tg_gerichte · TVR-2005-4 · 2005-01-01 · de
TVR 2005 Nr. 4


Beschwerdeweg betreffend eine Botschaft des Regierungsrates zu einer kantonalen Abstimmung
Â§ 81 Abs. 1 StWG
,
Â§ 2 Ziff. 1 StWV
,
Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 VRG
1. Das StWG kennt den zweistufigen Rechtsmittelweg, womit ein verfassungsmÃ¤ssiger Anspruch auf Einhaltung des Rechtsmittelweges besteht (E. 1d).
2. Das Ãberspringen des DIV als Rekursinstanz einzig mit der BegrÃ¼ndung, dieses sei mit der Angelegenheit zufolge Mitwirkung bei der Ausarbeitung der regierungsrÃ¤tlichen Botschaft vorbefasst, hat keine Grundlage im Gesetz. Diese Vorbefassung ist systemimmanent und als solche in der Regel auch kein Ausstandsgrund (E. 1e).
3. Der Vorsteher eines Departements hat den Entscheid, mit dem er in den Ausstand tritt, in einem selbstÃ¤ndig anfechtbaren Zwischenentscheid zu erlassen (E. 1f).
Am 9. MÃ¤rz 2005 beschloss der Grosse Rat des Kantons Thurgau, dass die beiden neu zu erstellenden Strassen Kreuzlingen Bernrain â Lengwil â Bottighofen â MÃ¼nsterlingen (SÃ¼dumfahrung Kreuzlingen) und MÃ¤rstetten â Weinfelden â Amriswil â Romanshorn (Thurtalstrasse) gestÃ¼tzt auf Â§ 5 Abs. 3 StrWG in das Netz der Kantonsstrassen aufgenommen werden. Diese beiden von einander getrennten BeschlÃ¼sse wurden der Volksabstimmung unterstellt. GestÃ¼tzt auf Â§ 17 StWG verfasste der Regierungsrat die Botschaft fÃ¼r diese beiden kantonalen Vorlagen und verÃ¶ffentlichte diese im Amtsblatt Nr. 28 vom 15. Juli 2005. Die Abstimmung Ã¼ber diese beiden kantonalen Vorlagen fand am 25. September 2005 statt.
Mit Eingabe vom 19. Juli 2005 reichte K, StimmbÃ¼rger in der Gemeinde H, beim DIV Â«Stimmrechtsbeschwerde in Sachen Botschaft zu den NetzbeschlÃ¼ssenÂ» ein. Er stÃ¼tzte sich dabei auf Â§ 83 StWG und beantragte, Â«das Ergebnis der Abstimmung vom 25. September 2005 sei aufzuheben.Â» Er machte unter anderem geltend, die Botschaft des Regierungsrates enthalte unwahre oder irrefÃ¼hrende Angaben, namentlich betreffend der Angaben zur Verkehrsprognose, zur LebensqualitÃ¤t und Sicherheit, zu den Verkehrsverlagerungen, zur Finanzierung durch den Kanton, den Bund und die Gemeinden sowie der gesamten Kosten. Mit Schreiben vom 8. August 2005 Â«Ã¼bergabÂ» das DIV dem Verwaltungsgericht die Â«StimmrechtsbeschwerdeÂ» samt Beilagen. Es wies darauf hin, dass die ZustÃ¤ndigkeit zur Beurteilung dieser Beschwerde grundsÃ¤tzlich beim DIV liege. Da die beanstandete Botschaft indessen vom Gesamtregierungsrat verabschiedet worden sei und alle seine Mitglieder bei der Ausarbeitung mitgewirkt hÃ¤tten, stelle sich die Frage des Ausstandes. Der Regierungsrat sei nun zum Ergebnis gekommen, dass gemÃ¤ss Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 VRG alle Mitglieder des Regierungsrates in den Ausstand zu treten hÃ¤tten. Somit stehe fÃ¼r die Behandlung der Stimmrechtsbeschwerde kein Departement mehr zur VerfÃ¼gung, weshalb die Sache im Sinne einer Sprungbeschwerde an das Verwaltungsgericht zu Ã¼berweisen sei. Gleichzeitig werde darauf hingewiesen, dass der Regierungsrat an der Botschaft festhalte und keinen Anlass fÃ¼r Sofortmassnahmen im Sinne einer Verschiebung der Abstimmung oder einer Zusatzbotschaft sehe. Das Verwaltungsgericht weist den Rekurs an das DIV zum Erlass eines anfechtbaren Entscheids zurÃ¼ck.
Aus den ErwÃ¤gungen:
1. a) GemÃ¤ss Â§ 81 Abs. 1 StWG kÃ¶nnen Stimmberechtigte insbesondere wegen Verletzung des Stimmrechts einschliesslich Rechtsverletzungen bei der Vorbereitung und DurchfÃ¼hrung von Abstimmungen Rekurs erheben. Rekursinstanz ist bei (kantonalen) Abstimmungen das zustÃ¤ndige Departement. ZustÃ¤ndiges Departement ist das DIV (vgl. Â§ 2 Ziff. 1 StWV). Rechtsmittel gemÃ¤ss Â§ 81 sind spÃ¤testens am dritten Tag nach der VerÃ¶ffentlichung der Ergebnisse von Abstimmungen an der Urne einzureichen (vgl. Â§ 82 Abs. 1 Ziff. 1 StWG). UnabhÃ¤ngig von dieser Frist sind vermutete Rechtsverletzungen unverzÃ¼glich nach deren Kenntnis zu rÃ¼gen. Erfolgt die RÃ¼ge verspÃ¤tet, ist auf den Rekurs nicht einzutreten (Â§ 82 Abs. 2 StWG). Das Ergebnis einer Abstimmung ist aufzuheben, wenn die gerÃ¼gten Rechtsverletzungen nach Art und Umfang geeignet waren, das Resultat entscheidend zu beeinflussen. Rechtsverletzungen, die das Ergebnis nicht entscheidend beeinflusst haben, sind festzustellen und nÃ¶tigenfalls zu ahnden (Â§ 83 StWG).
b) Der Stimmrechtsrekurs Ks wurde beim dafÃ¼r zustÃ¤ndigen Departement eingereicht, wovon auch das DIV â zu Recht â ausgeht (vgl. BGE 1P.710/2000 und Nr. 4 46 den Hinweis auf dieses Urteil in TVR 2001, Nr. 5, S. 47 oben). Daraus ergibt sich, dass die Ãberweisung des Stimmrechtsrekurses an das Verwaltungsgericht nicht in Anwendung von Â§ 5 Abs. 3 Satz 1 VRG erfolgen konnte, wonach Eingaben an eine unzustÃ¤ndige BehÃ¶rde â unter Benachrichtigung des Absenders â an die zustÃ¤ndige BehÃ¶rde weiterzuleiten sind. Das DIV geht auch nicht von einem ZustÃ¤ndigkeitskonflikt gemÃ¤ss Â§ 6 VRG aus. Es hat den Rekurs vielmehr Â«im Sinne einer Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht Ã¼berwiesenÂ», weil es in Anwendung von Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 VRG in den Ausstand getreten ist, habe es doch an der Ausarbeitung der Botschaft mitgewirkt. Damit beruft es sich darauf, dass es nicht Ã¼ber den Rekurs entscheiden kann, weil es Â«in gleicher Sache in anderer amtlicher StellungÂ» gehandelt hat.
c) GemÃ¤ss Â§ 54 KV Ã¼bt das Verwaltungsgericht letztinstanzlich die Verwaltungsrechtspflege aus. Darin kommt zum Ausdruck, dass es dem Gesetzgeber vorbehalten ist, weitere Organe der Verwaltungsrechtspflege zu bezeichnen. Das StWG bezeichnet ausdrÃ¼cklich eine Rekursinstanz, nÃ¤mlich das zustÃ¤ndige Departement; der Weiterzug ans Verwaltungsgericht ist durch Â§ 54 KV beziehungsweise Â§ 54 VRG gewÃ¤hrleistet. Einem StimmbÃ¼rger steht damit von Gesetzes wegen ein zweistufiger Rechtsmittelweg offen (Rekurs und Beschwerde). Damit besteht ein verfassungsmÃ¤ssiger Anspruch auf Einhaltung des Rechtsmittelweges.
d) Die Verwaltungsrechtspflege vollzieht sich â wie dargestellt â im Allgemeinen in einem Instanzenzug. Dieser ist gesetzlich vorgeschrieben und kann auch nicht durch Vereinbarung der Beteiligten abgeÃ¤ndert werden. In bestimmten FÃ¤llen kann es sich jedoch als sinnvoll erweisen, dass auf dem Rechtsmittelweg eine bestimmte Instanz Ã¼bersprungen wird, weil diese mit einer Angelegenheit befasst war und deshalb in einer spÃ¤teren Beurteilung nicht mehr die erforderliche UnabhÃ¤ngigkeit aufweist. Eine solche Auslassung einer Instanz im Anfechtungsverfahren sieht das VRG jedoch â im Gegensatz etwa zur st. gallischen Regelung â nicht vor (vgl. Cavelti/VÃ¶geli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen â dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz 1163 f.). Das thurgauische Recht kennt die Auslassung einer Instanz einzig dort, wo das Gemeinwesen in einem umstrittenen (Bau)Bewilligungsverfahren Parteistellung hat (vgl. Â§ 109 PBG; vgl. TVR 2002, Nr. 1 betreffend Gestaltungsplan).
Aufgrund des VRG â miteingeschlossen das Spezialrecht (vgl. Â§ 2 VRG beziehungsweise das StWG) â ist mithin eine Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht, das an sich in der Streitsache als zweite Rechtsmittelinstanz sachlich zustÃ¤ndig wÃ¤re (vgl. Â§ 54 VRG und indirekt Â§ 82 Abs. 1 StWG), ausgeschlossen. Der vorliegende Stimmrechtsrekurs kann demnach nicht als Sprungbeschwerde entgegen genommen werden.
e) Das DIV ist von Amtes wegen in den Ausstand getreten, weil es sich â sinngemÃ¤ss â als befangen betrachtet.
Die Unbefangenheit von Verwaltung und Justiz ist ein wichtiger Garant fÃ¼r das Vertrauen des Volkes in die staatlichen BehÃ¶rden. Ein Mindestanspruch auf UnabhÃ¤ngigkeit und Unbefangenheit ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 BV sowie aus Â§ 31 KV. Konkretisiert wird dieser Anspruch durch Â§ 7 VRG. Weil das Vorliegen eines Ausstandsgrundes von Amtes wegen zu beachten ist, bedarf es weder eines Ausstandsbegehrens einer Verfahrenspartei, noch eines solchen Antrages von Seiten eines verfahrensbeteiligten BehÃ¶rdenmitgliedes. Zudem ist jedes BehÃ¶rdenmitglied verpflichtet, gesetzliche Hindernisse fÃ¼r seine Mitwirkung zu beachten und selbst dann in den Ausstand zu treten, wenn keine Partei EinwÃ¤nde erhebt. Allerdings darf eine AusstandserklÃ¤rung nicht unbesehen hingenommen werden, gilt es doch zwischen der Ausstandspflicht und dem Anspruch auf einen Entscheid durch die gesetzlich zustÃ¤ndige BehÃ¶rde abzuwÃ¤gen. Ein Ausstand erweist sich nur dann als rechtmÃ¤ssig, wenn die BefÃ¼rchtungen mangelnder Unvoreingenommenheit aufgrund der konkreten UmstÃ¤nde als ernsthaft und begrÃ¼ndet erscheinen. Dies hat zur Folge, dass die AusstandsgrÃ¼nde konkret namhaft zu machen sind und blosse Vermutungen, welche sich auf keine Tatsachen und Belege stÃ¼tzen, nicht genÃ¼gen (vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, 2. Aufl., ZÃ¼rich 1999, Â§ 5a, N. 6). Die Nichtbeachtung der Ausstandspflicht stellt im Allgemeinen eine schwerwiegende Verletzung einer Verfahrensvorschrift dar und hat ungeachtet der materiellen Interessenlage in der Regel die Kassation des Entscheides zur Folge. Bei geringfÃ¼gigen VerstÃ¶ssen ist allerdings eine Heilung denkbar. Umgekehrt darf nicht leichthin auf Ausstandspflicht erkannt werden, da sonst der zweistufige Rechtsmittelweg Â«ausgehebeltÂ» wÃ¼rde.
Der Umstand, dass ein BehÃ¶rdenmitglied sich bereits frÃ¼her mit einer bestimmten Angelegenheit befasst hat, begrÃ¼ndet nicht in jedem Fall eine Ausstandspflicht. In erster Linie ist darauf abzustellen, ob es im Rahmen der Vorbefassung eine Ã¤hnliche oder qualitativ gleiche Frage geprÃ¼ft hat beziehungsweise ob ein Verfahren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu beurteilenden Fragen trotzdem offen und nicht vorbestimmt erscheint (vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, a.a.O., Â§ 5a, N. 12). Ob das DIV zu Recht in den Ausstand getreten ist, ist jedoch nicht in diesem Verfahren zu prÃ¼fen. In einem ordentlichen Beschwerdeverfahren hÃ¤tte sich das Verwaltungsgericht allerdings damit auseinander zu setzen (vgl. Â§ 54 VRG beziehungsweise Â§ 56 VRG). Hinzuweisen ist, dass eine gewisse Vorbefassung eines Departements in FÃ¤llen wie dem vorliegenden systemimmanent ist (Ausarbeitung der Botschaft zu Handen des Regierungsrates oder Mitwirkung als Departement im Rahmen der Beschlussfassung Ã¼ber die Botschaft durch den Regierungsrat). Das hat der Gesetzgeber durch die GewÃ¤hrleistung eines Rekurses an das Departement ausdrÃ¼cklich in Kauf genommen, weshalb ein blosses Schreiben des Departements an die Rechtsmittelinstanz â das Verwaltungsgericht â mit dem Hinweise auf eine Vorbefassung selbstredend nicht genÃ¼gt. Auf diesen Ausstandsgrund berief sich das DIV in dem in TVR 2001 Nr. 5 publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts mit keinem Wort, obschon sich dort das allgemeine Problem genau gleich stellte.
f) Tritt ein Mitglied einer Gesamtoder KollegialbehÃ¶rde von sich aus in den Ausstand, ohne dass dagegen EinwÃ¤nde erhoben werden, bedarf es keines formellen Entscheides, sondern ist lediglich der SpruchkÃ¶rper so zu ergÃ¤nzen, dass er wieder gehÃ¶rig besetzt und entscheidungsfÃ¤hig ist. FÃ¼r den Fall, dass der Ausstand streitig ist, ist gemÃ¤ss Â§ 7 Abs. 2 1. Satz VRG die GesamtbehÃ¶rde â in Abwesenheit des Betroffenen â zum Entscheid berufen. Â«In den Ã¼brigen FÃ¤llen entscheidet die vorgesetzte BehÃ¶rdeÂ», so der 2. Satz von Â§ 7 Abs. 2 VRG. Das kann wohl kaum die AufsichtsbehÃ¶rde sein, ergÃ¤be sich doch sonst eine Gabelung des Rechtsweges. Â«Vorgesetzte BehÃ¶rdeÂ» dÃ¼rfte vielmehr die in der Sache zustÃ¤ndige RechtsmittelbehÃ¶rde sein (vgl. Haubensak/Litschgi/StÃ¤helin, Kommentar zum Gesetz Ã¼ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld 1984, Â§ 7 N. 6).
Hier jedoch steht der Ausstand des Vorstehers des DIV in Frage, also nicht einer KollegialbehÃ¶rde. DarÃ¼ber ist â wie bereits dargelegt â nicht formlos, sondern in Form eines Zwischen- oder verfahrensleitenden Entscheides zu befinden und konkret anzugeben, welcher Ausstandsgrund aufgrund welcher Gegebenheiten erfÃ¼llt sein soll. Der Betroffene ist jedoch vor Erlass eines solchen Entscheides nach der Vorschrift von Â§ 13 VRG anzuhÃ¶ren. Dieser Entscheid ist selbstÃ¤ndig anfechtbar, sofern er fÃ¼r den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich spÃ¤ter nicht mehr beheben lÃ¤sst (Â§ 35 Abs. 2 VRG). Davon ist wohl dann auszugehen, wenn dem Betroffenen letztlich der Instanzenzug beschnitten werden soll.
g) Der Stimmrechtsrekurs ist demnach an das DIV zurÃ¼ckzuweisen, damit dieses baldmÃ¶glichst nach GewÃ¤hrung des rechtlichen GehÃ¶rs einen verfahrensleitenden Zwischenentscheid Ã¼ber das Vorliegen eines Ausstandsgrundes trifft und den Rekurs â sofern es das Vorliegen eines Ausstandsgrundes bejaht â an das stellvertretende DEK zum Entscheid Ã¼berweist. Das DIV erklÃ¤rt zwar, alle Mitglieder des Regierungsrates hÃ¤tten an der Ausarbeitung der Botschaft mitgewirkt, weshalb fÃ¼r die Behandlung des Rekurses kein (Ersatz)Departement mehr zur VerfÃ¼gung stehe. So abstrakt kann â wie bereits angetÃ¶nt â Ã¼ber einen Ausstand nicht befunden werden. Mag man das DIV allenfalls aufgrund seines Auftrages im Bereich WirtschaftsfÃ¶rderung in dieser Strassenangelegenheit noch als in einem bestimmten Umfang interessiert betrachten, so ist eine konkrete Vorbefassung des DEK allein durch die Mitwirkung bei der Ausarbeitung der Botschaft nicht einleuchtend. Gleiches trifft beim DJS zu, ebenso beim DFS. Sollte demnach der Vorsteher des DIV in den Ausstand treten, so hÃ¤tten (zusammengefasst in einem Entscheid) auch die anderen Departemente konkret darzulegen, warum der Ausstandsgrund von Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 VRG trotz der systemimmanenten und vom Gesetzgeber in Kauf genommenen Vorbefassung (vgl. E. 1 e am Ende) erfÃ¼llt sein soll. Hiezu bedarf es jedoch ebenfalls eines fÃ¶rmlichen Entscheides und nicht einfach einer ErklÃ¤rung des DIV. ErgÃ¤be sich, dass alle Departementsvorsteher von Amtes wegen in den Ausstand trÃ¤ten, hÃ¤tte â auf Beschwerde Ks hin â das Verwaltungsgericht Ã¼ber das Vorliegen eines Ausstandsgrundes zu befinden und bejahendenfalls erst dann insbesondere im Rahmen des VRG und des StWG in der Sache zu entscheiden.
Entscheid vom 17. August 2005
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