vd_findinfo · Arrêt / 2011 / 607 · 2011-04-12 · fr

AC, PÉRIODE DE COTISATION{AC}, LIBÉRATION DES CONDITIONS POUR LA PÉRIODE DE COTISATION | 13 al. 1 LACI, 14 al. 3 LACI, 8 al. 1 LACI, 9 al. 1 LACI, 9 al. 2 LACI, 9 al. 3 LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 12.04.2011 Arrêt / 2011 / 607

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
106/09 - 59/2011
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
12 avril 2011
__________________
Présidence
de               Mme
Pasche
Juges
:              MM.
Jomini et Métral
Greffière
:              Mme
Mestre Carvalho
*****
Cause
pendante entre :
A.________
,
à Vevey, recourante, représentée par Me Ariane Ayer, avocate à Fribourg,
et
U.________
,
à Fribourg, intimée.
_______________
Art.
8 al. 1, 9, 13 al. 1 et 14 al. 3 LACI
E n  f a i t  :
A.
A.________, née le 8 mars 1979, ressortissante suisse, a été employée dès le
1
er
janvier 2006 auprès du Centre hospitalier [...] (ci-après : le Centre hospitalier D.________)
à G.________ en qualité de chargée de recherche. Le 4 octobre 2007, elle a résilié
les rapports de travail avec effet au 31 janvier 2008.
Selon ses dires, l’assurée a vécu en Nouvelle-Zélande de février 2008 à
juin 2009.
Le 21 juin 2009, elle a déposé une demande d’indemnité de chômage à compter
du 16 juin 2009, date à laquelle elle s’est inscrite auprès de sa commune de domicile.
Sur la formule «
Demande
d’indemnité de chômage
»,
elle a indiqué qu’elle avait travaillé en Nouvelle-Zélande du 11 mai au 31 juillet
2008 auprès de H.________, du 1
er
août au 20 janvier 2008 [recte : 2009] auprès de W.________, du 19 août au 30 septembre
2008 pour le compte d’E.________, du 1
er
juin au 16 juillet 2008 auprès de C.________ et du 1
er
juillet 2008 au 18 mars 2009 pour V.________.
Selon le «
Summary of earnings
for the tax year 1 April 2008 to 31 March 2009
»
établi le 8 mai 2009 par le Inland Revenue de Nouvelle-Zélande, l’assurée a été
employée auprès des sociétés suivantes, et a réalisé les revenus ci‑dessous:
EMPLOYER
OR PAYER
[…]
[…]
GROSS
INCOME
H.________
11/05/2008 to 31/07/08
[…]
[…]
$958.95
W.________
01/08/08 to 20/01/09
[…]
[…]
$874.80
E.________
19/05/08 to 30/09/08
[…]
[…]
$669.73
C.________
14/07/08 to 31/10/08
[…]
[…]
$1,499.00
S.________
01/06/2008 to 16/07/08
[…]
[…]
$3,114.00
V.________
01/07/08 to 18/03/09
[…]
[…]
$14,954.00
Par décision du 16 juillet 2009, la Caisse de chômage U.________ (ci-après : la caisse)
a refusé le droit à l’indemnité de chômage à l’assurée à
compter du 16 juin 2009. Les motifs invoqués étaient les suivants:
«
Lors
de l'examen du droit à l'indemnité de chômage, la caisse se réfère aux deux
années qui précèdent l'inscription (délai-cadre de cotisation) et vérifie tous
les éléments qu'elle pourrait prendre en considération. Durant votre délai-cadre
de cotisation, du 16.06.2007 au 15.06.2009, les périodes de cotisation suivantes ont été
prises en compte (total = 7.467 mois):
▪
16.06.09 – 31.01.08
7.467 mois
Centre hospitalier D.________, [...]
Au
vu de ce qui précède ainsi que des pièces en notre possession, force nous est de constater
que vous ne remplissez pas les conditions relatives à la période de cotisation. Votre demande
ne peut également pas être prise en considération sous l'angle de l'un des motifs de libération.
»
L’assurée s’est opposée à cette décision par acte de sa mandataire du
14 septembre 2009. Sans contester que le délai-cadre de cotisation courût du 16 juin 2007 au
16 [recte : 15] juin 2009, elle faisait notamment valoir qu’étant de nationalité suisse
et ayant séjourné durant plus d’un an en Nouvelle-Zélande, où elle avait exercé
une activité lucrative du 11 mai 2008 au 18 mars 2009, elle réalisait les critères de
l’art. 14 LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire
et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0), concernant la libération des conditions
relatives à la période de cotisation. Elle relevait pour le surplus qu’elle avait cotisé
en Suisse durant 8 mois, de juin 2007 au 31 janvier 2008, puis était libérée de l’obligation
de cotisation durant un an en application de l’art. 14 LACI, si bien qu’elle pouvait faire
valoir 20 mois de cotisations durant le délai-cadre. Enfin, même si l’on devait considérer
uniquement les mois durant lesquels elle avait exercé une activité lucrative en Nouvelle-Zélande,
il fallait retenir qu’elle avait travaillé 10 mois dans ce pays, et 8 mois en Suisse, soit
au total 18 mois, si bien que quel que fût le mode de calcul de la période de cotisation, celle-ci
dépassait les 12 mois requis par l’art. 13 LACI.
Par décision du 6 octobre 2009, la caisse a rejeté l’opposition formée par l’intéressée
et a maintenu son refus d’indemniser son chômage. Elle relevait que l’activité
lucrative de l’assurée en Nouvelle-Zélande était de 10.333 mois, soit une durée
inférieure à une année. En outre, le cumul de périodes de cotisation et de périodes
pour lesquelles la personne pouvait invoquer un motif de libération était exclu.
B.
Contre cette décision, l’assurée a recouru par acte de sa mandataire du 4 novembre 2009,
concluant avec suite de dépens à l’annulation de la décision, le droit à l’indemnité
de chômage étant admis dès le 16 juin 2009. En substance, elle fait valoir que la décision
attaquée est insuffisamment motivée. Elle se plaint ensuite d’une violation de l’art.
14 al. 3 LACI et de l’art. 13 OACI (ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.02), dans la mesure où il n’est
selon elle pas exigé que l’activité exercée à l’occasion d’un séjour
de plus d'un an dans un pays non-membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne
de libre-échange soit d’au minimum 12 mois. Elle rappelle enfin qu’elle demande qu’il
soit tenu compte de l’ensemble des périodes où elle a effectivement exercé des activités
lucratives, en Suisse et à l’étranger.
Dans sa réponse du 23 novembre 2009, la caisse indique ne pas avoir d’autres déterminations
que celles déjà invoquées dans ses décisions.
Dans ses observations du 22 décembre 2009, la recourante maintient ses conclusions.
E n  d r o i t  :
1.
La présente cause, qui a trait au droit de l’assuré à prétendre à l’indemnité
de chômage, relève du tribunal cantonal des assurances compétent pour en connaître
(cf. art. 57 et 58 al. 1 LPGA [loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales; RS 830.1], normes applicables en matière d’assurance-chômage
à teneur de l’art. 1 LACI, sous réserve des dispositions particulières de la LACI
y dérogeant).
La procédure devant le tribunal cantonal des assurances institué par chaque canton en application
de l’art. 57 LPGA est réglée par le droit cantonal, sous réserve des exigences minimales
fixées par la LPGA (art. 61 LPGA). Dans le canton de Vaud, la procédure de recours est régie
par la LPA-VD (loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36), loi
qui s’applique en particulier aux recours dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1
let. c LPA-VD) et prévoit à cet égard la compétence de la Cour des assurances sociales
du Tribunal cantonal (art. 93 al. 1 let. a LPA-VD).
Il s’ensuit que la Cour de céans est compétente pour statuer sur la présente affaire
suite au recours interjeté en temps utile (at. 60 al. 1 LPGA) par la recourante après la notification
de la décision sur opposition litigieuse du 6 octobre 2009.
2.
