ur_gerichte · 2021_OG V 21 21. · 2021-07-09 · de

Polizeirecht. Art. 16, 22 und 36 BV.

Polizeirecht. Art. 16, 22 und 36 BV. Art. 65 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 PolG. Kundgebung 
"Schluss mit dem Corona-Notrecht - NEIN zum Covid-19-Gesetz!" vom 10. April 
2021 in Altdorf. Verweigerung der Bewilligung. Sprungrekurs. Die Verweigerung der 
Kundgebungsbewilligung beruhte auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage 
und lag im öffentlichen Interesse. Die epidemiologische Lage im Zusammenhang mit 
der Sars-CoV-2-Pandemie war zum Zeitpunkt des Kundgebungstermins im Kanton 
Uri äusserst angespannt. An der Kundgebung wären bis zu 10'000 Besucher zu 
erwarten gewesen, wovon ein Grossteil keine Gesichtsmaske getragen hätte. Dies 
hätte in einer ohnehin angespannten Infektionslage zu einer zusätzlichen erheblichen 
Infektionsgefahr für die Teilnehmenden, die Polizeibeamten und für Dritte geführt, 
was nicht zu verantworten war. Das Tragen einer Gesichtsmaske während der 
Kundgebung wäre eine geeignete Massnahme zur Hemmung der Virusverbreitung 
gewesen. Da zu erwarten war, dass eine entsprechende Auflage nicht befolgt 
worden wäre und auch nicht polizeilich hätte durchgesetzt werden können, war die 
Bewilligungsverweigerung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit auch erforderlich. 
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Beschwerde wurde gemäss 
üblichem 
Rechtsmittelweg 
beim 
Regierungsrat 
als 
verwaltungsinterne 
Rechtsmittelinstanz eingereicht. Weil sämtliche Mitglieder des Regierungsrats 
ausstandspflichtig waren und eine Alternativbesetzung gesetzlich nicht vorgesehen 
war respektive zu einer unangemessen langen Verfahrensdauer geführt hätte, war 
die Beschwerde ausnahmsweise als Sprungrekurs direkt durch das Obergericht zu 
behandeln. 
 
Obergericht, 9. Juli 2021, OG V 21 21 
 
Aus den Erwägungen: 
 
1.2 
1.2.1 Gemäss Art. 54 Abs. 2 lit. a VRPV ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das 
Obergericht zulässig gegen Verfügungen des Regierungsrates, soweit die Gesetzgebung 
den Weiterzug nicht ausschliesst oder anders regelt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist 
ausserdem zulässig gegen Verfügungen anderer Behörden, soweit die Gesetzgebung den 
Weiterzug an das Obergericht ausdrücklich vorsieht (Art. 54 Abs. 2 lit. b VRPV). 
 
1.2.2 Angefochten ist mit vorliegender Beschwerde eine Verfügung der Sicherheitsdirektion. 
Nachdem es sich hierbei nicht um eine Verfügung des Regierungsrates handelt, könnte 
dagegen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich nur zulässig sein, soweit die 
Gesetzgebung den Weiterzug an das Obergericht ausdrücklich vorsieht (vergleiche E. 1.2.1 
hievor). Das ist für die hier gestützt auf das Polizeigesetz (PolG, RB 3.8111) ergangene 
Verfügung nicht der Fall; eine ausdrückliche Anfechtbarkeit ist spezialgesetzlich gerade nicht 
vorgesehen. Zu prüfen ist deshalb, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausnahmsweise 
gestützt auf allgemeine Grundsätze als Sprungrekurs entgegengenommen werden kann. 
 
1.3 
1.3.1 Der sogenannte Sprungrekurs erlaubt die Abkürzung des funktionellen Instanzenzugs. 
Die 
angerufene 
Rechtsmittelbehörde 
tritt 
vorbehältlich 
der 
übrigen 
Rechtsmittelvoraussetzungen auf die Beschwerde ein, obwohl der Instanzenzug nicht 
durchlaufen wurde und sie daher an sich funktionell unzuständig ist (Michel Daum, in 
Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl., Bern 2020, N. 34 zu Art. 
3). Der Sprungrekurs ist im kantonalen Steuerrecht ausdrücklich vorgesehen (vergleiche Art. 
199 Abs. 3 Gesetz über die direkten Steuern im Kanton Uri [Steuergesetz; StG, RB 3.2211]), 
im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht dagegen nicht gesetzlich geregelt. 
 


1.3.2 Die Zulässigkeit des Sprungrekurses ist – soweit gesetzlich nicht ausdrücklich 
vorgesehen – umstritten. Er wird in der Praxis mitunter zugelassen. Vorausgesetzt wird etwa, 
dass die beschwerdeführende Partei dieses Vorgehen ausdrücklich beantragt, sich die 
funktionell zuständige Behörde zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert hat und die 
angerufene Behörde als nächste Rechtsmittelinstanz mit gleicher Kognition wie die richtige 
Instanz zuständig wäre (Michel Daum, a.a.O., N. 34 zu Art. 3 mit Hinweisen). Der 
Sprungrekurs wurde schon zugelassen, soweit es an einer beschlussfähigen Rekursbehörde 
fehlte, weil gegen sämtliche Mitglieder der Rekursbehörde Ausstandsgründe bestanden und 
für eine Alternativbesetzung gesetzlich keine Regelung vorgesehen war (vergleiche 
Entscheid Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vom 29.06.2016, VB.2016.00044, E. 1.5; 
Entscheid Verwaltungsgericht des Kantons Zug vom 23.10.2014, publ. in ZBl 2015 S. 134). 
Soweit er nicht ausdrücklich gesetzlich vorgesehen ist, wird die ausnahmsweise Zulässigkeit 
des Sprungrekurses mit Referenz auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) und den 
Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV), mithin gestützt auf übergeordnetes 
Verfassungsrecht, begründet. Dies namentlich dann, wenn das Vorgehen zur alternativen 
Besetzung der Rekursbehörde zu einer nicht abschätzbaren Verfahrensdauer und so zu 
einer Verletzung des Beschleunigungsgebots führen würde (vergleiche Entscheid 
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich a.a.O. E. 1.5). 
 
1.3.3 In der vorliegenden Streitsache wurde die Beschwerdeeingabe vom 31. März 2021 
gegen die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 25. März 2021 an den Regierungsrat als 
verwaltungsinterne 
Beschwerdeinstanz 
gerichtet. 
Dies 
entspricht 
dem 
üblichen 
Rechtsmittelweg (vergleiche Art. 44 Abs. 1 VRPV sowie E. 1.2 f. hievor). In der Beschwerde 
wurde geltend gemacht, dass der Sicherheitsdirektor im Beschwerdeverfahren in den 
Ausstand zu treten habe. Sodann werde auch bezüglich der restlichen sechs Mitglieder des 
Regierungsrates der Ausstand verlangt. Letzteres wurde damit begründet, dass der 
Medienmitteilung vom 25. März 2021 zu entnehmen sei, dass das zuständige Mitglied des 
Regierungsrates 
(Sicherheitsdirektor) 
bei 
seinen 
sechs 
Regierungsratskollegen 
Rückendeckung für das Kundgebungsverbot gesucht und dafür «grünes Licht» erhalten 
habe. Die übrigen Mitglieder des Regierungsrates seien somit in derselben Sache bereits 
tätig geworden, weshalb sie im Beschwerdeverfahren befangen seien. Der Regierungsrat 
folgte dieser Argumentation im Wesentlichen. Am 7. April 2021 beschloss er, dass alle seine 
Mitglieder in den Ausstand treten würden. Da der Spruchkörper mangels Ersatzmitglieder 
nicht so ergänzt werden könne, dass der Regierungsrat im hängigen Beschwerdeverfahren 
gleichwohl befinden könne, sei die Beschwerde – mangels Alternativen – als Sprungrekurs 
an 
die 
nächsthöhere, 
dem 
gesetzlich 
vorgesehenen, 
funktionellen 
Instanzenzug 
entsprechenden Beschwerdeinstanz (dem Obergericht) zu überweisen. 
 
1.3.4 Der Regierungsrat ist die leitende und die oberste vollziehende Behörde des Kantons 
(Art. 94 Abs. 1 KV). Er besteht aus dem Landammann, dem Landesstatthalter und fünf 
Mitgliedern (Art. 94 Abs. 2 KV). Die Wahl erfolgt durch das Volk (Art. 95 Abs. 1 KV). Der 
Regierungsrat plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten (Art. 97 Abs. 1 KV). Darüber 
hinaus hat er partiell auch Rechtsprechungsfunktionen; so entscheidet er nach Massgabe 
der Gesetzgebung über Verwaltungsbeschwerden (Art. 99 Abs. 3 KV). In dieser Eigenschaft 
als Organ der verwaltungsinternen Rechtspflege gelten für den Regierungsrat den 
Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichten 
angenäherte Kriterien, da er mit richterähnlichen Aufgaben betraut ist (vergleiche BGer 
8C_425/2009 vom 09.10.2009 E. 3; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung – 
Der Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im Staats- und Verwaltungsrecht von 
Bund und Kantonen, Zürich 2002, S. 68). 
 
1.3.5 Die Organisation des Regierungsrates, insbesondere dessen Verhandlungsordnung, 
ist in der Verordnung über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit 
(Organisationsverordnung, RB 2.3321; nachfolgend: ORV) geregelt. Gemäss deren Art. 16 
Abs. 1 tritt der Regierungsrat zusammen, so oft die Geschäfte es erfordern. Der 
Landammann leitet die Verhandlungen des Regierungsrates. Ist er verhindert, tritt der 


Landesstatthalter, und wenn auch dieser verhindert ist, das amtsälteste Mitglied des 
Regierungsrates an seine Stelle (Art. 17 ORV). Mitglieder des Regierungsrates treten in den 
Ausstand, wenn das Gesetz über den Ausstand sie dazu verhält (Art. 19 ORV). Um gültig 
verhandeln zu können, müssen wenigstens vier Mitglieder des Regierungsrates anwesend 
sein (Art. 21 ORV). Der Regierungsrat entscheidet mit Stimmenmehrheit (Art. 23 Abs. 1 
ORV). In dringenden Fällen kann der Landammann ausserordentliche Verfahren der 
Kollegialverhandlung anordnen, wie Zirkulationsbeschlüsse, Telefonkonferenzen und 
anderes (Art. 24 Abs. 1 ORV). Ebenso kann er vorsorgliche Massnahmen anordnen (Art. 28 
Abs. 1 ORV). Ist die Einberufung einer Sitzung oder die Durchführung eines 
ausserordentlichen Verfahrens nicht möglich, entscheidet der Landammann anstelle des 
Regierungsrates. Seine Verfügungen sind dem Regierungsrat nachträglich zu unterbreiten 
und als Beschluss ins Protokoll aufzunehmen (Art. 28 Abs. 2 und 3 ORV). Der 
Landesstatthalter ist der Stellvertreter des Landammanns; er übernimmt alle Obliegenheiten 
des Landammanns, wenn dieser an der Amtsführung verhindert ist. Ist auch der 
Landesstatthalter verhindert, übernimmt das amtsälteste Ratsmitglied seine Aufgaben (Art. 
29 ORV). Jedes Mitglied des Regierungsrates leitet eine oder mehrere Direktionen. Der 
Landammann leitet zusätzlich das Landammannamt (Art. 30 Abs. 1 ORV). Für jeden 
Direktionsvorsteher ist ein anderes Mitglied als Stellvertreter zu bezeichnen (Art. 30 Abs. 2 
ORV). 
 
1.3.6 Vorliegend ist unbestritten, dass sämtliche Mitglieder des Regierungsrates für das 
Beschwerdeverfahren gegen die hier strittige Verweigerung der Kundgebungsbewilligung 
aufgrund der Äusserung des Sicherheitsdirektors in der Medienmitteilung vom 25. März 2021 
ausstandspflichtig sind. Wie vorstehend aufgezeigt, enthält die ORV zwar Bestimmungen 
über die Stellvertretung innerhalb des Regierungsrates. Sie regelt etwa die Zuständigkeit in 
dringlichen Fällen und sieht dafür gewisse Verfahrenserleichterungen vor. Ein Verfahren zur 
Alternativbesetzung des Regierungsrates im Falle, dass alle sieben Mitglieder an der 
Amtsführung verhindert sind, ist jedoch nicht vorgesehen. Soweit alle Mitglieder des 
Regierungsrates – zum Beispiel wie vorliegend aufgrund von Ausstandsgründen – an der 
Amtsführung verhindert sind, besteht somit nach den geltenden gesetzlichen Regelungen 
keine Möglichkeit, den Spruchkörper mittels Ersatzmitgliedern so zu ergänzen, dass der 
Regierungsrat gleichwohl entscheiden kann. Für das Gericht ist allerdings nicht ohne 
Weiteres evident, dass in einem solchen Fall die Möglichkeit des Sprungrekurses tatsächlich 
so alternativlos dasteht, wie der Regierungsrat dies in seinem Beschluss vom 7. April 2021 
annimmt. Der Regierungsrat ist die oberste vollziehende Behörde des Kantons. Es erscheint 
fraglich, ob der Gesetzgeber bei dieser wichtigen Behörde im Sinne eines qualifizierten 
Schweigens tatsächlich keine Regelung zur Alternativbesetzung vorsehen wollte. Wenn der 
Gesetzgeber eine Rechtsfrage indessen nicht im Sinne eines qualifizierten Schweigens im 
negativen Sinne stillschweigend mitentschieden, sondern etwas zu regeln unterlassen hat, 
was er hätte regeln sollen, liegt eine echte Gesetzeslücke vor. Solche sind von den rechts-
anwendenden Behörden zu füllen (vergleiche BGer 6B_646/2016 vom 03.01.2017 E. 1.4.2 
mit Hinweisen). Es erscheint daher nicht ausgeschlossen, dass hinsichtlich der 
Alternativbesetzung eine durch die rechtsanwendende Behörde (hier Regierungsrat) zu 
schliessende Gesetzeslücke bestünde, zumal Bestimmungen zur Alternativbesetzung von 
Rechtspflegeorganen im kantonalen Recht nicht unbekannt sind (vergleiche für die 
richterlichen Behörden: Art. 24 Abs. 2 GOG). Wäre von einer zu füllenden Gesetzeslücke 
auszugehen, würde dies die Möglichkeit des Sprungrekurses unter Umständen 
ausschliessen. Wie es sich damit abschliessend verhält, braucht mit Blick auf den konkreten 
Einzelfall respektive die nachfolgenden Erwägungen jedoch nicht definitiv entschieden zu 
werden. 
 
1.3.7 In der vorliegenden Sache geht es um die Bewilligung einer Kundgebung gegen die 
Politik respektive Gesetzgebung im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie. Die 
Angelegenheit ist von relativ grossem öffentlichen Interesse und das Bedürfnis nach einem 
zeitnahen Rechtsmittelentscheid ist überdurchschnittlich hoch. Entsprechend hoch sind die 
Anforderungen, welche sich aus dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist 


ergeben (vergleiche Art. 29 Abs. 1 BV). Würde versucht, den Regierungsrat auf dem 
ordentlichen Weg alternativ zu besetzen, würde dies aufgrund des Erfordernisses der 
Volkswahl zu einer nicht abschätzbaren Verfahrensdauer führen, welche mit dem Gebot der 
Beurteilung innert angemessener Frist nicht zu vereinbaren wäre. Dasselbe muss für den 
konkreten Einzelfall ausnahmsweise auch für den Fall gelten, dass eine Gesetzeslücke 
angenommen werden müsste. Der abschliessende Entscheid darüber, ob überhaupt eine 
Lücke vorliegt und wie sie gegebenenfalls zu füllen wäre sowie der Vollzug dieses 
Entscheids, würden einen beträchtlichen Verfahrensaufwand generieren. Eine Beurteilung 
innert angemessener Frist würde angesichts der erhöhten Anforderungen, welche der 
konkrete Einzelfall stellt, vereitelt, zumal der entsprechende Verfahrensaufwand nicht den 
Prozesshandlungen des Beschwerdeführers, sondern dem fehlerhaften Verhalten der 
Behörden geschuldet wäre. Weiter ist keine dem Regierungsrat 
übergeordnete 
Verwaltungsbehörde ersichtlich, welche anstelle des Regierungsrates entscheiden könnte. 
Unter den gegebenen besonderen Umständen ist der Sprungrekurs an das Obergericht im 
Licht der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) sowie des Anspruchs auf ein faires Verfahren 
(Art. 29 Abs. 1 BV) deshalb ausnahmsweise zuzulassen. Indessen bleibt mit Nachdruck 
darauf hinzuweisen, dass der Sprungrekurs nur aufgrund der besonderen Ausgangslage im 
konkreten Einzelfall ausnahmsweise als zulässig erachtet werden kann. Das kantonale 
Verwaltungsverfahrensrecht ist dem Grundsatz verpflichtet, dass ein verwaltungsinternes 
und ein verwaltungsexternes, sprich gerichtliches, Rechtsmittel zur Verfügung steht 
(vergleiche Entscheid Obergericht des Kantons Uri vom 17.08.2018, OG V 18 30, publ. in 
Rechenschaftsbericht über die Rechtspflege des Kantons Uri in den Jahren 2018 und 2019, 
Nr. 28 S. 208 E. 1b jj). Eine Abweichung von diesem Grundsatz darf nicht leichthin 
angenommen werden. Für die Zukunft bleibt deshalb anzumerken, dass der Regierungsrat 
Sorge zu tragen hat, dass er als Beschwerdeinstanz dennoch beschlussfähig bleibt. Er hat 
es deshalb zu unterlassen, als Gesamtbehörde in ein Verfahren einzugreifen, das bei einer 
Direktion hängig ist. Umgekehrt hat das zuständige Mitglied des Regierungsrats Rücksicht 
auf die Rechtsprechungsfunktion der Gesamtbehörde zu nehmen. Rücksprachen sollten mit 
den Experten der betreffenden Direktion und nicht mit dem Regierungsrat als 
Gesamtbehörde vorgenommen werden. 
 
3. 
3.1 Der Beschwerdeführer macht in der Sache geltend, die Bewilligungsverweigerung stelle 
unter anderem darauf ab, dass ein Grossteil der Kundgebungsteilnehmer keine Maske 
tragen würden. Diese Feststellung sei willkürlich. Nur weil dies an der Kundgebung in Liestal 
angeblich so gewesen sein soll, müsse dies in Altdorf noch lange nicht der Fall sein. An der 
Kundgebung, welche der Beschwerdeführer am 9. Januar 2021 in Schwyz durchgeführt 
habe, sei die Maskenpflicht grösstenteils befolgt worden. Nur bei vier Teilnehmern von 
mindestens 400 sei eine Verzeigung durch die Polizei wegen Nichtbefolgens der 
Maskenpflicht erfolgt. Die Demonstration in Liestal sei nicht vom Beschwerdeführer 
organisiert worden. Er werde gleichsam in Sippenhaft genommen, soweit für die vorliegende 
Kundgebung auf die Verhältnisse in Liestal abgestellt werde. Es sei auch nicht die Aufgabe 
des Veranstalters, für die Durchsetzung der Maskenpflicht zu sorgen. Das sei Aufgabe der 
Polizei. Der Beschwerdeführer rufe mit seinen Demonstrationen nicht dazu auf, keine Maske 
zu tragen. Der Beschwerdeführer wehre sich damit lediglich gegen die strafbewehrte Pflicht 
in der Covid-19-Verordnung des Bundes. Im Übrigen würden aber die Gesichtsmasken das 
Coronavirus nicht aufzuhalten vermögen. Es sei bekannt, dass auch das Bundesamt für 
Gesundheit (BAG) im Frühjahr 2020 vom Tragen einer Gesichtsmaske abgeraten habe. Die 
Gesichtsmaske sei inzwischen zum reinen Unterwerfungssymbol geworden. Die Vorinstanz 
male den Covid-19-Teufel an die Wand. Die Sicherheit und Gesundheit sei nicht gefährdet. 
 
3.2 Die Vorinstanz erwägt in der angefochtenen Verfügung, bei Kundgebungen der 
vorliegenden Art bestehe von Bundesrechts wegen keine Pflicht zur Erarbeitung und 
Umsetzung eines Schutzkonzepts. Die Durchführung von Kundgebungen im öffentlichen wie 
auch im privaten Raum unterstehe aber im Übrigen kantonalem Recht; im Rahmen der 
Beurteilung des Bewilligungsgesuchs könnten deshalb Auflagen gemacht werden. Jüngste 


Ereignisse mit vergleichbaren Kundgebungen, insbesondere aber die Vorfälle in Liestal, 
würden 
anschaulich 
aufzeigen, 
wie 
ab 
einer 
gewissen 
Anzahl 
von 
Kundgebungsteilnehmenden die Maskentragpflicht nicht mehr durchgesetzt werden könne. 
Nach Einschätzung der basellandschaftlichen Polizei sei die Gesichtsmaske lediglich von 
einer kleinen Minderheit der Demonstrationsteilnehmer getragen worden. Aufgrund der 
polizeilichen Beurteilung hätte eine Intervention zur Eskalation geführt und wäre in 
Anbetracht der zahlreichen friedlichen Teilnehmenden (unter anderem Familien mit Kindern) 
nicht verhältnismässig umsetzbar gewesen. Das Ausgeführte gelte auch für die beabsichtigte 
Kundgebung in Altdorf. Der Beschwerdeführer, welcher eng vernetzt sei mit den 
Organisatoren der Kundgebung in Liestal, erwarte für die Kundgebung in Altdorf mehrere 
tausend Besucher. Es sei davon auszugehen, dass auch an dieser Kundgebung die 
Maskentragepflicht von einem überwiegenden Teil der Kundgebungsteilnehmenden ignoriert 
werde. Der Beschwerdeführer als Organisator der Kundgebung werde einerseits die 
Sicherstellung der Maskentragepflicht nicht gewährleisten können. Andererseits sei aufgrund 
der Zusammensetzung der Teilnehmenden eine verhältnismässige Durchsetzung dieser 
Pflicht durch die Polizei zum Vornherein nicht möglich. Es bestehe daher die begründete 
Gefahr, dass der Anlass «aus dem Ruder laufe». Die Gesichtsmaskentragepflicht würde vor 
diesem Hintergrund ad absurdum geführt, zumal es aufgrund der anhaltend angespannten 
epidemiologischen Lage jetzt wichtiger sei denn je, dass die Massnahmen zur Bekämpfung 
der Covid-19-Epidemie konsequent eingehalten würden. Die Verweigerung der Bewilligung 
sei zur Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus erforderlich und im Übrigen auch 
verhältnismässig. Es bestehe durch die beabsichtigte Veranstaltung eine unmittelbare 
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit. Bei einer Durchführung der 
angemeldeten Versammlung würde es zu einer erheblichen Infektionsgefahr für die 
Teilnehmenden, die Polizeibeamten und Dritte kommen. Bei der Abwägung der Interessen 
falle zusätzlich ins Gewicht, dass die Inzidenzzahl im Kanton Uri bezogen auf die Infektionen 
pro 100'000 Einwohner in den letzten 14 Tagen bei 324.22 und damit schweizweit sehr hoch 
gelegen habe. 
 
4. 
4.1 Art. 16 BV gewährleistet die Meinungsfreiheit ausdrücklich und räumt jeder Person das 
Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. 
Darunter fallen die verschiedensten Formen der Kundgabe von Meinungen. Die 
Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu 
organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Zu den 
Versammlungen gehören unterschiedlichste Arten des Zusammenfindens von Menschen im 
Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig 
meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (BGE 132 I 256 E. 3, 127 I 164 E. 3b). 
Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit wird auch durch die Kantonsverfassung (KV) in 
Art. 12 lit. e und g ausdrücklich gewährleistet. 
 
4.2 Grundrechte – so auch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit – gelten nicht absolut. 
Sie können unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Gemäss Art. 
36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. 
Schwerwiegende 
Einschränkungen 
müssen 
im 
Gesetz 
selbst 
vorgesehen 
sein. 
Einschränkungen von Grundrechten müssen ferner durch ein öffentliches Interesse oder 
durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 
36 Abs. 2 und 3 BV). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). 
 
4.3 Bei der Beurteilung der gesetzlichen Grundlage ist das Erfordernis des Rechtssatzes 
von jenem der Gesetzesform zu unterscheiden (Rainer J. Schweizer, in St. Galler 
Kommentar zu Art. 36 BV, 3. Aufl., 2014, Rz. 14). 
 
4.3.1 Das Erfordernis des Rechtssatzes, das heisst einer generell-abstrakten Norm, 
gewährleistet die Rechtsgleichheit und die Rechtssicherheit. Letztere wird vor allem durch 
das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm sichergestellt, damit die Bürgerinnen 


und Bürger ihr Verhalten nach den vorhersehbaren Folgen richten können (Rainer J. 
Schweizer, a.a.O., Rz. 15 mit Hinweisen). Der Gesetzgeber kann jedoch nicht auf 
allgemeine, mehr oder minder vage und von der Praxis zu konkretisierende Begriffe 
verzichten. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er 
hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität 
und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den 
Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei 
der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. Für das 
Polizeirecht 
stösst 
das 
Bestimmtheitserfordernis 
wegen 
der 
Besonderheit 
des 
Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei und die Begriffe 
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. In 
gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche 
Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit besondere Bedeutung zu (zum Ganzen: BGE 136 I 87 E. 3.1). 
 
4.3.2 Unter dem Aspekt der Gesetzesform wird die Normstufe beurteilt. Schwerwiegende 
Einschränkungen sind in einem formellen Gesetz vorzusehen. Bei weniger schweren 
Eingriffen kann ein Erlass auf Stufe Regierungsverordnung genügen. Entscheidend ist bei 
schwerwiegenden Einschränkungen also die demokratische Legitimation eines Erlasses: Je 
schwerer der Eingriff wiegt, desto höher sind diesbezüglich die Anforderungen (Rainer J. 
Schweizer, a.a.O., Rz. 16 mit Hinweisen). 
 
4.3.3 Versammlungen auf privatem Grund dürfen nach Lehre und Praxis grundsätzlich nicht 
von einer vorgängig einzuholenden Bewilligung abhängig gemacht werden, solange nicht ein 
ausdrücklicher Rechtssatz die Bewilligungspflicht einführt (vergleiche BGE 96 I 219 E. 7a mit 
Hinweis; 
BGer 
1C_35/2015 
vom 
28.10.2015 
E. 
3.4). 
Insbesondere 
darf 
die 
Bewilligungspflicht vorgesehen werden, wenn aufgrund der Versammlung Rückwirkungen 
auf den öffentlichen Grund erfolgen können (Christoph Errass, in St. Galler Kommentar zu 
Art. 22 BV, 3. Aufl., 2014, Rz. 71). 
 
4.4 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das 
Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich 
für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar 
erweist (vernünftige Zweck-Mittel-Relation; vergleiche BGE 143 I 147 E. 3.1). Bevor eine 
Bewilligung verweigert wird, ist unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit im 
Zusammenhang mit Kundgebungen beispielsweise zu prüfen, ob die Veranstaltung unter 
Anordnung von geeigneten Auflagen und Bedingungen durchgeführt werden kann, wobei die 
Veranstalter eine Mitwirkungspflicht trifft. Ob und allenfalls unter welchen Auflagen einem 
Gesuch um Durchführung einer Demonstration zu entsprechen ist, steht dabei nicht im freien 
Belieben der Behörde. Diese hat die verschiedenen Interessen nach objektiven 
Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen. Ob die von den Demonstranten vertretenen 
Auffassungen und Anliegen der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll 
erscheinen, darf für den Entscheid über eine nachgesuchte Bewilligung einer Manifestation 
nicht massgebend sein; die Behörde ist vielmehr zu einer neutralen, sachlichen Haltung 
verpflichtet (BGE 127 I 164 E. 3b). 
 
5. 
5.1 Im konkreten Fall besteht mit Art. 65 Abs. 4 PolG eine ausdrückliche gesetzliche 
Grundlage, welche Veranstaltungen auf privatem Grund einer Bewilligungspflicht unterwirft, 
soweit sie die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit beeinträchtigen können. Es sind 
somit Veranstaltungen erfasst, von welchen davon auszugehen ist, dass sie Rückwirkungen 
auf den öffentlichen Grund zeitigen respektive öffentliche Interessen berühren könnten 
(vergleiche für die konkret vorliegende Kundgebung E. 2.2 hievor). Solche Anlässe und 
Veranstaltungen können nicht mehr als rein private Angelegenheiten betrachtet werden. Bei 
ihnen besteht vielmehr – vergleichbar den Veranstaltungen auf öffentlichem Grund – das 
Bedürfnis, durch ein vorgelagertes Bewilligungsverfahren eine wirkungsvolle präventive 


Überwachung zur Verhinderung polizeiwidriger Zustände sicherzustellen (vergleiche BGE 96 
I 219 E. 7a). 
 
5.2 Mit dem Verweis von Art. 65 Abs. 4 PolG auf die entsprechenden Bestimmungen für 
Veranstaltungen auf öffentlichem Grund, besteht im Weiteren eine ausdrückliche gesetzliche 
Grundlage, unter welchen Voraussetzungen eine Bewilligung für Anlässe auf privatem Grund 
zu erteilen ist. Das ist dann der Fall, wenn der Bewilligung keine überwiegenden öffentlichen 
Interessen entgegenstehen, wobei die Bewilligung mit Bedingungen und Auflagen erteilt 
werden kann (Art. 65 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 PolG). Aus der Umschreibung der 
Bewilligungsvoraussetzung 
kann 
geschlossen 
werden, 
dass 
mit 
«überwiegenden 
öffentlichen Interessen» in erster Linie Interessen der öffentlichen Ruhe, Ordnung und 
Sicherheit gemeint sind. Veranstaltungen, die die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit 
mit anderen Worten übermässig zu beeinträchtigen drohen und nicht mit geeigneten 
Auflagen gemeinverträglich gemacht werden können, ist die Bewilligung zu versagen. Bei 
den Begriffen der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit handelt es sich um relativ 
unbestimmte Begriffe. Die gesetzlichen Grundlagen sind unter Berücksichtigung des 
konkreten Teilrechtsgebiets (Polizeirecht) rechtsprechungsgemäss aber dennoch als 
ausreichend 
bestimmt 
zu 
beurteilen 
(vergleiche 
E. 
4.3.1 
hievor). 
Bei 
der 
Verhältnismässigkeitsprüfung ist dem Umstand der relativen Unbestimmtheit der Begriffe 
Rechnung zu tragen. 
 
5.3 Das PolG unterlag als kantonales Gesetz der Volksabstimmung (Art. 24 lit. b KV; 
vergleiche auch Art. 69 PolG). Der Erlass in Form des Gesetzes geniesst die höchste 
demokratische Legitimation; insbesondere untersteht ein Gesetz nicht «bloss» dem 
fakultativen Referendum, wie dies für Verordnungen des kantonalen Parlaments (Landrat) 
der Fall ist (siehe Art. 25 Abs. 2 lit. a KV; Verordnungen des Landrats gelten nach der 
üblichen Terminologie im Übrigen ebenfalls als Gesetze «im formellen Sinn», vergleiche 
Peter Huber-Fries, Das Urner Staats- und Verwaltungsrecht in der Praxis, Altdorf 2013, S. 21 
f.; vergleiche auch BGer 2C_325/2018 vom 18.02.2019 E. 4.2.2). Das PolG ist unter dem 
Aspekt der Normstufe somit ein geeigneter Erlass, um auch schwerwiegende 
Einschränkungen von Grundrechten vorzusehen. 
 
5.4 Als Fazit ergibt sich, dass vorliegend mit Art. 65 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 PolG sowohl 
hinsichtlich der Bestimmtheit als auch der Normstufe eine genügende gesetzliche Grundlage 
besteht, um die Meinungs- und Versammlungsfreiheit einzuschränken. Nachdem die 
Verweigerung der Bewilligung unter anderem damit begründet wurde, dass sie zur 
Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus erforderlich sei, beabsichtigte sie, den Schutz 
der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit zu gewährleisten. Der Schutz der öffentlichen 
Gesundheit und Sicherheit stellt ein legitimes öffentliches Interesse dar. Die Einschränkung 
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit ist vorliegend somit durch ein öffentliches 
Interesse gerechtfertigt. Zu prüfen ist, ob die Einschränkung auch verhältnismässig war. 
 
6. 
6.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Gesichtsmasken würden das SARS-CoV-2 nicht 
aufzuhalten vermögen. Auch das Bundesamt für Gesundheit (BAG) habe im Frühjahr 2020 
vom Tragen der Gesichtsmaske abgeraten. Die Bilanz nach einem Jahr Corona-
Massnahmen zeigte, dass das Virus mit all den Regierungsmassnahmen nicht aufzuhalten 
sei (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 31.03.2021, S. 10). 
 
6.2 Die Vorinstanz befürchtete, dass ein Grossteil der Kundgebungsteilnehmer keine 
Gesichtsmaske tragen würde, was geeignet sei, der Verbreitung des Coronavirus Vorschub 
zu leisten. Indem der Beschwerdeführer der Auffassung ist, dass Gesichtsmasken zur 
Eindämmung des Coronavirus untauglich seien, bestreitet er die Geeignetheit der 
Maskentragepflicht zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und damit indirekt auch die 
Geeignetheit der behördlichen Bewilligungsverweigerung, soweit sie mit dem Schutz der 
öffentlichen Gesundheit begründet wird. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen. 


 
6.3 
6.3.1 Es ist notorisch, dass die Anwendung von Gesichtsmasken in der breiten Öffentlichkeit 
respektive deren Nützlichkeit zur Eindämmung des Coronavirus im Frühjahr 2020, als sich 
das Coronavirus auch in der Schweiz auszubreiten begann, umstritten war. Es trifft 
namentlich zu, dass das BAG in Sachen Gesichtsmasken verlauten liess, es bestehe keine 
genügende Evidenz, dass die Anwendung von Gesichtsmasken in der breiten Öffentlichkeit 
einen entscheidenden Nutzen habe. Es wurde aber auch betont, dass die Frage der breiten 
Anwendung von Gesichtsmasken verfrüht sei und bei genügender Versorgungslage (damals 
waren die Gesichtsmasken bekanntlich ein knappes Gut) erneut geprüft werde (vergleiche 
Pressekonferenz des Bundes vom 26.03.2020, Votum Daniel Koch, online einsehbar). Die 
Sichtweise des BAG wurde von Wissenschaftlern teilweise kritisch beurteilt und die 
Nützlichkeit der Gesichtsmaske bei Anwendung in der breiten Öffentlichkeit klar bejaht (etwa 
Votum Marcel Salathé in Sondersendung zur aktuellen Lage im Corona-Stillstand vom 
16.04.2020, Schweizer Radio und Fernsehen [SRF], online einsehbar). Die Anwendung von 
Gesichtsmasken in der breiten Öffentlichkeit war somit als Massnahme im Frühjahr 2020 
umstritten. Es besteht für die vorliegende Streitigkeit indessen kein Anlass, den damaligen 
Wissensstand 
zu 
erörtern 
respektive 
die 
Beurteilung 
und 
Kommunikation 
der 
eidgenössischen Gesundheitsbehörden zu evaluieren. Entscheidend ist für die vorliegende 
Verweigerung der Kundgebungsbewilligung einzig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt 
der angefochtenen Verfügung beziehungsweise des Kundgebungstermins im Frühjahr 2021. 
Zu diesem Zeitpunkt war sowohl die wissenschaftliche Erkenntnis- als auch die 
Versorgungslage hinsichtlich der Gesichtsmasken nicht vergleichbar mit der Lage im 
Frühjahr 2020. 
 
6.3.2 Die Erkenntnis, dass Gesichtsmasken zur Eindämmung der Virusverbreitung wirksam 
und auch in der Anwendung in der breiten Öffentlichkeit sinnvoll sind, war zum 
massgebenden Zeitpunkt im Frühjahr 2021 wesentlich breiter abgestützt. Es ist mittlerweile 
anerkannt, dass das Virus hauptsächlich über die Atemwege und hier insbesondere mit 
Tröpfchen oder sogenannten Aerosolen (kleinste in der Luft schwebende Tröpfchenteile) 
übertragen werden kann. Aerosole werden beim Sprechen und Atmen, noch stärker beim 
Schreien oder Singen ausgeschieden. Insbesondere in geschlossenen Räumen können die 
Aerosole längere Zeit in der Luft schweben und sich verteilen. Virushaltige Tröpfchen werden 
vor allem beim Husten oder Niesen freigesetzt (Tröpfcheninfektion). Der Übergang zwischen 
beiden Übertragungswegen ist fließend (zum Ganzen: Öffentliches Gesundheitsportal 
Österreichs, 
https://www.gesundheit.gv.at/krankheiten/immunsystem/coronavirus-covid-
19/uebertragung, zuletzt besucht: 15.06.2021; vergleiche auch: Swiss National Covid-19 
Science Task Force, Policy Brief «Benefits of wearing masks in community settings where 
social distancing cannot be reliably achieved» vom 01.07.2020, online einsehbar). Die 
Schutzwirkung der Gesichtsmasken liegt insbesondere im Verlangsamen und Umlenken der 
Atemluft. Gesichtsmasken sind geeignet, ausgeatmete Aerosole zu bremsen und sie in 
Körpernähe schweben zu lassen (Alltagsmasken – Neue Studien zeigen, wie sie schützen, 
https://www.swr.de/wissen/studien-masken-schutzwirkung-100.html, 
zuletzt 
besucht: 
15.06.2021). Es ist daher heute anerkannt, dass sie eine Schutzwirkung haben und eine 
geeignete 
Massnahme 
zur 
Reduktion 
der 
Ansteckungswahrscheinlichkeit 
sind. 
Gesichtsmasken «worn by the large majority of people in public settings including notably 
crowded places would significantly reduce the spread of SARS-CoV-2» (Swiss National 
Covid-19 Science Task Force a.a.O., S. 3). 
 
6.3.3 Das Coronavirus wird im Allgemeinen bei einem engen Kontakt zu einer infizierten 
Person übertragen. Bei einem engen Kontakt sind die Viruskonzentrationen hoch, was eine 
Übertragung erleichtert. Nach einer Distanz von 1,5 Metern verdünnen sich Aerosole. 
Dadurch sind die Viren weniger konzentriert, was das Risiko für eine Übertragung stark 
mindert 
(BAG: 
Coronavirus: 
Häufig 
gestellte 
Fragen 
(FAQ), 
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-
pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/haeufig-gestellte-fragen.html?faq-


url=/de/ansteckung-und-risiken/was-sind-aerosole-kann-das-coronavirus-durch-aerosole-
%C3%BCbertragen-werden-was, zuletzt besucht: 15.06.2021). In geschlossenen Räumen 
können die Aerosole längere Zeit in der Luft schweben und sich verteilen (vergleiche E. 6.3.2 
hievor). Deswegen ist das Ansteckungsrisiko in geschlossenen Räumen grundsätzlich höher 
als im Freien. Grundsätzlich gilt aber auch im Freien: Wenn man durch zu wenig Abstand die 
Aerosolwolke des anderen einatmet, besteht ein Ansteckungsrisiko. Solange man nicht 
sicherstellen kann, dass man die Abstände zu anderen einhalten kann, ist es deshalb 
sinnvoll, auch draussen eine Maske zu tragen (Aerosol-Forscher: Ansteckungsgefahr im 
Freien überschätzt, https://www1.wdr.de/nachrichten/themen/coronavirus/corona-aerosole-
risiko-draussen-100.html, zuletzt besucht: 15.06.2021; vergleiche auch: Aerosole im Freien – 
Wie 
sicher 
bin 
ich 
draussen 
vor 
einer 
Corona-Infektion?, 
https://www.tagesspiegel.de/wissen/aerosole-im-freien-wie-sicher-bin-ich-draussen-vor-
einer-corona-infektion/27180446.html, zuletzt besucht: 15.06.2021). Soweit die Nützlichkeit 
der Maske im Freien kritisch beurteilt wird, bezieht sich dies auf – im Freien viel häufiger 
vorkommende – Situationen, in welchen die Kontaktzeit für eine Infektion viel zu gering ist 
(zum Beispiel beim Vorbeigehen, Vorbeijoggen, Radfahren etc. vergleiche Interview mit Dr. 
Gerhard Scheuch vom 02.03.2021, https://www.swr.de/swr1/rp/aerosol-experte-scheuch-
100.html, zuletzt besucht: 21.06.2021). 
 
6.3.4 Von der Nützlichkeit der Gesichtsmaske zur Eindämmung der Virusverbreitung ist auch 
der Gesetzgeber ausgegangen: So sind gemäss Art. 6c Abs. 2 Verordnung über 
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-
Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26, [Stand: 22.03.2021]) für politische und 
zivilgesellschaftliche Kundgebungen die Artikel 4 - 6 (Pflicht zur Erarbeitung eines 
Schutzkonzepts, Erhebung von Kontaktdaten, Personenobergrenze) zwar nicht anwendbar. 
Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer müssen jedoch eine Gesichtsmaske tragen. Die 
Absicht hinter dieser Regelung besteht darin, grössere politisch motivierte Versammlungen 
unter Berücksichtigung ihrer hohen staatsrechtlichen Bedeutung zuzulassen, aber den 
Gesundheitsschutz dennoch zu gewährleisten (vergleiche BAG, Erläuterungen zur Covid-19-
Verordnung besondere Lage, Version vom 3. Juni 2021, S. 29, online einsehbar). Die 
gesetzliche Regelung widerspiegelt den oben geschilderten Stand des Wissens, welcher das 
Tragen von Gesichtsmasken auch in Aussenbereichen empfiehlt, sofern die Abstände zu 
anderen nicht eingehalten werden können (vergleiche E. 6.3.2 f. hievor). 
 
6.4 Als Fazit kann festgehalten werden, dass das Tragen einer Gesichtsmaske eine 
geeignete Massnahme darstellt, um die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen. Dies 
insbesondere auch im Freien, wenn die Abstände zu anderen nicht eingehalten werden 
können. An der vorliegenden Kundgebung waren bis zu 10'000 Teilnehmerinnen und 
Teilnehmer zu erwarten. Diese hätten sich auf dem Bauernhofgelände an der Grenzgasse 8 
in Altdorf versammelt. Aufgrund der Erfahrung mit der Kundgebung in Liestal, aber auch 
aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung war damit zu rechnen, dass bei einer derartigen 
Menschenansammlung die Abstände zwischen den Personen nicht würden eingehalten 
werden können, zumal keine anderen Schutzmassnahmen (wie Sektoren oder ähnliches) 
vorgesehen waren. Ebenfalls war damit zu rechnen, dass an der Kundgebung laut 
gesprochen und/oder skandiert worden wäre, was einen starken Aerosolausstoss zur Folge 
gehabt hätte. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung, dass das Virus 
hauptsächlich über Aerosolaustausch zwischen nahebeieinanderstehenden Personen 
übertragen wird, war die Verpflichtung, eine Gesichtsmaske zu tragen, eine geeignete 
Massnahme, um die Verbreitung des Virus einzudämmen und damit den Schutz der 
öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten. Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, nach 
Durchführung von Kundgebungen in Lachen SZ vom 21. November 2020 und Schwyz vom 
9. Januar 2021 habe es keine Explosion der Fallzahlen gegeben, ist ihm entgegenzuhalten, 
dass die Kundgebungen in Lachen und Schwyz viel kleiner gewesen sind als die 
beabsichtigte Kundgebung in Altdorf und die Maskenpflicht zumindest in Schwyz – was auch 
der Beschwerdeführer selber vorbringt – noch besser eingehalten wurde (siehe dazu auch 
unten E. 7.3.3). Bezüglich der Kundgebung in Lachen ist zudem darauf hinzuweisen, dass 


diese zu einem Zeitpunkt stattfand, als nach einer Phase des Sinkens der Fallzahlen, diese 
wieder stark zu steigen begannen (vergleiche Kennzahlen Schwyz, laborbestätigte Fälle, 
https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case?detTime=phase2b&detGeo=SZ#show
Detail, zuletzt besucht: 16.06.2021). Zwar kann nicht mit Sicherheit gesagt werden, die 
Kundgebung in Lachen sei für den Anstieg der Fallzahlen wesentlich mitverantwortlich 
gewesen. Umgekehrt ist die Feststellung des Beschwerdeführers, die Fallzahlen seien 
praktisch unverändert geblieben, aber auch nicht zutreffend. Den wissenschaftlichen 
Kenntnisstand, 
dass 
Masken 
auch 
im 
Aussenbereich 
bei 
grösseren 
Menschenansammlungen eine sinnvolle Massnahme gegen die Verbreitung des Virus sind, 
vermögen die wenig plausiblen Hinweise des Beschwerdeführers auf die erwähnten 
Kundgebungen jedenfalls nicht zu erschüttern. Die Vorinstanz ist somit zurecht davon 
ausgegangen, dass die Maskentragepflicht eine geeignete Massnahme zum Schutz der 
öffentlichen Gesundheit darstellt. Die entsprechenden Rügen des Beschwerdeführers sind 
unbegründet. Insoweit kann auch nicht gesagt werden, die Verweigerung der Bewilligung sei 
– weil auf einer untauglichen Auflage basierend – von vornherein eine ungeeignete 
Massnahme zum Schutz der Gesundheit gewesen. Eine andere Frage ist, ob davon 
ausgegangen werden konnte, dass die Kundgebungsteilnehmerinnen und -teilnehmer – 
entgegen der Befürchtung der Vorinstanz – eine Gesichtsmaske getragen hätten. Wäre 
davon auszugehen, wäre die Erforderlichkeit der Bewilligungsverweigerung zu verneinen, 
denn es wäre der Schutz der öffentlichen Gesundheit auch mit einem milderen Mittel 
(Einhaltung der Maskenpflicht) gewährleistet gewesen. 
 
7. 
7.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, es sei willkürlich, wenn die Vorinstanz davon ausgehe, 
dass ein Grossteil der Kundgebungsteilnehmerinnen und -teilnehmer in Altdorf keine 
Gesichtsmaske getragen hätte, nur weil dies angeblich an der Kundgebung in Liestal der Fall 
gewesen sei. Der Beschwerdeführer werde gleichsam in Sippenhaft genommen. An der 
Kundgebung, welche der Beschwerdeführer am 9. Januar 2021 in Schwyz durchgeführt 
habe, sei die Maskenpflicht grösstenteils befolgt worden. Nur bei vier Teilnehmern von 
mindestens 400 sei eine Verzeigung durch die Polizei wegen Nichtbefolgens der 
Maskenpflicht erfolgt. 
 
7.2 Ob ein Grossteil der Kundgebungsteilnehmerinnen und -teilnehmer in Altdorf keine 
Gesichtsmaske getragen hätte, erfordert notwendigerweise eine Beurteilung hypothetischer 
Geschehensabläufe. Erforderlich ist dafür letztlich eine Prognose, die kaum je eindeutig 
ausfallen kann, aber objektiv und transparent nachvollziehbar sein muss (vergleiche BGer 
1C_586/2019 vom 03.08.2019 E. 5.3 [zur Publikation vorgesehen]). Bei der Beurteilung 
können die Thematik der Veranstaltung sowie Erfahrungen mit vergleichbaren vergangenen 
Anlässen miteinbezogen werden (vergleiche BGE 132 I 256 E. 4.3; BGer 1C_550/2015 vom 
18.01.2016 E. 2.3.2). 
 
7.3 
7.3.1 Am 20. März 2021 fand in Liestal BL eine bewilligte Kundgebung statt. Die 
Kundgebung wurde vom Verein «Stiller Protest» organisiert, welcher es sich zur Aufgabe 
gemacht hat, Demonstrationen und Kundgebungen zu organisieren, um der Zurückweisung 
der aktuellen Politik im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bewältigung der 
Coronavirus-Pandemie 
Ausdruck 
zu 
verleihen 
(vergleiche 
Website 
des 
Vereins 
https://stillerprotest.ch/, zuletzt besucht: 16.06.2021). Thema der Veranstaltung in Liestal 
waren denn auch die Corona-Massnahmen des Bundes respektive die Kritik dagegen. An 
der Veranstaltung trat auch der Präsident des Beschwerdeführers auf, forderte eine 
«vernünftige Corona-Politik» und empfahl die Veranstaltung vom 10. April 2021 in Altdorf 
(https://stillerprotest.ch/protestmarsch-liestal/, 
zuletzt 
besucht: 
16.06.2021). 
Aus 
den 
zahlreichen Fotos und Videos, welche die Kundgebung in Liestal dokumentieren und auf 
dem Internet abrufbar sind (vergleiche etwa das Video «Rückblick Liestal 20.03.2021» auf 
https://stillerprotest.ch/, zuletzt besucht: 16.06.2021), geht hervor, dass die Teilnehmerinnen 
und Teilnehmer teilweise längere Zeit (etwa beim Lauschen von Reden) dicht gedrängt 


beieinanderstanden. Ein Grossteil der Teilnehmerinnen und Teilnehmer trug dabei keine 
Gesichtsmaske. In der Medienmitteilung vom 23. März 2021 teilte der basellandschaftliche 
Regierungsrat mit, dass ein rigoroses Durchsetzen der Maskentragepflicht unweigerlich zu 
einer Eskalation geführt hätte und angesichts der grossen Anzahl von friedlich an der 
Demonstration Teilnehmenden nicht verhältnismässig umsetzbar gewesen wäre. In Chur 
fand bereits am 6. März 2021 eine ähnliche Kundgebung statt (vergleiche SRF «Zulauf bei 
Massnahme-Gegnern – Anti-Corona-Demos: Kaum Widerstand gegen den Widerstand», 
https://www.srf.ch/news/schweiz/zulauf-bei-massnahmen-gegnern-anti-corona-demos-kaum-
widerstand-gegen-den-widerstand, zuletzt besucht: 16.06.2021). 
 
7.3.2 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen kann zunächst festgestellt werden, dass 
sowohl die Thematik der Kundgebung in Liestal als auch jene in Chur mit der Thematik der 
beabsichtigten Kundgebung in Altdorf vergleichbar war. Auch war zu erwarten, dass sich der 
Kreis der Teilnehmenden in vergleichbarer Weise zusammensetzen würde, zumal es – 
anknüpfend an der gemeinsamen Thematik (Kritik an den Corona-Massnahmen) – ein 
Bedürfnis der Veranstalter in Altdorf war, dass möglichst viele «Gleichgesinnte» (auch) nach 
Altdorf kommen würden. So hat denn auch der Präsident des Beschwerdeführers an der 
Kundgebung in Liestal Werbung für die Kundgebung in Altdorf gemacht. Auch zeitlich 
erscheinen die Veranstaltungen in Liestal und Chur mit jener in Altdorf verknüpft. Die 
Kundgebung in Liestal fand wenige Tage vor der geplanten Kundgebung in Altdorf statt. Sie 
war der vorläufige Höhepunkt einer seit Anfang 2021 zunehmenden Anzahl von im grösser 
werdenden 
massnahmeskeptischen 
Kundgebungen 
(vergleiche 
SRF 
«Zulauf 
bei 
Massnahme-Gegnern – Anti-Corona-Demos: Kaum Widerstand gegen den Wider-stand», 
a.a.O.; Aargauer Zeitung, «Liestal – «Wir werden immer mehr»: So lief die bislang grösste 
Coronademo 
der 
Schweiz 
ab 
– 
Sicherheitsdirektion 
will 
Veranstalter 
büssen», 
https://www.aargauerzeitung.ch/schweiz/liestal-wir-werden-immer-mehr-so-lief-die-bislang-
groesste-corona-demo-der-schweiz-ab-ld.2116887, 
zuletzt 
besucht: 
16.06.2021). 
Die 
Kundgebung in Altdorf wäre in diesem Kontext eine Fortführung dieser Entwicklung 
gewesen. Aufgrund all dessen war insbesondere die Kundgebung in Liestal – aber auch die 
vorangegangene Kundgebung in Chur – mit der beabsichtigten Kundgebung in Altdorf 
vergleichbar und konnten die Erfahrungen mit den Kundgebungen in Liestal und Chur in die 
vorliegende Beurteilung miteinbezogen werden. Die Berücksichtigung von Erfahrungen mit 
vergleichbaren vergangenen Anlässen gehört nachgerade zu einer objektiv und transparent 
nachvollziehbaren Beurteilung. Mit Sippenhaft oder dergleichen hat dies nichts zu tun. 
 
7.3.3 Die Erfahrungen mit der Kundgebung in Liestal, aber auch jene mit der Kundgebung in 
Chur vom 6. März 2021 (vergleiche SRF «Zulauf bei Massnahme-Gegnern – Anti-Corona-
Demos: Kaum Widerstand gegen den Widerstand» a.a.O.), haben gezeigt, dass die 
Maskentragepflicht ab einer gewissen Grösse der Veranstaltung nicht mehr durchgesetzt 
werden kann. Diese kritische Grösse wäre bei der Kundgebung in Altdorf klar überschritten 
gewesen. Weil der Teilnehmerkreis in Altdorf mit den bisherigen Veranstaltungen in Liestal 
und Chur vergleichbar gewesen wäre, war gleichzeitig damit zu rechnen, dass sich der 
Grossteil der Teilnehmenden auch in Altdorf nicht ohne Zwang an die Maskenpflicht gehalten 
hätte. Das kann auch aufgrund der Thematik der Kundgebungen angenommen werden. 
Deren Ziel war es, die Corona-Massnahmen des Bundes, wozu auch die Maskenpflicht 
gehört, zu kritisieren. Wie die Erfahrungen mit vergangenen Kundgebungen gezeigt haben, 
gehört zu dieser Kritik offenbar auch, dass die Gesichtsmaske nicht getragen wird. So führt 
auch der Beschwerdeführer in seiner vorliegenden Beschwerde aus, die Maske sei zu einem 
«reinen Unterwerfungssymbol» geworden. In der Diktion des Beschwerdeführers gilt es sich 
dagegen zu wehren. Vor diesem Hintergrund ist es nicht nur nicht willkürlich, sondern 
zutreffend, wenn die Vorinstanz annimmt, ein Grossteil der Kundgebungsteilnehmenden an 
der beabsichtigten Kundgebung in Altdorf hätte die Maskenpflicht nicht eingehalten. Daran 
vermag auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf die Kundgebung in Schwyz vom 9. 
Januar 2021 nichts zu ändern. An dieser Kundgebung nahmen nur 400 Personen teil; sie 
stand gleichsam am Anfang der unter E. 7.3.2 hievor aufgezeigten Entwicklung. An der 
beabsichtigten Kundgebung in Altdorf hätten dagegen bis zu 10'000 Besucher teilnehmen 


sollen und die Erfahrungen mit den zunehmend grösser werdenden Kundgebungen in Liestal 
und Chur, an welchen die Maskenpflicht zunehmend ignoriert wurde, waren ein 
Sachumstand, welcher zum Zeitpunkt der Kundgebung in Schwyz noch nicht vorhanden war. 
Der Vergleich mit der Kundgebung in Schwyz ist deshalb nicht zielführend. 
 
7.4 Nach dem Ausgeführten ergibt sich, dass die Auflage der Maskentragepflicht von den 
Kundgebungsteilnehmenden grösstenteils nicht befolgt worden wäre. Eine für die 
Eindämmung des Virus geeignete Massnahme hätte somit nicht erfolgreich durchgeführt 
werden können, wenn die Kundgebung bewilligt worden wäre. Alternative Massnahmen zur 
Maskentragepflicht, welche das Ansteckungsrisiko in vergleichbarer Weise gesenkt hätten, 
sind keine ersichtlich. Vielmehr ist es gerade die Maskentragepflicht, welche die politischen 
Kundgebungen im Sinne einer Erleichterung von weitergehenden Verpflichtungen 
(Erarbeitung Schutzkonzept, Erhebung von Personendaten) befreien will. Wie der 
Gesundheitsschutz mit milderen Mitteln zu erreichen gewesen wäre, ist daher nicht 
erkennbar und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargelegt. Die Verweigerung der 
Bewilligung war deshalb – nachdem die Auflage einer Maskenpflicht nicht erfolgreich 
gewesen wäre und auch keine anderen tauglichen Massnahmen ersichtlich waren – zum 
Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich. 
 
8. 
8.1 Nachdem festgestellt ist, dass das Maskentragen eine geeignete Massnahme zum 
Schutz der öffentlichen Gesundheit ist, als Auflage an der konkreten Kundgebung aber 
weder befolgt worden wäre noch hätte durchgesetzt werden können, stellt sich weiter die 
Frage, ob das Beharren der Behörden auf das Maskentragen und den damit verbundenen 
Schutz der öffentlichen Gesundheit in der konkreten Situation angemessen war. Dies ist 
anhand einer Interessenabwägung zu beantworten. Der Beschwerdeführer führt aus, die 
Vorinstanz male den Covid-19-Teufel an die Wand und – sinngemäss – übertreibe, was die 
Gefährdung der Gesundheit durch eine Kundgebung ohne Masken anbelange. Es ist somit 
das Interesse eines relativ strikten Gesundheitsschutzes (Durchführung der Kundgebung mit 
Maske) gegen dasjenige der Durchführung der Kundgebung unter Inkaufnahme eines 
Risikos für die öffentliche Gesundheit (Durchführung der Kundgebung ohne Maske) 
abzuwägen. Dabei ist vorab in Erinnerung zu rufen, dass bereits die blosse Maskenpflicht 
eine Erleichterung für politische Kundgebungen darstellt und das Beharren auf der blossen 
Maskenpflicht bereits Abstriche beim Gesundheitsschutz beinhaltet (vergleiche E. 7.4 
hievor). 
 
8.2 Der Schutz der öffentlichen Gesundheit hat hohes Gewicht. Auf der anderen Seite 
besteht ein erhebliches privates Interesse des Beschwerdeführers an der Durchführung einer 
politischen/zivilgesellschaftlichen 
Kundgebung, 
zumal 
dem 
ideellen 
Gehalt 
der 
Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, sowie der staatsrechtlichen Bedeutung solcher 
Kundgebungen Rechnung zu tragen ist (vergleiche BGE 127 I 164 E. 3b). 
 
8.3 Bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses (Schutz der öffentlichen Gesundheit) ist 
insbesondere das Seuchengeschehen zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung vom 25. 
März 2021 respektive des Kundgebungstermins am 10. April 2021 näher zu betrachten. 
 
8.3.1 Die Schweiz wurde im Herbst 2020 von der zweiten Coronavirus-Welle hart getroffen. 
Sie gehörte zu den am stärksten von der Pandemie betroffenen Regionen Europas 
(vergleiche «Covid-19: Schweiz hat nicht genügend getestet, um zweite Welle zu 
verhindern» 
vom 
25.11.2020, 
https://www.swissinfo.ch/ger/covid-19--schweiz-hat-nicht-
genuegend-getestet--um-zweite-welle-zu-verhindern/46183784, 
zuletzt 
besucht: 
17.06.2021). Nachdem die Fallzahlen bis Mitte Februar 2021 auf ein relativ tiefes Niveau 
gesunken waren, begannen sie im März 2021 wieder zu steigen. In den Lagebeurteilungen 
der nationalen wissenschaftlichen Task Force vom 15. und 29. März 2021 wurde ein 
exponentielles Wachstum der Epidemie geschätzt. Die dritte Coronavirus-Welle begann sich 
abzuzeichnen. Obwohl die Ausgangslage im Vergleich zur zweiten Welle unter anderem 


dank des beginnenden Impfeffekts vorteilhafter war, wurde am 13. April 2021 (somit drei 
Tage nach dem geplanten Kundgebungstermin) die Lage als instabil bezeichnet und zur 
Vorsicht gemahnt; die Gefahr einer weiteren schnellen Zunahme der Virusaktivität sei 
definitiv noch nicht gebannt. (Medienkonferenz des Bundes vom 13.04.2021, Votum Rudolf 
Hauri, online einsehbar). Es wurde insbesondere die Notwendigkeit der Einhaltung der 
Abstands-, Hygiene- und Maskenregeln betont (Medienkonferenz a.a.O., Votum Virginie 
Masserey). 
 
8.3.2 Die Lage im Kanton Uri war in der dritten Coronavirus-Welle bezogen auf die 
durchschnittlichen Verhältnisse in der Schweiz besonders angespannt. Der Kanton galt als 
«Corona-Hotspot». Die Lage wurde als bersorgniserregend bezeichnet; Engpässe in der 
Gesundheitsversorgung wurden ernsthaft befürchtet (vergleiche Luzerner Zeitung «Uri will 
Ausbruch 
stoppen: 
Mehr 
Tests, 
mehr 
Tracing 
und 
ein 
Appell 
an 
alle», 
https://www.luzernerzeitung.ch/zentralschweiz/uri/coronavirus-uri-so-will-der-kanton-die-
hohen-fallzahlen-bekaempfen-ld.2124183, zuletzt besucht: 17.06.2021; vergleiche auch 
Beschwerdeantwort der Vorinstanz vom 28.04.2021 S. 8). Gemäss den auf der Website des 
BAG publizierten Kennzahlen zum Kanton Uri betrug der 14-Tages-Wert der laborbestätigten 
Fälle bezogen auf 100'000 Einwohner am 1. März 2021 noch 122.61 und stieg dann 
kontinuierlich und sehr stark bis zu einem Spitzenwert von 1157.94 am 27. April 2021 an. 
Der schweizerische Durchschnitt lag am 27. April 2021 bei 324.89. Am 6. April 2021 
appellierte der Regierungsrat des Kantons Uri an die Bevölkerung, den vorgeschriebenen 
Schutzmassnahmen ein unvermindertes Augenmerk zu schenken. Nach wie vor gehe es 
darum, die Kontakte auf das Nötigste zu beschränken, den Abstand zu wahren und die 
Hygienemassnahmen (Desinfektion, Hände waschen, Masken tragen) zu befolgen 
(«Dringender Appell des Regierungsrats: Steigenden Fallzahlen mit mehr Disziplin, Tests 
und Impfungen begegnen» vom 06.04.2021, online einsehbar). 
 
8.4 
8.4.1 Die vorstehenden Ausführungen zeigen auf, dass die epidemiologische Lage zum 
Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung und des beabsichtigten Kundgebungstermins am 
10. April 2021 im Kanton Uri äusserst angespannt war. Der Anstieg der Fallzahlen war sehr 
stark und lag weit über dem schweizerischen Durchschnitt. Soweit die Vorinstanz in der 
angefochtenen Verfügung ausführt, es sei wichtiger denn je gewesen, dass die Massnahmen 
zur Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie konsequent eingehalten würden, ist dies 
nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Entsprechend hoch ist das Interesse zu 
gewichten, dass zu diesem Zeitpunkt sinnvolle und geeignete Massnahmen zur 
Eindämmung der Virusverbreitung – wozu die Maskenpflicht an grösseren Veranstaltungen 
gehört – konsequent umgesetzt wurden. Das Interesse des Beschwerdeführers, die 
Kundgebung allenfalls auch unter Inkaufnahme des Risikos der Ignorierung der Masken-
pflicht durchführen zu können, muss angesichts dieser Situation zurücktreten. Es wäre in der 
konkreten Situation nicht verantwortbar gewesen, eine Kundgebung mit mehreren tausend 
Teilnehmenden zu bewilligen, von welcher gleichzeitig angenommen werden musste, dass 
sich ein Grossteil der Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht an die Maskenpflicht halten 
würde. Wie die Vorinstanz in nicht zu beanstandender Weise ausführt, hätte dies in einer 
ohnehin 
schon 
angespannten 
Infektionslage 
zu 
einer 
(zusätzlichen) 
erheblichen 
Infektionsgefahr für die Teilnehmenden, die Polizeibeamten und für Dritte geführt. Dies 
musste nicht hingenommen werden. Die Abwägung der Interessen ergibt, dass das 
Interesse 
eines 
relativ 
strikten 
Gesundheitsschutzes 
aufgrund 
des 
ausgeprägten 
Seuchengeschehens überwiegt. Es kann damit offenbleiben, ob der Gesetzgeber mit der 
Bestimmung zur Maskenpflicht in der Covid-19-Verordnung besondere Lage die 
Interessenabwägung in generell-abstrakter Weise vorgenommen und entschieden hat, dass 
die Maskenpflicht an Kundgebungen und der damit verbundene Schutz der öffentlichen 
Gesundheit einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen (vergleiche hierzu 
BGE 139 II 33 E. 2.7.1, 1C_598/2014 vom 18.04.2016 E. 4.3, 1C_258/2015 vom 22.03.2016 
E. 7). 
 


8.4.2 Bei der Interessenabwägung ist weiter zu berücksichtigen, dass eine Kundgebung ein 
in zeitlicher und örtlicher Hinsicht beschränktes Ereignis darstellt und das Tragen einer 
Maske wohl als etwas unangenehm empfunden werden kann, ansonsten aber keine 
wesentlichen Nachteile mit sich bringt. Die Auflage, an einer Kundgebung eine Maske zu 
tragen, stellt insofern einen eher leichten Eingriff in die persönliche Freiheit der 
Teilnehmenden dar. Dass eine entsprechende Auflage einen 
unverhältnismässigen Eingriff bedeutet hätte, kann jedenfalls nicht gesagt werden. Ob die 
Covid-19-Verordnung besondere Lage des Bundesrates, was die Normstufe betrifft und der 
Beschwerdeführer andeutet, tatsächlich kein geeigneter Erlass ist, um eine Maskenpflicht für 
grössere Anlässe vorzusehen, darf insofern bezweifelt werden. Vorliegend geht es gerade 
nicht darum, ob das Nicht-Tragen der Maske auch mit einer Strafe hätte belegt werden 
dürfen; mithin in einer Regierungsverordnung neue Straftatbestände geschaffen werden 
dürfen. Die Maskenpflicht wurde vorliegend zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und 
somit 
polizeirechtlich 
begründet. 
Dazu 
gehört 
im 
Übrigen 
auch, 
dass 
die 
Bewilligungsverweigerung gestützt auf das kantonale Polizeigesetz und nicht die Covid-19-
Verordnung besondere Lage des Bundesrates ergangen ist. Dass das kantonale 
Polizeigesetz eine genügende gesetzliche Grundlage ist, wurde schon aufgezeigt (vergleiche 
E. 5.1 ff. hievor). 
 
8.5 Als Fazit kann festgehalten werden, dass das Interesse an einem relativ strikten Schutz 
der öffentlichen Gesundheit im konkreten Fall das Interesse des Beschwerdeführers an der 
Durchführung der Kundgebung überwog. Die Verweigerung der Kundgebungsbewilligung ist 
deshalb im konkreten Fall als zumutbar zu beurteilen. 
 
9. 
Zusammenfassend beruht die Verweigerung der Kundgebungsbewilligung auf einer 
ausreichenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.1 ff. hievor) und liegt im öffentlichen Interesse 
(E. 5.4 hievor). Sie war verhältnismässig, weil der Grundrechtseingriff zumutbar (E. 8.1 ff. 
hievor) sowie zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet (E. 6.1 ff. hievor) und 
erforderlich (E. 7.1 ff. hievor) war. Eine Verletzung des Kerngehalts wird weder substantiiert 
gerügt noch wäre eine solche ersichtlich. Die Grundrechtseinschränkung war demnach im 
Sinne von Art. 36 BV gerechtfertigt. Eine Verletzung von Art. 22 und/oder Art. 16 BV liegt 
somit nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verweigerung der 
Kundgebungsbewilligung ist daher unbegründet und als Folge davon abzuweisen. Vor 
diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Kundgebung auch wegen des gemäss 
angefochtener Verfügung mangelhaften Parkplatzkonzepts zu verweigern gewesen wäre 
beziehungsweise ob dieser Grund zusätzlich für die Verweigerung der Kundgebungs-
bewilligung hat herangezogen werden können oder allenfalls auch alleine für die 
Bewilligungsverweigerung ausgereicht hätte.