vd_findinfo · Arrêt / 2022 / 857 · 2022-09-30 · fr

APG, ISOLEMENT{MALADIE}, ÉPIDÉMIE, DROIT CONSTITUTIONNEL À LA PROTECTION DE LA BONNE FOI | 5 al. 3 Cst., 9 Cst., 2 al. 1bis OAPG (COVID-19), 15 Loi COVID-19

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 30.09.2022 Arrêt / 2022 / 857

TRIBUNAL
CANTONAL
APG
2/22 - 15/2022
ZF22.014949
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
30 septembre 2022
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
président
Mmes
Di Ferro Demierre et Gauron-Carlin, juges
Greffière
:              Mme
Chaboudez
*****
Cause
pendante entre :
P.________
,
à [...], recourante, représentée par Me Filippo Ryter, avocat à Lausanne,
et
Caisse
cantonale vaudoise de compensation AVS
, à
Vevey, intimée.
_______________
Art.
15 Loi COVID-19 ; art. 2 al. 1
bis
de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19
E n  f a i t  :
A.
a)
P.________
exerce une activité de psychologue indépendante.
b)
A la suite de la mise en isolement de
sa fille âgée de huit ans du 6 au 15 décembre 2021 en raison d’un test positif au
coronavirus, P.________ a, en date du 20 décembre 2021, déposé auprès de la Caisse
cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après : la Caisse) une demande d’allocation
pour perte de gain liée au coronavirus en cas de quarantaine et d’interruption de la garde
assurée par des tiers.
Par décision du 21 décembre 2021, la Caisse a informé P.________ qu’elle était
contrainte de refuser sa demande, au motif que l’allocation pour perte de gain n’était
versée qu’aux parents ayant des enfants de moins de 12 ans en quarantaine à la suite
d’un contact avec une personne dont le test s’était révélé positif et
qui ne pouvaient ainsi plus se rendre à l’école ou à la structure d’accueil ;
les enfants testés positifs au coronavirus n’ouvraient pas le droit à l’allocation
pour perte de gain pour quarantaine.
P.________ s’est opposée le 12 janvier 2022 à cette décision par l’intermédiaire
de son assurance de protection juridique, soutenant qu’il n’était nulle part mentionné
qu’une différence devait être faite entre cas contact et cas positif.
Complétant l’instruction du dossier, la Caisse a requis de P.________ la production de la
décision de mise en quarantaine notifiée par l’Office du médecin cantonal la concernant.
Par courrier du 17 mars 2022, P.________ a transmis copie d’un courriel du Centre Opérationnel
COVID du canton de Vaud daté du 14 mars 2022, dont la teneur était la suivante :
Conformément
à l’article 2 alinéas 1 et 1bis de l’Ordonnance sur les pertes de gain COVID-19
en vigueur début décembre 2021, les parents d’enfants de moins de 12 ans qui doivent
interrompre leur activité lucrative parce que la garde de leurs enfants par des tiers n’est
plus assurée en raison d’une fermeture temporaire de la structure d’accueil ou d’une
quarantaine (isolement ou quarantaine) du fait des mesures prises par les autorités ont droit à
l’allocation perte de gain. En principe, la lettre d’isolement de l’enfant suffit au
parent concerné pour toucher les APG.
Les
différentes versions de l’Ordonnance COVID-19 situation particulière en vigueur pour
la période du 6 au 15 décembre 2021 n’instauraient pas de quarantaine pour les personnes
vaccinées et le canton de Vaud n’a pas dérogé à ce principe. En conséquence,
Madame P.________ n’a pas été placée en quarantaine suite à la positivité
de sa fille. Nous ne pouvons donc pas lui fournir de lettre de quarantaine.
Par décision sur opposition du 24 mars 2022, la Caisse a rejeté l’opposition formée
par P.________.
