vd_findinfo · Arrêt / 2017 / 222 · 2017-03-08 · fr

DROIT D'ÊTRE ENTENDU, SUSPENSION DU DROIT À L'INDEMNITÉ, RECHERCHE DE TRAVAIL INSUFFISANTE, DÉLAI DE RÉSILIATION | 29 al. 2 Cst., 17 al. 1 LACI, 30 al. 1 let. c LACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 08.03.2017 Arrêt / 2017 / 222

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
285/16 - 56/2017
ZQ16.056316
COUR
DES A
SSURANCES
SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
8 mars 2017
__________________
Composition
:               M.
Métral
,
juge unique
Greffier
:
M.              Germond
*****
Cause
pendante entre :
F.________
,
à [...], recourant,
et
Service
de l'emploi,
Instance juridique
chômage
, à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
29 al. 2 Cst. ; 17 al. 1 et 30 al. 1 let. c LACI
E n  f a i t  :
A.
F.________ (ci-après : l'assuré ou le recourant), né en [...], œuvre dans le domaine
de l'aide internationale humanitaire depuis 1994. Il a travaillé jusqu'au 30 juin 2016 pour le compte
de la Fédération internationale des Sociétés de la C.________. Il s'est inscrit en
tant que demandeur d'emploi à 100%, le 1
er
juillet 2016, auprès de l'Office régional de placement (ORP) de [...] et a bénéficié
de l'ouverture d'un délai-cadre d'indemnisation dès cette date.
Il ressort en particulier d'un procès-verbal d'entretien de conseil de l'assuré à l'ORP,
le 5 juillet 2016, que sa conseillère en placement lui avait fixé un délai jusqu'au 5
août 2016 pour procéder à la remise de ses recherches d'emploi avant le début du
chômage, soit celles des mois d'avril à juin 2016.
Selon le procès-verbal du second entretien de contrôle de l'assuré à l'ORP, le 29
août 2016, il est mentionné que cette entrevue s'était bien déroulée (« Synthèse
de l'entretien : Ok […] ») et que la conseillère n'avait soulevé aucune critique
relative aux recherches d'emploi effectuées jusqu'alors (« Analyse des démarches de recherches
: Ok […] »).
Par courrier électronique du 21 septembre 2016, l'assuré a informé sa conseillère
en placement avoir retrouvé un emploi au sein de l'organisation de l'A._________, à [...].
Joignant la copie d'une offre d'engagement datée du 2 septembre 2016, il indiquait avoir commencé
à travailler le 13 septembre suivant. Il demandait la fermeture de son dossier à l'ORP.
Par décision du 22 septembre 2016, l'ORP a sanctionné l'assuré d'une mesure de suspension
dans son droit à l'indemnité pendant douze jours, à compter du 1
er
juillet 2016, au motif de l'absence de recherches d'emploi avant l'éventuel droit à l'indemnité
de chômage.
Par acte du 2 octobre 2016, l'assuré a formé opposition contre ce prononcé et a demandé
un réexamen par l'autorité de sa décision de suspension. Il a fait valoir qu'il avait
montré la liste de preuve de ses recherches d'emploi avant chômage, précédemment
réclamée par sa conseillère ORP, lors d'un entretien du 29 août 2016 avec cette conseillère.
Celle-ci lui aurait déclaré que les preuves de ces recherches étaient en ordre. Il a produit
deux listes de recherches d'emploi effectuées avant chômage, en annexe à l'opposition.
Il en ressort cinq démarches d'emploi effectuées par l'intéressé entre le 14 et le
27 avril 2016, trois entre le 5 et le 20 mai 2016 et quatre entre le 15 et le 24 juin 2016.
Selon une note juridique du 23 novembre 2016, un des collaborateurs de la Division opposition du Service
de l'emploi s'est entretenu par téléphone du même jour avec la conseillère ORP. Cette
dernière a confirmé avoir discuté avec l'assuré de ses recherches d'emploi avant
chômage et lui avoir fixé un délai au 5 août 2016 pour leur remise. Les recherches
ne figurant pas au dossier au moment de la demande de fermeture du dossier, l'intéressé avait
été suspendu pour absence de recherches d'emploi avant chômage. La conseillère jugeait
globalement insuffisantes les recherches d'emploi avant chômage.
Par décision du 28 novembre 2016, sans avoir communiqué cette détermination au préalable
à l'assuré, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE
ou l'intimé) a partiellement admis l'opposition et a réformé la sanction prononcée
par l'ORP en réduisant sa durée de douze à neuf jours de suspension. Le SDE a procédé
par substitution de motifs, admettant que si l'assuré avait effectué des recherches d'emploi
avant le début du chômage, ces démarches étaient toutefois insuffisantes.
B.
F.________ a déféré la décision
sur opposition précitée devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, par acte
déposé le 12 décembre 2016, concluant à son annulation. En substance, il expose avoir
travaillé à l'E.__________ (E.__________) pour la coordination de l'aide humanitaire, en détachement
de la Fédération internationale de la C.________, pour l'organisation du Sommet mondial sur
l'action humanitaire, convoquée par le Secrétaire général des E.__________, les 23
et 24 mai 2016, à [...]. Neuf mille personnes y avaient participé, dont des ministres et cinquante-cinq
chefs d'Etat. Dans ce contexte, toute l'équipe d'organisation avait travaillé « quasiment
jour et nuit dans les semaines précédant le sommet et pendant l'événement lui-même
», ce qui laissait peu de temps pour des recherches d'emploi. Malgré cette charge de travail,
le recourant avait pris de nombreux contacts et mobilisé son carnet d'adresses, rencontré régulièrement
des connaissances et des contacts auprès d'organismes internationaux. Dans la plupart des cas, il
ne s'agissait pas d'offres de service à proprement parler, de sorte que les contacts n'avaient pas
été mentionnés dans la liste des recherches d'emploi avant chômage. Dans son domaine
professionnel, la mobilisation d'un réseau était particulièrement importante. Il avait
notamment rencontré une responsable de l'A._________ qui avait créé le poste qu'il occupe
actuellement. Le recourant soutient par conséquent avoir « fait tous les efforts possibles
dans le contexte d'une activité professionnelle très exigeante, pour obtenir un emploi dans
les plus brefs délais ». Il prétend à ce propos que la stratégie de mobilisation
de son réseau, visant la qualité plutôt que la quantité, a porté ses fruits.
Dans sa réponse du 2 février 2017, l'intimé a conclu au rejet du recours et au maintien
de la décision sur opposition querellée. L'intimé observe que le recourant n'allègue
la sollicitation d'un réseau de contacts qu'au stade de la présente procédure devant le
Tribunal cantonal, que « ces dires ne sont pas circonstanciés et ne peuvent pas être pris
en considération » et qu'enfin, le fait d'activer des réseaux professionnels ne saurait
remplacer une réelle recherche d'emploi, par une démarche concrète auprès d'un employeur
potentiel selon les méthodes de postulation ordinaires.
Une copie de cette écriture a été transmise au recourant, lequel n'a pas procédé
plus avant.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage
sous réserve de dérogations expresses (cf. art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982
sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité
; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition
n’est pas ouverte sont sujettes à recours (cf. art. 56 al. 1 LPGA) devant le tribunal des
assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui
a rendu la décision attaquée (cf. art. 100 al. 3 LACI et art. 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale
du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente
jours suivant la notification de la décision sujette à recours (cf. art. 60 al. 1 LPGA).
En l’espèce, le recours a été formé en temps utile et dans le respect des formalités
prévues par la loi (cf. art. 61 let. b LPGA notamment), de sorte qu’il est recevable et qu’il
y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
b)
La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (cf. art. 93 let.
a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36]).
Correspondant à neuf jours de suspension, la valeur litigieuse est inférieure à 30'000
fr., de sorte que la présente cause relève de la compétence d’un membre de la Cour,
statuant en tant que juge unique (cf. art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le litige porte sur la suspension du recourant dans l'exercice du droit aux indemnités journalières
durant neuf jours, sanction prononcée au motif qu'il n’aurait pas suffisamment fourni d’efforts
en matière de recherches d’emploi avant son inscription au chômage le 1
er
juillet 2016. Il n'est plus contesté, en revanche, que le recourant a effectué des recherches
d'emploi durant la période avant le début du chômage.
3.
a)
Le SDE semble reprocher au recourant de n'avoir
pas présenté son argumentation relative à l'activation de ses réseaux professionnels
avant le dépôt de son recours devant le Tribunal cantonal. Il lui reproche également de
n'avoir pas présenté ces allégations de manière plus « circonstanciée ».
Ces griefs sont infondés.
b)
Il
ressort d'un procès-verbal d'entretien téléphonique du 23 novembre 2016 avec la conseillère
du recourant à l'ORP que celle-là lui a imparti un délai au 5 août 2016 pour produire
la liste de ses recherches d'emploi des mois d'avril, mai et juin 2016. Il ressort également du
procès-verbal d'entretien du 29 août 2016 que ce second entretien s'est bien déroulé
(« Synthèse de l'entretien : Ok […] ») et que la conseillère n'a soulevé
aucune critique relative aux recherches d'emploi effectuées jusqu'alors (« Analyse des démarches
de recherches : Ok […] »). Rien n'indique dans ce procès-verbal que les recherches d'emploi
pour les mois d'avril, mai et juin 2016 étaient encore manquantes à l'époque. Dans ces
circonstances, on doit tenir pour établies les allégations du recourant relatives à la
production, le 29 août 2016, de la liste de ses recherches d'emploi pour les mois d'avril, mai et
juin 2016, ainsi que sur l'absence de critique de sa conseillère sur ce point. Les diverses allégations
du recourant au dossier sont absentes de contradictions, formulées de manière relativement
précise et crédibles. Aucune pièce au dossier ne les contredit ; au contraire, les pièces
permettant de vérifier certaines allégations les confirment. Au vu de ce qui précède,
et en particulier des procès-verbaux d'entretien mentionnés, on comprend mal sur quoi repose
la décision de suspension du 22 septembre 2016 pour absence de recherches d'emploi avant le début
du chômage. On comprend mal également le revirement de la conseillère en placement lors
de son entretien téléphonique du 23 novembre 2016 avec le Service de l'emploi, lors duquel
elle a estimé que les recherches d'emploi avant chômage étaient globalement insuffisantes.
On doit, à ce stade, constater que la décision de suspension du 22 septembre 2016 résulte
très probablement d'une inadvertance au niveau de l'ORP, où l'on a constaté à tort
l'absence de toute recherche d'emploi avant chômage. Cette inadvertance aurait pu être évitée
si l'assuré avait été entendu avant la décision de suspension.
c)
Par
la suite, en procédure d'opposition, le Service de l'emploi a invité la conseillère du
recourant à l'ORP à se déterminer, par téléphone. Le recourant n'a pas été
informé de cette communication téléphonique et n'a pas pu se déterminer à son
propos avant la procédure de recours. Le Service de l'emploi a par ailleurs procédé à
une substitution de motifs et a fondé la mesure de suspension sur le caractère insuffisant
des recherches d'emploi, plutôt que sur l'absence de recherches d'emploi. Il n'a pas entendu le
recourant à ce propos avant de statuer sur opposition. Le recourant n'avait donc aucun motif, au
stade de l'opposition, de présenter des allégations, des moyens de preuve et, de manière
générale, une argumentation pour démontrer qu'au contraire, ses recherches étaient
suffisantes de son point de vue. Il a, logiquement, contesté le motif pour lequel la suspension
initiale avait été prononcée, en alléguant avoir remis la liste de ses recherches
d'emploi lors d'un entretien du 29 août 2016.
d)
Au
regard de ce qui précède, la procédure suivie par l'ORP, puis par le Service de l'emploi,
est en tous les cas à la limite d'une violation du droit d'être entendu du recourant (cf. art.
29 al. 2 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
; RS 101]). Le point de savoir si cette limite a été franchie peut demeurer ouvert, compte
tenu de ce qui suit. A ce stade, on rendra toutefois l'intimé attentif au fait qu'à défaut
d'entendre l'assuré avant la première décision de suspension, la procédure d'opposition
doit être étoffée de manière à mieux garantir que l'assuré puisse présenter
son point de vue sur les principaux griefs qui lui sont faits. On contribuera ainsi également à
éviter qu'un recourant soulève certains griefs et allègue certains faits, pour la première
fois, en procédure de recours devant le Tribunal cantonal plutôt que dans la procédure
d'opposition prévue à cet effet.
4.
a)
Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré
qui fait valoir des prestations d’assurance doit entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier,
de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment.
Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité
est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour trouver un travail convenable.
Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage
d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire.
En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d'une
manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par
son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2, 126 V 520 consid. 4 et 126 V 130 consid. 1 avec
les références).
Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un certain nombre de
devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire
le dommage, et d’éviter le chômage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références).
Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de
le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas. C’est par rapport
à cette fiction que doivent être évalués les efforts des assurés en vue de diminuer
le dommage (RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Zurich/Bâle/Genève
2014, n. 4
ad
art. 17 p. 197).
Sur un plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance
effective du chômage, en particulier dès que le moment de l’inscription à l’assurance
est prévisible et relativement proche (RUBIN,
op.
cit
, n. 9
ad
art. 17 p.198 et les références). Il s’agit là d’une règle élémentaire
de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné même s’il
n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction
(ATF 124 V 225 consid. 5b ; cf. TF 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1). L’obligation
de rechercher un emploi vaut bien entendu en fin de rapport de travail de durée indéterminée
; elle vaut également durant les derniers mois (en principe trois) d’un rapport de travail
de durée déterminée, durant la période qui précède l’inscription
au chômage – même en cas de congé sabbatique ou de séjour à l’étranger
-, ainsi que durant les services militaire et civil (RUBIN,
op.
cit
., n. 12
ad
art. 17 p. 199 et les références).
On ajoutera que l'on est en droit d'attendre des assurés une intensification croissante des recherches
à mesure que l'échéance du chômage se rapproche ; l'obligation de chercher du travail
ne cesse en effet que lorsque l'entrée en service auprès d'un autre employeur est certaine
(TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1, 8C_271/2008 précité consid. 2.1 et les références
citées).
b)
De
manière générale, on ne peut pas apprécier les efforts de recherche d'emploi d'un
assuré en s'en tenant de manière schématique à une limite purement quantitative.
Il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes,
des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses
(RUBIN,
op. cit.
,
n. 24
ad
art. 17 p. 202 ; TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 et la référence citée).
c)
En
l'occurrence, le recourant a effectué cinq recherches d'emploi concrètes en avril 2016, trois
en mai 2016 et quatre en juin 2016. C'est effectivement peu, mais il faut tenir compte de la charge de
travail particulière à laquelle il a dû faire face en vue de la préparation d'une
conférence internationale les 23 et 24 mai 2016. Ses allégations, sur ce point également,
sont crédibles et l'on doit admettre que dans ces circonstances particulières, l'effort de
recherche d'emploi raisonnablement exigible du recourant n'était pas le même que pour une personne
effectuant un horaire de travail normal ou se trouvant au chômage complet. Par ailleurs, si les
recherches d'emploi étaient en nombre limité, elles étaient complétées d'un
effort particulier de rappel des contacts et de constitution ou reconstitution d'un réseau professionnel.
A lui seul, ce travail de réseautage n'était pas suffisant, mais il est venu compléter
efficacement les recherches d'emploi, puisqu'il s'est concrétisé par la reprise d'une activité
en septembre 2016, ce qui témoigne de la réalité des efforts du recourant et de leur qualité.
Il n'y a donc pas lieu de constater que les recherches d'emploi qu'il a effectuées avant son chômage
étaient insuffisantes.
Dans ces circonstances, le recours doit être admis et la décision querellée annulée.
5.
Il ne se justifie pas de percevoir d'émolument judiciaire, la procédure étant gratuite
(art. 61 let. a LPGA), ni d'allouer d'indemnité à titre de dépens, le recourant ayant
agi sans recourir aux services d'un mandataire professionnel pour la défense de ses intérêts
(art. 61 let. g LPGA et art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs,
le
juge unique
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 28 novembre 2016 par le Service de l’emploi, Instance
juridique chômage, est annulée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
juge unique :               Le
greffier :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
F.________,
‑
Service de l'emploi, Instance juridique chômage,
-
Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO),
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
Le greffier :