so_gerichte · VWBES.2018.295 · 2019-07-10 · de
Gestaltungs- und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord Horriwil


Urteilvom10. Juli 2019

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

Einwohnergemeinde Horriwil,vertreten durch Rechtsanwalt
Stephan Glättli,   Olten

Beschwerdeführerin

gegen

1.Regierungsrat
des Kantons Solothurn,Solothurn, vertreten durch Bau- und
Justizdepartement,    Solothurn

2.    B.___
AG

3.    C.___
AG

Ziffer 2
und 3 hier vertreten durch Rechtsanwalt Michael Grimm,     Solothurn

Beschwerdegegnerinnen

betreffendGestaltungs-
und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord Horriwil

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Das Dorfzentrum der kleinen Gemeinde Horriwil
(ca. 850 Einwohnerinnen und Einwohner) umfasst weite Teile des Gebiets
Grabacker und ist vom Perimeter des Gestaltungsplans «Dorfkern» aus dem Jahr
1989 überlagert (genehmigt mit RRB Nr. 1160 vom 18. April 1989). Bereits 1975 hatte
der Regierungsrat im besagten Gebiet einen Gestaltungs- und Baulinienplan
genehmigt; dieser Plan war 1980 ein erstes Mal abgeändert worden (RRB Nr. 6394
vom 28. November 1980). Im erstgenannten RRB aus dem Jahr 1989 steht, in zwei
weiteren Teilgebieten des Gestaltungsplans «Dorfkern» werde die definitive
Nutzung in einem späteren Gestaltungsplanverfahren noch aufzuzeigen sein. Dementsprechend
existiert im Perimeter des Gestaltungsplans Dorfkern der Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften
«Dorfkern Horriwil» aus dem Jahr 2008 (RRB Nr. 2008/1855 vom 27. Oktober 2008),
der die Grundstücke GB Nr. 1196, 1661 und 1522 umfasst; überbaut wurde nur das
Grundstück Nr. 1661.

2. Am 1. Juli 2016 wurde der
Gestaltungs- und Erschliessungsplan «Dorfzentrum Nord» mit Sonderbauvorschriften
(nachfolgend auch SBV) öffentlich aufgelegt. Er umfasst die Parzellen GB Horriwil
Nrn. 1032, 1196 und 1522. Dem dazugehörigen Raumplanungsbericht lässt sich zur
planerischen Ausgangslage entnehmen, die in Ziff. 1 hiervor erwähnten Pläne
stammten aus unterschiedlichen Zeitepochen und seien nicht aufeinander
abgestimmt, so dass an dieser für das Ortsbild wichtigen Lage nur eine
unbefriedigende und nicht ins Dorfzentrum passende Bebauung entstehen könnte. Dies
war der Grund, weshalb der Gemeinderat über die vier Grundstücke GB Horriwil
Nrn. 1020, 1032,1034 und 1196 eine Planungszone erliess, damit eine
überzeugende und koordinierte Bebauung entstehen könne. In der Zwischenzeit
wurden gemäss Raumplanungsbericht über die gesamte Freifläche «Ortsbauliche
Leitlinien» erarbeitet, die aufzeigen, wie an diesem zentralen Ort eine
typologisch in die Umgebungsstruktur eingepasste Bebauung entstehen könne.

3. An seiner Sitzung vom 21. September
2016 beschloss der Gemeinderat, den aufgelegten Gestaltungsplan zurückzuziehen
und ihn mit öffentlicher Mitwirkung teilweise zu überarbeiten. Der
Regierungsrat hob mit Beschluss RRB Nr. 2017/571 vom 28. März 2017 diesen
kommunalen Entscheid auf Beschwerde der Bauherrschaft hin auf und wies den
Gemeinderat an, das Nutzungsplanverfahren zum Gestaltungsplanverfahren
Dorfzentrum Nord im Sinne der Erwägungen fortzuführen. Dazu wurde eine Frist von
drei Monaten ab Rechtskraft des Beschlusses gesetzt. Der Regierungsrat wies den
Gemeinderat an, die Beschwerdeführer (heutige Beschwerdegegnerinnen)
aufzufordern, sich zu den Einsprachen zu äussern. Danach habe er die
Einsprachen zu behandeln und den Entscheid zu den Einsprachen zusammen mit dem
Beschluss über den Gestaltungsplan allen Beteiligten zu eröffnen. Der
Gemeinderat habe sich mit der Sache in planungsrechtlicher Hinsicht in
genügender Weise auseinanderzusetzen und die Begründung habe für die Adressaten
verständlich und nachvollziehbar auszufallen.

4. Gegen die im Juli 2016 aufgelegte Planung
hatten sieben Einzelpersonen und 56 Sammeleinsprecher Einsprache beim
Gemeinderat erhoben. Auf zwei der sieben Einzeleinsprachen trat der Gemeinderat
mit Entscheid vom 28. September 2017 mangels Legitimation nicht ein. Bezüglich
der Sammeleinsprache zog der Gemeinderat in Erwägung, zahlreiche Einsprecher
seien nicht legitimiert. Aber da etliche mittelbare Nachbarn des
Gestaltungsplanperimeters seien, sei auf die Sammeleinsprache grundsätzlich
einzutreten und diese materiell zu behandeln. Wegen Befangenheit traten zwei
der fünf Gemeinderäte anlässlich der Beratung in den Ausstand.

In der Folge hiess der Gemeinderat
diejenigen Einsprachen gut, in welchen die Dachform und die typologische Einpassung
bemängelt worden waren. Desgleichen erachtete er die Rügen hinsichtlich zweier
Tiefgaragenausfahrten als begründet. Die übrigen Einsprachepunkte wies er ab,
soweit sie nicht gegenstandslos geworden waren. In Ziff. 2 des Dispositivs
wurde beschlossen: «Die Einsprachen werden betreffend Einfahrt in die
unterirdische Einstellhalle und bezüglich Dachform () gutgeheissen. Der
Gestaltungsplan und die Sonderbauvorschriften werden entsprechend angepasst».
In den Erwägungen hierzu hatte der Gemeinderat ausgeführt, der Plan und § 10
SBV würden so angepasst, dass der Baubereich für die unterirdische
Einstellhalle vergrössert werde und die drei Häuser A, B und C gesamthaft
umfasse. Die Erschliessung erfolge über die Rampe an der westlichen
Parzellengrenze von GB [] Nr. 1032. Die Mitbenützung der Zufahrt durch die
Parzellen GB Horriwil Nrn. 1034 und 1020 sei weiterhin sicherzustellen. Die
genaue Ausdehnung der unterirdischen Parkplätze sei im Baubewilligungsverfahren
festzulegen. Zum bemängelten Pultdach gab der Gemeinderat zu bedenken, diese
Dachform sei an der gemeinsamen Besprechung mit der Bauherrschaft der kleinste
gemeinsame Nenner gewesen. Objektiv betrachtet widerspreche die gewählte
Variante den Ortsbaulichen Leitlinien, da dort im Baubereich B entlang der []-strasse
ausdrücklich Flachdächer (Attika) oder Sattel- bzw. Krüppelwalmdächer vorgeschrieben
seien. Diese Vorgaben seien für die Planungsbehörde verbindlich. Unter Verweis
auf § 5 Abs. 5 des kommunalen Zonenreglements erschien dem Gemeinderat eine
Gebäudehöhe von 8.10 m bei einer Dachneigung von minimal 30° und maximal 45°
für drei Vollgeschosse als ausreichend.

