vd_findinfo · Jug / 2015 / 85 · 2015-06-12 · fr

LOI FÉDÉRALE SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, RESPONSABILITÉ DÉLICTUELLE, RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT ET DE SES AGENTS, COMMUNE, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, BUT DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, DROIT D'OBTENIR UNE DÉCISION, ÉGALITÉ DE TRAITEMENT, INTERDICTION DE L'ARBITRAIRE, OMISSION | 41 CO, 29 al. 1 Cst., 8 Cst., 4 LRECA, 8 LRECA

Vaud Tribunal cantonal Cour civile 12.06.2015 Jug / 2015 / 85

TRIBUNAL
CANTONAL
CO06.019861
34/2015/PHC
COUR
CIVILE
_________________
Audience
de jugement du 12 juin 2015
_______________________________
Composition
:               Mme
Byrde
,
présidente
MM.
Muller et Hack, juges
Greffier
:              M.
Vinçani
*****
Cause
pendante entre :
T.________
SA
(Me J-C. Diserens)
et
COMMUNE DE L.________
(Me J. Haldy)
-
Du même jour -
Délibérant immédiatement à huis clos, la Cour civile considère :
Remarques
liminaires
:
En cours d'instance, plusieurs témoins ont été entendus, dont l'avocat S.________, administrateur
de la demanderesse, qui a déclaré connaître l'objet du litige et la procédure. Compte
tenu de sa position, de son implication personnelle dans l'affaire et de son intérêt direct
à l'issue du procès, sa déposition ne sera retenue que dans la mesure où elle est
corroborée par d'autres éléments de preuve,
à
moins qu'il ne s'agisse de faits d'une portée générale, sans incidence sur la solution
du litige
. C'est avec la même
circonspection
que la Cour appréciera les témoignages
de [...] et [...], tous deux employés de [...] SA, société du groupe RZ.________ SA dont
la demanderesse fait partie et qui a pour principal actionnaire A.Y.________, ainsi que d' [...], employée
de la défenderesse depuis 2009, qui a déclaré avoir participé à la constitution
des pièces de la procédure et avoir eu des contacts avec le conseil de cette partie.
En fait:
1.
a)
La défenderesse Commune de L.________
est une commune au sens de la loi vaudoise sur les communes.
b)
La demanderesse T.________ SA, dont le siège
est à Lausanne, a pour but les opérations immobilières. Depuis le 24 décembre 1985,
elle est propriétaire de la parcelle n° AAA du cadastre de la commune de L.________, située
au sud-ouest du territoire communal, entre la route cantonale (route du lac) et la rive du lac, au lieu-dit
« Sous-N.________ »; d'une surface de 30'576 m2, cette parcelle n'est pas bâtie.
La demanderesse est en outre propriétaire, depuis le 17 mai 2002, de la parcelle n° BBB du
même cadastre, sise en amont de la route cantonale, au lieu-dit N.________ », sur laquelle
est érigé une habitation; d'une surface de 33'269 m2, cette parcelle n'est pour le surplus
pas bâtie. La demanderesse a acquis les parcelles précitées en vue d'y accueillir une
ou des sociétés de services créatrices d'emploi à forte valeur ajoutée pour
la commune et la région.
2.
a)
A.Y.________ était le principal actionnaire de la demanderesse jusqu'au 11 décembre 2003, date
à laquelle il a cédé le capital social à RZ.________ SA, société dont il
est à ce jour seul actionnaire.
b)
La demanderesse allègue que la parcelle n° AAA précitée appartenait auparavant à
A.Y.________, qui l'aurait achetée le 18 août 1978. L'extrait du registre foncier au dossier
ne confirme pas cette allégation; pour la période du 18 août 1978 au 24 décembre
1985, c'est en effet un dénommé B.Y.________ qui y est inscrit en tant que propriétaire
de cette parcelle. La Cour ne retiendra dès lors pas cette allégation, étant précisé
toutefois qu'il ressort des autres pièces au dossier qu'A.Y.________ a toujours été considéré
comme le propriétaire de la parcelle n° AAA, dans ses relations avec les autorités communales
notamment.
Le précédent propriétaire de la parcelle n° BBB de L.________ était, depuis
le 20 décembre 1990, G.________. La demanderesse allègue que le prénommé détenait
ce bien-fonds à titre fiduciaire, pour le compte d'A.Y.________, qui en était le propriétaire
économique. Ces faits ne sont pas suffisamment prouvés par la seule lettre du 27 mars 1989
de l'administrateur de la demanderesse dont il sera question ci-après (cf.
infra
,
ch. 13), de sorte que la Cour ne les retient pas pour établis.
Par déclarations respectives des 31 mai et 1
er
juin 2005, A.Y.________ et G.________ ont cédé à la demanderesse tous les droits qu'ils
auraient acquis en tant que propriétaire ou propriétaire économique de la parcelle
n°
BBB, notamment toutes les prétentions en dommages-intérêts à l'encontre de la défenderesse
en raison des faits dont il sera question ci-après.
3.
a)
Entre 1968 et 1992, le territoire de la commune
de L.________ était régi par un plan de zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton
de Vaud le 4 octobre 1968. Sous l'empire de ce plan, plusieurs zones du territoire, notamment périphériques,
étaient majoritairement des zones sans affectation spéciale. C'était le cas en particulier
du lieu-dit J.________ », sis au nord-ouest du territoire communal, à côté d'une
zone industrielle et à la limite de la région viticole de [...], classée comme zone d'importance
nationale, des lieux-dits [...] », [...] », [...] », [...] »,
[...] » et [...] », ainsi que d'une surface à l'extrémité est du territoire
communal, entre la limite de ce territoire et le camping jouxtant la plage de L.________.
Le domaine de
N.________ »
(parcelles nos AAA et BBB) était colloqué lui aussi en grande partie en zone sans affectation
spéciale, mais avec un secteur en « zone de verdure et plans d'extension cantonaux ».
Directement au bord du lac, ce domaine était entouré par une zone de verdure et deux zones
de villas.
b)
Le règlement de la défenderesse sur
le plan d'extension et la police des constructions de 1968 (éd. 1973), prévoyait notamment
ce qui suit à propos de la zone communale sans affectation spéciale :
« Art.
32 – Cette zone est réservée plus spécialement aux exploitations agricoles et viticoles,
sous réserve du développement ultérieur de la localité.
(…)
Art.
36 – Toutes constructions autres que celles destinées à l'agriculture et à la viticulture
sont interdites sur des parcelles n'ayant pas des surfaces de 4'500 m2 au moins, ceci à raison d'une
habitation par parcelle.
(…)
Art.
38 – Les bâtiments d'habitation autres que ceux destinés à l'exploitation agricole
auront le caractère de villas selon la définition de l'art. 14. »
c)
A la suite d'un arrêté fédéral
du 13 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire, le
Conseil d'Etat a adopté en 1976, pour la localité L.________, un plan (au 1 : 5000) de protection
d'un site construit et des zones protégées à titre provisoire. La défenderesse allègue
que, en vertu de cet arrêté, les parcelles nos AAA et BBB ont été colloquées
en zone verte et d'utilité publique et, de ce fait, étaient inconstructibles lorsque la demanderesse
en est devenue propriétaire ; elle se réfère notamment à une lettre du 11 mai 1989
dans laquelle le conseil de la demanderesse écrit entre autre : « actuellement, les terrains
en cause sont classés en zone non constructible ». La demanderesse soutient au contraire
que la parcelle n° AAA était constructible déjà le 18 août 1978 ; elle invoque
en particulier les passages suivants d'une lettre du 24 mai 1983 de son conseil à la Municipalité
de la défenderesse :
« 4.
Lors de l'entrée en vigueur de l'AFU (ndr. : arrêté fédéral d'urgence précité),
suite à l'opposition formulée par le précédent propriétaire, une solution de
compromis avait été trouvée, en ce sens que les constructions devaient être limitées
à une bande de 30 m initialement près de la route, puis reportée, ensuite de l'enquête
et de la décision de la Commission préfectorale, "
au-delà
de la zone verte existante
(…)
En
d'autres termes, au moment de l'acquisition, la parcelle de M. A.Y.________ était
constructible
,
sans nécessité d'un plan de quartier, à la seule condition de respecter la mesure AFU
qui vient d'être énoncée ci-dessus. »
Dans le cadre du complément d'expertise ordonné en cours d'instance, de nouvelles pièces
ont été produites en mains de l'expert, en particulier la décision de la commission précitée.
Il en ressort en effet que, à la suite de l'opposition du propriétaire de l'époque de
la parcelle n° AAA, la commission, dans sa proposition du 17 avril 1974 au Conseil d'Etat, a limité
« la zone constructible à une bande de
30
mètres près de la route », avec la mention « au-delà de la zone verte
existante » ajoutée après l'enquête. C'est cette proposition qui a été
adoptée le 28 juillet 1976 par le Conseil d'Etat dans le plan de protection précité. La
Cour retient ainsi que, sous l'empire de l'arrêté fédéral d'urgence de 1972, la parcelle
n° AAA était partiellement constructible, dans la limite indiquée ci-dessus, ce que confirme
du reste le rapport d'expertise (cf.
infra
,
ch. 35b). La décision du 6 novembre 1992 du Conseil d'Etat (cf.
infra
ch.
9b)
à laquelle la défenderesse se réfère également ne dit pas le contraire puisqu'elle
retient que le plan de protection de 1976 colloquait en zone verte et d'utilité publique « la
partie médiane de la parcelle n° AAA », et non l'ensemble de celle-ci.
d)
La demanderesse allègue que, en 1978,
la Municipalité aurait assuré à A.Y.________ qu'elle n'envisageait pas le déclassement
de la parcelle n° AAA de façon à la rendre inconstructible, avant de revenir sur ces assurances
; rédigée par le conseil d'A.Y.________, la seule lettre du 24 mai 1983 précitée
ne prouve pas à satisfaction ces allégations, qui ne seront dès lors pas retenues. Entre
1980 et 1982, le prénommé a présenté divers projets à la commune, lesquels ont
toutefois été refusés ou n'ont pas abouti.
4.
A la lumière des objectifs de l'aménagement
du territoire, la vocation des parcelles nos AAA et BBB de N.________ était celle d'un développement
utile à la région et compatible avec le site, tant aux yeux de la défenderesse dans un
premier temps que des autorités cantonales.
5.
a)
Le territoire communal de la défenderesse
a fait l'objet d'un premier projet de plan d'affectation, soumis à l'enquête publique du 26
avril au 31 mai 1983. Dans ce projet, les parcelles de N.________ ont été colloquées en
zone verte. A.Y.________ a contesté cette affectation pour ce qui est de la parcelle n° AAA,
en soulevant, entre autres griefs, une violation du principe de l'égalité de traitement.
b)
Au sujet dudit projet, la [...] écrivait
notamment ce qui suit dans un article de mars 1984 :
« (…)
D'autre
part, faisant suite aux recommandations de l'Etat de protéger des îlots de verdure, la Municipalité
L.________ préfère, bien entendu, les trouver ailleurs que sur ses propres terrains susceptibles
d'être construits.
Ce
sont là les raisons essentielles qui ont conduit les autorités L.________ à inscrire toute
cette zone en vert, pourtant cette inscription représente, personne ne peut le nier, une atteinte
sérieuse à la propriété. Pire, elle signifie l'ignorance par la nouvelle organisation
du territoire L.________, des maisons qui existent bel et bien sur ces parcelles, certaines depuis des
siècles.
Car,
si trois hectares de bord de lac ont été achetés par un promoteur – dont personne
ne souhaite qu'il réalise le même type de construction qu'à l'entrée de la ville
– le reste des terrains n'est pas morcelable à l'infini et ne donnerait que quelques possibilités
de construire des villas résidentielles qui, cas échéant, pourraient venir compléter
harmonieusement les propriétés existantes. (…) Il semblerait qu'avec un peu d'imagination,
on pourrait envisager dans ce secteur une zone résidentielle qui mêlerait avec discernement
la protection des sites, le droit d'habiter sur son terrain et, qui sait, l'accès d'espaces verts
à la communauté, sous une forme ou une autre.
C'est
donc au Conseil communal, et en premier lieu à sa commission de onze membres qu'il appartiendra
de se prononcer. (…) »
6.
Dans un article du 8 mars 1989, la [...] relevait
à propos de la situation économique du district de L.________ : « Diversifier l'économie,
oui, mais "on manque de place" dit la ritournelle ». Ce même article rapportait
les propos suivants de [...], alors Préfet du district : « La barre pourrait être
corrigée via une politique de l'emploi variée. En corollaire, d'une politique du logement adéquate ».
En mai 1989, le même journal relatait les préoccupations dudit Préfet et du Syndic de
L.________ quant à la trop forte dépendance de l'économie L.________ de l'activité
viticole.
7.
a)
La
défenderesse a élaboré un deuxième projet de plan d'affectation, mis à l'enquête
publique du 26 avril au 10 juin 1988. La parcelle n° AAA de N.________ y était colloquée,
pour toute sa partie nord, en zone intermédiaire.
Le 6 février 1989, la Municipalité a établi un préavis n° 1-1989 sur la modification
du projet de plan communal d'affectation et de ses règlements. Ce document contient en annexe un
projet de règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, dont les chiffres
V à VII, IX, X, XII et XV, intitulés respectivement « Zone industrielle A et B »
(ch. V), « Zone artisanale » (ch. VI), « Zone de verdure » (ch.
VII), « Zone à occuper par plan de quartier » (ch. IX), « Zone agricole
et viticole » (ch. X), « Zone intermédiaire » (ch. XII) et « Zone
des constructions isolées » (ch. XV), définissaient les règles applicables à
chacune de ces zones. A l'exception de la dernière zone citée, ces règles étaient
les mêmes que dans les deux projets mis à l'enquête en 1983 et 1988. En particulier, la
zone intermédiaire est définie comme une « zone d'attente destinée à être
affectée ultérieurement sur la base de plans d'extension partiels ou de plans de quartier ».
Il ressort notamment ce qui suit du préavis n° 1-1989 précité :
« (…)
Point
d'achoppement lors des séances du Conseil communal des 12 et
26
novembre 1985, cette zone comprenant les terrains de N.________ et de [...] avait été classée
en zone de verdure, ce qui a suscité des oppositions.
La
Municipalité estime que ces parcelles pourraient devenir constructibles pour autant que des précautions
soient prises et que les réalisations présentent un intérêt régional. C'est
aussi l'avis du Service cantonal de l'aménagement du territoire qui a été largement consulté
à ce sujet. La proposition consiste maintenant à classer ces terrains en zone intermédiaire,
ce qui permettra tant au Conseil communal qu'à la Municipalité d'exiger que le ou les plans
de quartier subséquents soient de qualité et répondent à un besoin fondé.
(…)
Le
Service de l'aménagement du territoire admet d'ailleurs que la zone intermédiaire constitue
une bonne mesure d'aménagement dans la perspective de projets d'un intérêt régional.
Il
s'agissait donc de placer ces terrains dans une zone d'attente, sans les "geler" pour de nombreuses
années, mais en réservant tout au contraire la possibilité de les affecter rapidement
et en quelque sorte sur mesure lorsqu'un projet concret sera prêt à être réalisé. »
En relation avec l'opposition formée à ce projet par la demanderesse, ce préavis renferme
notamment ce passage :
« d)
Réponse de la
Municipalité
:
La
Municipalité tient à dire tout d'abord qu'elle n'est nullement impressionnée par la menace
de T.________ SA de s'adresser au Tribunal fédéral, voire aux instances européennes. Si
l'opposante estime avoir des droits à faire valoir, et pour autant qu'elle s'adresse à des
autorités compétentes (…), ce n'est pas la Municipalité qui lui en contestera la
faculté. Inversement, T.________ SA voudra bien comprendre que les options communales ne sauraient
être influencées par l'ampleur des menaces d'un particulier. »
Dans un rapport de novembre 1989 sur le préavis de la Municipalité, la Commission du Conseil
communal a cependant recommandé le classement de la parcelle n° 325 en zone agricole.
b)
Dans un article du 13 décembre 1989, la [...] écrivait notamment ce qui suit :
"(…)
Là
où le bât blesse, c'est qu'une bonne partie des conseillers craint que des promoteurs ne viennent
rapidement proposer un plan de quartier. Bien sur, le Conseil devra encore se prononcer "le cas
échéant". Mais qui sait si la majorité ne sera pas séduite par le projet en
question ?
L'aspect
nébuleux de ce "cas échéant" existe pour chacune des zones intermédiaires.
Qui sait qui dort dans les tiroirs? La Municipalité elle-même pourrait ne pas être au
courant. Et si elle l'était, certains conseillers doutent encore qu'elle ne dise tout ce qu'elle
sait. Ce sont toutes ces incertitudes qui posent problème. »
c)
Lors des séances extraordinaires du Conseil communal, notamment des 23 janvier et 5 février
1990, la Municipalité a maintenu sa proposition d'affecter la parcelle n° AAA en zone intermédiaire,
conformément à son préavis. Cette proposition n'a toutefois pas été suivie par
le Conseil qui, dans sa séance du 5 février 1990, a voté, par 31 voix contre 15, le classement
de cette parcelle en zone agricole. Les procès-verbaux des séances précitées indiquent
en détail les termes dans lesquels le règlement communal sur le plan d'affectation et la police
des constructions a été adopté. Du procès-verbal de la séance du 5 février
1990, daté du 18 février 1990, on extrait ces passages :
« (…)
M
[...]
se dit fort étonné des propos
de M [...], membre de la Commission et, jusqu’à ce jour ardent défenseur du classement
en zone agricole. Les éléments, dits nouveaux, auxquels il fait allusion, ne sont en somme
qu’avances des promoteurs à la Commune pour obtenir en contrepartie conséquente valorisation
de leur terrain. "Ne nous leurrons pas. Ces gens songent moins à faire un cadeau à la
ville qu’à réaliser d’énormes bénéfices. Pourquoi se font-ils représenter,
même en réunion préalable, par leur avocat? Ne cédons pas à leur pression. (…)
Reporter le problème serait risquer d’autres manigances. Ne transigeons en aucune manière
la constructibilité de cette zone."
(…)
M.
le Syndic donne lecture d'une récente lettre de T.________ SA à la Municipalité, laquelle
apporte important (sic) complément d'information au présent débat. (…)
T.________
SA prend les engagements suivants :
1.
n’envisager aucune affectation de type résidentiel ou d’habitat sur ce terrain
2.
mettre la dite parcelle à disposition d’utilisateurs potentiels pour projets spéciaux
d’intérêt communautaire ou régional (vente, échange, droit de superficie)
3.
faire reprendre à successeur en droit les options ci-dessus
afin
que L.________ puisse prendre les meilleures décisions en vue de ses intérêts à moyen
et long terme.
Selon
ce texte, il n’est pas contestable que T.________ SA accepte maintenant le classement en zone intermédiaire.
(…)
M.
[...]
(…) D’autres propriétaires
sont peut-être insatisfaits de nos décisions. Pourquoi se préoccupe-t-on tant des intérêts
de celui-ci?
(…)
M
[...]
rappelle qu'à ce moment du délibéré,
le Conseil 85 s’était refusé à aller plus loin. Nous ne pouvons nous permettre maintenant
de reculer encore le problème. Acceptons l’entrée en matière et engageons le débat
sur le fond.
(…)
M
[...]
, évoquant la très claire prise
de position, toute personnelle, qu’il a définie en préambule, ne trouve pas tolérable
qu’on puisse le croire de connivence avec la Municipalité, voire avec les représentants
des intéressés.
Il
réaffirme que, face au choix de poids que nous devons prendre, nous ne sommes pas mûrs pour
une décision raisonnable. Facteurs affectifs, climat politisé et tendu risquent de nous conduire
ce soir à ne pas choisir la meilleure solution."
(…)
M.
[...]
(…)
Beaucoup
cependant redoutent ce concept de zone d’attente, d’incertitude, d’imprévisible.
"On ne sait pas où l’on va". Quels plans d’affectation partielle, quels plans
de quartier vont apparaître? D’instinct, les L.________ vont se méfier. Ils ne voudront
pas ouvrir la porte à l’inconnu et à la spéculation.
(…)
M.
[...]
(…)
Alors
que nos voisins s’engagent, partout où c’est (encore) possible, dans la protection accrue
de ces sites privilégiés, nous songerions à L.________, à livrer nos dernières
parcelles riveraines non bâties à l’emprise des promoteurs? »
d)
A propos de cette séance du Conseil communal, on lit notamment ce qui suit dans un article du 7
février 1990 de [...] :
« A la fin de la séance, un conseiller
socialiste s'écriait, ravi : "On ne s'est pas fait [...]" (sic) (T.________ SA étant
le nom de la SA propriétaire sous N.________) »
Selon un article du quotidien [...], l'idée générale du plan L.________ était que
la commune n'avait pas de vocation agricole.
8.
Dans une lettre du 11 juillet 1990 à la Municipalité
de la défenderesse, le conseil de la demanderesse s'est plaint notamment de l'état d'esprit
hostile et injustifié créé dans la commune vis-à-vis d'A.Y.________.
9.
a)
Dans le troisième projet de plan général
d'affectation, mis à l'enquête du 19 juin au 20 juillet 1990, la parcelle n° AAA de la
demanderesse a été classée en zone agricole et la parcelle n° BBB en zone des constructions
isolées. Le Conseil communal a confirmé ces affectations et adopté le plan général
d'affectation par lors de sa séance du 11 décembre 1990.
La demanderesse a fait opposition à l'affectation de la seule parcelle
n°
AAA, puis saisi le Conseil d'Etat d'une requête contre cette affectation. Dans cette écriture,
son administrateur a fait valoir plusieurs motifs, notamment d'ordre technique, qui s'opposaient selon
lui à une affectation agricole de cette parcelle. En particulier, il invoquait une différence
entre le demi territoire communal en amont de l'autoroute, présentant des qualités propices
aux activités agricoles, notamment par la présence d'un sol de « structure limoneuse
- silteuse assez profonde », et le territoire au bord du lac, où le terrain était
« plus séchard et moins profond »; selon lui, c'est pourtant sur le demi territoire
situé en amont de l'autoroute que des « ponctions substantielles » avaient « été
réalisées sur les terres cultivables pour permettre la création de nouvelles zones constructibles ».
Dans sa requête, l'administrateur de la demanderesse soutenait en outre que la parcelle n°
AAA avait reçu un traitement discriminatoire et injustifié de la part de la défenderesse.
b)
Statuant le 6 novembre 1992, le Conseil d'Etat a admis la requête et refusé d'approuver l'affectation
agricole de la parcelle n° AAA; il ressort notamment ce qui suit des considérants en droit
de sa décision :
« (…)
La parcelle no. AAA est en nature de pré-champ. Avec ses 3 hectares, elle forme une surface cohérente
d'une certaine étendue. Dépourvue de constructions, elle n'est arborisée que sur son pourtour
(à l'ouest et au sud). Elle se prête ainsi à l'agriculture. Point n'est dès lors
besoin d'en référer à la parcelle voisine (no. [...]) pour conforter l'affectation agricole
proposée pour cette parcelle.
(…)
Force est d'admettre que cette solution ne s'inscrit pas dans la ligne des mesures qui, jusqu'ici, étaient
toutes résolument destinées à préserver dans le secteur la qualité incontestée
du site. Dans un tel environnement, l'implantation rendue possible de bâtiments, d'ouvrages et installations
d'exploitation agricole aurait non seulement un effet insolite, mais également attentatoire du paysage
environnant (naturel et construit) et que la réglementation a, jusqu'ici, toujours eu pour objectif
majeur de sauvegarder. Cela serait en contradiction parfaite avec les objectifs de la commission du Conseil
qui affirme que la zone agricole proposée serait d'après elle une possibilité de "garantir
que cette zone soit à la fois protégée et entretenue …" (…) L'intérêt
majeur à ce que cette parcelle soit affectée à l'agriculture – sans restrictions
– n'est d'ailleurs pas établi avec l'évidence suffisante requise; il n'est pas ou insuffisamment
tenu compte des intérêts généraux et particuliers en présence qu'une telle mesure
est de nature à compromettre définitivement…
(…)
Une affectation dans une zone à protéger au sens des art. 17 LAT et 54 LATC pourrait être
envisagée pour l'ensemble de la parcelle n° AAA, comme d'ailleurs pour d'autres parcelles environnantes.
(…)
Rien n'exclut, a priori et quelle que soit la zone d'affectation finalement adoptée pour cette parcelle,
qu'une constructibilité limitée – dans le prolongement, par exemple, des villas situées
à l'est – puisse être envisagée dans le respect de l'objectif fondamental de la
protection, en équité et dans la ligne des mesures de planification qui ont été successivement
en vigueur dans le secteur depuis des décennies. »
c)
Le même jour, le Conseil d'Etat a statué sur un recours interjeté par les propriétaires
d'une parcelle voisine à celle de la demanderesse, en relevant en particulier ce qui suit :
« (…)
Les
requérants critiquent avec raison les lacunes, incohérences et contradictions qui concernent
la délimitation de l’aire forestière et de cordon boisé, tels que reportés
sur le plan de synthèse général d’affectation, soumis à approbation du Conseil
d’Etat.
Au
vu des circonstances déjà exposées sous chiffre 3 in fine, dans la partie en fait ci-dessus,
la planification proposée ne satisfait pas au minimum de clarté et de précision requis.
A cet égard, elle est impropre à remplir son rôle d’instrument utile de planification
pour les autorités et les administrés.
En
vertu des exigences de la sécurité du droit, l’autorité de céans ne saurait
donc approuver de tels éléments, figurant sur la planification communale, quand bien même
ils n’auraient qu’une valeur strictement indicative.
Tout
cela ferait d’ailleurs double emploi et pourrait entrer en contradiction avec les exigences de
la nouvelle législation forestière qui entrera prochainement en vigueur. (…)
Aucun
argument n’est avancé par la commune, ou dans les rapports successifs des organes communaux,
qui ferait apparaître l’utilisation de ces surfaces à des fins agricoles, comme indiqué,
ou qu’elles dussent l’être dans l’intérêt général et en vertu
de la valeur du sol, de la configuration du terrain ou de son étendue. La vocation agricole de ces
parcelles apparaît en fin de compte et concrètement limitée. Sa mise en culture serait
certes imaginable, comme celle d’ailleurs de n’importe quel terrain encore largement dépourvu
de constructions. L’exploitation n’en serait pas moins lourdement entravée par la présence
et l’abondance des arbres classés. Elle serait en outre peu conciliable avec la vocation strictement
résidentielle des bâtiments, ce d’autant plus que la zone agricole communale n’exclut
pas et devrait donc a priori rendre possible, en application de l’article 40 RC, toutes sortes
de constructions nécessaires à ce type d’exploitation; or, cela ne saurait être
sérieusement envisageable à cet endroit et démontre donc l’incohérence de la
mesure de planification prévoyant une affectation agricole du sol à cet endroit.
(…) »
d)
Parallèlement, le Conseil d'Etat a suspendu l'approbation du secteur sis à l'amont et à
l'ouest de la parcelle n° AAA, soit les secteurs [...] », [...] », « A
N.________ » (parcelle n° BBB) et « Sous N.________ », dans l'attente
d'une étude complémentaire tendant à la définition d'une zone de protection selon
l'art. 17 LAT, respectivement d'une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT. Pour le surplus, il a approuvé
le 6 novembre 1992 le plan général d'affectation de la défenderesse.
Dans ce cadre, de nombreux terrains ont connu des modifications d'affectation. Ainsi, les parcelles sises
au nord du lieu-dit [...] », sans affectation spéciale dans le plan des zones de 1968,
ont été classées en zone industrielle dans le plan de 1992. Le lieu-dit [...] »
a été colloqué en zone de moyenne densité à occuper par plan de quartier et
le territoire sis au nord-est du camping et au nord de la plage en zone de forte densité occupée
par plan de quartier. En zone de villas en 1968, le lieu-dit [...] » a été colloqué
majoritairement en zone de moyenne densité. Cette même affectation a été attribuée
à de nombreux terrains situés à l'ouest du lieu-dit [...] », eux aussi en zone
de villas auparavant. Le lieu-dit [...] », ainsi que, en partie, les lieux-dits [...] »
et [...] » ont été colloqués en zone de construction d'intérêt public
et d'équipement collectif à occuper par plan de quartier. Le lieu-dit  [...] »,
zone d'habitation collective dans le plan de 1968, a été colloqué en zone de moyenne densité.
Une partie des terrains du lieu-dit [...] » a été colloquée en zone de moyenne
densité à occuper par plan de quartier, tandis que les terrains au sud, classés en zone
de villas en 1968, ont été affectés en zone de moyenne densité.
