un indépendant, dans la mesure
où c'est lui-même qui assume les risques d'entreprise
en sa qualité d'associé-gérant et de
copropriétaire de la société. En outre, il
explique que, depuis le 1
er
septembre 2008, il n'exerce
plus d'activité salariée et que son activité
indépendante exigera quelques mois d'investissement pour sa
mise en place. Il ajoute qu'il a fourni des prestations ponctuelles
à l'intention de C.________ Sàrl pour l'ouverture
d'une nouvelle boutique à Vevey, ceci pour lui permettre de
subsister, précisant qu'il a recouru à un emprunt
pour permettre le début du financement de l'investissement
de son projet d'activité indépendante.
Il faut
ainsi en déduire que l'assuré avait
déjà décidé d'entreprendre son
activité indépendante au moment où il a
déposé sa demande, à savoir lors de son
entretien du 16 septembre 2008 à I'ORP, et qu'il ne se
trouvait plus dans la phase d'élaboration d'un projet. En
outre, les prestations prévues au titre de soutien à
une activité indépendante ne sauraient être
allouées lorsque l'assuré l'exerce
déjà, ou encore lorsqu'il s'agit de développer
une structure existante ou de diversifier ses activités ;
peu importe à cet égard qu'un volume minimum
d'affaires ne lui soit pas garanti ou qu'il ne réalise pas
immédiatement des revenus: les indemnités
spécifiques n'ont pas pour but de soutenir l'assuré
durant les premiers mois de l'existence de son activité
indépendante".
D.
Par acte du 26 mai 2009 destiné à la Cour de
céans, M.________ recourt contre la décision sur
opposition en demandant d'être mis au bénéfice
des prestations de soutien (SAI) par le paiement de 90
indemnités journalières pendant la phase
d'élaboration et de mise en place de son projet. A propos de
ce projet, il donne notamment les indications suivantes:
- il a fourni des
prestations lors de la création d'une deuxième
boutique de la société C.________ Sàrl
à Vevey dans le cadre du début de son activité
indépendante de conseiller/consultant, pour la mise en place
d'une nouvelle surface de vente; la société
précitée était son premier client et cet
engagement démontrait que ses projets étaient
réalistes et rentables;
- il n'est plus
salarié de C.________ Sàrl depuis le 1
er
septembre 2008 mais demeure associé; son activité
indépendante consiste à acheter des produits à
des fabricants ou importateurs, de les vendre à des magasins
professionnels en Suisse - entre autres C.________ Sàrl,
mais il s'agit de prestations ponctuelles -, d'offrir des conseils
à ces mêmes commerçants pour la mise en place
ou la mise en valeur des surfaces de vente;
- ses nouvelles
activités professionnelles n'auraient rien à voir
avec celles qu'il exerçait précédemment comme
employé de C.________ Sàrl, ou qu'il exerce encore
comme associé, même si toutes s'inscrivent dans un
même domaine économique.
Dans sa réponse du 3 juillet 2009, le Service de l'emploi
propose le rejet du recours.
Dans des déterminations du 25 août 2009, le recourant
a indiqué qu'il contestait que son projet d'activité
ait été déjà élaboré le
16 septembre 2008, ce qui n'était attesté ni
confirmé par aucune pièce. Selon lui, la date
déterminante est le 20 octobre 2008, soit la date à
laquelle il a remis à l'ORP différents documents qui
avaient été sollicités. Le recourant requiert
l'audition en tant que témoin du comptable de sa fiduciaire,
à propos du caractère selon lui suffisamment complet
des documents remis à l'ORP le 20 octobre 2008.
Le Service de l'emploi s'est encore déterminé le 28
septembre 2009, et le recourant le 21 octobre 2009.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales, RS 830.1) s'appliquent à
l'assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi
fédérale du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité, RS 837.0]). Les décisions sur
opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition
n'est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1
LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent
(art. 58 LPGA). Le recours doit être déposé
dans les trente jours suivant la notification de la décision
sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA). En l'espèce,
le recours, interjeté en temps utile auprès du
tribunal compétent, est donc recevable.
b)
La LPA-VD (loi cantonale
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative,
RSV 173.36), entrée en vigueur le 1
er
janvier
2009, s'applique aux recours et contestations par voie d'action
dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c
LPA-VD). La cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est
compétente pour statuer (art. 93 al. 1 let. a
LPA-VD).
La contestation porte sur l'octroi de 90 indemnités
journalières. La valeur litigieuse apparaît ainsi
inférieure à 30'000 fr. de sorte que le juge unique
est compétent pour statuer (art. 94 al. 1 let. a
LPA-VD).
3.
Il ressort de la décision sur opposition que la contestation
ne porte plus sur la question de savoir si le dossier remis
à l'ORP était suffisant (consid. 4a de la
décision attaquée), mais seulement sur des conditions
de fond posées par le droit fédéral pour
l'octroi de mesures de soutien aux assurés qui entreprennent
une activité indépendante (consid. 4b et 4c de la
décision attaquée). L'audition du comptable de la
fiduciaire, destinée selon le recourant à
établir que son dossier était suffisamment complet,
ou conforme à ce qui usuellement demandé en pareil
cas, apparaît donc comme une mesure d'instruction superflue
ou non pertinente.
4.
Le recourant soutient, en substance, qu'au moment où il a
demandé les mesures de soutien litigieuses, il se trouvait
encore dans la phase de
planification ou de préparation
d'un projet d'activité indépendante.
a)
Aux termes de l'art. 71a al. 1 LACI (titre de l'article:
"soutien aux assurés qui entreprennent une activité
indépendante"), l'assurance peut soutenir l'assuré
qui projette d'entreprendre une activité indépendante
durable par le versement de 90 indemnités
journalières au plus durant la phase d'élaboration du
projet (dans le texte allemand: "während der Planungsphase
eines Projektes"). La notion de "phase d'élaboration du
projet" est définie à l'art. 95a OACI: il s'agit du
laps de temps nécessaire à l'assuré pour
planifier et préparer une activité
indépendante; cette phase débute avec l'acceptation
de la demande et prend fin lorsque l'assuré a perçu
les indemnités journalières.
Selon la jurisprudence, cette
définition correspond à la volonté du
législateur, de sorte qu'un droit à des
indemnités spécifiques n'existe plus à partir
du moment où débute l'activité
indépendante. En effet, les indemnités de
chômage n'ont pas pour but, de manière
générale, de financer le manque d'occupation de la
personne qui commence une activité indépendante. Le
contraire reviendrait à remplacer les risques de perte
liés au manque d'occupation dans sa nouvelle activité
par des indemnités de chômage. Or, ceci est totalement
étranger à la volonté du législateur
d'encourager la prise d'une activité indépendante
(TFA C 291/00 consid. 1a et les références
citées).
Comme le mentionne la décision attaquée, cette notion
a également été expliquée dans la
circulaire du SECO relative aux mesures de marché du travail
(MMT, janvier 2006): aucune aide financière ne peut
être accordée dans ce cadre pour la phase de lancement
d'une entreprise, ni quand l'assuré veut reprendre ou
collaborer avec une entreprise existante (rubrique K15 de ladite
circulaire).
La doctrine relève que l'art. 95a OACI est imprécis
à propos de la fin de la phase d'élaboration du
projet, qui devrait plutôt correspondre au terme effectif des
travaux de planification et de préparation (cf. Thomas
Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Schw.
Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2
e
éd., n. 788). La légalité de cette
définition n'est pour le reste pas mise en cause et le sens
de la réglementation du droit fédéral est de
permettre l'octroi de mesures de soutien seulement pour la toute
première phase du début de l'activité
indépendante, à savoir le moment où
l'assuré donne une certaine concrétisation à
ce qui était jusqu'à présent une simple
idée d'activité lucrative indépendante, en
constituant un dossier et en recherchant les informations
nécessaires (cf. Nussbaumer, op. cit., n. 789: "Die
Planungsphase erfasst nur die allererste Phase des Beginns der
Selbständigkeit"). Cette interprétation correspond
à celle de la jurisprudence (TFA C 100/03 du 26 janvier
2004, consid. 5.2 et les références citées).
La phase de mise en route de l'activité ne fait donc plus
partie de la phase de planification et de
préparation.
b)
Dans le cas particulier, le recourant était dans
une situation où, grâce à son statut
d'associé-gérant d'une société active
dans le domaine où il entend travailler comme
indépendant, il avait déjà pu élaborer
concrètement, d'une manière assez claire ou
précise, son nouveau projet. Il admet que la création
de la deuxième boutique de la société
précitée, intervenue avant la demande de mesures SAI,
s'inscrivait déjà dans le cadre de sa reconversion
professionnelle.
On doit considérer que, dans l'appréciation globale
de ce changement d'activités, le recourant n'en était
plus à la toute première phase de préparation
et de planification lorsqu'il a présenté sa demande
de soutien le 16 septembre 2008; c'est en effet la date
déterminante à ce propos, le recourant n'ayant pas
abordé l'ORP plus tôt pour demander cette prestation
spécifique. Le Service de l'emploi du canton de Vaud
était donc fondé, sur la base d'une
appréciation de tous les éléments du dossier,
à considérer que l'on se trouvait déjà
au-delà de l'introduction de la phase d'élaboration
du projet. Il n'est pas nécessaire, dans ce contexte, de
disposer de preuves formelles du début de cette phase
d'élaboration car il s'agit bien plutôt
d'évaluer les intentions et les choix de l'assuré sur
la base des démarches concrètes qu'il a
effectuées. En l'espèce, il apparaît donc que
le
Service de
l'emploi
n'a pas
violé le droit fédéral en considérant
que les conditions de l'art. 71a LACI n'étaient pas
remplies. Le recours est en conséquence mal fondé et
il doit être rejeté. La décision
attaquée doit donc être confirmée.
5.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais ni
dépens (art. 61 let. a et g LPGA).
Par ces
motifs,
le Juge
unique
prononce:
I.
Le recours est
rejeté.
II.
La
décision sur opposition rendue le 28 avril 2009 par le
Service de l'emploi du canton de Vaud est
confirmée.
III.
Il
n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de
dépens
.
Le
président :
Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a
été approuvée à huis clos, est
notifié à :
‑
M.________
‑      Service de
l'emploi du canton de Vaud
-      Office
fédéral des assurances sociales
par l'envoi de
photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en
matière de droit public devant le Tribunal
fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas
échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au
sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être
déposés devant le Tribunal fédéral
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui
suivent la présente notification (art. 100 al. 1
LTF).
Le greffier :