ubi · b.376 · 1999-03-05 · de
Radio DRS, Sendungen 'Verkehrsinformationen', Nennung von TCS und ACS als Partner während der Abstimmungskampagne über die FinöV (-­> BGE 126 II 7)
Medienrecht


Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen
Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision
Autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva
_______________________________________________________________
b. 376
Entscheid vom 5. März 1999
betreffend
Radio DRS: Sendungen "Verkehrsinformationen ...", Nennung von TCS und
ACS als Partner während der Abstimmungskampagne über die FinöV; Eingabe
von X vom 28. Dezember 1998
Es wirken mit:
Präsident:
Denis Barrelet
Mitglieder:
Marie-Louise Baumann (Vizepräsidentin), Christine Baltzer,
Claudia Bolla, Giusep Capaul, Sergio Caratti, Veronika Heller,
Denis Masmejan, Anton Stadelmann
Juristische
Sekretäre:
Pierre Rieder, Isabelle Clerc
_________________
Den Akten wird entnommen:
A.
Radio DRS strahlt regelmässig und nach Bedarf Verkehrsinformationen aus,
die sie mit Partnern erarbeitet. Dazu gehören u.a. die Verbände Automobil-
Club der Schweiz (ACS) und Touring-Club der Schweiz (TCS), die Polizei-
zentralen der Kantone und die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Die
Partner betreiben gemeinsam die Verkehrsinformationszentrale Genf, wo
die Meldungen eingesammelt und weitergeleitet werden. Radio DRS strahlt
die Verkehrsinformationen mit dem Vermerk "Verkehrsinformationen
DRS/TCS", "Verkehrsinformationen DRS/ACS" oder "Verkehrsinforma-
tionen DRS mit TCS und ACS" nach einem akustischen Signal aus.

- 2 -
B.
Am 28. Dezember 1998 erhob X (im Folgenden: Beschwerdeführer) gegen
die Nennung von TCS und ACS als Partner von Radio DRS während einer
Abstimmungskampagne Beschwerde bei der Unabhängigen Beschwerdein-
stanz für Radio und Fernsehen (im Folgenden: Beschwerdeinstanz, UBI).
ACS und TCS hätten nämlich im gegnerischen Komitee die Vorlage zur Fi-
nanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs (FinöV) engagiert
bekämpft. Die Vorlage gelangte am 29. November 1998 zur Abstimmung.
Die Eingabe von X enthielt auch den Ombudsbericht und die Unterschrif-
ten von mehr als 20 Personen, welche die Beschwerde unterstützen.
C.
In Anwendung von Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Radio und
Fernsehen (im Folgenden: RTVG, SR 784.40) wurde die Schweizerische
Radio- und Fernsehgesellschaft (im Folgenden: SRG, Beschwerdegegnerin)
zur Stellungnahme eingeladen. In ihrer Stellungnahme vom 1. Februar 1999
beantragt sie, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. eventualiter sie ab-
zuweisen. Sie begründet dies damit, dass die Beschwerde keine hinreichend
bezeichneten Sendungen betreffe. Im Übrigen sei die freie Meinungsbildung
des Publikums nicht beeinträchtigt worden.
D.
Die Stellungnahme der SRG wurde dem Beschwerdeführer am 9. Februar
1999 zugestellt. Gleichzeitig wurde den Parteien mitgeteilt, dass kein weite-
rer Schriftenwechsel stattfindet.

- 3 -
Die Unabhängige Beschwerdeinstanz
zieht in Erwägung:
1.
Die Eingabe des Beschwerdeführers datiert vom 28. Dezember 1998. Der
Ombudsbericht, welcher der Eingabe beigelegt war, datiert vom 26. No-
vember 1998. Die 30-tägige Frist zur Einreichung einer Programmrechts-
beschwerde (Art. 62 Abs. 1 RTVG) ist damit eingehalten.
2.
Art. 63 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist
u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle be-
teiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder
als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung ver-
fügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Per-
sonen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert
wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Abs. 1 lit. a;
sogenannte Popularbeschwerde). Da der Beschwerdeführer auch der Be-
gründungspflicht (Art. 62 Abs. 2 RTVG) nachkommt, erfüllt die Eingabe
grundsätzlich die Anforderungen an eine Popularbeschwerde.
3.
Die Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Sie macht zum einen geltend, die Nennung von TCS und ACS als Partner
von Radio DRS stelle gar keine Sendung dar, zum andern, es seien die an-
fechtbaren Sendungen in der Beschwerde nicht hinreichend bezeichnet
worden.
3.1
Eine Sendung gemäss Art. 58 Abs. 2 RTVG umfasst einen in sich ge-
schlossenen Programmteil (vgl. Martin Dumermuth, Rundfunkrecht, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz.
448). Radio DRS strahlt die Verkehrsinformationen im Rahmen soge-
nannter "Inseln" (fest programmierte einminütige Sendungen) und
"Inserts" (Sendungen aus dem jeweils verantwortlichen Studio, sobald dies
der Programmablauf ermöglicht) regelmässig bzw. bei Bedarf aus. Durch
akustische Signale werden die "Verkehrsinformationen" von anderen Pro-
grammteilen klar getrennt. Durch diese Abgrenzung stellen die "Ver-
kehrsinformationen" in sich geschlossene Programmteile und damit Sen-
dungen im Sinne von Art. 58 Abs. 2 RTVG dar.
3.2
Der Beschwerdeführer beanstandet die Sendungen "Verkehrsinformatio-
nen" während der Abstimmungskampagne über die FinöV. Seine Eingabe
lässt klar erkennen, welche Sendungen er beanstandet. Aus programm-
rechtlicher Sicht können diese somit als hinreichend bestimmbar betrach-

- 4 -
tet werden.
3.3
Die Eingabe stellt eine Zeitraumbeschwerde dar. Bei einer Zeitraumbe-
schwerde können auch mehrere Sendungen im Rahmen einer Beschwerde
beanstandet werden. Zeitlich darf die erste der beanstandeten Sendungen
gemäss Art. 60 Abs. 1 RTVG nicht länger als drei Monate vor der letzten
zurückliegen. Die Beschwerde könnte damit alle Verkehrsinformationen
von Radio DRS umfassen, welche in den drei Monaten vor der Beanstan-
dung bei der Ombudsstelle (13. November 1998) ausgestrahlt worden
sind. Der Beschwerdeführer beanstandet die Sendungen, welche während
der Abstimmungskampagne über die FinöV (Abstimmungstermin 29. No-
vember 1998) ausgestrahlt wurden. Speziell erwähnt er noch den 2. No-
vember 1998. In der Sendung "Rendez-vous am Mittag" dieses Tages be-
teiligte sich der Generaldirektor des ACS an einer Diskussion zur er-
wähnten Abstimmungsvorlage. Am 26. Oktober 1998 stellte sich das Ko-
mitee, das die FinöV bekämpfte, der Oeffentlichkeit vor (vgl. NZZ vom
27.10.1998, S. 13), womit die Abstimmungskampagne richtig lanciert wur-
de. Damit fallen die beanstandeten Sendungen "Verkehrsinformationen"
sicherlich in die Frist von drei Monaten, soweit sie vor dem 13. November
1998 (Beanstandung bei der Ombudsstelle) ausgestrahlt wurden. Zusätz-
lich ist bei einer Zeitraumbeschwerde ein thematischer Zusammenhang
zwischen den verschiedenen Sendungen notwendig (vgl. Denis Barrelet,
Droit de la communication, Bern 1998, Rz. 757f.; Dumermuth, a.a.O., Rz.
460). Dieser enge sachliche Konnex ist zwischen den "Verkehrsinforma-
tionen" ohne weiteres gegeben.
3.4
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
4.
Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern
die Prüfungsbefugnis der UBI. Bei der Prüfung des anwendbaren Rechts
ist sie frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden (vgl. Du-
mermuth, a.a.O., Rz. 453). Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung
von Art. 3, 4, 18 Abs. 5 RTVG und 15 Abs. 1 lit. a der Radio- und Fern-
sehverordnung (im Folgenden: RTVV, SR 784.401) durch die beanstan-
deten Sendungen geltend.
4.1
Bei der Würdigung einer Sendung im Hinblick auf die programmrechtli-
chen Anforderungen steht der Schutz des Publikums im Vordergrund;
entsprechend ist eine wirkungsorientierte Betrachtungsweise angezeigt
(VPB 62/1998, Nr. 27, S. 200; BGE 119 Ib 166, 169).
4.2
Art. 18 Abs. 5 RTVG und Art. 15 Abs. 1 RTVV verbieten politische Wer-
bung, Art. 19 Abs. 5 RTVG verbietet politisches Sponsoring. Da es bei
diesen Bestimmungen um Fragen der freien Meinungs- und Willensbil-
dung geht, fallen sie in die Prüfungszuständigkeit der UBI (BGE 118 Ib

- 5 -
361; Dumermuth, Rz. 452).
4.3
In einem Entscheid vom 30. Mai 1997 beschäftigte sich die UBI bereits
einmal mit den "Verkehrsinformationen" von Radio DRS (medialex, 3/97,
S. 166ff.). Sie entschied dabei, die Sendungen unter dem Blickwinkel der
Regeln über die Werbung und nicht über Sponsoring zu prüfen, weil die
Verkehrsmeldungen in einem direktem Zusammenhang mit einer Dienst-
leistung der Automobilverbände stehen. Diese Unterstellung wurde in der
Lehre teilweise kritisiert (vgl. Bertil Cottier, medialex, 3/97, 168f.). Da das
RTVG aber sowohl politische Werbung wie auch politisches Sponsoring
verbietet, ist die Qualifikation nicht von Belang, soweit zu prüfen ist, ob
einer "werbenden" Botschaft eine politische Wirkung zukommt. Die UBI
prüft die beanstandeten Sendungen im Folgenden vorest unter dem
Blickwinkel des Verbots politischer Werbung (Art. 18 Abs. 5 RTVG und
Art. 15 Abs. 1 RTVV).
5.
Sinn und Zweck des Verbots politischer Werbung liegen darin, die freie
und unverfälschte Meinungsbildung der Rezipienten sicherzustellen. Nur
durch ein generelles Verbot kann vermieden werden, dass in den elektro-
nischen Medien finanzstarke Unternehmen, Verbände, Parteien oder Per-
sonen sich einen Publizitätsvorteil verschaffen und damit einen massgebli-
chen Einfluss auf die politische Meinungsbildung ausüben und das Wahl-
und Abstimmungsergebnis nachhaltig beeinflussen können. Das Verbot
sichert eine gewisse Chancengleichheit unter den Bewerbern um ein politi-
sches Mandat, zwischen verschiedenen Parteien und bezüglich der Präsenz
von Meinungen zu sachpolitischen Fragen (BGE 123 II 419; VPB
57/1993, Nr. 49, S. 415f.; Botschaft RTVG, BBl 1987 III 734f.).
5.1
Ob politische Werbung im Sinne der Rundfunkgesetzgebung vorliegt,
kann nicht allein mit Blick auf den Inhalt oder die Gestaltung einer Bot-
schaft beurteilt werden. Massgeblich sind namentlich auch der Kontext
und der Zeitpunkt der Ausstrahlung. Politische Qualität erhält eine Aussa-
ge vor allem dann, wenn sie zur Zeit einer Wahl- oder Abstimmungskam-
pagne ausgestrahlt wird (VPB 57/1993, Nr. 49, S. 417).
5.2
Im erwähnten Entscheid vom 30. Mai 1997 wies die UBI darauf hin, dass
die "Verkehrsinformationen" nicht im Zusammenhang mit einer konkre-
ten, in naher oder ferner Zukunft stattfindenden Wahl oder Abstimmung
ausgestrahlt worden seien. Die Häufigkeit der Nennung der Verkehrsver-
bände bewirke - im Gegensatz zu einer politischen Partei - alleine noch
keinen politischen Charakter im Sinne von Art. 18 Abs. 5 RTVG und Art.
15 Abs. 1 lit. a RTVV. TCS und ACS stellten zwar unbestrittenermassen
politisch bedeutende Faktoren dar, ihre Interventionen im politischen
Diskurs würden sich aber überwiegend auf punktuelle Fragen (Verkehrs-
politik) beschränken.

- 6 -
5.3
Die Situation ist vorliegend anders. Die Volksabstimmung über die FinöV-
Vorlage fand am 29. November 1998 statt. Der für die vorliegende Be-
schwerde relevante Zeitraum betrifft die Zeit (maximal drei Monate) vor
dem 13. November 1998 (Datum der Beanstandung vor der Ombudsstel-
le). Im Gegensatz zum erwähnten UBI-Entscheid vom 30. Mai 1997 ste-
hen die beanstandeten "Verkehrsinformationen" damit in direktem Zu-
sammenhang mit einer konkreten, in naher Zukunft stattfindenden eidge-
nössischen Abstimmung mit verkehrspolitischer Fragestellung.
5.4
Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass den "Verkehrsinformationen" mit
der Nennung von TCS bzw. ACS ein politischer Charakter zukommt. Es
trifft zwar sicherlich zu, dass diese Sendungen eine wertvolle Dienstlei-
stung für die Verkehrsteilnehmer darstellen. TCS und ACS beschränken
sich in ihrer Tätigkeit aber eben nicht nur darauf, Dienstleistungen zu er-
bringen, sondern sie nehmen auch substantiell Einfluss auf das politische
Geschehen, soweit ihre Interessen bzw. die Interessen ihrer Mitglieder be-
rührt sind. Das trifft namentlich bei verkehrspolitischen Vorlagen zu. Bei
der FinöV-Vorlage haben TCS und ACS massgeblich im gegnerischen
Komitee mitgewirkt. Verdeutlicht wurde dies am 2. November 1998 auch
auf Radio DRS 1, als mehrfach Verkehrsinformationen mit der Nennung
der Automobilverbände ausgestrahlt wurden, und im Rahmen einer Ab-
stimmungssendung der Generaldirektor des ACS gleichentags die Gegner
der FinöV-Vorlage vertrat.
5.5
Die häufige Nennung von TCS und ACS, auch wenn sie sich auf den Na-
men beschränkt, verstärkt die Präsenz dieser Organisationen in der politi-
schen Diskussion und damit auch ihre Wirkung beim Stimmbürger. Die
politische Botschaft wird in Erinnerung gerufen. Ueberdies erhält sie eine
zusätzliche Kraft durch die Tatsache, dass die Nennung im Zusammen-
hang mit einer wertvollen, politisch neutralen Dienstleistung (Sendungen
"Verkehrsinformationen") erfolgt. Der für die beiden Automobilverbände
resultierende Publizitätsvorteil widerspricht dem Gebot der Chan-
chengleichheit, welches dem Verbot politischer Werbung zugrundeliegt.
Der häufigen Nennung von ACS und TCS in den beanstandeten Sendun-
gen kommt deshalb politischer Charakter im Sinne von Art. 18 Abs. 5
RTVG bzw. von Art. 15 Abs. 1 lit. a RTVV zu.
5.6
Die Nennung erscheint im Übrigen nicht als unentbehrlich unter dem Ge-
sichtswinkel der Transparenz bzw. einer korrekten Quellenangabe. Der in
der Praxis gewählte Hinweis bei den "Verkehrsinformationen" mit der
Nennung eines oder beider Automobilverbände stellt nämlich keine ganz
zutreffende Quellenangabe dar. Mit dem Hinweis etwa, wonach es sich um
eine Meldung der Verkehrsinformationszentrale Genf handelt, welche be-
kanntlich von mehreren Beteiligten (vgl. dazu vorne A.) mitgetragen wird,

- 7 -
wäre eine korrekte Quellenangabe bei den "Verkehrsinformationen" ge-
währleistet und dem Transparenzgebot hinreichend Genüge getan.
6.
Die häufige und nicht zwingende Nennung von TCS und ACS im Rahmen
der Sendung "Verkehrsinformationen" während der Abstimmungskampa-
gne zur FinöV hat das Verbot politischer Werbung (Art. 18 Abs. 5 RTVG
bzw. Art. 15 Abs. 1 lit. a RTVV) verletzt. Die Beschwerde ist daher gutzu-
heissen. Ob die beanstandeten Sendungen noch andere Programmbe-
stimmungen verletzt haben, wie vom Beschwerdeführer moniert, kann of-
fengelassen werden. Es erübrigt sich deshalb auch, auf die in der Lehre am
UBI-Entscheid vom 30. Mai 1997 geäusserten Kritik bezüglich der Frage
eines allfälligen Verstosses gegen das in Art. 15 Abs. 2 RTVV statuierte
Verbot von Schleichwerbung einzugehen (vgl. Christoph Graber, Danaer-
geschenk für die Meinungsfreiheit? Zur Vermischung von Werbung und
Programm in Radio und Fernsehen, in: medialex 1/98, S. 35ff.).

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Aus diesen Gründen wird
festgestellt:
1. Die Beschwerde von X vom 28. Dezember 1998 wird gutgeheissen und es
wird festgestellt, dass die Sendungen "Verkehrsinformationen" während der
Abstimmungskampagne über die FinöV die Programmbestimmungen ver-
letzt haben.
2. Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft wird aufgefordert, der
Beschwerdeinstanz innert 60 Tagen seit Eröffnung dieses Entscheids Bericht
über die von ihr getroffenen geeigneten Vorkehren im Sinne von Art. 67
Abs. 2 RTVG zu erstatten.
3. Verfahrenskosten werden keine auferlegt.
4. Zu eröffnen:
- (...)
Im Namen der
Unabhängigen Beschwerdeinstanz
für Radio und Fernsehen
Rechtsmittelbelehrung
Entscheide der Beschwerdeinstanz können gemäss Art. 65 Abs. 2 RTVG sowie
Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (SR
173.110) innerhalb von 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides mit Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.
Eröffnet: 3. Mai 1999