tg_gerichte · VG.2021.93 · 2021-10-27 · de
VG.2021.93


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS THURGAU 
_____________________________________________ 
 
 
VG.2021.93/E 
 
 
Das Verwaltungsgericht 
des 
Kantons Thurgau 
 
 
 
in der Besetzung: 
R. Weber, Präsident 
M. Alde 
S. Krauter 
A. Keller, Gerichtsschreiberin 
 
 
 
hat am 27. Oktober 2021 
 
in Sachen 
 
 
 
A, 
Beschwerdeführerin 
v.d. RA Prof. Dr. C, 
 
 
 
gegen 
 
B, 
Beschwerdegegnerin 
v.d. RA D, 
 
 
 
 
 
 
 
betreffend Rechtsverweigerung 
 
- Beschwerde vom 28. April 2021 


 VG.2021.93/E/ 2 
 
entschieden: 
 
 
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 
 
 
2. Die Verfahrensgebühr wird auf Fr. 4'000.-- festgesetzt und der Beschwerdeführe-
rin unter Verrechnung mit dem Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- auferlegt. 
 
 
3. Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin ausseramtlich mit 
Fr. 3'500.-- zu entschädigen. 
 
 
4. Mitteilung an: 
- 
RA Prof. Dr. C, 
zuhanden der Beschwerdeführerin 
 
- 
RA D, 
zuhanden der Beschwerdegegnerin 
 
- 
Departement für Bau und Umwelt, Fachstelle für 
Beschaffungswesen, 8510 Frauenfeld 
(in anonymisierter Form, § 53 VöB) 
 
- 
Wettbewerbskommission WEKO, Sekretariat, 
Kompetenzzentrum Binnenmarkt, Hallwylstrasse 4, 
3003 Bern (in anonymisierter Form) 
 
 
 
 
Rechtsmittel 
 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach der Eröffnung beim Bundesge-
richt, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden. Sie hat die Begehren, deren 
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der an-
gefochtene Entscheid und Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, 
sind beizulegen. Die Beschwerde muss spätestens am letzten Tag der Frist beim 
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder 
einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben 
werden. 
 
 
 


 VG.2021.93/E/ 3 
Sachverhalt 
 
 
Die B (nachfolgend B) plant seit rund 20 Jahren den Bau eines Fussballstadions und 
weiterer Bauten im Gebiet C in D. Sie ist Eigentümerin der Grundstücke, auf welchen 
das Fussballstadion sowie verschiedene Wohn- und Gewerbebauten (inklusive vier 
Hochhäuser) erstellt werden sollen. Deren Planung und Bau erfolgen durch die B. 
Auf einem der Grundstücke soll ein selbstständiges und dauerndes Baurecht für den 
Bau eines Fussballstadions errichtet werden. Das selbstständige Baurechtsgrund-
stück samt Stadionbaute soll nach Fertigstellung an die Stadion D zum Preis von 
Fr. 25'000'000.-- verkauft werden. Eigentümerin der Stadion D ist die Einwohnerge-
meinde (Stadt) D. Der Kaufpreis soll durch die Einwohnergemeinde D mit 
Fr. 17'000'000.--, durch den Kanton E mit Fr. 6'000'000.-- sowie durch die private F 
bezahlt werden. Das Stammgrundstück soll für Fr. 6'000'000.-- an die Ortsbürgerge-
meinde D verkauft werden. Die Kosten für die Planung und den Bau des Fussball-
stadions inklusive Land belaufen sich voraussichtlich auf Fr. 60'000'000.--, die Kos-
ten für die gesamte Überbauung auf geschätzt Fr. 400'000'000.--. Die Differenz zwi-
schen Kaufpreis und effektiven Erstellungskosten für das Stadion trägt die B in der 
Erwartung, diese aus dem Verkauf der realisierten Mantelnutzung decken zu können 
(vgl. Beschwerdebeilage 8 sowie Beilagen 3 und 4 der B). 
 
Mit Schreiben vom 28. August 2020 (Beschwerdebeilage 1) teilte die A der B mit, 
dass sie der Presse entnommen habe, dass bezüglich Planung und Bau des Stadi-
ons D von einer Ausschreibungspflicht ausgegangen werde. Sie bekundete ihr Inte-
resse an einem entsprechenden Auftrag und ersuchte die B um Mitteilung darum, 
wann welche Aufträge zur Planung, Ausschreibung und Realisierung des Stadions 
öffentlich ausgeschrieben würden. Weiter bat sie um Zustellung einer anfechtbaren 
Verfügung innert 30 Tagen, falls auf eine öffentliche Ausschreibung verzichtet wer-
den solle. 
 
Die B informierte die A mit Schreiben vom 22. September 2020 (Beschwerdebeilage 
2) dahingehend, dass die Planungsmandate seit längerer Zeit vergeben worden sei-


 VG.2021.93/E/ 4 
en. Seit Sommer 2000 sei sie mit G in H an der Planung. B wies weiter darauf hin, 
dass es sich um ein PPP-Modell handle (Public Private Partnership). Bis heute habe 
die B sämtliche Grundstücke als Grundstückeigentümerin schon 20 Jahre vorgehal-
ten. 
 
Am 5. Oktober 2020 liess die A beim Verwaltungsgericht des Kantons E eine 
Rechtsverweigerungsbeschwerde einreichen (Beilage 2 der B). Das Verwaltungsge-
richt des Kantons E trat auf die Beschwerde nicht ein. Zur Begründung wies es im 
Wesentlichen darauf hin, dass es örtlich nicht zuständig sei, da eine entsprechende 
Beschwerde gemäss Art. 8 Abs. 4 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffent-
liche Beschaffungswesen (IVöB, RB 720.1) dort einzureichen sei, wo sich der Sitz 
bzw. die Schwerpunkttätigkeit der Auftraggeberin befindet. Dies sei F. Der Ausfüh-
rungsort in D sei dagegen nicht massgebend. Das Urteil vom 29. März 2021 ging bei 
der Rechtsvertretung von A am 1. April 2021 ein (Beschwerdebeilage 3). 
 
Mit Eingabe vom 28. April 2021 erhob RA Prof. Dr. C für die A Rechtsverweige-
rungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und stellte folgen-
de Anträge: 
 
" 1. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, die Vergabe der Pla-
nung und des Baus des Fussballstadions C, D, auszuschreiben. 
 
 2. Eventualiter sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, über die 
Ausschreibung der Planung und des Baus des Fussballstadions 
C, D, umgehend und ohne weiteren Verzug zu verfügen. 
 
 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zu Lasten 
der Beschwerdegegnerin." 
 
Zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, eine Rechtsverweigerungsbe-
schwerde sei an keine Frist gebunden. Die Beschwerdeführerin habe ein geschäftli-
ches Interesse daran, sich für die Planung, die Submissionsarbeiten und die Reali-
sierung des Fussballstadions zu bewerben. Sie sei im Austausch mit anderen Unter-
nehmungen, um eine gemeinsame Eingabe vorzubereiten. Sie sei eine potentielle 
Mitbewerberin im zu Unrecht unterbliebenen Vergabeverfahren. Damit sei sie legiti-


 VG.2021.93/E/ 5 
miert. Sie habe Erfahrung bei der Generalplanung von verschiedenen öffentlichen 
Gebäuden bis zu einer Bausumme von Fr. 80'000'000.--. Damit könne sie entspre-
chende Referenzen vorweisen. Das Interesse sei nach wie vor aktuell. Weil eine 
Ausschreibung unterlassen worden sei, könne diese nicht angefochten werden. Da-
mit sei die Beschwerdeführerin mehr betroffen als die Allgemeinheit. Das Submissi-
onsrecht sei anwendbar, auch wenn es sich um eine PPP handle. Die Auswahl des 
Vertragspartners der öffentlichen Hand dürfe nicht nach freiem Ermessen in einem 
freihändigen Verfahren erfolgen. Es brauche eine Ausschreibung. Bei mutmasslichen 
Kosten von Fr. 60'000'000.-- würde die Schwelle der hälftigen Finanzierung durch 
öffentliche Gelder knapp nicht erreicht. Die von der Beschwerdegegnerin bezahlten 
Fr. 29'000'000.-- entsprängen allerdings einer Aufzonung. Diese Querfinanzierung 
stelle ebenfalls öffentliches Geld dar. Es sei darauf abzustellen, ob eine Subvention 
in einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung die Finanzierung erleichtere. Das Bun-
desgericht habe die kostenlose Überlassung eines Grundstücks im Baurecht als 
Subventionierung bewertet. Die Aufzonung sei einer staatlichen Subvention gleich-
zusetzen. Der Beitrag der Beschwerdegegnerin erfolge mit Querfinanzierung. Im Er-
gebnis werde das Bauprojekt mit Fr. 58'000'000.-- subventioniert. Damit bestehe eine 
Ausschreibungspflicht. Das Begehren der Beschwerdeführerin sei zu Unrecht über-
haupt nicht behandelt worden. Zumindest hätte die Beschwerdegegnerin eine abwei-
sende Verfügung eröffnen müssen. 
 
Mit Vernehmlassung vom 22. Juni 2021 beantragte RA D für die Beschwerdegegne-
rin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Zur 
Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführerin sei nicht legiti-
miert, da ein eigenes schutzwürdiges Interesse fehle. Sie sei nicht mehr betroffen als 
jedermann. Die Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, dass sie in der Lage sei, 
einen solchen Auftrag zu übernehmen, womit sie keine realistische Chance auf den 
Zuschlag habe. Die Beschwerdeführerin weise keine Erfahrungen im Stadionbau auf. 
Sie lege nicht dar, dass sie alleine dazu in der Lage wäre. Auch ein allfälliges Subun-
ternehmen müsste den Nachweis erbringen, dass es zur Auftragserfüllung in der La-
ge sei. Falls eine Bietergemeinschaft vorliege, müssten alle Beteiligten Beschwerde 
erheben, was vorliegend nicht der Fall sei. Die Beschwerde sei überdies verspätet. 


 VG.2021.93/E/ 6 
Es gälten die ordentlichen Rechtsmittelfristen. Es liege auch keine Rechtsverzöge-
rung oder Rechtsverweigerung vor, nachdem die Anfrage der Beschwerdeführerin 
beantwortet worden sei. In der Folge hätte innert zehn Tagen Beschwerde erhoben 
werden müssen. Eine formelle Verfügung könne die Beschwerdegegnerin gar nicht 
erlassen, da sie nicht dem Submissionsrecht unterstehe. In materieller Hinsicht gelte 
es festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin nicht von der Stadt D mit der Planung 
und dem Bau des Stadions beauftragt worden sei. Die Realisierung des Gesamtpro-
jekts setze eine Änderung der Bau- und Nutzungsordnung sowie einen Gestaltungs-
plan voraus. Zudem müssten die Stimmberechtigten dem Kauf des Stammgrund-
stücks und der Baurechtsparzelle zustimmen. Die Differenz zwischen Kaufpreis und 
effektiven Erstellungskosten trage die Beschwerdegegnerin. Sie sei bereit, dieses 
Risiko einzugehen, wenn sie gleichzeitig das Projekt mit der vorgesehenen Mantel-
nutzung realisieren könne. Ohne Mantelnutzung würde das Projekt nicht rentieren 
und nicht realisiert. Es gehe also nicht um einen Auftrag der Stadt D oder einer ande-
ren öffentlichen Stelle. Das Submissionsrecht sei nicht anwendbar, da der Auftrag 
nicht zu mehr als 50% mit öffentlichen Geldern subventioniert werde. Insbesondere 
stelle ein Planungsvorteil keine Subvention dar. Die öffentliche Hand tätige weder 
eine Ausgabe noch verzichte sie auf Einnahmen. Der Kaufpreis für das Stadion sei 
fixiert, während der Umfang der Aufwertung durch den Planungsvorteil im Risiko der 
Beschwerdegegnerin liege. Es sei unbelegt, dass die Aufzonung zu einer Aufwertung 
im Umfang von Fr. 29'000'000.-- führe. Planungsvorteile würden seitens des Staates 
nicht aus dessen Vermögen oder aus dem Verzicht auf Einnahmen geschaffen, was 
aber für eine Subvention kennzeichnend wäre. Es finde keine Vermögensverschie-
bung statt und es erfolge keine staatliche Zuwendung, zumal bei der öffentlichen 
Hand kein Mittelabfluss erfolge. Der Mehrwert werde auch nicht zugesichert. Es be-
stehe auch kein Anspruch darauf. Subventionen seien einseitige Rechtsgeschäfte 
ohne konkrete Gegenleistung. Vorliegend bestehe allerdings eine Gegenleistung mit 
dem Erwerb eines Baurechtsgrundstücks bzw. eines Stammgrundstücks. Der Beitrag 
des Kantons E werde nicht der Beschwerdegegnerin ausgerichtet, sondern der Sta-
dion D. Überdies würden die Gesamtkosten Fr. 400'000'000.-- betragen. Die Beiträge 
der öffentlichen Hand würden weitaus weniger als die Hälfte davon ausmachen. Vor-
liegend gehe es nicht um die Auswahl des PPP-Vertragspartners der öffentlichen 


 VG.2021.93/E/ 7 
Hand, welcher mit der Beschwerdegegnerin längst bestimmt worden sei. Bei der 
Querfinanzierung durch die Beschwerdegegnerin handle es sich nicht um öffentliche 
Gelder. Diese erfolge durch private Mittel. 
 
Im Rahmen der Replik vom 5. Juli 2021 liess die Beschwerdeführerin an den gestell-
ten Anträgen festhalten. Ergänzend wurde ausgeführt, das Verwaltungsgericht des 
Kantons Thurgau sei nach Eingang des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons 
E beförderlich angerufen worden. Es sei nicht glaubwürdig, dass die Beschwerde-
gegnerin unabhängig und aus eigenem Antrieb ein Stadion baue. Sie erstelle das 
Stadion nur, weil die Stadt D ihr Fr. 29'000'000.-- mittels einer Aufzonung zukommen 
lasse, durch welche die Beschwerdegegnerin neben dem Stadion mehrere Wohn-
türme bauen könne. Dabei handle es sich um öffentliches Geld im Sinne des Verga-
berechts. Tatsächlich liege keine klassische Subvention vor. Das Projekt müsse aber 
einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung unterzogen werden. Die Aufzonung kom-
me dem Stadion zugute. Die Beschwerdegegnerin handle damit letztlich im staatli-
chen Auftrag, ohne sich dem Submissionsrecht unterstellen zu wollen. Es sei die öf-
fentliche Hand, welche ein Fussballstadion wolle. Ein solches Projekt müsse dem 
Beschaffungsrecht unterstehen. 
 
Mit Duplik 10. August 2021 liess die Beschwerdegegnerin an ihrem Antrag festhal-
ten. Ergänzend wurde ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe bestätigt, nicht allei-
ne in der Lage zu sein, einen Auftrag der betreffenden Art zu übernehmen. Damit sei 
sie nicht stärker betroffen als jedermann bzw. andere Architekturbüros. Die Frage, ob 
der Erwerb des Stadions eine öffentliche Beschaffung darstelle, der nach den Regeln 
des öffentlichen Beschaffungsrechts hätte ausgeschrieben werden müssen, bilde 
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Das Verwaltungsgericht des Kan-
tons Thurgau wäre für die Beantwortung dieser Frage auch nicht zuständig. Überdies 
habe die Beschwerdegegnerin keinen Auftrag zur Errichtung des Stadions erhalten. 
Die Beschwerdeführerin plane und baue im Rahmen der geltenden Bau- und Zonen-
ordnung auf Grundstücken in ihrem Eigentum. Vorliegend gehe es nur darum, ob das 
Fussballstadion zu mehr als 50% mit öffentlichen Geldern subventioniert werde, was 
unzutreffend sei. Es liege auch keine Umgehung des Beschaffungsrechts vor. Die 


 VG.2021.93/E/ 8 
Beschwerdegegnerin trage das vollumfängliche wirtschaftliche Risiko. Ob der Erwerb 
des Fussballstadions hätte öffentlich ausgeschrieben werden müssen, hätte an an-
derer Stelle und früher geklärt werden müssen. Würde die Legitimation der Be-
schwerdeführerin bejaht, würde das Tor für eine Popularbeschwerde weit aufgestos-
sen. 
 
Mit Triplik vom 26. August 2021 liess die Beschwerdegegnerin an den gestellten An-
trägen festgehalten. Diese wurde der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht. 
 
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, so-
weit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen. 
 
 
 
 
Erwägungen 
 
 
1. 
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden 
Beschwerde ergibt sich aus Art. 8 Abs. 4 IVöB i.V. mit Art. 15 Abs. 1 IVöB, 
§ 3 Abs. 1 des Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (GöB, 
RB 720.2) und § 72a VRG, nachdem sich der Sitz der Beschwerdegegnerin 
sowie deren schwerpunktmässige Tätigkeit in F und damit im Kanton Thur-
gau befindet (vgl. Beschwerdebeilage 4). Ergänzend kann diesbezüglich auf 
das entsprechende Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons E vom 29. 
März 2021 verwiesen werden (Beschwerdebeilage 3). 
 
 
2. 
Bei der vorliegend zu beurteilenden Beschwerde handelt es sich um eine 
Rechtsverweigerungsbeschwerde. Verfahrensgegenstand bildet einzig die 
Frage, ob die Beschwerdegegnerin verpflichtet gewesen wäre, in dieser An-
gelegenheit eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Eine Rechtsverweige-


 VG.2021.93/E/ 9 
rungsbeschwerde ist grundsätzlich an keine Frist gebunden (TVR 2006 
Nr. 9). 
 
 
3. 
3.1 
Umstritten und zu prüfen ist zunächst die Legitimation der Beschwerdeführe-
rin zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde. 
 
3.2 
Gemäss § 44 Ziff. 1 i.V. mit § 62 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer 
durch einen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an des-
sen Aufhebung oder Änderung hat. Als schutzwürdig gilt jedes praktische 
oder rechtliche Interesse, das eine von der Verfügung betroffene Person gel-
tend machen kann; es braucht mit dem Interesse, das durch die als verletzt 
bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss 
der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als je-
dermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen 
Beziehung zur Streitsache stehen. Das schutzwürdige Interesse besteht da-
mit im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den 
der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Diese Anforderungen 
sind besonders bedeutend bei der Beschwerde eines Dritten, der nicht Ver-
fügungsadressat ist (BGE 131 II 587 E. 2.1 mit Hinweisen). In Bezug auf das 
Beschaffungsrecht hat das Bundesgericht im Wesentlichen festgehalten, die 
Legitimation könne nur bejaht werden, wenn dem Beschwerdeführer bei 
Gutheissung seiner Begehren ein effektiver praktischer Vorteil erwachse. Die 
formelle Beschwer bzw. der Umstand, dass jemand am Offertverfahren teil-
genommen habe und nicht berücksichtigt worden sei, könne deshalb zur Le-
gitimation nicht genügen. Ein praktisches Rechtsschutzinteresse könne nur 
in Bezug auf solche Anliegen anerkannt werden, die überhaupt mit der Be-
schwerde erreicht werden könnten. Das praktische Interesse des nicht be-
rücksichtigten Anbieters sei in der Regel primär darauf gerichtet, anstelle des 
Zuschlagsempfängers selber den Zuschlag zu erhalten. Sekundär bestehe 
ein Feststellungsanspruch, wenn sich das Rechtsmittel als begründet er-


 VG.2021.93/E/ 10 
weise, aber mit dem Anbieter bereits ein Vertrag abgeschlossen worden sei. 
Der Feststellungsentscheid eröffne dem nicht berücksichtigten Anbieter ge-
gebenenfalls einen Schadenersatzanspruch. Dieses Feststellungsinteresse 
verhindere, dass ein Rechtsmittelverfahren wegen Abschlusses des Vertrags 
als gegenstandslos abgeschrieben werde, setze aber voraus, dass sich ein 
Rechtsmittel als begründet erweise, was seinerseits bedinge, dass der Be-
schwerdeführer nach den einschlägigen Verfahrensbestimmungen dazu legi-
timiert gewesen sei. Der Schadenersatzanspruch setze voraus, dass der Be-
schwerdeführer ohne den Vertragsabschluss eine reelle Chance auf den Zu-
schlag gehabt hätte; denn andernfalls könne die Rechtswidrigkeit des Ent-
scheids nicht kausal für den Schaden gewesen sein. Da für den Primär- und 
den Sekundärrechtsschutz grundsätzlich die gleichen Legitimationsvoraus-
setzungen gälten, müsse die Voraussetzung der reellen Chance auch für den 
Primärrechtsschutz gelten (BGE 141 II 14 E. 4.5 f.). Es fehlt demjenigen nicht 
berücksichtigten Anbieter an einem schutzwürdigen Beschwerdeinteresse, 
der auch bei Obsiegen seiner Anträge selber den Zuschlag nicht erhalten 
könnte. Das blosse Anliegen, den (behaupteterweise) rechtswidrigen Zu-
schlag aufzuheben, kann keine Legitimation begründen für denjenigen, der 
zwar als Anbieter am Verfahren teilgenommen hat, aber aufgrund seiner 
Rechtsmittelanträge und Sachvorbringen auch bei Durchdringen seiner Auf-
fassung keinen praktischen Vorteil erzielen könnte (BGE 141 II 14 E. 4.8). 
Nach der Theorie der doppelrelevanten Tatsachen muss derjenige, der den 
Zuschlag an sich beantragt, dem angerufenen Gericht als Legitimations-
voraussetzung glaubhaft machen, dass er selber die Eignungskriterien erfül-
len würde (BGE 141 II 14 E. 5.1 mit Hinweisen). 
 
3.3 
Vorliegend stellt sich die Frage, worin das Rechtsschutzinteresse bzw. der 
praktische Vorteil der Beschwerdeführerin liegen könnte, wenn die Be-
schwerdegegnerin angehalten würde, eine anfechtbare Verfügung zu erlas-
sen. So geht aus der Aktenlage hervor, dass die Beschwerdegegnerin den 
Bau des Fussballstadions seit rund 20 Jahren plant, eine Errichtung im Rah-
men einer PPP beschlossen wurde und bereits diverse Verträge abgeschlos-


 VG.2021.93/E/ 11 
sen bzw. erteilt worden sein dürften. Hierbei bildet nicht Gegenstand des vor-
liegenden Verfahrens, ob das Stadionprojekt im Rahmen einer PPP errichtet 
werden darf bzw. ob die Einwohner- und Ortsbürgergemeinde D mit der Be-
schwerdegegnerin den richtigen Vertragspartner ausgewählt haben oder ob 
diese Auswahl oder die Planung und Erstellung des Stadions überhaupt hät-
te ausgeschrieben werden müssen. Dagegen hätte sich die Beschwerdefüh-
rerin rechtzeitig im Kanton E zur Wehr setzen müssen. Bei der gegebenen 
Faktenlage ist die Beschwerdegegnerin ohne weiteres in der Lage, die an-
stehenden Arbeiten selbst durchzuführen oder Dritte damit zu beauftragen. 
Zur Diskussion könnte somit höchstens ein allfälliger Schadenersatzan-
spruch der Beschwerdeführerin stehen. Äusserst fraglich erscheint zudem, 
ob die Beschwerdeführerin überhaupt die Eignungskriterien erfüllt und in der 
Lage (gewesen) wäre, den Zuschlag zu erhalten. Mit Blick auf die im Be-
schwerdeverfahren eingereichten Akten ist diesbezüglich festzuhalten, dass 
die Beschwerdeführerin nicht glaubhaft gemacht bzw. nicht einmal nachvoll-
ziehbar dargelegt hat, dass sie in der Lage wäre, ein Fussballstadion mit ei-
nem Auftragsvolumen von Fr. 60'000'000.-- zu planen und auszuführen. Ins-
besondere wurden keine entsprechenden Referenzen angegeben. Insbe-
sondere ergibt sich aus der E-Mail-Korrespondenz mit der G in H (Be-
schwerdebeilage 5) kein Hinweis auf eine bestehende bzw. gar gefestigte 
Geschäftsbeziehung. Hat die Beschwerdeführerin keine realistische Chance 
auf den Zuschlag und ist letztlich auch nicht mehr betroffen als jedermann 
bzw. andere Architektur- und Planungsbüros, ist ihre Legitimation zu vernei-
nen. 
 
3.4 
Selbst wenn die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben wäre, ergibt - 
wie im Folgenden gezeigt wird - die materielle Prüfung, dass in der vorlie-
gend zu beurteilenden Angelegenheit gar kein Submissionsrecht zur Anwen-
dung gelangt, womit die Beschwerdegegnerin auch keine Verfügung hätte er-
lassen können, weshalb die Rechtsverweigerungsbeschwerde auch materiell 
abzuweisen ist. 
 


 VG.2021.93/E/ 12 
4. 
4.1 
In materieller Hinsicht ist vorab zu prüfen, ob vorliegend das Submissions-
recht zur Anwendung gelangt; nur in diesem Fall wäre die Beschwerdeführe-
rin befugt gewesen, die von der Beschwerdegegnerin anbegehrte Verfügung 
zu erlassen. Dies wäre dann zu bejahen, wenn eine Konstellation gemäss 
Art. 8 Abs. 2 lit. b IVöB vorliegt. Gemäss dieser Bestimmung unterstehen 
dem IVöB im von Staatsverträgen nicht erfassten Bereich Objekte und Leis-
tungen, die zu mehr als 50% der Gesamtkosten mit öffentlichen Geldern 
subventioniert werden. Massgebend ist somit, ob vorliegend mehrheitlich öf-
fentliche Mittel zur Auftragserfüllung eingesetzt werden. Nach dem allgemei-
nen Sprachgebrauch zeichnen sich Subventionen und andere öffentlich-
rechtliche Beiträge dadurch aus, dass es sich um Zuwendungen handelt, 
welche beim Empfänger eine Einnahme bilden und über die er damit verfü-
gen kann, ohne dass er dem Zuwendenden dafür Beteiligungsrechte einräu-
men muss (Urteil des Bundesgerichts 2C_356/2020 vom 21. Oktober 2020 
E. 6.1). 
 
4.2 
Vorliegend soll ein Stadionprojekt in D im Rahmen einer PPP errichtet wer-
den. Die Beschwerdegegnerin ist seit langem Grundeigentümerin von ver-
schiedenen Grundstücken in der Nähe des Bahnhofs D. Unter anderem soll 
ein Stadion errichtet werden. Die Projektkosten belaufen sich auf mutmass-
lich Fr. 60'000'000.--. Das Stadion soll für Fr. 25'000'000.-- veräussert wer-
den. Vorgesehen ist im Differenzbetrag zwischen Kaufpreis und Erstellungs-
kosten eine Querfinanzierung aus dem Erlös der Mantelnutzung auf den 
Grundstücken der Beschwerdegegnerin, welche im Rahmen einer Änderung 
der Nutzungs- und Zonenordnung aufgezont werden sollen. 
 
4.3 
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass das Projekt des Fussballsta-
dions mehrheitlich durch öffentliche Gelder finanziert wird. Insbesondere gel-
tend gemacht wird, dass aufgrund der Aufzonung der Grundstücke der Be-
schwerdegegnerin ein planerischer Mehrwert in der Höhe von rund 
Fr. 29'000'000.-- entstehe, welcher zur Querfinanzierung bzw. Finanzierung 


 VG.2021.93/E/ 13 
des Stadions verwendet werde. Demgegenüber geht die Beschwerdegegne-
rin davon aus, dass es sich bei der Querfinanzierung nicht um öffentliches 
Geld bzw. Subventionen handle. Zudem müssten die Gesamtprojektkosten 
von rund Fr. 400'000'000.-- berücksichtigt werden. 
 
4.4 
4.4.1 
Mit der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass letztlich eine wirt-
schaftliche Gesamtbetrachtung erforderlich und die Umgehung des Submis-
sionsrecht zu vermeiden ist. Eine Gesamtbetrachtung führt allerdings dazu, 
dass das gesamte Projekt mit Stadion und Mantelnutzung betrachtet werden 
muss. Dieses wird auf Grundstücken errichtet, welche heute bzw. seit länge-
rem der Beschwerdegegnerin gehören. Die gesamten Projektkosten belaufen 
sich auf rund Fr. 400'000'000.--. Davon sollen Fr. 60'000'000.-- auf das Sta-
dion entfallen. Für dieses Stadion bezahlt die Stadion D einen fixen Preis von 
Fr. 25'000'000.--. Der Differenzbetrag zu den mutmasslichen Erstellungskos-
ten wird querfinanziert durch Gewinne aus der Mantelnutzung. Geht man da-
von aus, dass im Rahmen einer Gesamtbetrachtung die Gesamtkosten von 
Fr. 400'000'000.-- massgebend sind, so wäre selbst dann nicht von einem 
überwiegenden öffentlichen Mitteleinsatz auszugehen, wenn die gesamten 
Fr. 60'000'000.-- bzw. Fr. 58'000'000.-- für den Stadionneubau aus öffentli-
chen Mitteln finanziert würden. 
 
4.4.2 
Betrachtet man dagegen nur das Projekt des Stadionneubaus, so gilt es zu-
nächst festzuhalten, dass dieses nicht im Auftrag der öffentlichen Hand er-
stellt wird. Als Gegenleistung für günstige Erwerbskosten wird eine Aufzo-
nung gewährt. Dabei handelt es sich nicht um eine eigentliche Subvention, 
sondern um einen Planungsvorteil. Der Umfang des Werts der Planungsvor-
teile ist nicht bekannt. Die Beschwerdegegnerin trägt das alleinige Risiko da-
für bzw. auch für die Differenz zwischen mutmasslichen Erstellungskosten 
und Verkaufspreis des Stadions. Es findet auch keine Vermögenstransaktion 
bzw. Verschiebung statt. Vielmehr kauft die Stadion D das fertige Stadion zu 
einem reduzierten Preis. Es findet ein Leistungsaustausch statt bzw. eine 


 VG.2021.93/E/ 14 
marktwirtschaftliche Gegenleistung steht diesem gegenüber. Daran ändert 
nichts, dass die Aufzonung für die Beschwerdegegnerin Voraussetzung für 
die Realisierung des Projekts darstellt. Dies ist auch durchaus nachvollzieh-
bar, wenn ein Stadion im Wert von Fr. 60'000'000.-- für lediglich 
Fr. 25'000'000.-- verkauft werden soll. Die vorliegende Konstellation ist ent-
gegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht mit der Situation 
vergleichbar, in der ein Auftraggeber ein Grundstück im Baurecht überlässt. 
 
4.4.3 
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Voraussetzungen gemäss 
Art. 8 Abs. 2 lit. b IVÖB nicht erfüllt sind, mithin das Fussballstadion in D 
nicht überwiegend durch öffentliche Mittel finanziert werden soll. Damit un-
tersteht die Planung und Erstellung des Fussballstadions nicht dem Submis-
sionsrecht. Die Beschwerdegegnerin war somit weder gehalten noch befugt, 
die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Verfügung zu erlassen. Eine 
Rechtsverweigerung liegt somit nicht vor. Folglich ist die Beschwerde abzu-
weisen, soweit darauf eingetreten wird. 
 
 
5. 
Die Beschwerde ans Bundesgericht ist laut Art. 83 lit. f des Bundesgesetzes 
über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) unzuläs-
sig gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn 
(Ziff. 1) sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbe-
halten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungs-
gerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundes-
anwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder (Ziff. 2) 
der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden 
Schwellenwert nach Art. 52 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des 
Bundesgesetzes 
über 
das 
öffentliche 
Beschaffungswesen 
(BöB, 
SR 172.056.1) nicht erreicht. Da über die fraglichen Voraussetzungen das 
Bundesgericht im Rahmen des Eintretens auf eine allfällige Beschwerde zu 
entscheiden hat, wird vorliegend als Rechtsmittel die Beschwerdemöglichkeit 
an das Bundesgericht aufgeführt. 
 


 VG.2021.93/E/ 15 
6. 
6.1 
Die Verfahrensgebühr wird in Anwendung von § 14 Abs. 1 Ziff. 1 der Verord-
nung des Grossen Rats über die Gebühren der Strafverfolgungs- und Ge-
richtsbehörden (VGG, RB 638.1) auf Fr. 4'000.-- festgesetzt und der unterlie-
genden Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem von ihr geleisteten 
Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- auferlegt (§ 77 VRG). 
 
6.2 
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht besteht in der Regel Anspruch auf 
Ersatz der ausseramtlichen Kosten (§ 80 Abs. 1 VRG). Wird Ersatz ausser-
amtlicher Kosten zugesprochen, sind die unterliegende Partei oder das un-
terliegende Gemeinwesen zur Bezahlung der Entschädigung verpflichtet 
(§ 80 Abs. 3 Satz 1 VRG). Die Parteientschädigung bemisst sich nach Be-
deutung und Schwierigkeit der Sache, dem für eine sachgerechte Vertretung 
notwendigen Zeitaufwand und den Barauslagen. Sie beträgt in der Regel 
zwischen Fr. 400.-- und Fr. 10'000.--, zuzüglich der ausgewiesenen Baraus-
lagen und der Mehrwertsteuer (§ 3 Abs. 1 der Verordnung des Verwaltungs-
gerichtes über den Anwaltstarif für Streitigkeiten vor dem Verwaltungsgericht, 
dem Versicherungsgericht, der Enteignungskommission und den Rekurs-
kommissionen [ATVG, RB 176.61]). Vorliegend ist die Parteientschädigung 
auf Fr. 3'500.-- festzusetzen. Hierbei ist keine Mehrwertsteuer zuzusprechen, 
da die Beschwerdegegnerin diese als Vorsteuer in Abzug bringen kann 
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 4A_465/2016 vom 15. November 2016). 
 
 
 
 
Der Präsident: 
 
 
Die Gerichtsschreiberin: 
 
versandt: