so_gerichte · ZZ.1998.26 · 1998-10-19 · de
Kognition im Nutzungsplanverfahren; Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ÖeBA

Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Nutzungsplanverfahren (Erw. 1). Prüfungsbefugnis des Gerichts (Erw. 2 a). Wesen der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Zulässigkeit der Umzonung für die Erstellung eines Schulzentrums (Erw. 2 c). Rechtsgleichheit im Planungsverfahren (Erw. 2 d).

SOG 1998 Nr. 26

Der
Einwohnergemeinderat von S. beschloss im Jahre 1997 eine vorgezogene
Zonenplanänderung. Die Parzellen GB S. Nrn. 850 und 860 wurden in die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA-Zone) umgezont. Gleichzeitig wurde die
Parzelle GB Nr. 170 von der Landwirtschaftszone in die Dorfzone überführt.
Gegen diese Beschlüsse erhoben unter anderem F. (GB Nr. 850) und W. (GB Nr.
860) Einsprache. Sie verlangten, ihre Parzellen seien in der Wohnzone zu
belassen oder von der Gemeinde zu erwerben. Der Gemeinderat wies die
Einsprachen ab. Darauf beschwerten sich die Eigentümer beim Regierungsrat. Sie
beantragten erfolglos, ihre Parzellen seien der Zone W2b zuzuteilen - oder sie
seien durch die Gemeinde zu erwerben. Das Verwaltungsgericht weist eine dagegen
erhobene Beschwerde ab. Aus den Erwägungen:

1. Das
Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates
über Nutzungspläne und andere für die Grundeigentümer verbindliche Pläne sowie
zugehörige Vorschriften (§ 49 lit a Ziff. 5 GO, BGS 125.12). Die vorliegende
Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen derartigen Plan. Sie ist
rechtzeitig eingereicht worden. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. a)
Ortsplanung ist Aufgabe der Einwohnergemeinde (§ 9 Planungs- und Baugesetz,
PBG, BGS 711.1). Sie hat das Bauen in einem Zonenplan gemäss § 14 PBG zu
regeln. Zudem hat sie Gemeindebauvorschriften gemäss § 133 PBG zu erlassen. Bei
der Erarbeitung der Planungen hat sie gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum
(Schürmann/ Hänni: Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht, Bern
1995, S. 66). Dieser wird begrenzt durch die Zuständigkeit des Regierungsrates,
der die kommunalen Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die
Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig
oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen
widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Die Recht-
und Zweckmässigkeitsüberprüfung der Planungen durch den Regierungsrat
entspricht den Anforderungen von Art. 33 RPG. Das Verwaltungsgericht überprüft
Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§
52 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) und belässt den
Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum.

b) Auf den
Antrag der Beschwerdeführer, es sei festzustellen, dass die Grundstücke GB S.
Nrn. 850 und 860 nicht unter die Bestimmungen von § 155 Abs. 2 PBG fielen
(scil.: wonach die nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe eine Übergangszone
bildet, in der nur nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut
werden darf), und somit bisher in der Zone W2b mit Gestaltungsplanpflicht
gelegen hätten, ist nicht einzutreten. Wer sich gegen den Umzonungsbeschluss
wendet, hat kein Interesse an einem Feststellungsentscheid über die bisherige
Zonierung. Diese kann ein bei der Beurteilung der Umzonung zu
berücksichtigendes Element sein.

c) Es ist
deshalb zu prüfen, ob die mit Beschluss des Regierungsrates angeordnete
Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführer aufzuheben ist. Die OeBA-Zone führt
zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie
vereinbar ist, wenn sie sich auf eine klare gesetzliche Grundlage stützt, im
öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die Zone dient der
Schaffung von Landreserven der Gemeinden für bestimmte, möglichst genau
anzugebende Zwecke, soweit als deren Verwirklichung mit einiger Sicherheit zu erwarten
ist (BGE 114 Ia 340).

Die
gesetzliche Grundlage der Planungsmassnahme wird von den Beschwerdeführern
nicht bestritten. Die OeBA-Zone ist im PBG vorgesehen. In dieser Zone dürfen
nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten erstellt werden (§ 34
Abs. 1 PBG). Das Gebiet soll vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich
oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden. Der Eigentümer kann andernfalls
nach Ablauf von fünf Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone
zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2 PBG).

Vorerst ist
der Einwand der Beschwerdeführer zu prüfen, es stehe derzeit noch überhaupt
nicht fest, wann, wie und wo der Vollausbau des Oberstufenzentrums in S.
realisiert werden soll. Aufgabe der Raumplanung ist es, die zweckmässige
Nutzung des Bodens festzulegen und die für öffentliche Anlagen benötigten
Flächen auf weite Sicht mit entsprechenden Zonenfestsetzungen zu sichern (BGE 114
Ia 335). Die Ortsplanung hat sich nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu
richten. Sie hat wohnliche Siedlungen zu schaffen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG).
Für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen hat sie sachgerechte
Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen regionale Bedürfnisse
berücksichtigt werden. Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder
öffentliche Dienste sollen für die Bevölkerung gut erreichbar sein (Art. 3 Abs.
4 lit. a & b RPG). Bei der Ausscheidung von OeBA-Zonen ist das Bedürfnis
vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben, und die Errichtung der
öffentlichen Baute muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein. Als unzulässig
wird die Schaffung einer OeBA-Zone bezeichnet, wenn die Zonenfestsetzung einzig
ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen
sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische
Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen. Steht jedoch aufgrund sorgfältiger
Analysen und Prognosen fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte
öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone nicht
zu beanstanden (BGE 114 Ia 335).

Die
Ausscheidung von OeBA-Zonen in der Ortsplanung hat sich auch nach den übergeordneten
Planungen, vor allem nach der kantonalen zu richten. Gemäss Strukturkonzept des
Kantons (Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Ordnung über die
Siedlungsräume, 1993, S. 36) ist S. Stützpunkt im ländlichen Raum. Solche
Ortschaften, die Stützpunktfunktionen übernehmen, weisen Einrichtungen von
überkommunaler Bedeutung auf, z.B. im Bildungswesen. Der Kantonale
Richtplan-Entwurf 1997 (S. 38 f.) schreibt vor, dass sich die Standorte für
öffentliche Bauten und Anlagen nach den Grundsätzen der angestrebten kantonalen
Raumordnung zu richten haben. Zu berücksichtigen ist dabei das vorhandene
Verkehrsangebot, insbesondere die Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln. Die Bildung von Kreisschulverbänden und die Regionalisierung
ist durch eine kantonale Rahmenplanung zu fördern. Im Kantonalen Richtplan wird
S. als Standort für die Ober-, Sekundar- und Bezirksschule bezeichnet.

Mit
Beschluss Nr. 483 vom 14. Februar 1995 hat der Regierungsrat die
Schulkreisbildung für die Oberstufe der Volksschule und der Kleinklassen im
Bezirk festgelegt und für alle Schularten der Oberstufe die Gemeinden M. und S.
als Schulstandorte bestimmt. Der Beschluss basiert auf den Ergebnissen der mit
den Gemeinden abgesprochenen Planungsarbeiten. Als Bestvariante resultierte eine
zentrale Lösung mit alleinigem Schulstandort in S. Die Gemeinde M. wurde
angewiesen, keine Investitionen zu tätigen, welche der Realisierung der
Bestvariante mit Schulstandort S. für alle Schularten im Wege stünde. Die
Gemeinde S. wurde verpflichtet, die erforderlichen planerischen Massnahmen zu
treffen. Der Vollausbau am Standort S. ist bis zum Jahre 2007 vorgesehen.

Die im Jahre
1996 in Angriff genommene Überarbeitung der Ortsplanung S. ist noch im Gange.
Im November 1996 wurde das Siedlungskonzept durch den Gemeinderat beschlossen.
Das Konzept setzt sich zusammen aus den Grundsätzen zur räumlichen Entwicklung
und den Umzonungsvorschlägen. In der Zonenplanüberarbeitung soll die Bauzone
auf die bereits erschlossenen oder ohne grösseren Aufwand erschliessbaren
Gebiete konzentriert werden. Im Leitbild der Gemeinde vom März 1998 konzentriert
sich die Frage nach den zusätzlichen öffentlichen Einrichtungen und der
Sicherstellung von öffentlichen Landreserven auf einen Ausbau des
Oberstufenzentrums. Ein Bedarf für zusätzliches öffentliches Areal sei nicht
vorhanden. Die Ortsplanungsrevision soll für die verschiedenen Ausbauvarianten
des Oberstufenzentrums das allfällig benötigte Land planerisch sicherstellen.
Standort und Grösse der OeBA-Zone ergeben sich folglich aus den Bedürfnissen
dieser Schulplanung. Sie wurden in einem Projektwettbewerb erhoben.

Die Gemeinde
reichte dem Gericht Kopien der durch die Architekten für die
Schulhauserweiterung erstellten Ausbauvarianten ein. Die Resultate dieser
Planung zeigen, dass grundsätzlich zwei Haupt-Varianten für den Vollausbau des
Oberstufenzentrums möglich sind: Entweder wird südlich des bestehenden
Schulhauses die Schule erweitert (OeBA-Reservezone) oder die neuen Gebäude
werden nördlich der D.-Strasse, im Bereich der Grundstücke der
Beschwerdeführer, erstellt. Zur Realisierung dieser Variante müssen die
Parzellen der Beschwerdeführer beansprucht werden. Die Gemeinde hat Lage und
Grösse der OeBA-Zone auf diese Ausbauvarianten abgestimmt. Sie hat mit diesen
Vorarbeiten die Voraussetzung für die Festsetzung dieser Zone nach der
bundesgerichtlichen Praxis erfüllt. Das geltend gemachte künftige Bedürfnis ist
genügend konkretisiert.

d) Es bleibt
zu prüfen, ob der Umzonungsentscheid den Anforderungen der Rechtsgleichheit standhält.
Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Grundstücke seien weitgehend erschlossen
und lägen in der Wohnzone. Nachdem der Gemeinderat am 8. April 1998 beschlossen
habe, alle Grundstücke der 2. Etappe der Bauzone zuzuweisen, selbst solche, die
wesentlich schlechter erschlossen seien, würden nur ihre Grundstücke von der
Generaleinzonung ausgenommen. Völlig unverständlich sei, dass GB Nr. 170
gleichzeitig von der Landwirtschaftszone in die Bauzone überführt werde. Dieser
Argumentation ist folgendes entgegenzuhalten: Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung hat das Gleichheitsprinzip bei der Beurteilung von Planungsmassnahmen
nur eine abgeschwächte Wirkung. Ausserdem hat die Verwirklichung einer den
gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Nutzungsplanung Vorrang gegenüber dem
Bestand der früheren Rechtslage, auch wenn die Interessen der betroffenen
Eigentümer am Fortbestand der früheren Rechtsposition mitzuberücksichtigen sind
(BGE 118 Ia 162). Verfassungsrechtlich genügt, dass eine Grenzziehung sachlich
vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit
fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279). Eine Regelung
verletzt folglich die Rechtsgleichheit, wenn sie unsachliche oder willkürliche
Unterscheidungsmerkmale aufstellt.

Wie die
Vorinstanz zu Recht darlegt, ist die Zuweisung der Parzelle GB S. Nr. 170 zur
Bauzone sachlich vertretbar. Vor allem aber ist diese Planungsmassnahme mit der
vorliegenden überhaupt nicht vergleichbar. Die Parzelle Nr. 170 ist nach ihrer
Lage für die Umzonung in die OeBA-Zone für benötigte öffentliche Bauten
ungeeignet. Die Parzellen der Beschwerdeführer werden in die OeBA-Zone
umgezont, weil sie in der Nähe der bestehenden Schulanlagen liegen, die
ausgebaut werden sollen. Eine Erweiterung der Schule in einem anderen Ortsteil
ist nicht sinnvoll. Die vom Regierungsrat bestätigte Umzonung kann unter dem
Aspekt der Rechtsgleichheit mit der Einzonung der Parzelle Nr. 170 nicht
verglichen werden. Sie ist auch unter Berücksichtigung der Interessen der
Beschwerdeführer weder gesetzes- noch verfassungswidrig.

Verwaltungsgericht, Urteil
vom 19. Oktober 1998