so_gerichte · ZZ.1992.46 · 1992-04-09 · de
Kinderzulagen für hauptberufliche Landwirte

§ 10 Abs. 2 und § 14 Kinderzulagengesetz (KZG); Art. 12 Abs. 2 Bundesgesetz über Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG). Hauptberufliche Landwirte haben bei Überschreitung der Einkommensgrenzen nach FLG Anspruch auf entsprechende Kinderzulagen nach KZG. Ihr Nachforderungsrecht verjährt nach 2 Jahren.

SOG 1992 Nr. 46

§ 10 Abs. 2 und § 14 Kinderzulagengesetz (KZG); Art. 12
Abs. 2 Bundesgesetz über Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG).Hauptberufliche Landwirte haben bei Überschreitung der Einkommensgrenzen nach
FLG Anspruch auf entsprechende Kinderzulagen nach KZG. Ihr Nachforderungsrecht
verjährt nach 2 Jahren.

R. stellte 1972 nach der Geburt seines ersten Sohnes ein
Gesuch um Ausrichtung von Kinderzulagen, welches wegen zu hohen Einkommens
abgelehnt wurde. Kinderzulagen für Landwirte wurden damals nur gestützt auf das
Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) ausgerichtet.
Am 1.7.1979 trat das kantonale Familienzulagegesetz (seit 1.12.1985
Kinderzulagengesetz, KZG) in Kraft, nach welchem auch Landwirten Ansprüche auf
Kinderzulagen zukommen. Mit Abrechnung vom Mai 1990 bezahlte die
Ausgleichskasse R. rückwirkend auf 2 Jahre ab Datum der erneuten Anmeldung die
Kinderzulagen für hauptberufliche Landwirte und erliess eine entsprechende
Verfügung. R. erhob Beschwerde mit dem Antrag, die Zulagen seien rückwirkend
auf 5 Jahre nachzubezahlen. Das Versicherungsgericht wies die Beschwerde mit
folgender Begründung ab:

1. Die hauptberuflichen Landwirte mit Wohn- oder
Geschäftssitz im Kanton Solothurn haben als dem kantonalen Kinderzulagengesetz
unterstellte Personen grundsätzlich einen Anspruch auf Kinderzulagen (§ 1 Abs.
1 lit. b i.V.m. 4 Abs. 1 lit. b KZG).Wie weit ihr Anspruch reicht, ist in dem
wenig glücklich abgefassten § 14 KZG (in der Fassung vom 1.12.1985) geregelt,
der folgenden Wortlaut hat:

1 Dem Gesetz unterstellte Landwirte haben Anspruch auf
Kinderzulagen entsprechend den Bestimmungen des FLG.

2 Landwirte, die abgestufte Kinderzulagen nach FLG beziehen,
haben Anspruch auf Ergänzungszulagen nach diesem Gesetz bis zur Höhe der ganzen
Zulage nach FLG.

3 Landwirte, die ungekürzte Zulagen nach FLG beziehen, haben
keinen Anspruch auf Kinderzulagen nach diesem Gesetz.

Die §§ 13 und 14 KZG stehen unter dem Randtitel
"Kinderzulagen", wobei § 13 KZG unter dem Randuntertitel "a)
Arbeitnehmer" die Höhe der Zulage für Arbeitnehmer festlegt. § 14 KZG
verweist unter dem Randuntertitel "b) Landwirte" für deren Ansprüche
auf das FLG. Bei systematischer Auslegung ist daraus zu schliessen, dass § 14
KZG ebenfalls die Höhe des monatlichen Kinderzulagenanspruchs regelt. Es stellt
sich nun die Frage, wie § 14 die Höhe der Zulagen für die dem KZG unterstellten
Landwirte regelt, und ob dieser Norm über die Regelung der Zulagenhöhe hinaus
noch weitere Bedeutung zukommt. Der Anspruch auf Kinderzulagen besteht
"entsprechend den Bestimmungen des FLG".

a) Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst, nach
seinem Wortlaut, Sinn und Zweck und den Wertungen, die ihm zugrunde liegen,
auszulegen (BGE 115 II 99).Der Wortlaut von § 14 Abs. 1 KZG deutet auf einen
kantonalen Anspruch hin, welcher in gleicher Höhe und unter den gleichen
Voraussetzungen wie im FLG vorgesehen gewährt wird
("entsprechend").Gemäss Art. 5 Abs. 2 FLG haben die haupt- und
nebenberuflichen Landwirte zur Zeit nur Anspruch auf Familienzulagen, wenn ihr
reines Einkommen 27'500 Franken zuzüglich 4'000 Franken pro Kind nicht
übersteigt. Da nach § 14 Abs. 3 KZG ein kantonaler Zulagenanspruch nicht
besteht, sofern die volle Zulage nach FLG ausgerichtet wird, also die kantonale
Kinderzulage nicht zusätzlich neben jener nach Bundesrecht ausgerichtet wird,
schlösse die Formulierung von § 14 Abs. 1 KZG für sich selbst betrachtet einen
Anspruch überhaupt aus, sofern und soweit er auch nach FLG ausgeschlossen ist.
Sinnvoll wird diese Bestimmung erst, wenn man Art. 3a FLV (Verordnung des
Bundesrates über die Familienzulagen in der Landwirtschaft) einbezieht, welcher
gekürzte Kinderzulagen vorsieht. Danach erhält ein grundsätzlich
anspruchsberechtigter Landwirt 2/3, bzw. 1/3 der Zulage, sofern sein Einkommen
die oben beschriebene Grenze um bis zu 3'000, bzw. maximal 6'000 Franken
übersteigt. Die im kantonalen Recht vorgesehene Besserstellung der Landwirte
besteht nun darin, dass der Kanton jenen Landwirten, welche nach FLG nur eine
gekürzte Zulage erhalten, die Differenz bis zur Maximalzulage nach FLG ergänzt
(§ 14 Abs. 2 KZG).

b) Eine Auslegung, wonach auch das kantonale Recht keinen
Anspruch gewährt, wo das Bundesrecht einen solchen ausschliesst, widerspricht
nun aber der Praxis der kantonalen Familienausgleichskasse, welche allen
Landwirten mit Kindern im massgebenden Alter Kinderzulagen ausrichtet und die
Einkommenshöhe lediglich zum Entscheid heranzieht, ob die Kosten durch den Bund
oder den Kanton zu tragen sind. Diese Praxis stimmt mit der offenbaren Absicht
des historischen Gesetzgebers überein, den Landwirten durch alle
Einkommensgrenzen hindurch eine gleichbemessene Kinderzulage zukommen zu lassen
(Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 7. Mai 1985, Nr. 1426, S. 9;
Kantonsratsprotokoll 1985, S. 943 f.).

c) