so_gerichte · VWBES.2025.140 · 2025-05-13 · de
Abstimmungsbeschwerde


Urteilvom13. Mai 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Zimmermann

In Sachen

1.A.___

2.B.___

3.C.___

4.D.___

5.E.___

6.F.___

7.G.___

8.H.___

9.I.___

10.J.___

alle vertreten durch A.___

Beschwerdeführer

gegen

Kanton Solothurn,vertreten durch Staatskanzlei des
Kantons Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffendAbstimmungsbeschwerde

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Anlässlich der November-Session 2024
stimmte der Kantonsrat am 13. November 2024 über die Änderung des Gesetzes über
das Halten von Hunden (Hundegesetz) ab. Mit 59 Stimmen für die Annahme des
Beschlussentwurfs und 27 Stimmen dagegen, bei drei Enthaltungen, wurde die
erforderliche Zweidrittelmehrheit von 60 Ja-Stimmen nicht erreicht, womit die
Änderung des Hundegesetzes dem obligatorischen Referendum unterliegt. Die
Volksabstimmung findet am 18. Mai 2025 statt.

2. Am 27. April 2025 (Postaufgabe)
erhoben A.___, B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, G.___, H.___, I.___ und J.___
(nachfolgend: Beschwerdeführer), alle vertreten durch A.___, beim
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn Abstimmungsbeschwerde gegen den Kanton
Solothurn und stellten folgende Rechtsbegehren:

Zur Begründung wurde vorgebracht, dass
sämtliche Kontra-Argumente der Gegnerinnen und Gegner der Vorlage, welche
hauptsächlich monierten, dass die Vorlage das Verursacherprinzip verletze,
fehlten. Gemäss AbstimmungsInfo zur Abstimmungsvorlage vom 18. Mai 2025
«Änderung des Gesetzes über das Halten von Hunden (Hundegesetz)»
(AbstimmungsInfo) werde mit der Hundesteuer dem Verursacherprinzip Rechnung
getragen, was den Fakten widerspreche und entsprechend die freie
Meinungsbildung der Stimmberechtigten verfälsche. Die Bekräftigung in der
AbstimmungsInfo, es handle sich um eine reine Umsetzung des Verursacherprinzips
und sei damit fair und nicht von der Allgemeinheit zu tragen, widerspreche den
Fakten, sei aus diesem Grund falsch und führe zu einer Verfälschung der freien
Meinungsbildung der Stimmberechtigten. Die Argumentation des Regierungsrates in
der angefochtenen AbstimmungsInfo suggeriere, dass es sich bei der Vorlage um
eine Gesetzesänderung handle, welche dem Zweck des Verursacherprinzips folge.
Dies sei nicht der Fall. Das Gebot der objektiv zu haltenden politisch
neutralen Behördeninformation werde verletzt. Mit der Vorgehens- und
Kommunikationsweise werde der Wille der Stimmbevölkerung verfälscht, indem der
Stimmbevölkerung ein falscher Eindruck von Fairness und Gerechtigkeit der
Abgabe suggeriert werde. Die Behördeninformation verfälsche die freie Bildung
der politischen Meinung sowie die freie Stimmabgabe.

3. Mit Stellungnahme vom 5. Mai 2025
schloss die Staatskanzlei auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.

Zur Begründung wurde vorgebracht, dass in
der AbstimmungsInfo die wichtigsten Pro- und Kontra-Argumente ausgewogen aufgeführt
worden seien. Es sei darauf geachtet worden, dass den Argumenten für die
Vorlage gleich viele Argumente gegen die Vorlage entgegenstehen. Sämtlich
Kontra-Argumente könnten als Argumentationslinie dem Protokoll der Sitzung vom
13. November 2024 entnommen werden. Den Gegenpositionen zur Änderung des
Gesetzes über das Halten von Hunden sei in der AbstimmungsInfo ausreichend Raum
gegeben worden. Es sei weder erforderlich noch sinnvoll, bei der Darstellung
einer Gesetzesänderung jedes einzelne Ziel bzw. jede einzelne Massnahme
kritisch zu hinterfragen. Entscheidend sei, dass bei einer Gesamtbetrachtung
kein offensichtliches Missverhältnis zwischen den Pro- und Kontra-Argumenten
bestehe, was hier nicht der Fall sei.

4. Bis zum 9. Mai 2025 sind keine
weiteren Stellungnahmen der Beschwerdebeteiligten eingegangen.

5. Das Verfahren ist spruchreif. Für
weitere Ausführungen der Parteien wird auf die Akten verwiesen; soweit
erforderlich, ist im Folgenden darauf einzugehen.

II.

1.1 Gemäss § 157 Abs. 1 GpR kann gegen
alle kantonalen, regionalen und kommunalen Wahlen und Abstimmungen beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beschwerde kann wegen Verletzung
des Stimmrechts (Stimmrechtsbeschwerde, lit. a), wegen Unregelmässigkeiten bei
der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde, lit.
b) oder wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von
Wahlen (Wahlbeschwerde, lit. c) geführt werden (§ 157 Abs. 2 GpR). Die
Beschwerdeführer rügen, dass die AbstimmungsInfo tendenziös und irreführend sei
sowie wesentliche Gegenargumente der Vorlagegegnerinnen und -gegner
unterschlage, womit die politischen Rechte der Stimmberechtigten zur freien
Meinungs­bildung und Stimmabgabe verletzt würden. Es handelt sich folglich um
eine kantonale Abstimmungsbeschwerde, zu deren Beurteilung das
Verwaltungsgericht zuständig ist.

1.2 Im vorliegenden Beschwerdeverfahren
ist keine abstrakte Normenkontrolle durchzuführen. Im Rahmen der
Abstimmungsbeschwerde ist ausschliesslich zu beurteilen, ob Unregelmässigkeiten
bei der Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung vom 18. Mai 2025
festzustellen sind. Andere Themen, wie u.a. die Rechtmässigkeit der
beabsichtigten Gesetzesänderung, bilden nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens und auf entsprechende Ausführungen der Beschwerdeführer ist nicht
weiter einzugehen.

1.3 Zur Erhebung einer
Abstimmungsbeschwerde ist grundsätzlich nach der auch im kantonalen Verfahren
zu beachtenden Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht (BGG, SR 173.110) jede Person legitimiert, die in der
betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Die Beschwerdeführer sind im
Kanton Solothurn stimmberechtigt und damit zur Beschwerde legitimiert.

1.4 Die Beschwerde ist innert drei Tagen
seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag
nach Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen (§ 160 GpR).
Die Beschwerdeführer bringen vor, dass dem Beschwerdeführer 1 die
AbstimmungsInfo am 25. April 2025 zugegangen sei. Die Beschwerdeführer haben
somit nach ihren eigenen, unbestritten gebliebenen Angaben am 25. April 2025
Kenntnis der AbstimmungsInfo erlangt, womit die am 27. April 2025 bei der
Post aufgegebene Beschwerde als fristgerecht zu qualifizieren ist.

1.5 Auf die im Übrigen formgerecht
eingereichte Beschwerde (§ 161 GpR) ist nach dem Gesagten einzutreten.

2. Im Verfahren der
Abstimmungsbeschwerde ist der Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären. Das
Verwaltungsgericht ist befugt, die zur Abklärung des Tatbestandes notwendigen
Beweiserhebungen von Amtes wegen vorzunehmen und die entsprechenden Verfügungen
zu erlassen. Es kann die Staatskanzlei oder die Oberämter zur Abklärung des
Sachverhalts beiziehen (§ 162bisAbs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 2 GpR).
Vorliegend ist der Sachverhalt unter den Parteien unbestritten, weshalb sich
eigenständige Sachverhaltsabklärungen durch das Verwaltungsgericht erübrigen.

3.1 Nach Art. 34 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) sind die
politischen Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie
der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (statt vieler: Urteil des Bundesgerichts 1C_430/2021 E.
2.1).

3.2 Aus Art.
34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und
zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (Urteil des
Bundesgerichts 1C_430/2021 E. 2.2). Die Erläuterungen der Behörden müssen
objektiv, vollständig (Pro und Kontra, jedoch nicht bis in alle Einzelheiten)
und sachlich sein (vgl. Pierre Tschannen in: Bernhard Waldmann / Eva Maria
Belser / Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015,
Art. 34 BV N 33). Die Behörde verletzt ihre Pflicht zur objektiven Information,
wenn sie «über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert» (BGE
130 I 290 E. 3.2 S. 294). Abstimmungsempfehlungen gelten als zulässig (BGE
117 Ia 452 E. 3b S. 455; 112 Ia 332 E. 4c S. 335). Behördliche Informationen im
Vorfeld einer Abstimmung unterliegen jedoch den Geboten der Sachlichkeit, der
Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Sie dürfen nicht in dominanter und
unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung
der Stimmberechtigten erschweren (Urteil des Bundesgerichts 1C_565/2024 E.
3.2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt die Behörde ihre
Pflicht zu objektiver, sachlicher Information, wenn sie über den Zweck und die
Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Die Behörde muss sich nicht mit jeder
Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die
gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen
Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu
verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder
Initiativkomitees falsch wiederzugeben (Urteil des Bundesgerichts 1C_247/2018
E. 5.3). Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen Erläuterungen, wenn die
Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein
umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und dem
Stimmvolk eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen
Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und
unvollständig sind (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau,
WBE.2025.178 E. 2.1; vgl. BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E. 6.2 S. 83;
135 I 292 E. 4.2 S. 298; Urteil des Bundesgerichts 1C_343/2022 E. 3.2). Da sich
die Gegner einer Vorlage bei einem obligatorischen Referendum nicht in einem
Initiativ- bzw. Referendumskomitee organisieren, wird in der Regel darauf
verzichtet, dass sie sich im Rahmen einer Stellungnahme in den
Abstimmungserläuterungen zur Vorlage äussern können. Für die Argumente der
Gegner einer Vorlage hat eine Orientierung an den Argumenten der Gegner in der
Kantonsratsdebatte zu erfolgen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_247/2018 E.
6).

3.3 Bei der Abstimmung vom 18. Mai 2025
handelt es sich um eine Vorlage, welche aufgrund des obligatorischen
Referendums vors Volk kommt, weshalb es auch kein offizielles Komitee der
Vorlagengegnerschaft gibt. Daher basierten die Kontra-Argumente in der AbstimmungsInfo,
nach Angaben der Staatskanzlei, auf den im Rahmen der Beratung erfolgten
kantonsrätlichen Voten. Die Pro-Argumente basierten auf den Ausführungen in
Botschaft und Entwurf des Regierungsrates sowie ebenfalls auf den im Rahmen der
Beratung erfolgten kantonsrätlichen Voten.

3.4 Zunächst informiert die
AbstimmungsInfo über den Inhalt der Änderung des Hundegesetzes: Die
Aufwendungen des Kantons im Zusammenhang mit Hunden verursachergerecht über
eine Hundesteuer zu finanzieren, die Befreiung der Halterinnen und Halter von
Assistenzhunden von der Bezahlung einer Hundesteuer sowie die Anpassung der
Voraussetzungen zur Erteilung einer Bewilligung zum Halten von Listenhunden. Auf
derselben Seite der AbstimmungsInfo werden fünf Pro-Argumente und auf der
nächsten Seite fünf Kontra-Argumente aufgeführt, wobei die Darlegung der jeweiligen
Argumente ungefähr gleich viel Platz einnimmt. In Bezug auf das
Verursacherprinzip wird im Rahmen der Pro-Argumente ausgeführt, dass die
öffentliche Sicherheit im Zusammenhang mit Hunden alle Hundehalterinnen und
Hundehalter betreffe. Mit der Erhebung einer kantonalen Hundesteuer bei den
Hundehalterinnen und Hundehaltern sollten deshalb die Aufwendungen des
Veterinärdienstes im Zusammenhang mit Hunden verursachergerecht den
Hundehalterinnen und Hundehaltern auferlegt werden. Ebenfalls bzgl. des
Verursacherprinzips wird im Rahmen der Kontra-Argumente erläutert, dass sich
korrekt verhaltende Hundehalterinnen und Hundehalter bzw. deren Hunde keine
Mehrkosten verursachen würden. Mit einer kantonalen Hundesteuer müssten jedoch
alle Hundehalterinnen und Hundehalter gleichermassen für die geltend gemachten
Aufwendungen des Veterinärdienstes aufkommen. Auch die Überwälzung der Kosten
des Veterinärdienstes aufgrund der bewilligungspflichtigen Listenhunde auf alle
Hundehalterinnen und Hundehalter sei abzulehnen. Durch die Hundehaltung
verursachte Aufwendungen, die dem Tierschutz, der Tiergesundheit und der
öffentlichen Sicherheit dienten, sollten aus dem allgemeinen Staatshaushalt und
nicht ausschliesslich von Hundehalterinnen und Hundehaltern getragen werden.
Ein weiteres Kontra-Argument, welches sich auf das Verursacherprinzip bezieht,
lautet folgendermassen: Mit der kantonalen Hundesteuer soll eine Gruppe,
nämlich die Hundehalterinnen und Hundehalter, allein wegen ihrer Zugehörigkeit
zu dieser Gruppe, belastet werden, um allgemeine staatliche Vollzugsaufgaben zu
finanzieren. Im Rahmen der Erläuterungen (S. 4 der AbstimmungsInfo) wird
festgehalten, dass Aufwendungen des Veterinärdienstes im Zusammenhang mit
Hunden verursachergerecht durch die Hundehalterinnen und Hundehalter anstelle
der Allgemeinheit getragen werden müssten. Unter dem Titel «Was würde sich bei
Annahme der Vorlage ändern?» wird erklärt, dass die durch die Haltung von
Hunden beim Kanton verursachten Kosten durch die Verursacher finanziert würden
und dadurch nicht durch die Allgemeinheit der Steuerzahlenden getragen werden
müssten.

3.5 Dass sich die Frage nach dem Kreis
der Verursachenden unterschiedlich beantworten lässt und schliesslich eine
Frage der Optik ist, veranschaulicht die Debatte im Kantonsrat. Kuno Gasser,
Sprecher der Umwelt-, Bau- und Wirtschaftskommission, erklärte, dass die
kantonale Hundesteuer eine verursachergerechte Steuer wäre, wobei eine
Minderheit der Meinung gewesen sei, dass es sich dabei nicht ums
Verursacherprinzip handle. Sibylle Jeker entgegnete, dass der
verantwortungsvolle Hundebesitzer, der sich an die Regeln halte, nicht der
Verursacher dieser Kosten sei. Eine solche Kostenanlastungssteuer verkenne das
Verursacherprinzip. Dem wiederum hielt Remo Bill entgegen, dass die Aufwände
für kantonale Leistungen im Bereich der Hundehaltung durch eine
verursachergerechte kantonale Hundesteuer erhoben werden sollten. Dieselbe
Meinung scheint Markus Dietschi zu vertreten, welcher sich dafür aussprach,
dass die Kosten nicht von der Allgemeinheit, sondern von den Hundehaltern
getragen werden sollten. Myriam Frey Schär sprach von einer Annäherung an das
Verursacherprinzip durch die Hundesteuer. Freddy Kreuchi dagegen argumentierte,
dass mit der neuen Hundesteuer Kosten gedeckt würden, die über den
entsprechenden Gebührentarif verursachergerecht verrechnet werden könnten. Hardy
Jäggi führte in seinem Votum aus, dass viele Voten zum Verursacherprinzip
gefallen seien und seiner Meinung nach diese Steuer überhaupt nicht
verursachergerecht sei.

3.6 Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer enthält die AbstimmungsInfo genau so viele Pro- wie
Kontra-Argumente. Insbesondere das erste Kontra-Argument, wonach sich korrekt
verhaltende Hundehalterinnen und Hundehalter bzw. deren Hunde keine Mehrkosten
verursachen würden und mit einer kantonalen Hundesteuer jedoch alle
Hundehalterinnen und Hundehalter gleichermassen für die geltend gemachten
Aufwendungen des Veterinärdienstes aufkommen müssten, gibt unmissverständlich die
Auffassung wieder, dass durch die Hundesteuer das Verursacherprinzip verletzt
würde.

3.7 Der Kanton hat im Bereich der
Hundehaltung diverse Aufgaben wahrzunehmen, und zwar auch für Nichtlistenhunde.
Sie dienen vornehmlich der öffentlichen Sicherheit. So müssen beispielsweise
Beissvorfälle oder Verhaltensauffälligkeiten gemeldet werden, was weitere
Massnahmen auslösen kann. Solche Vorgänge lösen Kosten aus. Es obliegt nun dem
Souverän in der vorliegenden Abstimmung zu entscheiden, ob solche Ko­sten vom
Steuersubstrat der Allgemeinheit oder von allen Hundebesitzern zu tragen sind. Letztlich
ist es eine Frage der Perspektive wie die Terminologie «verursachergerecht» zu
verstehen ist. Aus Sicht eines Nichthundebesitzers dürfte die Steuer
verursachergerecht erscheinen, jedoch aus Sicht eines Hundebesitzers gerade
nicht, wenn sein Hund zu keinen Beanstandungen Anlass gibt.

3.8 Die Beanstandungen der
Beschwerdeführer dürfen nicht losgelöst von den übrigen Teilen der
AbstimmungsInfo beurteilt werden. Ihre Wirkung ist in den Gesamtzusammenhang zu
stellen. Erforderlich ist, dass die in den Abstimmungserläuterungen enthaltenen
Informationen in ihrer Gesamtheit den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz
und der Verhältnismässigkeit genügen und geeignet sind, zur offenen
Meinungsbildung beizutragen. Alles in allem erscheint die AbstimmungsInfo
objektiv, vollständig und sachlich. Die Standpunkte der Befürworter der Vorlage
wie auch jene der Gegner sind deutlich erkennbar und werden gleichermassen
detailliert wiedergegeben. Es wurden keine wichtigen Elemente aus der Debatte
des Kantonsrats unterdrückt oder verschwiegen und die Argumente beider Lager
korrekt wiedergegeben. Dem Protokoll der Kantonsratssitzung ist kein triftiges
Gegenargument zu entnehmen, welches in der AbstimmungsInfo nicht aufgenommen
worden wäre, was im Übrigen auch die Beschwerdeführer nicht geltend machen. In
der AbstimmungsInfo sind die einzelnen Meinungen und Argumente klar erkennbar. Im
Übrigen wird sachlich und transparent über die beabsichtigte Gesetzesänderung
orientiert. Es liegt keineswegs eine «Falschorientierung» über den Zweck und
die Tragweite der Vorlage vor. Die Meinungsverschiedenheit über das
Verursacherprinzip geht aus der AbstimmungsInfo hervor, womit sich die
Stimmberechtigten ihre Meinung frei bilden und die politischen Rechte
unverfälscht ausüben können. Folglich ist die AbstimmungsInfo weder tendenziös
noch irreführend und die politischen Rechte der Stimmberechtigten werden nicht
verletzt. Die eigene Meinungsbildung wird durch die AbstimmungsInfo nicht
beeinträchtigt.

4. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer
die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die
einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen sind. Sie
werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Die Beschwerdeführer haben die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen, unter
solidarischer Haftbarkeit für den ganzen Betrag. Sie werden mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident                                                                    Die
Gerichtsschreiberin

Thomann                                                                           Zimmermann