so_gerichte · VWBES.2017.480 · 2017-03-20 · de
Dienstanweisung


Urteilvom20. Juni 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwalt Boris Banga, Clivia
Wullimann & Partner,

Beschwerdeführerin

gegen

1.Regierungsrat
des Kantons Solothurn,vertreten durch Volkswirtschaftsdepartement, hier
vertreten durch Amt für Gemeinden AGEM,

2.Einwohnergemeinde
B.___,vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Beat Muralt,

Beschwerdegegner

betreffendDienstanweisung

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. A.___ (geb. 1954, nachfolgend
Beschwerdeführerin genannt) ist seit 1. Mai 2007 als Gemeindeverwalterin
bei der Einwohnergemeinde B.___ angestellt.

2. Vom 30. November 2016 bis am
18. März 2017 war die Beschwerdeführerin krankheitsbedingt arbeitsunfähig.
Nach anschliessendem Ferienbezug nahm sie die Arbeit am 3. April 2017 wieder
auf. Während der Abwesenheit der Beschwerdeführerin wurden vor allem im Bereich
der Finanzverwaltung die entsprechenden Arbeiten einem externen Unternehmen zur
Erledigung übertragen.

3. Mit Gemeinderatsbeschluss vom
20. März 2017 wurde als Sofortmassnahme eine Dienstanweisung angeordnet. Im
entsprechenden Protokoll des Gemeinderats wurde ausgeführt, der
Beschwerdeführerin würden die Finanzen entzogen und ihr Schreibaufträge,
Protokollführung, Schalterdienst, Archivierung usw. zu Gunsten der Einwohnergemeinde
zur Erledigung übertragen.

4. In der gestützt darauf ergangenen Dienstanweisung
des Gemeindepräsidenten vom 27. März 2017 wurde sinngemäss und im
Wesentlichen ausgeführt, wenn die Beschwerdeführerin die seitens der Gemeinde
vorgeschlagene Frühpensionierung oder die Reduktion des Pensums auf 50% nicht
annehme, werde eine Dienstanweisung erlassen. Die Dienstanweisung regle ihre
Tätigkeit ab dem Arbeitsbeginn am 3. April 2017. Demzufolge werde auf das
Pflichtenheft im Anhang verwiesen, welches ab sofort Gültigkeit habe und damit
Bestandteil des Arbeitsvertrages sei. Die Arbeit auf der Einwohnergemeinde
beschränke sich auf die Arbeiten der Gemeindeschreiberei. Sämtliche
Finanztätigkeiten würden durch einen externen Anbieter ausgeführt. Die Arbeitszeiten
würden im Pflichtenheft geregelt und könnten durch die vorgesetzte Stelle den
Bedürfnissen der Gemeinde entsprechend angepasst werden. Die Lohnzahlung gemäss
aktueller Anstellung werde wie bis anhin geleistet. Das Tätigkeitsgebiet werde
angepasst. Die Arbeiten würden regelmässig mit dem Gemeindepräsidenten
abgesprochen.

5. Gegen den Gemeinderatsbeschluss und
die Dienstanweisung wandte sich die Beschwerdeführerin erfolglos an den
Regierungsrat des Kantons Solothurn, welcher mit Beschluss Nr. 2017/1770
vom 23. Oktober 2017 auf die Beschwerde betreffend Dienstanweisung vom
27. März 2017 nicht eintrat und die Beschwerde betreffend Gemeinderatsbeschluss
vom 20. März 2017 abwies. Auf die am 23. November 2017 dagegen erhobene
Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Dezember 2017 nicht
ein und überwies die Beschwerde an das hiesige Verwaltungsgericht zur weiteren
Behandlung.

6. Mit Eingabe vom 8. Januar 2018 liess
die Beschwerdeführerin, v.d. Rechtsanwalt Boris Banga, ihre Beschwerde vom
23. November 2017 ergänzen.

7. Am 30. Januar 2018 liess sich
die Einwohnergemeinde B.___, v.d. Rechtsanwalt Beat Muralt, vernehmen und
beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.

8. Mit Replik vom 20. Februar 2018
nahm die Beschwerdeführerin erneut Stellung in der Sache.

9. Mit Eingabe vom 26. März 2018
reichte die Beschwerdeführerin eine weitere Urkunde zu den Akten.

II.

1. Der Regierungsratsbeschluss Nr.
2017/1770 vom 23. Oktober 2017 wurde gemäss Rechtsmittelbelehrung innert 30-tägiger
Frist beim Bundesgericht angefochten. Das Bundesgericht erachtete sich als
nicht zuständig und überwies die Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die
Einwohnergemeinde B.___ führt in diesem Kontext aus, aufgrund der falschen
Rechtsmittelbelehrung im regierungsrätlichen Entscheid sei die zehntätige
Beschwerdefrist klarerweise nicht eingehalten worden. Der Vertrauensschutz im
Zusammenhang mit einer mangelhaften Entscheideröffnung versage bei anwaltlich
vertretenen Parteien dann, wenn der Mangel aus den massgebenden
Verfahrensbestimmungen ersichtlich gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid
nenne vor dem Dispositiv zwar (wiederum fälschlicherweise) § 29 Gesetz über die
Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12), der die Kompetenzen des Obergerichtes
als Gesamtgericht regle, wobei die Kompetenzen des Verwaltungsgerichts erst in
§ 47 ff., insbesondere dann in § 49 GO, geregelt seien, zumal mit der Umsetzung
der Rechtsweggarantie ohnehin eigentlich klar sein müsste, dass im Kanton
grundsätzlich immer zwei Rechtsmittelinstanzen zur Verfügung zu stehen hätten.
Entsprechend sei zufolge verpasster Frist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2. Fraglich und gemäss § 5
Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) von Amtes wegen zu prüfen ist,
ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig und
damit das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist.

2.1 Nach § 49 GO beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in
Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein
anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen
Gericht ausgehen (Abs. 1). In Gemeindeangelegenheiten kann nach Massgabe des
Gemeindegesetzes Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden (Abs. 4).

2.2 Diese Rechtsmittelordnung, welche
seit dem 1. Januar 2009 in Kraft ist, beruht auf dem Kantonsratsbeschluss vom
29. Oktober 2008 betreffend «Änderung des Gesetzes über die Gerichtsorganisation
und weiterer Gesetze», in welchem der kantonale öffentlich-rechtliche
Rechtsschutz an die Vorgaben des Bundesrechts, namentlich die Rechtsweggarantie
(Art. 29a Bundesverfassung) und das Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110)
angepasst worden ist. Bei der Auslegung der entsprechenden kantonalen
Vorschriften sind deshalb die entsprechenden Bestimmungen und Vorgaben des
eidgenössischen Rechts zu berücksichtigen.

2.3 Unzweifelhaft handelt es sich zumindest
beim angefochtenen Entscheid des Gemeinderates von B.___ um eine
Gemeindeangelegenheit, weshalb sich das Beschwerderecht bzw. die Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz nach der entsprechenden
Spezialbestimmung von § 49 Abs. 4 GO nach den Vorschriften des Gemeindegesetzes
(GG, BGS 131.1) richtet.

2.4 Das Gemeindegesetz sieht in § 199
vor, dass beim Regierungsrat gegen Beschlüsse der Stimmberechtigten, die an der
Gemeindeversammlung oder an der Urne gefasst wurden, Beschwerde führen kann,
wer in der Gemeinde stimmberechtigt ist oder wer von einem Beschluss besonders
berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat (Abs. 1). Gegen letztinstanzliche
Beschlüsse der Gemeindebehörden kann nur Beschwerde erheben, wer von einem
Beschluss besonders berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat
(Abs. 2).

2.5 In § 200 Abs. 1 GG ist unter dem
Marginale «Beschwerde in besonderen Fällen» geregelt, in welchen Fällen beim
Departement Beschwerde geführt werden kann, nämlich gegen Beschlüsse betreffend
bestimmte Aspekte des Dienst- oder Arbeitsverhältnisses wie Nichtwiederwahlen,
Kündigungen, Entlassungen, Gleichstelllungsfragen, Einreihung und Beförderung,
Disziplinarmassnahmen (lit. a - e), gegen Beschlüsse, welche im Einzelfall
gestützt auf öffentliches Recht Rechte oder Pflichten einer Person hoheitlich,
einseitig und verbindlich festlegen (lit. f) und gegen Beschlüsse, welche die
politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzen können (lit. g). Nach § 200
Abs. 2 GG ist gegen die Verfügung des Departementes die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. § 203 GG bestimmt, dass sich
Beschwerdegründe und das Verfahren nach dem VRG richten.

Daraus erhellt, dass gegen
letztinstanzliche Beschlüsse von Gemeindebehörden zwei verschiedene
Beschwerdewege vorgesehen sind, nämlich einmal die Beschwerde an den
Regierungsrat nach § 199 Abs. 2 GG, und zum andern die Beschwerde an das
zuständige Departement nach § 200 Abs. 1 GG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist zumindest explizit nur in § 200 Abs. 2 gegen Verfügungen des Departementes
vorgesehen.

2.6 Die Beschwerdeführerin hat gegen den
Gemeinderatsbeschluss und die Dienstanweisung gestützt auf § 200 Abs. 1 lit. f
GG zunächst (fälschlicherweise) beim Volkswirtschaftsdepartement Beschwerde
erhoben, woraufhin allerdings der Regierungsrat über die Beschwerde entschieden
hat. Dessen Zuständigkeit zur Beurteilung der Beschwerde als erste Instanz
dürfte mit Blick auf die Systematik von § 199 und 200 GG klar sein und wird von
den Parteien auch nicht in Frage gestellt.

2.7 Unklar ist hingegen, ob der
vorliegende Regierungsratsbeschluss beim Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Die
Einwohnergemeinde B.___ und auch das Bundesgericht übersehen in diesem
Zusammenhang, dass in Gemeindeangelegenheiten eben gerade nicht § 49 Abs. 1 und
§ 50 GO zur Anwendung gelangen, sondern nach der Regel von § 49 Abs. 4 GO die
Spezialvorschriften des Gemeindegesetzes. Aus den Ausnahmen von § 50 GO lässt
sich daher gar nichts ableiten. Und im Gemeindegesetz ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrates eben gerade
nicht vorgesehen. Das von der Einwohnergemeinde B.___ ins Feld geführte Prinzip
der «double instance» gilt sodann lediglich im Bereich des Zivilrechts (vgl.
Art. 75 Abs. 2 BGG). Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil SOG 2009 Nr.
20 vom 16. Oktober 2009 jedenfalls mit ausführlicher Begründung entschieden,
dass gegen Entscheide des Regierungsrats in Gemeindeangelegenheiten nach
kantonalem Recht keine Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgesehen ist.

3. Gegenstand von Verfügungen ist die
Regelung oder Feststellung von Rechten und Pflichten von Rechtssubjekten. Die
Verfügung wird in diesem Zusammenhang von der internen oder organisatorischen
Anordnung abgegrenzt, welche Situationen innerhalb der Verwaltung regelt. Die
interne Anordnung hat nicht die Normierung der Rechtslage eines Rechtssubjekts
als solches zum Gegenstand. Zudem ist die Verwaltung selber in der Ausübung
ihrer Aufgaben Adressatin der internen Anordnung. Bei Anordnungen, welche auf
die Rechte und Pflichten eines (öffentlich-rechtlichen) Angestellten als
Rechtssubjekt einwirkt und zum Beispiel seine Entlöhnung oder verschiedene
Entschädigungen festlegt oder Disziplinarmassnahmen anordnet, handelt es sich
um eine Verfügung. Dagegen stellt eine Anordnung, welche die Ausführung der ihm
obliegenden Aufgaben an sich zum Gegenstand hat, die mit dem Dienst verbundenen
Pflichten regelt und etwa die Tätigkeiten in einem Pflichtenheft umschreibt
oder über die Art der Abwicklung eines Geschäfts instruiert, einen internen
organisatorischen Akt ohne Verfügungscharakter dar (Urteil des Bundesgerichts
8C_356/2017 vom 22. Januar 2018, E. 8.1 m.w.H.). Mit Blick darauf ist der
Vorinstanz beizupflichten, soweit sie zum Schluss kommt, der Dienstanweisung
komme keinerlei Verfügungscharakter zu. Auf die umfangreichen und zutreffenden
Ausführungen im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden.

4. Wenn die Dienstanweisung kein
taugliches Anfechtungsobjekt darstellt, so muss dasselbe umso mehr auch für den
Gemeinderatsbeschluss gelten, welcher lediglich als innerdienstliche Anordnung
zum Erlass einer Dienstanweisung zu verstehen ist. Jedenfalls begründet der
Gemeinderatsbeschluss keine Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin. Letztere
erleidet im Übrigen keinerlei Lohneinbusse und ist mittlerweile
AHV-rentenberechtigt. Ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses
ist nicht im Ansatz ersichtlich. Damit fehlt es der Beschwerdeführerin an der
Legitimation in der Sache selbst, weshalb der Regierungsrat auch auf die
Beschwerde gegen den Gemeinderatsbeschluss nicht hätte eintreten dürfen.

5. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr
auf CHF 1500.00 festzusetzen sind. Eine Parteientschädigung kann zufolge
Unterliegens nicht zugesprochen werden.

Den am verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine
Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77
Abs. 2 VRG). Eine Ausnahme wird für kleinere und mittlere Gemeinden gemacht,
die weniger als 10000 Einwohner aufweisen und daher wohl über keinen eigenen
Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren Angelegenheiten durch einen
Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010 Nr. 20). Eine solche
Ausnahme liegt vor, weshalb der Einwohnergemeinde B.___ eine
Parteientschädigung zuzusprechen ist, welche von der Beschwerdeführerin zu
tragen ist.

Die Parteientschädigung der
Einwohnergemeinde B.___ ist entsprechend der von Rechtsanwalt Beat Muralt am
30. Januar 2018 eingereichten Honorarnote, die angemessen ist und zu
keinen Bemerkungen Anlass gibt, auf total CHF 1'134.40 (4.25 Std. à CHF 240.00
nebst CHF 33.30 Auslagen und CHF 81.10 MWST) festzusetzen und von der
Beschwerdeführerin zu bezahlen.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit überhaupt
darauf einzutreten ist.

2.A.___ hat die Kosten vor
Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

3.Der Einwohnergemeinde B.___ ist eine
Parteientschädigung von CHF 1'134.40 (inkl. Auslagen und MWST)
zuzusprechen, welche von A.___ zu tragen ist.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman

Auf eine gegen
das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil
8C_514/2018 vom 10. August 2018 nicht ein.