tg_gerichte · TVR-2018-19 · 2018-01-01 · de
TVR 2018 Nr. 19


Zone mit Gestaltungsplanpflicht, gesetzliche Grundlage, Erforderlichkeit, VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit
Art. 26 Abs. 1 BV
,
Art. 36 BV
,
Â§ 19 Abs. 1 PBG
,
Â§ 20 Abs. 1 PBV
1. Die Ãberlagerung einer Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht ist eine EinschrÃ¤nkung der Eigentumsfreiheit, wofÃ¼r es einer gesetzlichen Grundlage und eines Ã¶ffentlichen Interesses bedarf. DarÃ¼ber hinaus muss die Massnahme verhÃ¤ltnismÃ¤ssig sein (E. 2.4).
2. Â§ 19 Abs. 1 PBG und Â§ 20 Abs. 1 PBV bilden mit Â§ 4 Abs. 1 PBG eine genÃ¼gende gesetzliche Grundlage, damit eine Gemeinde bei der Zonenplanrevision eine Zone mit Gestaltungsplanpflicht erlassen kann (E. 2.5).
3. Die Ãberlagerung einer Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht mit der BegrÃ¼ndung, dies sei zur Einpassung in das Orts- und Landschaftsbild sowie zur BerÃ¼cksichtigung der topografischen Einbettung und des Siedlungsrandes notwendig, ist nicht erforderlich, wenn bereits das kommunale Baureglement ausreichend MÃ¶glichkeiten bietet, in diesen Bereichen Einfluss auf die Gestaltung eines Bauprojekts zu nehmen (E. 2.7). Die Massnahme ist in concreto auch nicht verhÃ¤ltnismÃ¤ssig (E. 2.8).
Die Politische Gemeinde T unterzog ihre Ortsplanung (Zonenplan und Baureglement) einer umfassenden Revision. R als EigentÃ¼mer der Liegenschaft Nr. XX erhob Einsprache gegen den Zonenplan (Ãberlagerung seiner Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht). Die Einsprache wurde abgewiesen, wogegen R, nachdem der revidierte Zonenplan und das revidierte âBaureglement 2016â anlÃ¤sslich der Urnenabstimmung angenommen worden waren, beim DBU Rekurs erhob. Dieses wies den Rekurs ab und genehmigte den Zonenplan. Eine dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.
2.1 Der BeschwerdefÃ¼hrer macht zunÃ¤chst geltend, dass die Festlegung einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht auf seiner Liegenschaft Nr. XX die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfÃ¼lle. Zu prÃ¼fen ist daher als erstes, ob die von Seiten der verfahrensbeteiligten Gemeinde auf der Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers sowie auf der Nachbarliegenschaft angeordnete Zone mit Gestaltungsplanpflicht rechtmÃ¤ssig ist.
2.2 (â¦)
2.3 Laut Art. 21 Abs. 2 RPG werden NutzungsplÃ¤ne Ã¼berprÃ¼ft und nÃ¶tigenfalls angepasst, wenn sich die VerhÃ¤ltnisse erheblich geÃ¤ndert haben. Es ist offensichtlich, dass die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG erfÃ¼llt sind und die VerhÃ¤ltnisse sich erheblich geÃ¤ndert haben, weil nach dem Zusammenschluss im Jahr 1994 von zwei Ortsgemeinden zur verfahrensbeteiligten Gemeinde lediglich eine redaktionelle ZusammenfÃ¼hrung der bisherigen Ortsplanungen stattgefunden hatte, grundsÃ¤tzliche Fragestellungen darin jedoch bisher nie gelÃ¶st wurden. Ein erster Versuch, eine gesamtheitliche Planung fÃ¼r die beiden Ortsgemeinden herbeizufÃ¼hren, war 2010 gescheitert. Die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG fÃ¼r eine umfassende Ortsplanungsrevision, beinhaltend Zonenplan und Baureglement, waren demnach gegeben.
2.4 PlanÃ¤nderungen beschrÃ¤nken die NutzungsmÃ¶glichkeiten von GrundstÃ¼cken. Solche EinschrÃ¤nkungen kÃ¶nnen den EigentÃ¼mern nur dann auferlegt werden, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein Ã¼berwiegendes Ã¶ffentliches Interesse gerechtfertigt sowie verhÃ¤ltnismÃ¤ssig sind (Tanquerel, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, ZÃ¼rich/Basel/Genf 2016, Art. 21 N. 56). Im Rechtsmittelverfahren ist dann zu prÃ¼fen, ob die angefochtene Planungsmassnahme dem Gebot der RechtmÃ¤ssigkeit, ZweckmÃ¤ssigkeit und Angemessenheit entspricht. Insbesondere wird dabei abgewogen, ob fÃ¼r die EinschrÃ¤nkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche die Planungsmassnahme zwangslÃ¤ufig mit sich bringt, ausreichend gewichtige Ã¶ffentliche Interessen bestehen, welche die privaten Interessen des GrundeigentÃ¼mers zu Ã¼berwiegen vermÃ¶gen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV; vgl. hierzu Fritzsche/BÃ¶sch/Wipf, ZÃ¼rcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. Aufl., ZÃ¼rich 2011, Ziff. 2.3.3).
2.5
2.5.1 Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie muss in einem Rechtssatz, das heisst in einer generell-abstrakten, genÃ¼gend bestimmten Norm vorgesehen sein. Schwere Eingriffe sind grundsÃ¤tzlich in einem Gesetz zu regeln, fÃ¼r weniger schwere Eingriffe genÃ¼gt eine (kompetenzgemÃ¤ss erlassene) Verordnung als Rechtsgrundlage (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., ZÃ¼rich/St. Gallen 2016, N. 2344).
2.5.2 Der BeschwerdefÃ¼hrer stellt in Frage, dass fÃ¼r die Regelung der Zonen mit Gestaltungsplanpflicht eine genÃ¼gende gesetzliche Grundlage bestand, damit diese in der Verordnung geregelt werden durften (Â§ 20 PBV). Nach der Rechtsprechung (vgl. hierzu etwa BGE 134 I 322, 128 I 113 E. 3) ist die Gesetzesdelegation zulÃ¤ssig, wenn folgende vier Voraussetzungen kumulativ erfÃ¼llt sind: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein; die Delegationsnorm muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschrÃ¤nken; die GrundzÃ¼ge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regeln, mÃ¼ssen in einem Gesetz umschrieben sein (HÃ¤felin/ MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 368).
2.5.3 Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfÃ¼llt. Die Verordnungskompetenz des Regierungsrates gestÃ¼tzt auf Gesetze ist in Â§ 43 KV ausdrÃ¼cklich geregelt und wird nicht ausgeschlossen. Â§ 19 Abs. 1 PBG hÃ¤lt sodann fest, dass der Regierungsrat Ã¼berlagernde Zonen, deren Zweck sowie die GrundzÃ¼ge der darin zulÃ¤ssigen Nutzungen definieren kann. Mit Â§ 20 Abs. 1 PBV hat der Regierungsrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und eine Regelung fÃ¼r Zonen mit Gestaltungsplanpflicht geschaffen. Diese erfassen Gebiete, die insbesondere der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild sowie der differenzierten baulichen Verdichtung oder der Regelung von Schutzmassnahmen fÃ¼r Gebiete in den Gefahrenzonen dienen. Was Inhalt eines Gestaltungsplans sein kann, umschreibt das PBG ebenfalls selber in den Â§Â§ 23 f. PBG. Â§ 20 Abs. 1 PBV widerspricht den im Gesetz enthaltenen Bestimmungen nicht. Das Baureglement 2016 der verfahrensbeteiligten Gemeinde wiederholt in Art. 24 Abs. 1 den Wortlaut von Â§ 20 Abs. 1 PBV. Dabei handelt es sich aber um keine selbstÃ¤ndige Regelung und ist somit einer Auslegung auf kommunaler Ebene nicht zugÃ¤nglich. Da es laut Â§ 4 Abs. 1 PBG Sache der Gemeinden ist, die NutzungsplÃ¤ne zu erlassen, war die verfahrensbeteiligte Gemeinde ermÃ¤chtigt, die Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers mit der vom Regierungsrat in Â§ 20 Abs. 1 PBV geschaffenen Zone mit Gestaltungsplanpflicht zu Ã¼berlagern.
2.6
2.6.1 Zu prÃ¼fen ist weiter, ob fÃ¼r die EinschrÃ¤nkung der Eigentumsgarantie ein genÃ¼gendes Ã¶ffentliches Interesse besteht. GemÃ¤ss bundesgerichtlicher Auffassung ist grundsÃ¤tzlich jedes Ã¶ffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht gegen andere Verfassungsnormen verstÃ¶sst. Neben polizeilichen und sozialpolitischen Interessen sind vor allem die Anliegen der Raumplanung sowie des Umwelt-, GewÃ¤sser-, Natur-, Heimat- und Denkmalschutzes zu berÃ¼cksichtigen. Ausgeschlossen sind einzig rein fiskalische Interessen. Erforderlich ist stets ein aktuelles Ã¶ffentliches Interesse. Ein solches kann zwar auch in einem zukÃ¼nftigen BedÃ¼rfnis des Gemeinwesens bestehen, doch muss es sich um ein Interesse handeln, das vom Gemeinwesen genau anzugeben ist und dessen Eintritt mit einiger Sicherheit zu erwarten ist (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 2349).
2.6.2 Im Einspracheentscheid begrÃ¼ndete die verfahrensbeteiligte Gemeinde die Anordnung einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht damit, die Liegenschaften Nrn. XX und YY befÃ¤nden sich am Ã¶stlichen Dorfeingang. Es sei raumplanerisch erwÃ¼nscht, den Ortseingang zu markieren. Es handle sich um ein Gebiet, in welchem der Anpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild eine besondere Bedeutung zukomme. Mit der Gestaltungsplanung bestehe die MÃ¶glichkeit, dieser speziellen Lage (Dorfzone und Ortseingang) Rechnung zu tragen und eine entsprechend angepasste Bebauung zu ermÃ¶glichen und zu verlangen. Mit dieser BegrÃ¼ndung hat die verfahrensbeteiligte Gemeinde aber das Ã¶ffentliches Interesse, nÃ¤mlich den Ortsbildschutz am Ortseingang, aufgezeigt. Dieses ist genÃ¼gend, um einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit rechtfertigen zu kÃ¶nnen. Zu prÃ¼fen ist daher weiter, ob dieses Interesse auch als verhÃ¤ltnismÃ¤ssig angesehen werden kann, mit anderen Worten also, ob dieses Ã¶ffentliche Interesse die privaten Interessen des GrundeigentÃ¼mers zu Ã¼berwiegen vermÃ¶gen (Fritzsche/BÃ¶sch/Wipf, a.a.O., Ziff. 2.3.3).
2.7
2.7.1 Der Grundsatz der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ beachtet werden mÃ¼ssen. Sie mÃ¼ssen dabei stets im Hinblick auf die gesetzlichen Zielsetzungen geprÃ¼ft und in den Kontext der UmstÃ¤nde des Einzelfalles gesetzt werden (vgl. hierzu BGE 140 II 194 E. 5.8). Danach muss eine Massnahme geeignet und erforderlich sein und zudem mÃ¼ssen Zweck und Wirkung einer Massnahme verhÃ¤ltnismÃ¤ssig, also zumutbar sein (vgl. zum Ganzen HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 521 ff.). An die Eignung (Geeignetheit) stellt das Bundesgericht keine allzu hohen AnsprÃ¼che und erachtet es als genÃ¼gend, wenn die staatliche Massnahme als tauglicher Versuch, einen Beitrag zur Realisierung des Gesetzeszweckes zu leisten, qualifiziert werden kÃ¶nnen (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 2353 ff.).
2.7.2 Laut Â§ 20 Abs. 1 PBV erfassen Zonen mit Gestaltungsplanpflicht Gebiete, die insbesondere der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild sowie der differenzierten baulichen Verdichtung oder der Regelung von SchutzmassÂ­nahmen fÃ¼r Gebiete in den Gefahrenzonen dienen. Um differenzierte bauliche Verdichtung oder um Regelung fÃ¼r Gebiete in den Gefahrenzonen geht es hier nicht. Hingegen kann mit einer Gestaltungplanpflicht der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild Rechnung getragen werden. Die Anforderung der Geeignetheit ist somit gegeben.
2.7.3 Eine Verwaltungsmassnahme muss weiter im Hinblick auf das im Ã¶ffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme fÃ¼r den angestrebten Erfolg ausreichen wÃ¼rde. Das Gebot der Erforderlichkeit einer Massnahme wird auch als Prinzip der Notwendigkeit, des geringstmÃ¶glichen Eingriffs, der Zweckangemessenheit oder als Ãbermassverbot bezeichnet (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 527 f.).
2.7.4 Laut Art. 8 Baureglement 2016 umfasst die Dorfzone Gebiete, die der gemischten baulichen Nutzung dienen und bezweckt die Erhaltung, Erneuerung und Pflege der vorhandenen Bausubstanz und der FreirÃ¤ume. Neu-, An- und Umbauten sind sorgfÃ¤ltig in das Ortsbild einzuordnen. Laut Art. 39 Baureglement 2016 sind Bauten und Anlagen so zu gestalten, dass zusammen mit ihrer Umgebung eine gute Gesamtwirkung entsteht. Dabei sind insbesondere die topografische Einbettung und der Siedlungsrand zu berÃ¼cksichtigen. Weitere Gestaltungsvorschriften sind in Art. 41 Baureglement 2016 mit Bezug auf die Einpassung in den Bestand, die Dachgestaltung, die Fassadengestaltung, die Materialisierung sowie die Fenstergestaltung festgelegt worden. Art. 8 und 39 ff. Baureglement 2016 erÃ¶ffnen und verstÃ¤rken somit der Gemeinde bei der Beurteilung eines Baugesuchs fÃ¼r die Dorfzone insbesondere auch im Hinblick auf die Einpassung in das Orts- und Landschaftsbild, die topografische Einbettung und die BerÃ¼cksichtigung des Siedlungsrandes bereits einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde legt nicht dar, inwiefern darÃ¼ber hinaus auch noch die Zuweisung der Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers zu einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht, die hier nur im Hinblick auf die Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild angeordnet werden darf, notwendig wÃ¤re. Auch im Hinblick auf die erhÃ¶hte Lage am Ortsrand besteht bereits jetzt eine gesetzlich verankerte, erhÃ¶hte Einpassungspflicht. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb darÃ¼ber hinaus die Zuweisung der Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht noch notwendig wÃ¤re. Die Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers ist voll erschlossen. Mit der Zuweisung der Liegenschaft zur Dorfzone, welche von Seiten des BeschwerdefÃ¼hrers dem Grundsatz nach nicht bestritten wird, und den dadurch geltenden Art. 8 und 39 ff. Baureglement 2016 hat die verfahrensbeteiligte Gemeinde aber genÃ¼gend MÃ¶glichkeiten, um auf die Gestaltung eines Bauprojekts Einfluss zu nehmen. Die Zuweisung der Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht muss daher schon mangels Geeignetheit aufgehoben werden.
2.8
2.8.1 Selbst wenn man aber noch die Geeignetheit bejahen wÃ¼rde, so mÃ¼sste die Zuweisung der Liegenschaft Nr. XX zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht spÃ¤testens bei der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeitsprÃ¼fung scheitern. Im Rahmen der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit eines staatlichen Eingriffs in die durch die Eigentumsgarantie geschÃ¼tzten Rechte ist vor allem auch zu prÃ¼fen, ob der Zweck der Massnahme so wichtig ist, dass die mit den Eingriffen verbundenen Auswirkungen auf die Betroffenen in Kauf genommen werden mÃ¼ssen (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, a.a.O., N. 2356).
2.8.2 Der von der hier angeordneten Planungsmassnahme betroffene Ortsteil der verfahrensbeteiligten Gemeinde ist im ISOS nicht verzeichnet. Hingegen steht in unmittelbarer Nachbarschaft zur Liegenschaft Nr. XX des BeschwerdefÃ¼hrers auf der Liegenschaft Nr. ZZ ein Wohnhaus, das im Hinweisinventar des Kantons Thurgau als wertvoll eingestuft ist. Wie die Fotos des Augenscheins belegen, kann aber im Ãbrigen die Umgebung der Liegenschaft Nr. XX nicht als besonders schÃ¼tzenswert im Sinne einer Erhaltung des Gesamtensembles bezeichnet werden, weil die hierfÃ¼r vorhandenen GebÃ¤ude zu inhomogen sind. Moderne Bauten wechseln sich mit Ã¤lteren GebÃ¤uden ab. (â¦) Das soll nicht bedeuten, dass dem vom ARE formulierten Anliegen, wonach den OrtseingÃ¤ngen eine besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist, nicht Rechnung getragen werden muss. Die aber bereits vorhandenen, strengen Vorschriften fÃ¼r die Dorfzone und die Ã¼brigen Gestaltungsvorschriften (Art. 39 ff. Baureglement 2016), welche den verfahrensbeteiligten Gemeinden einen erheblichen Einfluss in die Gestaltung eines Bauprojekts ermÃ¶glichen, mÃ¼ssen unter diesen UmstÃ¤nden genÃ¼gen, da es vorliegend nicht etwa um die HerbeifÃ¼hrung einer Einheitlichkeit im Hinblick und in Ãbereinstimmung mit einem geschÃ¼tzten Ortsbild oder einer Vielzahl von geschÃ¼tzten bzw. in das Hinweisinventar aufgenommenen Bauten geht. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde ist denn auch inkonsequent. Der BeschwerdefÃ¼hrer weist zu Recht darauf hin, dass weder nÃ¶rdlich der O-Strasse, wo in der zweiten Bautiefe noch freies Bauland vorhanden ist, noch am Westrand des betroffenen Ortsteils, wo im SÃ¼den der O-Strasse auf der Liegenschaft Nr. VV ebenfalls noch ein erhebliches Gebiet freien Baulandes vorhanden ist, diese FlÃ¤chen der Zone mit Gestaltungsplanpflicht zugewiesen wurden. Zwar behauptete die verfahrensbeteiligte Gemeinde anlÃ¤sslich des Augenscheins, auch auf der Liegenschaft Nr. VV (westlicher Ortseingang) sei eine Gestaltungsplanpflicht eingefÃ¼hrt worden, doch verwies der Vertreter des BeschwerdefÃ¼hrers zu Recht darauf, dass es dort nicht um eine Zone mit Gestaltungplanpflicht gehe, sondern dass die EigentÃ¼mer freiwillig einen Gestaltungsplan erstellt hÃ¤tten, weshalb die Situationen nicht vergleichbar seien. AnlÃ¤sslich dieses Augenscheins wies der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde noch einmal auf die drei wesentlichen Elemente fÃ¼r die Zuteilung der Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers in Zone mit Gestaltungplanpflicht hin. Dies seien der Dorfeingang, die Lage in der Dorfzone sowie die erhÃ¶hte Lage. Es wurde aber bereits ausgefÃ¼hrt, dass gerade die Zuteilung der Liegenschaft zur Dorfzone der verfahrensbeteiligten Gemeinde erhebliche EinflussmÃ¶glichkeiten in die Gestaltung eines Bauprojekts erÃ¶ffnen, weshalb eine planerische Notwendigkeit durch die Zuweisung der Liegenschaft in eine Zone mit Gestaltungplanpflicht nicht nachvollziehbar und nicht ersichtlich ist. DemgegenÃ¼ber ist die Zuweisung der Liegenschaft zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht fÃ¼r den BeschwerdefÃ¼hrer mit erheblichen rechtlichen und tatsÃ¤chlichen Nachteilen verbunden wie etwa einen zusÃ¤tzlichen Planungsaufwand, zusÃ¤tzliche Kosten und insbesondere auch die AbhÃ¤ngigkeit von weiteren GrundeigentÃ¼mern. Die Liegenschaft des BeschwerdefÃ¼hrers ist nicht ungewÃ¶hnlich gross und kann durchaus mit einem eigenstÃ¤ndigen Bauprojekt nach Regelbauweise befriedigend Ã¼berbaut werden. Die geltend gemachten Ã¶ffentlichen Interessen vermÃ¶gen die privaten Interessen des BeschwerdefÃ¼hrers an einer - im Rahmen der Regelbauweise - uneingeschrÃ¤nkten Ãberbauung seiner Liegenschaft jedenfalls nicht zu Ã¼berwiegen. Die Beschwerde ist daher mit Bezug auf die erlassene Zone mit Gestaltungplanpflicht gutzuheissen und diese aufzuheben.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.89/E vom 18. April 2018
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