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DROIT D'ÊTRE ENTENDU, INDEMNITÉ EN CAS DE TRAVAIL RÉDUIT | 29 al. 2 Cst., 31 al. 1 LACI, 32 LACI, 51 OACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 05.04.2022 Arrêt / 2022 / 224

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
53/21 - 53/2022
ZQ21.011206
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
5 avril 2022
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
président
Mmes
Di Ferro Demierre et Dessaux, juges
Greffière
:              Mme
Meylan
*****
Cause
pendante entre :
Transports
publics de la région lausannoise SA
, à
Renens, recourante, représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
et
Service
de l'emploi
, INSTANCE JURIDIQUE
CHÔMAGE
, à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
29 al. 2 Cst. ; 31 al. 1 et 32 LACI ; 51 al. 1 OACI ; 28 al. 1, 30 et 36 LTV ; 18 LMTP
E n  f a i t  :
A.
a)
En
date du 27 mars 2020, l’entreprise Transports Publics de la Région Lausannoise SA
(ci-après : les TL ou la recourante) a transmis au Service de l’emploi (ci-après :
le SDE ou l’intimé) un préavis par lequel elle a requis l’introduction de mesures
de réduction de l’horaire de travail pour quatre-cent-cinq employés pour la période
du 1
er
avril
au 31 mai 2020. La demande état motivée par la baisse de fréquentation des passagers,
par la généralisation de l’horaire du dimanche, par l’impact engendré sur
la vente des titres de transports, par la baisse du personnel de terrain en contact avec la clientèle
et l’arrêt de plusieurs projets d’infrastructures et de travaux, en lien avec la pandémie
du Covid-19.
b)
Après
avoir procédé à diverses mesures d’instruction, le SDE a, par décision du 11 juin 2020,
rejeté la demande tendant au versement de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire
de travail au motif qu’en vertu de son mandat de fournisseur de prestations publiques et considérant
l’objectif visé par ladite indemnité, l’assurance-chômage ne pouvait intervenir
dans le cas présent.
c)
Malgré
l’opposition formée par les TL contre cette décision, le SDE a confirmé la teneur
de cette dernière par décision sur opposition du 5 février 2021.
B.
a)
Par
acte du 10 mars 2021, les TL ont, par l’intermédiaire de Me Olivier Subilia,
avocat à Lausanne, déféré la décision sur opposition rendue le 5 février 2021
par le SDE à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Ils ont conclu,
sous suite de frais et dépens, à sa réforme, en ce sens que l’indemnité en
cas de réduction de l’horaire de travail, principalement, leur soit accordée ou, subsidiairement,
leur soit accordée dans son principe, sous réserve de l’examen des situations individuelles
des travailleurs concernés. Très subsidiairement, ils ont conclu à son annulation et au
renvoi de l’affaire au SDE pour nouvelle décision.
En premier lieu, ils faisaient valoir que le SDE ne pouvait raisonnablement soutenir que ses coûts
d’exploitation étaient entièrement couverts par les subventions. S’agissant du
trafic régional des voyageurs, la convention applicable montrait clairement que la subvention était
plafonnée et ne prenait pas en considération le déficit effectif. Dans la mesure où
l’épidémie de Covid-19 avait eu un impact sur la vente des billets, les recettes avaient
diminué d’autant. Compte tenu de la subvention plafonnée, cela représentait automatiquement
un déficit non couvert dans ce secteur. S’agissant du trafic urbain, la loi n’imposait
pas la couverture du déficit par l’Etat ou les communes ; au contraire, elle prévoyait
que l’Etat et les communes pouvaient accorder une subvention à certaines conditions. Quant
à la convention applicable, la subvention de l’Etat ne valait, en 2019, que pour une part
du déficit représentant 27 %, la convention renvoyant pour les 73 % restant aux communes,
« selon accord » ; la couverture complémentaire dépendait par conséquent
non seulement du bon vouloir des communes mais également de leur capacité financière.