Le plan d'affectation du 6 novembre 1992, ainsi que son règlement sur le plan d'affectation et la
police des constructions, contiennent en détail les règles applicables à toutes les zones
concernées, savoir la zone industrielle A et B, la zone artisanale, la zone de verdure, la zone
à occuper par plan de quartier A/B, la zone agricole et viticole, la zone intermédiaire et
la zone des constructions isolées.
e)
Jusqu'à l'adoption du plan général
d'affectation du 6 novembre 1992, et sous réserve de l'arrêté fédéral du 13
mars 1972, le règlement communal de 1968 était le seul texte en vigueur entraînant des
effets directement obligatoires.
10.
a)
En 1988, la société T.________ était
à la recherche d'un territoire où elle envisageait de créer un centre de formation; un
bureau d'étude avait été mis sur pied à cette fin. A l'occasion d'une rencontre avec
[...], alors conseiller d'Etat vaudois sortant, [...], directeur de cette société, avait manifesté
son intérêt pour la Suisse romande, plus spécialement le canton de Vaud; plusieurs sites
étaient envisagés par [...], notamment [...], les environs de [...], [...], [...] et L.________.
[...] avait fait part à son interlocuteur de l'intérêt que l'Etat pouvait porter à
ce projet et lui avait dit qu'il en informerait [...], son successeur au Conseil d'Etat, afin qu'il suive
le dossier. Il n'est pas établi que ce dernier ait rencontré [...] par la suite, en vue de
l'implantation de cette société.
La parcelle n° AAA de L.________ figurait parmi celles prises en considération par T.________.
La défenderesse, qui avait connaissance du projet T.________, y était favorable, mais n'avait
jamais donné de garantie quant à sa faisabilité, se réservant l'issue de la procédure
d'affectation des parcelles de N.________. Il n'est pas établi que, dans la perspective de la réalisation
de ce projet, elle ait encouragé A.Y.________ à se porter acquéreur également de
la parcelle n° BBB, la seule lettre du 27 mars 1998 de l'administrateur de la demanderesse (cf.
infra
ch. 13) n'étant pas suffisamment probante à cet égard. Dans le cadre du projet T.________,
le Syndic de la défenderesse, à cette époque [...], a eu des contacts avec les représentants
de cette société. Il n'est en revanche pas établi que les représentants communaux
et cantonaux aient échangé entre eux à ce sujet.
Dans une lettre du 27 décembre 1989, le courtier chargé des contacts avec T.________ a informé
A.Y.________ que, nonobstant certaines réserves résultant de l'absence de garanties sur la
constructibilité du terrain, T.________ semblait privilégier l'option de cette parcelle. Selon
le témoin [...], alors en charge du projet chez T.________, si celle-ci achetait, elle voulait être
sûre de pouvoir construire. Directeur du bureau d'étude créé par T.________, le témoin
D.________ a repris le travail de recherche commencé par un prédécesseur ; c'était
peu avant ou peu après la fusion entre T.________ et [...] (ndr. : 1996). A ce moment, le projet
de L.________ n'intéressait pas ou plus vraiment T.________. Le témoin se souvient ainsi d'une
brève visite du site de L.________, en compagnie de [...] et de l'administrateur de la demanderesse,
lors de laquelle il a eu l'impression qu'il fallait vite repartir pour visiter d'autres terrains. Selon
le témoin, le fait que la route cantonale séparait les deux parcelles constituait un obstacle
au projet.
b)
T.________ a finalement renoncé à créer son centre de formation sur le site de N.________.
Il n'est pas établi que cette renonciation soit liée à la planification des parcelles
de N.________, en particulier au fait que la Municipalité n'avait pas remis à T.________ une
lettre d'engagement sur la constructibilité de ces parcelles. Sur la base des déclarations
du témoin D.________, la Cour retient que L.________ ne correspondait plus à un moment donné
aux critères de T.________; en particulier, les besoins du centre de formation étaient devenus
beaucoup plus importants depuis le projet de fusion avec [...], en raison notamment du plus grand nombre
d'employés susceptible de fréquenter ce centre.
11.
a)
W.________ a été membre de la Municipalité
de L.________ entre 1998 et 2001. Il est en outre propriétaire, depuis le 20 avril 1970, de la parcelle
n° CCC du cadastre communal, sise au
lieu-dit J.________ ». Une parcelle n° DDD a été constituée par division
et prélèvement de 37'733 m2 de la parcelle n° CCC, laquelle a conservé par la suite
une surface de 6'083 m2.
Lors de la première mise à l'enquête publique, en 1983, le propriétaire de la parcelle
n° CCC, à l'époque non encore divisée, avait requis le classement du lieu-dit J.________ »
en zone artisanale. La Municipalité s'était alors prononcée contre ce classement, au motif
que « les intentions de l'intervenant n'étaient pas définies dans le temps ».
La parcelle n° CCC a été projetée en zone agricole en 1983, puis en zone à traiter
par plan de quartier D en 1988. Lors de sa séance extraordinaire du 16 janvier 1990, le Conseil
communal de la défenderesse a adopté à l'unanimité, moins deux abstentions, la proposition
de la Municipalité de classer les terrains du lieu-dit J.________ » en zone à traiter
par plan de quartier D. Dans le plan général d'affectation de 1992, la parcelle n° CCC
a été destinée à la zone industrielle, avec une zone à occuper par plan de quartier
A/B.
La demanderesse allègue que ces diverses affectations ne répondaient à aucun projet spécifique
et concret, en particulier de développement artisanal ou industriel, visant les terrains du lieu-dit
J.________ »; le contraire n'est pas prouvé.
b)
Le 12 août 1993, W.________ et la défenderesse ont passé un contrat de vente conditionnelle
portant sur la parcelle n° DDD, au prix de 3'395'970 francs, soit 90 fr. le m2. Ce contrat contient
notamment les clauses suivantes :
« 6.              (…)
La mention RF No [...]
(améliorations foncières) sera reportée sur les parcelles CCC et DDD nouvelles.
(…)
9.               La Commune de L.________
s’engage à prendre à sa charge tous les frais d’étude du plan de quartier
et d’équipement relatifs à la parcelle CCC restant propriété du vendeur.
La Commune de L.________
s’engage également à intégrer dans ledit plan la surélévation du bâtiment
n° [...] d’assurance-incendie restant propriété du vendeur, d’une hauteur
de un mètre environ pour permettre la construction d’un deuxième étage habitable.
La démolition du
bâtiment n° [...] d’assurance sera également intégrée dans le plan de
quartier.
10.              La Commune de L.________
autorise d’ores et déjà le vendeur à exploiter gratuitement le terrain vendu jusqu’au
jour du commencement des travaux d’équipement dudit terrain. Toutefois, cette autorisation
est limitée à une durée maximum de cinq ans dès le transfert de propriété
au Registre Foncier.
Aussi longtemps qu’il
exploitera le terrain vendu, le vendeur pourra arroser ledit terrain avec l’eau du réservoir
communal au prix de l’eau de consommation et sans frais d’épuration.
La Commune de L.________
s’engage à avertir à temps le vendeur du commencement des travaux, de manière à
préserver la récolte en cours.
(…)
14.              La présente vente
est soumise à la condition qu’elle soit autorisée par le Conseil Communal de L.________
en vertu d’une autorisation définitive.
Si cette condition n’est
pas réalisée le trente et un décembre mil neuf cent nonante-trois au plus tard, le présent
acte sera caduque (sic) et les comparants seront déliés de leurs engagements ici souscrits
sans indemnité due de part ou d’autre, les frais du présent acte restant à la charge
de la Commune de L.________. »
c)
Lors d'une séance ordinaire du Conseil communal de L.________, du mardi 14 septembre 1993, le Syndic
de la défenderesse a fait la communication suivante :
« La Municipalité a passé
le 12 août dernier par devant notaire un acte de vente conditionnelle pour l'acquisition par la
commune à M. W.________ d'une surface de 37'733 m2 à J.________ (zone "industrielle")
pour le prix de 90 Fr le m2 représentant le montant global de Fr 3'395'970.-, à l'échéance
du
31 janvier 1994. Un préavis sur
cet objet est en préparation et va être incessamment soumis à l'approbation du Conseil. »
Sous chiffre 7 de l'ordre du jour de la convocation du Conseil communal du 12 octobre 1993 on peut lire
: « Demande de crédit pour l'achat de terrains situés «Vers J.________»
(parcelle DDD). Désignation d'une commission (…) ».
Par préavis municipal n° 15-1993 du 11 octobre 1993, la Municipalité de la défenderesse
a sollicité du Conseil communal l'octroi d'un crédit de 3'530'000 francs pour l'achat de la
parcelle n° DDD, ainsi que l'autorisation de contracter un emprunt à hauteur de ce montant.
Le 19 novembre 1993, la Commission chargée d'examiner ce préavis a rendu un rapport dont on
extrait notamment ces passages :
« Plusieurs commissaires remarquent
que le délai laissé à la Commission et au Conseil Communal pour prendre une décision
est très court, voire trop court. Il est répondu que c’est le vendeur qui l’a fixé
ainsi, la Municipalité quant à elle aurait souhaité une échéance au 31 décembre
1994
.
(…)
Certains commissaires trouvent ce prix final trop élevé et mentionnent que pour être attractif
un tel terrain devrait être mis en vente une fois équipé entre Fr. 120.- et Fr. 150.-/m2.
Des surfaces très importantes de zones industrielles déjà construites dans le canton n’ayant
pas trouvé preneur. »
Au sujet de l'art. 6 du contrat de vente, qui portait sur le remboursement d'éventuels subsides
octroyés à la parcelle dans le cadre de l'amélioration foncière, il avait été
indiqué à la commission que la mention RF n° [...] serait radiée le jour de l'acte
définitif par les soins du vendeur et que, si tel ne devait pas être le cas, les obligations
éventuelles qui en découleraient seraient à la charge du vendeur, une somme soustraite
du prix de vente devant rester bloquée auprès du notaire. S'agissant de l'art. 9, la Commission
a requis sa modification en ce sens que la « Commune de L.________ s'engage à prendre
à sa charge les frais d'étude du plan de quartier et d'équipement,
en
limite de propriété
, relatifs à
la parcelle CCC, restant propriété du vendeur ».
La décision relative à l'octroi d'un crédit pour l'acquisition de la parcelle n°
DDD a été traitée sous point 4 de l'ordre du jour de la séance ordinaire du Conseil
communal du 7 décembre 1993. Selon le procès-verbal de cette séance, daté du
20
décembre 1993, le conseiller [...] s'est étonné que la Municipalité ait accepté
de la part du vendeur un délai de décision aussi court. Sur ce point, le Syndic a expliqué
que la promesse de vente datant du mois d'août, la Municipalité n'avait pas pu accepter le
préavis assez tôt pour le présenter à la séance du mois de septembre. Le conseiller
[...] a fait part au Conseil de son inquiétude quant à la perspective d'un tel achat sur le
budget de la commune, au vu de la conjoncture récessive et le risque d'une baisse des recettes fiscales.
A cet égard, le Syndic a répondu que les recettes fiscales estimées laissaient prévoir
pour 1993-1994 une hausse de revenus de l'ordre de 12%. L'acquisition de la parcelle n° DDD a été
acceptée par le Conseil communal. Il y a eu huit abstentions. Selon le témoin [...], municipal
de la défenderesse de 1988 à 1998, cela correspond à un taux d'abstention de 10%, ce qui
était dans la norme à l'époque compte tenu de la forte opposition gauche-droite au conseil.
Le témoin ne se souvient pas si les abstentions venaient de membres du Parti Libéral, comme
l'allègue la demanderesse. Il est possible selon lui que W.________ cherchait à se défaire
de sa parcelle faute de pouvoir transmettre son domaine arboricole.
Ni la parcelle n° DDD vendue à la défenderesse ni le périmètre du lieu-dit J.________ »
n'étaient équipés le 2 août 1993. Le transfert effectif de cette parcelle à
la défenderesse a eu lieu le 7 février 1994. La demanderesse allègue que cet achat n'était
lié à aucun projet de développement concret et spécifique, en particulier à
aucune demande émanant d'une entreprise; le contraire n'est pas établi. Les pièces invoquées
par la demanderesse ne permettent en revanche pas de considérer que le prix de vente de 90 fr. par
m2 était excessif, comme elle l'allègue.
d)
Dans un rapport daté du 13 octobre 1993 relatif à la conversion d'un emprunt de 1.5 millions
de francs, la Commission communale des finances relevait notamment ce qui suit :
«
La Commune va au devant de dépenses
importantes pour lesquelles elle devra emprunter. Pour l'instant elle n'est pas à court de liquidités
et pourrait rembourser cet emprunt. Cependant il paraît préférable de le reconduire à
une période très favorable quant aux conditions du marché. On peut espérer un taux
en dessous de 5%. »
Le procès-verbal de la séance du 17 janvier 1994 de cette Commission indique notamment : « Emprunt
pour l'achat des terrains de J.________, 2 tranches de respectivement Fr. 2'000'000.- à 4 3/8 %
durant 5 ans, Fr. 1'430'000.- à 4 3/4 % durant 10 ans ».
12.
a)
A la suite de la décision du Conseil d'Etat du 6 novembre 1992, la défenderesse a entamé
des démarches en vue de trouver une planification adéquate pour la partie du territoire non
affectée. Dans ce cadre, elle a souhaité une démarche participative avec les propriétaires
du périmètre non approuvé. Plusieurs séances de travail ont ainsi réuni la Municipalité
à ces derniers, dont la demanderesse, représentée tantôt par son architecte, M. O.________,
tantôt par son administrateur, l'avocat S.________ ; à diverses occasions, la Municipalité
a admis le principe d'une constructibilité limitée du site de N.________.
Lors d'une de ces séances, le 11 janvier 1993, il a été indiqué à la demanderesse
qu'une affectation de type industriel ou artisanal des parcelles nos AAA et BBB était exclue, de
même qu'une affectation de type locatif. A l’occasion d'une autre séance, du 2 avril
1993, la défenderesse a déclaré qu'elle entendait traiter le secteur de l'ouest L.________
comme un ensemble. Selon le procès-verbal d'une séance du 22 avril 1993, elle a inclu parmi
ses propositions celle d' « envisager un certain type de constructions au-dessus de la route.
Constructions d'utilité publique, par ex. institutions = vocation de L.________. Institution = protection
du site ». Le Service de l'aménagement du territoire, par la voix de son représentant,
M. [...], a confirmé ce point de vue, en précisant notamment, en relation avec la propriété
de la demanderesse, que la zone agricole n'était « pas adéquate », qu'il
n'était « pas inimaginable d'édifier quelques constructions en sauvegardant le site »
et qu'il fallait « retenir une entrée en matière pour une certaine constructibilité
au-dessus de la route ». Lors de cette séance, la demanderesse a déclaré notamment
que les « parcelles de l'ouest L.________ ont toutes des situations particulières ».
Les autorités communale et cantonale ont opté pour une démarche en deux phases, savoir
l'élaboration dans un premier temps d'un schéma directeur, puis, dans un second temps, d'un
plan partiel d'affectation de l'ensemble de l'ouest L.________ dont l'approbation avait été
suspendue par le Conseil d'Etat. Sur ce point, la Cour retient la version des faits ressortant de la
décision du Département des infrastructures dont il sera question ci-après (cf.
infra
ch. 18b), de préférence aux souvenirs du témoin K.________, alors urbaniste de la commune.
b)
Par courrier du 17 mai 1993 à la Municipalité de la défenderesse, la demanderesse, a écrit
notamment ce qui suit :
« Bien que le texte du procès-verbal
ne le dise pas expressément, je crois que nous sommes convenus que la Commune ne voit aucune objection
à la mise en route d'une étude par T.________ SA, étude à laquelle la Commune sera
bien entendu associée au fur et à mesure de son avancement et qui sera, si possible, intégrée
dans le dossier communal. »
La défenderesse n'a pas contesté ce passage dans sa réponse du
26
mai 1993 et il n'est pas établi qu'elle l'ait fait d'une autre manière.
Par lettre du 7 juin 1997, la demanderesse a invité
la Municipalité de la défenderesse à lui confirmer qu'elle ne s'opposait pas à la
mise en route de l'étude en question.
c)
En date du 24 juin 1993, soit plus de sept mois après la décision du 6 novembre 1992 du Conseil
d'Etat, la Municipalité a organisé une séance avec les propriétaires du secteur en
attente d'affectation, afin de leur présenter un « schéma directeur de l'ouest L.________ »
(n° 1). En ce qui concerne la parcelle n° BBB, ce schéma prévoit en particulier ce
qui suit :
« (…)
3.              les bâtiments existants
doivent être conservés
4.              une constructibilité
est admise sur la partie supérieure de la parcelle. Le périmètre est défini par le
plan
5.              des affectations à
caractère d'utilité publique sont vivement souhaitées
(…)
7.              une relation du point
de vue affectation et urbanistique avec les parcelles du bas (AAA & [...]) est souhaitable. »
Nonobstant le fait que la Municipalité estimait
prématurée à cette époque la mise en œuvre d'une étude pour l'implantation
de constructions sur les parcelles nos AAA et BBB, la demanderesse lui a indiqué lors de cette séance
avoir chargé le bureau O.________ d'élaborer un tel projet ; la Municipalité ne s'y est
pas opposée.
Ce projet été présenté à
la Municipalité dans le courant du mois de juillet 1993.
Le 12 juillet 1993, une séance s'est tenue entre l'architecte [...], du bureau O.________, et le
représentant du Service des bâtiments du Département des travaux publics; le compte rendu
de cette séance, tel qu'établi le 4 août 1993 par le bureau O.________, indique ce qui
suit :
« Suite
à la visite des lieux, M. [...] confirme l'intérêt de la maison existante (classée
2 sur une échelle de 7) autant par son architecture que par sa relation avec le site.
M.
[...] est mis au courant du projet de développement qui aura l'avantage de sauvegarder la construction
actuellement inoccupée.
Dans
les grandes lignes, ce projet comporte un ensemble de constructions en terrasse devant la maison et deux
corps de bâtiments bas, situés de part et d'autre, le long des lisières de forêt.
Cette
disposition ménage de bons dégagements et la vue sur la parcelle du bas, ce point étant
essentiel pour M. [...].
Il
est convenu que les architectes tiendront le service des bâtiments au courant de leurs études.
(…) »
Le projet du bureau O.________, finalement daté du 16 août 1993, a été transmis officiellement
à la Municipalité le 9 septembre 1993; celle-ci en a accusé réception par lettre
du 14 septembre 1993. En substance, ce projet proposait une urbanisation de la parcelle du haut (n°
BBB) et une constructibilité très limitée de la parcelle du bas (n° AAA). Il indiquait
en outre ce qui suit :
« Elle
(ndr. : la proposition d'aménagement) découle, après de nombreuses visites du site, de
concertations avec les organismes suivants :
-
Commune de L.________ : Service de l'Urbanisme
-
Service des Monuments et des Sites
-
Service des Forêts et de la Faune
(…)
Il
semble, à ce stade de l'étude et sans exclure d'autres affectations si des possibilités
surgissent, que l'implantation d'un centre administratif représentatif soit une solution envisageable. »
d)
Entre janvier et mars 1994, deux nouveaux schémas
directeurs tenant compte des remarques des propriétaires ont été établis par la défenderesse
(nos 2 et 3). En septembre 1994, celle-ci a soumis aux propriétaires de l'ouest L.________ une nouvelle
proposition (schéma n° 4), laquelle, en ce qui concerne la propriété de la demanderesse,
était assez proche du projet O.________ du 16 août 1993. Le procès-verbal de la séance
de présentation de ce schéma, du 2 septembre 1994, renferme notamment ces passages :
« Pour les parcelles de T.________ SA,
la constructibilité de la parcelle au-dessus de la route cantonale a été acceptée
sur le principe, la forme devrait être différente de celle proposée, plus particulièrement
les deux ailes perpendiculaires au bâtiment principal devraient être supprimées. La constructibilité
de la parcelle située en dessous de la route de Genève a été refusée.
(…)
La question de l'évolution lente du dossier est abordée. »
Le document explicatif accompagnant le schéma n° 4 précise encore ce qui suit :
« La propriété de N.________
se situe à la porte de L.________, la densité de la ville peut être étendue à
cette parcelle. Le ruisseau de [...] représentant (sic) la limite de cette extension.
Le bâtiment existant doit être maintenu.
Un périmètre constructible est signalé sur le plan.
Les nouvelles constructions devront répondre aux critères suivants :
-
les constructions latérales et celles situées
à l'arrière du bâtiment existant ne dépasseront pas la hauteur à la corniche
de ce dernier;
-
les constructions situées entre le bâtiment
existant et la route de [...] seront édifiées en terrasse et ne dépasseront pas en hauteur
l'altitude de la terrasse du dit bâtiment. Elles auront une hauteur maximale de 4 m. au-dessus du
terrain naturel pour laisser le bâtiment en position dominante et dégager la vue depuis les
rives. »
Faisant suite à ce schéma directeur, l'architecte O.________ a, par lettre du 12 octobre 1994,
transmis à la défenderesse ses remarques quant à la proposition de septembre 1994.
Une séance de travail a eu lieu le 30 novembre 1994 entre le Municipal [...], l'urbaniste communale
K.________ et des représentants du Service de l'aménagement du territoire. On extrait ce passage
du procès-verbal établi à cette occasion :
« Dans l'esprit de la municipalité,
le secteur de N.________ (amont RC 1) pourrait être développé selon un programme d'utilité
publique ayant un accès par le nord. Il s'agirait d'hôtellerie, d'un établissement médical
ou d'un centre d'enseignement. Au niveau du plan directeur de secteur on pourrait imaginer des directives
définissant les paramètres essentiels à respecter (préservation du site, affectation,
règles générales d'implantation, etc.). »
Le 6 décembre 1994, la Municipalité a informé la demanderesse que le projet qui lui avait
été transmis le 12 octobre 1994 semblait adapté aux objectifs de la planification globale
rolloise.
e)
Le
10 juillet 1995, une séance selon l'art. 71 LATC a été organisée par la Municipalité,
avec pour objectif la présentation du plan directeur cantonal, ou plan directeur localisé de
l'ouest L.________, et des modifications qu'il était prévu d'apporter au plan général
d'affectation de la commune. Le procès-verbal de cette séance contient notamment ces passages
:
« Les participants reçoivent un
dossier intitulé
Extrait
du plan directeur communal de L.________ ou plan directeur localisé de l'ouest L.________
établi par le service communal de l'urbanisme.
Ce document, très complet, donne toute information sur le projet et contient également les
modifications prévues au Plan général d’affectation (PGA) de la Commune de L.________.
(…)
En ouverture de séance, M. le Municipal [...] rappelle que cette réunion est prévue par
l’article 71 LATC et qu’elle s’adresse à deux "catégories" de propriétaires
:
1) ceux qui sont directement touchés par les modifications du PGA
2) ceux qui sont touchés par les intentions du plan directeur.
Par ailleurs, M. [...] insiste sur le fait que ce projet a déjà été porté à
la connaissance des propriétaires lors de plusieurs séances préalables ainsi que des collaborateurs
du service cantonal de l’aménagement du territoire (SAT) ceci afin d’éviter tout
blocage futur.
Après cette séance d’information, le projet sera remis directement au SAT, par les soins
de nos services, pour l’examen préalable. »
Le plan directeur de la Commune de L.________ (ou plan directeur localisé de l'ouest L.________),
de juillet 1995, prévoit notamment ce qui suit au sujet du domaine de N.________ :
N.________
La propriété de N.________ se situe à la porte de L.________. La densité de la ville
peut être étendue à cette parcelle, le ruisseau de [...] représentant la limite de
cette extension.
Ce secteur sera constructible par l’établissement d’un plan de quartier. Compte tenu
du caractère particulier de ce secteur richement arborisé et de sa situation dominante vis-à-vis
du lac, le plan de quartier s’inspirera des règles suivantes :
Le bâtiment existant doit être maintenu.
Un périmètre constructible est signalé sur le plan.
Les nouvelles constructions devront répondre aux critères suivants :
-               les constructions situées
de part et d’autre du bâtiment existant ne dépasseront pas la hauteur à la corniche
de ce dernier.
-              Les constructions latérales
(définies par le plan) auront une hauteur à la corniche de 16 mètres au maximum, mesurée
au point le plus défavorable du terrain naturel (= point le plus bas).
-               Les constructions situées
entre le bâtiment existant et la route de [...] (définies par le plan : secteur constructions
en terrasse) seront édifiées en terrasse et ne dépasseront pas en hauteur l’altitude
de la terrasse du dit bâtiment. Elles auront une hauteur maximale de 4 mètres au-dessus du
terrain naturel pour laisser le bâtiment en position dominante et dégager la vue depuis les
rives.
(…)
Les
constructions ponctuelles de N.________ Sud
Le secteur de N.________ Sud se situe à la porte de la ville et est en contact direct avec la zone
de faible densité, le lac et la RC1.
Il sera constructible par l’établissement d’un plan de quartier. Compte tenu du caractère
particulier de ce secteur richement arborisé et de sa situation exceptionnelle vis-à-vis du
lac, le plan de quartier s’inspirera des règles suivantes :
Le plan d’extension cantonal 58 A sera respecté.
Ce secteur est divisé en deux sous périmètres, le premier en contact avec la RC1 et la
zone de faible densité, le deuxième en relation directe avec le lac.
Le premier (contact RC1) sera ponctué de constructions respectant les règles définies
sous le point 5, zone de constructions ponctuelles à savoir :
Cette zone sera affectée à l’habitation.
Le périmètre constructible dans lequel peuvent s’insérer les bâtiments est
défini par le plan.
Les constructions devront répondre aux critères suivants :
-               Les constructions auront
une dimension maxi au sol de 16 mètres par 16 mètres, ce dans le but de créer un bâti
de type ponctuel.
-              Le nombre de niveaux
admis sera de 2 + les combles (gabarit maison de maître)
-               La distance aux limites
sera de 6 mètres et quadruplée entre bâtiments afin de garder ce caractère ponctuel.
-              Le nombre de constructions
admis pour la parcelle sera de 2.
De plus ces constructions sont subordonnées à la réalisation du complexe N.________ Nord.
Elles ne pourront en aucun cas être édifiées sans que N.________ Nord soit construit.
Le deuxième secteur, en relation directe avec le lac est soumis aux règles de l’aire
de verdure du PGA de L.________ ratifié le 6.11.92 par le Conseil d’Etat. »
Les documents présentés en juillet 1995 prévoient la modification du plan général
d'affectation de L.________, en ce sens que le secteur de N.________ est soumis à l'élaboration
d'un plan de quartier, et contiennent une énumération détaillée des règles auxquelles
ce plan de quartier devrait être soumis.
Le dossier communal a été transmis pour examen préalable au Service de l'aménagement
du territoire, lequel, dans un premier rapport d'examen, du
22
janvier 1996, a émis plusieurs réserves quant aux solutions retenues par la commune et refusé
le projet. Ce rapport renferme notamment ces passages :
«
APPRECIATION
GLOBALE
Le plan directeur communal de l'Ouest L.________ (ci-après PDcom Ouest L.________), le plan général
d'affectation – complément (ci-après PGA complément) et le règlement communal
sur le plan d'affectation et la police des constructions – modifications (ci-après RPGA modifications)
répondent notamment à la demande du Conseil d'Etat formulée lors de l'approbation du plan
général d'affectation en 1992. En effet, le Conseil d'Etat, dans le traitement des recours,
avait décidé la suspension de la procédure d'approbation du plan général d'affectation
pour la partie Ouest du territoire L.________ afin de permettre à l'Autorité communale, de
procéder à un complément d'étude.
Le projet présenté ne peut pas être accepté car il comporte trop d'options qui sont
en contradiction avec des objectifs, des planifications ou des législations d'ordre supérieur
(patrimoine bâti, aire forestière, limite entre espace urbanisé et espace peu ou pas bâti).
(…)
APPRECIATION DES CARACTERISTIQUES
PRINCIPALES DU DOSSIER
Patrimoine bâti
(…)
Le concept urbanistique proposé
ne
peut pas être admis
pour les secteurs de
N.________, N.________-Dessous, [...] et pour la parcelle n° [...] (voir Services des bâtiments
– section des monuments historiques et archéologiques, préavis SAT).
(…)
Aire forestière
(…)
Le PDcom Ouest L.________ propose une liaison routière entre la RC1 et la RC [...]. Cette liaison
routière traverse un cordon boisé situé à l'Est de la propriété N.________.
Ce principe d'aménagement routier n'est pas compatible avec les objectifs de la gestion forestière.
(…)
DEVELOPPEMENT DES PROPOSITIONS
CONCERNANT LA SUITE
Le document tiendra compte des remarques émises par les services consultés.
Le dossier complété sera transmis au Service de l'aménagement du territoire, qui le soumettra
aux services concernés pour accord.
Ensuite, le complément au PGA et la modification du RPGA suivront la procédure de légalisation
prévue aux articles 57 et ss LATC et 14 et ss RATC. Le PDcom suivra la procédure applicable
aux plans directeurs communaux. »
Dans le cadre de la procédure dont il sera fait état ci-dessous (cf.
infra
,
ch. 18b), le Service de l'aménagement du territoire a, par déterminations du
7
octobre 2003, déclaré que cet examen préalable n'avait jamais été mené
à chef car certains points devaient encore être élucidés et le projet modifié
de concert avec la commune et les services de l'Etat.
f)
Le 21 février 1996, la Municipalité de la défenderesse a rencontré les autorités
cantonales, afin de donner suite à ce premier rapport d'examen préalable et d'aplanir les divergences
entre la commune et le canton au sujet de l'aménagement de cette portion du territoire. Le désaccord
portait en particulier sur la partie urbanistique proposée. Dans l'objectif de trouver une solution,
le Service de l'aménagement du territoire a proposé de formuler de manière constructive
ses propositions.
Lors d'une séance qui s'est tenue le 8 mai 1996 avec les représentants de la demanderesse et
le Conseiller d'Etat [...], les représentants communaux ont affirmé l'intérêt de
la commune de voir le domaine de N.________ affecté à un projet important.
En date du 24 juin 1996, la Municipalité
a fait savoir à l'architecte de la demanderesse que le Service d'aménagement du territoire
souhaitait résoudre les problèmes du domaine de N.________ par l'établissement d'un plan
directeur localisé, limité aux deux parcelles en cause. Le 28 juin 1996, l'architecte a fait
part à la Municipalité de son incompréhension, notamment pour ce qui est des motifs pour
lesquels, après avoir voulu intégrer ces parcelles dans la révision du plan de l'ouest
L.________, il est décidé de les traiter séparément, par plan directeur localisé.
L'administrateur de la demanderesse en a fait de même dans une lettre du 2 juillet 1996, dont la
teneur est la suivante :
« Je vous confirme, en accord avec l’actionnaire
de la société dont je suis administrateur, que nous ne comprenons pas vraiment la raison pour
laquelle on cherche une fois encore à isoler le traitement du dossier nous concernant de la procédure
générale relative à l’étude de l’aménagement de l’ouest L.________.
L’actionnaire et l’administrateur de la société ont le sentiment que la nouvelle
proposition d’établir un plan directeur localisé a pour effet, sinon pour but, de créer
un tel isolement ou de mettre encore davantage, si faire se peut, le projecteur sur un cas particulier.
Même si cela n’est pas l’intention de l’autorité, c’est pourtant bien
l’effet auquel on risque d’aboutir.
Si la volonté des responsables est de lancer une nouvelle procédure uniquement pour les parcelles
de N.________, je souhaite et je demande formellement que, préalablement â la mise en oeuvre
de cette étude et de cette nouvelle procédure, l’autorité municipale détermine
un taux d’occupation attribué à ces deux parcelles et fixe un délai pour l’aboutissement
de la procédure. Ce taux d’occupation ne devrait en tous les cas pas être fondamentalement
différent de ceux attribués aux terrains avoisinants, dans la pire des hypothèses. Quant
au délai, il doit être le même que celui prévu pour l’ensemble de l’étude
de l’aménagement de l’ouest L.________.
D’ailleurs, dans ce contexte difficile à saisir, je vous livre une interrogation à laquelle
je ne trouve pas réponse : qu’est-ce qui empêche les responsables du dossier de modifier
le projet qui a été présenté par M. O.________ depuis de nombreuses années dans
le cadre de l’étude générale, plutôt que de lancer de nouvelles études
parallèles, certainement source de futures difficultés ?
(…)
Par ce courrier, je souhaite vous faire part de la très profonde préoccupation que me cause
l’évolution du dossier. Nous nous sommes efforcés depuis le début de la reprise
de l’étude, il y a plusieurs années, d’agir de concert avec l’autorité
municipale et de faire valoir des idées qui aillent dans le sens de l’intérêt général,
soit du développement économique régional.
Fondamentalement, T.________ SA et son actionnaire ont affiché et démontré leur volonté
de mettre leur patrimoine foncier au service de l’intérêt général de la commune
de L.________ et de la région. (…)
L’autorité L.________ ne sera pas étonnée que l’actionnaire et l’administrateur
de T.________ SA se posent les questions ci-dessus au vu du nombre d’années qui se sont déjà
écoulées pour des procédures qui n’ont jusqu’ici pas abouti. »
Le 9 juillet 1996, la Municipalité a répondu en substance qu'il s'agissait de modifier le projet
O.________ existant, et non de procéder à une nouvelle étude. Le lendemain, elle a informé
tous les propriétaires que, pour les terrains de N.________ notamment, la question serait abordée
dans un plan directeur localisé, puis soumise à une procédure de plan de quartier, parallèlement
à la procédure de modification du plan général d'affectation de l'ouest L.________
g)
Au mois de novembre 1996, un projet a été élaboré par le Service de l'aménagement
du territoire, d'entente avec le Service communal de l'urbanisme et le Service des Monuments et des sites.
Ce projet (dit projet [...] ») a été présenté aux propriétaires lors
d'une séance du 11 février 1997. Il n'est pas établi que la demanderesse ait été
consultée entre la lettre du 24 juin 1996 précitée et cette séance ; elle a découvert
le projet lors de sa présentation.
Le projet du Service de l'aménagement du territoire, qui bénéficiait de l'accord des autorités
cantonales et communales et aurait donc pu être soumis à la procédure de légalisation,
prévoyait, en lieu et place des constructions en terrasse au sud de la maison de maître de
N.________, la construction de deux bâtiments sis de part et d'autre de celle-ci et d'un bâtiment
sis perpendiculairement à la route cantonale, sur la parcelle en aval.
Le procès-verbal de la séance du 11 février 1997 mentionne en outre que « les
surfaces constructibles de l'ensemble de la parcelle sont diminuées » et que la « présente
proposition permettrait la construction d'environ 10'000 m2 SBP ». En ce qui concerne N.________
nord, la position municipale, telle qu'exprimée par le syndic [...], est que « la constructibilité
de cette parcelle doit impérativement répondre à un but d'intérêt général
ou plus » ; pour N.________ sud, « la constructibilité de cette parcelle ne
peut être accordée en dernière étape que s'il est prouvé qu'elle est indispensable
au bon fonctionnement de l'ensemble des réalisations ». Le procès-verbal de cette
séance indique en outre ce qui suit s'agissant de l'historique du projet :
« (…)
Comme
prévu lors de la séance du 21 février 1996 et compte tenu que la recherche historique
sur le domaine de N.________ est effectuée et distribuée depuis mi-avril, il est important
à présent d’organiser une séance de travail entre la Municipalité, Mme K.________,
les MH et le SAT, afin de définir les conditions entre la Municipalité et l’Etat et les
lignes directrices à respecter par le futur projet.
Cet
accord sera formalisé dans le rapport d’examen préalable. La Municipalité établira
un cahier des charges approprié pour le plan de quartier à établir.
mai-décembre
96
Collaboration
SAT + MH + service urbanisme commune de L.________ en vue de l’établissement d’une nouvelle
variante sur
-
N.________
-
constructions ponctuelles »
La défenderesse allègue que la demanderesse a refusé ce projet. Cette dernière le
conteste, en soutenant qu'elle a simplement déploré le fait de ne pas avoir été associée
aux travaux préparatoires et relevé les difficultés liée à l'existence d'une
servitude de « restriction au droit de bâtir et de planter » » grevant
la parcelle n° AAA en faveur des parcelles nos [...] et [...] à l'est de N.________, servitude
interdisant les constructions ou les plantations pouvant gêner la vue de la campagne de [...]. Entendu
comme témoin, l'ancien syndic [...] se souvient d'un refus, même s'il précise que la demanderesse
voulait que l'on prolonge la discussion. Pour le témoin K.________, il n'y a pas eu de refus de
la part de la demanderesse, mais seulement des remarques sur certains points du projet, lesquels ont
été rediscutés ; la demanderesse a également fait part de son étonnement quant
à la diminution de la surface constructible par rapport au projet O.________ Quant aux pièces
au dossier, elles n'attestent pas d'un refus formel de la part de la demanderesse, mais plutôt de
critiques du projet, en particulier quant à sa faisabilité. La Cour reteindra dès lors
que la demanderesse n'a pas donné son accord au projet tel que présenté par le Service
de l'aménagement du territoire, projet qu'elle a considéré difficilement réalisable,
en raison notamment de l'existence de la servitude précitée ; elle ne l'a toutefois pas refusé
formellement, ni n'a bloqué le processus de son élaboration.
A la suite de cette séance, O.________, l'architecte mandaté par la demanderesse, a établi
une note dont on extrait ce passage :
« Suite
à la séance d'information du 11 février 1997 organisée par la Commune de L.________
et sur la base des documents préparés par les services cantonaux datés du 18 décembre
1996, cette proposition possède le grand avantage de marquer une étape importante en vue de
déterminer des droits à bâtir sur les parcelles de N.________.
(…)
Conclusion
:
Cette
proposition a l'avantage d'exister.
·
Il faut certainement faire des remarques rappelant
les analyses mentionnées ci-dessus.
·
Il faut surtout vérifier la faisabilité
du bâtiment C.
·
Finalement, vu l'ambiance extrêmement difficile
pour l'aménagement de l'Ouest L.________, tactiquement, il semble préférable de laisser
continuer la procédure sur la base de (sic) projet car une remise en question pourra peut-être
compliquer encore plus la situation et surtout perdre encore de nombreuses années ! »
Une autre séance a réuni le 21 avril
1997 le Service de l'aménagement du territoire, la Municipalité et la demanderesse. Le procès-verbal
établi à cette occasion indique notamment que « l'alternative pourrait être
la présentation d'un nouveau projet par les propriétaires qui serait mis en consultation selon
le mode traditionnel, en n'oubliant pas que les critères énoncés au travers du projet
présenté le 11 février 1997 resteront valables ». Moins d'un mois plus tard,
lors d'un entretien du 13 mai 1997 entre son administrateur et le syndic de la défenderesse, la
demanderesse a formé une nouvelle proposition, dont la teneur est la suivante :
«
Proposition
de Me S.________ pour concilier des intérêts divergents
:
a)
Colloquer les deux parcelles en zone à occuper par plan spécial.
- Ancrer dans le règlement les trois règles suivantes :
1)
Respect du site et de la demeure existante.
2)
Affectation limitée à une activité
économique intéressante pour l'économie régionale, à l'exclusion de purs logements.
3)
Limiter la surface constructible à 15.000
m2.
b)
En 2
ème
étape, passer par un concours auprès de bureaux d'architectes, ou utiliser pour mise à
l'enquête publique le projet proposé par un futur acquéreur. »
Le Service d'aménagement du territoire a toutefois considéré que cette proposition n'était
pas acceptable, en précisant notamment que tout son travail a été de déterminer des
règles précises d'aménagement.
h)
La demanderesse allègue avoir tenté de pallier la défaillance de la défenderesse
dans sa concertation avec les services de l'Etat. Sur ce point, la Cour retiendra la déposition
du témoin K.________, qui a contesté toute défaillance à cet égard, relevant
que la commune a conduit la procédure de manière réglementaire et établi tous les
documents nécessaires, de concertation avec les autorités cantonales. Entre 1992 et 1998, elle
a manifesté une continuité avec sa volonté de permettre le développement d'un projet
d'implantation sur les parcelles nos AAA et BBB.
13.
Par lettre du 27 mars 1998, l'avocat S.________, agissant à la fois pour la demanderesse et pour
A.Y.________, s'est adressé notamment en ces termes à la Municipalité de la défenderesse
:
« (…)
1.1
La parcelle no AAA est dans le patrimoine de mon client depuis une vingtaine d’années. Elle
n’a jamais pu être jusqu’ici mise en valeur malgré un projet qui avait été
soumis à l’exécutif L.________ il y a fort longtemps, qui est évidemment tombé
dans l’oubli.
Je
rappelle pour mémoire que cette parcelle avait été achetée en 1979 et qu’elle
n’était, à l’époque, pas inconstructible. Avant les AFU, elle était classée
en zone sans affectation spéciale. D’une superficie supérieure à 4500 m2, elle pouvait
donc être bâtie. Les AFU ont provisoirement bloqué la constructibilité du terrain.
La décision rendue à l’époque par la Commission préfectorale statuant sur les
oppositions avait cependant admis la constructibilité de cette parcelle.
1.2
La parcelle du haut, no BBB, a été acquise à l’instigation des autorités cantonale
et communale vu le projet de la société T.________ d’établir à L.________ un
centre de formation et éventuellement un siège romand.
On
avait à l’époque représenté à M. A.Y.________ qu’il était opportun
de réunir les deux parcelles, mais que pour des motifs de sensibilité L.________ il était
préférable que son nom n’apparût pas. C’est la raison pour laquelle la parcelle
avait été acquise, à l’époque, par M. G.________, à titre fiduciaire.
Je détiens un dossier de correspondance nourri. Vous pouvez trouver dans vos propres archives une
lettre écrite par la Municipalité de L.________ à T.________ à l’attention
de M. [...], le 6 septembre 1988, dont j’extrais le passage suivant :
"Par
la présente, nous confirmons que la Municipalité de L.________ est entièrement favorable
à l’implantation du Centre de formation T.________ sur le territoire communal.
L’endroit
retenu est la parcelle no AAA située au lieu-dit N.________"
.
Le
7 mars 1989, la Commune de L.________ écrivait au même destinataire une lettre dont j’extrais
le passage suivant :
"Il
serait donc souhaitable que T.________, si elle porte son choix sur ce terrain, étudie dans les
meilleurs délais une proposition d’aménagement et établisse plans et maquettes.
La Municipalité serait ainsi à même de renforcer ses arguments et le Conseil communal
pourrait décider en toute connaissance de cause."
En
résumé, si M. A.Y.________ a opté pour cette deuxième acquisition, ce n’était
que pour rendre possible un projet dont l’économie L.________ avait tout à gagner et
qui ne pouvait en aucun cas présenter un caractère spéculatif.
Malheureusement,
la société T.________ a renoncé à son projet en raison des incertitudes et des tergiversations
relatives à la planification de cette zone. En effet, elle n’a jamais pu recevoir de la Municipalité
de L.________ la lettre d’engagement qu’elle avait sollicitée pour faire démarrer
ses études.
(…)
1.4
A la suite de cette décision (ndr. : du 6 novembre 1992 du Conseil d'Etat), le soussigné a
sollicité un entretien avec la Municipalité de L.________, qui a eu lieu le 11 janvier 1993.
Le
lendemain, il écrivait à la Municipalité de L.________ pour remercier celle-ci de l’accueil
lors de la réunion du jour précédent. J’extrais de ce courrier notamment le passage
suivant :
"J’en
retiens à titre très positif que votre autorité voit d’un oeil favorable les démarches
que nous pouvons entreprendre auprès de divers amateurs, destinées à permettre de définir
diverses affectations concrètes, conformes au caractère du site. J’en retiens également
qu’en l’état aucune porte n’est fermée si ce n’est une affectation
de type industriel ou artisanal. Pour les autres affectations possibles (tertiaire, hôtellerie,
tourisme, etc.), il ne faut pas davantage fermer la porte à une formule panachée, permettant
une combinaison éventuelle d’une telle affectation avec certaines résidences.
Il
semble en revanche exclu d’envisager une affectation locative vu les réserves communales existantes.
La
décision du Conseil d'Etat signifie entre autres choses qu’il faut appliquer une certaine
égalité de traitement avec les secteurs voisins, dans lesquels on a validé l’affectation
résidentielle sous forme de villas. Toutefois, en raison des caractéristiques propres à
la propriété N.________ Sud et Nord, et sans exclure une affectation de type résidentiel,
il est de l’intérêt de tous de rechercher des affectations susceptibles d’implanter
à cet en droit une ou des activités susceptibles de servir l’intérêt économique
local ou régional."
(…)
1.13
Le 8 mai 1996, une séance a réuni les parties sous la direction de M. le Conseiller d’Etat
[...], au Département des travaux publics. Au cours de cette séance, la Municipalité de
L.________ a affirmé de façon extrêmement ferme sa volonté de voir le domaine de
N.________ affecté à un projet intéressant pour l’économie régionale.
(…)
2.
La
volonté du propriétaire
Il
paraît inutile de rappeler que le propriétaire n’acceptera pas le classement des parcelles
de N.________ en zone inconstructible, quelles qu’en soient la qualification et la justification.
Le propriétaire réaffirme ici de la façon la plus formelle son désir non pas de faire
une opération bénéficiaire (les chiffres qui suivent devraient vous en convaincre) mais,
d’une part, de limiter évidemment sa perte et, d’autre part, d'affecter le site incomparable
de N.________ à un projet ambitieux sur les plans qualitatif, architectural et économique.
Il
paraît aujourd’hui inimaginable qu’au terme du long travail accompli jusqu’ici
et quelque 20 ans après les mesures provisoires de protection des AFU, le sort juridique des parcelles
de N.________ ne soit pas fixé. Puisqu’il s’agit d’un domaine politiquement sensible
et qu’il convient de concilier les intérêts contradictoires en présence (essentiellement
la volonté publique de préserver le site, la volonté publique et privée d’affecter
ce domaine à un projet économiquement sensé), la formule de compromis proposée en
mai 1997 mérite d’être retenue, car elle préserve intégralement l’intérêt
public, tout en donnant certaines garanties au propriétaire.
C’est
le projet établi par le SAT lui-même qui a dégagé une constructibilité de 10'000
m2 de SBP sur la parcelle en amont de la route cantonale. Pourquoi ne pas enregistrer cette donnée
aujourd’hui dans le plan général et compléter cette garantie quantitative par une
liste d’affectations possibles qui aillent dans le sens de l’intérêt conjoint de
la collectivité et du propriétaire ?
(…)
4.
L'investissement
et les travaux entrepris
Sans
compter les travaux administratifs et les frais juridiques, sans même compter les honoraires d’architecte
et autres mandataires techniques, les deux parcelles en cause représentent pour son propriétaire,
à ce jour, un prix d’achat total de fr. 7’700’000.- (…) . Cet investissement
s’est toutefois traduit, pour la parcelle du haut, par des intérêts et amortissements
à ce jour de
fr. 5’400’000-,
auxquels s’ajoute un nominal subsistant de fr. 4'700'000.-. Cela sans compter l’immobilisation
des fonds propres pendant quelque 20 ans sur la parcelle du bas.
Dans
la pesée que l’autorité doit opérer entre les intérêts privés et
publics, elle ne saurait totalement méconnaître cet aspect du problème, même s’il
n’est pas en soi décisif.
(…) »
14.
En novembre et décembre 1998, la défenderesse a élaboré deux plans directeurs, dans
lesquels les parcelles nos AAA et BBB se trouvent à l'intérieur de la ligne de démarcation
des limites du développement urbain à l'est et à l'ouest. Il n'est pas établi que
les limites en question aient été adoptées au début des années 1980 déjà,
comme l'allègue la demanderesse.
15.
a)
Toujours en 1998, la défenderesse a élaboré une nouvelle variante, consistant en un changement
radical d'option ; en particulier, le bâtiment prévu sur la parcelle au sud avait disparu.
Ce changement était dû à une modification au sein des autorités municipales ayant
pour effet un changement des sensibilités politiques, mais aussi au fait qu'il y avait eu un élargissement
du contexte à l'ensemble du territoire communal.
Cette nouvelle variante a donné lieu, en janvier 1999, à un document intitulé « Plan
directeur localisé de l'ouest L.________ - modification du PGA », présenté aux
propriétaires lors d'une séance au sens de l'art. 4 RATC qui s'est tenue le
9
février 1999. Si une minorité de propriétaires s'est dite satisfaite, les avis ont été
plutôt négatifs, essentiellement en raison du changement de cap des options urbanistiques de
la commune. Rédigé par le secrétaire municipal de la défenderesse, le procès-verbal
de cette séance renferme notamment ces passages :
« Ce
projet de modification du Plan général d'affectation (PGA) sera présenté en séance
publique le 9 mars 1999 (…) puis soumis aux services cantonaux en vue d'un examen préalable.
Le dossier sera ensuite soumis à l'enquête publique (…).
HISTORIQUE
DE LA PROCEDURE
Le
6 novembre 1992, le Conseil d’Etat approuvait le Plan général d’affectation de
L.________ à l’exception du secteur de l’ouest L.________. Une partie du secteur n’était
pas ratifiée et l’affectation suspendue pour le reste.
La
présente étude constitue le complément requis par le Conseil d’Etat en novembre
1992.
Elle
s’inscrit en prolongation de celle soumise à un premier examen préalable en juillet 1995
au Département des infrastructures (DDNF), qui avait débouché sur une concertation entre
commune et services cantonaux, plus particulièrement le service de l’aménagement du territoire
(SAT) et la section des monuments historiques du service des bâtiments.
(…)
OBJECTIFS
D'AMENAGEMENT
·
(…)
·
promouvoir un développement économique
de la commune … en proposant des constructions ponctuelles limitées mais d'un certain standing.
CAHIER
DES CHARGES
(…)
5.
N.________
Les
parcelles n° BBB et AAA N.________ sont touchées par les mesures ci-après.
Toute
intervention sur ce périmètre devra respecter les mesures suivantes
·
l’accès véhicule se fera impérativement
depuis la route de [...]
·
le parcage de véhicule extérieur ne
pourra se faire que dans le périmètre porté au plan
·
toute nouvelle construction sera édifiée
uniquement dans le périmètre "A" porté au plan, dans un gabarit ne dépassant
pas l’altitude de la terrasse du bâtiment existant pour la partie au sud du traitillé
du périmètre "A" et dans un gabarit à la corniche allant au maximum jusqu’à
celle du bâtiment existant pour le périmètre mi nord du traitillé
·
un espace de non bâtir sera réservé
sur le reste des parcelles afin d’assurer la sauvegarde de la qualité architecturale et paysagère
du site
·
un cheminement piétons tel que porté
à titre indicatif au plan sera réalisé
·
l’arborisation située à l’est
de la parcelle n° AAA sera renforcée
6.
ESPACES DE NON BATIR
Les
périmètres portés au plan sous l’appellation "Espace de non bâtir"
seront inconstructibles. Ils touchent les parcelles n° AAA, [...], [...],BBB et [...].
(…)
DISCUSSION
Me
S.________              demande la signification
de la bande noire hachurée apparue sur un des plans.
réponse
il s’agit de la
limite schématique de l’urbanisation L.________ tant à l’ouest qu’à
l’est de la ville.
Me
S.________               déplore
qu’il n’y ait jamais eu de négociations avec les propriétaires; que le projet ait
été établi par le service de l’aménagement du territoire (SAT) sans aucune
participation des propriétaires. Au nom de la société qu’il représente, il
a déposé deux remarques critiques qui n’ont jamais obtenu de réponse. La dialogue
avec la Municipalité est rompu depuis 1997 et il n’a jamais reçu de réponse à
ses courriers.
Il demande qui est l’auteur matériel du projet présenté ce soir.
réponse
le service communal de l’urbanisme qui a tenu compte des décisions politiques par rapport
à la propriété de N.________ et des objectifs cantonaux.
Me
S.________               demande ce
qui a changé depuis 1995 à L.________. Le premier projet a été "jeté aux
orties". D’où provient un tel revirement ?
Mme
K.________              confirme que
le projet prend en compte les objectifs d’intérêts supérieurs tels que préservation
des sites, du paysage, des constructions portées à l’inventaire, etc.
M.
[...]               souligne que ses
intérêts ne sont pas les mêmes que ceux de N.________. Par contre, il confirme que ses
remarques n’ont jamais été prises en compte par la Municipalité qui n’a jamais
répondu à ses deux courriers.
Quant au plan des circulations,
il relève que les propriétaires sont mis devant le fait accompli.
réponse
la Municipalité n’a pas répondu car on était en période de fin de législature;
la séance de ce soir peut être considérée comme une réponse orale. Pour les
circulations, là Municipalité s’est déterminée pour ces liaisons routières
destinées à désengorger le centre de la ville.
Mme
[...] souhaite obtenir plus de renseignements et de documents afin que les propriétaires puissent
se déterminer avant la présentation publique du 9 mars.
M.
[...]
insiste sur le fait qu’il parle en tant que président de [...] et non en qualité de préfet
du district. Il se déclare furieux. En son temps, la fondation disposait d’une petite zone
permettant de bâtir; aujourd’hui, plus rien mais en vertu de quoi ?
(…)
Me
S.________               trouve un important
point commun entre N.________ et [...] : c’est le revirement municipal !
Le projet du SAT en 1997
n’était pas l’idéal mais proposait une solution de compromis. On a toujours dit
que l’entrée de la ville se situait à N.________. Cette parcelle se doit donc d’être
ambitieuse et pouvoir accueillir une grande société internationale.
Par ailleurs, il déclare
n’avoir jamais été aussi mal traité par un exécutif durant toute sa carrière
professionnelle.
(…)
M.
A.Y.________               insiste sur
le fait qu’il n’a jamais reçu d’explication quant au revirement complet de la
Municipalité pour N.________. Il conteste la prétendue volonté de dialogue étant
donné qu’il n’a jamais pu être reçu en séance municipale.
(…)
Les
propriétaires n’auront pas le temps d’étudier ce projet et déposer leurs remarques
d’ici la présentation publique du 9 mars. Il est indispensable qu’ils obtiennent des
informations écrites ainsi que le présent procès-verbal. Par ailleurs, les membres de
l’exécutif doivent débattre en collège municipal des observations faites par les
personnes intéressées.
En
conséquence, la présentation au public est reportée à une date ultérieure. »
En 2003, le Service de l'aménagement du territoire relevait à ce propos que les refus réitérés
des propriétaires d'entrer en matière sur les propositions des services communaux et cantonaux
avait amené à un blocage de la situation.
b)
Lors d'une séance qui s'est tenue le 7 juin 2000 à L.________, les Municipaux [...] et [...]
ont signalé à A.Y.________ l'opposition de principe du Service de l'aménagement du territoire
quant à l'élaboration d'un plan de quartier séparé pour le site de N.________, ainsi
que son exigence d'inclure ce site dans le plan d'affectation de l'ouest L.________. Dans le cadre de
la procédure dont il sera question ci-après (cf.
infra
,
ch. 18b), ce service n'a pas été en mesure de confirmer cette opposition.
Le procès-verbal de la séance du 7 juin 2000 précitée contient la proposition suivante
:
« Etablir, le plus vite possible, (la
situation économique est maintenant favorable, mais peut changer rapidement) un plan partiel d'affectation
de l'Ouest L.________ qui comprendrait une surface à équiper par plan de quartier avec possibilité
de réaliser, en accord avec la commune, le SAT et le MH, une constructibilité d'environ 10
000 m2 dans le respect du site et de la construction existante, sans modification possible du but et
de l'affectation choisie. »
16.
En date du 11 juin 2001, le Conseil d'Etat a approuvé un plan directeur de la Commune de L.________,
lequel prévoit notamment l'élaboration de plans spéciaux pour les grandes propriétés,
telle que N.________, avec pour objectif de préserver la qualité paysagère du site. Pour
N.________, ce plan directeur renvoie en outre au Plan directeur des Rives du Lac, qui prévoit lui
aussi la réalisation pour ce site d'un plan spécial, dans une zone de protection offrant éventuellement
quelques droits à bâtir.
17.
En 2001, la défenderesse a lancé deux procédures d'appel d'offres auprès de bureaux
d'urbanisme, dans le but d'établir un nouveau plan directeur pour l'ouest L.________. Le bureau
[...] lui a remis une première offre en mars 2001, puis une seconde en juillet 2001. Une autre offre
a été déposée par [...], en juillet 2001 également. Au mois de novembre 2001,
la Municipalité a toutefois renoncé à faire un choix, arguant de ce qui suit dans une
lettre du 29 novembre aux deux bureaux précités, sous rubrique « Aménagement
de l'ouest L.________ » :
«
Dans sa séance du 26 novembre
2001, la Municipalité a pris connaissance de votre offre concernant l'aménagement de l'ouest
L.________. Toutefois, et bien qu'un laps de temps relativement long se soit écoulé depuis
la réception de votre premier offre, la Municipalité à décidé de repousser le
choix d'un bureau d'urbanisme au début de l'année prochaine, sachant que, sur les cinq Municipaux
que comporte notre exécutif, seul un sera reconduit dans ses fonctions l'année prochaine. »
Il n'est pas établi que la défenderesse
ait donné une suite aux offres précitées.
