tg_gerichte · TVR-2019-13 · 2019-01-01 · de
TVR 2019 Nr. 13


Gestaltungsplan, Voraussetzung der "gesamthaft besseren Siedlungsgestaltung"; ZulÃ¤ssigkeit einer Abweichung gegenÃ¼ber der Regelbauweise
Â§ 24 PBG
1. Die vom DBU in den ErlÃ¤uterungen zum PBG aufgefÃ¼hrten Kriterien sind geeignet, die Voraussetzung der "gesamthaft besseren Siedlungsgestaltung" gemÃ¤ss Â§ 24 Abs. 2 PBG zu beurteilen (E. 2.3.1 und 2.3.2).
2. Vorschriften eines Gestaltungsplans, die von der Regelbauweise abweichen, dÃ¼rfen nicht dazu fÃ¼hren, dass damit der ursprÃ¼ngliche Zonencharakter eindeutig verlassen wird. Von einer zulÃ¤ssigen Abweichung von den baureglementarischen Vorschriften im Sinne von Â§ 24 Abs. 2 PBG kann in der Regel dann noch die Rede sein, wenn zumindest die Maximalmasse der nÃ¤chst hÃ¶heren Zone eingehalten sind, nicht aber dann, wenn die Vorschriften aller Zonen dieser Art (also z.B. aller Wohnzonen) Ã¼berschritten wÃ¼rden (E. 2.3.3 und E. 3).
Die A ist EigentÃ¼merin der gesamthaft knapp 4'200 m
2
umfassenden Liegenschaften Nrn. X und Y in G. Seit der Totalrevision der Ortsplanung im Jahre 2004 sind diese GrundstÃ¼cke der Kernzone A (K-A) zugewiesen und mit einer Gestaltungsplanpflicht Ã¼berlagert. Am 18. Mai 2016 beschloss der Gemeinderat der Politischen Gemeinde G den Gestaltungsplan âP II" und gleichzeitig die Aufhebung des frÃ¼heren Gestaltungsplans âP". Der neue Gestaltungsplan sah vier MehrfamilienhÃ¤user vor, welche auf einem durchgehenden Sockelgeschoss stehen, in welchem sich eine Sammelgarage befindet. Nach Eingang einer Einsprache wurde der Gestaltungsplan âP II" Ã¼berarbeitet und Ã¶ffentlich aufgelegt. B als EigentÃ¼mer der sich Ã¶stlich des Gestaltungsplangebietes befindenden Liegenschaft Nr. Z erhob Einsprache, welche von der Politischen Gemeinde G abgewiesen wurde. Einen dagegen von Z erhobenen Rekurs hiess das DBU gut und verweigerte die Genehmigung des Gestaltungsplans âP II" bzw. die Aufhebung des Gestaltungsplans âP". Zur BegrÃ¼ndung fÃ¼hrte das DBU im Wesentlichen aus, dass der Gestaltungsplan bezÃ¼glich der FassadenhÃ¶he und der GebÃ¤udelÃ¤nge in unzulÃ¤ssiger Weise von der Regelbauweise abweiche. Dagegen wiederum erhob die A Beschwerde, welche vom Verwaltungsgericht, nach DurchfÃ¼hrung eines Augenscheins, abgewiesen wird.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 Strittig und zu prÃ¼fen ist, ob der Gestaltungsplan âP II" von der Vorinstanz zu Recht als nicht genehmigungsfÃ¤hig qualifiziert wurde.
2.2 Ein Gestaltungsplan dient gemÃ¤ss Â§ 23 PBG je nach Zielsetzung der architektonisch guten, auf die bauliche und landschaftliche Umgebung und die besonderen NutzungsbedÃ¼rfnisse abgestimmten Bebauung, Verdichtung oder Erneuerung sowie der angemessenen Ausstattung mit Anlagen zur Erschliessung oder im Nichtbaugebiet in der Regel der Landschaftsgestaltung. Die zonengemÃ¤sse Nutzungsart darf nicht geÃ¤ndert werden. GemÃ¤ss Â§ 24 Abs. 2 PBG kann von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch âgesamthaft eine bessere Siedlungsgestaltung" erzielt wird und dies âim Ã¶ffentlichen Interesse" liegt.
2.3 Fraglich ist vorliegend, in welchem Mass und unter welchen Voraussetzungen mit dem Gestaltungsplan im konkreten Fall im Sinne von Â§ 23 Satz 2 PBG von der Regelbauweise gemÃ¤ss BauR abgewichen werden kann. Der Begriff âgesamthaft bessere Siedlungsgestaltung" wird weder im PBG noch in der PBV nÃ¤her definiert. Ebenso wenig wird das Ausmass der bei gegebenen Voraussetzungen zulÃ¤ssigen Abweichungen von der Regelbauweise umschrieben.
2.3.1 GemÃ¤ss den ErlÃ¤uterungen der Vorinstanz zum Planungs- und Baugesetz (Stand 11. Juli 2017, nachfolgend âErlÃ¤uterungen PBG", abrufbar unter https://raumentwicklung.tg.ch/themen/planungs-und-baugesetz.html/4230) umfasst der Begriff âgesamthaft bessere Siedlungsgestaltung" zunÃ¤chst architektonische und ortsbauliche Kriterien. Je nach Situation handelt es sich dabei um folgende Kriterien:
- EinfÃ¼gung der Bauten und Anlagen in die Siedlung und Landschaft;
- Beziehung der Bauten und Anlagen zur baulichen und landschaftlichen Umgebung (MassstÃ¤blichkeit und Ausrichtung der Bauten);
- Standort und Ausmass der Bauten und Anlagen;
- Empfindlichkeit und Massgeblichkeit der bestehenden Siedlungsstruktur und der Landschaft, angemessene bauliche Dichten;
- Durchmischte Nutzungen;
- Landschafts- und siedlungsgerechte Form- und Materialsprache;
- Stimmige GebÃ¤udeproportionen, Formen und Materialien;
- Abstimmung zwischen Strassenerschliessung und Bebauung;
- Attraktive FreirÃ¤ume und PlÃ¤tze;
- Wohnlichkeit und GebÃ¤udehygiene.
Weiter wird in den ErlÃ¤uterungen PBG ausgefÃ¼hrt, dass eine gesamthaft bessere Siedlungsgestaltung nicht nur durch die gute Architektur der Bauten und deren Abstimmung auf die Umgebung und NutzerbedÃ¼rfnisse entstehe, sondern vor allem durch das Zusammenwirken von Bebauung und Aussenraumgestaltung in einer erkenn- und erlebbaren Siedlungsstruktur. Je nach Situation seien die genannten inhaltlichen AusprÃ¤gungen eines Gestaltungsplans vÃ¶llig different. Es bedÃ¼rfe einer sauberen und konsequenten AbwÃ¤gung, Diskussion und Offenlegung aller im Einzelfall massgebenden Ã¶ffentlichen und privaten Interessen. Die Anforderungen an einen Gestaltungsplan in einer Industriezone seien vÃ¶llig anders als diejenigen fÃ¼r die Nachverdichtung einer bestehenden Wohnsiedlung oder eines historischen Zentrums. Deshalb sei es in vielen FÃ¤llen angezeigt, informelle Planungsinstrumente (z.?B. Machbarkeitsstudie, Studienauftrag, Projektwettbewerb etc.) zu wÃ¤hlen, welche verschiedene Varianten aufzeigten. Die vielfÃ¤ltigen Anforderungen kÃ¶nnten zudem meist nur im Rahmen eines interdisziplinÃ¤r zusammengesetzten Projektteams befriedigend gelÃ¶st werden. Der Nachweis der gesamthaft besseren Siedlungsgestaltung sei im Planungsbericht zu erbringen. Der Nachweis der besseren Siedlungsgestaltung mÃ¼sse sich vom Nachweis des Grundtatbestands, insbesondere der âarchitektonisch guten, auf die bauliche und landschaftliche Umgebung und die besonderen NutzungsbedÃ¼rfnisse abgestimmten Bebauung, Verdichtung oder Erneuerung", unterscheiden. Das Abweichen von der Regelbauweise sei nur gestattet, wenn die Siedlungsgestaltung gesamthaft besser sei als der Grundtatbestand. âGesamthaft" bedeute nicht, dass jede einzelne Abweichung alleine eine bessere Siedlungsgestaltung bewirken mÃ¼sse. Die Gesamtwirkung sei entscheidend. Jede Abweichung von der Regelbauweise mÃ¼sse indessen im Rahmen einer InteressenabwÃ¤gung hinsichtlich der besseren Siedlungsgestaltung gewÃ¼rdigt werden (vgl. ErlÃ¤uterungen PBG, Kap. 4, Ziff. 4.3.4, S. 13 f.).
2.3.2 Verwaltungsinterne ErlÃ¤uterungen, Weisungen und Richtlinien wenden sich zwar grundsÃ¤tzlich an die DurchfÃ¼hrungsstellen und sind fÃ¼r das Gericht nicht verbindlich. Entsprechende Richtlinien soll das Gericht aber bei seiner Entscheidung berÃ¼cksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Ein Gericht soll daher nicht ohne triftigen Grund von Richtlinien abweichen, wenn diese eine Ã¼berzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewÃ¤hrleisten, Rechnung getragen (vgl. TVR 2017 Nr. 30 E. 2.2.3, mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 8C_75/2014 vom 16. Juli 2014 E. 6.2). Die in den ErlÃ¤uterungen PBG umschriebenen Kriterien fÃ¼r die Beurteilung, ob - falls im konkreten Einzelfall von der Regelbauweise abgewichen werden soll - eine âgesamthaft bessere Siedlungsgestaltung" im Sinne von Â§ 24 Abs. 2 PBG vorliegt, erscheinen durchaus geeignet, um eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewÃ¤hrleisten, ungeachtet dessen, dass die formulierten Kriterien jeweils eine WÃ¼rdigung im Einzelfall durch die zustÃ¤ndige BehÃ¶rde und damit eine ErmessensbetÃ¤tigung erfordern.
2.3.3 Mit Bezug auf das zulÃ¤ssige Ausmass der Abweichung enthalten die ErlÃ¤uterungen PBG keine konkretisierenden Umschreibungen. In BGE 135 II 209 E. 5.2 entschied das Bundesgericht, dass in einem Gestaltungsplan zwar von den Bestimmungen der Regelbauweise abgewichen werden kÃ¶nne, die Anforderungen und das Ausmass der Abweichungen aber nicht dazu fÃ¼hren dÃ¼rften, dass die planerisch und demokratisch abgestÃ¼tzte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert werde (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_200/2018 vom 20. MÃ¤rz 2019 E. 4.3). In TVR 2005 Nr. 26 hielt das Verwaltungsgericht fest, dass Vorschriften eines Gestaltungsplans, die von der Regelbauweise abweichen, nicht dazu fÃ¼hren dÃ¼rften, dass damit der ursprÃ¼ngliche Zonencharakter eindeutig verlassen werde. Sinnvollerweise kÃ¶nne, so das Verwaltungsgericht, von einer genehmigungsgeeigneten Abweichung - im Sinne des damals noch geltenden Â§ 19 Abs. 2 aPBG, welcher inhaltlich (soweit fÃ¼r die sich vorliegend stellende Frage von Relevanz) mit Â§ 24 Abs. 2 des heutigen PBG Ã¼bereinstimmt - in der Regel nur dann die Rede sein, wenn zumindest die nÃ¤chst hÃ¶heren Zonenausnutzungen eingehalten werden, nicht aber dann, wenn die Vorschriften aller Zonen dieser Art (in jenem Fall die Wohn- und Gewerbezone) Ã¼berschritten wÃ¼rden (TVR 2005 Nr. 26 E. 3). Dieser Entscheid wurde durch das Bundesgericht mit Urteil 1P.270/2005 vom 26. September 2005 bestÃ¤tigt. Offen gelassen wurde vom Bundesgericht zwar, ob die verwaltungsgerichtliche Praxis, wonach eine Abweichung im Sinne des damals geltenden Â§ 19 Abs. 2 aPBG in der Regel nur dann zulÃ¤ssig sein soll, wenn zumindest die Maximalmasse der nÃ¤chst hÃ¶heren Zone eingehalten sind, rechtmÃ¤ssig ist. Jedoch wies das Bundesgericht darauf hin, dass das Verwaltungsgericht die Einhaltung der nÃ¤chst hÃ¶heren Zonenausnutzungen als Â«in der RegelÂ» massgebend bezeichne. Damit kÃ¶nne die Anwendung von Â§ 19 Abs. 2 aPBG der jeweiligen Situation angepasst werden. In jenem Fall ergebe sich indessen, dass die Nutzungsmasse nicht nur der nÃ¤chst hÃ¶heren Zone (WG70) Ã¼berschritten wÃ¼rden, sondern dass zumindest die GebÃ¤udelÃ¤nge die zulÃ¤ssigen Masse aller Wohn- und Gewerbezonen der betreffenden Gemeinde Ã¼bersteige. Es sei, so das Bundesgericht, verfassungsrechtlich keineswegs zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht dieses erhebliche Ausmass der Abweichungen von der Regelbauweise als mit Â§ 19 Abs. 2 aPBG unvereinbar bezeichnet habe. In jenem Fall ging es um die Ãberschreitung der baureglementarisch maximal zulÃ¤ssigen GebÃ¤udehÃ¶he um knapp 40% und um eine Ãberschreitung der maximal zulÃ¤ssigen GebÃ¤udelÃ¤nge um rund 75%. Die Vorinstanz fÃ¼hrte im vorliegenden Fall in E. 6/a/bb des angefochtenen Rekursentscheids aus, die in TVR 2005 Nr. 26 E. 3 gewÃ¤hlte Formulierung âin der Regel" bringe zum Ausdruck, dass Abweichungen von der nÃ¤chsthÃ¶heren Zone in âsehr gut begrÃ¼ndeten EinzelfÃ¤llen" mÃ¶glich seien. Voraussetzung hierfÃ¼r sei eine bessere Siedlungsgestaltung âvon sehr hoher QualitÃ¤t".
3.
3.1 Im vorliegenden Fall wurden die Abweichungen von der Regelbauweise - entsprechend der Vorgabe in Ziff. 4.3.4, S. 14, der ErlÃ¤uterungen PBG - in einer Tabelle auf S. 33 des Planungsberichts zum Gestaltungsplan âP II" vom 2. Februar 2017 dargestellt. DemgemÃ¤ss wÃ¼rde mit der Bauweise gemÃ¤ss Gestaltungsplan die nach dem BauR maximale GebÃ¤udehÃ¶he (...) von 12 m mit einer vorgesehenen HÃ¶he von 16.95 m um 4.95 m oder um ca. 41% und die gemÃ¤ss BauR maximal zulÃ¤ssige GebÃ¤udelÃ¤nge von 40.00 m bei einer fÃ¼r das Sockelgeschoss vorgesehenen LÃ¤nge von 112.00 m (...) um 72.00 m oder um 180% Ã¼berschritten (â¦).
3.2 Wie von der Vorinstanz zutreffend festgehalten wurde, wÃ¤ren entsprechende GebÃ¤udelÃ¤ngen (von Ã¼ber 110.00 m) - mit Ausnahme der Industriezone, fÃ¼r welche keine maximalen LÃ¤ngen festgelegt sind - gemÃ¤ss Regelbauweise nach dem BauR nirgends in der verfahrensbeteiligten Gemeinde erlaubt. Mit der nach dem Gestaltungsplan zugelassenen GebÃ¤udelÃ¤nge von 112.00 m wÃ¼rde somit nicht nur die maximale GebÃ¤udelÃ¤nge der nÃ¤chst hÃ¶heren Zone Ã¼berschritten, sondern der Gestaltungsplan wÃ¼rde einen derart langen BaukÃ¶rper ermÃ¶glichen, wie er im BauR der verfahrensbeteiligten Gemeinde fÃ¼r vergleichbare Nutzungen (Wohnen, allenfalls gemischt mit Gewerbe) nicht einmal annÃ¤hernd erlaubt wÃ¤re. Die lÃ¤ngsten maximalen GebÃ¤udelÃ¤ngen sind mit 70.00 m bzw. 80.00 m in den beiden Ãffentlichen Zonen (â¦) zu finden. In der WG4 betrÃ¤gt die MaximallÃ¤nge 60.00 m, das heisst nur knapp die HÃ¤lfte der vorliegend mit dem Gestaltungsplan âP II" geplanten 112.00 m. Wird in einem Gestaltungsplan von der Regelbauweise - wie dies vorliegend bezÃ¼glich der GebÃ¤udelÃ¤nge der Fall ist - derart stark abgewichen, dass die gesamte baureglementarische Nutzungsordnung einer Gemeinde verlassen wird, so wÃ¼rde diese zumindest in dieser Hinsicht ihres Sinngehalts entleert, was gemÃ¤ss Bundesgericht unzulÃ¤ssig ist (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.2 und Urteil des Bundesgerichts 1C_200/2018 vom 20. MÃ¤rz 2019 E. 4.3). Selbst eine noch âbessere Siedlungsgestaltung von hÃ¶chster QualitÃ¤t", wie dies von der Vorinstanz als notwendige Voraussetzung fÃ¼r eine allfÃ¤llige Abweichung von den baureglementarischen HÃ¶chstmassen der nÃ¤chsthÃ¶heren Zone formuliert wurde, kÃ¶nnte diesfalls eine solch weitgehende Abweichung nicht rechtfertigen. (â¦)
3.3 Die von der BeschwerdefÃ¼hrerin betreffend die GebÃ¤udelÃ¤nge vorgebrachten EinwÃ¤nde sind unbehelflich. Dass die vier auf dem Sockelgeschoss stehenden MehrfamilienhÃ¤user mit einer LÃ¤nge von je 25.00 m die maximale GebÃ¤udelÃ¤nge von 40.00 m (je fÃ¼r sich betrachtet) deutlich unterschreiten, vermag die massive GebÃ¤udeÃ¼berlÃ¤nge nicht zu relativieren. Eine so verstandene Kompensation einer ÃberlÃ¤nge mit UnterlÃ¤ngen einzelner Bauteile findet weder im kommunalen noch im kantonalen Recht eine Grundlage. Auch die von der BeschwerdefÃ¼hrerin geltend gemachte fehlende oder reduzierte Einsehbarkeit der Ã¼berlangen GebÃ¤udelÃ¤nge bzw. des Sockelgeschosses von der D-Strasse her ist nicht von Relevanz. Ungeachtet der Einsehbarkeit ist das Sockelgeschoss massgebend fÃ¼r das âflÃ¤chenkleinste Rechteck" im Sinne von Â§ 7 der vormals gÃ¼ltigen aPBV bzw. von Ziff. 4.1 IVHB und damit fÃ¼r die Bestimmung der GebÃ¤udelÃ¤nge. (â¦) Auch die Bahnreisenden wÃ¼rden bei der Ein- und Ausfahrt aus dem bzw. in den nahegelegenen Bahnhof (â¦) vor allem den Ã¼berlangen Sockelbau wahrnehmen. (â¦) Auch wenn vorliegend ein Gestaltungsplan und nicht ein Baugesuch zu beurteilen ist, zeigt die im (â¦) Beilageplan âArchitektonisches Konzept" enthaltene Visualisierung, dass das Sockelgeschoss von SÃ¼den her stark mauerartig wirkt, woran die in den Sonderbauvorschriften zum Gestaltungsplan (nachfolgend SBV) vorgesehene optische Unterbrechung mit Pflanzen nichts Ã¤ndern wÃ¼rde. Auch die diesbezÃ¼glichen Vorbringen der BeschwerdefÃ¼hrerin Ã¤ndern an der nicht mehr tolerierbaren ÃberlÃ¤ge des im Rahmen des strittigen Gestaltungsplans vorgesehenen GebÃ¤udes nichts.
3.4 Zu prÃ¼fen ist weiter die GebÃ¤udehÃ¶he. Diese wird in den SBV mit einer maximalen HÃ¶henkote von 545.70 m.Ã¼.M (OK Dachkonstruktion) definiert, was bei einer Kote von 528.75 m.Ã¼.M fÃ¼r das als massgebend erklÃ¤rte Terrain (â¦) eine GebÃ¤udehÃ¶he von 16.95 m ergibt (â¦). GemÃ¤ss Â§ 57 Abs. 2 PBV gilt fÃ¼r das HÃ¶henmass der GebÃ¤udehÃ¶he als Umrechnungswert die auf der Talseite gemessene traufseitige FassadenhÃ¶he, soweit die Gemeinden zu den Bestimmungen der Interkantonalen Vereinbarung Ã¼ber die Harmonisierung der Baubegriffe (Â§ 122 Abs. 4 PBG) nicht fristgerecht eigene Regelungen erlassen haben. Es ist unbestritten, dass die verfahrensbeteiligte Gemeinde diesbezÃ¼glich noch keine Regelungen erlassen hat, so dass bei der Ermittlung der GebÃ¤udehÃ¶he die zwingenden kantonalen Vorschriften massgebend sind. Ein unzulÃ¤ssiger Eingriff in den autonomen Bereich der verfahrensbeteiligten Gemeinde liegt diesbezÃ¼glich nicht vor. Entgegen der Auffassung der BeschwerdefÃ¼hrerin ist davon auszugehen, dass der Gestaltungsplan die Regelbauweise auch bezÃ¼glich der GebÃ¤udehÃ¶he nicht einhÃ¤lt. GemÃ¤ss Art. 4 BauR ist in der Zone K-A eine maximale GebÃ¤udehÃ¶he von 12.00?m zugelassen. Mit 16.95 m wird die maximalen GebÃ¤udehÃ¶he nach der Regelbauweise um 4.95?m oder um rund 41% Ã¼berschritten. Zwar fÃ¤llt diese Ãberschreitung weniger erheblich aus, als die Abweichung bezÃ¼glich der GebÃ¤udelÃ¤nge (von 180%). Jedoch lÃ¤sst gemÃ¤ss Art. 4 BauR einzig die Zone WG4 mit 13 m eine hÃ¶here maximale GebÃ¤udehÃ¶he zu als die Zone K-A. Mit 16.95 m verlÃ¤sst der vorliegende Gestaltungsplan die planerisch und demokratisch legitimierte Nutzungsordnung fÃ¼r Zonen mit Wohn- und Gewerbenutzung (gemischt) auch bezÃ¼glich der GebÃ¤udehÃ¶he. Die Nutzungsordnung wÃ¼rde ihres Sinngehalts auch diesbezÃ¼glich entleert, sodass selbst eine hervorragende Siedlungsgestaltung von hÃ¶chster QualitÃ¤t die Abweichung von der Regelbauweise nicht rechtfertigen kÃ¶nnte.
3.5 (â¦)
3.6 Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass mit der Bauweise gemÃ¤ss Gestaltungsplan die nach dem BauR maximal zulÃ¤ssige GebÃ¤udelÃ¤nge um 180% und die gemÃ¤ss BauR maximal zulÃ¤ssige GebÃ¤udehÃ¶he um ca. 41% Ã¼berschritten wird. Die im Gestaltungsplan vorgesehenen Ãberschreitungen der Regelbauweise wÃ¤ren selbst bei einer hervorragenden Siedlungsgestaltung von hÃ¶chster QualitÃ¤t nicht mehr tolerierbar bzw. die Nutzungsordnung der verfahrensbeteiligten Gemeinde wÃ¼rde damit ihres Sinngehalts entleert, was gemÃ¤ss Bundesgericht unzulÃ¤ssig ist (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.2 und Urteil des Bundesgerichts 1C_200/2018 vom 20. MÃ¤rz 2019 E. 4.3). Die Genehmigung des Gestaltungsplans âP II" wurde von der Vorinstanz somit bereits unter diesem Gesichtspunkt zu Recht verweigert.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2018.112/E vom 14. August 2019
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