so_gerichte · VWBES.2005.390 · 2006-03-20 · de
Nutzungsplanung, Landwirtschafts- und Schutzzone

Art. 8 BV, Art. 107 SSV. Rechtsgleichheit. Schutzzone Witi. Es lässt sich nicht begründen, einerseits einer Modellfluggruppe die Zufahrt zu ihrem seit Jahrzehnten genutzten Flugfeld zu verbieten, die Strasse aber andererseits für den Zubringerdienst zu Bauernhöfen mit Direktverkauf und zu grossflächigen Erdbeerfeldern offenzuhalten; dies zumal der Flugbetrieb das Zugvogelreservat nicht beeinträchtigt.

SOG 2006 Nr. 23

Art. 8 BV, Art. 107 SSV.Rechtsgleichheit.
Schutzzone Witi. Es lässt sich nicht begründen, einerseits einer
Modellfluggruppe die Zufahrt zu ihrem seit Jahrzehnten genutzten Flugfeld zu
verbieten, die Strasse aber andererseits für den Zubringerdienst zu Bauernhöfen
mit Direktverkauf und zu grossflächigen Erdbeerfeldern offenzuhalten; dies
zumal der Flugbetrieb das Zugvogelreservat nicht beeinträchtigt.

Sachverhalt:

Im Gebiet Fröscheren
der Witi in Selzach betreiben drei Vereine, die sich zurModellfluggruppe
IG Witi zusammengeschlossen haben,einen
Modellflugplatz. Die Witi zwischen Solothurn und Grenchen ist Lebensraum für
Zugvögel, einheimische Brutvögel und Feldhasen. Sie stellt aber auch ein
wichtiges Landwirtschafts- und Naherholungsgebiet dar. Die Grenchner Witi ist
vom Bund zu einem Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung erklärt
worden. Das Bau- und Justizdepartement schied die Kantonale Landwirtschafts-
und Schutzzone Witi Grenchen-Solothurn (im Folgenden kurz: Schutzzone Witi)
aus. Grundlagen für die Schutzzone Witi bilden ein Schutzzonenplan (SZP) und
die zugehörigen Zonenvorschriften im Schutzzonenreglement (SZR). Der
Regierungsrat genehmigte im Jahre 1994 Schutzzonenplan und Schutzzonenreglement
(RRB Nr. 2782 vom 20. September 1994). Der SZP 1994 sieht Verkehrsbeschränkungen
auf den landwirtschaftlichen Wegen vor. Gemäss § 6 ist das Gebiet für den nicht
landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr nur über die im Plan bezeichneten
Strassen und Flurwege zugänglich. Im Nutzungsplan A 1994 blieben einige
Feldwege befahrbar. Die notwendigen Verkehrsbeschränkungen wurden nicht
signalisiert. Während der Vorbereitung der Signalisationsmassnahmen zeigte es
sich, dass sich einzelne Bedürfnisse der Zufahrten seit 1994 geändert hatten.
Im Jahre 2005 wurde deshalb das Verkehrsregime der kantonalen Schutzzone Witi
geändert. Die Änderungen werden im Nutzungsplan A 2005 dargestellt. In der Zeit
vom 18. März bis 20. April 2005 lagen die Akten zur Anpassung der Schutzplanung
öffentlich in den betroffenen Gemeinden Grenchen, Bettlach, Selzach, Bellach
und Solothurn und im kantonalen Amt für Raumplanung auf: Änderungen des
Nutzungsplanes A, Änderungen der Zonenvorschriften, Plan und Listen der
Fahrverbotssignale. In der Liste werden Standort und Wirkungsrichtung der
Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04 und Se 05 regeln die
Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es handelt sich um
Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder),
teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und zur ARA. Es werden
Feldwege, die bisher befahrbar hätten sein sollen, mit einem Fahrverbot belegt.
Der Modellfluggruppe wird die Zufahrt auf einer Strecke von ca. 1.3 km zum
Flugfeld verwehrt. Das letzte Stück der Zufahrt zum Flugfeld von ca. 0.3 km ist
weiterhin nur mit landwirtschaftlichen Motorfahrzeugen befahrbar. Die
Modellfluggruppe beschwerte sich erfolglos beim Regierungsrat. Das
Verwaltungsgericht heisst deren Beschwerde gut.

Aus den Erwägungen:

2. Im Nutzungsplanverfahren sind alle relevanten Interessen
gegeneinander abzuwägen und insbesondere die Vorschriften über die Bodennutzung
und den Umweltschutz in einer Gesamtschau zu prüfen. Bei der Erarbeitung der
Planungen hat die Planungsbehörde gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über
die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Peter
Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 80). Der
Regierungsrat ist zuständig für die Prüfung der Pläne auf ihre Recht- und
Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Das
Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch
keine Ermessenskontrolle aus (§ 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG,
BGS 124.11).

3.a) Das Bau-Departement hat in Anwendung der §§ 68 lit. b
und 69 lit. a und b des Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 (PBG,
BGS 711.1) Änderungen der Kantonalen Landwirtschafts- und Schutzzone Witi
Grenchen-Solothurn (Schutzzone Witi) ausgeschieden. Der Regierungsrat hat die
Änderungen des Schutzzonenplanes und des Schutzzonenreglementes betreffend die
Schutzzone Witi genehmigt. Genehmigt wurden die Änderung des Nutzungsplanes A,
die Änderungen der Zonenvorschriften und der Plan und die Listen der Fahrverbotssignale.

b) Die Schutzziele der kantonalen Schutzzone Witi sind im
Zweckartikel des SZR umschrieben:

Die offene Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung
der Existenz der Landwirte eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern.

Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen, insbesondere als
Vogelbrutstätte und Hasenkammer von nationaler Bedeutung, ist sicherzustellen
und aufzuwerten; dabei ist der Zustand der Tier- und Pflanzenwelt anzustreben,
wie er am Ende der Sechziger / Anfang der Siebziger Jahre vorherrschte.

Ein Teil der Grenchner Witi ist als Wasser- und
Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung zu erhalten (Nutzungsplan B).

Es ist eine naturverträgliche Naherholung zu gewährleisten.

c) Der Modellflugplatz der Beschwerdeführerin liegt im
Gebiet Fröscheren, mitten in der Schutzzone Witi. Er liegt ausserhalb des
Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler Bedeutung im Gebiet des
Nutzungsplanes A des SZP 1994 und des SZP 1995. Die Zone A ist reserviert für
naturnahe landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie
artenreiches Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre
Ufer, Hochstamm-Obstbäume etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist im Rahmen
des Schutzzweckes gewährleistet. Bauten und bauliche Anlagen zur
Erholungsnutzung sind nicht zulässig, bestehende Einrichtungen dürfen unterhalten
werden (§ 5 SZR).

Der Nutzungsplan macht keine weiteren Aussagen über den
Flugbetrieb und die dazugehörige Flugmatte. Die Vorinstanz hat den Betrieb der
Modellfluganlage nicht in Frage gestellt. Sie scheint von einem Weiterbestehen
auszugehen, macht sie doch geltend, die Betreiber könnten ihre Flugzeuge zum
Flugfeld tragen. Es ist davon auszugehen, dass die seit 1969 betriebene Anlage rechtmässig
ist. Der Betrieb wurde zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als das Verlegen eines
Pistenteppichs in einem Feld nicht baubewilligungspflichtig war. Bauten wurden
keine errichtet. Der Pistenteppich als bauliche Anlage, die der
Erholungsnutzung dient, darf folglich unterhalten werden. Dies gilt seit 1994.
Die geänderte Planung schliesst die aktuelle Nutzung der Beschwerdeführerin
nicht aus. Sollte sich die Beschwerde gegen den Schutzzonenplan und das
Schutzzonenreglement richten, so ist sie abzuweisen. Die Einschränkungen für
die Beschwerdeführerin ergeben sich durch den Erlass von Verkehrsmassnahmen.
Diese sind nicht im Planungsverfahren zu beurteilen.

4.a) Verschlechtert wird die Situation der
Beschwerdeführerin durch Verkehrsmassnahmen gemäss der kantonalen Verordnung
über den Strassenverkehr (VSV, BGS 733.11) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 24
des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01). Die Signalisation der Feldwege
in der Witi ist gemäss dem SZR im dafür vorgesehenen verkehrspolizeilichen
Verfahren sicherzustellen. Die Beschwerdeführerin ist von Fahrverboten
betroffen. Im Plan und in der Liste der Fahrverbotssignale werden Standort und
Wirkungsrichtung der Fahrverbotssignale dargestellt. Die Signale Se 03, Se 04
und Se 05 regeln die Zufahrt von Selzach her in das Gebiet des Flugplatzes. Es
handelt sich um Signale vom Typ 2.14 (Verbot für Motorwagen, Motorräder und
Motorfahrräder), teilweise mit Zubringerdienst zum Witihof und Lindenhof und
zur ARA. Die Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 SVG werden ergänzt durch Ausnahmen.
Es handelt sich folglich um Teilfahrverbote, eine funktionelle
Verkehrsmassnahme, deren Voraussetzungen sich nach Art. 3 Abs. 4 SVG richten.
Eine solche Beschränkung kann erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner
oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit,
die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder
andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Die
gesetzliche Grundlage für die Massnahme ist gegeben.

b) Bisher war der Flugplatz über die im SZP bezeichneten
Strassen und Flurwege zugänglich. Der SZP 1994 enthält einen für Motorfahrzeuge
befahrbaren Weg, der bis nahe an das Flugfeld führt. Da keine Signalisationen
erlassen worden waren, war die Zufahrt zum Flugfeld frei. Der zu befahrende Weg
wird im neuen Plan für den allgemeinen Fahrverkehr geschlossen. Es gilt nun ein
Fahrverbot für Motorfahrzeuge, ausgenommen für Landwirtschaft und
Zubringerdienst bis Witihof und Lindenhof. Im Einspracheverfahren wurden
weitere Ausnahmen zum Fahrverbot geschaffen. Zugelassen werden nun auch
Unterhaltsdienste (Bauten und Anlagen), Rettungsdienste zu Übungszwecken und
die Zufahrt zu den Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für
Kunden.

c) Das Gemeinwesen darf mit Verkehrsbeschränkungen gemäss
Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG auf den Gemeingebrauch von Strassen und Wegen
einwirken. Es hat dabei verschiedene Grundsätze zu beachten. Die Massnahme muss
zur Erreichung des angestrebten Ziels tauglich sein, das gleiche Ziel darf
nicht auch mit weniger einschneidenden Massnahmen erreichbar sein. Das Gebot
der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die von der Behörde gewählte Massnahme
für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen
zumutbar ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu
den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen
Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher,
räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender als
erforderlich sein (BGE 128 II 298). Das Verhältnismässigkeitsprinzip setzt sich
folglich aus drei Geboten zusammen: jenen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit
und der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und Schaden (Tobias Jaag:
Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, in: ZBl 1986, S. 289 f.). Zudem ist der
Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten. Er ist verletzt, wenn zwei gleiche
tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden
(BGE 114 Ia 321).

d) Das öffentliche Interesse an diesen
Verkehrsbeschränkungen ergibt sich aus der Nutzungsplanung. Die Schutzziele der
kantonalen Schutzzone Witi sind im Zweckartikel des SZR umschrieben: Die offene
Ackerlandschaft ist zu erhalten und unter Wahrung der Existenz der Landwirte
ist eine naturnahe Bewirtschaftung zu fördern. Der Lebensraum für Tiere und
Pflanzen ist zu schützen. Die Zone A ist reserviert für naturnahe
landwirtschaftliche Nutzung mit vernetzten, naturnahen Flächen wie artenreiches
Grün- und Ackerland, niedere Hecken, Bäche, Wassergräben und ihre Ufer, Hochstamm-Obstbäume
etc. (§ 3 SZR). Die Erholungsnutzung ist nur im Rahmen des Schutzzweckes
gewährleistet (§ 5 SZR). Das erfasste Gebiet wird grundsätzlich nur für den
landwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr zugänglich gemacht (§ 6 SZR). Die
Schutzziele binden die Gewährleistung der Naherholung an deren
Naturverträglichkeit. Als naturnahe Naherholungsaktivitäten sind in der
Schutzzone tolerierbar u.a. Spazieren, Wandern, Velofahren und Reiten.

e) Die Verkehrsmassnahmen wären grundsätzlich geeignet, den
Zweck der Schutzplanung zu unterstützen. Der Lebensraum für Tiere und Pflanzen,
insbesondere als Vogelbrutstätte, wird sichergestellt und aufgewertet, wenn der
Autoverkehr im Gebiet reduziert wird. Gemäss § 6 des SZR soll das Gebiet für
den nichtlandwirtschaftlichen Motorfahrzeugverkehr weitgehend unzugänglich
gemacht werden. Die Beschwerdeführerin kann sich aber auf besondere Gründe
berufen, um zu ihrem Platz zu gelangen. Die im Einspracheverfahren ergänzte
Verkehrsregelung insgesamt stellt die Erforderlichkeit jedoch wieder in Frage.
Eine unbestimmt grosse Zahl von Fahrzeugen (Kunden der Landwirtschaft beim
Direktverkauf auf den Feldern) wird in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet.
Dies zeigt, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für die Beschwerdeführerin
erreicht werden kann.

f) Das Gebot der vernünftigen Relation zwischen Nutzen und
Schaden verlangt, dass die mit der Massnahme angestrebten Vorteile in einem
vernünftigen Verhältnis zu den damit verbundenen Nachteilen für die
Beschwerdeführer stehen. Abzuwägen sind die Vorteile für den Landschafts- und
Vogelschutz gegenüber den Nachteilen, welche die Betreiber des Flugplatzes in
Kauf nehmen müssen. Vor- und Nachteile sind qualitativ zu gewichten. Die
Vorteile der Massnahmen sollen gesamthaft betrachtet deren Nachteile
überwiegen. Es ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei die konkreten
Verhältnisse zu würdigen sind. Die getroffene Lösung muss jedoch sachlich
begründet, darf also nicht willkürlich sein. Das Ziel muss eine Optimierung
sein, die sich aus der Kombination einer Maximierung von Vorteilen und einer
Minimierung von Nachteilen ergibt. Sind auf bestimmten Strassenstrecken
örtliche Verkehrsanordnungen nötig, wird die Massnahme gewählt, die den Zweck
mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107 Abs. 5
Signalisationsverordnung, SSV, 741.21). Betroffen sind von den Massnahmen 3
Vereine mit ca. 100 Mitgliedern. Die Vertreter der Beschwerdeführerin machten
glaubhaft, dass die Existenz der Vereine gefährdet wird. Es seien erfolglos
Ersatzstandorte gesucht worden. Am Standort des Flugfeldes sei als Stromquelle
eine Autobatterie vonnöten. Die Gerätschaften und Flugzeuge könnten nicht
dorthin getragen werden. Bei schlechtem Wetter werde nicht geflogen. An Werktagen
lediglich gegen Abend. Der Platz werde hauptsächlich an Wochenenden genutzt. Es
würden nie mehr als 10 Personenwagen beim Flugfeld stehen. Im Winter (Oktober
bis März) fänden keine Aktivitäten statt. Die Vorinstanz geht davon aus, dass
der Fluglärm tolerierbar ist. Verhindert werden sollen die Autofahrten in das
Gebiet. ()

h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, zu den
Erdbeerfeldern würden regelmässig bedeutend mehr Autos fahren als zu ihrem
Flugfeld. Sie berufen sich auf die Rechtsgleichheit. Der in der
Bundesverfassung enthaltene Gleichheitssatz verlangt, dass Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. Es dürfen keine Unterscheidungen getroffen
werden, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen, über
die zu entscheiden ist, nicht gefunden werden kann. Die Rechtsgleichheit ist
verletzt, wenn zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund
unterschiedlich behandelt werden (BGE 114 Ia 321).

Wie bereits festgestellt, ist die Beschränkung des
Motorfahrzeugverkehrs in der Witi zur Erreichung des angestrebten Ziels
grundsätzlich notwendig und geeignet. Die Einschränkungen erscheinen auch
deshalb verhältnismässig, weil die Zufahrtsmöglichkeiten nicht generell
verboten werden. Es ist jedoch fraglich, ob die zuständige Behörde insgesamt
auch eine sachgerechte Differenzierung vorgenommen hat zwischen denjenigen
Personen, die als Anstösser auf die Zufahrt angewiesen sind, und den übrigen
Verkehrsteilnehmern. Nicht zu beanstanden ist unter diesem Aspekt, dass gewisse
Fahrzeuge die Strassen benützen dürfen (Zubringerdienst zum Witihof und
Lindenhof und zur ARA, Zufahrt für Unterhaltsdienste [Bauten und Anlagen] und
Rettungsdienste zu Übungszwecken). Eine Verletzung des Gebotes der
Rechtsgleichheit liegt hier nicht vor.

i) Die Beschwerdeführerin ist Anstösserin und nutzt die
Zufahrt zum Flugfeld seit 1969. Zwar lässt sich daraus kein Anspruch auf
ungehinderte Zufahrt ableiten (Jaag, a.a.O., S. 309), denn den Anstössern
öffentlicher Strassen steht kein besseres Recht zu als jedem anderen
Strassenbenützer. Immerhin ist aber bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen
auf die Interessen der Anlieger billig Rücksicht zu nehmen. Gemäss SZR dürfen
die Vereine ja das Flugfeld unterhalten und weiterbetreiben. Es besteht
Anspruch auf eine minimale Zufahrt.

Die nachträglich eingeführte ungehinderte Zufahrt zu den
Feldern mit landwirtschaftlichen Direktverkaufsangeboten für Kunden führt zu
einer praktisch nicht mehr kontrollierbaren Öffnung des Gebietes für den
allgemeinen Motorfahrzeugverkehr. Das grosse Publikum wird bevorzugt und die
Beschwerdeführerin wird als Anstösserin benachteiligt. Es besteht jedoch kein
sachlicher Unterschied zwischen den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin und dem
breiten Publikum, um die vorgenommene Unterscheidung zu begründen. Die
Beschwerdeführerin kann sich auf besondere Gründe berufen, um zu ihrem Platz zu
gelangen. Die umstrittene Verkehrsregelung hat zur Folge, dass eine unbestimmt
grosse Zahl von Fahrzeugen in unmittelbarer Nähe des Flugfeldes geduldet wird,
während die Hobby-Flieger nicht zum Flugfeld fahren dürfen. Eine solche
Ungleichbehandlung der Anstösser lässt sich im vorliegenden Fall nicht hinreichend
begründen und ist deshalb mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht vereinbar.
Sie zeigt auch, dass das Schutzziel mit weniger strengen Einschränkungen für
die Beschwerdeführerin erreicht werden kann. Die ca. 10 Autos der Modellflieger
sind bei dem übrigen Verkehrsaufkommen nicht relevant.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 2006 (VWBES.2005.390)