tg_gerichte · TVR-2012-2 · 2012-01-01 · de
TVR 2012 Nr. 2


Ausstandsbegehren im EinbÃ¼rgerungsverfahren
Art. 29 BV
,
Â§ 52 GemG
,
Â§ 2 KBÃ¼V
,
Â§ 6 KBÃ¼V
,
Â§ 7 VRG
1. Der Entscheid Ã¼ber eine EinbÃ¼rgerung liegt einzig bei der Gemeindeversammlung, die weder an den befÃ¼rwortenden noch an den ablehnenden Antrag des Gemeinderats gebunden ist (E. 3).
2. VerwaltungsbehÃ¶rden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sondern erfÃ¼llen auch Ã¶ffentliche Aufgaben. In der Regel kann daher aus den Stellungnahmen, die mit der normalen AusÃ¼bung von Regierungs-, Verwaltungs- oder leitenden Funktionen oder mit den Ã¼blichen Befugnissen der am Verfahren beteiligten BehÃ¶rden im Einklang stehen, nicht auf den Anschein von Parteilichkeit geschlossen werden, und sie kÃ¶nnen folglich kein Ausstandsbegehren rechtfertigen. Sachfremde GrÃ¼nde (Mehrkosten bei AuslÃ¤ndern mit Kindern) dÃ¼rfen fÃ¼r die Ablehnung einer EinbÃ¼rgerung nicht massgebend sein. Auch eine solche Interessenlage kann aber nicht dazu fÃ¼hren, dass GemeinderÃ¤te als befangen zu betrachten sind. Ein Ausstandsgrund der beiden bisherigen Gemeinderatsmitglieder kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass diese bereits am Mitbericht zuhanden des BFM beteiligt waren (E. 5).
Im November 2007 ersuchten G und N um Erteilung des Schweizer BÃ¼rgerrechts. Im Rahmen des Verfahrens um Erteilung der eidgenÃ¶ssischen EinbÃ¼rgerungsbewilligung Ã¼berwies das Amt fÃ¼r Handelsregister und Zivilstandswesen des Kantons Thurgau die Akten dem Gemeinderat U im Rahmen des Mitberichtsverfahrens von Â§ 2 KBÃ¼V, verbunden mit der Einladung, zuhanden des Kantons, respektive des Ã¼ber die eidgenÃ¶ssische EinbÃ¼rgerungsbewilligung entscheidenden BFM, einen Antrag zu stellen.
Am 3. Mai 2011 erteilte das BFM G und N die eidgenÃ¶ssische EinbÃ¼rgerungsbewilligung. Diese wurde mit Schreiben vom 20. Mai 2011 dem Gemeinderat U eingereicht. Im Begleitbrief behaupteten G und N, jene Gemeinderatsmitglieder, die im Mitberichtsverfahren vor Erteilung der eidgenÃ¶ssischen EinbÃ¼rgerungsbewilligung Antrag auf deren Verweigerung gestellt hÃ¤tten, seien offensichtlich befangen, weil ihnen grundlos jeglicher gute Wille, sich sprachlich und sozial zu integrieren, abgesprochen worden sei. Man stelle deshalb den Antrag, fÃ¼r das weitere Verfahren zu prÃ¼fen, ob Frau Gemeindeammann K und/oder Herr Gemeinderat A zu diesen befangenen Personen gehÃ¶rten.
Mit Schreiben vom 24. August 2011 teilte der Gemeinderat U G und N mit, dass er ihrem EinbÃ¼rgerungsgesuch nach wie vor ablehnend gegenÃ¼berstehe und im Falle des Beharrens der Gesuchsteller auf eine Behandlung durch die Gemeindeversammlung dieser entsprechend Antrag stellen werde. G und N fÃ¼hrten darauf im Schreiben vom 26. August 2011 aus, sie hÃ¤tten am 25. Mai 2011 ein Ausstandsbegehren gestellt und sie wÃ¼rden dies erneut beantragen.
Mit Entscheid vom 13./14. September 2011 wies der Gemeinderat U das Ausstandsbegehren gegenÃ¼ber Gemeindeammann K und Vize-Gemeindeammann A ab. Die Gesuchsteller wÃ¼rden verkennen, dass nicht der Gemeinderat, sondern die Gemeindeversammlung Ã¼ber ihr Gesuch um Erteilung des GemeindebÃ¼rgerrechtes entscheide. Weil aber nicht zu verkennen sei, dass dem Antrag des Gemeinderates zu einem BÃ¼rgerrechtsgesuch in der Gemeindeversammlung hohes Gewicht zukomme, trete der Gemeinderat dennoch auf das Ausstandsbegehren ein. SinngemÃ¤ss richte sich dieses gegen jene Gemeinderatsmitglieder, die sich im Mitberichtsverfahren zuhanden des BFM gegen die Erteilung der eidgenÃ¶ssischen EinbÃ¼rgerungsbewilligung ausgesprochen hÃ¤tten. Die Erteilung der eidgenÃ¶ssischen EinbÃ¼rgerungsbewilligung durch das BFM entgegen dem Antrag des Gemeinderates fÃ¼hre jedoch nicht zu einer Befangenheit dieser beiden Mitglieder. Die - vom Gemeinderat geprÃ¼fte - Frage der genÃ¼genden Integration bilde mithin nicht Gegenstand der PrÃ¼fungen durch das BFM. Dieses prÃ¼fe einzig, ob wegen mangelhafter Einhaltung der Rechtsordnung oder GefÃ¤hrdung der inneren und Ã¤usseren Sicherheit der Schweiz etwas gegen die eidgenÃ¶ssische EinbÃ¼rgerungsbewilligung spreche. Das Ausstandsbegehren sei deshalb abzuweisen, soweit darauf Ã¼berhaupt einzutreten sei.
Den gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs wies das DJS ab, soweit es darauf eintrat. Dagegen erhoben G und N Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welches diese ebenfalls abweist, soweit es darauf eintritt.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 Die BeschwerdefÃ¼hrerin ist im Verfahren vor der Vorinstanz nicht als Partei aufgetreten. Auf ihre Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.
2.2 Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Ausstandsbegehren und die jeweils an diese anknÃ¼pfenden Ersatzvornahmebegehren, die nicht Gegenstand des Gemeinderatsentscheids vom 13. September 2011 bildeten. Nicht einzutreten ist somit auf den Antrag, die Gemeindeversammlung sei fÃ¼r befangen zu erklÃ¤ren und die EinbÃ¼rgerung ersatzweise durch das Verwaltungsgericht vorzunehmen, sowie auf den Antrag, der gesamte Gemeinderat sei fÃ¼r befangen zu erklÃ¤ren und es sei ersatzweise eine Empfehlung an die Gemeindeversammlung auszusprechen. GrundsÃ¤tzlich wÃ¼rde sich hier zudem die Frage stellen, wer fÃ¼r die Beurteilung eines gegen alle Mitglieder einer KollegialbehÃ¶rde gerichteten Ausstandsbegehrens zustÃ¤ndig ist. Dies lÃ¤sst sich aus Â§ 7 Abs. 2 VRG entnehmen, da diese Konstellation zu den âÃ¼brigen FÃ¤llenâ gehÃ¶rt, in welchen die AufsichtsbehÃ¶rde fÃ¼r die Beurteilung des Ausstandsbegehrens zustÃ¤ndig ist. In Bezug auf âRechtsschutz und Aufsichtâ regelt Â§ 52 GemG Folgendes: âDie ZustÃ¤ndigkeit liegt beim Departement, dessen Sachbereich betroffen ist.â Zu dieser Bestimmung hat der Regierungsrat in seiner Botschaft Folgendes ausgefÃ¼hrt: âDie Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden liegt gemÃ¤ss Â§ 46 Absatz 2 KV grundsÃ¤tzlich beim Regierungsrat. Das Gesetz kann die aufsichtsrechtliche ZustÃ¤ndigkeit im Sinne von Â§ 48 KV delegieren. So entspricht es bereits heute der RealitÃ¤t, dass die Departemente in ihren Sachbereichen die zustÃ¤ndigen Aufsichtsstellen Ã¼ber die Gemeinden sind (StÃ¤helin, Wegweiser durch die Thurgauer Verfassung, Nummer 7 der Schriftenreihe der Staatskanzlei, N. 6 - 8 zu Â§ 46 KV). Dieser Grundsatz wird in dieser Bestimmung ausdrÃ¼cklich festgehalten.â GemÃ¤ss Â§ 1 KBÃ¼V ist kantonale BehÃ¶rde im Sinne des Bundesgesetzes Ã¼ber Erwerb und Verlust des Schweizer BÃ¼rgerrechts vom 29. September 1952 das DJS, soweit nicht im kantonalen Recht etwas anderes bestimmt ist. Aufgrund dieser ZustÃ¤ndigkeitsregelung lÃ¤ge die Aufsicht im Sachbereich âEinbÃ¼rgerungenâ beim DJS, womit dieses Ã¼ber ein gegen alle Mitglieder des Gemeinderates gerichtetes Ausstandsbegehren zu entscheiden hÃ¤tte. Ebenfalls zustÃ¤ndig wÃ¤re das DJS zur Beurteilung des Antrags, die Gemeindeversammlung sei fÃ¼r befangen zu erklÃ¤ren. Nachdem diese Fragen jedoch nicht Gegenstand des Gemeinderatsentscheids vom 13. September 2011 gebildet haben, ist im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens darauf nicht weiter einzugehen.
3. Im Weiteren ist die Argumentation der verfahrensbeteiligten Gemeinde, dass die Antragstellung des Gemeinderats an die Gemeindeversammlung lediglich eine Tathandlung darstelle, auf welche die Ausstandsregelung des Â§ 7 VRG gar nicht zur Anwendung gelange, nicht von der Hand zu weisen. GemÃ¤ss Â§ 1 Abs. 1 Ziff. 1 VRG ist das VRG anwendbar auf das Verfahren vor den VerwaltungsbehÃ¶rden. GemÃ¤ss Â§ 3 VRG gilt als BehÃ¶rde, wer berechtigt ist, einen Entscheid zu erlassen, und gemÃ¤ss Â§ 4 VRG sind Entscheide Anordnungen von BehÃ¶rden im Einzelfall, die sich auf Ã¶ffentliches Recht stÃ¼tzen und Folgendes zum Gegenstand haben: (Ziff. 1) die BegrÃ¼ndung, Ãnderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (Ziff. 2) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfangs von Rechten oder Pflichten sowie (Ziff. 3) die Abweisung von Begehren auf BegrÃ¼ndung, Ãnderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten sowie das Nichteintreten auf solche Begehren. Das GemeindebÃ¼rgerrecht wird in der verfahrensbeteiligten Gemeinde von der Gemeindeversammlung verliehen. An der Tatsache, dass somit erst mit dem Entscheid der Gemeindeversammlung ein Recht begrÃ¼ndet bzw. ein Begehren auf BegrÃ¼ndung eines Rechts abgewiesen wird, Ã¤ndert auch der Umstand nichts, dass gemÃ¤ss Â§ 6 KBÃ¼V die Ablehnung des Gesuchs durch die gesuchsprÃ¼fende BehÃ¶rde - in der verfahrensbeteiligten Gemeinde der Gemeinderat - dem Gesuchsteller unter Angabe der GrÃ¼nde mitzuteilen ist. SprÃ¤che man dieser Mitteilung Entscheidcharakter im Sinne von Â§ 3 i.V. mit Â§ 4 VRG zu, um damit die Ausstandsregeln gemÃ¤ss Â§ 7 VRG auch bereits auf den gesuchsprÃ¼fenden und antragstellenden Gemeinderat anzuwenden, mÃ¼sste man konsequenterweise auch eine materielle Anfechtung dieser Mitteilung zulassen. Dies entspricht aber kaum den Absichten des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Der Entscheid Ã¼ber die EinbÃ¼rgerung liegt einzig bei der Gemeindeversammlung, die auch nicht - weder an den befÃ¼rwortenden noch an den ablehnenden - Antrag des Gemeinderats gebunden ist. Es stellt sich daher die Frage, ob die verfahrensbeteiligte Gemeinde Ã¼berhaupt auf das Ausstandsbegehren hÃ¤tte eintreten dÃ¼rfen und mÃ¼ssen. Nachdem das Ausstandsbegehren jedoch sowohl von der verfahrensbeteiligten Gemeinde wie auch von der Vorinstanz materiell geprÃ¼ft worden ist, ist auch auf die Beschwerde in materieller Hinsicht einzugehen.
4. Das Bundesgericht hat in seinem neuen Urteil 1D_6/2011 vom 12. Juni 2012 Eckpunkte des EinbÃ¼rgerungsverfahrens unter BerÃ¼cksichtigung der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Teilrevision des eidgenÃ¶ssischen BÃ¼rgerrechtsgesetzes teilweise prÃ¤zisiert und insbesondere festgehalten, dass das EinbÃ¼rgerungsverfahren keinen rechtsfreien Raum darstelle. Dieser Entscheid dÃ¼rfte allenfalls Einfluss auf das EinbÃ¼rgerungsverfahren der BeschwerdefÃ¼hrerin zeitigen. FÃ¼r die Beurteilung der Ausstandsbegehren gegen K und A ist er jedoch nicht von Relevanz.
5.
5.1 Die Anforderungen an die UnabhÃ¤ngigkeit einer BehÃ¶rde dÃ¼rfen nicht mit den hÃ¶heren Anforderungen an die UnabhÃ¤ngigkeit eines Richters gleichgesetzt werden. WÃ¤hrend Art. 30 BV besondere Anforderungen an den gesetzlichen Richter und dessen UnabhÃ¤ngigkeit, Unvoreingenommenheit und Unparteilichkeit stellt, gewÃ¤hrleistet zwar Art. 29 BV ebenfalls einen Anspruch auf richtige Zusammensetzung der EntscheidbehÃ¶rde gemÃ¤ss dem anwendbaren Verfahrensrecht, verlangt aber nur ein bestimmtes Mass an Unvoreingenommenheit der EntscheidbehÃ¶rde und der das GeschÃ¤ft vorbereitenden BehÃ¶rdenmitglieder. Trotz des gemeinsamen Grundgedankens von Art. 29 und Art. 30 BV kann also der Gehalt von Art. 30 BV nicht unbesehen auf Art. 29 BV Ã¼bertragen werden. VerwaltungsbehÃ¶rden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sondern erfÃ¼llen auch Ã¶ffentliche Aufgaben. Von daher kÃ¶nnen sie beim Erlass von VerfÃ¼gungen nicht im eigentlichen Sinne als unparteilich bezeichnet werden. BehÃ¶rdenmitglieder haben bei SachgeschÃ¤ften, an denen sie persÃ¶nlich interessiert sind, wegen objektiven Anscheins der Befangenheit in den Ausstand zu treten. Bei der Wahrnehmung Ã¶ffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Ausstandspflicht. In diesem Sinne hat das Bundesgericht in BGE 125 I 119 E. 3d und 3f (Pra 1999 Nr. 165) Folgendes festgehalten: Die Ausstandspflicht von Mitgliedern der hÃ¶heren BehÃ¶rden der Exekutive muss unter BerÃ¼cksichtigung der Aufgabe und der Organisation der genannten BehÃ¶rden geprÃ¼ft werden. Diese Ã¼ben vor allem Regierungs-, Leitungs- und Verwaltungsfunktionen aus, im Gegensatz zu den vorerwÃ¤hnten Kommissionen sind sie nur gelegentlich an rechtlichen Verfahren beteiligt, die bezÃ¼glich Privatpersonen oder auf Antrag solcher eingeleitet werden. Ihre Funktionen bringen eine Kumulation verschiedener Ãmter mit sich, die nicht getrennt werden kÃ¶nnten, ohne die LeistungsfÃ¤higkeit der Verwaltung und die demokratische und politische LegitimitÃ¤t der entsprechenden Entscheide zu beeintrÃ¤chtigen; ausserdem erfordert sie oft Ã¶ffentliche Stellungnahmen. So handeln bei einem Kantonsstrassenprojekt die Mitglieder der Kantonsregierung sowohl als Gremium der Planungsleitung als auch als zustÃ¤ndige BehÃ¶rde zur Genehmigung der PlÃ¤ne. In dieser zweiten Funktion sind sie nicht einzig aus dem Grunde ausstandspflichtig, weil sie schon vor dem Parlament und in der Kampagne vor einer Volksabstimmung zu Gunsten des Projekts Stellung genommen haben, denn diese Situation ist mit der kantonalen Kompetenzregelung verbunden. Diese Beispiele zeigen, dass Art. 4 BV (heute regelt Art. 29 BV die allgemeinen Verfahrensgarantien) im Gegensatz zu den Art. 6 Ziff. 1 EMRK und 58 BV (heute regelt Art. 30 BV die Verfahrensgarantien im gerichtlichen Verfahren) UnabhÃ¤ngigkeit und Unparteilichkeit nicht als Organisationsmaxime von Regierungs-, Verwaltungs- oder leitenden BehÃ¶rden vorschreibt. Die Aufteilung der Funktionen und die vom zustÃ¤ndigen Gesetzgeber gewÃ¤hlte Organisation gehÃ¶ren im Gegenteil zu den Kriterien, denen Rechnung getragen werden muss, um zu beurteilen, ob die Mitglieder der BehÃ¶rde in einem konkreten Falle der Garantie der Unparteilichkeit genÃ¼gen. Die der BehÃ¶rde gesetzmÃ¤ssig zugeteilten Funktionen mÃ¼ssen vor allem berÃ¼cksichtigt werden, um die Tragweite frÃ¼herer Ãusserungen oder Stellungnahmen in der Angelegenheit zu beurteilen. In der Regel kann aus den Stellungnahmen, die mit der normalen AusÃ¼bung von Regierungs-, Verwaltungs- oder leitenden Funktionen oder mit den Ã¼blichen Befugnissen der am Verfahren beteiligten BehÃ¶rden im Einklang stehen, nicht auf den Anschein von Parteilichkeit geschlossen werden, und sie kÃ¶nnen folglich kein Ausstandsbegehren rechtfertigen. In dieser Hinsicht ist in jeder besonderen Situation eine spezifische Beurteilung nÃ¶tig. Art. 4 BV bietet folglich in diesem Zusammenhang keine Garantie, welche den auf die Gerichte anwendbaren Art. 6 Ziff. 1 EMRK und 58 BV entspricht. Die ErklÃ¤rung dafÃ¼r liegt in der Tatsache, dass im Gegensatz zu diesen die BehÃ¶rden, welche im Allgemeinen als Hauptfunktion Regierungs-, Verwaltungs- oder leitende Aufgaben zu erfÃ¼llen haben oder eine Parteirolle im Verfahren zu Ã¼bernehmen haben, nur gelegentlich die Funktion, Streitigkeiten zu entscheiden, ausÃ¼ben. Auch im Urteil 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003 hat das Bundesgericht Folgendes festgehalten: âNach der bundesgerichtlichen Praxis kÃ¶nnen Stellung und Aufgaben von Regierungs- und VerwaltungsbehÃ¶rden eine differenzierte Ausstandsregelung nahe legen. Politische BehÃ¶rden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung fÃ¼r die ErfÃ¼llung bestimmter Ã¶ffentlicher Aufgaben (Urteil 2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass BehÃ¶rdenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persÃ¶nliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-e S. 123 f.); nimmt ein BehÃ¶rdenmitglied jedoch Ã¶ffentliche Interessen wahr, so besteht grundsÃ¤tzlich keine Ausstandspflicht (Urteil 1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in ZBl 103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen).â
5.2 Aufgrund des Gehalts von Art. 29 BV und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu sind die Argumente des BeschwerdefÃ¼hrers, die beiden bisherigen GemeinderÃ¤te seien befangen, weil es aufgrund anderer gesetzlicher Bestimmungen (z.B. Beitragsgesetz) nicht im Interesse der Gemeinde liege, AuslÃ¤nder mit Kindern einzubÃ¼rgern, nicht zu hÃ¶ren. Zwar dÃ¼rfen solche sachfremden GrÃ¼nde fÃ¼r die Ablehnung einer EinbÃ¼rgerung nicht massgebend sein. Auch eine solche Interessenlage kÃ¶nnte aber nicht dazu fÃ¼hren, dass GemeinderÃ¤te als befangen zu betrachten wÃ¤ren. Gerade weil der BeschwerdefÃ¼hrer nur Interessen der Gemeinde anzufÃ¼hren weiss, welche die Unbefangenheit der GemeinderÃ¤te tangieren sollen, und eben gerade keine persÃ¶nlichen Interessen der einzelnen GemeinderÃ¤te, ist das Ausstandsbegehren zu Recht abgewiesen worden. Die nicht substantiierte Behauptung einer Hetzkampagne gegen behinderte AuslÃ¤nder wurde im Ãbrigen in keiner Weise dargelegt oder nachgewiesen.
5.3 Ein Ausstandsgrund der beiden bisherigen Gemeinderatsmitglieder kann sicherlich auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass diese bereits am Mitbericht zuhanden des BFM beteiligt waren. Der Bund klÃ¤rt bei Gesuchen um ordentliche EinbÃ¼rgerung im Normalfall nur ab, ob auf Bundesebene Informationen vorliegen, welche die EinbÃ¼rgerung ausschliessen (AbklÃ¤rung Ã¼ber die Beachtung der Rechtsordnung und das Nichtvorliegen eines Sicherheitsrisikos). Die ÃberprÃ¼fung der Ã¼brigen EinbÃ¼rgerungsvoraussetzungen (ErfÃ¼llen der Wohnsitzvoraussetzung; Integration; Vertrautsein mit den schweizerischen VerhÃ¤ltnissen; ErfÃ¼llung der Verpflichtungen im Bereich von Betreibung und Konkurs sowie der Steuerpflicht) wird hingegen weitgehend den Kantonen und Gemeinden Ã¼berlassen. Mit Schreiben vom 29. MÃ¤rz 2011 hat das BFM auch fÃ¼r das vorliegende Verfahren bestÃ¤tigt, dass sich die ZustÃ¤ndigkeit des Bundes bezÃ¼glich Art. 13 des Bundesgesetzes Ã¼ber Erwerb und Verlust des Schweizer BÃ¼rgerrechts praxisgemÃ¤ss auf die Einhaltung der Rechtsordnung sowie die PrÃ¼fung der GefÃ¤hrdung der inneren und Ã¤usseren Sicherheit der Schweiz beziehe, wÃ¤hrend die Beurteilung der Integration dagegen Sache der kantonalen BehÃ¶rden sei. Aus dem Umstand, dass das BFM die eidgenÃ¶ssische EinbÃ¼rgerungsbewilligung erteilt hat, kann somit in keiner Weise eine abweichende Beurteilung des Integrationsstandes durch das Bundesamt abgeleitet werden. Wird aber die bisherige EinschÃ¤tzung des Integrationsstands durch die beiden GemeinderÃ¤te durch den Entscheid des BFM nicht betroffen, ist auch keine die Unbefangenheit tangierende Vorbefassung dieser beiden GemeinderÃ¤te ersichtlich.
Entscheid vom 15. August 2012
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