so_gerichte · ZZ.1977.29 · 1977-04-20 · de
Nichtwiederwahl, rechtliches Gehör

Art. 4 BV (Grundsatz des rechtlichen Gehörs); § 28 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; Art. 6 Abs. 3 KV; §§ 23 Abs. 3, 24 Abs. 2 VRG. Verfahren bei Nichtwiederwahl eines Beamten:- Der Beamte ist vor Erlass der Nichtwiederwahl-Verfügung anzuhören und es ist ihm vorher der Grund der beabsichtigten Nichtwiederwahl - genügend konkretisiert - bekanntzugeben (Erw. a-Erw. c);- zur Frage, inwiefern dem Beamten die Namen von Auskunftspersonen verschwiegen, bzw. inwiefern ihm zum Schutze dieser Personen die Akteneinsicht verweigert werden darf (Erw. d);- zum Begriff des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens (Erw. a und Erw. c).

SOG 1977 Nr. 29

-Der Beamte ist vor Erlass der Nichtwiederwahl-Verfügung
anzuhören und es ist ihm vorher der Grund der beabsichtigten Nichtwiederwahl -
genügend konkretisiert - bekanntzugeben (Erw. a-Erw. c);

-zur Frage, inwiefern dem Beamten die Namen von
Auskunftspersonen verschwiegen, bzw. inwiefern ihm zum Schutze dieser Personen
die Akteneinsicht verweigert werden darf (Erw. d);

-zum Begriff des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens (Erw. a
und Erw. c).

In dem in Nr. 28 hievor erwähnten verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
machte der Beschwerdeführer vorab Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch den
Stiftungsrat des Bürgerspitals geltend. Das Verwaltungsgericht hiess diese Rüge
gut mit der folgenden Begründung: a) Die Parteien sind übereinstimmend der
Meinung, dass die Sache, wie sie dem Stiftungsrat vorgelegen ist, als
"nichtstreitiger Fall" im Sinne von § 23 Abs. 3 VGR anzusehen ist und
dass deshalb aus § 23 kein Anspruch auf vorgängige Anhörung und schon gar nicht
ein Anspruch auf Teilnahme an den Beweisvorkehren abzuleiten sei. Diese
Auffassung dürfte richtig sein. Wenn die Doktrin bezüglich Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren zwischen streitigen und
nichtstreitigen Verfahren unterscheidet, meint sie auf der einen Seite
Verfahren, bei denen es um Rechtssprechung, d. h. Streitentscheidung geht
(verwaltungsinterne oder verwaltungsgerichtliche), und auf der andern Seite die
übrigen Verfahren (so Tinner, Das rechtliche Gehör, ZSR 1964 2. HbB, S. 397 ff;
Giacometti, Allgemeine Lehre des rechtstaatlichen Verwaltungsrechtes, S. 454
f).Die Verfügung betreffend Nichtwiederwahl gehört selbstverständlich nicht zur
Rechtssprechung. Anderseits ist sie für den betreffenden Beamten von so
einschneidender Tragweite, dass auf Grund des aus Art. 4 BV abgeleiteten
bundesrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör zweifellos eine vorgängige
Anhörung unumgänglich ist. Das ist im Grunde genommen unbestritten. Im übrigen
kommt der grundsätzliche Anspruch auf vorgängige Anhörung nun auch in der Verordnung
des Regierungsrates über die Wiederwahl der Beamten, Angestellten und Arbeiter
der kantonalen Verwaltung, der Anstalten und Betriebe für die Amtsdauer
1977-1981 vom 4.1.1977 zum Ausdruck (§ 4 Abs. 2).Umstritten ist indessen das
Ausmass der zu gewährenden Anhörung. Der Beschwerdeführer macht geltend, ihm
seien nur Pauschalvorwürfe bekanntgegeben worden, nicht aber Hinweise auf
konkrete Vorfälle. Da ihm nicht bekanntgegeben worden sei, wann und wo, bei
welchen Gelegenheiten und unter welchen Umständen und gegenüber welchen
Personen er die Pflichtverletzungen begangen haben solle, sei ihm verunmöglicht
worden, die Behauptungen zu verifizieren und Gegenbeweise zu beantragen. Im besonderen
beanstandete er, dass ihm nicht Einsicht in den wesentlichen Inhalt der Akten
über die Erhebungen des Stiftungsrates bei Auskunftspersonen gegeben worden
sei. Wenn sich ein Beamter zur beabsichtigten Nichtwiederwahl soll äussern
können, muss er zuerst wissen, weshalb man die Wiederwahl ablehnen will. Die
Verordnung des Regierungsrates vom 4.1.1977 schreibt in diesem Sinne vor, dass
die Departemente ihre Anträge auf Nichtwiederwahl zu begründen haben und dass
diese Begründung dem betreffenden Staatsangestellten mitzuteilen sei mit
Fristsetzung zur Stellungnahme. Wenn, wie im vorliegenden Fall, nicht eine Verwaltungsabteilung
Antrag stellt, sondern die Wahlbehörde allein handelt, hat sie selbst vorweg
mitzuteilen, weshalb sie die Nichtwiederwahl ins Auge fasst. Der Stiftungsrat
stellt sich auf den Standpunkt, er habe mit seinen Schreiben vom 14.9.1976 und
vom 2.12.1976 sowie durch die Aussprache vom 4.11.1976 genügend mitgeteilt,
weshalb er die Nichtwiederwahl ins Auge fasse, und der Beschwerdeführer habe
sich gestützt auf diese Mitteilungen genügend verteidigen können. b) Es
rechtfertigt sich, vorab den Inhalt der Mitteilungen klarzustellen, auf die
sich der Stiftungsrat stützt, wenn er dem Einwand des Beschwerdeführers
gegenüber behauptet, er habe seine Vorwürfe genügend substantiiert. .(Das
Verwaltungsgericht gab hier den Wortlaut der Mitteilungen und den Ablauf der
erwähnten Aussprachen wieder.) c) Der Stiftungsrat bestreitet nicht, dass er
die Vorwürfe dem Beschwerdeführer in einer relativ pauschalen Form mitgeteilt
hat. Er beruft sich aber mit Hinweis auf Imboden/Rhinow,
Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., S. 509 darauf, dass in einem nichtstreitigen
Verfahren, wie es hier in Frage steht, die Betroffenen nur das Recht hätten,
vom Ergebnis des Beweisverfahrens Kenntnis zu nehmen und dazu Stellung zu
nehmen. Aus diesem Anspruch könne nicht ein solcher auf Mitteilung konkreter
Vorfälle (d. h. einzelner Punkte des Beweisverfahrens) abgeleitet werden. Diese
Auflassung des Stiftungsrates dürfte aber auf einem Missverständnis über die
betreffende Literaturstelle beruhen. Wenn hier unter Ziff. 2 gesagt wird, die
Beteiligten hätten das Recht, vom Ergebnis des Beweisverfahrens Kenntnis zu
nehmen, hebt sich das ab von dem unmittelbar vorher unter Ziff. 1 Gesagten, wo
vom Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren die Rede ist. Das Recht, vom
Beweisergebnis Kenntnis zu erhalten, steht auch in nichtstreitigen Verfahren
zu, während das Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren (z. B. Anwesenheit bei
Befragungen) auf die Streitverfahren beschränkt ist. Kein Anhaltspunkt findet
sich in der angeführten Stelle dafür, dass das mitzuteilende Ergebnis zum
vornherein der Konkretheit entbehren dürfte. Ist einmal anerkannt, dass
bezüglich Nichtwiederwahlbeschluss ein Anspruch auf rechtliches Gehör besteht,
dann setzt dieser Anspruch eine der Sachlage entsprechende Konkretisierung der
Vorwürfe voraus. Bleiben die Vorwürfe zu allgemein, kann sie der Beamte
höchstens bestreiten, hingegen kann er keine Gegenbeweise antreten und kann,
was vor allem wichtig sein kann, die hinter den Vorwürfen stehenden Vorfälle
nicht näher erklären; er kann für sein Vorgehen nicht um Verständnis werben. Es
ist kein Grund zu finden, wieso vor einer Nichtwiederwahl - wenn der Anspruch
auf rechtliches Gehör einmal feststeht - weniger konkrete Vorhalte genügen
sollten als in anderen Verfahren. Im Gegenteil: Ganz abgesehen vom formellen
Anspruch auf rechtliches Gehör entspricht es moderner Übung im Personalwesen,
dass mit dem Angestellten über seine Fehler offen gesprochen wird, wobei
Offenheit natürlich immer auch Konkretheit des Gesprächs voraussetzt. Es wäre
widersprüchlich, ausgerechnet dann, wenn es um die weittragende Frage einer
eventuellen Nichtwiederwahl geht, von dieser Übung abzugehen. Eine bloss
pauschale Mitteilung der Beanstandung lässt sich auch nicht daraus ableiten,
dass die Wahlbehörde beim Entscheid über die Wiederwahl grössten Ermessensspielraum
hat. Verglichen mit einer disziplinarischen Entlassung oder mit einer
Entlassung aus wichtigem Grund (§ 56 StPG) vermag - wenn der Grundsatz der
Amtsdauer nach § 6 KV nicht zur Farce werden soll - schon relativ Weniges eine
Nichtwiederwahl zu begründen. Das relativ Wenige ist indessen dem Betroffenen
konkret vorzuhalten, das heisst so konkret, dass er sich im Sinne der obigen
Ausführungen seinerseits konkret dazu äussern kann... d) Der eigentliche Grund,
weshalb der Stiftungsrat seine Vorwürfe nicht konkretisieren wollte, lag nun
aber darin, dass er die Namen seiner Auskunftspersonen nicht bekannt geben
wollte. Aus diesem Grunde verweigerte er die vom Beschwerdeführer verlangte
Akteneinsicht - die dem Beschwerdeführer zur Konkretisierung der Vorwürfe
vermutlich genügt hätte - und wollte er offenbar auch nicht ohne Aktenöffnung
die Vorfälle in einem Ausmass konkretisieren, das möglicherweise zur Identifizierung
der Auskunftspersonen geführt hätte. Die Frage, ob der Stiftungsrat die Namen
der Auskunftsperson geheim halten, beziehungsweise wegen dieser Namen die
Akteneinsicht verweigern durfte, ist die Kernfrage des vorliegenden Streites,
soweit er sich um die Frage des rechtlichen Gehörs dreht. Zu ihr ist nun noch
Stellung zu nehmen. Der Stiftungsrat beruft sich darauf, der Anspruch auf
rechtliches Gehör gewährleiste kein beschränktes Akteneinsichtsrecht. Dieses finde
seine Grenze an den berechtigten Geheimhaltungsinteressen des Staates oder
Dritter, insbesondere auch von Auskunftspersonen. Gewiss sind gegenüber dem
Recht auf Akteneinsicht Geheimhaltungsinteressen zu berücksichtigen. Das
Verwaltungsrechtspflegegesetz enthält denn auch zu diesem Problem in § 24 Abs.
2 eine Bestimmung. Nach ihr kann die Einsichtnahme verweigert werden, wenn
"wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen" zu
wahren sind. Will aber beim Entscheid auf die Aktenstücke Bezug genommen
werden, "so ist der Partei, der die Einsicht verweigert wurde, vorgängig
der wesentliche Inhalt des Aktenstückes mündlich oder schriftlich
bekanntzugeben und ihr Gelegenheit zu bieten, die Gegenbeweismittel zu
bezeichnen". Diese Bestimmung stimmt inhaltlich im wesentlichen mit §§ 27
und 28 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwG) überein, deren
Gehalt vom Bundesgericht als Bestandteil des von Art. 4 BV garantierten
Anspruches auf rechtliches Gehör bezeichnet worden ist (BGE 100 Ia 104; 98 Ia
169). Der Stiftungsrat macht geltend, es gehe darum, die Auskunftspersonen vor Ehrverletzungsklagen
zu schützen, was umso mehr am Platz sei, als die Personen nicht von sich aus,
sondern auf Veranlassung des Stiftungsrates und zudem - soweit sie noch im
Bürgerspital tätig waren - in Befolgung ihrer Dienst- und Treuepflicht
ausgesagt hätten; es gehe auch darum, sie in ihrer Abhängigkeit vom
Beschwerdeführer zu schützen, indem sie bei Bekanntgabe ihres Namens in ihrem
wirtschaftlichen Fortkommen gefährdet seien (z. B. Prüfung des Lehrpersonals,
Zeugnisse, bei ehemaligen Mitarbeitern Auskünfte gegenüber auswärtigen Kollegen
des Beschwerdeführers). Ferner 9ehe es auch um das (öffentliche) Interesse des
Bürgerspitals, indem Bekanntgabe der Namen die Spannungen im Betrieb
vergrössert hätten und indem der Stiftungsrat für seine Führungsaufgabe auf
Auskünfte des Personals angewiesen sei, welche Auskünfte er aber nur erhalte,
wenn er Diskretion zusichern könne. Dass solche Interessen an der Geheimhaltung
der Auskunftspersonen bestehen, ist nicht von der Hand zu weisen. Allein, auch
wenn man annehmen will, die angeführten Interessen vermöchten unter Umständen
eine Einschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen, fragt sich immer noch,
ob denn der Stiftungsrat dem Beschwerdeführer wirklich den "wesentlichen
Inhalt" der Akten im Sinne von § 24 Abs. 2 VRG beziehungsweise § 28 VwG
mitgeteilt hat. Es ist schon vorn ausführlich dargelegt worden, dass sich der
Beschwerdeführer den bloss pauschalen Mitteilungen gegenüber nicht wirksam
verteidigen kann. Wenn dem Beschwerdeführer wirklich rechtliches Gehör gewährt
werden soll, müssen ihm die Vorwürfe weit konkreter mitgeteilt werden, was aber
offenbar - zum Teil - die Nennung von Auskunftspersonen nötig macht (vgl. zu
diesem Problem Imboden/Rhinow, a.a.O. S. 522 oben).Das Problem läuft letztlich auf
eine konkrete Interessenabwägung hinaus: Ist dem Bürgerspital zuzumuten, auf
Nichtwiederwahlgründe zu verzichten, die es - wegen der wähnten
Geheimhaltungsinteressen - nicht mit Namensnennung belegen will, oder ist
umgekehrt dem Beschwerdeführer zuzumuten - um der gleichen Geheimhaltungsinteressen
willen -, auf eine wirksame Verteidigung zu verzichten, wobei ihm allerdings
die Garantie verbliebe, dass das geheimzuhaltende Material noch von der
unabhängigen Beschwerdeinstanz geprüft würde. Die Interessenabwägung endet
vorliegend klar zugunsten des Beschwerdeführers: Für ihn steht mit der
Nichtwiederwahl an sich schon ein weittragendes Interesse auf dem Spiel. Vor
allem aber werden ihm in der Begründung der Nichtwiederwahl zum Teil schwere
Amtspflichtverletzungen vorgeworfen. Solche Vorwürfe, wenn sie ernst zu nehmen
sind, hätten im Grunde genommen eine Disziplinaruntersuchung indiziert.
Verzichtet man darauf, so hat der Betroffene, der die Vorwürfe bestreiten will,
natürlich ein wesentliches Interesse daran, sich zum mindesten im formlosen
Verfahren der Nichtwiederwahl rechtfertigen zu können. Was umgekehrt die
öffentlichen Interessen anbelangt, so geht es nicht um solche der
Landesverteidigung oder der Verbrechensbekämpfung und dergleichen. Der
Stiftungsrat verweist auf sein Interesse an der Vermeidung von Spannungen im
Spitalbetrieb. Er hat aber auch zu beachten, dass es keineswegs im Interesse
des Spitals liegt, wenn seine Chefärzte verunsichert werden und befürchten, man
könnte sie entlassen, ohne dass sie sich gegen schwerste Vorwürfe angemessen verteidigen
könnten, und wenn eine solche Auffassung über das Bürgerspital sich in der
schweizerischen Ärzteschaft verbreiten sollte. Was die Geheimhaltungsinteressen
der privaten Personen anbelangt, so darf der Stiftungsrat selbstverständlich
die Namen und die (detaillierten) Auskünfte der Auskunftspersonen, denen er
Geheimhaltung versichert hat, nach dem Prinzip von Treu und Glauben nicht
preisgeben (K. Reinhardt, Das rechtliche Gehör in Verwaltungssachen, S. 189).Es
fragt sich aber, ob der Stiftungsrat wirklich durchgehend Geheimhaltung
versprechen musste. Es ist ihm zumutbar, noch einmal genau zu überlegen, welche
Personen wirklich geschützt werden müssen und bei welchen das weniger nötig
ist, und auf Grund dieser Überlegung mit den in Frage kommenden Auskunftspersonen
noch einmal über das Problem der Diskretion zu sprechen. Über einzelne Personen
ist im ganzen Verfahren bereits derart viel - mit Namensnennung - gesprochen
worden, dass nicht recht verständlich ist, weshalb hier nicht von allen
Beteiligten mit wirklich offenen Karten gespielt werden kann. Schliesslich ist
noch zu bedenken, dass es ja im freien Ermessen des Stiftungsrates als
Wahlbehörde steht, welche Vorfälle und Vorwürfe er zur Begründung der
Nichtwiederwahl anführen (und sie damit der eventuellen Willkürprüfung durch
das Verwaltungsgericht aussetzen) will und welche nicht. Er dürfte damit
wirklich berechtigte Geheimhaltungsinteressen genügend steuern können. (Das
Verwaltungsgericht stellte schliesslich zusammenfassend fest, dass dem
Beschwerdeführer das rechtliche Gehör nicht genügend gewährt worden sei und
dass der Beschluss auf Nichtwiederwahl aufzuheben sei.)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. April 1977