so_gerichte · VWBES.2021.518 · 2021-12-16 · de
Höchsttaxen 2022


Urteilvom9. Januar 2023

Es wirken mit:

Oberrichter Frey, Vorsitz

Oberrichterin Weber-Probst

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiberin Trutmann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern,vertreten durch Gesundheitsamt,

Beschwerdegegner

betreffendHöchsttaxen
2022

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr.
2021/1615 vom 8. November 2021 wurden vom Regierungsrat dieHöchsttaxen für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege
(Alters- und Pflegeheime) für das Jahr 2022 festgelegt.

2. Mit Gesuch vom 26. November 2021
stellte die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ beim Departement des
Innern (nachfolgend DdI genannt) einen Taxantrag betreffend das Jahr 2022.

3. Mit Verfügung vom 16. Dezember
2021 genehmigte das DdI, v.d. das Amt für soziale Sicherheit (heute: Amt für
Gesellschaft und Soziales), die von der Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___
beantragten Taxen (vgl. Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung).

4. Mit Beschwerde vom 23. Dezember 2021
wandte sich die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ (nachfolgend
Beschwerdeführerin genannt) an das Verwaltungsgericht und stellte folgende
Begehren:

1.    Ziffer
5.1 der Verfügung vom 16. Dezember 2021 des Amtes für Soziale Sicherheit sei in
Bezug auf die Position der Pflegetaxen aufzuheben und der Genossenschaft
Alters- und Pflegheim A.___ seien die im Taxgesuch vom 26. November 2021
beantragten höheren Pflegetaxen zu genehmigen. Ev. sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

2.    Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.

5. Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2022
liess sich das DdI, v.d. das Gesundheitsamt, vernehmen und die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde beantragen. Eventualiter sei die Beschwerdeführerin
aufzufordern, eine angepasste und erneut durch die BDO geprüfte Kostenrechnung
bei der Beschwerdegegnerin einzureichen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.

6. Am 8. Februar 2022 replizierte die
Beschwerdeführerin.

7. Das DdI reichte am 2. März 2022 eine
weitere Vernehmlassung zu den Akten.

8. Auf den Parteistandpunkt wird, soweit
für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

II.

1. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben
und innert Frist begründet worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zuständige gerichtliche Beschwerdeinstanz (§ 49 Abs. 1 Gesetz
über die Gerichtsorganisation [GO], BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist von
der vorinstanzlichen Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung; sie ist daher zur Beschwerde
legitimiert. Auf ihre Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Die Beschwerdeführerin rügt in
formeller Hinsicht zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art.
29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101).

2.2 Im Einzelnen macht sie geltend, sie
habe am 26. November 2021 ein Taxgesuch für das Jahr 2022 beim DdI eingereicht
und Pensionstaxen in der Höhe von CHF 167.55/Bewohnertag sowie
Pflegekosten pro Minute von CHF 1.09 geltend gemacht. Zu jenem Zeitpunkt habe
sie noch keine Gelegenheit gehabt, die von der Revisionsstelle festgestellten
Mängel in der Kostenrechnung zu korrigieren und eine revidierte Kostenrechnung
einzureichen. Auf diese Umstände habe sie im Be­gleitschreiben des Taxgesuches
hingewiesen und die von der revidierten Kosten­rechnung 2020 abweichende
Pflegetaxe begründet. Auf telefonische Aufforderung des DdI habe die
Beschwerdeführerin am 13. Dezember 2021 die geforderten Infor­mationen
betreffend die Pflegekosten nachgeliefert. Die Beschwerdeführerin habe dabei zusätzliche
Pflegekosten von insgesamt CHF 132'153.00 geltend gemacht. Mit Verfügung
vom 16. Dezember 2021 habe das DdI festgestellt, die von der Be­schwerdeführerin
beantragten Taxen lägen innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten
Höchsttaxen und könnten genehmigt werden. Vergleiche man jedoch die von der
Beschwerdeführerin mit Taxgesuch vom 26. November 2021 beantrag­ten (Pflege-)Taxen
mit Anhang 1 der Verfügung, sei ersichtlich, dass sich die ent­sprechenden
Positionen Restkosten (Taxgesuch) und Pflege öffentliche Hand (Spalte 9 der
Verfügung) unterscheiden. Konkret bedeute dies, dass die Pflege­kosten gemäss
Taxgesuch von CHF 1.09 pro Minute in Anhang 1 der Verfügung auf CHF 1.01 pro
Minute reduziert worden seien. Daraus resultiere eine Reduktion der Beiträge
der öffentlichen Hand. Entgegen dem Wortlaut in der Verfügung habe das DdI
andere als die von der Beschwerdeführerin beantragten Pflegetaxen geneh­migt. In
der angefochtenen Verfügung gehe die Vorinstanz mit keinem Wort auf das
Taxgesuch der Beschwerdeführerin ein. Insbesondere fehle es somit an einer
Begründung, weshalb das DdI entgegen dem Wortlaut in Ziffer 5.1 der ange­fochtenen
Verfügung die beantragten Taxen nicht im verlangten Umfang geneh­migt habe. Ebenfalls
mangle es an einer Begründung, weshalb die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 geltend
gemachten zusätzlichen Pflegekosten unberücksichtigt geblieben seien.

2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu
gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine
Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche
Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisan­trägen
gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken
oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist,
den Entscheid zu beeinflussen (statt vieler: BGE 133 I 270 E.3.1 S. 277).

2.4 Auch ein Mindestanspruch auf
Begründung einer Verfügung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 BV. Die Begründung einer Verfügung entspricht den Anforderungen
von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt
werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis
der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Es genügt, wenn ersichtlich
ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. An die
Begründungspflicht werden höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den
Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je
komplexer die Sach- und Rechtslage ist. Im streitigen Verwaltungsverfahren muss
die Begründung sodann sorgfältiger sein als im nichtstreitigen (vgl. Ulrich
Häfelin et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 1070
ff. mit Hinweisen).

2.5 Die Wahrnehmung des (Akteneinsichts-
und) Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine
Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den
Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE
124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte
Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten
gelten. Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten
allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und
Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur
Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen (vgl. BGE 130 II 473,
E. 4.1 f. mit Hinweisen).

2.6.1 Weder aus der angefochtenen
Verfügung noch aus den Vernehmlassungen vom 21. Januar 2022 und vom 2.
März 2022 lässt sich nachvollziehen, aus welchen Gründen die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022 von
der Vorinstanz nicht in vollem Umfang genehmigt worden beziehungsweise unberücksichtigt
geblieben sind. So werden in Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung die mit
Gesuch vom 26. November 2021 beantragten Pflegetaxen zwar genehmigt, in Anhang
1 indes unbegründet eine tiefere Pflegetaxe festgesetzt. Aus der Vernehmlassung
vom 21. Januar 2022 lässt sich diesbezüglich lediglich entnehmen, es handle
sich dabei um einen formellen Fehler. In Anhang 1 der Verfügung seien die
Zahlen gemäss der von der BDO bestätigten Kostenrechnung ausgewiesen. Diese
seien korrekt. In der zweiten Vernehmlassung vom 2. März 2022 führte die
Vorinstanz sodann aus, dem Bericht der BDO vom 14. Juli 2021 könne in
Anhang 2.2 entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin über 80 verfügbare
Betten für den Langzeitaufenthalt verfüge. Diese Zahl stimme mit der Heimliste
gemäss Regierungsratsbeschluss 2019/1817 überein. Die Eingabe der
Beschwerdeführerin habe fälschlicherweise zunächst nur 70 Bewohner enthalten.
Durch die Korrektur von 70 auf 80 Betten habe sich auch das Total der Anzahl
Mitarbeiter und Bewohner erhöht, was direkte Auswirkungen auf die
dienstleistenden Kostenstellen habe. Letztlich sei es ein «Nullsummenspiel».
Die BDO habe dem Kanton gestützt auf ihre Prüfungshandlung die KVG-Pflegekosten
pro Minute in der Höhe von CHF 1.0096 übermittelt. Dieser Wert sei korrekt. Das
Gesundheitsamt habe sich genau an die übermittelten Werte der BDO gehalten. Nachvollzogen
können die Ausführungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, den
Vernehmlassungen und der dem Verwaltungsgericht zur Verfügung gestellten
Aktenlage indes nicht.

2.6.2 Ebenfalls nicht ersichtlich ist,
aus welchen Gründen die von der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember
2021 geltend gemachten zusätzlichen Pflegekosten in der angefochtenen Verfügung
unerwähnt blieben. In der Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 äusserte sich
die Vorinstanz dahingehend, dass das Amt für Gesundheit nach Einreichung des Taxgesuchs
zur weiteren Abklärung des Sachverhalts mit der Heimleitung telefoniert habe.
Daraufhin habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 eine
Kostenaufstellung eingereicht. Das heutige Gesundheitsamt habe daraus indes keine
substantiierten Angaben entnehmen können. Insbesondere habe es an einer
angepassten Kostenrechnung oder aussagekräftigen Belegen gefehlt. Infolgedessen
habe man sich in der angefochtenen Verfügung auf die von der BDO übermittelten
Werte gestützt. Das Amt habe sich bei allen Alters- und Pflegeheimen bei der
individuellen Taxfestsetzung an den von der BDO geprüften Kostenrechnungen
orientiert. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember
2022 zusätzliche Pflegekosten von CHF 132'153.00 geltend gemacht. Diese
seien aufgrund einer fehlerhaften Kostenrechnung im Taxgesuch nicht
berücksichtigt worden. Bei der summarischen Durchsicht der Kostenstellenauszüge,
die zwar nicht dem Gericht, aber dem Gesundheitsamt eingereicht worden seien,
habe festgestellt werden können, dass einige Positionen nicht markiert worden
seien. Diese könnten mutmasslich nicht vollumfänglich auf die Pflege umgelegt
werden, sondern auf den Kostenträger der Betreuung. Zu den zusätzlich geltend
gemachten Pflegekosten äusserte sich die Vorinstanz in der zweiten
Vernehmlassung vom 2. März 2022 indessen nicht und Aktenstücke, die Belegen
würden, welche Unterlagen der Vorinstanz konkret fehlten sowie die von der
Vorinstanz genannten «Kostenstellenauszüge» sind ebenfalls nicht in den
Vorakten vorhanden. Die Aktenführungspflicht und das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin sind dadurch verletzt.

2.7 Der Anspruch auf rechtliches Gehör
ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten
der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides
(BGE 135 I 187; 127 V 431; 126 V 130). Nach der Rechtsprechung kann eine 
nicht besonders schwerwiegende  Verletzung des rechtlichen Gehörs
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält,
sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der
Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann
wie die Vorinstanz, auch wenn dies zwangsläufig zum Verlust einer Instanz
führt. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung
des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem
formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die
mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2).

2.8 Vorliegend erweisen sich die
dargelegten Gehörsverletzungen (Ziff. II./E. 2.6.1 und 2.6.2 hiervor)
gesamthaft betrachtet als schwerwiegend. Die Beschwerdeführerin erhielt vor
Verwaltungsgericht zwar Gelegenheit, zu den in den Vernehmlassungen dargelegten
Begründungen der Vorinstanz Stellung zu nehmen. Wie sie in ihren
Rechtsmitteleingaben indes zutreffend ausführt, lässt sich auch im
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nicht konkret nachvollziehen,
weshalb die im Taxgesuch geltend gemachten Pflegetaxen nicht beziehungsweise
nicht im beantragten Umfang genehmigt wurden. Eine Heilung des rechtlichen
Gehörs fällt somit von vornherein ausser Betracht. Die Verfügung des DdI vom
16. Dezember 2021 ist damit schon aus formellen Gründen aufzuheben.

3.1 Eine Aufhebung der angefochtenen
Verfügung ist aber auch aus den nachfolgenden materiell-rechtlichen
Überlegungen angezeigt.

3.2 Gemäss § 51 Abs. 1 Sozialgesetz (SG,
BGS 831.1) stellen die Gemeinwesen und die anerkannten sozialen Institutionen
ihre an Einzelpersonen erbrachten Leistungen gestützt auf eine von ihnen
festgelegte Taxordnung in Rechnung. Die Taxen berücksichtigen die vollen Kosten
der erbrachten Leistungen. Nach § 52 Abs. 1 und § 144quaterAbs. 1 SG legt der Regierungsrat für anerkannte Institutionen Höchsttaxen
und bei der stationären Pflege auch die jeweiligen Anteile der
Patientenbeteiligung, der Pflegekosten und der Betreuungskosten fest.Ambulante Dienstleister und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile
dem Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen
Details offen (§ 144quaterAbs. 4 SG).Das Departement
bewilligt sodann die massgebenden individuellen Taxen oder legt in streitigen
Fällen die individuellen Taxen behördlich fest (§ 52 Abs.2 und 3 SG).

3.3 Im Hinblick
auf die behördliche Sachverhaltsermittlung im erstinstanzlichen,
Verwaltungsverfahren gilt § 14 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG,
BGS 124.11). Demnach nehmen die Verwaltungsbehörden  soweit nichts
anderes bestimmt  die zur Abklärung des Sachverhalts notwendigen Erhebungen
selbständig vor. Die Parteien trifft eine Mitwirkungspflicht, soweit dies
notwendig und zumutbar ist (§ 26 Abs. 1 VRG). Die Behörde hat den Sachverhalt
dort weiter abzuklären, wo Unsicherheiten und Unklarheiten bestehen und sie hat
allenfalls unbeholfenen Rechtssuchenden auf die Angaben hinzuweisen, welche sie
zur Beurteilung und der Festsetzung Taxen benötigt.Vorliegend ersuchte die Beschwerdeführerin
mit Taxgesuch vom 26. November 2021 um Genehmigung der geltend gemachten
Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022. Ihrem Begleitschreiben lässt sich
Folgendes entnehmen: «[] auch eine Kostenrechnung, bei der die Kostenarten
nach betriebswirtschaftlicher Sichtweise auf die Kostenträger verteilt werden,
steht uns seit Jahren zur Verfügung, und die BDO hat uns diesen Sommer
anlässlich der Prüfung der Kostenrechnung bestätigt, dass die prozentualen
Zuteilungen der direkten Kosten plausibel sind. Weil der Revisionsbericht der BDO
gleichzeitig darauf aufmerksam macht, dass es bei der Zuteilung der direkten
Kosten diverse Abweichungen zu den vorgeschriebenen prozentualen Zuteilungen
gemäss den Vorgaben des Reglements über die Rechnungslegung sowie
Kostenrechnung und Leistungsstatistik für Alters- und Pflegeheime im Kanton
Solothurn gibt, haben wir eine detaillierte Analyse der Kostenverrechnungen
vorgenommen und dabei festgestellt, dass unsere errechneten Pflegekosten für
das Jahr 2020 im Gesuch zu tief ausgewiesen werden.» Wie unter Ziff. II./E. 2.6.1
f. hiervor festgestellt, wurde die beantragte Pflegetaxe in Ziffer 5.1 der
angefochtenen Verfügung zwar genehmigt, in Anhang 1 indes eine Pflegetaxe in
einem tieferen Umfang festgelegt. Die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 beantragten
zusätzlichen Pflegekosten blieben gänzlich unberücksichtigt. Mit Vernehmlassung
vom 21. Januar 2022 führte die Vorinstanz diesbezüglich zusammenfassend aus,
im Rahmen der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung sei die Heimleitung
nach Eingang des Taxgesuchs telefonisch aufgefordert worden, ihre Aussagen zu
belegen. Mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 habe die Beschwerdeführerin beim
Gesundheitsamt eine Aufstellung von zusätzlichen Pflegekosten eingereicht.
Diese Angaben seien indessen nicht rechtsgenüglich belegt worden. Infolgedessen
sei in der angefochtenen Verfügung auf die übermittelten Werte der BDO
abgestellt worden. Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin wurde von
der Vorinstanz keine Nachfrist gesetzt, die fehlenden Unterlagen nachzureichen
oder ihre Angaben nachträglich zu begründen. Auch der massgebende Sachverhalt
wurde demnach unvollständig festgestellt.

4. Zusammenfassend erweist sich die
Beschwerde somit als begründet, sie ist gutzuheissen. Ziffer 5.1 der
angefochtenen Verfügung ist aufzuheben und die Sache zur Vervollständigung des
Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat
der Kanton die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf CHF 1'000.00
festgesetzt. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF
1'000.00 wird ihr von der Gerichtskasse vollumfänglich zurückerstattet. Die Beschwerdeführerin
ist auch im Verwaltungsgerichtsverfahren nicht anwaltlich vertreten. Die
geltend gemachte Entschädigung (Rechtsbegehren Ziff. 2 der Beschwerde) wird nicht
begründet (vgl. Art. 95 Abs. 3 lit. c Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO,
SR 272] i.V.m. § 77 Abs. 1 VRG). Eine Umtriebsentschädigung wird deshalb nicht
zugesprochen.

Demnach wirderkannt:

1.In Gutheissung der Beschwerde wird die
Verfügung des Departements des Innern vom 16. Dezember 2021 aufgehoben und im
Sinne der Erwägungen und zum neuen Entscheid zurückgewiesen.

2.Der Kanton Solothurn trägt die Kosten
des Verfahrens von CHF 1'000.00.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Das präsidierende Mitglied                                               Die
Gerichtsschreiberin

Frey                                                                                  Trutmann