so_gerichte · VSBES.2010.88 · 2010-11-30 · de
Familienergänzungsleistungen

Aufgrund dieser Bestimmung haben Personen Anspruch auf Ergänzungsleistungen für Familien, wenn sie u.a. - wie im vorliegenden Fall bei einer Familie mit zwei erwachsenen Personen mit einem Kind unter drei Jahren - ein Bruttoeinkommen von mehr als CHF 30'000.00 erzielen. Taggelder der Arbeitslosenversicherung stellen dabei kein Erwerbseinkommen dar und haben für die Ermittlung des für die Anwendung von § 85bis Abs. 1 lit. c SG massgebenden Mindesteinkommens unberücksichtigt zu bleiben.

SOG 2010 Nr. 27

§ 85bisAbs. 1 lit. c SG.Aufgrund dieser Bestimmung haben Personen Anspruch auf
Ergänzungsleistungen für Familien, wenn sie u.a.  wie im vorliegenden Fall bei
einer Familie mit zwei erwachsenen Personen mit einem Kind unter drei Jahren 
ein Bruttoeinkommen von mehr als CHF 30'000.00 erzielen. Taggelder der
Arbeitslosenversicherung stellen dabei kein Erwerbseinkommen dar und haben für
die Ermittlung des für die Anwendung von § 85bisAbs. 1 lit. c
SG massgebenden Mindesteinkommens unberücksichtigt zu bleiben.

Sachverhalt:

Die Versicherte meldete sich bei der
Ausgleichskasse des Kantons Solothurn zum «Bezug von Ergänzungsleistungen für
Familien» an. Bei den Einnahmen deklarierte sie Taggelder aus der Arbeitslosenversicherung
sowie ein Erwerbseinkommen des Ehepartners. Mittels Verfügung lehnte die
Ausgleichskasse die Ausrichtung von Ergänzungsleistungen für Familien (FamEL)
ab, weil die Versicherte das erforderliche Mindesteinkommen nicht erziele. Die
gegen den Einspracheentscheid der Ausgleichskasse erhobene Beschwerde hiess das
Versicherungsgericht in dem Sinne teilweise gut, als es die Verfügung der
Ausgleichskasse aufhob und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückwies,
damit diese ergänzende Abklärungen im Sinne der Erwägungen vornehme und hierauf
neu entscheide.

Aus den Erwägungen:

4. Im vorliegenden Fall liegt einzig im
Streit, was unter dem Begriff «Bruttoeinkommen» nach § 85bisAbs. 1
lit. c Sozialgesetz (SG, BGS 831.1 [in der seit 1. Januar 2010 gültigen
Fassung]) zu verstehen ist. Auf die weiteren Voraussetzungen zur Begründung des
Anspruchs auf Familien-Ergänzungsleistungen i.S. von § 85bisAbs. 1
SG ist, wie die nachstehenden Erwägungen aufzeigen, nicht näher einzugehen.

5.a) Das Gesetz ist in erster Linie nach
seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes
und der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn,
der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte
der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern
Vorschriften ergeben (BGE 131 V 246; BGE 130 II 71; BGE 130 V 429; AHI 2003 S.
274; RKUV 2004 KV 300 S. 385; ARV 2001 S. 166).

b) Bei der Auslegung von Gesetzen wird von
Rechtsprechung und Lehre keiner Auslegungsmethode (grammatikalische,
historische, zeitgemässe, systematische und teleologische) ein grundsätzlicher
Vorrang zuerkannt. Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf aber
der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 128 I 40;
BGE 124 V 189; vgl. BGE C 77/04 vom 24. Dezember 2004). Eine historisch
orientierte Auslegung ist für sich alleine nicht entscheidend. Andererseits
vermag aber nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers aufzuzeigen, die
wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen
verbindliche Richtschnur des Richters bleibt, auch wenn sie das Gesetz mittels
teleologischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten Umständen anpassen
oder es ergänzen (BGE 129 V 98; BGE 128 V 112 und 207). Nach der Rechtsprechung
stellen Gesetzesmaterialien gerade bei jüngeren Gesetzen ein wichtiges Erkenntnismittel
dar, von dem im Rahmen der Auslegung stets Gebrauch zu machen ist. Sie können namentlich
dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, sich widersprechende
Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel dafür sein, den Sinn einer Norm
zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Sie sind aber für sich
allein nicht geeignet, direkt auf den Rechtssinn einer Gesetzesbestimmung
schliessen zu lassen, weil das Gesetz sich mit seinem Erlass von seinen
Schöpfern löst und ein eigenständiges Dasein entfaltet. Schliesslich sind die
Materialien als Auslegungshilfe nicht dienlich, wenn sie keine klare Antwort
geben (BGE 126 V 439; BGE 125 V 131; BGE 124 V 190).

c) § 85bisAbs. 1 lit. c SG
umschreibt die hier strittige Voraussetzung des Anspruchs auf
Ergänzungsleistungen für Familien bei Familien mit zwei erwachsenen Personen
wie folgt: «Sie erzielen ein Bruttoeinkommen von mehr als CHF 30'000.00».
Entgegen den Ausführungen im Einspracheentscheid spricht das Gesetz nicht von
«Bruttoerwerbseinkommen». Unter den Begriff «Bruttoeinkommen» lassen sich
vielfältige Einkünfte subsumieren; insbesondere wäre ein Einbezug der
Arbeitslosenentschädigung aufgrund des Wortlauts der Bestimmung nicht
ausgeschlossen. Daran ändert auch nichts, dass von einem «erzielten» Einkommen
die Rede ist. Andererseits lässt der Wortlaut auch eine engere Auslegung im
Sinne einer Beschränkung auf Einkünfte aus selbständiger oder unselbständiger
Erwerbstätigkeit zu. Der Wortlaut muss daher als unklar gelten. Deshalb ist der
Sinn der Bestimmung gestützt auf die weiteren Auslegungselemente zu ermitteln.

6.a) Am 14. Dezember 2005 beschloss der
Kantonsrat (KRB SGB 118/2005 PB 23), den Legislaturplan 2005  2009 mit einem
Planungsbeschluss unter dem politischen Schwerpunkt 4 «Soziale Sicherheit
bedarfsgerecht gewährleisten» zu erweitern. So gehörten insbesondere viele
junge Familien in das Segment der «working poor», denen Gefahr drohe,
Sozialhilfeempfänger zu werden. Mit einer gezielten Ergänzungsleistung (analog
der EL bei den Rentnern und Rentnerinnen) könne dies im Sinne einer präventiven
Massnahme verhindert werden. In der Folge wurde ein entsprechendes Konzept
erarbeitet, das der Regierungsrat in Form einer Gesetzesvorlage mit Botschaft
und Entwurf vom 1. Dezember 2008 dem Kantonsrat unterbreitete. In der Botschaft
wird ausgeführt, es sollten wirtschaftlich- bzw. einkommensschwache Familien
mittels Ergänzungsleistungen unterstützt und die verfügbaren Einkommen auf ein
Niveau angehoben werden, das die Armutsgrenze überschreite. Hauptzielgruppe
sollten dabei bewusst Familien sein, die ein Erwerbseinkommen erzielen, das
jedoch ihr Existenzminimum nicht zu decken vermöge (sog. «working poor»). Um
den Erwerbsanreiz aufrecht zu erhalten, seien flankierende Massnahmen nötig,
die zum einen in direkten Vorgaben (z.B. die Anforderungen an eine
Mindesterwerbstätigkeit) bestehen; zum anderen könne der Effekt durch eine
entsprechende Ausgestaltung der Leistungen oder eine nur teilweise Anrechnung
des Erwerbseinkommens gemindert werden. Vorausgesetzt werde ein entsprechendes
Mindesteinkommen, wobei auf das Bruttoerwerbseinkommen (ohne Abzüge)
abzustellen sei. Das effektive Einkommen, das das hypothetische übersteige,
werde bis zu einem bestimmten Grenzbetrag nur zu 80% angerechnet. Die Ergänzungsleistung
erfolge somit auch hier analog zum System der EL zur AHV/IV (Ergänzungsleistung
zu einer Rente), nämlich als Ergänzung zu einem bereits vorhandenen Einkommen.
Damit solle insbesondere verhindert werden, dass die Unterstützung
einkommensschwacher Familien zu einer verkappten Sozialhilfeleistung
ausgestaltet werde, bei der einzig die Verwandtenunterstützungs- und Rückerstattungspflicht
entfalle. Personen, die dieses Mindesteinkommen nicht erreichten, würden wie
bis anhin sozialhilferechtlich unterstützt. Es solle sichergestellt werden,
dass Bezüger und Bezügerinnen von Sozialleistungen ihre potentielle
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auch effektiv ausschöpften; so seien u.a.
zumutbare Arbeiten und Arbeitspensen anzunehmen. Beim Festsetzen der jährlichen
EL werde ferner ein hypothetisches Einkommen angerechnet. Dabei gehe es vor
allem darum, einen Arbeitsanreiz zu schaffen. Lägen also keine Einnahmen aus
Erwerbstätigkeit vor, führe dies nicht zu einer Erhöhung der (EL)-Leistung,
sondern vermindere vielmehr das effektive Einkommen der Familie. Für das
Berechnen der EL für Familien sollten grundsätzlich die gleichen Regeln gelten
wie für das Festsetzen der EL zur AHV/IV (vgl. RRB Nr. 2008/2127, RG 172/2008,
Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn vom
1. Dezember 2008 zur Änderung des Sozialgesetzes: Ergänzungsleistungen für
Familien).

b) Was die Materialien als Bezugspunkt des
historischen Auslegungselements anbelangt, fällt auf, dass die Behandlung von
Ersatzeinkommen weder in der Botschaft des Regierungsrates vom 1. Dezember 2008
noch im Rahmen der Beratungen im Kantonsrat vom 3. März 2009 ein Thema bildete.
Es wurde zwar mehrmals betont, durch die Familienergänzungsleistungen solle ein
Abgleiten von Familien mit kleinen Kindern in die Sozialhilfe verhindert
werden. Dem Umstand, dass eine Vielzahl von Personen keine Sozialhilfe bezieht,
aber auch kein Erwerbseinkommen erzielt, sondern Versicherungsleistungen
ausgerichtet erhält (etwa solche der Arbeitslosen-, Unfall- oder einer
Krankentaggeldversicherung), wurde im Rahmen der Botschaft und der parlamentarischen
Debatte jedoch  soweit ersichtlich  keine Beachtung geschenkt.

Die in der Botschaft des Regierungsrates
enthaltenen Erläuterungen zu § 85bisSG (RRB Nr. 2008/2127, RG
172/2008, S. 27) geben jedoch insofern einen Hinweis für die Auslegung dieser
Bestimmung, als Folgendes ausgeführt wird: «Um in den Anspruch von EL für
Familien zu gelangen, muss ein Mindesterwerbseinkommen erzielt werden.
Abgestellt wird hierbei auf das Bruttoerwerbseinkommen (ohne Abzüge).» Damit
wird gegenüber dem Gesetzestext verdeutlicht, dass nach den Vorstellungen des
Regierungsrates nicht ein Einkommen aus beliebiger Quelle, sondern
ausschliesslich ein Erwerbseinkommen angerechnet werden sollte. Aus den Voten
im Kantonsrat ergeben sich keine Anhaltspunkte, die gegen diese Interpretation
sprächen. Im Gegenteil war in der Debatte die Rede von einer «Verknüpfung von
Ergänzungsleistungen mit der bestehenden Berufsarbeit» (Votum Evelyn Borer, Kommissionssprecherin,
in: Protokoll des Kantonsrates vom 3. März 2009, S. 50). Den Materialien lässt
sich demnach mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass von einem
Erwerbseinkommen bzw. von einem auf Berufsarbeit basierenden Einkommen
ausgegangen wurde.

c) Das teleologische Element erlaubt keine
klare Bewertung: Einerseits fällt auf, dass in der Botschaft des
Regierungsrates wie auch in der parlamentarischen Beratung mehrfach davon die
Rede war, es gehe um die Unterstützung der «working poor», und von den
berechtigten Personen würden Eigenleistungen verlangt. Diese Aussagen stützen
den Standpunkt der Beschwerdegegnerin. Andererseits ist die Argumentation der
beschwerdeführenden Person (...) nicht von der Hand zu weisen. Dort wird
erklärt, es sei nicht einzusehen, warum eine Person, die vorübergehend
arbeitslos werde, auch noch den Anspruch auf Familienergänzungsleistungen
verlieren sollte, wenn ihr Erwerbseinkommen den Grenzbetrag nicht mehr erreiche
(...).

d) Nach dem Gesagten ergibt sich aus dem historischen
Auslegungselement, dem bei diesem erst seit 1. Januar 2010 geltenden Gesetz
besondere Bedeutung zukommt, dass im Rahmen der Gesetzgebung das
«Bruttoeinkommen» gemäss § 85bisAbs. 1 lit. c SG im Sinne eines
Erwerbseinkommens verstanden worden ist. Die übrigen Auslegungselemente
vermitteln keine anderslautenden Erkenntnisse. Zu prüfen bleibt daher die
Frage, ob die hier strittigen Leistungen (Arbeitslosenentschädigung und, sofern
relevant, Taggelder der Unfallversicherung) als Erwerbseinkommen zu gelten
haben.

e) Die Ergänzungsleistungen für Familien sind
von ihrer Struktur her den Ergänzungsleistungen zur AHV und IV gemäss der
Bundesgesetzgebung nachgebildet. Es rechtfertigt sich daher, für die Auslegung
des Begriffs des Erwerbseinkommens die zum ELG entwickelten Grundsätze
heranzuziehen. In diesem Bereich ist die Qualifikation bestimmter Zuflüsse als
Erwerbseinkünfte deshalb relevant, weil solche nur teilweise als
(anspruchsschmälernde) Einnahmen angerechnet werden, während die übrigen
Einkünfte vollumfängliche Berücksichtigung finden (vgl. Art. 11 Abs. 1 ELG).
Taggelder der Kranken-, Unfall-, Invaliden- und Arbeitslosenversicherung gelten
in diesem Zusammenhang nicht als Erwerbseinkünfte, sondern fallen unter die
Kategorie «Renten, Pensionen und andere wiederkehrende Einkünfte» gemäss Art.
11 Abs. 1 lit. d ELG (vgl. BGE 119 V 271; BGE P 64/03 vom 27. Februar 2004; Rz
2088 der vom Bundesamt für Sozialversicherungen herausgegebenen Wegleitung über
die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV [WEL]). Ob in Bezug auf die kantonalen
Familienergänzungsleistungen anders zu entscheiden ist, wenn es sich um
Taggelder handelt, die während eines bestehenden Arbeitsverhältnisses als
Ersatz für die Lohnfortzahlung des Arbeitgebers bezogen werden (vgl. Art. 324a
Abs. 4 und Art. 324b OR), muss vorliegend nicht entschieden werden, beruhen
doch die hier strittigen Taggelder der Arbeitslosenversicherung definitionsgemäss
nicht auf einem Arbeitsverhältnis. Sie stellen daher kein Erwerbseinkommen dar
und haben für die Ermittlung des für die Anwendung von § 85bisAbs.
1 lit. c SG massgebenden Mindesteinkommens unberücksichtigt zu bleiben.

f) Die Beschwerdeführerin lässt in der
ergänzenden Stellungnahme (...) ausführen, gemäss Ziffer 7 des Merkblattes der
Beschwerdegegnerin «Ergänzungsleistungen für Familien (FamEL)» (...) würden
bestimmte Einkünfte nicht als Einkommen angerechnet. Die
Arbeitslosenentschädigung finde in der dortigen Aufzählung keine Erwähnung;
daraus ergebe sich, dass sie als Einkommen zu berücksichtigen sei (...). Diese
Argumentation überzeugt jedoch nicht, denn die gesetzliche Regelung arbeitet
mit zwei verschiedenen Einkommensgrössen: Die eine betrifft das für die
Anspruchsberechtigung erforderliche Mindesteinkommen gemäss § 85bisAbs. 1 lit. c SG, die andere das Einkommen im Rahmen der anrechenbaren
Einnahmen gemäss§ 85sexiesSG, die für die Berechnung der Leistung zu
berücksichtigen sind. Das Merkblatt der Beschwerdegegnerin umschreibt die
einkommensmässigen Voraussetzungen des Anspruchs in Ziffer 3. Dort ist von
einem «Bruttoeinkommen aus selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit»
die Rede. Die Formulierung im Merkblatt stimmt also mit der von der
Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren geäusserten Rechtsauffassung
überein. Demgegenüber beziehen sich die von der Beschwerdeführerin angerufenen
Ziffern 6 und 7 des Merkblatts klarerweise auf die Einnahmen, die im Rahmen der
Berechnung des Anspruchs berücksichtigt werden respektive unberücksichtigt
bleiben. Das Merkblatt ist daher nicht geeignet, den Standpunkt der Beschwerdeführerin
zu stützen.

g) Ohne Berücksichtigung der der
Beschwerdeführerin ausgerichteten Arbeitslosenentschädigung ist das
erforderliche Einkommen von CHF 30'000.00 (unabhängig von der Behandlung der
Unfalltaggelder) im Jahr 2009 nicht erreicht worden. Der angefochtene
Einspracheentscheid lässt sich daher in diesem Punkt nicht beanstanden.

7.a) Wie im Einspracheentscheid festgehalten
wird, hat die Versicherte ausserdem geltend gemacht, ihr Ehepartner sei seit
Anfang 2010 vollzeitlich erwerbstätig und werde sicher mehr als CHF 30'000.00
pro Jahr verdienen. Es stellt sich die Frage, ob diesem Argument, das die
Beschwerdegegnerin nicht geprüft hat, Bedeutung zukommt.

b) § 85bisSG äussert sich nicht
zur Frage nach dem für die Einkommensbemessung massgebenden Zeitraum. Ebenso
wenig existieren Vollzugsbestimmungen auf Verordnungsebene. Auch den
Materialien lässt sich dazu nichts entnehmen. Die Beschwerdegegnerin geht davon
aus, massgebend sei der Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009, ohne dies
aber zu begründen.

c) Die Ausgestaltung der
Familienergänzungsleistungen orientiert sich an den Ergänzungsleistungen zur
AHV und IV. Es erscheint daher als sachgerecht, die dortige Regelung analog
anzuwenden. Gemäss Art. 23 Abs. 1 ELV sind für die Berechnung der jährlichen
Ergänzungsleistung in der Regel die während des vorausgegangenen Kalenderjahres
erzielten anrechenbaren Einnahmen massgebend. Der angefochtene Entscheid
entspricht also der für den Regelfall geltenden Normierung. Art. 23 Abs. 4 ELV
sieht jedoch eine Ausnahme vor, wenn die Person, die die jährliche Ergänzungsleistung
beansprucht, mit der Anmeldung glaubhaft macht, dass sie während des Zeitraums,
für den sie die jährliche Ergänzungsleistung begehrt, wesentlich kleinere
Einnahmen erziele. Ein analoger Ausnahmetatbestand  allerdings im Sinne
höherer aktueller Einnahmen  ist auch bei den Ergänzungsleistungen für
Familien anzuerkennen, handelt es sich doch hier wie dort um staatliche
Zuschüsse, die den laufenden Bedarf abdecken und deshalb auch den aktuellen
Verhältnissen entsprechen sollen. Die Beschwerdegegnerin hätte der Versicherten
daher Gelegenheit bieten müssen, ihre Behauptung, der Ehepartner verdiene nun
mehr als CHF 30'000.00 pro Jahr, zu belegen. Die Beschwerde ist in diesem Sinne
teilweise gutzuheissen. Die Sache ist an die Ausgleichskasse zurückzuweisen,
damit sie in diesem Punkt ergänzende Abklärungen vornehme.

Versicherungsgericht, Urteil vom 30.11.2010
(VSBES.2010.88)