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DROIT D'ÊTRE ENTENDU, INDEMNITÉ EN CAS DE TRAVAIL RÉDUIT | 29 al. 2 Cst., 31 al. 1 LACI, 51 OACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 28.07.2021 ACH 36/21 - 145/2021

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
36/21 - 145/2021
ZQ21.008097
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
28 juillet 2021
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
président
Mmes
Di
Ferro Demierre et
Dessaux,
juges
Greffière
:              Mme
Meylan
*****
Cause
pendante entre :
VMCV
SA
, à Clarens, recourante, représentée
par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
et
Service
de l'emploi, Instance juridique chômage
,
à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
29 al. 2 Cst. ; art. 31 al. 1 et 32 LACI ; art. 51 al. 1 OACI ; art. 28 al. 1, 30 et 36
LTV ; art. 18 LMTP
E n  f a i t  :
A.
a)
En
date du 1
er
avril 2020, la compagnie de transports publics
VMCV
SA (Vevey-Montreux-Chillon-Villeneuve) (ci-après : la recourante) a transmis au Service de
l’emploi (ci-après : le SDE ou l’intimé) un préavis par lequel elle a
requis l’introduction de mesures de réduction de l’horaire de travail pour
cent-cinquante-sept
de ses employés pour la période du 1
er
avril au 31 mai 2020. La demande était motivée par la baisse de fréquentation des passagers,
par la généralisation de l’horaire du dimanche, par la fermeture des guichets ainsi que
par la diminution des véhicules sur les tours de service causées par les mesures prises par
les autorités en lien avec la pandémie du Covid-19.
b)
Après
avoir procédé à diverses mesures d’instruction, le SDE a rendu deux décisions.
Par une première décision du 11 juin 2020, le SDE a accordé l’indemnité en
cas de réduction de l’horaire de travail pour le secteur d’exploitation « secteur
privé (n° 1) » de VMCV SA pour la période du 1
er
avril au 31 août 2020. Cette décision est entrée en force.
Par une seconde décision du 11 juin 2020, le SDE a rejeté la demande d’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail pour le secteur d’exploitation « secteur
public (n° 2) » pour la période du 1
er
avril au 31 mai 2020, au motif que VMCV SA était au bénéfice d’une garantie de déficit
par des fonds publics, qu’elle n’encourait aucun risque d’exploitation et que le risque
imminent de disparition d’emploi était peu vraisemblable.
c)
Malgré
l’opposition formée par VMCV SA contre cette seconde décision, le SDE a confirmé
la teneur de cette dernière par décision sur opposition du 18 janvier 2021.
B.
a)
Par
acte du 18 février 2021, VMCV SA a, par l’intermédiaire de
Me
Olivier Subilia, avocat à Lausanne, déféré la décision sur opposition rendue
le
18 janvier 2021 par le Service de l’emploi
à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Elle a conclu à sa
réforme, en ce sens que l’indemnité
en
cas de réduction de l’horaire de travail, principalement, lui soit accordée ou, subsidiairement,
lui soit accordée dans son principe, sous réserve de l’examen des situations individuelles
des travailleurs concernés. Très subsidiairement, elle a conclu à son annulation et au
renvoi de l’affaire au SDE pour nouvelle décision.
En premier lieu, elle faisait valoir que le SDE ne pouvait raisonnablement soutenir que ses coûts
d’exploitation étaient entièrement couverts par les subventions. S’agissant du
trafic régional des voyageurs, la convention applicable montrait clairement que la subvention était
plafonnée et ne prenait pas en considération le déficit effectif. Dans la mesure où
l’épidémie de Covid-19 avait eu un impact sur la vente des billets, les recettes avaient
diminué d’autant. Compte tenu de la subvention plafonnée, cela représentait automatiquement
un déficit non couvert dans ce secteur. S’agissant du trafic urbain, la loi n’imposait
pas la couverture du déficit par l’Etat ou les communes ; au contraire, elle prévoyait
que l’Etat et les communes pouvaient accorder une subvention à certaines conditions. Quant
à la convention applicable, la subvention de l’Etat ne valait, en 2019, que pour une part
du déficit représentant 27 %, la convention renvoyant pour les 73 % restant aux communes,
« selon accord » ; la couverture complémentaire dépendait par conséquent
non seulement du bon vouloir des communes mais également de leur capacité financière.
Au surplus, l’existence d’une garantie de prise en charge devait être opérée
au moment où la demande d’indemnité était déposée, et pas
a
posteriori
. En alléguant qu’il était
possible – mais pas certain – qu’une partie des coûts pouvaient être couverts
par des décisions ultérieures, le SDE démontrait qu’il n’existait pas de garantie
que tous les coûts d’exploitation étaient couverts au moment du dépôt de la
demande d’indemnité.
En second lieu, elle estimait qu’il y avait lieu de reconnaître le risque concret pour les
emplois. En règle générale, l’activité de transport public s’exerçait
en bonne partie à perte et les collectivités publiques assumaient contractuellement la partie
qui, dans le cadre d’une exploitation raisonnable, ne pouvait être obtenue par la billetterie
en particulier. Lorsque le maintien à tout crin d’un service de transport se faisait complètement
à perte, avec un risque soit de voir disparaître l’entreprise de transport, soit de voir
exploser les demandes d’aides à fonds perdus, il fallait douter que la collectivité publique
se satisfasse du maintien de l’offre plutôt que d’un redimensionnement temporaire. Au
moment où elle a eu recours au chômage partiel, elle avait réduit son offre et ne pouvait
plus occuper le personnel concerné. A ce moment précis, le risque pour l’emploi était
réel, comme il l’était pour toutes les entreprises qui avaient reçu un préavis
positif. C’étaient ces circonstances qui justifiaient le risque, et non l’évolution
ultérieure. Le retour ultérieur à la normale n’imposait pas une réévaluation
du droit aux prestations, mais constituait le fondement de ce droit. Au surplus, elle engageait ses employés
par contrat de droit privé régis seulement par une convention collective cadre. Or cette convention
n’excluait pas les licenciements pour motif économique.
Pour finir, VMCV SA reprochait au SDE de n’avoir pas examiné plusieurs arguments qu’elle
avait soulevés au cours de la procédure d’opposition. Premièrement, il n’avait
pas tenu compte du fait que le Conseil fédéral avait, au plus fort de la pandémie, élargi
le droit aux indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à des catégories
d’employés ne courant aucun risque de licenciement en raison de leur statut (employés
au bénéfice d’un contrat à durée déterminée ; personnes qui
occupent une position assimilable à celle d’un employeur ou qui travaillent dans l’entreprise
du conjoint ou du partenaire enregistré) ; il en avait fait une mesure de soutien aux entreprises
fondée sur le long terme et plus seulement sur les risques immédiats pour l’emploi. Deuxièmement,
il fallait admettre que la décision entreprise violait l’équilibre des charges entre
la Confédération et les cantons ou les communes, dans la mesure où le refus du droit aux
indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, en tant qu’il conduisait
à faire supporter à l’Etat de Vaud et aux communes les conséquences financières
de mesures imposées par la Confédération, revenait à un transfert illicite de charges
entre la Confédération, d’une part, et les cantons et communes, d’autre part.
b)
Dans
sa réponse du 26 mars 2021, le SDE a conclu au rejet du recours. Il a relevé qu’il ressortait
de l’instruction qu’il avait mené que VMCV SA disposait d’une garantie de déficit
de la part d’acteurs étatiques pour le secteur public et qu’il n’existait pas
de risque que les rapports de travail ne perdurent pas. Ainsi, les deux conditions cumulatives de la
garantie des coûts d’exploitation et du risque de licenciements immédiats n’étaient
pas remplies. En effet, il ne pouvait être retenu que l’entreprise supportait un risque entrepreneurial
ou de faillite au même titre qu’une entreprise purement privée ne percevant aucune source
de financement public et devant faire face seule à l’ensemble de ses coûts d’exploitation.
De plus, étant titulaire d’une concession de transports publics, l’entreprise devait
assurer un retour à la normale des prestations contractuellement convenues de service public, ce
qui impliquait l’engagement au complet de son personnel.
c)
Dans
leurs déterminations respectives des 20 mai et 11 juin 2021, VMCV SA et le SDE ont maintenu leurs
conclusions.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Sous
réserve de dérogation expresse, les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre
2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1) s'appliquent
à l'assurance-chômage obligatoire et à l’indemnité en cas d’insolvabilité
(art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l’indemnité en cas d’insolvabilité [LACI ; RS 837.0]). Les décisions
sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à
recours auprès du tribunal des assurances compétent
(art.
56 et 58 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification
de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En
l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile auprès du tribunal compétent
(art. 93 al. 1 let. a de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD ; BLV 173.36]) et respecte pour le surplus les formalités prévues par la loi (cf.
art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il est recevable.
2.
Dans un grief de nature formelle qu’il convient
d’examiner en premier lieu, la recourante reproche à l’intimé d’avoir violé
son droit d’être entendue, en tant que celui-ci n’aurait pas examiné l’entier
des griefs qu’elle avait soulevés dans le cadre de son opposition.
a)
Le
Tribunal fédéral a déduit du droit d'être entendu, consacré à
l'art.
29 al. 2 Cst., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
en saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour répondre
à ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidé et sur lesquels il a fondé sa décision. Il n'est cependant pas tenu de discuter
tous les arguments soulevés par les parties, mais peut se limiter à ceux qu'il juge pertinents
(ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités).
b)
Le
droit d'être entendu étant une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la
violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment
des chances de succès du recourant sur le fond
(ATF
127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b et les arrêts cités), ce moyen doit par conséquent
être examiné en premier lieu par l'autorité saisie d'un recours (ATF 124 I 49 consid.
1).
c)
La
violation du droit d'entendu pour défaut de motivation de la décision attaquée est un
grief qui n'est pas fondé en l'espèce, dans la mesure où l’intimé a indiqué
les motifs qui l'ont conduit à retenir que les conditions du droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail n'étaient pas réalisées. Ainsi
que l’a mis en évidence la jurisprudence, il suffit que la décision mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui ont guidé l’autorité et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et
de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués ; elle peut au contraire se
limiter aux points essentiels pour la décision à prendre. Dans son recours, la recourante ne
soutient pas qu'elle n'aurait pas été en mesure de discerner la portée de la décision
entreprise et de l'attaquer en connaissance de cause. Sous couvert d'une violation du droit d'être
entendu, la recourante reproche en réalité à l’intimé d'avoir négligé
certains de ses arguments et, partant, d’avoir procédé à une appréciation juridique
erronée de la situation. Il s'agit là de griefs qu'il convient d'examiner avec le fond du litige.
3.
Le litige porte sur le droit de la recourante
à des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail pour ses activités
dans le domaine des transports publics (
secteur
d’exploitation « secteur public (n° 2) »
)
pour la période du 1
er
avril au 31 mai 2020.
4.
a)
Selon
l’art. 31 al. 1 LACI, les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou
l’activité suspendue ont droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire
de travail lorsque :
a.
ils sont tenus de cotiser à l’assurance
ou qu’ils n’ont pas encore atteint l’âge minimum de l’assujettissement aux
cotisations AVS ;
b.
la perte de travail doit être prise en considération
(art. 32) ;
c.
le congé n’a pas été donné ;
d.
la réduction de l’horaire de travail
est vraisemblablement temporaire, et si l’on peut admettre qu’elle permettra de maintenir
les emplois en question.
b)
L’art.
32 LACI précise que la perte de travail est prise en considération lorsque :
a.
elle est due à des facteurs d’ordre
économique et est inévitable et que
b.
elle est d’au moins 10 % de l’ensemble
des heures normalement effectuées par les travailleurs de l’entreprise.
c)
Aux termes de l’art. 51 al. 1 de
l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité
en cas d’insolvabilité (OACI ;
RS
837.02), les pertes de travail consécutives à des mesures prises par les autorités, ou
qui sont dues à d’autres motifs indépendants de la volonté de l’employeur,
sont prises en considération lorsque l’employeur ne peut les éviter par des mesures appropriées
et économiquement supportables ou faire répondre un tiers du dommage.
5.
En matière d’indemnité en cas
de réduction de l’horaire de travail, la jurisprudence a précisé que les entreprises
de droit public ne réunissaient, en règle générale, pas les conditions donnant droit
à l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail, car elles n'encouraient
pas de risques d'exploitation à proprement parler. Compte tenu des multiples formes de l’activité
étatique, on ne pouvait cependant d'emblée exclure que, dans un cas concret, le personnel des
services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de
l’horaire de travail (ATF 121 V 362 consid 3a). Cela étant, le droit à l'indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail n’existe pas lorsqu'un employeur de droit
public n'endosse aucun risque d'exploitation parce qu'il doit remplir son mandat légal indépendamment
de la situation conjoncturelle (mandats de prestations) et financière, les dépenses supplémentaires
ou les pertes étant couvertes par les fonds publics (DTA 1996/1997 n° 22 p. 123 consid. 3a ;
voir également Bulletin LACI RHT, ch. D 36 et D37).
6.
Dans
le cadre des mesures prises par le Conseil fédéral dans le domaine de l’assurance-chômage
en lien avec le coronavirus (Covid-19), le Secrétariat d’Etat à l’économie
(SECO) a rédigé une directive destinée à préciser les conditions d’octroi
des prestations de l’assurance-chômage dans le contexte de la pandémie du Covid-19. De
la directive n° 8 du SECO (applicable au moment des faits litigieux), sous l’intitulé
« Préavis des fournisseurs de prestations publiques (employeurs publics, administrations,
etc.) », le SECO a notamment précisé ce qui suit :
Le
but de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail est de préserver
les emplois. L’objectif est d’éviter des licenciements à court terme, consécutifs
à un recul temporaire de la demande de biens et de services, et la perte de travail qui en résulte
(cf. également ATF 121 V 362 c. 3a). De manière générale, ce risque (immédiat)
de disparition d’emplois concerne uniquement les entreprises qui financent la fourniture de prestations
exclusivement avec les revenus ainsi perçus ou avec des fonds privés.
Contrairement
aux entreprises privées, les fournisseurs de prestations publiques ne supportent pas de risque entrepreneurial
ou de risque de faillite parce qu’ils doivent mener à bien les tâches qui leur ont été
confiées par la loi indépendamment de la situation économique. Les éventuels problèmes
de liquidités, les dépenses supplémentaires ou même les pertes résultant de
l’activité de l’entreprise sont couverts par des moyens publics, qu’il s’agisse
de subventions ou d’autres moyens financiers. Il n’existe pas dans ces cas de risque de disparition
d’emplois.
En
vertu du mandat des fournisseurs de prestations publiques, considérant l’objectif visé
par l’indemnité en cas de RHT, les prestataires n’ont globalement aucun droit à
la RHT pour leurs travailleurs. Le versement de la RHT en cas de suspension temporaire de cette fourniture
de prestations revient à répercuter les coûts du salaire sur le fonds de l’AC sans
que le risque de licenciements à court terme pour ces entreprises publiques-privées, contre
lequel se bat le législateur, ne soit avéré.
Ces
réflexions s’appliquent aussi bien aux employeurs de droit public-privé eux-mêmes
(en ce qui concerne les employés de la Confédération, des cantons et des communes) qu’aux
secteurs privatisés qui fournissent des prestations sur mandat d’une institution publique
sur la base d’un accord.
La
RHT ne peut être accordée aux travailleurs employés par des fournisseurs de prestations
publiques que si les travailleurs concernés sont exposés à un risque concret et immédiat
de licenciement. Cela peut également concerner un secteur d’un prestataire seulement. Par
exemple, une entreprise de transports peut comprendre à la fois un secteur d’exploitation
pour lequel elle a droit à la RHT en cas de chute du chiffre d’affaires (p. ex. bus touristiques),
et un secteur d’exploitation pour lequel aucun droit à la RHT n’existe (exploitation
subventionnée d’un bus local).
On
considère qu’un risque immédiat et concret de disparition d’emplois est présent
si, en cas de recul de la demande ou de réduction ordonnée de l’offre chez le mandataire,
il n’existe pas de garantie que les coûts d’exploitation seront entièrement couverts,
et si les entreprises concernées ont la possibilité de procéder à des licenciements
immédiats dans l’objectif de faire baisser les coûts d’exploitation. Ces deux conditions
doivent être cumulées.
L’ACt
est tenue de vérifier uniquement si un risque immédiat et concret de disparition d’emplois
existe et si l’employeur est en mesure de justifier ce risque en présentant des documents
appropriés. Il incombe donc aux entreprises qui fournissent des prestations publiques (Service Public)
de justifier de manière plausible à l’ACt qu’en cas de perte de travail, un risque
immédiat et concret de licenciements existe, à l’aide de documents adaptés (règlements
du personnel, contrats de travail, mandats de prestations, concessions, CCT, etc.). Il n’est pas
nécessaire de procéder à d’autres examens. L’introduction de la réduction
de l’horaire de travail doit être refusée uniquement si les documents remis par l’employeur
ne justifient pas un risque de disparition d’emplois à satisfaction de droit.
Dans
le cas d’une décision sur opposition, la réalisation des deux conditions du droit à
l’indemnité susmentionnées (risque de disparition d’emplois concret et aucune couverture
complète des coûts d’exploitation) doit être mentionnée
clairement
et explicitement
sur le document justificatif
comme motif.
7.
a)
La recourante est une société
de transports publics active en priorité sur la Riviera vaudoise, organisée sous la forme d’une
société anonyme de droit privé, dont les actions sont détenues exclusivement par
la collectivité publique, soit les communes de Montreux (32,83 %), Vevey (23,99 %), La
Tour-de-Peilz (14,85 %), Blonay (7,64 %), St-Légier La Chiésaz (6,30 %), Corsier-sur-Vevey
(4,43 %), Chardonne (3,89 %), Corseaux (2,94 %), Jongny (1,99 %) et Veytaux (1,14 %).
b)
En sus d’activités limitées
dans le domaine des transports spéciaux et scolaires (champ d’activité pour lequel la
recourante s’est vu reconnaître le droit à des indemnités en cas de réduction
de l’horaire de travail), la recourante offre principalement des prestations dans le domaine du
transport public régional de voyageurs (lignes régionales 201 [Villeneuve-Rennaz], 213 [Vevey
– Châtel-Saint-Denis] et 216 [Vevey-Bossonens]) et dans le domaine du transport urbain.
aa)
En matière de transport public régional
de voyageurs, les entreprises de transport soumettent aux commanditaires des offres pour deux années
d’horaires et y attestent pour chaque ligne les coûts planifiés ainsi que les produits
attendus issus de la vente de titres de transport. Aux termes de
l’art.
28 al. 1 de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageur (LTV ; RS 745.1), les commanditaires
(Confédération et cantons) indemnisent, selon une clé de répartition prédéfinie
(art. 30 LTV), les coûts non couverts conformément aux offres. En cas d’écart entre
les coûts planifiés et les produits, les excédents éventuels sont attribués
à raison d’au moins deux tiers à une réserve à affectation obligatoire. Cette
réserve spéciale ne peut être utilisée que pour éponger d’éventuels
futurs déficits
(cf. art. 36 LTV).
Pour l’année 2020, le déficit planifié s’élevait à 2'508'133 fr.
et devait être pris en charge à hauteur de 47 % par la Confédération et de 53 %
par l’Etat de Vaud (cf. art. 8 de la convention de subventionnement entre le Canton de Vaud et
les Transports publics Vevey – Montreux – Chillon – Villeneuve SA [VMCV] relative à
l’offre sur les prestations du secteur du trafic régional des voyageurs [TRV] et son indemnisation,
applicable à la période horaire 2020/2021 [ci-après :
la
Convention-TRV]).
bb)
En matière de transport urbain,
les prestations de transport ne sont pas indemnisées par la Confédération, mais par les
cantons et les communes, en fonction de la législation spécifique à chaque canton. Dans
le canton de Vaud, la participation cantonale est, conformément à l’art. 18 de la loi
du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les transports publics (LMTP ; BLV 740.21), limitée
à 50 % du déficit d’exploitation au plus, mais elle ne peut dépasser au maximum
la somme des montants suivants : le 50 % des intérêts des emprunts, garantis par
l’Etat et les communes ; le 50 % des amortissements comptables des installations et équipements ;
et le 12,5 % des autres charges d’exploitation, y compris les intérêts sur les engagements
courants. Le solde des coûts est à la charge des communes, après déduction de l’intégralité
des recettes. Pour l’année 2019 – aucune convention n’ayant été conclue
pour l’année 2020 –, le déficit planifié s’élevait à 15'650'955 fr.
et devait être pris en charge à hauteur de 4'231'626 fr. par l’Etat de Vaud, le
solde étant à la charge des communes (cf. art. 5 de la convention entre le Canton de Vaud et
les Transports publics Vevey – Montreux – Chillon – Villeneuve SA [VMCV] relative à
l’offre sur les prestations du secteur de trafic local [urbain] des voyageurs et son indemnisation,
applicable à l’année d’horaire 2019 [ci-après : la Convention-trafic
local]).
8.
a)
Les
mesures de lutte contre le coronavirus et la déclaration de la « situation extraordinaire »
conformément à la loi du 28 septembre 2012 sur les épidémies (LEp ; RS 818.101)
ont eu des incidences massives sur les transports publics. En raison de la recommandation urgente du
Conseil fédéral de rester à la maison et de limiter autant que possible la mobilité,
la demande en offres de transports publics a subi une baisse allant jusqu’à 80 % (cf.
Message du Conseil fédéral du 12 août 2020 concernant la loi urgente sur le soutien des
transports publics durant la crise du COVID-19, FF 2020 6493, 6498).
b)
D’après le rapport de gestion
2020 de la recourante (p. 11 [qui peut être consulté à l’adresse Internet suivante :
https://www.vmcv.ch/fr/page/rapports-de-gestion]), celle-ci a, dans le cadre des mesures d’endiguement
du coronavirus, réduit son offre conformément aux directives promulguées par CarPostal,
dans un premier temps à la cadence dite « du samedi » dès l’annonce
du confinement le
16 mars 2020, puis à
celle dite du « dimanche renforcé » du 21 mars au
26
avril 2020. Les adaptations des horaires de transport public suivant les phases de la période de
confinement, l’offre du samedi fut réinstaurée à compter du
27
avril 2020 avant de céder sa place à l’horaire régulier dès la fin du confinement
le 11 mai 2020.
c)
Il n’est pas contestable que la
réduction de l’offre de transports publics durant la période de confinement a entraîné
des pertes de recettes, lesquelles n’ont plus permis aux entreprises de transports publics de couvrir
les coûts fixes – en matière d’infrastructure et de personnel – qu’elles
avaient planifiés. Compte tenu des mécanismes de financement mis en place, il appartient à
la recourante elle-même s’agissant du transport public régional de voyageurs, respectivement
aux communes propriétaires s’agissant du transport urbain de couvrir le déficit provoqué
par cette chute de recette. A cet égard, on peut, à l’instar de l’intimé,
se demander si la recourante ne dispose pas – à tout le moins s’agissant de ses activités
dans le domaine des transports urbains – d’une garantie de déficits de la part des communes
détenant son capital-actions. Cette question peut néanmoins souffrir de demeurer indécise,
compte tenu de ce qui suit.
9.
Dans
le cadre de l’examen de la présente affaire, il n’y a pas lieu de tenir compte des mécanismes
mis en place par la Confédération (loi fédérale du
25
septembre 2020 sur le soutien des transports publics durant la crise du
COVID-19 ;
RO 2020 3825) et par l’Etat de Vaud (décret du 16 mars 2021 accordant un soutien extraordinaire
aux transports publics régionaux et urbains pour atténuer les pertes provoquées par le
coronavirus [COVID-19] durant l’année 2020 ;
BLV
740.21.160321.1) afin de permettre aux entreprises de transport publics de réduire leurs pertes
financières subies durant la crise du Covid-19. Ainsi que l’a précisé la jurisprudence,
la question de savoir
si les conditions
à l’octroi de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail
doit s’examiner de façon prospective à la lumière d
es
circonstances qui prévalaient lors du prononcé de la décision litigieuse (ATF 121 V 371
consid. 2a ; DTA 1989 n° 12 p. 121 consid. 3a).
10.
a)
En
vertu des art. 11 de la Convention-TRV et
4
al. 3 de la Convention-trafic local, la recourante est tenue, tout au long de la durée des conventions,
de «
s’assure[r]
du maintien permanent de la qualité des prestations, à savoir notamment l’application
de l’horaire publié, la garantie des correspondances, la disponibilité de moyens d’exploitation
et de la capacité de production nécessaires à l’exécution de l’horaire,
ainsi que, le cas échéant, des prestations supplémentaires telles que l’accompagnement
des trains, le service de sécurité, les possibilités de transport pour handicapés,
l’acheminement des bicyclettes, le service de restauration, la distribution et l’information
aux voyageurs
».
b)
En l’occurrence, la réduction
de l’offre à laquelle a procédé la recourante est la conséquence de la recommandation
urgente du Conseil fédéral de rester à la maison et de limiter autant que possible ses
déplacements. Un tel facteur – de nature conjoncturelle – n’est toutefois pas
de nature à remettre en cause, dans son principe, l’offre convenue avec les commanditaires
(Confédération, canton et communes). Même si la durée des restrictions mises en place
n’était pas prévisible, les activités de la recourante allaient nécessairement
reprendre à plus ou moins court terme dans les limites convenues dans les conventions de prestations,
dans la mesure où l’offre répond aux besoins de la vie sociale et économique de
la zone concernée.
c)
Aussi, quoi qu’en dise la recourante,
les personnes touchées par les mesures de réduction de l’horaire de travail ne couraient
aucun risque économique. Compte tenu des obligations auxquelles la recourante était tenue en
vertu des conventions signées avec ses commanditaires, elle n’avait objectivement pas la possibilité
– même si les dispositions contractuelles applicables autorisaient en tout temps des licenciements
pour motif économique – de procéder au licenciement de ses collaborateurs, au risque
sinon de ne pouvoir remplir ses mandats de prestations au moment où les restrictions d’activités
seraient levées. L’existence de la recourante n’était ainsi nullement en jeu et
il n’y avait pas de risque de fermeture de l’exploitation. Faute de menace sur l’emploi,
la recourante ne remplissait par conséquent pas les conditions du droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail.
d)
En théorie, l’augmentation
subite des coûts des transports à la charge des collectivités publiques – en raison
notamment d’un événement tel que la crise du Covid-19 – peut aboutir, comme le
relève la recourante, à la redéfinition de l’offre de prestations de la part des
commanditaires et, partant, à un ajustement des effectifs de la part de l’entreprise de transport.
Pour autant, de telles modifications – de nature structurelle – ne peuvent être valables
que pour le futur et ne sauraient remettre en cause la validité des conventions en cours.
11.
Pour
le reste, les autres arguments avancés par la recourante ne permettent pas d’arriver à
une autre conclusion.
a)
En tant que la recourante soutient que
le Conseil fédéral a, par le biais de l’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures dans
le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (RS 837.033), étendu le
droit aux indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à des catégories
d’employés ne courant pas de risque de licenciement, tels que les personnes qui ont un emploi
d’une durée déterminée, sont en apprentissage ou au service d’une organisation
de travail temporaire, occupent une position assimilable à celle d’un employeur ou travaillent
dans l’entreprise du conjoint ou du partenaire enregistré, et, par conséquent, en a fait
une mesure de soutien aux entreprises fondée sur le long terme et plus seulement sur les risques
immédiats pour l’emploi, elle ne saurait être suivie. S’il est vrai que le Conseil
fédéral a, pour une durée provisoire, élargi le cercle des bénéficiaires
des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, il n’a nullement entendu
assouplir les conditions matérielles d’octroi de ces indemnités.
b)
En
tant que la recourante estime que la décision litigieuse constitue un transfert illicite de charges
de la Confédération vers les cantons et les communes, elle ne saurait non plus être suivie.
Outre le fait que la recourante admette implicitement qu’elle bénéficie dans les faits
d’une garantie de déficit de la part de l’Etat de Vaud et des communes – élément
qui suffit à exclure le droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire
de travail –, il convient de relever que le point de savoir si une personne peut bénéficier
de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail se détermine exclusivement
d’après les dispositions de la LACI et de ses ordonnances d’exécution. Il n’appartient
pas aux organes chargés de la mise en œuvre de cette législation de se préoccuper
de l’impact que peut avoir un refus de prestations sur la situation économique du demandeur
de prestations.
12.
a)
En
définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition
litigieuse confirmée.
b)
Il
n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas
(art. 61 let. f
bis
LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de
cause (art. 61 let. g LPGA et 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 18 janvier 2021 par le Service de l’emploi, Instance
juridique chômage, est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
président :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Olivier Subilia (pour VMCV SA),
‑
Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :