tg_gerichte · TVR-2009-19 · 2009-01-01 · de
TVR 2009 Nr. 19


Landwirtschaftszone mit besonderer Nutzung; Umzonung und Koordinationspflicht
Art. 64 Abs. 1 lit. a BGBB
,
Art. 16 a Abs. 3 RPG
,
Art. 25 a RPG
,
Art. 4 a VBB
Die Umzonung einer Parzelle von der Landwirtschaftszone in die Landwirtschaftszone mit besonderer Nutzung bedarf dann, wenn ein ehemaliger Landwirtschaftsbetrieb in einen Versuchsbetrieb fÃ¼r einen Futtermittelhersteller umgewandelt werden soll, der Koordination mit der UmweltvertrÃ¤glichkeitsprÃ¼fung und dem Entscheid nach BGBB.
Die Futtermittelherstellerin F AG beabsichtigt, auf dem ehemals L gehÃ¶renden Schweinezuchtbetrieb einen Ferkel- und Aufzuchtsstall zu erstellen. Die Parzelle befindet sich zurzeit in der Landwirtschaftszone. Um das beabsichtigte Vorhaben zu ermÃ¶glichen, ersuchten die F AG sowie L die Gemeinde M, die Parzelle Nr. 661 in die Landwirtschaftszone fÃ¼r besondere Nutzung (LwbN) umzuzonen. Der Gemeinderat entsprach diesem Gesuch und legte das Vorhaben auf. Die hiergegen erhobenen Einsprachen wurden abgewiesen. Die Gemeindeversammlung M stimmte der ZonenplanÃ¤nderung sowie dem Erlass von baureglementarischen Vorschriften fÃ¼r die Speziallandwirtschaftszone zu. Gegen diesen Entscheid rekurrierten L und W. Das DBU wies die Rekurse ab. Gegen diesen Entscheid lassen L und W beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben.
Nachdem das Bundesgericht einen wegleitenden Entscheid zur Koordinationspflicht getroffen hatte, erÃ¶ffnete das DBU den von ihm getroffenen Genehmigungsentscheid betreffend die ZonenplanÃ¤nderungen den BeschwerdefÃ¼hrern ebenfalls. In der Folge erhoben W und L auch dagegen Beschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst alle vier Beschwerden gut.
Aus den ErwÃ¤gungen:
3.
3.1 Zu beurteilen ist vorliegend die Frage, ob die Gemeinde M die Parzelle Nr. 661 sowie Teile der Parzellen Nrn. 563 und 565 der Landwirtschaftzone fÃ¼r besondere Nutzung zuteilen durfte. Der Erlass des Zonenplanes ist grundsÃ¤tzlich nach Â§ 13 PBG Sache der Gemeinden. Allerdings haben die Gemeinden dabei die Vorgaben des kantonalen sowie des eidgenÃ¶ssischen Rechts zu beachten. Die Â«Landwirtschaftszone fÃ¼r besondere NutzungÂ» nach Art. 16a Abs. 3 RPG ist grundsÃ¤tzlich eine Nichtbauzone und damit also eine Landwirtschaftszone nach Art. 16 ff. RPG. Die Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der ErnÃ¤hrungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraumes oder dem Ã¶kologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Ãberbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen das Land, das sich fÃ¼r die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Garten eignet und zur ErfÃ¼llung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benÃ¶tigt wird oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (Art. 16a Abs. 1 RPG). Bei der Planung haben die Kantone den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung zu tragen (Art. 16a Abs. 3 RPG). Art. 16a RPG bestimmt, welche Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftzone zonenkonform sind. Die Bestimmung lautet wie folgt:
Â«
1
Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder fÃ¼r den produzierenden Gartenbau nÃ¶tig sind. Vorbehalten bleibt eine Umschreibung der ZonenkonformitÃ¤t im Rahmen von Art. 16. 1bis[â¦]
2
Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines dem produziere den Gartenbau zugehÃ¶rigen Betriebs dienen, sind zonenkonform. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.
3
Bauten und Anlagen, die Ã¼ber eine innere Aufstockung hinausgehen, kÃ¶nnen als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafÃ¼r freigegeben wird.Â»
Art. 34 RPV konkretisiert die in der Landwirtschaftszone konformen Bauten und Anlagen. Schliesslich hÃ¤lt Art. 38 RPV fest, dass der Kanton im Rahmen seiner Richtplanung oder auf dem Wege der Gesetzgebung die Anforderungen festzulegen hat, die bei der Ausscheidung von Zonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG zu beachten sind; massgebend sind dabei die Ziele und GrundsÃ¤tze nach den Art. 1 und 3 RPG.
3.2 Die Speziallandwirtschaftszonen, wie die Landwirtschaftszonen mit besonderer Nutzung auch genannt werden, sind besondere Landwirtschaftszonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG, in denen auch Bauten und Anlagen von Betrieben, die landwirtschaftliche Erzeugnisse Ã¼berwiegend oder ausschliesslich des natÃ¼rlichen Bodens produzieren, als zonenkonform bewilligt werden kÃ¶nnen. Es handelt sich um eine bundesrechtliche Nichtbauzone, so dass das Gemeinwesen keine Erschliessungspflicht nach Art. 19 RPG trifft (VLP-ASPAN Nr. 5/08, S. 2). Die Landwirte sollen durch diese Zone raumplanerisch in die Lage versetzt werden, flexibel auf den Strukturwandel reagieren zu kÃ¶nnen. Die mit der Vorbereitung der Gesetzgebungsarbeiten betraute Expertenkommission Durer und der Bundesrat schlugen seinerzeit vor, das Produktionsmodell fallen zu lassen und zum sogenannten Produktemodell zu wechseln, bei dem zur Umschreibung der ZonenkonformitÃ¤t der Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone nicht mehr die Art und Weise der Produktion, sondern das erzeugte Produkt massgebend ist (Botschaft RPG 1998, BBl 1996 III S. 523 ff.). Gegen diesen Modellwechsel regte sich im Parlament Widerstand und die eidgenÃ¶ssischen RÃ¤te schwÃ¤chten in der Folge das Produktemodell ab. Es kam zu einer eigentlichen Zweiteilung der Landwirtschaftszone in Gebiete, die, wie bisher, der bodenbewirtschaftenden Landwirtschaft vorbehalten sind, und in Gebiete, in denen ganz oder Ã¼berwiegend bodenunabhÃ¤ngig produzierende Landwirtschaftsbetriebe zugelassen werden kÃ¶nnen (VLP-ASPAN Nr. 5/08, S. 2 f). Schwierigkeiten bietet in der Praxis dabei hÃ¤ufig die Lokalisierung dieser Speziallandwirtschaftszonen. Das Bundesrecht schreibt vor, dass die Kantone entweder im Richtplan oder im Planungs- und Baugesetz die allgemeinen Voraussetzungen festzulegen haben. Dabei kann es sich um eine sogenannte Positiv- aber auch um eine Negativplanung handeln. Vorgeschrieben ist die DurchfÃ¼hrung eines Planungsverfahrens. Wichtige Leitlinien fÃ¼r die Zonenausscheidung bilden sodann der Grundsatz der haushÃ¤lterischen Bodennutzung und das Konzentrationsprinzip. In Speziallandwirtschaftszonen sind im Sinne des Produktemodells alle Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur Herstellung landwirtschaftlicher Erzeugnisse dienen, die BodenabhÃ¤ngigkeit spielt keine Rolle. Obwohl somit auch traditionelle bodenabhÃ¤ngige Landwirtschaftsbetriebe angesiedelt werden kÃ¶nnten, werden in der Praxis praktisch ausschliesslich bodenunabhÃ¤ngige Produktionsbetriebe mit industriellem Charakter realisiert, welche die Grenzen der inneren Aufstockung sprengen. Die dafÃ¼r notwendigen Anlagen sind je nach Nutzung unterschiedlich. Tierhaltungsbetriebe benÃ¶tigen grosse Masthallen, in denen Ã¼berwiegend oder ausschliesslich zugekaufte Futtermittel verfÃ¼ttert werden. Solche Anlagen werden teilweise direkt oder indirekt von der Futtermittelindustrie selber betrieben, wobei das bÃ¤uerliche Bodenrecht sehr enge Grenzen setzt. Der Bundesrat war in der Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom 29. Mai 2002 (BBl 2002, S. 4941) der Auffassung, dass das bÃ¤uerliche Bodenrecht auch in Speziallandwirtschaftszonen gelten soll.
Die Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass der Bedarf nach Speziallandwirtschaftszonen hÃ¤ufig nicht dort auftritt, wo solche Zonen raumplanerisch sinnvoll wÃ¤ren. Die raumplanerisch erwÃ¼nschte Ausscheidung von grÃ¶sseren Speziallandwirtschaftszonen an optimaler Lage, das heisst idealerweise mit Siedlungszusammenhang, stÃ¶sst vor diesem Hintergrund an praktische Grenzen. Standorte fÃ¼r bodenunabhÃ¤ngige Produktionsanlagen werden vielfach nicht nach einer umfassenden, generell-abstrakten Standortevaluation, sondern anhand eines konkreten Projekts festgelegt. Da eine Planung auf Vorrat raumplanerisch aber wenig Sinn macht, kÃ¶nnen subjektive Interessen und BedÃ¼rfnisse bei der Planung nicht unbeachtet bleiben, obwohl sie nicht ausschlaggebend sein dÃ¼rfen. Bei der Zonenausscheidung ist der Bedarf und die VerfÃ¼gbarkeit des Landes deshalb als wichtiger Standortfaktor zu berÃ¼cksichtigen (VLP-ASPAN Nr. 5/08, S. 8 f).
3.3.1 Erfordert die Errichtung oder die Ãnderung einer Baute oder Anlage VerfÃ¼gungen mehrerer BehÃ¶rden, so ist eine BehÃ¶rde zu bezeichnen, die fÃ¼r ausreichende Koordination sorgt. Die fÃ¼r die Koordination verantwortliche BehÃ¶rde kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen, sorgt fÃ¼r eine gemeinsame Ã¶ffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen, holt von beteiligten kantonalen und eidgenÃ¶ssischen BehÃ¶rden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein und sorgt fÃ¼r eine inhaltliche Abstimmung sowie mÃ¶glichst fÃ¼r eine gemeinsame oder gleichzeitige ErÃ¶ffnung von VerfÃ¼gungen. Die VerfÃ¼gungen dÃ¼rfen keine WidersprÃ¼che enthalten. Diese GrundsÃ¤tze sind auch auf das Nutzungsplanverfahren sinngemÃ¤ss anwendbar (Art. 25a RPG).
Im Rahmen der Nutzungsplanung ist eine umfassende Beurteilung sÃ¤mtlicher im Raumplanungs- und Umweltschutzrecht relevanter Gesichtspunkte vorzunehmen. So sind zum Beispiel im Planungsentscheid Ã¼ber Abbau- und Deponiestandorte vorsorglich auch die Anliegen des Umweltschutzes mit zu berÃ¼cksichtigen, wobei der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Koordinationspflicht in geeigneter Weise Rechnung zu tragen ist. Wird zur Verwirklichung eines UVP-pflichtigen Projekts eine Ãnderung oder ErgÃ¤nzung der Nutzungsplanung vorgenommen, so kann dieses Verfahren als das massgebliche Leitverfahren betrachtet werden. Im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens ist eine umfassende InteressensabwÃ¤gung unter BerÃ¼cksichtigung auch der umweltschutzrechtlichen Gesichtspunkte durchzufÃ¼hren (BGE 123 II 88 S. 93 f E. 2a). Allgemein kann festgestellt werden, dass das Bundesgericht den Begriff der Koordination im Raumplanungs- und Baurecht im Rahmen der neuesten Rechtsprechung immer umfassender auslegt (vgl. hierzu Urteile des Bundesgerichts 1C_422/2008 vom 23. Dezember 2008 [BGE 135 II 22], 1C_361/2008 sowie 1C_362/2008 vom 27. April 2009).
3.3.2 Der vorliegende Fall zeigt exemplarisch, wie sich im Rahmen der Planung fÃ¼r eine Speziallandwirtschaftszone verschiedenste Interessen gegenÃ¼berstehen kÃ¶nnen. GrundsÃ¤tzlich wollte der Gesetzgeber mit der Revision des RPG der Landwirtschaft ermÃ¶glichen, vom Produktionsmodell zum Produktemodell zu wechseln, allerdings nicht in uneingeschrÃ¤nktem Masse. Dabei hat es sich gezeigt, dass sich die Idealvorstellungen des Gesetzgebers, nÃ¤mlich anschliessend an Gewerbe- oder Industriezonen Speziallandwirtschaftszonen zu schaffen, in der Praxis kaum verwirklichen lassen. In der Tat ist es bis zu einem gewissen Grad nachvollziehbar, dass fÃ¼r bodenunabhÃ¤ngige Produktionsbetriebe dort ein Bedarf besteht, wo sie sich idealerweise in kurzer Zeit und ohne viel Investitionen verwirklichen lassen. Das dÃ¼rfte nicht selten an Orten der Fall sein, an denen bereits geeignete Bauten oder Anlagen oder sonstige Infrastruktur vorhanden sind. Es ist daher offensichtlich, dass nur eine mÃ¶glichst frÃ¼hzeitige und allumfassende Koordination den diversen auf dem Spiel stehenden Interessen gerecht werden kann. Die BefÃ¼rchtung der BeschwerdefÃ¼hrer, dass durch rechtsmissbrÃ¤uchliche Anwendung von Landwirtschaftszonen nach Art. 16a Abs. 3 RPG von einem landwirtschaftlichen Betrieb unabhÃ¤ngige, industrielle Produktionsbetriebe entstehen kÃ¶nnten, hegt offensichtlich auch das Bundesrecht. In der VBB wird daher in Art. 4a Folgendes festgehalten: Â«Im Verfahren um Bewilligung von Ausnahmen vom Realteilungs- und ZerstÃ¼ckelungsverbot und im Verfahren um Erlass einer entsprechenden FeststellungsverfÃ¼gung oder einer solchen Ã¼ber die Nicht-Anwendbarkeit des BGBB stellt die BewilligungsbehÃ¶rde nach diesem Gesetz der kantonalen BehÃ¶rde, die fÃ¼r den Entscheid Ã¼ber Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zustÃ¤ndig ist (Art. 25 Abs. 2 RPG), die Akten zum Erlass einer VerfÃ¼gung zu, wenn auf einem betroffenen GrundstÃ¼ck eine Baute oder Anlage besteht und sich diese ausserhalb einer Bauzone im Sinne des Raumplanungsrechts befindet.
Die BewilligungsbehÃ¶rde entscheidet in diesen FÃ¤llen erst, wenn eine rechtskrÃ¤ftige raumplanungsrechtliche VerfÃ¼gung vorliegt, in der die RechtmÃ¤ssigkeit der Nutzung der betreffenden Baute oder Anlage festgestellt wird.Â» Hinzuweisen ist sodann auf Â§ 2 der Verordnung des Regierungsrates zur UmweltvertrÃ¤glichkeitsprÃ¼fung vom 15. Dezember 1992. Diese Bestimmung hÃ¤lt in Absatz 2 fest: Â«Wird fÃ¼r eine UVP-pflichtige Anlage ein Gestaltungsplan oder eine kantonale Nutzungszone nach Planungs- und Baugesetz erstellt, und ist bei der Planfestsetzung eine umfassende PrÃ¼fung der UmweltvertrÃ¤glichkeit mÃ¶glich, erfolgt die PrÃ¼fung in diesem Verfahren.Â»
3.3.3 Vorliegend steht nicht ganz genau fest, welches Projekt die verfahrensbeteiligte F AG auf den fraglichen Parzellen verwirklichen will. Es bestehen aber sehr konkrete Absichten. Wenig Ã¼berzeugend sind daher die AusfÃ¼hrungen der Vorinstanz, nach der Umzonung bleibe noch genÃ¼gend Spielraum fÃ¼r die Gestaltung des Projekts. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf Art. 64 Abs. 1 lit. a BGBB, wonach eine Verkaufsbewilligung trotz fehlender Selbstbewirtschaftung erteilt werden kann, wenn ein Versuchs- oder Schulbetrieb errichtet werden soll. Entgegen den Aussagen der Vorinstanz kann den Akten entnommen werden, dass die F AG zumindest gegenÃ¼ber dem Landwirtschaftsamt genau diesen Erwerbsgrund geltend gemacht hat. Damit steht aber fest, dass die verfahrensbeteiligte F AG bereits ein konkretes Projekt hat, das sie umsetzen will. Sowohl das BGBB als auch das Ã¼brige Landwirtschaftsrecht lassen den Verkauf von Landwirtschaftsland an nicht landwirtschaftliche Betriebe nur in sehr engen Grenzen zu. Der Hinweis der BeschwerdefÃ¼hrer, dass es sich dabei wahrscheinlich um eine Anlage handelt, die einer UmweltvertrÃ¤glichkeitsprÃ¼fung zu unterziehen ist, ist bei den vorgegebenen Dimensionen nicht von der Hand zu weisen. Um zudem den raumplanerischen Zielen von Art. 1 und 3 RPG zum Durchbruch zu verhelfen und die MÃ¶glichkeit, diese zu unterlaufen, einzuschrÃ¤nken, ist offensichtlich, dass im vorliegenden Fall im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens eine umfassende Koordination und die damit verbundene Interessen- und GÃ¼terabwÃ¤gung notwendig gewesen wÃ¤re. Eine solche Koordination zwischen Verkaufsbewilligung durch das Landwirtschaftsamt, NutzungsplanÃ¤nderung sowie mÃ¶glichem UVP-Verfahren hat jedoch nicht stattgefunden. Das Gericht ist aufgrund fehlender Unterlagen nicht einmal in der Lage zu beurteilen, ob allenfalls eine UVP-pflichtige Anlage vorliegt. Nur wenn aber all diese Faktoren bekannt sind, lÃ¤sst sich abschliessend beurteilen, ob es sich rechtfertigt, das von der verfahrensbeteiligten F AG geplante Projekt wirklich einer Speziallandwirtschaftszone nach Art. 16a Abs. 3 RPG zuzuweisen. Und nur wenn dies der Fall ist, rechtfertigt es sich allenfalls, projektspezifisch am gegebenen Orte eine Speziallandwirtschaftszone einzurichten. Die Entscheide der Vorinstanz sind daher wegen mangelnder Koordination sowie wegen ungenÃ¼gend festgestelltem Sachverhalt aufzuheben und zur ErgÃ¤nzung in den genannten Punkten und zum allfÃ¤lligen Neuentscheid an die Vorinstanz zurÃ¼ckzuweisen.
Entscheid vom 20. Mai 2009
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