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DÉLAI-CADRE, PROLONGATION, INDEMNITÉ{EN GÉNÉRAL}, ACTIVITÉ LUCRATIVE INDÉPENDANTE, CESSATION DE L'ACTIVITÉ LUCRATIVE | 9a al. 1 let. a LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 02.11.2009 ACH 15/09 - 87/2009

TRIBUNAL CANTONAL
ACH 15/09 - 87/2009
COUR DES
ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 2 novembre
2009
__________________
Présidence
de   M.
Jomini
Juges
:
M.        Dind et M.
Abrecht
Greffier
:
M.        Kramer
*****
Cause pendante entre
:
M.________
, à Rolle, recourant, représenté par
Me Charles Munoz, à Yverdon-les-Bains,
et
Caisse cantonale de chômage,
Division technique et juridique
,
à Lausanne, intimée.
_______________
Art. 9a al. 1 let. a
LACI
E n  f a i t  :
A.
M.________ a travaillé en qualité de cuisinier pour
le compte de la Fondation X.___________ entre le 1
er
février 1990 et le 31 octobre 2006. Il a ensuite
sollicité l'octroi des indemnités de
l'assurance-chômage auprès de la Caisse cantonale de
chômage (ci-après: la caisse). Le délai-cadre
d'indemnisation a commencé à courir le 1
er
novembre 2006. Dès ce moment, M.________ a perçu des
indemnités au titre de l'assurance-chômage et ce
jusqu'au 24 avril 2007, date à partir de laquelle il a
exercé une activité indépendante comme
exploitant d'un café-restaurant-bar à Martigny.
L'intéressé a mis fin à cette activité
le 30 juin 2008, compte tenu de pertes financières subies
ainsi que de problèmes de santé. Il a
été malade du 1
er
juillet 2008 au 16
septembre 2008. Dès cette date et jusqu'à la fin du
mois d'octobre 2008, il a perçu à nouveau des
indemnités de chômage.
B.
Ensuite, M.________ a demandé l'octroi d'indemnités
de chômage à la caisse à partir du 3 novembre
2008.
Par une décision du 19 novembre 2008, la caisse (agence de
la Côte) a refusé de donner suite à cette
demande d'indemnisation, en retenant qu'il ne remplissait pas les
conditions relatives à la période de cotisation
("durant le délai-cadre de cotisation allant du 3 novembre
2006 au 2 novembre 2008, vous ne pouvez justifier d'aucune
activité salariée").
M.________ a formé opposition.
La caisse (comme autorité d'opposition) a, par
prononcé du 3 février 2009, rejeté
l'opposition et confirmé la première décision.
Elle s'est en particulier déterminée sur
l'application de l'art. 9a LACI (loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0), dont
le titre est le suivant: "Délais-cadres pour les
assurés qui entreprennent une activité
indépendante sans l'aide de l'assurance-chômage". La
caisse a retenu que le premier alinéa de cet article entrait
en considération (prolongation du délai-cadre
d'indemnisation) mais que les conditions pour une prolongation de
deux ans, à partir du 1
er
novembre 2008,
n'étaient pas réunies parce que le délai
initial (1
er
novembre 2006 - 31 octobre 2008) avait
expiré alors que l'assuré avait déjà
mis un terme définitif à son activité
indépendante. Selon les termes de cette décision
(consid. 2), "la condition de base selon laquelle l'assuré
doit avoir exercé une activité indépendante
à cheval entre le délai-cadre d'indemnisation et le
délai-cadre d'indemnisation prolongé" n'était
pas remplie; aussi les autres conditions prévues par l'art.
9a al. 1 LACI n'ont-elles pas été examinées,
notamment la condition de l'absence de versement
d'indemnités compensatoires pendant l'exercice de
l'activité indépendante.
C.
Par un acte du 25 février 2009, M.________,
représenté par son avocat Me Charles Munoz (lequel a
précisé que le mémoire avait été
rédigé par son stagiaire) a recouru contre la
décision sur opposition, en concluant à la
réforme de cette décision en ce sens que son
opposition est admise, lui-même étant mis au
bénéfice des indemnités de chômage
dès le 1
er
novembre 2008, respectivement
dès le 3 novembre 2008. Il se plaint d'une violation de
l'art. 9a al. 1 LACI en faisant valoir qu'il remplit toutes les
conditions lui permettant de bénéficier des
indemnités de chômage.
Dans sa réponse du 10 mars 2009, la caisse s'est
référée à sa
décision.
Il n'a pas été ordonné d'autre échange
d'écritures.
E n  d r o i t  :
1.
Au niveau cantonal, en matière d'assurance-chômage,
l'autorité judiciaire compétente pour statuer sur les
recours est depuis le 1
er
janvier 2009 la Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal (cf. notamment art. 117
al. 1 LPA-VD [loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative; RSV 173.36]).
Les conditions formelles de recevabilité du recours sont
remplies et il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
La contestation porte sur le refus de la caisse de
considérer que le délai-cadre d'indemnisation ouvert
le 1
er
novembre 2006 devait être prolongé
à son échéance, le 31 octobre 2008, en vertu
de l'art. 9a al. 1 LACI. Il n'est pas contesté que le
recourant ne prétend pas à une prolongation d'un
délai-cadre de cotisation, hypothèse régie par
l'art. 9a al. 2 LACI et qui n'entre pas en ligne de compte lorsque
s'applique l'art. 9a al. 1 LACI (cf. ATF 133 V 82 consid. 3.3). Le
recourant soutient en revanche pouvoir bénéficier
d'une prolongation du délai-cadre d'indemnisation, sur la
base de l'art. 9a al. 1 LACI, de telle sorte que sa demande
d'indemnités de chômage du 3 novembre 2008 devait
être admise.
a)
L'art. 9a al. 1 LACI a la teneur suivante:
"Le délai-cadre d'indemnisation de
l'assuré qui a entrepris une activité
indépendante sans toucher les prestations visées aux
art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux
conditions suivantes:
a. un délai-cadre d'indemnisation
courait au moment où l'assuré a entrepris
l'activité indépendante;
b. l'assuré ne peut pas justifier
d'une période de cotisation suffisante au moment où
il cesse cette activité et du fait de celle-ci."
Cette disposition a été introduite dans la loi
à l'occasion d'une révision entrée en vigueur
le 1
er
juillet 2003 (RO 2003 p. 1728). Selon le message
du Conseil fédéral (FF 2001 p. 2123 ss), la
prolongation des délais-cadres de deux ans (cf. art. 9a
LACI) à quatre ans vise à encourager les
activités indépendantes, ou "à mieux tenir
compte du risque accru endossé par les assurés qui se
lancent dans une activité indépendante" (FF 2001 ch.
1.2.3.2 p. 2132). Comme l'a exposé le Tribunal
fédéral des assurances, l'art. 9a LACI a pour but
d'éviter que l'assuré soit pénalisé
dans son droit à l'indemnité du fait de l'exercice de
son activité indépendante; plus
généralement, il vise aussi, dans une certaine mesure
tout au moins, à mettre sur un pied d'égalité
les chômeurs qui entreprennent une activité
indépendante sans l'aide de l'assurance et ceux qui se
lancent dans une activité du même type avec le soutien
de l'assurance et qui perçoivent les indemnités
journalières prévues aux art. 71a à 71d LACI
(TFA C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 4.2).
b)
D'après la décision attaquée, la
prolongation selon l'art. 9a al. 1 LACI - qui porte à quatre
ans le délai-cadre d'indemnisation initialement fixé
à deux ans (art. 9a al. 1 LACI) - n'est pas possible lorsque
le délai-cadre d'indemnisation de deux ans a pris fin
après la cessation de l'activité indépendante.
En d'autres termes, la prolongation serait subordonnée
à la condition de l'exercice de l'activité
indépendante "à cheval entre le délai-cadre
d'indemnisation et le délai-cadre d'indemnisation
prolongé".
Le texte de l'art. 9a al. 1 LACI prévoit qu'un
délai-cadre d'indemnisation doit courir au moment où
l'assuré a entrepris l'activité indépendante
(let. a). Il ne précise toutefois pas si la cessation de
l'activité indépendante doit être
postérieure à l'échéance du
délai-cadre de deux ans pour que la prolongation soit
accordée.
L'interprétation de la caisse repose principalement sur le
texte du message du Conseil fédéral, qui retient que
cette disposition "régit le cas où le
délai-cadre d'indemnisation expire pendant l'activité
indépendante" (FF 2001 p. 2156). Dans son ouvrage
(Assurance-chômage, 2
ème
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 137), Rubin mentionne
uniquement, en relation avec l'art. 9a al. 1 LACI,
l'hypothèse où le délai-cadre expire pendant
l'exercice de l'activité indépendante. Cet auteur ne
soutient en revanche pas qu'il s'agit de la seule hypothèse
possible pour une prolongation. Quant à Nussbaumer
(Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit,
2
ème
éd., Bâle 2007, n. 108 p.
2213), il énumère les conditions d'une prolongation
sans indiquer celle d'une cessation de l'activité
indépendante après l'expiration du délai
initial de deux ans (ou, pour reprendre la formulation de la
décision d'attaquée: l'exercice d'une activité
indépendante à cheval sur les deux
délais-cadres).
On relève par ailleurs que la Circulaire du
Secrétariat d'Etat à l'économie relative
à l'indemnité de chômage (janvier 2007) ne
mentionne pas non plus une telle condition et que le schéma
illustrant les conditions d'une prolongation du délai-cadre
d'indemnisation décrit la situation où
l'activité indépendante commence avant
l'échéance du premier délai pour cesser durant
le délai prolongé (rubrique B53).
c)
Dans le cas d'espèce, le recourant a entrepris une
activité indépendante après l'ouverture du
délai-cadre d'indemnisation et il l'a exercée pendant
environ 14 mois. En raison de circonstances liées à
la marche des affaires et à son état de santé,
il a cessé cette activité avant l'expiration du
délai de deux ans.
Il est difficile de saisir pourquoi, au regard de la ratio legis,
le recourant serait moins digne d'être encouragé dans
l'exercice d'une activité indépendante qu'un
assuré qui aurait fait en sorte que la fin de l'exploitation
de son entreprise intervienne après l'expiration du
délai-cadre d'indemnisation de deux ans (soit parce qu'il
aurait pu différer de quelques mois la cessation
d'activités, soit parce qu'il aurait - en partant aussi de
l'hypothèse d'une entreprise exploitée durant 14 mois
- choisi d'attendre un peu plus longtemps après son
inscription au chômage pour se lancer dans une
activité indépendante). Le moment de la cessation de
l'activité indépendante ne paraît donc pas
être un critère pertinent de ce point de vue. Qui plus
est, si l'on considère que cette cessation peut intervenir
à tout moment durant le délai-cadre prolongé
de quatre ans, on garantit une certaine égalité de
traitement entre tous les assurés qui se lancent dans une
activité indépendante sans le soutien direct de
l'assurance (par des mesures fondées sur les art. 71a ss
LACI).
En outre, il y a lieu de relever que dans un arrêt
récent, le Tribunal fédéral a retenu que les
conditions de l'art. 9a al. 1 LACI étaient réunies
dans le cas d'un assuré qui avait exercé une
activité indépendante pendant environ 7 mois, durant
le délai-cadre d'indemnisation de deux ans, et qui avait
cessé cette activité indépendante plusieurs
mois avant l'expiration de ce délai de deux ans (ATF 133 V
82).
Dès lors, on ne saurait retenir que l'expiration du
délai-cadre d'indemnisation pendant l'exercice de
l'activité indépendante est une condition pour la
prolongation de ce délai. La formulation utilisée
à ce propos dans le message du Conseil fédéral
ne saurait être interprétée comme l'expression
d'une exigence légale, mais bien plutôt comme une des
hypothèses d'application de l'art. 9a al. 1 LACI, une autre
hypothèse étant la cessation de l'activité
indépendante avant l'expiration du délai de deux
ans.
Il s'ensuit que la caisse a fait une mauvaise application de l'art.
9a al. 1 LACI en refusant la prolongation au motif que le
délai-cadre d'indemnisation de deux ans avait pris fin
après la cessation de l'activité indépendante.
Le recours doit donc être admis pour violation du droit
fédéral.
d)
Il s'ensuit que la décision sur opposition doit
être annulée.
Dans la décision attaquée, la caisse a renoncé
à examiner si les autres conditions pour une prolongation du
délai-cadre d'indemnisation étaient réunies
et, partant, si des indemnités pouvaient être
octroyées à partir du 3 novembre 2008. Il ne se
justifie pas que la Cour de céans complète
l'instruction sur ce point et statue directement sur le droit
à des indemnités. Il convient donc, dans ces
circonstances, de se limiter à annuler la décision
attaquée et de renvoyer la cause à la caisse pour
nouvelle décision, après l'examen des autres
conditions prévues par le droit fédéral pour
le droit à l'indemnité de chômage.
3.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais
(art. 61 let. a LPGA [loi fédérale du 6 octobre 2000
sur la partie générale du droit des assurances
sociales; RS 830.1]). Vu l'admission du recours, l'assuré,
représenté par un avocat (qui a
délégué la rédaction du mémoire
à son stagiaire) a droit à des dépens, qu'il
convient d'arrêter à 1'000 fr. (art. 61 let. g LPGA,
55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition
rendue le 3 février 2009 par la Caisse cantonale de
chômage est annulée et la cause est renvoyée
à cette autorité pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu de frais
judiciaires.
IV.
Une indemnité de 1'000 fr.
(mille francs), à payer au recourant M.________ à
titre de dépens, est mise à la charge de la Caisse
cantonale de chômage.
Le
président :
Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a
été approuvée à huis clos, est
notifié à :
‑      Me Charles Munoz
(pour M.________),
‑      Caisse
cantonale de chômage,
-      Secrétariat
d'Etat à l'économie (SECO),
par l'envoi de
photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en
matière de droit public devant le Tribunal
fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas
échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au
sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être
déposés devant le Tribunal fédéral
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui
suivent la présente notification (art. 100 al. 1
LTF).
Le greffier :