Aux termes de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de
chômage, notamment s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a) et s’il
remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (let.
e).
L’art. 9 LACI fixe les délais-cadres de deux ans qui s’appliquent à la période
d’indemnisation et à celle de cotisation (al. 1). Le délai-cadre applicable à la
période d’indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions
dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre
applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3).
Selon l’art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre applicables à
la période de cotisation – c’est-à-dire deux ans avant le premier jour où
toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (art.
9 al. 3 LACI) –, a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation
remplit les conditions relatives à la période de cotisation. On entend par là tous les
revenus d’une activité dépendante, effectivement réalisés, sous la forme d’un
salaire ou d’une indemnité (ATF 131 V 444 consid. 1.1), dont il incombe à l’assuré
d’apporter la preuve du versement (ATF précité consid. 1.2).
A teneur de l'art. 14 al. 3 LACI, les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d'un
an dans un pays non-membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne
de libre-échange (AELE) sont libérés des conditions relatives à la période de
cotisation durant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activité
salariée à l'étranger. Il en va de même des ressortissants des Etats membres de la
Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement n'est pas échue.
Le Conseil fédéral détermine en outre à quelles conditions les étrangers non-ressortissants
d'un Etat membre de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement
n'est pas échue sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation
après un séjour à l'étranger de plus d'un an.
3.
En l’espèce, est litigieuse la question de savoir si, comme le soutient la recourante, il
doit être tenu compte de l’ensemble des périodes où elle a exercé des activités
lucratives, en Suisse et à l’étranger, singulièrement le point de savoir si une
période de cotisation peut être cumulée avec une période de libération. Par
ailleurs, est également contestée la question de la durée de l'activité salariée
à l'étranger au sens de l'art. 14 al. 3 LACI.
4.
La recourante fait en premier lieu grief à
la caisse d’avoir rendu une décision insuffisamment motivée.
a)
Le droit d’être entendu tel qu’il
est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le devoir pour l’autorité de motiver
sa décision, afin que le destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer
en connaissance de cause. Il n’y a violation du droit d’être entendu que si l’autorité
ne satisfait pas à son devoir minimum d’examiner les problèmes pertinents (ATF 130 lI
530 consid. 4.3 p. 540; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236). Ainsi, d’une part, l’intéressé
doit pouvoir comprendre la décision et l’attaquer utilement s’il y a lieu et, d’autre
part, l’autorité de recours doit être en mesure d’exercer son contrôle. Pour
répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement,
les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière
à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer
en connaissance de cause. Aucune prétention à une motivation écrite exhaustive de la décision
n’est reconnue (ATF 1P.208/2000 du 13 juin 2000 consid. 2b; 12511 369 consid. 2c p. 372).
b)
Il ressort suffisamment clairement de la décision entreprise que la caisse a tenu compte des moyens
préalablement invoqués par la recourante. En outre, la motivation de l'intimée, même
succincte, n’a pas empêché l'intéressée de saisir le sens de la décision
attaquée et de développer adéquatement ses moyens dans le cadre du présent recours.
Partant, ces considérations suffisent pour entraîner le rejet du grief de violation du droit
d’être entendu.
5.
a)
Dans un deuxième moyen, la recourante
se plaint d’une violation de l’art. 14 al. 3 LACI et de l’art. 13 OACI, soutenant en
bref qu’il n’est exigé ni dans la loi ni dans l’ordonnance que l’activité
salariée exercée à l’étranger doive avoir duré au minimum douze mois.
Selon elle, le texte de l’art. 14 al. 3 LACI est clair; par ailleurs, elle allègue que le
législateur aurait expressément renoncé à introduire la condition d’une activité
lucrative d’au minimum douze mois durant leur séjour pour les ressortissants suisses revenant
de l’étranger, contrairement à ce qui a été prévu à l’art.
13 aI. 2 OACI pour les étrangers au bénéfice d’une autorisation d’établissement
(disposition à teneur de laquelle «
les
étrangers établis qui sont de retour en Suisse après un séjour de plus d’un
an à l’étranger sont, après leur retour, libérés durant une année
des conditions relatives à la période de cotisation, dans la mesure où ils peuvent prouver
qu’ils ont exercé à l’étranger une activité salariée correspondant
à la période de cotisation prévue à l’art. 13 al. 1 LACI
»).
Enfin, elle fait grief à la caisse d’avoir refusé le cumul des périodes pendant
lesquelles elle a travaillé en Suisse et celles durant lesquelles elle a oeuvré à l’étranger,
sans se fonder sur une base légale au sens formel.
b)
Il convient de rappeler en premier lieu qu’il n’est pas contesté que le délai-cadre
de cotisation s’étend du 16 juin 2007 au 15 juin 2009. Au cours de cette période, la
recourante n’a pas exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation
en Suisse, n’ayant été employée par le Centre hospitalier D.________, dans le délai-cadre
de cotisation, que durant 7.467 mois. Pour le reste, elle a travaillé entre mai 2008 et mars 2009
durant 10.333 mois en Nouvelle-Zélande.
c)
A teneur de la jurisprudence fédérale, la libération des conditions relatives à la
période de cotisation de l’art. 14 LACI est subsidiaire à la période de cotisation
de l’art. 13 LACI, la première de ces dispositions ne s’appliquant que lorsque les conditions
de la seconde ne sont pas réunies (cf. TF C 25/07 du 22 novembre 2007 consid. 4.2 et les réf.
citées). Cela étant, il n’y a pas de cumul possible entre les périodes de cotisation
(et celles qui leur sont assimilées) et les périodes de libération, si bien qu’il
n’est ainsi pas admissible de combler des périodes de cotisation manquantes par des périodes
de libération des conditions relatives à la période de cotisation ou le contraire (cf.
ibid.). Il s'ensuit que la caisse intimée était fondée, dans le cas particulier, à
refuser de cumuler les 7.467 mois de travail en Suisse (tombant sous le coup de l’art. 13 LACI)
avec les 10.333 mois travaillés en Nouvelle-Zélande (entrant quant à eux dans le cadre
de l’art. 14 LACI).
d)
Dans ces conditions, il reste à examiner la question – décisive en l'occurrence –
de la durée nécessaire de l'activité salariée exercée à l'étranger
au sens de l'art. 14 al. 3 LACI.
aa)
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Selon
la jurisprudence, il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation
que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause ; de tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du
but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. A l'inverse, il n'y a
lieu de se fonder sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle, sans ambiguïté
aucune, une solution matériellement juste. Si le texte n'est pas absolument clair, respectivement
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer,
soit notamment de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation
systématique), du but et de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement
de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), et de la volonté
du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique). Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche pragmatique s'inspirant
d'une pluralité de méthodes, étant précisé que les différentes méthodes
d'interprétation ne sont soumises à aucun ordre de priorité (cf. ATF 136 III 23 consid.
6.6.2.1, ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2, ATF 135 II 78 consid. 2.2).
bb)
Dans le texte français de l'art. 14 al. 3 LACI, le législateur n'indique pas la durée
de l'activité à l'étranger, se limitant à prévoir que l'assuré doit justifier
«
de l'exercice d'une activité
salariée à l'étranger
». Il
en va de même de la version italienne de cette disposition, qui ne se réfère qu'à
l'exercice d'une «
attività
dipendente all'estero
». Le texte allemand
de l'art. 14 al. 3 LACI semble plus précis, puisqu'il énonce que les ressortissant suisses
revenant d'un séjour de plus d'une année dans un Etat non-membre de la Communauté européenne
ou de l'AELE sont «
während
eines Jahres von der Erfüllung der Beitragszeit befreit, sofern sie sich über eine entsprechende
Beschäftigung als Arbeitnehmer im Ausland ausweisen können
»;
l'idée d'une activité salariée correspondant («
entsprechende
»)
à la durée d'une année («
während
eines Jahres
») paraît donc sous-jacente.
A cet égard, il faut relever que le texte allemand de l'art. 13 al. 2 OACI – qui concerne,
il est vrai, les ressortissants étrangers établis en Suisse – accorde la libération
pour autant que les assurés «[…]
eine
der Beitragsdauer nach Artikel 13 Absatz 1 AVIG entsprechende Beschäftigung als Arbeitsnehmer im
Ausland nachweisen können
»; cette formulation
se rapproche, dès lors, de celle de l'art. 14 al. 3 LACI, tout en précisant que l'activité
salariée à l’étranger doit correspondre à la durée exigée par l'art.
13 al. 1 LACI, qui fixe à douze mois la période de cotisation ouvrant le droit à l'indemnité
de chômage (cf. également Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG],
vol. I, Berne 1988, n° 44 ad. art. 14 LACI p. 190 : selon cet auteur, le terme «
entsprechende
»
– qui figure dans la version allemande de l'art. 14 al. 3 LACI et manque dans le texte français
– renvoie à l'art. 13 al. 1 LACI).
En outre, il convient de rappeler que le but de l'art. 14 al. 3 LACI, dans sa teneur actuelle entrée
en vigueur le 1
er
juin 2002 (RO 2002 685), est de permettre aux Suisses de l'étranger – hors Union européenne
(UE) et AELE – qui n'ont encore jamais habité en Suisse de continuer à bénéficier
de la libération des conditions relatives à la période de cotisation (cf. TF C 52/06 du
26 juillet 2007 consid. 3.2; cf. Message relatif à l'approbation de l'Accord du 21 juin 2001 amendant
la Convention du 4 janvier 1960 instituant l'AELE, in FF 2001 4729, p. 4756 s.). Cette disposition s'adresse
dès lors essentiellement à des citoyens helvétiques ayant travaillé à l'étranger
durant une période de longue durée, qu'il paraît juste, dans ces circonstances, de fixer
à une année au moins (cf. dans ce sens TFA C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 3.1). A contrario,
l'art. 14 al. 3 LACI ne saurait tendre à exempter un ressortissant suisse des conditions relatives
à la période de cotisation après un séjour de plus d’un an à l’étranger,
durant lequel une activité salariée n'aurait été exercée par hypothèse
que pendant quelques mois, voire même quelques semaines seulement.
L'on relèvera enfin et surtout, que l'interprétation qui précède se trouve confirmée
par l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 100/05 rendu le 17 août 2005, dont
il ressort que la preuve d'une activité salariée de douze mois à l'étranger doit
être apportée pour qu'un assuré puisse bénéficier du motif de libération
prévu à l'art. 14 al. 3 LACI (cf. TFA C 100/05 précité consid. 2 et 2.2).
Pour le surplus, il convient de souligner que le chiffre B199 de la Circulaire du Secrétariat d'Etat
à l'économie relative à l’indemnité de chômage (IC; état : janvier
2007) précise que les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d’un an
dans un Etat non-membre de l’UE ou de I’AELE sont libérés des conditions relatives
à la période de cotisation durant une année à condition de prouver qu’ils ont
exercé dans cet Etat une activité salariée pertinente pendant la période minimale
requise à l’art. 13 al. 1 LACI.
cc)
Il découle de ce qui précède que la recourante ne saurait être suivie lorsqu’elle
soutient que l’activité à l’étranger peut avoir été exercée
durant moins d’une année pour permettre la libération des conditions relatives à
la période de cotisation au sens de l’art. 14 al. 3 LACI. Attendu qu'elle n’a pas travaillé
durant douze mois au moins en Nouvelle-Zélande, elle ne peut dès lors être libérée
des conditions relatives à la période de cotisation au sens de l’art. 14 al. 3 LACI.
6.
En définitive, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision sur opposition rendue le 6 octobre 2009 par la caisse
intimée.
S’agissant des frais et dépens (art. 91 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD),
il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art.
61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante n’obtient pas
gain de cause (art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 61 let. g LPGA).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 6 octobre 2009 par la Caisse de chômage U.________ est
confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Ariane Ayer (pour la recourante),
‑
Caisse de chômage U.________,
-
Secrétariat d'Etat à l'économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :