vd_findinfo · Arrêt / 2017 / 62 · 2017-02-09 · fr

SUSPENSION DU DROIT À L'INDEMNITÉ, RECHERCHE DE TRAVAIL INSUFFISANTE, PRINCIPE DE LA BONNE FOI | 9 Cst., 17 LACI, 30 al. 1 let. c LACI, 26 al. 2 OACI

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 09.02.2017 Arrêt / 2017 / 62

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
260/16 - 23/2017
ZQ16.049967
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
9 février 2017
__________________
Composition
:               M.
Piguet
,
juge unique
Greffière
:              Mme
Chaboudez
*****
Cause
pendante entre :
J.________
,
à [...], recourant,
et
Service
de l'emploi,
Instance juridique
chômage
, à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
30 al. 1 let. c LACI
E n  f a i t  :
A.
J.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1991, a prétendu
l’octroi d’indemnités de chômage à partir du 1
er
juillet 2016.
Le 5 juillet 2016, lors d’un premier entretien de conseil à l’Office régional de
placement de [...] (ci-après : l’ORP), son conseiller ORP lui a demandé d’effectuer
14 offres d’emploi par mois, d’une manière régulière. Il lui a remis une invitation
à un prochain entretien de conseil, fixé le 2 septembre 2016, sur laquelle il était rappelé :
« Objectifs recherches d’emploi : nous justifier 14 offres par mois, à effectuer
toutes d’une manière régulière. »
Le 25 juillet 2016, l’assuré a transmis à l’ORP son formulaire de preuves de recherches
d’emploi du mois de juillet 2016. Quinze démarches y étaient inscrites, toutes effectuées
entre le 3 et le 21 juillet 2016.
Le 25 août 2016, il a transmis à l’ORP son formulaire de preuves de recherches d’emploi
du mois d’août 2016. Quatorze démarches y étaient inscrites, toutes effectuées
entre le 10 et le 23 août 2016.
Par décision du 6 septembre 2016, l’ORP a prononcé une suspension du droit à l’indemnité
de chômage de l’assuré pendant trois jours à compter du 1
er
septembre
2016, au motif que ses recherches d’emploi pour le mois d’août 2016 étaient insuffisantes
puisqu’il ne pouvait justifier d’aucune démarche du 2 au 9 août ni du 24 au 31
août 2016.
L’assuré a formé opposition contre cette décision le 11 septembre 2016, concluant
à son annulation, subsidiairement à une réduction de la sanction infligée. Il a fait
valoir qu’il avait effectué les quatorze recherches d’emploi requises, qu’aucune
exigence de régularité n’avait été définie et qu’il avait d’ailleurs
procédé de la même manière en juillet 2016, ce qui ne lui avait pas été
reproché. Il avait également fait une quinzième offre d’emploi le 25 août 2016,
qu’il n’avait pas pu inscrire puisqu’il avait déjà renvoyé sa feuille
de recherches d’emploi.
Par décision du 21 octobre 2016, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après :
le SDE ou l’intimé) a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé
la décision de suspension du 6 septembre 2016. Il a retenu que l’objectif de régularité
avait été communiqué à l’assuré lors de l’entretien de conseil du
5 juillet 2016 et sur la convocation à l’entretien suivant, datée du même jour.
En n’effectuant aucune recherche d’emploi entre le 1
er
et le 9 août et entre le 24 et le 31 août, soit sur plus de la moitié du mois, l’assuré
ne pouvait raisonnablement ignorer qu’il ne remplissait pas cette exigence de régularité.
Le fait qu’en juillet 2016, il ait effectué quinze recherches d’emploi du 3 au 21 juillet
sans être sanctionné ne permettait pas de parvenir à une autre conclusion. Quant à
la recherche d’emploi qu’il avait faite le 25 août 2016, celle-ci ne pouvait plus être
prise en compte, ayant été remise tardivement, et n’aurait de toute façon pas permis
de considérer l’objectif de régularité comme respecté. La durée de la
suspension correspondait en outre au minimum prévu par l’autorité de surveillance pour
ce genre de cas.
B.
Par acte du 11 novembre 2016, J.________ a recouru contre cette décision sur opposition auprès
de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant à son annulation, subsidiairement
à sa réforme en ce sens qu’une sanction plus clémente soit prononcée. Il s’est
prévalu d’une inégalité de traitement quant au nombre de recherches d’emploi
à effectuer, d’une violation du devoir d’information de l’ORP par rapport à
l’exigence de régularité et d’une violation du principe de la bonne foi, dans la
mesure où ses recherches d’emploi de juillet 2016 avaient été acceptées.
Il estimait par ailleurs que la décision prise était insoutenable, qu’elle ne répondait
pas à un intérêt public prépondérant et que le barème du Secrétariat
d’Etat à l’économie (SECO) violait le principe de proportionnalité puisqu’il
prévoyait une sanction de minimum trois jours.
Dans ses déterminations du 14 décembre 2016, le SDE a proposé le rejet du recours.
Par réplique du 6 janvier 2017, le recourant a indiqué ne rien avoir à rajouter.
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent aux contestations relevant de la
LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité
en cas d’insolvabilité ; RS 837.0), à moins que la LACI ne déroge expressément
à la LPGA (art. 1 al. 1 LACI). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la
voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA)
auprès du tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient
l’autorité qui a rendu la décision attaquée (cf. art. 100 al. 3 LACI et 128 al.
2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité
en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé
dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al.
1 LPGA).
b)
En l’occurrence, le recours a été interjeté en temps utile et satisfait en outre
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 61 let. b LPGA notamment), de sorte qu’il
y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
c)
La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36)
s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances
sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000
fr., la cause relève de la compétence d'un membre de la Cour des assurances sociales statuant
en tant que juge unique (cf. art. 93 let. a et 94 al. 1 let. a LPA-VD).
2.
Le présent litige a pour objet la suspension prononcée à l’égard du recourant
de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de trois jours, au motif
qu’il n’a pas respecté l’objectif de régularité dans ses recherches
qui lui avait été imparti.
3.
a)
Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité
est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour trouver un travail convenable. Une telle mesure vise à poser une limite à
l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages
que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle
a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice
causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2
et les références citées, notamment ATF 126 V 130 consid. 1 ; TF 8C_40/2016
du 21 avril 2016 consid. 2.3).
b)
En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance
doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on
peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe,
en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait
précédemment et doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. A cet effet,
il doit remettre à l’ORP la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période
de contrôle (art. 26 al. 2 OACI).
Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un
travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches
entreprises. Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches
d’emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 ; 124 V 225
consid. 4a et 6). On ne peut cependant pas s’en tenir de manière schématique à une
limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l’assuré
au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées
valant parfois mieux que des recherches nombreuses (cf. TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 et
TFA C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2).
Si l’on peut certes exiger d’un assuré qu’il déploie un effort continu en
vue de trouver un travail, on ne saurait pour autant suspendre son droit à l’indemnité
à raison de recherches insuffisantes uniquement parce qu’il aurait concentré ses offres
de service sur une très courte période (cf. TFA C 369/99 du 16 mars 2000 et la référence
citée). Les chances de trouver un emploi dépendent en effet du nombre de postulations et non
du moment où elles ont été faites (cf. Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage,
Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 25 ad art. 17 LACI p. 203). C’est pourquoi, si
la continuité des démarches joue il est vrai un certain rôle, on ne saurait néanmoins
exiger d’emblée que l’intéressé répartisse ses démarches sur toute
une période de contrôle (cf. TFA C 6/05 du 6 mars 2006 consid. 3.2). S’agissant d’offres
écrites, il peut au contraire être rationnel et judicieux de préparer ses postulations
de manière concentrée sur quelques jours dans le mois, eu égard à la périodicité
des offres d’emploi et compte tenu du fait que les délais de postulation sont en général
relativement longs (cf. TFA C 319/02 du 4 juin 2003 consid. 4.2). Rien n’empêche, en revanche,
de sanctionner un assuré qui se serait obstiné à ne pas répartir ses recherches d’emploi
au cours de plusieurs périodes de contrôle, nonobstant les mises en gardes claires et répétées
de l’assurance-chômage (cf. par exemple CASSO ACH 140/15 – 32/2016 du 23 février
2016 spéc. consid. 4).
4.
En l’occurrence,
il est reproché au recourant de n’avoir effectué aucune recherche d’emploi entre
le 1
er
et le 9 août 2016 ainsi que du 24 au 31 août 2016 et, partant, de ne pas avoir respecté
l’objectif de régularité fixé par son conseiller ORP.
a)
Dans son recours, l’assuré remet en question le nombre de recherches d’emploi qu’il
doit effectuer par mois, invoquant subir une inégalité de traitement avec d’autres assurés
se trouvant dans une situation semblable. Il convient toutefois de préciser que la sanction litigieuse
ne porte pas sur la qualité et la quantité des recherches d’emploi effectuées par
le recourant au mois d’août 2016, mais uniquement sur leur répartition durant ce mois,
de sorte que la question d’une éventuelle violation de l’égalité de traitement
n’a pas à être examinée ici. Pour le même motif, il n’y a pas lieu d’examiner
la question de savoir s’il y avait lieu de tenir compte de la quinzième recherche d’emploi
effectuée par le recourant le 25 août 2016. Cela étant, il n’est pas inutile de
rappeler que l'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger
si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir
compte de toutes les circonstances du cas particulier ; le nombre de recherches d'emploi dépend
notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge,
la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (ATF 139 V 524 consid.
2.1.4 ; Bulletin LACI IC du SECO, éd. janvier 2016, B316).
b)
Au vu de la jurisprudence précitée, il n’est toutefois pas admissible de sanctionner
un assuré au seul motif qu’il n’a pas étalé ses recherches d’emploi
sur l’ensemble du mois, à moins de mises en garde claires et répétées à
ce sujet. Le recourant invoque à cet égard ne pas avoir été informé que l’exigence
de régularité impliquait qu’il doive faire plusieurs démarches par semaine. Or il
convient d’admettre que des instructions claires et précises font en effet défaut dans
le cas présent. Il ressort du procès-verbal de l’entretien de conseil du 5 juillet 2016
que la question de la régularité des démarches a été évoquée à
cette occasion. Dans la convocation du 5 juillet 2016, l’ORP a précisé au recourant
qu’il devait justifier de « 14 offres par mois, à effectuer toutes d’une manière
régulière ». Il faut toutefois constater que cette formulation est ambiguë et
sujette à interprétation. D’une part, la régularité pouvait être comprise
dans le sens d’une conformité aux prescriptions usuelles en matière de postulations.
D’autre part, s’agissant d’effectuer des démarches à un rythme régulier,
il faut relever que le recourant n’a pas fait toutes ses recherches d’emploi le même
jour, mais les a étalées régulièrement entre le 10 et le 23 août 2016. Dès
lors, il ne se justifie pas, dans le cas d’espèce, de sanctionner le recourant du seul fait
qu’il n’a pas réparti ses recherches d’emploi sur l’ensemble du mois d’août
2016.
c)
Pour le reste, c’est à bon droit
que le recourant se prévaut du principe de la bonne foi, au motif que l’ORP avait créé
une apparence de droit en acceptant ses recherches d’emploi du mois de juillet 2016 alors qu’il
n’en avait pas fait entre le 22 et le 31 juillet.
aa)
Ancré à l'art. 9 Cst. (Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101) et valant pour l'ensemble
de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés
se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir
de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage
des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen
peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites
et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci.
De la même façon, le droit à la
protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement
de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou espérance
légitime (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et 129 II 361 consid. 7.1). Selon la jurisprudence, un renseignement
ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530
consid. 6.2 ; 131 II 627 consid. 6.1 et les références). Plus largement, le principe de
la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré
se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit (TF
6B_659/2013 du 4 novembre 2013 consid. 3.1 et la référence citée).
bb)
Dans le cas d’espèce, le formulaire
de recherches d’emploi du mois de juillet 2016 démontre que le recourant n’a effectué
aucune démarche du 22 au 31 juillet 2016. Suite à la réception de ce formulaire,
le conseiller ORP du recourant n’a pas réagi, ni fait un quelconque reproche à l’assuré
quant à la régularité de ses démarches. L’absence de toute réaction de
la part de son conseiller ORP pouvait légitimement être comprise par le recourant en ce sens
que ses quatorze démarches n’avaient pas besoin d’être réparties sur l’ensemble
du mois pour satisfaire à l’exigence de régularité fixée. En de telles circonstances,
le principe de la bonne foi n’autorise pas de sanctionner le recourant pour avoir agi de même
au mois d’août 2016.
d)
Au vu de ce qui précède, il ne se justifie pas de sanctionner le recourant en rapport avec
ses recherches d’emploi du mois d’août 2016 en application de l’art. 30 al. 1
let. c LACI.
5.
a)
En définitive, le recours doit être admis et la décision sur opposition annulée.
b)
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let.
a LPGA), ni d'allouer de dépens, le recourant n'étant pas assisté d’un mandataire
professionnel.
Par
ces motifs,
le
juge unique
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 21 octobre 2016 par le Service de l’emploi, Instance
juridique chômage, est annulée.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Le
juge unique :               La
greffière :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
M. J.________,
‑
Service de l’emploi, Instance juridique chômage,
-
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :