vd_findinfo · Arrêt / 2019 / 745 · 2019-09-23 · fr

RECHERCHE DE TRAVAIL INSUFFISANTE, SIGNATURE, SANCTION ADMINISTRATIVE, PROPORTIONNALITÉ | 30 al. 1 let. c LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 23.09.2019 Arrêt / 2019 / 745

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
58/19 - 163/2019
ZQ19.014387
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
23 septembre 2019
__________________
Composition
:               Mme
Dessaux
,
juge unique
Greffière
:              Mme
Neyroud
*****
Cause
pendante entre :
L.________
,
à [...], recourante,
et
Service
de l'emploi, Instance juridique chômage
,
à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
17 al. 1 et 30 al. 1 let. c LACI ; 45 al. 3 OACI
E n  f a i t  :
A.
Titulaire d’une maitrise universitaire et d’un doctorat en droit, L.________ (ci-après :
l’assurée ou la recourante) a travaillé en qualité de greffière au sein du
Tribunal [...] à [...] du 1
er
avril 2013
au 31 mai 2018, date à laquelle son contrat de travail a été résilié
d’un commun accord entre les parties (cf. convention du 21 février 2018).
Le 7 novembre 2018, elle s’est inscrite en qualité de demandeuse d’emploi
auprès de l’Office régional de placement de [...] (ci-après : l’ORP),
revendiquant des indemnités de chômage dès cette même date.
Il ressort du formulaire de preuves des recherches d’emploi relatif à la période avant
chômage, que l’assurée a effectué huit recherches en date des 2, 7, 20 et 21 septembre
2018 et 13, 17 et 20 octobre 2018. Ces recherches étaient principalement dirigées vers des
postes juridiques en matière de droit public et deux des postulations ont conduit à un entretien.
Par décision du 20 novembre 2018, l’ORP a suspendu le droit à l’indemnité
de chômage de l’assurée pendant neuf jours à compter du 7 novembre 2018
en raison de l’insuffisance des recherches d’emploi effectuées pendant la période
précédant son éventuel droit au chômage. Dite décision portait la mention « document
sans signature ».
L’assurée a formé opposition contre cette décision le 5 janvier 2018,
exposant que celle-ci était dépourvue de signature, que son état de fait était incomplet
et qu’elle consacrait une violation de l’obligation de motiver, une violation du droit –
s’agissant du barème du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après :
SECO) – ainsi qu’une violation du principe de proportionnalité, dans le sens d’un
excès négatif du pouvoir d’appréciation.
Par décision sur opposition du 22 février 2019, le Service de l’emploi, Instance
juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), a rejeté l’opposition
formée par l’assurée et a maintenu la décision contestée. Il a notamment exclu
l’exigence d’une signature manuscrite, estimant que le caractère de masse de la procédure
en matière d’assurances sociales justifiait un assouplissement des exigences formelles. Il
a par ailleurs retenu que la décision initiale contenait les faits pertinents ainsi que les dispositions
légales applicables, et que l’assurée avait pu faire valoir son droit d’être
entendue dans le cade de la présente procédure. Sur le fond, il a confirmé que les recherches
étaient insuffisantes sur le plan quantitatif et que la sanction de neuf jours de suspension correspondait
à une faute légère, ainsi qu’au minimum prévu par le barème du SECO, qui
était au demeurant conforme au principe de proportionnalité.
B.
Par acte du 28 mars 2019, L.________ a déféré la décision sur opposition
précitée devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant principalement
à son annulation et subsidiairement à sa réforme, en ce sens que la durée de la suspension
est significativement réduite. En substance, elle a réitéré les griefs soulevés
dans le cadre de la procédure administrative, s’agissant en particulier d’un vice de
forme en lien avec l’absence de signature sur la décision initiale, ainsi que d’une
violation des principes de la légalité et de la proportionnalité en lien avec l’application
du barème du SECO. Dans la mesure utile, il sera revenu sur les arguments développés par
la recourante dans la partie en droit.
Appelé à se prononcer sur le recours, le SDE en a proposé le rejet par réponse du
18 avril 2019.
Dupliquant le 13 mai 2019, l’assurée a maintenu qu’en prévoyant une suspension
minimale d’une durée de trois jours en cas de faute légère, le barème du SECO
violait la loi qui prescrivait une suspension de un à quinze jours dans un tel cas. Elle a par ailleurs
sollicité que son dossier soit soumis à la composition ordinaire de trois juges, dans la mesure
où la question de la conformité à la loi de l’échelle des suspensions établies
par le SECO présentait une certaine complexité et peu de jurisprudence.
Le 29 mai 2019, le SDE a renoncé à dupliquer et a maintenu ses conclusions.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition
et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet
d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al.
3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente
jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93
let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36])
et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment),
le recours est recevable.
c)
Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du
juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le litige porte sur la question de savoir si l’intimé était fondé à suspendre
la recourante dans son droit à l’indemnité de chômage durant neuf jours à compter
du 7 novembre 2018, pour recherches d’emploi insuffisantes au cours de la période
ayant précédé le chômage.
3.
Dans un premier grief d’ordre formel, la
recourante soutient que la décision sur opposition doit être annulée dans la mesure où
la décision initiale du 20 novembre 2018 ne comportait pas de signature manuscrite.
Or, si les cas dans lesquels une requête de prestations a été entièrement ou partiellement
rejetée nécessitent une décision formelle au sens de l’art. 49 al. 1 LPGA (art.
100 al. 1 2
ème
phr. LACI), la procédure en matière d’assurances sociales a ceci de particulier qu’elle
aboutit à la prise de décisions dont le cadre procédural et formel est allégé,
en raison du caractère dit de masse de cette procédure (Valérie Défago Gaudin, in
Dupont/Moser-Szeless [édit.], Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances
sociales, Bâle 2018, n°2 ad art. 49 LPGA). On relève à cet égard que
l’intimé a prononcé 28'788 sanctions en 2017 (Rapport d’activité 2017 du SDE)
et 26'906 en 2018 (Rapport d’activité 2018 du SDE).
Le grand nombre de décisions en la matière justifie des aménagements sur le plan procédural,
notamment en matière de droit d’être entendu, lequel peut être exercé non pas
avant mais après la prise de décision, lorsque celle-ci est sujette à opposition (Défago
Gaudin,
op. cit
.
n° 2 ad art. 49 et n° 4 ad art. 52). S’agissant de la forme
stricto
sensu
, l’exigence d’une décision
écrite doit être comprise uniquement comme excluant les décisions orales. Elle n’impose
en revanche pas le respect de toutes les contingences liées à la forme écrite, en particulier
l’exigence de signature manuscrite ; celle-ci n’est pas une condition de validité
de la décision (Défago Gaudin,
op.
cit
., n° 17 ad art. 49).
Le Bulletin LACI IC (Indemnités de chômage), établi par le SECO précise à cet
égard que les décisions niant le droit aux prestations de l’assurance-chômage (art.
8 al. 1 LACI) doivent être signées à la main, quel que soit le type de prestations dont
il est question (indemnités de chômage, indemnités en cas de réduction de l’horaire
de travail, indemnités en cas d’intempéries, indemnités en cas d’insolvabilité).
En revanche, toutes les autres décisions, en particulier les sanctions et les décisions mesures
relatives au marché du travail, sont considérées comme des décisions collectives
et ne requièrent pas de signature. Il suffit d’indiquer le nom de l’expéditeur
de l’organe d’exécution sur le document et d’y faire figurer la mention « Document
sans signature » (Bulletin LACI IC, ch. E60, juillet 2018).
Compte tenu de ce qui précède, c’est en vain que la recourante soutient qu’il a
lieu d’annuler la décision sur opposition litigieuse au motif que la décision initiale
de sanction était dépourvue de signature manuscrite, étant précisé que l’examen
minutieux de son cas est intervenu dans le cadre de la procédure sur opposition.
4.
A ce stade, il convient d’examiner si la
sanction infligée était justifiée dans son principe.
a)
Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance
doit entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage
ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors
de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts
qu'il a fournis.
b)
Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité
est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour trouver un travail convenable.
Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage
d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire.
En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d'une
manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par
son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2, 126 V 520 consid. 4 et 126 V 130 consid. 1 avec
les références).
Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un certain nombre de
devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire
le dommage, et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références).
Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de
le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas. C’est par rapport
à cette fiction que doivent être évalués les efforts des assurés en vue de diminuer
le dommage (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Zurich/Bâle/Genève
2014, n° 4 ad art. 17 LACI).
c)
Sur un plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance
effective du chômage, en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance
est prévisible et relativement proche (Rubin,
op.
cit.
, n° 9 ad art. 17 LACI). Il s’agit
là d’une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré
doit être sanctionné même s’il n’a pas été renseigné précisément
sur les conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 consid. 5b ; TF 8C_271/2008 du 25 septembre 2008
consid. 2.1). L’obligation de rechercher un emploi vaut bien entendu en fin de rapport de travail
de durée indéterminée ; un assuré doit rechercher un emploi pendant le délai
de congé, dès la signification de celui-ci (Rubin,
op.
cit
., n. 10 ad art. 17 LACI ; ATF 139 V 524
consid. 2.1.2 ; TFA [Tribunal fédéral des assurances] C 208/03 du 26 mars 2004
et les références ; TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.2).
Lorsque le chômeur ne s’inscrit pas immédiatement au chômage après le délai
de congé, ce sera la durée qui s’écoule depuis la réception du congé jusqu’au
début de la première période de chômage contrôlé, qui fera foi (Rubin,
op. cit.
,
n. 11 ad art. 17 LACI). Selon la jurisprudence, le fait de retarder son inscription au chômage après
une résiliation des rapports de travail n'est propre à réduire le dommage causé à
l'assurance que si l'assuré s'est efforcé, aussi bien durant le délai de résiliation
du contrat de travail que pendant la période située entre la fin des rapports de travail et
le début du délai-cadre d'indemnisation, de rechercher un emploi avec toute l'intensité
requise (TF 8C_854/2015 du 25 juillet 2016 consid. 4.2 et le références).
On ajoutera que l'on est en droit d'attendre des assurés une intensification croissante de leurs
recherches à mesure que l'échéance du chômage se rapproche. L'obligation de chercher
du travail subsiste même si l'assuré se trouve en pourparlers avec un employeur potentiel (TF
8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1) ; elle ne cesse que lorsque l'entrée en service auprès
d'un autre employeur est certaine (TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1 ; 8C_271/2008 précité
consid. 2.1 et les références).
d)
Pour juger du caractère suffisant des efforts consentis par l'assuré dans la recherche d'un
nouvel emploi, sont pris en considération non seulement le nombre, mais aussi la qualité des
démarches entreprises (ATF 124 V 225 consid.
4a).
Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par
mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 consid. 6 ; TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2
; C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière
schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches
de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées
valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF 8C_589/2009 précité consid. 3.2 et les
références). Le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré qu’il n'y
a pas lieu d'opérer une distinction entre le nombre de recherches d'emploi à effectuer durant
une période de contrôle et le nombre de postulations durant le délai de congé ou
avant le chômage (TF 8C_192/2016 du 22 septembre 2016 consid. 5).
5.
En l’espèce, il n’est pas contesté
que le contrat de travail de la recourante a été résilié par convention du 21 février
2018 avec effet au 31 mai 2018 et que l’intéressée ne s’est inscrite au chômage
que le 7 novembre 2018.
Il s’agit ainsi d’examiner si les recherches d’emploi attestées par la recourante
pour la période entre février et novembre 2018 sont effectivement insuffisantes et cela fait
de se prononcer sur le bien-fondé de la sanction incriminée. En l’espèce, il est
établi que la recourante a effectué sa première recherche le 2 septembre 2018, suivie
de trois recherches les 7, 20 et 21 septembre 2018, puis de quatre recherches en date des 14, 17 et 30
octobre 2018.
Or, huit recherches personnelles d’emploi sur une période de dix mois sont largement insuffisantes,
ce que la recourante ne conteste au demeurant pas. Ainsi que l’a souligné le Tribunal fédéral
(cf. consid. 4d
supra
),
il aurait été exigible de sa part qu’elle procède à quelque huit postulations
par mois. On ne parvient pas à un constat différent en limitant la période déterminante
aux trois mois précédant l’inscription au chômage. Même dans cette hypothèse,
le nombre de recherches effectuées par la recourante est bien en deçà des exigences en
la matière, nonobstant leur qualité.
Dès lors, il convient de se rallier intégralement à la position de l’intimé
et de considérer que la recourante n’a pas déployé tous les efforts raisonnablement
exigibles pour éviter d’émarger à l’assurance-chômage, en procédant
à des recherches d’emploi quantitativement insuffisantes avant son inscription à l’ORP.
La suspension du droit à l’indemnité de chômage prononcé par l’intimé
n’est ainsi pas critiquable dans son principe.
6.
Reste à examiner la quotité de la sanction
prononcée à l’encontre de la recourante.
a)
En vertu de l’art. 30 al. 3 LACI, la
durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder,
par motif de suspension, soixante jours.
L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 133 V
593 consid. 6 ; 123 V 150 consid. 3b). Certains facteurs ne jouent en principe aucun rôle dans l’évaluation
de la gravité de la faute, comme par exemple d’éventuels problèmes financiers rencontrés
par l’intéressé (Boris Rubin,
op.
cit.
,  n. 109 ad art. 30 LACI, p. 327
; TFA C 21/05 du 26 septembre 2005 consid. 6 ; C 224/02 du 16 avril 2003 consid. 5).
b)
Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à
l'indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize
à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante
jours en cas de faute grave (let. c).
La durée de la suspension du droit à l’indemnité de chômage est fixée
compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas
Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit,
Bâle/Genève/Munich 2007, n. 855, p. 2435).
En tant qu’autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie
(ci-après : le SECO) a adopté un barème (indicatif) à l’intention des organes
d’exécution (cf. Bulletin LACI IC, ch. D72, juillet 2018). Un tel barème constitue un
instrument précieux pour les organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et
contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense
cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré
compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret,
notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé
au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des
prestations (TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.1 et les références).
La quotité de la suspension du droit à l’indemnité de chômage dans un cas concret
constitue une question relevant du pouvoir d’appréciation, qui est soumise à l’examen
du juge de dernière instance uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d’appréciation
de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif (« Ermessensüberschreitung
») ou négatif (« Ermessensunterschreitung ») de son pouvoir d’appréciation
ou a abusé (« Ermessensmissbrauch ») de celui-ci (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; TF 8C_33/2012
du 26 juin 2012 consid. 2.2 ; 8C_31/2007 du 25 septembre 2007 consid. 3.1, non publié in : ATF 133
V 640, mais in : SVR 2008 ALV n° 12 p. 35).
c)
Le barème du SECO susmentionné prévoit, en cas de recherches insuffisantes pendant le
délai de congé, une suspension de trois à quatre jours pendant un délai de congé
d’un mois, de six à huit jours en cas de préavis de deux mois et de neuf à douze
jours lorsque le délai de résiliation est de trois mois et plus, ces manquements constituant
une faute légère (Bulletin LACI IC, ch. D79, juillet 2018).
7.
a)
En l’espèce, l’intimé
a qualifié la faute de la recourante de légère et a fixé une durée de suspension
correspondant au minimum prévu par le barème du SECO en cas de recherches insuffisantes durant
la période de trois mois précédant l’inscription au chômage, à savoir
neuf jours.
La recourante soutient que l’échelle des suspensions établie par le SECO s’écarte
du cadre légal dans la mesure où elle ne comprend pas de cas entraînant une suspension
de moins de trois jours. Elle fait par ailleurs valoir que ce barème ne respecte pas le principe
de proportionnalité et viole l’égalité de traitement.
Cela étant, dans l’arrêt TF 8C_747/2018 mentionné
supra
(cf. consid. 6b), le Tribunal fédéral a reconnu le bien-fondé de la quotité
de la sanction infligée par le SDE en application du barème du SECO – et désavoué
l’autorité cantonale qui s’en était écarté – tout en précisant
que ce barème tendait précisément à garantir une égalité de traitement
entre les administrés. Le Tribunal fédéral a encore récemment confirmé une suspension
de six jours, correspondant à la sanction la plus légère du barème en cas de recherches
insuffisantes s’agissant d’un délai de congé de deux mois (cf. TF 8C_463/2018 du
14 mars 2019 consid. 7.2). Il ressort de ce qui précède qu’en l’absence
de circonstances particulières, il ne se justifie pas de s’écarter de ce barème,
précieux dans une perspective d’égalité de traitement.
Or, le cas d’espèce ne présente pas de singularités qui justifieraient de s’éloigner
de la sanction minimale prévue par le barème en cas de recherches insuffisantes durant la période
de trois mois précédant l’inscription au chômage. En particulier, la qualité
des postulations – qui n’est pas remise en question – ne permet pas de pallier à
des recherches largement insuffisantes, étant précisé qu’il était exigible
de la recourante qu’elle étende ses recherches à tout le moins à d’autres
administrations publiques.
Compte tenu de ce qui précède, la quotité de la sanction n’apparaît pas critiquable.
8.
Pour le surplus, la recourante a sollicité
que sa cause soit soumise à la composition ordinaire de trois juges, nonobstant une valeur litigieuse
inférieure à 30'000 francs.
Dans tous les cas où le recours est de la compétence d’un juge unique, celui-ci peut
soumettre la cause à la Cour si l'affaire présente une certaine complexité (cf. art. 94
al. 4 LPA-VD). Néanmoins, il s’agit d’une disposition potestative qui ne confère
aucun droit justiciable, étant ajouté que le cas d’espèce ne présente pas de
complexité particulière. Par surabondance de droit, on relève que si l’art. 38
ROTC (règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 ; BLV 173.31.1) est lui
impératif, il n’existe en l’occurrence aucune question juridique de principe qui devrait
être tranchée. L’abondante jurisprudence fédérale consacrant le caractère
indicatif du barème du SECO lève en effet toute incertitude juridique à ce sujet.
9.
a)
En définitive, le recours doit être
rejeté et la décision sur opposition entreprise confirmée.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art.
61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante, au demeurant non
représentée, n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
Par
ces motifs,
la
juge unique
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 22 février 2019 par le Service de l’emploi,
Instance juridique chômage, est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La
juge unique :               La
greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
L.________ ;
‑
Service de l’emploi, Instance juridique chômage ;
‑
Secrétariat d’Etat à l’économie ;
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :