vd_findinfo · Jug / 2012 / 117 · 2012-04-18 · fr

COMPÉTENCE, CONDITION DE RECEVABILITÉ, TRIBUNAL ARBITRAL, AM | 46 LAMal, 89 LAMal

Vaud Tribunal cantonal Tribunal arbitral 18.04.2012 Jug / 2012 / 117

TRIBUNAL
CANTONAL
Tarb
7/11 - 2/2012
ZK11.035724
TRIBUNAL
ARBITRAL DES ASSURANCES
__________________________________________________
Jugement du
18 avril 2012
_____________________
Présidence
de               M.
JOMINI, président
Greffière
:              Mme
Simonin
*****
Cause
pendante entre :
J.________
,
à La Tour-de-Peilz, demandeur, représenté par Me Jean-Louis Duc, avocat à Château-d'Oex,
d'une part,
et
K.________
,
à Soleure, ainsi que
V.________
,
à Liebefeld, défenderesses, représentées par Me Jean-Pierre Gross, avocat à
Lausanne, d'autre part.
_______________
Art.
46 al. 2 et al. 4, 53 al. 1, 89 al. 1 LAMal
E n  f a i t  :
A.
La Société suisse des Pharmaciens (ci-après: pharmaSuisse) et l’association santésuisse,
association de la branche des assureurs-maladie suisses (ci-après: santésuisse), ont conclu
les 10 et 16 mars 2009 la «Convention tarifaire (RBP IV)» (ci-après: la convention tarifaire
ou la Convention RBP IV) Cette convention a pour objet de réglementer la rémunération
des prestations des pharmaciens par les assureurs dans le domaine de la LAMal (art. 2 ch. 1 de la convention
tarifaire: «La présente convention réglemente la rémunération des prestations
des pharmaciens par les assureurs dans le domaine de la LAMal, ce, conformément à l’art.
25 al. 2 let. b et h LAMal, à l’art. 42 LAMal, à l’art. 43 al. 5 LAMal, à
l’art. 46 LAMal et à l’art. 4a al. 1 et 2 OPAS, ainsi que les dispositions concernant
la qualité et l’économicité des prestations fournies, ce, conformément à
l’art. 56 al. 5 LAMal et à l’art. 58 LAMal»), en poursuivant le développement
du système de la rémunération basée sur les prestations (art. 1 al. 2 de la convention
tarifaire). Elle remplace une précédente convention tarifaire de 2006 (RBP III).
Comme la validité de cette convention tarifaire s’étend à toute la Suisse, elle
a été soumise à l’approbation du Conseil fédéral (cf. art. 46 al. 4 LAMal,
art. 3 et 14 de la convention tarifaire). D’après les indications données par le demandeur
J.________, cette approbation est intervenue le 30 juin 2010. La convention est donc entrée en vigueur.
B.
Le pharmacien J.________
(ci-après: le demandeur) qui exploite une pharmacie à [...] ( [...]), n’est pas membre
de pharmaSuisse. Afin d’être considéré comme un «pharmacien conventionné»,
il a demandé le 11 octobre 2010 d’adhérer à la Convention RBP IV, conformément
à ce que prévoit l’art. 46 al. 2 LAMal.
La convention tarifaire contient plusieurs annexes qui en font partie intégrante (art. 7 de la convention
tarifaire). L’annexe 6 de la convention tarifaire (annexe à laquelle renvoie l’art.
5 de cette convention, à propos de la procédure d’adhésion) prescrit ce qui suit
s’agissant des taxes et contributions à payer par les pharmaciens, membres de pharmaSuisse
ou non-membres :
«
ANNEXE
6: TAXE D’ADHÉSION ET CONTRIBUTION AUX FRAIS
Article
1: Membres
Au
titre de contribution aux frais causés par la conclusion de la convention, pharmaSuisse facture
une seule fois Fr. 500.—TVA incluse à ses membres au sens de l’art. 4 lettre a de la
convention lors de l’adhésion à la convention et pour les frais d’exécution,
en sus Fr. 350.- TVA incluse par année.
La
taxe d’adhésion à la convention est comprise dans les cotisations de membre de santésuisse.
Article
2: Non-membres
1)
Les non-membres peuvent également adhérer à la convention en vertu de l’art. 46
al. 2 LAMal. Ils doivent alors verser les participations suivantes:
a)
Au titre de contribution aux frais causés par la conclusion de la convention une taxe d’adhésion
de Fr. 3'000.- TVA incluse qui échoit lors de nouvelles ouvertures, de changements de propriétaire
ou d’adhésion renouvelée;
b)
en sus, une contribution annuelle aux frais causés par l’exécution de la convention de
Fr. 1'500.- TVA incluse;
c)
une contribution annuelle de Fr. 150.- TVA incluse aux frais d’assurance-qualité. Les coûts
supplémentaires liés aux contrôles de qualité (audits et contrôles aléatoires)
sont facturés conformément à l’annexe 5.
2)
Le montant de la contribution aux frais peut être réexaminé tous les ans et adapté
le cas échéant. Une première adaptation aura lieu en janvier 2010».
Dans sa déclaration d’adhésion à la Convention RBP IV du 11 octobre 2010, J.________
a exposé qu’il n’avait pas d’autre choix que d’adhérer à cette
convention s’il voulait pratiquer le régime du tiers payant en faveur de ses patients. Il
a cependant ajouté qu’il réservait ses droits concernant la taxe d’adhésion
unique (3’000 fr. – cf. art. 2 ch. 1 let. a de l’annexe 6) et la contribution annuelle
(1'500 fr. – cf. art. 2 ch. 1 let. b de l’annexe 6), ces montants ayant été selon
lui fixés sans justification économique.
C.
Par une demande reçue
le 27 septembre 2011 par la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal et destinée au Tribunal
arbitral des assurances du canton de Vaud, le demandeur conclut, sur le fond, à ce que le Tribunal
arbitral statue «sur la fixation des taxes en cause […] à un montant qui suffise pour
couvrir les frais de conclusion et de fonctionnement de la RBP IV tout en garantissant l’égalité
de traitement entre membres de pharmaSuisse et non membres adhérant à cette convention».
Le demandeur désigne comme parties intimées ou défenderesses santésuisse, d’une
part, et pharmaSuisse, d’autre part.
A titre de mesures d’instruction, le demandeur requiert la production par pharmaSuisse et santésuisse
de divers documents comptables, ainsi que l’audition comme expert du pharmacien [...].
D.
Avant la fixation d’un délai de réponse, le demandeur ainsi que les deux défenderesses
ont été cités à l’audience du président du Tribunal arbitral du 23 mars
2012, à savoir à l’audience de conciliation prescrite par l’art. 115 al. 1 LPA-VD
(loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36).
Deux jours avant l’audience, le 21 mars 2012, les deux défenderesses – agissant par
l’intermédiaire du même avocat – ont demandé au président du Tribunal
arbitral, subsidiairement au Tribunal arbitral lui-même, de refuser d’entrer en matière
sur la demande de J.________, subsidiairement de la déclarer irrecevable, plus subsidiairement d’en
rejeter les conclusions.
A l’audience du 23 mars 2012, le président a tenté en vain la conciliation. Les parties
ont alors déclaré admettre que le président du Tribunal arbitral statue seul sur les questions
d’entrée en matière et/ou de recevabilité soulevées en particulier par les
défenderesses dans leur écriture du 21 mars 2012.
E n  d r o i t  :
1.
Les prestations des pharmaciens pour lesquelles la rémunération est réglementée dans
la Convention tarifaire RBP IV sont des prestations fondées sur la LAMal (loi fédérale
du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie; RS 832.10). Dans le domaine de l’assurance-maladie sociale
(cf. art. 1a LAMal), en vertu de l’art. 89 al. 1 LAMal, les litiges entre assureurs et fournisseurs
de prestations sont jugés par un tribunal arbitral. Lorsque la contestation porte sur l’application
d’un tarif valable pour toute la Suisse, est compétent le tribunal arbitral du canton dans
lequel le fournisseur de prestations est installé à titre permanent (art. 89 al. 2 LAMal).
Le demandeur est un pharmacien et partant un fournisseur de prestations au sens de l’art. 89 al.
1 LAMal. Il est installé dans le canton de Vaud. Quant à l’association santésuisse,
qui regroupe des assureurs-maladie exerçant leur activité en Suisse et qui a pour but de défendre
les intérêts communs de ses membres (cf. art. 3 et 4 des statuts de santésuisse), elle
peut avoir qualité de partie devant le Tribunal arbitral, lorsque la contestation oppose un fournisseur
de prestations à des assureurs (cf. par exemple ATF 132 V 303). L’association pharmaSuisse,
association professionnelle représentant les intérêts de la pharmacie en Suisse, pourrait
éventuellement être partie à une procédure devant le Tribunal arbitral, en tant que
représentante des fournisseurs de prestations, dans un litige les opposant à un ou des assureurs.
La question à résoudre en l’espèce est de savoir si la requête, dirigée
à la fois contre santésuisse et pharmaSuisse, est recevable, vu les parties en présence,
le litige n’opposant pas simplement un pharmacien à un ou des assureurs. Il faut également
examiner si au regard de l’objet de la contestation – le montant de contributions aux frais
causés par la conclusion et l’exécution de la convention tarifaire, mises à la charge
d’un pharmacien voulant adhérer à la convention sans être membre de l’association
professionnelle partie à cette convention –, le Tribunal arbitral est compétent pour
statuer.
2.
Sous l'empire de l'ancienne loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMA), la disposition instituant
le tribunal arbitral précisait: «à moins que le cas n'ait déjà été
soumis à un organisme de conciliation prévu par convention, le tribunal arbitral ne peut en
être saisi sans procédure de conciliation préalable» (art. 25 al. 4 LAMA). Interprétant
cette disposition, le Tribunal fédéral des assurances avait considéré que le tribunal
arbitral ne pouvait pas entrer en matière sur une action qui n'avait pas été précédée
par la procédure conventionnelle de conciliation (ATF 119 V 309, consid. 1 et 2). Cette exigence
a été abandonnée dans la LAMal (cf.
Gebhard
Eugster
, Krankenversicherung, in: U. Meyer [édit.],
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR] vol. XIV, Soziale Sicherheit, 2
e
éd., n° 1215 p. 819), et le droit public cantonal vaudois n'impose pas, avant l’ouverture
de la procédure devant le président du Tribunal arbitral, une procédure préalable
de conciliation devant un organisme conventionnel.
Dans d’autres lois fédérales en matière d’assurances sociales, la procédure
de conciliation préalable est expressément mentionnée (art. 57 al. 3 LAA, art. 27 al.
3 LAM, art. 27bis al. 5 LAI) et la saisine préalable de l’organisme de conciliation conventionnel,
lorsqu’il existe, est une condition de recevabilité (exigence pour l’entrée en
matière sur le fond, «Prozessvoraussetzung») prévue par le droit public fédéral
; en d’autres termes, le Tribunal arbitral ne peut pas entrer en matière sur une action qui
n’a pas été précédée par la procédure conventionnelle de conciliation
(ATF 119 V 309 consid. 1 et 2, et les arrêts cités). Il n’en va pas ainsi dans le domaine
de l’assurance-maladie. Il importe donc peu, dans la présente affaire, que le demandeur n’ait
pas soumis préalablement ses prétentions à la Commission paritaire arbitrale instituée
par la convention tarifaire (annexe 7 de la convention).
3.
Dans le cas particulier, si le demandeur est un fournisseur de prestations au sens de la LAMal, la contestation
n’a pas pour objet des prestations qu’il a fournies ou qu’il devrait fournir (remise
de médicaments, etc.). Le demandeur requiert en effet du Tribunal arbitral qu'il se prononce sur
la fixation de taxes ou de contributions, ou plus précisément de réduire le montant des
contributions prévues à l’art. 2 ch. 1 let a et b de l’annexe 6 de la Convention
RBP IV.
a)
En vertu de l’art. 46 al. 1 LAMal, les parties à une convention tarifaire sont un ou plusieurs
fournisseurs de prestations, ou fédérations de fournisseurs de prestations, d’une part,
et un ou plusieurs assureurs ou fédérations d’assureurs, d’autre part. En l’occurrence,
les parties sont deux fédérations («Verbände», dans le texte allemand), notamment
pharmaSuisse du côté des fournisseurs de prestations.
L’art. 46 al. 2 LAMal dispose que «les non-membres qui exercent leur activité dans le
rayon conventionnel peuvent également adhérer à la convention; celle-ci peut prévoir
qu’ils doivent verser une contribution équitable aux frais causés par sa conclusion et
son exécution». La Convention RBP IV a précisément prévu une telle contribution
– avec deux composantes, une taxe d’adhésion unique et une contribution annuelle –
pour les pharmaciens non-membres de pharmaSuisse.
b)
Une convention tarifaire dont la validité ne s’étend qu’au territoire d’un
canton doit être approuvée par le gouvernement cantonal compétent (art. 46 al. 4, 1
ère
phrase LAMal). Aux termes de l’art. 46 al. 4, 2
e
phrase LAMal, l’autorité d’approbation vérifie que la convention est conforme à
la loi et à l’équité et qu’elle satisfait au principe d’économie.
Les décisions des gouvernements cantonaux peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal
administratif fédéral, conformément à l’art. 53 al. 1 LAMal (cf. ATF 134 V
443 consid. 3.2).
Ainsi, lorsqu’une convention tarifaire cantonale fixe une contribution pour les fournisseurs de
prestations qui veulent y adhérer, le gouvernement cantonal doit contrôler que cette contribution
soit équitable, au sens de l’art. 46 al. 2 LAMal. Le fournisseur de prestations qui conteste
le montant de la contribution peut recourir auprès du Tribunal administratif fédéral contre
l’approbation, par le gouvernement cantonal, des clauses de la convention relatives à cette
contribution.
L’art. 53 al. 1 LAMal n’ouvre en revanche pas une voie de recours contre une décision
d’approbation d’une convention tarifaire prise par le Conseil fédéral, parce que
la validité de la convention s’étend à toute la Suisse (art. 46 al. 4 LAMal). Le
recours au Tribunal administratif fédéral est recevable contre certaines décisions du
Conseil fédéral énumérées à l’art. 33 let. a et b LTAF (loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral; RS 173.32); cela ne vise pas l’approbation
des conventions tarifaires. En outre, le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral
n’est en principe pas recevable contre les décisions du Conseil fédéral (art. 86
al. 1 LTF [loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral; RS 173.110]). Du
reste, le recours au Tribunal fédéral n’est pas non plus recevable contre un arrêt
du Tribunal administratif fédéral relatif à l’approbation d’une convention
tarifaire cantonale par un gouvernement cantonal (art. 83 let. r LTF).
Cela étant, le Tribunal fédéral a considéré que l’absence de voie de recours
auprès d’une autorité judiciaire contre une décision d’approbation d’une
convention tarifaire par le Conseil fédéral n’était pas une lacune (proprement dite)
de la législation fédérale. C’est en d’autres termes un silence qualifié
de la loi (ATF 134 V 443 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral a ajouté que cela n’était
pas critiquable au regard des garanties de l’art. 6 § 1 CEDH (Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950; RS 0.101), dans
la mesure où les dispositions d’une convention tarifaire constituent une réglementation
générale et abstraite dont la conformité au droit pourrait être examinée à
titre incident dans le cadre d’un litige portant sur l’application concrète du tarif
en cause (ATF 134 V 443 consid. 3.3).
c)
Dans le cas particulier, le demandeur conteste non pas une décision d’un organe institué
par la Convention RBP IV, mais directement des clauses de cette convention – soit certaines dispositions
de l’art. 2 de l’annexe 6, faisant partie intégrante de la convention.
Il aurait pu éventuellement recourir directement auprès d’une juridiction fédérale
contre la décision d’approbation prise par le Conseil fédéral, en invoquant le droit
d’accès au juge selon l’art. 6 § 1 CEDH et en faisant valoir qu’il n’y
aurait pas, s’il ne pouvait pas adhérer à la convention tarifaire, de possibilité
de contester ultérieurement, dans une situation concrète, l’application des clauses litigieuses.
Quoi qu’il en soit, le demandeur a renoncé à saisir un juge directement après cette
approbation, en 2010, et le délai de recours est maintenant échu.
En définitive, le demandeur conclut actuellement à ce que le Tribunal arbitral modifie partiellement
une convention que le Conseil fédéral a approuvée telle quelle, après avoir dû
vérifier qu’elle fût conforme à la loi et à l’équité (art.
46 al. 4 LAMal). Pour ainsi dire, il invite le Tribunal arbitral cantonal à exercer le contrôle
judiciaire que le Tribunal administratif fédéral effectue pour les conventions approuvées
par les gouvernements cantonaux, bien après l’échéance du délai de recours
contre la décision d’approbation. Or le Tribunal arbitral cantonal, au sens de l’art.
89 LAMal, ne saurait être considéré comme une juridiction ordinaire compétente dans
tous les cas où, à cause d’une lacune ou d’un silence qualifié de la législation
fédérale, aucune voie de droit ne paraît disponible dans un litige se rapportant à
l’application de la LAMal. Ainsi, la compétence du Tribunal arbitral ne peut être donnée
que si elle résulte clairement de l’art. 89 LAMal.
d)
D’un point de vue matériel, la jurisprudence
a défini ainsi la compétence du Tribunal arbitral au sens de l’art. 89 LAMal : elle s’étend
à toutes les contestations entre assureurs-maladie et fournisseurs de prestations, si et dans la
mesure où elles ont pour objet des relations juridiques qui découlent de la LAMal ou qui ont
été établis sur la base de la LAMal. L’objet du litige doit concerner la situation
particulière de l’assureur ou du fournisseur de prestations dans le cadre de la LAMal (cf.
ATF 134 V 269 consid. 2.1 ; ATF 131 V 191 consid. 2 ; ATF 127 V 43 consid. 1a ;
Gebhard
Eugster
, op. cit., n° 1204 p. 813).
En l’espèce, la contestation oppose un pharmacien, d’une part, aux deux fédérations
(«Verbände») qui ont conclu la convention tarifaire, d’autre part. Or un litige
entre un pharmacien et pharmaSuisse n’entre pas dans le champ d’application de l’art.
89 LAMal, puisqu’il oppose deux parties de la catégorie «fournisseurs de prestations».
On voit mal comment distinguer les prétentions du demandeur à l’encontre de santésuisse,
d’une part, et de pharmaSuisse, d’autre part. Ces deux fédérations sont visées
ensemble par la demande, en tant que responsables de la conclusion et de l’exécution de la
convention tarifaire. Le demandeur ne réclame rien directement à santésuisse, ni à
un assureur-maladie membre de cette association. Le demandeur ne prétend pas qu’une prestation
qu’il aurait fournie en tant que pharmacien aurait été mal rémunérée par
un assureur-maladie, ni qu’il aurait été concrètement empêché de remettre
des médicaments dans les conditions prévues par la LAMal. En d’autres termes, la contestation
ne concerne pas directement la fourniture de prestations médicales, et partant pas les positions
respectives du pharmacien et de l’assureur-maladie dans ce contexte.
Il s’ensuit qu’à défaut du lien requis, par l’art. 89 LAMal, avec la réglementation
de la LAMal concernant la fourniture des prestations par les pharmaciens, le Tribunal arbitral cantonal
n’est matériellement pas compétent. La requête doit donc être déclarée
irrecevable. La conséquence de l'irrecevabilité est le refus du tribunal d'entrer en matière.
4.
En principe, lorsqu’un fournisseur de prestations ou un assureur saisit le Tribunal arbitral cantonal,
le refus d’entrer en matière ne peut pas être prononcé par le président seul
(ATF 135 V 124 consid. 3). Toutefois, vu les particularités de la présente espèce, notamment
compte tenu du fait que la procédure oppose un fournisseur de prestations à deux autres parties,
dont l’une (pharmaSuisse) ne peut pas être la partie intimée, il se justifie de statuer
d’emblée sur la recevabilité de la demande, avant même la constitution du Tribunal
arbitral – laquelle, en droit cantonal vaudois, nécessite que des arbitres soient proposés
par les parties (art. 115 al. 2 LPA-VD). Pour respecter le caractère paritaire de la composition
du Tribunal arbitral, il serait concevable qu’un arbitre soit proposé par le demandeur, et
un autre par santésuisse; pharmaSuisse serait alors privée de la possibilité de désigner
un membre du tribunal. Dans les circonstances particulières de la présente cause, cela causerait
des difficultés pratiques et juridiques significatives.
Dans ces conditions, les parties ont accepté – ce qui figure au procès-verbal de l’audience
de conciliation – que le président du Tribunal arbitral statue seul, à ce stade. Il convient
de relever que pour les contestations dont la valeur litigieuse ne dépasse pas 30'000 fr. dans le
domaine des assurances sociales, la compétence d’un juge unique est usuelle (art. 94 al. 1
let. a LPA-VD).
5.
Les frais de la procédure doivent être mis à la charge du demandeur, qui succombe (art.
95 al. 1 et 2 et 106 al. 1 CPC, par renvoi des art. 116 et 109 al. 2 LPA-VD). Ils comportent exclusivement
l’émolument judiciaire perçu par le Tribunal cantonal, arrêté en l’espèce
à 1'000 fr. Les défenderesses, qui n’ont pas été invitées à déposer
une réponse, mais ont simplement comparu à l’audience de conciliation, n’ont pas
droit à des dépens (art. 113 al. 1 CPC par analogie).
Par
ces motifs,
le
Président
du
Tribunal arbitral des assurances
:
I.
Dit qu'il n'est pas entré en matière sur la demande.
II.
Met les frais de justice, arrêtés à 1'000 francs (mille francs), à la charge du demandeur
J.________.
III.
Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Le
président :
La greffière :
Du
Le jugement qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Jean-Louis Duc (pour J.________),
‑
Me Jean-Pierre Gross (pour santésuisse et pharmaSuisse),
-
Office fédéral de la santé publique,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent jugement peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal
fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :