so_gerichte · ZZ.1993.30 · 1993-11-24 · de
Übergangszone, Baubewilligung

§ 155 Abs. 2 PBG. Übergangszone. Land in der früheren 2. Etappe liegt in der Bauzone, wenn am 1.7.1992 eine Baubewilligung vorlag oder es erschlossen war (Erw. 4). Wann gilt Land als erschlossen (Erw. 5 und 6)?

SOG 1993 Nr. 30

§ 155 Abs. 2 PBG. Übergangszone.Land in der
früheren 2. Etappe liegt in der Bauzone, wenn am 1.7.1992 eine Baubewilligung
vorlag oder es erschlossen war (Erw. 4). Wann gilt Land als erschlossen (Erw. 5
und 6)?

J. reichte am 10.7.1992 ein Baugesuch für den Neubau eines
Zweifamilienhauses ein. Die Baukommission hiess dagegen eingereichte
Einsprachen gut und sistierte das Baugesuch, weil eine vorschriftsgemässe
Erschliessung fehle. Eine Beschwerde des Bauherrn wies das Bau-Departement ab mit
der Begründung, die Baukommission habe das Baugesuch eigentlich abgewiesen und
dies zu Recht, weil sich die Bauparzelle in der Übergangszone nach § 155 Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes liege, in welcher nur nach den Regeln des Bauens
ausserhalb der Bauzone gebaut werden dürfe. Eine Zustimmung des
Bau-Departementes liege nicht vor und könne nicht erteilt werden, weil am 1.
Juli 1992 die Kosten für die Fertigstellung der Erschliessung noch mehr als Fr.
20.-- bis 25.-- pro Quadratmeter Land ausmachten. Eine gegen diesen Entscheid
gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit folgender Begründung ab:

3. a) Die Parzelle des Beschwerdeführers lag vor dem 1. Juli
1992 in der Bauzone zweiter Etappe, wo nach § 26 Abs. 3 (alt) BauG nur gebaut
werden durfte, wenn der Bauinteressent die Kosten der notwendigen öffentlichen
Erschliessungsanlagen bevorschusste (SOG 1981, Nr. 13).

b) Am 1. Juli 1992 trat eine Änderung, das neue Planungs-
und Baugesetz (PBG; BGS 711.1), in Kraft Unter anderem wurde dabei die Bauzone
zweiter Etappe aufgehoben, weil das Bundesgericht in BGE 116 Ia 230 (Kappel)
erklärt hatte, die Ausrichtung der solothurnischen Bauzonen erster und zweiter
Etappe auf die Verdoppelung der Bevölkerung einer Gemeinde (sog.
"Faktor-2-Methode"), sei als generelle Regel mit Art. 15 RPG nicht
vereinbar. Der Umfang der Bauzone wurde deshalb mit § 26 PBG dem Wortlaut von
Art. 15 RPG angepasst, indem sie nun Land umfasst, "das sich für die
Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert
15Jahren für eine geordnete Besiedelung benötigt und erschlossen wird".

Die Änderung der gesetzlichen Umschreibung der Bauzone
bewirkt, dass die Gemeinden innert 5 Jahren ihre Zonenpläne dem neuen Recht
anzupassen haben (§ 155 Abs. 5 PBG).Gemeinden, die gemessen am neuen
Bauzonenbegriff zu grosse Bauzonen ausweisen, haben im Rahmen dieser
Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone
überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der
Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist (§ 155 Abs. 2 PGB).

Den Übergang zur neuen Bauzone hat der Gesetzgeber
intertemporal in § 155 PBG geregelt. Kraft des Gesetzes wird die nach
bisherigem Recht ausgeschiedene, nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bis
zur Revision des Zonenplanes zur Übergangszone, mit der Wirkung, dass darin nur
noch nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf.

c) Die bisher in der Bauzone zweiter Etappe eingezonte
Parzelle des Beschwerdeführers liegt somit nach neuem Recht von Gesetzes wegen
entweder in der Bauzone (1. Etappe) oder aber in der Übergangszone. Da in
diesen Zonen unterschiedliche Baubewilligungsvoraussetzungen gelten, ist
vorerst die Lage der Parzelle des Beschwerdeführers nach neuem Recht zu bestimmen.
Die Zuteilung ist anhand der in § 155 PBG vorgegebenen Kriterien vorzunehmen.

4. a) Zur Auslegung von § 155 PBG lässt sich dem Protokoll
der kantonsrätlichen Kommission zur Vorbereitung der Teilrevision des
Baugesetzes folgendes entnehmen:

Wenn die Bauzonen verkleinert werden müssten, sei es
naheliegend, übergangsrechtlich zu verhindern, dass die 2. Etappe durch die
Gemeinden weiter erschlossen werde. Nur so bestehe die Möglichkeit, später
zurückzuzonen. Durch die vorliegende Regelung werde den Gemeinden der
planungsrechtliche Übergangsentscheid abgenommen. Damit werde die
Gleichbehandlung aller Grundeigentümer erzielt. Die Übergangszone betreffe nur
unerschlossenes Gebiet in der 2. Etappe (S. 116).§ 155 PBG sichere die
Erstellung der bundesrechtskonformen Bauzone. Die Übergangszone sei eine Art
Planungszone (S. 243).Der Handlungsspielraum der Gemeinden solle für die
spätere Aufteilung der Übergangzone in Bau-, Landwirtschafts- und Reservezone
erhalten bleiben (S. 146).Die Übergangszone solle verhindern, dass neue
faktische Verhältnisse geschaffen würden, um zu einer Bauzone zu kommen (S.
244).Während der Beratungen blieb lange unklar, ob es zur Vorbereitung einer
bundesrechtskonformen Bauzone notwendig sei, die Übergangszone auch auf
unerschlossene Flächen der 1. Etappe auszudehnen. Schliesslich wurde die
"mildere" Variante gewählt, um ein einfaches Abgrenzungskriterium
(unerschlossene 2. Etappe) vorlegen zu können (S. 147).

b) Anlässlich der Detailberatung des Baugesetzes im
Kantonsrat am 29. Januar 1992 wurde bestätigt, dass es bei der Übergangszone
nur um die nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe geht und die erschlossene
zweite Etappe in der Bauzone bleibt (Verhandlungen des Kantonsrates (KRV) 1992,
S. 143).

c) In der Antwort zur Interpellation Kurt Fluri, Solothurn
vom 9. September 1992 (RRB Nr. 3358 vom 19. Oktober 1992) erläuterte der
Regierungsrat den Begriff "nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe" nach
§ 155 Abs. 2 PBG in Anwendung der Definition der Erschliessung gemäss § 28 PBG
sowie unter Berücksichtigung der Übergangsregelung für hängige Verfahren gemäss
§ 158 PBG. Er hielt fest, dass der Begriff der Erschliessung nach § 28 PBG zu
bestimmen sei. Dieser stimme im wesentlichen mit Art. 19 RPG überein. Strasse,
Kanalisation und Wasserleitung müssten grundsätzlich gemäss Strassenplan,
generellem Kanalisations- und Wasserprojekt vorliegen. Für die Annahme der
vorhandenen Erschliessung spreche, wenn ein Vorhaben keiner öffentlichen
Erschliessungsanlage gemäss § 99 PBG mehr bedürfe. Massgeblich für die Frage,
ob die bisherige Bauzone 2. Etappe in die Bauzone oder die Übergangszone falle,
sei grundsätzlich die beim Inkrafttreten des PBG (1. Juli 1992) tatsächlich
vorhandene Erschliessung. Der Begriff "ohne besonderen Aufwand" solle
dabei nicht allzu streng ausgelegt werden. Ein Abweichen vom Grundsatz, dass
nur die vorhandene Erschliessung beachtlich sei, erschiene aufgrund des
Wortlautes von § 155 Abs. 2 PBG und aufgrund von § 158 PBG nur zulässig, wo
unter altem Recht eine Baubewilligung für ein Vorhaben in der 2. Bauetappe
erteilt worden sei, welche die Erschliessung auslöse. Zudem ergäben sich
Abgrenzungsfragen in Fällen, wo am 1. Juli 1992 die Erschliessung bereits
tatsächlich im Gang war. In der anschliessenden Diskussion der Interpellation
Fluri im Kantonsrat wurde bestätigt, dass in der vorberatenden Kommission die
Meinung geherrscht hat, die Übergangsregelung bei der Umsetzung des § 155 PBG
sei grosszügig anzuwenden (KRV 1992, S. 1463 f.).

d) Aufgrund des Wortlautes von § 155 PBG, der Materialien
und unter Berücksichtigung von § 158 PBG kann somit festgehalten werden, dass
altrechtliche Flächen zweiter Etappe seit dem 1. Juli 1992 von Gesetzes wegen
in der Bauzone liegen, wenn sie zu diesem Zeitpunkt die
Erschliessungsbedingungen von § 28 PBG erfüllt haben oder wenn zu diesem
Zeitpunkt eine Baubewilligung vorlag. Beides war, wie weiter auszuführen ist,
vorliegend nicht der Fall.

5. a) Im Zusammenhang mit der Anwendung der Eidgenössischen
Lärmschutzverordnung legte das Bundesgericht in BGE 117 Ib 308 ff. fest, nach
Raumplanungsgesetz und Umweltschutzgesetz sei der Begriff der Erschliessung ein
bundesrechtlicher. Nach Art. 19 RPG gelte eine Bauzone als erschlossen, wenn
die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt bestehe und die erforderlichen
Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt seien, dass ein
Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich sei. Dieser Begriff könne in
konkreteren Anforderungen an die Baulanderschliessung des kantonalen Rechts
präzisiert werden. Die Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG liege jedenfalls
nicht vor, wenn ein erheblicher Aufwand für die Erstellung der fehlenden
Kanalisationsleitungen erforderlich sei.

b) Einmal liefert § 28 PBG zusätzliche Gesichtspunkte zum
bundesrechtlichen Erschliessungsbegriff. Die erforderliche Erschliessung hat
sich sodann -- gemäss § 99 PBG -- nach den Erschliessungsplänen zu richten.
Baurechtlich bildet die volle Erschliessung Voraussetzung für die
Baubewilligung. Sie muss realisiert oder zumindest auf den Zeitpunkt der
Fertigstellung der baubewilligungspflichtigen Baute gesichert sein (§ 139 PBG).

6. a) Der Beschwerdeführer führt zu Recht aus, dass der
bundesrechtliche Begriff der Erschliessung auch für die Kantone verbindlich
sei. Dieser Begriff wird jedoch durch konkretere Anforderungen des kantonalen
Rechts präzisiert. Wenn er behauptet, dieser Erschliessungsbegriff gelte auch
für die Abgrenzung des Baugebietes nach § 155 PBG, kann er für sich daraus
nichts ableiten, denn die "Lindenmatt" war am 1. Juli 1992 nach den
Regeln des Art. 19 RPG, ergänzt durch die Anforderungen des kantonalen PBG,
nicht erschlossen. Es fehlte die dem kantonalen Erschliessungsplan
entsprechende, erforderliche hinreichende Zufahrt.

b) Der Gesetzgeber hat den Begriff der "nicht
erschlossenen Bauzone 2. Etappe" des § 155 PBG im Zusammenhang mit § 158
PBG für hängige Bewilligungsverfahren etwas weiter gefasst. In Gebieten, für
welche bei Inkrafttreten des revidierten PBG eine Baubewilligung vorlag, wo die
Erschliessung tatsächlich im Gange oder wo sie weitgehend erstellt war, ist
nach der im Kantonsrat mehrheitlich vertretenen Meinung eine nicht allzu
restriktive Übergangsregelung anzuwenden (KRV 1992, S. 1460 f.). Gebiete, deren
Erschliessung am 1. Juli 1992 ohne besonderen Aufwand fertigzustellen war,
gelten als erschlossen im Sinne von § 155 Abs. 2 PBG. Dabei bezieht sich die
Formulierung "ohne besonderen Aufwand" auf alle
Erschliessungsinvestitionen, die für eine vollständige Erschliessung noch
hätten erbracht werden müssen und nicht (wie von der Vorinstanz angenommen) auf
die "ohne besonderen Aufwand" möglichen privaten Anschlüsse an die
Wasser-, Energie- und Abwasserleitungen nach dem Wortlaut von § 28 PBG.

Im Lichte dieser Regeln ist die Praxis des Bau-Departementes
nicht zu beanstanden, wonach das Bauzonengebiet zweiter Etappe nicht als
erschlossen gilt, wenn die Kosten für die Fertigstellung der
Erschliessungsanlagen ein bestimmtes Mass überschreiten. Dabei sind die Kosten
entscheidend, die zur Realisierung der massgeblichen Erschliessungspläne
anfallen. Der noch zu tätigende Aufwand muss jedenfalls zu Recht als erheblich
gelten, wenn er noch mehr als ein Drittel der in der Regel anfallenden
Erschliessungskosten pro Quadratmeter erschlossenen Landes ausmacht. Diese Regel
ermöglicht eine gleichmässige Anwendung von § 155 PBG in der zweiten Etappe
aller Gemeinden und stellt sicher, dass vorläufig nur weitgehend erschlossene
Gebiete überbaut werden können.

d) Nach der Zusammenstellung des vormaligen Eigentümers J.,
die durch die versuchte Relativierung am Augenschein mit einer von der Gemeinde
unbekannten, billigeren Belagsart für den Ausbau der Zufahrt ihre Aussagekraft
nicht verliert, betragen die gesamten Erschliessungskosten der W2b
"Lindenmatt" rund Fr. 1'030'000.--. Bisher wurden ca. Fr. 245'000.--
aufgewendet. Bis zur Baureife der Zone sind noch Fr. 785'000.-- (Fr. 370'000.--
Baukosten; Fr. 415'000.-- Landerwerbskosten) zu investieren.

Am 1. Juli 1992 war demnach die volle Erschliessung der
"Lindenmatt" gemäss § 28 PBG wertmässig nur gerade zu einem Viertel
realisiert. Die Erschliessung kann mithin weder als weitgehend erfolgt gelten,
noch ist sie "ohne besonderen Aufwand" fertigzustellen. Die
Erschliessung war am Stichtag noch nicht im Gange; und eine Baubewilligung lag
noch nicht vor. Die "Lindenmatt" ist deshalb im Sinne von § 155 Abs.
2 PBG "nicht erschlossen" und liegt in der Übergangszone. Dies
bewirkt, dass die örtliche Baukommission das vom Beschwerdeführer am 10. Juli
1992 eingereichte Baugesuch zu Recht nicht bewilligte, weil die Zustimmung des
Bau-Departementes nach Art. 24 RPG nicht vorlag (§§ 38 Abs. 3, 155 Abs. 2 PBG,
§ 15 Kantonale Bauverordnung vom 3. Juli 1978 (KBV)).

7. a) An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts,
dass einzelne Parzellen der "Lindenmatt" überbaut sind. Die
Zugehörigkeit zur Übergangszone nach § 155 PBG richtet sich nur nach der
Erschliessung und nicht nach der Überbauung. Anlässlich der Zonenplanrevision
wird die Gemeinde darüber entscheiden müssen, welche Parzellen der "Lindenmatt"
in die Bauzone gehören. Sie wird insbesondere zu prüfen haben, ob es sich bei
Teilen der "Lindenmatt" um ein weitgehend überbautes Gebiet handelt,
das von derartiger Qualität ist, dass es sinnvollerweise nur der Bauzone
zugeteilt werden kann (BGE 116 Ia 201).

b) Dem Einwand des Beschwerdeführers, es seien die
Landerwerbskosten nicht in die Erschliessungskosten einzurechnen, kann nicht
gefolgt werden. Die von der Gemeinde im Perimeterverfahren einzuführenden
Landerwerbskosten wurden, veranlasst durch J., vom kantonalen
Verwaltungsgericht festgelegt. Sie müssen nach § 14 Abs. 2 lit. c GBV (BGS
711.41) zumindest teilweise auf alle Grundeigentümer des Gebietes im
Perimeterverfahren überwälzt werden. Im übrigen werden die Landerwerbskosten,
soweit sie anfallen, bei der Bestimmung der unerschlossenen Gebiete nach § 155
PBG in allen Gemeinden eingerechnet.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 1993