ur_gerichte · 2017_OG V 16 35. · 2017-10-20 · de

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 9 Abs. 1 Ausstandsgesetz. Art. 7, Art. 18 VRPV.

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 9 Abs. 1 Ausstandsgesetz. Art. 7, Art. 18 
VRPV. Ausstandsgrund der Vorbefassung. Rechtsanwendung von Amtes 
wegen und Rügeprinzip. Beachtung von Ausstandspflichtsverletzungen von 
Amtes wegen. Der Ausstandsgrund der Vorbefassung nach Ausstandsgesetz 
bedeutet, dass eine Mitwirkung nicht zulässig ist, wenn eine Amtsperson 
bereits in einem früheren Verfahrensabschnitt in amtlicher Funktion mit 
derselben Angelegenheit befasst war und dabei eine ähnliche oder qualitativ 
gleiche Frage zu beurteilen hatte. Die Ausstandsvorschriften gelten auch für 
Personen, welche keine formelle Entscheidkompetenz haben, an der 
Entscheidfindung aber in irgendeiner Form mitwirken und entweder beratend 
oder instruierend auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen können. 
Im 
konkreten 
Fall 
wurden 
vor 
der 
Vorinstanz 
(Regierungsrat) 
Verkehrsbeschränkungen mittels Verwaltungsbeschwerde angefochten. Die 
angefochtenen Verkehrsbeschränkungen wurden von der Baudirektion verfügt 
und publiziert. Aus den Akten ergab sich, dass an der Beurteilung der 
Beschwerde die gleichen Personen der Baudirektion beteiligt waren wie am 
Erlass der Verkehrsbeschränkung (Verfügung). Dies stellte eine unzulässige 
Vorbefassung und damit eine Ausstandspflichtsverletzung dar. Das Gericht 
prüft im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nur die geltend gemachten 
Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind 
(Rügeprinzip). Die Verletzung der Ausstandsvorschriften wurde im konkreten 
Fall nicht gerügt. Die Einflussnahme und Vorbefassung der beteiligten 
Personen der Baudirektion war aber offensichtlich, weshalb die Verletzung 
vom Gericht von Amtes wegen zu beachten beziehungsweise zu beheben war. 
Teilweise Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Aufhebung des 
angefochtenen 
Entscheids 
und 
Rückweisung 
an 
die 
Vorinstanz 
zur 
Neubeurteilung. 
 
Obergericht, 20. Oktober 2017, OG V 16 35 
 
 
 
Aus den Erwägungen: 
 
 
 
2. 
a) Der Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht ergibt sich aus 
Art. 30 Abs. 1 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Für Verfahren der nicht richterlichen Behörden 
finden diese Garantien keine Anwendung. Wann Mitglieder einer nicht gerichtlichen Behörde 
in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich vielmehr nach dem anwendbaren 
Verfahrensrecht und nach den aus Art. 29 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen (BGE 
8C_425/2009 vom 09.10.2009 E. 3 mit Hinweisen). Für Organe der verwaltungsinternen 
Rechtspflege gelten aber den Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und 
Unparteilichkeit von Gerichten angenäherte Kriterien, da sie mit richterähnlichen Aufgaben 
betraut sind (vergleiche BGE 8C_425/2009 a.a.O. E. 3; Benjamin Schindler, Die 
Befangenheit der Verwaltung – Der Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im 
Staats- und Verwaltungsrecht von Bund und Kantonen, Zürich 2002, S. 68). 
 
 
 
b) In den Verfahren nach VRPV bestimmt das Gesetz über den Ausstand (RB 
2.2321; nachfolgend: AusG), wann ein Mitglied einer Behörde den Ausstand zu wahren hat 
(Art. 7 Abs. 1 VRPV). Die Bestimmungen über den Ausstand gelten auch für den 
Gerichtsschreiber und den Sekretär einer Behörde (Art. 7 Abs. 2 VRPV). Die 
Ausstandsvorschriften gelten mithin auch für Personen, welche keine eigentliche 
Entscheidkompetenz haben, an der Entscheidfindung aber in irgendeiner Form mitwirken 
und – sei es beratend oder instruierend – auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen 


können (vergleiche Benjamin Schindler, a.a.O., S. 74). Art. 3 Abs. 1 AusG hält denn auch 
fest, dass sich die Ausstandspflicht nicht nur auf die Beschlussfassung, sondern auch auf die 
Beratung bezieht. Gemäss Art. 9 Abs. 1 AusG haben bei Entscheidung von Beschwerden 
gegen Verfügungen und Erlasse untergeordneter Behörden, Direktionen, Kommissionen 
oder Amtsstellen die Mitglieder der Beschwerdeinstanz, die den untergeordneten Behörden 
oder Amtsstellen angehören oder angehörten und in der betreffenden Sache handelten, in 
den Ausstand zu treten. Angesprochen ist hier der Ausstandsgrund der Vorbefassung, 
wonach eine Mitwirkung nicht zulässig ist, wenn eine Amtsperson bereits in einem früheren 
Verfahrensabschnitt in amtlicher Funktion mit derselben Angelegenheit befasst war und 
dabei eine ähnliche oder qualitativ gleiche Frage zu beurteilen hatte (Benjamin Schindler, 
a.a.O., S. 146 f.). Diese Grundsätze gelten, wie gezeigt, auch für beratende und 
instruierende juristische oder technische Mitarbeiter ohne eigentliche Entscheidkompetenz. 
Ausstandsgründe sind stets personenbezogen, das heisst, dass der Ausstand immer nur 
einzelne Personen trifft, nicht aber ganze Behörden (Markus Müller, Bernische 
Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 2011, S. 26). Zulässig ist es hingegen, 
Ausstandsgründe gegen (sämtliche) Mitglieder einer Behörde geltend zu machen (BGE 
8C_648/2012 29.11.2012 E. 2). Die den Ausstand der einzelnen Mitglieder begründenden 
Tatsachen müssen dabei glaubhaft erscheinen, mithin einen genügend konkreten Bezug zu 
den einzelnen Personen der Behörde aufweisen (vergleiche BGE 8C_648/2012 a.a.O. E. 2). 
Pauschale und undifferenzierte Annahmen genügen nicht (vergleiche BGE 1P.308/2006 vom 
22.11.2006 E. 1.1). 
 
 
3. 
Die Behandlung der Verwaltungsbeschwerde durch die Vorinstanz genügt den 
Anforderungen an eine unabhängige und unparteiische Beurteilung nicht. 
 
 
 
a) Die vorliegend streitige Verkehrsbeschränkung erliess – ungeachtet dessen, 
wie diese rechtlich zu qualifizieren ist (vergleiche E. 1d hievor) – die Baudirektion Uri mittels 
Publikation im Amtsblatt (vergleiche Bst. A hievor). Die Beschwerdeführerin focht diese 
Verfügung mit Verwaltungsbeschwerde bei der Vorinstanz an. Letztere ist damit als Organ 
der verwaltungsinternen Rechtspflege zu qualifizieren. Die Vorinstanz nimmt damit 
justizähnliche Funktionen wahr und muss den Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit 
und Unparteilichkeit von Gerichten angenäherte Kriterien erfüllen (E. 2a hievor; anders das 
Einspracheverfahren, vergleiche hierzu: Entscheid Obergericht des Kantons Uri vom 
05.09.1997, OG V 97 29, publ. in Rechenschaftsbericht über die Rechtspflege des Kantons 
Uri in den Jahren 1996/1997, Nr. 18 S. 56 f. E. 3a und b). Aus den Akten ergibt sich, dass 
die Baudirektion mit der Instruktion des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens betraut wurde. 
So fand am 17. Februar 2016 – wohl im Sinne einer mündlichen Instruktionsverhandlung 
(Art. 51 Abs. 4 VRPV) – eine Besprechung zwischen Vertretern der Baudirektion und 
weiteren Vertretern des Kantons (verschiedener Ämter) sowie der Beschwerdeführerin und 
weiteren interessierten Gemeinden statt. Im Protokoll zu dieser Besprechung wird 
festgehalten, dass die Baudirektion die Verwaltungsbeschwerde zu behandeln habe. Der 
«Entscheid» ergehe in Form eines Antrages an den Regierungsrat. Dieser werde 
anschliessend den Beschluss fassen, welcher dann beim Obergericht anfechtbar sei. An der 
Sitzung wurde die Ausgangslage erörtert und von den Beteiligten wurden Stellungnahmen 
abgegeben. 
 
 
 
b) Die Ausführungen im angefochtenen Entscheid stimmen teilweise wortwörtlich 
mit den Ausführungen zur Ausgangslage und den Stellungnahmen der beteiligten Ämter 
anlässlich der Sitzung vom 17. Februar 2016 überein (vergleiche insbesondere die 
Stellungnahmen des Amtes für Raumentwicklung und des Amtes für Umweltschutz). Es 
kann im vorliegenden Fall daher kein Zweifel bestehen, dass der angefochtene Entscheid 
von denjenigen Personen der Baudirektion verfasst wurde, welche an der genannten Sitzung 
teilnahmen. Dass die hier strittigen Verkehrsbeschränkungen mittels Publikation im Amtsblatt 
verfügt wurden, geht ferner auf die Einschätzung des (an der Sitzung anwesenden) Leiters 
Recht der Baudirektion zurück. Diese Verkehrsbeschränkungen wiederum basieren auf dem 
Konzept zur Nutzung der Reussuferwege, welches vom der Baudirektion angehörenden Amt 


für Tiefbau erstellt wurde. Es kann unter diesen Umständen ebenso nicht bezweifelt werden, 
dass die gleichen Personen, die an der Instruktion und Beratung im Beschwerdeverfahren 
mitgewirkt haben, zuvor bereits bei der Erstellung des Konzepts und insbesondere beim 
Erlass der vorinstanzlich angefochtenen Verfügung (Verkehrsbeschränkungen) beteiligt 
waren. Damit waren aber am Erlass der Verfügung dieselben Personen beteiligt, welche 
später auch an der Beurteilung der Beschwerde diese Verfügung betreffend mitwirkten. Die 
Personen 
der 
Baudirektion, 
welche 
die 
ursprüngliche 
Verfügung 
der 
Verkehrsbeschränkungen erliessen beziehungsweise an deren Erlass mitwirkten, können 
aber 
nicht 
diejenigen 
sein, 
welche 
diese 
Verfügung 
im 
anschliessenden 
Beschwerdeverfahren überprüfen. Sie würden damit ihre eigene Verfügung überprüfen, was 
eine 
unzulässige 
Vorbefassung 
darstellt 
und 
dem 
Gedanken 
eines 
wirksamen 
Beschwerdeverfahrens zuwiderläuft (vergleiche Benjamin Schindler, a.a.O., S. 147 sowie E. 
2b hievor). Daran ändert nichts, dass die beteiligten Mitarbeiter der Baudirektion das 
Verfahren «nur» instruiert haben und keine eigentliche (formelle) Entscheidkompetenz 
besitzen. Die Mitwirkung der Mitarbeiter der Baudirektion kann nicht als untergeordnet oder 
unbedeutend angesehen werden. Das vorliegende Verfahren zeigt vielmehr exemplarisch 
auf, welchen bedeutenden Einfluss bloss beratende Personen haben können. Nicht ohne 
Grund sieht das Gesetz über den Ausstand denn auch eine Ausdehnung der 
Ausstandspflicht auf Personen vor, welche auf den Ausgang des Verfahrens auch ohne 
eigentliche Entscheidkompetenz Einfluss nehmen können (E. 2b hievor). Nachdem die 
diejenigen Personen, welche bereits beim Erlass der vorinstanzlich angefochtenen 
Verfügung mitgewirkt haben, auch beim nachfolgenden Beschwerdeverfahren, welches der 
Überprüfung dieser Verfügung dienen sollte, beteiligt waren, liegt eine unzulässige 
Vorbefassung und damit eine Verletzung der Ausstandsvorschriften vor (vergleiche E. 2b 
hievor). Im Weiteren ist anzumerken, dass der Ausstandsgrund der Vorbefassung nach dem 
Gesagten als genügend personenbezogen bezeichnet werden kann und mit anderen Worten 
nicht einfach pauschal die Baudirektion als Behörde trifft. 
 
 
4. 
Nachdem die Verletzung der Ausstandsvorschriften nicht gerügt wird, ist zu prüfen, 
ob sie von Amtes wegen zu berücksichtigen beziehungsweise zu beheben ist. 
 
 
 
a) Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 18 VRPV). Es ist 
damit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die 
Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als 
dem angerufenen Grund gutheissen und es kann eine Beschwerde mit einer von der 
Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (BGE 133 II 254 E. 
1.4.1). Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gilt indes das aus der 
Begründungspflicht abgeleitete Rügeprinzip (Art. 64 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VRPV). Dieses 
befugt das Gericht, sich in der Rechtsanwendung auf die gerügten Punkte zu beschränken 
und den angefochtenen Entscheid nicht auf alle denkbaren Rechtsverstösse hin zu 
überprüfen (Markus Müller, a.a.O., S. 151; Christoph Auer, Kommentar zum Bundesgesetz 
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Art. 12 N. 12). Das Rügeprinzip 
verpflichtet das Gericht umgekehrt aber nicht, in jedem Falle nur die geltend gemachten 
Rügen zu prüfen. Eine Abweichung vom Rügeprinzip drängt sich insbesondere bei 
rechtsunkundigen Personen oder bei offenkundiger Rechtslage auf, so etwa wenn eine 
Rechtsverletzung ohne weiteren Aufwand erkennbar ist (Markus Müller, a.a.O., S. 151). So 
prüft das Gericht also grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen 
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind beziehungsweise in die Augen springen (BGE 133 
a.a.O. E. 1.4.1; Entscheid Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz vom 28.06.2016, publ. in 
EGV-SZ 2016, B 1.2 S. 70 f. E. 2.3.2 mit Hinweisen; Christoph Auer, a.a.O., Art. 12 N. 12). 
 
 
 
b) Die dargelegten Grundsätze gelten auch, wenn es um die Verletzung von 
Ausstandspflichten geht. Zwar kann der Anspruch des Privaten auf Geltendmachung von 
Ausstandsgründen verwirken, wenn diese Rüge verspätet, das heisst nicht unmittelbar nach 
Kenntnis des Mangels, vorgebracht wird (BGE 132 II 496 E. 4.3, 119 Ia 228 f. E. 5a; Markus 
Müller, a.a.O., S. 25). Die Verwirkungsfolge richtet sich insoweit jedoch einzig an den 


Privaten, weil aus der Kenntnis des Mangels abgeleitet wird, der Private lasse sich auf das 
Verfahren stillschweigend ein, was eine spätere Geltendmachung treuwidrig erscheinen 
lasse (BGE 132 a.a.O. E. 4.3). Dieser Vorwurf, mithin die Begründung der Verwirkungsfolgen 
für den Privaten, lässt sich dem Gericht hingegen nicht entgegenhalten. Dem Gericht ist es 
im Rahmen der Rechtsanwendung von Amtes wegen und in Anwendung eines 
wohlverstandenen 
Rügeprinzips 
vielmehr 
unbenommen, 
eine 
Verletzung 
von 
Ausstandspflichten – wie jede Rechtsverletzung – auch ohne oder trotz verspäteten Antrags 
zu beheben beziehungsweise zu berücksichtigen, wenn der Mangel offensichtlich ist und in 
die Augen springt (E. 3d hievor; vergleiche hierzu auch: Andreas Güngerich, 
Handkommentar Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl., Bern 2015, Art. 36 N. 3). Dies ergibt 
sich auch aus folgenden Überlegungen: Die Möglichkeit des Privaten, den Ausstand von 
Amtspersonen geltend zu machen, zielt in erster Linie auf Konstellationen, in welchen die 
Ausstandsgründe diskutabel und nicht eindeutig erscheinen. Hier muss dem Privaten die 
Möglichkeit offenstehen, die Unsicherheit zu beseitigen, indem er einen klärenden 
(Zwischen-)Entscheid erwirken kann. Umgekehrt erschiene es im Sinne der oben 
dargelegten Rechtsprechung nicht statthaft, wenn der Private die Unsicherheit in Kauf nimmt 
und erst später – beispielsweise bei nicht wunschgemässem Ausgang des Verfahrens – den 
Ausstand rügt. In unzweideutigen Fällen werden und müssen Behördenmitglieder 
beziehungsweise -mitarbeiter den Ausstand jedoch von Amtes wegen wahren (Art. 4 Gesetz 
über den Ausstand). Dies werden sie auch tun (und müssen es), wenn sie einen allfälligen 
Ausstandsgrund – aus welchen Gründen auch immer – erst viel später im Verfahren, aber 
noch vor dem Entscheid in der Sache, entdecken. Es wäre kaum sachgerecht hier den 
Ausstand zu verbieten und ein klar ausstandspflichtiges Mitglied einer Behörde nur deshalb 
an einem Verfahren mitwirken zu lassen, weil ein entsprechender Anspruch des Privaten auf 
Beantragung des Ausstands verwirkt wäre. Aus diesen Gründen muss in offensichtlichen 
Fällen eine nachträgliche, allenfalls auch erst im gerichtlichen Verfahren erfolgende 
Behebung von Ausstandspflichtsverletzungen von Amtes wegen möglich sein. 
 
 
 
c) 
Mit Blick auf die Ausführungen anlässlich der Sitzung vom 17. Februar 2016 (E. 
3a hievor) ist die Einflussnahme durch die beteiligten Personen der Baudirektion auf das 
vorinstanzliche Beschwerdeverfahren offensichtlich und springt in die Augen. Gleiches gilt für 
die Frage der Vorbefassung (E. 3b f. hievor). Die Beachtung der festgestellten Verletzung 
von Ausstandsvorschriften von Amtes wegen rechtfertigt sich deshalb im konkreten Fall. Der 
vorinstanzliche Entscheid verletzt kantonales Ausstandsrecht und ist aufzuheben (Art. 57 
Abs. 2 lit. d VRPV). Die Sache ist an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung zurückzuweisen 
(Art. 62 Abs. 2 VRPV). Hierzu drängen sich die nachfolgenden Ausführungen auf. 
 
 
5. 
Gemäss 
Art. 
51 
Abs. 
1 
VRPV 
leitet 
die 
zuständige 
Direktion 
das 
Verwaltungsbeschwerdeverfahren. Sie kann dem zuständigen Amt die Verfahrensleitung 
übertragen. Die zuständige Direktion ist die Justizdirektion, das zuständige Amt der 
Beschwerdedienst (Art. 32 lit. d Ziff. 2 Reglement über die Organisation der Regierungs- und 
der Verwaltungstätigkeit [Organisationsreglement, ORR, RB 2.3322]). Zwar scheint eine von 
der Gesetzgebung abweichende Zuständigkeitsfestlegung durch besonderen Beschluss des 
Regierungsrats grundsätzlich möglich (Art. 45 Verordnung über die Organisation der 
Regierungs- und der Verwaltungstätigkeit [Organisationsverordnung, RB 2.3321]). Die Frage 
braucht indes nicht abschliessend geklärt zu werden, nachdem im vorliegenden Fall 
aufgrund der Ausstandsproblematik eine Übertragung der Zuständigkeit an die Baudirektion 
jedenfalls ausgeschlossen ist. Die Vorinstanz wird die Angelegenheit mit Vorteil dem 
Beschwerdedienst der Justizdirektion zur Behandlung beziehungsweise zur Instruktion zu 
übertragen haben, so wie es die Gesetzgebung vorsieht. Die Behandlung durch den 
Beschwerdedienst stellt sicher, dass Fälle wie der vorliegende vermieden werden, da der 
Beschwerdedienst eine gewisse institutionelle und personelle Unabhängigkeit mit sich bringt, 
gerade weil er eigens für die Behandlung von Beschwerden vorgesehen ist. 
 


 
6. 
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen. 
Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zur neuen 
Beurteilung zurückzuweisen.