tg_gerichte · TVR-2007-9 · 1996-04-01 · de
TVR 2007 Nr. 9


Ãffentlich-rechtlicher Vertrag betreffend MehrausnÃ¼tzung zwiÂ­schen einer Gemeinde und einem Privaten
Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV
,
Â§ 20 Abs. 1 StrWG
,
Â§ 64 Ziff. 1 VRG
1. Die Zusicherung einer MehrausnÃ¼tzung in einem Landabtretungsvertrag fÃ¼reinen Strassenbau (-ausbau) zwischen einer Gemeinde und einem Privaten ist verwaltungsrechtlicher Natur (E.1 b).
2. Die Beurteilung eines solchen Vertrages fÃ¤llt in die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1 c).
3. Wurde vor dem 1. April 1996 Land fÃ¼r einen Strassenausbau abgetreten und von der Gemeinde zugesichert, dass der damit verbundene Verlust an AusnÃ¼tzung durch MehrausnÃ¼tzung auf dem Restland kompensiert werden kÃ¶nne, hat eine solche Zusicherung heute dank Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 PBV mit desÂ­sen Kautelen Bestand, und zwar ohne dass es hiefÃ¼r einer Anmerkung im Grundbuch bedÃ¼rfte (E. 4).
Am 8. Dezember 1982 beschloss der Gemeinderat V im Zusammenhang mit dem Bau der 1. Etappe der Ackerstrasse, dass dem GrundeigentÃ¼mer der Parzelle Nr. 3 eine MehrausnÃ¼tzung von 330
m2
BruttogeschossflÃ¤che fÃ¼r die Landabtretung von 550 m2 Ã  Fr. 35.â zum Bau der Ackerstrasse gestattet werde. Sollte die Parzelle Nr. 3 spÃ¤ter aufgeteilt werden, so sei die MehrausnÃ¼tzung im gleichen VerhÃ¤ltnis auf die abgetrennten Teile zu Ã¼berÂ­tragen (Â«Eintrag im GrundbuchÂ»).
GemÃ¤ss AusfÃ¼hrungen der Erben des GrundeigentÃ¼mers vom 10. MÃ¤rz 2006 seien sie aufgrund einer Anfrage eines Kaufinteressenten fÃ¼r Parzelle Nr. 3 gewahr geworden, dass die vom Gemeinderat V gewÃ¤hrte MehrausnÃ¼tzung im Grundbuch nicht eingetragen sei und ersuchten den Gemeinderat V, dies nachzuholen.
Am 4. Juli 2006 entschied der Gemeinderat, das Gesuch werde abgewiesen, soweit darauf einzutreten sei. Er erwog unter anderem, dass der Entscheid Ã¼ber die Eintragung der MehrausnÃ¼tzung im Grundbuch beim GrundÂ­buchamt liege, weshalb auf das diesbezÃ¼gliche Gesuch nicht eingetreten werÂ­den kÃ¶nne. Aus dem Vermerk Â»Eintragung im GrundbuchÂ» (im Beschluss vom 8. Dezember 1982) kÃ¶nne im Ãbrigen nicht die Verpflichtung der Gemeinde abgeleitet werden, einen AusnÃ¼tzungstransfer zu Lasten eines anderen GrundstÃ¼ckes vorzunehmen, bloss um die Voraussetzungen fÃ¼r einen AusnÃ¼tzungstatbestand auf Parzelle Nr. 3 zu erfÃ¼llen. Dagegen fÃ¼hrten die Erben am 3. August 2006 Rekurs beim DBU. Mit Entscheid vom 14. Dezember 2006 hob dieses den Gemeinderatsentscheid vom 4. Juli 2006 auf. Dem Gemeinderat gehe in dieser Sache die VerfÃ¼gungskompetenz ab, weil es um einen Ã¶ffentlich-rechtlichen Vertrag gehe. Es sei der Weg der Klage nach Â§ 64 Ziff. 1 VRG beim Verwaltungsgericht einzuschlagen. Mit Eingabe vom 20. April 2007 erheben die Erben der Parzelle Nr. 3 Klage beim Verwaltungsgericht. Dieses weist ab.
Aus den ErwÃ¤gungen:
1. a) Die KlÃ¤ger stÃ¼tzen ihre Klage vorab auf Â§ 64 Ziff. 1 VRG. Danach beurÂ­teilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz Streitigkeiten aus Ã¶ffentliÂ­chem Recht mit Ausnahme von solchen Ã¼ber StaatsbeitrÃ¤ge zwischen dem Staat Thurgau und Gemeinden, GemeindezweckverbÃ¤nden, Ã¶ffentlich-rechtÂ­lichen Korporationen und selbstÃ¤ndigen Ã¶ffentlich-rechtlichen Anstalten, sowie zwischen diesen untereinander. ( ... )
b) Die KlÃ¤ger weisen auf die (publizierte) Rechtsprechung des VerwaltungsÂ­gerichts zu Â§ 64 Ziff. 1 VRG hin, nÃ¤mlich TVR 1986 Nr. 13 und TVR 2002 Nr. 6, wonach die ZustÃ¤ndigkeit eher fraglich sei. Aus TVR 1995 Nr. 7 ergebe sich aber, dass das Verwaltungsgericht auch Ã¶ffentlich-rechtliche VertrÃ¤ge beurteile, die nicht nur zwischen Gemeinwesen, sondern zwischen solchen und Privaten geschlossen worden seien. Wie es sich damit verhÃ¤lt, kann erst geprÃ¼ft werden, wenn sich ergibt, dass es sich um eine Streitigkeit aus Ã¶ffentÂ­lichem Recht handelt.
Dass ein Landabtretungsvertrag zwischen Privaten und Gemeinwesen rein zivilrechtlicher Natur ist, ist in Lehre und Rechtsprechung unbestritten (vgl. auch Â§ 20 StrWG). Die hier vorliegende Vereinbarung Ã¼ber die LandabÂ­tretung von 1983 unterlÃ¤ge somit der Zivilgerichtsbarkeit. Darin ist die mehr als ein Jahr vorher abgegebene Zusicherung der MehrausnÃ¼tzung nicht entÂ­halten, obschon beide Parteien angesichts des auch fÃ¼r damalige VerhÃ¤ltnisse tiefen Preises fÃ¼r Bauland von Fr. 35.â/m
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(dazu E. 4) davon ausgingen, es handle sich um eine Abtretungsbedingung (vgl. Schreiben des Gemeinderates vom 25. Oktober 1983). Gleichwohl wurde diese Bedingung damit nicht zum Bestandteil der Landabtretungsvereinbarung, auch wenn der Konnex mehr als auf der Hand lag. Dabei handelt es sich vielmehr um eine Ã¶ffentlich-rechtÂ­liche Vereinbarung, auf deren Grundlage die Landabtretung dann zum besagÂ­ten bescheidenen Preis zustande kam. Dass die Frage einer MehrausnÃ¼tzung Ã¶ffentlich-rechtlicher Natur war beziehungsweise ist, bedarf keiner langen AusfÃ¼hrungen (vgl. Â§Â§ 89 und 109 des damals gÃ¼ltigen Baugesetzes vom 28. April 1977). Damit stehen sich betreffend die Auslegung der MehrÂ­ausnÃ¼tzung die Privatperson und die Gemeinde gleich geordnet gegenÃ¼ber. Es liegt mit andern Worten ein verwaltungsrechtlicher Vertrag vor.
c) Es trifft in der Tat zu, dass der Wortlaut von Â§ 64 Ziff. 1 VRG nicht gerade durch Klarheit glÃ¤nzt (so schon TVR 1986, Nr. 13, S. 87 und Kommentar zum VRG, Frauenfeld 1984, Â§ 64, Nr. 3). Das widerspiegelt sich denn auch in der von den KlÃ¤gern erwÃ¤hnten Praxis des Verwaltungsgerichts. In TVR 1995 Nr.7 trat das Verwaltungsgericht auf eine Klage eines Privaten (einer Genossenschaft) betreffend Stromtarif gegen das ElektrizitÃ¤tswerk des Kantons Thurgau aufgrund von Â§ 64 Ziff. 1 VRG ein. Dazu machte es keine eingehenden ErwÃ¤gungen, sondern hielt nur fest, dass dem Streit ein verwalÂ­tungsrechtlicher Vertrag zugrunde liege, woraus sich bei Streitigkeiten die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts ergebe. In TVR 2002 Nr. 6 sprach es einer Genossenschaft im Streit gegen die Gemeinde aus Ã¶ffentlichem Recht die Aktivlegitimation nach Â§ 64 Ziff. 1 VRG ab, ebenso ohne eingehende ErwÃ¤gungen. In diesem Streit ging es aber hauptsÃ¤chlich um die Frage, wer fÃ¼r die Frage der Erschliessung zustÃ¤ndig ist (jene Elektrogenossenschaft oder jene Gemeinde). Diese Antwort aber ergab sich unmittelbar aus dem Gesetz. Die Regeste zu TVR 2002 Nr. 6 ist allerdings recht apodiktisch ausgeÂ­fallen.
Die Erscheinung der ursprÃ¼nglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit gemÃ¤ss Â§ 64 VRG ist historisch zu erklÃ¤ren und fusst vor allem auf der Fiskustheorie, nach welcher Ã¶ffentlich-rechtliche vermÃ¶gensrechtliche Streitigkeiten als zivilÂ­rechtlich qualifiziert wurden, Ã¼ber welche die Zivilgerichte zu entscheiden hatten. Die Fiskustheorie war eine ZweckschÃ¶pfung, weil damals nur die ordentlichen (Zivil-)Gerichte bestanden, das RechtsschutzbedÃ¼rfnis jedoch die Entscheidung durch einen unabhÃ¤ngigen Richter gebot. Mit der EinfÃ¼hrung des Verwaltungsgerichts (im Thurgau 1984) wurde dann ein Teil dieser Streitigkeiten von den Zivilgerichten in das Beschwerdeverfahren, ein anderer Teil in das Klageverfahren Ã¼bergefÃ¼hrt. Man glaubte, wegen der besonderen Natur gewisser Streitigkeiten einen vom Anfechtungsverfahren abweichenden Rechtspflegetypus schaffen zu mÃ¼ssen. Das Klageverfahren greift aber nur dort, wo der Staat wegen der besonderen Natur der Sache nicht selber ein RechtsverhÃ¤ltnis durch verbindliche, formelle VerfÃ¼gung regeln darf. Dies ist dann der Fall, wenn sich zwei Gemeinwesen oder ein Gemeinwesen und ein Individuum als gleich geordnete Rechtssubjekte gegenÃ¼berstehen (vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, Kommentar zum VerwaltungsÂ­rechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, 2. Aufl., ZÃ¼rich 1999, Vorbem. zu Â§Â§ 81â86, N. 2 und 3).
Die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts als einziger Instanz ist punktuell durch Enumeration aufgezÃ¤hlt, da eine Generalklausel angesichts der historiÂ­schen Entwicklung nicht denkbar war. Allerdings enthÃ¤lt Â§ 64 VRG Teilgeneralklauseln (vor allem Ziff. 1). Da sich die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerde- und jene als Klageinstanz gegenseitig ausschliessen, bestimmt sich der Vorrang vor den anderen Verfahren letztlich danach, ob in der Sache verfÃ¼gt werden kann oder nicht (KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, a.a.O., Vorbem. zu Â§Â§ 81â86 N. 7).
Aus der genannten Fiskustheorie ergibt sich aber im Sinne einer LÃ¼ckenfÃ¼llung, dass das Verwaltungsgericht nicht nur Ã¶ffentlich-rechtliche (Vertrags-)Streitigkeiten zwischen Gemeinwesen zu beurteilen hat, sondern auch in jenen FÃ¤llen zu entscheiden hat, wo sich das Gemeinwesen und ein Privater als Vertragspartner gegenÃ¼berstehen (vgl. auch Cavelti/VÃ¶geli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen â dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, St.Gallen, Rz 1147) und die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben wÃ¤re, kÃ¶nnte der Beschwerdeweg eingeschlagen werden (vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, a.a.O., Â§ 82 lit. k, N. 2). Letzteres wÃ¤re im vorliegenden Fall zu bejahen. Diese Auslegung von Â§ 64 Ziff. 1 VRG drÃ¤ngt sich auch deshalb auf, weil sich schon in den FÃ¤llen nach Â§ 64 Ziff. 2 VRG (Konzessionen als besondere verwaltungsrechtÂ­liche VertrÃ¤ge) Private und Gemeinwesen gegenÃ¼berstehen.
d) Die KlÃ¤ger berufen sich bezÃ¼glich der ZustÃ¤ndigkeit des VerwaltungsÂ­gerichts zur Beurteilung eines Ã¶ffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen einer Privatperson und einem Gemeinwesen aber ebenso zu Recht auf Â§ 13 KV und insbesondere auf Art. 29a BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Auch wenn in Bezug auf Art. 29a BV noch eine Ãbergangsfrist fÃ¼r die Anpassung des kanÂ­tonalen Rechts offen ist, ist diese Bestimmung doch gleichwohl bereits in Kraft. Damit ergibt sich die ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung dieser Streitigkeit aus Ã¶ffentlich-rechtlichem Vertrag aus dem Jahre 1982 zwischen der Gemeinde und den KlÃ¤gern.
e) Da auch die Ã¼brigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Klage einzutreten. Die allfÃ¤llige Frage der VerjÃ¤hrung ist materiellrechtlicher Natur.
2. Die Frage der VerjÃ¤hrung stellt sich jedoch entgegen der Auffassung der beklagten Gemeinde nicht bezÃ¼glich der Frage der MehrausnÃ¼tzung. Das Gesetz sieht solches nicht vor, denn Â§ 8 VerantwG betrifft Forderungen. Um solche ginge es nur dann, wenn auch Ã¼ber die Eventualbegehren zu entscheiÂ­den wÃ¤re. Im Ãbrigen datieren die neuesten Zusicherungen der Gemeinde zur MehrausnÃ¼tzung vom 23. September 2005 und 27. Februar 2006.
3.( ... )
4. Die Parteien gehen â wie bereits gesagt (E. 1b) â Ã¼bereinstimmend davon aus, dass die Landabtretung zu einem Preis von Fr. 35.â/ m
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nur deshalb zustande gekommen ist, weil die Gemeinde (mit Beschluss vom 8. Dezember 1982) eine Â«MehrausnÃ¼tzungÂ» zugebilligt hatte. In Frage steht somit vorab, auf welche Grundlage sich der Gemeinderat damals (1982) bezogen haben konnte. Â§ 89 aBauG regelte die AusnÃ¼tzung im Allgemeinen und Â§ 109 Abs. 2 aBauG sprach von der MÃ¶glichkeit, Â«die NutzungsintensitÃ¤t um 20%Â» zu erhÃ¶hen, und zwar im Rahmen eines Gestaltungsplanes. Die Â§Â§ 14 und 15 aBauV legten bezÃ¼glich der AusnÃ¼tzung die AusfÃ¼hrungsvorschriften fest. Das damalige Baureglement der Gemeinde V wiederholte im Wesentlichen nur das kantonale Recht. Diese Bestimmungen gaben jedoch keine GrundÂ­lage fÃ¼r die gemeinderÃ¤tliche Zusicherung der MehrausnÃ¼tzung auf dem nach Abtretung fÃ¼r den Strassenbau verbleibenden GrundstÃ¼ck.
Solche Zusicherung bei Landabtretungen fÃ¼r einen Strassenbau war jedoch stete Praxis. Die durch eine Landabtretung fÃ¼r einen Strassenbau Â«verloreneÂ» AusnÃ¼tzung wurde in der Regel wieder zugesichert, um die EntschÃ¤digung tief halten zu kÃ¶nnen, nÃ¤mlich entsprechend den Â«Richtlinien des TiefbauÂ­amtesÂ» (so festgehalten in der Vereinbarung vom 28. Dezember 1983). Der Preis von Fr. 35.â/m
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entsprach damals klar nicht einer vollen EntschÃ¤digung beziehungsweise dem Verkehrswert von Bauland in der W3 Reservebauzone. Dass es sich damals bei der Reservebauzone um Bauland handelte, war gÃ¤nÂ­gige Auffassung, erging doch der dieser Auffassung entgegenstehende BGE 112 Ia 158 (Fall Ermatingen) erst am 30. April 1986.
Diese (weitverbreitete) Praxis ist nun aber Gesetz geworden, legt doch Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 PBV fest, dass die fÃ¼r die Ãnderung Ã¶ffentlicher VerkehrsflÃ¤chen abzutretenden FlÃ¤chen zur anrechenbaren LandflÃ¤che hinzugenommen werÂ­den kÃ¶nnen (sofern sich dadurch die AusnÃ¼tzung auf dem BaugrundstÃ¼ck um weniger als 10% erhÃ¶ht). Dabei macht es fÃ¼r den vorliegenden Fall keinen Unterschied, ob nun die Landabtretung fÃ¼r einen Strassenausbau oder den Neubau einer Strasse erfolgte, auch wenn Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 PBV von ersterem ausgeht, dies deshalb, weil der damalige EigentÃ¼mer praktisch allein Hand zur Landabtretung bot. Damit erhielt die gemeinderÃ¤tliche Zusicherung aus dem Jahre 1982 mit Inkrafttreten der PBV am 1. April 1996 (nachtrÃ¤glich) ihre gesetzliche Grundlage (wobei die 10% eingehalten sind).
Diese MehrausnÃ¼tzung auf einer nach Abtretung fÃ¼r einen Strassenbau verÂ­bleibenden LandflÃ¤che gemÃ¤ss Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 PBV ist vom AusnÃ¼tzungsÂ­transfer gemÃ¤ss Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 1 PBV zu unterscheiden. Nur Letzterer kann â wenn Ã¼berhaupt â im Grundbuch angemerkt werden. Beim Ersteren jedoch macht eine Anmerkung schon deshalb keinen Sinn, weil die zu Zwecken des Strassenausbaus abgetretene LandflÃ¤che nicht mehr zum eigentlichen Bauland gehÃ¶rt. Damit ergibt sich, dass die Gemeinde zu keiner Â«AndienungÂ» von Ersatzland fÃ¼r einen AusnÃ¼tzungstransfer zu verpflichten ist, und das Klagebegehren 2 somit abzuweisen ist. Die MehrausnÃ¼tzung fÃ¼r Parzelle Nr. 3 von 330 m
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bei der (heutigen) Ausnutzung von 0.7 ist vielmehr durch Â§ 11 Abs. 2 Ziff. 2 PBV gedeckt. Eines Eintrags beziehungsweise einer Anmerkung im Grundbuch bedarf dies nicht (und ist gesetzlich auch nicht vorgesehen beziehungsweise unzulÃ¤ssig).
Entscheid vom 28. November 2007
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