B.
a)
Par acte du 12 avril 2022, P.________,
désormais représentée par Me Filippo Ryter, avocat à Lausanne, a recouru contre la
décision sur opposition du 24 mars 2022 devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal,
concluant principalement à sa réforme, en ce sens que le droit à l’allocation pour
perte de gain en cas de coronavirus lui soit allouée pour la période du 6 au 15 décembre
2021, subsidiairement au renvoi de la cause à la Caisse pour instruction complémentaire et
nouvelle décision.
En substance, elle estimait inopportune la décision rendue par la Caisse, dans la mesure où
cela revenait tout simplement à obliger une mère célibataire à laisser son enfant
seul, malade, dans son appartement, sans pouvoir lui adjoindre une personne de surveillance et sans pouvoir
le confier à des structures d’accueil classiques. Or, dès lors qu’il lui avait
été demandé de mettre son enfant en isolement du 6 au 15 décembre 2021, il était
évident qu’elle avait dû interrompre son activité lucrative – il n’y
avait pas lieu de jouer sur les mots « quarantaine » ou « isolement »
(lesquels revenaient exactement au même) – et qu’elle pouvait prétendre à
l’allocation pour perte de gain.
b)
Dans sa réponse du 13 mai 2022, la
Caisse a conclu au rejet du recours.
En substance, elle a expliqué que la réglementation applicable ne prévoyait que deux possibilités
de versement de l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus en cas de garde d’enfant
(«
en raison d’une
fermeture temporaire, ordonnée par l’autorité, d’une institution, à savoir
l’école maternelle ou de la structure d’accueil collectif de jour ou en raison d’une
mesure de quarantaine ordonnée à la personne prévue pour assurer la garde
»
ou «
parce qu’une
mesure de quarantaine a été ordonnée à [elle-même] ou à l’enfant
»),
lesquelles n’étaient pas remplies par la recourante dans le cas d’espèce.
c)
Dans sa réplique du 16 juin 2022,
P.________ a allégué que l’interprétation retenue par la Caisse aboutissait à
ce qu’une catégorie de personnes ne soit pas couverte par l’allocation pour perte de
gain en cas de coronavirus. Il ne s’agissait en aucun cas d’un silence qualifié du législateur
mais d’une lacune à proprement parler. Un enfant de moins de 12 ans qui est placé en
isolement doit forcément rester au domicile où il vit. Si le parent gardien n’a pas été
vacciné contre le COVID-19 ou n’a pas eu la maladie, il devra subir une quarantaine et le
droit à l’allocation sera ouvert ; si le parent gardien a été vacciné
contre le COVID-19 ou a eu la maladie, il ne sera pas mis en quarantaine et n’aura pas droit à
l’allocation. Cela revenait à créer une distinction insoutenable selon que le parent
gardien a ou non été vacciné ou a ou non eu la maladie. Or la situation était parfaitement
la même, puisqu’il n’était pas possible de laisser seul à la maison un enfant
de moins de 12 ans malade du COVID-19.
d)
Dans sa duplique du 7 juillet 2022, la
Caisse indiqué qu’il s’agissait en l’occurrence d’un silence qualifié
du législateur. Le Conseil fédéral, le Parlement ainsi que l’Office fédéral
des assurances sociales avaient sciemment décidé de ne pas verser d’allocations pour
perte de gain en cas de maladie aux parents devant s’occuper de leur enfant malade, puisqu’il
s’agissait d’une situation qui pouvait également arriver avant la pandémie.
e)
P.________ a produit d’ultimes déterminations
en date du 22 juillet 2022.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les
dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit
des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1) s'appliquent aux allocations pertes de gain en lien avec
le coronavirus, sous réserve de dérogations expresses (art. 1 de l’ordonnance du 20 mars
2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien avec le coronavirus [ordonnance sur les pertes
de gain COVID-19 ; RS 830.31]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles
la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours auprès du tribunal des assurances
compétent (art. 56 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant
la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l'espèce, le recours a été
interjeté en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 al. 1 let. a de la loi
cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36])
et respecte pour le surplus les formalités prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA),
de sorte qu'il est recevable.
2.
