tg_gerichte · TVR-2025-18 · 2025-05-07 · de
TVR 2025 Nr. 18


Kantonale Feuerschutzbewilligung, zustÃ¤ndige RechtsmittelbehÃ¶rde.
Â§ 6 FSG
,
Â§ 13 FSG
,
Â§ 1 Abs. 2 FSV
,
Â§ 39 Abs. 1 VRG
Neu-, An-, Um- und Ausbauten sowie NutzungsÃ¤nderungen von GebÃ¤uden, Anlagen oder Veranstaltungen mit besonderer GefÃ¤hrdung oder mit betrÃ¤chtlichem Schadensrisiko bedÃ¼rfen einer kantonalen Feuerschutzbewilligung (Â§ 13 Abs. 1 FSG). Der Gesetzgeber hat die Erteilung der Bewilligung an den Regierungsrat delegiert (Â§ 13 Abs. 2 FSG). Die Delegationsnorm beschrÃ¤nkt sich auf ein bestimmtes Sachgebiet und ist hinreichend bestimmt. Der Regierungsrat war daher berechtigt zu konkretisieren, wann eine besondere GefÃ¤hrdung bzw. ein betrÃ¤chtliches Schadensrisiko besteht (E. 2.6.3 - 2.6.4).
Der Regierungsrat hat den Vollzug der kantonalen Feuerschutzaufgaben an die GebÃ¤udeversicherung delegiert (Â§ 1 Abs. 2 FSV). Diese Subdelegation ist zulÃ¤ssig (E. 2.6.7).
Die GebÃ¤udeversicherung ist im Rahmen ihrer Vollzugskompetenzen zum Erlass von Vollzugsverordnungen legitimiert und kann eine im Gesetz oder in der Verordnung angelegte Regelung weiter prÃ¤zisieren (E. 2.6.8 ff.).
Der Entscheid Ã¼ber die Erteilung bzw. Nichterteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung durch die GebÃ¤udeversicherung (Direktion "PrÃ¤vention Brandschutz") ist nicht beim Departement fÃ¼r Justiz und Sicherheit, sondern bei der Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung anfechtbar (E. 3).
Die BeschwerdefÃ¼hrerin ersuchte am 14. August 2023 die GebÃ¤udeversicherung Thurgau (Verfahrensbeteiligte) um Erteilung einer kantonalen Feuerschutzbewilligung fÃ¼r die Installation einer neuen Heizungsanlage. Mit VerfÃ¼gung vom 13. September 2023 verweigerte die kantonale GebÃ¤udeversicherung Thurgau die Bewilligung. Die BeschwerdeÂ¬fÃ¼hrerin focht den Entscheid gleichzeitig beim Departement fÃ¼r Justiz und Sicherheit (Vorinstanz) sowie bei der Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung an. Nach einem informellen Meinungsaustausch erklÃ¤rte sich das Departement fÃ¼r Justiz und Sicherheit (DJS) zustÃ¤ndig, den Rekurs zu beurteilen, und wies diesen mit Entscheid vom 27. November 2023 ab. AnlÃ¤sslich des folgenden Beschwerdeverfahrens hatte das Verwaltungsgericht namentlich zu beurteilen, ob eine kommunale oder kantonale Feuerschutzbewilligung benÃ¶tigt wird und welches die zustÃ¤ndige Rekursinstanz ist. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde - soweit auf diese eingetreten wird - in dem Sinne gut, als der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz aufgehoben und der von der BeschwerdefÃ¼hrerin erhobene Rekurs an die Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung zur Behandlung Ã¼berwiesen wird.
Aus den ErwÃ¤gungen:
2.6
2.6.1 Die ZustÃ¤ndigkeit fÃ¼r die Erteilung der Feuerschutzbewilligung hÃ¤ngt davon ab, ob eine kantonale oder kommunale Bewilligung erforderlich ist (Â§ 13 und 14 FSG). Nachfolgend ist zu prÃ¼fen, ob der Heizkessel einer kantonalen oder kommunalen Bewilligung bedarf.
2.6.2 Eine kantonale Bewilligung ist erforderlich bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten sowie NutzungsÃ¤nderungen von GebÃ¤uden, Anlagen oder Veranstaltungen mit besonderer GefÃ¤hrdung oder mit betrÃ¤chtlichem Schadenrisiko (Â§ 13 Abs. 1 FSG). Dem Wortlaut des Gesetzes lÃ¤sst sich nicht eindeutig entnehmen, ob das Erfordernis der kantonalen Bewilligung nur bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten von GebÃ¤uden, Anlagen oder Teilen davon (Â§ 12 Abs. 1 Ziff. 1 FSG) oder auch bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten von relevanten haustechnischen Anlagen und technischen Brandschutzeinrichtungen (Â§ 12 Abs. 1 Ziff. 2 FSG) besteht. Aus Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt sich indessen, dass eine kantonale Bewilligung immer dann erforderlich ist, wenn es um den vorbeugenden Brandschutz bei GebÃ¤uden, Anlagen und Veranstaltungen geht, von denen im Brandfall ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko ausgeht (vgl. Â§ 2 Abs. 1 Ziff. 1 FSG). Ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko kann auch beim Neu-, Aus- und Umbau von relevanten haustechnischen Anlagen oder technischen Brandschutzeinrichtung entstehen. Entsprechend bedarf der Einbau des Heizkessels einer kantonalen Bewilligung, wenn im Brandfall eine besondere GefÃ¤hrdung oder ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko besteht. Andernfalls genÃ¼gt eine kommunale Bewilligung (vgl. 14 Abs. 1 FSG).
2.6.3 Der Gesetzgeber hat es dem Regierungsrat Ã¼berlassen, die Erteilung der kantonalen Bewilligung im Einzelnen zu regeln (Â§ 13 Abs. 2 FSG). Die Delegation rechtsetzender Befugnisse an die Exekutive ist zulÃ¤ssig, wenn sie (1) durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen ist, (2) die Delegationsnorm in einem formellen Gesetz enthalten ist, (3) die Delegation sich auf ein bestimmtes Sachgebiet beschrÃ¤nkt und (4) die GrundzÃ¼ge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, im Gesetz selbst enthalten sind (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.1). Was und wie detailliert etwas im formellen Gesetz geregelt sein muss, lÃ¤sst sich nicht pauschal sagen. Es kommt auf die UmstÃ¤nde des Einzelfalls an. Zu berÃ¼cksichtigen sind insbesondere die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, die KomplexitÃ¤t und Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, die Normadressaten und die Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte (vgl. BGE 138 I 378 E. 7.2).
2.6.4 Im Kanton Thurgau ist die Delegation rechtsetzender Befugnisse an die Exekutive nicht ausgeschlossen und im Bereich des Feuerschutzes durch ein formelles Gesetz explizit vorgesehen. Die Delegation beschrÃ¤nkt sich auf ein bestimmtes Sachgebiet, nÃ¤mlich die nÃ¤here Ausgestaltung der Erteilung der Feuerschutzbewilligung (Â§ 13 Abs. 2 FSG). Im formellen Gesetz ist in den GrundzÃ¼gen geregelt, dass eine kantonale Bewilligung namentlich bei Neu-, An-, Um- und Ausbaten sowie NutzungsÃ¤nderungen von GebÃ¤uden und Anlagen erforderlich ist, wenn im Brandfall eine besondere GefÃ¤hrdung oder ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko besteht (Â§ 13 Abs. 1 FSG). In Anbetracht dessen ist die Delegation zur nÃ¤heren Regelung der Erteilung der Bewilligung an den Regierungsrat, namentlich zur Konkretisierung, wann eine besondere GefÃ¤hrdung oder ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko besteht, zulÃ¤ssig.
2.6.5 Der Regierungsrat hat von seiner Delegationskompetenz Gebrauch gemacht und festgehalten, dass als GebÃ¤ude und Anlage mit besonderer GefÃ¤hrdung oder betrÃ¤chlichem Schadenrisiko im Sinne von Â§ 13 FSG namentlich holzverarbeitende Gewerbe gelten (Â§ 4 Abs. 1 Ziff. 9 FSV). Bei der BeschwerdefÃ¼hrerin handelt es sich um eine Schreinerei und damit um ein holzverarbeitendes Gewerbe im vorerwÃ¤hnten Sinn.
2.6.6 Die Verfahrensbeteiligte hat in Ziff. 3.12 lit. f der Planungshilfe Nr. 1, ZustÃ¤ndigkeitsregelung Gemeinden - Kantone (nachfolgend Planungshilfe Nr. 1) prÃ¤zisiert, unter welchen Voraussetzungen ein holzverarbeitendes Gewerbe eine kantonale Bewilligung benÃ¶tigt. Fraglich ist, ob sie dazu berechtigt war.
2.6.7 Der Vollzug der kantonalen Gesetze obliegt grundsÃ¤tzlich dem Regierungsrat (Â§ 43 Abs. 1 KV). Im Bereich des Feuerschutzes hat der Gesetzgeber den Vollzug an das zustÃ¤ndige Departement delegiert (Â§ 6 Abs. 1 FSG). ZustÃ¤ndig ist das DJS. Das ergibt sich daraus, dass das Feuerschutzamt zum DJS gehÃ¶rt (Anhang 2 des GRR). Der Regierungsrat hat die Vollzugsaufgaben des Departements an die GebÃ¤udeversicherung weiterdelegiert (Â§ 1 Abs. 2 FSV). Die Subdelegation von Vollzugsaufgaben ist zulÃ¤ssig, sofern das Gesetz die ZustÃ¤ndigkeit zum Vollzug nicht ausdrÃ¼cklich regelt (vgl. Â§ 48 KV). Vorliegend hat der Gesetzgeber das Departement mit dem Vollzug betraut (Â§ 6 Abs. 1 FSG). Es ist indessen nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Subdelegation verbieten wollte. Vielmehr erscheint es sachgerecht, dass der Vollzug einer FachbehÃ¶rde - wie dem Feuerschutzamt - Ã¼bertragen wird. Das Feuerschutzamt ist seit dem 1. Januar 1995 an die kantonale GebÃ¤udeversicherung angegliedert (Â§ 6 Abs. 2 FSG, Botschaft des Regierungsrats des Kantons Thurgau an den Grossen Rat vom 20. November 2018 [nachfolgend Botschaft FSG], Â§ 6 S. 7). Mit der Angliederung des Feuerschutzamts an die GebÃ¤udeversicherung ist gemeint, dass die Funktion des Feuerschutzamts von der GebÃ¤udeversicherung ausgeÃ¼bt wird. In diesem Sinne hÃ¤lt die Botschaft zum FSG fest, dass die Intervention (Feuerschutzinspektorat) und die PrÃ¤vention (baulicher Brandschutz) - neben dem Versicherungswesen - zu einer der drei Kernaufgaben der GebÃ¤udeversicherung gehÃ¶ren (Botschaft FSG, Â§ 6 S. 7). Die GebÃ¤udeversicherung und das Feuerschutzamt stellen mit anderen Worten eine personelle, finanzielle und organisatorische Einheit dar. Dass die GebÃ¤udeversicherung fÃ¼r das Feuerschutzamt bzw. die "Abteilung" Feuerschutz eine eigene Rechnung fÃ¼hrt (Â§ 6 Abs. 3 FSG), Ã¤ndert daran nichts. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Subdelegation der Vollzugskompetenzen vom DJS durch den Regierungsrat an die GebÃ¤udeversicherung nicht zu beanstanden ist.
2.6.8 Die GebÃ¤udeversicherung ist als VollzugsbehÃ¶rde zum Erlass von Vollzugsverordnungen legitimiert (vgl. Â§ 43 Abs. 1 KV i.V. mit 48 Abs. 2 KV). Eine Vollzugsverordnung muss dem Gedanken des Gesetzgebers folgen und kann eine Regelung, die in grundsÃ¤tzlicher Weise im Gesetz enthalten ist, spezifizieren, also aus- und weiterfÃ¼hren. Sie darf das Gesetz aber weder aufheben noch abÃ¤ndern noch dem BÃ¼rger neue - nicht bereits im Gesetz enthaltene Pflichten - auferlegen. Die Schaffung neuer Pflichten ist selbst dann unzulÃ¤ssig, wenn die Pflicht an sich mit dem Zweck des Gesetzes im Einklang stÃ¤nde (BGE 136 I 29 E. 3.3; 130 I 140 E. 5.1).
2.6.9 Die GebÃ¤udeversicherung hat in Ziff. 3.12 lit. a der Planungshilfe Nr. 1 ausgefÃ¼hrt, dass bei holzverarbeitenden Gewerben eine besondere GefÃ¤hrdung und damit eine kantonale Bewilligungspflicht nur besteht, sofern der umbaute Raum mindestens 3'000 m3 umfasst. Zu einer derartigen PrÃ¤zisierung von Â§ 4 Abs. 1 Ziff. 9 FSV war sie ohne weiteres legitimiert.
2.6.10 Der Versicherungspolice der BeschwerdefÃ¼hrerin lÃ¤sst sich entnehmen, dass zur Schreinerei ein "BetriebsgebÃ¤ude / Wohnhaus Werkstatt" an der Strasse B Nr. 15, mit 2'811 m3 sowie ein "BetriebsgebÃ¤ude / Werkstatt Lager" an der Strasse B Nr. 15a mit 1'066 m3 gehÃ¶ren. Das GebÃ¤ude an der Strasse B Nr. 15a soll gemÃ¤ss der BeschwerdefÃ¼hrerin - entgegen der Bezeichnung in der Police - nur BÃ¼ros und ein Archiv umfassen. Es stellt sich die Frage, ob die Kubaturen der beiden GebÃ¤ude fÃ¼r die Beurteilung des Schwellenwerts von 3'000 m3 zusammenzurechnen sind.
2.6.11 Eine kantonale Bewilligung ist erforderlich, wenn eine besondere GefÃ¤hrdung oder ein betrÃ¤chtliches Schadenrisiko besteht (Â§ 13 Abs. 1 FSG). GemÃ¤ss ThurGIS grenzen beide GebÃ¤ude unmittelbar aneinander und bilden eine organisatorische Einheit. Bei einem Brand in einem GebÃ¤ude wÃ¤re auch das andere GebÃ¤ude bedroht. Es erscheint daher sachgerecht, die beiden Kubaturen zur Beurteilung des Schadenspotenzials zu addieren. An dieser Beurteilung wÃ¼rde sich selbst dann nichts Ã¤ndern, wenn das GebÃ¤ude an der Strasse B Nr. 15a - wie von der BeschwerdefÃ¼hrerin geltend gemacht - keinen Produktionsbetrieb sondern nur BÃ¼ros und ein Archiv umfassen wÃ¼rde. Die gegenteilige Auffassung wÃ¼rde zu einer nicht zu rechtfertigenden Schlechterstellung gegenÃ¼ber Betrieben fÃ¼hren, welche ihre BÃ¼ros und das Archiv im selben GebÃ¤ude untergebracht haben.
2.6.12 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Kubaturen beider GebÃ¤ude zusammenzurechnen sind, weil die GebÃ¤ude eine organisatorische Einheit bilden. Weil die Kubatur insgesamt 3'877 m3 und damit mehr als der Schwellenwert von 3'000 m3 betrÃ¤gt, ist eine kantonale Feuerschutzbewilligung erforderlich.
2.7
2.7.1 Zu prÃ¼fen ist weiter, wer fÃ¼r die Erteilung der kantonalen Bewilligung zustÃ¤ndig ist.
2.7.2 Der Gesetzgeber hat die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung an den Regierungsrat delegiert (Â§ 13 Abs. 2 FSG). Dieser hat wiederum die GebÃ¤udeversicherung mit der Erteilung der kantonalen Bewilligung betraut (Â§ 6 Abs. 1 FSV).
2.7.3 Fraglich ist, wer innerhalb der GebÃ¤udeversicherung zur Erteilung der Bewilligung zustÃ¤ndig ist. Als Organe der GebÃ¤udeversicherung gelten der Verwaltungsrat, die Direktion und die Kontrollstelle (Â§ 2 Abs. 1 GebG). Die Aufgaben der Organe sind im GebOrgR geregelt. Der Verwaltungsrat ist namentlich fÃ¼r die Wahl der anderen Organe und die Genehmigung der Jahresrechnung zustÃ¤ndig (Â§ 1 Abs. 1 GebOrgR). Die Kontrollstelle wiederum prÃ¼ft die Rechnung und erstattet zuhanden des Verwaltungsrats Bericht (Â§ 8 Abs. 1 GebOrgR). SÃ¤mtliche Aufgaben, die nicht dem Verwaltungsrat oder der Kontrollstelle zugewiesen sind, obliegen der Direktion (Â§ 7 Abs. 1 GebOrgR). Die Intervention (FeuerÂ¬inspektorat) und die PrÃ¤vention (baulicher Brandschutz) sind keinem Organ explizit zugewiesen. Folglich entscheidet die Direktion Ã¼ber die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung. Die zustÃ¤ndige Direktion trÃ¤gt gemÃ¤ss dem Organigramm der GebÃ¤udeversicherung den Namen "PrÃ¤vention".
2.7.4 Der erstinstanzliche Entscheid vom 13. September 2023 wurde von der Direktion "PrÃ¤vention Brandschutz" und damit vom zustÃ¤ndigen Organ der GebÃ¤udeversicherung erlassen. Entsprechend ist die erstinstanzliche ZustÃ¤ndigkeit der Verfahrensbeteiligten gegeben.
3.
3.1 Die BeschwerdefÃ¼hrerin macht geltend, dass die Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung zur Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide der GebÃ¤udeversicherung zustÃ¤ndig sei (vgl. Â§ 39 Abs. 1 VRG und Â§ 44 Abs. 1 GebG). Die Vorinstanz sei zum Erlass des Rekursentscheids nicht befugt gewesen.
3.2 Die Verfahrensbeteiligte sowie die Vorinstanz wenden ein, dass das Feuerschutzamt zum Sicherheitsbereich des DJS gehÃ¶re (Anhang 2 GRR). Dem DJS komme die Aufsicht Ã¼ber den Feuerschutz zu (Â§ 6 Abs. 1 FSG). Die Vorinstanz sei zur Beurteilung des Rekurses zustÃ¤ndig gewesen.
3.3 Die Vorinstanz leitet ihre ZustÃ¤ndigkeit zur Beurteilung des Rekurses gegen die kantonale Feuerschutzbewilligung aus ihrer Aufsichtsfunktion Ã¼ber das Feuerschutzamt ab (vgl. Â§ 6 Abs. 1 FSG). Sie scheint davon auszugehen, dass die AufsichtsbehÃ¶rde automatisch auch Rechtsmittelinstanz ist. Dies ist jedoch nicht der Fall. Entscheide der Departemente kÃ¶nnen z.B. grundsÃ¤tzlich beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Â§ 54 Abs. 1 Ziff. 5 VRG). Die Aufsicht Ã¼ber das Departement steht demgegenÃ¼ber dem Regierungsrat zu (vgl. Â§ 55 Abs. 1 Ziff. 10 VRG). Von der aufsichtsrechtlichen ZustÃ¤ndigkeit darf also nicht ohne weiteres auf die RechtsmittelzustÃ¤ndigkeit geschlossen werden.
3.4 Zur Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide von Organen der GebÃ¤udeversicherung ist die Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung zustÃ¤ndig (Â§ 39 Abs. 1 VRG, vgl. auch Â§ 44 Abs. 1 GebG). Als Organ der GebÃ¤udeversicherung gilt auch die Direktion PrÃ¤vention, welche Ã¼ber die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung befindet (siehe E. 2.7.3). Folglich hÃ¤tte der Entscheid der Verfahrensbeteiligten bei der Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung angefochten werden mÃ¼ssen.
3.5 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zur Beurteilung des Rekurses nicht zustÃ¤ndig war. Die Beschwerde ist daher in dem Sinne gutzuheissen, als der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz vom 24. Oktober 2024 aufgehoben und der von der BeschwerdefÃ¼hrerin am 12. Oktober 2023 erhobene Rekurs an die Rekurskommission fÃ¼r die GebÃ¤udeversicherung zur Behandlung Ã¼berwiesen wird. Im Ãbrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten, da aufgrund der Ãberweisung keine Auseinandersetzung mit den weiteren Vorbringen der BeschwerdefÃ¼hrerin in diesem Verfahren erfolgt.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2024.146/E vom 7. Mai 2025
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