vd_findinfo · APG 32/11 - 11/2013 · 2013-08-19 · fr

APG, RESTITUTION{EN GÉNÉRAL}, PÉREMPTION, PROTECTION CIVILE | 1a al. 3 LAPG, 21 LAPG, 23 LAPG, 25 LPGA, 28 LPPCi, 35 LPPCi, 36 LPPCi, 75 LPPCi, 7 OIPCC, 41 al. 3 OPCi

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 19.08.2013 APG 32/11 - 11/2013

TRIBUNAL
CANTONAL
APG
32/11 - 11/2013
ZF11.024493
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
19 août 2013
__________________
Présidence
de               Mme
Pasche
Juges
:              Mmes
Röthenbacher et Di Ferro Demierre
Greffière
:              Mme
Mestre Carvalho
*****
Cause
pendante entre :
Commune
de P.________
, à [...], recourante, agissant
par sa municipalité,
et
N.________
,
à [...],
U.________
,
à [...],
A.________
,
à [...],
V.________
,
à [...],
R.________
,
à [...],
E.________
,
à [...], et
L.________
,
à [...], tiers intéressés à la procédure,
et
Caisse
cantonale vaudoise de compensation AVS
,
Agence
communale d'assurances sociales de P.________ – caisse AVS [...]
,
à [...], intimée.
_______________
Art.
25 LPGA; art. 1a al. 3, 21 al. 1 et 23 LAPG; art. 23, 27, 28, 35, 36 et 75 al. 2 LPPCi; art. 7 OIPCC;
art. 41 al. 3 OPCi; art. 2, 3 et 5 LVLPCi.
E n  f a i t  :
A.
a)
Par décision du 7 mars 2008, la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Agence communale
d’assurances sociales de P.________ – caisse AVS [...] (ci-après : l'agence ou l’intimée),
a demandé à la commune de P.________ (ci-après également : la recourante) le remboursement
d'un montant de 87'729 fr. 15 relatif à des allocations pour perte de gain (APG) versées en
faveur de membres du personnel de l’administration communale [...] (ci-après également
: les tiers intéressés) durant les années 2004 et 2005, selon le décompte suivant
:
Caisse
Agence P.________
2004
E/public
No
assuré
Nom
Prénom
[…]
Jours
Fr./j.
Cotis.
Somme
[…]
[...]
N.________
[...]
[…]
21
140.00
177.85
3117.85
[...]
U.________
[...]
[…]
41
140.00
347.25
6087.25
[...]
A.________
[...]
[…]
98
140.00
830.05
14550.05
[...]
V.________
[...]
[…]
72
205.00
893.00
15653.00
[...]
X.________
[...]
[…]
98
137.80
817.00
14321.40
[...]
R.________
[...]
[…]
113
140.00
957.10
16777.10
[…]
[…]
Total
[…]
70506.65
Caisse
Agence P.________
2005
E/public
No
assuré
Nom
Prénom
[…]
Jours
Fr./j.
Cotis.
Somme
[…]
[...]
N.________
[...]
[…]
0.00
[...]
U.________
[...]
[…]
23
140.00
194.80
3414.80
[...]
A.________
[...]
[…]
25
140.00
211.75
3711.75
[...]
V.________
[...]
[…]
28
205.00
347.25
6087.25
[...]
X.________
[...]
[…]
0.00
[...]
R.________
[...]
[…]
27
140.00
228.70
4008.70
[…]
[…]
Total
[…]
17222.50
L'agence a expliqué que les dispositions en vigueur sur les jours de service donnant droit à
des indemnités APG n’avaient pas été mises en application correctement dans le canton
de Vaud. En effet, l’Office fédéral des assurances sociales (ci-après : l'OFAS)
lui avait communiqué les résultats de l’opération «
Argus
»,
relative au contrôle des APG. Il en résultait que des questionnaires APG avaient été
établis à tort, dans la mesure où les plafonds fixés par la loi concernant les jours
dus n’avaient pas été respectés. L'agence exposait qu’elle devait par conséquent
demander la restitution des prestations versées à tort.
Le 2 avril 2008, la commune de P.________ a formé opposition à l’encontre de cette décision.
b)
Par décision du 31 août 2010, l'agence a encore demandé à la commune de P.________
le remboursement d'un montant de 30'720 fr. 10 relatif à des APG versées en faveur de membres
du personnel de l’administration communale [...] durant les années 2006 et 2007, selon le
décompte suivant :
Canton
Vaud
Restitution
des [APG] 2006
E/public
No
assuré
Nom
Prénom
[…]
Jours
Fr./j.
Cotis.
Somme
[…]
[...]
U.________
[...]
[…]
19
172.00
197.70
3'465.70
[...]
A.________
[...]
[…]
23
172.00
239.35
4'195.35
[...]
V.________
[...]
[…]
22
208.00
276.85
4'852.85
[...]
R.________
[...]
[…]
27
172.00
280.95
4'924.95
[…]
Total
[…]
17'438.85
Canton
Vaud
Restitution
des [APG] 2007
E/public
No
assuré
Nom
Prénom
[…]
Jours
Fr./j.
Cotis.
Somme
[…]
[...]
E.________
[...]
[…]
12
190.00
137.95
2'417.95
[...]
U.________
[...]
[…]
10
172.00
104.05
1'824.05
[...]
A.________
[...]
[…]
15
172.00
156.10
2'736.10
[...]
V.________
[...]
[…]
17
208.00
213.95
3'749.95
[...]
R.________
[...]
[…]
14
172.00
145.70
2'553.70
[…]
Total
[…]
13'281.75
L'agence a relevé une nouvelle fois que les dispositions en vigueur sur les jours de service donnant
droit à des indemnités APG n'avaient pas été appliquées correctement dans le
canton de Vaud. Elle a expliqué que l'OFAS lui avait transmis les résultats de l'opération
«
Argus
»
relative au contrôle des APG pour les années 2006 et 2007, qu'il en résultait que des
questionnaires APG avaient été établis à tort, les plafonds fixés par la loi
concernant les jours dus n’ayant pas été respectés, et qu'il y avait par conséquent
lieu de demander la restitution des prestations versées à tort.
Le 16 septembre 2010, la commune de P.________ a formé opposition à l’encontre de cette
décision. Pour l’essentiel, elle a fait valoir que l’opération «
Argus
»
avait été initiée par l’OFAS au début de l’année 2007, qu'il avait
déjà pu être établi au mois de mars 2007 que les limites fixées par la législation
concernant le nombre de journées autorisées en matière d’APG avaient été
dépassées par un certain nombre de personnes, et que le droit de demander la restitution pour
la période litigieuse paraissait donc à l'évidence prescrit. Sous un autre angle, la commune
a par ailleurs contesté le décompte de l'agence quant au nombre de jours indemnisés à
tort, faisant valoir que selon les contrôles effectués par ses soins en collaboration avec
le Service de la sécurité civile et militaire (ci-après : le SSCM), le décompte total
pour l’année 2006 s’élevait à 74 jours et non 91 jours en trop, et, pour l’année
2007, à 68 jours et non 70 jours en trop, selon le tableau suivant :
2006
Personnel
prof
Jours
en trop selon SSCM
Jours
en trop selon OFAS
U.________
18
19
A.________
18
23
V.________
13
22
R.________
25
27
Total
74
91
2007
Personnel
prof
Jours
en trop selon SSCM
Jours
en trop selon OFAS
U.________
12
12
A.________
15
15
V.________
16
17
R.________
13
14
E.________
12
12
Total
68
70
c)
Par décision sur opposition du 31 mars 2011, l'agence a rejeté les oppositions de la commune
susdite des 2 avril 2008 et 17 [recte : 16] septembre 2010 et a confirmé ses décisions de restitution
des 7 mars 2008 et 31 août 2010. Elle a exposé que dans le cadre de l'opération «
Argus
»,
l'OFAS, avec la collaboration de l'Office fédéral de la protection de la population (ci-après
: l'OFPP), avait procédé à des contrôles portant sur les journées de protection
civile accomplies dans les cantons. Les investigations menées dans ce contexte ayant montré
que des APG avaient été versées indûment, l'agence avait alors été priée
par l'OFAS de demander la restitution des APG versées à tort, ce à quoi l'autorité
cantonale avait donné suite, en l'occurrence, par ses décisions de restitution des 7 mars 2008
et 31 août 2010. Pour ce faire, l'agence s'était en particulier vu adresser par l'OFAS des
listes faisant état, pour l'année concernée, des personnes pour lesquelles des jours de
service de protection civile avaient été décomptés à tort par le biais des APG,
et indiquant également le nombre de journées qui n'auraient pas dû être indemnisées
ainsi que les montants devant être restitués à ce titre. Cela étant, dans la mesure
où le nombre de jours indemnisés en trop et les montants des APG versées indûment
avaient été déterminés par l’OFAS d’entente avec l’OFPP, l'agence
ne pouvait dès lors que confirmer le bien-fondé de ses décisions de restitution. L'agence
a par ailleurs relevé que le délai d'un an pour réclamer les prestations indues –
à compter du moment où l'autorité fédérale avait pu faire toute la lumière
sur les actions en restitution à entreprendre – n'avait été dépassé en
l'espèce et que le droit de demander la restitution n'était donc pas prescrit. L'agence a encore
précisé que le tableau relatif à l’année 2007, tel qu’il ressortait de
l’opposition de la commune de P.________ du 16 septembre 2010, mentionnait par erreur 12 jours
payés en trop pour U.________, alors que l’OFAS n’en avait comptabilisé que 10.
B.
a)
Par acte du 13 mai 2011, la commune de P.________ a recouru contre cette décision auprès de
la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation. En substance,
la recourante fait valoir que le nombre de jours indemnisés sujets à restitution était
suffisamment élevé pour d'emblée attirer l’attention d’un organisme faisant
preuve de la diligence nécessaire. Elle considère que le caractère indu des prestations
versées était ainsi manifeste et que par conséquent, pour les APG versées en 2004-2005,
le délai légal de péremption a commencé à courir immédiatement pour arriver
à échéance bien avant la décision de restitution du 7 mars 2008. Elle estime que
le même raisonnement peut être tenu s’agissant des années 2006 et 2007; pour l’année
2006, elle relève de surcroît que l’OFPP a fait savoir le 13 juillet 2009 au SSCM qu’il
refusait la majorité des corrections proposées par l’autorité cantonale et que la
péremption était de ce fait incontestablement acquise lors du prononcé de la décision
du 31 août 2010. Sous un autre angle, la recourante conteste le décompte de l'agence quant
au nombre de jours indemnisés à tort, tout particulièrement pour les années 2006
et 2007, et estime qu'il y a lieu de préférer aux chiffres arrêtés par l'autorité
fédérale ceux retenus par le SSCM. Dans un autre moyen, l'intéressée se plaint d’une
violation de son droit d’être entendue au motif qu'elle ignore sur quelles données et
quels documents l'OFAS s'est basé pour déterminer le nombre de jours de service accomplis en
trop, faisant en particulier valoir qu’elle n’a jamais été invitée à
se déterminer au sujet du décompte relatif à l’année 2007 avant qu’une
décision ne soit rendue. La recourante invoque en dernier lieu une violation du principe de la bonne
foi. A ce propos, elle allègue qu’elle n’a jamais avalisé de jours de service sans
avoir préalablement obtenu les autorisations cantonales nécessaires, et que le fait de lui
réclamer aujourd’hui le remboursement d’APG prétendument indues sous prétexte
que l’autorité cantonale n’aurait pas satisfait aux conditions formelles voulues par
les autorités fédérales constitue une violation du principe de la bonne foi, étant
relevé en outre que la conversion automatique des jours d’intervention en faveur de la collectivité
publique en jours de cours de répétition à défaut d’autorisation écrite
ne repose sur aucun fondement. Enfin, la recourante produit un onglet de pièces se rapportant aux
étapes successives de l'opération «
Argus
»
pour les différentes périodes en cause.
S'étant vu octroyer un délai pour compléter ses motifs, la recourante a indiqué,
le 13 septembre 2011, ne pas avoir de nouveaux arguments ou moyens de preuve à déposer.
b)
Par envoi du 10 octobre 2011, l'intimée a requis la prolongation du délai imparti pour prendre
position sur le recours, expliquant notamment qu'elle devrait, le cas échéant, consulter l'OFAS
pour se déterminer.
Dans sa réponse du 9 janvier 2012, l’intimée conclut au rejet du recours. Elle reproduit
dans cette écriture une prise de position de l'OFAS, à laquelle elle déclare se rallier.
Selon les explications fournies dans cette prise de position au sujet du déroulement de l'opération
«
Argus
»,
il apparaît en particulier qu'à la suite d'un contrôle général effectué
au plan suisse par l'OFAS, en collaboration avec l'OFPP, différents cas ont émergé dans
lesquels une personne astreinte avait accompli plus de 40 jours de service décomptés par le
biais des APG en 2003, respectivement plus de 25 jours de service décomptés par le biais des
APG entre 2004 et 2009. Dans ce contexte, il est alors revenu à l'OFPP d'établir un aperçu
des jours de service accomplis pour chaque cas soumis au contrôle. Ces aperçus ont ensuite
été adressés au canton compétent pour détermination, celui-ci étant plus
particulièrement appelé à fournir les autorisations requises pour les interventions en
faveur de la collectivité. Il est ressorti de ces contrôles qu’au cours des années
2004 à 2007, les employés de la Ville de P.________ avaient accompli en tout 546 jours de service
ne donnant pas droit à la solde. Les jours de service ont ensuite fait l’objet d’un
réexamen dans le cadre des procédures d’opposition. Cela étant, s'agissant de la
question de la péremption, l'OFAS – et corollairement l'intimée – estime que lorsque
l’OFPP a remis aux cantons les cas à contrôler, il n’était pas encore possible
de savoir si des APG avaient été indûment versées dans tel ou tel cas particulier
et si la situation donnée permettait ou non d’envisager une procédure de restitution.
Ce n'est qu'à l'issue d'une procédure d'élimination des divergences mise en œuvre
entre l'OFAS, l'OFPP et le canton, pour les différends encore existants, qu'il a été possible
de déterminer quel jour de service, pris isolément, avait été effectué à
tort. Concernant plus particulièrement les jours de protection civils accomplis au cours des années
2004 et 2005, ladite procédure d'élimination des divergences s'est déroulée le 3
juillet 2007. S’agissant de l’année 2006, le SSCM a pris position pour la première
fois en janvier 2009 puis a remis le 15 avril 2009 à l’OFPP une nouvelle détermination
préparée en collaboration avec les commandants des organisations de protection civile concernées,
après quoi les résultats définitifs de l’année 2006 ont été remis
par l’OFPP à l’OFAS le 3 novembre 2009. Pour l’année 2007, le SSCM a communiqué
sa prise de position à l’OFPP le 24 février 2010 et les résultats définitifs
ont été remis par l’OFPP à l’OFAS le 2 mars 2010. A la lumière de ces
éléments, l'OFAS – et par voie de conséquence l'intimée – est d’avis
que les décisions de restitution des 7 mars 2008 (portant sur les années 2004 et 2005) et 31
août 2010 (pour les années 2006 et 2007) sont intervenues avant l'échéance du délai
légal de péremption. Pour le surplus, l'administration rejette les autres griefs soulevés
par la recourante. A l'appui de sa réponse, l'intimée produit différentes pièces
dont :
- un courrier du 14 août 2006 de l'OFAS invitant l'agence à lui fournir copie des questionnaires
APG des personnes astreintes au service de protection civile pour les années 2002 à 2005 (9
cas au total), et la réponse de l'agence du 25 août 2006 donnant suite à cette requête;
- un courrier du 12 novembre 2007 de l'OFAS enjoignant à l'agence de lui transmettre copie des questionnaires
APG des personnes astreintes au service de protection civile pour l'année 2006 (7 cas au total),
et la correspondance de l'agence du 14 décembre 2007 adressant à l'office les pièces requises;
- un courrier du 15 janvier 2009 de l'OFAS priant l'agence de lui communiquer copie des questionnaires
APG des personnes astreintes au service de protection civile pour l'année 2007 (10 cas au total),
et la réponse de l'agence du 13 février 2009 transmettant les documents en question;
- les formulaires de l’OFPP concernant les «
Jours
de service selon les indications des annonces APG
»
des tiers intéressés pour les années 2004 (à l'exception de celui du tiers intéressé
N.________), 2005, 2006 et 2007, dits formulaires portant le sceau du SSCM avec la date du 12 avril 2007
pour les années 2004 et 2005 (hormis le formulaire du tiers intéressé R.________ pour
l'année 2004, daté du 16 avril 2007), celle du 14 janvier 2009 pour l'année 2006 et celle
du 1
er
décembre 2009 pour l'année 2007.
c)
Les tiers intéressés ont été
invités à se déterminer sur le recours et la réponse. Prenant position le 25 avril
2012, le tiers intéressé R.________ s’est rallié pour l'essentiel à l'argumentation
développée par la recourante. Le tiers intéressé N.________ a pour sa part déclaré,
le 11 mai 2012, ne pas se sentir concerné par la présente affaire. Les autres tiers intéressés
ont renoncé à se déterminer.
C.
a)
Poursuivant l’instruction de cette affaire,
le juge instructeur s’est adressé à l’OFAS, afin qu’il apporte des précisions
– le cas échéant après consultation avec l’OFPP – sur les différentes
étapes de l’opération Argus, soit en particulier les dates de production par la Centrale
de compensation d’une liste de cas susceptibles de restitution, celles de la transmission par la
caisse à l’OFAS des demandes APG et décomptes APG correspondants, celles de l’établissement
par l’OFPP d’une liste récapitulative des jours des services incriminés, ainsi
que celles de la transmission au SSCM de la liste dressée par l’OFPP pour vérification.
L’OFAS était en outre invité à indiquer, s’agissant du formulaire OFPP «
Jours
de services selon les indications des annonces APG
»,
sur quelle(s) base(s) – pièces justificatives à l’appui – le nombre de jours
indemnisés à tort tel que rectifié par le SSCM avait été corrigé à
la suite du second examen de l’OFPP.
Par courrier du 12 juillet 2012, l’OFAS a notamment relevé ce qui suit :
"C’est
dans le cadre d’un contrôle général effectué au plan suisse par l’OFAS,
en collaboration avec l'Office fédéral de la protection de la population (OFPP), que l’on
a contrôlé tous les cas de protection civile accomplis dans lesquels il avait été
observé que, pour une seule personne astreinte, plus de 40 jours en 2003, et plus de 25 jours entre
2004 et 2009, avaient été décomptés par le biais des APG (au total 2'718 cas). Il
s’agissait en fait d’un pur contrôle de plausibilité, sans suspicion concrète
d’un cas particulier.
Opération
Argus canton de Vaud, années 2003-2005
1.
Dans un premier temps, l’OFAS demanda à la Centrale de compensation (ci-après : Centrale)
d’établir une liste des cas à contrôler (soit des cas dans lesquels une personne
astreinte avait accompli plus de 40 jours, resp. 25 jours de service par année civile décomptés
par le biais des APG). Ce faisant, une première liste provisoire des cas „douteux“ possibles
des années 2002-2005 nous fut transmise par la Centrale en janvier 2006. Quant aux listes définitives,
avec état au mois de mai 2006 des années 2002-2005, ce n'est qu'au cours du mois de juillet
2006 qu'elles nous ont été communiquées. Avant cela, une discussion avait eu lieu le 15
mai 2006 avec I’OFPP, laquelle avait porté sur la situation juridique d’une part, et
sur la procédure d’autre part […]. Même avec les listes obtenues au cours du mois
de juillet 2006, il n’était encore d’aucune manière possible de dire si, dans le
cas particulier, des prestations APG avaient été touchées à tort. Seul un examen
individuel des jours de service pris isolément pouvait permettre de voir si les prescriptions fédérales
avaient été respectées ou non. Comme les différents services obéissent à
des prescriptions diverses (limite maximale pour les cours de répétition, obligation d’une
autorisation pour les interventions en faveur de la collectivité, etc.), la nature du service joue
un rôle central pour l'appréciation du droit à la solde et, par conséquent, pour
celle du droit à l’allocation APG.
[…]
2.
Nous basant sur les listes de la Centrale pour les années 2002, 2003, 2004 et 2005, nous avons requis
en août 2006 pour toute la Suisse auprès de 90 caisses de compensation concernées (y.c.
les agences communales) près de 30'000 demandes APG des personnes astreintes concernées par
le contrôle (près de 1'000 cas). C’est le 14 août 2006 que nous nous sommes adressés
en ce sens à la caisse cantonale vaudoise de compensation […]. Nous ne sommes malheureusement
plus en mesure de dire à quelle date exactement les dossiers ainsi requis nous ont été
remis (Observation : les cas concernés ne relevaient pas tous de la caisse cantonale vaudoise de
compensation ; ainsi, certains cas ont été décomptés par d'autres caisses de compensation).
Ces
cas une fois réceptionnés, nous avons pu transmettre à l’OFPP en date du 21 septembre
2006 la totalité des demandes APG (près de 30'000) des 1'000 cas à contrôler pour
les années 2002-2005. Celui-ci établit alors pour chaque personne astreinte un aperçu
des jours de service accomplis. Et le 2 février 2007, I’OFPP adressa au canton de Vaud pour
détermination, par le biais du formulaire „Jours de service selon les indication des annonces
APG 2002, 2003, 2004, 2005”, 169 cas de journées de service accomplies au cours des années
2002-2005, pour qu’il se détermine à leur égard […]. Le canton était
tout particulièrement invité à produire les autorisations délivrées pour les
interventions en faveur de la collectivité et, dans l’aperçu sur les jours de services
accomplis que I’OFPP avait établi pour chaque cas, à procéder aux corrections qu’il
y avait lieu de faire.
3.
Le 26 avril 2007, le SSCM retourna à I’OFPP la totalité des formulaires des cas concernés
avec les corrections apportées (colonne «correction par l[e] canton»). Sur ce, I’OFPP
procéda à une première appréciation du bien-fondé des journées de protection
civile accomplies. Une fois admis les correctifs apportés par le canton de Vaud, une rencontre réunissant
les représentants de I’OFPP, du SSCM et de l’OFAS eut lieu le 3 juillet 2007. Ce fut
l’occasion de discuter chacun des cas individuellement et d’aplanir les différen[d]s
éventuels […].
4.
Les résultats définitifs des années 2002-2005 furent remis par l'OFPP à l'OFAS au
cours du mois de juillet 2007. C’est à partir de cette date seulement qu’il a finalement
été possible de déterminer, personne astreinte par personne astreinte, les prestations
APG indûment versées. Encore convenait-il d’établir le montant des prestations APG
indûment versées pour les cas concernés du canton de Vaud. Dans cette optique, l'OFAS
sollicita des caisses de compensation concernées, en date du 27 juillet 2007, les décomptes
APG […].
5.
S’agissant de la procédure de restitution, et comme convenu avec le SSCM à l’occasion
des entretiens de mise au point du 3 juillet 2007, l'OFAS s’adressa par courrier du 9 janvier 2008
d’une part aux caisses de compensation concernées en les invitant, pour les cas où les
allocations APG avaient été versées à un employeur de droit public (commune, canton,
etc.), à procéder selon les principes déterminants du droit des assurances sociales. Autrement
dit, les employeurs concernés devaient restituer les APG indûment versées à la caisse
de compensation […]. D’autre part, l'OFAS invita le canton, pour les cas où les allocations
APG avaient été versées à un employeur privé ou à la personne astreinte
elle-même, à verser le montant à restituer sur un compte postal de la Centrale. Ce mode
de faire était entièrement dans l’intérêt du canton, car il permettait d’éviter
que la personne astreinte ou son employeur privé ne soient contraints de réparer le dommage
par leurs propres moyens […].
C’est
par ailleurs l’occasion de souligner que l'OFAS a renoncé à solliciter la restitution
des allocations APG indûment versées en 2002.
6.
Par lettre du 14 mai 2008, le SSCM fit finalement savoir à l'OFAS qu’à l’exception
de 6 cas, il était disposé à prendre à sa charge la somme à restituer pour les
cas où l’allocation APG avait été versée à un employeur privé ou
à la personne astreinte elle-même […].
Dans
le même temps, l’Assemblée des Présidents des Comités Directeurs des Organisations
régionales de protection civile exigea […] que l’on procède une fois encore au
contrôle de tous les cas qui impliquaient une personne astreinte dans un rapport de travail de droit
public (commune, canton). Il s’ensuivit une nouvelle rencontre entre lesdits intéressés,
l’OFPP et l'OFAS en date du 3 novembre 2008. La demande fut acceptée, et I’OFPP donna
un nouveau délai aux organismes de protection civile pour la production des autorisations requises
pour les interventions en faveur de la collectivité au sens de l’art. 27, al. 2, LPPCi. L’OFPP
signala toutefois à ce propos que faute de preuves crédibles attestant du fait que les interventions
en faveur de la collectivité qu’ils entendaient faire valoir en plus avaient été
effectivement approuvées par le canton, il en resterait à son appréciation première
et ne les reconnaîtrait pas en tant que jours d’interventions en faveur de la collectivité
au sens de l’art. 27, al. 2, LPPCi. Par conséquent, les jours de service se rapportant à
des interventions qui ne faisaient pas état d’une autorisation correspondante ne pouvaient
être dédommagés par les APG en tant qu’interventions en faveur de la collectivité,
mais devaient bien davantage et conformément à la pratique courante, intervenir dans le contrôle
en tant que jours de cours de répétition au sens de l’art. 36 LPPCi."
L’OFAS s’est en outre déterminé comme suit sur l’opération «
Argus
»
portant sur l’année 2006 :
"1.
Dans un premier temps, l’OFAS demanda à la Centrale de compensation (ci-après: Centrale)
d’établir une liste des cas à contrôler (soit des cas dans lesquels une personne
astreinte avait accompli plus de 40 jours, resp. 25 jours de service par année civile décomptés
par le biais des APG). Cette liste des cas „douteux“ de l’année 2006 nous fut
remise pour la Centrale le 3 septembre 2007, et la liste épurée le 27 septembre 2007 […].
Encore n’était-il d’aucune manière possible de dire si, dans le cas particulier,
des prestations APG avaient été touchées à tort. Seul un examen individuel des jours
de service pris isolément pouvait permettre de voir si les prescriptions fédérales avaient
été respectées ou non. Comme les différents services obéissent à des prescriptions
diverses (limite maximale pour les cours de répétition, obligation d’une autorisation
pour les interventions en faveur de la collectivité, etc.), la nature du service joue un rôle
central pour l’appréciation du droit à la solde et, par conséquent, pour celle du
droit à l’allocation APG.
[…]
2.
Nous basant sur la liste de la Centrale 2006, nous avons requis le 12 novembre 2007 pour toute la Suisse
auprès de 70 caisses de compensation concernées les demandes APG et décomptes APG des
personnes astreintes concernées par le contrôle (570 cas). La caisse cantonale vaudoise de
compensation nous a remis les dossiers demandés le 20 décembre 2007 […] (Observation:
les cas concernés ne relevaient pas tous de la caisse cantonale vaudoise de compensation; ainsi,
certains cas ont été décomptés par d'autres caisses de compensation).
Ces
cas une fois réceptionnés, nous avons pu transmettre à l’Office fédéral
de la protection de la population (OFPP) la totalité des demandes APG des 570 cas à contrôler
pour l’année 2006. Celui-ci établit alors pour chaque personne astreinte un aperçu
des jours de service accomplis. Et le 1
er
décembre 2008, l’OFPP adressa au canton de Vaud pour détermination, par le biais de la
formule „Jours de service selon les indications des annonces APG 2006“, 129 cas de journées
de services accomplies en 2006. Le canton était tout particulièrement invité à produire
les autorisations délivrées pour les interventions en faveur de la collectivité et, dans
l’aperçu sur les jours de service accomplis que l’OFPP avait établi pour chaque
cas, à procéder aux corrections qu’il y avait lieu de faire.
3.
Le 15 avril 2009, le SSCM retourna à l’OFPP […] la totalité des formulaires des
cas concernés avec les corrections apportées (colonne «correction par l[e] canton»).
Sur ce, l’OFPP procéda à une première appréciation du bien-fondé des journées
de protection civile accomplies. Une fois en possession des correctifs apportés par le canton de
Vaud, et constatant que les autorisations afférentes aux interventions en faveur de la collectivité
faisaient partiellement défaut, l’OFPP retourna au canton de Vaud, une deuxième fois,
les cas pour détermination, et ce le 13 juillet 2009, avec délai au 31 août pour la production
des autorisations manquantes […]. Le 27 août 2009, le SSCM du canton de [V]aud envoya d’autres
autorisations d’interventions en faveur de la collectivité […], que l’OFPP examina
en septembre et octobre 2009. Ces autorisations ne portaient toutefois ni date, ni signature. Selon ses
propres dires, le SSCM n’avait même plus de double des formules d’origine. Et les organisations
de la protection civile du canton de Vaud elles-mêmes n’étaient pas davantage en mesure
de fournir les autorisations d’origine qui leur avaient été apparemment remises. Force
était donc de constater qu’il n’existait aucune preuve crédible attestant que les
interventions supplémentaires en faveur de la collectivité que l’on avait fait valoir
avaient été réellement autorisées par le canton. Par conséquent, ces interventions
en faveur de la collectivité ne pouvaient être admises comme telles au sens de l’art.
27, al. 2, LPPCi. Dans cette mesure, c’est à tort que les journées de service en question
ont été décomptées par les APG au titre d’interventions en faveur de la collectivité,
alors qu’il importait de les considérer, conformément à la pratique usuelle, comme
des journées de cours de répétition au sens de l’art. 36 LPPCi.
4.
Les résultats définitifs de l’année 2006 furent remis par l’OFPP à l’OFAS
le 3 novembre 2009 […]. C’est à partir de cette date seulement qu’il a finalement
été possible de déterminer, personne astreinte par personne astreinte, les prestations
APG indûment versées. Sur ce, toutes les caisses de compensation concernées ont été
invitées, le 10 juin 2010, de solliciter la restitution des APG indûment versées. […]"
S’agissant de l’année 2007, l’OFAS a encore relevé ce qui suit :
"1.
Le 21 octobre 2008, l’OFAS a exigé de la Centrale de compensation la production de la liste,
avec toutes les indications utiles, des cas à examiner pour l’année 2007 (à savoir
les cas dans lesquels plus de 25 jours de service dans la protection civile avaient été décomptés
par le biais des APG). Le 25 novembre 2008, la Centrale de compensation nous a adressé cette liste
des cas potentiels susceptibles d’avoir été décomptés à tort en 2007 […].
Encore n’était-il d’aucune manière possible de dire si, dans le cas particulier,
des prestations APG avaient été touchées à tort. Seul un examen individuel des jours
de service pris isolément pouvait permettre de voir si les prescriptions fédérales avaient
été respectées ou non. Comme les différents services obéissent à des prescriptions
diverses (limite maximale pour les cours de répétition, obligation d’une autorisation
pour les interventions en faveur de la collectivité, etc.), la nature du service joue un rôle
central pour l’appréciation du droit à la solde et, par conséquent, pour celle du
droit à l’allocation APG.
[…]
2.
Nous basant sur la liste de la Centrale 2007, nous avons requis le 15 janvier 2009 pour toute la Suisse
auprès de 65 caisses de compensation concernées les demandes APG et décomptes APG des
personnes astreintes concernées par le contrôle (472 cas). La caisse cantonale vaudoise de
compensation nous a remis les dossiers demandés le 20 février 2009 […] (Observation:
les cas concernés ne relevaient pas tous de la caisse cantonale vaudoise de compensation; ainsi,
certains cas ont été décomptés par d'autres caisses de compensation).
Ces
cas une fois réceptionnés, nous avons pu transmettre à l’Office fédéral
de la protection de la population (OFPP) la totalité des demandes APG des 472 cas à contrôler
pour l’année 2007 [le] 30 mars 2009. Celui-ci établit alors pour chaque personne astreinte
un aperçu des jours de service accomplis. Et le 15 octobre 2009, l’OFPP adressa au canton
de Vaud pour détermination, par le biais de la formule „Jours de service selon les indications
des annonces APG 2007“, 109 cas de journées de services accomplies en 2007 […]. Le canton
était tout particulièrement invité à produire les autorisations délivrées
pour les interventions en faveur de la collectivité et, dans l’aperçu sur les jours de
service accomplis que l’OFPP avait établi pour chaque cas, à procéder aux corrections
qu’il y avait lieu de faire.
3.
En décembre 2009, le SSCM retourna à l’OFPP la totalité des formulaires des cas
concernés avec les corrections apportées (colonne «correction par l[e] canton»).
Sur ce, l’OFPP procéda à une première appréciation du bien-fondé des journées
de protection civile accomplies. Une fois en possession des correctifs apportés par le canton de
Vaud, et constatant que les autorisations afférentes aux interventions en faveur de la collectivité
faisaient partiellement défaut, l’OFPP retourna au canton de Vaud, une deuxième fois,
les cas pour détermination, et ce le 17 février 2010, avec délai au 31 mars 2010 pour
la production des autorisations manquantes […]. Le 24 février 2010, le SSCM du canton de [V]aud
envoya d’autres autorisations d’interventions en faveur de la collectivité […],
que l’OFPP examina en février et mars 2010. Ces autorisations ne portaient toutefois ni date,
ni signature. Selon ses propres dires, le SSCM n’avait même plus de double des formules d’origine.
Et les organisations de la protection civile du canton de Vaud elles-mêmes n’étaient
pas davantage en mesure de fournir les autorisations d’origine qui leur avaient été apparemment
remises. Force était donc de constater qu’il n’existait aucune preuve crédible
attestant que les interventions supplémentaires en faveur de la collectivité que l’on
avait fait valoir avaient été réellement autorisées par le canton. Par conséquent,
ces interventions en faveur de la collectivité ne pouvaient être admises comme telles au sens
de l’art. 27, al. 2, LPPCi. Dans cette mesure, c’est à tort que les journées de
service en question ont été décomptées par les APG au titre d’interventions
en faveur de la collectivité, alors qu’il importait de les considérer, conformément
à la pratique usuelle, comme des journées de cours de répétition au sens de l’art.
36 LPPCi.
4.
Les résultats définitifs de l’année 2007 furent remis par l’OFPP à l’OFAS
le 2 mars 2010 […]. C’est à partir de cette date seulement qu’il a finalement
été possible de déterminer, personne astreinte par personne astreinte, les prestations
APG indûment versées. Sur ce, toutes les caisses de compensation concernées ont été
invitées, le 10 juin 2010, de solliciter la restitution des APG indûment versées. […]"
Avec ses observations, l’OFAS a produit différentes pièces, dont un courrier du 2 février
2007 par lequel l'OFPP invitait «
l'office
responsable de la protection civile du canton
»
à remplir le formulaire intitulé «
Jours
de service selon les indications des annonces APG
»
pour chacun des cas potentiellement litigieux concernant les années 2002 à 2005.
L’OFAS a également produit, s’agissant de l’année 2006, un courrier adressé
par le SSCM à l’OFPP le 15 avril 2009, intitulé «
Argus
2006 contrôle des jours de service justifiés
»,
et faisant état de ce qui suit :
"En
référence à votre correspondance du 1
er
décembre 2008, nous vous retournons les formulaires « Jours de service selon les indications
des annonces APG 2006 des personnes incorporées dans les Organisations régionales de protection
civile du canton de Vaud »
Nous
avons procédé à un contrôle des données en collaboration avec les commandants
des Organisations Régionales de Protection Civile et apporté les corrections nécessaires.
Nous avons tenu compte de vos indications et des spécificités cantonales."
Figurait encore parmi les pièces produites par l'OFAS pour l'année 2006 un courrier du SSCM
à l’OFPP du 23 juillet 2009, dans lequel le SSCM rappelait avoir transmis à l’OFPP
le 27 février 2007 tous les documents qu'il avait élaborés concernant les procédures
de contrôles et les autorisations d’effectuer des services Pci [services de protection civile].
Pour ce qui est de l'année 2007, l’OFAS a produit différents documents, dont une correspondance
du 15 octobre 2009 par laquelle l'OFPP invitait les «
offices
cantonaux responsables de la protection civile
»
à remplir le formulaire intitulé «
Jours
de service selon les indications des annonces APG
»
pour chacun des cas potentiellement litigieux concernant l'année 2007. Au nombre des pièces
versées au dossier se trouvait également un courrier adressé par l'OFPP à l'OFAS
le 2 mars 2010, ayant trait aux décomptes arrêtés à l'issue de l'opération «
Argus
»
pour l’année 2007.
b)
Les parties ont été invitées à se déterminer une nouvelle fois sur la procédure.
Par acte du 11 avril 2013, l'intimée a fait savoir qu'elle n'avait aucun commentaire particulier
à formuler.
Dans une écriture du 15 avril 2013, le tiers intéressé N.________ a déclaré
n'avoir rien à ajouter à son précédent écrit du 11 mai 2012.
Prenant position le 17 mai 2013, la recourante a maintenu ses motifs et conclusions. Dans sa motivation,
elle invoque plus particulièrement la péremption du droit de demander la restitution des prestations
litigieuses. En ce qui concerne les années 2004-2005, elle fait valoir que l'OFPP a écrit le
2 février 2007 aux autorités cantonales compétentes pour leur signaler des manquements
dans le versement des APG et les inviter à procéder à des investigations complémentaires,
et que dès ce moment-là les services administratifs concernés étaient donc en mesure
de réaliser qu'il y aurait probablement matière à restitution, sans compter que le nombre
de jours de service en cause aurait d'emblée dû attirer leur attention. Elle estime que la
décision de restitution du 7 mars 2008 a par conséquent été rendue tardivement. S'agissant
de l'année 2006, la recourante allègue que le délai de péremption d'une année
a commencé à courir au plus tard le 1
er
décembre 2008, date à laquelle l'OFPP a transmis les cas douteux au SSCM, voire même bien
avant cette date, compte tenu du nombre élevé de jours indemnisés litigieux pour l'année
2006 et de la liste des cas douteux adressée par la Centrale de compensation à l'OFAS en janvier
2006 (pour la période antérieure), éléments qui auraient dû inciter les autorités
à procéder sans plus attendre à des contrôles. Elle considère ainsi que la décision
de restitution du 31 août 2010 a elle aussi été prononcée tardivement s'agissant
des APG relatives à l'année 2006. Pour ce qui est de l'année 2007, la recourante fait
valoir que le nombre de jours de service ne donnant pas droit aux APG aurait dû pousser les organes
administratifs à faire preuve de diligence, cela d'autant que l'opération «
Argus
»
battait son plein à cette époque – et ce depuis janvier 2006 en tous les cas –
et que les personnes concernées en 2007 (et en 2006) étaient pour la plupart les mêmes
que celles visées par la procédure portant sur les années 2004 et 2005. Dans ces conditions,
la recourante soutient que la décision de restitution du 31 août 2010 s'avère également
tardive concernant les prestations versées en 2007.
Aux termes d'une écriture du 3 juin 2013, l'intimée a confirmé sa position, considérant
que les déterminations de la recourante du 17 mai 2013 n'apportaient pas d'éclairage nouveau
sur l'ensemble des faits déjà connus.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Interjeté le 13 mai 2011, dans le délai légal de trente jours dès la notification
de la décision entreprise, le recours est déposé en temps utile (art. 60 al. 1 LPGA [loi
fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales;
RS 830.1], applicable par renvoi de l'art. 1 LAPG [loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les
allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité; RS 834.1]), compte tenu des féries
pascales (art. 38 al. 4 let. a LPGA). Il respecte en outre les exigences légales de recevabilité
(art. 61 let. b LPGA), si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière.
b)
La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36)
s'applique aux recours et contestations par voie d'action dans le domaine des assurances sociales (art.
2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour
statuer (art. 93 al. 1 let. a LPA-VD). Vu la valeur litigieuse supérieure à 30'000 fr., la
cause doit être tranchée par la Cour composée de trois magistrats (art. 83c al. 1 LOJV
[loi cantonale vaudoise d'organisation judiciaire du 12 décembre 1979; RSV 173.01]) et non par un
juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le litige porte sur l’obligation de la recourante de restituer les montants de 87'729 fr. 15 correspondant
aux APG qui auraient été versées à tort en faveur de N.________, U.________, A.________,
V.________, R.________ et X.________ (désormais L.________) pour les années 2004 et 2005, et
de 30'720 fr. 10 correspondant aux APG qui auraient été versées à tort en faveur
de U.________, A.________, V.________, R.________ et E.________ pour les années 2006 et 2007.
3.
a)
Selon l'art. 25 LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées (al.
1 première phrase). Le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment
où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le
versement de la prestation (al. 2 première phrase).
b)
Nonobstant la terminologie légale, les délais visés à l'art. 25 LPGA sont des délais
de péremption (ATF 124 V 380 consid. 1 et 122 V 270 consid. 5a). Selon la jurisprudence, le délai
de péremption relatif d’une année commence à courir dès le moment où l’administration
aurait dû connaître les faits fondant l’obligation de restituer, en faisant preuve de
l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle (ATF 122 V 270 consid. 5a).
L'administration doit disposer de tous les éléments qui sont décisifs dans le cas concret
et dont la connaissance fonde – quant à son principe et à son étendue – la
créance en restitution à l'encontre de la personne tenue à restitution (ATF 111 V 14 consid.
3). Si l'administration dispose d'indices laissant supposer l'existence d'une créance en restitution,
mais que les éléments disponibles ne suffisent pas encore à en établir le bien-fondé,
elle doit procéder, dans un délai raisonnable, aux investigations nécessaires. A défaut,
le début du délai de péremption doit être fixé au moment où elle aurait
été en mesure de rendre une décision de restitution si elle avait fait preuve de l'attention
que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle. Dans tous les cas, le délai de péremption commence
à courir immédiatement s'il s'avère que les prestations en question étaient clairement
indues (cf. consid. 5.1 de l'ATF 133 V 579 [K 70/06 du 30 juillet 2007], publié in SVR 2008 KV n°
4 p. 11; cf. également TF 9C_1057/2008 du 4 mai 2009 consid. 4.1.1).
Lorsque l’examen des faits donnant lieu à restitution requiert le concours de plusieurs organes
administratifs, le délai d’un an commence déjà à courir au moment où l’un
des organes compétents a une connaissance suffisante de ces faits (ATF 112 V 180 consid. 4c; RCC
1989 p. 594, spéc. p. 596).
4.
a)
A teneur de l’art. 21 al. 1 LAPG, l’application de ladite loi incombe aux organes de l’assurance-vieillesse
et survivants, avec la collaboration des états-majors et unités militaires. Pour la protection
civile, l’exécution a lieu en collaboration avec les comptables des organismes de protection;
pour le service civil, en collaboration avec l’organe d’exécution du service civil et
les établissements d’affectation.
Dans le canton de Vaud, le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la protection civile
et en détermine l’organisation (art. 2 al. 1 de la loi d’exécution de la législation
fédérale sur la protection civile du 11 septembre 1955 [LVLPCi; RSV 520.11]). Il peut déléguer
tout ou partie de ses compétences au département en charge de la protection civile, notamment
dans les domaines administratifs et techniques (art. 2 al. 4 LVLPCi). Le Département de la santé
et de l’action sociale exerce les compétences qui découlent de la présente loi et
celles qui ne sont attribuées à aucune autre autorité (art. 3 al. 1 LVLPCi). Les communes
du canton sont regroupées, à l’exception de la Commune de Lausanne, en organisations
régionales dotées de la personnalité juridique (art. 5 al. 1 LVLPCi).
La Confédération exerce la surveillance en matière d'organisation dans le domaine des
allocations pour perte de gain. Cette compétence revient plus particulièrement au Conseil fédéral,
lequel peut charger l'OFAS de donner aux organes d’exécution de l’assurance des instructions
garantissant une pratique uniforme (art. 23 al. 1 LAPG en relation avec l'art. 76 al. 1 LPGA et l'art.
72 al. 1 LAVS [loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants;
RS 831.10]). En vertu de l’art. 23 al. 2 LAPG, la Commission fédérale de l’assurance-vieillesse
et survivants et invalidité institue dans son sein une sous-commission chargée de donner son
avis au Conseil fédéral sur l’exécution et le développement ultérieur
des dispositions sur les allocations pour perte de gain. La sous-commission a le droit de présenter,
de sa propre initiative, des propositions au Conseil fédéral.
b)
Aux termes de l’art. 1a al. 3 LAPG, les personnes qui effectuent un service de protection civile
ont droit à une allocation pour chaque jour entier pour lequel elles reçoivent la solde conformément
à l’art. 22, al. 1, de la loi du 17 juin 1994 sur la protection civile. L’allocation
est payée par la caisse de compensation auprès de laquelle la demande doit être présentée
(art. 19 al. 2 LAPG).
La loi fédérale du 17 juin 1994 sur la protection civile (LPCi; RO 1994 2626) et la loi fédérale
du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile (LCPCi; RO 1964 483) ont été abrogées
et remplacées par la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection
civile (LPPCi; RS 520.1) du 4 octobre 2002, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2004.
Depuis le 1
er
janvier 2004, l’art. 23 LPPCi énonce que les personnes qui effectuent un service de protection
civile ont droit à une allocation pour perte de gain, conformément à la LAPG.
Aux termes de l’art. 35 LPPCi (dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2011,
applicable en l’espèce), les personnes astreintes occupant des fonctions de cadres ou de spécialistes
peuvent, sur une période de quatre ans, être convoquées à des cours de perfectionnement
dont la durée totale ne dépasse pas deux semaines. Selon l’art. 36 LPPCi (également
dans sa teneur jusqu’au 31 décembre 2011), après avoir suivi l’instruction de base,
les personnes astreintes sont convoquées chaque année à des cours de répétition
de deux jours au moins et d’une semaine au plus. Les cadres et les spécialistes peuvent être
convoqués chaque année à une semaine supplémentaire de cours. L’art. 27 al.
1 LPCCi (dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2011) prévoit en outre que les
personnes astreintes peuvent être convoquées par le Conseil fédéral notamment en
cas de catastrophe ou en situation d’urgence touchant plusieurs cantons ou l’ensemble du
pays (let. a), ou encore en cas de catastrophe ou en situation d’urgence survenant dans une région
étrangère limitrophe (let. b). Elles peuvent en outre être convoquées par un canton
en cas de catastrophe ou en situation d’urgence (art. 27 al. 2 let. a aLPCCi), pour des travaux
de remise en état (let. b) ou en vue d’interventions en faveur de la collectivité publique
(let. c). Les cantons règlent les modalités de la convocation en vue d’interventions
(art. 27 al. 3 aLPCCi). L’art. 28 LPPCi dispose que la tenue des contrôles concernant les
personnes astreintes incombe aux cantons. A teneur de l’art. 7 de l’ordonnance du 5 décembre
2003 sur les interventions de la protection civile au profit de la collectivité (OIPCC; RS 520.14;
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2004), dans sa version en vigueur jusqu’au 30 juin 2008 (RO 2003 5175), les cantons approuvent
les interventions au profit de la collectivité sur les plans cantonal et communal et répartissent
les frais entre le canton, les communes et le demandeur. L'OFPP exerce une surveillance sur les cantons
et les communes dans le domaine de la protection civile (art. 41 al. 3 de l’ordonnance du 3 décembre
2003 sur la protection civile [OPCi; RS 520.11], en relation avec l’art. 75 al. 2 LPPCi).
c)
L'OFAS a édicté les Directives concernant le régime des allocations pour perte de gain
pour les personnes faisant du service ou en cas de maternité (ci-après : DAPG, dans leur teneur
applicable du 1
er
juillet 2005 au 31 décembre 2010), directives qui s'adressent à l'administration et ne lient
certes pas le Tribunal, mais dont il convient malgré tout de tenir compte lors de la prise de décision
(cf. TF 9C_612/2011 du 28 juin 2012 consid. 2.3 avec les références citées). Ces directives
prévoient en particulier que les comptables de la protection civile ainsi que les organes d'exécution
du service civil remettent aux personnes faisant du service les formules de demande (ch. 1001 DAPG),
munies d'un code spécifique en fonction du type de service effectué (ch. 1027 ss DAPG). Dites
formules sont ensuite complétées par la personne concernée et l'employeur, avant d'être
remises à la caisse de compensation compétente (ch. 1033 ss, 1045 et 1049 DAPG). Cette dernière
examine si la formule de demande a été correctement remplie et, le cas échéant, la
retourne en vue d'être complétée ou requiert des pièces supplémentaires (ch.
1050 DAPG). Une allocation pour perte de gain ne peut être versée que si la personne intéressée
a fait valoir son droit en bonne et due forme, si les jours de services pour lesquels l'allocation est
demandée ont été attestés par le comptable ou l'organe d'exécution du service
civil, et si les conditions d'octroi pour le genre d'allocation requise sont remplies (ch. 6009 à
6012 DAPG).
5.
a)
Le Tribunal fédéral a déjà été appelé à se prononcer sur la péremption
du droit de demander la restitution d'APG indûment touchées en cas de service civil, singulièrement
sur le moment auquel commence à courir le délai relatif d'un an prévu à l'art. 25
al. 2 LPGA.
A cet égard, la Haute Cour considère que l’annonce, pour une personne déterminée,
d’un nombre élevé de jours de service peut constituer de façon non seulement possible,
mais même très vraisemblable, un indice dans le sens d’une comptabilisation des APG non-conforme
à la loi qui impose aux organes exécutifs de la LAPG (comptables des organismes de protection
civile, caisse de compensation) d’entreprendre à tout le moins les vérifications nécessaires
(cf. TF 9C_497 à 503/2010 du 26 août 2011 consid. 5.3, 1
er
paragraphe; cf. également TF 9C_1057/2008 précité consid. 4.4.2 : «
Die
der EO [Erwerbsersatzordnung] […] gemeldete hohe Anzahl Diensttage deuteten nicht nur möglicherweise,
sondern sehr wahrscheinlich auf eine nicht dem Gesetz entsprechende Abrechnung hin
»).
Dans le cadre de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt 9C_1057/2008, il s’était
agi de juger la demande de restitution formée par la Caisse de compensation du canton de Soleure,
en raison d’indemnités APG versées en trop à la commune en faveur de deux personnes
astreintes. Il était apparu que, s’agissant de la première personne astreinte, le nombre
de jours de service avait dépassé de 38 le nombre de journées autorisées, respectivement
de 98 jours pour la seconde personne astreinte. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a ainsi
estimé que ces chiffres auraient dû à eux seuls susciter la curiosité du comptable
de l’organisation de protection civile compétente, soit finalement la caisse de compensation,
en faisant preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger d’eux compte
tenu des circonstances – cela d'autant que depuis le 1
er
janvier 2004, les interventions en faveur de la collectivité sont indemnisables uniquement aux conditions
posées par l'OIPCC et que dans ce contexte en particulier, il existe un risque concret d'abus avec
la possibilité de voir des prestations en faveur du propre employeur être indûment comptabilisées
comme donnant lieu à des APG (cf. TF 9C_612/2011 du 28 juin 2012 consid. 4.3, TF 9C_497 à 503/2012
précités consid. 5.3 2
ème
paragraphe, TF 9C_534/2009 du 4 février 2010 consid. 3.4.2 et TF 9C_1057/2008 loc. cit.; cf. Message
du 17 octobre 2001 concernant la révision totale de la législation sur la protection civile,
in FF 2002 1607, p. 1635).
Se fondant sur ces préceptes, le Tribunal fédéral a admis, dans des affaires postérieures
à l'arrêt 9C_1057/2008 mais concernant des cas analogues, que le délai péremptoire
d'une année de l'art. 25 al. 2 LPGA avait commencé à courir au plus tard à la date
à laquelle l'OFPP avait transmis à l'autorité cantonale compétente les tableaux récapitulatifs
concernant les cas susceptibles de faire l'objet d'une demande de restitution (cf. TF 9C_497 à 503/2010
précités consid. 5.4).
b)
Cela étant, il convient en l'occurrence de distinguer les cas portant sur les années 2004-2005,
2006 et 2007.
aa)
En ce qui concerne les APG versées en 2004 et en 2005, la Cour constate que la liste des cas douteux
pour ces périodes a été remise par la Centrale de compensation à l’OFAS en
janvier 2006 et épurée en juillet 2006. Sur requête de cet office, l'intimée lui
a ensuite fait parvenir les dossiers douteux le 25 août 2006. Le 21 septembre 2006, l'OFAS a transmis
lesdits cas à l'OFPP pour contrôle. Le 2 février 2007, soit environ six mois après
la transmission des dossiers en cause de l'intimée à l’OFAS, l'OFPP a adressé au
canton de Vaud les cas potentiellement litigieux, pour détermination. A cette date, l'OFPP a ainsi
communiqué à «
l'office
responsable de la protection civile du canton
»
– à savoir, dans le canton de Vaud, le SSCM – la formule «
Jours
de service selon les indications des annonces APG 2002, 2003, 2004, 2005
»,
représentant un total de 169 cas de journées de services accomplies au cours des années
2002 à 2005, en invitant le canton à produire les autorisations délivrées pour les
interventions en faveur de la collectivité et à procéder aux corrections éventuelles.
Le 26 avril 2007, le SSCM a retourné à l’OFPP la totalité des formulaires des cas
concernés, avec les corrections qu’il avait apportées.
En pareilles circonstances, il y a lieu de considérer – contrairement à l'opinion défendue
par l'OFAS et l’intimée – qu’au plus tard à compter du 2 février 2007,
date à laquelle l’OFPP a transmis les cas douteux au SSCM, l’intimée était
en mesure de réaliser, en faisant preuve de l’attention requise, qu'il y aurait très
probablement lieu à restitution dans l'affaire litigieuse et qu'il lui incombait dès lors de
faire diligence afin d'agir dans le respect des délais de péremption prévus à l'art.
25 LPGA. Il apparaît en effet que les dépassements en cause s'élevaient pour N.________
à 21 jours en 2004, pour U.________ à 41 jours en 2004 et 23 jours en 2005, pour A.________
à 98 jours en 2004 et 25 jours en 2005, pour V.________ à 72 jours en 2004 et 28 jours en 2005,
pour X.________ (désormais L.________) à 98 jours en 2004, et pour R.________ à 113 jours
en 2004 et 27 jours en 2005 – selon les chiffres retenus par l'intimée, lesquels ne sont pas
concrètement mis en doute par la recourante. Ainsi, ces dépassements constituaient à eux
seuls un indice de non-conformité aux dispositions légales (cf. consid. 5a supra; cf. TF 9C_497
à 503/2010 précités consid. 5.3 et 9C_1057/2008 précité consid. 4.4.2). Sur
le vu de ces éléments, il convient donc de retenir que le délai péremptoire d’une
année de l’art. 25 al. 2 LPGA a commencé à courir au plus tard le 2 février
2007 (cf. dans le même sens consid. 5a supra et TF 9C_497 à 503/2010 précités consid.
5.4). En tous les cas, l'intimée aurait pu avoir avant mars 2007 – c'est-à-dire plus
d'une année avant la décision du 7 mars 2008 – toutes les informations pour demander
la restitution (cf. TF 9C_612/2011 du 28 juin 2012 consid. 4). En ne demandant la restitution des prestations
versées à tort que par décision du 7 mars 2008, la caisse intimée n'a donc pas respecté
le délai relatif d'une année prévu par l'art. 25 al. 2 LPGA, et a dès lors agi tardivement.
bb)
Pour ce qui est des APG allouées au cours de l'année 2006, il ressort du dossier que la liste
des cas douteux a été remise par la Centrale de compensation à l’OFAS le 3 septembre
2007 et épurée le 27 septembre 2007. Selon les déclarations du SSCM (courrier du 23 juillet
2009 à l’OFPP), il apparaît en outre que ce service allègue avoir transmis à
l’OFPP tous les documents qu’il a élaborés concernant les procédures de contrôles
et les autorisations d’effectuer des services de protection civile le 27 février 2007. Le
12 novembre 2007, l’OFAS a prié l’intimée de lui remettre les cas potentiellement
litigieux pour l’année 2006. Donnant suite à cette requête, l’intimée
a adressé à l’OFAS les cas litigieux pour l’année 2006 le 14 décembre
2007. Lesdits cas ont alors été transmis à l'OFPP pour contrôle. Le 1
er
décembre 2008, soit près d'un an après la transmission des dossiers en cause de l'intimée
à l’OFAS, l’OFPP a adressé au canton de Vaud les cas potentiellement litigieux
pour vérification auprès du SSCM. A cette date, l’OFPP a ainsi communiqué au SSCM
la formule «
Jours de service
selon les indications des annonces APG 2006
»,
représentant un total de 129 cas de journées de services accomplies en 2006, en invitant le
canton à produire les autorisations délivrées pour les interventions en faveur de la collectivité
et à procéder aux corrections éventuelles. Le 15 avril 2009, le SSCM a retourné à
l’OFPP la totalité des formulaires des cas concernés, avec les corrections qu’il
avait apportées.
Sur le vu des éléments qui précèdent, il y a lieu de considérer qu’au
plus tard à compter du 1
er
décembre 2008, date à laquelle l’OFPP a transmis les cas douteux au SSCM, l’intimée
était en mesure de réaliser, en faisant preuve de l’attention requise, qu'il y aurait
très probablement lieu à restitution dans l'affaire litigieuse et qu'il lui incombait dès
lors de faire diligence afin d'agir dans le respect des délais de péremption prévus à
l'art. 25 LPGA. Il apparaît en effet que les dépassements en cause avaient atteint, selon l'intimée,
19 jours pour U.________, 23 jours pour A.________, 22 jours pour V.________ et 27 jours pour R.________,
respectivement, de l'avis de la recourante, 18 jours pour U.________, 18 jours pour A.________, 13 jours
pour V.________ et 25 jours pour R.________. De tels dépassements constituaient donc à eux
seuls un indice de non-conformité aux dispositions légales (cf. consid. 5a supra; cf. TF 9C_497
à 503/2010 précités consid. 5.3 et 9C_1057/2008 précité consid. 4.4.2). Partant,
il convient de retenir que le délai péremptoire d’une année de l’art. 25 al.
2 LPGA a commencé à courir au plus tard le 1
er
décembre 2008 (cf. dans le même sens consid 5a supra et TF 9C_497 à 503/2010 précités
consid. 5.4). En tout cas, l'intimée aurait pu avoir avant août 2009 – c'est-à-dire
plus d'une année avant la décision du 31 août 2010 – toutes les informations pour
demander la restitution (cf. TF 9C_612/2011 du 28 juin 2012 consid. 4). En ne demandant la restitution
des prestations versées à tort que par décision du 31 août 2010, la caisse intimée
a dès lors agi tardivement.
cc)
S'agissant des cas portant sur l'année 2007, il apparaît que l'intimée a remis à
l’OFAS les dossiers douteux le 13 février 2009. Le 15 octobre 2009, l’OFPP a adressé
au canton de Vaud les cas potentiellement litigieux pour vérification auprès du SSCM. A cette
date, l’OFPP a ainsi communiqué au SSCM la formule «
Jours
de service selon les indications des annonces APG 2007
»,
représentant un total de 109 cas de journées de services accomplies en 2007, en invitant le
canton à produire les autorisations délivrées pour les interventions en faveur de la collectivité
et à procéder aux corrections éventuelles. En décembre 2009, le SSCM a retourné
à l’OFPP la totalité des formulaires des cas concernés, avec les corrections qu’il
avait apportées. Le 2 mars 2010, l'OFPP a transmis à l'OFAS les décomptes arrêtés
à l'issue de l'opération «
Argus
»
concernant l'année 2007.
Dans ces conditions, on peut donc considérer qu’au plus tard à compter du 15 octobre
2009, date à laquelle l’OFPP a adressé au canton de Vaud les cas potentiellement litigieux
pour vérification auprès du SSCM, l’intimée était en mesure de réaliser
qu’il y aurait très probablement lieu à restitution (cf. dans le même sens consid.
5a supra et TF 9C_497 à 503/2010 précités consid. 5.4). En effet, les dépassements
en cause s'élevaient, selon l'intimée, à 12 jours pour E.________, 10 jours pour U.________,
15 jours pour A.________, 17 jours pour V.________ et 14 jours pour R.________, la recourante ayant pour
sa part retenu que les dépassements se chiffraient à 12 jours pour E.________, 12 jours pour
U.________, 15 jours pour A.________, 16 jours pour V.________ et 13 jours pour R.________. Ces dépassements
constituaient donc à eux seuls un indice de non-conformité aux dispositions légales (cf.
consid. 5a supra; cf. TF 9C_497 à 503/2010 précités consid. 5.3 et 9C_1057/2008 précité
consid. 4.4.2).
De telles considérations n'excluent toutefois pas que le délai péremptoire d’une
année de l’art. 25 al. 2 LPGA ait commencé à courir avant le 15 octobre 2009. A
ce propos, il faut rappeler que pour que des APG soient versées à une personne faisant du service
civil, une formule de demande – munie d'un code spécifique en fonction du type de service
concerné – doit préalablement avoir été remise à la caisse de compensation
compétente, laquelle examine si la formule a été correctement remplie et requiert, le
cas échéant, des pièces supplémentaires (cf. consid. 4c supra). Eu égard à
la réglementation prévalant pour les interventions en faveur de la collectivité depuis
le 1
er
janvier 2004, il y a lieu d'exiger des autorités un degré d'attention plus élevé
compte tenu du risque d'abus existant dans ce domaine, pour éviter par exemple de voir des prestations
en faveur du propre employeur être indûment comptabilisées comme donnant lieu à des
APG (cf. TF 9C_612/2011 précité consid. 4.3 et 9C_534/2009 précité consid. 3.4.2,
avec les références citées). De surcroît, il ne faut pas oublier qu'à partir
du début de l'année 2006, l'OFAS a mis en œuvre un contrôle général effectué
au plan suisse concernant les jours de services accomplis dans la protection civile; dans ce cadre, dès
le début de l'année 2007, les caisses de compensation se sont vu offrir la possibilité
d'annoncer à l'OFAS, pour vérification, les cas dans lesquels une personne astreinte avait
accompli plus de 25 jours de service (cf. ch. 3.2.3 du Rapport du Conseil fédéral du 26 octobre
2011 concernant les irrégularités dans le décompte des jours de service effectués
pour la protection civile, à consulter en ligne au moyen du lien suivant : www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/24651.pdf).
Dans le cas concret, l'intimée avait connaissance du fait que les tiers intéressés –
dont tous avaient le grade de capitaine en 2007 (cf. formulaires «
Jours
de service selon les indications des annonces APG 2007
»,
p. 1) – occupaient une fonction de cadre (cf. art. 1 al. 2 et 2 al. 1 de l'ordonnance du 9 décembre
2003 sur les fonctions, les grades et la solde dans la protection civile [OFGS; RS 520.112], dans sa
teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2011) au sein la protection civile rattachée à
la Commune de P.________ (cf. art. 5 al. 1 LVLPCi), qu'ils pouvaient dès lors être appelés
à fournir leurs services dans les limites prévues par la loi, qu'ils avaient effectivement
été convoqués durant la période litigieuse, et qu'un nombre élevé de jours
de service avait ainsi été accompli. Dans ces circonstances, l'intimée n'avait pas de
raison de différer davantage l'examen d'une éventuelle créance en restitution de prestations
indues, respectivement de laisser au final à l’OFAS le soin de procéder à un tel
examen en sa qualité d'autorité de surveillance. Malgré tout, l'intimée est demeurée
inactive, renonçant à procéder aux mesures d'instruction utiles. Or, il apparaît
tout à fait vraisemblable que l'intimée aurait pu avoir avant août 2009 – c'est-à-dire
plus d'une année avant la décision du 31 août 2010 – toutes les informations nécessaires
pour demander la restitution. Aussi, en ne demandant la restitution des prestations versées à
tort que par décision du 31 août 2010, l'intimée a dès lors agi tardivement (cf.
dans ce sens TF 9C_612/2011 du 28 juin 2012 consid. 4.3).
c)
En définitive, force est de constater que la péremption du droit de demander la restitution
des prestations litigieuses était acquise lorsque l'intimée a rendu les décisions de restitution
des 7 mars 2008 (années 2004 et 2005) et 31 août 2010 (années 2006 et 2007). Il s'ensuite
que la décision sur opposition du 31 mars 2011 est par conséquent infondée et doit être
annulée.
Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d’examiner les autres griefs soulevés par la recourante,
que ce soit sous l'angle du droit d'être entendu ou du principe de la bonne foi.
6.
a)
Il résulte de ce qui précède
que le recours doit être admis et la décision entreprise annulée.
b)
Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA). La recourante, qui obtient gain
de cause sans l’assistance d’un mandataire pressionnel, n’a pas droit à des dépens
(art. 61 let. g LPGA et 55 al. 1 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 31 mars 2011 par la Caisse cantonale vaudoise de compensation
AVS, Agence communale d'assurances sociales de P.________ – caisse AVS [...], est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Commune de P.________,
‑
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Agence communale d'assurances sociales de P.________ –
caisse AVS [...],
-
Office fédéral des assurances sociales,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :