tg_gerichte · TVR-2010-17 · 2010-01-01 · de
TVR 2010 Nr. 17


Bewilligung eines Kleinheims
Â§ 6 c SHG
Richtlinien eines Departements sind keine verbindlichen RechtssÃ¤tze. Daher kann der Beweis, dass eine Person in der Lage ist, ein Kleinheim zu fÃ¼hren, auch auf anderem Weg erbracht werden, als er in der Richtlinie des DFS gefordert wird. Namentlich langjÃ¤hrige, entsprechende Berufserfahrung in Pflegeberufen kann den Nachweis einer bestimmten Ausbildung ersetzen.
L nahm ab November 2008 den bevormundeten W, der sich im Massnahmenvollzug befindet, bei sich auf. Im MÃ¤rz 2009 erhielt die Gemeinde N den Hinweis, dass bei L ein BetreuungsverhÃ¤ltnis bestehe. In der Folge ging die Gemeinde der Sache nach und schliesslich wurde L aufgefordert, der Gemeinde ein Gesuch um Bewilligung zur Betreuung von bis zu vier mÃ¼ndigen Personen einzureichen. Die Gemeinde wies das Gesuch um Erteilung einer entsprechenden Bewilligung ab. Gegen diesen Entscheid rekurrierte L, doch wurde ihr Rechtsmittel vom DFS abgewiesen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 Laut Â§ 6c SHG bedÃ¼rfen die Errichtung und der Betrieb von Betreuungs- und Pflegeangeboten, in denen bis zu vier mÃ¼ndigen Personen gegen Entgelt Unterkunft, Verpflegung, Betreuung oder weitere Dienstleistungen gewÃ¤hrt werden, einer Bewilligung der Politischen Gemeinde und unterstehen deren Aufsicht. GemÃ¤ss Â§ 6d SHG erlÃ¤sst das zustÃ¤ndige Departement (hier das DFS) die fÃ¼r die Heime sowie die Betreuungs- und Pflegeangebote notwendigen Richtlinien, was es am 1. Dezember 2008 getan hat (Richtlinien fÃ¼r die Politischen Gemeinden zur Erteilung einer Bewilligung und fÃ¼r die Aufsicht betreffend Betreuungs- und Pflegeangebote, in denen bis zu vier mÃ¼ndige Personen betreut werden, nachfolgend nur âRichtlinieâ zitiert).
Richtlinien sind Verwaltungsverordnungen und somit generelle Dienstanweisungen einer BehÃ¶rde an ihr untergeordnete BehÃ¶rden. Dabei kann es sich um Amtsstellen des gleichen Gemeinwesens handeln. MÃ¶glich sind aber auch Weisungen von BundesbehÃ¶rden an die mit dem Vollzug von Bundesrecht betrauten kantonalen oder kommunalen BehÃ¶rden. Die Hauptfunktion der Verwaltungsverordnung besteht darin, eine einheitliche, gleichmÃ¤ssige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen. Sie kann auch organisatorische Anordnungen enthalten. Es wird deshalb zwischen vollzugslenkenden und organisatorischen Verwaltungsverordnungen unterschieden. Verwaltungsverordnungen sind nach herrschender Ansicht keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten, insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Trotz ihrer Verbindlichkeit fÃ¼r die BehÃ¶rden werden sie in der Regel nicht in den offiziellen Gesetzessammlungen publiziert. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur Rechtsverordnungen, nicht aber Verwaltungsverordnungen, Rechtsquellen des Verwaltungsrechts darstellen, hat zur Konsequenz, dass die Privaten die Verletzung von Verwaltungsverordnungen nicht mit Rechtsmitteln geltend machen kÃ¶nnen. Verwaltungsgerichte sind auch nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden. Im Falle der Anfechtung prÃ¼ft das Verwaltungsgericht nur, ob eine VerfÃ¼gung mit dem Ã¼bergeordneten Gesetz und den Vollziehungsverordnungen Ã¼bereinstimmt, aber nicht, ob sie der Verwaltungsverordnung entspricht. Das Gericht berÃ¼cksichtigt sie bei seiner Entscheidung allerdings, soweit sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulÃ¤sst, weil es nicht ohne Not von einer einheitlichen Praxis der VerwaltungsbehÃ¶rden abweichen will (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., ZÃ¼rich/Basel/Genf 2006, N. 123 ff.).
2.2 Das SHG bzw. deren Â§ 6c enthÃ¤lt keine Hinweise bzw. Normen, unter welchen UmstÃ¤nden die Bewilligung fÃ¼r ein Heim mit bis zu vier pflegebedÃ¼rftigen Personen erteilt werden muss. Die Entscheidung darÃ¼ber hat der Gesetzgeber bewusst in die Kompetenz der Gemeinden gelegt. Allerdings sieht Â§ 6d SHG ausdrÃ¼cklich vor, dass das Departement hinsichtlich der Erteilung einer Heimbewilligung Richtlinien erlassen kann. GemÃ¤ss der Botschaft zur Ãnderung des Gesetzes Ã¼ber die Ã¶ffentliche Sozialhilfe vom 4. Februar 2003, ErlÃ¤uterung zu Â§ 6d SHG, wurde der Kanton ermÃ¤chtigt, fÃ¼r sÃ¤mtliche Betreuungseinrichtungen in Form von Richtlinien QualitÃ¤tsstandards zu definieren. FÃ¼r die Betreuungseinrichtungen gemÃ¤ss Â§ 6c SHG Ã¼bertrug der Kanton die Anwendung im Bewilligungsverfahren und die Durchsetzung bei der Aufsicht den Gemeinden. Die kantonalen Richtlinien haben im Zusammenhang mit der Heimbewilligung eine wesentliche Bedeutung und die Gemeinden mÃ¼ssen ihren Entscheid in den Punkten, in denen sie von diesen Richtlinien abweichen wollen, entsprechend begrÃ¼nden (TVR 2008 Nr. 29, E. 3c).
2.3 Vorliegend geht es um die Frage, ob die Gemeinde der BeschwerdefÃ¼hrerin eine Bewilligung im Sinne von Â§ 6c SHG hÃ¤tte erteilen mÃ¼ssen. Die Gemeinde, insbesondere aber auch die Vorinstanz, begrÃ¼nden ihren Entscheid unter Hinweis auf Ziff. 5.4 der Richtlinien. Danach werden von der hauptverantwortlichen Betreuungsperson ein anerkannter Abschluss mindestens auf Sekundarstufe II und mindestens 2-jÃ¤hrige Berufserfahrungen im Erziehungs-, Gesundheits- oder Sozialbereich vorausgesetzt. Das Verwaltungsgericht hÃ¤lt es allerdings fÃ¼r fragwÃ¼rdig, ob - wie dies die Vorinstanzen getan haben - so apodiktisch an diesen Voraussetzungen festgehalten werden darf. Zweifelsfrei muss im Sinne von Ziff. 5.1 Abs. 1 der Richtlinien die Person, welche die Verantwortung fÃ¼r die Betreuung Ã¼bernimmt, aufgrund ihrer Ausbildung sowie charakterlich und gesundheitlich dafÃ¼r geeignet sein. Auch ist durchaus nachvollziehbar, dass das DFS durch das Vorschreiben einer bestimmten Ausbildung eine gewisse QualitÃ¤tssicherung erreichen will. Allerdings sind Richtlinien eben letztlich Verwaltungsverordnungen, die kein formelles Recht darstellen. Entscheidend muss fÃ¼r die Frage der Betriebsbewilligung sein, ob die das Heim fÃ¼hrende Person hierzu fachlich und charakterlich in der Lage ist. Sinn und Zweck der Vorschriften und Richtlinien im Heimwesen sind letztlich der Schutz der Insassen und die Sicherung von gewissen Standards. Dabei ist in jedem Einzelfall zu prÃ¼fen, ob diese Voraussetzungen gegeben sind. Die PrÃ¼fung hat anhand des eingereichten Betriebskonzepts zu erfolgen. Je nach dem, welche Art von Insassen das Heim beherbergen soll, werden fÃ¼r das Heimpersonal andere Anforderungen gestellt. Die Betreuung schwerbehinderter Personen bedarf anderer QualitÃ¤ten und Qualifikationen als die Betreuung Ã¤lterer Menschen, die nur mit Bezug auf gewisse Handlungen oder TÃ¤tigkeiten UnterstÃ¼tzung brauchen und deswegen nicht mehr alleine Leben kÃ¶nnen oder wollen. Ein stures Festhalten an einer fixen Ausbildungsstufe macht vor allem auch dann wenig Sinn, wenn den Heimleitern aufgrund ihrer Lebens- und Berufserfahrung attestiert werden muss, dass die Fertigkeiten, die mit einem bestimmten Abschluss erreicht werden, durch die praktisch gemachten Erfahrungen lÃ¤ngst erworben wurden. Indizien, dass dies bei der BeschwerdefÃ¼hrerin der Fall ist, liegen durchaus vor, nachdem sie mehrere Jahrzehnte im Betreuungs- und Pflegebereich gearbeitet hat. Ihr Ehemann hat einen landwirtschaftlichen Betrieb gefÃ¼hrt und entweder er selbst oder die BeschwerdefÃ¼hrerin dÃ¼rften Ã¼ber die notwendigen buchhalterischen und betriebswirtschaftlichen FÃ¤higkeiten verfÃ¼gen, um das beabsichtigte Kleinheim zu fÃ¼hren. Wie das Verwaltungsgericht in TVR 2008 Nr. 29 ausgefÃ¼hrt hat, dÃ¼rfen die Gemeinden nicht ohne Not von den kantonalen Richtlinien abweichen. Allerdings ging es in jenem Fall insbesondere um bauliche Voraussetzungen, welche bereits durch Weisungen auf Bundesebene konkretisiert worden waren. Gerade wenn es um die Einrichtung von solchen Kleinheimen geht, darf durchaus ein gewisser Standard verlangt werden, zumal die Heimtaxen mit Fr. 135.-- pro Tag, wie dies von den BeschwerdefÃ¼hrern beabsichtigt wird, einen gewissen Einrichtungsstandard gewÃ¤hrleisten mÃ¼ssen. Von den Vorinstanzen wird aber nicht behauptet, dass die baulichen Voraussetzungen fÃ¼r die FÃ¼hrung eines Kleinheims vorliegend nicht gegeben seien. HÃ¤tte der Gesetzgeber tatsÃ¤chlich feste formelle Kriterien einfÃ¼hren und eine allfÃ¤llige Bewilligung bei NichterfÃ¼llen dieser Voraussetzungen scheitern lassen wollen, so hÃ¤tte er dies mindestens auf Verordnungsstufe regeln mÃ¼ssen. Gerade dies ist aber vorliegend nicht geschehen. Aus den genannten GrÃ¼nden kann somit der Nachweis der fachlichen Qualifikation zur Betreuung eines Heims bzw. seiner Insassen auch auf anderem Weg erbracht werden. Die Vorinstanzen haben nicht geprÃ¼ft, ob dies bei der BeschwerdefÃ¼hrerin bzw. ihrem Ehemann der Fall ist. Nachdem die Kompetenz hierfÃ¼r bei den Gemeinden liegt, wÃ¤re es aber ihre Sache gewesen, dieser Frage vertieft nachzugehen. Auszugehen ist dabei - wie bereits erwÃ¤hnt - vom Konzept, das die BeschwerdefÃ¼hrerin bezÃ¼glich des von ihr zu betreibenden Heims aufgestellt hat. Sofern sich die Vertreter der Gemeinde nicht in der Lage fÃ¼hlen, diese Voraussetzungen in fachlicher Hinsicht selbst zu prÃ¼fen, steht es ihnen frei, einen entsprechenden - unabhÃ¤ngigen - Experten hierfÃ¼r einzusetzen und die FÃ¤higkeiten der BeschwerdefÃ¼hrerin bzw. ihres Ehemannes von diesem Ã¼berprÃ¼fen zu lassen. Nur so lÃ¤sst sich abschliessend beurteilen, ob die BeschwerdefÃ¼hrerin die notwendigen Voraussetzungen mitbringt und demnach ihr die Bewilligung zur FÃ¼hrung eines Kleinheims mit bis zu vier mÃ¼ndigen Personen erteilt werden kann. Diese Frage wurde jedoch von den Vorinstanzen nicht geprÃ¼ft, weshalb der vorliegende Entscheid aufzuheben ist.
Entscheid vom 16. Juni 2010
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