so_gerichte · VWBES.2013.406 · 2014-07-22 · de
Lärmsanierungsprojekt

Art. 13 ff. LSV, 108 SSV. Lärmsanierung von Kantonsstrassen. Tempo 30. Es ist nicht in jedem Einzelfall ein Gutachten eines Verkehrsingenieurs einzuholen. Es ist verbindlich festzulegen, welche Sanierungsmassnahmen an welchem Strassenabschnitt bis zu welchem Zeitpunkt zu treffen sind. Es ist aufzuzeigen, wie die Sanierung nach Ablauf der Lebensdauer des lärmdämmenden Strassenbelags erreicht werden soll. Die Grundstücke, bei denen Erleichterungen im Sinn von Art. 14 LSV gewährt werden sollen, sind einzeln aufzuführen.

Solothurn Verwaltungsgericht 22.07.2014 VWBES.2013.406
Soleure Verwaltungsgericht 22.07.2014 VWBES.2013.406
Soletta Verwaltungsgericht 22.07.2014 VWBES.2013.406

SOG 2014 Nr.18
Art. 13 ff. LSV, 108
SSV.
Lärmsanierung von Kantonsstrassen. Tempo 30. Es ist nicht in jedem Einzelfall
ein Gutachten eines Verkehrsingenieurs einzuholen. Es ist verbindlich
festzulegen, welche Sanierungsmassnahmen an welchem Strassenabschnitt bis zu
welchem Zeitpunkt zu treffen sind. Es ist aufzuzeigen, wie die Sanierung nach
Ablauf der Lebensdauer des lärmdämmenden Strassenbelags erreicht werden soll.
Die Grundstücke, bei denen Erleichterungen im Sinn von Art. 14 LSV gewährt
werden sollen, sind einzeln aufzuführen.
Sachverhalt:
Gestützt auf die Sanierungspflicht
gemäss Art. 13 und 17 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes (LSV, SR 814.41)
liess das kantonale Amt für Verkehr und Tiefbau (AVT) ein Lärmsanierungsprojekt
über alle Kantonsstrassen in Nunningen ausarbeiten. Gegen das Projekt erhob der
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Solothurn, Einsprache, dies u.a. mit
dem Begehren, die bundesrechtlich vorgeschriebene Lärmsanierung sei mit
Massnahmen an der Quelle, also Verkehrsberuhigungsmassnahmen und/oder
Geschwindigkeitsreduktionen (Tempo 30), umzusetzen. Desgleichen beantragte der
VCS, im Bericht zum Lärmsanierungsprojekt seien auch Massnahmen an der Quelle
zu prüfen und die Erleichterungsanträge gemäss Art. 14 LSV seien abzuweisen.
Der Regierungsrat zog mit Beschluss Nr. 2013/1791 vom 24. September
2013 sinngemäss in Erwägung, das AVT habe den aufgelegten Bericht zum Thema
einer Geschwindigkeitsreduktion sowie von verkehrsberuhigenden Massnahmen
ergänzt. Mit Blick auf die Funktion der Kantonsstrassen, der grossen Anzahl der
Verkehrsteilnehmenden und der hohen Kosten für bauliche Umgestaltung seien eine
Herabsetzung der Geschwindigkeit oder andere verkehrsbeschränkende Massnahmen
zur Vermeidung der Lärmbelastung weder zweck- noch verhältnismässig.
Infolgedessen beschloss der Regierungsrat:
«3.1 Die Einsprache des Verkehrs-Club
der Schweiz, Sektion Solothurn, wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
Verfahrenskosten werden keine auferlegt.
3.2 Das Lärmsanierungsprojekt (LSP)
mit den zusätzlichen Ergänzungen bezüglich den verkehrsberuhigenden Massnahmen
der Bretzwilerstrasse, Grellingerstrasse, Eichelbergstrasse, Zullwilerstrasse
und Brunngasse in Nunningen wird genehmigt.
3.3 Bei 23 Liegenschaften sowie 13
erschlossenen und nur teilweise überbauten Parzellen werden die
Immissionsgrenzwerte auch nach der Sanierung überschritten, so dass für diese
Liegenschaften Erleichterungen gemäss Artikel 14 der Lärmschutz-Verordnung
gewährt werden.
3.4 Bei keinem der Gebäude ist nach
der Sanierung der Alarmwert überschritten. Es sind keine Schallschutzmassnahmen
an den Gebäuden anzuordnen.
3.5 Das Amt für Verkehr und Tiefbau
wird beauftragt, das Sanierungsprojekt entsprechend den finanziellen
Möglichkeiten im Rahmen des Strassenbauprogrammes zu realisieren.»
Gegen diesen Beschluss erhob der VCS,
Sektion Solothurn, Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, Ziff.
3.1-3.3 und 3.5 des angefochtenen Beschlusses seien aufzuheben und die Sache an
die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Weiter sei die Vorinstanz
anzuweisen, ein Gutachten nach Art. 108 Abs. 4 der Signalisationsverordnung
(SSV, SR 741.21) und entsprechend den Anforderungen des Bundesgerichtsurteils
1C_370/2011 einzuholen, in welchem die Möglichkeiten einer Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit in Nunningen zu ermitteln sei. Zusammenfassend wirft der
Beschwerdeführer dem AVT vor, das Lärmschutzprojekt der Firma J. Ingenieure AG
in Ziff. 5.1 selbständig ergänzt zu haben, hält dem Amt allerdings zugute,
dieses Vorgehen offen gelegt zu haben. Der fragliche Abschnitt sei erst als
Reak­tion auf das Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2013.143 vom 3. Juni
2013 (Derendingen) eingefügt worden, und dies nicht nur im Fall des
Lärmsanierungsprojekts Nunningen, sondern in sämtlichen inzwischen im Kanton
aufgelegten Lärmsanierungsprojekten. Aufgrund der nachträglichen Ergänzung von
Seiten des Kantons sei das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt
worden, weil er nicht bereits im Auflageverfahren zur angeblichen
Unverhältnismässigkeit der Temporeduktion habe Stellung nehmen können. Weiter
wendet sich der Beschwerdeführer gegen die «selbst gewählte Vorgabe» des AVT,
wonach auf verkehrsorientierten Strassen keine Temporeduktion stattfinden
dürfe. Damit habe die Vorinstanz das für eine Interessenabwägung erforderliche
Ermessen unterschritten und nicht nur Art. 16 f. des Umweltschutzgesetzes
(USG, SR 814.01) verletzt, sondern sei auch in Willkür verfallen, weil sie die
ihr zustehende Kognition unzulässigerweise eingeschränkt habe. U.a. habe die
Vor­instanz übersehen, dass die bundesgerichtliche Praxis Temporeduktionen
nicht mehr nur aus Gründen des verbesserten Verkehrsflusses befürworte, sondern
auch bei Lärmsanierungen sogar auf Hauptstrassen, soweit die mit Gutachten
abzuklärenden Voraussetzungen gegeben seien. Die Meinung des Regierungsrats,
wonach verkehrslenkende und -beruhigende Massnahmen im Rahmen eines
Sanierungsprojekts nicht zu prüfen seien, entspreche nicht dem aktuellen Stand
der Rechtsprechung. Nach Praxis und Lehre sei das Gutachten nach Art. 108 Abs.
4 SSV Mittel zur richtigen Sachverhaltsfeststellung. Als Ausdruck des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sei auch die Beschränkung einer Temporeduktion
auf die Hauptverkehrszeiten denkbar. Diese Frage sei ebenfalls durch ein
Gutachten zu klären.
Das Bau- und Justizdepartement (BJD)
schloss namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne. Sinngemäss und im Wesentlichen führt das Departement
aus, der aufgelegte Lärmbericht sei aufgrund des Verwaltungsgerichtsurteils in
Sachen Derendingen überarbeitet und ergänzt worden. Dabei sei das Kapitel «5.1
Verkehrsberuhigende Massnahmen» mittels einer Grobanalyse behandelt worden.
Eine solche entspreche nicht vollumfänglich einem ausführlichen Gutachten, aber
die wichtigsten Punkte seien untersucht worden. Es könne nicht Sinn der
Rechtsordnung sein, dass für jedes Lärmsanierungsprojekt ein komplettes
Gutachten für die Beantwortung dieser Frage in Auftrag gegeben werden müsse.
Dies mache vielmehr nur bei Strassenteilgebieten Sinn, bei welchen aufgrund der
Grobanalyse eine Tempo-30-Zone denkbar sei. Umfassende Gutachten seien teuer
und sollten daher nur dort erstellt werden müssen, wo tatsächlich eine
Unsicherheit bestehe. Mit Blick auf die Rechtsprechung müssten im
Plangenehmigungsverfahren nicht sämtliche denkbaren Alternativen im Detail
projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufwiesen oder
offensichtlich unverhältnismässig erschienen, dürften nach einer summarischen
Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Der Bericht habe die
Frage nach einer allfälligen Geschwindigkeitsreduktion seriös abgeklärt und
untersucht. Da im Grundsatz der Entscheid des Vernehmlassungs- und
Auflageexemplars nicht geändert worden sei, habe es sich erübrigt, eine neue
Vernehmlassung durchzuführen. Die Ortsdurchfahrt durch Nunningen werde durch
die Temporeduktion verzögert. Dies wirke sich erschwerend auf die
Busverbindungen aus. In Nunningen träfen drei solche aufeinander. Hier sei die
Geschwindigkeit von zentraler Bedeutung. Es könne sogar bedeuten, dass aufgrund
der verlorenen Zeit Extrakurse eingeschoben werden müssten, was zu grossen
Verteuerungen führen könne. Auch hier könne die Zweck- und Verhältnismässigkeit
geprüft werden.
Das Verwaltungsgericht führte am 10.
Juni 2014 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung durch. Anwesend waren
neben den Parteien ein Vertreter des mit dem Lärmsanierungsprojekt betrauten
Ingenieurbüros und der Gemeindepräsident von Nunningen. Anlässlich der Begehung
ergab sich u.a., dass für den Abschnitt der Zullwilerstrasse «Glasi» bis
Zullwilerstrasse 7 ein Strassenbauprojekt geplant sei, in dessen Rahmen – neben
der Verlängerung der Bushaltebuchten und der Anpassung der Haltekanten – auch
lärmdämmende Beläge eingebaut würden und dessen Auflage unmittelbar bevorstehe.
Im Amtsblatt vom 13. Juni 2014 wurde denn die Auflage des neuen
Erschliessungsplans für diesen Bereich auch publiziert. Eine entsprechende
Belagserneuerung ist für die Grellingerstrasse in den Jahren 2016/2017 geplant.
Auf den Vorhalt der mangelnden Koordination zwischen Lärm- und
Strassensanierung machten die Vertreter des BJD geltend, eine solche habe sehr
wohl stattgefunden, weshalb auch lärmdämmender Belag der neusten Generation
verwendet werde (dazu sogleich E. II 3.3 hiernach). Dieser bringe viel mehr als
Tempo 30.
Weiter ergab sich anlässlich der
Begehung und Befragung, dass auf den Nunninger Strassen hauptsächlich «Zu- und
Wegpendler» verkehren; entsprechend fallen die Verkehrsspitzen in die Morgen- und
Abendzeit. Bei Einführung von Tempo 30 im Dorfzentrum gäbe es (theoretisch)
Schleichwege durchs Quartier. Ein Ausweichen auf diese Quartierstrassen sei
aber unrealistisch. Im Dorf selber sei der Verkehrslärm kein Thema. Bei der
Kirche habe man zur Temporeduktion Schwellen eingebaut, diese aber wieder
entfernen müssen. Eine Tempo-30-Zone beim Altersheim/Kindergarten sei abgelehnt
worden. Der Bus fahre wochentags bis Mitternacht, an den Wochenenden fahre ein
Bus in Laufen um zwei Uhr früh ab. Jede Familie habe mindestens ein Auto. In
Nunningen gebe es relativ viel Bau- und Baunebengewerbe, damit verbunden seien
ca. 600 Arbeitsplätze (bei 1‘850 Einwohnern).
Weiter wurde von den Vertretern des
BJD und dem Ingenieur ausgeführt, bei jeder Strassensanierung werde
lärmdämmender Belag angestrebt. Ein Deckbelag habe eine (akustische)
Lebensdauer von 12 bis 15 Jahren. Man könne den Belag einmal abhobeln, um
wieder ein gutes Dämmresultat zu erlangen. Die Lebensdauer des Belags hänge
auch vom Winterdienst ab. Die Erstellung der Beläge sei im Mehrjahresprogramm
des Kantons für Strassenbau und –unterhalt enthalten. Das Programm werde den
Gemeinden vier Jahre im Voraus mitgeteilt. Wo dieses keine entsprechenden
Aussagen enthalte, falle die Belagserneuerung unter den Unterhalt. Auf den
Vorhalt hin, im Dispositiv des RRBs fehlten sämtliche Angaben dazu, was bis
wann zu unternehmen sei, wurde auf Anhang 8 des Lärmsanierungsprojekts
verwiesen, wo bei jeder Liegenschaft die zu treffende Massnahme aufgeführt sei.
Zur vom Beschwerdeführer verlangten
Prüfung der Temporeduktion gab der Ingenieur an, ein Gutachten über Tempo 30
übersteige das Wissen eines Akustikers. Dazu müsse ein Verkehrsingenieur
beigezogen werden. Nach einer Faustformel könne man sagen, eine Reduktion der
Geschwindigkeit um 10 km/h bringe eine Lärmreduktion von 1 dB(A). Die
Unsicherheit sei jedoch wegen des Motoren- und des Rollgeräuschs hoch. Die
Vertreter des BJD hielten in diesem Zusammenhang nachdrücklich fest, es werde
sehr wohl koordiniert. Der Projektleiter und der Kreisleiter würden auch die
Akustikabteilung beiziehen. Die Gemeinde und das Amt für Umwelt würden
ebenfalls miteinbezogen. Mit einem lärmdämmenden Belag seien die Grenzwerte
weitgehend eingehalten. Die wirtschaftliche Tragbarkeit sei ein wichtiger
Faktor. Nun würden die Kriterien für eine vorgängige Grobanalyse ausgearbeitet.
Tempo 30 werde aber die grosse Ausnahme bleiben.
Das Verwaltungsgericht heisst die
Beschwerde im Hauptpunkt gut. Der angefochtene Entscheid vermag den
Anforderungen an eine Sanierungsverfügung nicht zu genügen und Ziff. 3.1 bis
3.3 sowie Ziff. 3.5 des Entscheids-Dispositivs sind aufzuheben. Das BJD
hat namens des Regierungsrats verbindlich aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen
welcher Strassenabschnitt in Nunningen bis zu welchem Zeitpunkt saniert werden
muss. Gleichzeitig ist auch festzulegen, was dereinst zu unternehmen sein wird,
wenn die akustische Lebensdauer des neuen Strassenbelags abgelaufen ist.
Entsprechend anzupassen und zu nennen sind die Liegenschaften, bei welchen
Erleichterungen gewährt werden sollen.
Aus den Erwägungen:
2. Was die vom AVT selber vorgenommene
Ergänzung des Lärmsanierungsprojekts in Ziff. 5.1
nach
der Auflage
anbelangt, ist die Rüge des Beschwerdeführers zur Gehörsverletzung
grundsätzlich gerechtfertigt. Wird eine solche Ergänzung vorgenommen, ist sie
den möglichen Drittbetroffenen zur Kenntnis zu bringen. Dass der umstrittenen
Textpassage grössere Bedeutung zukommt, als dies vom BJD dargestellt wird,
zeigt das nun anhängige Verfahren. Immerhin wird mit diesem Text die Kritik des
Verwaltungsgerichts im Fall Derendingen aufgenommen und die Problematik der
Lärmminderung mittels Temporeduktion thematisiert. Wie der Beschwerdeführer zu
Recht einräumt, ist der angefochtene Entscheid transparent und macht auf dieses
Vorgehen aufmerksam. Der Gehörsmangel kann jedenfalls als geheilt gelten, zumal
dem Verwaltungsgericht volle Kognition zukommt (§ 67
bis
Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG, BGS 124.11]) und eine Rückweisung einem
prozessualen Leerlauf gleichkäme.
3. Bei der Kantonsstrasse in Nunningen
handelt es sich um eine bestehende ortsfeste Altanlage im Sinn von Art. 7 Abs.
7 und Art. 2 Abs. 1 LSV, deren Betrieb und Nutzung zu
Überschreitungen der massgebenden Immissionsgrenzwerte führt und die daher nach
den Bestimmungen von Art. 16 Abs. 1 USG und Art. 13 ff. LSV saniert werden muss
und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 13 Abs. 2 lit. a
LSV). Ziel der Sanierung ist, zumindest eine Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte zu vermeiden (Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV). Die
Vollzugsbehörde gewährt Erleichterungen, soweit die Sanierung
unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde oder
wenn überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und
Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der
Gesamtverteidigung der Sanierung entgegenstehen (Art. 17 USG und Art. 14 Abs. 1
LSV).
3.1 Bei der Gewährung von
Erleichterungen wird die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer
bestimmten Situation zugelassen. Es handelt sich um eine Ausnahmebewilligung,
deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen soll. Die Gewährung von
Erleichterungen soll nach dem Willen des Gesetzgebers restriktiv gehandhabt
werden und setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen
und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft werden (Urteil 1C_74/2012 des
Bundesgerichts vom 19. Juni 2012 E. 3.1; 1C_496/2009 vom 16. Juli 2010 E. 3.1,
in: URP 2010 S. 729; RDAF 2011 I S. 468; Urteil 1C_45/2010 vom 9. September
2010 E. 2.1, in: URP 2010 S. 625). Allerdings müssen im Plangenehmigungsverfahren
nicht alle denkbaren Alternativen im Detail projektiert werden. Varianten, die
erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich unverhältnismässig scheinen,
dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren
ausgeschieden werden (Urteil 1C_74/2012 E. 3.1).
3.2 Gemäss Dispositiv-Ziff. 3.3 des
angefochtenen Beschlusses werden die Immissionsgrenzwerte bei 23 Liegenschaften
sowie bei 13 erschlossenen und nur teilweise überbauten Parzellen «auch nach
der Sanierung» überschritten. Für diese Grundstücke hat der Regierungsrat darum
Erleichterungen nach Art. 14 LSV gewährt. Was unter der erwähnten Sanierung zu
verstehen ist, geht aus dem Beschluss nicht hervor. Zur Begründung für die
Erleichterungen werden im Lärmsanierungsprojekt einerseits die fehlende
Wirksamkeit von Lärmschutzwänden (aufgrund der Lage bzw. Erschliessung der
betroffenen Gebäude) oder deren Widerspruch zum Ortsbildschutz genannt. Bei den
nur teilweise überbauten Parzellen böten Lärmschutzwände keine Lösung, da weder
Erschliessung noch architektonische Gestaltung der dereinstigen Bauten heute
schon bekannt seien. Das Projekt geht darum davon aus, in diesen Fällen sei der
Belagsersatz die einzig mögliche Massnahme an der Quelle mit quantifizierbarer
Wirkung. Das Strassenunterhaltsprogramm des Kantons Solothurn sehe periodische
Belagserneuerungen vor. Im Rahmen dieser Erneuerung werde auf der
Zullwilerstrasse und auf der Grellingerstrasse ein ACMR8-Belag eingebaut
(Lärmsanierungsprojekt S. 16). Damit sollen die Lärmbelastungen bei sieben
Gebäuden und drei weiteren Parzellen unter den Immissionsgrenzwert gesenkt
werden. Verbleiben würden die erwähnten 23 Gebäude und 13 teils unüberbauten
Parzellen. Anhang 8 des Lärmsanierungsprojekts beinhaltet sodann eine
detaillierte Zusammenstellung der Erleichterungsanträge, in welchen auch die
vorgesehenen Massnahmen dargestellt werden. Möglich wäre nach den einzelnen
Formularen eine Belagssanierung, eine Geschwindigkeitsbegrenzung, eine
Lärmschutzwand oder Schallschutzfenster/Lüfter. Angekreuzt ist in verschiedenen
Fällen die Belagssanierung, die anderen Massnahmen gelangen nirgends zur
Anwendung. Im Dispositiv des angefochtenen RRBs fehlen indes sämtliche Angaben
zu den vorgesehenen Sanierungsmassnahmen: Weder wird festgelegt, was genau zu unternehmen
ist (namentlich die Belagserneuerung findet keine Erwähnung), noch finden sich
darin verbindliche Fristen, bis wann diese Massnahmen realisiert sein müssen.
Die blosse Genehmigung des Lärmsanierungsprojekts und die Gewährung von
Erleichterungen stellen keine Sanierung im Sinne der vorbeschriebenen
gesetzlichen Bestimmungen dar. Eine verbindliche Verpflichtung zur Vornahme
effektiver Bemühungen zur Lärmverminderung fehlt gänzlich.
3.3 Wie die Instruktionsverhandlung
ergeben hat, soll im Rahmen des nun anstehenden Strassensanierungsprojekts auf
der Zullwilerstrasse ein neuer Belag des Typs «SDA 8b» eingebaut werden, bei
dem es sich um semidichten Asphalt handle und der in einer Anfangsphase eine
Lärmreduktion von 6 bis 7 dB(A) bewirke. Am Ende der Lebensdauer sei immer noch
von einer Reduktion um 2 dB(A) auszugehen. Die «akustische» Lebensdauer eines
solchen Belags betrage ca. 10 bis 15 Jahre. Eine solche Belagserneuerung ist
auch für die Grellingerstrasse vorgesehen. Der Zeithorizont dort wird auf
2016/2017 festgelegt. Auch der Beschwerdeführer nahm zustimmend zur Kenntnis,
dass mit einer derartigen Reduktion die Immissionsgrenzwerte weitgehend
eingehalten werden können. Auf die mangelnde Koordination zwischen
Lärmsanierungs- und Strassenbauprojekt angesprochen, wehrten sich die Vertreter
des BJD. Eine solche finde sehr wohl statt. Umso mehr hat diese aber Eingang in
den Sanierungsbeschluss der Regierung zu finden: In diesem ist aufzuzeigen,
anhand welcher Belagsarbeiten an welchen Strassenabschnitten wann welche
Grenzwerte eingehalten werden sollen. Es kann nicht angehen, die gesetzlich
vorgeschriebene Lärmsanierung der Kantonsstrassen dergestalt vorzunehmen, dass
einfach die Überschreitungen festgestellt und dann für die betroffenen
Liegenschaften Erleichterungen erteilt werden. Nachdem offenbar bekannt ist,
dass im Rahmen der anstehenden Strassenbauarbeiten lärmdämmender Belag
verwendet wird, ist umso weniger einzusehen, warum dies im Sanierungsbeschluss
nicht erwähnt wird. In der vorliegenden Form jedenfalls vermag der angefochtene
Beschluss den Anforderungen an eine Sanierung im Sinn von Art. 16 USG und Art.
13 ff. LSV nicht zu genügen. Sonst bestünde die Verpflichtung, bei jedem
Strassenbauprojekt bzw. bei jeder Belagserneuerung wieder zu sanieren. Und
erfordert die Sanierung bewilligungspflichtige Änderungen der Anlage, so sind
das Sanierungs- und das Baubewilligungsverfahren (oder das nach Spezialgesetz,
z.B. Strassenbaugesetz, vorgesehene Bewilligungsverfahren) zu koordinieren
(André Schrade / Heidi Wiestner in: Kommentar USG, Zürich 2001, Art. 16 USG N
87). Auch dies lässt der angefochtene Beschluss vermissen, selbst wenn diese
Koordination faktisch stattgefunden haben mag. Das Resultat hat in den
Sanierungsentscheid mit einzufliessen.
4. Der Vollständigkeit halber sei
dennoch auf die Norm eingegangen, welche vor der Instruktionsverhandlung im
Zentrum des vorliegenden Beschwerdeverfahrens stand, nämlich Art. 108 Abs. 2
SSV. Dieser zählt die Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit erforderlich machen können, abschliessend auf: Eine
Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu
beheben (lit. a); bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines besonderen, nicht
anders zu erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf Strecken mit grosser
Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert (lit. c) oder es kann eine im
Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm,
Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). Einschränkend sieht Art. 32 Abs. 3 des
Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) vor, dass die vom Bundesrat
festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenstrecken von der
zuständigen Behörde nur aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt
werden darf. Der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen. Art. 108 Abs. 4 SSV nimmt
darauf Bezug und präzisiert, dass vor der Festlegung von abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten durch ein Gutachten (Art. 32 Abs. 3 SVG) abgeklärt
wird, ob die Massnahme nötig (Abs. 2), zweck- und verhältnismässig ist oder ob
andere Massnahmen vorzuziehen sind. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die
Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann. Ausnahmsweise und
bei besonderen örtlichen Gegebenheiten kann aber auch ein Hauptstrassenabschnitt
in eine Tempo-30-Zone einbezogen werden, namentlich in einem Ortszentrum oder
in einem Altstadtgebiet (Art. 2a Abs. 6 SSV).
4.1 Unbestritten ist, dass dazu kein
Gutachten im Sinn von Art. 108 Abs. 2 SSV zu Auswirkungen einer Temporeduktion
eingeholt worden ist. Der Regierungsrat rechtfertigt diesen Verzicht mit einer
sogenannten «Grobanalyse», aufgrund welcher klar gewesen sei, dass eine
Herabsetzung der Geschwindigkeit unverhältnismässig wäre. Das BJD geht in der
von ihm vorgenommenen Ergänzung in Ziff. 5.1 des Projekts einleitend davon aus,
eine Veränderung der heute signalisierten Geschwindigkeiten oder andere
verkehrsberuhigende oder –beschränkende Massnahmen seien aufgrund der Bedeutung
der hier untersuchten Kantonsstrassen als verkehrsorientierte
Hauptverkehrsstrassen nicht möglich resp. wären nicht zweck- und
verhältnismässig und würden dementsprechend im Lärmsanierungsprojekt auch nicht
vorgesehen. Weiter wird u.a. ausgeführt, mit der Einführung von Tempo 30 könnte
theoretisch je nach Streckenabschnitt und Beurteilungszeitraum eine
Lärmminderung von ca. 1.0 dB(A) tags und ca. 1.5 dB(A) nachts erwartet werden,
sofern die Strasse entsprechend baulich umgestaltet und dieses
Geschwindigkeitsregime von den Fahrzeuglenkern auch tatsächlich respektiert
würde. Damit würde sich die Höhe der einzelnen Immissionsgrenzwerte reduzieren,
nicht aber die Überschreitung an sich. Die zu erwartende Lärmminderung dürfte
nach Ansicht des BJD «bestenfalls an der Grenze der Wahrnehmbarkeit» liegen.
Weiter heisst es im Lärmsanierungsprojekt u.a., gemäss Strassengesetz bildeten
die Kantonsstrassen zusammen mit den Nationalstrassen das übergeordnete
Strassennetz. Sämtliche untersuchten Strassen dienten dem überregionalen
Verkehr und seien regionale Hauptverbindungen. Der Kanton Solothurn richte sich
nach dem bfu-Modell Tempo 50/30 (dazu sogleich), welches das innerörtliche
Strassennetz in siedlungs- und verkehrsorientierte Strassen unterteile. Um die
verkehrsorientierten Strassen (Kantonsstrassen und wichtige Gemeindestrassen)
für den fliessenden Verkehr attraktiv und leistungsfähig zu halten, sehe dieses
Modell vor, darauf das generell geltende Temporegime von 50 km/h
beizubehalten. Bei den Strassen in Nunningen handle es sich um im
Innerortsbereich genügend breite, gut ausgebaute, verkehrsorientierte
Kantonsstrassen mit einseitigen und teilweise beidseitigen Trottoirs. Der
Gesamtverkehr zwischen 1‘200 und 4‘000 Fahrzeugen pro Tag (durchschnittlicher
Tagesverkehr [DTV] 2010) bestehe überwiegend aus Durchgangsverkehr. Die für die
Fussgänger vorhandenen Anlagen entsprächen den aktuellen Erkenntnissen zur
Verkehrssicherheit. Es bestehe keine Häufung von Unfällen, die eine
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit notwendig machen würde. Beobachtungen
hätten gezeigt, dass die Fahrweise infolge der diversen Einfahrten,
Erschliessungen, Parkierungsanlagen und der gekrümmten Strassengeometrie als
stetig wahrgenommen werde. Dadurch reduziere sich das effektiv zu erreichende
Lärmminderungspotential zusätzlich. Entlang der Kantonsstrassen seien keine
Sicherheitsdefizite oder betrieblichen Defizite vorhanden, die nur mit
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit behoben werden könnten. Eine
Geschwindigkeitsbeschränkung als Lärmsanierungsmassnahme könne nicht ohne
Umgestaltung des jeweiligen Strassenraums verfügt werden. Es brauche hierfür
weitere flankierende Massnahmen im Rahmen eines Strassenbauprojekts. Für die
Realisierung von baulichen Massnahmen fehle auch die Voraussetzung einer
Erwähnung im kantonalen Bauprogramm für die Kantonsstrassen. Solche
Strassenprojekte, welche vom Kantonsrat beschlossen würden, seien entlang der
Haupt- und Büsserachstrasse in Fehren (sic!) nicht vorgesehen. Zusammenfassend
wird festgehalten, unter Berücksichtigung der Funktion der vorliegenden
Kantonsstrassen, der grossen Anzahl der Verkehrsteilnehmenden und der hohen
Kosten für bauliche Umgestaltung würden eine Herabsetzung der Geschwindigkeit
oder andere verkehrsbeschränkende Massnahmen zur Vermeidung der Lärmbelastung
als nicht zweckmässig und unter Berücksichtigung des erreichbaren, insgesamt
geringen lärmtechnischen Nutzens als nicht verhältnismässig eingestuft. Die
rechtlichen
Voraussetzungen für eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit nach Art. 108
Abs. 2 SSV seien nicht gegeben.
4.2 Offenbar handelt es sich bei den
soeben zitierten Ausführungen um Textbausteine, die seit dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts in Sachen Derendingen standardmässig Eingang in die
anhängigen Lärmsanierungsprojekte finden. Die kantonale Fachstelle nimmt eine
«Grobanalyse» vor und legt das Hauptgewicht auf die Charakterisierung der
betroffenen Strassenzüge: Gilt ein solcher als «verkehrsorientiert», fällt aus
Sicht des Departements eine Geschwindigkeitsreduktion von vornherein ausser
Betracht. Tempo 30 soll demnach höchstens für «siedlungsorientierte» Strassen
geprüft werden. Mit diesem Vorgehen nimmt das BJD eine antizipierte Würdigung
der Verhältnismässigkeit allfälliger Temporeduktionen vorweg, welche das
Instrument der Lärmreduktion mittels Geschwindigkeitsherabsetzung auf
Hauptstrassen gar nie zulässt, sind doch diese immer «verkehrsorientiert». Wenn
sich das Departement dazu auf die Fachbroschüre «Tempo-30-Zonen» der
Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) stützt, verkennt es, dass diese
Broschüre einzig den Sicherheitsaspekt der 30er-Zone beleuchtet, sich aber mit
keinem Wort zur allenfalls möglichen Lärmverminderung äussert. Im Übrigen hat
das Bundesgericht schon in BGE 136 II 539 E. 2. 3 S. 546 festgehalten, der
Broschüre der bfu komme nicht der Charakter eines Rechtssatzes oder einer
Weisung zu, weshalb hierauf nicht abzustellen sei. Dass auch auf Hauptstrassen
eine Herabsetzung der generellen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h
denkbar ist, wurde ebenfalls in BGE 136 II 539 E. 2.2 f. S. 544 f.
festgestellt und im Urteil 1C_45/2010 (Zug) bestätigt. Im letztzitierten Fall
hatten es die kantonalen Behörden ebenso von vornherein als unzweckmässig
erachtet, eine Temporeduktion für Hauptstrassen überhaupt näher zu prüfen, was
vom Bundesgericht gerügt wurde. Und schliesslich wurde in BGE 139 II 145 (E. 2
bis 5) wiederum der Einbezug einer Hauptstrasse im Ortskern in eine
Tempo-30-Zone als gerechtfertigt erachtet, wenn auch aus Gründen der
Verkehrssicherheit.
4.3 Zwar ist dem federführenden BJD
zuzugestehen, dass nicht in jedem Fall automatisch ein Gutachten einzuholen
sein wird. Die Ausführungen der Beteiligten anlässlich der
Instruktionsverhandlung haben denn auch gezeigt, dass vorliegend mit den
geplanten Belagserneuerungen wohl wirksamere Lärmreduktionen erreicht werden
dürften als mit der Einführung von Tempo 30. Immerhin sei angemerkt, dass
etwaige Auswirkungen einer Geschwindigkeitsherabsetzung auf den Busverkehr
weniger dramatisch ausfallen dürften als in der Vernehmlassung ans
Verwaltungsgericht dargelegt. Auch sind sie nicht geeignet, als
«Killerargument» gegen jedwede Temporeduktion herzuhalten. In Münsingen etwa
sank die Durchfahrtszeit aufgrund einer Verstetigung des Verkehrs trotz
Reduktion der signalisierten Geschwindigkeit von über 2,5 Minuten auf unter 2
Minuten (Beat Obrist: Lärmsanierung an der Quelle durch Tempo 30,
Fachhochschule Nordwestschweiz, 4. Dezember 2013, S. 14).
Die Vertreter des BJD haben dargetan,
dass derzeit ein Kriterienkatalog für die erwähnte Grobanalyse ausgearbeitet
wird. Im vorliegenden Fall darf aufgrund der vorgesehenen Sanierungsmassnahmen
mittels Belagserneuerung von weiteren Abklärungen abgesehen werden, nachdem
auch der Beschwerdeführer zur Kenntnis nehmen durfte, dass die
Immissionsgrenzwerte mit den Lärmdämmungen weitgehend eingehalten werden und
sogar eine grössere Lärmreduktion als durch eine Geschwindigkeitsherabsetzung
resultieren dürfte. Wird aber künftig auf die Einholung eines Gutachtens
verzichtet, sind selbst in einer «Grobanalyse» detailliertere Abklärungen nötig
als die abstrakten Ausführungen, die nun in das Lärmsanierungsprojekt eingefügt
wurden. Angelehnt werden kann dabei etwa an die «Vollzugshilfe Temporeduktion
auf Kantonsstrassen Kanton Aargau», die acht Kriterien aufstellt, anhand derer
in einem ersten Schritt geprüft wird, ob ein Gutachten nötig ist. Wird diese
Grobanalyse
vor
der Fertigstellung des Lärmsanierungsprojekts
vorgenommen, kann das allenfalls erforderliche Gutachten – unter zusätzlichem
Beizug eines Verkehrsingenieurs – direkt in diesem Rahmen erstellt werden.
Damit dürften auch die Gutachtenskosten tiefer gehalten werden. Die übrigen
finanziellen Gründe, welche der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung als
Hinderungsgrund für etwaige Temporeduktionen nennt, können wohl in einer späteren
Interessenabwägung berücksichtigt werden, eine solche aber nicht vorweg nehmen.
Eine vorgelagerte «Grobanalyse» ist also nicht per se unzulässig. Was jedoch
nicht angehen kann, ist, sogenannt «verkehrsorientierte» Strassen vorab von
Temporeduktionen auszunehmen.
4.4 Nicht ausschlaggebend ist, ob die
Immissionsgrenzwerte mittels Geschwindigkeitsherabsetzung
unterschritten
werden können. Der Verordnungswortlaut ist klar und unmissverständlich: Nach
Art. 108 Abs. 2 lit. d SSV genügt es, wenn  eine im Sinne der
Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe)
vermindert
werden kann (dazu auch der vom Beschwerdeführer zitierte Entscheid des
Bundesrats VPB 65.87 vom 27. November 2000 E. 4b). Unbestritten ist auch, dass
die möglichen Lärmminderungen je nach konkretem Fall in keinem akzeptablen
Verhältnis zu den dafür notwendigen Aufwendungen stehen können. Dies von
vornherein generell für Hauptstrassen zu prognostizieren, ist indes unzulässig
und stellt eine unzureichende Sachverhaltsfeststellung dar.
4.5 Dass Temporeduktionen bei stark
befahrenen Strassen zur Verbesserung des Verkehrsflusses und damit einhergehend
auch zu deutlich wahrnehmbaren Lärmminderungen beitragen können, hat das
Verwaltungsgericht mit Blick auf diverse Erfahrungen in E. 5.4 des Entscheids
VWBES.2013.143 aufgezeigt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seinem
Faktenblatt «Strassenlärm an der Quelle bekämpfen» vom 29. April 2014 aus, die
Herabsetzung der Geschwindigkeit sei eine einfache Massnahme, um den Strassenverkehr
leiser zu machen. So verringere Tempo 30 etwa die Lärmemissionen im Vergleich
zu Tempo 50 um zwei bis drei dB(A). Auch in Deutschland wurden unterschiedliche
Versuche mit der Einführung von Tempo 30 gemacht. Namentlich in Berlin wurde an
verschiedenen Orten nachts Tempo 30 angeordnet. Die Lärmminderungen lagen im
Bereich von 0.6 dB(A) bei guter Fahrbahnoberfläche, bis 2.1 dB(A) bei
schlechter Fahrbahnfläche. In Jena wurde 2010 zur Reduktion der nächtlichen
Lärmimmissionen auf der Bundesstrasse Tempo 30 eingeführt. Dort waren die
Resultate etwas besser als in Berlin, es konnten Reduktionen um 2 dB(A)
gemessen werden, die Häufigkeit hoher Schalldruckpegel reduzierte sich um etwa
die Hälfte. Am positivsten waren die Ergebnisse in Freiburg in Breisgau, wo mit
Tempo 30 statt 50 Pegelreduzierungen im Bereich von 3.1 dB(A) nachgemessen
wurden (Zusammenstellung bei Beat Obrist, a.a.O., Ziff. 3). Inzwischen liegen
auch für die Schweiz weitere Erhebungen vor: Im Rahmen der in E. 3.5 hiervor
erwähnten Masterarbeit wurden der Verkehr und das Fahrverhalten bei der
Einführung von Tempo 30 auf einer Versuchsstrecke, dem Geissensteinring in
Luzern, untersucht (Beat Obrist: Lärmsanierung an der Quelle durch Tempo 30,
Fachhochschule Nordwestschweiz, 4. Dezember 2013). Indem der Autor die
Resultate aus seinem Versuch mit den bereits vorliegenden Studienergebnissen
verglich, gelangte er zum Schluss, der Effekt von Tempo 30 sei nur schwierig zu
verallgemeinern. Sowohl die örtlichen Gegebenheiten, der Verkehr in der Ausgangssituation
(Verkehrsmenge, effektive Geschwindigkeiten), die sorgfältige Planung wie auch
die effektiv erzielte Geschwindigkeitsreduktion seien wesentliche Faktoren, die
bei der Beurteilung mitberücksichtigt werden müssten (Obrist, a.a.O., S. 5
und 50). Diese Erwägungen belegen, dass zu schematisches Vorgehen bei der
Beurteilung möglicher Temporeduktionen nicht zielführend ist.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Juli 2014 (VWBES.2013.406)