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BONNE FOI SUBJECTIVE, REMISE DE LA PRESTATION | 25 al. 1 LPGA, 4 OPGA

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 22.02.2023 Arrêt / 2023 / 111

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
130/22 - 21/2023
ZQ22.036155
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
22 février 2023
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
président
Mmes
Pasche et Brélaz Braillard, juges
Greffière
:              Mme
Chaboudez
*****
Cause
pendante entre :
V.________
SÀRL
,
à [...], recourante, représentée par Me Sandro Brantschen, avocat à Lausanne,
et
Direction
générale de l'emploi et du marché du travail
,
à Lausanne, intimée.
_______________
Art.
25 LPGA ; 4 OPGA
E n  f a i t  :
A.
V.________ Sàrl (ci-après : l’entreprise ou la recourante) est une entreprise active
dans l’exploitation d’établissements publics ainsi que le commerce de tout produit,
travaillant principalement dans le domaine de l’événementiel. I.________ (ci-après
également : l’assuré) en est l’associé gérant, avec signature individuelle,
et l’unique employé.
Par décision du 22 avril 2020, le Service de l’emploi (ci-après : le SDE ;
depuis le 1
er
juillet
2022 : Direction générale de l’emploi et du marché du travail [DGEM]) a préavisé
favorablement le versement d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail
(RHT) du 9 avril 2020 au 8 octobre 2020 en faveur de V.________ Sàrl, l’invitant à revendiquer
ces indemnités auprès de la caisse de chômage.
Par courrier du 2 juillet 2020, la Caisse cantonale de chômage a informé l’entreprise
qu’étant donné que les mesures successives de déconfinement permettaient aux activités
économiques de reprendre progressivement, les employeurs qui faisaient la demande d’une réduction
de l’horaire de travail concernant une perte de travail de 85 % ou plus dès juin 2020 devaient
prouver qu’ils avaient entrepris toutes les démarches raisonnablement exigibles pour éviter
ou réduire le dommage à l’assurance-chômage.
Le 18 août 2020, V.________ Sàrl a déposé une nouvelle demande d’indemnités
en cas de réduction de l’horaire de travail auprès du SDE pour le mois de septembre 2020.
Par courriel du 24 septembre 2020, la Caisse cantonale de chômage a fait savoir à I.________
que, conformément à l’annonce du Conseil fédéral du 20 mai 2020, « les
fonctions dirigeantes, les conjoints de fonction dirigeante ainsi que les apprentis ne bénéficient
plus des indemnités RHT depuis le 1
er
juin 2020 ». En sa qualité d’associé gérant de la société V.________
Sàrl, I.________ disposait d’un pouvoir de décision déterminant et ne pouvait dès
lors plus bénéficier des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail
depuis le 1
er
juin 2020. Celui-ci était invité à restituer le montant de 3'584 fr. 55 relatif à
la période de juin 2020, qui lui avait été versé par erreur.
Par courrier du 5 octobre 2020, V.________ Sàrl a demandé la remise de l’obligation de
restituer cette somme. L’entreprise a invoqué sa bonne foi, n’étant pas consciente
que le montant ne lui était pas dû, et a fait savoir que le remboursement de cette somme la
mettrait dans une situation extrêmement difficile, n’ayant reçu aucune aide depuis le
mois de juin et ses revenus étant au plus bas. Elle a produit le courrier qu’elle a envoyé
à la Caisse de chômage le 14 juillet 2020 à la suite du courrier du 2 juillet 2020, dans
lequel elle sollicitait notamment des informations sur la marche à suivre pour toucher les indemnités,
ainsi qu’un extrait des mouvements sur son compte bancaire entre fin mai et octobre 2020.
Par décision du 11 décembre 2020, la Caisse cantonale de chômage a formellement exigé
la restitution de la somme de 3'584 fr. 55 versée à tort à V.________ Sàrl.
Le 26 décembre 2020, V.________ Sàrl a réitéré sa demande de remise de l’obligation
de restituer la somme qui lui était réclamée. I.________ a expliqué que le montant
en question avait été versé en septembre 2020 et avait immédiatement et intégralement
été dépensé afin de payer les diverses factures en suspens. Il a fait savoir qu’il
avait pu toucher des allocations pour perte de gain et un rétroactif, mais que les montants alloués
ne s’élevaient qu’à 1'838 fr. 35 par mois et que la situation financière de
l’entreprise était vraiment catastrophique. Il a par ailleurs relevé que malgré
ses différents appels et courriels, il n’avait reçu des informations que fin septembre
2020, lorsque la Caisse de chômage lui avait réclamé le remboursement des indemnités
du mois de juin 2020.
Par décision du 17 septembre 2021, le SDE a rejeté la demande de remise déposée par
V.________ Sàrl. Il a nié la bonne foi de I.________ au motif que la décision du Conseil
fédéral de ne plus accorder les indemnités en cas de réduction de l’horaire
de travail aux personnes occupant une fonction dirigeante à compter du 1
er
juin 2020 avait eu indéniablement un fort retentissement médiatique et que ce changement de
pratique était dûment indiqué sur le site de l’Etat de Vaud, ainsi que sur les formulaires
à disposition des employeurs à compter du 1
er
juin 2020. Ainsi, au moment où il avait perçu les indemnités pour le mois de juin 2020,
soit au début du mois de septembre 2020, l’assuré ne pouvait de bonne foi ignorer qu’il
n’y avait pas droit. Dans la mesure où la condition de la bonne foi n’était pas
remplie, le SDE a jugé inutile d’examiner la condition de la situation difficile.
Par acte de son mandataire du 12 octobre 2021, V.________ Sàrl a formé opposition contre cette
décision. Elle s’est prévalue, d’une part, d’une violation du principe de
la bonne foi et de l’obligation de renseigner par l’administration, d’autre part, de
sa propre bonne foi et de sa situation difficile. Elle a produit le formulaire de demande et décompte
d’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail pour le mois de juin 2020
qu’elle avait envoyé à la Caisse le 22 juin 2020, lequel faisait référence
aux personnes avec pouvoir de décision, ainsi qu’un courriel du 11 août 2020 de la Caisse,
qui lui demandait de fournir une fiche de salaire.
Par décision sur opposition du 24 août 2022, la DGEM a rejeté l’opposition formée
par l’entreprise. Après avoir constaté que I.________ ne pouvait plus bénéficier
d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail au-delà du 31 mai
2020 en raison de sa fonction dirigeante, elle a estimé qu’il ne pouvait ignorer, au moment
de la perception des indemnités indues le 1
er
septembre 2020, qu’il n’y avait pas droit, faisant ainsi preuve d’une négligence
grave. Elle a considéré qu’à ce moment-là, plusieurs mois s’étaient
écoulés depuis « le flou juridique » présent notamment dans le courant
du mois de juin 2020 auquel l’entreprise faisait référence, et que compte tenu des évolutions
législatives fréquentes à cette période, l’entreprise aurait dû s’assurer
d’avoir un formulaire de demande et décompte d’indemnités à jour et consulter
régulièrement les informations disponibles en ligne, ce qui lui aurait permis d’être
renseignée, au plus tard le 22 juin 2020 au moment du dépôt de sa demande, qu’elle
ne pouvait plus bénéficier de ces indemnités. La Caisse ne pouvait être tenue pour
responsable de l’absence d’information étant donné que l’entreprise avait
utilisé un ancien formulaire de demande et décompte. La DGEM a par ailleurs estimé que
le dossier ne permettait pas de conclure que l’entreprise avait régulièrement pris contact
avec la Caisse aux fins de se renseigner sur le droit à l’indemnité des dirigeants, ni
qu’elle avait reçu de fausses informations de la Caisse. La méprise de la Caisse n’était
en outre pas déterminante dans l’examen de la bonne foi.
Le 14 septembre 2022, la DGEM a refusé de reconsidérer sa décision, comme demandé
par l’entreprise par courrier du 8 septembre 2022, et a confirmé que les personnes occupant
une position assimilable à l’employeur travaillant dans l’événementiel n’avaient
plus droit aux indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à compter
du 1
er
juin 2020.
B.
Par acte de son mandataire du 8 septembre 2022, V.________ Sàrl a recouru contre la décision
sur opposition précitée auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal,
concluant à sa réforme en ce sens que sa demande de remise est admise et qu’elle n’est
pas tenue de restituer le montant de 3'584 fr. 55. Se référant à l’ordonnance
sur les mesures en cas de perte de gain en lien avec le coronavirus, elle a tout d’abord estimé
qu’elle avait droit aux prestations litigieuses. Subsidiairement, elle s’est plainte d’une
violation du principe de la bonne foi par l’administration, grief qui n’avait pas été
examiné par la DGEM, ce qui constituait une violation de son droit d’être entendu. Plus
subsidiairement, elle s’est prévalue de sa bonne foi et a estimé que la condition de
la rigueur économique était remplie au vu de l’extrait du compte bancaire produit. V.________
Sàrl a notamment produit les explications complémentaires qu’elle a envoyées au
SDE le 25 novembre 2021 (lesquelles ne figurent pas dans le dossier du SDE produit auprès de la
Cour).
Par réponse du 24 octobre 2022, la DGEM a conclu au rejet du recours.
La recourante a maintenu sa position dans sa réplique du 1
er
décembre 2022.
E n  d r o i t  :
1.
a)
La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage
(art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire
et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur
opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent
faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56
al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983
sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ;
RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b)
En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93
let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ;
BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA
notamment), le recours est recevable.
2.
a)
En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que
les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative compétente s’est
prononcée préalablement d’une manière qui la lie, sous la forme d’une décision.
La décision détermine ainsi l’objet de la contestation qui peut être déféré
en justice par voie de recours. Si aucune décision n’a été rendue, la contestation
n’a pas d’objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Dans le même
sens, les conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation, tel que défini
par la décision litigieuse, sont en principe irrecevables (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 142 I 155
consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid. 5.2.1).
b)
En l’occurrence, le litige porte sur la remise de l’obligation pour la recourante de restituer
la somme de 3'584 fr. 55, correspondant aux indemnités pour réduction de l’horaire de
travail relatives au mois de juin 2020.
Le principe de la restitution de cette somme a été tranché de manière définitive
par décision du 11 décembre 2020, demeurée sans opposition. Les conclusions du recours
en lien avec le principe même de la restitution sont dès lors irrecevables. Pour la même
raison, les griefs de la recourante relatifs à la violation du principe de la bonne foi par l’administration
et de son obligation de renseigner ont trait à la question de la restitution en tant que telle et
n’ont pas à être examinés.
3.
a)
Selon l’art. 25 al. 1 LPGA, auquel renvoie l’art. 95 al. 1 LACI, les prestations indûment
touchées doivent être restituées (première phrase). A teneur de l’art. 4 OPGA
(ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales ;
RS 830.11), la restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était
de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile. Ces deux conditions matérielles
sont cumulatives et leur réalisation est nécessaire pour que la remise de l’obligation
de restituer soit accordée (ATF 126 V 48 consid. 3c ;
TF 9C_43/2020
du 13 octobre 2020 consid. 3).
b)
Selon la jurisprudence, l’ignorance, par le bénéficiaire des prestations, du fait qu’il
n’avait pas droit aux prestations ne suffit pas pour admettre sa bonne foi. Il faut bien plutôt
que le requérant ne se soit rendu coupable, non seulement d’aucune intention malicieuse, mais
aussi d’aucune négligence grave. Il s’ensuit que la bonne foi, en tant que condition
de la remise, est exclue d’emblée lorsque les faits qui conduisent à l’obligation
de restituer – comme par exemple une violation du devoir d’annoncer ou de renseigner –
sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, le bénéficiaire
peut invoquer sa bonne foi lorsque l’acte ou l’omission fautifs ne constituent qu’une
violation légère de l’obligation d’annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4
et les références citées ;
TF
9C_43/2020 précité consid. 3).
Il y a négligence grave quand un ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement
être exigé d’une personne capable de discernement dans une situation identique et dans
les mêmes circonstances (ATF 110 V 176 consid. 3d ;
TF
9C_43/2020 précité consid. 3). La bonne foi doit être niée quand l’enrichi
pouvait, au moment du versement, s’attendre à son obligation de restituer, parce qu’il
savait ou devait savoir, en faisant preuve de l’attention requise, que la prestation était
indue (ATF 130 V 414 consid. 4.3 ;
TF
9C_319/2013 du 27 octobre 2013 consid. 2.2).
4.
a)
Il convient de reconnaître, comme l’invoque
la recourante, que cette dernière n’a nullement contrevenu à son devoir d’annoncer
ou de renseigner. Elle a en effet fourni aux autorités de chômage toutes les informations qui
lui étaient demandées, de manière complète et véridique, et a également
transmis les pièces qui lui ont été demandées. Le dossier permet ainsi d’établir
que le versement indu des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail à
la recourante est intervenu en raison d’une erreur de la Caisse.
b)
Il s’agit en l’occurrence de déterminer si, en faisant preuve de l’attention qui
pouvait raisonnablement être exigée d’une personne capable de discernement dans une situation
identique, I.________ aurait dû se rendre compte que la prestation était indue.
aa)
L’intimée considère que la fin, au 31 mai 2020, du régime dérogatoire à
l’art. 31 al. 3 let. c LACI au sens de l’art. 2 de l’ordonnance du 20 mars 2020 sur
les mesures dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (ordonnance
COVID-19 assurance-chômage ; RS 837.033) – droit à l’indemnité en cas
de réduction de l’horaire de travail pour les personnes qui fixent les décisions que
prend l’employeur – avait eu indéniablement un fort retentissement médiatique,
cette information ayant fait l’objet le 20 mai 2020 d’un communiqué de presse du Conseil
fédéral largement diffusé dans les médias ainsi que sur les sites Internet dédiés
à la problématique.
Le Tribunal fédéral a toutefois eu l’occasion de préciser qu’il est excessif
d’exiger de toute personne qu’elle s’informe systématiquement des nouvelles actuelles
par le biais des médias, quelle que soit la fonction professionnelle exercée par la personne
concernée (en ce sens, TF 9C_753/2020 du 23 novembre 2021 consid. 6.3). On ne saurait par conséquent
reprocher à l’assuré de ne pas avoir été attentif à une information relayée
par les médias.
bb)
L’intimée relève que l’information relative à la fin du droit à l’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail pour les personnes occupant une fonction dirigeante
figurait sur les formulaires de la Caisse à disposition des employeurs à compter du 1
er
juin 2020 et que, compte tenu des évolutions législatives fréquentes à cette période,
l’entreprise aurait dû s’assurer d’avoir un formulaire de demande et décompte
d’indemnités à jour.
Force est toutefois de constater qu’à aucun moment, la Caisse n’a fait remarquer à
la recourante qu’elle avait utilisé un ancien formulaire de demande et décompte d’indemnité
en cas de réduction de l’horaire de travail. Il ne s’agissait en outre à l’évidence
pas d’un élément déterminant puisque cela n’a pas empêché le versement
des prestations indues. Dans la mesure où le formulaire utilisé a été considéré
comme valable et a permis le versement des indemnités, l’on voit mal comment l’on peut,
par la suite, reprocher à la recourante de ne pas avoir utilisé la dernière version du
formulaire.
cc)
L’intimée est d’avis qu’en raison des évolutions législatives fréquentes
à cette période, l’entreprise aurait dû rechercher régulièrement les informations
disponibles en ligne et que s’il y avait pu y avoir un certain « flou juridique »
au cours du mois de juin 2020, tel n’était plus le cas en septembre 2021, au moment du versement
des indemnités. Elle estime que recourante a fait preuve d’une négligence grave en omettant
de se renseigner.
Il y a lieu de mettre en exergue que la recourante avait reçu, le 22 avril 2020, une décision
du SDE qui l’informait qu’elle avait droit à l’indemnité en cas de réduction
de l’horaire de travail pour la période du 9 avril au 8 octobre 2020, si bien qu’elle
pouvait se sentir légitimée à revendiquer mensuellement son droit auprès de la Caisse
cantonale de chômage. Elle a, dans ce contexte, déposé le formulaire de demande et décompte
d’indemnités auprès de la Caisse pour le mois de juin 2020 en date du 20 juin 2020. Le
courrier du 2 juillet 2020 qu’elle a reçu de la Caisse, qui lui demandait d’expliquer
les raisons de la perte de travail invoquée, ne pouvait que l’encourager dans le bien-fondé
de sa démarche. Il en va de même de la demande de la Caisse, en date du 11 août 2020,
de fournir un décompte de salaire. Ainsi que cela ressort du dossier, ce n’est que le 24 septembre
2020, après avoir déposée sa demande d’indemnisation relative au mois d’août
2020, que la recourante a été informée qu’elle ne pouvait plus prétendre à
l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail depuis le 1
er
juin 2020. L’intimée est donc malvenue de reprocher à la recourante de ne pas avoir pris
soin de se renseigner alors même que les employés de la Caisse, spécialistes du domaine,
n’ont fait que la conforter dans le fait qu’elle pourrait toucher des indemnités en
cas de réduction de l’horaire de travail via les communications des 2 juillet et 11 août
2020.
c)
Au regard de l’ensemble des circonstances de la présente affaire, il se justifie de reconnaître
la bonne foi de la recourante au moment de la perception des indemnités indues.
5.
a)
Le recours est par conséquent admis. La
décision sur opposition du 24 août 2022 est annulée, la cause étant renvoyée
à l’intimée afin qu’elle examine la seconde condition cumulative de la remise de
l’obligation de restituer, soit la question de savoir si la restitution mettrait la recourante
dans une situation difficile.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f bis LPGA).
c)
Vu le sort de ses conclusions, la partie recourante a droit à une indemnité de dépens
à titre de participation aux honoraires de son conseil (art. 61 let. g LPGA). Il convient d’arrêter
cette indemnité à 2'000 fr., débours et TVA compris (art. 10 et 11 TFJDA [tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative ; BLV 173.36.5.1]),
et de la mettre intégralement à la charge de la partie intimée.
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 24 août 2022 par la Direction générale de l’emploi
et du marché du travail est annulée, la cause étant renvoyée à l’intimée
pour complément d’instruction au sens des considérants puis nouvelle décision.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
La Direction générale de l’emploi
et du marché du travail versera à V.________ Sàrl une indemnité de 2'000 fr. (deux
mille francs) à titre de dépens.
Le
président :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Sandro Brantschen (pour V.________ Sàrl),
‑
Direction générale de l’emploi et du marché du travail,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :