so_gerichte · VWBES.2016.197 · 2017-08-29 · de

Finanz- und Lastenausgleich 2016

Solothurn Verwaltungsgericht 29.08.2017 VWBES.2016.197
Soleure Verwaltungsgericht 29.08.2017 VWBES.2016.197
Soletta Verwaltungsgericht 29.08.2017 VWBES.2016.197

Finanz- und Lastenausgleich 2016

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
29. August 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
Einwohnergemeinde
Däniken
,
Gemeindepräsidium,
4658
Däniken SO,
vertreten durch
Rechtsanwalt
Markus
Spielmann,
Baslerstrasse 44,
Postfach 111,
4601
Olten 1 Fächer
Beschwerdeführerin
gegen
Volkswirtschaftsdepartement,
Rathaus,
4509
Solothurn,
vertreten durch
Amt für Gemeinden AGEM,
Prisongasse 1,
4502
Solothurn
Beschwerdegegnerin
betreffend
Finanz-
und Lastenausgleich 2016
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Am 21. Januar 2016 eröffnete das
Volkswirtschaftsdepartement (VWD) den Einwohnergemeinden des Kantons Solothurn gestützt
auf § 23 des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich der
Einwohnergemeinden vom 7. Mai 2014 (FILAG EG; BGS 131.73; in Kraft seit 1.
Januar 2016) ihre Beiträge und Abgaben für das Jahr 2016. Basisjahre für die
Einwohnerzahlen und das Staatssteueraufkommen waren die Jahre 2012 und 2013.
Der Kantonsrat hatte die Steuerungsgrössen für die Berechnung des Finanz- und
Lastenausgleichs mit Beschluss vom 1. September 2015 festgelegt. Die
Einwohnergemeinde Däniken (EG) wurde verpflichtet, eine Abgabe von CHF
1‘711‘500.00 zu bezahlen.
2. Gegen diese Verfügung erhob der
Gemeinderat der EG Däniken am 16. Februar 2016 frist- und formgerecht Einsprache.
Er beantragte, das massgebende Staatssteueraufkommen der Jahre 2012 und 2013
gestützt auf 9 einzelne Einsprachepunkte zu berichtigen und gemäss seiner eigenen
Berechnung neu zu eröffnen.
3. Das VWD wies die Einsprache mit
Entscheid vom 23. Mai 2016 ab und setzte die Abgabe neu auf CHF 1‘729‘800.00
fest, da weitere gemeinwirtschaftliche Leistungen der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken
AG (KKG) in die Berechnung des massgebenden Staatssteueraufkommens einbezogen
wurden.
4. Gegen diesen Entscheid erhob die
Einwohnergemeinde Däniken (in der Folge Beschwerdeführerin), vertreten durch
Rechtsanwalt M. Spielmann, am 3. Juni 2016 frist- und formgerecht Beschwerde
und stellte folgende Rechtsbegehren:
1.
Es sei die Verfügung
(Einspracheentscheid) vom 23. Mai 2016 aufzuheben.
2.
Es seien die
aufgerechneten gemeinwirtschaftlichen Leistungen vollumfänglich aus der
Berechnung der Abgabe zu streichen und das massgebende Staatssteueraufkommen
(SSA) der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen in Urkunden 5 und 6
unter Weglassung aller gemeinwirtschaftlichen Leistungen bei maximal CHF
10‘957‘709.45 neu festzusetzen.
3.
Eventualiter sei der
Finanz- und Lastenausgleich der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen
in Urkunden 5 und 6 mit einem massgebenden Staatssteueraufkommen (SSA) von
maximal CHF 12‘979‘691.79 zu verrechnen.
4.
Es seien die übrigen
Parameter, namentlich der Steuerkraftindex (SKI) sowie Ressourcenausgleich
entsprechend dem massgebenden Staatssteueraufkommen gemäss Ziffern 2 und 3
hievor anzupassen.
5.
Subeventualiter sei die
Sache zur Neuberechnung und Neuveranlagung gemäss den Anträgen 2 bis 4 hievor
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Innert erstreckter Frist führte die
Beschwerdeführerin aus, sie verlange die gänzliche Nichtberücksichtigung der
gemeinwirtschaftlichen Leistungen beim Staatssteueraufkommen (SSA), da sich bei
einer abstrakten Normenkontrolle zeige, dass die entsprechende Norm ungültig
sei. Indem das VWD ihre im Einspracheverfahren vorgenommene Berechnung gemäss
Urkunde 5 und 6 nicht übernommen habe, habe es den Sachverhalt falsch
festgestellt und das Recht falsch angewandt. §1 der Finanz- und
Lastenausgleichs-Verordnung (FILAV EG, BGS 131.731), in dem das SSA definiert
werde, sei teilweise nicht durch die Delegationsnorm in § 7 FILAG EG gedeckt.
Diese Norm verletze nicht bloss kantonales übergeordnetes Recht, sondern auch
Bundes- und Verfassungsrecht und greife in verschiedene Grundrechte, namentlich
die Gemeindeautonomie, die Eigentumsfreiheit, das Gebot der rechtsgleichen
Behandlung sowie das Legalitäts- und Verhältnismässigkeitsprinzip ein. Dies
führe zu einem Ausschluss der gemeinwirtschaftlichen Leistungen aus der
Berechnung des SSA. Die Formulierung in Absatz 2 von § 7 FILAG EG («darunter
fallende Steuerarten und Betreffnisse») sei zu unbestimmt, um daraus per
Verordnung gemeinwirtschaftliche Leistungen, wie die Zahlungen der KKG,
ableiten zu können. Wenn schon müssten auch Katasterbeiträge oder andere
zweckgebundene Einnahmen sowie Finanzerträge aus städtischen Betrieben
einbezogen werden. Die in der Verordnung vorgenommene Selektion sei willkürlich
und führe zu einer Ungleichbehandlung der Gemeinden, respektive einer krassen
Benachteiligung der Beschwerdeführerin. Die Delegationsnorm genüge nicht als Grundlage,
um nach freiem Willen der Exekutive bei ihr namhafte Millionenbeträge
einzubeziehen und andere namhafte Millionenbeträge einfach wegzulassen; dies
sei Willkür. Im ganzen Kanton Solothurn würden rund CHF 3 Mio. an
gemeinwirtschaftlichen Leistungen zum Staatssteueraufkommen aufgerechnet. 2.3
Mio. würden von der Beschwerdeführerin stammen. Das zeige, dass die Finanz- und
Lastenausgleichs-Verordnung auf die Beschwerdeführerin gemünzt sei, was dem
Gleichheitsgebot widerspreche. Auch sei Art. 136 Kantonsverfassung (KV, BGS
111.1), welcher vorschreibe, durch den Finanzausgleich ein ausgewogenes
Verhältnis in der Steuerbelastung und in den Leistungen der Gemeinden zu
erreichen, verletzt, weshalb der Richter nicht daran gebunden sei (§ 88 Abs. 3
KV). Selbst wenn man zum Schluss kommen würde, die Norm sei grundsätzlich
anwendbar, würde die konkrete Anwendung die Rechte der Gemeinde verletzen. Die
Ungleichbehandlung werde deutlich, wenn verschiedene Einnahmen von Gemeinden
verglichen würden. Beispielsweise erhalte die Stadt Olten von den Städtischen
Betrieben Olten (SBO) jährlich geldwerte Leistungen, Verzinsungen und sehr hohe
Dividendenerträge, die beim SSA nicht berücksichtigt würden, weil sie nicht als
gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert, sondern als reine Finanzerträge
eingestuft würden. Zudem seien die Erträge von der KKG doppelt aufgerechnet worden,
indem die Steuer als juristische Person zwar zu Recht von 50 % (Steuerfuss der
Gemeinde) auf 100 % aufgerechnet worden sei, der überschiessende Anteil sei
aber nochmals bei der Bemessung des SSA eingeflossen, also doppelt berechnet
worden. Einnahmen aus Erschliessungsbeiträgen seien richtigerweise nicht im SSA
eingerechnet. Es sei deshalb nicht einzusehen, wieso die gemeinwirtschaftlichen
Leistungen aufgerechnet würden, handle es sich doch dabei auch nicht um ein
«Geschenk» der KKG, sondern es stünden klare Gegenleistungen der Gemeinde
gegenüber, wie sich aus der Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit der KKG
betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen vom 11. Mai
2006 ergebe. Zusammenfassend ergebe sich, dass die Vorinstanz den Sachverhalt
willkürlich oder mindestens fehlerhaft festgestellt habe, namentlich indem
Einnahmen eingerechnet würden, die nicht eingerechnet werden dürften. Zudem
seien die angewandten Normen nicht rechtmässig und verletzten übergeordnetes
Recht des Bundes und des Kantons. Die angefochtene Verfügung ihrerseits
verletze in unzulässiger Weise verschiedene Grundrechte. Zu guter Letzt lägen
auch direkte Rechtsverletzungen in der Anwendung der (auch abstrakt
angefochtenen) Normen, namentlich bei der Bemessung des SSA vor, indem das
Legalitätsprinzip verletzt sei. Das Verwaltungsgericht werde ersucht, in der
Anwendung des neuen Finanz- und Lastenausgleichs für Gerechtigkeit zwischen den
Gemeinden zu sorgen und Art. 136 KV Beachtung zu verschaffen. Es liege keine
gerechte Ausgangslage vor, wenn einzelne Gemeinden oder gar eine einzige
Gemeinde über Gebühr belastet werde.
5. Das VWD nahm am 21. Juli 2016 zur
Beschwerde Stellung und stellte folgende Anträge:
1.
Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.
2.
Die Beschwerdeführerin
sei zu verpflichten, auf die Abgaben im Finanz- und Lastenausgleich gemäss
Ziffer 3.4 der Verfügung vom 23. Mai 2016 5 Prozent Verzugszins für 50 Prozent
der Abgaben ab 30. April 2016 bzw. spätestens ab 23. Mai 2016 und für 50
Prozent der Abgaben ab 31. Oktober 2016 zu bezahlen.
3.
Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung führte das VWD aus, mit
dem FILAG EG liege eine genügende gesetzliche Grundlage und mithin kein
unzulässiger Eingriff in die Eigentumsfreiheit vor. Der Finanz- und
Lastenausgleich diene unter anderem dem öffentlichen Interesse, die
Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung
zwischen den Gemeinden zu verringern. Die Verhältnismässigkeit werde schon auf
Gesetzesstufe dadurch gewahrt, dass mit dem Disparitätenausgleich ein
Instrument geschaffen worden sei, der für einen Ausgleich zwischen den
Einwohnergemeinden sorge, indem gemäss § 10 Abs. 4 FILAG EG die Differenz des
Steuerkraftindexes (SKI) einer Gemeinde zum SKI von 100 um 30 bis (maximal) 50
Prozent reduziert werde. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liege nicht vor,
da der Kanton Solothurn den Finanz- und Lastenausgleich zwischen den
Einwohnergemeinden abschliessend geregelt habe. Diesbezüglich bestehe für die
Einwohnergemeinden gar kein Autonomiebereich. Die von der Beschwerdeführerin
gemachten Zahlenangaben bezüglich Abgabenlast und Auswirkungen auf den
Steuerfuss seien entstellt und irreführend, da als Bezugsgrösse allein das
Gemeindesteueraufkommen von Natürlichen Personen herangezogen und dasjenige der
Juristischen Personen nicht einbezogen werde. Da wegen der Einführung von
Schülerpauschalen auch eine Entlastung eintrete, ergebe sich für das Jahr 2016
eine Nettomehrbelastung von rund CHF 700‘000.00, was sich absolut im Rahmen der
in der Reform NFA SO (Neuer Finanzausgleich Solothurn) jeweils in den Vorlagen
des Regierungsrates kommunizierten und für ressourcenstarke Gemeinden in
Betracht gezogenen Bandbreiten bewege. Ein Vergleich mit Pro-Kopf-Abgaben der
Städte Solothurn und Olten sowie Hofstetten-Flüh hinke, da diese über eine
geringere Steuerkraft verfügten und deshalb nicht als ressourcenstark
einzustufen seien. Vergleiche man die Beschwerdeführerin mit ähnlichen
Einwohnergemeinden, werde klar, dass kein Tatbestand eines übermässigen
Eingriffs bestehe, sondern den Zielen nach § 1 FILAG EG Folge geleistet würde.
Es liege auf der Hand, dass mit § 7 Abs. 2 FILAG EG eine klare Delegationsnorm
geschaffen wurde. Die Delegation beschränke sich auf eine bestimmte, genau
umschriebene Materie. Die Grundzüge der delegierten Materie seien im Gesetz
umschrieben, nämlich, dass auf Verordnungsstufe einerseits die Steuerarten,
andererseits die Betreffnisse festzulegen seien. Mit FILAG EG und FILAV EG
lägen somit die entsprechenden gültigen und anzuwendenden Rechtsgrundlagen zur
Berücksichtigung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen vor. Im Übrigen sei
bereits in Botschaft und Entwurf zum FILAG EG festgehalten, dass
gemeinwirtschaftliche Leistungen allenfalls als «Betreffnisse» auf
Verordnungsstufe zum Staatssteueraufkommen subsummiert würden. Es liege auch
keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots vor, liege es doch auf der Hand,
dass die Einwohnergemeinden aufgrund verschiedener Faktoren und Berechnungen
unterschiedlich behandelt würden. Es handle sich auch nicht um eine
Sonderreglung für die Beschwerdeführerin. Im Jahr 2012 seien bei insgesamt 15
Einwohnergemeinden gemeinwirtschaftliche Leistungen bei der Berechnung des
Staatssteueraufkommens berücksichtigt worden. Es seien keine Grundrechte der
Beschwerdeführerin verletzt, sondern schlicht das FILAG EG und die FILAV EG –
wie bei allen andern Einwohnergemeinden auch – korrekt angewandt worden. Die
Städtischen Betriebe Olten fielen nicht unter den Begriff «Dritter» gemäss
FILAV EG, sondern seien ein (lediglich) innerhalb der Gemeindeorganisation
ausgegliedertes und nicht steuerpflichtiges öffentlich-rechtliches Unternehmen.
Von einer doppelten Aufrechnung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen könne keine
Rede sein. Die Berechnung des massgebenden Staatssteueraufkommens sei
einerseits nach Steuerarten durch Rückrechnung auf 100 Prozent respektive die
Betreffnisse der gemeinwirtschaftlichen Leistungen zum absoluten Betrag
erfolgt. Die jährliche Abgeltung der KKG AG gemäss Vereinbarung betreffend
Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen vom 11. Mai 2006 werde
von der Beschwerdeführerin seit dem Jahr 2010 in der Investitionsrechnung der
Spezialfinanzierung Wasserversorgung verbucht, was dazu führe, dass die
Gesamtverbrauchsgebühr von CHF 1.50 pro Kubikmeter Wasser einen absoluten
Tiefstwert im Kanton ausmache (Kantonsmittelwert beider Werkbetriebe: CHF 3.78
m3). Auch die Verbrauchsgebühr für Frischwasser und die Grundgebühr der
Wasserversorgung seien auf einem kantonalen Tiefstwert. Zum Verfahren des
Finanzausgleichs sei anzumerken, dass der Regierungsrat gemäss § 18 Abs. 2
FILAG EG die Datenquellen, die Art und Weise der Datenerfassung, die
Beschaffenheit der Daten, die Termine sowie die Basisjahre bestimme. Dies habe
er einerseits durch Erlass der FILAV EG getan. Andererseits beantrage er durch
Regierungsratsbeschluss die jeweiligen Steuerungsgrössen zuhanden des
Kantonsrats, bei welchen neben den voraussichtlichen Beiträgen und Abgaben auch
das massgebende Staatssteueraufkommen nach Gemeinden einen Bestandteil der
Botschaft bilde. Dadurch werde auch die konkrete Umsetzung der Veranlagungs-
und Berechnungsart (nochmals) durch den Regierungsrat bestimmt und offengelegt.
6. Die Beschwerdeführerin replizierte am
29. August 2016 und stellte neu folgende Rechtsbegehren:
1.
Es sei die Verfügung
(Einspracheentscheid) vom 23. Mai 2016 aufzuheben.
2.
Es seien die
aufgerechneten gemeinwirtschaftlichen Leistungen vollumfänglich aus der
Berechnung der Abgabe zu streichen und das massgebende Staatssteueraufkommen
(SSA) der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen in Urkunden 5 und 6
unter Weglassung aller gemeinwirtschaftlichen Leistungen bei maximal CHF
12'219'558.49 neu festzusetzen.
3.
Eventualiter sei der
Finanz- und Lastenausgleich der Beschwerdeführerin entsprechend der Grundlagen
in Urkunden 5 und 6 mit einem massgebenden Staatssteueraufkommen (SSA) von
maximal
CHF 12‘979‘691.79
zu verrechnen.
4.
Es seien die übrigen
Parameter, namentlich der Steuerkraftindex (SKI) sowie Ressourcenausgleich
entsprechend dem massgebenden Staatssteueraufkommen gemäss Ziffern 2 und 3
hievor anzupassen.
5.
Subeventualiter sei die
Sache zur Neuberechnung und Neuveranlagung gemäss den Anträgen 2 bis 4 hievor
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Mit dem neuen Rechtsbegehren in Ziffer 2
unterziehe sie sich teilweise der Argumentation des VWD. Dies sei ohne weiteres
zulässig. Mit der Rückrechnung der KKG-Abgabe von 123 Prozentpunkten und kumulativ
der Nichtbeachtung aller gemeinwirtschaftlicher Leistungen würde die
Beschwerdeführerin doppelt privilegiert. Dies verlange sie nicht. Es werde auch
nicht bestritten, dass die Einführung der Schülerpauschalen die EG Däniken
entlastet habe. Jedoch würden alle Einwohnergemeinden unabhängig vom SSA gleichbehandelt
und die Schülerpauschalen basierten auf einer anderen gesetzlichen Grundlage,
seien nicht angefochten und gehörten nicht in dieses Verfahren. Die
gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Beschwerdeführerin machten über drei
Viertel aller solcher Leistungen im Kanton aus und hätten nur bei der
Beschwerdeführerin eine Höhe, bei welcher sie eine Rolle spielten. Das VWD
vergleiche somit de facto Ungleiches. Es sei weder begründbar noch
nachvollziehbar, weshalb grosse Erträge, bspw. aus öffentlich-rechtlichen
Anstalten, welche direkt und ohne Zweckbindung in die Gemeinderechnung flössen,
nicht als Betreffnisse in die Bemessung des SSA Eingang finden würden, die für
einen Ausgleich einer grossen Last gedachten, mithin zweckgebundenen
gemeinwirtschaftlichen Leistungen hingegen schon. Dass die jährliche Abgeltung
der KKG AG seit 2010 in der Investitionsrechnung Wasserversorgung verbucht
werde, könne der Gemeinde nicht zum Vorwurf gemacht werden. Diese erfolge dort,
wo sich der nächste Handlungsbedarf abzeichne. In den Jahren 2007 bis 2010 sei
sie in der Investitionsrechnung Strassennetz verbucht worden.
7. Das VWD liess sich mit Eingabe vom
16. September 2016 vernehmen und bemerkte, es treffe zu, dass die Schülerpauschalen
mit dem SSA nichts zu tun hätten. Wenn aber die Beschwerdeführerin auf die
Abgabelast aus dem Finanz- und Lastenausgleich hinweise, ohne auf die in der
gleichen Gesetzesnovelle erfolgte zeitgleiche, substantielle Entlastung
hinzuweisen, dürften die so entstellten Zahlenangaben nicht ohne
Richtigstellung stehen gelassen werden. Alle Gemeinden, denen
gemeinwirtschaftliche Leistungen angerechnet worden seien, hätten diese in
ihren beschlossenen und rechtskräftigen Jahresrechnungen als solche ausgewiesen.
Es treffe definitiv nicht zu, dass diese Betreffnisse nur bei der
Beschwerdeführerin alleine eine Rolle spielen würden. Die Abgrenzung "Dritter"
sei alleine rechtlich begründet. Bei den von der Beschwerdeführerin
aufgeführten Positionen der Städtischen Betriebe Olten (SBO) handle es sich
nicht um gemeinwirtschaftliche Leistungen gemäss § 1 FILAV EG. So seien weder
der Verwaltungskostenbeitrag, die Verzinsung des Dotationskapitals noch die
Konzessionsgebühr als freiwillige Zahlungen oder Zahlungen aufgrund
wirtschaftlicher Vorteile an öffentliche Einrichtungen zu qualifizieren. Bei
diesen Positionen handle es sich um die Abgeltung von Leistungen und Rechten,
welche die Stadt Olten gegenüber der SBO erbracht respektive gewährt habe.
Gleiches gelte für die übrigen von der Beschwerdeführerin aufgeführten
Positionen.
8. Die Beschwerdeführerin nahm am 20.
September 2016 noch kurz ihr Replikrecht wahr.
9. Wegen der (bestrittenen)
Zinsforderung des Beschwerdegegners bezahlte die Beschwerdeführerin am 8.
September 2016 und am 3. November 2016 je CHF 855'750.00 und hielt mit
Schreiben an das VWD vom 3. November 2016 fest, die Bezahlung der Rechnungen
sei ausdrücklich ohne Anerkennung einer Pflicht und unter Vorbehalt der
Rückforderung erfolgt. Die (teils gemahnte) Differenz resultiere aus einer
bestrittenen Aufrechnung.
10. Die Beschwerde kann aufgrund der
Akten entschieden werden. Weitere Beweismassnahmen erübrigen sich. Für die
Standpunkte der Parteien wird auf die angefochtene Verfügung und die Rechtsschriften
verwiesen. Sofern nötig ist im Folgenden näher darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 29 FILAG EG; vgl. auch § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Däniken ist
durch den angefochtenen Entscheid unbestrittenermassen in ihren finanziellen
Interessen stark betroffen, damit beschwert und zur Beschwerde legitimiert,
nicht berufen kann sich die Gemeinde hingegen auf die Verletzung ihrer
Autonomie (dazu E. 2.4). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 In der Wegleitung «Der neue
solothurnische Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden (FILAG EG)»
vom 30. Juni 2015 wird die Funktionsweise des Finanzausgleichs im Überblick wie
folgt beschrieben:
Mit Beschluss vom 7. Mai
2014 hat der Kantonsrat das Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich der
Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsgesetz, FILAG EG) beschlossen.
Nach Zustimmung des Solothurner Volks vom 30. November 2014 zum neuen Finanz-
und Lastenausgleich hat der Regierungsrat am 24. Februar 2015 das FILAG EG
sowie die Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich der
Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsverordnung, FILAV EG) per 1.
Januar 2016 in Kraft gesetzt.
Das alte System wird
durch einen steuerkraftbasierten Finanzausgleich (= Ressourcenausgleich) und
drei Lastenausgleiche ersetzt. Dieser Ressourcenausgleich (RA) beinhaltet
einerseits einen horizontalen Ausgleich (Disparitätenausgleich) zwischen den
Gemeinden und einen vertikalen Ausgleich (Mindestausstattung) vom Kanton an die
Gemeinden. Das FILAG EG bestimmt die Bandbreiten für die Abschöpfungsquote bei
den ressourcenstarken Gemeinden (30 bis 50 Prozent der überdurchschnittlichen
Steuerkraft) respektive für die Mindestausstattung des Kantons (80 bis 100
Prozent). Zweitens bestehen die drei Lastenausgleiche
“geografisch-topografischer Lastenausgleich‚ soziodemografischer
Lastenausgleich und Zentrumslastenabgeltung“ zur Abgeltung der Sonderlasten der
Gemeinden und Städte.
Die bisher nach
Steuerkraft abgestufte kantonale Subvention der Besoldungskosten der Lehrkräfte
(Staatsbeitrag an Klassifikation) wird durch einheitliche Schülerpauschalen an
die Schulträger (Einwohnergemeinden und/oder Kreisschulen) ersetzt. … Die
Schülerpauschalen sind in der Volksschulgesetzgebung geregelt.
Die bisher bekannten
Instrumente zur Vermeidung einer Schlechterstellung bei Fusionen unter
Gemeinden werden im neuen System - angepasst auf die neue Systematik -
fortgeführt. Ein Härtefallausgleich (HFA) sorgt dafür, dass während einer
Übergangszeit von vier Jahren die Revisionseffekte abgefedert werden.
Bisher wurde der
Finanzausgleich in einem jährlichen Rhythmus gesteuert. Dieser Rhythmus wird -
mit Ausnahme der Festlegung des Beitragsprozentsatzes für die
Schülerpauschalen, bei welcher ein 4-jähriger Rhythmus gilt - fortgeführt. Mit
der jährlichen Justierungsmöglichkeit des Systems kann unmittelbar auf
wesentliche Veränderungen bei den Steuererträgen oder der Kostenlage reagiert
werden. Ebenfalls zur Steuerung des Systems dient das Instrument des
Wirksamkeitsberichts. Der Bericht hat dem Kantonsrat erstmals im Jahr 2019 über
die Erreichung der Ziele des Finanz- und Lastenausgleichs Rechenschaft
abzulegen. Er kann Korrekturmassnahmen für die nachfolgende Periode (Jahre 2020
— 2023) vorschlagen. Neben der Überprüfung auf Zielkonformität sind mit dem
Wirksamkeitsbericht die Kostenentwicklungen der zwei für die Gemeinden
gewichtigen Aufgabenbereiche Volksschule und Soziale Sicherheit (Sozialhilfe)
zu untersuchen.
Auf der Grundlage des
Wirksamkeitsberichts kann der Beitragsprozentsatz für die Schülerpauschalen
nach 4 Jahren neu fixiert werden. Damit besteht zwischen dem neuen Finanz- und
Lastenausgleichssystem einerseits und der Finanzierung der Volksschule mit
Schülerpauschalen andererseits eine variierbare „Stellschraube“, welche je nach
Belastungssituation unterschiedlich betätigt werden kann.
Die Globalbilanz betrachtet
die bisherigen Finanzströme (ohne Übergangsfinanzierung von 15 Mio. Franken des
Kantons) und vergleicht sie mit den Finanzströmen des neuen Systems. Die
Globalbilanz zeigt die Belastungs- und Entlastungssaldi nach der Finanz- und
Lastenausgleichsrevision letztmals auf dem Stand des Jahres 2015 pro Gemeinde
auf. Dabei orientiert die Globalbilanz an der Vorgabe der Erreichung einer
angemessenen Solidarität unter den Akteuren.
Mit der Einführung des
neuen Finanz- und Lastenausgleichs werden die zusätzlichen Mittel aus der
Übergangsfinanzierung der Jahre 2011 — 2015 des Kantons von jährlich 15 Mio.
Franken beibehalten. Der ordentliche Staatsbeitrag an den FILA beträgt somit
künftig 22.5 Mio. Franken. Diese Übergangsfinanzierung wurde in diesen fünf Jahren
nur unter der Voraussetzung (im Sinne einer Vorschussleistung) gewährt, dass
ein neuer Finanz- und Lastenausgleich innert vier respektive nach einer
einmaligen Verlängerung bis Ende 2015 eingeführt werden kann. Im Gegenzug gilt,
dass ab dem Jahr 2016 zusätzliche Mittel paritätisch auch von den
ressourcenstarken Gemeinden geleistet werden müssen. Diese Finanzierungsparität
ist nicht jährlich, sondern mittelfristig zu erreichen.
2.2.1 Mit jedem Finanzausgleichssystem
sollen die Unterschiede bei den Einnahmen und Ausgaben der Einwohnergemeinden
ausgeglichen werden. Basis ist der Solidaritätsgedanke. Nach dem Vorbild des
Bundesfinanzausgleichs wird dabei einerseits bei den Ressourcen, also bei den
Einkünften der Gemeinden, andererseits bei den Ausgaben oder Lasten ein
Ausgleich geschaffen. Man spricht von Ressourcen- und Lastenausgleich. Und
entsprechend werden die Gemeinden auf der Einnahmenseite nach der
Ressourcenstärke unterschieden. Ressourcenstarke Gemeinden haben nach dem
solothurnischen System einen Teil der über dem Durchschnitt (kantonaler
Steuerkraftindex) liegenden Einnahmen in den Finanzausgleich einzuschiessen
(Disparitätenausgleich). Dieser Teil wird jährlich vom Kantonsrat auf Antrag
des Regierungsrates festgelegt (für das laufende Jahr beträgt er 40 %). Damit
erfolgt ein Ausgleich unter den ressourcenstarken und ressourcenschwachen
Gemeinden (horizontaler Ausgleich). In einem anschliessenden vertikalen
Ausgleich (Kanton -> Gemeinde) werden die ressourcenschwachen Gemeinden mit
einem Kantonsbeitrag unterstützt, so dass sie eine bestimmte «Mindestausstattung»
erreichen (für 2017: 92 %).
2.2.2 Der Begriff der Ressource wird im
Gesetz nicht direkt definiert. Nach Duden bedeutet Ressource Hilfsmittel, Erwerbsquelle,
Rohstoff, Reserve oder Geldmittel. Es versteht sich von selbst, dass im
vorliegenden Zusammenhang damit grundsätzlich die einer Gemeinde zur Verfügung
stehenden (Geld-)Mittel gemeint sind, also im Wesentlichen die tatsächlichen
oder möglichen Steuereinnahmen, soll der Ressourcenausgleich doch die
Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden verringern (§
5 Abs. 1 FILAG EG). Nach § 6 FILAG EG sind Grundlage für den
Ressourcenausgleich das Staatssteueraufkommen und die Wohnbevölkerung der
Gemeinde. Aus dem Verhältnis dieses Staatssteueraufkommens zur Einwohnerzahl
einer Gemeinde, verglichen mit der Steuerkraft des gesamten Kantons, errechnet
sich der Steuerkraftindex jeder Gemeinde (§ 9 FILAG EG).
§ 7 FILAG EG definiert das
Staatssteueraufkommen (SSA) als Summe der Staatssteuern der natürlichen und
juristischen Personen aus dieser Gemeinde bei einem Steuerfuss von 100 Prozent,
wobei der Regierungsrat Bestimmungen über die darunterfallenden Steuerarten und
Betreffnisse erlasse. Dass bei dieser Formulierung unter den Begriff «Staatssteueraufkommen»
nicht bloss die direkte Staatssteuer oder sogar nur die Einkommens- und
Vermögenssteuern fallen, ist klar und ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes
selbst, wäre doch sonst nicht noch von Betreffnissen die Rede. Ebenso klar ist,
dass genauer definiert werden muss, was denn alles unter die Staatssteuern
fällt, nennt doch das Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern
(Steuergesetz, BGS 614.11) in seinem ersten Paragraphen zwölf unterschiedliche
Steuerarten, nämlich Einkommens- und Vermögenssteuer von den natürlichen
Personen, Gewinn- und Kapitalsteuer von den juristischen Personen,
Quellensteuer, Grundstückgewinnsteuer, Personalsteuer, Finanzausgleichssteuer
zuhanden der Kirchgemeinden, Handänderungssteuer, Nachlasstaxe, Erbschafts- und
Schenkungssteuer. Entsprechend enthalten auch die Gemeinderechnungen unter der entsprechenden
Rubrik Finanzen und Steuern verschiedene Konti, in welchen Steuereingänge
verbucht werden, welche alle auf dem Steuergesetz beruhen (vgl. z.B. Handbuch Rechnungswesen
HRM1, Kontenplan, Kapitel 9. Finanzen, Steuern, S. 64).
Weil der Begriff des
Staatssteueraufkommens nicht genau genug definiert ist, wird der Regierungsrat
im Gesetz ermächtigt und verpflichtet, Bestimmungen über die unter das
Staatssteueraufkommen fallenden Steuerarten und Betreffnisse zu erlassen (§ 7
Abs. 2 FILAG EG). «Betreffnisse» heisst nach Duden Anteile oder anteilige Summen.
Damit wird klar, dass der Gesetzgeber nicht bloss die direkt auf dem
Steuergesetz beruhenden Staatssteuern als Ressource im Sinne des
Finanzausgleichs definieren, sondern weitere Erträge oder Ertragsanteile der
Einwohnergemeinden, eben Betreffnisse, einbeziehen wollte. Welche genau,
überliess er dem Regierungsrat als Exekutivorgan.
2.3 Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1
Bst. a bis f der FILAV EG die Steuerarten bezeichnet und die Betreffnisse als
Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen definiert. Bei
den Steuerarten hat er sich an die im Steuergesetz im Kapital A unter der
Überschrift «direkte Staatssteuer» aufgeführten Steuern gehalten. Als
gemeinwirtschaftliche Leistungen hat er freiwillige respektive vertraglich
vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde definiert. Darunter fallen nach
der Verordnung unter anderem Zahlungen, welche aus besonderen wirtschaftlichen
Vorteilen dieser Dritten aufgrund von öffentlichen Einrichtungen resultieren (§
1 Abs. 2 FILAV EG). Dass es sich bei den Zahlungen der KKG um
gemeinwirtschaftliche Leistungen in diesem Sinne handelt, wird von der
Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten.
2.4 Die Beschwerdeführerin macht eine
Verletzung verschiedener Grundrechte geltend und bringt im Rahmen einer
abstrakten Normenkontrolle vor, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei
zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine
Kompetenzen überschritten und damit Eigentumsfreiheit, Gemeindeautonomie und
Gleichbehandlungsgebot verletzt.
Zunächst ist festzuhalten, dass eine
abstrakte Normenkontrolle längst nicht mehr möglich ist. Gesetz und Verordnung
sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Das Gesetz wurde nach einem Referendum in
der Volksabstimmung vom 30. November 2014 angenommen, ohne dass dieser
Beschluss angefochten wurde. Auch die Verordnung vom 16. Dezember 2014 wurde
nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten,
obwohl die Beschwerdeführerin bereits im Gesetzgebungsverfahren, in welchem sie
sich vernehmen liess, die Meinung vertrat, sie «sehe es als willkürlich an, das
Staatssteueraufkommen mit weiteren Erträgen, wie z.B. gemeinwirtschaftlichen
Leistungen, …, die gar keine Steuern darstellen, zu ergänzen. Der Begriff würde
dadurch verfälscht und der Regierungsrat bekäme einen Blankoscheck bezüglich
der Definition Steueraufkommen.». Entsprechend hatte sie die ersatzlose
Streichung von § 7 Abs. 2 FILAG EG gefordert. Weitere Ausführung zur
Möglichkeit der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle (Art. 88 Abs. 3 Kantonsverfassung
[KV, BGS 111.1]) erübrigen sich jedoch, denn auch im Rahmen der konkreten Normenkontrolle
erweist sich der Vorwurf der Gesetzwidrigkeit als unbegründet (vgl. sogleich Erwägung
2.5).
Zudem ist klarzustellen, dass Gemeinden
als Glieder des Staates nicht Träger von Grund- oder Menschenrechten sind.
Grundrechte wie die Eigentumsgarantie stehen primär den Individuen zu, also den
natürlichen Personen, daneben unter Umständen auch privaten juristischen
Personen oder Personenvereinigungen (vgl. z.B. Rainer J. Schweizer in: St.
Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu Art. 7 – 36, N 7
mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, welche eine
Gemeinde allenfalls bei Enteignung eines Grundstücks im Finanzvermögen oder
einem ähnlichen Sachverhalt geltend machen könnte, geht ins Leere, ebenso die
Rüge der Verletzung weiterer Individualrechte.
Schliesslich ist noch festzuhalten, dass
im Bereich des Finanzausgleichs keine Gemeindeautonomie besteht, hat doch der
Kanton – unter Einbezug der Gemeinden im Gesetzgebungsverfahren – dieses Gebiet
abschliessend mit eigenen kantonalen Bestimmungen geregelt. Auch die Rüge der
Verletzung der Gemeindeautonomie verfängt nicht.
2.5 Zu prüfen bleibt, ob die
Verordnungsbestimmungen von § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG übergeordnetem
kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb nicht anwendbar sind.
2.5.1 Überträgt der Gesetzgeber seine
Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, liegt eine sogenannte
Gesetzesdelegation vor. Diese ist nach ständiger Praxis des Bundesgerichts zum
kantonalen Recht unter folgenden kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen
zulässig (vgl. z.B. BGE 128 I 327 E.4.1): Die Gesetzesdelegation darf nicht
durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in
einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau
umschriebenes Sachgebiet beschränken und die Grundzüge der delegierten Materie,
d.h. die wichtigsten Regelungen müssen im Gesetz selbst enthalten sein (vgl. z.B.
Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zur BV. 3. Auflage 2014, Art. 164 N 35.
2.5.2 Die solothurnische
Kantonsverfassung verbietet eine Gesetzesdelegation nicht. Nach Art. 71 Abs. 1
KV erlässt der Kantonsrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form
des Gesetzes. Nach Art. 78 Abs. 1 bestimmt der Regierungsrat unter Vorbehalt
der Volksrechte und der Rechte des Kantonsrats die wichtigen Ziele und Mittel
des staatlichen Handelns, nach Art. 79 unter der Überschrift «Rechtsetzung»
erlässt er Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der Gesetze».
2.5.3 Auch alle weiteren Voraussetzungen
einer zulässigen Delegation sind, wie oben bereits dargelegt (Ziff. 2.2 und
2.3), erfüllt: Die Delegationsnorm steht ausdrücklich im formellen Gesetz
selber, wo in § 7 Abs. 2 FILAG EG der Regierungsrat ermächtigt und verpflichtet
wird, das massgebende Staatssteueraufkommen im Sinne des Ressourcenausgleichs
zu bestimmen. Die Delegation beschränkt sich auf ein klar umgrenztes
Sachgebiet, nämlich die exakte Bestimmung des Staatssteueraufkommens im Sinne
des Finanzausgleichsgesetzes, und die wichtigsten Bestimmungen, nämlich wie
sich das Staatssteueraufkommen zusammensetzt und dass es auf einen Steuerfuss
von 100 Prozent aufgerechnet wird, ergeben sich aus dem Gesetz selber (§ 7 Abs.
1 und Abs. 2 FILAG EG).
Auch die etwas strengeren Vorschriften
zu Delegationsnormen im Abgaberecht sind eingehalten: Das Gesetz regelt den
Kreis der Abgabepflichtigen, nämlich die nach den gesetzlichen Vorschriften zu
ermittelnden finanzstarken Gemeinden, den Gegenstand der Abgabe
(Disparitätenausgleich) und die Bemessungsgrundlage (Steuerkraft bzw.
Steuerkraftindex der Gemeinden). Alle entsprechenden Vorschriften sind im
Gesetz selber enthalten.
2.5.4 Insbesondere sprengt die
Verordnung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs den Rahmen
des Gesetzes, wenn sie als Betreffnisse im Sinne des Gesetzes in § 1 Abs. 2
FILAV EG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen als freiwillige oder vertraglich
vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde in das Staatssteueraufkommen
einbezieht. Solche steuerähnlichen Zahlungen von einem gewissen Umfang erhöhen
ganz offensichtlich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde, welche
ja zu bestimmen ist.
2.5.5 Im hier zu beurteilenden
Anwendungsfall handelt es sich konkret um drei verschiedene regelmässige
Zahlungen der KKG an die Gemeinde, welche auf zwei Vereinbarungen vom 11. Mai
2006 und einer Zusicherung vom 20. Mai 2006 beruhen.
2.5.5.1 In der Vereinbarung zwischen der
KKG und der Einwohnergemeinde Däniken betreffend Abgeltung
gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet sich die KKG zu einer pauschalen
jährlichen Entschädigung von CHF 1'200’000.00 (indexiert, Basis Dezember 2005)
an die Gemeinde (und davon in kleinerem Umfang an weitere Regionsgemeinden) bis
zum Zeitpunkt, in welchem die Stromproduktion eingestellt wird und darüber
hinaus in halber Höhe für maximal weitere 20 Jahre. Die Aufteilung auf die
Standort- und weiteren Gemeinden folgt dem Steuerverteiler [des Kantons], wie
auch die ganze Vereinbarung gemäss deren Ingress im Zusammenhang mit der
Steuervereinbarung zwischen KKG und Kanton steht. Sie steht zudem gemäss Art. 3
unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde kein Kernkraftwerk- und
Brennelementsteuerreglement oder ein Reglement mit einem gleichartigen
Steuerobjekt erlässt.
Dass diese Abgeltung steuerähnlich ist,
liegt auf der Hand. Die Gemeinde erhält diese Leistungen jährlich ohne konkrete
Gegenleistungen zur Abgeltung der Leistungen, welche sie als Standortgemeinde
erbringt. Der Einbezug einer solchen Leistung als gemeinwirtschaftliche
Leistung bzw. als Betreffnis im Sinne von § 7 Abs. 2 FILAG EG zur Ermittlung
der Steuerkraft der Gemeinde entspricht der Intention des Gesetzes und ist von
Gesetz und Verordnung abgedeckt.
2.5.5.2 In einer zusätzlichen
Zusicherung vom 20. Mai 2006 verpflichtete sich die KKG gegenüber der Gemeinde
Däniken, bei einer Steuerfusssenkung des derzeitigen Steuerfusses von 123 % für
juristische Personen die diesbezügliche aus der Veranlagung KKG resultierende
Einbusse für die Dauer der Vereinbarung betreffend Abgeltung
gemeinwirtschaftlicher Leistungen jährlich auszugleichen. Gestützt auf diese
Zusicherung reduzierte die Gemeinde Däniken den Steuerfuss für juristische
Personen auf 50 %, und die KKG bezahlt seither den entsprechenden Ausgleich und
verbucht sie als Steuern.
Dass die auf dieser Zusicherung
beruhenden Ausgleichszahlungen als Steuern zu behandeln sind, wurde von der
Gemeinde im Einspracheverfahren nicht bestritten. Dass sie bei der Ermittlung
des Staatssteueraufkommens in die Berechnung einzubeziehen sind, ist klar. Sie
tragen wesentlich zur Steuerkraft der Gemeinde bei und ermöglichten es dieser
zudem, anderen juristischen Peronen Standortvorteile in Bezug auf die
Steuerbelastung zu bieten (vgl. Stellungnahme der Gemeinde an das
Volkswirtschaftsdepartement vom 16. Februar 2016).
2.5.5.3 In der zweiten Vereinbarung vom
11. Mai 2006 betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen verpflichtete
sich die Gemeinde zum Unterhalt sämtlicher sich auf öffentlichem Grund
befindenden Erschliessungsanlagen wie Strassen, Trottoirs, öffentliche Beleuchtung,
Kunstbauten, Kanalisations- und Wasserleitungen, insbesondere im Aarefeld ab
Hard und Unterdorf bis zum KKG auf eigene Kosten. Im Gegenzug verpflichtete
sich die KKG, der Gemeinde jährlich eine Entschädigung von CHF 300'000.00 zu
bezahlen, indexiert und zeitlich limitiert wie die andere Vereinbarung (oben E.
2.5.5.1).
Auch der Einbezug dieser Leistungen der
KKG in das Staatssteueraufkommen als Betreffnisse bzw. gemeinwirtschaftliche
Leistungen entspricht Gesetz und Verordnung. Die Verpflichtung der Gemeinde zum
Unterhalt der gemeindeeigenen öffentlichen Erschliessungsanlagen ergibt sich
bereits aus dem Gesetz; darin liegt keine zusätzliche (Gegen-)Leistung der
Gemeinde. Soweit es um Strassen, Beleuchtung, Kunstbauten etc. geht, müssen
diese aus Steuermitteln unterhalten werden, bei Kanalisations- und
Wasserleitungen aus den anfallenden Gebühren. Da die Lebensdauer von Leitungen
erfahrungsgemäss zwischen 50 und 90 Jahren liegt und der Unterhalt in der Regel
nicht sehr aufwendig ist, entsteht der Grossteil der Unterhaltsaufwendungen für
Strassen und Kunstbauten. Eine Entschädigung für solche gesetzlichen Leistungen
der Gemeinde hat demzufolge offensichtlich steuerähnlichen Charakter. Er
ermöglicht der Gemeinde, den Steuersatz tiefer zu halten und die Gebührenrechnung
für Wasser- und Abwasser wesentlich zu entlasten, zugunsten aller Einwohner und
Steuerzahler der Gemeinde.
2.5.6 Eine Verletzung der Delegationsvorschriften
und damit des übergeordneten kantonalen Rechts oder von Bundesrecht,
insbesondere der Bundesverfassung, ist auch durch die konkrete Andwendung der
Vorschriften des FILAG AG und der FILAV EG nicht auszumachen. Die Rüge der
Beschwerdeführerin ist unbegründet.
2.6. Die Beschwerdeführerin macht weiter
geltend, von den im ganzen Kanton angerechneten rund CHF 3 Mio.
gemeinwirtschaftlichen Leistungen stammten CHF 2.3 Mio. von ihr. Die FILAV EG
sei deshalb auf sie gemünzt und dies widerspreche einerseits dem
Gleichheitsgebot, andererseits Art. 136 KV, welcher normiere, dass durch den
Finanzausgleich ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung und in den
Leistungen der Gemeinden zu erreichen sei. Das Gegenteil ist der Fall.
Richtig ist, dass der Grossteil der beim
Ressourcenausgleich im Kanton unter der Bezeichnung «gemeinwirtschaftliche Leistungen»
bei der Berechnung des Steuerkraftindexes angerechneten Summen aus den
Zahlungen der KKG in Däniken und (zu einem kleineren Teil) der Postbetriebe in
Härkingen stammen. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber darauf abzielte,
solche Leistungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und die kritisierten
Bestimmungen zu diesem Zweck in dieser Form erlassen wurden; das war
allerdings, wie dargelegt, im Gesetzgebungsprozess von Anfang an transparent
dargelegt (oben Erwägung 2.4).
Gerade das Beispiel Däniken zeigt, dass
die Gemeinde in den letzten Jahren und Jahrzehnten von diesen Leistungen
erheblich profitiert hat (und weiter profitiert). Würde die Beschwerdeführerin
berechtigt, die ganzen, doch beträchtlichen jährlichen Zahlungen der KKG in
Millionenhöhe ohne Anrechnung beim Finanzausgleich in der Gemeindekasse zu
behalten, würden ihre Einwohner im Vergleich zu allen Einwohnern des Kantons finanziell
noch mehr privilegiert. Dies zeigt sich eindrücklich sowohl an der Entwicklung
des Steuersatzes in Däniken – auf inzwischen 77 % bei den natürlichen und 50 %
bei den juristischen Personen – als auch am Beispiel der Wassergebühren, die
ebenso eindeutig und klar unter dem kantonalen Durchschnitt liegen. Dies
widerspricht dem hinter dem Finanzausgleich steckenden Solidaritätsgedanken und
auch Art. 136 KV. Natürlich mag auf den ersten Blick der Anteil der
Beschwerdeführerin von 71.2 % an den gesamten gemeinwirtschaftlichen Leistungen
im Kanton beträchtlich erscheinen. Immerhin werden aber bei insgesamt 15 Gemeinden
gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen, und bei vier davon wurden in den
Bemessungsjahren 2011 und 2012 sechsstellige Beträge angerechnet (vgl. Urkunde
35 Beschwerdegegner). Eine «Sonderbehandlung» der Beschwerdeführerin liegt
nicht vor; die Gemeinde Däniken ist schliesslich die einzige Gemeinde im
Kanton, auf deren Gemeindegebiet ein Atomkraftwerk steht, dessen
Betreibergesellschaft solch erhebliche Leistungen für die Standortgemeinde
erbringt.
Eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebots oder ein Verstoss gegen Treu und Glauben lässt sich daraus
nicht erkennen, soweit diese Rechte überhaupt als Grundrechte oder
Verfahrensgrundsätze zur Anwendung gelangen.
2.7 Schliesslich macht die
Beschwerdeführerin geltend, Ungleichbehandlung und Willkür werde deutlich, wenn
verschiedene Einnahmen von anderen Gemeinden mit den ihren verglichen würden.
Dies zeige sich an den Städtischen Betrieben Olten (SBO), die jährlich der
Stadt Olten geldwerte Leistungen, Verzinsungen und Zinserträge abliefern
würden, ohne dass diese als gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert und
im Finanzausgleich einbezogen würden.
Wie die Beschwerdegegnerin richtig
vermerkt, handelt es sich aber bei den Leistungen der SBO nicht um
gemeinwirtschaftliche im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Weder der
Verwaltungskostenbeitrag, noch die Verzinsung des Dotationskapitals, noch die
Konzessionsgebühr sind steuerähnliche freiwillige Zahlungen. Die Zahlungen
erfolgten als Abgeltung von Leistungen und Rechten, welche die Stadt Olten
gegenüber der SBO in einem bestimmten Bereich erbracht, resp. gewährt hat. Im
Übrigen sind die SBO ein Gemeindeunternehmen mit eigener öffentlich-rechtlicher
Rechtspersönlichkeit gemäss Art. 158 Abs. 2 Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1),
also ein Bestandteil des Gemeinwesens und nicht Dritter im Sinne von § 1 Abs. 2
FILAV EG. Ob die «Werke» von einer Gemeinde direkt über die Gemeinderechnung
geführt werden oder ausgelagert in einem Gemeindeunternehmen, macht letztlich
keinen erheblichen Unterschied, sind doch in beiden Varianten selbständige
Rechnungen zu führen, damit die gegenüber den Gemeindebewohnern erbrachten
Leistungen (Wasser-, Stromversorgung etc.), welche von diesen über Gebühren
finanziert werden, gestützt auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip überprüft
werden können. Wollte man Einnahmen von ausgegliederten Werken beim
Staatssteueraufkommen anrechnen, wären wohl auch alle entsprechenden
Gebührenerträge bzw. -überschüsse einzubeziehen, damit das
Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt würde.
2.8 Der Hauptantrag der
Beschwerdeführerin erweist sich damit als unberechtigt und ist abzuweisen,
ebenso der in der Replik gestellte Eventualantrag. Die jährlichen Zahlungen der
KKG zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und zur Sicherstellung und
Unterhalt von Erschliessungsanlagen sind bei der Ermittlung des
Staatssteueraufkommens nach FILAG EG ebenfalls einzubeziehen.
3. Zu prüfen bleibt, ob
die Berechnung des Departements, wie behauptet wird, insofern falsch oder sogar
willkürlich ist, als sie die Zahlungen aus der Zusicherung der KKG vom 20. Mai
2006 (oben Erw. 2.5.5.2) als zusätzlich zu den Steuern zu leistende
gemeinwirtschaftliche Leistungen vollumfänglich in die Ermittlung des
Staatssteueraufkommens einbezieht.
3.1 Die Beschwerdeführerin führt aus (Ziff.
22 der Beschwerdeergänzung vom 16. Juni 2016), es handle sich um eine doppelte
Aufrechnung, indem die Einnahmen vom KKG durch das Zugeständnis zum
Steuerausgleich auf 173% hochgerechnet worden sei. Korrekterweise müssten die
Steuern von 50% auf 100% aufgerechnet werden und die zusätzliche Abgabe wäre
eins zu eins in ihrem vollen Umfang mit 23% zu bemessen. Alternativ dazu liesse
sich auch die Ansicht vertreten, dass die Zahlung von 123% auf 100% reduziert
werde. Die vollumfängliche Aufrechnung der Zahlung von 73% neben der
Aufrechnung der Steuern führe zu einer willkürlichen Doppelbelastung.
3.2 Das Departement macht geltend, es
handle sich bei den zusätzlichen Leistungen des KKG eben nicht um Steuern,
sondern um zusätzlich vertraglich vereinbarte Abgaben. Eine Vermischung der
Aufrechnung des Gemeindesteueraufkommens mit den Abgaben der KKG AG sei nicht
zulässig (Stellungnahme vom 21. Juli 2016, S. 6). Bereits im
Einspracheentscheid (Ziff. 2.3.2.9.4, S. 7 f.) hatte sie sich ausführlich mit
der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und dort erklärt, die
Abgeltungen seien von der Gemeinde nie als Steuern verbucht worden, sondern immer
als gemeinwirtschaftliche Leistungen. Sie seien demzufolge beim altrechtlichen
Finanzausgleich nie als Steuern qualifiziert und nie bei der Bemessung der
Steuerkraft eingerechnet worden. Der Umstand, dass die KKG diese Zahlungen als
Steuern verbuche und ausweise, sei nicht entscheidend, ebenso wenig wie der
Zusammenhang mit der Steuersenkung für juristische Personen von 123% auf 50%
auf das Jahr 2007.
3.3 Formal sind die von der KKG gestützt
auf ihre Zusicherung vom 20. Mai 2006 ab dem Jahr 2007 geleisteten Zahlungen
zur Kompensation der Einbusse aus der Reduktion des Steuersatzes für
juristische Personen zwar keine Steuern, beruhen sie doch auf der Vereinbarung
mit der Gemeinde bzw. auf der Zusicherung der KKG. Materiell entsprechen sie
jedoch tatsächlich Gemeindesteuern, wird doch ihre Höhe ausschliesslich nach
der Steuergesetzgebung ermittelt und zusammen mit dem Steuerbetrag von der
Gemeinde in Rechnung gestellt. Die Steuerkompensationszahlung hängt direkt mit
dem Steuerfuss für juristische Personen der Gemeinde zusammen. Wird dieser
erhöht, nimmt die Abgabe entsprechend ab. Es ist nicht entscheidend, ob diese
Abgeltung steuerrechtlich (bei der KKG) oder nach Gemeinderecht als Steuer oder
als andere Leistung verbucht wird, geht es doch hier um die Bestimmung der
Steuerkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz. Die Steuerkraft der Gemeinde wird
durch die Aufrechnung der tatsächlich geleisteten Steuern der KKG als
juristische Person von 50% (entsprechend dem Gemeindesteuerfuss) auf 100%
entsprechend § 7 Abs. 1 FILAG EG und dem zusätzlichen Einbezug des tatsächlich
geleisteten zusätzlichen Steuerersatzes von 73% (50% + 23%) zum Nachteil der
Gemeinde erheblich verzerrt, könnte diese doch bei einer Erhöhung ihres
Steuersatzes für juristische Personen z.B. auf 100% - bei welcher dann keine
Aufrechnung nach § 7 Abs. 1 FILAG EG mehr erfolgte - nicht zu mehr Einnahmen
von der KKG gelangen, weil sich die Abgeltung entsprechend (auf 23%) verminderte.
Insoweit zeigt sich klar, dass eben ein eindeutiger Zusammenhang mit der
Steuererhebung besteht, was ja schon aus der Entstehungsgeschichte klar und
unbestreitbar ist (vgl. oben Erw. 2.5.5.2). Entsprechend der Argumentation der
Gemeinde ist deshalb bei der Ermittlung der Steuerkraft bzw. des
Staatssteueraufkommens nach FILAG EG neben der Aufrechnung der tatsächlich von
der KKG geleisteten Steuern (von 50%) auf 100% nicht die ganze
Steuerersatzabgeltung einzubeziehen, sondern nur die zusätzlichen 23%. In
diesem Umfang erweist sich die Beschwerde als begründet.
3.4 Wie solche oder ähnliche
vorausgegangene Leistungen beim altrechtlichen Lastenausgleich behandelt
wurden, insbesondere ob dies korrekt und gesetzeskonform erfolgte, kann und
muss hier nicht beurteilt werden.
4. Die Beschwerdeführerin bemängelte in
ihrer Beschwerdeergänzung zudem die Behandlung der Quellensteuern, der
Personalsteuern und der Hundesteuern. Die Aufrechnung auf 100% sei bei diesen
Steuerarten nicht angebracht. Die Vor­instanz verwies auf die langjährige
Praxis zum alten Finanzausgleich und die teilweise fehlenden
Bemessungsgrundlagen, weil die Gemeinden die entsprechenden Steuern nicht
separat auswiesen. In der Replik wurde die Beschwerde jedoch mit den neuen
Rechtsbegehren auf den Einbezug der sogenannten gemeinwirtschaftlichen
Leistungen beschränkt, sodass darüber nicht mehr zu befinden ist.
5. Die Beschwerde erweist sich somit im
Hauptpunkt als unbegründet, im Eventualstandpunkt als teilweise begründet. Sie
ist teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zur Neuberechnung und
Neuveranlagung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ergebnis wird die
Beschwerdeführerin nach § 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) in
sinngemässer Anwendung von Artikel 106 Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) hauptsächlich
kostenpflichtig. Von den verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten von total
CHF 4'000.00 hat sie CHF 2'500.00 zu bezahlen. Ausgangsgemäss hat sie zudem ihre
Parteikosten selbst zu tragen; ihr Antrag auf Ausrichtung einer Entschädigung
ist abzuweisen. Auch der Antrag der Beschwerdegegnerin auf Ausrichtung einer
Entschädigung ist abzuweisen. Eine Ausnahme von der Regel, wonach beteiligten
Behörden keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen werden, liegt, im Gegensatz zur Beschwerdeführerin, die als
eigenständige Rechtspersönlichkeit und in eigenem finanziellem Interesse
gehandelt hat, nicht vor.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Die Angelegenheit wird zur Neuberechnung des Beitrags und der
Abgaben der Gemeinde Däniken im Finanz- und Lastenausgleich Einwohnergemeinden
2016 im Sinne der Erwägungen (insbes. E. 3.3) an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Einwohnergemeinde Däniken hat an die
Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht CHF 2'500.00 zu bezahlen. Die
restlichen Kosten hat der Staat Solothurn zu tragen.
3.
Die Begehren der Parteien um Ausrichtung
einer Parteientschädigung werden abgewiesen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber
Scherrer Reber                                                                 Schaad
Das vorliegende Urteil wurde vom
Bundesgericht mit Urteil 2C_874/2017 vom
12. Dezember 2018 teilweise aufgehoben.