Est litigieuse la question de savoir si la recourante
peut prétendre à l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus durant la période
d’isolement de son enfant.
3.
a)
En vertu de l’art. 35 al. 1 de la
loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme
(loi sur les épidémies ; LEp ; RS 818.101), si la surveillance médicale des
personnes malades, présumées malades, infectées, présumées infectées ou
qui excrètent des agents pathogènes se révèle insuffisante, les mesures suivantes
peuvent être prises :
mise
en quarantaine des personnes présumées malades ou présumées infectées ;
mise
en isolement des personnes malades, infectées ou qui excrètent des agents pathogènes.
b)
Selon l’art. 7 al. 1 de l’ordonnance
du 23 juin 2021 sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19
en situation particulière (ordonnance COVID-19 situation particulière ; RO 2021 379),
dans sa teneur en vigueur du 26 juin 2021 au 2 février 2022, l’autorité cantonale compétente
met en quarantaine les personnes qui ont été mise en contact étroit (quarantaine-contact)
(a) avec une personne dont l’infection au SARS-CoV-2 est confirmée ou probable et qui est
symptomatique ou (b) avec une personne dont l’infection au SARS-CoV-2 est confirmée et qui
est asymptomatique.
c)
D’après l’art. 7 al.
2 de l’ordonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur en vigueur du 26 juin 2021
au 2 février 2022, sont exemptées de la quarantaine-contact les personnes (a) qui peuvent prouver
qu’elles ont été vaccinées contre le COVID-19, (b) qui peuvent prouver qu’elles
ont contracté le SARS-CoV-2 et qu’elles sont considérées comme guéries ou (c)
dont l’activité revêt une grande importance pour la société, et ce dans un
secteur marqué par une grave pénurie de personnel (pour se rendre au travail et exercer leur
activité professionnelle).
d)
Conformément à l’art.
9 al. 1 de l’ordonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur en vigueur du 26 juin
2021 au 12 janvier 2022, l’autorité cantonale compétente ordonne une période d’isolement
de 10 jours pour les personnes atteintes du COVID-19 ou qui ont contracté le SARS-CoV-2.
4.
a)
Selon l’art. 15 al. 1 de la loi
du 25 septembre 2020 sur les base légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à
surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19 ; RS 818.102), dans sa teneur en
vigueur depuis le 1
er
avril
2021, le Conseil fédéral peut prévoir le versement d’allocations pour perte de gain
aux personnes qui doivent interrompre ou limiter de manière significative leur activité lucrative
à cause de mesures prises pour surmonter l’épidémie de COVID-19 ; seules les
personnes frappées par une perte de gain ou de salaire et qui, dans leur entreprise, ont subi une
perte de chiffre d’affaires d’au moins 30 % par rapport au chiffre d’affaires
moyen des années 2015 à 2019 sont considérées comme ayant dû limiter de manière
significative leur activité lucrative.
b)
L’art. 15 al. 2 Loi COVID-19 précise
qu’ont également droit à l’allocation notamment les personnes qui exercent une
activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes qui occupent
une position assimilable à celle d’un employeur.
c)
En vertu de l’art. 15 al. 3 Loi
COVID-19, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur (a) les personnes ayant
droit à l’allocation et, en particulier, sur le droit des personnes vulnérables à
percevoir des indemnités journalières, (b) le début et la fin du droit à l’allocation,
(c) le nombre maximal d’indemnités journalières, (d) le montant et le calcul de l’allocation,
(e) la procédure.
5.
a)
Selon l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance
sur les pertes de gain COVID-19 (dans sa teneur en vigueur du 17 mars 2020 au 17 février 2022),
ont droit à l’allocation, pour autant qu’ils remplissent les conditions prévues
à l’al. 1
bis
:
(a) les parents d’enfants jusqu’à l’âge de 12 ans révolus ; (b)
les parents d’enfants mineurs ayant droit à un supplément pour soins intenses selon l’art.
42
ter
al. 3 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité (LAI ;
RS 831.20) ; (c) les parents d’enfant jusqu’à l’âge de 20 ans révolus
qui fréquentent une école spéciale ; (d) d’autres personnes.
b)
En vertu de l’art. 2 al. 1
bis
let. a ch. 2 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 (dans sa teneur en vigueur du 17 septembre
2020 au 2 février 2022), les personnes visées à l’al. 1 ont droit à l’allocation,
entre autres conditions, si elles doivent, en raison de mesures ordonnées par une autorité
en lien avec le coronavirus en vertu de l’art. 6 al. 2 let. a ou b, 35 ou 40 LEp, interrompre leur
activité lucrative et subir une perte de gain parce qu’une mesure de quarantaine a été
ordonnée à elles-mêmes ou à l’enfant.
c)
Dans son commentaire des modifications
de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 au 11 septembre 2020, l’Office fédéral
des assurances sociales (ci-après : l’OFAS) indique que, lorsqu’un enfant est mis
en quarantaine, les parents ont droit à une allocation s’ils sont obligés d’interrompre
leur activité lucrative ; le droit à l’allocation pour perte de gain prend seulement
effet si la quarantaine a été ordonnée par un médecin ou une autorité (voir
également le ch. 1035.3 de la circulaire de l’OFAS sur l’allocation pour perte
de gain en cas de mesures destinées à lutter contre le coronavirus [CCPG]).
d)
Le ch. 1035 de la CCPG, dans sa version
en vigueur de septembre 2020 à février 2022, précise que le droit à l’allocation
pour perte de gain fondée sur la mise en quarantaine concerne les personnes n’étant pas
elles-mêmes malades, mais ayant été mises en quarantaine car elles ont été en
contact avec une personne testée positive au coronavirus ou soupçonnée d’être
infectée, ou les personnes revenant en Suisse en provenance d’une région à risque
et ayant de ce fait été mises en quarantaine par les autorités.
6.
a)
Les tribunaux – Tribunal fédéral
ou tribunaux cantonaux – peuvent examiner à titre préjudiciel la légalité et
la constitutionnalité d'ordonnances du Conseil fédéral. Ils examinent en principe librement
la légalité et la constitutionnalité des ordonnances, dites dépendantes, de cette
autorité qui reposent sur une délégation législative. Ils analysent, dans un premier
temps, si l'ordonnance reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi au Conseil fédéral,
mais ils ne peuvent pas contrôler
si la délégation elle-même est admissible. Si l'ordonnance est conforme à la loi,
ils examinent, dans un second temps, sa conformité à la Constitution, à moins que la loi
permette d'y déroger. Lorsque la délégation législative est relativement imprécise
et que, par la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation,
cette clause s'impose au Tribunal fédéral en vertu de l'art. 190 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Dans un tel cas,
les tribunaux doivent se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement
du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité
exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution ;
ils ne sont pas habilités à substituer leur propre appréciation à celle du Conseil
fédéral. Ils se limitent à vérifier si la disposition litigieuse est propre à
réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si
elle constitue le moyen le plus approprié pour atteindre ce but. Il ne revient pas aux tribunaux
d'examiner l'opportunité de l'ordonnance ou de prendre position au sujet de l'adéquation politique,
économique ou autre d'une disposition d'une ordonnance (ATF 146 II 56 consid. 6.2.2 et les références).
b)
Les directives émises par l'OFAS
ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application
uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique
des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux,
d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce, cela aussi bien dans l'intérêt
de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon
la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l’administration dont
elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation
contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge ne doive pas en tenir compte. Au
contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision, lorsqu'elles offrent une
interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas d'espèce.
Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives établissent des normes qui ne sont
pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 145 V 84 consid. 6.1.1 et les références).
7.
Il n’est pas contesté que la recourante,
malgré le test positif de sa fille, n’a pas été mise en quarantaine par l’Office
du médecin cantonal et qu’elle n’a pas droit, à ce titre, à l’allocation
pour perte de gain en cas de coronavirus. Reste à examiner si un tel droit peut naître en lien
avec la situation de sa fille.
a)
Ainsi que cela ressort de manière
claire des textes règlementaires et des directives émises par l’OFAS, la volonté
du Conseil fédéral était de créer un droit à l’allocation pour perte de
gain en cas de coronavirus fondé exclusivement sur la mise en quarantaine. A aucun endroit les textes
ne laissent à penser que cette prestation devrait également être allouée en lien
avec une mesure d’isolement. A cet égard, il n’est guère vraisemblable que le Conseil
fédéral n’ait pas examiné la situation des parents qui doivent interrompre leur
activité lucrative parce qu’une mesure d’isolement a été ordonnée à
leur enfant et ait omis – dans le sens d'une lacune – de prendre en considération ce
cas de figure. Contrairement à ce que soutient la recourante, cette différenciation (entre
quarantaine et isolement) n’apparaît par ailleurs pas constitutive d’une inégalité
de traitement. Reconnaître un droit à l’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus
aux parents d’enfants mis en isolement reviendrait, comme le relève à bon escient la
caisse intimée, à privilégier – par le biais du versement de l’allocation
pour perte de gain en cas de coronavirus – les parents d’un enfant malade du COVID-19 par
rapport aux parents d’un enfant qui serait malade pour un autre motif. Il s’ensuit que la
mise en isolement de l’enfant, respectivement l’interruption d’activité du parent
en raison de la mise en isolement de son enfant, ne saurait ouvrir le droit à l’allocation
pour perte de gain en cas de coronavirus.
b)
Par ailleurs, la recourante ne saurait
se prévaloir de la protection de sa bonne foi en invoquant les renseignements contenus dans le courriel
que lui a adressé le 14 mars 2022 le Centre Opérationnel COVID. Si le principe de la bonne
foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3 et 9 Cst., permet à l'administré d'obtenir, dans
certaines circonstances, le respect d'assurances données, éventuellement contraires au droit
matériel, il faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation particulière, qu'elle
ait été compétente – ou censée l'être –, que l'administré n'ait
pas pu, de bonne foi, reconnaître l'illégalité de l'assurance donnée, qu'il ait pris
sur cette base des dispositions irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé
entre-temps (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 125 I 209 consid. 9c et la jurisprudence citée). Or,
en l’occurrence, les renseignements contenus dans le courriel du 14 mars 2022 du Centre Opérationnel
COVID ne sauraient équivaloir à une assurance susceptible de lier la caisse intimée, dans
la mesure où ils émanent d’une autorité manifestement incompétente pour se
prononcer en matière d’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus. A cela s’ajoute
que les renseignements donnés concernent un cas de figure manifestement différent de celui
de la présente affaire, soit le cas où la garde de l’enfant ne peut plus être assumé
par des tiers (art. 2 al. 1
bis
let. a ch. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19).
c)
Pour le surplus, il n’y a pas lieu
d’examiner le bien-fondé de la décision rendue par la caisse intimée sous l’angle
de l’opportunité. S’il est vrai que le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal s’étend
à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation,
ainsi qu’à l’opportunité de la décision attaquée, le juge des assurances
sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle
de l’administration. Il doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître
sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.1 et 5.2 ; TF
8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 4.2 et 4.3). Or, en l’occurrence, la décision rendue par
l’intimée est, comme on l’a vu précédemment, en tout point conforme à
la volonté du législateur, de sorte que l’on ne saurait y déroger pour des motifs
d’opportunité.
8.
a)
Mal fondé, le recours doit être
rejeté et la décision sur opposition attaquée confirmée.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de
frais judiciaires, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. f
bis
LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas gain de
cause (art. 61 let. g LPGA
a
contrario
).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 24 mars 2022 par la Caisse cantonale vaudoise de compensation
AVS est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
président :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Filippo Ryter (pour la recourante),
‑
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS,
-
Office fédéral des assurances sociales,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :