vd_findinfo · ACH 125/22 - 12/2023 · 2023-02-06 · fr

DOMICILE, FRONTALIER, CENTRE DE VIE, AC, LOGEMENT, MISE EN OEUVRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE, DÉCISION DE RENVOI | 8 al. 1 let. c LACI, 65 Règl. 883/2004

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 06.02.2023 ACH 125/22 - 12/2023

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
125/22 - 12/2023
ZQ22.034520
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
6 février 2023
__________________
Composition
:               Mme
Berberat
,
présidente
Mme
Röthenbacher et M. Métral, juges
Greffière
:              Mme
Tagliani
*****
Cause
pendante entre :
S.________
,
à [...], recourante, représentée par Me Maxime Darbellay, avocat à Lausanne,
et
Caisse
de chômage T.________
, à [...], intimée.
_______________
Art. 8
al. 1 let. c LACI ; art. 65 Règl. (CE) n° 883/2004
E n  f a i t  :
A.
S.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en [...], célibataire,
de nationalité française, au bénéfice d’une autorisation de séjour en
Suisse, a travaillé à plein temps pour le compte d’I.________ Sàrl à [...]
(VD) (ci-après également : l’employeur) dès le 9 mars 2020. Elle était
initialement employée en qualité de chargée de clientèle, puis dès le 1
er
octobre
2021 elle a été promue au poste de « responsable relation client, recrutement et
communication stratégique », pour une rémunération fixe plus élevée.
Le 24 janvier 2022, l’employeur a résilié le contrat de travail de l’assurée
pour le 28 février 2022. Le même jour, elle s’est inscrite comme demandeuse d’emploi
à 100 % auprès de l’Office régional de placement de [...], à compter du
1
er
mars
2022, indiquant que son adresse était « c/o Q.________ » à [...].
Par formulaire du 28 février 2022, l’assurée a sollicité des prestations de
l’assurance-chômage auprès de la Caisse de chômage T.________ (ci-après :
la Caisse ou l’intimée). Elle a indiqué qu’elle comptait engager une procédure
judiciaire à l’encontre de son employeur, ce qu’elle a fait par requête de conciliation
du 15 février 2022. En outre, elle a ajouté à son adresse postale la mention « c/Q.________ ».
Par formulaire complété le 28 février 2022, la société I.________ Sàrl
a indiqué qu’elle avait licencié l’assurée pour des motifs économiques.
Elle a en outre fourni à la Caisse les fiches de salaire de l’intéressée du mois
d’avril 2020 à janvier 2022.
Par courrier du 21 mars 2022, la Caisse a requis des explications de l’assurée sur son
domicile, soit notamment des indications quant aux membres proches de sa famille, ses centres d’intérêts
à son lieu de résidence, et des documents (police d’assurance-maladie, contrat de bail
à loyer ou attestation du propriétaire ou locataire du logement dans lequel elle vivait, factures
d’électricité, coordonnées de son médecin traitant, preuve d’immatriculation
du véhicule en Suisse si elle en possédait un, et relevés de compte bancaire afin de prouver
ses dépenses régulières en Suisse).
L’assurée a transmis des documents à la Caisse, qui les a indexés le 29 mars
2022. Dans un formulaire du contrôle des habitants de la ville de [...] intitulé « Attestation
du logeur, titulaire du bail à loyer ou propriétaire, Ne concerne pas les adresses postales,
mais l’hébergement effectif », signé le 8 décembre 2020 par Mme Q.________,
cette dernière indiquait que l’assurée allait emménager à son domicile le 11 décembre
2020. L’hébergement était gratuit. L’appartement était constitué de trois
pièces. Une attestation du même contrôle des habitants, du 23 mars 2022, indiquait
que l’assurée était régulièrement inscrite en résidence principale depuis
le 8 décembre 2020, à l’adresse de Mme Q.________, en provenance de [...],
en France. L’assurée a également produit une attestation d’assurance de D.________
(ci-après : D.________), valable dès le 23 mars 2022 pour une voiture de tourisme
dont elle était détentrice. En outre, elle a transmis une copie partielle d’une facture
de carte de crédit à son nom, émise par une banque suisse, pour la période du 11 février
au 10 mars 2022, contenant le solde ouvert de la dernière facture, le total des transactions
de la période et le nouveau solde dû.
Interpellée par la Caisse par courriel du 4 avril 2023, l’assurance D.________ a confirmé
que l’intéressée n’était pas encore assurée auprès d’elle
et que le véhicule mentionné n’était pas encore immatriculé.
Par décision du 5 avril 2022, la Caisse a nié le droit de l’assurée à
l’indemnité de chômage dès le 11 mars 2022, faute de domiciliation, soit de
séjour habituel, en Suisse. Une boîte aux lettres ne suffisait pas à cet égard.
Par courrier du 13 mai 2022, l’assurée a formé opposition contre la décision
de refus de droit précitée, sous la plume de son assurance de protection juridique, CAP Compagnie
d’Assurance de Protection Juridique SA. Elle a fait valoir qu’elle remplissait la condition
du domicile en Suisse, de sorte que la décision devait être annulée et son droit à
l’indemnité reconnu. Elle vivait chez son amie Mme Q.________ « pro bono »
depuis son arrivée à [...] le 8 décembre 2020, ayant connu quelques difficultés
financières. C’est pourquoi elle n’avait pas pu fournir de contrat de bail. Elle s’intéressait
à la politique de sa commune de résidence. Son assurance de protection juridique la considérait
domiciliée en Suisse, sans quoi elle ne serait pas couverte pour la présente opposition. Elle
a produit un lot de pièces à l’appui de sa contestation, comprenant notamment :
-
une copie de son permis de conduire suisse émis
le 2 mai 2022 ;
-
sa police d’assurance-maladie obligatoire,
indiquant sa nouvelle prime pour l’année 2022 avec le modèle du médecin de famille ;
-
une proposition d’assurance pour véhicule
auprès de D.________ pour un contrat débutant le 23 mars 2022, signée le même
jour ;
-
une facture de services de téléphonie
mobile suisses pour le mois de mars 2022 ;
-
un relevé de transactions de son compte postal
pour la période du 1
er
décembre 2021
au 25 avril 2022 ;
-
une déclaration écrite du 2 mai
2022, signée, sans nom, indiquant qu’elle était une cliente régulière d’un
café, avec une copie d’un ticket de consommation ;
-
une déclaration écrite du 2 mai
2022 de [...], selon laquelle elle était une cliente régulière de son salon d’esthétique
à [...] (VD) ;
-
une copie de sa carte de bibliothèque communale.
Par décision sur opposition du 28 juin 2022, la Caisse a rejeté l’opposition de
l’assurée et confirmé sa décision de refus de droit du 5 avril 2022. L’assurée
avait fait valoir un droit à l’indemnité de chômage dès le 11 mars 2022.
Elle n’était pas au bénéfice d’un contrat de bail à loyer, mais utilisait
l’adresse postale d’une tierce personne. Elle n’avait pas rendu vraisemblable qu’elle
avait de la famille en Suisse, et l’assurance D.________ avait confirmé le 4 avril 2022
qu’elle n’était pas encore l’une de leurs assurés et que son véhicule
n’était pas encore immatriculé. Cet élément, et la date de la délivrance
de son permis de conduire suisse, le 2 mai 2022, indiquaient des changements de circonstances juste
avant le début du chômage. Elle n’avait pas rendu vraisemblable une affiliation active
à un club associatif, ni avoir eu recours à un médecin traitant en Suisse. La police d’assurance-maladie
obligatoire qu’elle avait produite était valable à partir du 1
er
janvier
2022, cependant cela ne permettait pas de retenir que le centre de ses relations personnelles était
en Suisse. Il en allait de même du contrat de téléphonie mobile ou des attestations de
tiers (café et salon d’esthétique).
Le 4 juillet 2022, l’assurée a débuté une nouvelle activité, qualifiée
de gain intermédiaire, en tant que téléconseillère auprès de [...] SA.
Par courrier du 12 août 2022, Me Maxime Darbellay a informé la Caisse de son mandat
de représentation en faveur de l’assurée.
B.
Par acte du 26 août 2022 (date du timbre postal) sous la plume de son conseil Me Darbellay,
S.________ a formé recours à l’encontre de la décision sur opposition du 28 juin
2022, par-devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Elle a conclu à la réforme
de la décision en ce sens que son droit à l’indemnité de chômage est reconnu
dès le 11 mars 2022, et subsidiairement à l’annulation de la décision et au
renvoi de la cause à l’intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision
dans le sens des considérants.
En substance, elle s’est prévalue d’une constatation erronée et arbitraire des
faits, d’une violation de la loi, et d’une violation du devoir d’instruction. Elle
a fait valoir qu’elle avait débuté une formation de courtière en assurances, « début
janvier 2020 », à [...] (VD). Lors de cette formation, elle avait fait la connaissance
de Mme Q.________, avec qui elle s’était liée d’amitié. Grâce à
cette dernière, elle avait été engagée par I.________ Sàrl, car elle était
une connaissance du fondateur de la société, et elles avaient toutes deux commencé leur
activité en même temps pour cet employeur. Elle avait cherché activement un logement dans
la région de son travail, et dans l’attente d’en trouver un, elle « logeait
la plupart du temps la semaine chez Mme Q.________ à [...] et rentrait le week-end à [...]
[...] en France ». Comme elle n’avait pas trouvé de logement convenant à sa
situation financière, elle avait décidé d’emménager définitivement chez
Mme Q.________ à compter du mois de novembre 2020 « en échange de services à
la personne, de courses à effectuer ou des aides au quotidien ». A la suite de la demande
de renseignements de l’intimée, elle avait fourni à cette dernière des explications
par téléphone, ainsi que des documents. Elle vivait chez Mme Q.________, peu importait
la dénomination de son adresse ; d’ailleurs Mme Q.________ avait confirmé cela
au contrôle des habitants. La loi ne prévoyait pas de forme particulière à respecter
pour un contrat de bail, et un tel contrat avait été conclu oralement, avec comme contrepartie
au logement une forme de services à la personne. La police d’assurance-maladie obligatoire
produite démontrait bien qu’elle était déjà au bénéfice d’une
telle police en 2021. L’absence d’assurance valable en 2021 pour son véhicule n’était
pas déterminante, alors que la souscription d’une telle assurance, en soi, démontrait
son intention de résider de façon permanente en Suisse. Concernant le médecin traitant
en Suisse, il était notoire qu’il était difficile d’en trouver un, et que « beaucoup
de personnes » n’en avaient pas et préféraient se rendre directement aux urgences
en cas de besoin. Les autres éléments qu’elle avait produits confirmaient sa position,
en particulier sa carte de bibliothèque, son permis de conduire suisse, son compte postal, et les
déclarations de tiers. Ses documents officiels, administratifs (dont son autorisation de séjour)
et judiciaires (la requête de conciliation contre son employeur), étaient à [...] (VD).
Elle avait retrouvé rapidement un emploi en Suisse. Elle était célibataire et sans enfant,
et n’avait dès lors pas d’attaches particulières en France. L’intimée
avait violé son devoir d’instruction en ne prenant pas la peine de visiter la chambre dans
laquelle elle vivait, dans l’appartement de Mme Q.________, où elle avait toutes ses
affaires personnelles et administratives. L’intimée n’avait pas non plus interrogé
sa logeuse, et n’avait pas précisé qu’elle avait besoin de documents antérieurs
à 2022. Elle requérait donc, à titre de mesures d’instruction, la visite de son
appartement et son audition par la Cour de céans. Elle a produit un onglet de pièces sous bordereau
à l’appui de son recours, contenant notamment un avis de prime d’assurance de D.________,
qui arrivait à échéance le 1
er
octobre
2022.
Par réponse du 29 septembre 2022, l’intimée a proposé le rejet du recours,
renvoyé à sa décision sur opposition et produit le dossier de la cause.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur
opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56
al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI, 128 al. 1 et 119 al. 1 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les
trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 119
al. 1 OACI et 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la
loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
2.
Le litige porte sur le droit aux indemnités de chômage de la recourante à compter du 11 mars
2022, en particulier sur la condition du domicile en Suisse.
3.
La recourante est ressortissante française,
soit d’un Etat membre de l’Union européenne. Elle a travaillé en Suisse, au service
d’I.________ Sàrl, du 9 mars 2020 au 28 février 2022. Elle a été
mise au bénéfice d’une autorisation de séjour (ou permis B) avec activité lucrative
dès le 8 décembre 2020, date de l’enregistrement de son arrivée auprès
du contrôle des habitants de [...], à l’adresse de Mme Q.________. Avant cette date,
elle était enregistrée dans son pays d’origine, soit dans la commune de [...], en France.
Elle se prévaut de son domicile en Suisse pour prétendre à l’octroi d’indemnités
de l’assurance-chômage.
Comme la situation présente des éléments d’extranéité territoriale, elle
peut devoir être examinée sous l’angle du droit européen valable entre la France
et la Suisse, en particulier l’ALCP (Accord du 12 juin 1999 entre la Confédération
suisse et la Communauté européenne et ses états membres sur la libre circulation des personnes ;
RS 0.142.112.681 ; art. 121 al. 1 LACI). Toutefois, cela ne serait le cas que si
le droit aux prestations revendiquées n’existait pas en regard de la seule législation
nationale suisse (ATF 132 V 53 consid. 1, cité in Boris Rubin, Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 17 ad art. 121
LACI ; TF 8C_203/2013 du 23 avril 2014 consid. 2.2 et 3). Il s’agit dès
lors dans un premier temps de déterminer si le droit à l’indemnité était ouvert
en l’espèce selon le droit interne suisse.
4.
a)
L’art. 8 al. 1 LACI énumère
les conditions cumulatives dont dépend le droit à l’indemnité de chômage. Parmi
celles-ci, l’assuré doit notamment être domicilié en Suisse (let. c). Cette condition
concrétise les principes de l’interdiction d’exportation de l’indemnité de
chômage et de la disponibilité personnelle sur le marché du travail suisse (ATF 148 V
209 consid. 4.3 et les références).
Le critère du domicile au sens du droit civil (art. 23 ss du Code civil suisse du 10 décembre
1907 [CC] ; RS 210) ou de la LPGA (art. 13) ne s’applique pas dans le domaine de
l’assurance-chômage (ATF 125 V 465 consid. 5 ; TF 8C_658/2012 du 15 février
2013 consid. 3). L’art. 12 LACI prévoit qu’en dérogation à l’art.
13 LPGA, les étrangers sans permis d’établissement sont réputés domiciliés
en Suisse aussi longtemps qu’ils y habitent, s’ils sont au bénéfice soit d’une
autorisation de séjour leur permettant d’exercer une activité lucrative, soit d’un
permis de saisonnier.
Le droit à l’indemnité suppose une résidence effective en Suisse, ainsi que l’intention
de la conserver pendant un certain temps et d’en faire, durant toute cette période, le centre
de ses relations personnelles. Cette condition de résidence implique la présence physique de
la personne assurée en Suisse (dans le sens d’un séjour habituel), ainsi que l’intention
de s’y établir et d’y créer son centre de vie. L’assuré doit remplir
la condition de la résidence en Suisse non seulement au début du chômage, mais également
durant toute la période d’indemnisation (ATF 133 V 169 consid. 3 ; 125 V 465 consid.
2a ; TF 8C_245/2016 du 19 janvier 2017 consid. 2 ; Rubin, op. cit., n° 8
ad art. 8 LACI). C’est à l’assuré qu’il appartient de rendre vraisemblable
qu’il réside en Suisse (TFA C 73/00 du 19 septembre 2000).
Le domicile fiscal, le lieu où les papiers d’identité et autres documents officiels ont
été déposés (déclaration d’arrivée), ainsi que d’éventuelles
indications dans des documents officiels ou des décisions judiciaires ne sont que des indices permettant
de déterminer le lieu de domicile (TF 8C_632/2020 du 8 juin 2021 consid. 4 et les
références). Pour pouvoir localiser le centre des intérêts personnels, il convient
notamment de chercher à savoir où se trouvent la famille, les amis, les activités professionnelles
et sociales, le logement, le mobilier et les affaires personnelles de l’intéressé. Une
visite des lieux est parfois indispensable. Par ailleurs, le lieu où les enfants sont scolarisés
joue un rôle (Boris Rubin, op. cit., n° 10 ad art. 8 LACI).
Il convient de donner davantage de poids aux critères objectifs tels que le lieu du logement et
celui des activités professionnelles. Les critères subjectifs, tels que l’intention de
s’établir et d’y créer un centre de vie passent au second plan, car ils sont difficiles
à vérifier. Il est parfois nécessaire d’instruire au mieux l’élucidation
des aspects subjectifs tels que les motifs de licenciement ou les raisons d’un changement de domicile
(TFA C 339/05 du 12 avril 2006 consid. 2). Un séjour éphémère ou de pur hasard en
Suisse, de même que l’occupation, dans ce pays, d’un pied-à-terre une à deux
fois par semaine, ne suffisent pas à démontrer que la résidence est en Suisse. En revanche,
un séjour prolongé permanent et ininterrompu n’est pas indispensable. Cas échéant,
un lien étroit avec le marché du travail suisse est exigé (TF 8C_270/2007 du 7 décembre
2007 consid. 2.2 ; Boris Rubin, op. cit., n° 11 ad art. 8 LACI).
b)
Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires
de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable,
apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré
de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré
seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que,
d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une
allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative
ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ;
139 V 176 consid. 5.3 et les références).
Il n’existe aucun principe juridique dictant à l’administration ou au juge de statuer
en faveur de la personne assurée en cas de doute (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et
les références).
Par ailleurs, la procédure est régie par le
principe
inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office
par le juge. Ce principe n’est toutefois pas absolu et sa portée est restreinte par le devoir
des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 193 consid. 2 et les références).
Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut
être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et
des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence
de preuves (ATF 139 V 176 consid. 5.2 et les références).
5.
a)
En l’occurrence, il s’agit
de déterminer si la recourante a rendu vraisemblable qu’au début de la période de
chômage en cause, soit le 11 mars 2022 (date sur laquelle les parties s’accordent), et
durant toute la période d’indemnisation, elle résidait effectivement en Suisse, soit
à [...] (VD), avec l’intention de conserver cette résidence pendant un certain temps
et d’en faire, durant toute cette période, le centre de ses relations personnelles.
b)
S’agissant tout d’abord de sa présence physique en Suisse, durant les mois de mars à
décembre 2020, la recourante a indiqué dans son acte de recours qu’elle rentrait en France
voisine les week-ends, et logeait chez Mme Q.________ la semaine. Puis, en décembre 2020,
elle s’est annoncée aux autorités de contrôle des habitants, avec pour adresse celle
de Mme Q.________, soit d’une tierce personne. La recourante a obtenu une autorisation de
séjour et de travail, sur la base de son annonce de résidence principale à [...] dès
décembre 2020. Ces éléments de nature administrative et de police des étrangers
constituent des indices en faveur d’une résidence effective en Suisse.
Quant aux conditions de son logement, Mme Q.________ a déclaré au contrôle des habitants
qu’elle accueillait l’intéressée gratuitement (cf. attestation du logeur du
8 décembre 2020). Cette dernière a dans un premier temps indiqué, dans son opposition,
qu’elle logeait dans une chambre de l’appartement de Mme Q.________ « pro
bono », en raison de difficultés financières. Puis, dans son mémoire de recours,
elle a expliqué qu’elle rendait des services à sa logeuse, effectuait des courses ou
l’aidait au quotidien. Ces éléments, à eux seuls et compte tenu des pièces
au dossier, ne suffisent pas à déterminer si l’arrangement de logement de la recourante
s’apparente davantage à un pied-à-terre ou à une résidence habituelle en Suisse.
En effet, contrairement à ce que semble soutenir l’intimée, l’existence d’un
contrat de bail avec contrepartie financière n’est pas une condition
per
se
de la constitution d’un
domicile en Suisse, dès lors que la personne concernée dispose d’un logement effectif
en Suisse. Il appartenait à l’intimée d’élucider les faits à cet égard,
en particulier en interrogeant la logeuse, Mme Q.________, comme l’a relevé la recourante.
Ce d’autant plus que le lieu du logement est un critère objectif, auquel il y a lieu de donner
davantage de poids, comme rappelé ci-avant.
Ce défaut d’instruction justifie déjà le renvoi de la cause à l’autorité
inférieure. Les remarques qui suivent, valables en l’état du dossier, sont toutefois
utiles par souci d’économie de procédure.
c)
S’agissant
des autres éléments à prendre en compte, soit des critères subjectifs, il est relevé
que le numéro de téléphone portable français de la recourante figure sur plusieurs
documents officiels, tels que l’attestation de sa logeuse et la requête de conciliation contre
son ancien employeur (cf. pp. 113 et 122 du dossier de l’intimée).
Le véhicule de la recourante, acheté en 2015 (p. 78 du dossier de l’intimée)
n’était ni immatriculé ni assuré en Suisse avant le 23 mars 2022 au moins,
soit après son licenciement et après la demande de renseignements de l’intimée.
Il en va de même de sa facture de téléphonie mobile suisse et de son permis de conduire
suisse, établis postérieurement à la date du début du chômage.
La copie de la facture de carte de crédit, que la recourante n’a pas produite dans son intégralité,
ne comporte pas le détail des transactions, et la période de facturation se terminait le 10 mars
2022. Le compte postal de la recourante, produit avec le détail des transactions, pour la période
de décembre 2021 au 25 avril 2022, soit environ cinq mois, fait état de trois achats
seulement, tous trois effectuée le même jour (le 22 décembre 2021). Les autres écritures
correspondent aux versements du salaire de l’intéressée, à des retraits d’espèces
et à des frais bancaires.
La recourante a indiqué dans son recours ne pas avoir de médecin traitant en Suisse, ce qui
est curieux puisque sa police d’assurance-maladie obligatoire, sur le modèle du médecin
de famille, en désigne précisément un. En revanche, comme elle l’a relevé,
sa police pour l’année 2022, délivrée le 6 octobre 2021, indiquait qu’il
s’agissant d’une « nouvelle prime », ce qui laisse entendre qu’elle
remplaçait une autre police existante (p. 76 du dossier de la Caisse).
S’agissant de ces éléments également, qui s’inscrivent dans le cadre des critères
subjectifs, il y a lieu de constater que l’intimée a failli à son devoir d’instruction.
En effet, elle s’est largement fondée sur le fait que les documents fournis ne rendaient pas
vraisemblable la résidence effective de la recourante avant l’année 2022. Pourtant, dans
son courrier initial de demande de renseignements du 21 mars 2022, ainsi que par la suite, elle
n’a pas précisé à la recourante qu’il y avait lieu de produire des documents
depuis la date de sa demande d’indemnité de chômage. Elle ne lui a pas indiqué non
plus que ceux qu’elle avait produits n’étaient pas suffisants du point de vue chronologique.
Elle n’a par exemple pas demandé de preuves de dépenses en Suisse en 2021, sous la forme
notamment de relevés bancaires, ni de factures de téléphonie mobile plus anciennes, ou
encore sa police d’assurance-maladie de l’année 2021. Or, la production de ces documents,
qui existent potentiellement, était susceptible de modifier l’appréciation de la cause.
d)
Quant au centre de ses intérêts et relations personnelles, la recourante n’a pas argué
avoir de la famille en Suisse, faire partie d’un club associatif, ou s’être créé
un réseau d’amis, par exemple. Sa carte de bibliothèque et les déclarations écrites
qu’elle a produites ne sauraient suffire, eu égard aux principes rappelés ci-avant (cf.
également TF 8C_938/2008 du 22 septembre 2009 consid. 3.3). Elles démontrent
plutôt la simple présence en Suisse de la recourante, qui n’est ni contestée ni
déterminante pour la présente cause. Les déclarations écrites ne dénotent en
outre pas de relations personnelles à proprement parler, mais plutôt des relations commerciales.
Tout au plus, ces documents attestent le fait que la recourante fréquentait des établissements
où elle bénéficiait de biens ou services payants (café et salon d’esthétique).
Les signataires la désignent d’ailleurs comme étant une « cliente régulière ».
e)
Il ressort des considérants qui précèdent que l’instruction menée par l’intimée
est lacunaire et ne permet pas de se prononcer en connaissance de cause. Il convient par conséquent
de renvoyer la cause à cette autorité, dès lors que c’est à elle qu’il
incombe en premier lieu d’instruire, conformément au principe inquisitoire qui régit
la procédure dans le domaine des assurances sociales (art. 43 al. 1 LPGA).
Compte tenu de l’issue de
la cause, la requête de mesures d’instruction formulée par la recourante, soit son audition
et la visite de sa chambre dans l’appartement de sa logeuse, correspondant à une offre de
preuve, doit être rejetée (appréciation
anticipée
des
preuves
;
ATF 144 II 427 consid. 3.1.3 ; 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 134 I 140
consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1).
6.
a)
Conformément à l’art.
61 let. c et d LPGA, le juge des assurances sociales établit les faits et le droit d’office,
et statue sans être lié par les griefs et conclusions des parties. Son devoir d’examen
d’office est toutefois limité par celui des parties de collaborer à l’instruction
de la cause, d’alléguer les faits déterminants et de motiver leurs conclusions. Le juge
n’est pas tenu, en particulier, de soulever d’office toutes les questions de fait ou de droit
qui pourraient théoriquement se poser en rapport avec l’objet du litige. Il peut se limiter
à traiter les griefs soulevés, hormis lorsqu’une lacune de la décision litigieuse
ressort clairement du dossier et que sa rectification aurait une influence notable sur l’issue
du procès (ATF 119 V 347 consid. 1).
En l’espèce, l’intimée n’a pas examiné l’éventuel droit de
la recourante sous l’angle du droit européen, et cette dernière ne s’en est pas
prévalue. Toutefois, cette question de droit devait être examinée par l’intimée,
eu égard aux considérations qui suivent et à l’art. 121 al. 1 let. a
LACI qui renvoie expressément à la règlementation topique européenne (cf. également
Boris Rubin, n° 24 ad art. 121 et la référence). Dans le cadre du renvoi, si
l’intimée devait parvenir à la conclusion que la recourante ne remplit pas les conditions
du droit aux prestations du point de vue du droit suisse, il s'agirait alors d'examiner si elle pouvait
déduire ce droit sur la base des règles de coordination européenne en matière d'assurance-chômage.
b)
A
ce sujet, dans l’ATF 148 V 209, le Tribunal fédéral a présenté une analyse
détaillée des mécanismes applicables, en particulier de celui qui concerne le régime
dérogatoire pour les frontaliers, proprement ou improprement dits («
Unechter
Grenzgänger
»).
Cette jurisprudence est applicable en l’espèce du point de vue temporel, puisqu’elle
a été rendue le 20 janvier 2022, soit antérieurement à la première date
déterminante du 11 mars 2022, ainsi qu’à la décision entreprise. Au demeurant,
elle ne semble pas opérer de revirement jurisprudentiel, mais plutôt clarifier l’interprétation
du règlement européen topique (
ATF 140
V 154 consid. 6.3.2 et les références ; TF 9C_346/2017 du 14 novembre 2017 consid. 5.3.1).
c)
La situation devrait être examinée en particulier sur la base de l’art. 8 ALCP et
de l’art. 1 par. 1 annexe II ALCP en relation notamment avec les art. 11 ss du Règlement
n° 883/2004 (Règlement (CE) n
o
883/2004
du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes
de sécurité sociale ; RS 0.831.109.268.1).
En effet, ledit règlement est applicable
in
casu
, des points de vue temporel,
personnel et matériel (le règlement étant entré en vigueur pour la Suisse le 1
er
avril
2012, et en vertu respectivement de ses art. 2 par. 1 et 3 par. 1 let. h).
d)
Conformément
à l’art. 65, deuxième paragraphe, du Règlement n° 883/2004, la personne
au chômage complet qui, au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée,
résidait dans un Etat membre autre que l’Etat membre compétent et qui continue à
résider dans le même Etat membre ou qui retourne dans cet Etat membre, se met à la disposition
des services de l’emploi de l’Etat membre de résidence. Sans préjudice de l’art.
64, une personne en chômage complet peut, à titre complémentaire, se mettre à la
disposition des services de l’emploi de l’Etat membre où elle a exercé sa dernière
activité salariée ou non salariée. Une personne au chômage, autre qu’un travailleur
frontalier, qui ne retourne pas dans l’Etat membre de sa résidence, se met à la disposition
des services de l’emploi de l’Etat membre à la législation duquel elle a été
soumise en dernier lieu.
La notion de résidence au sens du droit interne suisse correspond, dans le texte, à celle du
droit communautaire (ATF 148 V 209 consid. 4.3). L’art. 1 let. j du Règlement
n° 883/2004 définit la résidence comme le lieu où une personne réside habituellement.
La manière précise dont il convient de déterminer le lieu de résidence est laissée
à chaque droit national (idem). Les principes applicables du point de vue du droit interne ont été
développés ci-avant (cf. consid. 4a
supra
).
Les frontaliers, proprement ou improprement dits, se distinguent par le fait que l’Etat membre
de leur lieu d’activité diffère de celui de leur lieu de résidence (ATF 148 V
209 consid. 4.2 ; Circulaire IC 883 ch. A26 [Circulaire du Secrétariat d’Etat
à l’économie SECO relative aux conséquences des règlements (CE) n° 883/2004
et 987/2009 sur l'assurance-chômage]).
Aux termes de l’art. 1 let. f du Règlement n° 883/2004, la notion de «travailleur
frontalier» désigne toute personne qui exerce une activité salariée ou non salariée
dans un Etat membre et qui réside dans un autre Etat membre où elle retourne en principe chaque
jour ou au moins une fois par semaine. Cette définition correspond aux frontaliers proprement dits,
soit ceux qui effectuent des déplacements pendulaires quotidiens ou hebdomadaires entre la Suisse
et l’Etat de leur résidence habituelle. En principe, les « vrais » frontaliers
au chômage complet perçoivent leurs prestations de chômage de leur Etat de résidence
(ATF 148 V 209 consid. 4.2 et
Circulaire
IC 883 ch. D22).
Sont en revanche qualifiés de frontaliers improprement dits les personnes actives dans un Etat et
qui résident dans un autre Etat, dans lequel elles retournent moins d’une fois par semaine.
Ces frontaliers retournent au moins occasionnellement à leur lieu de résidence («
zumindest
gelegentlich
», ATF 148 V 209 consid. 5.1,
5.2 ; Circulaire IC 883 ch. A29).
Au
contraire des frontaliers au sens propre, les frontaliers improprement dits ont droit, en vertu de l’art. 65
par. 2, troisième phrase, du Règlement n° 883/2004, aux prestations du dernier
Etat d’activité en cas de chômage complet, à moins qu’ils ne retournent dans
leur Etat membre de résidence et ne se mettent à la disposition des autorités de l’emploi
dans cet Etat (idem, consid. 5.3 et les références). Les frontaliers improprement dits
qui ont travaillé en Suisse et résident à l’étranger peuvent donc faire valoir
leur droit à l’indemnité de chômage en Suisse en vertu du droit d’option prévu
à l’art. 65 du Règlement n° 883/2004. Pour cela, ils doivent se mettre
à disposition des autorités de l’emploi dans l’Etat où ils font valoir leur
droit aux prestations, sans avoir à abandonner leur lieu de résidence et s’installer
en Suisse (idem). La condition de résidence en Suisse selon l’art. 8 al. 1 let. c
LACI ne s’applique donc pas aux « faux » frontaliers qui font valoir leur droit
aux indemnités de chômage en Suisse.
Il appartient à la Caisse de chômage de vérifier le statut de frontalier le cas échéant
(Circulaire IC 883 ch. A37).
e)
Si
l’intimée considère que l’Etat de résidence de la recourante n’était
pas la Suisse, elle devra examiner la question de son éventuel statut de frontalière. En effet,
il découlerait du constat d’absence de résidence en Suisse que l’Etat d’activité
ne coïncide pas avec l’Etat de résidence. De surcroît, les circonstances du cas
d’espèce se prêteraient clairement à une telle vérification. En effet, la recourante
a déclaré que dans un premier temps, de mars à décembre 2020, elle rentrait
au moins hebdomadairement en France, à [...], soit à environ une heure et demie de route de
son lieu de travail (selon le site internet « https://www.google.ch/maps »). Elle
était donc selon toute vraisemblance frontalière au sens propre, alors qu’elle disposait
déjà d’un logement chez Mme Q.________, qu’elle occupait durant la semaine.
La fréquence de ses éventuels retours en France dès le mois de décembre 2020
n’a en revanche pas été instruite. En outre, elle a trouvé un emploi en gain intermédiaire
quatre mois après le début de son chômage, dont le lieu de travail était semble-t-il
[...] (VD). En sus, elle a suivi une mesure du marché du travail durant trois jours en mars 2022
(pp. 114-115 du dossier de l’intimée) et émargé à l’aide sociale suisse
(pp. 63 et 98 du dossier de l’intimée), ce qui pourrait constituer des indices de sa
renonciation à un retour dans son Etat de résidence (ATF 148 V 209 consid. 5.4 et
les références). Si elle devait être qualifiée de frontalière improprement dite,
elle pourrait alors exercer son droit d’option pour prétendre aux prestations de chômage
en Suisse, sans remplir la condition de l’art. 8 al. 1 let. c LACI, et il resterait
alors à examiner les autres conditions du droit à l’indemnité.
f)
Il
ressort des considérants qui précèdent que l’instruction menée par l’intimée
est lacunaire également sur la nature de l’éventuel statut de frontalière de la
recourante, pour le cas où sa résidence n’était pas en Suisse.
7.
a)
En définitive, le recours
doit être admis et la décision sur opposition attaquée annulée, le dossier étant
renvoyé à la Caisse afin qu’elle procède conformément aux considérants
5 et 6 qui précèdent. Singulièrement, pour statuer sur l’existence et l’étendue
du droit de la recourante aux indemnités de chômage dès le 11 mars 2022, il appartiendra
à l’intimée de compléter son instruction quant à la résidence effective
en Suisse, éventuellement également sur la base du Règlement n° 883/2004. Puis,
le cas échéant, elle devra examiner les autres conditions dont dépend le droit à
l’indemnité de chômage.
b)
Il
n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas
(art. 61 let. f bis LPGA).
Obtenant gain de cause avec l’assistance d’un mandataire qualifié, la recourante a droit
à une indemnité de dépens à titre de participation aux honoraires de son conseil
(art. 61 let. g LPGA), qu’il convient d’arrêter à 2’000 fr., débours
et TVA compris (art. 10 et 11 TFJDA [tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative ; BLV 173.36.5.1]), et de mettre intégralement à la
charge de l’intimée qui succombe.
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 28 juin 2022 par la Caisse de chômage T.________,
[...], est annulée, la cause étant renvoyée à cette dernière pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
La Caisse de chômage T.________ versera à
S.________ une indemnité de 2’000 fr. (deux mille francs) à titre de dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Maxime Darbellay (pour Mme S.________),
‑
Caisse de chômage T.________, [...],
-
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :