so_gerichte · VWBES.2022.112 · 2022-10-19 · de

Notfalldienstleistung bzw. Ersatzabgabe

Solothurn Verwaltungsgericht 19.10.2022 VWBES.2022.112
Soleure Verwaltungsgericht 19.10.2022 VWBES.2022.112
Soletta Verwaltungsgericht 19.10.2022 VWBES.2022.112

Notfalldienstleistung bzw. Ersatzabgabe

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
19. Oktober 2022
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichterin Weber-Probst
Oberrichter Frey
Gerichtsschreiberin Trutmann
In Sachen
A.___
vertreten durch Rechtsanwältin Nicole Allemann,
Beschwerdeführer
gegen
1.
Departement
des Innern,
vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern,
2.
Notfalldienstkommission
des Kantons Solothurn,
Beschwerdegegner
betreffend
Notfalldienstleistung
bzw. Ersatzabgabe
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung
:
1.1 Mit Entscheid vom 21. April 2020
verpflichtete die Notfalldienstkommission des Kantons Solothurn A.___ ab dem
Jahr 2020 zur Bezahlung einer jährlichen Ersatzabgabe von CHF 6'000.00 wegen
nicht geleistetem anerkannten (gynäkologisch-geburtshilflichen) Notfalldienst.
1.2 Dagegen erhob A.___ (nachfolgend
Beschwerdeführer genannt) am 8. Mai 2020 Beschwerde an das Departement des
Innern (DdI) und verlangte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids sowie das Absehen von der Erhebung einer Ersatzabgabe. In seiner
Begründung machte er gesundheitliche Gründe geltend. Ferner führte er aus, er
leiste bereits gynäkologisch-geburtshilflichen Notfalldienst in der Klinik Obach
in Solothurn sowie in der Klinik Linde in Biel.
1.3 Mit Entscheid vom 3. Februar 2021
hiess das DdI die Beschwerde teilweise gut. Der angefochtene Entscheid wurde
aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung der Auswirkungen der gesundheitlichen
Einschränkungen auf die Arbeitstätigkeit und zur Abklärung, ob es sich bei der
geltend gemachten Tätigkeit im Kanton Bern um anerkannten Notfalldienst handle,
zurückgewiesen. Auf die Erhebung von Kosten wurde verzichtet.
2.1 Mit Verfügung vom 16. Juli 2021 verpflichtete
die Notfalldienstkommission den Beschwerdeführer erneut, ab dem Jahr 2020 eine
Ersatzabgabe von CHF 6'000.00 zu bezahlen. Zur Begründung verwies die Kommission
im Wesentlichen auf ihren Entscheid vom 21. April 2020.
2.2 Dagegen erhob der Beschwerdeführer
am 24. Juli 2021 (erneut) Beschwerde an das DdI. Sinngemäss verlangte er die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie das Absehen von der Erhebung einer
Ersatzabgabe. Der Beschwerdeführer berief sich im Wesentlichen auf die bereits
geltend gemachten Beschwerdegründe in der Beschwerde vom 8. Mai 2020 und machte
zudem geltend, die Notfalldienstkommission habe sämtliche Unterlagen von ihm
erhalten (Dienstpläne, Pensa, ärztliche Atteste etc.). Er verstehe nicht,
weshalb er diese erneut hätte zusenden müssen. Falls noch weitere Informationen
von ihm verlangt würden, seien diese konkret zu benennen.
2.3 Am 18. Februar 2022 wies das DdI die
Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Kosten wurden wiederum keine erhoben.
2.4 Frist- und Formgerecht erhob der
Beschwerdeführer, von nun an vertreten durch Rechtsanwältin Nicole Allemann, dagegen
am 10. März 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und verlangte das
Folgende:
1.    Es
sei die Verfügung der Notfalldienstkommission vom 16. Juli 2021 betreffend
Notfalldienstleistung beziehungsweise Ersatzabgabe aufzuheben.
2.    Es
sei der Beschwerdeführer von der Notfalldienstpflicht beziehungsweise der
jährlichen Ersatzabgabe zu befreien.
3.    Es sei der
vorliegenden Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
4.    Eventualiter sei die
Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
5.    Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
2.5 Mit Präsidialverfügung vom 11. März
2022 wurde der Beschwerde dahingehend die aufschiebende Wirkung erteilt, dass
Inkassomassnahmen bis zum rechtskräftigen Entscheid des Verwaltungsgerichts zu
unterbleiben haben.
2.6 Mit Eingabe vom 1. April 2022 liess
der Beschwerdeführer eine ergänzende Beschwerdeschrift zu den Akten reichen und
seine Rechtsbegehren folgendermassen präzisieren:
1.    Es
sei die Verfügung der Notfalldienstkommission vom 16. Juli 2021 betreffend
Notfalldienstleistung beziehungsweise Ersatzabgabe aufzuheben.
2.    Es
sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer seiner gesetzlichen
Notfalldienstpflicht nachkommt.
3.    Eventualiter
sei der Beschwerdeführer von der Notfalldienstpflicht beziehungsweise der
jährlichen Ersatzabgabe zu befreien.
4.    Subeventualiter
sei die Ersatzabgabe auf maximal CHF 3'000.00 zu reduzieren.
5.    Subsubeventualiter
sei die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
6.    […]
7.    Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.
2.7 Am 19. Mai 2022 liess sich das DdI
vernehmen und die Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit darauf
eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
2.8 Mit Eingabe vom 14. Juni 2022 nahm
der Beschwerdeführer erneut Stellung.
2.9 Für den Parteistandpunkt und die
Erwägungen im angefochtenen Entscheid wird grundsätzlich auf die Akten
verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1.1 Die Beschwerde gegen den Entscheid
des Ddl ist innert der Rechtsmittelfrist schriftlich und begründet erhoben
worden (§§ 67 und 68 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]).
Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zuständige
gerichtliche Beschwerdeinstanz (§ 49 Abs. 1 Gerichtsorganisationsgesetz [GO,
BGS 125.12]). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen
Entscheids zur Beschwerde legitimiert, auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den
angefochtenen Entscheid auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts sowie auf Verletzung von kantonalem oder
Bundesrecht. Die Überschreitung oder der Missbrauch des Ermessens gelten als
Rechtsverletzung (vgl. § 67
bis
Abs. 1 VRG). Weil das Departement in
der Sache bereits als zweite Instanz entschieden hat, steht es dem
Verwaltungsgericht hingegen nicht zu, den Entscheid auf Unangemessenheit hin zu
überprüfen (vgl. § 67
bis
Abs. 2 VRG).
2. Anlass zur Beschwerde gibt die
Erhebung einer jährlichen Ersatzabgabe in der Höhe von CHF 6'000.00 ab dem Jahr
2020 für nicht geleisteten beziehungsweise anerkannten
gynäkologisch-geburtshilflichen Notfalldienst.
3.1 In seiner Beschwerdeschrift vom 11.
März 2022 beantragt der Beschwerdeführer zunächst die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids sowie die Befreiung von der Leistung einer jährlichen Ersatzabgabe
(vgl. 1. und 2. Hauptbegehren). In seiner ergänzenden Beschwerdebegründung
verlangte er im Hauptbegehren nunmehr – neben der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids – die Feststellung, dass er der gesetzlichen Notfalldienstpflicht
nachkomme. Infolgedessen sei er nicht abgabepflichtig. Eventualiter sei der
Beschwerdeführer von der jährlichen Ersatzabgabe zu befreien, subeventualiter
sei die Ersatzabgabe auf CHF 3'000.00 zu reduzieren und subsubeventualiter sei
die Sache zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Im Einzelnen macht er geltend, auf
Bundesebene verpflichte Art. 40 lit. g Medizinalberufegesetz (MedBG, SR 811.11)
Ärztinnen und Ärzte in dringenden Fällen Beistand zu leisten und nach Massgabe
der kantonalen Vorschriften im Notfalldienst mitzuwirken. Das zitierte
Bundesgesetz definiere nur, aber immerhin, den Grundsatz der
Notfalldienstpflicht. Es bilde zugleich Basis für die kantonale Präzisierung
derselben. Dabei sei zu beachten, dass die Kantone die abschliessende Liste der
Berufspflichten nicht materiell erweitern dürften. Das MedBG bezwecke eine
Gesundheitsversorgung von hoher Qualität. Wie die Notfalldienstkommission mit
Schreiben vom 12. März 2020 an den Beschwerdeführer richtig festgehalten habe,
sei unter dem Begriff Notfalldienst «eine Dienstleistung zu Handen der
Gesamtbevölkerung» zu verstehen. Die Einschränkung der Notfalldienstleistung
auf den Kanton Solothurn verstosse gegen Bundesrecht. Die Notfalldienstpflicht von
Ärztinnen und Ärzten werde im Kanton Solothurn in § 20 Gesundheitsgesetz (GesG,
BGS 811.11) geregelt. Ärztinnen und Ärzte seien demnach verpflichtet, sich
persönlich an einem regionalen Notfalldienst zu beteiligen und diesen einwandfrei
zu gewährleisten (§ 20 Abs. 1 GesG). Regional sei dabei nicht
gleichzusetzen mit kantonal, sondern gestützt auf das MedBG und die Lehre auf
das regionale Einzugsgebiet der betroffenen Medizinalperson. Die regionale
Einschränkung bezogen auf die betroffene Medizinalperson entspreche auch dem
Sinn und Zweck des Notfalldienstes, welcher nur dann gewährleistet werden
könne, wenn die Fahrzeiten 30 Minuten nicht überschreiten würden. Die
kantonalen Vorschriften seien bundesrechtskonform auszulegen. Auch die
Notfalldienstkommission und das Reglement der Gesellschaft der Ärztinnen und
Ärzte des Kantons Solothurn (GAeSO) über den ärztlichen Notfalldienst im Kanton
Solothurn (NFDR) hätten sich an den bundesrechtlichen Rahmen zu halten. Dass
der Notfalldienst im Kanton Solothurn geleistet werden müsse, um anerkannt zu
werden, gehe mitnichten aus dem NDFR hervor. Im Gegenteil sehe das NFDR
explizit regionen- und kantonsüberschreitende Notfalldienstrayons vor (vgl. S.
2 ff. der ergänzenden Beschwerdebegründung).
Dass (Fach-)Ärzte in kantonalen
Randregionen wie Grenchen Patientinnen aus ver­schiedenen Kantonen
beziehungsweise vor allem aus Bern und Solothurn behandelten, sei notorisch.
Der Beschwerdeführer lebe in [...] und benötige lediglich 10 Autominuten in die
Klinik Linde in Biel. Dass er dort Notfalldienst leiste, sei naheliegend und mit
den im Recht liegenden Dienstplänen erwiesen. Die entsprechenden Dienstpläne
habe er aufgelegt und in seiner Beschwerde an das Departement vom 24. Juli 2021
ausgeführt, dass er in der Privatklinik in Linde in Biel in der Notfallstation jährlich
fünf bis sechs ganze Wochen Notfalldienste in der gynäkologisch-geburtshilflichen
Abteilung leiste, nota bene nicht nur für den Kanton Bern, sondern auch für im
Kanton Solothurn wohnhafte Patientinnen. Auch im Jahr 2022 habe der
Beschwerdeführer weiterhin Notfalldienste in Form von 24 Stunden Abrufbereitschaft
geleistet. Die neuen Dienstpläne würden aufge­legt. Damit wirke der
Beschwerdeführer an der gesamtschweizerischen Sicherstellung des
Notfalldienstes mit und komme seiner Pflicht nach. Die vorinstanzliche Nichtbe­rücksichtigung
der im Kanton Bern geleisteten Notfalldienste sei willkürlich und ver­stosse
gegen Bundesrecht. Vorliegend sei unklar, welche Dienste der Beschwerdeführer
leisten müsste, um seiner gesetzlich nicht näher definierten
Notfalldienstpflicht nachzu­kommen. Dies sei von der Notfalldienstkommission zu
keinem Zeitpunkt thematisiert worden. Mit den effektiv geleisteten Diensten in
Biel und Solothurn leiste der Beschwer­deführer seinen Beitrag zur
Sicherstellung der ärztlichen Versorgung ausserhalb der Sprechstunden und in
dringenden Fällen über total 13 bis 16 Wochen pro Jahr und dies an 24 Stunden.
Aus den im Recht liegenden Dienstplänen gehe konkret hervor, in welchen Wochen
der Beschwerdeführer Notfalldienst geleistet habe. Damit sei seine Pflicht
erfüllt und es bestehe kein Raum, zusätzlich eine Ersatzabgabe zu verlangen.
Die Notfalldienstkommission beziehungsweise das Departement hätten im
verwaltungs­internen (Beschwerde-)Verfahren beim damals noch nicht anwaltlich
vertretenen Be­schwerdeführer bei allfälligen Interpretationsproblemen
rückfragen müssen oder bei Unklarheiten gestützt auf die eingereichte Vollmacht
direkt bei den Spitälern nachfragen können (vgl. S. 6 ff. der Beschwerde).
3.2 Die Vorinstanz erwog diesbezüglich,
der Beschwerdeführer bringe vor, dass er in der Privatklinik Obach
geburtshilfliche Notfalldienste im Rahmen von acht – zehn Wochen und in der
Privatklinik Linde Biel geburtshilfliche Dienste im Umfang von fünf – sechs
Wochen pro Jahr leiste. Unter Notfalldienst werde die Sicherstellung der
ambulanten ärztlichen Versorgung ausserhalb der Sprechstunden in dringen Fällen
verstanden, wobei als dringender Fall nicht nur Unfälle, plötzlich auftretende
oder sich verschlimmernde Erkrankungen bedrohlichen Charakters zu verstehen
seien, sondern Erkrankungen aller Art von einigem Gewicht, deren Behandlung
keinen Aufschub dulde. Wie der Notfalldienst im Einzelfall ausgestaltet sein
müsse, lasse sich jedoch nicht aus der Definition des Grundsatzes des
Notfalldienstes als solcher ableiten. Vielmehr müsse der in Art. 40 lit. g
MedBG festgelegte Grundsatz durch die Kantone weiter präzisiert werden, was mit
§ 20 GesG und den dazugehörenden Regelungen geschehen sei. Vorliegend verfüge
die Privatklinik Obach über keinen, die Betreuung der eigenen Patientinnen und
Patienten oder die Stellvertretung anderer, an der Privatklinik Obach tätigen
Ärztinnen und Ärzte hinausgehenden Notfalldienst, wie dies bei den
Kantonsspitälern hinsichtlich der ANOS und der NOFOL der Fall sei. Angesichts
dieser Umstände sei der Notfalldienst der Privatklinik nicht als anerkannte
beziehungsweise gleichwertige Notfalldienstorganisation zu betrachten. Diese
Frage sei durch das DdI bereits beurteilt und im ersten Beschwerdeverfahren mit
Entscheid vom 3. Februar 2021 entschieden worden.
Betreffend das Leisten von geburtshilflichen
Diensten in der Klinik Linde in Biel sei festzuhalten, dass sich diese im
Kanton Bern und nicht im Kanton Solothurn befinde. Vorliegend handle es sich um
die Notfalldienstpflicht im Kanton Solothurn. Es werde gefordert, dass sich die
Ärzte an einem regionalen, überregionalen oder spezialärztlichen Notfalldienst
beteiligen. Dadurch komme deutlich zum Ausdruck, dass der Notfalldienst im
Kanton Solothurn geleistet werden müsse. Die spezialärztlichen
Notfalldienstrayons könnten zwar grenzüberschreitend organisiert werden,
müssten sich aber dennoch innerhalb des Kantons Solothurn befinden (Art. 8 Abs.
2 NFDR). Durch seine Tätigkeit in Biel komme der Beschwerdeführer seiner
Pflicht, im Kanton Solothurn Notfalldienst zu leisten, nicht nach. Aufgrund dessen
würden sich Ausführungen dazu, ob die Notfalldienste der Klinik Linde
öffentlich zugänglich seien, erübrigen.
4.1 Gemäss § 20 Abs. 1 GesG – in
Anlehnung an die in Art. 40 lit. g MedBG enthaltene Vorschrift zur Mitwirkung
in Notfalldiensten im Rahmen der Ausübung eines Medizinalberufes in eigener
fachlicher Verantwortung – sind namentlich Ärztinnen und Ärzte verpflichtet,
sich persönlich an einem regionalen Notfalldienst zu beteiligen und diesen
einwandfrei zu gewährleisten. Die formell-gesetzliche Grundlage für die
Erhebung einer Ersatzabgabe von den von der Notfalldienstpflicht befreiten
Ärztinnen und Ärzte befindet sich in § 20 Abs. 2 lit. e GesG. Sie (die
Berufsorganisationen) sind insbesondere zuständig für die Erhebung einer
Ersatzabgabe von den von der Notfalldienstpflicht befreiten Personen; diese
beträgt CHF 300.00 bis CHF 1'000.00 pro Notfalldienst und maximal
CHF 15'000.00 pro Jahr. Die Höhe richtet sich nach dem Umfang der von den
Angehörigen der Berufsgruppe jährlich zu leistenden Notfalldienste (vgl. § 20
Abs. 2 lit. e GesG).
4.2 Die kantonalen Berufsorganisationen
der Ärzte und Ärztinnen sorgen mittels entsprechender Reglemente, die vom
Regierungsrat in einer Verordnung als verbindlich erklärt werden, für eine
zweckmässige Organisation des Notfalldienstes und können die hierfür
notwendigen Personendaten erheben (§ 20 Abs. 2 GesG). Nach § 19 Abs. 4
lit. a Vollzugsverordnung zum Gesundheitsgesetz (GesV, BGS 811.12) wurde
das NFDR in der Fassung vom 4. Juni 2020 für verbindlich erklärt. Demnach sind
Ärztinnen und Ärzte des Kantons Solothurn verpflichtet, sich persönlich an
einem regionalen Notfalldienst zu beteiligen und diesen einwandfrei zu
gewährleisten (Art. 1 NFDR). Die Bestimmung der Art, des Umfangs sowie des Orts
der Einsätze der notfalldienstpflichtigen Personen kann an regionale
Notfalldienstorganisationen delegiert werden (Art. 4 lit. a NFDR).
Spezialärztliche Notfalldienste werden, sofern die Strukturen solche Notfalldienste
erlauben, durch die jeweilige spezialärztliche Fachgesellschaft nach
Rücksprache mit den regionalen Ärztevereinigungen organisiert (Art. 8 Abs. 1 NFDR).
Spezialärztliche Notfalldienstrayons können regionenüberschreitend organisiert
werden (Art. 8 Abs. 2 NFDR). Nach Art. 16 NFDR sind alle im Kanton Solothurn
niedergelassenen Ärztinnen und Ärzte, die in der ambulanten medizinischen
Versorgung der Bevölkerung tätig sind und nicht bereits einen anerkannten
Notfalldienst in einer Institution leisten, zur Leistung des Notfalldienstes
verpflichtet. Sollten die Notfalldienstpflichtigen keinem regionalen oder die
Region miteinbeziehenden Notfalldienst beziehungsweise keiner spezialärztlichen
Fachgruppe angehören oder für den Notfalldienst beziehungsweise Hintergrundsdienst
nicht geeignet sein, so haben diese Ärztinnen und Ärzte eine Ersatzabgabe zu
leisten (Art. 16 Abs. 2 NFDR).
4.3 Leistungsbefreiungsgründe sind in
den Art. 18 ff. NFDR geregelt. Demnach können namentlich Ärztinnen und Ärzte
mit gesundheitlichen Problemen, welche die Weiterführung der Praxis mindestens
vorübergehend wirtschaftlich einschränken oder verunmöglichen, auf begründetes
Gesuch hin von der Ersatzabgabe befreit werden. Sodann können auch Ärztinnen
und Ärzte, die im Angestelltenverhältnis einen spitalinternen Notfalldienst
(Listenspital im Kanton Solothurn) leisten, auf Gesuch hin von einer
Ersatzabgabe befreit werden, sofern dieser mit einem spitalexternen Notfalldienst
vergleichbar ist (Art. 23 NFDR). Und auch Spezialärztinnen und
Spezialärzte, welche belegärztlich an einem Listenspital tätig sind, können auf
Gesuch hin durch die Notfalldienstkommission von der Bezahlung einer
Ersatzabgabe befreit werden, sofern sie nachweisen können, dass sie einen dem
Notfalldienst vergleichbaren Dienst (Anzahl Diensttage pro Jahr, Dauer des
Notfalldienstes etc.) erbringen. Die Gleichwertigkeit des belegärztlichen
Notfalldienstes kann beispielsweise durch die persönliche Diensterbringung in
einer öffentlich zugänglichen und spitaleigenen Notfallstation geltend gemacht
werden. Das entsprechende Spital muss der Solothurner Bevölkerung frei
zugänglich sein und auch entsprechend frequentiert werden. Das Leisten von
Notfalldienst nur für spitalinterne Patienten wird nur ausnahmsweise als gleichwertig
anerkannt (Art. 24 NFDR). Die Notfalldienstorganisation entscheidet unter
anderem über die Dispensation von der Leistung eines persönlichen
Notfalldienstes und über die Höhe sowie über die Befreiung der Ersatzabgabe
(Art. 9 Abs. 2 NFDR).
4.4.1 Darüber, welche (spezialärztlichen)
Dienstleistungen im Einzelfall als Notfalldienst anerkannt werden, äussert sich
der kantonale Gesetzgeber nicht. In seinem Entscheid vom 3. Februar 2021
beurteilte das DdI bereits die gynäkologisch-geburtshilflichen Dienste des
Beschwerdeführers in der Klinik Obach in Solothurn und stellte fest, die Klinik
verfüge namentlich über keinen über die Betreuung der eigenen Patientinnen hinausgehenden
Notfalldienst. Infolgedessen könnten die gynäkologisch-geburtshilflichen
Dienste des Beschwerdeführers in der Klinik Obach nicht als Notfalldienst im
Sinne des Gesetzes anerkannt werden. Dieser (Teil-)Entscheid erwuchs unangefochten
in Rechtskraft. Soweit der Beschwerdeführer im hiesigen Verfahren erneut
geltend macht, er habe im Jahr 2020 gynäkologisch-geburtshilflicher
Notfalldienst in der Klinik Obach geleistet und leiste einen solchen auch nach
wie vor, ist er folglich nicht zu hören. Es handelt sich diesbezüglich um eine
abgeurteilte Sache. Die materielle (Teil-)Rechtskraft des Departementsentscheids
vom 3. Februar 2021 verbietet es dem Verwaltungsgericht grundsätzlich,
darauf im hiesigen Beschwerdeverfahren einzutreten, und ein schutzwürdiges
Interesse an der Wiederholung des früheren Entscheids wird vom Beschwerdeführer
ebenfalls nicht geltend gemacht (vgl. zum Ganzen BGE 139 III 126 E. 3 ff.).
4.4.2 Die
gynäkologisch-geburtshilflichen (Notfall-)Dienste in der Klinik Linde in Biel
wurden im Rückweisungsentscheid des Departements vom 3. Februar 2021 indes
nicht materiell beurteilt. Das Departement erwog diesbezüglich in seinem
damaligen Entscheid, in Bezug auf die vom Beschwerdeführer vorgebrachte
Tätigkeit im Kanton Bern sei durch die Notfalldienstkommission noch abzuklären,
ob es sich dabei um einen anerkannten Notfalldienst handle und in welchem
Pensum der Beschwerdeführer dort tätig sei. Es könne maximal von einem
100%-Pensum ausgegangen werden (vgl. Ziff. II./E. 4.3.4 des Entscheids des DdI
vom 3. Februar 2021). Im angefochtenen Entscheid vertritt das Departement nun
die Auffassung, durch seine Tätigkeit in Biel komme der Beschwerdeführer seiner
Pflicht, im Kanton Solothurn Notfalldienst zu leisten, nicht nach. Er werde
somit ersatzabgabepflichtig (vgl. Ziff. II./E. 3.2.2 ff. des Entscheids des DdI
vom 18. Februar 2022). Wie der Beschwerdeführer in seinen Rechtsschriften zu
Recht moniert, lässt sich indes weder dem Wortlaut der einschlägigen
Bestimmungen noch aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung für
Ärztinnen und Ärzte in eigener fachlicher Verantwortung, sich persönlich an
einem regionalen Notfalldienst zu beteiligen, entnehmen, weshalb eine
spezialärztliche Notfalldienstleistung beziehungsweise wie hier ein
gynäkologisch-geburtshilflicher Notfalldienst in Biel nicht als überregionale
(Notfall-)Dienstleistung anerkannt werden könnte (vgl. § 20 Abs. 1 GesG). Stationäre
Notfalldienstleistungen werden typischerweise in Spitalregionen mit einer
gewissen Maximalentfernung zu den im jeweiligen Einzugsgebiet wohnhaften
Einwohnern angeboten. Entsprechende Einzugsgebiete – die sich insbesondere nach
den räumlichen Gegebenheiten und der lokalen Infrastruktur richten – machen bekanntlich
nicht an der solothurnischen Kantonsgrenze halt, sondern ergeben sich aus der
Sicherstellung der ambulanten und einer allenfalls darauffolgenden stationären
ärztlichen Versorgung beziehungsweise der Hilfestellung in Notfällen (vgl. auch
Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz MedBG, Bern 2006, Art. 40 N
41). Die der solothurnischen Bevölkerung zur Verfügung stehenden Notfallzentren
befinden sich erwiesenermassen nicht nur im Kanton Solothurn. Insbesondere
Einwohner in Randregionen beanspruchen neben kantonalen Leistungen in aller
Regel auch Notfalldienstleistungen anderer Kantone (vgl. beispielsweise zum
Einzugsgebiet solothurnischer Gemeinden in den Rettungsdienst des
Kantonsspitals Baselland: https://www.ksbl.ch/notfall/rettungsdienst/leistungen/einzugsgebiete,
zuletzt besucht am 26. September 2022). Einwohnerinnen an der Kantonsgrenze
Solothurn Aargau dürften sich bei entsprechenden geburtshilflichen Notfällen ferner
regelmässig an die Notfallstation des Kantonsspitals Aarau mit eigener
Neonatologie inklusive neonatologischer Intensivstation wenden, zumal über eine
solche Einrichtung gesamtschweizerisch lediglich neun Spitäler verfügen (vgl.
https://www.ksa.ch/zentren-kliniken/neonatologie, zuletzt besucht am 27.
September 2022). Und anders als etwa im Kanton Zürich kennt die einschlägige
Gesetzgebung keine Bestimmung, wonach sich Ärztinnen und Ärzte in eigener
fachlicher Verantwortung einer kantonalen Notfalldienstorganisation
anschliessen müssten, um anerkannten Notfalldienst zu leisten (vgl. Art. 17
Abs. 1 lit. b GesG Kt. ZH). Entsprechend sind die reglementarischen Begriffe im
NFDR «die Region mit einzubeziehender Notfalldienst» und
«regionenüberschreitend» dort, wo ein kantonsüberschreitender (spezialärztlicher)
Notfalldienst organisiert ist, entsprechend auszulegen (vgl. Art. 8 Abs. 2 und
Art. 16 Abs. 2 NFDR). Insbesondere in geburtshilflichen Angelegenheiten dürfte
der Beschwerdeführer als Facharzt im Übrigen ein erhöhtes Vertrauen der von einem
geburtshilflichen Notfall betroffenen Frauen geniessen. Betroffene Frauen dürften
sich erfahrungsgemäss unabhängig von der Kantonsgrenze in jene Notfallstationen
begeben, die über einen entsprechenden fachärztlichen Notfalldienst verfügen. Auch
in Anbetracht dessen vermag die Begründung des angefochtenen Entscheids nicht
zu überzeugen. In einem ersten Schritt ist demnach festzuhalten, dass der
Beschwerdeführer entgegen den Ausführungen der Vorinstanz Notfalldienst
leistet. Nicht geklärt wurde, ob er dies in einem Rahmen tat beziehungsweise
tut, der ihn von der Leistung einer Ersatzabgabe befreit. Klärungsbedarf
besteht aber auch auf anderer Ebene.
5.1 Im angefochtenen Entscheid vertritt
die Vorinstanz durchwegs die Auffassung, auf die Beschwerde könne nicht
eingetreten werden, soweit der Beschwerdeführer gesundheitliche Einschränkungen
geltend mache und infolgedessen eine Befreiung von der Ersatzabgabe verlange.
Seine gesundheitlichen Belange seien nicht (mehr) Gegenstand des Verfahrens
(vgl. Ziff. II./E. 1.2 ff. des angefochtenen Entscheids).
5.2 In seinen Rechtschriften wendet der
Beschwerdeführer dagegen ein, gegen die jährliche Ersatzabgabe von
CHF 6'000.00 ab dem Jahr 2020 habe er sowohl mit Beschwerde vom 8. Mai
2020 als auch mit Beschwerde vom 24. Juli 2021 beim Departement beantragt, er
sei «von der Notfalldienstpflicht und von der Ersatzabgabe zu befreien». In
beiden Beschwerdeschriften habe er auf seine gesundheitlichen Einschränkungen
hingewiesen. Stets habe er geltend gemacht, er sei seit über 20 Jahren diabeteskrank
und leide darüber hinaus an instabiler Hypertonie und Hypercholesterinäme.
Sodann habe er ausgeführt, dass er am 10. Januar 2020 einen Herzinfarkt
erlitten habe und infolgedessen habe hospitalisiert werden müssen. Während längerer
Zeit habe er deshalb nicht arbeiten können. Ab dem 17. März 2020 habe er als
Corona-Virus-Risikopatient ebenfalls nicht arbeiten können und habe seine
Praxis schliessen müssen. Ab dem 5. Mai 2020 habe er seine Praxis für dringende
Fälle wieder geöffnet. Seine Angaben habe er mit Zeugnissen von Dr. med. […]
vom 15. Mai 2020, von Dr. med. […] vom 17. Juli 2020 und von Dr. med. […] vom
1. Oktober 2021 sowie mit einem Bericht von Dr. med. […] vom 20. November 2020
belegt. Ferner habe er beim Departement eine Vollmacht zur Erteilung von
weiteren Auskünften eingereicht. Damit hätte es an den Vorinstanzen gelegen,
entsprechende Informationen von den genannten Spitälern einzuholen. Dies hätten
die Vorinstanzen aber nicht gemacht. Der Beschwerdeführer habe keine neuen
Begehren im Sinne von § 31
bis
Abs. 1 VRG vorgebracht. Das
Departement hätte auf die seit jeher gleichlautenden Anträge im angefochtenen
Entscheid eintreten müssen.
5.3 Nach einem Rückweisungsentscheid
sind sowohl die entscheidende Behörde selbst als auch die Vorinstanzen an die
rechtliche Beurteilung, mit der die Rückweisung begründet wurde, gebunden. Wie
weit diese Bindung reicht, ergibt sich grundsätzlich aus der Begründung der
Rückweisung. Der Streitgegenstand wird durch den Rückweisungsentscheid neu
definiert. Die Vorinstanz hat ihrem neuen Entscheid somit die Erwägungen im
Rückweisungsentscheid zugrunde zu legen. Es ist ihr nicht erlaubt, der
Beurteilung des Rechtsstreits einen anderen Sachverhalt zugrunde zu legen oder
die Sache unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten zu würdigen, die im
Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt oder überhaupt nicht in Erwägung
gezogen wurden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 4A_74/2020 vom 28. Mai 2020; E.
2; René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern
2020, Rz. 3084).
5.4 Vorliegend wies das DdI die
Notfallkommission mit Entscheid vom 3. Februar 2021 namentlich an, die
Auswirkungen der gesundheitlichen Einschränkungen des Beschwerdeführers auf die
Notfalldienstpflicht beziehungsweise die Pflicht zur Leistung einer
Ersatzabgabe abzuklären (vgl. Ziff.II./E. 3.3 des Entscheids des DdI vom 3.
Februar 2021). Mit der Rückweisung wurde der Streitgegenstand neu definiert.
Dass die Notfalldienstkommission in der Folge dem damals noch nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführer lediglich einmal Frist ansetzte zur Bekanntgabe
seiner gesundheitlichen Einschränkungen sowie deren Auswirkungen auf die
Notfalldienstpflicht und das Erwerbseinkommen (vgl. Verfügung vom 5. Februar
2021), und nach unbenütztem Fristablauf ohne Nachfristansetzung entschied,
vermag am Streitgegenstand nichts zu ändern. Bei den im zweiten
Beschwerdeverfahren vor dem Departement erneut geltend gemachten
gesundheitlichen Einschränkungen handelte es sich folglich – entgegen der
Auffassung des DdI – nicht um ein neues Vorbringen. Die Vorinstanz hätte das
unterbreitete Begehren folglich materiell behandeln und den Sachverhalt
abklären müssen (vgl. Ziff. II./E. 1.2 des angefochtenen Entscheids). Die
Beschwerde erweist sich demnach auch in dieser Hinsicht als begründet und ist
auch diesbezüglich gutzuheissen.
6. Hebt das Verwaltungsgericht den
angefochtenen Entscheid auf, so entscheidet es selber in der Sache. Ausnahmsweise
kann es die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen
(§ 72 Abs. 1 VRG).
7.1 Wie unter Ziff. II./E. 5.4 hiervor
festgestellt, verpflichtete die Notfalldienstkommission den Beschwerdeführer
nach dem Rückweisungsentscheid des DdI vom 3. Februar 2021 erneut zur
Bezahlung einer jährlichen Ersatzabgabe von CHF 6'000.00 ab dem Jahr 2020.
Entsprechende Abklärungsergebnisse zur fraglichen (Notfall-)Dienstleistung in
Biel sowie über die gesundheitlichen Einschränkungen des Beschwerdeführers
liegen indes nicht vor. Die Notfalldienstkommission setzte dem damals noch
nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer keine Nachfrist zur Einreichung
der verlangten Auskünfte und erklärte ebenfalls nicht, weshalb zusätzlich zu
den bereits eingereichten Arztzeugnissen und Berichten weitere Unterlagen
notwendig seien. Die Sache ist demnach noch nicht spruchreif und ist somit auch
nicht im zur Beurteilung unterbreiteten Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren
zu entscheiden.
7.2 Im Hinblick auf die behördliche
Sachverhaltsermittlung gilt § 14 Abs. 1 VRG. Demnach nehmen die
Verwaltungsbehörden – soweit nichts anderes bestimmt – die zur Abklärung des
Sachverhalts notwendigen Erhebungen selbständig vor. Die Parteien trifft eine
Mitwirkungspflicht, soweit dies notwendig und zumutbar ist (§ 26 Abs. 1 VRG).
Die Behörde hat den Sachverhalt dort weiter abzuklären, wo Unsicherheiten und
Unklarheiten bestehen und sie hat allenfalls unbeholfenen Rechtssuchenden auf
die Angaben hinzuweisen, welche sie zur Beurteilung zur Festsetzung der Abgabe
benötigt. Insofern gilt auch im Verfahren betreffend Festsetzung einer
Ersatzabgabe wegen nicht anerkanntem Notfalldienst ein durch die
Mitwirkungspflicht eingeschränkter Untersuchungsgrundsatz. Das Departement wird
somit den Sachverhalt entsprechend abzuklären und neu über die Rechtsbegehren
zu entscheiden haben. Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass der
Beschwerdeführer bereits im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren eine
Vollmacht (datiert vom 20. September 2021) zu den Akten gereicht hatte, welche
das Departement ermächtigt, die notwendigen Abklärungen, namentlich bei der
Klinik Linde in Biel, zu treffen sowie die notwendigen Unterlagen und Auskünfte
über den Gesundheitszustand des Beschwerdeführers einzuholen und Akteneinsicht
zu verlangen. Wie der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 14. Juni
2022 zutreffend ausführt, ist zunächst festzustellen, in welchem Umfang der
Beschwerdeführer mit seinen Notfalldiensten in Biel die zu leistenden
Notfalldiensttage bereits erfüllt. Sodann sind sein Gesundheitszustand und das
Pensum des Beschwerdeführers zu berücksichtigen und gestützt auf diese Faktoren
zu entscheiden, in welchem Umfang überhaupt noch eine Ersatzabgabe zu leisten
ist, oder ob die Pflicht gänzlich dahinfällt.
8. Zusammenfassend erweist sich die
Beschwerde somit als begründet, sie ist gutzuheissen, soweit darauf eingetreten
werden kann.
9.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens
hat der Kanton die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf CHF
1'000.00 festgesetzt. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von
CHF 1'000.00 wird ihm von der Gerichtskasse vollumfänglich zurückerstattet.
9.2 Die Rechtsvertreterin des
Beschwerdeführers macht mit Kostennote vom 4. Juli 2022 einen Aufwand von 22.78
Stunden à CHF 280.00 sowie Auslagen von CHF 219.00 und MWST von 7.7%,
insgesamt ausmachend CHF 7'105.40 geltend. Kopien sind lediglich mit CHF 0.50
zu entschädigen (vgl. § 160 Abs. 5 Gebührentarif [GT BGS 615.11]). In der
Kostennote werden die Kopien nicht separat ausgewiesen. Die geltend gemachten
Auslagen sind demnach ermessenweise mit CHF 109.50 zu entschädigen. Im Übrigen
erscheint die Kostennote angemessen. Die Parteientschädigung wird folglich auf
CHF 6'987.45 festgesetzt und ist dem Ausgang des Verfahrens entsprechend
vom Kanton zu tragen.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit
darauf eingetreten werden kann.
2.
Der Entscheid des DdI vom 18. Februar
2022 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung im Sinne der
Erwägungen an das DdI zurückgewiesen.
3.
Der Kanton Solothurn trägt die Kosten
des Verfahrens von CHF 1'000.00.
4.
Der Kanton Solothurn hat A.___ eine
Parteientschädigung von CHF 6'987.45 zu bezahlen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber                                                                 Trutmann