vd_findinfo · ACH 43/24 - 68/2024 · 2024-05-14 · fr

REJET DE LA DEMANDE, INDEMNITÉ EN CAS DE TRAVAIL RÉDUIT, RISQUE D'EXPLOITATION, OBLIGATION DE RENSEIGNER | 31 al. 1 let. d LACI, 33 al. 1 let. a LACI, 27 LPGA

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales ACH 43/24 - 68/2024

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
43/24 - 68/2024
ZQ24.009863
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
14 mai 2024
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
président
Mmes
Pasche et Brélaz Braillard, juges
Greffier
:
M.              Germond
*****
Cause
pendante entre :
E.________
,
à [...], recourant,
et
Direction
générale de l'emploi et du marché du travail
,
à Lausanne, intimée.
_______________
Art.
27 LPGA ; 31 al. 1 let. d, 32 al. 1 et 33 al. 1 let. a – b LACI
E n  f a i t  :
A.
a)
E.________ (ci-après également :
le recourant) exploite la raison individuelle E.a._________ (ci-après également : l’entreprise),
active dans le domaine de la mécanique de précision.
A la suite du dépôt de plusieurs demandes de prestations auprès du Service de l’emploi
(depuis le 1
er
juillet 2022 : la Direction générale de l’emploi et du marché du travail [DGEM ;
ci-après également : l’intimée]), l’entreprise a bénéficié,
de la part de la caisse de chômage I._________, d’indemnités en cas de réduction
de l’horaire de travail de janvier 2020 à mai 2022, puis de juillet 2022 à janvier 2023.
b)
Le
4 décembre 2023, E.________ a déposé une nouvelle demande
d’indemnités
en cas de réduction de l’horaire de travail pour les employés de l’entreprise concernant
la période du 3 janvier 2024 au 31 mars 2024, faisant valoir un taux probable de perte de travail
de 85 %.
Le 7 décembre 2023, en réponse à une mesure d’instruction de la DGEM, l’entreprise
a indiqué en particulier qu’il lui était difficile d’établir une estimation
prévisionnelle de son chiffre d’affaires pour la période de décembre 2023 à
mars 2024 ; depuis novembre 2023, les prévisions s’étaient assombries ; une
perte de chiffre d’affaires de 70 à 90 % et une perte de travail de 80 à 90 % étaient
envisagées. De plus, aucune mesure structurelle pour s’adapter au marché n’avait
été prise, l’entreprise étant habituée et équipée pour la fabrication
de pièces de taille moyenne, à l’exclusion de petites pièces d’horlogerie
par exemple ou de grosses pièces supérieures à un mètre cube. En l’état,
ses clients principaux et réguliers étaient les deux sociétés C.________ SA à
[...] (fabricant de vis à rouleaux satellites) et M.________ SA au [...] (fabricant de signalisations
ferroviaire et autoroutière). Le 19 décembre 2023, l’entreprise E.a._________ a fait
état de l’évolution de son chiffre d’affaires depuis janvier 2014 et de son carnet
de commandes à compter de janvier 2021.
Par décision du 19 décembre 2023 notifiée à E.________, la DGEM a rejeté la
demande d’indemnités déposée le 4 décembre 2023. Elle a notamment expliqué
qu’il n’incombait pas à l’assurance-chômage d’intervenir en l’absence
d’une perte de travail inévitable et dûment attestée, étant précisé
que l’entreprise aurait pu, avec le temps, s’adapter aux modifications structurelles et durables
intervenues avec sa clientèle et sur son marché. La situation à laquelle l’entreprise
était confrontée n’était par ailleurs pas inattendue, exceptionnelle ou extraordinaire ;
elle présentait depuis de nombreuses années une baisse régulière de son activité,
sans que cette diminution ne s’expliquât par la crise du COVID-19. Enfin, la réduction
des commandes de la part de ses deux principaux clients était prévisible et était donc
une circonstance inhérente aux risques normaux d’exploitation à la charge de l’entreprise.
Le 15 janvier 2024, E.________ s’est opposé à cette décision. Il a rappelé
qu’il avait fondé l’entreprise en [...] et que « tout allait bien »
jusqu’en 2001 où il avait perçu, durant trois mois, des indemnités en cas de réduction
de l’horaire de travail. Après deux restructurations, le volume d’affaires de l’entreprise
avait diminué. La crise s’était ensuite installée en 2021 à laquelle était
venue se greffer la pandémie du COVID-19, ce qui avait impacté le volume d’affaires.
Se prévalant d’une situation extraordinaire dont l’issue était imprévisible,
E.________ estimait qu’il avait anticipé les problèmes en préparant son entreprise
à affronter des situations ordinaires. Une nouvelle restructuration signifierait la fermeture de
son entreprise compte tenu de prévisions du chiffre d’affaires guère réjouissantes
au premier trimestre 2024.
Malgré les explications précitées, la DGEM a, par décision sur opposition du 26 février
2024, rejeté l’opposition de E.________ et confirmé la teneur de la décision contestée.
B.
Par acte du 4 mars 2024, complété le 14 mars 2024, E.________ a recouru devant la Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 26 février 2024,
en concluant à l’octroi des prestations sollicitées. Il rappelait avoir déposé
des demandes d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail en raison
de la crise économique générale, puis en raison du « ravage » causé
par le COVID-19, et, finalement en raison de la guerre en Ukraine. Contrairement à ce qu’avait
retenu la DGEM, les difficultés économiques rencontrées étaient inévitables ;
s’auto-finançant depuis sa création sans bénéficier du soutien par un organisme
bancaire, l’entreprise n’était pas en mesure d’anticiper, ni de survivre aux pertes
de travail successives causées par ces situations extraordinaires. Par ailleurs, les diverses démarches
effectuées au cours des trois dernières années afin d’acquérir de nouveaux
clients l’avaient été sans succès.
Dans sa réponse du 12 avril 2024, la DGEM a conclu au rejet du recours et à la confirmation
de la décision sur opposition attaquée, estimant que les éléments invoqués n’étaient
pas susceptibles de modifier son appréciation de la situation, ni de justifier l’intervention
de l’assurance-chômage. Elle a souligné que la baisse récurrente d’activité
dans le secteur d’usinage et de fabrication à laquelle l’entreprise était confrontée
depuis plus de trois ans ne pouvait que perdurer en l’absence de mesures prises pour y remédier.
En présence d’indices renversant la présomption d’une perte de travail temporaire,
il n’appartenait pas à l’assurance-chômage de contribuer, par son intervention,
à retarder une adaptation structurelle qui semblait nécessaire dans le cas particulier.
Par lettre du 22 avril 2024, E.________ a indiqué qu’il peinait à s’expliquer la
position défendue par la DGEM, répétant que la pandémie du COVID-19 et la guerre
en Ukraine devaient être considérées comme des situations extraordinaires, si bien que
la demande d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail litigieuse
était fondée.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La
LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet
d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al.
3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente
jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En
l’occurrence, déposé en temps utile compte tenu des féries (art. 38 al. 4 let.
a LPGA) auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions
formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
2.
Le litige a pour objet le droit du recourant à l’indemnité en cas de réduction de
l’horaire de travail pour la période du 3 janvier au 31 mars 2024.
3.
a)
En vertu de l’art. 31 al. 1 LACI, les
travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l’activité suspendue
ont droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail si, entre
autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération (let. b), si le congé
n’a pas été donné (let. c) et si la réduction de l’horaire de travail
est vraisemblablement temporaire, et si l’on peut admettre qu’elle permettra de maintenir
les emplois en question (let. d).
b)
Selon
l’art. 32 al. 1 LACI, la perte de travail n’est prise en considération que si elle est
due à des facteurs d’ordre économique et est inévitable, et si elle est d'au moins
10 % de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise.
Par facteurs d’ordre économique, il faut entendre tant les facteurs structurels que les facteurs
conjoncturels, le Tribunal fédéral refusant de procéder à une distinction claire
entre ces deux facteurs, ceux-ci étant souvent juxtaposés, voire imbriqués l’un
dans l’autre ; pour le reste, il procède à une interprétation large du terme
« ordre économique ». Font partie des facteurs conjoncturels notamment les baisses
de commandes d’un produit ou d’un service que l’employeur vend habituellement (ATF
128 V 305 consid. 3a ; TF 8C_267/2012 du 28 septembre 2012). Les problèmes structurels
se caractérisent par une inadaptation de l’entreprise par rapport à la demande ; cette
inadaptation peut concerner notamment la dimension de l’entreprise, ses techniques de production,
les produits et les services offerts ainsi que leurs prix (
Boris
Rubin
, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage,
Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 6
ad
art. 32 LACI).
c)
Cependant,
même quand la perte de travail satisfait à ces critères, elle n’est pas prise en
considération lorsqu’elle est due à des circonstances inhérentes aux risques normaux
d’exploitation que l’employeur doit assumer (art. 33 al. 1 let. a LACI ; TFA C 173/03
du 23 septembre 2003 consid. 2), ou lorsqu’elle est habituelle dans la branche, la profession ou
l’entreprise, ou qu’elle est causée par des fluctuations saisonnières de l’emploi
(art. 33 al. 1 let. b LACI). Le but de cette dernière exception est, avant tout, d’exclure
l’indemnisation des réductions de l’horaire de travail qui se répètent régulièrement
(ATF 121 V 371 consid. 2a ; 119 V 357 consid. 1a et les références citées).
Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme des risques normaux d’exploitation
au sens de l’art. 33 al. 1 let. a LACI les pertes de travail habituelles, c’est-à-dire
celles qui, d’après l’expérience de la vie, surviennent périodiquement et
qui, par conséquent, peuvent faire l’objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail
susceptibles de toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques d’exploitation
généralement assumés par une entreprise ; ce n’est que lorsqu’elles
présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu’elles ouvrent droit à
une indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail. La question du risque d’exploitation
ne saurait par ailleurs être tranchée de manière identique pour tous les genres d’entreprises,
ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de
toutes les circonstances liées à l’activité spécifique de l’exploitation
en cause (ATF 119 V 498 consid. 1 ; SVR 2003 ALV n° 9 p. 27 ; TFA du 10 mars 1994
in
: DTA 1995 n° 20 p. 117 consid. 1b ; TFA C 283/01 du 8 octobre 2003 consid. 3).
d)
Une
inadaptation structurelle peut déboucher sur des problèmes de compétitivité à
long terme. La pérennité des entreprises structurellement faibles est compromise. Il n’appartient
pas à l’assurance-chômage de contribuer, par son intervention, à retarder les adaptations
structurelles des entreprises. Si de telles adaptations n’ont pas lieu, il se peut que la condition
de la réduction de l’horaire de travail vraisemblablement temporaire au sens de l’art.
31 al. 1 let. d LACI ne soit pas ou plus remplie (cf.
Rubin
,
op. cit.
,
n. 13
ad
art.
33 LACI). En outre, une modification fondamentale et durable de la demande constitue un indice qui permet
de réfuter la nature provisoire de la perte de travail (cf. TFA C 218/94 du 29 décembre 1994
in
: DTA 1995 n° 19 p. 112).
4.
a)
En l’occurrence, le recourant a
bénéficié, en faveur de son entreprise, de l’indemnité en cas de réduction
de l’horaire de travail de janvier 2020 à mai 2022 et de juillet 2022 à janvier 2023.
b)
Au
moment de se prononcer sur la nouvelle demande d’indemnité, il existait de sérieux indices
permettant de renverser la présomption que la perte de travail serait vraisemblablement temporaire
et que les emplois pourraient être maintenus. Ainsi que cela ressort du dossier, le chiffre d’affaires
du recourant est relativement stable depuis de nombreuses années (2020 : 164'463 fr. ;
2021 : 175'226 fr. ; 2022 : 176'671 fr.), sans véritable perspective d’évolution
à moyen ou long terme. Il ressort en effet du dossier que l’entreprise est liée à
deux clients principaux (C.________ SA et M.________ SA) et qu’elle n’a pas gagné de
nouveaux clients au cours de ces dernières années ; le recourant a au contraire expliqué
que les clients qui, potentiellement, pourraient recourir à ses services disposent de leurs propres
moyens d’usinage (cf. courriel du 18 août 2022).
Il s’ensuit que le recourant dépend presque exclusivement des commandes de ses deux principaux
clients et est donc tributaire de la bonne santé de ces deux entreprises. Dans les faits, le recourant
fait face, de longue date, à un phénomène structurel – lié à l’inadéquation
de son offre de prestations avec la demande du marché – qui impacte défavorablement et
durablement son activité. Or, dans la mesure où l’évolution de l’environnement
économique fait partie des circonstances inhérentes aux risques d’exploitation qui doivent
généralement être assumés par une entreprise au sens de l’art. 33 al. 1 let.
a LACI, le recourant ne saurait prétendre à l’indemnité en cas de réduction
de l’horaire de travail afin de compenser – sur le moyen et le long terme – la perte
de travail subie par son entreprise. A cet égard, les circonstances avancées par le recourant
(en particulier la guerre en Ukraine) doivent désormais être considérées comme des
risques normaux d’exploitation et n’apparaissent plus suffisantes pour justifier à elles
seules une perte de travail. Bien qu’il soit conscient du manque de débouchés dans sa
branche sur le moyen et le long terme, le recourant n’a pas concrètement cherché à
diminuer son éventuel dommage en diversifiant la palette des prestations de son entreprise, mais
s’est reposé sur les prestations de l’assurance-chômage.
c)
Dans ces conditions, il y a lieu de retenir
que les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail ne revêtaient pas,
au moment de la demande de renouvellement du droit aux indemnités, un caractère temporaire
au sens de l’art. 31 al. 1 let. d LACI. Il est le lieu de préciser qu’il n’appartient
pas à l’assurance-chômage de contribuer, par son intervention, à financer, dans
l’attente de jours meilleurs, un modèle économique manifestement non viable.
d)
C’est
par conséquent à bon droit que l’intimée a refusé d’accorder le droit
à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail pour la période
du 3 janvier au 31 mars 2024.
5.
a)
Le recourant fait valoir pour terminer
qu'il aurait reçu des renseignements erronés, en tant qu’un collaborateur de la DGEM
lui aurait affirmé en janvier 2023 – alors que son entreprise n’avait plus droit à
des jours d’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail pour l’année
2023 – qu’il pourrait renouveler sa demande en décembre 2023 pour l’année
suivante. Il se prévaut par conséquent implicitement de sa bonne foi.
b)
Aux termes de l’art. 27 LPGA, dans
les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des
diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits
et obligations (al. 1). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement,
sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard
desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations […]
(al. 2). Le devoir de conseil de l’assureur social est très large et s’applique à
de nombreuses situations. La violation du devoir de renseigner et de conseiller entraîne les mêmes
conséquences que celles induites par une violation du principe de la bonne foi en cas de renseignement
erroné donné par l’administration, à savoir en général l’octroi,
par l’administration, d’un avantage contraire à la législation. L’obligation
de conseiller n’est toutefois pas illimitée. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
l’assureur a certes un devoir d’anticiper les situations, mais ce devoir est limité
(TF 9C_557/2010 du 7 mars 2011 consid. 4.4 ;
Guy
Longchamp
in
:
Dupont/Moser-Szeless
[édit.], Commentaire romand de la Loi sur la partie générale des assurances sociales,
Bâle 2018, n. 28
ad
art. 27 LPGA).
c)
Dans
la mesure où il demandait pour la énième fois le renouvellement de son droit aux prestations,
le recourant avait parfaitement connaissance des conditions et modalités pour obtenir la reconduction
de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail. En l’informant
de la fin de son droit aux prestations en janvier 2023 et du fait qu’il convenait de renouveler
la demande de prestations pour l’année suivante, l’intimée ne lui a fourni aucune
garantie ou assurance expresse s’agissant de son droit à l’indemnité litigieuse
pour l’année 2024. Les conditions à la protection de la bonne foi ne sont pas remplies
dans le cas particulier.
6.
a)
En définitive, le recours, mal fondé,
doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision sur opposition litigieuse.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de
frais judiciaires (art. 61 let. f
bis
LPGA), ni d’allouer de dépens au recourant, qui n’obtient pas gain de cause et a procédé
sans mandataire qualifié (art. 61 let. g LPGA ; ATF 127 V 205 consid. 4b).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 26 février 2024 par la Direction générale de
l’emploi et du marché du travail est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
président :
Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
E.________,
‑
Direction générale de l’emploi et du marché du travail,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO),
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
Le greffier :