5. Gegen den Einspracheentscheid des
Gemeinderates gelangten die B.___ AG als Eigentümerin von GB [] Nr. [...] und
die C.___ AG als (behauptete) Miteigentümerin zu ½ an GB Horriwil Nr. [...] am
10. November 2017 an den Regierungsrat des Kantons Solothurn.  Sie beantragten
die Aufhebung des Einspracheentscheides und die Genehmigung des aufgelegten
Gestaltungsplans. Der Regierungsrat hiess die Beschwerden mit RRB Nr. 2018/1116
vom 3. Juli 2018 gut und genehmigte den Gestaltungs- und Erschliessungsplan
Dorfkern Nord mit Sonderbauvorschriften in der Version der öffentlichen
Auflage. Im Wesentlichen und sinngemäss begründete der Regierungsrat seinen
Entscheid damit, dass der Gemeinderat krass gegen das Gebot des Handelns nach
Treu und Glauben verstossen habe, weil er selber bei der Planausarbeitung Hand
zum Kompromiss bezüglich Pultdach geboten habe. Zudem sähen sowohl die
Ortsbaulichen Richtlinien als auch das Richtprojekt je eine Rampe im Westen und
im Osten des Planperimeters vor. Die Bedenken des Gemeinderats wegen der
Verkehrssicherheit der Schulkinder erachtete der Regierungsrat wegen des
geringen Verkehrsaufkommens als nicht überzeugend. Insgesamt befand der
Regierungsrat den Einspracheentscheid der Gemeinde als nicht schlüssig.

6. Daraufhin liess die Einwohnergemeinde
Horriwil am 16. Juli 2018 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben. Sie
beantragte die Aufhebung des Regierungsratsbeschusses RRB Nr. 2018/1116 und die
Bestätigung ihres Entscheids vom 28. September 2018 (recte: 2017). In
prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
sowie einer Nachfrist zur einlässlichen Begründung und Präzisierung der
Rechtsbegehren. Im Wesentlichen machte sie eine Verletzung der
Gemeindeautonomie, des rechtlichen Gehörs und des kommunalen Zonenreglements geltend.

7. Das Verwaltungsgericht forderte die
Beschwerdeführerin am 18. Juli 2018 auf, neben der Leistung eines
Kostenvorschusses bis 30. August 2018 einen Beschluss des Gemeinderats einzureichen,
der sie zur Beschwerdeerhebung ermächtige.

8. Mit Eingabe vom 30. August 2018
begründete die Beschwerdeführerin ihre Vorbringen einlässlich und legte u.a.
den Protokollauszug über den gemeinderätlichen Beschluss vom 16. August 2018
bei. Der Beschluss zur Beschwerdeerhebung wurde mit 4:1 Stimmen gefasst.

9. Der Regierungsrat liess am 4.
September 2018 durch das instruierende Bau- und Justizdepartement (BJD) auf
Abweisung der Beschwerde schliessen.

Die privaten Beschwerdegegnerinnen, die B.___
AG und die C.___ AG, beantragten am 12. September 2018, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Ihrer Meinung nach hätten
der Gemeindepräsident und Gemeinderat D.___ bei der Beschlussfassung über die
Beschwerdeermächtigung in den Ausstand treten müssen, da sie beide im ersten
Verfahren als Einsprecher gegen den Gestaltungsplan aufgetreten waren. Zudem
habe der Gemeindepräsident bereits wenige Tage nach Eröffnung des RRB über die
Medien bekunden lassen, der Entscheid sei aus seiner Sicht nicht rechtens. Zu
diesem Zeitpunkt habe der Gemeinderat noch gar nicht abschliessend über die
Ergreifung des Rechtsmittels befunden gehabt. Es handle sich um eine besonders
gravierende Verletzung von Ausstandsvorschriften, weshalb der Beschluss des
Gemeinderats vom 16. August 2018 nichtig sei. In materieller Hinsicht
erachteten sie die Rügen der Gemeinde als unbegründet und werfen dieser vor, nicht
koordiniert im Sinn von §§ 15 ff. des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1)
vorgegangen zu sein. Dass ein Gemeinderat zunächst die Rechtskraft des
Einspracheentscheids abwarte, um anschliessend darüber zu befinden, ob er die
Planung nochmals neu auflegen oder überhaupt beschliessen wolle, entspreche
nicht dem Gesetz.

Mit Eingabe vom 10. Oktober 2018
äusserten sich die B.___ AG und die C.___ AG in materieller Hinsicht zur
Beschwerde und legten dar, weshalb sie eventualiter abzuweisen wäre.

10.  In ihrer Stellungnahme vom 18.
Oktober 2018 hielt die Beschwerdeführerin sinngemäss und im Wesentlichen an
ihren Anträgen und deren Begründung fest. Zudem äusserte sie sich zur geltend
gemachten Verletzung der Ausstandspflicht.

II.

1.1 Zunächst ist zu klären, ob die
Beschwerde überhaupt korrekt erhoben wurde, machen doch die privaten
Beschwerdegegnerinnen formelle Mängel geltend. Sie beanstanden, dass der
heutige Gemeindepräsident und ein weiteres Mitglied des Gemeinderats am
Beschluss zur Beschwerdeerhebung teilgenommen haben, obwohl sie im ersten
Verfahren auf kommunaler Ebene als Private Einsprache gegen den heute
strittigen Gestaltungsplan erhoben hatten.

1.2 Unbestritten ist, dass sowohl der
Gemeindepräsident als auch das Gemeinderatsmitglied D.___ im erstinstanzlichen
Verfahren als Einsprecher Parteistellung innegehabt hatten. Ebenfalls nicht
bestritten ist, dass sie bei der späteren Beschlussfassung über die
Beschwerdeerhebung ans Verwaltungsgericht beide beteiligt waren.

Im erstinstanzlichen Verfahren war der
Gemeinderat auf die Einsprache von D.___ gar nicht eingetreten, da dieser
Eigentümer einer über 200 m vom Gestaltungsplanperimeter entfernten Parzelle
war. Zudem hatte er «nur» öffentliche Interessen gegen den Plan geltend gemacht
(der Gestaltungsplan missachte die Vorgaben des Räumlichen Leitbilds, keine
Mitwirkung der Bevölkerung, Benachteiligung der Einwohner- und der
Bürgergemeinde als Grundbesitzerinnen im Dorfzentrum, Missachtung des
Zonenreglements, mangelnde Verkehrssicherheit von Kindern auf dem Kindergarten-
und Schulweg). Allerdings war er auf der Liste der Sammeleinsprecher ebenfalls
vertreten. Diese Einsprache behandelte der Gemeinderat (siehe Ziff. I.3.
hiervor). D.___ war dannzumal noch nicht Gemeinderatsmitglied.

Als der heutige Gemeindepräsident und
Anstösser an den Gestaltungsplanperimeter seine Einsprache im Juli 2016 eingereicht
hatte, hatte er sein Amt ebenfalls noch nicht inne. Anlässlich der
Einsprachebehandlung Ende September 2017 war er dann gestützt auf § 117 Abs. 1
lit. a des Gemeindegesetzes (GG; BGS 131.1) in den Ausstand getreten. Er selber
hatte in seiner Einsprache gerügt, der Gestaltungsplan sei unausgereift und
vorbelastet mit Kompromissen, der Bevölkerung sei das Recht auf Mitwirkung
verwehrt worden, der Plan benachteilige die Einwohner- und Bürgergemeinde als
Grundbesitzerinnen, ignoriere die Vorgaben des Räumlichen Leitbildes und
gefährde dessen Umsetzung.

1.3 Die Einsprache des
Gemeindepräsidenten (und anderer Einsprecher) wurde über weite Teile abgewiesen
und einzig mit Bezug auf die Tiefgaragenerschliessung und die Dachform
gutgeheissen. Im nachfolgenden Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat waren
weder der Gemeindepräsident noch D.___ Partei. Sämtliche Einsprecher hatten auf
eine weitere Teilnahme am Verfahren verzichtet (vgl. Schreiben des BJD vom 15.
Februar 2018 an den Vertreter der heutigen Beschwerdegegnerinnen).

1.4 Das Gemeindegesetz regelt die
Abtretungspflicht in § 117 wie folgt:

1Behördemitglieder und Ersatzmitglieder, Beamte, Beamtinnen
und Angestellte haben in Ausstand zu treten:

a)    wenn
sie selbst, ihre Ehegatten, (), an der zu behandelnden Angelegenheit ein
persönliches oder materielles Interesse besitzen;

b)    wenn
sie sich schon in anderer amtlicher Stellung oder aufgrund eines
privatrechtlichen Mandats mit der Sache befasst haben.

2Bei Wahlen

3Bei Geschäften, welche die ganze Gemeinde oder Teile
davon, andere öffentlich-rechtliche Organisationen oder eine allgemein
umschriebene Mehrheit von Personen betreffen, namentlich bei rechtsetzenden
Erlassen, besteht keine Abtretungspflicht.

4An der Gemeindeversammlung besteht keine
Abtretungspflicht.

Die Absätze 3 und 4 von § 117 GG wurden anlässlich
der Teilrevision des Gemeindegesetzes 2005 eingefügt, dies wegen gewisser
Unsicherheiten über die Ausstandspflicht anlässlich von Gemeindeversammlungen.
In seiner Botschaft an den Kantonsrat führte der Regierungsrat (RRB Nr.
2004/2035 vom 27. September 2004 S. 32) zu § 117 damals aus:

«Die Abtretungspflicht hat ihre
Berechtigung, wenn sich ein Individuum aufgrund einer Behördenmitgliedschaft
eine bessere Ausgangslage schaffen kann, einzig weil es eben Mitglied dieser
Behörde ist. Es gibt aber keinen Grund, ein Behördenmitglied gegenüber einem
anderen Stimmbürger zu benachteiligen. Das Teilnahmerecht an der
Gemeindeversammlung ist wie das Teilnahmerecht an einer Urnenabstimmung ein
Ausfluss direkt-demokratischen Prinzipien und entsprechend zu behandeln []».

Die Formulierung von § 117 Abs. 3 GG
belässt einen Spielraum und ist nicht auf Geschäfte der Gemeindeversammlung
beschränkt, ansonsten Abs. 4 genügen würde. Exemplarisch werden zwar
rechtsetzende Erlasse genannt als Geschäfte, welche die gesamte Gemeinde
betreffen können. Ein Gestaltungsplan als Nutzungsplan stellt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein «Zwischengebilde eigener Art» zwischen
Erlass und Verfügung dar (so schon BGE 94 I 336). Grundsätzlich unterliegen
Nutzungspläne allerdings der Einzelaktanfechtung, sie werden also den
Verfügungen gleichgestellt. Immerhin gehören zum Gestaltungsplan auch
Sonderbauvorschriften, die einem Erlass nahekommen, auch wenn sie bezüglich
Anfechtung aufgrund der engen Verknüpfung mit dem Plan ebenfalls wie eine
Verfügung behandelt und nicht mit abstrakter Normenkontrolle überprüft werden (vgl.
BGE 133 II 353 E. 3.3). Indessen handelt es sich hier um einen Gestaltungsplan
im Dorfkern, in einem für die Gemeinde zentralen Gebiet, dessen Bebauung schon
lange der planerischen Lösung harrt. Dass daran ein gewichtiges öffentliches
Interesse besteht und dass ein Grossteil der Einwohner tangiert ist, zeigte
sich schon aufgrund der Sammeleinsprache und den sechs Einzeleinsprachen auf
kommunaler Ebene. Und auf die Vorbringen des heutigen Gemeinderatsmitglieds D.___
war damals nachgerade nicht eingetreten worden, weil sie öffentliche Interessen
betrafen und sein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Plananfechtung nicht
ersichtlich war. Beim Gemeindepräsidenten musste die Legitimation aufgrund der
unmittelbaren Nachbarschaft zum Gestaltungsplangebiet nicht weiter geprüft
werden. Aber auch er machte in seiner Einsprache massgeblich öffentliche
Interessen geltend.

Hinzu kommt, dass die Gemeinde eine
Verletzung ihrer Autonomie als Trägerin der Planungshoheit rügt. Auch dabei
handelt es sich um ein öffentliches Interesse. Die Gemeinde ist nicht etwa als
private Bauherrin betroffen. Den Beschluss zur Beschwerdeerhebung als nichtig
zu erklären, weil zwei vormalige Einsprecher, die nicht mehr am Verfahren
beteiligt waren, nicht in den Ausstand getreten sind, ginge mit Blick auf § 117
Abs. 3 GG klar zu weit. Die beiden Mitglieder des Gemeinderats mussten aufgrund
des allgemeinen kommunalen Interesses an dem Geschäft nicht in den Ausstand
treten. Daran ändert auch die Meinungsäusserung des Gemeindepräsidenten
gegenüber der Presse nichts. Als Vertreter der Gemeinde gegen aussen durfte er
seine erste Einschätzung der Angelegenheit abgeben und war nicht gehalten,
gegenüber den Medien Stillschweigen zu bewahren.

Formell ist darum von einem gültigen
Beschluss zur Beschwerdeerhebung auszugehen. Zu prüfen bleiben die übrigen
Eintretensvoraussetzungen.

2.1 Gemeinden sind gemäss § 12 Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders
berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung haben. Die Legitimationsvoraussetzungen nach solothurnischem
Recht entsprechen denjenigen des Bundesrechts, so dass die entsprechende Praxis
auch für das kantonale Recht übernommen werden kann.

2.2 Gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) sind Gemeinden zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie
die Verletzung von Garantien rügen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Gemeinde durch
einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und
eine Verletzung der Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht. Ob die
beanspruchte Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, ist
keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404
E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Immerhin ist in der Beschwerde
darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind,
soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (BGE 133 II 353 E. 1 S. 356).
Bei einer Autonomiebeschwerde muss die Gemeinde begründen, worin die behauptete
Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (vgl. BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 136 I
404 E. 1.1.3 S. 407)

2.3 Die Gemeinde ist in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr
dabei relativ erheblichen Entscheidungsspielraum einräumt (BGE 136 I 397 E.
3.2.1). Der geschützte Autonomiebereich kann sich insbesondere auf die Befugnis
zum Erlass und die Anwendung eigener kommunaler Vorschriften beziehen. Der
Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden
Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 135 I
233 E. 2.2 S. 241 f. und BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.). Gemäss § 45 Abs. 2
der Verfassung des Kantons Solothurn (KV, BGS 111.1) ist das Recht der Gemeinden,
ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, im Rahmen von Verfassung und Gesetz
gewährleistet. Nach § 9 PBG ist die Ortsplanung Sache der Einwohnergemeinde.
Sie erlässt die Nutzungspläne und die zugehörigen Vorschriften. Nach § 133 Abs.
1 PBG sind die Gemeinden auch befugt, ergänzende Bauvorschriften zu erlassen.
Ein Gestaltungsplan mit den dazugehörigen Sonderbauvorschriften ist Teil der
Nutzungsplanung (vgl. § 14 Abs. 2 i.V.m. §§ 44 ff. PBG). In diesem Bereich ist
die Gemeinde somit autonom. Ist eine Gemeinde zur Rechtsetzung befugt, so ist
sie grundsätzlich auch in der Anwendung dieses Rechts autonom, d.h. die
Gemeinde hat das Recht, die von ihr erlassenen Reglemente selber auszulegen
(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich
2016, N 1917).

2.4 Der Regierungsrat hat den
Einspracheentscheid des Gemeinderats vom September 2017 aufgehoben und den
Gestaltungsplan im Sinne der Bauherrschaft und nicht des Gemeinderats
genehmigt. Da die Gemeinde grundsätzlich Trägerin der Planungshoheit ist, hat
sie ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen
Regierungsratsbeschlusses. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der im
Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerde zuständig (§ 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes,
GO, BGS 125.12 und § 5 Abs. 2 PBG), weshalb darauf einzutreten ist.

3.1 Bei einem Gestaltungsplan handelt es
sich wie erwähnt um einen Nutzungsplan. Gemäss § 15 Abs. 1 PBG sind
Nutzungspläne nach Vorprüfung durch das zuständige Amt vom Gemeinderat während
30 Tagen öffentlich aufzulegen. Die Auflage ist zu publizieren. Danach
entscheidet der Gemeinderat über die Einsprachen und beschliesst über den Plan
(§ 16 Abs. 3 PBG). Die Nutzungspläne sind dann durch den Regierungsrat zu
genehmigen (§ 18 Abs. 1 PBG). Der Regierungsrat entscheidet über die
Beschwerden, überprüft die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf
die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig oder
offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen
widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Allfällige
Änderungen kann der Regierungsrat selber beschliessen, wenn deren Inhalt
eindeutig bestimmbar ist und die Änderungen der Behebung offensichtlicher
Mängel oder Planungsfehler dienen (Abs. 3). Wenn der Regierungsrat vom
Beschluss der Gemeinde von Amtes wegen abweichen will, hört er den Gemeinderat
an. In diesem Fall holt er die Stellungnahme der Raumplanungskommission ein (§
20 PBG).

3.2 Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt
die volle Überprüfung der Verfügungen und Nutzungspläne im Sinne von Art. 33
Abs. 2 RPG durch mindestens eine Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung
schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender
Kognition Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit planerischer
Massnahmen zu befinden ist. Sie darf nicht unter mehreren zweckmässigen
Lösungen wählen bzw. ihr eigenes Ermessen an die Stelle des zuständigen
Gemeinwesens setzen, sondern hat sich lediglich mit dem Nachweis zu begnügen,
dass überhaupt angemessen verfügt worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist
insbesondere bei der Überprüfung von Nutzungsplänen geboten, wo den
Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs.
3 RPG). Eine entsprechende Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um
die Würdigung lokaler Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle
spielt oder Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich
zwischen Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur
bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz
Aemisegger/Stephan Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung,
Zürich 2010, Art. 33 N 71 ff.). Das Bundesgericht gesteht den kommunalen
Behörden bei der Auslegung von Vorschriften eines Gestaltungsplans nach
gefestigter Praxis einen erheblichen Beurteilungsspielraum und damit Autonomie
zu (Urteil 1C_541/ 2017 vom 15. Mai 2018 E. 2.4).

3.3 Im Einzelfall ist auf die
Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG zurückzugreifen (Pierre Tschannen: in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 2009, N 35 zu Art. 3 RPG). Die Grenze des Planungsermessens
wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich
unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im
Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr als
folgerichtig erscheinen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 91 f.). Verfassungsrechtlich genügt,
dass eine Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist.

3.4 Unklar ist, ob der Gemeinderat formell
überhaupt einen bestimmten Plan beschlossen hat. Aus dem Beschluss geht jedenfalls
unmissverständlich hervor, dass derAuflageplan  in teilweiser
Gutheissung gewisser Einsprachen - nicht beschlossen werden sollte. Nicht
deutlich wird, ob die Absicht war, den Plan unter der Bedingung der geänderten
Dachform und anderer Erschliessung zu beschliessen oder ob er sinngemäss zur
Überarbeitung an die Beschwerdegegnerinnen zurückgewiesen wurde. Dispo-Ziff. 2
lautet: «Die Einsprachen werden betreffend der Einfahrt in die unterirdische
Einstellhalle und bezüglich der Dachform im Sinne der Erwägungen teilweise
gutgeheissen. Der Gestaltungsplan und die Sonderbauvorschriften werden
entsprechend angepasst». Im Dispositiv fehlt jegliche Neu-Formulierung der
Sonderbauvorschriften. In den Erwägungen ist immerhin zur Erschliessung in
Ziff. B./11. eine detaillierte Beschreibung zu finden. Hingegen wird in
Erwägung D./11. zur Dachform ausdrücklich festgehalten, der Gestaltungsplan und
die Sonderbauvorschriften seien im Sinne dieser Erwägungen zu überarbeiten. Damit
scheint die Rückweisungsvariante logischer.

3.5 Die Beschwerdeführerin macht heute
geltend, sie habe den Gestaltungsplan mit diesen Änderungen beschlossen,
gesteht aber selber zu, sie habe sich noch nicht festgelegt, ob der
Gestaltungsplan noch einmal neu aufgelegt werde oder dem Regierungsrat zur
Genehmigung beantragt werde. Diesen Entscheid hätte sie ihrer Meinung nach,
sofern keine der Parteien ein Rechtsmittel ergriffen hätte, nach Eintritt der
Rechtskraft treffen können. Der Regierungsrat, der mit Blick auf die
langwierige Planungsgeschichte (verständlicherweise) weitere Verzögerungen
verhindern wollte, prüfte die Genehmigung desaufgelegtenPlans.

3.6 Wie dargelegt, ist es in erster
Linie Sache der Gemeinde, im Rahmen der kantonalen Vorgaben zu bestimmen, wie
sie mit der Nutzungsplanung der betroffenen Grundstücke verfahren will, solange
die gesetzlichen Vorgaben eingehalten werden. Was nicht angehen kann, ist, dass
die Beschwerdeführerin den Entscheid über Neuauflage in ein späteres
Verfahrensstadium verschiebt. § 16 Abs. 3 PBG dient der Verfahrenskoordination
und sieht eine solche Aufsplittung nicht vor.  In Berücksichtigung dieser
Voraussetzungen ist nachfolgend zu prüfen, ob der Regierungsrat in unzulässiger
Weise in den Beurteilungsspielraum der Gemeinde eingegriffen hat.

4.1 Offenbar hatten sich die heutigen
Beschwerdegegnerinnen und der damalige Gemeinderat im Sinne eines Kompromisses
auf Pultdächer anstelle von Flachdächern geeinigt (Protokolle der
Gemeinderatssitzungen vom 3. und 23. Februar 2016, Urk. 10 und 11 der vorinstanzlichen
Beschwerdebegründung vom 14. Dezember 2017). Das aus dem Jahr 1999 stammende
und am 20. August 2000 beschlossene kommunale Zonenreglement (ZR) sieht für die
Kernzone in § 5 Abs. 5 Sattel- und Krüppelwalmdächer mit beidseits gleicher
Neigung vor. Generell schliesst § 2 Abs. 2 ZR für die gesamten Wohn- ,
Kern- und Landwirtschaftszonen Flachdächer aus. Gestaltungspläne haben sich an
der Grundnutzung des Zonenplans zu orientieren (§ 44 Abs. 4 PBG); allerdings
können Gestaltungspläne und Sonderbauvorschriften von den allgemeinen baupolizeilichen
Vorschriften abweichen (§ 45 Abs. 2 PBG).

4.2 Gemäss dem räumlichen Leitbild der
Gemeinde aus dem Jahr 2014 soll eine gezielte und qualitätsvolle innere
Entwicklung ermöglicht werden, die den historischen Hintergrund des Dorfkerns
gebührend berücksichtigt. Mit der Nutzungsplanung seien Rahmenbedingungen für
Ersatz- und Ergänzungsbauten im Ortsbild zu studieren (siehe «Kommunale Ziele»
S. 18).

4.3 In den am 24. Juni 2015
verabschiedeten Ortsbaulichen Leitlinien wird für den an der Grabackerstrasse
gelegenen Baubereich B festgelegt, dieser solle mit Baukörpern bebaut werden,
die in der Volumetrie den Bauten des Baubereichs A untergeordnet seien. Es sei
eine einheitliche und rhythmische Bebauungsstruktur mit zweigeschossigen Bauten
plus Attika oder Dachgeschoss in hindernisfreier Bauweise vorzusehen. Den Erdgeschosswohnungen
sollten private Aussenräume (Gärten) zugeordnet werden. Die Fassaden seien
zurückhaltend und schlicht zu gestalten sowie auf das Ortsbild abzustimmen.

4.4 Der Raumplanungsbericht vom 4. Juni
2016 zum Gestaltungs- und Erschliessungsplan Dorfzentrum Nord führte Folgendes
aus:

«Auf Grund der wesentlich geringeren
Gebäudehöhe mit einem Flachdach, als mit einem Schrägdach, ordnen sich Flachdachbauten
auf subtile Weise der Umgebung unter. Zudem bewirkt ein einseitig
rückspringendes Attikageschoss mit der geringeren Bautiefe und auf Grund des
Rücksprungs, dass das ganze Gebäude eine feingliederige Erscheinung erhält. Die
volumetrische Erscheinung ist weniger dominant und von einer klaren und zeitgemässen
Formensprache geprägt.

Der Gestaltungsplan sah deshalb ursprünglich
eine Bebauung mit Flachdächern vor, welche auch Ausdruck zeitloser Eleganz
sind. Zudem bieten Flachdächer optimale Voraussetzungen für eine extensive
Begrünung und können problemlos mit Fotovoltaikanlagen nachgerüstet werden. Damit
können die kommenden Zielsetzungen der 2000 Watt-Gesellschaft problemlos
erfüllt werden.

Auf Grund der Opposition im Gemeinderat
gegen Flachdachbauten einigte man sich an der Sitzung vom 23. Februar 2016 auf
den Kompromiss, leicht geneigte Pultdächer mit einer Neigung von 5° bis 8° vorzusehen.

Beim obersten Geschoss kann daher neu
nicht mehr von einem Attikageschoss gesprochen werden, das gemäss Gesetz zwingend
ein Flachdach aufweisen muss, sondern von einem zurückgesetzten obersten
Geschoss».

4.5 Im Vorprüfungsbericht des Amts für
Raumplanung (ARP) vom 6. Juni 2016 wird dargelegt, in den Kernzonenvorschriften
und den bisherigen Gestaltungsplänen sei der Grundsatz verankert, dass sich das
Neue an das Bestehende anzupassen habe, indem etwa die Dachform von der
bestehenden Bebauung mit den markanten Steildächern übernommen werde. Ausgeprägt
komme diese Haltung in der dörfliartigen Überbauung an der Grabackerstrasse aus
den 1980er-Jahren zum Ausdruck. In der städtebaulichen Diskussion habe sich in
den letzten Jahren vermehrt die Haltung durchgesetzt, be­stehende Ortskerne mit
ihren gewachsenen Qualitäten mit Bauten in zeitgemässer Architektursprache zu
ergänzen, sodass das Neue ablesbar bleibe und ein Dialog zwischen Alt und Neu
entstehe. Die Ortsbaulichen Leitlinien von 2015 orientierten sich an dieser
Grundhaltung und hätten zum Ziel, dass das Neue seine eigenen Qualitäten
entwickeln könne und sich so eine attraktive Weiterentwicklung des Ortskerns
ergebe. Sodann wird sinngemäss darauf hingewiesen, dass wegen der als
Kompromiss gewählten Pult- statt Flachdächer das oberste Geschoss anzurechnen
sei, was gegenüber einer nicht anrechenbaren Attikalösung bei vergleichbarem
Gebäude­volumen eine deutlich höhere Ausnutzungsziffer und Gebäudehöhe zur
Folge habe. Das Ausschöpfen des möglichen Spielraums (betr. Abweichung von den
Vorschriften der Kernzone) sei gerechtfertigt.

4.6 Sämtliche Beteiligten (auch die
Mehrheit des Gemeinderats) gingen zunächst von der Zulässigkeit von
Flachdächern aus, ja, durften aufgrund der Ortsbaulichen Leitlinien schliessen,
dass diese Dachform auch von der Gemeinde gewollt sei. Im Rahmen der
gemeinsamen Gespräche gab es dann Opposition von Seiten zweier Gemeinderäte,
die sich grundsätzlich gegen Flachdächer in der Gemeinde aussprachen. Deshalb
einigte man sich auf die Variante mit den Pultdächern, als Kompromiss zwischen
Sattel- und Flachdach. Als die Einsprachen zu behandeln waren, war der Gemeinderat
personell neu besetzt, wobei zwei Mitglieder (der heutige Gemeindepräsident als
damaliger Einsprecher und eine Gemeinderätin, deren Ehemann Einsprache erhoben
hatte) bei der Beratung in den Ausstand traten. Zwar ist die «Kehrtwende»
einigermassen erstaunlich. Indes ist, wie gesehen, Planungsbehörde der
Gemeinderat, und er entscheidet erstinstanzlich über das weitere Schicksal
eines Plans. So wurde im Einspracheentscheid als Erklärung denn auch dargelegt,
der Gemeinderat habe sich im Februar 2016 nicht vertieft mit den Ortsbaulichen
Leitlinien auseinandergesetzt, obwohl diese behördenverbindlich seien. Der
Regierungsrat erachtete dieses Vorgehen als willkürlich und krassen Verstoss
gegen das Gebot von Treu und Glauben.

4.7 Dabei wird ausser Acht gelassen,
dass die planende Bauherrschaft keine Garantie dafür hat, dass ein Vorhaben
genau wie vorbesprochen dereinst auch genehmigt wird. Der Auflagebeschluss des
Gemeinderats ergeht nicht vorbehaltlos, sonst verkäme das Auflage- und
Einspracheverfahren zur blossen Farce. Es ist durchaus denkbar, dass die
Planungsbehörde im Einspracheverfahren auf Aspekte hingewiesen wird, denen sie
bis anhin zu wenig Beachtung geschenkt hat und die sie im Rahmen der
umfassenden Interessenabwägung nicht einfach von der Hand weisen kann, ohne
sich Rechtswidrigkeit vorwerfen zu lassen. Nach ständiger Rechtsprechung
verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, sofern eine
Vertrauensgrundlage besteht, auf welche die Person, die sich darauf beruft,
berechtigterweise vertrauen durfte, sofern sie gestützt darauf nachteilige
Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137
I 69 E. 2.5.1 S. 73). Eine Vertrauensgrundlage kann sich namentlich aus einer
vorbehaltlosen und nicht erkennbar unrichtigen Auskunft einer dafür zuständigen
Person in einem konkreten Fall ergeben (BGE 137 II 182 E. 3.6.2 S. 193; 131 II
627 E. 6.1 S. 637). Die Rechtsfolge des Vertrauensschutzes ist in erster Linie,
dass die Behörde an die Vertrauensgrundlage gebunden ist. Es bleibt jedoch
abzuwägen, ob ausnahmsweise trotzdem das öffentliche Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung dem Vertrauensschutz vorzugehen hat. Wird von der begründeten
Vertrauensgrundlage aufgrund überwiegender entgegenstehender Interessen
abgewichen, kann stattdessen ein Anspruch auf Entschädigung entstehen (Urteil
2C_502/2013 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).

4.8 Hier sah der zur Auflage gebrachte
Gestaltungsplan eine Dachform vor, die weder in den Ortsbaulichen Leitlinien
noch im Zonenreglement explizit vorgesehen ist. Zwar sind im Gestaltungsplan
Abweichungen von der Grundnutzung zulässig (vgl. § 44 Abs. 4 und § 45 Abs. 2
PBG). Die Anforderungen und das Ausmass der Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung werden aber im Gesetz nicht näher umschrieben. Gleichwohl
dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch
abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E.
5.2 S. 219 mit Hinweisen; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:
Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Vorbem. N. 76 ff.). Ob die Pultdachvariante unter die noch
zulässigen Abweichungen subsumierbar wäre, kann hier offenbleiben. Unbestritten
ist, dass für Horriwil markante Steildächer ortstypisch sind (vgl. den in E. 4.5
hiervor zitierten Vorprüfungsbericht des ARP) und neu gemäss den Ortsbaulichen
Leitlinien auch Flachdächer zugelassen werden sollen. Von den Einsprechern auf
die in den kommunalen Grundlagen nirgends vorgesehene Dachform hingewiesen, durfte
der Gemeinderat das öffentliche Interesse an der richtigen Anwendung der
rechtlichen Grundlagen höher gewichten als das private Interesse der Grundeigentümerinnen
an der Realisierung des aufgelegten Plans. Eine etwaige Schadendersatzpflicht
des Gemeinderats für seinen nicht vorhersehbaren Meinungswechsel ist nicht an
dieser Stelle zu prüfen. Offensichtlich unzweckmässig oder rechtswidrig ist die
vom Gemeinderat letztlich favorisierte Lösung bezüglich der Dachform jedenfalls
nicht. Will die Planungsbehörde einen Gestaltungsplan, der die planerischen und
reglementarischen Vorgaben der Gemeinde erfüllt, und versagt ihr dies der
Regierungsrat, obwohl er die Planung einzig auf Recht- und Zweckmässigkeit zu
prüfen hat, so verletzt er mit diesem Vorgehen die Gemeindeautonomie.

4.9 Recht zu geben ist dem Regierungsrat
allerdings darin, dass die Gemeinde, was sie auch zugesteht, in ihrem
Einspracheentscheid zwar auf zu ändernde Sonderbauvorschriften hingewiesen,
diese aber nicht beschlossen und ausformuliert hat, was im entsprechenden
Entscheid hätte geschehen müssen. Solange die Sonderbauvorschriften nicht
angepasst sind, erweisen sie sich tatsächlich als offensichtlich unzweckmässig,
insbesondere die Vorschrift über das zurückzuversetzende 3. Geschoss. Anzupassen
sind aber wohl auch die maximale Ausnützung und möglicherweise auch die
restriktiven Vorschriften (des Zonenreglements) bezüglich Gestaltung der
Dächer, insbesondere von Lukarnen, Dacheinschnitten und Dachfenstern.

5.1 Der vom Regierungsrat genehmigte ursprüngliche
Auflageplan sieht zwei voneinander getrennte Einstellhallen mit zwei
Einfahrten, einmal an der westlichen Parzellengrenze von GB Horriwil Nr. 1032
(Erschliessung Haus C) und einmal mit Rampe direkt auf die []strasse
(Erschliessung Häuser A und B) vor. Der Gemeinderat gelangte aufgrund der
Vorbringen im Einspracheverfahren zum Schluss, mit der östlichen Ein- und
Ausfahrt der Tiefgarage werde die Sicherheit der Schulkinder zu sehr gefährdet.
Auch nach Realisierung der geplanten Wohnungen mit den entsprechenden
Parkierungsmöglichkeiten bleibt die []strasse immer noch eine nur schwach
befahrene Quartierstrasse. Die nun geplante Einfahrt zur Erschliessung der
Häuser A und B erscheint tatsächlich nicht besonders durchdacht, führt doch die
Ein- und Ausfahrt direkt über den Eingangsbereich zu den Wohnungen im Haus B.
Dazu hatte das ARP in seiner Vorprüfung vom 6. Juni 2016 festgehalten:

«Die unterirdische Parkierung ist zu
begrüssen, da so die Umgebung nicht unnötig mit Parkplätzen belastet wird. Die
Rampe zur Einstellhalle unter dem Haus C wurde optimiert. Die Rampe zur
Einstellhalle der Häuser A und B direkt an der []strasse beurteilen wir
hinsichtlich der Sichtverhältnisse und der Vorplatzgestaltung als nicht
optimal. Auf Grund der Topografie und der bestehenden Versickerungsanlage ist
in diesem Bereich eine andere Lösung allerdings kaum realisierbar».

Bedenken zu den Sichtverhältnissen und
damit zur Verkehrssicherheit bei der vorgesehenen Einfahrt waren also bereits
damals vorhanden, selbst wenn der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des
Auflageplans nicht weiter darauf eingegangen war. In den Ortsbaulichen
Leitlinien ist vorgesehen, dass die Parkierung grundsätzlich unterirdisch zu
lösen sei. Einzelne oberirdische Besucherparkplätze seien zulässig. Die genaue
Lage der Tiefgaragen und eine allfällige Verbindung und Erschliessung über eine
gemeinsame Zufahrt seien im Projekt/Gestaltungsplan festzulegen. Unter dem
Titel «Zufahrten Tiefgaragen» wird ausgeführt, grundsätzlich seien die
Tiefgaragen ab der []strasse zu erschliessen.

5.2 Mit der vom Gemeinderat im
Einspracheentscheid beschlossenen einzigen Einfahrt an der westlichen
Parzellengrenze von GB [] Nr. 1032 verfügt die Überbauung zwar gesamthaft über
eine hinreichende Erschliessung, jedenfalls wenn eine gemeinsame und
gleichzeitige Überbauung erfolgt. Und selbst wenn in den Ortsbaulichen
Leitlinien mittels roter Pfeile zwei Zufahrten für Tiefgaragen dargestellt
werden, schliesst der dazugehörige Text die Variante der Planungsbehörde nicht unbedingt
aus: Wie gesehen wird eine im Gestaltungplan festzulegendegemeinsameZufahrt ausdrücklich erwähnt. Zur Lage der Tiefgarage wird die grundsätzliche
Erschliessung über die []strasse festgelegt. Dem wird mit dem Vorhaben der
Gemeinde immer noch Rechnung getragen. Allerdings wird mit dieser geänderten
Vorgabe auch in dieser Hinsicht die bisherige Planung umgestossen und der
entsprechende Aufwand zunichte gemacht, und zwar mit nicht überzeugender Argumentation
und unter Ausklammerung der daraus sich ergebenden Probleme, z.B. betreffend
die Durchfahrt unter den Leitungen, die unter der Zufahrtsstrasse zu den
Einfamilienhausparzellen liegen. Auch die in den Sonderbauvorschriften
vorgesehene Etappierung der Überbauung ist unter Umständen in Frage gestellt,
zumal die beiden Grundstücke im Plangebiet verschiedenen Eigentümerinnen
gehören. Der Regierungsrat, der die Einsprache der Grundeigentümerinnen in
diesem Punkt zumindest im Ergebnis wohl zu Recht als begründet erachtete, zeigt
aber in seinem Entscheid die Rechtswidrigkeit des kommunalen Vorschlags nicht
auf, sondern verweist bloss auf die Ortsbaulichen Leitlinien mit den
vorgesehenen zwei Einfahrten. Die Erschliessungslösung der Beschwerdegegnerinnen
mit zwei separaten Tiefgaragen ist, abgesehen von der unglücklichen Anordnung
der Ausfahrt vor dem mittleren Haus, durchaus recht- und zweckmässig. Es geht
aber im Planverfahren im Unterschied zum Baugesuchsverfahren nicht darum, ob
das Vorhaben eines Privaten rechtmässig ist und dieser Anspruch auf eine
Bewilligung hat, sondern ob die Planungsabsicht der Gemeinde recht- und
zweckmässig ist. Indem der Regierungsrat dem Vorhaben der Beschwerdegegnerinnen
Vorrang eingeräumt hat, ohne die etwaige rechtliche Fehlerhaftigkeit der
kommunalen Planung aufzuzeigen, hat er sein Prüfungsermessen überschritten und
die planerische Hoheit der Gemeinde missachtet. Ohnehin hätte er bezüglich des
betroffenen Grundstücks GB Nr. 1196, auf welchem die Häuser A und B mit der
(zweiten) Einfahrt in die (separate) Tiefgarage zu stehen kommen sollen, keinen
gutheissenden Beschwerdeentscheid zugunsten der C.___ AG treffen dürfen, da bei
ihm diesbezüglich gar keine gültige Beschwerde erhoben war, ist doch die C.___ AG
entgegen ihrer Behauptung in der Beschwerdeschrift gemäss Grundbuchauszug nicht
Miteigentümerin, sondern in einer einfachen Gesellschaft zusammen mit der [] GmbH
Gesamteigentümerin und damit nicht alleine zur Beschwerde legitimiert.
Verfahrensökonomische Gründe machen das Vorgehen des Regierungsrats zwar
nachvollziehbar, rechtfertigen aber weder das Absehen von der Prüfung der
Beschwerdelegitimation und das Eintreten auf die Beschwerde noch den Eingriff
in die Gemeindeautonomie ohne genügende Begründung.

6. Die Beschwerde der Gemeinde erweist
sich somit als begründet; sie ist gutzuheissen und der Entscheid vom 3. Juli
2018 des Regierungsrats aufzuheben. Weitere Verfahrensverzögerungen sind aber
zu vermeiden. Die Beschwerdeführerin hat den Gestaltungsplan «Dorfzentrum Nord»
und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften im Sinne ihres Entscheids vom 28.
September 2017 innert vier Monaten nach Rechtskraft dieses Urteils zu
überarbeiten. Falls zur Wahrung der Rechte Dritter, z.B. bisher nicht
beteiligter Anstösser, notwendig  beispielsweise wegen einer zufolge der
verlangten Steildächer erheblich grösseren Gebäudehöhe , ist der abgeänderte
Plan dann nochmals aufzulegen und anschliessend an ein allfälliges zusätzliches
Einspracheverfahren und den definitiven Planbeschluss dem Regierungsrat zur
formellen Genehmigung einzureichen.

7.1 Bei diesem Ausgang haben der Kanton
Solothurn (vgl. SOG 2010 Nr. 20) und die Beschwerdegegnerinnen die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'000.00 je hälftig, also mit je
CHF 1'500.00 zu tragen. Zudem haben sie die Beschwerdeführerin für das
Verfahren vor Verwaltungsgericht angemessen zu entschädigen. Der Vertreter der
Beschwerdeführerin macht einen zeitlichen Aufwand von 28.25 h à CHF 250.00
geltend. Dies entspricht etwas mehr dreieinhalb Arbeitstagen. Da der Anwalt
erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht mandatiert wurde und der geltend
gemachte Stundenansatz im von § 160 Abs. 2 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11)
vorgegebenen Rahmen liegt, ist der Beschwerdeführern eine Parteientschädigung
im geltend gemachten Umfang von insgesamt CHF 7'972.30 (inkl. Auslagen und
MWST) zuzusprechen. Diese ist je hälftig vom Kanton und den
Beschwerdegegnerinnen zu tragen. Das Gesuch um Ausrichtung einer
Parteientschädigung zugunsten der Beschwerdegegnerinnen muss abgewiesen werden.

7.2 Neu zu regeln ist bei diesem
Ergebnis auch der Kostenentscheid des Beschwerdeverfahrens vor dem
Regierungsrat. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500.00 sind
vom B.___ AG und der C.___ AG je zur Hälfte, unter Solidarhaft, zu tragen.
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren vor Regierungsrat steht den
Grundeigentümerinnen keine zu; da die Gemeinde nicht vertreten war, steht auch
ihr keine Entschädigung zu. Die Genehmigungsgebühr zu Lasten der Gemeinde
entfällt vorderhand.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die
Verfügung des Regierungsrats vom 3. Juli 2018 wird aufgehoben.

2.Die Einwohnergemeinde Horriwil hat
innert vier Monaten ab Rechtskraft dieses Urteils einen im Sinne ihres
Entscheids vom 28. September 2017 überarbeiteten Gestaltungsplan «Dorfzentrum
Nord» mit angepassten Sonderbauvorschriften zu beschliessen und anschliessend
(im Sinne von Erw. 6) zur Genehmigung einzureichen.

3.Der Kanton Solothurn hat CHF 1'500.00 an
die Verfahrenskosten vor Verwaltungsgericht zu zahlen.

4.Die B.___ AG und die C.___ AG haben unter
solidarischer Haftbarkeit insgesamt CHF 1'500.00 an die Verfahrenskosten
vor Verwaltungsgericht zu zahlen.

5.Der Kanton Solothurn sowie die B.___ AG zusammen
mit der C.___ AG haben die Einwohnergemeinde Horriwil für das Verfahren vor
Verwaltungsgericht mit je CHF 3'986.15 (insgesamt CHF 7'972.30, inkl.
Auslagen und MWST) zu entschädigen, wobei die B.___ AG und die C.___ AG für
ihren Anteil von CHF 3'986.15 solidarisch haften.

6.Die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor
dem Regierungsrat von CHF 1'500.00 sind unter Solidarhaft von der B.___ AG und
der C.___ AG zu bezahlen.

7.Die Gesuche der B.___ AG und der C.___ AG
um Ausrichtung von Parteientschädigungen für die Beschwerdeverfahren vor
Regierungsrat und Verwaltungsgericht werden abgewiesen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht
werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe
bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die
Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters
zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman