so_gerichte · VWBES.2013.215 · 2013-12-09 · de
Offenlegung von Namen von Steuerschuldnern

§ 21 InfoDG. «Steuerpranger». Es besteht keine gesetzliche Grundlage, um an einer Gemeindeversammlung die Namen chronisch säumiger Steuerschuldner zu verlesen. Die Bekanntgabe von Namen verletzt das Steuergeheimnis und stellt einen unzulässigen Eingriff in die persönliche Freiheit des Schuldners dar. Das SchKG regelt die Zwangsvollstreckung in Geldangelegenheiten abschliessend. Ein fruchtlos gepfändeter Schuldner ist zahlungsunfähig, nicht zahlungsunwillig. Hat eine Gemeinde einen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten, wird sie kostenpflichtig.

SOG 2013 Nr. 29

§ 21 InfoDG.«Steuerpranger».
Eintreten auf eine nicht mehr aktuelle Beschwerde aufgrund der grundsätzlichen
Bedeutung der Frage, welche sich jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen kann (E. 1).

Es besteht keine gesetzliche Grundlage, um an
einer Gemeindeversammlung die Namen chronisch säumiger Steuerschuldner zu
verlesen. Die Bekanntgabe von Namen verletzt das Steuergeheimnis und stellt
einen unzulässigen Eingriff in die persönliche Freiheit des Schuldners dar. Das
SchKG regelt die Zwangsvollstreckung in Geldangelegenheiten abschliessend. Ein
fruchtlos gepfändeter Schuldner ist zahlungsunfähig, nicht zahlungsunwillig
(E. 3 bis 6).

Hat eine Gemeinde einen Fehlentscheid in
besonderer Weise zu verantworten, wird sie kostenpflichtig (E. 7).

Sachverhalt:

Die kantonale Beauftragte für Information und
Datenschutz hat eine formelle Empfehlung an den Einwohnergemeinderat von E. des
Inhalts abgegeben, von der geplanten Bekanntgabe der Steuerschuldner sei
abzusehen. Der Gemeinderat beschloss, der Empfehlung nicht zu folgen: An der
Gemeindeversammlung vom 3. Juni 2013 würden die Namen der Steuerschuldner
bekanntgegeben, welche sich systematisch während mindestens vier
aufeinanderfolgenden Jahren der Steuerpflicht entzogen hätten. Vorausgesetzt wurde
offenbar das Vorliegen von Verlustscheinen. Aus den Erwägungen dieses
Beschlusses geht hervor, dass zwölf Personen betroffen gewesen wären. Der
Beschluss wurde der Beauftragten für Information und Datenschutz und den
betroffenen Schuldnern eröffnet.

Die Beauftragte für Information und
Datenschutz erhob am 27. Mai 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragte
im Wesentlichen, der Beschluss des Gemeinderats sei aufzuheben. Es sei
festzustellen, dass ihre Empfehlung vom 30. April 2013 zu befolgen sei. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte die Datenschutzbeauftragte um Gewährung
der aufschiebenden Wirkung.

Auch ein Steuerpflichtiger erhob
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragte, von der Offenlegung sei
abzusehen. Er erreiche das Existenzminimum nicht.

Das Verwaltungsgericht erteilte der Beschwerde
am 28. Mai 2013 aufschiebende Wirkung. Dennoch gab die Gemeinde die Namen
diverser Steuerschuldner an der Gemeindeversammlung vom 3. Juni 2013 bekannt.

In ihrem Schreiben vom 17. Juni 2013 teilte
die Einwohnergemeinde E. mit, an der Gemeindeversammlung seien sechs Namen
vorgelesen worden. Hinter diesen Namen stünden 42 Verlustscheine. Man habe klar
darauf hingewiesen, dass die Namen nicht weitergegeben werden dürften. Die
Informationen hätte sich jedermann selber schaffen können, bestehe doch nach
Art. 8a des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR
281.1) ein Einsichtsrecht in die Register und Protokolle des Betreibungsamts.
Man habe keine Verlustscheine publiziert. Man berufe sich auf den
aussergesetzlichen, aber anerkannten Rechtfertigungsgrund höherer Interessen.

Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerden
gut.

Aus den Erwägungen:

1. Der angefochtene Beschluss des Gemeinderats
ist insofern nicht mehr aktuell, als sich die Gemeinde über die vom
Verwaltungsgericht gewährte aufschiebende Wirkung hinweggesetzt und sechs
Schuldnernamen an der Gemeindeversammlung vom 3. Juni 2013 bekannt gegeben hat.
Zu prüfen ist darum, ob die Legitimation () trotzdem noch gegeben sei.

1.1 () Indes kann sich die mit der Beschwerde
aufgeworfene Frage nach der Zulässigkeit der Veröffentlichung der
Schuldnernamen jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder
stellen; an ihrer Beantwortung besteht wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung
ein hinreichendes öffentliches Interesse und eine rechtzeitige Überprüfung im
Einzelfall war nicht möglich, da sich die Gemeinde nicht an die aufschiebende
Wirkung gehalten hat (vgl. BGE 136 II 101 E. 1.1), resp. ist allenfalls
auch in künftigen Fällen nicht möglich. ()

2. Nach § 21 Informations- und
Datenschutzgesetz (InfoDG, BGS 114.1) dürfen Personendaten nur bekanntgegeben
werden, wenn dafür eine Rechtsgrundlage nach § 15 InfoDG besteht. Die
Bekanntgabe von Personendaten ist gemäss letztgenannter Bestimmung zulässig,
wenn dies in einem Gesetz oder einer Verordnung vorgesehen ist (§ 15
Abs. 1 lit. a InfoDG), wenn es nötig ist, um eine auf einem Gesetz
oder einer Verordnung beruhenden Aufgabe zu erfüllen (lit. b), wenn und
soweit die betroffene Person die Daten allgemein zugänglich gemacht hat
(lit. c) oder wenn die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt hat
(lit. d).

Nachfolgend gilt zu prüfen, ob zumindest eine
der in § 15 InfoDG statuierten Voraussetzungen erfüllt ist.

3. Der Gemeinderat beruft sich bei seinem
Entschluss, die Namen gewisser Steuerschuldner zu veröffentlichen, vorab auf
das öffent­liche Interesse. Als weitere Rechtsgrundlage wird § 22
Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1) angerufen.

3.1 Art. 5 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) besagt, dass staatliches Handeln im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Das öffentliche Interesse
allein genügt bei Weitem nicht, um eine Datenbekanntgabe zu rechtfertigen. Der
zitierte Verfassungsgrundsatz stellt kein Gesetz im formellen Sinn dar, sondern
gibt den Rahmen jeden hoheitlichen Handelns vor, der in Beachtung des
Legalitätsprinzips zu wahren ist. Zur Konkretisierung des öffentlichen
Interesses bedarf es einer weiteren generell-abstrakten Norm. § 15 InfoDG
nennt denn auch Gesetz oder Verordnung. Nicht jedes behördliche Handeln ist von
(überwiegendem) öffentlichen Interesse getragen. Vorzunehmen ist zwar in jedem
Fall eine Abwägung zwischen den gegenüberstehenden öffentlichen und privaten
Interessen, ausgehend aber von einer gesetzlichen Norm, die das vorgesehene
Handeln überhaupt zulässt. Im vorliegenden Fall stehen sich  unabhängig von
einer Ermächtigungsbestimmung  das Interesse der Gemeinde am Eintreiben ihrer
Steuerschulden mit einem vermeintlich tauglichen Druckmittel einerseits und das
Persönlichkeitsrecht der betroffenen Schuldner andererseits gegenüber. Die
Gemeinde betont dabei das öffentliche und fiskalische Interesse an der
Erfüllung der Steuerpflicht. Selbst wenn der Gemeinde zuzugestehen ist, dass
ihr die Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch ausstehende Steuerzahlungen erschwert
wird, überwiegt doch diese praktische Problematik kaum das gewichtige private
Interesse, nicht vor der Bevölkerung an den Pranger gestellt zu werden (dazu
E. 4.2 hiernach)  zumal nicht klar ist, warum die Betroffenen ihre
Schulden nicht bezahlt haben. Automatisch auf eine renitente Haltung der
öffentlichen Hand gegenüber zu schliessen, geht nicht an. Nach Auffassung der
Gemeinde unterhöhlen die betroffenen Schuldner «mit ihrem Verhalten, das in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, das gesamte
Gemeinwesen.» Eine solche Argumenta­tion lässt jede Beurteilung des konkreten
Einzelfalls vermissen. Wo Verlustscheine vorliegen, ist zunächst davon
auszugehen, dass diese tatsächlich durch Zahlungsunfähigkeit bedingt sind.
Daraus kann nicht automatisch eine vorsätzliche Zahlungsverweigerung gefolgert
werden. Ist von Verlustscheinen die Rede  und auf solche hat der Gemeinderat
offenbar bei der Auswahl der bekanntgegebenen Namen abgestellt  wird auch
klar, wie Geldforderungen einzutreiben sind: Das SchKG gibt den Weg
abschliessend vor. Das Steuergesetz (StG, BGS 614.11) verweist denn auch in §
180 auf den Betreibungsweg. Wie die Datenschutzbeauftragte zu Recht geltend
macht, nehmen die Bestimmungen des SchKG die Abwägung zwischen den Interessen
der Gläubiger, der Schuldner und der Öffentlichkeit vor. Insbesondere mit den
Mitteln der Pfändung und der Pfandverwertung wird dem Schuldner derjenige Druck
auferlegt, den der Gesetzgeber für angebracht erachtet hat. Art. 26 SchKG
legt sodann unter dem Titel «öffentlich-rechtliche Folgen der fruchtlosen
Pfändung und des Konkurses» unmissverständlich fest, welche Möglichkeiten dem
Gemeinwesen offen stehen: Demnach können die Kantone, soweit nicht Bundesrecht
anwendbar ist, an die fruchtlose Pfändung und die Konkurseröffnung
öffentlich-rechtliche Folgen (wie Unfähigkeit zur Bekleidung öffentlicher
Ämter, zur Ausübung bewilligungspflichtiger Berufe und Tätigkeiten) knüpfen.
Ausgeschlossen sind die Einstellung im Stimmrecht und im aktiven Wahlrecht
sowie die Publikation der Verlustscheine (Art. 26 Abs. 1 SchKG).
Darauf wird im Weiteren noch einzugehen sein.

3.2 Keine gültige Rechtsgrundlage bietet sodann
das Öffentlichkeitsprinzip. § 14 InfoDG legt fest, dass sich der Zugang zu
Personendaten, die in amtlichen Dokumenten enthalten sind, nach den
Bestimmungen von §§ 21 ff. und 26 ff. des InfoDG sowie nach der
Spezialgesetzgebung richtet. §§ 21 und 26 ff. InfoDG sind nicht
einschlägig. Ob sich in der Spezialgesetzgebung eine Rechtfertigung für das
Vorgehen der Gemeinde findet, ist nachgerade Teil dieser Prüfung. § 31
Abs. 1 GG, wonach Gemeindeversammlungen grundsätzlich öffentlich
abgehalten werden, enthält jedenfalls keine Generalbevollmächtigung zur
namentlichen Bekanntgabe säumiger Schuldner. Weitere Erwägungen hierzu
erübrigen sich, zumal der Gemeinderat die Bekanntgabe der Namen auf die an der
Gemeindeversammlung anwesenden Stimmberechtigten beschränkt und das Traktandum
anscheinend unter Ausschluss der weiteren Öffentlichkeit behandelt hat.

3.3 Der Gemeinderat sieht sein Handeln durch
§ 22 GG gerechtfertigt, welcher bestimmt, dass die Anträge des
Gemeinderats und die entsprechenden Unterlagen sieben Tage vor der
Gemeindeversammlung aufzulegen sind. Die Rechnung gehört unbestritten zu diesen
Unterlagen. Laut dem Handbuch des Rechnungswesens der solothurnischen Gemeinden
dürfen die Stimmberechtigten sogar Einsicht in sämtliche Buchhaltungsunterlagen
nehmen. Dies gelte auch für die Steuerbuchhaltung. Würden Fotokopien von
Kontenblättern, Listen oder Belegen verlangt, müssten die Namen abgedeckt
werden (Handbuch des Rechnungswesens der solothurnischen Gemeinden, Band 2:
Rechnungsmodell und Finanzhaushalt, Ziff. 18.1). Weiter heisst es unter
Ziff. 8.16: «Die Kontenblätter, die Journale und die Belege der Rechnung
sind nicht öffentlich und somit auch nicht öffentlich aufzulegen. In der
Auflagezeit haben die Stimmberechtigten jedoch das Recht, in sämtliche Buchhaltungsunterlagen
Einsicht zu nehmen» (Kanton Solothurn, Amt für Gemeinden: Handbuch des
Rechnungswesens der solothurnischen Gemeinden, Band 2: Rechnungsmodell und
Finanzhaushalt, April 2006). Ob dem wirklich so sei und ob das Einsichtsrecht
tatsächlich derart umfassend sei, kann hier offen bleiben. Jedenfalls hat ein
derartiges Einsichtsrecht nicht dieselbe Wirkung wie eine öffentliche
Bekanntgabe, bedarf es doch des Schritts des Einzelnen, um auf der
Gemeindeverwaltung Einsicht zu nehmen. Zudem bezweckt die so ermöglichte
Einsicht einzig die Kontrolle der Rechnung auf deren Richtigkeit. Es kann nicht
angehen, dass auf dem Weg der Einsichtnahme Informationen über Dritte erlangt
werden, die auf anderem Weg legal nicht zugänglich sind. Das erwähnte Handbuch
hält denn in Ziff. 18.1 Abs. 4 auch fest:

«An der Gemeindeversammlung dürfen keine Namen
von Steuerpflichtigen genannt werden. Auch ist es nicht zulässig, an der
Gemeindeversammlung jene Steuerpflichtigen öffentlich bekanntzugeben, welche
nach Mahnung ihre Steuer noch nicht entrichtet haben (). Bei Anfragen aus der
Gemeindeversammlung, bei wem welche Steuern abgeschrieben werden mussten,
dürfen keine Namen genannt werden. Es dürfen höchstens die Anzahl der Fälle
sowie die entsprechenden Beträge bekannt gegeben werden. Bei den
Steuerabschreibungen kann dies so vorgenommen werden, indem beispielsweise
mitgeteilt wird, dass es sich um 15 Fälle mit Beträgen zwischen CHF 10.00
und 1000.00, um 3 Fälle zwischen CHF 1000.00 und 5000.00 und um einen
Fall mit CHF 15'000.00 Franken handelt.»

Auch im Merkblatt des Amts für Gemeinden vom
April 2013 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Veröffentlichung von
Namen von Steuerpflichtigen  z.B. an der Gemeindeversammlung oder auf Listen
, welche nach Mahnung ihre Steuer noch nicht bezahlt haben, nicht zulässig
ist. Zwar kommt weder dem Handbuch noch dem Merkblatt Gesetzescharakter zu. Die
darin gegebene Hilfestellung an die Gemeinden spiegelt aber die gesetzlichen
Grundlagen wieder. Denn nicht nur, dass es für das Vorgehen der Gemeinde E. an
einer Ermächtigung auf Gesetzesstufe mangelt, § 128 StG erklärt deutlich,
dass wer mit dem Vollzug dieses Gesetzes betraut ist oder dazu beigezogen wird,
über Tatsachen, die ihm in Ausübung seines Amtes bekannt werden, und über die
Verhandlungen in den Behörden Stillschweigen bewahren und Dritten den Einblick
in amtliche Akten verweigern muss. Die gleichlautende Regelung statuiert
§ 2 der Steuerverordnung Nr. 7, Auskünfte aus Steuerakten und
Herausgabe von Steuerakten an Verwaltungsbehörden und Gerichte (BGS
614.159.07). Nach § 11 des kommunalen Steuerreglements können dem
Steuerpflichtigen und seinem in ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten sowie in
seinem schriftlichen Einverständnis Dritten Auszüge aus dem Gemeindesteuerregister
gegen Gebühr ausgestellt werden. Ein solches Einverständnis haben die
Betroffenen im vorliegenden Fall mitnichten gegeben. Aus dem Umstand, dass sie
keine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht haben, kann die Gemeinde nicht
auf ein stillschweigendes Einverständnis schliessen. Das kommunale
Steuerreglement selber sieht die Schriftlichkeit als Formerfordernis für eine
derartige Erklärung vor.

Ebenso wenig verfängt das Argument der
Gemeinde, jedermann hätte sich die fraglichen Auskünfte auf dem Betreibungsamt
selber holen können. Zwar kann gemäss Art. 8a SchKGjede
Person, die ein Interesse glaubhaft macht, die Protokolle und Register der
Betreibungs- und der Konkursämter einsehen und sich Auszüge daraus geben
lassen. Ein solches Interesse ist insbesondere dann glaubhaft gemacht, wenn das
Auskunftsgesuch in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Abschluss oder der
Abwicklung eines Vertrags erfolgt (Art. 8a Abs. 2 SchKG). Blosse
Neugier als Einsichtsmotivation genügt also nicht; es muss ein direkter Zusammenhang
zwischen der der Auskunft zu entnehmenden Information (Kreditwürdigkeit) und
der Gefährdung berechtigter Interessen des Auskunftsersuchenden bestehen. Ein
solches Interesse besteht zum Beispiel bei einer Darlehensvergabe oder bei
einem Mietvertrag. Schon bei einem Arbeitgeber dürfte das Interesse aber in der
Regel fehlen (Adrian Staehelin / Thomas Bauer / Daniel Staehelin: Basler
Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd I, Basel 2010,
Art. 8a SchKG N 7). Ein Betreibungsregisterauszug ist ein
untaugliches Mittel, um an die Namen der Einwohner zu gelangen, die notorisch
die Steuern nicht bezahlen. Undifferenzierte Anfragen «ins Blaue hinaus»
belegen kein hinreichendes Interesse. Was der Gemeinderat in seiner Eingabe vom
6. Juli 2013 bereits als «glaubhaft» anerkennen würde, überzeugt nicht. Würden
blosse Behauptungen bereits akzeptiert, könnte gänzlich auf das Erfordernis
eines nachvollziehbaren Interesses verzichtet werden und würde Art. 8a
SchKG zum leeren Buchstaben verkommen.

Die Genehmigung der Traktanden durch die
Gemeindeversammlung rechtfertigt das gemeinderätliche Vorgehen ebenfalls nicht.
Diese Genehmigung hat lediglich formellen Charakter im Sinne einer Bereinigung
(siehe dazu die Dokumentation «Gemeinderat  Führung, Verantwortung und Freude»
des Amts für Gemeinden, Ziff. 9 S. 30). Der Gemeinderat kann nicht
sinngemäss damit argumentieren, die anwesenden Stimmbürger hätten dem Vorgehen
zugestimmt und damit ein Verhalten legalisiert, für welches keine gesetzliche
Grundlage besteht.

Hinzu kommt, dass das Vorgehen des
Gemeinderats Transparenz vermissen lässt. Waren in der Verfügung vom 17. Mai
2013 noch zwölf Schuldner zur Bekanntmachung vorgesehen, wurden an der
Gemeindeversammlung lediglich deren sechs publik gemacht. Abgesehen vom beschwerdeführenden
Steuerschuldner, der in den Augen des Gemeinderats offenbar aufgrund der
Beschwerdeeinreichung explizit die Nennung seines Namens verweigert hat, fehlen
somit fünf Namen, welche am 17. Mai 2013 die Kriterien zur Nennung noch erfüllt
hatten.

3.4 Zusammenfassend lässt sich in einem ersten
Zwischenresultat festhalten, dass für die Bekanntgabe von Steuerschuldnern an
einer Gemeindeversammlung keine gesetzliche Grundlage im Sinn von § 15
Abs. 1 lit. a InfoDG vorhanden ist. Das «öffentliche Interesse» an
einer gesunden Zahlungsmoral der Einwohner genügt nicht und auch die in
§ 22 GG vorgesehene Einsichtnahme sieht kein aktives Handeln von Seiten
der Gemeinde vor. Im Gegenteil, mit dem in § 128 StG statuierten
Steuergeheimnis besteht eine gesetzliche Grundlage, welche dem Vorgehen des
Gemeinderats entgegensteht.

4. § 15 Abs. 1 lit. b InfoDG
lässt die Bekanntgabe von Personendaten sodann zu, wenn es nötig ist, um eine
auf einem Gesetz oder einer Verordnung beruhende Aufgabe zu erfüllen. Entgegen der
offensichtlichen Meinung des Gemeinderats besteht keinerlei Notwendigkeit, zur
Eintreibung von Steuerschulden Namen der betroffenen Schuldner bekannt zu
geben. Gesetzlich vorgesehen ist gemäss § 180 StG der Weg der
Zwangsvollstreckung auf Basis des SchKG. Wie bereits gesehen, verbietet dessen
Art. 26 eine Publikation von Verlustscheinen.

4.1 Selbst wenn Art. 26 SchKG heute keine
grosse praktische Bedeutung mehr zukommt, zeigt die historische Auslegung doch,
dass nachgerade die vom Gemeinderat E. in Kauf genommene gesellschaftliche
Ächtung verhindert werden sollte. So war es gemäss Art. 26 aSchKG und
später nach Art. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1920 betreffend die
öffentlich-rechtlichen Folgen der fruchtlosen Pfändung und des Konkurses den
Kantonen unbenommen, die Folgen der fruchtlosen Pfändung zu regeln. Einzelne
Kantone sahen die Möglichkeit der Auskündigung fruchtlos gepfändeter Schuldner
und die Anlegung von Listen solcher Schuldner zu jedermanns Einsicht vor. In
BGE 67 III 129 erachtete das Bundesgericht dieses Vorgehen unter Bezugnahme auf
BGE 26 I 220 als zulässig. Die Veröffent­lichung von Verlustscheinen stelle ein
geeignetes Mittel dar, um den Schuldner der Öffentlichkeit als ökonomisch nicht
vertrauenswürdig zu verzeigen und bezwecke eine Minderung seines öffentlichen
Ansehens als ökonomische Persönlichkeit; insofern habe die Publikation den
repressiven Charakter einer öffentlich-rechtlichen Folge des amtlich
festgestellten Zustands der Insolvenz. Dass mit dieser Argumentation grundlegende
Persönlichkeitsrechte verletzt werden können, ist offensichtlich, gehört zu den
wichtigen Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung und individuellen
Lebensgestaltung doch auch die Achtung der Ehre und der sozialen Geltung. Zu
Recht hat daher die Aufsichtsbehörde Luzern bereits im Jahre 1979 die Veröffent­lichung
der Verlustscheine im Kantonsblatt als Verletzung der persönlichen Freiheit und
von Art. 8 EMRK (Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, SR 0.101) gewertet. Zwar bestehe kein absoluter Schutz der
Persönlichkeit, durch den in Art. 8 Abs. 2 aSchKG festgehaltenen
Grundsatz der Öffentlichkeit der Betreibungsprotokolle werde aber dem
berechtigten Schutzbedürfnis künftiger Gläubiger vollends Genüge getan. Eine
zusätzliche Veröffentlichung scheitere schon an der Voraussetzung der
Erforderlichkeit.

4.2 In BGE 107 Ia 52 wurde die Ansicht der
Luzerner Aufsichtsbehörde bestätigt. In diesem Entscheid, in dem es um die
Veröffentlichung des Namens eines fruchtlos gepfändeten Schuldners im Amtsblatt
des Kantons Solothurn ging, entschied das Bundesgericht, dass aufgrund des
erheblichen Eingriffs in die persönliche Freiheit und der Möglichkeit der
Einholung einer Betreibungsauskunft beim Betreibungsamt die öffentliche
«Anprangerung» als unverhältnismässig erscheine und folglich einen unzulässigen
Eingriff in die persönliche Freiheit des Schuldners darstelle. Unter Einbezug
dieses erweiterten Verständnisses des Persönlichkeitsschutzes erklärt nun heute
Art. 26 Abs. 1 SchKG, der mit der Revision (von 1994) wieder ins
SchKG aufgenommen wurde, die Publikation von Verlustscheinen ausdrücklich für
unzulässig. Öffentliche «Anprangerungen» lassen sich nicht mit dem
Persönlichkeitsschutz des Schuldners vereinbaren. Einzig die Möglichkeit der
Einholung einer Betreibungsauskunft  wie in Art. 8a SchKG vorgesehen 
gilt als grundrechtskonform (Yasmin Iqbal: SchKG und Verfassung  untersteht
auch die Zwangsvollstreckung dem Grundrechtsschutz?, Zürich 2005, S. 201
f.)

4.3 Der Regierungsrat des Kantons Solothurn
hat in der Folge im Jahr 1983 festgehalten, die Nennung von Namen von
Steuerschuldnern sei unter dem Gesichtspunkt des verfassungsmässigen Rechts auf
persönliche Freiheit zu prüfen. Die Nennung der Namen von Steuerschuldnern
bezwecke nicht bloss die Information der Stimmberechtigten, sondern sei darüber
hinaus eine repressive Massnahme. Die Auskündung habe strafähnlichen Charakter
und sei geeignet, das öffentliche Ansehen des Betroffenen herabzumindern, was
sich auch auf seine Angehörigen auswirke. Das einzige wahre Interesse, das sich
zugunsten der Namensnennung ausführen lasse, sei die mögliche beschleunigte
Eintreibung ausstehender Steuern. Die Gemeinde könne den wirksameren Weg der
Betreibung einschlagen (GER 1982 Nr. 1).

4.4. Nachdem nun dieser «Pranger» auf
bundesrechtlicher Ebene abgeschafft wurde, besteht kein Raum,
Veröffentlichungen auf kommunaler Stufe wieder einzuführen. Damit steht fest,
dass die Publikation der säumigen Schuldner nicht notwendig war, um die
ausstehenden Zahlungen einzutreiben. Die Tauglichkeit eines solchen Mittels ist
denn auch mitnichten erwiesen. Im Gegenteil, der pönale Charakter einer solchen
Blossstellung steht offensichtlich im Vordergrund. Indes braucht es für jede
strafrechtliche Sanktion von Seiten des Staats eine Grundlage in einem
formellen Gesetz. Ein solches liegt hier nicht vor. Dass indes im
Betreibungsverfahren Rechtsmissbrauch getrieben werden kann, ist unbestritten.
Neben den weiteren Möglichkeiten des SchKG (etwa Arrest, Art. 271
Ziff. 5 SchKG oder Anfechtungsklage, Art. 285 SchKG), sieht das
Strafgesetzbuch (StGB, SR 311.0) selber in Art. 163 ff. diverse
einschlägige Straftatbestände vor. Dem Gemeinderat steht es offen, in
begründeten Verdachtsfällen Strafanzeige zu erheben. Wenn neue Vermögenswerte
vermutet werden, kann der Gemeinderat jederzeit ein neues Betreibungsverfahren
einleiten.

Schliesslich hält auch die
verfassungsrechtliche Literatur die Veröffentlichung der Namen fruchtlos
gepfändeter Schuldner für unzulässig (Jörg Paul Müller / Markus Schefer:
Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, S. 142). Zum Teilgehalt der
persönlichen Freiheit gehört die Achtung der persönlichen Ehre und der sozialen
Geltung (Daniel Thürer / Jean-François Aubert / Jörg Paul Müller:
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 701).

5. Die weiteren Voraussetzungen von § 15
Abs. 1 lit. c und/oder dInfoDG sind offensichtlich ebenfalls nicht erfüllt. Weder haben die Betroffenen
die Daten selber allgemein zugänglich gemacht noch haben sie  etwa durch ihr
Stillschweigen, wie dies der Gemeinderat insinuiert  ihr Einverständnis zur
Bekanntgabe gegeben.

6. Demzufolge erweist sich die Publikation der
sechs Namen an der Gemeindeversammlung vom 3. Juni 2013 in E. als rechtswidrig.
Daran vermag nicht zu ändern, dass der Gemeinderat sein Vorgehen als
verhältnismässig darzustellen versucht, indem er darlegt, dass als
Voraussetzungen für die Namensnennung vier jahresmässig aufeinanderfolgende
Verlustscheine, eine weitere Betreibung im folgenden Jahr, aktuelle
Steuerforderungen und das Fehlen von Sozialhilfe-oder Ergänzungsleistungen festgesetzt wurden. Der Umstand, dass zuvor der
Kontakt mit den Betroffenen gesucht wurde, ersetzt keine gesetzliche Grundlage,
zumal anscheinend in gewissen Fällen auch Lösungen gefunden werden konnten. Der
Gemeinderat erkennt denn auch diesen Mangel, ist doch in der Verfügung vom 17.
Mai 2013 explizit die Rede vom «aussergesetzlichen Rechtfertigungsgrund» des
öffentlichen Interesses.

7. Die Beschwerden erweisen sich somit als
begründet; sie sind gutzuheissen.

7.1 Indes nützt es nichts mehr, den Entscheid
vom 17. Mai 2013 aufzuheben, nachdem die darin beschlossene Publikation von
Schuldnernamen an der Gemeindeversammlung vom 3. Juni 2013 bereits
stattgefunden hat. In dieser Hinsicht sind die Beschwerden gegenstandslos
geworden. Festzustellen bleibt, dass dieses Vorgehen des Gemeinderats
rechtswidrig war.

7.2 Zwar werden den am
verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligten Behörden gemäss § 77 VRG in
der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen. Damit die Kosten und allenfalls auch eine Parteientschädigung dem
Gemeinwesen überbunden werden können, braucht es besondere Umstände. Diese
liegen vor, wenn das Gemeinwesen selbst Beschwerde geführt hat, wenn die Behörde
einen krassen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hat, zum
Beispiel bei einer Verletzung des rechtlichen Gehörs oder bei einem
willkürlichen Entscheid, oder wenn das Gemeinwesen (ohne Antrag) gegenüber
einem Bürger hoheitlich verfügt hat und im folgenden Beschwerdeverfahren
unterliegt (SOG 2010 Nr. 20). Im vorliegenden Fall hat sich der
Gemeinderat über die aufschiebende Wirkung der Beschwerde hinweggesetzt und
trotz des anhängigen Rechtsmittelverfahrens sechs Namen von säumigen Schuldnern
veröffentlicht. Die von ihm behauptete Dringlichkeit ist nicht ersichtlich und
rechtfertigt nicht, die Verletzung von Persönlichkeitsrechten entgegen
gerichtlicher Anordnung in Kauf zu nehmen. Die Gemeinde hat darum die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der
Entscheidgebühr auf CHF 2000.00 festzusetzen sind. Parteientschädigungen
sind keine zuzusprechen, da die beiden Beschwerdeführenden nicht anwaltlich
vertreten bzw. in ihrer amtlichen Funktion tätig waren.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember
2013 (VWBES.2013.215)