Au surplus, l’existence d’une garantie de prise en charge devait être opérée
au moment où la demande d’indemnité était déposée, et pas
a
posteriori
. En alléguant qu’il
était possible – mais pas certain – qu’une partie des coûts pouvaient être
couverts par des décisions ultérieures, le SDE démontrait qu’il n’existait
pas de garantie que tous les coûts d’exploitation étaient couverts au moment du dépôt
de la demande d’indemnité.
En second lieu, ils estimaient qu’il y avait lieu de reconnaître le risque concret pour les
emplois. En règle générale, l’activité de transport public s’exerçait
en bonne partie à perte et les collectivités publiques assumaient contractuellement la partie
qui, dans le cadre d’une exploitation raisonnable, ne pouvait être obtenue par la billetterie
en particulier. Lorsque le maintien à tout crin d’un service de transport se faisait complètement
à perte, avec un risque soit de voir disparaître l’entreprise de transport, soit de voir
exploser les demandes d’aides à fonds perdus, il fallait douter que la collectivité publique
se satisfasse du maintien de l’offre plutôt que d’un redimensionnement temporaire. Au
moment où elle a eu recours au chômage partiel, elle avait réduit son offre et ne pouvait
plus occuper le personnel concerné. A ce moment précis, le risque pour l’emploi était
réel, comme il l’était pour toutes les entreprises qui avaient reçu un préavis
positif. C’étaient ces circonstances qui justifiaient le risque, et non l’évolution
ultérieure. Le retour ultérieur à la normale n’imposait pas une réévaluation
du droit aux prestations, mais constituait le fondement de ce droit. Au surplus, ils engageaient leurs
employés par contrat de droit privé régis seulement par une convention collective cadre.
Or cette convention n’excluait pas les licenciements pour motif économique.
Pour finir, les TL reprochaient au SDE de n’avoir pas examiné plusieurs arguments qu’ils
avaient soulevés au cours de la procédure d’opposition. Premièrement, il n’avait
pas tenu compte du fait que le Conseil fédéral avait, au plus fort de la pandémie, élargi
le droit aux indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à des catégories
d’employés ne courant aucun risque de licenciement en raison de leur statut (employés
au bénéfice d’un contrat à durée déterminée ; personnes qui
occupent une position assimilable à celle d’un employeur ou qui travaillent dans l’entreprise
du conjoint ou du partenaire enregistré) ; il en avait fait une mesure de soutien aux entreprises
fondée sur le long terme et plus seulement sur les risques immédiats pour l’emploi. Deuxièmement,
il fallait admettre que la décision entreprise violait l’équilibre des charges entre
la Confédération et les cantons ou les communes, dans la mesure où le refus du droit aux
indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, en tant qu’il conduisait
à faire supporter à l’Etat de Vaud et aux communes les conséquences financières
de mesures imposées par la Confédération, revenait à un transfert illicite de charges
entre la Confédération, d’une part, et les cantons et communes, d’autre part.
b)
Par
ordonnance du 17 mars 2021, le Juge instructeur a suspendu la procédure de recours jusqu’à
droit connu sur le sort du recours déposé auprès de la Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal par la compagnie de transports publics VMCV SA (Vevey-Montreux-Chillon-Villeneuve),
la cause semblant poser des questions juridiques similaires à celles faisant l’objet de la
présente procédure.
c)
Par
ordonnance du 29 septembre 2021, le Juge instructeur a annoncé la reprise de la procédure
à la suite de l’arrêt rendu le 28 juillet 2021 par la Cour des assurances sociales
du Tribunal cantonal dans la cause précitée (CASSO ACH 36/21 – 145/2021).
d)
Interpellés
par le Juge instructeur quant à la suite qu’ils entendaient donner à la présente
procédure à la suite de l’arrêt CASSO ACH 36/21 – 145/2021, les TL ont déposé
des observations le 21 octobre 2021. Ils ont notamment fait part de leur incompréhension
s’agissant de la différence opérée par la Cour de céans entre un mandat de
prestation public et tout autre mandat. De leur point de vue, les décisions prises par la Confédération
l’avaient été avec l’idée que les communes, en particulier, en assumeraient
forcément les conséquences économiques, ce qui n’était pas vrai. Les communes
ne sont pas des entités aux moyens illimités qui couvrent dans tous les cas les surcoûts
d’un mandat de prestations. Par ailleurs, les considérations selon lesquelles les entreprises
de transports, parce qu’elles ont un mandat de prestation de droit public, n’auraient « objectivement »
pas la possibilité de réduire leur masse salariale parce que cela les entraînerait à
diminuer leurs prestations, étaient tout simplement fausses.
e)
Dans
sa réponse du 17 novembre 2021, le SDE a conclu au rejet du recours. Il a relevé
qu’il ressortait de l’instruction qu’il avait mené que les TL disposaient d’une
garantie de déficit de la part d’acteurs étatiques pour le transport des voyageurs et
qu’il n’existait pas de risque que les rapports de travail ne perdurent pas. Dès lors,
l’existence de la société n’était pas menacée par des pertes financières
subies – limitées à une période relativement brève – sur les revenus
des transports et elle ne risquait pas la fermeture ou la cessation de son activité de transport
de voyageurs. Il ne pouvait être retenu que l’entreprise supportait un risque entrepreneurial
ou de faillite au même titre qu’une entreprise purement privée ne percevant aucune source
de financement public et devant faire face seule à l’ensemble de ses coûts d’exploitation.
De plus, étant titulaire d’une concession de transports publics, l’entreprise devait
assurer un retour à la normale des prestations contractuellement convenues de service public, ce
qui impliquait l’engagement au complet de son personnel.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Sous
réserve de dérogation expresse, les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000
sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1) s'appliquent
à l'assurance-chômage obligatoire et à l’indemnité en cas d’insolvabilité
(art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité [LACI ; RS 837.0]).
Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte
sont sujettes à recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 et 58 LPGA).
Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision
sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En
l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile auprès du tribunal compétent
(art. 93 al. 1 let. a de la loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]) et respecte pour le surplus les
formalités prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il
est recevable.
2.
Dans un grief de nature formelle
qu’il convient d’examiner en premier lieu, la recourante reproche à l’intimé
d’avoir violé son droit d’être entendue, voire d’être tombé dans
le déni de justice, en tant que celui-ci n’aurait pas examiné l’entier des griefs
qu’elle avait soulevés dans le cadre de son opposition.
a)
Le
Tribunal fédéral a déduit du droit d'être entendu, consacré à l'art. 29 al. 2 Cst.
[Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ;
RS 101], le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
en saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour répondre
à ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidé et sur lesquels il a fondé sa décision. Il n'est cependant pas tenu de discuter
tous les arguments soulevés par les parties, mais peut se limiter à ceux qu'il juge pertinents
(ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 et
les arrêts cités).
b)
Le
droit d'être entendu étant une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la
violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment
des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa ;
126 V 130 consid. 2b et les arrêts cités), ce moyen doit par conséquent
être examiné en premier lieu par l'autorité saisie d'un recours (ATF 124 I 49
consid. 1).
c)
La
violation du droit d'entendu pour défaut de motivation de la décision attaquée est un
grief qui n'est pas fondé en l'espèce, dans la mesure où l’intimé a indiqué
les motifs qui l'ont conduit à retenir que les conditions du droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail n'étaient pas réalisées. Ainsi
que l’a mis en évidence la jurisprudence, il suffit que la décision mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui ont guidé l’autorité et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et
de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués ; elle peut au contraire se
limiter
à l’examen des questions décisives
pour l’issue de la procédure
(
ATF 146 II 335
consid. 5.1 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités). Dès
lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’autorité,
le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée
est erronée. La motivation peut d’ailleurs être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2). En revanche, une
autorité se rend coupable d’un déni de justice formel prohibé par l’art. 29 al. 2 Cst.
si elle omet de se prononcer sur des allégués et arguments qui présentent une certaine
pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la
décision à rendre (ATF 142 III 360 consid. 4.1.1 ; 141 V 557
consid. 3.2.1 ; 133 III 235 consid. 5.2).
Dans
son recours, la recourante ne soutient pas qu'elle n'aurait pas été en mesure de discerner
la portée de la décision entreprise et de l'attaquer en connaissance de cause. Sous couvert
d'une violation du droit d'être entendu, voire du déni de justice, la recourante reproche en
réalité à l’intimé d'avoir négligé certains de ses arguments et,
partant, d’avoir procédé à une appréciation juridique erronée de la situation.
Il s'agit là de griefs qu'il convient d'examiner avec le fond du litige.
3.
Le litige porte sur le droit de
la recourante à des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail pour
ses activités dans le domaine des transports publics pour la période du 1
er
avril
au 31 mai 2020.
4.
a)
Selon l’art. 31 al. 1 LACI,
les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l’activité suspendue
ont droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail lorsque :
a.
ils
sont tenus de cotiser à l’assurance ou qu’ils n’ont pas encore atteint l’âge
minimum de l’assujettissement aux cotisations AVS ;
b.
la
perte de travail doit être prise en considération (art. 32) ;
c.
le
congé n’a pas été donné ;
d.
la
réduction de l’horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l’on peut
admettre qu’elle permettra de maintenir les emplois en question.
b)
L’art. 32 LACI
précise que la perte de travail est prise en considération lorsque :
a.
elle est due à des facteurs
d’ordre économique et est inévitable et que
b.
elle est d’au moins
10 % de l’ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l’entreprise.
c)
Aux
termes de l’art. 51 al. 1 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité
(OACI ;
RS 837.02),
les pertes de travail consécutives à des mesures prises par les autorités, ou qui sont
dues à d’autres motifs indépendants de la volonté de l’employeur, sont prises
en considération lorsque l’employeur ne peut les éviter par des mesures appropriées
et économiquement supportables ou faire répondre un tiers du dommage.
5.
En matière d’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail, la jurisprudence a précisé que les
entreprises de droit public ne réunissaient, en règle générale, pas les conditions
donnant droit à l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail, car elles
n'encouraient pas de risques d'exploitation à proprement parler. Compte tenu des multiples formes
de l’activité étatique, on ne pouvait cependant d'emblée exclure que, dans un cas
concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail (ATF 121 V 362 consid 3a).
Cela étant, le droit à l'indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail
n’existe pas lorsqu'un employeur de droit public n'endosse aucun risque d'exploitation parce qu'il
doit remplir son mandat légal indépendamment de la situation conjoncturelle (mandats de prestations)
et financière, les dépenses supplémentaires ou les pertes étant couvertes par les
fonds publics (DTA 1996/1997 n° 22 p. 123 consid. 3a ; voir également
Bulletin LACI RHT, ch. D36 et D37).
6.
Dans le cadre des mesures prises
par le Conseil fédéral dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus
(Covid-19), le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a rédigé une
directive destinée à préciser les conditions d’octroi des prestations de l’assurance-chômage
dans le contexte de la pandémie du Covid-19. De la directive n° 8 du SECO (applicable
au moment des faits litigieux), sous l’intitulé « Préavis des fournisseurs
de prestations publiques (employeurs publics, administrations, etc.) », le SECO a notamment
précisé ce qui suit :
Le
but de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail est de préserver
les emplois. L’objectif est d’éviter des licenciements à court terme, consécutifs
à un recul temporaire de la demande de biens et de services, et la perte de travail qui en résulte
(cf. également ATF 121 V 362 c. 3a). De manière générale, ce
risque (immédiat) de disparition d’emplois concerne uniquement les entreprises qui financent
la fourniture de prestations exclusivement avec les revenus ainsi perçus ou avec des fonds privés.
Contrairement
aux entreprises privées, les fournisseurs de prestations publiques ne supportent pas de risque entrepreneurial
ou de risque de faillite parce qu’ils doivent mener à bien les tâches qui leur ont été
confiées par la loi indépendamment de la situation économique. Les éventuels problèmes
de liquidités, les dépenses supplémentaires ou même les pertes résultant de
l’activité de l’entreprise sont couverts par des moyens publics, qu’il s’agisse
de subventions ou d’autres moyens financiers. Il n’existe pas dans ces cas de risque de disparition
d’emplois.
En
vertu du mandat des fournisseurs de prestations publiques, considérant l’objectif visé
par l’indemnité en cas de RHT, les prestataires n’ont globalement aucun droit à
la RHT pour leurs travailleurs. Le versement de la RHT en cas de suspension temporaire de cette fourniture
de prestations revient à répercuter les coûts du salaire sur le fonds de l’AC sans
que le risque de licenciements à court terme pour ces entreprises publiques-privées, contre
lequel se bat le législateur, ne soit avéré.
Ces
réflexions s’appliquent aussi bien aux employeurs de droit public-privé eux-mêmes
(en ce qui concerne les employés de la Confédération, des cantons et des communes) qu’aux
secteurs privatisés qui fournissent des prestations sur mandat d’une institution publique
sur la base d’un accord.
La
RHT ne peut être accordée aux travailleurs employés par des fournisseurs de prestations
publiques que si les travailleurs concernés sont exposés à un risque concret et immédiat
de licenciement. Cela peut également concerner un secteur d’un prestataire seulement. Par
exemple, une entreprise de transports peut comprendre à la fois un secteur d’exploitation
pour lequel elle a droit à la RHT en cas de chute du chiffre d’affaires (p. ex. bus touristiques),
et un secteur d’exploitation pour lequel aucun droit à la RHT n’existe (exploitation
subventionnée d’un bus local).
On
considère qu’un risque immédiat et concret de disparition d’emplois est présent
si, en cas de recul de la demande ou de réduction ordonnée de l’offre chez le mandataire,
il n’existe pas de garantie que les coûts d’exploitation seront entièrement couverts,
et si les entreprises concernées ont la possibilité de procéder à des licenciements
immédiats dans l’objectif de faire baisser les coûts d’exploitation. Ces deux conditions
doivent être cumulées.
L’ACt
est tenue de vérifier uniquement si un risque immédiat et concret de disparition d’emplois
existe et si l’employeur est en mesure de justifier ce risque en présentant des documents
appropriés. Il incombe donc aux entreprises qui fournissent des prestations publiques (Service Public)
de justifier de manière plausible à l’ACt qu’en cas de perte de travail, un risque
immédiat et concret de licenciements existe, à l’aide de documents adaptés (règlements
du personnel, contrats de travail, mandats de prestations, concessions, CCT, etc.). Il n’est pas
nécessaire de procéder à d’autres examens. L’introduction de la réduction
de l’horaire de travail doit être refusée uniquement si les documents remis par l’employeur
ne justifient pas un risque de disparition d’emplois à satisfaction de droit.
Dans
le cas d’une décision sur opposition, la réalisation des deux conditions du droit à
l’indemnité susmentionnées (risque de disparition d’emplois concret et aucune couverture
complète des coûts d’exploitation) doit être mentionnée
clairement
et explicitement
sur le document
justificatif comme motif.
7.
a)
La
recourante est une société de transports publics active dans la ville de Lausanne ainsi que
dans l’agglomération lausannoise, organisée sous la forme d’une société
anonyme de droit privé, dont les actions sont détenues majoritairement par les communes et
le Canton de Vaud. La recourante offre principalement des prestations dans les domaines du transport
public régional de voyageurs et du transport urbain.
b)
En
matière de transport public régional de voyageurs, les entreprises de transport soumettent
aux commanditaires des offres pour deux années d’horaires et y attestent pour chaque ligne
les coûts planifiés ainsi que les produits attendus issus de la vente de titres de transport.
Aux termes de
l’art. 28 al. 1
de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageur (LTV ; RS 745.1), les commanditaires
(Confédération et cantons) indemnisent, selon une clé de répartition prédéfinie
(art. 30 LTV), les coûts non couverts conformément aux offres. En cas d’écart
entre les coûts planifiés et les produits, les excédents éventuels sont attribués
à raison d’au moins deux tiers à une réserve à affectation obligatoire. Cette
réserve spéciale ne peut être utilisée que pour éponger d’éventuels
futurs déficits
(cf. art. 36 LTV). Pour
l’année 2020, le déficit planifié s’élevait à 5'987'836 fr.
et devait être pris en charge à hauteur de 47 % par la Confédération et 53 %
par le Canton de Vaud (cf. art. 8 de la convention de subventionnement entre le Canton de Vaud et
Transports Publics de la Région Lausannoise SA relative à l’offre sur les prestations
du secteur du trafic régional des voyageurs (TRV) et son indemnisation, applicable à la période
d’horaire 2020/2021 [ci-après : la Convention-TRV]).
c)
En
matière de transport urbain, les prestations de transport ne sont pas indemnisées par la Confédération,
mais par les cantons et les communes, en fonction de la législation spécifique à chaque
canton.
aa)
Dans
le canton de Vaud, la participation cantonale est, conformément à l’art. 18 de la
loi du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les transports publics (LMTP ; BLV 740.21),
limitée à 50 % du déficit d’exploitation au plus, mais elle ne peut dépasser
au maximum la somme des montants suivants : le 50 % des intérêts des emprunts, garantis
par l’Etat et les communes ; le 50 % des amortissements comptables des installations
et équipements ; et le 12,5 % des autres charges d’exploitation, y compris les intérêts
sur les engagements courants. Le solde des coûts est à la charge des communes, après déduction
de l’intégralité des recettes (cf. art. 17 LMTP). Pour l’année 2020,
le déficit planifié s’élevait à 114'253'617 fr. et devait être pris
en charge à hauteur de 29'094'951 fr. par le Canton de Vaud, le solde étant à la
charge des communes (cf. art. 5 de la convention de subventionnement entre le Canton de Vaud et
Transports Publics de la Région Lausannoise SA relative à l’offre sur les prestations
du secteur du trafic local (urbain) des voyageurs et son indemnisation, applicable à l’année
d’horaire 2020 [ci-après : la Convention-trafic local]).
bb)
Les
lignes de trafic urbain en site propre, telles que les métros m1 et m2, sont assimilées, conformément
à l’art. 7 al. 3 let. a LMTP, aux lignes de trafic régional.
D’après l’art. 15 al. 1 LMTP, les communes participent à raison
de 30 % à la subvention d’exploitation des lignes de trafic régional, le solde étant
à la charge de l’Etat. Pour l’année 2020, le déficit planifié s’élevait
à 32'107'624 fr. et devait être pris en charge à hauteur de 22'475'337 fr. par
le Canton de Vaud et de 9’632'287 fr. par les communes (cf. art. 5 et 13 de la convention
de subventionnement entre le Canton de Vaud et Transports Publics de la Région Lausannoise SA relative
à l’offre sur les prestations du secteur urbain en site propre des voyageurs pour les métros
et son indemnisation applicable à l’année d’horaire 2020 [ci-après :
la Convention-métros]).
8.
a)
Les mesures de lutte contre
le coronavirus et la déclaration de la « situation extraordinaire » conformément
à la loi du 28 septembre 2012 sur les épidémies (LEp ; RS 818.101)
ont eu des incidences massives sur les transports publics. En raison de la recommandation urgente du
Conseil fédéral de rester à la maison et de limiter autant que possible la mobilité,
la demande en offres de transports publics a subi une baisse allant jusqu’à 80 % (cf.
Message du Conseil fédéral du 12 août 2020 concernant la loi urgente sur le
soutien des transports publics durant la crise du COVID-19, FF 2020 6493, 6498).
b)
D’après
le rapport de gestion 2020 de la recourante (p. 8 [qui peut être consulté à l’adresse
Internet suivante : https://rapportannuel.t-l.ch/wp-content/uploads/2021/06/Rapport_annuel_2020_TL.pdf]),
celle-ci a, dans le cadre des mesures d’endiguement du coronavirus, réduit son offre conformément
aux recommandations des autorités fédérales et cantonales ainsi qu’aux directives
prises par la branche, en adaptant l’ensemble de son offre de transports. Du 23 mars au 11
mai 2020
,
les horaires du dimanche ont été appliqués à toutes les lignes, alors que les cadences
du m2, transportant le personnel du CHUV, ont été adaptées au gré de l’évolution
de la situation.
c)
Il
n’est pas contestable que la réduction de l’offre de transports publics durant la période
de confinement a entraîné des pertes de recettes, lesquelles n’ont plus permis aux entreprises
de transports publics de couvrir les coûts fixes – en matière d’infrastructure
et de personnel – qu’elles avaient planifiés. Compte tenu des mécanismes de financement
mis en place, il appartient à la recourante elle-même s’agissant du transport public
régional de voyageurs, respectivement au canton et aux communes s’agissant du transport urbain,
de couvrir le déficit provoqué par cette chute de recette. Dans la mesure où l’Etat
et les communes subventionnent des entités privées devant effectuer une tâche publique,
ils doivent mettre à disposition les fonds nécessaires afin d’assurer leur équilibre
financier. A l’instar de l’intimé, on peut également se demander si la recourante
ne dispose pas d’une garantie de déficits plus étendue (cf. art. 16 Convention-TRV,
7 Convention trafic-local et 14 Convention-métros). Cette question peut néanmoins souffrir
de demeurer indécise, compte tenu de ce qui suit.
9.
Dans le cadre de l’examen
de la présente affaire, il n’y a pas lieu de tenir compte des mécanismes mis en place
par la Confédération (loi fédérale du
25 septembre 2020 sur
le soutien des transports publics durant la crise du
COVID-19 ; RO 2020 3825)
et par l’Etat de Vaud (décret du 16 mars 2021 accordant un soutien extraordinaire
aux transports publics régionaux et urbains pour atténuer les pertes provoquées par le
coronavirus [COVID-19] durant l’année 2020 ;
BLV 740.21.160321.1) afin
de permettre aux entreprises de transport publics de réduire leurs pertes financières subies
durant la crise du Covid-19. Ainsi que l’a précisé la jurisprudence, la question de savoir
si les conditions à l’octroi de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire
de travail doit s’examiner de façon prospective à la lumière des circonstances qui
prévalaient lors du prononcé de la décision litigieuse (ATF 121 V 371 consid. 2a ;
DTA 1989 n° 12 p. 121 consid. 3a).
10.
a)
En
vertu des art. 11 de la Convention-TRV, 9 de la Convention-trafic local et 9 de la Convention-métros,
la recourante est tenue, tout au long de la durée des conventions, de «
s’assure
[r]
du maintien permanent de la qualité des prestations, à savoir notamment l’application
de l’horaire publié, la garantie des correspondances, la disponibilité de moyens d’exploitation
et de la capacité de production nécessaires à l’exécution de l’horaire,
ainsi que, le cas échéant, des prestations supplémentaires telles que l’accompagnement
des trains, le service de sécurité, les possibilités de transport pour handicapés,
l’acheminement des bicyclettes, le service de restauration, la distribution et l’information
aux voyageurs
».
b)
En
l’occurrence, la réduction de l’offre à laquelle a procédé la recourante
est la conséquence de la recommandation urgente du Conseil fédéral de rester à la
maison et de limiter autant que possible ses déplacements. Un tel facteur – de nature conjoncturelle
– n’est toutefois pas de nature à remettre en cause, dans son principe, l’offre
convenue avec les commanditaires (Confédération, canton et communes). Même si la durée
des restrictions mises en place n’était pas prévisible, les activités de la recourante
allaient nécessairement reprendre à plus ou moins court terme dans les limites convenues dans
les conventions de prestations, dans la mesure où l’offre répond aux besoins de la vie
sociale et économique de la zone concernée.
c)
Aussi,
quoi qu’en dise la recourante, les personnes touchées par les mesures de réduction de
l’horaire de travail ne couraient aucun risque économique. Il appert du dossier qu’au
moment du prononcé de la décision attaquée, la recourante n’a d’ailleurs pas
rendu vraisemblable qu’elle serait exposée à court terme à des pertes de revenus
suffisamment importantes pour mettre en cause les emplois. Compte tenu des obligations auxquelles la
recourante était tenue en vertu des conventions signées avec ses commanditaires, elle n’avait
objectivement pas la possibilité – même si les dispositions contractuelles applicables
autorisaient en tout temps des licenciements pour motif économique – de procéder au licenciement
de ses collaborateurs, au risque sinon de ne pouvoir remplir ses mandats de prestations au moment où
les restrictions d’activités seraient levées. L’existence de la recourante n’était
ainsi nullement en jeu et il n’y avait pas de risque de fermeture de l’exploitation. Faute
de menace sur l’emploi, la recourante ne remplissait par conséquent pas les conditions du
droit à l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail.
d)
En
théorie, l’augmentation subite des coûts des transports à la charge des collectivités
publiques – en raison notamment d’un événement tel que la crise du Covid-19 –
peut aboutir, comme le relève la recourante, à la redéfinition de l’offre de prestations
de la part des commanditaires et, partant, à un ajustement des effectifs de la part de l’entreprise
de transport. Pour autant, de telles modifications – de nature structurelle – ne peuvent
être valables que pour le futur et ne sauraient remettre en cause la validité des conventions
en cours.
11.
Pour le reste, les autres arguments
avancés par la recourante ne permettent pas d’arriver à une autre conclusion.
a)
En
tant que la recourante soutient que le Conseil fédéral a, par le biais de l’ordonnance
du 20 mars 2020 sur les mesures dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec
le coronavirus (RS 837.033), étendu le droit aux indemnités en cas de réduction de
l’horaire de travail à des catégories d’employés ne courant pas de risque
de licenciement, tels que les personnes qui ont un emploi d’une durée déterminée,
sont en apprentissage ou au service d’une organisation de travail temporaire, occupent une position
assimilable à celle d’un employeur ou travaillent dans l’entreprise du conjoint ou du
partenaire enregistré, et, par conséquent, en a fait une mesure de soutien aux entreprises
fondée sur le long terme et plus seulement sur les risques immédiats pour l’emploi, elle
ne saurait être suivie. S’il est vrai que le Conseil fédéral a, pour une durée
provisoire, élargi le cercle des bénéficiaires des indemnités en cas de réduction
de l’horaire de travail, il n’a pas assoupli les conditions matérielles d’octroi
de ces indemnités (pas de garantie des coûts d’exploitation et risque de licenciements
immédiats).
b)
En
tant que la recourante estime que la décision litigieuse constitue un transfert illicite de charges
de la Confédération vers les cantons et les communes, elle ne saurait non plus être suivie.
Outre le fait que la recourante dispose d’une garantie de déficit de la part de l’Etat
de Vaud et des communes – élément qui suffit à exclure le droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail –, il convient de relever que le point de
savoir si une personne peut bénéficier de l’indemnité en cas de réduction de
l’horaire de travail se détermine exclusivement d’après les dispositions de la
LACI et de ses ordonnances d’exécution. Il n’appartient pas aux organes chargés
de la mise en œuvre de cette législation de se préoccuper de l’impact que peut avoir
un refus de prestations sur la situation économique du demandeur de prestations.
12.
a)
En
définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition
litigieuse confirmée.
b)
Il
n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas
(art. 61 let. f
bis
LPGA),
ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de cause
(art. 61 let. g LPGA et 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 5 février 2021 par le Service de l’emploi,
Instance juridique chômage, est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
président :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Olivier Subilia (pour Transports Publics de la Région Lausannoise SA),
‑
Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
-
Secrétariat de l’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel
subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés
devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent
la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :