ur_gerichte · 2018_OG V 18 30. · 2018-08-17 · de

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 3 Abs. 2, Art. 54, Art. 83 Abs. 1 VRPV:

Kantonales Verfahrensrecht. Art. 3 Abs. 2, Art. 54, Art. 83 Abs. 1 VRPV. 
Rechtsverweigerung. Zuständigkeit. Art. 83 Abs. 1 VRPV legt als lex specialis 
die Zuständigkeit für die Behandlung von Rechtsverweigerungsbeschwerden 
abweichend von allgemeinen Grundsätzen fest und überträgt die Zuständigkeit 
der Aufsichtsbehörde. In Fällen, in welchen der Erlass einer Verfügung 
verlangt 
wird 
und 
sich 
die 
vorgesetzte 
Behörde 
im 
Sinne 
einer 
Aufsichtsbehörde klar ermitteln lässt, ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde 
daher an die Aufsichtsbehörde und nicht die Rechtsmittelbehörde zu richten. 
 
Obergericht, 17. August 2018, OG V 18 30 
 
 
Sachverhalt: 
 
 
 
Aus den Erwägungen: 
 
 
 
1. 
a) Bevor die Beschwerdesache in materieller Hinsicht geprüft werden kann, muss 
festgestellt 
sein, 
dass 
sämtliche 
Sachentscheidungsvoraussetzungen 
– 
auch 
Prozessvoraussetzungen genannt – vorliegen (Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], 
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2014, 
Vorbem. zu §§ 19 - 28a N. 50). Ob die Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind, 
ist als Rechtsfrage von der entscheidenden Instanz von Amtes wegen zu untersuchen (Fritz 
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 73). 
 
 
 
b) Die Beschwerdeführerin richtete ihre Beschwerde an den Regierungsrat des 
Kantons Uri. Dieser hielt sich in der Folge für die Behandlung der Beschwerde nicht 
zuständig und überwies die Sache dem Obergericht des Kantons Uri (Verwaltungsrechtliche 
Abteilung). Zu prüfen ist, ob die Zuständigkeit des Obergerichts gegeben ist. 
 
 
 
aa) Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die Vorinstanz (Baudirektion Uri) als 
Anstellungsbehörde zu verpflichten, in der arbeitsrechtlichen Streitigkeit zwischen ihr und der 
Vorinstanz 
eine 
anfechtbare 
personalrechtliche 
Verfügung 
zu 
erlassen. 
Die 
Beschwerdeführerin macht damit das unrechtmässige Verweigern einer Verfügung geltend 
(Rechtsverweigerung). 
 
 
 
bb) Mit der Zuständigkeitsordnung legt die Gesetzgebung fest, welche Behörde sich 
mit einer bestimmten Verwaltungs- oder Verwaltungsjustizangelegenheit zu befassen hat. 
Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung hat zwingenden Charakter (Markus Müller, Bernische 
Verwaltungsrechtspflege, 
2. 
Aufl., 
Bern 
2011, 
S. 
14; 
Cavelti/Vögeli, 
Verwaltungsgerichtbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 466). Eine 
Bejahung der Zuständigkeit setzt voraus, dass diese kumulativ in örtlicher, sachlicher und 
funktioneller Hinsicht gegeben ist. Fehlt es an der Zuständigkeit kann die angerufene Instanz 
die Sache nicht materiell behandeln (vergleiche Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 469 f.). Obwohl 
dem Verwaltungsrecht alternative Zuständigkeiten nicht gänzlich fremd sind (vergleiche Art. 
73 Abs. 3 BVG), so sind sie doch die grosse Ausnahme. Die Zuständigkeiten im 
Verwaltungsrecht sind in der Regel so konzipiert, dass in einer Streitsache jeweils nur eine 
einzige Behörde zuständig ist (vergleiche statt vieler die Kaskade im SVG-Bereich, die 
darauf abzielt, ausschliesslich eine Behörde als zuständig zu erklären, wobei die einmal 
begründete Zuständigkeit sogar beibehalten wird, wenn die Voraussetzungen im Laufe des 
Verfahrens ändern: BGE 1C_482/2015 vom 15.03.2016 E. 3.1). Ohne ausdrückliche 
anderslautende gesetzliche Vorschrift ist im Interesse der Rechtssicherheit daher davon 


auszugehen, dass nicht gleichzeitig mehrere Instanzen alternativ für ein und dieselbe 
Streitigkeit zuständig sind, sondern die Zuständigkeit nur bei einer Behörde zu liegen kommt. 
 
 
 
cc) Gemäss Art. 83 Abs. 1 VRPV kann bei der vorgesetzten Behörde jederzeit 
Beschwerde geführt werden, wenn der Erlass einer Verfügung unrechtmässig verweigert 
oder 
verzögert 
wird. 
Anwendbar 
sind 
sinngemäss 
die 
Vorschriften 
über 
die 
Verwaltungsbeschwerde und die allgemeinen Verfahrensbestimmungen (Abs. 2). Nach der 
Rechtsprechung 
des 
Obergerichts 
ist 
«vorgesetzte 
Behörde» 
im 
Sinne 
von 
«Aufsichtsbehörde» zu verstehen, wobei die Rechtsverweigerungsbeschwerde aber ein 
formelles Rechtsmittel und nicht «bloss» eine Aufsichtsbeschwerde darstellt (Entscheid 
Obergericht des Kantons Uri vom 24.11.2017, OG V 17 33, publ. in Rechenschaftsbericht 
über die Rechtspflege des Kantons Uri in den Jahren 2016 und 2017, Nr. 17 S. 122 E. 2 mit 
Hinweisen). Im zitierten Entscheid OG V 17 33 hat das Obergericht erkannt, das 
unrechtmässige Verweigern einer Verfügung gelte gemäss Art. 3 Abs. 2 VRPV ebenfalls als 
Verfügung, weshalb die Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Obergericht nichts 
anderes sei als eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine – wenn auch fingierte – 
Verfügung. Da die allgemeinen Verfahrensregeln der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gelten 
würden, könne eine Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Obergericht deshalb nur 
erhoben werden, wenn es sich bei der als verweigert gerügten Verfügung um eine beim 
Obergericht anfechtbare, mithin letztinstanzliche Verfügung handle (a.a.O. S. 121 E. 1c). Im 
genannten Fall gelangte die Beschwerdeführerin mit einer Rechtsverweigerungsbeschwerde 
an das Obergericht und rügte die Verweigerung einer erstinstanzlichen Verfügung eines 
kantonalen Amtes. Da die Verfügung nicht letztinstanzlich und damit beim Obergericht nicht 
anfechtbar war, trat das Obergericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies sie 
zuständigkeitshalber der Aufsichtsbehörde (dem Regierungsrat des Kantons Uri). Der 
Regierungsrat nimmt in seinem Überweisungsschreiben vom 13. Juli 2018 auf den Entscheid 
OG V 17 33 Bezug und erachtet sich in der vorliegenden Beschwerdesache als unzuständig, 
weil der Erlass einer personalrechtlichen Verfügung verlangt werde. Personalrechtliche 
Verfügungen seien gemäss Art. 71 Abs. 2 Personalverordnung (PV, RB 2.4211) direkt mit 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Obergericht anfechtbar, weshalb die Verweigerung 
einer solchen Verfügung ebenfalls direkt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das 
Obergericht geltend zu machen sei. 
 
 
 
dd) Die Überweisung der vorliegenden Beschwerde durch den Regierungsrat wirft 
die Frage auf, in welchem Verhältnis Art. 83 Abs. 1 VRPV zu Art. 54 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 
VRPV steht. Während Art. 83 Abs. 1 VRPV bei unrechtmässiger Verweigerung einer 
Verfügung die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde vorsieht, kann gestützt auf die Fiktion 
von 
Art. 
3 
Abs. 
2 
VRPV 
gemäss 
Art. 
54 
VRPV 
grundsätzlich 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Rechtsverweigerung an das Obergericht geführt 
werden, wenn der Erlass einer letztinstanzlichen Verfügung unrechtmässig verweigert wird. 
Der Regierungsrat versteht das Verhältnis der Bestimmungen mit Bezugnahme auf den 
vorstehend zitierten Entscheid OG V 17 33 so, dass gestützt auf Art. 54 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 
VRPV alleine das Obergericht für die Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde 
zuständig ist, soweit es sich bei der als verweigert gerügten Verfügung um eine beim 
Obergericht anfechtbare Verfügung handelt. Aus dem zitierten Entscheid geht der vom 
Regierungsrat gezogene Schluss allerdings in dieser Weise nicht hervor. Dort hat das 
Obergericht 
lediglich 
entschieden, 
dass 
es 
für 
die 
Behandlung 
einer 
Rechtsverweigerungsbeschwerde jedenfalls nur dann zuständig sein kann, wenn es sich bei 
der als verweigert gerügten Verfügung um eine beim Obergericht anfechtbare Verfügung 
handelt, was bei einer erstinstanzlichen Verfügung eines kantonalen Amtes offensichtlich 
nicht der Fall war. Das Obergericht hat sich allerdings nicht dazu geäussert, ob im Falle, 
dass eine beim Obergericht anfechtbare Verfügung als verweigert gerügt wird, dieses 
ausschliesslich und stets direkt für die Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde 
zuständig ist. Namentlich hat es sich zum Verhältnis von Art. 83 Abs. 1 VRPV zu Art. 54 
i.V.m. Art. 3 Abs. 2 VRPV nicht geäussert. Das hat es schon deshalb nicht, weil Art. 83 Abs. 
1 VRPV für eine beim Obergericht eingereichte Rechtsverweigerungsbeschwerde kaum je 


(und so auch in OG V 17 33 nicht) als einschlägige Zuständigkeitsvorschrift herangezogen 
werden könnte, nachdem kaum Fälle denkbar sind, in welchen das Obergericht gegenüber 
Verwaltungsbehörden Aufsichtsbehörde wäre. Die Bestimmung ist primär auf die Hierarchie 
innerhalb der Verwaltung zugeschnitten, was auch der Verweis auf die Bestimmungen der 
Verwaltungsbeschwerde verdeutlicht. Die Zuständigkeit des Obergerichts kann sich für 
Rechtsverweigerungsbeschwerden vielmehr grundsätzlich nur aus Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 
54 VRPV ergeben, weswegen das Obergericht seine Zuständigkeit in OG V 17 33 auch nur 
gestützt auf diese Bestimmungen geprüft (und mangels Letztinstanzlichkeit der dort 
betroffenen Verfügung) verneint hatte. Der Schluss des Regierungsrates, der Umstand, dass 
beim Obergericht jedenfalls nur bei diesem anfechtbare Verfügungen (und andere von 
vorneherein nicht) als verweigert gerügt werden können, führe umgekehrt dazu, dass das 
Obergericht stets zuständig sei, solange es nur um eine bei ihm anfechtbare Verfügung 
gehe, ist denn auch keineswegs zwingend. Mit Blick auf den Wortlaut von Art. 83 Abs. 1 
VRPV lässt sich auch vertreten, dass sich in einem solchen Fall je nach Konstellation eine 
Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde dennoch ergeben könnte. Das zeigt nicht zuletzt der 
vorliegende Fall: Verlangt wird der Erlass einer Verfügung, wogegen gemäss ausdrücklicher 
Vorschrift von Art. 83 Abs. 1 VRPV bei der Aufsichtsbehörde Beschwerde geführt werden 
kann. Aufsichtsbehörde über die Vorinstanz ist der Regierungsrat (Art. 4 Abs. 3 Verordnung 
über 
die 
Organisation 
der 
Regierungs- 
und 
der 
Verwaltungstätigkeit 
[Organisationsverordnung, RB 2.3321]), woran nichts ändert, dass das Obergericht 
Rechtsmittelinstanz gegen eine von der Vorinstanz erlassene personalrechtliche Verfügung 
ist. Damit sind aber nach dem Wortlaut von Art. 83 Abs. 1 VRPV die Bedingungen für eine 
Rechtsverweigerungsbeschwerde an den Regierungsrat grundsätzlich erfüllt. Indes ist 
gleichzeitig 
zuzugestehen, 
dass 
auch 
die 
Bedingungen 
für 
eine 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht grundsätzlich als erfüllt angesehen 
werden 
könnten, 
nachdem 
personalrechtliche 
Verfügungen 
direkt 
mit 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Obergericht anfechtbar sind (Art. 71 Abs. 2 PV), das 
Verweigern einer Verfügung ebenfalls als Verfügung gilt (Art. 3 Abs. 2 VRPV) und der Erlass 
einer ebensolchen personalrechtlichen Verfügung verlangt wird. Aufgrund des Wortlautes 
der Bestimmungen kommen demnach gleichzeitig zwei Instanzen als Beschwerdeinstanz 
infrage. Da die Zuständigkeit alleine bei einer Instanz liegen soll (E. 1b bb), ist nachfolgend 
auf die im Entscheid OG V 17 33 nicht geprüfte Frage des Verhältnisses von Art. 83 Abs. 1 
VRPV zu Art. 54 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 VRPV näher einzugehen. 
 
 
 
ee) Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist ein formelles Rechtsmittel (bereits 
oben 
E. 
1b 
bb; 
vergleiche 
auch: 
Attilio 
R. 
Gadola, 
Das 
verwaltungsinterne 
Beschwerdeverfahren – Eine Darstellung unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton 
Obwalden, Zürich 1991, S. 119; Fritz Gygi, a.a.O., S. 225). Formelle Rechtsmittel 
verpflichten die angerufene Rechtsmittelinstanz zur Behandlung und Erledigung in der Form 
eines Prozess- oder Sachurteils; Rechtsmittel sind an Fristen und Formen gebunden 
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 1136). 
Rechtsmittel unterscheiden sich insoweit von formlosen Rechtsbehelfen wie der 
Aufsichtsbeschwerde 
(Häfelin/Müller/Uhlmann, 
a.a.O., 
Rz. 
1137). 
Die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde hat zum Ziel, die Behörde zu einem aktiven Handeln zu 
bewegen, das gegebenenfalls mit allgemeinen Rechtsmitteln angefochten werden kann 
(Entscheid Bundesverwaltungsgericht vom 07.08.2013, A-36/2013, E. 2.3). Mit der 
Rechtsverweigerungsbeschwerde wird eine formale Streitfrage zur Überprüfung gebracht, 
nämlich die Frage, ob beziehungsweise wann behördliches Handeln angezeigt ist, das 
heisst, ob eine erwartete Verfügung unrechtmässig verweigert oder verzögert wird. 
Materiellrechtliche und andere prozedurale Aspekte der Verfügung bilden somit nicht den 
Streitgegenstand (vergleiche Entscheid Bundesverwaltungsgericht a.a.O. E. 2.3). 
 
 
 
ff) Wird Rechtsverweigerung geltend gemacht, fehlt es naturgemäss an einer 
Verfügung und damit an einem Anfechtungsobjekt, was üblicherweise Voraussetzung ist, 
damit ein Rechtsmittel überhaupt ergriffen werden kann (vergleiche BVR 2009 S. 458 ff.; 
Markus Müller, a.a.O., S. 135 f.). Verbreitet ist es deshalb, dass die Verfahrensgesetzgebung 


das Anfechtungsobjekt fingiert und entweder expressis verbis vorsieht, dass gegen das 
unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung beziehungsweise 
eines anfechtbaren Entscheides Beschwerde geführt werden kann (so zum Beispiel Art. 46a 
VwVG; Art. 94 BGG) oder dass das Verweigern einer Verfügung einer tatsächlich erlassenen 
Verfügung 
gleichgestellt 
wird 
(so 
etwa 
Art. 
49 
Abs. 
2 
Gesetz 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG, BSG 155.21]: „Als Verfügung gilt auch 
das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung.“). Bei beiden Varianten ist das Ergebnis, 
dass 
der 
ordentliche 
Rechtsmittelweg 
offensteht 
und 
insoweit 
für 
Rechtsverweigerungsbeschwerden – abgesehen von der Frage des Anfechtungsobjekts – 
grundsätzlich die allgemeinen Verfahrensregeln, insbesondere auch mit Bezug auf die 
Sachentscheidungsvoraussetzungen, gelten (so bereits Entscheid Obergericht des Kantons 
Uri vom 24.11.2017, a.a.O., S. 121 mit Hinweisen; vergleiche auch Uhlmann/Wälle-Bär, 
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl., Zürich 2016, N. 5 zu Art. 
46a; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, Bern 1997, N. 67 zu 
49 
VRPG). 
Das 
Bundesgericht 
betont 
denn 
auch, 
dass 
es 
sich 
bei 
der 
Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht um eine eigene Beschwerdeart handle; die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde 
müsse 
grundsätzlich 
dieselben 
formellen 
Voraussetzungen erfüllen wie alle Beschwerden nach BGG (BGE 2C_543/2016 vom 
18.08.2016 E. 2.1, 5A_393/2012 vom 13.08.2012 E. 1.2). Das bedeutet aber nicht, dass es 
ausgeschlossen 
wäre, 
für 
die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde 
spezialgesetzlich 
ausdrücklich abweichende Vorschriften vorzusehen und bei der Auslegung dieser 
Vorschriften dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die zu überprüfenden Streitfragen bei 
der Rechtsverweigerungsbeschwerde eingeschränkt sind (vergleiche E. 1b ee hievor). 
 
 
 
gg) Die Situation im Kanton Uri ist insofern klärungsbedürftig, als dass im 
Verwaltungsverfahrensgesetz des Kantons (der VRPV) die oben genannten zwei Varianten 
beide enthalten sind und die Bestimmungen – zumindest nach dem Wortlaut – für ein und 
denselben Fall Zuständigkeiten bei gleichzeitig zwei unterschiedlichen Behörden begründen 
können. Dies deshalb, weil die Aufsichtsbehörde und die ordentliche Rechtsmittelbehörde 
nicht zwingend deckungsgleich sind. So ist gemäss expliziter Vorschrift von Art. 83 Abs. 1 
VRPV bei der Aufsichtsbehörde Beschwerde zu führen, wenn die unrechtmässige 
Verweigerung einer Verfügung gerügt wird. Andererseits ist gemäss Art. 3 Abs. 2 VRPV das 
Verweigern einer Verfügung dem Erlass einer Verfügung gleichgestellt, womit die 
unrechtmässige Verweigerung einer Verfügung bei derjenigen Instanz geltend gemacht 
werden kann, die auch für die Behandlung der Beschwerde zuständig wäre, falls die 
Verfügung erlassen worden wäre, mithin bei der ordentlichen Rechtsmittelinstanz. Im 
konkreten Fall ist Aufsichtsbehörde der Regierungsrat, Rechtsmittelbehörde aber das 
Obergericht (E. 1b dd hievor; siehe zum Problem, dass die Rechtsmittelbehörde und die 
Aufsichtsbehörde nicht deckungleich sind: Fritz Gygi, a.a.O., S. 226). Da der Wortlaut der 
genannten Bestimmungen hinsichtlich der Zuständigkeit bloss einer einzigen Instanz nicht zu 
einem eindeutigen Resultat führt, sind die Bestimmungen nach anerkannten Grundsätzen 
auszulegen (zu den Auslegungselementen: Entscheid Obergericht des Kantons Uri vom 
16.12.2016, OG V 16 6, publ. in Rechenschaftsbericht über die Rechtspflege des Kantons 
Uri in den Jahren 2016 und 2017, Nr. 41 S. 240 E. 3e mit Hinweisen). 
 
 
 
hh) In systematischer Hinsicht fällt auf, dass die Rechtsverweigerungsbeschwerde 
gemäss Art. 83 VRPV im 5. Kapitel unter „Besondere Rechtsmittel“ aufgeführt ist. Ob die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde tatsächlich ein Rechtsmittel besonderer Art ist, kann im 
vorliegenden Zusammenhang offen bleiben. Aus der Systematik ergibt sich aber klar, dass 
Art. 83 VRPV für den Bereich der Rechtsverweigerung als lex specialis zu werten ist und als 
solche den allgemeinen Vorschriften der VRPV grundsätzlich vorgeht (vergleiche BGE 
8C_655/2017 vom 03.07.2018 E. 4.2 zur Publikation bestimmt; Häfelin/Müller/Uhlmann, 
a.a.O., Rz. 183). So trifft zwar zu, dass personalrechtliche Verfügungen gemäss 
ausdrücklicher Vorschrift von Art. 71 Abs. 2 PV direkt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an 
das Obergericht anfechtbar sind. Für den unrechtmässigen Nichterlass einer solchen 
Verfügung gilt aber eben nicht die allgemeine Verfahrensordnung, welche darin bestünde, 


dass aufgrund der Fiktion in Art. 3 Abs. 2 VRPV die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das 
Obergericht gegeben ist, sondern die Spezialvorschrift von Art. 83 Abs. 1 VRPV. Letztere 
legt insoweit die Zuständigkeit für die Behandlung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde 
abweichend von allgemeinen Grundsätzen fest und überträgt die Zuständigkeit der 
Aufsichtsbehörde. Auch wenn für die Rechtsverweigerungsbeschwerde grundsätzlich die 
allgemeinen Verfahrensregeln gelten, so schliesst dies nicht aus, dass – wie betreffend 
Zuständigkeit der Fall – spezialgesetzlich Abweichendes festgelegt wird (vergleiche E. 1b ff 
hievor). Das systematische Auslegungselement legt daher nahe, dass in Fällen wie dem 
vorliegenden, in welchen der Erlass einer Verfügung verlangt wird und sich die vorgesetzte 
Behörde im Sinne einer Aufsichtsbehörde klar ermitteln lässt (im konkreten Fall ist 
klarerweise der Regierungsrat Aufsichtsbehörde), die Rechtsverweigerungsbeschwerde an 
die Aufsichtsbehörde und nicht die Rechtsmittelbehörde zu richten ist. 
 
 
 
ii) Was 
die 
Entstehungsgeschichte 
der 
Norm, 
mithin 
das 
historische 
Auslegungselement, betrifft, ist zu beachten, dass Art. 83 Abs. 1 VRPV der Rechtsordnung 
nachgebildet ist, wie sie im Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes bis 1. Januar 2007 galt. 
So sah Art. 70 VwVG unter der Marginalie „Besondere Beschwerdearten“ vor, dass gegen 
die Behörde, die eine Verfügung unrechtmässig verweigert oder verzögert, Beschwerde 
wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung an die Aufsichtsbehörde geführt 
werden könne. Mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege wurde die Zuständigkeit in 
Sachen Rechtsverweigerung geändert: Der bisherige Art. 70 VwVG wurde aufgehoben und 
durch Art. 46a ersetzt, welcher die Möglichkeit vorsieht, wegen Verweigerns einer 
anfechtbaren Verfügung an die (ordentliche) Beschwerdeinstanz zu gelangen (BBl 2001 S. 
4408; vergleiche oben E. 1b ff). Ähnliche Wege gingen der Kanton Nidwalden und der 
Kanton Luzern: Seit 1. Januar 2016 gilt Art. 69a des nidwaldnischen Gesetzes über das 
Verwaltungsverfahren 
und 
die 
Verwaltungsrechtspflege 
(VRG-NW, 
Nidwaldner 
Gesetzessammlung 265.1), wonach Rechtsverweigerungen oder Rechtsverzögerungen mit 
dem gegen den Entscheid zulässigen Rechtsmittel angefochten werden können, wogegen 
Art. 111 Abs. 1 Ziff. 1 VRG-NW (in der Fassung bis 31.12.2015) vorsah, dass bei 
unberechtigter Verweigerung oder Verzögerung einer Amtshandlung Aufsichtsbeschwerde 
erhoben werden könne. Im Kanton Luzern besteht seit dem 1. Januar 2009 die Möglichkeit, 
gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheides das 
gegen den Endentscheid zulässige Rechtsmittel zu ergreifen (Art. 128 Abs. 4 Gesetz über 
die Verwaltungsrechtspflege [VRG-LU, SRL 40]; Botschaft des Regierungsrates an den 
Grossen Rat vom 27.11.2007, B 34, S. 18). Weiterhin besteht daneben die Möglichkeit 
wegen 
unberechtigten 
Verweigerns 
oder 
Verzögerns 
einer 
Amtshandlung 
Aufsichtsbeschwerde 
zu 
erheben 
(Art. 
180 
Abs. 
2 
lit. 
b 
VRG-LU). 
Letztere 
Beschwerdemöglichkeit wird ausdrücklich als „Aufsichtsbeschwerde“ bezeichnet und 
unterscheidet sich mithin vom formellen Rechtsmittel der Rechtsverweigerungsbeschwerde 
gemäss Art. 128 Abs. 4 VRG-LU. Anders als der Bund und die Kantone Nidwalden und 
Luzern hat der Kanton Uri im Rahmen der Umsetzung der neuen Bundesrechtspflege darauf 
verzichtet, sein „Mischsystem“ mit expliziter Beschwerdemöglichkeit an die Aufsichtsbehörde 
und Fiktion des Anfechtungsobjektes aufzugeben (vergleiche Bericht und Antrag des 
Regierungsrats 
vom 
04.12.2007 
an 
den 
Landrat 
zur 
Umsetzung 
der 
neuen 
Bundesrechtspflege im Kanton Uri). Dazu bestand insoweit auch kein Handlungsbedarf, 
nachdem der Gesetzgeber des Kantons Uri und die dazu ergangene Rechtsprechung seit je 
betonten, dass es sich bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde um ein formelles 
Rechtsmittel und nicht eine «blosse» Aufsichtsbeschwerde handle und Entscheide des 
Regierungsrates als Beschwerdeinstanz auch in Rechtsverweigerungsangelegenheiten nach 
dem ordentlichen Rechtsmittelweg beim Obergericht anfechtbar waren und sind (Art. 54 Abs. 
2 lit. a VRPV; vergleiche auch Bericht und Antrag des Regierungsrats vom 04.12.2007 
a.a.O., S. 4). Anders als beispielsweise der Kanton Luzern, welcher für die Verweigerung 
von Verfügungen bloss die Aufsichtsbeschwerde vorsah (Botschaft des Regierungsrates 
a.a.O., S. 18), war im Kanton Uri mit der Möglichkeit, wegen Rechtsverweigerung an den 
Regierungsrat zu gelangen und dessen Entscheid an das Obergericht weiterzuziehen, der 
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) stets Genüge getan (vergleiche Esther Tophinke, 


Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 
2006 S. 91 f.). Das historische Auslegungselement spricht dafür, dass der Gesetzgeber die 
spezialgesetzlich vorgesehene abweichende Zuständigkeit bei Rechtsverweigerungen (wie 
auf Bundesebene bis zum 31.12.2006, vergleiche auch E. 1b hh hievor) beibehalten wollte. 
Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, in Sachen Rechtsverweigerung durchwegs die 
Zuständigkeiten des ordentlichen Rechtsmittelwegs vorzusehen, hätte er Art. 83 VRPV 
aufheben 
und 
wie 
der 
Bund 
und 
die 
Kantone 
Nidwalden 
und 
Luzern 
das 
Verwaltungsverfahrensgesetz entsprechend ändern können. Das ist aber, wie gezeigt, nicht 
passiert. 
 
 
 
jj) Näher zu untersuchen ist schliesslich der Sinn und Zweck von Art. 83 Abs. 1 
VRPV. Dazu ist die Rechtsmittelordnung in der VRPV näher zu betrachten. Die VRPV ist 
dem Grundsatz verpflichtet, dass ein verwaltungsinternes und ein verwaltungsexternes, 
sprich gerichtliches, Rechtsmittel zur Verfügung steht (Bericht und Antrag des 
Regierungsrats 
vom 
16.02.1994 
an 
den 
Landrat 
zur 
Verordnung 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege [VRPV], S. 10). Diesem Grundsatz folgend, sieht die VRPV gegen 
Verfügungen 
unterer 
Verwaltungsbehörden 
die 
Verwaltungsbeschwerde 
an 
den 
Regierungsrat 
(Art. 
44 
Abs. 
1 
VRPV) 
und 
gegen 
dessen 
Entscheide 
die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht vor (Art. 54 Abs. 2 lit. a VRPV). Gegen 
Verfügungen anderer Behörden ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur zulässig, wenn 
dies ausdrücklich so vorgesehen ist (Art. 54 Abs. 2 lit. b VRPV). Eine ausdrückliche 
abweichende Vorschrift ist der vorerwähnte Art. 71 Abs. 2 PV, wonach personalrechtliche 
Verfügungen direkt beim Obergericht anfechtbar sind. Für den Nichterlass einer solchen 
Verfügung besteht indessen gerade keine ausdrückliche, sondern höchstens eine über Art. 3 
Abs. 2 i.V.m. Art. 54 VRPV hergeleitete abweichende Vorschrift. Dem steht Art. 83 Abs. 1 
VRPV gegenüber, in welchem für den unrechtmässigen Nichterlass einer Verfügung die 
Zuständigkeit gerade abweichend festgelegt wird (oben E. 1b hh). In Abs. 2 wird ferner 
festgehalten, dass sinngemäss die Vorschriften über die Verwaltungsbeschwerde und die 
allgemeinen Verfahrensbestimmungen anzuwenden seien. Sinn und Zweck von Art. 83 
VRPV ist es offensichtlich, in Sachen Rechtsverweigerung gerade den zweistufigen 
Rechtsmittelweg sicherzustellen. Das wird nicht zuletzt durch die Bezugnahme auf die 
Vorschriften 
der 
Verwaltungsbeschwerde 
(mithin 
die 
Beschwerde 
an 
die 
erste 
Beschwerdeinstanz) evident. So fehlt es nicht nur an einer expliziten Vorschrift, welche das 
Obergericht in Sachen Rechtsverweigerung einer unteren Verwaltungsbehörde direkt 
zuständig bezeichnen würde, es liegt vielmehr gerade eine ausdrückliche Vorschrift vor, 
welche den zweistufigen Rechtsmittelweg nahelegt. Fehlt nicht nur eine ausdrückliche 
abweichende Vorschrift, sondern besteht gerade eine solche, welche den Grundsatz des 
zweistufigen Rechtsmittelwegs nahelegt, so muss dem Grundsatz des zweistufigen 
Rechtsmittelwegs umso mehr der Vorrang eingeräumt werden. Das teleologische 
Auslegungselement muss demnach wie das systematische zur Annahme führen, dass die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde zuerst an die Aufsichtsbehörde zu richten ist. Zu 
berücksichtigen ist schliesslich, dass die Rechtsverweigerungsbeschwerde zwar ein 
ordentliches Rechtsmittel ist, die zu untersuchende Fragestellung aber doch der Natur 
dieses Rechtsmittels gemäss eingeschränkt ist. Gegenstand der Überprüfung bildet einzig 
die formale Streitfrage, ob beziehungsweise wann behördliches Handeln angezeigt ist 
(vergleiche E. 1b ee hievor). Auch wenn es sich bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde 
nicht um eine blosse Aufsichtsbeschwerde handelt, so hat die Fragestellung doch einen 
gewissen aufsichtsrechtlichen Charakter (vergleiche hierzu: BGE 136 II 382 E. 2; 
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1214). Im Rahmen der Auslegung der Zuständigkeitsvorschriften 
ist dieser Umstand zu beachten, sodass auch dieser Aspekt dafür spricht, der 
Aufsichtsbehörde den Vorrang einzuräumen. 
 
 
 
kk) Die Ausführungen haben gezeigt, dass, abgesehen vom Wortlaut, sämtliche 
Auslegungselemente dafür sprechen, in Fällen wie dem vorliegenden, in welchen der Erlass 
einer Verfügung verlangt wird und sich die vorgesetzte Behörde im Sinne einer 
Aufsichtsbehörde klar ermitteln lässt, die Rechtsverweigerungsbeschwerde an die 


Aufsichtsbehörde und nicht die Rechtsmittelbehörde zu richten ist. Das Verhältnis von Art. 83 
Abs. 1 VRPV zu Art. 54 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 VRPV ist in diesem Sinne zu präzisieren. 
 
 
 
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass alleine der Regierungsrat des Kantons Uri 
für die Behandlung der eingereichten Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig ist. Dem 
Obergericht 
fehlt 
es 
an 
der 
funktionellen 
Zuständigkeit, 
weshalb 
auf 
die 
Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht einzutreten und die Sache dem Regierungsrat des 
Kantons Uri zur weiteren Behandlung zu überweisen ist (Art. 5 Abs. 2 VRPV).