tg_gerichte · TVR-2004-12 · 2004-01-01 · de
TVR 2004 Nr. 12


Widerruf einer VerfÃ¼gung.
Â§ 4 SHG
,
Â§ 23 VRG
1. Eine FÃ¼rsorgebehÃ¶rde kann auf die von ihr grundsÃ¤tzlich anerkannte Pflicht zur Alimentenbevorschussung widerrufsweise zurÃ¼ckkommen, wenn sie ihre Rechtsauffassung bezÃ¼glich Ã¶rtlicher ZustÃ¤ndigkeit Ã¤ndert und diese Frage nicht Gegenstand der ersten VerfÃ¼gung war (E. 3).
2. Die Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit zur Alimentenbevorschussung richtet sich nach Â§ 4 SHG. Dabei gelangen die Vorschriften des ZUG als autonomes kantonales Recht zur Anwendung. ZustÃ¤ndig ist demnach die Wohnsitzgemeinde des HilfsbedÃ¼rftigen, wenn kein Elternteil die elterliche Obhut mehr inne hat (E. 4).
Jana und Manuel sind die Kinder des geschiedenen Ehepaars T und K J. Die Kinder sind fremdplatziert und stehen unter der elterlichen Sorge von T J. DemgegenÃ¼ber ist ihr die elterliche Obhut entzogen und in R eine Erziehungsbeistandschaft errichtet worden. K J ist verpflichtet, monatliche Kinderalimente von je Fr. 500.â zu bezahlen. Anfangs Mai 2002 zog T J von R nach N. Da K J seine Unterhaltspflicht nicht erfÃ¼llte, ersuchte T J beim Sozialdienst N um Alimentenbevorschussung. Nachdem dem Gesuch nur teilweise entsprochen worden war, entschied das DJS am 20. November 2002 auf Rekurs hin, die Gemeinde N habe die vollen BetrÃ¤ge zu bevorschussen. In der Folge Ã¼berwies daher der Sozialdienst N die aktuellen Alimente an die FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R.
Am 30. April 2003 beschloss der Sozialdienst N, zufolge Ã¶rtlicher UnzustÃ¤ndigkeit werde die Alimentenbevorschussung per sofort eingestellt und die FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R werde verpflichtet, die bisher geleisteten BeitrÃ¤ge zurÃ¼ckzuerstatten. Das DFS hiess den dagegen von der FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R erhobenen Rekurs gut, worauf der Sozialdienst N an das Verwaltungsgericht gelangt, das die Beschwerde teilweise gutheisst.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2. Zur BegrÃ¼ndung ihres Antrags bringt die BeschwerdefÃ¼hrerin vor, das DFS habe die Frage der ZustÃ¤ndigkeit fÃ¼r die Alimentenbevorschussung fÃ¤lschlicherweise nur im Rahmen des Widerrufs geprÃ¼ft. Â§ 23 Abs. 1 VRG sei aber nicht anwendbar. Der kommunale Entscheid vom 30. April 2003 beruhe vielmehr auf Â§ 19 Abs. 1 SHG. Aus der Tatsache, dass bereits erbrachte Leistungen zurÃ¼ckgefordert wÃ¼rden, lasse sich auch ableiten, dass laufende Leistungen umgehend eingestellt werden dÃ¼rften. Die Vorinstanz habe daher nur zu prÃ¼fen gehabt, ob die Leistungen zu Unrecht erfolgt seien, nicht aber, ob die (strengeren) Voraussetzungen fÃ¼r den Widerruf vorgelegen hÃ¤tten. Die Anspruchsberechtigung und die ZustÃ¤ndigkeit zur Alimentenbevorschussung seien in Â§Â§ 13 ff. SHG geregelt. Die Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit richte sich nach den Einleitungsbestimmungen von Â§Â§ 1 bis 6b SHG. Â§ 4 SHG schreibe vor, dass die Wohnsitzgemeinde des HilfsbedÃ¼rftigen zustÃ¤ndig sei. Wohnsitz und Aufenthalt bestimmten sich nach dem ZUG. Bei dauernd fremdplatzierten Kindern sei der UnterstÃ¼tzungswohnsitz von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG massgebend. Die Kinder hÃ¤tten vor der Fremdplatzierung in R gelebt. Der dort begrÃ¼ndete UnterstÃ¼tzungswohnsitz bleibe wÃ¤hrend der gesamten Dauer der Fremdplatzierung bestehen. Diese ZustÃ¤ndigkeit beziehe sich nicht nur auf die FÃ¼rsorgeleistungen im Allgemeinen, sondern auch auf die Alimentenbevorschussung. Soweit die Vorinstanz auf den Rekurs gegen die RÃ¼ckerstattungspflicht nicht eingetreten sei, sei dieser Teil des kommunalen Entscheids in materieller Rechtskraft erwachsen. Sollte das Gericht anderer Meinung sein, so stehe dem entgegen, dass das DFS fÃ¤lschlicherweise vorbringe, die RÃ¼ckforderung sei auf dem Klageweg geltend zu machen.
Dem hÃ¤lt die verfahrensbeteiligte FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R entgegen, die BehÃ¶rde in N versuche, die bisherige Praxis umzustossen. Danach habe die Wohnsitzgemeinde des Inhabers der elterlichen Sorge die nicht einbringlichen Kinderalimente zu bevorschussen, wenn die Kinder fremdplatziert seien und einen eigenen UnterstÃ¼tzungswohnsitz hÃ¤tten. Es sei erstaunlich, dass die BeschwerdefÃ¼hrerin seit der Ãbernahme der Beistandschaft Ã¼ber die Kinder noch keine Fremdplatzierungskosten verrechnet habe. Das DFS habe zu Recht angenommen, die Voraussetzungen fÃ¼r den Widerruf einer VerfÃ¼gung seien nicht erfÃ¼llt. Die Norm von Â§ 19 SHG komme nicht zum Zuge, da ein RÃ¼ckerstattungsanspruch von materiellen Voraussetzungen abhÃ¤nge, die nie Bestand gehabt hÃ¤tten.
3. Mit dem Rekursentscheid des DFS vom 29. November 2002, mit welchem die BeschwerdefÃ¼hrerin verpflichtet wurde, der FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R die Alimente fÃ¼r Jana und Manuel zu bevorschussen, wurde Ã¼ber einen auf Dauer angelegten Sachverhalt rechtskrÃ¤ftig entschieden. Es stellt sich daher zunÃ¤chst die Frage, ob die FÃ¼rsorgebehÃ¶rde den Rekursentscheid der Vorinstanz materiell mittels Widerruf abÃ¤ndern durfte.
GrundsÃ¤tzlich gilt, dass ein Widerruf unzulÃ¤ssig ist, wenn die VerfÃ¼gung der Natur der Sache nach nicht zurÃ¼ckgenommen werden kann. Das ist bei VerfÃ¼gungen Ã¼ber die Alimentenbevorschussung nach Â§ 14 Abs. 1 SHG insoweit der Fall, als die Leistungen bereits erbracht worden sind (TVR 2001, Nr. 32). Mit dem Entscheid des DFS vom 29. November 2002 wurde grundsÃ¤tzlich Ã¼ber die Pflicht der BeschwerdefÃ¼hrerin zur Alimentenbevorschussung in einem Rechtsmittelverfahren entschieden. Damit erwuchs der Entscheid betreffend der Bevorschussungspflicht in materielle Rechtskraft (TVR 2001, Nr. 18), was grundsÃ¤tzlich zur Folge hat, dass der Inhalt dieses Entscheides nur mittels Revision beim judex ad quo abÃ¤nderbar ist. Dieser Grundsatz gilt allerdings nicht uneingeschrÃ¤nkt, denn die materielle Rechtskraft eines Rechtsmittelentscheids schliesst nicht von vornherein aus, dass der darin beurteilte Verwaltungsakt spÃ¤ter von der zustÃ¤ndigen VerwaltungsbehÃ¶rde geÃ¤ndert oder widerrufen wird (KÃ¶lz/Bosshardt/RÃ¶hl, VRG-Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, ZÃ¼rich 1999, 2. Aufl., Vorbemerkungen zu Â§Â§ 86a bis 86d, N. 5). Mit einem Teil der Lehre und Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass nur gewissen Kategorien von VerfÃ¼gungen, die als prinzipiell unabÃ¤nderlich zu bezeichnen sind, materiell in Rechtskraft erwachsen kÃ¶nnen. Deren AbÃ¤nderung soll einzig auf dem Weg einer fÃ¶rmlichen Revision mÃ¶glich sein. Als (uneingeschrÃ¤nkt) der materiellen Rechtskraft fÃ¤hig gelten vorab urteilsÃ¤hnliche VerfÃ¼gungen, die ein RechtsverhÃ¤ltnis fÃ¼r einen zeitlich abgeschlossenen Sachverhalt und eine einmalige Rechtsfolge regeln. Wichtigste Anwendungsbereiche bilden steuerrechtliche oder andere abgaberechtliche Veranlagungen (KÃ¶lz/Bosshardt/RÃ¶hl, a.a.O., Vorbemerkungen zu Â§Â§ 86a bis 86d, N. 5). DemgegenÃ¼ber muss bei Dauersachverhalten auch eine im Rechtsmittelverfahren bestÃ¤tigte VerfÃ¼gung durch die VerwaltungsbehÃ¶rde abgeÃ¤ndert werden kÃ¶nnen. Dies ergibt sich aus dem GesetzmÃ¤ssigkeitsprinzip. Gerade im Bereich der Leistungsverwaltung wÃ¼rde es zu stossenden Ergebnissen fÃ¼hren, wenn eine an sich Ã¶rtlich unzustÃ¤ndige BehÃ¶rde unabÃ¤nderlich dazu verpflichtet wÃ¤re, Leistungen zu erbringen, die sie im Grunde genommen gar nicht erbringen mÃ¼sste. Dem steht auch das Rechtssicherheitsgebot, das dem GesetzmÃ¤ssigkeitsgebot im Falle des Widerrufs gegenÃ¼berzustellen ist, nicht entgegen (vgl. hierzu KÃ¶lz/Bosshardt/RÃ¶hl, a.a.O., Vorbemerkungen zu Â§Â§ 86a bis 86d, N. 6). Zum einen ist im vorliegenden Fall zu berÃ¼cksichtigen, dass sich hier zwei (auf gleicher Stufe stehende) BehÃ¶rden gegenÃ¼berstehen, sich damit der Entscheid des DFS vom 29. November 2002 nicht gegen einen Privaten richtete. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass die Frage der Ã¶rtlichen ZustÃ¤ndigkeit im ersten Verfahren noch gar nicht ausfÃ¼hrlich geprÃ¼ft wurde. Das private Interesse der Nutzniesser der Alimentenbevorschussung, hier im Prinzip die Kinder Jana und Manuel, ist ebenfalls nicht entscheidend, da es fÃ¼r sie keine Rolle spielt, ob Ã¼berhaupt eine Alimentenbevorschussung geleistet wird. Demnach wÃ¼rde in FÃ¤llen wie dem vorliegenden die Ã¶rtliche UnzustÃ¤ndigkeit ein wichtiges Ã¶ffentliches Interesse darstellen, das es rechtfertigte, einen Widerruf nach Â§ 23 VRG zu verfÃ¼gen, wenn die Ã¼brigen Voraussetzungen gegeben sind.
4. a) Die Vorinstanz hat sich in diesem Verfahren mit der Frage der Ã¶rtlichen ZustÃ¤ndigkeit fÃ¼r die Alimentenbevorschussung vertieft auseinandergesetzt. Zwar habe der Gesetzgeber eine einheitliche Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit der im SHG geregelten Massnahmen angestrebt. In diesem Gesetz fÃ¤nden sich aber auch Regelungen, die nur auf die Sozialhilfe im engeren Sinn und nicht auf die besonderen Massnahmen wie die Inkassohilfe oder die Alimentenbevorschussung anwendbar seien. Diese Massnahmen stellten nÃ¤mlich keine eigentlichen FÃ¼rsorgeleistungen dar und seien deshalb in einem gesonderten Abschnitt normiert worden. Diese Leistungen seien zudem als AnsprÃ¼che des Bundeszivilrechts zu qualifizieren. Demnach liege es nahe, die ZustÃ¤ndigkeit nach den Regeln des Zivilrechts zu ordnen. Dies rechtfertige sich umso mehr, als die Bevorschussung der Alimente an gewisse Einkommens- und VermÃ¶gensgrenzen des VorschussempfÃ¤ngers gekoppelt seien. Die BehÃ¶rde am Wohnsitz des Inhabers der elterlichen Sorge sei am besten geeignet, die entsprechenden Einkommens- und VermÃ¶gensverhÃ¤ltnisse abzuklÃ¤ren.
b) Die ZustÃ¤ndigkeit in der Ã¶ffentlichen Sozialhilfe ist in Â§ 4 SHG geregelt. GrundsÃ¤tzlich ist die Wohnsitzgemeinde des HilfsbedÃ¼rftigen zustÃ¤ndig (Â§ 4 Abs. 1 SHG), wobei sich der Wohnsitz nach den Vorschriften des ZUG bestimmt (Â§ 4 Abs. 2 SHG). Â§ 4 SHG steht unter dem Titel Â«I. Zweck und OrganisationÂ». Die in diesem Titel aufgefÃ¼hrten Bestimmungen sind als allgemeine Vorschriften des gesamten SHG zu betrachten.
Richtig ist, dass gemÃ¤ss Art. 293 Abs. 2 ZGB das Ã¶ffentliche Recht die Ausrichtung von VorschÃ¼ssen fÃ¼r den Unterhalt des Kindes regelt, wenn die Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht nachkommen. Mit der Bevorschussung erbringt das Gemeinwesen eine wirtschaftliche Leistung an den sonst fehlenden Unterhalt des Kindes. Sie gehÃ¶rt damit zur Ã¶ffentlichen FÃ¼rsorge. Das geltende Verfassungsrecht gestattet dem Bund weder diese Aufgabe selbst zu erfÃ¼llen, noch sie den Kantonen vorzuschreiben. Art. 293 Abs. 2 ZGB hat somit keine normative Bedeutung. Die Kantone sind hierzu nicht verpflichtet, und wenn sie die Bevorschussung einfÃ¼hren, so sind sie grundsÃ¤tzlich in deren Ausgestaltung frei (Hegnauer, Berner Kommentar, Bern 1997, Art. 293 N. 23). Hegnauer fÃ¼hrt hierzu in seinem Aufsatz Â«Alimentenbevorschussung â Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeitÂ» in ZÃ¶F 1982, S. 144 ff. aus, die Alimentenbevorschussung im Sinne von Art. 293 Abs. 2 ZGB gehÃ¶re zum kantonalen FÃ¼rsorgerecht, wobei die Kantone die Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit selbst bestimmten. KnÃ¼pften sie dabei an den Wohnsitz an, so sei dieser zunÃ¤chst im Sinne von Art. 23 ff. ZGB zu verstehen. Dem wird allerdings in einem Artikel der Schweizerischen Konferenz fÃ¼r Ã¶ffentliche FÃ¼rsorge in ZÃ¶F 1983, S. 10 f., ergÃ¤nzend hinzugefÃ¼gt, dass sich die Feststellung des Wohnsitzes nur dann nach den Bestimmungen des ZGBs richte, wenn das kantonale Recht auf den zivilrechtlichen Wohnsitz des anspruchsberechtigten Kindes verweise. Weise jedoch das kantonale Recht die Alimentenbevorschussung nicht ausdrÃ¼cklich an die Wohnsitzgemeinde gemÃ¤ss ZGB, so sei dieser vom kantonalen Recht abzuleiten. Hegnauer Ã¤ussert im Berner Kommentar sogar die Auffassung, die interkantonale ZustÃ¤ndigkeit richte sich sinngemÃ¤ss nach dem ZUG, ebenso die innerkantonale, soweit sie nicht ausdrÃ¼cklich geregelt sei (a.a.O., Art. 293, ZGB, N. 25).
c) Die Auffassung der Vorinstanz, das Institut der Alimentenbevorschussung sei ein solches des Bundeszivilrechts, weshalb mit Bezug auf den Wohnsitz ebenfalls auf das ZGB abzustellen sei, vermag im Lichte des soeben Gesagten nicht zu Ã¼berzeugen. Vielmehr ergibt sich aus Â§ 4 Abs. 2 SHG, dass fÃ¼r die Bestimmung des Wohnsitzes grundsÃ¤tzlich die Vorschriften des ZUG heranzuziehen sind. Dabei geht es allerdings nicht um eine direkte Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschrift. Vielmehr sind die Vorschriften des ZUG wegen der Bestimmung von Â§ 4 Abs. 2 SHG als autonomes kantonales Recht anzuwenden. Wie im angefochtenen Entscheid richtig festgehalten, weist Â§ 14 Abs. 1 SHG die Bevorschussung von Unterhaltsleistungen der FÃ¼rsorgebehÃ¶rde zu. Zweifelsohne handelt es sich bei der Alimentenbevorschussung um ein Institut des FÃ¼rsorgerechts, auch wenn es sich dabei nicht um FÃ¼rsorgeleistungen im engeren Sinne handelt. Die Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit liegt demnach gemÃ¤ss Â§ 4 Abs. 1 SHG bei der Wohnsitzgemeinde des HilfsbedÃ¼rftigen. FÃ¼r die Auffassung, Â§ 4 SHG beziehe sich mit seinem Verweis auf das ZUG nicht auf die besonderen Massnahmen, findet sich weder im Gesetz noch in den Materialien ein konkreter Hinweis. Die allgemeinen Bestimmungen Ã¼ber Zweck und Organisation sollen ja gerade dafÃ¼r sorgen, dass fÃ¼r sÃ¤mtliche Leistungsarten einheitliche Regelungen getroffen werden. Die Vorinstanz hat aufgrund der Materialien selber festgestellt, dass der Gesetzgeber die unterschiedliche Wohnsitzbestimmung des ZUG gegenÃ¼ber der Wohnsitzbestimmung des ZGB bewusst angewendet haben wollte. Dadurch hat der Gesetzgeber fÃ¼r sÃ¤mtliche Leistungen einen einheitlichen Wohnsitzbegriff institutionalisiert.
d) Ebenso wenig sprechen praktische GrÃ¼nde gegen eine einheitliche Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit nach ZUG. Wenn eine FÃ¼rsorgebehÃ¶rde das dauernd fremdplatzierte Kind mit FÃ¼rsorgeleistungen im engeren Sinne unterstÃ¼tzt, so ist es sinnvoll, wenn dieselbe FÃ¼rsorgebehÃ¶rde auch die Bevorschussung Ã¼bernimmt. Dies muss jedenfalls fÃ¼r die FÃ¤lle gelten, in denen wie vorliegend dem Inhaber der elterlichen Sorge die elterliche Obhut entzogen wurde. Diese Betrachtungsweise ergibt sich unter anderem aus dem ZGB. Laut Â§ 4 Abs. 1 SHG liegt die Ã¶rtliche ZustÃ¤ndigkeit bei der Wohnsitzgemeinde des HilfsbedÃ¼rftigen. HilfsbedÃ¼rftiger ist im Falle der Alimentenbevorschussung das Kind, da laut Art. 289 Abs. 1 ZGB die UnterhaltsbeitrÃ¤ge ihm zustehen. Lediglich die Leistung geht an den Inhaber der Obhut oder an den gesetzlichen Vertreter. Bevorschusst die Gemeinde die UnterhaltsbeitrÃ¤ge, so geht der Anspruch des Kindes auf das Gemeinwesen Ã¼ber (Art. 289 Abs. 2 ZGB). Das Gesetz sieht vor, dass die Eltern fÃ¼r den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben, wobei der Unterhalt durch Pflege und Erziehung geleistet wird. Wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, ist eine Geldzahlung zu leisten (Art. 276 Abs. 1 und 2 ZGB). In der Regel wird demjenigen Elternteil, der Pflege und Erziehung des Kindes allein Ã¼bernimmt, ein Ausgleich durch Zusprechung einer Unterhaltszahlung gewÃ¤hrt. Wenn aber â wie vorliegend â keiner der beiden Eltern Pflege und Erziehung des Kindes persÃ¶nlich Ã¼bernehmen, so macht eine Alimentenbevorschussung am Wohnsitz desjenigen Elternteils, der zwar noch die elterliche Sorge, nicht mehr aber die elterliche Obhut inne hat, keinen Sinn mehr. Dies umso mehr, als T J seit dem Entzug der Obhut laut Art. 276 Abs. 2 ZGB hÃ¤tte verpflichtet werden mÃ¼ssen, eine Geldleistung an den Unterhalt ihrer Kinder zu erbringen.
e) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass im SHG grundsÃ¤tzlich von einem einheitlichen Wohnsitzbegriff auszugehen ist, der sich nach dem ZUG definiert. HilfsbedÃ¼rftige sind vorliegend die EmpfÃ¤nger der Alimentenbevorschussung, somit die Kinder Jana und Manuel. Ihr fÃ¼rsorgerechtlicher Wohnsitz nach ZUG befindet sich unbestrittenermassen in R (Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG). Demnach ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als die BeschwerdefÃ¼hrerin mit dem vorinstanzlichen Entscheid verpflichtet wurde, der verfahrensbeteiligten FÃ¼rsorgebehÃ¶rde R weiterhin die Alimentenbevorschussung auszurichten.
Entscheid vom 7. April 2004
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