ur_gerichte · 2017_OG V 16 32. · 2017-11-24 · de

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 48 Abs. 3, Art. 82 lit. b, ARt. 87 Abs. 1 BGG.

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 48 Abs. 3, Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 1 BGG. 
Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a, Art. 55 Abs. 1 VRPV. Abstrakte Normenkontrolle. 
Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht bilden 
einzig Verfügungen. Im Kanton Uri ist die abstrakte Anfechtung von 
Rechtssätzen vor Obergericht daher nicht zulässig, auch wenn dies im 
verfahrensrechtlichen Ausnahmekatalog nicht ausdrücklich erwähnt wird. 
Kennt der betreffende Kanton kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, 
ist gegen kantonale Erlasse direkt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen 
Angelegenheiten an das Bundesgericht zu erheben. Im konkreten Fall richtete 
sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Erlass eines kantonalen 
Reglements, 
losgelöst 
von 
einem 
konkreten 
Anwendungsfall. 
Das 
Bundesgericht und nicht das Obergericht ist für die Behandlung solcher 
Beschwerden zuständig. Wird die Beschwerde bei einer unzuständigen 
eidgenössischen oder kantonalen Behörde eingereicht, ist sie unverzüglich 
dem 
Bundesgericht 
zu 
übermitteln. 
Nichteintreten 
auf 
die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und Weiterleitung an das Bundesgericht. 
 
Obergericht, 24. November 2017, OG V 16 32 
 
 
 
Aus den Erwägungen: 
 
 
1. 
a) Gemäss Art. 54 Abs. 1 und 2 lit. a VRPV ist gegen Verfügungen des 
Regierungsrates, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausschliesst oder anders 
regelt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht zulässig. Nach Art. 3 Abs. 1 
lit. a VRPV gelten als Verfügungen instanzabschliessende, hoheitliche Anordnungen der 
Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes, des Kantons, der 
Gemeinden, der Korporationen, der übrigen öffentlichrechtlichen Körperschaften oder der 
öffentlichrechtlichen Anstalten stützen und die Rechte und Pflichten bestimmter Personen 
begründen, ändern oder aufheben. Als Verfügung gelten auch Zwischenverfügungen (Art. 3 
Abs. 2 VRPV). Der Verfügungsbegriff gemäss Urnerischem Verwaltungsverfahrensrecht 
deckt sich damit im Wesentlichen mit dem Verfügungsbegriff nach Art. 5 Abs. 1 und 2 VwVG 
(vergleiche BGE 2C_444/2015 vom 04.11.2015 E. 3.2.1; Entscheid Obergericht des Kantons 
Uri vom 26.08.2016, OG V 15 44, E. 5b). Die Verfügung ist ein Akt der Anwendung des 
Rechts auf einen konkreten Fall und für einen individuellen Adressaten. Sie steht damit im 
Gegensatz zum Rechtssatz, der sich durch seinen generell-abstrakten Charakter 
auszeichnet (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, 
Rz. 860; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 2011, S. 111; 
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003, Rz. 
543). 
 
 
 
b) Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle können Rechtssätze ohne 
Zusammenhang 
mit 
einem 
Anwendungsakt 
(das 
heisst 
abstrakt) 
auf 
ihre 
Verfassungsmässigkeit geprüft werden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, Rz. 1929b). Dies im Unterschied zur konkreten 
beziehungsweise akzessorischen Normenkontrolle, bei welcher Rechtssätze anlässlich der 
Anfechtung eines darauf gestützten Einzelakts (Verfügung oder Urteil) auf ihre 
Verfassungsmässigkeit geprüft werden. Bei der konkreten beziehungsweise akzessorischen 
Normenkontrolle wird vor dem Entscheid darüber, ob der angefochtene Akt selbst 
rechtmässig ist (Hauptfrage), im Sinne einer Vorfrage (vorfrageweise = akzessorisch) 
untersucht, ob der Rechtssatz, auf den sich der Anwendungsakt stützt, verfassungsmässig 
ist 
(Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, 
a.a.O., 
Rz. 
1929b). 
Während 
die 
konkrete 
Normenkontrolle von allen Gerichten ausgeübt wird, sind die Kantone weder durch die 
Verfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung 


der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse (abstrakte Normenkontrolle) einzusetzen (BGE 
2C_291/2014 vom 15.12.2014 E. 1.2.1 nicht publ. in 141 I 36; Häfelin/Haller/Keller/-
Thurnherr, a.a.O., Rz. 1929b). 
 
 
 
c) 
Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden einzig Verfügungen (E. 
1a hievor). Im Kanton Uri ist die abstrakte Anfechtung von Rechtssätzen vor Obergericht 
daher nicht zulässig, auch wenn dies im Ausnahmekatalog von Art. 55 Abs. 1 VRPV nicht 
ausdrücklich erwähnt wird (Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 04.12.2007 an den 
Landrat zur Umsetzung der neuen Bundesrechtspflege im Kanton Uri, S. 11; Peter Huber-
Fries, Das Urner Staats- und Verwaltungsrecht in der Praxis, Altdorf 2013, S. 24 und 165). 
 
 
 
d) Die Vorinstanz beabsichtigte den Erlass des Reglements über den Schutz der 
Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld unter anderem gestützt 
auf Art. 10 Abs. 1 kantonales Gesetz über den Natur- und Heimatschutz (RB 10.5101; 
nachfolgend: KNHG). Diese Bestimmung ermächtigt die Vorinstanz, Schutzmassnahmen für 
Schutzobjekte von nationaler und regionaler Bedeutung zu erlassen. Im Reglement findet 
sich eine Liste von Gewässern, die nach der Intention des Reglementes ungeschmälert 
erhalten werden sollen (Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1). Insbesondere soll die Nutzung der 
Schutzobjekte zur Energieerzeugung verboten sein, wobei aber beispielsweise die Erstellung 
und der Betrieb von «Kleinstwasserkraftwerken» ohne Netzeinspeisung (Inselbetrieb) 
weiterhin möglich sein soll (Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 4). Das Reglement ist klarerweise 
eine Rechtsverordnung der Exekutive und enthält generell-abstrakte Rechtssätze (Peter 
Huber-Fries, a.a.O., S. 18 f.; zur Begrifflichkeit der Rechtsverordnung der Exekutive: 
Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 1853 ff.). Eine Verfügung liegt nicht vor 
(vergleiche hierzu auch E. 1f hernach). Gegen den Erlass des Reglements selbst, losgelöst 
von einem konkreten Anwendungsfall, ist im Kanton Uri kein Rechtsmittel gegeben (E. 1c 
hievor). 
 
 
 
e) Der Beschwerdeführer richtet seine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den 
Erlass des vorgenannten Reglementes. Er möchte, dass dieses nicht in Kraft tritt und hält 
insbesondere 
dessen 
Bestimmung 
in 
Art. 
5 
Abs. 
2 
für 
verfassungswidrig 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 16.09.2016, S. 5 Ziff. 9.2). Namentlich ruft der 
Beschwerdeführer das Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) sowie das 
Willkürverbot an (Art. 9 BV). Wie gezeigt, ist die abstrakte Anfechtung von Rechtserlassen 
vor Obergericht aber nicht zulässig. Gegen kantonale Erlasse ist vielmehr die Beschwerde in 
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu erheben (Art. 82 lit. b BGG). 
Dabei ist die Beschwerde direkt an das Bundesgericht zu richten, wenn der betreffende 
Kanton – wie hier der Kanton Uri – kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt 
(Art. 87 Abs. 1 BGG; BGE 136 I 267 E. 1.1, 1C_605/2016 vom 01.09.2017 E. 1.2). Dem 
Obergericht 
fehlt 
insoweit 
die 
funktionelle 
Zuständigkeit, 
weshalb 
auf 
die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist (zur Weiterleitung E. 3 hernach). 
 
 
 
f) 
 An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass die Vorinstanz die Einsprache 
des Beschwerdeführers abgewiesen hat und insofern vermeintlich einen beim Obergericht 
anfechtbaren (Einsprache-)Entscheid erliess. Hierzu ist das Einspracheverfahren vor der 
Vorinstanz näher zu betrachten. Betreffen Schutzmassnahmen ein Gebiet, sind sie nach den 
Vorschriften des Baugesetzes über den Erlass von Quartierplänen oder als Bestandteil eines 
Zonenplanes zu treffen (Art. 11 Abs. 1 KNHG). Schutzmassnahmen für einzelne Objekte 
werden dagegen durch Verfügung nach der VRPV getroffen (Art. 11 Abs. 2 KNHG). Die hier 
interessierenden Schutzmassnahmen betreffen ein Gebiet (Uri Nord), weshalb die 
Anordnung auf dem Verfügungsweg ausgeschlossen ist. Es ist deshalb folgerichtig, dass die 
Vorinstanz die Schutzmassnahmen mittels generell-abstraktem Reglement erlassen wollte. 
Hierbei hat sie sinngemäss die Verfahrensvorschriften des Baugesetzes über den Erlass von 
Quartierplänen zu beachten. Gemäss Art. 55 Planungs- und Baugesetz (RB 40.1111; 
nachfolgend: PBG) sind Quartierpläne und Quartiergestaltungspläne während 30 Tagen 
öffentlich aufzulegen. Die Auflage ist öffentlich bekanntzumachen (Abs. 1). Innerhalb der 


Auflagefrist können schriftliche Einsprachen mit bestimmten Begehren und begründet beim 
Gemeinderat eingereicht werden (Abs. 2). Kann die Einsprache nicht gütlich erledigt werden, 
entscheidet der Gemeinderat darüber. Falls die Verständigung oder der Einspracheentscheid 
wesentliche Änderungen zur Folge hat, ist die öffentliche Auflage zu wiederholen (Abs. 3). Im 
Übrigen richtet sich das Verfahren nach der VRPV (Abs. 6). Das Mitwirkungsrecht der 
Bevölkerung ist zu gewährleisten (Abs. 7). In sinngemässer Anwendung dieser 
Bestimmungen hat die Vorinstanz das streitbetroffene Reglement während 30 Tagen 
öffentlich aufgelegt und die Auflage im Amtsblatt bekanntgemacht. Die gegen das Reglement 
gerichtete Einsprache des Beschwerdeführers hat die Vorinstanz geprüft und abgewiesen. 
Zwar hat die Vorinstanz damit einen verbindlichen und hoheitlichen Entscheid gefällt, in der 
Sache ging und geht es aber um den Erlass von generell-abstrakten Rechtssätzen, konkret 
um den Erlass des Reglementes über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord 
zwischen dem Urnersee und Erstfeld. Anders als dies sonst beim Erlass von Reglementen 
üblich ist, haben die Bürger dank dem vorangehenden Einspracheverfahren die Möglichkeit 
Einwände vorzubringen und insoweit in gewissem Masse beim Erlass des Reglements 
mitzuwirken. Das dem vorinstanzlichen Entscheid vorangegangene Einspracheverfahren 
diente insofern dazu, das Mitwirkungsrecht der Bevölkerung zu gewährleisten, wie dies Art. 
55 Abs. 7 PBG verlangt. So ist das vorliegend durchlaufene Einspracheverfahren nicht 
gleichzustellen mit dem Einspracheverfahren gegen eine Verfügung (Art. 39 ff. VRPV). 
Letztere Einsprache ist eine Einsprache mit Rechtsmittelfunktion, wohingegen die 
Einsprache gemäss Art. 11 Abs. 1 KNHG i.V.m. Art. 55 Abs. 2 PBG der demokratischen 
Mitwirkung dient, welche üblicherweise beim Erlass von Reglementen nicht vorgesehen ist, 
hier aber auf dem Wege spezialgesetzlicher Bestimmungen in gewissem Masse ermöglicht 
wird (vergleiche zur Natur des hier interessierenden Einspracheverfahrens auch: BGE 
1C_605/2016 a.a.O. E. 3.1, 1C_570/2013 vom 07.01.2014 E. 1.2.2).