vd_findinfo · Arrêt / 2013 / 4 · 2013-01-21 · fr

CHÔMAGE, RESTITUTION{EN GÉNÉRAL}, PRESTATION D'ASSURANCE INDUE, PRINCIPE DE LA BONNE FOI | 95 al. 1 LACI, 25 al. 1 LPGA

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 21.01.2013 Arrêt / 2013 / 4

TRIBUNAL
CANTONAL
ACH
137/12 - 13/2013
ZQ12.037372
COUR
DES ASSURANCES SOCIALES
_____________________________________________
Arrêt du
21 janvier 2013
___________________
Présidence
de               M.
Neu
,
juge unique
Greffier
:
M.              Addor
*****
Cause
pendante entre :
D.________
,
à Godim (Portugal), recourant,
et
SERVICE
DE L'EMPLOI DU CANTON DE VAUD
, Instance Juridique
Chômage, à Lausanne, intimé.
_______________
Art.
25 al. 1 LPGA
E n  f a i t  :
A.
Ressortissant portugais au bénéfice d'un permis C, D.________ (ci-après: l'assuré),
né le 28 décembre 1946, chauffeur de camions, a été licencié pour le 31 août
2008. Il a revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 1
er
janvier 2009. Un délai-cadre d'indemnisation de deux ans a été ouvert en sa faveur dès
cette date, son chômage étant contrôlé par l'Office régional de placement (ci-après:
l'ORP) de Lausanne.
Lors d'un entretien avec son conseiller ORP le 9 novembre 2009, l'assuré a fait savoir qu'il souhaitait
«prendre une retraite anticipée AVS et […] rentrer au Portugal», tandis qu'il ressort
du procès-verbal d'entretien du 15 décembre 2009 entre les mêmes interlocuteurs que l'assuré
«a décidé de prendre une retraite anticipée et de retourner au Portugal». Une
demande de rente AVS a été déposée par l'intéressé le 28 décembre
2009.
B.
Par décision du 9 mars 2010, la Caisse AVS de la Fédération patronale vaudoise a octroyé
à l'assuré une rente ordinaire simple de vieillesse d'un montant mensuel de 741 fr., avec effet
rétroactif à compter du 1
er
janvier 2010.
Sur le formulaire «Indications de la personne assurée» (ci-après: IPA) afférents
aux mois de janvier et février 2010, complété respectivement le 25 janvier et le 25 février
2010, l'assuré a coché la case «non» à la question n° 8: «avez-vous
revendiqué ou reçu des prestations d'une autre assurance sociale? (par exemple: AI, SUVA, prévoyance
professionnelle, rente AVS anticipée)? (Si oui, joindre une copie de la décision et du décompte)».
Il a en revanche coché la case «oui» sur le formulaire IPA du mois de mars 2010, complété
le 25 mars 2010, mois au cours duquel la décision d'octroi de sa rente AVS a été rendue.
C.
Le 6 avril 2010, la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) a signifié à
l'assuré qu'elle avait décidé de ne plus donner suite à sa demande d'indemnisation
dès le 1
er
janvier 2010, au motif que, selon la décision du 9 mars 2010 de la Caisse AVS de la Fédération
patronale vaudoise, il avait droit à une rente AVS avec effet rétroactif à compter du
1
er
janvier 2010.
D.
Par décision du 8 avril 2010, la caisse a demandé à l'assuré la restitution de la
somme de 6'590 fr. 20, correspondant aux indemnités de chômage tenues pour versées à
tort du 1
er
janvier 2010 au 28 février 2010.
Le 22 avril 2010, l'assuré a déclaré à la caisse qu'il ne s'opposait pas à la
décision précitée, mais qu'il entendait uniquement solliciter la remise de l'obligation
de rembourser le montant réclamé. Se prévalant de sa bonne foi, il soutenait avoir satisfait
à son obligation d'informer en ayant clairement avisé son conseiller ORP de ses démarches
auprès de l'AVS en vue d'obtenir une retraite anticipée. A cela s'ajoutait une situation financière
précaire, dès lors que son unique moyen de subsistance était constitué de sa rente
de vieillesse s'élevant à 741 fr. par mois.
E.
Par décision du 30 septembre 2010, le Service
de l'emploi (ci-après: le SDE) a rejeté la demande de remise formée par l'assuré.
Rappelant qu'un assuré peut bénéficier de la remise de l'obligation de restituer des indemnités
versées à tort pour autant que la condition de la bonne foi et celle de la rigueur économique
soient cumulativement réalisées, le SDE a considéré qu'en n'annonçant pas spontanément
à la caisse le dépôt d'une demande de rente de vieillesse auprès de l'AVS, le comportement
de l'assuré était constitutif d'une faute, ce qui excluait la bonne foi dans la perception
des indemnités indues. A elle seule, l'absence de bonne foi permettait donc de refuser la remise
de l'obligation de restituer le montant réclamé, ce qui rendait inutile l'examen de la condition
des difficultés financières de l'intéressé.
Le 28 octobre 2010, l'assuré a formé opposition contre cette décision, relevant pour l'essentiel
que ses moyens financiers ne lui permettaient pas de rembourser la somme de 6'590 fr. 20.
Par décision sur opposition du 14 août 2012, le SDE a rejeté l'opposition, confirmant
la décision contestée. Après avoir rappelé les dispositions légales applicables
et la jurisprudence s'y rapportant, il a expliqué que, suivant les indications de la Caisse AVS
de la Fédération patronale vaudoise, l'assuré avait déposé une demande de rente
de vieillesse en date du 28 décembre 2009. Le formulaire IPA du mois de décembre 2009 ayant
été complété le 15 décembre de cette année, soit avant le dépôt
de dite demande, il convenait d'examiner si l'assuré l'avait mentionnée sur les formulaires
IPA des mois suivants. Tel n'était pas le cas en janvier et février 2010, dès lors que
l'assuré avait répondu par la négative à la question: «avez-vous revendiqué
ou reçu des prestations d'une autre assurance sociale?». Ce faisant, son comportement était
constitutif d'une négligence grave, de sorte que sa bonne foi devait être niée. Enfin,
eu égard au caractère cumulatif des deux conditions posées à l'octroi d'une remise,
le SDE a renoncé à examiner l'existence d'éventuelles difficultés financières,
celles-ci ne suffisant pas à elles seules pour obtenir une remise.
F.
Par acte manuscrit non daté reçu par
le greffe de la juridiction de céans le 14 septembre 2012, D.________ – qui s'est entre-temps
établi au Portugal – a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal
du canton de Vaud contre cette décision. Dans un français plus qu'approximatif, il paraît
exposer avoir avisé son conseiller ORP de son intention de solliciter une rente de vieillesse de
l'AVS. De plus, il rappelle que le montant de cette prestation ne lui permet pas de subvenir à ses
besoins en Suisse, de sorte qu'il a choisi de s'établir au Portugal. Il conclut ainsi implicitement
à la remise de l'obligation de restituer le montant réclamé.
Le 20 septembre 2012, le juge instructeur a informé le recourant qu'à défaut d'une élection
de domicile en Suisse, il serait réputé domicilié à l'adresse du greffe du tribunal
de céans.
Le 18 octobre 2012, le SDE a indiqué que le recourant n'avait pas fait valoir d'arguments susceptibles
de modifier sa décision, dès lors qu'il se bornait à faire une nouvelle fois état
de ses difficultés financières, sans justifier de sa bonne foi. Il se référait pour
le surplus aux considérants de la décision litigieuse et concluait à son maintien, proposant
le rejet du recours.
Dans une lettre non datée reçue par le greffe de la cour de céans le 19 octobre 2012,
le recourant a fait savoir qu'il n'était pas en mesure d'élire domicile en Suisse, faute de
parenté ou de connaissances y séjournant.
G.
Une audience d'instruction – à laquelle
le recourant a été dispensé de comparaître – a été tenue le 5 décembre
2012. On extrait ce qui suit du procès-verbal:
«Mme
P.________ [juriste au service du SDE, réd.] est entendue. Elle déclare que la question des
rigueurs économiques n'a pas été examinée. Dans un premier temps, la question de
la bonne foi est seule examinée et de l'issue de cette analyse dépend le point de savoir s'il
convient d'examiner, dans un deuxième temps, la question de la situation pécuniaire. Mme P.________
soutient que le recourant aurait dû répondre "oui" à la question "Avez-vous
revendiqué des prestations d'assurance?", dès l'instant que c'était le cas pour lui.
Par ailleurs, s'il n'avait pas compris le sens du libellé de cette question, le recourant aurait
dû s'en ouvrir à son conseiller ORP ou toute personne à même de lui fournir les explications
utiles à ce sujet. Il en va ainsi pour tous les assurés, quelles que soient leur origine ou
leur langue. En définitive, la mauvaise foi du recourant ne fait aucun doute.
Sont
rappelés à l'attention de l'intimé les deux procès-verbaux ORP des 9 novembre et
15 décembre à teneur desquels l'assuré à expliqué à son conseiller son
intention de prendre une retraite anticipée et de retourner au Portugal. Est également exposée
la question de l'ambiguïté de la phrase figurant entre parenthèses au pied du chiffre
8 de la formule IPA. Sont enfin évoqués le devoir de renseignement à l'égard de l'assuré
comme le devoir des autorités de communiquer entre elles. L'exposé de ces éléments
conduit le juge instructeur à proposer à l'intimé de rapporter sa décision dans le
sens d'un réexamen des deux conditions de la remise. La représentante de l'intimé ne donne
pas suite à cette proposition, confirmant ses conclusions.»
E n  d r o i t  :
1.
a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale
du droit des assurances sociales; RS 830.1) s'appliquent à l'assurance-chômage obligatoire
et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la LACI (loi fédérale
du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité;
RS 837.0) ne déroge expressément à la LPGA (art. 1 al. 1 LACI).
Selon l'art. 56 al. 1 LPGA, les décisions sur opposition ou contre lesquelles la voie de l'opposition
n'est pas ouverte sont sujettes à recours, lequel doit être déposé dans les trente
jours dès la notification de la décision querellée (art. 60 al. 1 LPGA) devant le tribunal
des assurances compétent (art. 100 al. 3 LACI; 119 al. 3 et 128 al. 1 OACI [ordonnance fédérale
du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité; RS 837.02]).
b)
Dans le canton de Vaud, le recours contre une décision sur opposition prise par les autorités
administratives chargées de l'application du droit de l'assurance-chômage est porté devant
la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (art. 2 al. 1 let. c et 93 al. 1 let. a LPA-VD [loi
cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36]). La constitution
par le recourant d'un domicile à l'étranger n'y change rien (cf. art. 58 al. 2 LPGA). La contestation
portant sur la restitution d'indemnités versées à tort à concurrence de 6'590 fr.
20, la valeur litigieuse est à l'évidence inférieure à 30'000 fr., de sorte que la
cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
c)
Déposé
en temps utile compte tenu de la suspension du délai durant les féries estivales (art. 38 al.
4 let. b LPGA, applicable par renvoi de l'art. 60 al. 2 LPGA), le recours est au surplus recevable à
la forme (art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Applicable par renvoi de l'art. 95 al. 1 LACI, l'art. 25 al. 1 LPGA dispose que les prestations indûment
touchées doivent être restituées et que la restitution ne peut être exigée lorsque
l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile. En
l'occurrence, le recourant n'a contesté la décision de restitution ni quant à son principe,
ni quant à sa quotité. Demeure en revanche litigieuse la question de savoir s'il peut bénéficier
de la remise de l'obligation de restituer, dont l'octroi est soumis aux deux conditions cumulatives précitées
de l'art. 25 al. 1
in fine
LPGA.
3.
La première question, déterminante en
l'espèce, consiste à s'assurer que le recourant peut se prévaloir de sa bonne foi; en
effet, une réponse négative à cette question rendrait superfétatoire l'examen de
la condition cumulative d'une situation économique difficile.
a)
Selon
la jurisprudence, l'ignorance, par l'assuré, du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations versées
ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire
des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune
négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée
lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer – comme par exemple une violation
du devoir d'annoncer ou de renseigner – sont imputables à un comportement dolosif ou à
une négligence grave. En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission
fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner
(ATF 112 V 97 consid. 2c p. 103; 110 V 176 consid. 3c p. 180). Il y a négligence grave quand un
ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement être exigé d'une personne
capable de discernement dans une situation identique et dans les mêmes circonstances (ATF 110 V
176 consid. 3d p. 181; TF 8C_118/2010 du 31 août 2010 consid. 4.1). Plus généralement,
l'assuré a l'obligation de fournir tous les renseignements propres à permettre à la caisse
de chômage de l'indemniser correctement (art. 28, 31 et 43 al. 3 LPGA).
b)
La
jurisprudence du Tribunal administratif du canton de Vaud (depuis le 1
er
janvier 2008: Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) contient un certain nombre
de précédents au sujet des critères permettant d'admettre ou de rejeter la bonne foi de
l'assuré. Dans un arrêt du 9 décembre 2004 (PS.2004.0129), il a jugé que l'on ne
pouvait déduire l'absence de bonne foi de l'assuré du seul fait que celui-ci avait passé
sous silence, lors de la remise des formulaires IPA, une incapacité de travail dont il ne pouvait
ignorer qu'elle aurait une incidence sur son droit aux indemnités de chômage; il avait été
démontré en effet in casu que l'assuré avait informé l'ORP de son accident et de
son incapacité de travail durant la période litigieuse et que celui-ci l'avait alors signalé
à la caisse de chômage, le tribunal ajoutant:
«
[…] Partant, de la seule erreur de plume de l'assuré, dont la formation et les aptitudes limitées
étaient connues de l'autorité, l'on ne saurait déduire l'intention malicieuse ou la négligence
grave qui seules permettent de dénier la bonne foi, mais seulement une négligence légère
dont les conséquences quant à l'octroi des prestations indues sont également imputables
à un manque d'attention concurrent de la caisse, qui fut avisée en temps utile d'une incapacité
de travail pour cause d'accident dont elle ne pouvait ignorer l'incidence quant au droit à l'indemnité.»
Dans le même sens, le Tribunal administratif a jugé que le fait, pour un assuré, de ne
pas faire allusion à l'existence d'un gain intermédiaire dans les formulaires IPA ne suffisait
pas à inférer l'existence d'une intention dolosive et qu'on ne pouvait lui opposer un défaut
de communication entre l'ORP et la caisse (arrêt PS.2004.0248 du 22 juillet 2005). Enfin, dans un
arrêt rendu le 7 mars 2006 (PS.2004.0120), ce tribunal a admis la bonne foi d'un assuré ayant
signalé à la caisse de chômage – avant de percevoir l'indemnité de chômage
durant la même période – que des indemnités compensatoires de son assureur-accidents
lui seraient versées à la suite d'un accident. Il a en conséquence annulé la décision
de la caisse de chômage refusant la remise de l'obligation de restitution et renvoyé la cause
à la caisse intimée afin qu'elle examine la condition de la situation financière délicate
du requérant.
c)
En
l'espèce, l'autorité intimée reproche au recourant d'avoir répondu par la négative
à la question: «avez-vous revendiqué ou reçu des prestations d'une autre assurance
sociale?». Dès lors qu'il avait déposé une demande de rente de vieillesse AVS anticipée
en date du 28 décembre 2009, il lui incombait de répondre par l'affirmative sur les formulaires
IPA des mois de janvier et février 2010 – seuls litigieux –, ce qu'il n'a pas fait.
Son comportement serait dès lors constitutif d'une négligence grave, de sorte que sa bonne
foi ne saurait être reconnue.
Le SDE perd cependant de vue que le recourant a fait savoir à deux reprises à son conseiller
ORP qu'il avait l'intention de solliciter une retraite anticipée avant de quitter la Suisse pour
s'établir au Portugal. Les procès-verbaux d'entretien de conseil des 9 novembre et 15 décembre
2009 entre le recourant et son conseiller l'attestent. Certes, dans le formulaire IPA des mois de janvier
et février 2010, le recourant a répondu par la négative à la question de savoir s'il
avait revendiqué ou reçu des prestations d'une autre assurance sociale (question figurant sous
chiffre 8). Toutefois, l'intéressé convainc lorsqu'il explique n'avoir jamais eu l'intention
de dissimuler quoi que ce soit; dans le formulaire IPA du mois de mars 2010, il a en effet répondu
par l'affirmative à cette même question, dès lors qu'il était à même de
joindre la décision d'octroi de rente rendue par la Caisse AVS de la Fédération patronale
vaudoise en date du 9 mars 2010.
Dans ce contexte, il convient d'ajouter que le libellé ambigu de la phrase figurant entre parenthèses
au pied de la question n° 8 («Si oui, joindre une copie de la décision ou du décompte»)
est susceptible de conduire l'assuré à se méprendre sur les réponses à fournir.
En effet, s'il répond oui, il est en principe tenu de fournir une copie de la décision lui
allouant la prestation sollicitée. En cas de réponse négative, l'autorité conclura
qu'il n'y a pas de prestation revendiquée ou reçue. Le caractère équivoque de la
question n° 8 réside ainsi dans le fait que sa formulation subordonne une réponse affirmative
au dépôt de la décision octroyant les prestations demandées. En se trompant quant
à l'interprétation de la portée conférée à cette question, un assuré
peut ainsi se croire autorisé à répondre "non" faute d'être en possession
d'une décision, alors même qu'une demande de prestation est en cours d'examen devant l'autorité
compétente. Tel sera à plus forte raison le cas, lorsque l'assuré ne dispose que d'une
formation et d'aptitudes limitées – comme en l'espèce –, notamment quant à
la maîtrise de la langue française, ce dont les écritures du recourant rendent à
l'évidence compte. Dans ce sens, il revenait au conseiller ORP, de par sa position d'interlocuteur
privilégié, de fournir au recourant toutes explications utiles au sujet de son droit aux indemnités
journalières de chômage, une fois la demande de rente anticipée AVS déposée.
L'intimé ne prétend pas que ces renseignements ont été donnés, ce qui contrevient
au devoir d'information des assureurs prévu à l'art. 27 LPGA. Le fait que le procès-verbal
d'entretien du 9 novembre 2009 entre le conseiller ORP du recourant et ce dernier mentionne que celui-ci
a été «orienté vers sécurité sociale pour info» n'y change rien. L'on
ne sache en effet pas que la question disputée ait été abordée. Enfin, quand bien
même le recourant avait fait savoir à son conseiller ORP son intention de solliciter une rente
AVS anticipée, on ne voit pas que l'ORP ait informé la Caisse cantonale de chômage d'une
modification des circonstances présidant au versement des indemnités journalières de chômage.
L'ORP a ainsi fait fi du caractère obligatoire de l'avis prévu à l'art. 31 al. 2 LPGA,
de sorte qu'une négligence pourrait lui être reprochée, dans la mesure où la question
n° 8 du formulaire IPA a précisément pour but d'éviter que des prestations sociales
ne soient versées indûment, notamment en cas de départ à la retraite à l'étranger.
d)
En définitive, c'est à tort que le SDE retient que le recourant a contrevenu à son devoir
de renseigner, par malice ou même par négligence grave. Outre qu'on ne saurait lui opposer
un défaut de communication entre l'ORP et la caisse de chômage, on observe que, sitôt
en possession de la décision du 9 mars 2010 lui allouant la rente AVS, il l'a fait parvenir à
l'ORP et a coché la case oui à la question n° 8 sur le formulaire IPA du mois de mars
2010. Dans ces conditions, le comportement du recourant constitue tout au plus une violation légère
de l'obligation d'annoncer ou de renseigner laquelle, selon la jurisprudence citée ci-avant (cf.
consid. 3a supra), ne fait pas obstacle à l'admission de sa bonne foi.
4.
Il résulte de ce qui précède que
la seconde condition cumulative de l'octroi de la remise, la situation financière délicate
du recourant – bien qu'elle paraisse a priori réalisée dans la mesure où ce dernier
semble ne bénéficier que d'une rente mensuelle à hauteur de 741 fr.–, doit être
formellement examinée. Vu la teneur de l'art. 5 OPGA (ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie
générale du droit des assurances sociales; RS 830.11), il appartiendra à celle-ci de compléter
son instruction sur ce volet. Le tribunal ne saurait y procéder lui-même sans violer la garantie
de la double instance consacrée par l'art. 56 al. 1 LPGA.
5.
Les considérants qui précèdent
conduisent par conséquent à admettre le recours, ce qui entraîne l'annulation de la décision
querellée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée, pour complément
d'instruction et nouvelle décision, conformément au considérant qui précède.
Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 61 let. a LPGA), ni allocation
de dépens, le recourant, non assisté n'ayant pas dû engager de frais pour la défense
de ses intérêts (art. 61 let. g LPGA et 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs,
le
juge unique
prononce :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 14 août 2012 par le Service de l'emploi, Instance Juridique
Chômage, est annulée.
III.
La cause est renvoyée au Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage, pour nouvelle décision
au sens des considérants du présent arrêt.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Le
juge unique :               Le
greffier :
Du
L'arrêt qui précède est notifié à :
‑
M. D.________ (par publication insérée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud),
‑
Service de l'emploi du canton de Vaud, Instance Juridique Chômage,
-
Secrétariat d'Etat à l'économie,
par
l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral;
RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF.
Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
Le greffier :