tg_gerichte · TVR-2017-4 · 2014-09-22 · de
TVR 2017 Nr. 4


Ausstandspflicht der Vorsteherin einer Rekursinstanz, Anschein der Befangenheit
Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 4 VRG
Entgegen dem Gesetzestext von Â§ 7 Ziff. 4 VRG ist fÃ¼r die Bejahung des betreffenden Ausstandsgrundes keine tatsÃ¤chliche Befangenheit erforderlich. Es genÃ¼gt, dass bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit zu begrÃ¼nden vermÃ¶gen, auch wenn diese vielleicht Ã¼berhaupt nicht vorliegen. Ein Vortrag Ã¼ber die allgemeinen gesetzlichen Grundlagen fÃ¼r die Nutzung des Untergrundes, der von der Vorsteherin der Rekursinstanz im Rahmen einer von einer politischen Partei organisierten Veranstaltung auf dem Betrieb des Bauherrn wÃ¤hrend eines hÃ¤ngigen Rekursverfahrens gehalten wurde, begrÃ¼ndet i.c. fÃ¼r sich betrachtet noch keinen Anschein der Befangenheit. Ein solcher Anschein muss allerdings aufgrund eines zweiten Besuchs auf dem Betrieb des Bauherrns als gegeben erachtet werden (E. 2).
A ist Inhaber der Firma X in S und betreibt eine Anlage zur Produktion von GemÃ¼se. A plant den Bau einer Biogasanlage. Das BaugrundstÃ¼ck in S, auf welchem bereits probeweise eine Geothermieanlage in Betrieb ist, liegt in der Landwirtschaftszone. Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde S erteilte mit Entscheid vom 22. September 2014, unter gleichzeitiger ErÃ¶ffnung der Entscheide der zustÃ¤ndigen kantonalen Stellen, die Baubewilligung fÃ¼r die geplante Biogasanlage und wies die gegen das Projekt erhobenen Einsprachen ab. Am 13. Oktober 2014 erhoben B und weitere Personen Rekurs. Diesen wies das DBU mit Entscheid vom 22. Dezember 2015 ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Entscheid VG.2016.2/E vom 13. Juli 2016 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde im Wesentlichen ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_477/2016 vom 16. August 2017 gut, hob den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurÃ¼ck. Das Bundesgericht stellte im Wesentlichen fest, dass die Frage, ob RegierungsrÃ¤tin F als Vorsteherin des DBU ihre Ausstandspflicht verletzt habe, vom Verwaltungsgericht nicht ausreichend abgeklÃ¤rt worden sei. Nach Einholung von AuskÃ¼nften und DurchfÃ¼hrung eines weiteren Schriftenwechsels heisst das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid des DBU auf und weist die Sache an dieses zurÃ¼ck, damit es die Angelegenheit an das zustÃ¤ndige Ersatzdepartement zum Neuentscheid Ã¼berweise.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 In Nachachtung des Urteils des Bundesgerichts 1C_477/2016 vom 16. August 2017 hat das Verwaltungsgericht zu prÃ¼fen, ob RegierungsprÃ¤sidentin F im Rekursverfahren betreffend den Entscheid der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 22. September 2014 die Ausstandsvorschriften missachtet hat.
2.2
2.2.1 Nach Â§ 7 Abs. 1 VRG mÃ¼ssen BehÃ¶rdenmitglieder und Personen, die von Kanton oder Gemeinde gewÃ¤hlt, angestellt oder beauftragt sind, von Amtes wegen insbesondere in Verfahren in den Ausstand treten, in denen sie ein persÃ¶nliches Interesse haben oder aus anderen GrÃ¼nden befangen sind (Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 4 VRG). Nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zustÃ¤ndigen, unabhÃ¤ngigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder UmstÃ¤nde entschieden wird. FÃ¼r nicht gerichtliche BehÃ¶rden enthÃ¤lt Art. 29 Abs. 1 BV eine analoge Garantie. Allerdings kann die Rechtsprechung zur UnabhÃ¤ngigkeit und Unparteilichkeit von GerichtsbehÃ¶rden nicht ohne weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren Ã¼bertragen werden. Vielmehr mÃ¼ssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und ExekutivbehÃ¶rden unter BerÃ¼cksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden. Der Anspruch auf eine unbefangene Entscheidinstanz ist formeller Natur. Ein Entscheid, der in Missachtung der Ausstandsvorschriften getroffen wird, ist deshalb regelmÃ¤ssig unabhÃ¤ngig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst aufzuheben (Urteil des Bundesgerichts 1C_96/2014 vom 5. Mai 2014 E. 2.5, vgl. auch TVR 2012 Nr. 2, E. 5.1, und TVR 2014 Nr. 1, E. 2.1.1). Entgegen dem Gesetzestext von Â§ 7 Ziff. 4 VRG ist keine tatsÃ¤chliche Befangenheit erforderlich. Es genÃ¼gt, dass bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit zu begrÃ¼nden vermÃ¶gen, auch wenn diese vielleicht gar nicht vorliegen (TVR 2014 Nr. 1, E. 2.1.3, mit Hinweis auf BGE 131 I 113 E. 3.4).
2.2.2 Die Aufteilung der Funktionen und die vom zustÃ¤ndigen Gesetzgeber gewÃ¤hlte Organisation gehÃ¶ren zu den Kriterien, denen Rechnung getragen werden muss, um zu beurteilen, ob die Mitglieder der BehÃ¶rde in einem konkreten Fall der Garantie der Unparteilichkeit genÃ¼gen. Die der BehÃ¶rde gesetzmÃ¤ssig zugeteilten Funktionen mÃ¼ssen vor allem berÃ¼cksichtigt werden, um die Tragweite frÃ¼herer Ãusserungen oder Stellungnahmen in der Angelegenheit zu beurteilen. In der Regel kann aus den Stellungnahmen, die mit der normalen AusÃ¼bung von Regierungs-, Verwaltungs- oder leitenden Funktionen oder mit den Ã¼blichen Befugnissen der am Verfahren beteiligten BehÃ¶rden im Einklang stehen, nicht auf den Anschein von Parteilichkeit geschlossen werden, und sie kÃ¶nnen folglich kein Ausstandsbegehren rechtfertigen. In dieser Hinsicht ist in jeder besonderen Situation eine spezifische Beurteilung nÃ¶tig. Im Gegensatz zu den Gerichten Ã¼ben die BehÃ¶rden, welche im Allgemeinen als Hauptfunktion Regierungs-, Verwaltungs- oder leitende Aufgaben zu erfÃ¼llen oder eine Parteirolle im Verfahren zu Ã¼bernehmen haben, nur gelegentlich die Funktion aus, Streitigkeiten zu entscheiden. Auch im Urteil 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003 hat das Bundesgericht Folgendes festgehalten (vgl. TVR 2012 Nr. 2, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen):
âNach der bundesgerichtlichen Praxis kÃ¶nnen Stellung und Aufgaben von Regierungs- und VerwaltungsbehÃ¶rden eine differenzierte Ausstandsregelung nahe legen. Politische BehÃ¶rden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung fÃ¼r die ErfÃ¼llung bestimmter Ã¶ffentlicher Aufgaben (Urteil des Bundesgerichtes 2A.364/1995 vom 14. Februar 1997, in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass BehÃ¶rdenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persÃ¶nliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-e S. 123 f.); nimmt ein BehÃ¶rdenmitglied jedoch Ã¶ffentliche Interessen wahr, so besteht grundsÃ¤tzlich keine Ausstandspflicht.â
2.3 Das Verwaltungsgericht stellte in seinem Entscheid VG.2016.2/E vom 13. Juli 2016 in E. 2.3.3 fest, dass aufgrund des von RegierungsprÃ¤sidentin F am 1. September 2015 auf dem BetriebsgelÃ¤nde des Verfahrensbeteiligten (A) zum Thema Geothermie und Raumplanung gehaltenen Referats kein Anschein der Befangenheit von RegierungsprÃ¤sidentin F abgeleitet werden kÃ¶nne. Fassbare Anzeichen dafÃ¼r, dass sie sich mit ihrem Referat in unzulÃ¤ssiger Weise mit dem vorliegend strittigen Bauvorhaben des Verfahrensbeteiligten solidarisiert hÃ¤tte und sich daraus Zweifel an ihrer UnabhÃ¤ngigkeit bei der TÃ¤tigkeit als Vorsteherin der Vorinstanz als Rekursinstanz ergeben kÃ¶nnten, seien nicht ersichtlich. Auch aus den von den BeschwerdefÃ¼hrern mit Replik vom 11. MÃ¤rz 2016 nachgereichten Unterlagen ergÃ¤ben sich keine konkreten Hinweise darauf, dass zwischen der RegierungsprÃ¤sidentin F und dem Verfahrensbeteiligten A âsehr gute Beziehungen und eine enge Zusammenarbeitâ namentlich im Hinblick auf die geplante Geothermieanlage bestÃ¼nden.
2.4 RegierungsprÃ¤sidentin F fÃ¼hrt in ihrer Eingabe vom 10. Oktober 2017 aus, sie sei im Verlaufe des Jahres 2015 von der politischen Partei P kontaktiert und gebeten worden, an deren Anlass vom 1. September 2015, den diese fÃ¼r ihre Nationalratskandidatinnen und -kandidaten durchgefÃ¼hrt habe, ein Referat zu halten. Es sei abgemacht worden, dass sie zum neuen Gesetz zur Nutzung des Untergrundes spreche, zu welchem die Kommissionsberatung abgeschlossen und dessen Behandlung im Grossen Rat anstand. Im Vorfeld zur Veranstaltung habe sie vor allem in Kontakt mit S gestanden, welche die Moderation zu diesem Anlass Ã¼bernommen habe. Am Anlass habe sie wie abgemacht vor allem zum neuen Gesetz zur Nutzung des Untergrundes sowie am Schluss noch kurz Ã¼ber ein paar Themen zur Raumplanung gesprochen. Die strittige Biogasanlage sei an diesem Anlass kein Thema gewesen, da sie in jenem Zeitpunkt Ã¼berhaupt nichts von der geplanten Anlage gewusst habe, ebenso wenig vom hÃ¤ngigen Rekurs in ihrem Departement. Zwar sei das GeschÃ¤ft wohl bei ihrem Rechtsdienst pendent gewesen, sie sei sich aber bei rund 500 GeschÃ¤ften pro Jahr dessen nicht bewusst gewesen und habe es versÃ¤umt, dies vorgÃ¤ngig abzuklÃ¤ren. Die von RegierungsprÃ¤sidentin F mit ihrer Eingabe vom 10. Oktober 2017 eingereichten Sprechnotizen zum Vortrag bestÃ¤tigen, dass sie sich auf AusfÃ¼hrungen zu den Rechtsgrundlagen betreffend die Nutzung des Untergrundes, auf Fragen im Zusammenhang mit der Geothermie sowie damit zusammenhÃ¤ngende raumplanerische Fragen beschrÃ¤nkt hat. Eine Bezugnahme auf das Geothermieprojekt des Verfahrensbeteiligten - und auf die geplante Biogasanlage - ist den Vortragsnotizen nicht zu entnehmen. Aufgrund dieser UmstÃ¤nde lÃ¤sst sich - isoliert betrachtet - aus dem von RegierungsprÃ¤sidentin F am 1. September 2015 auf dem Betrieb des Verfahrensbeteiligten im Rahmen einer von der politischen Partei P organisierten Veranstaltung gehaltenen Vortrag weder eine tatsÃ¤chliche Befangenheit noch der Anschein einer Befangenheit ableiten.
2.5 Zu prÃ¼fen ist weiter, ob sich eine Befangenheit oder der Anschein einer Befangenheit aufgrund der nach Erlass des Rekursentscheides vom 22. Dezember 2015 erfolgten Kontakte zwischen RegierungsprÃ¤sidentin F und B bzw. dem Verfahrensbeteiligten, ableiten lÃ¤sst. Dabei geht es um folgende Kontakte: B hatte mit E-Mail vom 6. Januar 2016 RegierungsprÃ¤sidentin F seinen Unmut Ã¼ber den Rekursentscheid vom 22. Dezember 2015 mitgeteilt. RegierungsprÃ¤sidentin F antwortete B mit E-Mail vom 13. Januar 2016 und teilte ihm unter anderem mit, dass sie ihn gerne empfangen wÃ¼rde, um ihn kennenzulernen und seine BeweggrÃ¼nde besser verstehen zu kÃ¶nnen. Mit E-Mail vom 13. Januar 2016 bedankte sich B fÃ¼r diesen Vorschlag, schlug Themen fÃ¼r eine solche Aussprache vor und bat um TerminvorschlÃ¤ge. Am 25. Januar 2016 fand dann eine solche Aussprache statt. GemÃ¤ss den AusfÃ¼hrungen von RegierungsprÃ¤sidentin F in der Eingabe vom 10. Oktober 2017 schlug B an dieser Aussprache eine Beurteilung der BewilligungsfÃ¤higkeit der Biogasanlage durch einen unabhÃ¤ngigen Experten vor. Diesen Vorschlag habe sie dann telefonisch dem Verfahrensbeteiligten (A) unterbreitet, welcher wiederum GesprÃ¤chsbereitschaft signalisiert habe. (â¦) Mit E-Mail vom 7. MÃ¤rz 2016 teilte B RegierungsprÃ¤sidentin F dann mit, dass es - nachdem er am 11. Januar 2016 bereits Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben hatte - wenig Sinn mache, parallel zum laufenden Beschwerdeverfahren noch ein Gutachten erstellen zu lassen. Aus diesen Kontakten und dem Gegenstand dieser GesprÃ¤che lÃ¤sst sich - zumal sie erst nach Erlass und als Folge des Rekursentscheides stattfanden - weder isoliert noch im Kontext mit der Veranstaltung vom 1. September 2015 eine Befangenheit oder der Anschein von Befangenheit von RegierungsprÃ¤sidentin F ableiten.
2.6 RegierungsprÃ¤sidentin F weist in ihrer Eingabe vom 10. Oktober 2017 darauf hin, sie habe am 1. September 2015 anlÃ¤sslich der Veranstaltung mit dem Verfahrensbeteiligten (A), den sie an diesem Abend zum ersten Mal gesehen und kennengelernt habe, ein paar Worte gewechselt, vor allem Ã¼ber sein Geothermie-Projekt. Er habe sie eingeladen, dasselbe einmal zu besichtigen. Dieses Angebot habe sie angenommen und dem Betrieb am 2. Oktober 2015 einen Besuch abgestattet. Der Stellungnahme von RegierungsprÃ¤sidentin F vom 10. Oktober 2017 ist nicht zu entnehmen, worÃ¼ber wÃ¤hrend dieses zweiten Besuchs vom 2. Oktober 2015 genau gesprochen wurde. Dies ist allerdings auch nicht weiter von Relevanz und kann offen gelassen werden. Zwar kann auch aus diesem zweiten - dem Verwaltungsgericht bei seinem Entscheid vom 16. August 2017 nicht bekannten - Besuch von RegierungsprÃ¤sidentin F auf dem Betrieb des Verfahrensbeteiligten keine tatsÃ¤chliche Befangenheit von RegierungsprÃ¤sidentin F abgeleitet werden. Jedoch vermag dieser zweite Besuch bei objektiver Betrachtungsweise den Anschein der Befangenheit zu begrÃ¼nden. Dieser zweite Besuch von RegierungsprÃ¤sidentin F erfolgte nÃ¤mlich nicht in AusÃ¼bung ihres (Ã¶ffentlichen) Informationsauftrages, wie dies beim ersten Besuch vom 1. September 2015 der Fall gewesen war. Zudem fand dieser zweite Besuch auf Einladung des Verfahrensbeteiligten und nur einige Wochen vor Erlass des Rekursentscheides vom 22. Dezember 2015 statt. Dabei ist auch zu berÃ¼cksichtigen, dass die AnhÃ¤ngigkeit eines Rekursverfahrens einer breiteren Ãffentlichkeit zu diesem Zeitpunkt bekannt war. Dies ergibt sich aus dem von den BeschwerdefÃ¼hrern am 27. November 2017 eingereichten Artikel aus dem St. Galler Tagblatt vom 16. Oktober 2014. Diesem lÃ¤sst sich entnehmen, dass der GeneralsekretÃ¤r der VorÂ­instanz gegenÃ¼ber der Presse den Eingang eines Rekurses gegen die Baubewilligung fÃ¼r die strittige Biogasanlage bestÃ¤tigt hatte. Vor diesem Hintergrund ist der zweite Besuch vom 2. Oktober 2015 geeignet, gegenÃ¼ber unbeteiligten Dritten den Eindruck entstehen zu lassen, dass sich RegierungsprÃ¤sidentin F Ã¼ber das allgemein Ã¼bliche Mass fÃ¼r den Betrieb des Verfahrensbeteiligten interessierte. Auch wenn die Teilnahme von RegierungsprÃ¤sidentin F an der Veranstaltung vom 1. September 2015 und ihre Bereitschaft, nach Erlass des Rekursentscheides fÃ¼r GesprÃ¤che zur VerfÃ¼gung zu stehen, wie vorstehend unter E. 2.4 und E. 2.5 ausgefÃ¼hrt, fÃ¼r sich betrachtet den Anschein einer Befangenheit nicht zu begrÃ¼nden vermÃ¶gen, tragen auch diese UmstÃ¤nde im Kontext mit dem zweiten Besuch vom 2. Oktober 2015 dennoch dazu bei, den Anschein der Befangenheit als begrÃ¼ndet zu betrachten. (â¦)
3. (â¦) Weil RegierungsprÃ¤sidentin F die Ausstandspflicht nach Â§ 7 Abs. 1 Ziff. 4 VRG in diesem Sinne nicht beachtet hat, ist der angefochtene Rekursentscheid vom 22. Dezember 2015 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurÃ¼ckzuweisen. Diese hat die Angelegenheit an das zustÃ¤ndige Ersatzdepartement zu Ã¼berweisen, damit dieses - insbesondere auch unter BerÃ¼cksichtigung der zwischenzeitlich im bundesgerichtlichen Verfahren ergangenen Akten und Rechtsschriften - neu Ã¼ber den Rekurs vom 13. Oktober 2014 entscheide. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.125/E vom 20. Dezember 2017
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