so_gerichte · ZZ.1990.49 · 1990-01-08 · de
Verpachtung von Jagdrevieren

§§ 2, 5 Jagdgesetz; § 20 VRG. - Verpachtung von Jagdrevieren. Die Vergabe der Jagdreviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S. von § 5 JG ist rechtlich die Begründung eines Konzessionsverhältnisses. Der Entscheid, wem ein Revier vergeben wird, ist auch nach dem neuen Jagdgesetz anfechtbar.

SOG 1990 Nr. 49

§§ 2, 5 Jagdgesetz; § 20 VRG.Verpachtung von
Jagdrevieren. Die Vergabe der Jagdreviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag
i.S. von § 5 JG ist rechtlich die Begründung eines Konzessionsverhältnisses.
Der Entscheid, wem ein Revier vergeben wird, ist auch nach dem neuen Jagdgesetz
anfechtbar.

Anlässlich der Revierversteigerung für die Pachtperiode
1989/96 bewarb sich für das Revier Nr. 39 neben der bisherigen Jagdgesellschaft
eine weitere Gruppe von Jägern. Gegen den Zuschlag an die bisherige Inhaberin
beschwerten sich die neuen Interessenten beim Regierungsrat und beim
Verwaltungsgericht und verlangten unter anderem den Zuschlag an sie selbst. Das
Verwaltungsgericht bejahte seine Zuständigkeit und beurteilte die Frage, ob es
sich bei der Reviervergabe nach neuem Jagdgesetz um einen anfechtbaren
Entscheid handle, wie folgt:

Aus § 2JG ergibt sich, dass die Jagd nach wie vor als
kantonales Regal betrachtet wird und der Kanton das Recht zur Ausübung der Jagd
durch Verpachtung von Revieren verleiht. Die Verleihung geschieht nach § 5 JG
konkret in der Weise, dass die Jagdreviere durch das zuständige Departement auf
dem Wege der öffentlichen Versteigerung oder ausnahmsweise freihändig
verpachtet werden. Die Verpachtung erfolgt "durch öffentlichrechtlichen
Vertrag", wobei die Pachtbedingungen durch das Departement festgesetzt
werden. Das zuständige Departement legt auch die Steigerungsbedingungen fest
und schlägt die Reviere bei der Versteigerung zu (§ 7 JG), Schliesslich ist das
Departement auch befugt, die Pacht unter gewissen Voraussetzungen durch
Verfügung zu beenden (§ 9 Abs. 2 JG).

Das Forst-Departement argumentiert in seiner Vernehmlassung,
die Vergabe der Jagdreviere erfolge durch einen Vertragsabschluss (öff.-rechtl.
Vertrag), bei welchem der Kanton über quasi privatrechtliche Freiheit verfüge
und der deshalb nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel anfechtbar sei,
höchstens mittels Aufsichtsbeschwerde. Das Polizei-Departement (als
instruierendes Departement des Regierungsrates) hält dafür, die Entscheide über
die Steigerungsbedingungen und die Versteigerung müssten unbestrittenermassen
anfechtbar sein, falls zwingende Normen verletzt oder gegebenes Ermessen
überschritten worden sei; zuständig sei das Verwaltungsgericht. Da die
Verpachtung der Reviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolge, wäre für
Streitigkeiten nach § 48 lit. b GO ebenfalls das Verwaltungsgericht (im
Klageverfahren) zuständig; die beschwerdeführende Jagd-Interessengruppe sei
aber als Dritte nicht am Vertrag beteiligt, und es könne sich deshalb bei ihrer
Beschwerde nicht um eine Streitigkeit in diesem Sinne handeln. Die
Beschwerdeführer und die privaten Beschwerdegegner äussern sich zu dieser Frage
nicht. Die Kantone sind im Rahmen von Art. 25 BV und Art. 1 JSG befugt, die
Jagd zu ordnen. Ihnen steht das Jagdregal zu (BGE 101 Ib 59 ff. mit zahlreichen
Hinweisen; Burckhardt, Komm. BV, 1931, Art. 25, S. 187). Als Träger des Regals
tritt der Kanton nicht wie ein Privater auf, sondern als Inhaber der
Staatsgewalt. Der Kanton kann das Jagdrecht an Private verleihen und dafür ein
Entgelt verlangen, welches als sogenannte Regalgebühr eine öffentliche Abgabe
darstellt (BGE 101 Ib 63 f.).Beim System der Revierpacht verleiht der Staat
Jagdreviere durch "Verpachtung" zur ausschliesslichen Nutzung an
private Einzelpersonen oder Gruppen. Das Rechtsverhältnis zwischen Staat und
Jagdpächter wird von Lehre und Rechtsprechung als Konzessionsverhältnis
betrachtet (vgl. z.B. Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, S. 225 f.; BGE 88 I 22, 90
II 422, 95 I 499, 96 I 554, 101 Ib 63 f., teilweise zur
"Fischpacht").

Das alte wie das neue solothurnische Jagdrecht entsprechen
dieser Konzeption der Revierpacht. Es ist deshalb auch im Kanton Solothurn
davon auszugehen, dass die Jagdrevierverpachtung mittels Konzession geschieht.
Damit steht fest, dass der Staat bei der Reviervergabe jedenfalls nicht wie ein
Privater, als Träger von privaten Rechten, auftritt, sondern als Hoheitsträger;
demzufolge unterliegt sein Verhalten grundsätzlich dem öffentlichen Recht. Noch
nicht entschieden ist damit aber die Frage, ob das staatliche Handeln in der
Form einer anfechtbaren Verfügung bzw. eines Entscheides im Sinne von § 20 VRG
erfolgt.

Die Rechtsnatur von Konzessionen ist in der Lehre heftig
umstritten, insbesondere ob oder wie weit es sich dabei um Vertrags- oder
vertragsähnliche Verhältnisse handelt (Gygi, a.a.O., S. 204, 207 f.;
Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Nr. 119 B III,
Nr. 46 B IV a, Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 1983, N. 664,
666 f.; Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen
Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1980, S. 168-172, 488 f.).Eine Verallgemeinerung
für alle möglichen Konzessionen ist wohl, wie Gygi (a.a.O.) betont, nicht
angebracht. Für die solothurnische Jagdrevierverpachtung kann jedenfalls nicht
von einem rein vertraglichen Verhältnis ausgegangen werden, auch wenn das
Gesetz von der Verpachtung "durch öffentlichrechtlichen Vertrag"
spricht: So wird der Inhalt des "Pachtvertrages" einseitig und zum
voraus allein von der Behörde festgelegt, eine Abschlussfreiheit besteht nicht,
höchstens beim Entscheid darüber, ob ein Revier durch Versteigerung vergeben
werden soll (wobei hier nur eine Vergebung an die bisherigen Pächter möglich
ist, und nur für eine einzige Pachtperiode), und wem bei einer Versteigerung
das Revier zu vergeben ist, ist ebenfalls gesetzlich soweit möglich geregelt.
Dazu kommt, dass nach § 9 das Departement den "Pachtvertrag" unter
bestimmten Voraussetzungen durch Verfügung aufheben kann. Die Annahme einer
Vergebung (bzw. eines Zuschlags) durch (mitwirkungsbedürftige) Verfügung liegt
unter diesen Umständen viel näher. Geht man von einer Vergebung durch Verfügung
bzw. Entscheid im Sinne von § 20 VRG aus, so entspricht dies auch der
Auffassung des Regierungsrates als Beschwerdeinstanz unter dem alten Jagdrecht.
In seinen Entscheiden betrachtete der Regierungsrat sich nämlich als
Rechtsmittelinstanz und nicht als blosse Aufsichtsbehörde (vgl. z.B. GER 1948
Nr. 24-26, 1956 Nr. 18/19).

Schliesslich ergibt sich aus den veröffentlichten
Materialien zum neuen Jagdgesetz nicht, dass bezüglich des Jagdsystems etwas
geändert oder die Anfechtbarkeit der Reviervergebung aufgehoben werden wollte
(Botschaft des RR vom 26.1.1988, KRV 1988, Anhang nach S. 704; Beratung im
Kantonsrat, KRV 1988, S. 532 f., 647 ff.).Die Wendung in § 5 des neuen
Gesetzes, dass die Reviere verpachtet bzw. durch öffentlichrechtlichen
Pachtvertrag vergeben würden, entspricht der traditionellen Ausdrucksweise;
damit wollte, so muss angenommen werden, vor allem klargestellt werden, dass es
sich um ein öffentlichrechtliches und nicht um ein privatrechtliches
Pachtverhältnis handelt.

Wenn man gleichwohl nach dem Wortlaut von § 5 Abs. 1 JG von
einem vertraglichen (öffentlichrechtlichen) Konzessionsverhältnis ausgehen
wollte, bedeutete das aber noch nicht, dass der Entscheid über die Eingehung
des Vertrages nicht dennoch anfechtbar wäre. Man müsste in diesem Fall
differenzieren zwischen dem Entscheid der Behörde, wem ein Revier zu vergeben
sei, und dem anschliessend mit den auserwählten Bewerbern abgeschlossenen
Pachtvertrag. Zumindest beim Verfahren der Reviervergabe durch öffentliche
Versteigerung drängte sich dies aus mehreren Gründen auf. So gewährt das neue
Jagdgesetz bei der öffentlichen Versteigerung bestimmten Bewerbern einen
Anspruch auf den Zuschlag, und dieser Anspruch muss, falls notwendig, auf dem
Rechtsmittelweg durchgesetzt werden können.

Dass der unter dem alten Recht bestehende Rechtsschutz
aufgehoben werden wollte, lässt sich zudem, wie gesagt, den Materialien zum
neuen Jagdgesetz nicht entnehmen. Und ein Vergleich mit andern Kantonen, welche
das System der Revierpacht kennen, zeigt, dass überall eine Anfechtung der
Reviervergebung möglich ist, auch wenn nach Gesetz und Rechtsprechung die
Vergebung durch öffentlichrechtlichen Vertrag geschieht, wie beispielsweise im
Kanton Aargau (AGVE 1975 S. 565, 1970 S. 379 ff.; vgl. für den Kanton Zürich
ZBl. 1962 S. 240 ff., 1964 S. 501 ff., Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts
1977 Nr. 11 und 20; für den Kanton Thurgau Zbl. 1979 S. 95 f.; für den Kanton
St. Gallen SGGVP 1963 S. 185 ff., BGE 96 I 550 f.; für den Kanton Basel-Land
BGE 87 I 259 ff.). Eine Überprüfung des Zuschlages mittels
verwaltungsrechtlicher Klage ist nicht möglich, da es sich dabei nicht um eine
vermögensrechtliche Streitigkeit im Sinne von § 48 lit. a GO handelt und nach §
48 lit. b GO nur Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichen Verträgen der Klage
zugänglich sind, nicht aber Streitigkeiten darüber, mit wem allenfalls ein
derartiger Vertrag einzugehen oder nicht einzugehen ist; auch von daher stünde
der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Zuschlag nichts im
Wege.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 8. Januar 1990