18.
a)
Par lettre du 24 octobre 2002, la demanderesse a requis de manière formelle l'élaboration d'un
plan d'affectation limité aux deux parcelles du domaine de N.________. Dans une lettre du 5 février
2003 à l'administrateur de la demanderesse, la Municipalité a dressé un récapitulatif
de ses démarches en ce sens, sans toutefois statuer formellement sur la requête ; cette lettre
indique en outre que la « commune va connaître un développement important dans d'autres
secteurs ».
La demanderesse a réitéré sa requête le 30 avril 2003 et sollicité une nouvelle
fois qu'une décision quant à la mise en œuvre d'un plan partiel d'affectation soit rendue.
La Municipalité lui a répondu le 17 juin 2003 qu'elle attendait encore des éléments
pour la suite de l'étude du dossier.
Par lettre du 1
er
juillet 2003, la demanderesse a informé la Municipalité que, faute de recevoir une décision
formelle jusqu'au 15 juillet 2003, elle saisirait le tribunal pour déni de justice. Ce à quoi
la Municipalité, sans statuer sur la requête, a répondu notamment en ces termes le 11
juillet suivant :
« (…)
L'aménagement de l'Ouest-L.________ recouvre beaucoup d'enjeux et il appartient à l'autorité
communale de prendre des décisions qui lèvent toute ambiguïté.
(…)
Cette détermination vous sera communiquée lors d'une séance à organiser courant septembre.
S'il y a accord sur ces principes, une étude d'urbanisme sera lancée, avec la volonté
qu'elle débouche le plus rapidement possible sur une législation du sol.
S'il y a désaccord, nous estimons qu'il serait inutile de lancer une quelconque étude qui viendrait
à nouveau grossir le dossier sans le faire avancer. D'autres solutions seront à chercher au
préalable et nous sommes prêts à les examiner avec vous. »
b)
Le 21 août 2003, la demanderesse a déposé
un recours pour déni de justice devant le Tribunal administratif, lequel a transmis le dossier au
Département des infrastructures comme objet de sa compétence. Dans une écriture adressée
le 2 février 2004 au Service de justice, de l'intérieur et des cultes, le conseil de la demanderesse
a contesté les motifs avancés par la commune pour justifier l'absence de planification de l'ouest
L.________. Le 6 mai 2004, la Municipalité a indiqué au Département qu'aucun mandat n'avait
encore été confié à un bureau d'urbanistique pour établir un nouveau plan directeur
de l'ouest L.________.
Par décision du 9 août 2004, le Département des infrastructures a admis le recours de
la demanderesse (ch. I) et fixé à la défenderesse "un délai au
31
octobre 2005 pour soumettre la planification relative au domaine de N.________ à son Conseil communal"
(ch. II). Cette décision renferme notamment les considérants suivants :
« (
…)
en fait
:
1.
(…)
Le plan adopté par
le Conseil communal de L.________ affectait la parcelle n° AAA propriété de la société
T.________ SA en zone agricole. T.________ SA a recouru contre cette affectation. Son recours a été
admis par décision du Conseil d’Etat du 6 novembre 1992. En substance, le Conseil d’Etat
a considéré que la parcelle n° AAA est un secteur du territoire de L.________ méritant
une protection particulière. Il a notamment énoncé ce qui suit :
"Au
vu de ce qui précède, force est d’admettre que la requête doit être admise
en ce sens que l’affectation en zone agricole de la parcelle n° AAA ne paraît pas justifiée
par un intérêt public prépondérant suffisant. La collocation en zone agricole de
la parcelle n‘est, pour le surplus, pas adéquate, si tant est que les autorités communales
aient voulu, par ce biais, présenter les qualités spécifiques de ce site en bordure du
lac.
L'approbation
de l’affectation de cette partie du territoire communal, sise dans le prolongement des propriétés
qui la jouxte directement à l’est “ [...]”, sera donc suspendue jusqu’à
nouvelle décision des autorités communales (art. 62 LATC). Une affectation dans une zone à
protéger au sens des articles 17 LAT et 54 LATC peut être envisagée pour l’ensemble
de la parcelle n° AAA comme d’ailleurs pour d’autres parcelles environnantes.
Rien
n’exclut, à priori, et quelle que soit la zone d'affectation finalement adoptée pour
cette parcelle, qu’une constructibilité limitée - dans le prolongement, par exemple,
des villas situées à l’est - puisse être envisagée dans le respect de l’objectif
fondamental de la protection, en équité et dans la ligne des mesures de planification qui ont
été successivement en vigueur dans le secteur depuis des décennies".
(…)
2.
La parcelle n° AAA,
de 30'650 m2, est située à l’extrémité ouest d’un compartiment de terrains,
bien délimité, compris entre la route cantonale et la rive du lac, au lieu-dit "Sous-N.________".
En nature de pré-champ, cette parcelle - dont la forme est pratiquement carrée - est faiblement
inclinée, avec une pente exposée au sud, en direction du lac. Elle se situe dans le prolongement
immédiat de grandes parcelles, supportant des villas et qui se succèdent vers l’est,
entre la route cantonale et le lac. A l’ouest, la limite naturelle du secteur est marquée
par les rives boisées d’un ruisseau qui se déverse dans le lac. Un faible massif boisé
s’élève dans le sud de la parcelle, côté lac. La parcelle n° BBB est sise
immédiatement à l’amont de la route cantonale dans le prolongement de la parcelle n°
AAA. De forme également proche du carré, elle est délimitée au sud par la route cantonale,
à l’est et à l’ouest par un cordon boisé et elle supporte en son nord un bâtiment.
Cette parcelle est par ailleurs partiellement boisée, ceci essentiellement à l’amont.
Ces deux biens-fonds constituent le domaine de N.________, propriété de la société
T.________ SA
(…)
4.               La chronologie des
faits telle qu'elle ressort du dossier remis par les parties peut se résumer comme suit :
Le 2 avril 1993, la commune
déclare, en séance, son intention de traiter le secteur de l'ouest L.________ comme un ensemble.
Ce point de vue est confirmé par le Service de l'aménagement du territoire (ci-après :
SAT) qui précise en outre, en ce qui concerne la propriété T.________ SA, que la protection
du site doit prédominer, même si l'édification de quelques constructions n'est pas inimaginable.
Les autorités communale et cantonale se prononcent alors en faveur d'une démarche en deux temps,
soit : dans un premier temps, élaboration d'un schéma directeur, suivi dans un second temps
d'un plan partiel d'affectation couvrant l'ensemble du secteur ouest L.________ dont l'approbation a
été suspendue par le Conseil d'Etat.
(…)
considérant
en droit
:
(…)
Il.
a) Aux termes de l’article
29, alinéa premier de la Constitution fédérale, toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable.
Cette disposition consacre le principe de la célérité ou, en d’autres termes, prohibe
le retard injustifié à statuer. L’autorité viole cette garantie constitutionnelle
lorsqu’elle ne rend pas la décision qu’il lui incombe de prendre dans le délai
prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l’affaire ainsi que toutes les autres
circonstances font apparaître comme raisonnable. Il faut se fonder à ce propos sur des éléments
objectifs; entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité
de l’affaire, l’enjeu que revêt le litige pour l’intéressé ainsi que
le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes. La durée du délai
raisonnable n’est pas influencée par des circonstances étrangères au problème
à résoudre. Ainsi, une organisation déficiente, une surcharge structurelle, une modification
de la composition des instances politiques ne peuvent pas justifier la lenteur excessive d’une
procédure, car il appartient aux autorités d’organiser leurs juridictions de manière
à garantir aux citoyens une administration de Ia justice conforme au droit constitutionnel (…).
b) Il découle de
l’article 14 LAT une obligation générale de planifier qui s’impose à toutes
les collectivités territoriales et ceci pour l’entier de leur territoire (…). En droit
vaudois, la planification du territoire appartient aux communes sous réserve de certaines compétences
attribuées au canton (art 45 LATC).
L’article 35, alinéa
premier, lettre b LAT dispose que “les cantons veillent à ce que les plans d’affectation
soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de
l’entrée en vigueur de la présente loi”. L’article 133, alinéa 2 LATC
prévoit que les communes dont le plan général d’affectation n’est pas conforme
à la LAT disposent d’un délai maximum de deux ans à compter de l’entrée
en vigueur de la loi pour adopter un plan conforme aux exigences légales. L’article 133, alinéa
premier LATC précise que le Conseil d’Etat établit, dès l’entrée en vigueur
de la loi cantonale, la liste des communes dont les plans d’affectation ne sont pas conformes.
Toutefois, cette liste n’a jamais été établie formellement et les adaptations nécessaires
ont été exigées par l’Etat au fur et à mesure des demandes de révision
des plans ou de leurs règlements.
L’examen du plan
de 1968 d’une part, et le préambule de la proposition soumettant l’approbation du PGA
de 1992 au Conseil d’Etat d’autre part, permet indubitablement de conclure à la non-conformité
du plan de 1968 aux exigences fédérales en matière de planification. Il en résulte
que la commune de L.________ était soumise aux délais des articles 35 LAT et 133 LATC. En adoptant
son plan général d’affectation en 1990, elle a ainsi doté son territoire d’un
plan d’affectation conforme à la LAT, bien qu’avec deux respectivement trois années
de retard au vu des délais fixés par les législations cantonale et fédérale.
Suite au refus, respectivement
à la suspension d’approbation d’une partie de celle planification par le Conseil d’Etat
en 1992, une portion du territoire L.________ est restée sans affectation conforme aux exigences
fédérales. Il en résulte que les parcelles concernées sont soumises aux articles
134 ou 135 LATC, selon que l’on considère que le plan de 1968 demeure ou non en vigueur pour
ces surfaces. La distinction est de peu d’importance puisque en tout état de cause la résultante
est identique, à savoir l’absence de planification valide pour ces bien-fonds. Aussi, la commune
se devait-elle, dès 1992, de tout mettre en oeuvre pour permettre la légalisation d’un
plan conforme à la LAT pour cette portion de son territoire.
En effet, les délais
des articles 35 LAT et 133 LATC ne sont pas tombés en désuétude par le simple écoulement
du temps, ni n’ont perdu de leur pertinence en raison de la légalisation partielle d’un
PGA. Ainsi, dès l’instant où une planification conforme n’est pas établie
conformément aux exigences du droit fédéral, il y a lieu de considérer que la commune
est en demeure de planifier à très bref délai. Il résulte d’ailleurs de l’article
133, alinéa 2 LATC qu’un délai de deux ans a été considéré par le
législateur comme raisonnable pour permettre aux autorités communales de mettre en oeuvre une
planification de l’entier de leur territoire. A fortiori, ce délai devrait-il être suffisant
pour une planification limitée à une portion restreinte de ce même territoire.
III.
a) En l’espèce,
dès le début de l’année 1993, la commune de L.________ a entamé des démarches
tendant à la planification du territoire non-approuvé par le Conseil d’Etat en 1992.
Sa première démarche a abouti à la mise sur pied d’un schéma directeur finalisé
en 1994 qui devait servir de base à l’élaboration d’un plan directeur localisé
s’intégrant dans le plan directeur communal et à une modification du PGA tendant à
la légalisation de la planification de l’ouest L.________. Les trois derniers documents cités
ont été présentés aux propriétaires en juillet 1995 et transmis au canton en
vue d’examen préalable.
L’examen préalable
a été communiqué à la commune le 22 janvier 1996. Celui-ci, critique sur bien des
points, a néanmoins conclu à la poursuite de la démarche. Il s’agissait donc pour
l’autorité communale de tenir compte des critiques, de modifier le projet en conséquence,
et de soumettre le projet modifié à un examen préalable complémentaire. En ce qui
concerne plus particulièrement la propriété T.________ SA, les critiques de la section
des monuments historiques ont conduit le SAT à proposer une modification de l’implantation
des constructions. Il en est résulté un projet daté de 1996, présenté aux propriétaires
en février 1997, qui prévoit en lieu et place des constructions en terrasse au sud de la maison
de maître, la construction de deux bâtiments sis de part et d’autre de celle-ci et d’un
bâtiment sis perpendiculairement à la route cantonale sur la parcelle aval. C’est ce
dernier bâtiment qui a suscité les critiques de T.________ SA en raison de l’existence
d’une servitude de vue rendant le lieu de son implantation inconstructible. Cela étant ce
projet bénéficiait de l’aval des autorités cantonale et communale. Il aurait pu
en conséquence être soumis à la procédure de légalisation.
Par la suite, la commune
de L.________ a radicalement changé d’option d’aménagement et proposé aux
propriétaires de l’ouest L.________ un nouveau plan directeur de l’ouest L.________
et modification du PGA datés de janvier 1999. Il résulte du témoignage de Madame K.________
que ce changement de cap fut suscité par un changement au sein des autorités municipales et
de ce fait à un changement des sensibilités politiques. Ce dernier projet s’est vu fortement
critiqué lors de sa présentation par une grande majorité des propriétaires si bien
que la commune, qui estimait qu’il était prêt pour partir en examen préalable, a
bloqué la procédure.
En 2001, la commune a
lancé un appel d’offre pour établir un nouveau plan directeur de l’ouest L.________.
Toutefois, en mai 2004, aucun mandat n’avait encore été donné dans ce sens.
b) Ainsi, à deux
reprises au moins, la commune a estimé qu’elle avait élaboré un travail de planification
pouvant atteindre le stade de la consultation. On peut même admettre que le projet SAT de 1997 présentait
un état de concertation entre le canton et la commune permettant de démarrer la procédure
en vue de sa légalisation.
Malgré cela, le secteur
litigieux est à ce jour toujours dépourvu de planification. On peut même relever qu’après
la présentation le 9 février 1999 du projet de janvier 1999, il a fallu attendre janvier 2001
pour que la commune lance un appel d’offre dans lequel elle se pose encore la question de la démarche
à suivre. En novembre de la même année, elle renonce à opérer un choix au motif
que quatre municipaux sur cinq seront nouveaux dès 2002. Toutefois, nonobstant l’entrée
en fonction de la nouvelle municipalité en 2002, aucun mandat n’a encore été donné
en juillet 2003, soit au moment de la lettre adressée à T.________ SA suite à sa mise
en demeure.
Il n’est pas admissible
que l'obligation de planifier soit ainsi reportée dans le temps au motif des changements de fonction
au sein de l’autorité compétente. On peut d’ailleurs noter, que régulièrement
convoquée à la séance d’audition de témoins requise par l’autorité
intimée elle-même, celle-ci n’a pas jugé bon d’y être représentée
par un municipal au motif qu’aucun d’entre eux ne connaît suffisamment bien le dossier.
Si l’on peut admettre
que la commune ait voulu une démarche participative dans un esprit constructif, elle ne saurait
néanmoins se retrancher derrière les critiques émanant des propriétaires sur les
projets présentés pour renoncer à planifier (ceci d’autant plus que selon le témoignage
de Mme K.________, T.________ SA a toujours eu une démarche constructive dans le cadre de cette
affaire). Or, telle semble néanmoins être la logique de fonctionnement de la commune intimée.
Celle-ci l’a d’ailleurs clairement énoncé dans sa lettre du 11 juillet 2003. En
effet, elle y précise :
"S’il
y a accord sur ces principes
(ndlr : principes
qui doivent régir le secteur et qui doivent faire l’objet d’une décision communale),
une étude d’urbanisme
sera lancée, avec la volonté qu’elle débouche le plus rapidement possible sur une
légalisation du sol. S’il y a désaccord, nous estimons qu’il serait inutile de
lancer une quelconque étude qui viendrait à nouveau grossir le dossier sans le faire avancer.
D’autres solutions seront à chercher au préalable et nous sommes prêts à les
examiner avec vous."
La commune perd ainsi
de vue qu’elle a l’obligation de planifier, ceci avec ou sans l’accord dès propriétaires.
Elle perd également de vue qu’elle ne peut pas retarder une planification qui lui a été
renvoyée par le Conseil d’Etat au motif de changement de sensibilité politique, ni au
motif de ses hésitations sur la démarche à suivre. Elle ne peut pas plus renoncer à
planifier au motif qu’un recours serait dirigé contre son inaction.
c) Dès lors, il y
lieu d'admettre que la commune intimée a commis un déni de justice, ou à tout le moins
un retard injustifié à statuer en ne portant pas à chef la planification de l’ouest
L.________ alors que la procédure est pendante depuis plus de 10 ans, si bien que le recours doit
être admis.
IV.               Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours formulé par T.________ SA est admis. Il
y a donc lieu de donner suite aux conclusions de la recourante et de fixer un délai à la commune
pour procéder. Dans ce cadre, l’on peut retenir que l’examen de la planification de
l’ouest L.________ a déjà fait l’objet de nombreuses démarches et études
de planification, qui peuvent servir de base à l’élaboration d’un dossier définitif.
En conséquence, il ne se justifie pas nécessairement de faire un nouvel appel d’offres
destiné à donner un mandat d’étude complet comme s’il n’existait aucun
document. Dès lors, le département estime que la démarche de planification doit pouvoir
suivre un rythme accéléré. Aussi, la commune dispose d’un délai au 31 octobre
2005 pour soumettre la planification de l’ouest L.________ à l’adoption du Conseil communal.
(…) »
La défenderesse n'a pas recouru contre cette décision.
c)
Faisant suite à une requête d'interprétation de la défenderesse, le Département
des infrastructures a précisé, dans une lettre du 29 avril 2005, que le considérant IV
de sa décision « évoque la nécessité de planifier l'Ouest L.________ »,
vu l'exigence du Service d'aménagement du territoire d'intégrer dans cette planification le
domaine de N.________. Mais dans la mesure ou il avait été statué sur le recours du propriétaire
de ce seul domaine, le délai fixé au chiffre II du dispositif ne concernait que la planification
de N.________. Selon le Département, ce dispositif ne s'opposait cependant pas à ce que cette
planification soit intégrée à celle de l'ouest L.________.
19.
Le règlement communal de la défenderesse
sur le plan d'affectation et la police des constructions, édition 2003, stipule ce qui suit à
son art. 2 :
« La
Municipalité établit :
a)
un plan directeur d'extension et au fur et à
mesure des besoins
b)
des plans d'affectation (art. 43 ss LATC)
c)
des plans de quartier (art. 64 LATC) »
20.
a)
En janvier 2005, soit cinq mois après
la décision du Département
des infrastructures précitée, la défenderesse
a adjugé une étude d'urbanisme au bureau [...], avec lequel une séance s'est tenue notamment
le 14 février 2005.
Une réunion a eu lieu le 13 janvier 2005 entre la défenderesse, la demanderesse et le bureau
H.________, mandatée par cette dernière pour apporter des propositions d'affectation de ses
parcelles. En date du 24 janvier 2005, la Municipalité a informé la demanderesse qu'elle acceptait
d'entrer en matière sur le principe de la construction de petits immeubles sur la parcelle n°
BBB, tels que présentés par le bureau H.________, la parcelle n° AAA devant toutefois
rester vierge de toute construction. Dans une lettre du 28 février suivant, la Municipalité
a admis que ces parcelles devaient être planifiées de manière séparée, en précisant
qu'elle défendrait la proposition de la demanderesse en ce sens.
Le 10 mars 2005, le Service de l'aménagement du territoire a refusé toute planification séparée
pour N.________ et demandé à la commune l'élaboration d'un plan partiel d'affectation
couvrant l'ensemble du territoire dont l'affectation n'avait pas été approuvée ou avait
été suspendue par le Conseil d'Etat. Si un plan directeur localisé pouvait être envisageable,
une planification globale paraissait plus adéquate, d'autant que tous les propriétaires demandaient
une planification. En relation avec la décision du 9 août 2005 du Département des infrastructures,
le Service de l'aménagement du territoire relevait l'existence selon lui d'une ambiguïté
entre le dispositif, qui impartissait un délai pour l'affectation des seules parcelles de N.________,
et le considérant IV de la décision, aux termes duquel c'est la planification de l'ensemble
de l'ouest L.________ qui devait être élaborée dans ce délai.
Pour le témoin M.________, du bureau H.________, la décision du canton de traiter l'ensemble
du périmètre ne permettait pas de respecter les délais de traitement des parcelles de
N.________, pour lesquelles le projet H.________ avait été élaboré; l'attention de
la commune a d'ailleurs été attirée sur ce point.
Le 21 mars 2005, la Municipalité a écrit à la demanderesse « qu'un plan de quartier
ne pourra pas être réalisé avant qu'un plan partiel d'affectation traitant l'ensemble
des parcelles de l'Ouest L.________ n'ait été établi ».
La demanderesse a relancé la Municipalité par lettre du 18 avril 2005, en lui rappelant le
délai imparti par le Département des infrastructures et en précisant notamment :
« En résumé et en conclusion,
T.________ SA réaffirme ici sa totale disponibilité pour agir de façon positive, d'entente
avec les services concernés de la Commune ou du Canton, en vue de permettre l'aboutissement de la
procédure de planification sur le Domaine de N.________ dans le sens de la décision du Département
des infrastructures. »
Par courrier du 29 avril 2005, son administrateur a encore relevé ce qui suit au sujet de l'affectation
du domaine de N.________ :
« A
cet égard, je me permets de rappeler que, dans sa décision sur le déni de justice formel,
l'autorité cantonale a relevé que les études effectuées depuis dix ans paraissent
largement suffisantes et qu'il y avait maintenant lieu d'agir c'est-à-dire de faire des choix et
de prendre des décisions. T.________ SA est en mesure de prendre des décisions rapides pour
autant que, de son côté, la Commune de L.________ statue sur la requête légitime
pendante depuis si longtemps. »
Par lettre du 22 avril 2005, la défenderesse a sollicité du Département des infrastructures
« tout conseil utile quant à la manière de traiter cette affaire afin de respecter
les délais légaux qui nous sont imposés ».
En date du 22 juin 2005, une séance a réuni les représentants de la demanderesse, de la
commune et du bureau [...], ainsi que [...], de l'association [...] (ndr. : [...]) ; le procès-verbal
établi à cette occasion contient ce passage :
« M. A.Y.________ précise qu'il
est prêt à prendre sur lui tous les risques, notamment financiers, dans le but de fournir un
objet de grande qualité, selon le même principe qu'un autre de ses immeubles récemment
terminés ( [...]) qui offre une grande souplesse d'aménagement aux utilisateurs et que M. [...]
a déjà visité. »
Le 14 juillet 2005, la Municipalité a écrit à la demanderesse qu'elle demandait au « propriétaire
de s'engager à ne pas faire valoir ses droits au
31
octobre 2005 et de repousser ce délai de 6 mois ». Le 21 juillet 2005, l'administrateur
de la demanderesse a répondu notamment en ces termes :
« (…)
Pour
éviter de nous perdre dans les détails et pour rester à l’essentiel, je crois nécessaire
de rappeler le cadre dans lequel s’inscrit notre discussion :
1.
A la suite de la décision rendue sur requête pour déni de justice, l’Autorité
supérieure cantonale a imparti à la Commune de L.________ un délai au 31 octobre 2005
pour présenter au Conseil communal un projet d’affectation du Domaine de N.________ à
savoir les deux parcelles AAA et BBB.
2.
Le 18 avril 2005, je vous ai fait part de ma très grave préoccupation quant à l’avancement
des opérations en rappelant que la décision du Département des infrastructures fixant
le délai précité date du 9 août 2004 et que, pour des raisons qui m’échappent,
la Commune a attendu jusqu’au mois de janvier 2005 avant de mandater le bureau [...], la première
occasion de pouvoir procéder à un échange d’idées quant à l’affectation
du Domaine de N.________ étant la réunion du 10 mars 2005.
3.
Dans le souci de ne pas rester purement passive mais de contribuer à l’avancement de la planification
du Domaine de N.________ par un apport d’idées et de propositions, T.________ SA a mandaté
le bureau H.________, lequel a présenté un premier avant-projet le 13 janvier 2005 déjà,
soit avant même de connaître les orientations générales dégagées par la
Commune et son propre urbaniste conseil.
4.
Il a fallu attendre le mois de mai 2005 pour connaître le projet de l’urbaniste conseil de
la Commune, projet sur lequel T.________ SA s’est déterminée par sa note du 15 juin 2005,
sur laquelle vous vous déterminez par votre propre lettre du 14 juillet 2005.
5.
Sur l’essentiel, T.________ SA a marqué sa volonté de collaborer avec l’autorité
communale sur des points fondamentaux et structurants du projet [...] à savoir :
a)
adhésion à la volonté communale de préserver la parcelle BBB avec une possibilité
constructive très limitée, les constructions principales étant situées sur la parcelle
AAA;
b)
volonté d’affecter ladite parcelle AAA à un projet permettant de développer l’économie
régionale et la création d’emplois par l’accueil de sociétés à forte
valeur ajoutée;
c)
volonté de préserver la vue sur le lac depuis la parcelle BBB et la vue du lac vers la parcelle
BBB par un aménagement des constructions sur la parcelle AAA propre à maintenir la qualité
du site en général et du site de la parcelle BBB et de la maison qu’il supporte en particulier;
d)
acceptation par T.________ SA du principe – tout à fait inhabituel – consistant à
subordonner les constructions futures à l’exécution d’un concours de projets.
6.
Si l’on veut bien rester à l’essentiel, ma note du 15 juin 2005 traduit fidèlement
les éléments de principe résumés ci-dessus tout en y ajoutant un autre point essentiel
: par rapport au projet [...] de mai 2005, il nous est apparu - et c’est toujours notre opinion
- qu’un concours de projets n’aura guère de sens si, d’ores et déjà,
le PPA limite les constructions en hauteur à une seule unité sur l’ouest de la parcelle.
Pour expliciter notre voeu que le PPA ne soit pas trop restrictif dans la liberté créatrice
des auteurs des futurs projets en concours, nous avons déposé une proposition qui n’est
pas un projet ni même un avant-projet, mais qui représente une option qui ne devrait pas être
interdite : c’est la maquette, remise le 22 juin 2005, aujourd’hui en vos mains. Sur le plan
du principe, cette maquette se caractérise par deux constructions en hauteur à l’est
et à l’ouest de la parcelle AAA, séparées par une galette ne dépassant pas
le niveau de la route cantonale.
7.
Le 22 juin 2005, M. [...], directeur du [...], a confirmé l’adéquation de ce site et
du type de construction résultant de la dernière maquette avec les besoins de nombreuses entreprises
désireuses de s’implanter.
8.
T.________ SA sait pertinemment que la Municipalité de L.________ ne peut engager ni le Conseil
communal ni les autorités cantonales. Néanmoins, T.________ SA considère que la Municipalité
de L.________ joue un rôle majeur dans la direction de l’étude et de l’élaboration
du PPA du Domaine de N.________. C’est la raison pour laquelle, notamment par mon courrier précité
du 18 avril 2005 rappelé par mon autre courrier du 29 avril 2005, j’ai confirmé ce que
je vous ai demandé verbalement à deux reprises, à savoir que la Municipalité nous
fasse connaître par écrit quelle proposition elle entend soutenir elle-même. Je liais
d’ailleurs, dans les courriers précités, la connaissance de la position de la Municipalité
de L.________ à la résolution du problème lié à la pose du collecteur d’eaux
usées et des services sur la parcelle AAA.
Ce
contexte rappelé, votre lettre du 14 juillet 2005 me conduit aux constatations, réflexions
et questions suivantes :
(…)
Autres
Questions
: Comment peut-on subordonner, en l’état
actuel de l’élaboration du PPA au niveau communal, la définition du COS et du CUS à
la réaction des différents services cantonaux qui se prononceront dans le cadre de l’examen
préalable? Il me semble que c’est renverser l’ordre logique des choses. Dans un premier
temps, c’est bien la Commune, représentée par sa Municipalité, qui doit opter pour
une solution et défendre une densité qu’elle juge opportune. Il lui appartient ensuite
de défendre cette position vis-à-vis des services cantonaux, si ceux-ci se montrent critiques.
Finalement, l’Etat tranche au stade de l’approbation.
(…)
E.
T.________ SA réaffirme sa volonté de collaborer avec la Commune et avec les autorités.
Elle réaffirme également qu’elle est prête à prendre le risque économique
de créer et construire les immeubles et les infrastructures nécessaires à l’accueil
de sociétés et d’entreprises à forte valeur ajoutée pour la région L.________.
Mais T.________ SA ne peut faire davantage que de participer à un dialogue actif et constructif
avec les autorités en apportant des idées, des plans et des maquettes (ce qu’elle a largement
fait en temps utile) et de répondre rapidement aux questions qui lui sont posées (ce qu’elle
fait aujourd’hui). Le reste, c’est-à-dire l’avancement de la procédure, à
savoir à ce stade la définition du programme que la Municipalité veut défendre devant
le Conseil communal, dépend exclusivement de la Municipalité et de son urbaniste conseil, à
l’exclusion de la société propriétaire qui ne peut qu’émettre des voeux
et se déterminer sur les propositions dont elle a connaissance.
F.
T.________ SA veut faire preuve de la meilleure volonté, même si elle a le sentiment désagréable
que votre lettre du 14 juillet 2005 s’inscrit en repli par rapport à la position manifestée
par la délégation de la Municipalité et par l’urbaniste conseil, oralement, à
l’issue de la séance du 22 juin dernier au sujet de la position traduite dans la note du 15
juin 2005. A ce jour, nous ne connaissons pas la position de la Municipalité. Si l’autorité
opte pour des solutions que T.________ SA devra considérer comme dommageables à ses intérêts,
elle n’aura pas d’autre choix que de défendre ceux-ci. C’est d’ailleurs
le sens de mes courriers précités relatifs à l’autorisation que vous sollicitez
pour faire passer le collecteur. En l’état, il est malheureusement impossible de savoir si
la Municipalité soutiendra un projet qui ait un sens économique pour la parcelle AAA (donc
non un «projet-croupion» mais un projet séduisant pour de grandes entreprises). Par sens
économique, j’indique clairement que l’affectation future, c’est-à-dire le
programme de construction, doit permettre la réalisation d’un ensemble suffisant pour justifier
le risque économique et les investissements et pour attirer des sociétés créatives
d’emploi et de valeur.
Je
relève d’ailleurs que le délai fixé au 31 octobre 2005 par la décision rendue
sur déni de justice n’a pas été fixé par T.________ SA mais par l’Autorité
cantonale. Il n’est donc pas dans nos compétences de le modifier. Il faudrait être masochiste
pour requérir, de la part de T.________ SA, une prolongation de ce délai qui vient lui-même
sanctionner les retards antérieurs jugés illicites.
Je
demeure, avec les autres personnes en charge du dossier de N.________, à l’entière disposition
de la Municipalité, de son urbaniste conseil et des services de l’Etat, pour participer activement
à toute démarche permettant de respecter l’objectif d’une planification à
soumettre au Conseil communal de L.________ avant le 31 octobre 2005, tout en précisant bien entendu
qu’une telle planification ne pourra recueillir l’approbation du propriétaire que si
elle correspond à un projet économiquement sensé. Permettez-moi de conclure en disant
que T.________ SA se montre extrêmement raisonnable en adoptant, par sa note du 15 juin 2005, l’essentiel
du projet [...]. Mesure et responsabilité guident son action dans son soutien à une affectation
fort peu dense (environ 0,15 pour l’ensemble), en faveur des besoins de l’économie (services
et emplois) et respectueuse des sensibilités (préservation du site et concours de projets). »
L'administrateur de la demanderesse a pris directement contact avec le Service des monuments historiques.
Plusieurs projets ont été présentés à ce service, de même qu'au Service
de l'aménagement du territoire. Un projet a également été adressé à la
défenderesse, courant 2005, prévoyant notamment la construction sur la parcelle n° AAA
de deux bâtiments latéraux entourant une galette dont le toit, de niveau inférieur à
la route cantonale, serait engazonné. La commune n'a pas transmis ce projet aux services cantonaux,
mais des échanges ont eu lieu à ce propos avec le bureau [...].
b)
A l'échéance du délai au 31 octobre 2005 fixé par le Département des infrastructures
dans la décision du 9 août 2004, aucune planification du domaine de N.________ n'avait été
soumise par la Municipalité à son Conseil communal.
21.
Le 7 juillet 2006, la défenderesse a informé la demanderesse que sa demande de séance
avait été refusée par la Municipalité, au motif que l'examen préalable par les
services de l'Etat du plan partiel d'affectation démontrait que celui-ci pouvait être mis en
vigueur, les remarques ou oppositions éventuelles pouvant être formulées durant la mise
à l'enquête. Par lettre du 8 août 2006, le conseil de la demanderesse a réagi en
ces termes à ce refus :
« J'accuse
réception avec surprise et, à nouveau, déception de votre courrier du 7 juillet 2006 qui
refuse de donner suite à la demande d'une entrevue. Ce refus de dialogue est incompréhensible.
Avant l'examen préalable, vous aviez renvoyé cette séance à l'issue de celui-ci.
Dans l'examen préalable, le Service de l'aménagement du territoire a encouragé une telle
rencontre à laquelle les responsables de l'Etat se sont dit prêts à assister. Vous refusez
maintenant ce qui va non seulement à l'encontre du principe élémentaire d'aménagement
du territoire de concertation avec l'administré, surtout quand il y a un plan partiel d'affectation,
mais aussi d'une politique de transparence et de dialogue de l'administration. »
Le Plan partiel d'affectation de l'ouest L.________ a été mis à l'enquête du
1
er
septembre au 2 octobre 2006, après les concertations nécessaires, notamment avec les services
de l'Etat.
22.
Sur la base des faits retenus ci-dessus et des divers témoignages, la Cour considère notamment
que, entre le plan directeur localisé de 1999 et le plan partiel d'affectation précité,
la Municipalité s'est concertée à diverses reprises avec la demanderesse et les services
cantonaux. La demanderesse a toujours eu une démarche positive à l'égard de la défenderesse,
qu'elle a régulièrement interpellée au sujet de l'affectation de ses parcelles ;
ses représentants se sont montrés actifs. Pour la commune aussi, l'objectif était de faire
avancer ce dossier. Les positions des divers protagonistes étaient toutefois souvent divergentes,
en particulier celles de la demanderesse et des services cantonaux concernés.
23.
La demanderesse a formé opposition au plan
partiel d'affectation mis à l'enquête publique, en faisant valoir notamment les griefs suivants
:
« a)
(…) Enfin, un
"effet
de porte"
doit être assuré (art.
5.5 al. 16 RPPA). De telles exigences, à la fois très directives dans la forme et floues dans
leur contenu, sont un appel à la contestation par les tiers des projets qui seront mis en place.
(…). Ce n’est pas planifier, mais poser des exigences excessives ne permettant plus à
la propriétaire d’utiliser directement les droits à bâtir qui doivent lui être
conférés par la planification requise par le droit fédéral et rappelée par l’arrêt
susmentionné du Département des infrastructures. Ces intrusions dans la sphère privée
de la propriétaire sont excessives et dénuées de base légale cantonale ou fédérale.
b)               L’art. 5.2 al.
2 RPPA pose aussi le principe de l’accessibilité au public du bas du domaine. Une telle exigence
est disproportionnée et n’est pas non plus fondée sur une base légale valable. (…)
Une telle atteinte aux droits de la propriétaire est choquante (…).
c)               L’art. 5.3 RPPA
pose le principe du concours en application de la norme SIA 142. Cette exigence dans une réglementation
communale d’aménagement du territoire n’a pas lieu d’être et est contraire
aux principes de la légalité des restrictions à la propriété privée. (…)
Si la propriétaire entend mandater un architecte, de renom ou non, elle est libre de le faire. Les
autorités apprécieront le projet lors de la demande de permis de construire, mais n’ont
pas à se substituer d’avance à la volonté de la propriétaire en lui imposant
une mécanique obligatoire de concours. (…)
d)               A l’art. 5.4
al. 2 RPPA, on rappelle que l’affectation du périmètre sis en amont de la parcelle no
BBB est limitée à l’habitation individuelle, ainsi qu’aux
"activités
tertiaires respectueuses de l’environnement, à l’exclusion de centre d’achat"
.
(…). Le droit de l’environnement s’impose à tout propriétaire et T.________
SA le respectera. Il n’y a aucune raison de répéter ce genre d’exigence dans un
règlement d’aménagement du territoire.
e)               Quant à l’alinéa
3 de cette même disposition, seuls trois logements "de fonction" seraient possibles dans
les dépendances du périmètre sis autour de la maison de maître. Il n’y a aucune
raison de poser une telle limitation allant jusqu’au type même d’habitation. (…)
(…)
g)               Il est inacceptable
d’imposer à la société propriétaire que l’aménagement d’un
accès depuis la route cantonale 1a devrait être intégré à
"une
étude de réaménagement de la RC 1a sur le tronçon compris entre l’entrée
sur le territoire communal ouest, jusqu’au carrefour de la route de [...]"
.
C’est à l’autorité qu’il appartient de faire des études de réaménagement
et non pas à la société propriétaire.
(…)
4.               L’ensemble de
ces restrictions, souvent chicanières, non fondées sur une base légale, disproportionnées,
témoigne de l’inégalité de traitement du domaine de N.________ par rapport aux autres
propriétés voisines. Elles ne sont pas soumises aux mêmes exigences (concours, création
de nouvelle forêt, simultanéité des projets, etc.). C’est d’autant plus choquant
que, sur le plan des contraintes figurant à l’art. 47 OAT, on constate que le domaine de N.________,
parcelles nos BBB et AAA, est rattaché à la ville de L.________, la limite du développement
urbain se trouvant à l’ouest desdites parcelles, ce qu’a confirmé la planification
directive Dès lors, vu la différence de traitement résultant du plan des contraintes,
on voit mal adopter des coefficients à bâtir aussi faibles sur les parcelles du domaine de
N.________ que sur les autres propriétés sises plus à l’ouest. Ce mode de faire
irait à l’encontre des principes prévus par la Commune de L.________ elle-même pour
ce secteur depuis plusieurs années.
(…)
5.               Ma mandante réserve
toutes autres remarques.
Elle relève au surplus,
contrairement à ce que mentionne le rapport fondé sur l’art. 47 OAT, qu'il n’y
a pas eu de véritable consultation des propriétaires (p. 11), alors même que ceux-ci ont
requis à plusieurs reprises des séances avec les autorités communales et cantonales qui
leur ont été refusées. »
24.
a)
Le 26 septembre 2006, la Municipalité de la défenderesse a fait tenir à la demanderesse
la lettre suivante :
«
Nous
référant à l'entretien que nous avons eu avec vous le 21 septembre dernier, la Municipalité
de L.________ a l'honneur de vous confirmer ce qui suit :
1.
Elle entre en matière sur le projet que vous avez présenté sur le statut futur des parcelles
AAA et BBB en ce sens qu'elle s'engage à mettre en œuvre ses meilleurs efforts pour permettre
la réalisation du projet ainsi résumé :
-
4 villas sur la parcelle AAA (zone de villas);
-
6'000 m2 de surface de plancher constructible
(activités tertiaires de type administratif/éventuellement hôtellerie) sur la parcelle
BBB, dans un périmètre d'implantation différent de celui qui a été soumis à
l'enquête publique dans le cadre du PPA de l'Ouest L.________ et situé dans le haut de la parcelle;
-
Restauration de la maison de maître existante.
2.
La Municipalité de L.________ s'engage à organiser à bref délai une séance réunissant
la Municipalité, la société propriétaire et les services cantonaux sous la direction
du SAT.
3.
La Municipalité de L.________ présentera le projet résumé ci-dessus comme étant
celui de la Municipalité. En conséquence, elle conduira la procédure de planification
et elle interviendra auprès des services de l'Etat compétents et du Conseil communal pour soutenir
et défendre fermement ce projet, dans le respect de l'autonomie cantonale."
4.
Sous le plan de la procédure, la Municipalité va suspendre le processus réglementaire
portant sur le PPA de l'Ouest L.________ pour y inclure le nouveau statut des parcelles AAA et BBB et
le faire approuver par le Conseil communal et les autorités cantonales. Ce statut sera défini
dans une procédure de concertation avec les services de l'Etat et la société propriétaire. »
Ce courrier ne posait pas comme condition la suspension du présent procès, alors déjà
pendant.
b)
L'entretien auquel fait référence le courrier précité a eu lieu dans les locaux de
la Municipalité le 21 septembre 2006. La demanderesse allègue que, à cette occasion, la
Municipalité lui a proposé le marché suivant : T.________ SA retirait l'opposition qu'elle
avait formée au projet d'aménagement des terrains du lieu-dit " J.________", dit
"projet [...]", contre l'engagement de la Municipalité de faire sien le projet H.________
et de le défendre devant le Conseil communal et le canton pour ce qui est des parcelles de N.________.
La Municipalité, à l'époque liée par une promesse de vente sur les terrains de J.________ »,
craignait selon la demanderesse que l'affaire ne tombe si l'opposition était maintenue.
L'existence de cet accord est confirmée tant par les déclarations du témoin M.________
que par le déroulement des événements, en particulier le fait que la commune a subitement
abandonné le projet mis à l'enquête au profit du projet H.________. Cela ressort d'ailleurs
clairement du procès-verbal de le séance du 11 mars 2008 du Conseil communal dont il sera question
ci-après (cf.
infra
let. f). Les dépositions des témoins M.________ et [...] ne permettent en revanche pas de savoir
concrètement qui, entre la demanderesse et la Municipalité, a eu l'initiative de l'accord.
c)
En cours du présent procès, la défenderesse a, par requête incidente du 30 novembre
2006, demandé l'appel en cause de l'Etat de Vaud. D'une manière générale, cette requête
a rendu beaucoup plus difficiles les discussions entre la commune, le canton et la demanderesse en vue
de trouver une solution d'affectation du site de N.________.
Le 8 janvier 2007, le Service de l'aménagement du territoire a écrit ces lignes à la Municipalité
de la défenderesse :
« Nous
avons reçu votre confirmation de la séance du 30 janvier 2007 prévue dans les locaux du
Service de l'aménagement du territoire.
A
la lecture de votre lettre adressée à T.________ SA le 27 septembre 2006, nous constatons que
la municipalité a totalement changé de position au cours des derniers mois, et veut modifier
fondamentalement le projet qu'elle a mis à l'enquête publique pendant la même période,
du 1
er
septembre au 2 octobre 2006. Nous rappelons que ce projet résultait d'un important travail de concertation
auquel ont participé les services de l'Etat.
En
parallèle, nous avons appris que la municipalité avait tenté une action en justice contre
l'Etat visant particulièrement notre service (cf. requête d'appel en cause adressée au
Tribunal cantonal le 30 novembre 2006).
En
conséquence, dans la situation actuelle, nous ne pouvons pas assister à la séance précitée.
Nous
ne participerons à des négociations que dans le cas où la procédure judiciaire serait
suspendue. »
Dans une lettre adressée le 24 janvier 2007 audit service, le conseil de la demanderesse a fait
valoir notamment ce qui suit :
« (…)
Ni en procédure ni d'une autre façon, T.________ SA n'a mis en cause dans ce dossier la responsabilité
des services de l'Etat. T.________ SA n'est pas responsable de l'appel en cause décidé par
la Commune de L.________.
On
ne saurait donc refuser la discussion avec T.________ SA au motif que cette procédure civile va
de l'avant.
Sur
le plan administratif, un processus de concertation a enfin été initié, réunissant
des participants de différents services, les architectes et urbanistes chargés du dossier,
lors d’une première séance en fin d’année passée, avec une nouvelle séance
plénière prévue le 30 janvier prochain. Il serait regrettable que, face à cette concertation
qui a maintenant lieu et qui correspond bien au mode de procéder dans le domaine de l’aménagement
du territoire, on oppose une fin de non-recevoir liée à une procédure civile dont ma mandante
n’est pas maître et qui, même si elle n’est pas suspendue, prendra de toute façon
plusieurs années avant d’aboutir à un jugement, ce qui permet largement à la procédure
de planification d’aller de l’avant, sans péjorer les droits de l’Etat de Vaud
dans l’affaire civile. »
Le 25 janvier 2007, le conseil de la défenderesse a écrit au conseil de la demanderesse que
l'Etat de Vaud subordonnait la tenue de la séance du
30
janvier 2007 avec le Service de l'aménagement du territoire à la suspension du procès
civil.
Par lettre du 30 janvier 2007, ledit service a répondu en ces termes au conseil de la demanderesse
:
« Nous
rappelons que dans la procédure d'affectation au sol, dont il est ici question, notre interlocutrice
est la Municipalité de L.________. (…)
C'est
donc avec la Municipalité que nous devons reprendre les contacts nécessaires pour faire avancer
la procédure d'affectation. Or, celle-ci ne peut être conduite sereinement que si l'action
en justice intentée par la municipalité contre l'Etat est retirée. »
La demanderesse a refusé la suspension de cause, en faisant valoir, notamment, qu'elle n'était
pas responsable de l'attrait de l'Etat de Vaud dans la procédure, qu'une suspension de celle-ci
n'était pas justifiée et qu'elle risquerait d'amplifier son dommage.
Le 16 février 2007, le Service de l'aménagement du territoire est revenu sur sa position et
a accepté de participer à une séance sur l'affectation des parcelles concernées par
le plan partiel d'affectation. Dite séance s'est tenue le 9 mai suivant ; la Municipalité
y a présenté le projet de la demanderesse.
Par courrier du 29 mai 2007, le Service de l'aménagement du territoire a informé la Municipalité
de la défenderesse qu'il refusait d'entrer en matière sur sa proposition.
d)
La Municipalité a néanmoins admis l'opposition de la demanderesse au plan partiel d'affectation
et repris, dans son avis municipal du 20 novembre 2007 (n° 37), le contre-projet présenté
par celle-ci; il ressort en particulier ce qui suit de ce préavis :
«
1.
Présentation
Historique
(…)
A
la suite de celle-ci (ndr. : refus de l'examen préalable du projet de 1995), et dans le but de contribuer
à une solution, le SAT Service de l'Aménagement du Territoire (SDT Service du Développement
Territorial depuis le 1
er
juillet 2007) et la Section Monuments et Sites ont esquissé une variante de projet d'entente avec
la Commune.
(…)
La
Municipalité a mandaté le bureau [...] pour établir ce plan, en reprenant dans la mesure
du possible les éléments déjà acquis dans les précédents projets.
(…)
2.
Le
projet de PPA mis à l'enquête publique
(…)
La
partie en aval de N.________ est affectée à des activités tertiaires, respectueuses de
l’environnement et de rayonnement régional sur le plan économique. Le but de cette affectation
est d’inciter des entreprises de "prestige", type siège de société, à
venir s’implanter dans ce cadre privilégié. L’implantation d’une telle entreprise
sera une plus-value pour la commune de L.________, qui pourrait ainsi voir sa "porte Ouest"
aménagée et mise en valeur, sans compter l’intérêt sur le plan économique
d’une telle opération. La parcelle AAA, qui est l’une des dernières à être
non bâtie en rive du lac, pourrait ainsi être valorisée. La Commune obtiendra en contrepartie
la garantie d’avoir un site entretenu, et plus ouvert au public que dans le cadre d’habitations
ou même de zone agricole (clôtures indispensables).
(…)
4.
Résultats de l'enquête publique.
(…)
4.5
Traitement de l’opposition du groupe E
Voir
opposition n°12 de Me [...], pour T.________ SA
Résumé
de l’opposition :
L’opposante
conteste les points suivants qui représentent à son avis soit une exigence excessive, soit
une intrusion dans la sphère privée; ou sont dénués de base légale:
·
L’accès public en bord du lac et le
chemin liant les rives à la Route [...] portent atteinte aux droits de la propriétaire, en
particulier sans offre de compensation.
·
La mise en place d’un concours, conformément
à l’avis des commissions fédérales, est une exigence inacceptable dans le cadre
d’une réglementation communale et est contraire aux principes de la légalité des
restrictions à la propriété privée.
·
Le droit de l’environnement est applicable.
Il n’y a pas lieu dans un PFA de répéter ces exigences.
·
La limitation du nombre de logements réalisables
(pour l’annexe et la maison de maître), les périmètres d’implantation trop
restrictifs, et les droits â bâtir insuffisants, l’aire de stationnement trop réduite,...
sont autant d’exigences trop strictes.
·
Les périmètres d’implantation
pour l’aire réservée aux activités tertiaires sont trop restrictifs et les droits
à bâtir sont incohérents.
·
La simultanéité pour les constructions
tertiaires, l’établissement d’un plan paysager et d’un plan de mobilité d’entreprise
sont des exigences refusées par l’opposante.
·
L’opposante refuse de se faire imposer l’aménagement
de la RC1a.
·
La compensation forestière est disproportionnée.
L’opposante
sollicite une séance de conciliation.
Résultat
des séances de conciliation :
L’opposante
a donc été reçue, conformément à sa demande, lors d’une séance de
conciliation, le 7 décembre 2006 à laquelle les représentants des services cantonaux étaient
invités.
Me
S.________ (représentant T.________ SA) précise que la société T.________ SA soumet
un projet d’intention qui n’est pas encore formalisé. Il s’agit de savoir s’il
est possible de réaliser dans le haut du Domaine (parcelle BBB), une affectation pour des services
qui pourraient être par exemple du tertiaire ou de l’hôtellerie, et sur la parcelle aval
(AAA), un programme permettant de «rentabiliser» l’opération. Pour la description
des intentions formulées à ce jour, il se réfère au courrier de la Municipalité
de L.________ daté du 27 septembre 2006.
En
l’absence d’un projet concret, ou pour le moins d’un programme défini, les services
cantonaux ne peuvent se prononcer sur l’intérêt du projet.
Il
est donc décidé, en conclusion, qu’un groupe d’experts travaillera sur la proposition
de modification : T.________ SA sera représenté par M. M.________ du bureau H.________ (pour
les aspects urbanistiques) et par M. [...] (pour les aspects architecturaux), la Commune de L.________
sera représentée par Mme [...] d’ [...], et les services cantonaux par M. [...] (SIPAL-MH).
Le
9 mai 2007, un avant-projet est présenté au SAT (Mme [...]) et au SIPAL (M. [...]) par les
mandataires de T.________ SA.
Le
29 mai 2007, le SAT fait part de ses remarques sur le projet présenté, indiquant que celui-ci
ne garantit pas les objectifs cantonaux en matière d’aménagement du territoire.
La
Municipalité demande aux mandataires de T.________ SA de fournir un projet aux services cantonaux,
ce qui est fait le 6 juin 2007.
Le
projet T.________ SA" :
Parcelle
BBB
-
Suppression de l’aire d’extension destinée à la maison de maître (à l’Ouest).
-
Nouvelle implantation de l’aire destinée à accueillir des activités tertiaires,
symétriquement de part et d’autre de la maison de maître. Les volumes, partiellement
enterrés, ne dépassent pas le niveau de la terrasse actuelle au Sud de la maison de maître.
-
Suppression du nouvel accès depuis la route de [...] et réaffectation de l’allée
existante, mise en valeur et restitution du caractère de parc.
Parcelle
AAA (Sous N.________)
:
-
Implantation de quatre, voire deux habitations individuelles, laissant un large espace non bâti
dans le prolongement du parc de la maison de maître.
Conclusions
:
En
réponse à l’opposition de la société T.________ SA, la Municipalité propose
d’accepter cette opposition et, après examen complémentaire des services cantonaux, de
mettre à l’enquête publique les modifications du PPA, secteur N.________, se composant
de :
Parcelle
BBB
•
Suppression de l’aire d’extension destinée à la maison de maître (à l’ouest).
•
Nouvelle implantation de l’aire destinée à accueillir des activités tertiaires,
symétriquement de part et d’autre de la maison de maître. Les volumes, partiellement
enterrés, ne dépassent pas le niveau de la terrasse actuelle au Sud de la maison de maître.
•
Suppression du nouvel accès depuis la route de [...].
•
Réaffectation de l’allée existante.
•
Mise en valeur et restitution du caractère de parc.
Parcelle
AAA
•
Implantation de deux aires de construction, de part et d’autre d’un large espace vert non
bâti.
•
Affecter ces aires de construction à de l’habitation. »
e)
Le Service de l'aménagement du territoire a réitéré son refus d'entrer en matière
sur ce projet. La demanderesse allègue que la défenderesse n'a pas recouru contre ce refus
et n'a rien entrepris pour amener le service cantonal à changer sa position ; le contraire n'est
pas établi, étant toutefois précisé qu'il ne ressort pas dossier qu'il y ait eu une
décision formelle dudit service, susceptible de recours.
f)
Au vu de la position dudit service et moyennant certaines conditions que la défenderesse a acceptées,
la demanderesse s'est finalement ralliée au projet de la Municipalité et son opposition à
ce projet a été considérée comme retirée. Le Conseil communal de la défenderesse
a adopté le plan partiel d'affectation lors de sa séance ordinaire du 11 mars 2008. Le procès-verbal
de cette séance retient notamment ce qui suit :
« (…)
Le
Syndic répond en lisant la lettre de Me [...] (représentant T.________ SA) écrite à
Me [...] (représentant la commune) en date du 7 mars 08. Il y est entre autre dit que T.________
SA confirme que son opposition pourra être considérée comme retirée aux conditions
posées dans le premier alinéa de la lettre de Me
[...]
avec les précisions suivantes : elle accomplit ce geste à son corps défendant, jugeant
toujours son projet d’une qualité bien supérieure à celui qui a été soumis
à enquête publique, et contrainte par la position fermée et inébranlable des services
de l’Etat.
Le
choix du projet officiel n’est pas celui de T.________ SA qui ne peut exprimer que sa frustration
de voir l’Etat de Vaud imposer une solution que ne souhaitent ni le propriétaire ni la Municipalité
de L.________, selon l’engagement écrit pris à son égard par sa lettre du 27 septembre
2005.
Cette
lettre avait été écrite par la Municipalité pour éviter un recours au TA en
vue de la délivrance du permis de J.________ car le recours au TA pour J.________ aurait entraîné
l’annulation de la vente des terrains de J.________ à [...].
(…)
M.
[...] répond que, en ce qui concerne l'entreprise intéressée à s'implanter sur la
parcelle, le fait de ne pas s'être prononcé en février avait été très pénalisant,
leur but étant d'obtenir le permis de construire en novembre 2008. donc si la décision est
encore repoussée, l'entreprise cherchera une autre solution.
(…)
M.
[...] précise que le contre-projet T.________ SA qui a dû être présenté par
la Municipalité proposait de faire deux ailes symétriques des bâtiments avec une surface
constructible qui avoisinait les 10000 m2, donc plus important que le projet mis à l'enquête.
C'est un projet qui a été refusé par les services de l'Etat et la Commission partage l'avis
du SAT et refuse les modifications du PPA. Dans les conclusions du préavis municipal, on supprime
ce point. »
La proposition de suppression précitée a été acceptée à l'unanimité
par le Conseil communal. C'est également à l'unanimité que celui-ci a voté la suppression
du projet de la demanderesse prévoyant l'implantation de quatre villas sur la parcelle n° AAA,
suivant sur ce point l'avis de la commission d'urbanisme de la commune. S'agissant du « traitement
des oppositions T.________ SA », on lit ce qui suit dans le procès-verbal du 11 mars 2008
:
« (…) Il s'agit d'une procédure
formelle à mener à son terme, car même si T.________ SA lève son opposition, il faut
accepter ou refuser la proposition de réponse à la Municipalité telle qu'elle figure dans
les conclusions du préavis municipal. Il (ndr. : le président) rappelle que la Commission propose
de refuser les modifications du PPA tel que proposé dans les conclusions du préavis municipal.
Il passe alors au vote qui montre le
refus
de la proposition de réponse de la Municipalité à la majorité
. »
25.
Il n'est pas établi que des propriétaires
de l'ouest L.________ aient été incités par la Municipalité de la défenderesse
à acquérir des parcelles dans la perspective d'un développement futur particulier.
26.
Dans le cadre du plan partiel d'affectation de
l'ouest L.________, le canton de Vaud a formulé des recommandations pour l'ensemble des parcelles
concernées et apporté une contribution pour celles de N.________.
27.
a)
Par courriers des 19 et 26 mai 2008, la demanderesse
s'est enquise auprès de la Municipalité de l'échéancier communal relatif à l'entrée
en vigueur du plan partiel d'affectation. Dans une lettre adressée le 3 juin 2008 au Syndic, son
administrateur a fait valoir notamment ce qui suit :
« (…)
Je
vous ai transmis la préoccupation de la société internationale qui souhaite s’installer
à N.________ et qui est au fond très simple : elle attend de nous (et des autorités) qu’on
lui indique à quelle date approximative elle a une chance de pouvoir s’installer. Comme je
l’ai déjà dit et écrit dans des correspondances précédentes, la société
T.________ SA ne dispose pas de la capacité de répondre seule à cette question mais elle
ne peut le faire qu’en plein accord avec l’autorité. C’est le sens de mon courrier
du 19 mai dernier et de ma relance du 26 mai 2008 auprès du Conseiller d’Etat [...] et de
votre autorité.
Malheureusement,
votre lettre du 29 mai 2008 ne me permet pas d’apporter à la société internationale
précitée la réponse qu’elle attend de nous. Les seuls délais sur lesquels nous
puissions nous engager sont ceux de la réalisation. Ceux-ci peuvent être estimés comme
suit :
(…)
Cela
paraît aller de soi mais je me dois de rappeler que cette durée, qui se situe entre 30 et 36
mois, ne peut commencer qu’avec l’entrée en force du PPA. A cet égard, je souhaite
recevoir à l’intention de la société internationale précitée une réponse
plus précise qui tienne compte des différents alternatives évoquées par la lettre
du 29 mai 2008. En particulier, si le secteur de [...] devait susciter des recours et une prolongation
de la procédure administrative, n’y aurait-il pas lieu de disjoindre ce secteur du reste pour
permettre une légalisation rapide du secteur N.________ ?
J’ai
personnellement quelque peine à comprendre pourquoi le dossier complet n’a pas encore été
transmis au Service du développement territorial. Il me paraît inutile de rappeler que le temps
est un facteur clé de succès vis-à-vis de la société précitée. Si
celle-ci devait renoncer à son projet, tout le monde serait perdant.
Lors
de la séance qu’il a présidée, M. le Conseiller d’Etat [...] a marqué
sa volonté de faciliter l’avancement rapide du projet, pour autant bien entendu que T.________
SA renonce à son propre contre-projet et se rallie au projet mis à l’enquête en
2006. C’est ainsi que T.________ SA a agi, manifestant par là sa volonté de contribuer
à un avancement rapide du dossier.
(…) »
Le 13 juin 2008, la Municipalité a répondu en substance que le dossier serait transmis le 16
juin 2008 pour approbation au Département d'économie et que celui-ci serait dès lors seul
habilité à déterminer son propre échéancier. La défenderesse n'a transmis
à la demanderesse aucun échéancier communal quant à l'entrée en vigueur du plan
partiel d'affectation.
Le 11 septembre 2008, le conseil de la demanderesse a écrit ce qui suit au conseil de la défenderesse
:
«
Je
crois utile de vous rappeler que la Société I.________ attend de nous des indications de dates
et qu'elle nous a fixé à cet effet un délai au 15 septembre 2008. Je vous l'avais dit
au téléphone mais je tiens à vous le rappeler vu l'importance de ce délai. Il serait
dès lors extrêmement souhaitable que nous puissions savoir avant la fin de cette semaine si
la proposition consistant à modifier la zone de 7500 m2 environ au bas de la parcelle AAA, pour
la soustraire à l'usage public (sauf le chemin piétonnier) et pour la rebaptiser «Zone
de protection de la rive» rencontre l'agrément communal. »
Le lendemain, la demanderesse s'est adressée au conseiller d'Etat en charge du Département
de l'économie, lequel lui a répondu, le 1
er
juillet 2008, que l'approbation du plan d'affectation était conditionnée notamment par la signature
des conventions garantissant le passage public dans le secteur Sous-N.________. Par lettre du 12 septembre
2008, la demanderesse a réitéré auprès dudit conseiller d'Etat sa préoccupation
quant à l'entrée en vigueur du plan communal.
b)
Les 7 et 16 octobre 2008, les parties ont signé une convention portant sur l'aménagement d'un
chemin piétonnier public (chemin des rives du lac) sur la parcelle n° AAA.
c)
Le plan partiel d'affectation de la Commune de L.________ a été approuvé par le Département
de l'économie en date du 20 novembre 2008. La demanderesse n'a pas recouru contre cette décision.
d)
D'autres propriétaires concernés ont formé recours et obtenu l'effet suspensif. Sur requête
de la défenderesse, l'effet suspensif a été maintenu pour les seules parcelles concernées
par les recours et levé pour le surplus. Exception faite pour ces parcelles, le plan partiel d'affectation
de la défenderesse est entré en vigueur le 29 avril 2009, près de trois ans et demi après
l'échéance du délai fixé par le Département des infrastructures et près
de dix-sept ans après la décision du Conseil d'Etat refusant l'affectation de la parcelle n°
AAA et suspendant celle de la parcelle n° BBB.
28.
Depuis 1990, la Municipalité de la défenderesse
n'a pas soumis à l'adoption de son Conseil communal d'autres mesures de planification de l'ouest
L.________ que celles qui sont entrées en vigueur en 2009. Entre 1990 et 2009, le canton n'a ainsi
pas été requis d'approuver d'autres mesures. En particulier, les parcelles de N.________ n'ont
fait l'objet d'aucune décision d'affectation entre la décision du
6
novembre 1992 suspendant l'affectation de l'ouest L.________ et l'adoption du plan partiel d'affectation
de 2009. Sous réserve du Plan de protection d'un site construit et des zones protégées
à titre provisoire, adopté en 1976 et devenu caduc avant le
6
novembre 1992, le statut de ces parcelles n'a pas été modifié entre 1968 et 2009.
29.
La demanderesse allègue que la défenderesse a régulièrement refusé de collaborer
non seulement avec la demanderesse mais aussi avec les autorités cantonales. Cette allégation
est démentie par l'ensemble des pièces au dossier, tant pour la période antérieure
à la décision du Département des infrastructures du 9 août 2004 que pour celle postérieure.
Selon le témoin M.________, durant la période du mandat de H.________ - 2003 à 2007 -,
la commune n'a certes pas été proactive dans ce dossier, mais lorsqu'elle était sollicitée
elle était agissante, même si elle ne l’était pas nécessairement dans le sens
souhaité par la demanderesse.
30.
La demanderesse allègue avoir toujours envisagé
pour les parcelles de N.________ des projets architecturaux privilégiant la qualité, l'intégration
dans le site et le respect de la configuration des lieux sur toute considération de rentabilité
ou de volume. Cette allégation n'est pas prouvée par les témoignages : K.________ a expliqué
que les premières projets proposés par la demanderesse ont fait l'objet de modifications notables
sous l'impulsion du Service de l'aménagement du territoire, notamment pour des questions d'intégration
du site ; pour M.________, si la qualité de l'aménagement était importante dans les projets
H.________, le souci de la demanderesse était davantage de concevoir un projet correspondant, d'un
point de vue fonctionnel, aux besoins d'une activité tertiaire. La Cour retiendra en revanche que,
sous réserve du dernier projet H.________, en 2007 - construction de deux villas sur la parcelle
du
bas -, la demanderesse a destiné
ses parcelles à des projets immobiliers présentant de l'intérêt pour l'économie
régionale et visant l'accueil de sociétés de service créatrices d'emploi à forte
valeur ajoutée ; elle n'a pas cherché à faire une exploitation spéculative de ses
parcelles. D'une manière générale, elle s'est démenée pour faire avancer tout
projet portant sur ses parcelles, en tout cas vis-à-vis de la défenderesse; son objectif était
de faire aboutir un projet satisfaisant pour toutes les parties.
31.
a)
C'est en 2005 que la société I.________ a commencé à s'intéresser au projet
de s'installer sur les parcelles nos AAA et BBB de N.________.
Dans son édition du 13 mars 2008, le quotidien [...] écrivait notamment ce qui suit à
ce sujet :
« (…)
Bien
que le nom de I.________ n'ait pas été prononcé (…), cette arrivée nous a été
confirmée par le directeur du [...] ( [...]) [...], qui déclare avoir dépensé beaucoup
d'énergie durant plusieurs mois pour faciliter cette implantation.
(…)
Il
y a une année, la rumeur avait déjà couru que I.________ cherchait à installer son
siège européen près de Genève. La position de L.________, à une vingtaine de
minutes de l'aéroport, la qualité de l'emplacement proposé, et la possibilité de
profiter de l'arrêté Bonny (allégements fiscaux) l'ont définitivement convaincue.
(…) »
La demanderesse a déployé des efforts considérables pour concrétiser cette implantation.
Le projet n'a toutefois pas abouti et I.________ a renoncé au site de N.________. La demanderesse
allègue que cette renonciation est due exclusivement au retard de la défenderesse dans le processus
d'affectation de ses parcelles. Sur ce point, la Cour retient les déclarations du témoin [...],
mandaté par I.________ pour la recherche d'un site en Suisse, de préférence à celles
du témoin [...] qui, au-delà de ses liens avec la demanderesse, ne fait ici que rapporter des
conversations entendues à l'interne de la société pour laquelle il travaille. Il sera
ainsi retenu que la renonciation de I.________ aux parcelles de N.________ n'est pas due à un retard
dans la planification communale, mais à d'autres motifs, en particulier à la densification
trop importante voulue par la demanderesse, au prix trop élevé des loyers demandés et
au différend existant entre celle-ci et la commune. Il ressort d'ailleurs des déclarations
du témoin M.________ que le projet qui a été réalisé au final dans le cadre
du plan partiel d'affectation de l'ouest L.________ ne répondait pas aux exigences d'implantation
d'une société telle que I.________.
b)
La
demanderesse allègue qu'avant I.________, d'autres entités avaient projeté une installation
à N.________, savoir la Fédération internationale [...] et la Fédération internationale
[...]. Des pièces produites à l'appui de ces allégations, seul un extrait du journal [...] »
du mois de septembre 2006 évoque un projet de cette dernière fédération pour le site
de N.________, apparemment en 2002 ; toutefois, cet article ne fait que citer A.Y.________, de sorte
qu'il n'est pas probant à lui seul. Pour le surplus, aucun élément au dossier ne vient
confirmer les projets allégués, qui ne seront dès lors pas retenus pour établis.
32.
Au lieu-dit "Vers J.________", où se situent les parcelles nos CCC et DDD, une multitude
de projets d'aménagement a abouti, dont la construction, en 2008, du site " [...]". Ce
site abrite notamment les sièges des sociétés [...] et [...].
33.
a)
Dans un procès pendant devant la Cour
civile, C.________ SA, dont A.Y.________ est aussi l'ayant droit économique, a conclu au paiement
par la Commune de L.________ du montant de 8'030'173 fr. à titre de dommage ; en substance, C.________
SA reproche à la défenderesse de ne pas avoir réalisé sur la voie publique un accès
routier à l'hôtel de C.________, nonobstant un engagement en ce sens résultant des conditions
spéciales d'un permis de construire délivré le
3
novembre 1998 dans le cadre des travaux de transformation de cet hôtel.
b)
A propos de l'hôtel de C.________, le journal " [...]" écrivait notamment ce qui
suit dans son édition du 19 juin 2009 :
« (…)
Alors que L.________ et [...] connaissent un développement réjouissant, le citoyen lambda a
du mal à comprendre que cet hôtel de 60 chambres reste fermé depuis bientôt 10 ans.
(…)
[...] était alors conseiller communal. Il explique :
C'est
l'époque de la loi Furgler qui limite la vente des appartements à des étrangers. L.________
jouit d'un contingentement de 220 logements accessibles aux étrangers. Les somptueux immeubles du
bord du lac sont vendus, pour la majorité, à de riches habitants du Golfe. Un peu trop tard
et afin de protéger la population autochtone de cette mainmise orientale, les conseillers souhaitent
que L.________ sorte du contingentement. Les L.________ se sont sentis trompés. Depuis là,
ils fourbissent une certaine acrimonie mêlée de jalousie envers le promoteur et son avocat
Maître S.________.
»
c)
En relation avec cet article, la demanderesse allègue que sur les 60 appartements réalisés
en propriété par étages à C.________ A et B, seuls six ont été vendus à
des ressortissants du Golfe. Cette allégation n'est pas suffisamment établie par les pièces
invoquées, savoir les actes de ventes à des ressortissants du Golfe de six appartement au lieu-dit
[...] » ; en effet, on ignore tout des ventes des autres appartements de la PPE.
34.
Dans le cadre de la procédure incidente tendant à l'appel en cause de l'Etat de Vaud, la demanderesse
s'est déterminée par un courrier adressée le 2 mars 2007 au juge instructeur, dont on
extrait ce passage :
« (…)
j'ai l'honneur de vous informer que mes mandantes, tout en manifestant leurs plus expresses réserves
quant au bien-fondé de l'appel en cause requis par la Commune de L.________ et quant aux moyens
exposés dans ses écritures des 30 novembre 2006 et 16 février 2007, s'en remettent à
justice, confirmant ainsi leurs déterminations du 22 décembre 2006. »
Par jugement incident rendu le 29 mai 2007, le Juge instructeur a rejeté la requête d'appel
en cause, en considérant notamment que la commune ne rendait « pas vraisemblable, ni en
fait, ni en droit, que l'appelé en cause pourrait porter une part de responsabilité dans le
présent procès ».
Par acte du 28 juin 2007, la défenderesse a recouru contre ce jugement et conclu, avec dépens,
à sa réforme en ce sens que l'appel en cause est admis. Par courrier du 29 août 2007 au
Président de la Chambre des recours, la demanderesse s'est opposée à la prolongation du
délai de mémoire requise par le conseil de la défenderesse, soutenant que cette requête
était manifestement abusive et dilatoire. Appelée à se déterminer sur le recours,
elle s'en est remise à justice par lettre adressée le 3 octobre 2007 à la même autorité.
Dans un arrêt du 30 janvier 2008, dont les motifs ont été envoyés pour notification
aux parties le 6 juin 2008, la Chambre des recours du Tribunal cantonal a rejeté le recours et confirmé
le jugement incident, en retenant notamment ce qui
suit
:
« (…)
La
Commune de L.________ ne rend pas vraisemblable, ni en fait, ni en droit, que l’État de Vaud
pourrait porter une part de responsabilité dans le présent procès. On ne voit pas sur
quelle base juridique l’Etat de Vaud serait le coobligé de la recourante ou aurait à
son égard une obligation de garantie. Comme le relève l’appelé et intimé, les
rôles de l’autorité communale de planification et de l’Etat en matière d’approbation
des choix opérés par l'autorité locale sont distincts. Si la commune a tardé à
prendre des décisions, ce qui lui à valu d’être sanctionnée pour déni
de justice par le Département des infrastructures (décision du 9 août 2004, pièce
9 de la requérante), elle ne saurait à son tour s’en prendre à l’autorité
cantonale pour ses prises de position quant à la planification du territoire communal.
(…)
Le
fait que l’Etat ait "joué un rôle très actif" dans la procédure tendant
à la mise sur pied d’un plan d’affectation et qu’il y ait eu moult péripéties
liées à l’élaboration d’une planification (cf. mémoire de recours, p.
4) ne saurait suffire à cet égard, pour que les prétentions que l’appelante, si
elle venait à être condamnée, pourrait faire valoir à l’encontre de l'appelé,
aient une apparence de raison. »
La défenderesse n'a pas recouru contre cet arrêt.
La demanderesse allègue que la défenderesse n'a rien entrepris, à la suite de cet arrêt,
pour permettre de faire valider par l'Etat de Vaud le projet H.________ ; le contraire n'est pas établi,
étant toutefois précisé que le plan d'affectation avait été adopté par
la commune le 11 mars 2008, soit avant la notification, le 6 juin 2008, des motifs de cet arrêt.
35.
Une expertise a été confiée en cours d'instance à F.________,
architecte
EPFL-SIA, lequel a déposé son rapport le 26 mars 2012 et un rapport complémentaire le
13 juin 2014. Les constatations et conclusions de l'expert sont en substance les suivantes :
a)
L'expert confirme que le plan des zones de 1968 colloquait en zone communale sans affectation spéciale
les lieux-dits [...] », [...] », [...] » et [...] », les parcelles
au nord du lieu-dit [...] », la surface sise au nord-est du camping jouxtant la plage de L.________
et au nord de cette plage, ainsi que les terrains au sud du lieu-dit [...] ». Il classait en
zone d'habitation collective les vastes terrains sis au lieu-dit [...] » et en zone de villas
le lieu-dit  [...], les terrains au sud du lieu-dit [...] » ainsi que de nombreux terrains
à l'ouest du lieu-dit [...] ». Les parcelles de N.________ étaient colloquées
en zone communale sans affectation spéciale.
Le plan général d'affectation du 6 novembre 1992 a classé en zone à occuper par plan
de quartier de constructions d'intérêt public et d'équipement collectif le terrain situé
au nord-ouest du lieu-dit [...] » et, en partie, les lieux-dits [...] » et [...] ».
Les terrains sis à l'ouest du lieu-dit [...] », ceux au sud du lieu-dit [...] »,
les vastes terrains sis au lieu-dit [...] » et la majeure partie du lieu-dit [...] »
ont été affectés en zone de moyenne densité. Les parcelles au nord du lieu-dit [...] »
ont été classées en zone industrielle. Le lieu-dit [...] » et, en partie, le
lieu-dit [...] » ont été attribués à la zone de moyenne densité à
occuper par plan de quartier. La surface sise au nord-est du camping jouxtant la plage de L.________
et au nord de cette plage a été affectée en zone à occuper par plan de quartier à
forte densité.
L'expert relève que, de manière générale, ce plan a fait passer certains terrains
de la zone communale sans affectation spéciale à une zone constructible, alors que d'autres
ont subi une densification. En ce qui concerne la parcelle n° BBB de N.________, il confirme que
son affectation en zone des constructions isolées interdisait tout développement susceptible
d'attraire des activités, mais rappelle que cette affectation a été suspendue par le Conseil
d'Etat.
b)
Dans
son rapport, l'expert n'a pas pu se prononcer sur le caractère constructible ou non de la parcelle
n° AAA en août 1978, rappelant sur ce point les versions totalement divergentes des parties.
Sur la base des pièces qui lui ont été remises lors du complément d'expertise, en
particulier la décision du 28 juillet 1976 du Conseil d'Etat entérinant la modification de
la zone concernée, il relève que cette parcelle était provisoirement constructible selon
une bande de 30 mètres le long de la route, au-delà de la zone verte existante. Il en conclut
que la parcelle n° AAA était théoriquement constructible mais que, pratiquement, il convenait
d'élaborer des règles de police des constructions avant qu'un projet déterminé ne
puisse bénéficier d'une autorisation de construire.
Dans le plan général d'affectation de 1992, la zone « inconstructible »
n'existe pas en tant que telle selon l'expert. Le Conseil d'Etat ayant suspendu l'affectation de la parcelle
n° BBB et n'ayant pas approuvé celle de la parcelle n° AAA, ces parcelles n'étaient,
de fait, pas constructibles. Dans le Plan directeur communal de la défenderesse, élaboré
en novembre 1998, ces parcelles se trouvent à l'intérieur d'une ligne dont l'objectif est de
« limiter et marquer la limite du développement urbain - à l'est - et à l'ouest »
et qui se confond pratiquement avec le cordon boisé et le cours d'eau; le plan précise en outre
qu'il est impératif de « maintenir la qualité structurelle des grandes propriétés »,
ce qui constitue une restriction importante selon l'expert.
Selon les recherches effectuées aux archives par la défenderesse, les travaux menant à
l'élaboration du plan directeur communal précité remontent à 1987. Le principe de
la limitation du développement urbain est évoqué dès le début de ces travaux.
En 1996, ces limites étaient clairement identifiées et définies. En ce qui concerne la
notion de « grandes propriétés », il est fait mention du terme de « constructions
isolées » dans le projet de plan de zones de février 1988 et dans les projets de
règlement pour le plan général d'affectation, de février 1989, repris dans le projet
de plan de zones de mars 1990 ; l'expert évoque également le projet de Plan Directeur cantonal
des Rives du Lac, ainsi que la carte « urbanisation – constat » de décembre
1996 (« grandes propriétés »), fiche sectorielle n° 6", en 1997.
L'expert confirme que le plan d'affectation et le règlement communal sur le plan d'affectation et
la police des constructions, de novembre 1992, définissent en détail les règles applicables
aux différentes zones qu'ils énoncent.
c)
L'expert confirme que les parcelles nos CCC et DDD forment le lieu-dit « Vers J.________ »,
qui se situe entre une zone agricole sur le territoire communal de [...] et un site au nord de la route
[...], sur le territoire communal de [...] et [...], classé zone d'importance nationale de 1970
à nos jours. Le plan général d'affectation de 1992 a colloqué la parcelle n°
CCC en zone industrielle, en prévoyant une zone à occuper par plan de quartier A/B. Dans la
mesure où une zone industrielle contiguë à ce secteur existait déjà dans le
plan de 1968, il n'est pas incongru selon l'expert, du point de vue de l'aménagement du territoire,
de prolonger cette zone en direction de l'ouest. L'expert confirme qu'une multitude de projets d'aménagement
a abouti par la suite au lieu-dit « Vers J.________ », dont le site [...] »,
depuis octobre 2006. C'est toutefois un ensemble de bâtiments administratifs qui a été
réalisé, et non une implantation de type industriel.
La situation n'est pas comparable s'agissant des parcelles de N.________, lesquelles répondent d'après
l'expert à la problématique très spécifique des grandes propriétés au bord
du lac. Ces parcelles ont été identifiées depuis longtemps comme un site sensible, nécessitant
des mesures d'aménagement particulières. L'objectif d'aménagement de ces parcelles consiste
ainsi à établir des règles de constructibilité précises (plan, coupe, surface
à bâtir), afin de garantir que le projet futur respectera l'ensemble des contraintes à
prendre en compte dans le site. L'expert confirme que, dans cette perspective, la création sur ces
parcelles d'un centre de formation ou de direction romande représente certainement une solution
adéquate parmi d'autres.
d)
La parcelle n° DDD a été colloquée en zone industrielle à occuper par plan de
quartier par le plan de 1992. L'expert confirme que ni le périmètre du lieu-dit J.________ »,
ni cette parcelle n'étaient équipés le 2 août 1993, date de la vente à la défenderesse.
Cela étant, aucun élément ne permet d'affirmer que le prix de vente de 90 fr./m2 était
exceptionnel ou excessif ou que les conditions de cette vente étaient particulièrement favorables
au vendeur, comme le soutient la demanderesse. Selon l'expert, la défenderesse n'a pas subi de perte
financière dans cette affaire. Au contraire, elle a revendu ces terrains en 2006 pour un prix de
200 fr./m2 ; après déduction des frais d'équipement et autres, elle estime avoir réalisé
un bénéfice net d'environ 50 à 55 fr./m2, ce qui, pour une surface de 37'000 m2, représente
environ 2 millions de francs. Ces chiffres ont été confirmés à l'expert par l'ancien
et l'actuel syndics de la défenderesse, qui considèrent que celle-ci a réalisé là
une excellente affaire. L'expert l'ignore en revanche le prix d'achat par W.________ de la parcelle n°
CCC, mais précise que, selon les syndics précités, celui-ci l'aurait probablement héritée
de ses parents.
e)
L'expert confirme que c'est sur le demi territoire communal en amont de l'autoroute qu'ont eu lieu des
ponctions substantielles sur les terres cultivables, afin de permettre la création de nouvelles
zones constructibles. Il précise toutefois que la qualité du sol ne constitue pas le seul critère
permettant de définir ou de justifier de son affectation.
f)
Sur la base des déclarations de l'administrateur de la demanderesse, l'expert confirme que A.Y.________
était l'actionnaire principal de la société jusqu'à fin 2003 ; il est aujourd'hui
actionnaire unique de RZ.________ SA.
g)
L'expert confirme l'existence de la servitude de « restriction au droit de bâtir et de
planter » dont la parcelle n° AAA était fonds servant et les parcelles nos [...]
et [...] fonds dominants.
h)
La proposition O.________, d'août 1993,
constitue aux yeux de l'expert une esquisse et ne peut être qualifiée de projet. Cette proposition
ne correspondait du reste pas aux objectifs de l'aménagement du territoire en relation avec les
parcelles concernées. Au sujet de la note établie par cet architecte sur le projet (dit [...] »)
présenté lors de la séance du 11 février 1997, l'expert relève que les critiques
émises font partie du jeu dès lors que les intérêts défendus ne sont pas les
mêmes.
i)
Le
plan directeur communal d'août 1993 ne donne aucun indication quant à la surface constructible
de la parcelle n° AAA, mais précise au contraire qu'il convient de « maintenir la
qualité structurelle des grandes propriétés ». Ce n'est que lors de la séance
du 11 février 1997 entre la commission d'urbanisme, la commune, les propriétaires et les services
cantonaux qu'il est fait mention d'une constructibilité de 10'000 m2 SBP, en relation avec la proposition
du Service de l'aménagement du territoire.
j)
En relation avec le caractère « économiquement réaliste » ou non des
aménagements proposés tant dans le projet mis à l'enquête en septembre 2006 que dans
le contreprojet de la demanderesse accepté par le préavis municipal, l'expert précise
n'avoir « jamais vu - ou eu connaissance - de cas de figure où les mesures d'aménagement
d'un PPA, la densité notamment, auraient été fixées en fonction d'un plan financier
afin d'en garantir l'équilibre ». S'agissant du contreprojet, il souligne que les amendements
du Conseil communal au plan partiel d'affectation de l'ouest L.________ par rapport au projet à
l'enquête (suppression du nouvel accès depuis la route de [...], réaffectation de l'allée
existante et suppression de l'aire d'extension) n'ont pas de véritable incidence économique
sur la mise en valeur de la propriété. Il précise qu'il n'y a pas de trace au dossier
d'un « business plan » du propriétaire permettant de définir les limites
d'une constructibilité réaliste. La mise en valeur d'un terrain dépend selon l'expert
d'une procédure de légalisation de droits à bâtir. Au terme d'une longue procédure,
les parcelles nos AAA et BBB peuvent aujourd'hui être mise en valeur conformément au plan partiel
d'affectation de l'ouest L.________ de novembre 2008, actuellement en vigueur.
Il est inexact d'affirmer que le plan en vigueur ne permet pas un projet d'implantation d'une entreprise
ou d'une association multinationale. Selon l'expert, cela dépend de la taille de l'entreprise concernée.
En cas d'affectation administrative, la constructibilité de 6'000 m2 autorisée par le plan
en vigueur représente un potentiel théorique de l'ordre de 200 à 250 postes de travail
sur les deux parcelles. Il est exact en revanche que la constructibilité actuelle est asymétrique
par rapport à la maison du maître. Elle est en outre inférieure à de nombreuses variantes
précédentes, dont celle de 1996, de 10'000 m2. Ces chiffres ne sont toutefois pas comparables
selon l'expert, car les 6'000 m2 actuels représentent l'aboutissement de la procédure, alors
que les autres valeurs constituent des objectifs de développement qui n'ont pas pu être atteints
pour des raisons d'aménagement du territoire au sens large.
36.
Par demande du 7 juillet 2006, T.________ SA et C.________ SA ont ouvert action conjointement et conclu,
sous suite de frais et dépens, à ce qu'il plaise à la Cour civile du Tribunal cantonal
prononcer :
« a.
La Commune de L.________ (Vaud) est débitrice et doit immédiat et prompt paiement à la
société T.________ SA du montant de CHF 6'625'837 (…) avec intérêt à 5%
l'an dès le 1
er
janvier 1995.
b.
La Commune de L.________
(Vaud) est débitrice et doit immédiat et prompt paiement à la société C.________
SA du montant de CHF 8'030'170 (…) avec intérêt à 5% l'an dès le 3 novembre
1998. »
Faisant doit à une requête de la défenderesse, le Juge instructeur de la Cour civile a,
par jugement incident du 12 novembre 2008, ordonné la disjonction des causes concernant chacune
des demanderesses. Les faits relatifs à l'action de C.________ SA et la conclusion b ci-dessus ont
été retranchés de la présente procédure, qui s'est poursuivie entre T.________
SA et la défenderesse.
Dans sa réponse du 26 février 2009, cette dernière a conclu à libération des
fins de la demande, avec dépens; pour autant que de besoin, elle a invoqué la prescription.
Par ordonnance de disjonction et sur preuves du 11 février 2011, le juge instructeur a ordonné
notamment la disjonction de l'instruction et du jugement de la question préalable suivante : « La
défenderesse Commune de L.________ est-elle responsable du dommage que soutient avoir subi la demanderesse
T.________ SA ? ». La procédure probatoire a porté sur l'ensemble des allégués,
excepté ceux relatifs au dommage.
Chaque partie a déposé un mémoire de droit sur la question préalable.
Lors de l’audience de jugement, les parties ont admis qu’en cas de réponse négative
à la question préalable, la Cour civile rendrait un jugement final.
Après l’envoi du dispositif du jugement, les parties sont convenues de suspendre la reddition
des motifs jusqu’au 31 décembre 2015, à des fins transactionnelles. Le 24 décembre
2015, la demanderesse a requis la notification des motifs du jugement.
En droit:
I.
La procédure ayant été introduite
avant l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2011, du Code de procédure civile suisse (ci-après : CPC; RS 272), elle est régie
par l'ancien droit de procédure (art. 404 al. 1 CPC), en particulier le Code de procédure civile
vaudoise (ci-après : CPC-VD, dans sa teneur en vigueur au 31 décembre 2010 ; RSV
270.11).
II.
a)
Propriétaire des parcelles nos AAA et BBB du territoire de la commune défenderesse, la demanderesse
agit en réparation du préjudice économique qu'elle prétend avoir subi en raison de
l'absence de planification de ces biens-fonds jusqu'à l'entrée en vigueur, le 29 avril 2009,
du plan partiel d'affectation de l'ouest L.________. Cette planification tardive l’aurait privée
pendant près de vingt ans de la possibilité de construire et de valoriser ses parcelles, tandis
que d’autres parcelles ayant passé en zone constructible en 1992 déjà auraient profité
du développement spectaculaire de la commune. Le dommage correspondrait au coût de l'immobilisation
de son capital durant cette période, aux frais d'études et de projets engagés en vue de
faire avancer la planification et aux frais de procédure encourus.
b)
Conformément à l'ordonnance de disjonction du 11 février 2011, le présent jugement
a pour seul objet de déterminer si la défenderesse répond civilement du préjudice
que la demanderesse soutient avoir subi.
c)
La demanderesse fonde expressément son
action sur la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs
agents (ci-après : LRECA ; RSV 170.11).
En
principe, les agents publics répondent de leurs actes illicites selon les règles ordinaires
des articles 41 ss CO. La législation fédérale ou cantonale peut toutefois déroger
à ces règles en ce qui concerne la responsabilité encourue par ses agents pour le dommage
ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge (art. 61 al. 1 CO). Lorsque de telles
normes existent, la responsabilité des agents publics échappe au droit civil fédéral,
ce qui découle de l'article 59 al. 1 CC (ATF
128
III 76 consid. 1a et les références citées ;
TF 2C.1/1999 du 12 septembre 2000 ;
ATF 122 III 101 consid. 2 et les références citées).
Le canton de Vaud a fait usage de cette possibilité en édictant la LRECA, laquelle règle
la réparation du dommage que les agents de l'Etat et des corporations communales causent à
des tiers de manière illicite (art. 4 LRECA). La défenderesse étant une commune au sens
de la loi vaudoise sur les communes, du 28 février 1956 (LC ; RSV 175.11), la LRECA est donc
applicable au présent litige. Les actions fondées sur cette loi sont de la compétence
des tribunaux ordinaires (art. 14 LRECA), en l'occurrence de la Cour civile du Tribunal cantonal (art.
74 al. 2 LOJV [loi vaudoise d'organisation judiciaire, dans sa teneur en vigueur au 31 décembre
2010 ; RSV 173.01]).
A la différence du droit privé qui subordonne la responsabilité aquillienne à une
faute (art. 41 CO), le texte de l'art. 4 LRECA n'exige, pour engager la responsabilité de l'Etat,
qu'un acte objectivement illicite, un dommage et un lien de causalité entre l'un et l'autre (TF
4C.229/2000 du 27 novembre 2001 consid. 2b et la référence citée
SJ 2002 I 253
; 2C.2/1998 du 31 janvier 2000 consid.
3).
La loi cantonale ne définit
pas ces notions
, de sorte qu'il y a lieu de considérer,
en principe, qu'elles ont la même signification qu'en droit privé de la responsabilité
(TF 2C.3/1998 du 16 mars 2000 consid. 2b ; ATF 115 Ib 175 consid. 2b ; Moor/Poltier,
Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd., p. 855 et les références citées ; CREC 21 septembre 2007 L. M. c/ E. de V. consid.
5a).
En particulier, la notion de l'illicéité
est la même en droit privé fédéral et en droit public cantonal de la responsabilité
(TF 4A_315/2011 du 25 octobre 2011 consid. 3.1 ;
4P.110/2003
du 26 août 2013 consid. 2.2 ;
4C.229/2000
du 27 novembre 2001 précité
consid.
3a). Par renvoi de l'art. 8 LRECA, l'art. 41 CO et
la
jurisprudence développée à ce sujet sont ainsi applicables au présent litige à
titre de droit cantonal supplétif.
Pour que la responsabilité de la commune défenderesse soit engagée, les trois conditions
suivantes sont donc exigées : l’illicéité, le dommage et le lien de causalité.
Le fardeau de la preuve des faits permettant de constater que chacune de ces conditions est réalisée
incombe à la demanderesse en application de la règle de l'art. 8 CC, selon laquelle chaque
partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire
son droit (TF 4A_594/2009 du 27 juillet 2010 consid. 3.2 ; 2A.212/2006 du 9 octobre 2006 consid.
2.1 ; 4C.408/2005 du 1
er
juin 2006 consid. 5 ; ATF 130 III 478 consid. 3.3).
III.
a)
D'une manière générale, un acte
est considéré illicite s'il enfreint un devoir légal en portant atteinte soit à un
droit absolu du lésé, tel que la vie, l'intégrité corporelle ou un droit de propriété,
soit à son patrimoine (TF 5A_198/2014 du
19
novembre 2014 consid. 10.4 et les références citées ; ATF 133 III 323 consid. 5.1 ;
132 III 122 consid. 4.1). Dans le premier cas, on parle d'illicéité de résultat (« Erfolgsunrecht »),
laquelle est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de
quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement particulière.
En revanche, lorsque, comme en l’espèce, il est question de réparation d'un dommage purement
économique, soit d'un préjudice apparu sans qu'il y ait eu atteinte à l'intégrité
d'une personne ou endommagement, destruction ou perte d'une chose (ATF 133 III 323 consid. 5.1 ;
Werro,
in
Thévenoz/Werro (éd.), Commentaire romand, CO I, n. 19 ad art. 41 CO), il n’y a acte illicite
que si l'auteur a violé une norme de comportement qui a pour finalité de protéger le bien
juridique lésé ; c'est l'illicéité de comportement (« Verhaltensunrecht »).
La simple lésion du patrimoine ne représente donc pas, en tant que telle, un acte illicite
; il faut encore qu'une norme de comportement interdise une telle atteinte et que cette norme ait pour
but de protéger le bien lésé (ATF 139 IV 137 consid. 4.2 ; TF 4A_594/2009 du 27 juillet
2010 consid. 5 ; ATF 133 III 323 consid. 5.1 précité ; 132 III 122 consid. 4.1 rés.
in
JT 2006 I 258 ; SJ 2006 p. 181 ; SJ 2000 p. 549
; Misteli, La responsabilité pour le dommage purement économique, thèse 1999, p. 79).
De telles normes peuvent résulter de l'ensemble de l'ordre juridique suisse, qu'il s'agisse du droit
privé, administratif ou pénal ; peu importe qu'elles soient écrites on non écrites,
de droit fédéral ou de droit cantonal (ATF 133 III 323 consid. 5.1 précité).
Selon la jurisprudence, le comportement
d'une collectivité publique ou d'un agent est illicite lorsqu'il viole des injonctions ou des interdictions
de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé (TF
2C_1150/2014
du 9 juin 2015 consid. 3.2)
. Une
telle violation peut résulter de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation donné
à la collectivité ou à l'agent par la loi. Est également considérée comme
illicite la violation de principes généraux du droit (ATF 132 II 449 consid. 3.2 ; Moor/Poltier,
op. cit., pp. 857-858 et les références citées).
Cette définition est utilisée aussi bien en matière de responsabilité fondée
sur la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération (LRCF ; RS 170.
32) qu'en matière de droit cantonal, en l'absence d'une disposition particulière
(TF 2C.1/1998 du 21 février 2000 consid. 3a)
.
Une omission peut aussi, le cas échéant, constituer un acte illicite, mais il faut alors qu'il
existe, au moment déterminant, une norme juridique qui sanctionnait explicitement cette omission
ou qui imposait à l'Etat de prendre en faveur du lésé la mesure omise (TF 2C_397/2012
du 19 novembre 2012 consid 3.3 et les références citées ; ATF 136 II 187). Un tel
chef de responsabilité suppose donc que l'Etat ait eu une position de garant vis-à-vis du lésé
et que les prescriptions qui déterminent la nature et l'étendue de ce devoir aient été
violées (ATF 132 II 305 consid. 4.1 et les références citées ; Tanquerel, Manuel
de droit administratif [cité : Manuel], n. 1651 et les références citées). Autrement
dit, il n’y a responsabilité résultant d’une omission que s’il y avait une
obligation juridique d’agir envers le lésé, c’est-à-dire un devoir d’attention
et d’action destiné à protéger celui-ci et résultant des règles légales
de comportement pertinentes aux fins d’éviter un dommage (Candrian, La responsabilité
de droit public devant le Tribunal administratif fédéral,
in
Favre/Martenet/Poltier (éd.), La responsabilité de l’Etat, 2012, pp. 145 ss, spéc.
p. 154 et la jurisprudence citée).
Dans l’hypothèse d’un préjudice purement patrimonial, la jurisprudence et la doctrine
admettent qu’il convient de raisonner selon la théorie de l’illicéité de comportement
et de rechercher l’existence d’une norme imposant à la collectivité l’obligation
d’agir dans l’intérêt du bien lésé. Il y a donc lieu d’interpréter
la norme en cause, afin de déterminer si elle a pour but de protéger le lésé d’un
préjudice patrimonial (Poltier, La responsabilité de l'Etat pour acte illicite : l'exigence
de l'illicéité,
in
Favre/Martenet/Poltier (éd.), La responsabilité de l'Etat, 2012, p. 45 ss, spéc. p. 59
et les références citées). La jurisprudence a souvent été amenée à
se prononcer sur cette question. Il a ainsi été considéré que la législation
fédérale en matière d’épizooties a pour but non seulement la protection de
la santé des hommes et des animaux, mais aussi celle de la valeur économique du bétail
(ATF 132 II 305 ; 126 II 63 consid. 3a). En revanche, le contrôle des installations à
courant fort a été institué exclusivement dans l’intérêt des utilisateurs
et ne vise pas à protéger les concurrents contre la mise sur le marché de produites indûment
moins chers en raison de l’absence de contrôle (ATF 94 I 628 consid. 5 JdT 1970 I 119). Il
a été jugé également que les règles sur la surveillance des banques tendent
à protéger les épargnants et les créanciers des banques, mais pas les banques elles-mêmes
contre les actes de leurs organes (ATF 116 Ib 193
rés.
in
JdT 1993 I 55
).
L'illicéité peut être levée en présence de motifs justificatifs, tels que la
légitime défense, le consentement du lésé ou l'accomplissement d'un devoir légal
(Poltier, op. cit., pp. 54-56).
b)
La notion juridique du dommage est commune aux responsabilités contractuelle et délictuelle
(ATF 87 II 290 consid. 4a). C'est la diminution involontaire de la fortune nette, correspondant à
la différence entre le montant actuel du patrimoine du lésé et le montant que ce même
patrimoine aurait si l'événement dommageable (ou la violation du contrat) ne s'était pas
produit. Le dommage peut se présenter sous la forme d'une diminution de l'actif, d'une augmentation
du passif ou d'un gain manqué (ATF 132 III 359 consid. 4 ; 129 III 331 consid. 2.1 ; 128 III 22
consid. 2e/aa ; 127 III 73 consid. 4a). On est en présence d'un gain manqué (
lucrum
cessans
) lorsque l'évènement dommageable
prive le lésé de la possibilité d'augmenter son patrimoine, c'est-à-dire sa fortune
nette. Cela peut provenir aussi bien d'une non-augmentation de l'actif que d'une non-diminution du passif
(Werro, La responsabilité civile, 2
e
éd. [cité : Werro, RC], n. 114 et les références citées ; Müller,
La responsabilité civile extracontractuelle, n. 104).
c)
Un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une des conditions
sine
qua non
(ATF 128 III 174 consid. 2b et. 2d ; 122
IV 17 consid. 2c/aa). Autrement dit, la causalité
est
toujours donnée lorsque l'on ne peut faire abstraction de l'événement en cause sans que
le résultat ne tombe aussi (ATF 119 V 335 consid. 1; ATF 95 IV 139 consid. 2a JT 1970 I 453). Il
n'est pas nécessaire que l'événement considéré soit la cause unique ou immédiate
du résultat (ATF 125 IV 195 consid. 2b ; 119 V 335 consid. 1 ;
Werro,
RC, op. cit., nn. 175 et 176
). L'existence d'un
lien de causalité naturelle entre le fait générateur de responsabilité et le dommage
est une question de fait que le juge doit trancher selon la règle du degré de vraisemblance
prépondérante. En pareil cas, l'allégement de la preuve se justifie par le fait que, en
raison de la nature même de l'affaire, une preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être
raisonnablement exigée de celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 81 consid. 4.2.2 ; 132 III
715 consid. 3.1 ; 130 III 321 consid. 3.2 et les références citées).
Le lien de causalité est adéquat
lorsque le comportement incriminé était propre, d'après le cours ordinaire des choses
et l'expérience générale de la vie, à entraîner un résultat du genre de
celui qui s'est produit, en sorte que la survenance du résultat paraît de façon générale
favorisée par le comportement en question
(
TF
4A_466/2012 du 12 novembre 2012 consid. 4.1 ;
4A_513/2009 du 21 décembre 2009 consid. 3
;
ATF 123 III 110 consid. 3a).
Pour savoir si cette condition est remplie, le juge doit procéder à un pronostic rétrospectif
objectif : se plaçant au terme de la chaîne des causes, il lui appartient de remonter du dommage
dont la réparation est demandée au chef de responsabilité invoqué et de déterminer
si, dans le cours normal des choses et selon l'expérience générale de la vie, une telle
conséquence demeure dans le champ raisonnable des possibilités objectivement prévisibles
(TF 4C.368/2005 du 26 septembre
2006 consid. 3.1 non publié aux ATF 133 III 6 ; ATF 129 II 312 consid. 3.3 rés.
in
SJ 2003 I 437). Pour qu'une cause soit propre à avoir des effets du genre de ceux qui se sont produits,
il n'est pas nécessaire qu'un tel résultat doive se produire régulièrement ou fréquemment.
Si un événement est en soi propre à provoquer un effet du genre de celui qui s'est produit,
même des conséquences singulières, c'est-à-dire extraordinaires, peuvent constituer
des conséquences adéquates (SJ 2004 I 407 consid. 4.2 et les références citées).
Lorsque le manquement reproché consiste en une omission, l’examen du lien de causalité
revient à se demander si le dommage serait également survenu si l’acte omis avait été
accompli. Une preuve stricte ne peut être exigée en la matière. Il suffit que le cours
hypothétique des événements soit établi avec une vraisemblance prépondérante
(TF, 4A_18/2015 du 22 septembre 2015, consid. 3 ; ATF 132 III 715 consid. 3.2, JdT 2009 I 183 ;
ATF 124 III 155 consid. 3d, JdT 1999 I 125).
IV.
a)
La
demanderesse reproche tout d’abord à la défenderesse l’absence de toute planification
des parcelles nos AAA et BBB de N.________ entre la décision du
6
novembre 1992 du Conseil d’Etat vaudois et l'entrée en vigueur, le 29 avril 2009, du plan
partiel d'affectation de l’ouest L.________. En mettant près de dix-sept ans pour planifier
ces parcelles, en violation tant des délais légaux que du délai imparti par le Département
des infrastructures dans sa décision du 9 août 2014, la défenderesse aurait commis un
déni de justice formel au sens des art. 29 al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH, soit un acte illicite
engageant sa responsabilité.
La défenderesse conteste tout acte (comportement ou omission) illicite. S'il est vrai que la planification
a pris un certain temps, il ne saurait selon elle lui être reproché d'avoir voulu trouver une
solution convenant également aux propriétaires concernés. Le canton ayant imposé
la planification de l'ensemble de l'ouest L.________, on ne saurait davantage lui faire grief de ne pas
avoir observé le délai fixé par le département pour la planification du seul domaine
de N.________. Estimant enfin que les règles régissant l'aménagement du territoire poursuivent
un intérêt public et ne tendent pas à protéger les intérêts patrimoniaux
des propriétaires concernés, la défenderesse soutient que leur violation éventuelle
ne constitue de toute manière pas un acte illicite engageant sa responsabilité.
b)
Au
titre des garanties générales de procédure, l’art. 29 al. 1 Cst. pose le droit de
toute personne, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Cette
règle consacre le principe de la célérité ou, autrement dit, prohibe le retard injustifié
à statuer.
En tant que garantie constitutionnelle
de procédure, l’art. 29 al. 1 Cst. tend à assurer la mise en œuvre des droits fondamentaux,
dont bénéficient aussi bien les personnes physiques que morales (Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3
e
éd., nn. 1205 et 1210).
L'autorité viole cette garantie constitutionnelle, soit commet un déni de justice formel,
lorsqu'elle
n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de la procédure, fermant ainsi
l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit. Il y a également
déni de justice lorsque l'autorité ne
rend
pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai
que la nature de
l'affaire ainsi que les autres
circonstances concrètes font apparaître comme raisonnable. Le caractère raisonnable de
la durée de la procédure s'apprécie selon les circonstances particulières du cas,
lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères,
sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt
le litige pour l'intéressé ou le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes
(TF 1C_136/2014 du 22 juillet 2014 consid. 4.1 et les références citées ; 1B_456/2012
du 30 août 2012 consid. 2.1 ; ATF 130 I 312 consid. 5.1 et 5.2 ; 125 V 188 consid. 3.2).
Selon la jurisprudence, il incombe au justiciable d'entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour
que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure
ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et
2c).
Le comportement du justiciable s'apprécie
toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative que dans un procès
civil, où les parties doivent faire preuve d'une diligence normale pour activer la procédure.
On ne saurait en outre reprocher à une autorité quelques « temps morts »,
qui sont inévitables dans une procédure (TF 9C_448/2014 du 4 septembre 2014 consid. 4.1 et
les références citées ; ATF 136 IV 188 consid. 3.1 ; 130 I 312 consid. 5.2 et les références
citées).
L'interdiction du déni de justice formel
s'impose à l'autorité judiciaire ou administrative appelée à statuer, qui assume
à cet égard une position de garant vis-à-vis du destinataire de sa décision. En tant
qu'il viole cette garantie constitutionnelle, le retard injustifié à statuer constitue bien,
selon une jurisprudence constante et la doctrine, un acte illicite ouvrant la voie à une action
en responsabilité contre l'Etat, si tant est que les autres conditions de la responsabilité
sont réunies (TF 5A_427/2009 du 27 juillet 2009 consid. 5.5 ; ATF 130 I 312 consid. 5.3 ; 129
V 411 consid. 1.4 ; 107 Ib 155 consid. 2 et 3 ; Moor/Poltier, op. cit., n. 2.2.7.8b p. 339 et les références
citées ; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1297 ; Egli, L'activité illicite du juge,
cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers,
in
Hommage à Raymond Jeanprêtre, 1982, p. 15 ss).
A
pplicable aux procédures en responsabilité
dirigées contre l'Etat (ATF 134 I 331 consid. 2.1), l'art. 6 § 1 CEDH exige aussi qu'une procédure
tombant dans son champ d'application se déroule équitablement (ATF 137 V 210 consid. 2.1.1).
A cet égard, cette disposition n'offre toutefois pas une protection plus étendue que les garanties
constitutionnelles nationales (TF 5A_194/2012 du 8 mai 2012 consid. 3.1 ; ATF 130 I 312 consid. 5.1 ;
114 Ia 179).
c) aa)
En l’espèce, l’omission
constitutive selon la demanderesse d’un déni de justice a trait à l’adoption d’un
plan d’affectation, au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (ci-après : LAT ; RS 700).
Le
plan d'affectation règle l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), en déterminant, pour chaque
parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (ATF 135 II 328 consid. 2.2
et les références citées).
L’obligation
d’adopter des plans d’affectation repose sur les art. 2 al. 1 et 14 LAT (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 275). Selon l’art. 35 al.
1 let. b LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient adoptés à temps,
mais au plus tard huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Au niveau cantonal,
les plans d’affectation sont généralement adoptés par les communes
(Moor/Poltier,
op. cit., n. 4.1.1.3b p. 526)
, mais n’acquièrent
force obligatoire qu’après avoir été approuvés par l’autorité cantonale
compétente (art. 26 LAT). La LAT est entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980.
En droit vaudois, l'art. 45 al. 1 LATC (loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, du
4 décembre 1985 ; RSV 700.11) prévoit notamment que les
plans généraux et partiels d'affectation et les plans de quartier sont établis par la
ou les communes dont les territoires sont concernés. La procédure est réglée par
les art. 56 ss LATC. Dans un premier temps, l’élaboration d’un projet de plan est un
processus administratif interne, la loi n’imposant pas à ce stade une consultation de la population
selon l’art. 4 LAT (Moor/Poltier,
ibid
.).
Le projet est ensuite présenté au Service de l’aménagement du territoire, qui procède
à un examen préalable sous l’angle de la légalité,
entend
s'il y a lieu l'autorité communale, puis lui fait part de ses observations, dans un délai variant
de trois à six mois en fonction du type de plan concerné (art. 56 al. 1 et 2 LATC).
Au plus tard trois mois après réception
des observations dudit service, le plan est présenté à l'enquête publique (art. 57
al. 1 LATC),
ce qui ouvre la phase
de la consultation et, le cas échéant, des oppositions.
Selon l’art. 58 LATC, la municipalité, qui peut entendre sur demande les opposants, établit
un préavis à l’intention du conseil communal, en indiquant s'il y a lieu de modifier
le projet mis à l'enquête (al. 1 et 2) ; le conseil statue sur les oppositions non retirées
en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan, dans les huit mois dès la clôture
de l'enquête (al. 3) ; s’il adopte le projet sans modification pouvant porter atteinte
à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai au Service
de l’aménagement du territoire en vue de son approbation (al. 4) ; s’il apporte
des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises, après examen préalable dudit service,
à une enquête complémentaire de trente jours ; les oppositions ne sont alors recevables
que si elles visent les modifications mises à l'enquête et le conseil adopte le projet dans
les huit mois dès la clôture de l'enquête complémentaire (al. 5). Selon l'art. 61
LATC, le département décide préalablement, dans un délai de trois mois, s'il peut
approuver le plan, l'approuver partiellement ou l'écarter, sa décision pouvant faire l’objet
d’un recours. L’art. 61a LATC prévoit enfin que si aucun recours n'a été déposé,
le département se prononce définitivement sur le plan et sa mise en vigueur (al. 1) ;
en cas de recours, la mise en vigueur de la partie du plan non concernée par ceux-ci est possible,
alors la partie du plan concernée par les recours ne peut être mise en vigueur qu’après
avoir pris connaissance des arrêts sur recours (al. 2 et 3).
A teneur de l'art. 133 LATC,
dès
l'entrée en vigueur de la loi, le Conseil d'Etat établit la liste des communes dont les plans
et les règlements d'affectation en vigueur sont conformes aux dispositions de ladite loi (al.
1) ; simultanément, il fixe aux communes dont les plans d'affectation ne sont pas conformes à
la loi ou qui n'ont pas de plan d'affectation un délai, pouvant aller selon les cas jusqu'à
deux ans au maximum, pour adopter un plan répondant aux exigences légales (al. 2). Lorsque,
passé ce délai, une commune dûment mise en demeure n'établit ou ne modifie pas un
plan d'affectation dont la loi lui impose l'adoption ou la modification, l’Etat peut établir
lui-même cet acte, aux frais de la commune (art. 45 al. 2 let. d par renvoi de l’art. 133
al. 3 LATC). L
a LATC est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 1987.
En l'espèce, il n'est pas contesté que le plan de zones de 1968 n'était pas conforme aux
exigences légales et que la commune défenderesse avait donc l'obligation, découlant tant
du droit fédéral que du droit cantonal, d'adopter un plan d'affectation conforme à ces
lois. Après l'échec de deux premiers projets, en 1983 et 1988, le Conseil communal de la défenderesse
a satisfait à cette obligation en 1990, deux ans après le délai maximal prévu par
la LAT et un an après celui de la LATC. L'affectation de plusieurs parcelles à l’ouest
du territoire communal, dont les nos AAA et BBB appartenant à la demanderesse, a toutefois été
refusée ou suspendue en 1992 par le Conseil d'Etat - alors autorité cantonale d’approbation
du plan -, de sorte que la défenderesse était à nouveau tenue de planifier ces parcelles.
La LATC ne prévoit pas expressément, dans cette hypothèse, de délai dans lequel la
commune doit adopter la planification de la partie non-approuvée de son territoire. Cela étant,
on peut raisonnablement admettre avec la demanderesse que ce délai ne saurait en principe être
supérieur à celui de deux ans que la loi (art. 133 al. 2 LATC) considère comme suffisant
pour la planification de l'ensemble du territoire. Il est constant qu’un tel délai n’a
pas été observé en l’espèce, le plan partiel d'affectation de l'ouest L.________
ayant été adopté par le Conseil communal de la défenderesse en 2008, seize ans après
la décision du Conseil d’Etat précitée.
bb)
Admettre que le non-respect de ce délai puisse être constitutif, pour la demanderesse, d’un
déni de justice formel au sens de l’art. 29 al. 1 Cst, implique de reconnaitre préalablement
que celle-ci avait droit à l’adoption du plan d’affectation dont il s’agit. En
effet, seul celui qui a droit à ce « sa cause » soit jugée dans un délai
raisonnable peut se prévaloir de l’interdiction du retard injustifié à statuer.
Cela vaut, comme l’énoncent les termes mêmes de la disposition constitutionnelle,
pour
des procédures devant des autorités judiciaires et administratives, autrement dit pour des
procédures d’application du droit (ATF 130 I 174 consid. 2.2 et les références
citées JdT 2005 I 225). Un particulier n’ayant pas droit, en principe, à l'adoption ou
à la modification d’une loi ou d’un règlement, l’art. 29 al. 1 Cst. ne peut
être invoqué à l’encontre des actes normatifs (TF 2A.362/2000 du 10 décembre
2001 consid. 4.1 ; 2P.76/1996 du 21 octobre 1996
consid. 3 SJ 1997 p. 414 ; même solution
s’agissant du droit d’être entendu : ATF 106 Ia 76 consid. 2b et les références
citées ; 130 I 174 consid. 2.2 précité, qui réserve toutefois, sous certaines
conditions, le recours devant le juge constitutionnel).
En droit public, la notion de décision au sens large vise habituellement toute résolution que
prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à
constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un
acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret.
Au contraire, les actes normatifs sont caractérises par le fait qu'ils sont généraux et
abstraits. Un acte est général lorsqu'il s'applique à un nombre indéterminé
de personnes. Il est abstrait lorsqu'il a trait à un nombre indéterminé de situations
ou, en d'autres termes, lorsque le nombre de ses cas d'application peut varier durant la période
de sa validité (ATF 135 II 328 consid. 2.1 et les références citées).
La question de la nature juridique du plan d’affectation, soit celle de savoir s'il contient des
normes générales et abstraites ou s'il s’agit d’un ensemble de décisions individuelles,
a donné lieu par le passé à de nombreuses controverses en doctrine (cf. les références
citées à l’ATF 90 I 345 consid. 2b).
Par
son application immédiate à tous les fonds de la zone concernée, le plan présente
en effet un aspect concret, à l’instar de la décision ; mais il vise généralement
un nombre indéterminé et indéterminable de propriétaires, actuels ou futurs. Comme
la norme, il repose sur les options générales que la collectivité fixe à son développement ;
il les individualise toutefois lui-même par sa propre application (Moor/Poltier, op. cit, n. 4.1.1.2
pp. 523-524). Il procède donc à la fois de la norme et de la décision, sans pouvoir toutefois
être totalement assimilé à la première ou à la seconde (Besse, Le régime
des plans d’affectation, en particulier le plan de quartier, thèse 2010, n. 5.2 p. 114).
Au
vu de ces caractéristiques spécifiques, la jurisprudence et la doctrine ont finalement qualifié
le plan d’affectation d’
aliud
,
soit d’acte
sui generis
ou mixte dont le régime juridique précis doit être déterminé de cas en cas,
en empruntant ses règles parfois à celui de l’acte normatif, parfois à celui de
la décision et parfois aux deux (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 107 Ia 331 consid. 1b
;
Tanquerel, Manuel, op. cit., n. 1119 et les références citées ; Moor/Poltier, op.
cit, n. 4.1.1.2 p. 524 et les références citées ;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 272 ;
Besse, op. cit.,
n. 5.2.5 p. 120 et les références citées
).
Le Tribunal fédéral a par exemple jugé qu’un plan d'affectation peut être assimilé
matériellement à une décision lorsqu'il comporte des mesures suffisamment précises
et détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente (ATF
135 II 328 consid. 2.1 et les références citées). Le régime de la décision se
justifie aussi lorsqu’il est question d’appliquer le droit fédéral sur la protection
de l'environnement (ou d'autres législations fédérales spéciales), en particulier
quand le plan porte sur un projet concret (ATF 132 II 309 consid. 2.2.2 ; 129 I 337 consid. 1.1 JdT
2004 I 627 ; 123 II 231 consid. 2 JdT 1998 I 542 ; 121 II 72 consid. 1b JdT 1996 I 483). La jurisprudence
a parfois recouru également au critère de l’étendue ou de la superficie du plan
- plus celui-ci vise un périmètre de grandes dimensions, plus il s’apparente à la
norme générale et abstraite, et inversement (ATF 104 Ia 65 ; 94 I 336 consid. 3 ;
90 I 345 consid. 2b).
Cela étant, ces arrêts traitent pour l’essentiel de la problématique des voies de
recours ouvertes contre les plans d’affectation, respectivement de la qualité pour recourir,
ou de celle du droit de participation des propriétaires dans le processus de planification. Ils
portent tous sur des plans d’affectation déterminés, dont l’assimilation à
des décisions avait notamment pour conséquence de permettre aux particuliers touchés de
les attaquer devant le Tribunal fédéral par le recours de droit administratif - contrôle
de la légalité -, nonobstant la règle de l’art. 33 al. 4 aLAT n’autorisant
que le recours de droit public - limité au contrôle de la constitutionnalité (Moor/Poltier,
op. cit., n. 4.1.1.4b p. 533). Le problème juridique posé en l’espèce est différent
puisqu’il s’agit de savoir si la demanderesse a, en tant que propriétaire d’un
bien-fonds, un droit subjectif à obtenir de la collectivité publique l’adoption même
d’un plan d’affectation, soit d’un acte qui tend à concrétiser la politique
publique de l’aménagement du territoire (cf.
infra
ch. IV/b/dd) et qui, du moins en l’espèce, concerne tout un secteur géographique (l’ouest
L.________) et de nombreux propriétaires. Il est douteux que, sous cet angle, le plan d’affectation
litigieux puisse être assimilé purement et simplement à une décision. La question
de savoir si la jurisprudence relative au déni de justice qui prévaut en matière de décision
(et de jugement) lui est applicable peut toutefois rester indécise pour les motifs qui suivent.
cc)
Pour que la défenderesse puisse être recherchée en responsabilité, encore faudrait-il
que son obligation de planifier dans un certain délai découle d’une norme légale
ayant pour finalité la protection des intérêts patrimoniaux prétendument lésés
de la demanderesse. En effet, si la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée
lorsque la norme violée ne tend pas à protéger le bien lésé (cf.
supra
,
ch. III/a), on voit mal qu’elle puisse l’être lorsque l’autorité a tardé
à rendre une décision fondée sur cette même norme. La question d’un déni
de justice générateur d’illicéité ouvrant la voie à une action en responsabilité
ne se conçoit dès lors que si la décision omise ou affectée d’un retard devait
être prise sur la base d’une norme de droit matériel tendant à protéger les
intérêts du type de ceux qui ont été lésés. L’obligation pour la
défenderesse d’adopter le plan d’affectation dans un certain délai étant admise
(cf.
supra
,
ch. IV/c/aa
in fine
),
il faut donc examiner si elle résulte d’une norme qui, par sa finalité, est destinée
à prévenir les préjudices patrimoniaux que pourraient subir les propriétaires en
raison de l’élaboration tardive d’un tel plan.
Les bases de la politique publique d’aménagement du territoire figurent dans les normes fédérales
et cantonales. Au niveau constitutionnel, l’art. 75 Cst. - dont le contenu matériel est identique
à celui de l’art. 22quater aCst. (FF 1997 I 248), première disposition constitutionnelle
en la matière - prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à
l’aménagement du territoire, lequel incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse
et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (al. 1) ; la Confédération
encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux (al. 2) ; dans l’accomplissement
de leurs tâches, Confédération et cantons prennent en considération les impératifs
de l’aménagement du territoire (al. 3). Au sens large, l’aménagement du territoire
représente donc l’instrument que la Constitution demande aux collectivités publiques
d’utiliser pour organiser le territoire en fonction des buts spécifiques qu’elle leur
fixe et qui sont au nombre de quatre : l’utilisation judicieuse du sol, l’utilisation
mesurée du sol, l’occupation rationnelle du territoire et la séparation des zones constructibles
de celles non constructibles (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 33 p. 19).
Sur le plan législatif, fédéral tout d’abord, la LAT reprend dans l’énoncé
de ses buts les principes de l’art. 75 Cst., en précisant que Confédération, cantons
et communes veillent à une utilisation mesurée du sol, coordonnent les activités qui ont
des effets sur l'organisation du territoire et s'emploient à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT) ;
elle prescrit à la Confédération, aux cantons et aux communes d'établir des plans
d'aménagement, pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation
du territoire, en veillant à les faire concorder (art. 2 al. 1 LAT). La LAT a donc pour but d’assurer
une utilisation mesurée du sol et de réaliser une occupation du territoire qui garantit un
développement harmonieux de l’ensemble du pays (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 121).
Dans la concrétisation de ces buts, les autorités en charge de l’aménagement du
territoire ont une marge d’appréciation relativement grande (art. 2 al. 3 LATC ; FF 1978
I 1017). Afin de les guider dans les décisions à prendre, la LAT énonce aux art. 1 à
3 un certain nombre de principes qui peuvent se grouper en cinq rubriques : la protection du milieu
naturel, la création et le maintien du milieu bâti, le développement de l’ensemble
du pays ou la politique régionale, le maintien des sources d’approvisionnement et la défense
nationale (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 132). Ces principes servent uniquement à
protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b non traduit au JdT 1993 I 426 ;
106 Ia 332 consid. 2b JdT 1982 I 243) et s’imposent à toutes les autorités (ATF
112 Ia 67 consid. 4 JdT 1988 I 418).
En droit cantonal, la LATC poursuit des objectifs similaires puisqu’elle a pour but d’organiser
l'aménagement et l'utilisation judicieuse et mesurée du territoire cantonal (art. 1 al. 1 LATC).
Elle tend en outre à assurer la sécurité, la salubrité et l’esthétique
des constructions et des agglomérations et prévoit que l’aménagement du territoire
tient compte notamment des activités ayant des effets sur l’organisation du territoire et
des impératifs posés par le développement régional, les structures urbaines et les
besoins de l’économie, par l’évolution urbanistique et architecturale, par la sauvegarde
d’un territoire agricole et sylvicole, ainsi que par la protection des sites et des espaces naturels
ou réservés à la détente (art. 1 al. 2 et 3 LATC).
Il découle de ce qui précède que les dispositions sur l’aménagement du territoire
tendent exclusivement à assurer
une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation rationnelle du territoire. Elles poursuivent
donc essentiellement des buts d’intérêt public. Cela ne signifie pas que d’autres
intérêts n’entrent pas en ligne de compte. Dans la pesée générale des
intérêts à laquelle elle est tenue de procéder dans chaque cas (art. 3 OAT [ordonnance
sur l’aménagement du territoire, du 28 juin 2000 ; RS 700.1]), l’autorité doit
au contraire prendre en compte l’ensemble des intérêts pertinents. Outre ceux propres
à l’aménagement du territoire, il y a en effet de nombreux autres intérêts
publics, parfois contradictoires, qui peuvent s’imposer ; il y a aussi les intérêts
privés des particuliers touchés par les différentes mesures de planification (TF 1P.387/2006
du 19 septembre 2007 consid. 3.2; ATF 129 II 63 consid. 3.1 ; 117 Ia 432 consid. 4b JdT 1993 I 432).
Mais ces « autres » intérêts ne sont pas directement protégés
par la LAT. Ils découlent d’autres normes de l’ordre juridique telles que, par exemple,
les législations sur la protection de l’environnement et la police des constructions ou, pour
ce qui est des intérêts privés, les dispositions constitutionnelles sur la garantie de
la propriété (art. 26 Cst.) et la liberté économique (art. 27 Cst.).
Les nombreux plans d’aménagement prescrits par la LAT ou les lois cantonales, parmi lesquels
figurent les plans d’affectation (art. 14 LAT et 45 LATC), sont à la fois les actes et les
instruments de la planification ; ils servent à guider et à coordonner les opérations
d’aménagement du territoire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 185). Les prescriptions
légales relatives à l’obligation d’adopter ces plans, tout comme à celle de
le faire dans un délai déterminé,
ne sauraient donc poursuivre d’autres buts
que ceux de l’aménagement du territoire exposés ci-dessous. Elles ne tendent manifestement
pas à protéger les particuliers de la survenance éventuelle d'un préjudice patrimonial.
La collectivité publique est
certes tenue de planifier et doit le faire dans les délais légaux. Elle n’occupe toutefois
pas à cet égard une position de garant vis-à-vis des propriétaires. Autrement dit,
elle n’a aucune obligation légale de planifier en faveur de ces derniers, aux fins de leur
éviter un préjudice patrimonial. Si la demanderesse a donc, comme elle le fait valoir, subi
un dommage en raison du fait que la défenderesse n’a pas planifié dans les délais
des art. 35 al. 1 let. b LAT et/ou 133 al. 2 LATC, elle n’a pas été lésée dans
un bien juridiquement protégé par ces dispositions.
Quant
au délai imparti par le Département des infrastructures dans sa décision du 9 août
2014, il ne s’analyse pas comme un délai légal, mais comme un délai ressortant d’une
décision administrative. Il ne peut donc avoir une portée plus large que les délais découlant
directement de la loi et qui, on vient de le voir, n’ont pas pour objectif de protéger les
propriétaires d’un préjudice patrimonial.
dd)
Il s’ensuit que les art. 35 al. 1 let. b LAT et 133 al. 2 LATC ne sont pas des normes protectrices
dont la demanderesse pourrait se prévaloir dans le cadre de la présente action. Leur éventuelle
violation par la défenderesse, même considérée comme constitutive d’un retard
injustifié à statuer selon l’art. 29 al. 1 Cst., n’est donc pas un acte illicite
pouvant engager sa responsabilité.
V.
a)
La demanderesse s'en prend à la décision du 11 décembre 1990 du Conseil communal de la
défenderesse colloquant les parcelles nos AAA et BBB de N.________ en zone agricole et viticole,
respectivement en zone des constructions isolées. Cette décision porterait selon elle atteinte,
à plusieurs égards, aux principes constitutionnels de l'égalité de traitement (art.
8 al. 1 Cst) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 29 Cst).
b)
La défenderesse a excipé de la prescription dans sa réponse, soit en temps utile (Poudret/Haldy/Tappy,
Procédure civile vaudoise, 3
e
éd., n. 3 ad art. 138 CPC-VD et les références cités).
Aux termes de l'art. 7 LRECA, la créance en dommages-intérêts se prescrit par un an dès
la connaissance du dommage et en tout cas par dix ans dès l'acte dommageable. Cette disposition
reprend la règle de l'art. 60 al. 1 CO, auquel il y a lieu de se référer au surplus vu
le renvoi de l'art. 8 LRECA.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 60 al. 1 CO, la prescription
décennale court dès le jour du fait dommageable,
indépendamment
du fait que le lésé ait connaissance, à ce moment-là, du dommage et de la personne
tenue de le réparer
. Cela signifie que l'action
peut se prescrire avant même que le lésé ait eu connaissance de son droit. Tel peut être
le cas en particulier lorsque le dommage évolue, de sorte que la victime n'en connaît pas l'ampleur
totale et que le délai relatif d'un an n'a pas encore commencé à courir. Inversement,
si la victime a connaissance de son droit, le délai relatif d'un an court et l'application du délai
absolu de dix ans est en principe exclue. Il faut réserver le cas où le dommage est connu moins
d'un an avant l'expiration du délai absolu ; la victime doit alors agir dans les dix ans à
compter du fait dommageable (Werro, RC, op. cit., n. 1537 et les références citées).
Le point de départ de la prescription décennale est donc indépendant de la survenance
du dommage et de sa connaissance par le lésé ; est seul déterminant le moment où
s’est produit le comportement qui a causé le dommage (ATF 137 III 16 SJ 2011 I 373 rés.
in
JT 2012 II 257 ; ATF 127 III 257).
En l'espèce, la décision d'affectation dont la demanderesse invoque le caractère illicite
a été prise par le Conseil communal de la défenderesse lors de sa séance du 11 décembre
1990. Le délai absolu de dix ans ayant commencé à courir à ce moment, il était
largement échu
le 7 juillet 2006, jour de
l’ouverture d’action, sans que la demanderesse n'apporte la preuve, ni d’ailleurs n'allègue,
d'un quelconque acte interruptif de prescription (art. 135 CO) intervenu avant cette date. Il s’ensuit
que d'éventuelles prétentions fondées sur l'illicéité de la décision
du
11 décembre 1990
se heurteraient à la
prescription absolue de l'art. 7 LRECA, et ce, indépendamment du moment où la demanderesse
a eu connaissance de son prétendu préjudice.
c)
L’illicéité de cette décision n’est de toute manière pas établie.
aa)
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement, garanti par l'art. 8 al. 1
Cst., lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable
au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente.
Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation
de fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques
en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 131 V 107 consid.
3.4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1). Le principe de l'égalité de traitement est un principe fondamental
qui lie aussi bien le législateur que l'autorité chargée de l’appliquer (ATF 95
I 546 consid. 2
JdT 1971 I 66).
En matière d'élaboration de plans d'affectation, ce principe n'a toutefois qu'une portée
restreinte,
parce que l'analyse
comparative des parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus
large, celui des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan
dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne aux buts, principaux et objectifs, de l'aménagement
du territoire (TF
1P.444/2001
du 29 novembre 2001 consid. 3a ; ATF 121 I 245 consid. 6/e/bb JdT 1996 I 454 ; 118 Ia 151 consid.
6c JdT 1994 I 411).
Il est dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et
que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment
en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité
d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit ainsi que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_269/2014 du 4 juillet 2014 consid.
6 ; 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb précité).
bb)
Selon la jurisprudence relative à l'art. 9 Cst., l'arbitraire ne résulte pas du seul fait qu'une
autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable.
Une décision ne viole l'interdiction de l'arbitraire que si elle est manifestement insoutenable,
se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, méconnaît gravement une norme
ou un principe juridique indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice
ou de l'équité. Pour qu'une décision soit arbitraire, il faut encore qu'elle soit insoutenable
non seulement dans sa motivation, mais aussi dans son résultat (TF 1C_252/2014 du 4 novembre 2014
consid. 2.1; ATF 135 V 2 consid. 1.3 ; 134 I 263 consid. 3.1; 131 I 57 consid. 2; 131 I 217 consid.
2.1).
cc)
En l’espèce, on relèvera en premier lieu que la décision du Conseil communal de
classer la parcelle n° AAA en zone agricole a été déférée au Conseil d'Etat,
qui était à la fois autorité (administrative) de recours (art. 33 LAT) et autorité
d'approbation du plan d'affectation communal (art. 26 LAT). Statuant le 6 novembre 1992, celui-ci a refusé
d'approuver cette affectation. Le même jour, il a refusé ou suspendu l'affectation d'autres
parcelles de l'ouest L.________, dont la n° BBB, et approuvé pour le surplus le plan général
d'affectation communal. L'approbation cantonale étant constitutive, ce n'est qu'après la décision
du Conseil d'Etat que ce plan a pris effet (Moor/Poltier, op. cit., n. 4.1.1.3c p. 528). S’agissant
de la parcelle n° AAA, la décision d’affectation du Conseil communal, illégale puisque
non approuvée par l'autorité de recours (
ibid
.,
n. 6.2.3.4 p. 866), n'a donc pu déployer aucun effet juridique entre son adoption et la décision
du Conseil d'Etat. Il en va de même de la décision relative à la parcelle n° BBB,
dont l'approbation a été suspendue. Pour ces bien-fonds, la décision litigieuse n'a donc
jamais produit d'effet. Or, une telle décision, formatrice de droits, ne peut en principe pas causer
de dommage engageant la responsabilité de l'Etat (
ibid
.,
n. 6.2.3.4 p. 868 ; Poltier, op. cit., p. 66). Le dommage que la demanderesse prétend avoir subi
ne se fonde d’ailleurs pas sur telle ou telle affectation de l’une ou l’autre de ces
parcelles, mais au contraire sur les conséquences de l'absence de toute affectation de celles-ci
jusqu’en 2009 (cf.
supra
,
ch. II/a). Il est dès lors très douteux que l'éventuelle illicéité de la décision
du Conseil communal puisse être invoquée par la demanderesse à l'appui de ses prétentions.
Quoi qu’il en soit, les griefs d’inégalité de traitement et d’arbitraire
constitutifs d’illicéité ne sont pas fondés.
Tout d’abord, la demanderesse ne démontre pas en quoi la situation des parcelles de [...]
était concrètement comparable à celle d’autres parcelles ayant passé en zone
constructible ou subi ayant une densification, sans qu'aucun traitement différent ne se justifie
au regard des objectifs de la planification. Le fait que toutes ces parcelles aient fait partie de la
zone sans affectation spéciale dans le plan précédent ne permet pas de retenir qu'elles
présentaient des caractéristiques ou des fonctions semblables, ni encore moins qu'elles auraient
dû être affectées dans la même zone en 1990. Dans le règlement communal de 1968,
la zone sans affectation spéciale regroupait en effet les parcelles dont l'affectation, en principe
agricole et viticole, pouvait être modifiée en fonction du développement ultérieur
de la localité. C'est donc ce critère qui était décisif pour l'affectation ultérieure
de ces parcelles, et non leur appartenance à ladite zone. Un territoire ne se développant pas
de la même manière dans tous ses secteurs, la défenderesse n'était pas tenue de classer
dans la même zone toutes les parcelles de la précédente zone sans affectation spéciale.
Pour ce qui est en particulier des parcelles du lieu-dit J.________ » - dont l’affectation
à la zone industrielle constituerait selon la demanderesse l'exemple le plus frappant de l’inégalité
de traitement -, on relèvera en outre qu'elles se trouvaient à la limite nord-ouest du territoire
communal, en amont de l'autoroute et à côté d'une zone industrielle, alors que celles
de N.________ se situaient au sud-ouest, directement au bord du lac. De l'avis de l'expert, que la Cour
fait sien, le classement des terrains de J.________ » en zone industrielle pouvait se justifier,
du point de vue de l'aménagement du territoire, par l'idée de prolonger en direction de l'ouest
la zone industrielle existante. Quant au secteur de N.________, il était identifié de longue
date comme un site sensible, nécessitant des mesures d'aménagement particulières et répondant
à la problématique spécifique des grandes propriétés au bord du lac. Les situations
et caractéristiques de ces deux secteurs ne sont ainsi pas comparables au point où un traitement
différent apparaisse contraire à l'égalité de traitement.
Dans la mesure où un traitement similaire ne s’imposait pas, les autres griefs portant sur
l'achat par la défenderesse de la parcelle n° DDD du lieu-dit «J.________ » sont
dénués de pertinence. On relèvera néanmoins que cette parcelle a été achetée
en août 1993, soit postérieurement au projet communal d'affectation, mis à l'enquête
en 1990, et au plan général d'affectation, approuvé en novembre 1992. La position de la
demanderesse à cet égard est du reste peu claire, voire contradictoire. En effet, dans sa procédure,
elle s'emploie à démontrer que l’achat de cette parcelle aurait été très
désavantageux pour la défenderesse et se serait soldé par une perte, alors que dans son
mémoire de droit, elle tire argument du bénéfice réalisé dans la revente de
cette parcelle pour reprocher à la commune d'avoir privilégié ses intérêts par
« un investissement condamné à être plus que rentable ».
La demanderesse fait ensuite grief à la commune de ne pas avoir tenu compte du statut différent
des parcelles de N.________ par rapport aux autres parcelles de l'ouest L.________ ; en refusant la constructibilité
à tout ce secteur, la commune aurait ignoré son propre plan directeur, dans lequel les parcelles
nos AAA et BBB figuraient dans la zone urbaine. Ce plan directeur a toutefois été élaboré
en 1998, bien après la décision de 1990. S'il est vrai que, sur le principe, la limitation
de l'urbanisation a été évoquée dès le début du projet de plan, en 1987,
les limites n’ont été clairement définies qu'en 1996. La commune ne pouvait donc
en tenir compte en 1990. Sur ce point également, le grief d'inégalité de traitement est
infondé.
La demanderesse soutient que l'affectation de ses parcelles en zone agricole et en zone de constructions
isolées était arbitraire car elle ne se fondait sur aucun fait pertinent, ni ne correspondait
aux objectifs de l'aménagement du territoire ; le refus d'approbation du Conseil d'Etat en serait
la démonstration.
La décision du 6 novembre 1992 du Conseil d'Etat ne qualifie nullement la planification communale
d'arbitraire. Après avoir constaté que la parcelle n° AAA (seule visée par le recours)
se prêtait bien à l'agriculture et répondait à cet égard aux critères légaux,
le Conseil d’Etat a relevé que, formellement, elle n'avait jamais été affectée
auparavant à la zone agricole et avait fait l'objet pendant longtemps de mesures de protection particulières.
Sous le nouveau régime de la zone agricole, elle serait appelée à devenir agricole dans
sa totalité et serait susceptible de recevoir les constructions nécessaires à cette activité.
Une telle implantation de bâtiments aurait un effet insolite, serait attentatoire au paysage et
en contradiction avec les objectifs de protection. L’intérêt majeur à un classement
en zone agricole n'était au demeurant pas suffisamment établi. Selon le Conseil d’Etat,
l'affectation adoptée ne paraissait ainsi pas justifiée par un intérêt public prépondérant
suffisant et n'était pas adéquate.
Au regard de cette motivation, la décision de la commune ne peut être qualifiée d'insoutenable
ou de manifestement contraire aux buts ou aux principes de la loi, que la demanderesse se borne à
invoquer, sans démontrer en quoi ils auraient été violés de façon arbitraire.
Le fait que la commune ait mal apprécié la situation, en particulier les conséquences
d’une affectation agricole par rapport aux objectifs de la planification poursuivis, ne suffit
en effet pas pour qualifier sa décision d’arbitraire au sens de l’art. 9 Cst..
La demanderesse reproche au Conseil communal de ne pas avoir tenu suffisamment compte des intérêts
en présence. On l’a vu (cf.
supra
,
ch. IV/c/dd), tout en disposant d’une importante liberté d'appréciation, l'autorité
doit prendre en compte l’ensemble des intérêts pertinents. N'importe quel abus du pouvoir
d'appréciation ne peut toutefois être qualifié d’arbitraire (TF 1C_352/2014 du 10
octobre 2014 consid. 3.1 et les références citées). En effet, les notions d’abus
du pouvoir d’appréciation et d’arbitraire ne se recouvrent pas. Selon la jurisprudence,
seul un abus manifeste ou qualifié du pouvoir d’appréciation relève de l'arbitraire
(TF 2C_852/2011 du 10 janvier 2012 consid. 4.4). On ne voit pas que la défenderesse ait commis en
l’espèce un tel abus en optant pour une affectation agricole. Comme l’a constaté
le Conseil d’Etat, la parcelle n° AAA se prêtait bien à l'agriculture et, dans le
plan de zones, se trouvait déjà dans une zone réservée « plus spécialement
aux exploitations agricoles ou viticoles ». Bien qu'erronée pour les motifs exposés
ci-dessus, la décision communale n'apparaît ainsi pas à ce point incohérente ou dénuée
de toute justification raisonnable que l’on doive la qualifier de manifestement abusive. En tout
état de cause, on ne saurait considérer qu’en optant pour une affectation agricole, la
commune aurait gravement violé le droit ou
une obligation fondamentale pour l'exercice de sa tâche.
En ce qui concerne la parcelle n° BBB, la décision du Conseil communal de la colloquer en zone
des constructions isolées n'a même pas été contestée par la demanderesse. Il
est vrai que cette affectation a été suspendue par le Conseil d'Etat en vue d’une étude
complémentaire, mais cela ne signifie pas qu'elle était illicite, ni même irrégulière
sous l’angle des règles de l'aménagement du territoire.
Il n’est donc pas établi que la décision du Conseil communal relative à l’affectation
des parcelles de N.________ serait arbitraire selon l'art. 9 Cst., et encore moins illicite au sens restrictif
où l'entend la jurisprudence. En effet, en matière de responsabilité de l'Etat, il n'y
a en principe pas d'identité entre les concepts d'illégalité et d'illicéité,
le premier étant plus large que le second (Moor/Poltier, op. cit.,
n.
6.2.3.2a, p. 858). Selon le Tribunal fédéral, même une décision taxée d'arbitraire
par l'instance de recours ne saurait être qualifiée
ipso
facto
d'illicite dans le cadre
d'une action en responsabilité (TF arrêt du 18 janvier 1980 non publié au Recueil officiel
consid. 3c, RDAF 1981 pp. 124 ss rés.
in
SJ 1981 p. 225 ; cf. aussi : Moor/
Poltier
,
op. cit., n. 6.2.3.4a p. 867, qui approuvent cette jurisprudence et observent que la solution contraire
aurait notamment pour effet que le juge du contentieux lierait celui de la responsabilité).
VI.
La demanderesse voit enfin une inégalité de traitement dans le fait que ses parcelles n'ont
fait l'objet d'une décision de planification qu'en 2009, bien après d’autres parcelles
du territoire communal, affectées dans le plan général d'affectation de 1992.
En 1990, c'est toutefois la planification de tout le territoire communal qui a été adoptée
par le Conseil communal, puis soumise pour approbation au Conseil d'Etat. Celui-ci ayant refusé
ou suspendu en 1992 l'affectation de certaines parcelles, dont celles de N.________, il ne peut être
reproché à la commune de n'avoir planifié ces dernières qu'ultérieurement. Infondé,
le grief soulevé doit donc être écarté.
VII.
En définitive, la demanderesse n’apporte pas la preuve d’un acte illicite pouvant engager
la responsabilité de la défenderesse, au sens de l’art. 4 LRECA. On ne voit pas que son
action devant la Cour civile puisse avoir d’autres fondements juridiques, ce qu’elle ne prétend
au demeurant pas. Il est vrai que, dans la mesure où la demanderesse fait valoir que le retard de
planification reproché à la commune l’a privée pendant longtemps de la possibilité
de construire et de mettre en valeur ses terrains, on pourrait se demander si elle ne se plaint pas en
réalité d’une restriction de son droit de propriété équivalant à
une expropriation matérielle (art. 26 al. 2 Cst.), ce qui relèverait de la responsabilité
de l’Etat pour ses actes licites (TF 1C_121/2012 du 12 juillet 2012 consid. 5 ; Tanquerel,
La responsabilité de l’Etat pour acte licite,
in
La responsabilité de l’Etat, 2012, p. 45 ss, spéc. p. 87). La demanderesse n’invoque
toutefois pas ce type de fondement devant la cour de céans. A juste titre d’ailleurs, puisque
la Cour civile ne serait de toute manière pas compétente pour connaître d’une action
en indemnisation pour expropriation matérielle (art. 116 LE [loi vaudoise sur l’expropriation,
du 25 novembre 1974 ; RSV 710.01]).
Il s’ensuit que la défenderesse
ne répond pas envers la demanderesse du dommage que celle-ci prétend avoir subi. Les conclusions
prises au pied de la demande
du 7 juillet 2006
doivent en conséquence être rejetées
.
VIII.
Obtenant gain de cause, la défenderesse a droit à de pleins dépens (art. 92 al. 1 CPC-VD),
à la charge de la demanderesse, qu’il convient d’arrêter à 90'439 francs 20,
savoir :
a)
50'000
fr.
à
titre de participation aux honoraires de son conseil;
b)
2’500
fr.
pour
les débours de celui‑ci;
c)
37'939
fr.
20
en
remboursement de son coupon de justice.
Par
ces motifs,
la
Cour civile,
statuant
à huis clos,
prononce
:
I.
La défenderesse Commune de Rolle n'est pas responsable du dommage que soutient avoir subi la demanderesse
Bentor SA.
II.
Les conclusions prises par la demanderesse Bentor
SA contre la défenderesse Commune de Rolle, selon demande du 7 juillet 2006, sont rejetées.
III.
Les frais de justice sont arrêtés à 195'186 fr. 70 (cent nonante-cinq mille cent huitante-six
francs et septante centimes) pour la demanderesse et à 37'939 fr. 20 (trente-sept mille neuf cent
trente-neuf francs et vingt centimes) pour la défenderesse.
IV.
La demanderesse versera à la défenderesse le montant de
90'439
fr. 20 (nonante mille quatre cent trente-neuf francs et vingt centimes) à titre de dépens.
Le
président :              Le greffier
:
F.
Byrde              E. Vinçani
Du
Le jugement qui précède, dont le dispositif a été communiqué aux parties le
22 juin 2015, lu et approuvé à huis clos, est notifié, par l'envoi de photocopies, aux
conseils respectifs des parties.
Les parties peuvent faire appel auprès de la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal dans les trente
jours dès la notification du présent jugement en déposant auprès de l'instance d'appel
un appel écrit et motivé, en deux exemplaires. La décision qui fait l'objet de l'appel
doit être jointe au dossier.
Le greffier :
E. Vinçani