vd_findinfo · Arrêt / 2009 / 242 · 2009-06-19 · fr

APTITUDE AU PLACEMENT, INCAPACITÉ DE TRAVAIL, RENSEIGNEMENT ERRONÉ | 15 LACI, 8 LACI, 27 LPGA, 70 LPGA

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 19.06.2009 Arrêt / 2009 / 242

TRIBUNAL CANTONAL
ACH 23/08 -
50/2009
COUR DES
ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du 19 juin
2009
__________________
Présidence
de   M.
Neu
Juges
:         Mmes Thalmann et
Di Ferro Demierre
Greffier
:
M.        Kramer
*****
Cause pendante entre
:
Z.________
, à Borex, recourant, représenté par
l'avocate Patricia Michellod, à Nyon,
et
Service de l'emploi, instance
juridique chomage
(ci-après : le
SDE), à Lausanne, intimé.
_______________
Art. 8, 15 LACI; 27 et 70
LPGA
E n  f a i t  :
A.
a)
Z.________, né en 1954, a
été employé en qualité de dessinateur
par l'entreprise N.________, à Meyrin, dès le
1
er
décembre 1986. En raison d'atteintes à
sa santé, l'intéressé, en incapacité de
travail à compter du 11 mars 2002, a
bénéficié de l'allocation d'indemnités
pour perte de gain jusqu'au 9 mars 2004. Dans l'intervalle, soit le
18 février 2003, il a formulé une demande de
prestations de l'assurance-invalidité (AI), sollicitant
l'octroi d'une rente.
b)
Dans l'attente
d'une décision de l'AI, Z.________ s'est inscrit comme
demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de
placement (ci-après: ORP) de Nyon, le 26 avril 2004. Inscrit
auprès de la Caisse cantonale de chômage
(ci-après: CCh), il a sollicité les prestations de
l'assurance-chômage à compter du 11 mars
précédent.
Le Dr S.________, médecin généraliste et
médecin traitant de l'assuré, a établi, le 28
avril 2004, un certificat médical attestant une
incapacité de travail totale depuis le 11 mars
2003.
Dans un courrier du 14 mai 2004, confirmant la teneur d'un
entretien téléphonique du 12 mai
précédent avec Z.________, U.________,
conseillère ORP en charge du dossier de
l'intéressé, lui a signifié sa
désinscription du registre des demandeurs d'emploi,
l'avisant ainsi que les données le concernant,
enregistrées dans la banque de données PLASTA,
n'étaient plus accessibles aux ORP.
Le 21 juin 2004, la CCh a invité Z.________ à lui
retourner le formulaire intitulé "Indications de la personne
assurée" (ci-après: IPA) pour le mois d'avril 2004,
dûment rempli. L'exemplaire de ce courrier versé au
dossier de la CCh comporte une note manuscrite, établie le
23 juin, se rapportant à un entretien
téléphonique avec l'assuré, au cours duquel il
aurait déclaré ne rien avoir demandé à
l'assurance-chômage, ni au service chargé du revenu
d'insertion (ci-après: RI).
c)
La demande AI
de Z.________ ayant été rejetée par
prononcé du 2 septembre 2005, confirmé sur opposition
par décision du 11 mai 2007, l'assuré s'est
réinscrit comme demandeur d'emploi, le 4 octobre 2005,
auprès de la caisse de chômage UNIA (ci-après:
UNIA), sollicitant les prestations du chômage à
compter du 1
er
novembre 2005.
Du certificat médical établi le 3 novembre 2005 par
le Dr S.________, il ressort que Z.________ est apte à
travailler à 100%, "à l'essai", dès le
1
er
novembre 2005.
Par courrier du 21 novembre 2005, l'entreprise N.________ a mis fin
aux rapports de travail le liant avec l'intéressé
avec effet au 28 février 2008.
Par décision du 18 août 2006, l'ORP a
considéré que Z.________ était inapte au
placement dès le 28 avril 2004, dès lors que son
médecin traitant avait attesté une incapacité
de travail de longue durée, comprenant la période
d'indemnisation en cause. Un nouvel examen de l'aptitude au
placement devait intervenir pour la période
postérieure au 1
er
mars 2006, soit à
compter de sa seconde inscription au chômage.
B.
a)
Cette
décision de l'ORP a fait l'objet d'une opposition,
formée le 15 septembre 2006, dont le traitement a
été suspendu par décision incidente du SDE du
19 janvier 2007, la question de savoir si l'assuré
était sans emploi lors du dépôt de sa demande
d'indemnités étant préalablement
renvoyée à l'examen par la caisse de chômage
UNIA.
Par décision du 3 octobre 2006, l'ORP a reconnu
l'intéressé apte au placement dès le 8 juin
2006.
Le 7 décembre 2006, le SDE a notamment requis de Z.________
qu'il s'explique au sujet de l'absence de recherches d'emploi avant
le mois de novembre 2005.
Par réponse du 21 décembre 2006, l'assuré a
exposé qu'il attendait de l'ORP, depuis le 26 avril 2004,
une décision relative à son aptitude au placement,
décision qui n'était intervenue qu'en août
2006. Il a précisé que sa demande de stage
rémunéré auprès de l'entreprise
G.________, à Lausanne, avait été
acceptée le 28 août
précédent.
Par décision du 6 février 2007, UNIA a
considéré que Z.________ satisfaisait aux conditions
relatives à la période de cotisation, car
libéré de ces conditions à partir du
1
er
novembre 2005, réservant l'aptitude au
placement retenue par l'ORP. Pour l'essentiel, cette
décision retient que, dans la mesure où l'employeur
s'était trouvé libéré de l'obligation
de verser de salaire depuis le 10 mars 2004, date à laquelle
l'employé avait épuisé les 720 jours
d'indemnités maladie, les deux parties au contrat de travail
n'étaient plus tenues d'exécuter leurs prestations et
le contrat de travail avait donc pris fin, de facto. Ainsi, partie
à un contrat de travail de 1986 à mars 2004, puis en
arrêt maladie durant plus d'une année avant le
1
er
novembre 2005, Z.________ remplissait les conditions
relatives à la libération de cotiser à compter
de cette date.
b)
Par décision du 17 janvier 2007,
confirmée sur opposition le 13 juillet 2007, la CCh a
rejeté la demande d'indemnisation du 26 avril 2004, retenant
quant à elle que l'intéressé se trouvait
toujours sous contrat de travail.
c)
Par acte du 15 août 2007,
Z.________ a recouru contre cette décision devant le
Tribunal administratif et conclu à la reconnaissance du
droit à l'indemnité de chômage à compter
du 26 avril 2004.
d)
Ce recours a été admis par
arrêt du Tribunal administratif du 4 décembre 2007,
constatant que les rapports de travail avaient effectivement pris
fin au mois de mars 2004 et renvoyant la caisse à statuer
à nouveau.
e)
Par décision sur opposition
rendue le 7 février 2008, le SDE a nié l'aptitude au
placement pour la période du 28 avril 2004 au 3 octobre
2005, et reconnu cette aptitude depuis le 4 octobre 2005, date de
la réinscription de l'assuré. Le SDE s'est en
substance fondé sur les arguments suivants:
-
après s'être inscrit comme demandeur d'emploi le 26
avril 2004, l'assuré a fait savoir à sa
conseillère ORP, par téléphone du 12 mai 2004,
qu'il annulait son dossier, avant de déplorer, par courrier
électronique du 14 mai suivant, qu'il ne pourrait obtenir
aucune aide du RI, assurance sociale à laquelle il aurait
été renvoyé; même s'il n'y avait pas
à déduire de ces éléments que
l'assuré renonçait expressément à
être placé, il n'en demeurait pas moins qu'il n'a pas
réagi à la lettre du 14 mai 2004 de l'ORP, lui
signifiant clairement sa radiation du rôle des demandeurs
d'emploi;
-
à la demande de la CCh du 21 juin 2004, réclamant
à l'assuré les documents nécessaires pour
faire valoir son droit à l'indemnité, en l'informant
des conséquences du non-respect des délais pour lui
remettre ces documents, l'intéressé avait
répondu par téléphone, le 23 juin 2004, qu'il
n'avait jamais rien demandé, ni au RI, ni à la caisse
de chômage; ainsi, il n'y avait pas lieu de retenir que
Z.________ n'avait pas été correctement
informé sur ses droits et ses obligations;
-
enfin, l'assuré n'avait rapporté la preuve d'aucune
recherche d'emploi avant le mois de novembre 2005, peu importe
à cet égard qu'il n'ait pas été
assisté dans ses démarches par l'ORP, ni n'ait
reçu de décision relative à son aptitude au
placement, dès lors que tout chômeur ne peut ignorer
qu'il est tenu de rechercher un emploi avant même de
présenter une demande d'indemnité de
chômage.
C.
C'est contre cette décision que Z.________, agissant par
l'intermédiaire de l'avocate Patricia Michellod, a recouru
devant Tribunal des assurances, par acte du 10 mars 2008. A titre
principal, il a conclu à la réforme de la
décision attaquée, en ce sens qu'il est reconnu apte
au placement dès le 28 avril 2004; à titre
subsidiaire, il a conclu à l'annulation de la
décision entreprise et au renvoi du dossier à
l'intimé pour nouvel examen et nouvelle
décision.
A l'appui de son recours, le recourant fait en substance valoir
que, lors de son inscription en tant que demandeur d'emploi, le 26
avril 2004, il a informé l'autorité du
dépôt d'une demande de rente AI, dont l'instruction
était en cours. La personne en charge de l'instruction de sa
demande lui a alors indiqué qu'il ne pouvait
prétendre aux prestations de l'assurance-chômage tant
et aussi longtemps que l'AI ne s'était pas prononcée
sur la requête dont elle avait été saisie et
que, par conséquent, son inscription était
prématurée. Il n'aurait ainsi pas été
surpris par la décision unilatérale de l'ORP de
désinscription du registre des demandeurs d'emploi, raison
pour laquelle il n'aurait pas réagi à
réception de cette décision, persuadé que,
lorsque ses droits au regard de l'AI auraient été
définis, sa situation serait réexaminée par
l'ORP et que les indemnités auxquelles il aurait
éventuellement pu prétendre lui seraient
versées de manière rétroactive, eu
égard à la date de son inscription. Le recourant
soutient encore qu'il n'a jamais été informé
du fait que sa désinscription lui faisait perdre
définitivement tout droit au chômage, pensant qu'il
s'agissait de la procédure administrative usuelle en pareil
cas, conforté dans cette idée par le caractère
péremptoire et unilatéral de la désinscription
opérée par l'ORP. Quant au téléphone
que l'ORP prétend avoir reçu le 12 mai 2004, il
estime qu'il ne peut être retenu comme moyen de preuve
à sa charge, le courrier électronique qu'il avait
adressé à cet office ne contenant au surplus aucune
demande ou aval de désinscription.
Des éléments factuels qui précèdent, le
recourant déduit qu'en le désinscrivant de la liste
des demandeurs d'emploi, l'ORP n'a pas respecté son
obligation de renseigner, telle que prévue aux art. 27 LPGA
(loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie
générale du droit des assurances sociales, RS 830.1)
et 85 LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité, RS 837.0). Pire, l'office l'aurait induit
en erreur sur ses droits et obligations et sur les conditions
à remplir pour bénéficier de prestations. Il
en veut pour preuve que l'ORP a reconnu implicitement son erreur en
tenant compte, dans la décision entreprise, de la
période du 26 avril 2004 au 4 octobre 2005 comme
période d'inscription pour considérer son inaptitude
au placement. Ainsi induit en erreur, il n'aurait donc pas rempli
le formulaire IPA réclamé par la CCh le 21 juin 2004,
pouvant raisonnablement penser que cette démarche
n'était plus nécessaire dès lors que son droit
à l'indemnité avait été
dénié, ce que le conseiller en placement n'a pas
démenti lors de la conversation téléphonique
du 23 juin 2004. Il ne serait ainsi pas équitable qu'il
supporte les conséquences d'une faute de l'ORP,
respectivement de la négligence de la CCh, de sorte que son
aptitude au placement ne saurait être déniée
pour la période du 28 avril au 3 octobre 2004.
Le recourant conteste enfin le fait qu'il n'aurait effectué
aucune recherche d'emploi avant le mois de novembre 2005 et qu'il
n'aurait pas eu l'intention d'accepter d'être placé
lors de son inscription le 26 avril 2004. En effet, à cette
période, l'intéressé, qui ne touchait plus
d'indemnités perte de gain et attendait une décision
de l'AI, se trouvait dans une situation financière difficile
et n'avait d'autre choix que de retrouver du travail. A la
recherche d'un emploi, il n'a cependant pas conservé de
preuves de ses recherches infructueuses, pensant ne pas devoir en
rendre compte dès lors qu'il avait été
formellement désinscrit de la liste de demandeurs d'emploi,
ayant toutefois conservé un document, daté du 11 mars
2004, afférent à une offre de stage auprès de
G.________. Il reproche par ailleurs à l'ORP de l'avoir
privé, par sa désinscription,  d'une aide
efficace de conseil et d'aide dans ses démarches en vue de
retrouver un emploi.
D.
Par réponse du 21 avril 2008, le SDE a conclu au rejet du
recours, faisant en substance valoir que l'intéressé
n'avait pas rapporté de preuves ou d'indices suffisants des
comportements prétendument fautifs de l'ORP et de la caisse,
respectivement qu'il aurait de toute manière dû
réagir de manière formelle à l'égard de
ces autorités et satisfaire à l'obligation
fondamentale de tout chômeur de collaborer et de diminuer le
dommage en s'assurant de pouvoir fournir la preuve de ses
recherches d'emploi.
E.
Par réplique du 20 mai 2008, le recourant a confirmé
ses moyens et ses conclusions, précisant que, pour avoir
obtenu d'effectuer un stage rémunéré en
montage d'installations thermiques, il avait rapporté la
preuve qu'il avait entrepris tout ce qui était en son
pouvoir pour retrouver un travail par lui-même, sans l'aide
de l'ORP, de sorte que l'on ne saurait lui reprocher de ne pas
avoir tenté de réduire le dommage.
F.
Une audience
d'instruction a été tenue le 26 septembre
2008.
a)
A cette occasion, le recourant a en
substance précisé que, dans l'attente d'une
décision de l'AI, il n'avait pas exercé
d'activité lucrative entre le 28 avril 2004 et le 3 octobre
2005, mais effectué des recherches d'emplois. Un premier
stage destiné à apprendre à mettre en place
des installations solaires ayant été entrepris en
octobre 2006, cette formation a été poursuivie par
d'autres stages qui l'ont conduit à l'exercice d'une
activité indépendante, dans le même domaine,
à compter du 1
er
janvier 2008.
L'intéressé a confirmé ne jamais avoir
demandé à être désinscrit du
chômage, pensant n'avoir droit à aucune prestation
jusqu'à droit connu sur sa demande auprès de l'AI,
comme cela lui avait été clairement affirmé
par U.________, de l'ORP, laquelle l'avait alors renvoyé
à s'adresser au Centre social de Nyon-Rolle en vue de
requérir le bénéfice du revenu d'insertion
(RI). Il s'est alors rendu, le jour même, auprès de
cet organisme, où B.________, collaborateur audit Centre,
lui a expliqué qu'il ne pouvait prétendre au RI
dès lors qu'il était propriétaire d'une
maison. Ainsi, de mai 2004 à octobre 2005, l'assuré
n'a perçu aucun revenu, ce qui a contraint son épouse
à augmenter son temps de travail de 60% à 80%, puis
à 100 pour-cent. Il a par la suite
bénéficié des indemnités de
l'assurance-chômage, du 8 juin 2006 à octobre 2007,
à raison de 100 fr. par jour environ, pendant 220
jours.
b)
Plaidant pour sa part la bonne foi de
son client face à des comportements erronés ou
contradictoires des autorités en charge de sa demande, le
conseil du recourant a fait valoir le préjudice
économique subi en ce sens que la reconnaissance d'une
aptitude au placement à compter du 28 avril 2004 aurait
conduit à fonder le gain assuré sur le montant des
indemnités perte de gain perçu depuis 2002, et donc
à l'octroi d'indemnités de l'ordre de 5'600 fr. par
mois.
c)
Pour l'essentiel, le représentant
du SDE a admis qu'il n'appartenait pas aux collaborateurs des ORP
de décider du droit d'un assuré aux prestations de
l'assurance-chômage, précisant qu'en cas d'admission
du recours, l'octroi de prestations avec effet rétroactif ne
pourrait intervenir qu'à concurrence des prestations
déjà versées.
G.
Une audience d'instruction complémentaire et de jugement a
été tenue le 1
er
décembre
2008.
a)
A cette occasion, entendue en
qualité de témoin, U.________, conseillère en
placement à l'ORP de Nyon en charge de dossier du recourant,
a confirmé que celui-ci s'était inscrit à cet
office pour la première fois le 26 avril 2004 en lui
produisant une attestation d'incapacité totale de travailler
délivrée par son médecin traitant et en
l'informant que l'office AI avait déjà
été saisi d'une demande de prestations. Elle a admis,
dans la mesure où une personne totalement incapable de
travailler et dans l'attente d'une décision de l'AI peut
bénéficier du RI,  avoir renvoyé
l'assuré à saisir l'autorité compétente
pour l'octroi du RI, en vain dès lors que cette
autorité a effectivement considéré que
l'intéressé ne pouvait pas bénéficier
du RI. Elle a annulé le dossier du recourant en date du 14
mai 2004, précisant que cela avait été convenu
avec l'intéressé lors du premier entretien qu'elle
avait eu avec lui. Selon elle, il se justifiait de
désinscrire l'assuré dès lors qu'il
était totalement incapable de travailler et ne pouvait
bénéficier du RI, ce qui revenait à constater
son inaptitude au placement. A cet égard, le témoin
motive son comportement par le fait que, pour avoir droit aux
prestations de l'assurance-chômage, un demandeur d'emploi
doit présenter une capacité de travail
résiduelle, fut-elle minime, à défaut de quoi
son dossier doit être fermé. Tout en admettant n'avoir
procédé à aucune mesure d'instruction tendant
à examiner formellement la capacité de travail
résiduelle de l'intéressé, le témoin a
expliqué que lorsqu'un assuré n'a droit, ni à
l'AI, ni au chômage, ni au RI, il n'y a pas d'instructions
particulières à lui donner, le rôle du
conseiller se bornant à renseigner les demandeurs d'emploi
sur le fonctionnement de l'assurance-chômage. Le
témoin a en outre convenu de ce qu'elle n'avait jamais
abordé le cas de l'assuré sous l'angle de l'article
70 LPGA, estimant que cette disposition ne trouverait à
s'appliquer que lorsque le demandeur d'emploi présente une
capacité de travail résiduelle. Ayant eu connaissance
du fait que l'incapacité de travail du recourant avait
donné lieu à une demande AI alors pendante, elle a
confirmé ne pas avoir informé l'office AI de
l'inscription de l'assuré au chômage, ni du fait
qu'elle l'avait ensuite rayé de la liste des demandeurs
d'emploi. Selon elle enfin, une personne désinscrite n'a
plus d'obligation envers l'assurance-chômage, ni donc
d'obligation d'effectuer des recherches d'emploi.
b)
Egalement entendu en qualité de
témoin, W.________, collaborateur au sein de l'entreprise
G.________, a déclaré avoir rencontré le
recourant il y a environ cinq ans, lors de l'installation d'une
infrastructure solaire thermique pour le compte de ce dernier.
L'entreprise G.________ est un bureau d'ingénieurs qui
collabore avec des installateurs et engage des stagiaires,
envoyés sur les chantiers des installateurs afin
d'acquérir une formation, laquelle se solde par une
accréditation. C'est ainsi que le recourant a
effectué des stages dans cette entreprise, en vue de pouvoir
pratiquer comme indépendant après un cursus d'environ
trois ou quatre ans. Le témoin a précisé que
le recourant avait été rémunéré
pour les stages effectués, et que ses heures de travail
avaient été déclarées, sans que la
caisse de chômage ait jamais retourné les documents
qui lui avaient été adressés, sauf à
une occasion, en raison d'un problème de décompte
d'heures.
c)
Invité
à circonscrire les compétences des autorités
concernées, le représentant du SDE a
précisé que l'ORP avait pour tâche de placer
les personnes à la recherche d'un emploi, alors que le fait
de statuer sur le droit aux prestations de l'assurance
relève de la compétence de la caisse de
chômage. Lorsqu'une personne s'inscrit comme demandeur
d'emploi tout en produisant un certificat d'incapacité de
travail, il y a contradiction qu'il convient de résoudre. Il
est alors possible d'adresser l'intéressé au
médecin-conseil de l'assurance-chômage, étant
précisé qu'un assuré peut être
indemnisé par le chômage, avant que l'OAI statue sur
la demande dont il est saisi. Le représentant de
l'intimé a enfin convenu que l'ORP avait commis une erreur
en renvoyant l'assuré à requérir le
RI.
H.
La cause a été gardée à juger
postérieurement à l'audience du 1
er
décembre 2008. Le 1
er
janvier 2009, une nouvelle
Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, composée
de nouveaux magistrats, a succédé au Tribunal des
assurances, respectivement aux juges des assurances initialement
saisis de l'instruction et du jugement de la présente cause.
Ainsi, c'est dans une nouvelle composition que la cour a
délibéré pour statuer sur le fond.
E n  d r o i t :
1.
a)
Interjeté dans le délai
légal de trente jours dès la notification de la
décision entreprise, le recours est recevable en la forme
(art. 60 al. 1
er
LPGA).
b)
A teneur de la disposition transitoire
de l'art. 117 al. 1 LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative, RSV 173.36), en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2009, les causes pendantes
devant les autorités administratives et de justice
administratives à l'entrée en vigueur de dite loi
sont traitées selon cette dernière.
La Cour des assurances sociales du
Tribunal cantonal, qui succède au Tribunal des assurances,
est ainsi compétente pour statuer (art. 93 al. 1
LPA-VD).
2.
Le droit aux prestations de l'assurance-chômage ayant
été reconnu à compter du 4 octobre 2005, alors
que la fin des rapports de travail a été
arrêtée, par arrêt du Tribunal administratif du
4 décembre 2007 entré en force, au mois de mars 2004,
est seule litigieuse la question du droit à
l'indemnité de chômage à compter du 26 avril
2004, date de la première demande déposée par
l'assuré.
Ce droit est dénié par l'autorité
intimée au motif que l'assuré ne remplissait pas la
condition de l'aptitude au placement, compte tenu de
l'incapacité de travail durable alléguée
à l'époque par l'intéressé, d'une part,
et du fait qu'une demande de prestations de l'AI était alors
pendante, d'autre part. A l'appui de sa décision,
l'intimé reproche à l'assuré de ne pas avoir
réagi lors de l'avis de sa désinscription par l'ORP
du registre des demandeurs d'emploi PLASTA, courant mai 2004. Il
lui reproche en outre, d'une part un défaut de collaboration
ayant consisté à ne pas donner suite à une
demande de production de formulaire IPA intervenue au mois de juin
suivant, d'autre part de ne pas avoir rapporté la preuve de
recherches d'emploi, qu'il devait de toute manière
effectuer, fut-ce sans l'aide de l'ORP.
L'assuré fait quant à lui valoir sa bonne foi,
estimant avoir été trompé dans la confiance
qu'il était en droit de placer dans les renseignements et
les assurances données par l'ORP quant à son droit
aux prestations lors de son inscription, respectivement à
son renvoi à demander l'aide sociale, au demeurant en
vain.
3.
a)
Constantes, doctrine
et jurisprudence retiennent que, de manière
générale, en vertu du principe de la bonne foi
régissant les rapports entre administration et
administré (ATF 121 V 65, 119 V 302, 112 V 115, 107 V 157),
un renseignement ou une décision erronés peuvent
obliger l'administration à consentir à un
administré un avantage contraire à la loi, pour
autant que cinq conditions soient réunies. Ainsi, il faut
que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes
déterminées (1), qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences
(2), que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (3),
qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de
préjudice (4) et que, enfin, la loi n'ait pas changé
depuis le renseignement donné (5). Ces principes
s'appliquent également, par analogie, lorsque
l'administration ne se conforme pas à l'obligation
légale de renseigner (ATF 113 V 66; Moor, Droit
administratif, vol. 1, ch. 5.3.2.1).
b)
Dans le domaine particulier des assurances sociales,
selon l'article 27 LPGA, les assureurs et les organes
d'exécution des diverses assurances sociales, dans les
limites de leur domaine de compétence, sont tenus de
renseigner les personnes intéressées sur leurs droit
et obligations (al. 1). Par ailleurs, chacun a le droit
d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses
droits et obligations; sont compétents pour cela les
assureurs à l'égard desquels les
intéressés doivent faire valoir leurs droits ou
remplir leurs obligations (al. 2). Dans le droit de
l'assurance-chômage, ces principes sont
concrétisés à l'article 19a OACI (ordonnance
du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité, RS 837.02), en
vertu duquel les organes d'exécution renseignent les
assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la
procédure d'inscription et leur obligation de
prévenir et d'abréger le chômage.
aa)
Le devoir d'information ainsi institué par
l'article 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des
personnes concernées. Il doit leur permettre d'accomplir les
démarches qui s'imposent à eux (Kieser,
ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, par. 7-9, ad
art. 27 p. 317). Cette disposition peut être comprise comme
une obligation générale et permanente de renseigner,
indépendante de la formulation d'une demande des personnes
intéressées. Elle peut notamment être
satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF
1999 II/2 p. 4229). Le but de cette disposition est double:
préserver l'existence matérielle d'individus
après la survenance du risque assuré, d'une part, et
limiter le phénomène de l'exclusion dont les
composantes tiennent à la fois à l'ignorance par
l'assuré de ses droits et à la complexité
croissante des formalités administratives, d'autre part
(Kieser, op. cit., par. 7 ad art. 27, p. 317; Locher, Grundriss des
Sozialversicherungsrecht, Berne 2003, p. 430). Ainsi, renversant en
quelque sorte la présomption selon laquelle "nulle n'est
censé ignorer la loi" ou "nul ne saurait tirer avantage de
sa propre ignorance du droit", le devoir d'informer l'assuré
lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la
loi, voire en ignore l'existence, découle du principe de la
bonne foi qui, appliqué à l'autorité, a la
portée d'une garantie constitutionnelle (Spira, Du droit
d'être renseigné et conseillé par les assureurs
et les organes d'exécution des assurances sociales, in SZS
2001 pp. 530-531).
En vertu de ce principe, l'administration est, malgré un
texte légal contraire, liée par les renseignements
inexacts qu'elle fournit à l'administré et, a
fortiori, par les assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de
s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière
le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce
qu'elle a dit. Ainsi, en créant une apparence de droit sur
laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement
qu'il considère dès lors comme conforme au droit,
l'autorité est liée par les conséquences qui
peuvent être raisonnablement déduites de son
activité ou de sa passivité; elle sera liée si
l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne
foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation
comme régulière (Moor, op. cit., ch. 5.3.2.1 et
5.3.2.12).
bb)
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à lui
un droit individuel à être conseillé sur ses
droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation
générale de renseigner, instituée par l'art.
27 al. 1 LPGA, il doit permettre à l'assuré d'obtenir
des réponses précises aux questions concernant sa
situation particulière. Outre les cas où le devoir de
conseil est expressément prévu par la loi (ainsi les
art. 21 al. 4, 23 al. 3 et 43 al. 3 LPGA), son application peut
s'étendre à différentes situations. Il s'agit
par exemple de faire en sorte que l'assuré puisse avoir
connaissance d'une diminution ou d'une suppression de ses
prestations. Il devrait également être rendu attentif
au fait que les prestations pourraient être frappées
par la prescription (SVR 1999 ALV n
o
6). Dans le cadre
d'une procédure portant sur le retrait de prestations,
l'assureur pourrait encore être amené à rendre
le recourant attentif au fait qu'il continue à devoir
satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon
à ce qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du
recours. De manière générale, le devoir de
conseiller peut également porter sur la possibilité
de solliciter une décision, de la contester, de
réclamer le versement d'une provision ou une prolongation de
délai (Kieser, op. cit., par. 13-17 ad art. 27, pp.
319-320).
4.
En l'espèce, il est établi que l'assuré,
après avoir été inscrit comme demandeur
d'emploi, a reçu de l'ORP un avis de radiation du registre
PLASTA, soit de déni de sa qualité de demandeur
d'emploi. A ce constat s'ajoute celui que, contrairement à
ce que soutient l'intimé, rien au dossier ne plaide en
faveur d'une renonciation de l'assuré - explicite ou par
acte concluant - aux services et aux prestations de
l'assurance-chômage. Aucun document n'a été
signé en ce sens par l'intéressé, lequel n'a
pas été formellement invité à faire
valoir ses arguments, ni n'a reçu de décision
écrite qui aurait satisfaisait aux conditions de forme d'une
décision administrative de refus de prestations, laquelle
doit être dûment motivée et comporter les voies
de droit.
Cela étant, le comportement adopté par l'ORP
s'avère parfaitement contraire au droit. Tout d'abord, comme
relevé par le représentant de l'intimé lors de
l'audience de jugement, l'ORP n'est pas compétent pour
statuer sur la réalisation des conditions ouvrant le droit
aux prestations. A cela s'ajoute que le refus d'entrer en
matière, accompagné d'une désinscription de
l'assuré, contrevient manifestement à l'art. 70 LPGA.
A teneur de l'al. 2 let. b de cette disposition,
l'assurance-chômage est en effet tenue de prendre
provisoirement en charge les assurés dont le droit à
une rente AI est disputé.
Cette
disposition prévoit la prise en charge provisoire des
prestations par une assurance sociale lorsqu'un
événement assuré permet à l'ayant-droit
de prétendre à des prestations, mais qu'il y a doute
quant au débiteur de celles-ci (art. 70 al. 1
LPGA).
Constituant une norme de coordination entre les assureurs sociaux,
elle suppose une demande de prise en charge provisoire
adressée par l'intéressé à
l'institution d'assurance sociale (art. 70 al. 3 LPGA) - demande
qui devait en l'occurrence être déduite de
l'inscription au chômage de l'intéressé et des
renseignements fournis quant à sa capacité de
travailler -, et suppose également une décision
sujette à opposition au sens de l'art. 49 LPGA, puis
à recours devant le tribunal cantonal des assurances au sens
de l'art. 56 LPGA (TFA, arrêt K 65/05 du 21 juillet 2005,
consid. 3.1), décision au sens formel qui n'a en
l'occurrence jamais été rendue par l'autorité
compétente. A cela s'ajoute encore que l'ORP n'a pas
avisé l'office AI de sa prise de position, contrevenant
ainsi à son devoir d'informer une autorité, soit un
autre assureur social, qu'elle considérait pourtant comme
compétente pour le traitement du cas (art. 31 al. 2 et 35
LPGA). Enfin, l'ORP n'a pas non plus mis en œuvre la
procédure, usuelle en pareil cas, de renvoi de
l'assuré au médecin-conseil de
l'assurance-chômage, pour avis médical quant à
sa capacité de travail, médecin qui aurait, selon
toute vraisemblance et conformément à l'usage,
entrepris un échange de vue avec
l'assurance-invalidité.
Partant, la décision de l'ORP de radiation du registre
PLASTA, tout comme les explications fournies à
l'assuré au sujet du droit aux prestations, s'avèrent
erronées. Pareil comportement de l'autorité,
intervenu dans une situation concrète, à
l'égard d'un assuré déterminé, et ayant
donné à penser qu'il s'inscrivait dans le cadre de
compétences institutionnelles, conformément au droit
en vigueur, n'a pas offert à l'assuré la
possibilité de se rendre compte immédiatement de son
caractère erroné. Enfin, il ne fait pas de doute que
l'autorité a induit chez l'assuré un comportement
préjudiciable à ses intérêts, la
confiance placée dans l'institution l'ayant conduit à
se conformer aux instructions reçues, respectivement
à s'abstenir de contester la décision rendue et donc
à renoncer à des prestations de chômage qui ne
pouvaient lui être a priori déniées.
L'assuré doit dès lors être
protégé dans sa bonne foi, toutes les conditions du
cas d'application de ce principe étant, au sens de la
jurisprudence rappelée ci-dessus, manifestement
remplies.
Il faut en conclure que l'on ne saurait voir dans la
désinscription de l'assuré un quelconque
écueil à l'ouverture d'un droit, eut-il dû
n'être que provisoire, aux prestations de
l'assurance-chômage.
5.
Cela étant posé, il y a lieu d'éprouver le
bien-fondé du prononcé d'inaptitude au placement
litigieux. L'intimé estime que, nonobstant la
désinscription PLASTA, le constat d'inaptitude s'imposait de
toute manière, d'une part parce que l'assuré
s'était inscrit au chômage en produisant un certificat
d'incapacité de travail, tel qu'également
invoqué à l'appui de sa demande à
l'assurance-invalidité
du 18 février
2003
,
d'autre part parce qu'il n'aurait en réalité pas
été disposé à être placé,
respectivement à rechercher ou accepter un emploi
convenable.
a)
Comme rappelé plus
haut, lorsqu'un chômeur présente un handicap mais
qu'il conserve une certaine capacité de gain, il lui est
loisible de s'annoncer aux deux assurances (AI et AC). Le
système légal distingue alors l'aptitude au placement
des chômeurs invalides (art. 15 al. 2 LACI) de celle des
chômeurs qui se sont annoncés en vue d'obtenir une
rente AI (art. 15 al. 3 OACI; Boris Rubin, Assurance-chômage,
Droit fédéral, Survol des mesures cantonales,
Procédure, 2ème éd. mise à jour et
complétée, ch. 3.9.8.15.3, p. 246).
En l'espèce,
l'assuré
se trouvait
à
l'époque déterminante en attente d'une
décision de l'assurance-invalidité, laquelle
instruisait son cas suite à sa demande du 18 février
2003. Sa situation doit donc être examinée au regard
des principes découlant de l'art. 15 al. 3 OACI. Selon cette
disposition, lorsque, dans l'hypothèse d'une situation
équilibrée sur le marché du travail, un
handicapé n'est pas manifestement inapte au placement et
qu'il s'est annoncé à l'assurance-invalidité
ou à une autre assurance, il est réputé apte
au placement jusqu'à la décision de l'autre
assurance, cela sans que cette reconnaissance n'ait d'incidence sur
l'appréciation par les organes des autres assurances de son
aptitude au travail ou à l'exercice d'une activité
lucrative (art. 15 al. 3 OACI).
Constantes, doctrine et jurisprudence retiennent
qu'il convient
d'apprécier l'aptitude au placement avec souplesse lorsque
sont en cause des assurés ayant introduit une demande AI sur
laquelle l'autorité compétente n'a pas encore
statué (Boris Rubin, op. cit., ch. 3.9.8.15.3, p. 247; ATF
8C_749/2007 du 3 septembre 2008, et la jurisprudence citée).
Dans cette situation, l'aptitude au placement ne peut être
niée que si l'assuré est manifestement inapte au
placement ou qu'il n'est pas suffisamment disposé à
être placé (Thomas Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in : Meyer (éd.), Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, vol. XIV, Soziale Sicherheit,
2
ème
éd., n. 283; Boris Rubin,op. cit.,
ch. 3.9.8.15.3, p. 247).
A cet égard,
pour
être apte au placement, l'assuré doit non seulement
disposer de la capacité de travailler au sens objectif, mais
encore être subjectivement disposé à travailler
en fonction des circonstances inhérentes à sa
personne pendant le temps de travail usuel (DTA 2004 no 13 p. 125
sv. consid. 2.3 [arrêt du 17 juin 2003, C 272/02]; DTA 2000
no 4 p. 18). L'assuré doit ainsi impérativement faire
valoir sa capacité restante de travail sur le marché
de l'emploi (DTA 2006 no 10 p. 142 consid. 1 et spéc. 1.2.2
[arrêt du 3 mars 2005, C 268/04]).
Le point de savoir si un assuré est incapable de travailler
s'apprécie sur la base de constatations médicales. Si
des rapports médicaux sont contradictoires, l'inaptitude
n'est pas réputée manifeste. Il y a donc lieu
d'admettre l'aptitude au placement aussi longtemps que l'inaptitude
ne ressort pas sans ambiguïté des rapports
médicaux. Ainsi, en présence de doutes quant à
la capacité de travail et en l'absence de certificat
médical, l'aptitude doit être admise (DTA 2002 no 33
p. 242 consid. 4b/bb [arrêt du 8 février 2002, C
77/01)].
b)
En l'occurrence, le recourant
a certes produit un certificat de son médecin traitant
attestant une incapacité de travail à compter du 11
mars 2003. Il n'y est toutefois pas fait mention d'une
incapacité durable ou définitive, ni de la cause de
cette incapacité. Il n'y avait pas non plus à exclure
à l'époque que, dans le cadre de l'instruction du
dossier de l'AI que l'on savait pendante, cette incapacité
de travail soit disputée. Cela s'avèrera du reste
avoir été le cas puisque cette assurance
déniera en fin de compte le droit à ses prestations,
par décision du 2 septembre 2005, en reconnaissant
l'assuré pleinement capable de travailler. A cela s'ajoute
que, informée d'une procédure d'invalidité en
cours, l'autorité n'ignorait pas qu'elle pouvait obtenir de
l'AI toutes les informations utiles, fut-ce en saisissant
préalablement le médecin-conseil de la caisse. A cela
s'ajoute encore que, par son inscription au chômage, le
recourant s'était formellement présenté comme
demandeur d'emploi, soumis à l'obligation de rechercher du
travail, fut-il à temps partiel, de sorte qu'il n'y avait
pas à exclure, à tout le moins d'entrée et a
priori, que l'intéressé présente une
capacité de travail résiduelle dans une
activité pouvant s'avérer adaptée à ses
limitations fonctionnelles.
Compte tenu de ces éléments, il y a lieu de retenir
que l'ORP et à sa suite le service intimé
n'étaient pas fondés, au regard des principes
exposés ci-dessus, à conclure unilatéralement
et d'entrée de cause que le recourant présentait une
incapacité de travail durablement importante, ni donc qu'il
était manifestement inapte au placement.
c)
La décision attaquée s'avère tout
autant mal fondée dans son second moyen, consistant à
soutenir que l'inaptitude au placement doit également se
laisser déduire d'une absence de collaboration de
l'assuré, qui n'aurait pas rapporté la preuve de
recherches d'emploi antérieures à son chômage
et qu'il lui incombait de poursuivre.
Outre qu'il ne faut pas perdre de vue que l'intéressé
a été désincrit du registre des demandeurs
d'emploi, ce qui, formellement, le dispensait en toute bonne foi de
satisfaire aux exigences du contrôle de l'autorité,
i
l y a lieu de
rappeler qu'une constatation d'inaptitude au placement en raison de
recherches insuffisantes - en l'absence de toute mesure
préalable de suspension du droit à l'indemnité
- revêt un caractère exceptionnel. En effet, lorsque
les recherches d'emploi sont continuellement insuffisantes,
l'aptitude au placement (art. 15 LACI) peut être niée
(ATF 123 V 214, consid. 3 p. 216). En vertu du principe de
proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit
cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une
suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une
inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il
faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout
à fait particulières. C'est le cas, notamment, si
l'assuré, malgré une suspension antérieure de
son droit à l'indemnité, persiste à
n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les
apparences extérieures, on peut mettre en doute sa
volonté réelle de trouver du travail. Il en va de
même lorsque l'assuré n'entreprend aucune
démarche pendant une longue période ou que ses
recherches sont à ce point insuffisantes ou
dépourvues de tout contenu qualitatif qu'elles sont
inutilisables (DTA 2006 no 18 p. 225 consid. 4.1 [arrêt du 6
mars 2006, C 6/05] et les références).
Or, d
ans cette
affaire,
alors
que l'ORP n'en était qu'au stade initial de l'ouverture du
dossier,
il y a
lieu de nier l'existence de circonstances particulières qui
auraient justifié que l'assuré soit
déclaré inapte au placement sans mesure
préalable de suspension, au demeurant atteinte à ce
jour par la prescription (art. 30 al. 3 LACI). Partant, il n'y
avait pas non plus, pour ce second motif, à sanctionner
d'emblée le comportement du recourant par une
décision d'inaptitude au placement.
6.
Des considérants qui précèdent, il
résulte qu'il ne se justifiait pas de désinscrire le
recourant du registre des demandeurs d'emploi, cela d'entrée
de cause, au motif qu'il aurait été manifestement
inapte au placement. Ainsi, le recourant, qui doit être
protégé dans sa bonne foi, ne pouvait se voir
dénier le droit aux prestations de
l'assurance-chômage, à titre provisoire, à
compter du 26 avril 2004.
Il se justifie donc d'admettre le recours, d'annuler la
décision attaquée et de renvoyer l'autorité
compétente à allouer à
l'intéressé les indemnités auxquelles il
pouvait prétendre, après compensation des prestations
d'autres assurances sociales dont il aurait le cas
échéant bénéficié durant la
période correspondante.
7.
Obtenant gain de cause avec le concours d'un mandataire
professionnel, le recourant a droit à des dépens,
qu'il convient d'arrêter à 2'000 fr. à la
charge de l'autorité déboutée. Pour le
surplus, la procédure étant gratuite, il n'est pas
perçu de frais de justice.
Par
ces motifs,
la
Cour des assurances sociales
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée est
annulée et la cause renvoyée au Service de l'emploi,
pour procéder dans le sens des
considérants.
III.
Le Service de l'emploi versera au
recourant, soit à son conseil, la somme de 2'000 fr. (deux
mille francs) à titre de dépens.
IV.
Le présent arrêt est
rendu sans frais.
Le
président :
Le greffier :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a
été approuvée à huis clos, est
notifié à :
‑      Me Patricia
Michellod (pour Z.________),
‑      Service de
l'emploi, Instance juridique chômage,
-      Secrétariat
d'Etat à l'économie,
et communiqué à
:
‑      Office
régional de placement de Nyon
par l'envoi de
photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en
matière de droit public devant le Tribunal
fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas
échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au
sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être
déposés devant le Tribunal fédéral
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui
suivent la présente notification (art. 100 al. 1
LTF).
Le greffier :