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Höchsttaxen im Bereich Pflege

Solothurn Verwaltungsgericht 09.04.2018 VWBES.2017.498
Soleure Verwaltungsgericht 09.04.2018 VWBES.2017.498
Soletta Verwaltungsgericht 09.04.2018 VWBES.2017.498

Höchsttaxen im Bereich Pflege

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
9. April 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Gottesman
In Sachen
Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und
Pflegeheime,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
v.d. Departement des Innern
Beschwerdegegner
betreffend
Höchsttaxen
im Bereich Pflege
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung
:
I.
1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr.
2017/2098 vom 11. Dezember 2017 wurden vom Regierungsrat die Höchsttaxen
für die Leistungsvergütung und für die Berechnung der Ergänzungsleistungen im
Jahr 2018 für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege (Alters-
und Pflegeheime, Langzeitpflege Solothurner Spitäler AG, Tagesstätten im Alter)
festgelegt.
2. Dagegen erhob die Gemeinschaft
Solothurnischer Alters- und Pflegeheime am 18. Dezember 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Aufgrund fehlender Unterschrift und Begründung wurde die
Beschwerde zur Verbesserung zurückgewiesen. Mit Eingabe vom 18. Januar
2018 wurden folgende Rechtsbegehren gestellt:
1.
Die Beschwerde sei gutzuheissen, der RRB
Nr. 2017/2098 sei aufzuheben und die Unterlagen zur Neuprüfung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
2.
Die Pflegetaxen seien um mind.
CHF 2.00 ab 01.01.2018 zu erhöhen.
3.
Die MiGeL-Kosten von CHF 1.90 pro
Bewohner und Tag für die Zeit vom 01.07.2015 bis 31.12.2017 seien durch den Kanton
und die Einwohnergemeinden als Restzahler voll und ganz zu übernehmen, sofern
die Versicherer eine Rückabwicklung verlangen.
4.
Die MiGeL-Kosten von CHF 1.90 pro
Bewohner und Tag seien ab 01.01.2018 durch den Kanton und die
Einwohnergemeinden zu übernehmen.
5.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
3. Das Departement des Innern (DdI), Amt
für Soziale Sicherheit, liess sich mit Eingabe vom 12. Februar 2018
vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.
4. Am 1. März 2018 reichte die
Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und Pflegeheime weitere Bemerkungen ein.
II.
1. Anfechtungsobjekt ist der
Regierungsratsbeschluss vom 11. Dezember 2017, mit welchem festgelegt
wird, wie viel die anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons Solothurn im
Jahr 2018 maximal für die Pflege, Betreuung und Hotellerie verlangen dürfen.
Der angefochtene Entscheid weist keine Rechtsmittelbelehrung auf. Es ist von
Amtes wegen zu prüfen, ob eine Beschwerdemöglichkeit besteht und ob das
Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist. Weiter stellt sich die
Frage, ob die Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und Pflegeheime zur
Beschwerdeführung legitimiert ist.
2.1 Gemäss § 49 Abs. 1 Gesetz über die
Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) beurteilt das Verwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden
des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales
Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist
und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. Gemäss § 50 Abs. 2 GO
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter anderem nicht zulässig gegen
Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats über Begnadigungen, Behördenwahlen,
die Aufsicht über Behörden, den öffentlichen Verkehr, Beiträge, auf die kein
Rechtsanspruch besteht oder die Schulkreisbildung. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist überdies nicht zulässig gegen Erlasse und
gegen Verfügungen und Entscheide über die Genehmigung von Erlassen und –
insbesondere zwischen Gemeinden geschlossenen – Verträgen (vgl. § 50 Abs. 4
GO).
2.2 Verfügungen und Entscheide sind laut
§ 20 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) Anordnungen von Behörden
im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Kantons oder des Bundes
stützen und zum Gegenstand haben: a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung
von Rechten und Pflichten; b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens
oder Umfangs von Rechten oder Pflichten; oder c) die Abweisung von Begehren auf
Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten,
oder Nichteintreten auf solche Begehren. Gemäss § 66 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder
durch Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die
entweder präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind,
sind Hauptentscheiden gleichgestellt.
2.3 Im angefochtenen Regierungsratsbeschluss
werden den anerkannten Alters- und Pflegeheimen Höchsttarife auferlegt, die sie
nicht überschreiten dürfen. Die massgebenden individuellen Taxen für die
einzelnen Institutionen werden danach vom Departement des Innern separat festgelegt
bzw. bewilligt (vgl. § 52 Sozialgesetz [SG, BGS 831.1]). Vor diesem
Hintergrund ist fraglich, ob vorliegend eine generell-abstrakte Anordnung
angefochten oder ein individuell-konkretes Handeln des Staates zu beurteilen
ist.
2.4 Das Bundesgericht hat sich im
Entscheid BGE 135 V 309 (= Pra 2010 Nr. 34, E. 1.2) zu Beschlüssen betreffend
die für jedes Heim anwendbaren maximalen Tagestaxen wie folgt geäussert: «Die
bestrittenen Beschlüsse könnten als Allgemeinverfügungen qualifiziert werden;
jedenfalls muss dies ihre Qualifikation als generell-abstrakte Akte nahelegen.
Tatsächlich wird in diesen Beschlüssen den vier Beschwerdeführern in ihrer
Eigenschaft als Heime, die zur Aufnahme von Pensionären ermächtigt sind, welche
Ergänzungsleistungen (EL) beziehen, eine Höchstgrenze für Tagestaxen auferlegt,
die sie nicht überschreiten dürfen. Obwohl der Eingriff zeitlich (auf das Jahr
2009) begrenzt ist und nur eine begrenzte Anzahl von Adressaten betrifft (jeder
Beschluss betrifft ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pensionären, welche
EL beziehen), so überschreitet doch seine Tragweite diejenige einer Verfügung.
Betrachtet man die drei Beschlüsse vom 22. Dezember 2008 und denjenigen
vom 16. Februar 2009 in ihrer Gesamtheit und berücksichtigt ausserdem die
Tatsache, dass der Staatsrat 63 Beschlüsse erlassen hat, die auf individuelle
Weise die Höchstbeträge festlegen, welche den Pensionären, die Anspruch auf
Ergänzungsleistungen der AHV/IV haben, belastet werden dürfen (vgl.
Stellungnahme des BSV), so ist doch davon auszugehen, dass die bestrittenen
Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung der Tagestaxen für Pensionäre sind,
welche Ergänzungsleistungen beziehen, und dass sich ihr Geltungsbereich über
den ganzen Kanton erstreckt, sodass er einem rechtsetzenden Verwaltungsakt im
Sinne von Art. 82 lit. b BGG gleichgesetzt werden muss.»
2.5 Gleiches muss auch vorliegend gelten.
Die Höchsttaxen betreffen einzig das Jahr 2018 und sind damit ebenfalls zeitlich
auf ein Jahr begrenzt. Im Gegensatz zu den im zitierten Bundesgerichtsentscheid
genannten Beschlüssen betrifft die hier angefochtene Regelung nicht nur ein
einzelnes Heim, sondern sogar alle fünfzig im Kanton Solothurn anerkannten
Pflege- und Altersheime. Sie ist jedenfalls im Lichte der höchstrichterlichen
Rechtsprechung als Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Der
Regierungsratsbeschluss ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler
Erlass zu betrachten.
2.6 Ein Erlass bildet kein zulässiges
Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne
einer abstrakten Normenkontrolle entzogen (vgl. § 50 Abs. 4 GO). Mit Blick auf
die Rechtsweggarantie ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 Ziff. 1 Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, 0.101) keinen
individuellen Anspruch auf direkte Anfechtung generell-abstrakter Regelungen
durch eine Organisation einräumt: Die Bestimmung findet zwar nach der Praxis
der Konventionsorgane mitunter auch auf (verfassungsrechtliche) Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle Anwendung, dies jedoch nur, soweit das nationale
Recht die Möglichkeit der direkten Gesetzesanfechtung vorsieht. Steht die
Möglichkeit zur vorfrageweise richterlichen Überprüfung einzelner
Tarifpositionen im jeweiligen konkreten Anwendungsfall offen, ist den
Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge getan und eine gerichtliche
Anfechtbarkeit des Tarifs als solchem konventionsrechtlich nicht verlangt –
soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt Anwendung findet. Eine zusätzliche
Möglichkeit, die abstrakte Tarifregelung direkt anzufechten, ist nicht
notwendig. Auch aus Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV, SR 101) lässt sich kein Anspruch auf direkte
Anfechtbarkeit eines Tarifs als solchem ableiten, solange die einzelnen
Tarifbestimmungen im individuell-konkreten Streitfall der vorfrageweisen
Überprüfung unterstehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4131/2010
vom 9. September 2011, E. 6.10.5 m.w.H.). Somit besteht auch aus
übergeordnetem Recht keine Pflicht für eine direkte Anfechtbarkeit der
streitigen Tarife.
2.7 Es besteht somit zufolge fehlender
gesetzlicher Grundlage keine Möglichkeit, gegen Regierungsratsbeschlüsse,
welche gestützt auf § 52 Abs. 1 SG ergehen, Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zu führen. Auf die Beschwerde kann mangels zulässigen
Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden. Ob der Regierungsratsbeschluss
unmittelbar mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht hätte angefochten werden können (vgl. Art. 87 Abs. 1
Bundesgerichtsgesetz, BGG, 173.110), ist nicht vom Verwaltungsgericht zu
entscheiden. Es erübrigt sich bei diesem Ergebnis, die weiteren Prozessvoraussetzungen
zu prüfen.
3. Auf die Beschwerde ist aber nicht
einzutreten. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen, die einschliesslich der
Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen sind.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.
Die Beschwerdeführerin hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu tragen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird
durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist
nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des
Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber                                                                 Gottesman
Eine gegen das
vorliegende Urteil erhobene Beschwerde wurde zrückgezogen.
Bundesgerichtsentscheid 2C_527/2018 vom 12. September 2018.