tg_gerichte · TVR-2020-14 · 2020-01-01 · de
TVR 2020 Nr. 14


Anwendbarkeit eines wÃ¤hrend des Rechtsmittelverfahrens genehmigten neuen Richtplans; Intertemporalrecht
Art. 8 a RPG
,
Art. 38 a RPG
Wenn es bei der ÃberprÃ¼fung der RechtmÃ¤ssigkeit eines Sondernutzungsplans (i.c. eines Gestaltungsplans fÃ¼r ein Outlet-Center) um wichtige Anliegen der Raumplanung, so namentlich die hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen, geht, so wÃ¼rde es einem gewichtigen Ã¶ffentlichen Interesse entgegenlaufen, wenn der neue Richtplan nach der - wÃ¤hrend des laufenden Rechtsmittelverfahrens erfolgten - Genehmigung durch den Bundesrat nicht angewendet und stattdessen zum alten Recht zurÃ¼ckgekehrt wÃ¼rde. Im vorliegenden Fall, in dem es um die Frage der ZulÃ¤ssigkeit der Ansiedlung einer verkehrsintensiven Einrichtung in der in einem zentralen Ort gelegenen Industriezone geht, ist daher - unter analoger Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur intertemporalen Regelung bei Einzonungen - der erst wÃ¤hrend des hÃ¤ngigen Rechtsmittelverfahrens genehmigte teilrevidierte kantonale Richtplan 2017 anwendbar.
Die A AG plant die Errichtung eines Outlet-Centers im Gebiet G in der Politischen Gemeinde B, wobei ein Teil des Bauprojekts auf dem Gebiet der benachbarten Politischen Gemeinde C liegt. HierfÃ¼r liess die A AG den Gestaltungsplan "P" sowie einen UmweltvertrÃ¤glichkeitsbericht (nachfolgend "UVB") ausarbeiten. Das dem Gestaltungsplan zugrunde liegende Projekt sah die Erstellung von drei separaten GebÃ¤uden mit einer VerkaufsflÃ¤che von insgesamt 30'000 m
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und von 930 ParkplÃ¤tzen vor. Die BaugrundstÃ¼cke befinden sich in der Industriezone. Das Vorhaben wurde von den zustÃ¤ndigen kantonalen Stellen als umweltvertrÃ¤glich qualifiziert. Am 9. bzw. 16. November 2015 beschlossen die GemeinderÃ¤te der Politischen Gemeinden B und C den Gestaltungsplan "P". Gegen den Gestaltungsplan wurden Rekurse erhoben. GestÃ¼tzt unter anderem auf ein extern eingeholtes Gutachten zur Frage der PlausibilitÃ¤t der im UVB bzw. in den dazugehÃ¶rigen Verkehrsgrundlagen prognostizierten Besucher- und Verkehrszahlen verweigerte das DBU mit Entscheid vom 9. April 2019 die Genehmigung des Gestaltungsplans "P". Mit gleichzeitig ergangenem Entscheid hiess das DBU die Rekurse gut und hob die angefochtenen Entscheide der Politischen Gemeinden B und C auf. Gegen die Entscheide des DBU erhoben die Politischen Gemeinden B und C (BeschwerdefÃ¼hrerinnen 1 und 2) sowie die A AG (BeschwerdefÃ¼hrerin 3) Beschwerde. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht den Gestaltungsplan "P" nicht genehmigt bzw. die dagegen gerichteten Rekurse gutgeheissen hat. In erster Linie wurden die angefochtenen Entscheide von der Vorinstanz damit begrÃ¼ndet, dass dem UVB eine nachvollziehbare Ausgangslage fÃ¼r die AbschÃ¤tzung der projektinduzierten Verkehrserzeugung und der damit verbundenen Umweltauswirkungen fehle. Der UVB sei mangelhaft, soweit er auf einer aus den Besucherzahlen abgeleiteten Verkehrsprognose basiere. Nebst dieser HauptbegrÃ¼ndung der Vorinstanz sowie weiteren, im Rahmen des angefochtenen Rekursentscheids geprÃ¼ften Punkten stellt sich die Vorinstanz insbesondere auf den Standpunkt, dass fÃ¼r die Beurteilung der RechtmÃ¤ssigkeit des strittigen Gestaltungsplans auf den kantonalen Richtplan (KRP) 2009 und nicht (â¦) auf den KRP 2017 abzustellen sei. Angesichts der sich im Zusammenhang mit der Frage der Anwendbarkeit des KRP 2009 oder des KRP 2017 stellenden grundsÃ¤tzlichen Fragen intertemporalrechtlicher Natur ist nachfolgend als erstes auf diesen Streitpunkt einzugehen.
2.2 Beim Gestaltungsplan "P" handelt es sich um einen Sondernutzungsplan im Sinne der Â§ 23 ff. PBG. Der KRP ist behÃ¶rdenverbindlich (vgl. Â§ 15 PBG). Der Gestaltungsplan "P" wurde von den GemeinderÃ¤ten der BeschwerdefÃ¼hrerinnen 1 und 2 am 9. bzw. 16. November 2015 beschlossen und lag vom 27. November 2015 bis 16. Dezember 2015 Ã¶ffentlich auf. Damals war der KRP 2009 in Kraft. Am 11. Oktober 2016 wurden die gegen den Gestaltungsplan erhobenen Einsprachen durch die BeschwerdefÃ¼hrerinnen 1 und 2 abgewiesen. Mit Eingabe vom 2. November 2016 erhob der Verfahrensbeteiligte dagegen Rekurs. Am 6. Dezember 2017 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Thurgau den teilrevidierten kantonalen Richtplan (KRP 2017). Mit dieser Teilrevision wurden in der Hauptsache das Siedlungsgebiet festgesetzt und die Bereiche Verkehr und Energie Ã¼berarbeitet. Am 4. Juli 2018 wurde der teilrevidierte KRP durch den Bundesrat genehmigt, wobei gleichzeitig das Einzonungsmoratorium gemÃ¤ss Art. 38a Abs. 2 RPG aufgehoben wurde (vgl. https://raumentwicklung.tg.ch/themen/kantonaler-richtplan.html/4211). Am 9. April 2019 erliess die Vorinstanz die vorliegend angefochtenen Entscheide (Rekursentscheid und Nichtgenehmigungsentscheid).
2.3 In Ã¼bergangsrechtlicher Hinsicht bestimmt Â§ 121 Abs. 1 PBG, dass bei Inkrafttreten dieses Gesetzes hÃ¤ngige Baugesuche und Planungen "nach altem Recht" zu beurteilen sind. Die HÃ¤ngigkeit bestimmt sich bei Baugesuchen nach dem Zeitpunkt der Einreichung, bei Planungen nach dem Zeitpunkt, zu welchem die GemeindebehÃ¶rde die Planauflage publiziert (Â§ 121 Abs. 2 PBG). Ob mit "altem Recht" gemÃ¤ss Â§ 121 Abs. 1 PBG nebst den Vorschriften dieses Gesetzes auch die richtplanerischen Vorgaben gemeint sind, geht aus dieser Bestimmung nicht hervor. Dies kann jedoch dahingestellt bleiben, da sich - selbst wenn dies der Fall wÃ¤re - die Anwendbarkeit des KRP 2017, wie nachfolgend dargestellt, aus Ã¼bergeordnetem Recht ergibt.
2.4 Als intertemporalrechtlicher Grundsatz ist nach der bundesgerichtlichen Praxis - wenn es an einer ausdrÃ¼cklichen Ã¼bergangsrechtlichen Regelung fehlt - regelmÃ¤ssig vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt einer Bewilligung galt. Eine Ausnahme ist jedoch dann zu machen, wenn zwingende GrÃ¼nde dafÃ¼r bestehen, das neue Recht sogleich anzuwenden. Dies trifft vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der Ã¶ffentlichen Ordnung Willen oder zur Durchsetzung erheblicher Ã¶ffentlicher Interessen erlassen worden sind. Zwingende GrÃ¼nde fÃ¼r eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundesgericht im Bereich des GewÃ¤sser-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 139 II 470 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen).
2.5 Das Bundesgericht hat sich in neueren Urteilen zu intertemporalrechtlichen Fragen namentlich im Zusammenhang mit Einzonungen bzw. mit Art. 38a RPG geÃ¤ussert. Zwar geht es im vorliegenden Fall nicht um eine Einzonung (das streitbetroffene Gebiet befindet sich gemÃ¤ss dem aktuellen Zonenplan bereits in der Industriezone und damit in einer Bauzone). Jedoch erweist es sich als sachgerecht und angezeigt, angesichts der selben, im Vordergrund stehenden raumplanungsrechtlichen Ziele und GrundsÃ¤tze (insbesondere die hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen) fÃ¼r die Beurteilung der Frage nach der intertemporalrechtlichen Anwendbarkeit des KRP 2009 oder des KRP 2017 die diesbezÃ¼glichen Bestimmungen und die dazu ergangene bundesgerichtliche Rechtsprechung heranzuziehen.
2.6 Im Zusammenhang mit der Begrenzung der GesamtflÃ¤che des Siedlungsgebietes wurde am 1. April 2017 Â§ 122a PBG in Kraft gesetzt. GemÃ¤ss dieser kantonalrechtlichen Ãbergangsbestimmung darf die im Richtplan festgesetzte GesamtflÃ¤che des Siedlungsgebietes nach der Anpassung des kantonalen Richtplans an Art. 38a Abs. 1 und Art. 8a Abs. 1 RPG bis zum 31. Dezember 2040 nicht vergrÃ¶ssert werden. Das in der Ãbergangsbestimmung von Art. 38a RPG statuierte Einzonungsmoratorium ist Bestandteil der als Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative vom 14. August 2008 durchgefÃ¼hrten RPG-Revision. Mit dieser Revision wollte der Gesetzgeber die Zersiedelung eindÃ¤mmen und den Kulturlandverlust stoppen, dies unter anderem durch inhaltliche Anforderungen an die kantonalen RichtplÃ¤ne im Bereich Siedlung. Nach Art. 38a RPG, worauf Â§ 122a PBG Bezug nimmt, passen die Kantone innert 5 Jahren nach Inkrafttreten der Ãnderung ihre RichtplÃ¤ne an die Anforderungen der Art. 8 und Art. 8a Abs. 1 RPG an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die FlÃ¤che der rechtskrÃ¤ftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrÃ¶ssert werden (Abs. 2; "Einzonungsmoratorium"). Diese Ãbergangsregelung wird in Art. 52a RPV prÃ¤zisiert (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.3 mit Verweis namentlich auf die Botschaft des Bundesrates zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, BBl 2010 1053 Ziff. 1.1).
2.7 GemÃ¤ss Bundesgericht ging der Gesetzgeber davon aus, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen Ã¼berdimensioniert seien und das geltende Recht LÃ¼cken aufweise; insbesondere fehlten klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den kantonalen RichtplÃ¤nen. Die Kantone mÃ¼ssten daher ihre RichtplÃ¤ne anpassen, um insbesondere die GrÃ¶sse der SiedlungsflÃ¤che insgesamt und ihre Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Das Bundesgericht hielt weiter fest, dass ein gewichtiges Ã¶ffentliches Interesse daran bestehe, dass die - in vielen Gemeinden bereits Ã¼berdimensionierten - Bauzonen nicht noch vergrÃ¶ssert wÃ¼rden, um die Anpassung der RichtplÃ¤ne und allenfalls gebotene RÃ¼ckzonungen nicht negativ zu prÃ¤judizieren. Zudem habe seit der Volksabstimmung vom 3. MÃ¤rz 2013 mit dem Inkrafttreten des revidierten RPG gerechnet werden mÃ¼ssen (Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen). Unbestritten sei, so das Bundesgericht weiter, dass bis zur Genehmigung der betreffenden kantonalen Richtplananpassung die Ãbergangsbestimmung von Art. 38a Abs. 2 RPG anwendbar gewesen sei. Uneinigkeit bestehe jedoch in Bezug auf die Frage, was ab diesem Zeitpunkt gelten solle (Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.4).
2.8 Das Bundesgericht stellte fest, dass es den erwÃ¤hnten Ã¶ffentlichen Interessen diametral entgegenliefe, wenn der neue kantonale Richtplan sowie die revidierte Fassung von Art. 15 RPG nach der Genehmigung des Richtplans durch den Bundesrat nicht angewendet und stattdessen zum alten Recht zurÃ¼ckgekehrt wÃ¼rde. Der Sinn und Zweck der sofortigen Anwendung von Art. 38a RPG liege darin, die Anpassung der RichtplÃ¤ne und allenfalls gebotene RÃ¼ckzonungen nicht negativ zu prÃ¤judizieren. Gerade dies wÃ¤re jedoch die Folge, wenn eine Zonenplanrevision, die diesem Ãbergangsregime unterliege, nach Genehmigung des Richtplans nicht auf die Vereinbarkeit mit diesem und mit Art. 15 RPG in seiner heutigen Fassung Ã¼berprÃ¼ft wÃ¼rde (Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.5; vgl. zur Ã¼bergangsrechtlichen Anwendbarkeit des Bundesgesetzes Ã¼ber Zweitwohnungen [ZWG, SR 702]: BGE 144 II 326 E. 2, in: Pra 108 [2019] Nr. 14). Aufgrund dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung wÃ¤re es mit anderen Worten nicht mehr vertretbar, eine veraltete und nicht mehr bundesrechtskonforme Planung weiterhin anzuwenden, wenn die aktuelle Raumplanung die neuen raumplanungsrechtlichen Prinzipien umsetzt (vgl. Entscheid des Kantonsgerichts Fribourg 602 2019 3 vom 3. September 2019, in: BR 2/2020 S. 81).
2.9 Ein derartiges neues raumplanungsrechtliches Prinzip, welches mit der RPG-Revision durchgesetzt werden soll, stellt - nebst der Vermeidung einer weiteren VergrÃ¶sserung von bereits Ã¼berdimensionierten Bauzonen - insbesondere auch die hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen dar (Art. 8a Abs. 1 lit. c RPG, Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.3, und Ziffern 1.3.1 und 2.3.4 der Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, in: BBl 2010 S. 1056 und S. 1069 f.). Mit der Hochwertigkeit ist nicht etwa ein finanzieller Wert angesprochen, sondern der Aspekt der SiedlungsqualitÃ¤t. Mit Â«hochwertigerÂ» Siedlungsentwicklung nach innen wird grosses Gewicht auf die qualitativen Aspekte der Siedlungen gelegt, mit denen Mehrwerte geschaffen werden kÃ¶nnen. Wichtige QualitÃ¤tsmerkmale einer solchen Siedlungsentwicklung sind etwa die NÃ¤he zu den Versorgungseinrichtungen und den Ã¶ffentlichen Dienstleistungen, kurze Distanzen zwischen Wohn-, Arbeits- und Erholungsgebieten sowie den heutigen Wohn- und ArbeitsbedÃ¼rfnissen angepasste GebÃ¤ude (vgl. Ziff. 2.3.4 der Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, in: BBl 2010 S. 1070). Inhalt des Richtplanes im Bereich Siedlung bildet gemÃ¤ss Art. 8a Abs. 1 lit. b RPG insbesondere auch die Regelung, wie Siedlungen und Verkehr aufeinander abgestimmt und eine rationelle sowie flÃ¤chensparende Erschliessung sichergestellt wird.
2.10 Wie bei der Vermeidung unzulÃ¤ssiger Einzonungen wÃ¼rde es vor diesem Hintergrund auch bei der Beurteilung der ZulÃ¤ssigkeit einer verkehrsintensiven Einrichtung den erwÃ¤hnten gewichtigen Ã¶ffentlichen Interessen (hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen und Abstimmung von Siedlung und Verkehr bzw. Sicherstellung einer rationellen und flÃ¤chensparenden Erschliessung) entgegen laufen, wenn der neue kantonale Richtplan (KRP 2017) nach der Genehmigung durch den Bundesrat nicht angewendet und stattdessen zum alten Recht bzw. zum alten Richtplan (KRP 2009) zurÃ¼ckgekehrt wÃ¼rde. Somit sprechen auch vorliegend zwingende GrÃ¼nde fÃ¼r eine sofortige Anwendung des - erst im Laufe des Rechtsmittelverfahrens genehmigten - KRP 2017. FÃ¼r die Beurteilung der RechtmÃ¤ssigkeit, das heisst der RPG- und RichtplankonformitÃ¤t, des Gestaltungsplanes "P" ist folglich auf den KRP 2017 abzustellen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2019.77/VG.2019.81/E vom 3. Juni 2020
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