so_gerichte · VWBES.2024.130 · 2025-09-23 · de

Gesamtrevision der Ortsplanung A.___

Solothurn Verwaltungsgericht 23.09.2025 VWBES.2024.130
Soleure Verwaltungsgericht 23.09.2025 VWBES.2024.130
Soletta Verwaltungsgericht 23.09.2025 VWBES.2024.130

Gesamtrevision der Ortsplanung A.___

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
23. September 2025
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiber Luder
In Sachen
Einwohnergemeinde
A.___
vertreten
durch Rechtsanwalt und Notar Harald Rüfenacht,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
vertreten durch Bau- und
Justizdepartement,
Beschwerdegegner
betreffend
Gesamtrevision
der Ortsplanung A.___
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Die Einwohnergemeinde A.___ legte vom
10. März 2022 bis 8. April 2022 die Gesamtrevision der Ortsplanung öffentlich
auf. Das Ziel der Revision bestand namentlich in der Siedlungsentwicklung nach
innen. Zudem wurde das Siedlungsgebiet bereinigt. Dagegen gingen bei der
Einwohnergemeinde A.___ acht Einsprachen ein.
2. In der Folge wurde die
Nutzungsplanung teilweise angepasst und vom 5. September bis 4. Oktober 2022
fand die zweite öffentliche Auflage der Anpassungen der Ortsplanungsrevision statt.
Dagegen gingen wiederum zwei Einsprachen bei der Einwohnergemeinde A.___ ein.
3. Nach einer weiteren Überarbeitung der
Nutzungspläne kam es vom 11. November bis 12. Dezember 2022 zur dritten
öffentlichen Auflage der Anpassungen der Ortsplanungsrevision. Hiergegen erhoben
bisherige Einsprecher abermals Einsprache bei der Einwohnergemeinde A.___.
4. Mit Beschluss des Gemeinderates der
Einwohnergemeinde A.___ vom 9. Dezember 2022 (eröffnet mit Verfügung vom 13.
Dezember 2022) wurden die Einsprachen zur ersten öffentlichen Auflage behandelt
und teilweise gutgeheissen.
Die Ortsplanung wurde mit
den Änderungen gemäss der zweiten und der dritten öffentlichen Auflage
beschlossen.
Ebenso mit Beschluss des Gemeinderates
der Einwohnergemeinde A.___ vom 9. Dezember 2022 (eröffnet mit Verfügung
vom 13. Dezember 2022) wurden die Einsprachen zur zweiten öffentlichen Auflage
behandelt und abgewiesen. Die Ortsplanung wurde mit den Änderungen gemäss der
zweiten öffentlichen Auflage beschlossen.
Schliesslich wurde mit Beschluss des
Gemeinderates der Einwohnergemeinde A.___ vom 19. Januar 2023 (eröffnet mit
Verfügung vom 25. Januar 2023) die Einsprachen zur dritten öffentlichen Auflage
behandelt und abgewiesen. Die Ortsplanung wurde mit den Änderungen gemäss der
dritten öffentlichen Auflage beschlossen.
5. Gegen die beiden Beschlüsse bzw.
Verfügungen wurden Beschwerden beim Regierungsrat erhoben.
6. Dem Regierungsrat wurden vom
Gemeinderat der Einwohnergemeinde A.___ der Bauzonenplan Ortsteil [...] und
Ortsteil [...], der Gesamtplan Ortsteil Nord und Süd, sechs Erschliessungspläne
mit Baulinien und Strassenklassierung, ein Naturgefahrenplan sowie das
Zonenreglement zur Genehmigung unterbreitet.
7. Mit Beschluss Nr. 2024/460 vom 26.
März 2024 (nachfolgend RRB) genehmigte der Regierungsrat die Gesamtrevision der
Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___; unter Vorbehalt der nicht genehmigten Bestandteile
gemäss RRB Ziff. 5.2 sowie der verlangten Anpassungen und Ergänzungen des
Zonenreglements (RRB Ziff. 5.9 - Ziff. 5.9.4). Die Beschwerden wurden
allesamt abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (vgl. RRB Ziff. 5.3.ff.
und Ziff. 5.7).
8. Am 16. April 2024 gelangte die
Einwohnergemeinde A.___ an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
1.
Der Beschluss des Regierungsrates Nr.
2024/460 vom 26.03.2024 sei aufzuheben.
2.
Die von der Einwohnergemeinde A.___ dem
Regierungsrat unterbreitete Gesamtrevision der Ortsplanung sei zu genehmigen.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Mit Eingabe vom 17. Mai 2024 reichte die
Einwohnergemeinde A.___, nun vertreten durch Rechtsanwalt Harald Rüfenacht
(nachfolgend Beschwerdeführerin) eine Beschwerdebegründung mit folgenden Rechtsbegehren
ein:
1.
Ziff. 5.9.1 des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 sei aufzuheben (ÜZ für
untergeordnete Bauten).
2.
Eventualiter sei Ziff. 5.9.1 des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 durch folgende
Formulierung zu ersetzen:
«§ 5 Abs. 2 nZR ist wie
folgt anzupassen bzw. es sind die nachfolgenden Streichungen vorzunehmen:
2
Zusätzlicher Anteil für
untergeordnete
1-geschossige Bauten
Für 1-geschossige (max.
3.00 m Fassadenhöhe),
untergeordnete
Bauten wie Garagen, Geräteschuppen,
Garten- und Gewächshäuser, Pavillons und Ähnliches, die der Hauptbaute angebaut
oder freistehend sind und nur Nebennutzungsflächen enthalten (keine Wohn- bzw.
oder gewerbliche Nutzung enthalten), kann die max. Überbauungsziffer
(oberirdischer Anteil) in den Wohnzonen um das ausgewiesene Mass gemäss § 51
dieses Reglements überschritten werden.
In der Tabelle in § 51
ist der Begriff «untergeordnete» entsprechend durch «1-geschossige» zu
ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht: «Anteil für
1-geschossige Bauten, vgl. § 5».
3.
Subeventualiter sei Ziff. 5.9.1 des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 durch folgende
Formulierung zu ersetzen:
«§ 5 Abs. 2
nZR ist wie folgt anzupassen:
2
Zusätzlicher Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3
ter
Abs. 1 lit. b KBV)
Für
einzelne unbeheizte Bauten mit einer überdeckten Fläche bis 10 m
2
(inkl. Dachvorsprünge) und einer Fassadenhöhe bis 2.50 m, soweit sie weder
bewohnt noch gewerblich genutzt werden (gemäss § 3
ter
Abs. 1 lit. b
KBV) kann die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den
zweigeschossigen Wohnzonen um das ausgewiesen Mass gemäss § 51 dieses
Reglements überschritten werden.
In der
Tabelle in § 51 ist der Begriff «untergeordnete Bauten» entsprechend zu
streichen und durch «einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3
ter
Abs.
1 lit. b KBV)» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht: «Anteil
für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3
ter
Abs. 1 lit. b KBV),
vgl. § 5».
4.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
9. Mit Stellungnahme vom 19. August 2024
schloss das Bau- und Justizdepartement, namens des Regierungsrates, auf
kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
10. Die Beschwerdeführerin liess sich
mit Schreiben vom 10. September 2024 vernehmen.
11. Für die Parteistandpunkte und die
Erwägungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit
erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes,
GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist als Trägerin der Planungshoheit (die
Ortsplanung ist nach § 9 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG, BGS 711.1]
Sache der Einwohnergemeinde) durch den angefochtenen Beschluss beschwert, hat
ein schützenswertes eigenes Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung und ist
damit zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 12 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes,
VRG, BGS 124.11). Die Rechtsbegehren wurden in der Beschwerdebegründung nicht
erweitert, sondern im Gegenteil enger gefasst, was ohne Weiteres zulässig ist. Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Die Gemeinden haben das Bauen in
Zonenplänen gemäss § 14 PBG und in weiteren Nutzungsplänen zu regeln. Zudem
können sie gemäss § 133 PBG kommunale Bauvorschriften erlassen. Bei der
Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art. 2 Abs. 3 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen
Beurteilungsspielraum. Es ist im Beschwerdeverfahren eine gewisse Zurückhaltung
geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter Hänni:
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596). Der
Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des
Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die
Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig
oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen
widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).
2.2 Der Regierungsrat hat die Revision
der Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___ auf seine Recht- und
Zweckmässigkeit und die Übereinstimmung mit den übergeordneten Plänen
überprüft. Bei der nachfolgenden Beurteilung der materiellen Fragen geht das
Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des
Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen
frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§ 67
bis
VRG). Es
achtet die Gemeindeautonomie und belässt den Planungsbehörden in fachlicher
Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich schon aus Art.
2 Abs. 3 RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen,
den sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Aufgabe des Gerichts ist es zu
prüfen, ob die Ortsplanungsrevision rechtmässig ist. Die Grenze des
Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als
Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten
lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und Art. 3 RPG
räumlich nicht mehr als folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 113).
3.1 Im vorliegend angefochtenen
Beschluss genehmigte der Regierungsrat den Bauzonenplan Ortsteil [...] und
Ortsteil [...], den Gesamtplan Ortsteil Nord und Süd, sechs Erschliessungspläne
mit Baulinien und Strassenklassierung sowie das Zonenreglement. Der
Regierungsrat gelangte zum Ergebnis, § 5 Abs. 2 des neuen Zonenreglements (nZR)
sowie die entsprechende Zeile «Überbauungsziffer, Anteil für untergeordnete
Bauten» in §§ 51 und 51 nZR seien ersatzlos zu streichen (RRB Ziff. 3.3.2.2).
3.2 Die Beschwerdeführerin stellt das
Hauptbegehren, Ziff. 5.9.1 des RRB (ÜZ für untergeordnete Bauten) sei
aufzuheben. Der Bonus für untergeordnete Bauten solle nur in den
zweigeschossigen Wohnzonen gelten. § 51 nZR definiere für die W2a und die W2b
entsprechend einen ÜZ-Bonus von zusätzlich 10 %. Der Regierungsrat habe im
Entscheid nicht begründet, inwiefern die Bestimmung von § 5 Abs. 2 nZR
nicht dem übergeordneten Recht entspreche.
Die Beschwerdeführerin habe die
Fassungen von § 5 Abs. 2 nZR gestützt auf die Vorprüfungsberichte vom 27. Juni
2019 und 26. März 2020 abgeändert. Die Beschwerdeführerin habe diese
dahingehend interpretiert, dass es einer Gemeinde einerseits nicht gestattet
sei, in der KBV definierte Begriffe anders zu definieren und andererseits in
der KBV vorkommende, aber dort nicht definierte Begriffe auf Gemeindeebene
selbst zu definieren. Die Beschwerdeführerin habe § 5 Abs. 2 nZR geändert und
den Begriff «An- und Nebenbaute» durch den gemeindeeigenen Begriff der
«untergeordneten Baute» ersetzt. Die Gemeinde sei der Überzeugung gewesen,
damit den Anforderungen des höherrangigen Rechts und den beiden
Vorprüfungsberichten zu genügen.
Einer Gemeinde sei es kraft ihrer
Planungs- bzw. Gemeindeautonomie erlaubt, eigene Baubegriffe zu verwenden,
welche die KBV nicht verwende, solange sie damit nicht höherrangiges Recht
verletzte. Gemeinden würden in ihren Zonenreglementen und in
Sondernutzungsplanungen zahlreiche Begriffe und Differenzierungen verwenden,
welche weder die KBV noch die IVHB (Interkantonale Vereinbarung über die
Harmonisierung der Baubegriffe, BGS 711.64) kenne. Solche Baubegriffe und deren
Definitionen würden vom Regierungsrat jeweils anstandslos genehmigt. Es seien
namentlich Differenzierungen bei den Gebäude- bzw. Fassadenhöhen zulässig
(hangseitige/talseitige Fassadenhöhe). Zudem lasse der Regierungsrat
beispielsweise Baumäquivalente (Bäume anstelle von Grünfläche) zu, wenngleich
es sich bei Bäumen nicht um eine Bodenfläche gemäss 36 Abs. 2 KBV handle. Die
Bonusregelung für «untergeordnete Bauten» gehe viel weniger weit und müsste
unter diesem Aspekt erst recht zulässig sein. Es sei nicht ersichtlich,
inwiefern mit dem gemeindeeigenen Begriff der «untergeordneten Baute» gegen die
KBV verstossen werde; es werde kein Begriff der KBV umdefiniert.
Ebenso sei es einer Gemeinde erlaubt,
bei der Festlegung der ÜZ nach einzelnen Gebäudetypen zu differenzieren. Die
IVHB kenne keine Differenzierung der ÜZ je Gebäudeart. Es gebe aber mindestens
einen IVHB-Kanton, der solche Differenzierungen in das Baugesetz aufgenommen
habe. Der Kanton Luzern erlaube separate ÜZ mit einer geringeren als der
zulässigen Gesamthöhe, für Kleinbauten und Anbauten und für Unterniveaubauten
(§ 25 Abs. 2 PBG-LU; § 13 PBV-LU). Nach § 25 PBG-LU könnten verschiedene ÜZ für
ganze Zonen, für bestimmte Nutzungen, aber auch für einzelne Gebäude festgelegt
werden. Es sei davon auszugehen, dass solche Differenzierungen nicht per se
IVHB-widrig seien. Auch der Regierungsrat des Kantons Solothurn bzw. das BJD hätten
die Probleme bei der Anwendung der ÜZ erkannt und halte deshalb eine
gemeindeeigene Differenzierung nicht per se für unzulässig, obschon die KBV
keine einschlägige Regelung wie der Kanton Luzern kenne. Der Regierungsrat habe
immer schon Zonenbestimmungen der Gemeinden genehmigt, welche eine separate ÜZ
für Unterniveaubauten vorsehen, so auch vorliegend. Vor diesem Hintergrund sei
es widersprüchlich, wenn der Kanton, ohne Grundlage in der KBV oder IVHB, eine
Differenzierung für Unterniveaubauten zulasse, aber eine Differenzierung für
genau definierte «untergeordnete Bauten» mit dem Argument ablehne, dass diese
Differenzierung keine Grundlage in der KBV bzw. IVHB finde. Beide
Differenzierungen wiesen dieselbe sachliche Begründung auf und hätten ihre
gesetzliche Grundlage ausschliesslich im kommunalen Zonenreglement. Dass der Begriff
«Unterniveaubauten» in der KBV definiert werde und die «untergeordnete Baute»
nicht, tue nichts zur Sache, zumal die Unterniveaubaute in der KBV im Kapitel
der Überbauungsziffer überhaupt keine Rolle spiele. Mit der A.___er
«Bonus-Regelung» werde weder in die Definition der ÜZ gemäss KBV eingegriffen
noch werde die Definition der anrechenbaren Gebäudefläche oder deren Messweise
gemäss KBV angetastet.
Untergeordnete Bauten zählten auch in
der W2a/W2b von A.___ zur anrechenbaren Gebäudefläche, bloss solle für diese
ein Bonus von zusätzlich 10 % gelten. In A.___ sei der Anteil von
eingeschossigen Nebengebäuden im Verhältnis zur Gesamt-ÜZ relativ hoch; er
betrage 30-40 %. Die Gemeinde sehe in der W2b eine ÜZ für oberirdische Bauten
von 20 % vor, was bei einer Parzelle von 500 m
2
einem Hauptgebäude
von max. 100 m
2
Grundfläche sowie Nebengebäuden von max. 50 m
2
entspreche. Würde die Gemeinde die ÜZ generell bei 30 % ansetzen, könnte die
Parzelle ebenso mit einem Haupthaus von 100 m
2
sowie Nebengebäuden
von 50 m
2
überbaut werden. Der entscheidende Unterschied liege
darin, dass bei einer ÜZ von generell 30 % auch ein Haupthaus (Bauklotz) mit
einer Grundfläche von 150 m
2
realisiert werden könnte, was
städtebaulich auf einer Parzelle von 500 m
2
in der zweigeschossigen
Wohnzone nicht mehr quartierverträglich wäre. Aus der Siedlungsanalyse der
Gemeinde ergehe, dass 25 % aller Liegenschaften in der W2b in A.___ heute eine
ÜZ von über 22 % aufwiesen. Gestützt auf den RRB würden über 25 % der
Liegenschaften unter den Bestandesschutz fallen, zumal der Bonus für
«untergeordnete Bauten» entfiele. Dadurch hätte die Gemeinde A.___ die
kantonsweit kleinste ÜZ in einer zweigeschossigen Wohnzone und die bauliche
Entwicklung werde bei über 25 % der Liegenschaften verunmöglicht. Es würden
zwei separate ÜZ gelten: eine für Universalbauten und eine solche für die
übrigen Bauten, inklusive die untergeordneten Bauten.
3.3 Der Regierungsrat verweigerte die
Genehmigung von § 5 Abs. 2 nZR mit der Begründung, für Neubauten werde damit
ein Bonus festgelegt, der nicht dem übergeordneten Recht entspreche. In der Vernehmlassung
vom 19. August 2024 führte das BJD namens des Regierungsrates aus, mit der von
der Beschwerdeführerin vorgesehenen Regelung würden drei separate ÜZ in ihrer
Gemeinde gelten (eine für untergeordnete Bauten, eine für Universalbauten [§ 5
Abs. 1 ZR] und eine für den Rest bzw. sämtliche anderen Bauten, welche an die
ÜZ anrechenbar seien und die Voraussetzungen der vorgenannten zwei Kategorien
nicht erfüllten). Die von der Beschwerdeführerin genannte Genehmigung von
Zonenreglementen durch den Regierungsrat bedeute nicht zwingend, dass deren
Inhalt bis ins letzte Detail zulässig sei.
Mit der Schaffung der IVHB sei der
Zersplitterung und der Schaffung eines bundesrechtlichen Baugesetzes
entgegengewirkt worden. Kern und Regelungsziel der IVHB finde sich in Art. 2,
wonach die Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden
darf, welche den vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen. Die von
der Beschwerdeführerin anbegehrte ÜZ widerspreche nicht nur dem interkantonalen
Recht, sondern führe sogar zu einer innerkantonalen Zersplitterung mit
unterschiedlichen ÜZ. Die Definition der Begriffe «Kleinbauten» und «Anbauten»
sei dem kantonalen Gesetzgeber vorbehalten, weshalb eine kommunale Definition
hiervon – gleich wie bei Nebenbauten oder Nebengebäuden – unzulässig wäre.
3.4 Nach § 5 Abs. 1 nZR wird die
Überbauungsziffer in einen oberirdischen Anteil (alle Vollgeschosse gemäss § 16
ter
KBV) und einen Anteil für Unterniveaubauten (gemäss § 21
bis
Abs. 3 KBV) aufgeteilt. Die minimal und maximal zulässigen Überbauungsziffern
sind zonenspezifisch und in § 51, § 52 und § 53 nZR aufgeführt. Der vom
Regierungsrat nicht genehmigte § 5 Abs. 2 nZR besagt, dass für 1-geschossige
(max. 3.00 m Fassadenhöhe), untergeordnete Bauten wie Garagen, Geräteschuppen,
Garten- und Gewächshäuser, Pavillons und Ähnliches, die der Hauptbaute angebaut
oder freistehend sind und nur Nebennutzflächen enthalten (keine Wohn- bzw.
gewerbliche Nutzung) die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den
Wohnzonen um das ausgewiesene Mass gemäss § 51 nZR überschritten werden kann.
Die Überbauungsziffer (ÜZ) ist das
Verhältnis der anrechenbaren Gebäudefläche (aGbF) zur anrechenbaren
Grundstücksfläche (ÜZ = aGbF/aGS, vgl. § 35 KBV sowie Anhang I, Ziff. 8.4 der
interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe [IVHB, BGS
711.64]). Die Gemeinde kann neben maximalen auch minimale Überbauungsziffern
festlegen (§ 35 Abs. 3 KBV). Den Kantonen und Gemeinden steht bei ihrer
Gesetzgebung ein erheblicher Spielraum zur Verfügung, welche Nutzungsziffer sie
in welcher Nutzungszone zur Anwendung bringen wollen (Beat Stalder, Nicole
Tschirky in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Allgemeine
Voraussetzungen der Bewilligungsfähigkeit von Bauten und Anlagen / V. Bau- und
Nutzungsvorschriften / A. – C, N 3.367).
Die Beschwerdeführerin vertritt die
Auffassung, die A.___er Regelung ändere nichts am Baubegriff und der Messweise
der ÜZ. Eine Differenzierung erfolge lediglich im Bereich der Bezifferung bzw.
des Masses. Die Parteien sind sich darüber einig, dass es der Gemeinde,
gestützt auf ihre Planungs- und Gemeindeautonomie, grundsätzlich erlaubt ist,
eigene Baubegriffe zu verwenden, welche die KBV nicht vorsieht, solange sie
damit nicht übergeordnetes Recht verletzt. Die IVHB vereinheitlicht zwar
Baubegriffe und Messweisen, enthält aber keine Masse. Es wird mittels der IVHB
somit keine materielle, sondern eine formale Harmonisierung des öffentlichen
Baurechts angestrebt. Bei der Festlegung der ÜZ steht es der Einwohnergemeinde A.___
offen, ein Mass festzulegen. Das planerische Ermessen kann der Gemeinde in
diesem Zusammenhang nicht abgesprochen werden; ihre Autonomie ist zu achten. Hingegen
kann sie sich nicht über zwingende Bestimmungen hinwegsetzen. In diesem
Zusammenhang gilt es zu klären, ob der Regierungsrat § 5 Abs. 2 nZR die
Genehmigung zu Recht verweigert hat bzw. ob es der Gemeinde erlaubt ist, bei
der Festlegung der ÜZ auf verschiedene Gebäudetypen abzustellen.
3.5 Nach Art. 2 Abs. 2 IVHB darf die
Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden, welche den
vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen.
Die von der Beschwerdeführerin ins Recht
gelegte Bestimmung des Kantons Luzern (§ 25 Abs. 2 PBG-LU) besagt, dass
die ÜZ für Zonen, Nutzungen und Gebäude sowie innerhalb einer Zone
differenziert nach Gesamthöhen festgelegt werden. Nach § 13 PBV-LU kann
die Gemeinde im Bau- und Zonenreglement oder im Bebauungsplan für folgende
Bauten eine zusätzliche, nur für diese Bauten verwendbare Überbauungsziffer
festlegen: Bauten mit einer geringeren als der zulässigen Gesamthöhe (lit. a),
Kleinbauten und Anbauten (lit. b) sowie Unterniveaubauten (lit. c). Nach
§ 112 a Abs. 1 PBG-LU regelt der Kanton die Anwendbarkeit der Baubegriffe
und Messweisen der IVHB abschliessend.
Im Kanton Luzern besteht mit der PBV
somit eine Rechtsgrundlage, welche eine zusätzliche Unterteilung der ÜZ
zulässt. In welchem Verhältnis die eben genannte luzernische Regelung zum Konkordat
steht, gilt es vorliegend nicht zu beurteilen (es ist denn auch zulässig, dass
die Kantone nur einen Teil der Begriffe der IVHB übernehmen). Immerhin – und
dies im Unterschied zur solothurnischen Regelung – hat der Kanton Luzern eine
rechtliche Grundlage, welche die genannte Differenzierung zulässt. Gestützt auf
diesen Umstand vermag die Beschwerdeführerin nichts Verbindliches zu ihren
Gunsten abzuleiten, so auch nicht, dass die Regelung von § 5 Abs. 2
nZR deswegen zu genehmigen wäre.
Dass die Umsetzung des
Konkordats nicht in jedem Fall konkludent zwischen den Kantonen erfolgt und die
interkantonale Vereinheitlichung teilweise auch Schwierigkeiten birgt, ist
hinzunehmen.
3.6 In den Erläuterungen der IVHB finden
sich unter Ziff. 8.4 Ausführungen zur ÜZ (abrufbar unter: https://www.bpuk.ch/fileadmin/Dokumente/bpuk/public/de/konkordate/ivhb/
Erlaeuterungen_IVHB_vom_03.09.2013.pdf, letztmals aufgerufen am 6. Juni
2025). Für die Beantwortung der sich hier stellenden Fragen, insbesondere
betreffend die Zulässigkeit einer gemeindeeigenen Definition von
untergeordneten Bauten bzw. eines ÜZ-Bonus, ist den Erläuterungen jedoch nichts
Weiterführendes zu entnehmen. Der Beschwerdegegner hat einen Entwurf der durch
das Interkantonale Organ über die Harmonisierung der Baubegriffe (IOHB) überarbeiteten
Erläuterungen zur IVHB (Ziff. 8.4) zu den Akten gereicht. Dieser lautet wie
folgt:
«Bei der Festlegung der
zulässigen ÜZ können die Kantone nach den Gebäudetypen des Konkordats
differenzieren (Gebäude, Kleinbauten, Anbauten, Unterniveaubauten), aber nicht
nach Haupt- und Nebenbauten, da diese beiden Begriffe im Konkordat nicht
vorgesehen sind.»
Gemäss eigenen Angaben des Beschwerdegegners
ist die Einführung dieser Passage umstritten. Auch wenn das tatsächliche
Inkrafttreten der Anpassungen der Erläuterungen der IVHB ungewiss ist, gilt es
die im Kanton Solothurn angewandte Praxis des Regierungsrates zu beachten. Der
Beschwerdegegner liess hierzu ausführen, der Kanton Solothurn sei bereits seit
längerem dem voranstehenden Anpassungsvorschlag gefolgt. So würden
Zonenreglemente, die eine Unterteilung der ÜZ auf Unterniveaubauten vorsehen,
genehmigt. Irrelevant seien Kleinbauten und Anbauten, da der Kanton Solothurn
diese beiden Begriffe (trotz der in der IVHB vorhandenen Möglichkeit) nicht
definiert habe.
Im Zusammenhang mit der geltenden Praxis
zieht die Beschwerdeführerin die Zonenreglemente der Einwohnergemeinden Bellach,
Rickenbach, Starrkirch-Will, Riedholz, Niederbuchsiten sowie der Gemeinde
Feldbrunnen-St. Niklaus heran. Ein Blick auf diese Zonenreglemente zeigt, dass
oftmals Unterniveaubauten – deren Begriff in Anhang I, Ziff. 2.5 IVHB
i.V.m. § 21
bis
Abs. 3 KBV definiert ist – von den genannten
Regelungen betroffen sind.
Es ist unbestritten, dass die
Unterteilung der ÜZ auf einen oberirdischen Anteil und einen Anteil für Unterniveaubauten
grundsätzlich genehmigungsfähig ist. Es gilt zu beachten, dass einerseits der
Begriff der Unterniveaubaute definiert ist und andererseits eine klare
Abgrenzung der ÜZ zwischen einem oberirdischen Anteil und einem Anteil für
Unterniveaubauten problemlos möglich ist. Die Beschwerdeführerin vermag im
Zusammenhang mit der ÜZ für Unterniveaubauten nichts zu ihren Gunsten
abzuleiten.
Das Zonenreglement der Einwohnergemeinde
Rickenbach beinhaltet hingegen in der Tat Überbauungsziffern für «Nebenbauten»
(vgl. § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 und 4, § 5 Abs. 3, § 6 Abs. 3, § 7 Abs.
3, § 8 Abs. 3 des ZR). Die Prüfung der Rechtmässigkeit des Zonenreglements der
Gemeinde Rickenbach vom 29. August 2019 ist jedoch nicht Gegenstand des hier
strittigen Verfahrens. Vorliegend blieb jedenfalls grundsätzlich unbestritten,
dass es der Beschwerdeführerin nicht erlaubt ist, die von der KBV verwendeten,
aber nicht definierten Begriffe (so auch der Begriff der «Nebenbaute») selbst
zu definieren.
Die im Kanton Solothurn geltende Praxis
des Regierungsrates ergeht namentlich aus dem Beschluss des Regierungsrates Nr.
2022/1660 vom 7. November 2022, in welchem die Ausgangslage und die sich
stellenden Fragen vergleichbar sind. Im eben genannten RRB wurde unter Ziff.
3.4.1 einer gemeindeeigenen Definition von Nebenbauten bzw. ein Bonus für
Nebenbauten die Genehmigung ebenso untersagt. Dieser RRB kann mit Bezug auf
Aspekte der geltenden Praxis durchaus herangezogen werden.
3.7 Nach § 2 Abs. 2 IVHB darf die
Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden, welche den
vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen. Die IVHB (vgl. Anhang I,
Ziff. 2) kennt folgende Typisierung von Gebäuden: Kleinbauten, Anbauten,
unterirdische Bauten und Unterniveaubauten. Die Begriffe «Kleinbauten» und
«Anbauten» werden in der KBV – im Gegensatz zu den «unterirdischen Bauten» und
«Unterniveaubauten» – nicht definiert (vgl. § 21
bis
KBV). Die
Beschwerdeführerin verwendet keinen der genannten, nicht definierten Begriffe.
Sie hat den Begriff der «untergeordneten Baute» geschaffen, welcher sich nicht
in der KBV findet.
Zu prüfen ist, ob es der
Beschwerdeführerin erlaubt ist, bei der Festlegung der Überbauungsziffer auf
verschiedene Gebäudetypen – so auch auf denjenigen der «untergeordneten Bauten»
– abzustellen. Die ÜZ bestimmt den Anteil des Grundstücks, welcher durch
Gebäude beansprucht werden darf. Wie voranstehend bereits erwähnt, ist die ÜZ
das Verhältnis der anrechenbaren Gebäudefläche zur anrechenbaren
Grundstücksfläche (vgl. § 35 Abs. 1 KBV sowie Anhang I, Ziff. 8.4 IVHB. Die
IVHB und analog dazu die KBV) legt sodann fest, was als anrechenbare
Gebäudefläche gilt: Als anrechenbare Gebäudefläche gilt die Fläche innerhalb
der projizierten Fassadenlinie (vgl. § 35 Abs. 2 und Anhang I, Figur 15 KBV
sowie Anhang I, Ziff. 8.4 und Figur 8.4 IVHB). Die anrechenbare Gebäudefläche
wurde damit definiert. Die IVHB bezweckt, durch die Harmonisierung der
Baubegriffe eine schweizweit einheitliche Bauordnung zu erreichen. Sowohl bei
der ÜZ als auch bei der anrechenbaren Gebäudefläche handelt es sich um
Begriffe, die durch die IVHB harmonisiert wurden. Indem die Beschwerdeführerin
nun «untergeordnete Bauten» und für diese nach § 51 nZR eine ÜZ von zusätzlich
10 % in den zweigeschossigen Wohnzonen W2a und W2b – und dadurch indirekt nicht
voll anrechenbare Gebäudeflächen – definiert, läuft dies den eben genannten
Bestimmungen zuwider. Es ist somit nicht mit der IVHB vereinbar, wenn überbaute
Flächen anhand unterschiedlicher Gebäudetypen weiter unterteilt werden, mit dem
Ziel, die ÜZ dadurch – einzig für diese weiteren Unterkategorien von Gebäuden –
zu erweitern bzw. anders festzusetzen. Der Begriff der anrechenbaren
Gebäudefläche wird dadurch verwässert und die direkte Vergleichbarkeit
(Vereinheitlichung) ist nicht mehr gegeben. Die im Kanton Solothurn angewandte
Praxis des Regierungsrates ist damit nachvollziehbar und es besteht kein Grund,
korrigierend einzugreifen. Nach dem Gesagten ist es der Beschwerdeführerin
nicht erlaubt, eine weitere ÜZ einzig für untergeordnete Bauten zu schaffen. Im
Zusammenhang mit anderslautenden ausserkantonalen Regelungen gilt es die im
Kanton Solothurn vorhandenen (bzw. eben nicht vorhandenen) Rechtsgrundlagen zu
beachten und die geltende Praxis des Regierungsrates – auch wenn diese
u.U. nicht durchgehend stringent ist – zu wahren. Die Beschwerdeführerin müsste
ihre Anliegen anhand einer (allgemein gültigen) höheren ÜZ bewerkstelligen; mit
dem von ihr genannten Nachteil (je nach Sichtweise), dass diese höhere ÜZ dann
für alle Gebäude in der entsprechenden Zone Geltung hat. Wenn sich abzeichnet,
dass eine beabsichtigte ÜZ generell nicht quartierverträglich ist, so ist sie
entsprechend tiefer anzusetzen (falls die Gemeinde einer übermässig homogenen
Bauweise nicht mittels anderer Regelungen entgegenwirken kann). Die Bestimmung (das
Mass) der ÜZ liegt, so auch vorliegend, im Kompetenzbereich der Gemeinde. In
ihre Autonomie wird nicht eingegriffen. Diese darf bei der Festsetzung, wie
voranstehend dargelegt, aber nicht auf unterschiedliche Gebäudetypen abstellen.
Von einer Vereinheitlichung der Masse kann – entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin – somit keine Rede sein.
Die Beschwerdeführerin vermag nicht
schlüssig aufzuzeigen, inwiefern der Regierungsrat seine Kognitions-Befugnisse
überschritten haben soll. Ein unerlaubter Eingriff in die Gemeinde- und
Planungsautonomie ist nicht auszumachen.
4.1 Die Beschwerdeführerin stellt den
Eventualantrag, Ziff. 5.9.1 des Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26.
März 2024 sei dahingehend anzupassen, dass das Wort «untergeordnet» gestrichen
wird (für den exakten Wortlaut des Antrags vgl. voranstehend Ziff. I E. 8). In
der Tabelle in § 51 sei der Begriff «untergeordnete» entsprechend durch
«1-geschossige» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 stehe:
«Anteil für 1-geschossige Bauten, vgl. § 5». Diese Formulierung sei zulässig
und zu wählen, falls das Verwaltungsgericht wider Erwarten zum Schluss gelange,
dass entscheidend sei, dass die KBV/IVHB den Begriff der «untergeordneten
Baute» nicht kenne. So formuliert enthalte § 5 Abs. 2 nZR keinen einzigen
Baubegriff mehr, den die KBV nicht auch kenne.
4.2 Mit Blick auf die voranstehenden
Ausführungen (vgl. insbesondere Ziff. II E. 3.7) verfängt auch der
Eventualantrag nicht, denn die IVHB steht auch einer solchen Regelung entgegen.
Es handelt sich auch hier um eine weitere Unterteilung der überbauten Fläche
anhand eines weiteren Gebäudetyps. Durch die gewählte Formulierung bleibt der
Widerspruch im Zusammenhang mit der IVHB bzw. der anrechenbaren Gebäudefläche
noch immer bestehen. Der Eventualantrag ist damit unbegründet.
5.1 Schliesslich stellt die
Beschwerdeführerin den Subeventualantrag, Ziff. 5.9.1 des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 sei durch
folgende Formulierung zu ersetzen:
«§ 5 Abs. 2
nZR ist wie folgt anzupassen:
2
Zusätzlicher Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3
ter
Abs. 1 lit. b KBV)
Für
einzelne unbeheizte Bauten mit einer überdeckten Fläche bis 10 m
2
(inkl. Dachvorsprünge) und einer Fassadenhöhe bis 2.50 m, soweit sie weder
bewohnt noch gewerblich genutzt werden (gemäss § 3
ter
Abs. 1 lit. b
KBV) kann die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den
zweigeschossigen Wohnzonen um das ausgewiesen Mass gemäss § 51 dieses
Reglements überschritten werden.
In der
Tabelle in § 51 ist der Begriff «untergeordnete Bauten» entsprechend zu
streichen und durch «einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3
ter
Abs.
1 lit. b KBV)» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht:
«Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss
§ 3
ter
Abs. 1 lit. b KBV
), vgl. § 5».
Mit dieser Formulierung könne der
Gemeinde auch nicht mehr vorgeworfen werden, dass sie gemeindeeigene
Baubegriffe verwende, welche in der KBV/IVHB nicht vorgesehen seien.
5.2 Auch der Subeventualantrag läuft gestützt
auf die voranstehenden Ausführungen (vgl. insbesondere Ziff. II E. 3.7) ins
Leere, denn die IVHB steht auch einer solchen Regelung entgegen. Die
Beschwerdeführerin verkennt, dass auch mit dem Begriff der «einzelne unbeheizte
Bauten» (als weiterer Gebäudetyp) der Widerspruch im Zusammenhang mit der IVHB
bzw. der anrechenbaren Gebäudefläche noch immer bestehen bleibt.
6. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang hat die Einwohnergemeinde A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3'500.00 festzusetzen
sind. Die auferlegten Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der
Höhe von CHF 5'000.00 verrechnet; CHF 1'500.00 werden der Beschwerdeführerin
zurückerstattet. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens besteht kein Anspruch
auf Entrichtung einer Parteientschädigung.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Einwohnergemeinde A.___ hat die
Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident                                                                    Der
Gerichtsschreiber
Thomann                                                                          Luder