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TVR 2020 Nr. 19


Ausnahmebewilligung; Baute mit Ã¶ffentlicher Zwecksetzung
Â§ 92 Abs. 1 PBG
1. Als "Bauten und Anlagen zur ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben oder Vorschriften" im Sinne der Ausnahmebestimmung von Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 2 PBG sind lediglich solche zu verstehen, die direkt der ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben dienen. Es handelt sich dabei insbesondere um standortgebundene Bauten wie Reservoirs, KlÃ¤ranlagen, Schiessanlagen, Kehrichtverbrennungsanlagen und dergleichen, nicht jedoch um VerwaltungsgebÃ¤ude oder Ã¤hnliches, wie dies vorliegend auf das Projekt "Schlussstein" fÃ¼r das neue Stadthaus Kreuzlingen zutrifft (E. 3.3).
2. Um eine Ausnahmebewilligung gestÃ¼tzt auf Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG mit der BegrÃ¼ndung einer "besseren LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung" erteilen zu kÃ¶nnen, muss die "Abweichung" von der Regelbauweise an sich zu einer besseren LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung fÃ¼hren. Wird einem Projekt eine hÃ¶here QualitÃ¤t in architektonischer oder stÃ¤dtebaulicher Hinsicht attestiert, so genÃ¼gt dies fÃ¼r sich alleine nicht, um den Ausnahmetatbestand zu erfÃ¼llen (E. 4.4).
3. Mit dem Institut der Ausnahmebewilligung soll dem VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeitsprinzip zum Durchbruch verholfen werden. Die Ausnahmebewilligung dient mit anderen Worten der "Verfeinerung der schematischen Norm im besonders gelagerten Einzelfall". Es soll jene Regelung zur Anwendung gelangen, die der Gesetzgeber in Kenntnis der VerhÃ¤ltnisse vernÃ¼nftigerweise getroffen hÃ¤tte. Ausnahmebewilligungen dÃ¼rfen jedoch nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien (E. 4.5).
4. Das auf einen mÃ¶glichst umfassenden Ausgleich der beteiligten Interessen gerichtete Verfahren der Nutzungsplanung darf nicht durch eine large Dispenspraxis umgangen werden (E. 4.6).
Die Politische Gemeinde Kreuzlingen (= Verfahrensbeteiligte) plant auf der in ihrem Eigentum stehenden "FÃ¤schtwise", welche sich in der Zone fÃ¼r Ã¶ffentliche Bauten und Anlagen (OeBA) befindet und mit einer Umgebungsschutzzone Ã¼berlagert ist, die Errichtung eines neuen Stadthauses mit dem Ziel, die gesamte kommunale Verwaltung in einem GebÃ¤ude unterzubringen. Dazu veranstaltete sie einen Projektwettbewerb, wobei das Projekt "Schlussstein" zum Sieger ernannt wurde. Am 27. November 2016 stimmte die BevÃ¶lkerung der Politischen Gemeinde Kreuzlingen einem Kreditbegehren in HÃ¶he von Fr. 47,5 Mio. zu. Vom 19. Juni 2018 bis 9. Juli 2018 legte die Politische Gemeinde Kreuzlingen ein Gesuch fÃ¼r einen Vorentscheid Ã¶ffentlich auf. Gegen das Vorentscheidgesuch erhoben unter anderem die A AG und die B AG Einsprache. In der Folge Ã¼berwies die Politische Gemeinde Kreuzlingen sÃ¤mtliche Unterlagen dem DBU zur weiteren Behandlung. Am 16. Oktober 2019 entschied das DBU, dass die Einsprachen hinsichtlich der Anwendbarkeit des eidgenÃ¶ssischen Arbeitsgesetzes teilweise gutgeheissen, im Ãbrigen abgewiesen wÃ¼rden. Hinsichtlich des fÃ¼r das Bauprojekt eingereichten Vorentscheidgesuchs stellte das DBU in Aussicht, dass fÃ¼r die Ãberschreitung der gemÃ¤ss Regelbauweise maximal zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge, fÃ¼r die Ãberschreitung des gemÃ¤ss Regelbauweise festgeschriebenen GebÃ¤udeabstandes, fÃ¼r die Unterschreitung des Strassenabstandes, fÃ¼r die Ãberschreitung der Baulinien entlang der F- bzw. der G-Strasse sowie fÃ¼r die Vornahme einer nicht mehr geringfÃ¼gigen TerrainverÃ¤nderung je eine Ausnahmebewilligung erteilt werde. Dagegen liessen die A AG und die B AG Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerden gut und hebt den Entscheid des DBU, mit welchem das Vorentscheidgesuch bewilligt und die Erteilung entsprechender Ausnahmebewilligungen vom DBU in Aussicht gestellt wurde, auf.
Aus den ErwÃ¤gungen:
3.
3.1 In materieller Hinsicht strittig und zu prÃ¼fen ist, ob die Vorinstanz (als gemÃ¤ss Â§ 113 Abs. 1 PBG fÃ¼r die Beurteilung des Vorentscheidgesuchs und der Einsprachen zustÃ¤ndige BehÃ¶rde) zu Recht die Erteilung einer Ausnahmebewilligung fÃ¼r die mit dem Projekt "Schlussstein" vorgesehenen Abweichungen von der Regelbauweise und anderen raumplanungsrechtlichen Vorgaben in Aussicht gestellt hat. Als erstes ist auf die Ãberschreitung der zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge einzugehen. Das geplante Bauprojekt liegt in der Zone fÃ¼r Ã¶ffentliche Bauten und Anlage (OeBA), Ã¼berlagert mit einer Umgebungsschutzzone. Unbestritten ist, dass gemÃ¤ss dem aktuell gÃ¼ltigen Baureglement der Verfahrensbeteiligten vom 1. September 2000 in der Zone fÃ¼r Ã¶ffentliche Bauten und Anlagen die GebÃ¤udelÃ¤nge maximal 50 m betragen darf (Art. 14 des Baureglements). Unbestritten ist auch, dass das geplante Projekt eine GebÃ¤udelÃ¤nge von 111,3 m aufweist und somit das gemÃ¤ss Grundordnung zulÃ¤ssige Mass um Ã¼ber 120% Ã¼berschreitet.
3.2 Nach Â§ 92 Abs. 1 PBG kann die GemeindebehÃ¶rde nach AbwÃ¤gung der beteiligten privaten Interessen Ausnahmen von kommunalen Vorschriften oder PlÃ¤nen bewilligen,
1. bei ausserordentlichen VerhÃ¤ltnissen, insbesondere wenn eine unzumutbare HÃ¤rte, eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ssige Erschwernis oder ein sinnwidriges Ergebnis entstÃ¼nde oder wenn durch die Abweichung eine bessere LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung erreicht werden kann;
2. fÃ¼r Bauten und Anlagen zur ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben oder Vorschriften;
3. fÃ¼r befristete Bauten und Anlagen;
4. in Dorf- und Kernzonen zum Schutze des Ortsbildes und zur Siedlungserneuerung, sofern das Baureglement dies vorsieht.
Der Sinn und Zweck einer Ausnahmebewilligung besteht allgemein darin, im Einzelfall dem VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeitsprinzip zum Durchbruch zu verhelfen (vgl. Lanter, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr, Fachhandbuch Ãffentliches Baurecht, ZÃ¼rich/Basel/ Genf 2016, N. 3.502). Die Ausnahmebewilligung bezweckt immer, im Einzelfall HÃ¤rten und vom Gesetzgeber offensichtlich nicht gewollte Wirkungen zu vermeiden (Lanter, a.a.O., N. 3.503). Aus dem Begriff der Ausnahmebewilligung ergibt sich bereits, dass diese im Regelfall nicht zur VerfÃ¼gung stehen soll. Vielmehr soll in AusnahmefÃ¤llen von der Anwendung von Bau- oder Nutzungsvorschriften dispensiert werden, um besonderen VerhÃ¤ltnissen gerecht zu werden. Ganz allgemein bildet daher das Vorliegen besonderer VerhÃ¤ltnisse bzw. wichtiger GrÃ¼nde die zentrale Voraussetzung fÃ¼r jede Ausnahmebewilligung. Die AusnahmegrÃ¼nde mÃ¼ssen objektiver Natur sein. In erster Linie kommen die Lage und Form der Parzelle, die Beschaffenheit des Baugrunds, der Zweck des Bauvorhabens sowie technische oder planerische Besonderheiten in Betracht. PersÃ¶nliche oder finanÂ­zielle GrÃ¼nde, wie der individuelle Raumbedarf oder der Wunsch nach einer mÃ¶glichst gewinnbringenden Nutzung des GrundstÃ¼cks, kÃ¶nnen dagegen in der Regel die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht rechtfertigen (Lanter, a.a.O., N. 3.504 f., mit Hinweisen). Eine Ausnahmesituation darf dann nicht angenommen werden, wenn sich die Bauherrschaft auf generelle GrÃ¼nde beruft, die sich praktisch immer anfÃ¼hren lassen. Dadurch wÃ¼rde faktisch das Gesetz bzw. der Nutzungsplan geÃ¤ndert; die BewilligungsbehÃ¶rde wÃ¼rde sich also im Ergebnis gesetzgeberische Kompetenzen anmassen. Auch der Umstand, dass das fragliche Projekt in architektonischer oder stÃ¤dtebaulicher Hinsicht eine "bessere LÃ¶sung" bietet als ein den Bau- und Nutzungsvorschriften entsprechendes, vermag keine Ausnahmesituation zu begrÃ¼nden. Es mÃ¼ssen Besonderheiten im vorstehend erlÃ¤uterten Sinn hinzukommen. Vereinzelt sehen die Kantone jedoch ausdrÃ¼cklich vor, dass auch dann Ausnahmen zugelassen werden kÃ¶nnen, wenn dank einer Abweichung von Bau- oder Nutzungsvorschriften eine bessere LÃ¶sung erzielt werden kann (Lanter, a.a.O., N. 3.506 f., mit Hinweisen). Bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung geht es um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer Vorschrift im Einzelfall. DrÃ¤ngt sich eine grundsÃ¤tzliche Abweichung vom ordentlichen Recht auf, so hat eine Ãnderung Ã¼ber die planungsrechtlichen Institute zu erfolgen (Ãnderung der Bau- und Zonenordnung, SondernutzungsplÃ¤ne). Das auf einen mÃ¶glichst umfassenden Ausgleich der beteiligten Interessen gerichtete Verfahren der NutzungsplanÃ¤nderung darf nicht durch eine large Dispenspraxis umgangen werden (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons ZÃ¼rich VB.2017.00019 vom 20. Dezember 2017 E. 6.3 mit Hinweisen).
3.3 Im vorliegenden Fall fÃ¤llt eine Ausnahmebewilligung gestÃ¼tzt auf Ziff. 3 und 4 von Â§ 92 Abs. 1 PBG von vorneherein ausser Betracht. Die Vorinstanz weist in E. 6d des angefochtenen Entscheids darauf hin, dass Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 2 PBG explizit einen eigenen Ausnahmebewilligungstatbestand fÃ¼r Bauten und Anlagen zur ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben oder Vorschriften auffÃ¼hre, wobei die Vorinstanz offen lÃ¤sst, ob das geplante GebÃ¤ude fÃ¼r die kommunale Stadtverwaltung diesen Ausnahmetatbestand erfÃ¼lle. Dies ist nicht der Fall. Als Bauten und Anlagen im Sinne der Ausnahmebestimmung von Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 2 PBG sind lediglich solche zu verstehen, die direkt der ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben dienen. Es handelt sich dabei insbesondere um standortgebundene Bauten wie Reservoirs, KlÃ¤ranlagen, Schiessanlagen, Kehrichtverbrennungsanlagen und dergleichen, nicht jedoch um VerwaltungsgebÃ¤ude oder Ã¤hnliches (vgl. hierzu die AusfÃ¼hrungen des PrÃ¤sidenten der Baugesetzkommission, Kantonsrat [und spÃ¤terer Regierungsrat] Dr. A. Haffter, zu Handen des Grossen Rates vom 17. Februar 1975 zu Â§ 102 Abs. 1 lit. b des Entwurfs des frÃ¼heren Baugesetzes [Detailberatung, 2. Lieferung: Â§Â§ 70 - 154, S. 119], wobei der damals vorgeschlagene und gewÃ¤hlte Wortlaut der betreffenden Bestimmung ["fÃ¼r Bauten und Anlagen zur ErfÃ¼llung gesetzlicher Aufgaben oder Vorschriften"] demjenigen des heute gÃ¼ltigen Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 2 PBG entsprach).
3.4 Damit kommt vorliegend ausschliesslich eine Ausnahmebewilligung gestÃ¼tzt auf Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG in Betracht. Ausserordentliche VerhÃ¤ltnissen im Sinne dieser Bestimmung sind insbesondere dann anzunehmen, wenn eine unzumutbare HÃ¤rte, eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ssige Erschwernis oder ein sinnwidriges Ergebnis entstÃ¼nde oder wenn durch die Abweichung eine bessere LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung erreicht werden kann. Vorweg ist festzustellen, dass im Falle einer Verweigerung der Ausnahmebewilligung weder eine unzumutbare HÃ¤rte noch eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ssige Erschwernis vorliegen wÃ¼rde; ebensowenig entstÃ¼nde ohne die Ausnahmebewilligung ein sinnwidriges Ergebnis. So ist nicht nachvollziehbar, weshalb auf der fÃ¼r den Neubau vorgesehenen "FÃ¤schtwise" nicht auch ein Projekt fÃ¼r ein neues Stadthaus realisiert werden kÃ¶nnte, welches die Vorgaben des Baureglements, insbesondere auch bezÃ¼glich der GebÃ¤udelÃ¤nge, einhÃ¤lt. Es ist zudem nicht ersichtlich, weshalb nicht im Rahmen des Projektwettbewerbs hÃ¤tte verlangt werden kÃ¶nnen, dass die baureglementarischen Vorschriften einzuhalten seien oder dass die im Baureglement festgehaltenen Masse nur in einem geringen Ausmass und nur soweit zwingend notwendig Ã¼berschritten werden dÃ¼rfen. (â¦) Dass dies nicht mÃ¶glich gewesen wÃ¤re, wird von der Verfahrensbeteiligten nicht dargetan. Im Bericht des Preisgerichts vom 13. April 2015 wird im Ãbrigen festgehalten, dass bei einzelnen WettbewerbsbeitrÃ¤gen bezÃ¼glich GebÃ¤udelÃ¤nge und/oder GebÃ¤udehÃ¶he keine Ausnahmebewilligung erforderlich gewesen wÃ¤re. Folglich ist davon auszugehen, dass einzelne der eingereichten Projekte zumindest diesbezÃ¼glich den Vorgaben der baureglementarischen Grundordnung entsprochen hÃ¤tten. Vor diesem Hintergrund liegt im Falle einer Verweigerung der Ausnahmebewilligung weder eine unzumutbare HÃ¤rte noch eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ssige Erschwernis noch ein sinnwidriges Ergebnis vor.
4.
4.1 Im Vordergrund steht vorliegend die Frage, ob im Sinne von Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG "durch die Abweichung eine bessere LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung erreicht werden kann" (vgl. zur "stÃ¤dtebaulichen Ausnahmebewilligung" allgemein Lanter, a.a.O., N. 3.516 f.).
4.2
4.2.1 und 4.2.2 (Zusammenfassung der ErwÃ¤gungen der Vorinstanz, in welchen diese auf das Ergebnis des Projektwettbewerbs, auf eine Stellungnahme des kantonalen Hochbauamtes vom 4. Februar 2019 und auf eine Stellungnahme des kantonalen Amtes fÃ¼r Raumentwicklung [ARE] vom 29. Januar 2019 Bezug nimmt)
4.2.3 Die Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, dass die AusfÃ¼hrungen der Fachstellen schlÃ¼ssig seien. Dabei - so die Vorinstanz weiter - Ã¼berzeuge und falle ins Gewicht, dass mit der geplanten ÃberlÃ¤nge die Festwiese zu einem grossen Teil unÃ¼berbaut bleibe. Die Sichtbeziehung zwischen Dreispitzpark und Klosterkirche kÃ¶nne damit weitgehend bestehen bleiben. Auch der Umstand, dass ein eingehendes Wettbewerbsverfahren zu einem eindeutigen Ergebnis komme, belege fachlich fundiert das architektonisch vorzÃ¼gliche Ergebnis. Bemerkenswert sei sodann, dass gemÃ¤ss Bericht des Preisgerichts fast alle eingereichten Projekte mit ÃberlÃ¤ngen im Vergleich zur Regelbauweise operierten. Dies zeige, dass es an diesem Standort offenbar sehr schwierig sei, mit der Regelbauweise gemÃ¤ss Baureglement zu planen. Wenn bei dieser Ausgangslage ein architektonisch und stÃ¤dtebaulich derart vorzÃ¼gliches Projekt mÃ¶glich sei, dann liege darin exemplarisch ein Anwendungsfall von Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG: Der Tatbestand einer "besseren LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung" sei, so die Vorinstanz, bei dieser Ausgangslage "fraglos zu bejahen". Vorliegend sei rechtsgenÃ¼glich dargetan, dass die generell-abstrakte Regelbauweise keine befriedigende Rechtsgrundlage biete. Das im Ã¶ffentlichen Interesse liegende Stadthaus, das mit einer vorzÃ¼glichen architektonischen und stÃ¤dtebaulichen QualitÃ¤t aufwarten kÃ¶nne und gleichzeitig die umliegenden Objekte (Basilika St. Ulrich und Dreispitzpark) optimal berÃ¼cksichtige, sei ein Spezialfall, dem mit der GewÃ¤hrung der nachgesuchten Ausnahmebewilligung Rechnung zu tragen sei. Mit diesem Entscheid wÃ¼rden keine GrÃ¼nde berÃ¼cksichtigt, die sich praktisch immer anfÃ¼hren liessen und faktisch auf eine GesetzesÃ¤nderung hinausliefen. Es komme hinzu, dass es sich beim geplanten Stadthaus um ein GebÃ¤ude mit einem singulÃ¤ren Zweck (ein zusammengefasster Standort fÃ¼r die Stadtverwaltung) handle. Es sei aufgrund dessen nicht mit einem regulÃ¤ren Bauvorhaben vergleichbar. Dem Bauvorhaben lÃ¤gen damit die gemÃ¤ss Literatur geforderten Besonderheiten zugrunde. Im Ãbrigen wÃ¼rden auch keine Ã¶ffentlichen Interessen verletzt (Â§ 92 Abs. 1 PBG), nachdem die PrÃ¼fung der Fragen rund um die Gesetzgebung Ã¼ber den Natur- und den Heimatschutz fachlich (ebenfalls) nachvollziehbar zu einer positiven WÃ¼rdigung des Projekts gefÃ¼hrt hÃ¤tte.
4.3 Die Wiedergabe der Stellungnahmen des kantonalen Hochbauamtes und des ARE durch die Vorinstanz sind zwar korrekt, jedoch - bezÃ¼glich derjenigen des ARE vom 29. Januar 2019 - nicht vollstÃ¤ndig. So fÃ¼hrte das ARE in dieser Stellungnahme auch aus, das Vorentscheidgesuch der Verfahrensbeteiligten mit der ersuchten Ausnahmebewilligung betreffend die GebÃ¤udelÃ¤nge erstaune. Die Verfahrensbeteiligte habe in einem Schreiben vom 11. September 2017 an RegierungsrÃ¤tin R selbst festgehalten, dass der Bau des neuen Stadthauses als nicht bewilligungsfÃ¤hig beurteilt werden mÃ¼sse. Im selben Schreiben seien jedoch auch verschiedene Bauten erwÃ¤hnt, welche in der Vergangenheit durch die Verfahrensbeteiligte mit einer Ausnahmebewilligung aufgrund einer deutlich erhÃ¶hten GebÃ¤udelÃ¤nge (bis 114 m) bewilligt worden seien. Dies deute darauf hin, dass die Verfahrensbeteiligte Â§ 92 PBG in der Vergangenheit eher liberal ausgelegt habe. Wo die Grenzen fÃ¼r die Anwendung von Â§ 92 PBG lÃ¤gen bzw. bis zu welchem Mass von der Regelbauweise mit einer Ausnahmebewilligung abgewichen werden kÃ¶nne, sei letztlich eine rechtliche Frage. Nichtsdestotrotz scheine es aus Sicht des ARE nicht dem planungsrechtlichen Stufenbau zu entsprechen, wenn mit einer kommunalen Ausnahmebewilligung eine grÃ¶ssere Abweichung mÃ¶glich wÃ¤re, als mit einer dem fakultativen Referendum unterstellten und vom Kanton genehmigten Sondernutzungsplanung. Das ARE erachtete aufgrund der BegrÃ¼ndung der Projektverfasser (â¦) eine Ãberschreitung der gemÃ¤ss Regelbauweise zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge zwar als nachvollziehbar. Jedoch hielt es abschliessend fest, gemÃ¤ss dem Wortlaut von Â§ 92 Abs. 1 PBG sei "durch die Abweichung selbst" eine bessere LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung zu erreichen. Inwiefern die konkrete Abweichung von der zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge zu einer besseren LÃ¶sung fÃ¼hre, werde in der BegrÃ¼ndung fÃ¼r die Ausnahmegenehmigung vom (â¦) nicht dargelegt. Aufgrund der fehlenden Darlegung sei fÃ¼r das ARE nicht abschliessend ersichtlich, inwieweit eine Ãberschreitung der GebÃ¤udelÃ¤nge im vorliegenden Ausmass tatsÃ¤chlich "notwendig" sei, um eine bessere LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung zu erreichen.
4.4 Die EinschÃ¤tzung des ARE in der Stellungnahme vom 29. Januar 2019 erweist sich als zutreffend. Die BegrÃ¼ndung der Vorinstanz fÃ¼r die im Rahmen des Vorentscheids in Aussicht gestellte Ausnahmebewilligung fÃ¼r die Ãberschreitung der baureglementarisch zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge stÃ¼tzt sich im Wesentlichen auf die dem Siegerprojekt vom Preisgericht und vom kantonalen Hochbauamt attestierten - im Ãbrigen unbestrittenen - funktionalen, baulichen und gestalterischen QualitÃ¤ten. So ist vor allem von der "vorzÃ¼glichen architektonischen und stÃ¤dtebaulichen QualitÃ¤t" des Projekts die Rede, welches "gleichzeitig die umliegenden Objekte (Basilika St.Ulrich und Dreispitzpark) optimal" berÃ¼cksichtige; dies sei, so die Vorinstanz "ein Spezialfall", der die Erteilung einer Ausnahmebewilligung rechtfertige. Diese BegrÃ¼ndung genÃ¼gt fÃ¼r die Erteilung einer Ausnahmebewilligung jedoch nicht. Auch wenn Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG von einer "besseren LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung" spricht, genÃ¼gt eine hÃ¶here QualitÃ¤t in architektonischer oder stÃ¤dtebaulicher Hinsicht fÃ¼r sich alleine nicht, um den Ausnahmetatbestand zu erfÃ¼llen (vgl. Lanter, a.a.O., N. 3.507). Vielmehr muss gemÃ¤ss dem Wortlaut von Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 PBG (â¦) gerade die "Abweichung" von der Regelbauweise an sich zu einer besseren LÃ¶sung im Sinne der Raumplanung fÃ¼hren. Inwiefern eine derartige bessere LÃ¶sung durch das Ãberschreiten der gemÃ¤ss Baureglement zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge um Ã¼ber 120% erreicht wird, erschliesst sich weder aus den Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen noch aus den ErwÃ¤gungen der Vorinstanz. Entsprechendes lÃ¤sst sich insbesondere auch nicht aus der Stellungnahme des Amtes fÃ¼r Denkmalpflege vom 13. MÃ¤rz 2019 entnehmen, mit welcher diese Fachstelle lediglich die Vereinbarkeit des Projekts mit den Interessen der Denkmalpflege bzw. des Ortsbildschutzes, namentlich mit den Schutzzielen der bundesrechtlich geschÃ¼tzten Klosterkirche, bestÃ¤tigt. Wie erwÃ¤hnt, wurden im Rahmen des durchgefÃ¼hrten Wettbewerbs auch einzelne Projekte eingereicht, die zumindest hinsichtlich der GebÃ¤udelÃ¤nge die baureglementarischen Vorgaben eingehalten hÃ¤tten. Folglich ist mit einem entsprechenden Projekt die Einhaltung der zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge mÃ¶glich. Weshalb es - gemÃ¤ss den ErwÃ¤gungen der Vorinstanz - an diesem Standort sehr schwierig sein soll, mit der Regelbauweise gemÃ¤ss Baureglement zu planen, ist nicht ersichtlich und wird auch von der VorÂ­instanz nicht nÃ¤her dargelegt. Dies lÃ¤sst sich mithin auch nicht daraus ableiten, dass ein Grossteil der eingereichten Wettbewerbsprojekte die Erteilung entsprechender Ausnahmebewilligungen bedingt hÃ¤tten, zumal die Einhaltung der Regelbauweise in den Wettbewerbsbedingungen nicht als Rahmenbedingung definiert worden war. Ein die Erteilung einer Ausnahmebewilligung fÃ¼r das Abweichen von der Regelbauweise im Umfang von Ã¼ber 120% (bezÃ¼glich der GebÃ¤udelÃ¤nge) rechtfertigender Spezialfall liegt entgegen der Auffassung der Vorinstanz daher nicht vor.
4.5 Mit dem Institut der Ausnahmebewilligung soll, wie dargestellt, dem VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeitsprinzip zum Durchbruch verholfen werden (vgl. Lanter, a.a.O., N. 3.502). Die Ausnahmebewilligung dient mit anderen Worten der "Verfeinerung der schematischen Norm im besonders gelagerten Einzelfall". Es soll jene Regelung zur Anwendung gelangen, die der Gesetzgeber in Kenntnis der VerhÃ¤ltnisse vernÃ¼nftigerweise getroffen hÃ¤tte (Lanter, a.a.O., N. 3.503 mit Hinweis). Ausnahmebewilligungen dÃ¼rfen jedoch nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien (Lanter, a.a.O., N. 3.508, mit Verweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons ZÃ¼rich VG.2014.00356 vom 23. Oktober 2014, E. 2). Der Sinn und Zweck einer in der Zone fÃ¼r Ã¶ffentliche Bauten und Anlagen geltenden BeschrÃ¤nkung der GebÃ¤udelÃ¤nge von 50 m liegt offensichtlich darin, Ã¼bermÃ¤ssig lange GebÃ¤ude zu verhindern, dies nicht zuletzt auch zur Verhinderung einer ungewollten PrÃ¤gung des Ortsbildes durch entsprechend grosse GebÃ¤ude. Ein 111,3 m langes GebÃ¤ude wÃ¼rde - ungeachtet der architektonischen und stÃ¤dtebaulichen QualitÃ¤ten des Projekts - gegen den Sinn und Zweck dieser baureglementarischen LÃ¤ngenbeschrÃ¤nkung verstossen. Auch unter diesem Aspekt lÃ¤sst sich die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht rechtfertigen.
4.6 Sodann vermag die Verfahrensbeteiligte aus dem Umstand, dass sie selber offenbar in der Zone fÃ¼r Ã¶ffentliche Bauten und Anlagen bereits andere GebÃ¤ude bewilligt hat, welche die zulÃ¤ssige GebÃ¤udelÃ¤nge von 50 m (klar) Ã¼berschreiten, nichts fÃ¼r ihren Standpunkt abzuleiten. Zum einen ist vorliegend nicht die Verfahrensbeteiligte, sondern die Vorinstanz BewilligungsbehÃ¶rde. Zum andern darf das auf einen mÃ¶glichst umfassenden Ausgleich der beteiligten Interessen gerichtete Verfahren der Nutzungsplanung nicht durch eine large Dispenspraxis umgangen werden (vgl. E. 3.2 vorstehend sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons ZÃ¼rich VB.2017.00019 vom 20. Dezember 2017 E. 6.3 mit Hinweisen).
4.7 Ungeachtet der anstehenden Volksabstimmung Ã¼ber die Initiative zur Freihaltung der Festwiese ist zwar von einem gegebenen Ã¶ffentlichen Interesse an der Erstellung eines neuen Stadthauses auszugehen. Dies ist jedoch nicht weiter ausschlaggebend, da es bereits an einem Ausnahmetatbestand nach Â§ 92 Abs. 1 Ziff. 1 - 4 PBG mangelt. Ob die BewilligungsfÃ¤higkeit des streitbetroffenen Projekts, mit welchem nicht nur fÃ¼r die Ãberschreitung der baureglementarisch zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge, sondern auch fÃ¼r weitere Abweichungen von der Regelbauweise mit dem Vorentscheidgesuch die Erteilung von Ausnahmebewilligungen beantragt wurde, im Rahmen eines Gestaltungsplans bewilligungsfÃ¤hig wÃ¤re, erscheint fraglich (vgl. hierzu TVR 2019 Nr. 13), kann vorliegend jedoch offen bleiben, da ein solcher Sondernutzungsplan nicht Verfahrensgegenstand bildet. Im Vordergrund dÃ¼rfte wohl eher eine entsprechende Ãnderung des Baureglements stehen, worauf ebenfalls nicht nÃ¤her einzugehen ist.
5. Das streitbetroffene Projekt, welches eine GebÃ¤udelÃ¤nge von 111,3 m aufweist und damit die baureglementarisch zulÃ¤ssige GebÃ¤udelÃ¤nge von 50 m um Ã¼ber 120% Ã¼berschreitet, kann somit nicht mittels Ausnahmebewilligung gemÃ¤ss Â§ 92 PBG genehmigt werden. Der angefochtene Entscheid, mit welchem das diesbezÃ¼gliche Vorentscheidgesuch bewilligt und die Erteilung einer entsprechenden Ausnahmebewilligung von der Vorinstanz in Aussicht gestellt wurde, ist daher aufzuheben. Mangels BewilligungsfÃ¤higkeit des Projekts entfallen aber auch die anderen, in Aussicht gestellten Ausnahmebewilligungen fÃ¼r die Unterschreitung des gemÃ¤ss Regelbauweise festgelegten GebÃ¤udeabstandes, fÃ¼r die Unterschreitung des Strassenabstandes bzw. fÃ¼r die Ãberschreitung der Baulinie(n) entlang der F- und der G-Strasse sowie fÃ¼r die Vornahme einer nicht mehr geringfÃ¼gigen TerrainverÃ¤nderung, ohne dass auf diese Punkte vorliegend nÃ¤her einzugehen wÃ¤re. Sollten entsprechende Ausnahmebewilligungen auch im Rahmen eines anderen Projekts notwendig sein, so wÃ¤re darÃ¼ber bei der Beurteilung dieses neuen Projekts zu befinden. (â¦)
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2019.185/VG.2019.189/E vom 13. Mai 2020
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