vd_findinfo · Arrêt / 2021 / 681 · 2021-08-23 · fr

OPPOSITION TARDIVE, REJET DE LA DEMANDE | 52 LPGA, 61 let. b LPGA, 10 al. 1 OPGA, 10 al. 5 OPGA

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 23.08.2021 Arrêt / 2021 / 681

TRIBUNAL
CANTONAL
AA
112/20 - 96/2021
ZA20.045529
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
23 août 2021
__________________
Composition
:               Mme
Di
Ferro Demierre
, présidente
M.
Neu et Mme Durussel, juges
Greffière
:              Mme
Parel
*****
Cause
pendante entre :
L.________
,
à G.________, recourant, représenté par Me Elio Lopes, avocat à Fribourg,
et
CAISSE
NATIONALE SUISSE D’ASSURANCE EN CAS D’ACCIDENTS
,
à Lucerne, intimée.
_______________
Art.
52, 61 let. b et 81 LPGA ; 10 al. 1 et 5 OPGA
E n  f a i t  :
A.
L.________, né en 1975 (ci-après :
l’assuré, l’opposant ou le recourant), est le directeur de la société C.________
depuis 2008. En cette qualité, il est assuré contre les accidents professionnels et non professionnels
auprès de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (ci-après :
la CNA, la SUVA ou l’intimée).
Le 21 janvier 2018, l’assuré a été victime de malaises à son domicile, qui
ont provoqué des chutes. Il a été hospitalisé du 21 au 29 janvier 2018. Le diagnostic
principal retenu était une fibrillation auriculaire paroxystique. Dans les diagnostics secondaires
étaient notamment mentionnés un traumatisme crânien simple, un traumatisme du coccyx et
une plaie au coude. Les examens radiographiques réalisés n’ont pas montré de fracture.
L’IRM du genou droit effectuée le 2 février 2018 mentionne une chondropathie focale de
grade II du condyle fémorale interne, une chondropathie débutante de grade I rétro-rotulienne
et une petite fissure de la corne postérieure du ménisque externe, stable, considérée
comme d’origine dégénérative.
Dans son appréciation médicale du 21 août 2019, le médecin d’arrondissement
de la CNA a conclu que selon les documents à disposition, l’assuré ne présentait
aucune lésion structurelle en lien avec l’événement du 21 janvier 2018, de sorte
qu’on pouvait raisonnablement estimer que trois mois après l’événement initial,
la persistance de symptômes était à mettre sur le compte de l’état préexistant,
non traumatique.
Par décision du 22 août 2019, la CNA a mis fin aux prestations de l’assuré avec
effet au 21 avril 2018 notamment en ces termes :
« Compte
tenu du cours de la guérison, nous avons réexaminé la question de l'obligation de vous
verser des prestations.
Aux
termes de la loi et de la jurisprudence, la Suva est habilitée à verser des prestations tant
qu'il n'est pas établi au degré de vraisemblance prépondérante que la personne assurée
ne souffre plus des séquelles de l'accident.
Lorsqu'un
accident aggrave ou, de manière générale, provoque l'apparition d'un état préexistant
qui lui est étranger, l'obligation de l'assurance-accidents d'allouer des prestations cesse, lorsque
l'accident ne constitue plus la cause naturelle et adéquate de l'atteinte à la santé,
c'est-à-dire lorsque celle-ci repose exclusivement sur les causes étrangères à l'accident.
Tel est le cas lorsque la personne intéressée recouvre l'état de santé qui existait
immédiatement avant l'accident ou présente celui qui serait survenu tôt ou tard même
sans l'accident par suite de l'évolution ordinaire d'un état pathologique préexistant.
Selon
l'appréciation du médecin d'arrondissement, les troubles qui subsistent aujourd'hui ne sont
plus dus à l'accident.
Selon
l'appréciation médicale, l'état de santé tel qu'il aurait été sans l'accident
peut être considéré comme atteint le 20 avril 2018 au plus tard, soit 3 mois post événement.
Nous
sommes ainsi tenus de clore le cas au 21 avril 2018 et de mettre fin aux prestations d'assurance à
cette même date et mettre fin au versement des prestations d'assurance perçues jusqu'ici (indemnité
journalière et frais de traitement). Cependant, les indemnités journalières vont être
remboursées jusqu'au 16 novembre 2018, date du dernier certificat d'incapacité de travail.
Quant aux frais de traitement, nous renonçons au remboursement des factures payées en trop
mais nous vous informons que nous ne prendrons plus en charge les prestations à venir. »
Le 20 septembre 2019, F.________, avocate auprès de Z.________, a formé opposition au nom de
l’assuré notamment en ces termes (sic) :
« Dans
la décision querellée, vous retenez sur la base de l'appréciation de votre médecin
d'arrondissement
que
l'état de santé tel qu'il aurait été sans l'accident pourrait être considéré
comme atteint le 20 avril 2018 au plus tard, soit 3 mois post événement.
Ce
point de vue est intégralement contesté.
Monsieur
L.________ a pris contact avec ses différents médecins afin d'apporter des informations médicales
complémentaires à celles qui était en possession du médecin d'arrondissement lors
de son appréciation, et le cas échéant, la prise de position de ses médecins sur
celle-ci.
En
raison de la pause estivale, il ne lui a toutefois pas encore été possible de recueillir les
rapports médicaux souhaités.
Il
requiert dès lors l'octroi d'un délai complémentaire pour le dépôt des rapports
médicaux demandés et qui ne lui sont à ce jour pas encore parvenus. »
La mandataire de l’assuré a ainsi conclu, préalablement, à ce qu’un délai
complémentaire suffisamment long lui soit imparti pour lui permettre de déposer tout rapport
médical utile à son droit aux prestations et, sur le fond, à l’admission de l’opposition,
à l’annulation de la décision du 22 août 2019 et à la reprise du versement
des prestations légales.
Plusieurs délais ont été accordés à Z.________ pour motiver l’opposition
et produire les rapports médicaux annoncés. Le 3 décembre 2019, la CNA lui a accordé
une ultime prolongation de délai de 30 jours à compter du 22 novembre 2019, avec la précision
qu’aucune autre prolongation de délai ne serait accordée.
Le 19 décembre 2019, faisant suite au courrier de la CNA du 3 décembre précédent,
Z.________ a produit le rapport relatif à l’IRM du genou droit du 2 février 2018 pour
le cas où il ne serait pas en sa possession.
Le 8 septembre 2020, Z.________ a demandé à la CNA de rendre une décision formelle avec
indication des motifs détaillés en lien avec les différents accidents de l’assuré.
Le 24 septembre 2020, la CNA a expliqué à Z.________ qu’elle avait clos le dossier de
2018 car elle n’avait rien reçu malgré les différentes demandes de prolongation
de délai accordées.
Par courrier du 29 septembre 2020, la CNA a imparti à Z.________ un ultime délai au 13 octobre
2020 pour motiver l’opposition du 20 septembre 2019, faute de quoi elle serait dans l’obligation
de rendre une décision de non entrée en matière.
Une note téléphonique de la gestionnaire de la CNA, [...], du 13 octobre 2020 expose ce qui
suit (sic) :
« tél.
de Z.________ qui m’informe que Me F.________ est absente et a reçu un appel de Mr L.________
au sujet de son dossier. Il me dit que depuis le début de l’année, il est embêté
à cause du COVID-19 et demande si nous pouvons prolonger le délai jusqu’à fin octobre
ou novembre. Je lui dis que la décision date du mois d’août 2019 et que l’année
passée, le COVID-19 n’était pas encore arrivé. Je lui explique que cela fait plus
d’un an et que nous n’allons pas prolonger le délai et l’informe que j’ai
envoyé le dossier au secteur juridique pour qu’ils fassent le nécessaire de leur côté.
Il comprend tout à fait et imagine faire opposition dans les 30 jours à notre décision
sur opposition en espérant avoir reçu les documents médicaux nécessaires. »
Par décision sur opposition du 19 octobre 2020, la CNA a déclaré l’opposition de
l’assuré irrecevable au motif qu’elle n’était pas motivée et que l’assuré
n’avait pas remédié au vice constaté dans le délai imparti.
B.
Par acte du 17 novembre 2020, L.________, désormais
représenté par Me Elio Lopes, avocat à Fribourg, a recouru devant la Cour des assurances
sociales du Tribunal cantonal vaudois contre la décision sur opposition rendue le 19 octobre 2020
par la CNA en concluant à son annulation, la cause étant renvoyée à l’intimée
pour instructions complémentaires et nouvelle décision sur opposition sur le fond. Le recourant
se prévaut d’une constatation inexacte des faits et d’une violation du droit ayant conduit
l’intimée à considérer que l’opposition du 20 septembre 2019 n’était
pas motivée et à la déclarer irrecevable. Il prétend qu’il ressort clairement
de l’opposition du 20 septembre 2019 qu’il n’acceptait pas la décision du 22 août
2019 de l’intimée, dès lors qu’il a formulé des conclusions tendant à
son annulation et à la reprise du versement des prestations légales, ce qui serait suffisant.
Il fait valoir en outre qu’en contestant le fait que son état de santé était celui
qu’il aurait été sans l’accident à la date du 20 avril 2018, son opposition
remplissait l’exigence de motivation. Dans un deuxième grief, le recourant soutient que l’exigence
de motivation telle qu’elle ressort de l’art 10 al. 1 OPGA serait inconstitutionnelle, car
violerait le principe de séparation des pouvoirs. Selon lui, l’exigence de motivation prévue
par le Conseil fédéral restreint le droit fondamental de toute personne à ce que sa cause
soit jugée par une autorité judiciaire. Or, toujours de l’avis du recourant, une telle
restriction aurait dû être prévue dans une base légale formelle adoptée par
le pouvoir législatif alors que l’art. 81 LPGA
ne
contient aucun principe permettant de poser des restrictions s’agissant du contenu et de la forme
de l’opposition.
Dans sa réponse du 30 novembre 2020, l’intimée
a conclu au rejet du recours. Elle considère que le recourant, pourtant dûment représenté
par un mandataire professionnel, et après avoir été mis au bénéfice de plusieurs
prolongations de délai et informé des conséquences s’il ne les mettait pas à
profit, n’a à aucun moment présenté une argumentation dirigée contre le dispositif
de la décision du 22 août 2019 susceptible de conduire à sa réforme ou à son
annulation. Il s’est contenté de contester le point de vue de la CNA selon lequel son état
de santé tel qu'il aurait été sans l'accident pouvait être considéré comme
atteint le 20 avril 2018 au plus tard, soit 3 mois post événement, sans amener aucun développement
ou élément de preuve, ce qui ne permet pas d’identifier précisément le motif
de son désaccord avec la décision du 22 août 2019. Par ailleurs, la seule pièce médicale
produite durant la procédure d’opposition figurait au dossier et a été prise en
compte par le médecin d’arrondissement dans son appréciation médicale du 21 août
2019. Ainsi, selon l’intimée, l’opposition a été à juste titre considérée
comme insuffisamment motivée, ce qui justifiait qu’elle la déclare irrecevable. Quant
à l’argument subsidiaire du recourant selon lequel l’art. 10 al. 1 OPGA serait inconstitutionnel
car violant le principe de la séparation des pouvoirs, l’intimée rappelle que le Tribunal
fédéral, tout comme la Cour de céans, a déjà été amené à
se référer à la disposition incriminée à plusieurs reprises (cf. notamment TF
8C_355/2017 du 14 mars 2018, consid. 1.2), sans qu’il n’émette jamais le moindre doute
quant à sa légalité, à juste titre.
Par réplique du 7 janvier 2021, le recourant a confirmé ses conclusions. Il fait valoir que,
contrairement à ce que soutient l’intimée, la jurisprudence du Tribunal fédéral
n’exige pas qu’une opposition soit motivée de façon circonstanciée mais que
la volonté du destinataire d’une décision de ne pas accepter celle-ci ressorte de son
écriture ou de ses déclarations, et que tel est bien le cas en l’espèce. Pour le
surplus, il fait valoir que, faute d’avoir été saisi par un recours sur ce point, ni
le Tribunal fédéral ni la Cour de céans n’ont jamais eu à discuter le grief
d’inconstitutionnalité de l’art. 10 al. 1 OPGA.
Dans son écriture du 26 janvier 2021, l’intimée a maintenu ses conclusions tendant au
rejet du recours, en exposant que, dans sa réplique, le recourant n’avait amené aucun
élément nouveau de sorte qu’elle renonçait à déposer une duplique formelle
et renvoyait la Cour de céans à son mémoire de réponse.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les
dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du
droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-accidents,
sous réserve de dérogations expresses (art. 1 al. 1 LAA [loi fédérale du 20
mars 1981 sur l’assurance-accidents ; RS 832.20]). Les décisions sur opposition et celles
contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un
recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 et 58 LPGA), dans les trente
jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV
173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances
sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD) et prévoit à cet égard la compétence de la
Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (art. 93 let. a LPA-VD).
b)
En
l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent et respectant
les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est
recevable.
2.
Le litige porte uniquement sur la question de savoir si l’intimée était légitimée
à refuser d’entrer en matière sur l’opposition du 20 septembre 2019 au motif qu’elle
était insuffisamment motivée et par conséquent irrecevable.
3.
a)
Selon
l'art. 52 LPGA, les décisions rendues en matière d'assurance sociale peuvent être attaquées
dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception
des décisions d'ordonnancement de la procédure. L'art. 10 al. 1 OPGA (ordonnance du Conseil
fédéral du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales,
RS 830.11), édicté sur la base de la délégation de compétence prévue à
l'art. 81 LPGA, prévoit que l'opposition doit contenir des conclusions et être motivée.
Si elle ne satisfait pas à ces exigences ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un
délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition
ne sera pas recevable (art. 10 al. 5 OPGA).
L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen
par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi. Il appartient à l'assuré
de déterminer l'objet et les limites de sa contestation, l'assureur devant alors examiner l'opposition
dans la mesure où sa décision est entreprise (ATF 123 V 130 consid. 3a; 119 V 350 consid. 1b
; TFA arrêt U 259/00 du 18 mars 2001 in SJ 2001 II 212). C'est pourquoi la décision de l'assureur
entre partiellement en force dans la mesure où elle n'est pas attaquée en procédure d'opposition
(sur certains points), et ne fait pas l'objet d'un examen d'office (ATF 119 V 350 consid. 1b).
Dans un arrêt (TF 9C_191/2016 du 18 mai 2016), le Tribunal fédéral a rappelé que
les art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA, qui prévoient l'octroi d'un délai supplémentaire
pour régulariser un acte de recours respectivement une opposition, visent avant tout à protéger
l'assuré sans connaissances juridiques qui, dans l'ignorance des exigences formelles de recevabilité,
dépose une écriture dont la motivation est inexistante ou insuffisante peu avant l'échéance
du délai de recours ou de l'opposition, pour autant qu'il en ressorte clairement que son auteur
entend obtenir la modification ou l'annulation d'une décision le concernant et sous réserve
de situations relevant de l'abus de droit (cf. ATF 134 V 162). Le Tribunal fédéral a ensuite
souligné que l'existence d'un éventuel abus de droit peut être admise plus facilement
lorsque l'assuré est représenté par un mandataire professionnel, dès lors que celui-ci
est censé connaître les exigences formelles d'un acte de recours ou d'une opposition et qu'il
lui est également connu qu'un délai légal n'est pas prolongeable. Aussi a-t-il jugé
qu'en cas de représentation, l'octroi d'un délai supplémentaire en application des dispositions
précitées s'impose uniquement dans la situation où l'avocat ou le mandataire professionnellement
qualifié ne dispose plus de suffisamment de temps à l'intérieur du délai légal
non prolongeable du recours, respectivement de l'opposition, pour motiver ou compléter la motivation
insuffisante de l'écriture initiale. En dehors du cas de figure décrit, le Tribunal fédéral
a retenu a contrario que les conditions de l'octroi d'un délai supplémentaire en vertu des
art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA ne sont pas données (8C_817/2017 Arrêt du 31 août
2018).
b)
En
l’occurrence, l'assuré a mandaté Z.________, qui revêt la qualité d'un mandataire
professionnellement qualifié en matière de droit des assurances sociales, pour la défense
de ses intérêts dans la procédure d'opposition. Or, force est de constater que, dans son
acte d’opposition du 20 septembre 2019, le recourant, respectivement sa mandataire, s’est
limité à contester que son état de santé tel qu’il aurait été sans
l’accident pouvait être considéré comme atteint le 20 avril 2018. Il n’a en
rien motivé cette allégation et n’a pas contesté la valeur probante des rapports
médicaux au dossier. Certes, dans le cadre des nombreuses prolongations de délai qui lui ont
été accordées pour compléter son acte d’opposition, il a produit le rapport
d’IRM du 2 février 2018 qui figurait toutefois déjà au dossier. Toujours est-il
qu’il n’en a tiré aucune argumentation. On soulignera par surabondance que, du 22 août
2019, date de la décision initiale de la CNA mettant fin à ses prestations, jusqu’au
13 octobre 2020, date de l’échéance de l’ultime prolongation accordée pour
motiver son opposition, le recourant aurait eu plus que largement le temps de compléter sa motivation,
même en période de pandémie, surtout que les exigences de motivation ne sont pas très
élevées en procédure d'opposition.
4.
a)
Dans
un grief subsidiaire, le recourant fait valoir que l’art. 10 al. 1 OPGA serait inconstitutionnel,
qu’il violerait le principe de la séparation des pouvoirs dès lors qu’il restreint,
selon le recourant, l’accès des assurés à voir leur cause jugée par une autorité
judiciaire, alors que l’art. 81 LPGA ne contient aucun principe permettant de poser des restrictions
s’agissant du contenu et de la forme de l’opposition.
b)
Pour
rappel, selon l'art. 52 LPGA, les décisions rendues en matière d'assurances sociales peuvent
être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les
a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. L'art. 10 al.
1 OPGA, édicté sur la base de la délégation de compétence prévue à
l'art. 81 LPGA sous le titre « Exécution », prévoit que l'opposition doit
contenir des conclusions et être motivée.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral,
l'opposition constitue une sorte de procédure de reconsidération qui confère à l'autorité
ayant statué la
possibilité
de réexaminer sa décision avant que le juge ne soit éventuellement saisi. Il s'agit d'un
véritable « moyen juridictionnel » ou « moyen de droit »
(ATF
ATF
118 V 185
consid. 1a et les références).
A ce titre, l'opposition doit être motivée, faute de quoi elle manque son but, lequel est d'obliger
l'assureur à revoir sa décision de plus près (
ATF
118 V 186
consid. 2b). En d'autres termes,
il appartient à l'assuré de déterminer l'objet et les limites de sa contestation, l'assureur
devant alors examiner l'opposition dans la mesure où sa décision est entreprise (ATF 123 V
130 consid. 3a ; 119 V 350 consid. 1b ; arrêt U 259/00 du 18 mars 2001 in SJ 2001 II 212). L'autorité
valablement saisie d'une opposition devra donc se prononcer une seconde fois sur les aspects de ce rapport
juridique en regard avec l'obligation d'articuler les griefs (ATF 119 V 347 consid. 1a et 1b p. 349 s.
; arrêts I 1/04 du 17 février 2005 consid. 1 ; I 191/04 du 11 janvier 2005 consid. 2.2). En
cas de recours ultérieur à un juge, ce rapport juridique constituera également l'objet
du litige dont il a à connaître (cf. ATF 125 V 413 consid. 2 p. 415 ss). Ainsi, de jurisprudence
constante, il appartient à l’opposant d’articuler les griefs qu’il fait valoir
(ATF 131 V 407). On peine dès lors à comprendre, et le recourant ne l’explique pas, les
raisons pour lesquelles l’art. 10 al. 1 OPGA serait contraire à la loi, respectivement violerait
la Constitution fédérale. L’obligation de motiver une opposition comme un recours fait
partie du système légal permettant à l’autorité de comprendre ce qui est litigieux
et de motiver sa position. A cet égard, la loi prévoit également que l’acte de recours
doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions
(art. 61 let. b LPGA). Il n’y a rien d’insolite à cela, peu importe que l’obligation
de motiver l’opposition figure dans une ordonnance d’exécution édictée par
le Conseil fédéral sur la base d’une disposition légale claire (art. 81 LPGA), qui
doit être rapprochée des exigences de l’art. 61 let. b LPGA en matière de recours.
c)
Cela
étant, l’intimée était légitimée à ne pas entrer en matière
sur l’opposition du recourant au motif qu’elle n’était pas suffisamment motivée.
5.
En conclusion le recours doit être rejeté
et la décision sur opposition rendue par l’intimée le 19 octobre 2020 confirmée.
Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art.
61 let. a LPGA dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020, applicable en l’occurrence
selon l’art. 83 LPGA), ni d’allouer de dépens, le recourant n’obtenant pas gain
de cause (art. 61 let. g LPGA).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur opposition rendue le 19 octobre 2020 par la Caisse nationale suisse d’assurance
en cas d’accidents est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
La
présidente :
La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis
clos, est notifié à :
‑
Me Elio Lopes, à Fribourg (pour le recourant),
‑
Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents, à Lucerne,
-
Office fédéral de la santé publique, à Berne,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :