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JOURS D'INDEMNISATION SANS CONTRÔLE, DROIT CONSTITUTIONNEL À LA PROTECTION DE LA BONNE FOI, IGNORANCE DE LA LOI | 27 LPGA, 19a OACI, 27 OACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 14.09.2021 ACH 31/21 - 166/2021

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
31/21 - 166/2021
ZQ21.006929
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
14 septembre 2021
__________________
Composition :
Mme
DESSAUX, juge unique
Greffier :
M.
Favez
*****
Cause
pendante entre :
R.________
,
à [...], recourante,
et
Caisse
cantonale de chômage
, à Lausanne, intimée.
_______________
Art.
27 al. 1 OACI ; art. 27 LPGA et 19a OACI
E n  f a i t  :
A.
R.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante) a travaillé pour [...] du
11 septembre 2006 au 30 juin 2020, date de la résiliation des rapports de travail.
Le 18 juin 2020, l’assurée s’est inscrite auprès de l’Office régional
de placement (ci-après : l’ORP) de la Riviera. Elle a sollicité le versement d’indemnités
journalières à compter du 1
er
juillet 2020
auprès de la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse ou l’intimée).
Un délai-cadre d’indemnisation lui a été ouvert dès le 1
er
juillet 2020.
Le 25 juin 2020, l’assurée a bénéficié d’un entretien de conseil
à l’ORP.
Dans le formulaire relatif aux indications de la personne assurée pour le mois de juillet 2020,
complété le 29 juillet 2020, l’assurée a indiqué avoir pris des vacances
du 28 au 31 juillet 2020.
Le 7 août 2020, l’assurée a bénéficié d’un nouvel entretien
de conseil à l’ORP.
Dans le formulaire relatif aux indications de la personne assurée pour le mois d’août 2020,
complété le 24 août 2020, l’assurée a indiqué qu’elle
allait prendre des vacances du 25 au 29 août 2020.
Par décision du 8 décembre 2020, la Caisse a refusé d’indemniser l’assurée
pour les périodes du 28 au 31 juillet 2020 et du 25 au 29 août 2020 au
motif que cette dernière n’avait pas droit à des jours sans contrôle.
Le 14 septembre 2020, l’assurée a formé opposition à l’encontre
de la décision susmentionnée. Elle a fait valoir que l’ORP ne l’avait pas informée
de l’interdiction de prendre des jours sans contrôle pendant les soixante premiers jours de
chômage. L’intéressée a indiqué s’être rendue deux fois quatre jours
à l’étranger pour voir ses enfants et sa mère, ce qui n’était pas possible
auparavant en raison des restrictions liées à la pandémie. Elle a précisé qu’elle
avait continué à chercher un emploi durant les deux séjours à l’étranger.
Elle reproche également à l’ORP une information incomplète.
Par décision sur opposition du 15 janvier 2021, la Caisse a rejeté l’opposition
de l’assurée et confirmé la décision du 8 décembre 2020. Dans sa
motivation, elle a considéré que l’assurée bénéficiait d’un délai-cadre
d’indemnisation dès le 1
er
juillet 2020
et qu’elle avait pris des vacances du 28 au 31 juillet 2020, puis du 25 au 29 août 2020.
En prenant des vacances avant les soixante jours de contrôle prévu par l’ordonnance,
l’assurée n’avait pas acquis de droit à prendre des jours sans contrôle. S’agissant
du grief relatif à l’information incomplète, la Caisse a expliqué que l’information
concernant les jours de contrôle figurait dans la brochure remise lors de l’inscription auprès
de l’assurance-chômage. En outre, les vidéos d’information sur l’assurance-chômage
informaient que toutes absences devaient être immédiatement annoncées à l’ORP.
La Caisse a ainsi imputé à l’assurée le fait de ne pas avoir annoncé ses absences
lors des entretiens de conseil à l’ORP les 25 juin et 7 août 2020 de sorte
que son conseiller n’avait pas pu la rendre attentive aux conséquences de ses vacances.
B.
Par acte du 11 février 2021, déposé au greffe par porteur le lendemain, R.________
a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition
précitée. Elle a implicitement conclu à sa réforme, en ce sens que les indemnités
journalières lui soient versées pour les périodes du 28 au 31 juillet 2020 et
du 25 au 29 août 2020. En substance, elle invoque s’être rendue auprès
de sa famille pour raisons personnelles et non pour des vacances et qu’elle avait continué
ses recherches d’emplois durant les séjours litigieux.
Dans sa réponse du 5 mars 2021, la Caisse cantonale de chômage a conclu au rejet
du recours, précisant qu’il fallait s’en tenir aux premières déclarations
de la recourante.
La recourante a répliqué par acte du 25 mars 2021, déposé au greffe par
porteur le lendemain. Elle se prévaut d’une information incomplète relative à ses
obligations à l’égard de l’assurance-chômage.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre
2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation
expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale
du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition
n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du
31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En
l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let.
a LPA-VD [loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant
les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est
recevable.
c)
Vu
la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence
du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le litige porte sur le droit de la recourante aux indemnités de chômage pour les périodes
du 28 au 31 juillet 2020 et du 25 au 29 août 2020.
3.
a)
L’assuré a droit à l’indemnité
de chômage s’il satisfait, entre autres conditions, aux exigences de contrôle (art. 8
al. 1 let. g LACI). Aux termes de l’art. 17 al. 1, première phrase, LACI, l’assuré
qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du
travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter
le chômage ou l’abréger.
b)
Selon
l’art. 27 al. 1, première phrase, OACI, intitulé « Jours sans contrôle »,
après soixante jours de chômage contrôlé dans les limites du délai-cadre, l’assuré
a droit chaque fois à cinq jours consécutifs non soumis au contrôle qu’il peut choisir
librement. Durant les jours sans contrôle, l’assuré est délié de l’obligation
d’être apte au placement, mais doit remplir les autres conditions dont dépend le droit
à l’indemnité (art. 8 LACI).
L’assuré ne peut prendre des jours sans contrôle avant de les avoir acquis (Bulletin
LACI IC, juillet 2018, chiffre B370 ; cf. également Boris Rubin, Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 81 ad art. 17 LACI).
Il doit impérativement comptabiliser soixante jours de chômage contrôlés dans les
limites du délai-cadre indemnisé avant d’avoir droit à cinq jours non soumis au
contrôle (cf. TFA C 91/05 du 28 avril 2005 consid. 2.1 in fine ; cf. également Rubin,
op. cit., n° 80 ad art. 17 LACI).
4.
a)
En l’occurrence, la recourante a
bénéficié d’un délai-cadre d’indemnisation dès le 1
er
juillet 2020.
b)
La
recourante a pris des vacances du 28 au 31 juillet 2020 et du 25 au 29 août 2020.
Elle n’avait dès lors pas effectué, à ces dates, les soixante jours de chômage
contrôlé requis par l’art. 27 al. 1 OACI pour pouvoir prétendre à des jours
sans contrôle. L’intéressée ne pouvait pas davantage prendre ces jours de vacances
par anticipation (cf. considérant 3b
supra
).
c)
La
recourante ne saurait soutenir que les deux séjours se justifiaient par des « raisons
personnelles » (acte de recours, ch. 1). Ce faisant, elle semble se prévaloir de l’art. 25
let. e OACI selon lequel l’ORP – sur demande de l’assuré – dispense ce dernier,
pendant trois jours au plus, de l’obligation d’être apte au placement lorsqu’il
est directement touché par un événement familial particulier (mariage, naissance, décès,
soins à un enfant malade ou à un proche parent). L’intéressée admet en effet
n’avoir pas réalisé que ses séjours contrevenaient à « l’art.
27 » (acte de recours, ch. 2), ce qui apparaît contradictoire. Or en présence de
deux versions différentes et contradictoires d’un état de fait, la préférence
doit être accordée en général à celle que la personne assurée a donnée
alors qu’elle en ignorait peut-être les conséquences juridiques (règle dite des
« premières déclarations »), les explications nouvelles pouvant être consciemment
ou non le fruit de réflexions ultérieures (ATF 142 V 590 consid. 5.2 ; 121 V 45 consid.
2a). Dans ces circonstances, les formulaires relatifs aux indications de la personne assurée pour
les mois de juillet et d’août 2020 revêtent une valeur probante décisive du
fait qu’ils ont été complétés avant la décision du 8 décembre 2020
qui a permis à l’intéressée de prendre conscience de son manquement.
Force est également de constater que la recourante n’a soumis à l’ORP aucune demande
particulière au sens de l’art. 25 let. e OACI, ce qu’elle n’allègue
du reste pas, de sorte que cette disposition est inapplicable en l’espèce.
d)
Les
arguments de la recourante selon lesquels il lui avait été impossible de rendre visite à
sa famille plus tôt en raison de la pandémie ne sont pas pertinents dès lors que les mesures
ad hoc
adoptées par le Conseil fédéral dans le cadre de la pandémie ne prévoient aucune
dérogation à l’art. 27 al. 1 OACI. Il en va de même du fait, certes louable,
que l’intéressée ait poursuivi ses recherches durant ses jours de vacances.
e)
En
conséquence, l’intimée était légitimée à considérer que la recourante
ne pouvait pas prétendre à des jours sans contrôle du 28 au 31 juillet 2020,
puis du 25 au 29 août 2020. Partant, c’est à bon droit qu’elle a refusé
d’indemniser l’intéressée pour cette période.
5.
Reste à examiner si la recourante peut se prévaloir d’une information lacunaire ou incomplète
des autorités de l’assurance chômage au sujet de son droit à des jours d’indemnisation
sans contrôle.
a) aa)
Ancré
à l’art. 9 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 ; RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le
principe de la bonne foi exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement
de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de tout comportement
propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences
d’une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger
de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou assurances qu’elle lui a faites
et ne trompe pas la confiance qu’il a légitimement placée dans celles-ci. De la même
façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence,
simplement, d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez
l’administré une attente ou espérance légitime (ATF 131 II 627 consid. 6.1 ; 129
II 361 consid. 7.1).
bb)
Selon
la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l’administration peuvent
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète
à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu’il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n’ait
pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 141 V 530
consid. 6.2 ; 131 II 627 consid. 6.1 et les références citées). Plus largement, le
principe de la bonne foi s’applique lorsque l’administration crée une apparence de droit,
sur laquelle l’administré se fonde pour adopter un comportement qu’il considère
dès lors comme conforme au droit (TF 6B_659/2013 du 4 novembre 2013 consid. 3.1 et la référence
citée).
cc)
En
vertu de l’art. 27 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et
les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes
intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d’être conseillé,
en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs
à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir
leurs obligations (al. 2 in limine).
Ce devoir de conseil de l’assureur social comprend l’obligation de rendre la personne intéressée
attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l’une
des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3). Le devoir de conseils s’étend
non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de
nature juridique (TF K 7/06 du 12 janvier 2007 consid. 3.3, in : SVR 2007 KV n° 14 p. 53 et réf.
cit.). Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve
l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable pour l’administration (TF 9C_865/2010
du 8 juin 2011 consid. 5.1 et réf. cit.).
dd)
L’erreur
de droit, qui est admise de manière restrictive, est fondée sur l’idée que le justiciable
doit s’efforcer de prendre connaissance de la loi et que son ignorance ne lui permet de s’exculper
que dans des cas exceptionnels (ATF 129 IV 238 consid. 3.1). L’ignorance de la loi
ne constitue donc en principe pas une raison suffisante et il appartient à celui qui se trouve face
à une situation juridique qu’il ne maîtrise pas de prendre les renseignements nécessaires
(ATF 128 IV 201 consid. 2).
ee)
L’art.
19a al. 1 OACI – qui renvoie dans son titre à l’art. 27 LPGA – impose à cet
égard aux autorités de l’assurance-chômage, notamment au Service de l’emploi
(cf. art. 76 al. 1 let. c et 85 LACI ; art. 5 LEmp [loi vaudoise sur l’emploi du 5 juillet 2005 ;
RSV 822.11]), de renseigner les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure
d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.
b) aa)
En l’espèce, l’assurée
ne saurait bénéficier de la protection de la bonne foi.
bb)
On
peut relever tout d’abord, à l’instar de l’intimée, que la recourante a bénéficié
de toutes les informations utiles par le biais des brochures explicatives remises à l’occasion
de son inscription à l’assurance et de la séance collective d’informations (cf.
notamment la brochure « Etre au chômage », www.bundespublikationen.admin.ch%2Fcshop_mimes_bbl%2F48%2F48DF3714B1101EE99B95DCA05903AE72.pdf).
La recourante n’affirme en effet pas le contraire.
cc)
La
recourante ne rend pas davantage vraisemblable que son conseiller ORP, voire l’intimée, ait
pu reconnaître, avant le dépôt des formulaires relatifs aux indications de la personne
assurée que l’intéressée compromettait son droit aux prestations de l’assurance-chômage
(ATF 133 V 249 consid. 7.3).
En effet et s’agissant des informations communiquées par le conseiller en personnel de l’ORP,
aucune question particulière ne ressort des procès-verbaux des entretiens des 25 juin
et 7 août 2020. Il n’en demeure pas moins qu’en cas de doute sur la disponibilité
de jours sans contrôle, la recourante aurait dû s’enquérir de la situation directement
auprès de l’intimée. Elle ne saurait ainsi se prévaloir d’une erreur de droit
dans un domaine où l’information est largement disponible (séance d’information,
Internet, brochures, etc.).
dd)
Il
convient aussi de rappeler que les questions afférentes à l’indemnisation sont de la
stricte compétence de la Caisse, tandis qu’elles sortent clairement du champ de compétences
du conseiller de l’ORP, lequel ne pouvait vraisemblablement qu’exposer les principes généraux
dictant le droit à des jours sans contrôle. La recourante ne démontre ainsi pas que l’autorité
compétente, à savoir la CCH, lui ait livré le moindre renseignement à propos des
jours sans contrôle.
Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la recourante aurait obtenu un renseignement
erroné de la part de toute autre autorité à ce sujet, ni qu’elle se serait fondée
sur une prétendue omission de l’ORP pour programmer ses vacances.
ee)
Dans
ces circonstances, la recourante ne saurait se prévaloir du droit à la protection de sa bonne
foi tel qu’il résulte des art. 9 Cst. et 27 LPGA.
6.
a)
Il ressort des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision sur opposition attaquée confirmée.
b)
Il
n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale, en l’occurrence la
LACI, ne le prévoyant pas (art. 61 let. f
bis
LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de
cause (art. 61 let. g LPGA).
Par
ces motifs,
la
juge unique
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 15 janvier 2021 par la Caisse cantonale de chômage
est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La
juge unique :               Le
greffier :
Du
L’arrêt qui précède est notifié à :
‑
R.________ (recourante),
‑
Caisse cantonale de chômage (intimée),
‑
Secrétariat d’État à l’économie,
par
l’envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l’objet d’un recours en matière de droit public
devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral ; RS 173.110), cas échéant d’un recours constitutionnel subsidiaire
au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art.
100 al. 1 LTF).
Le greffier :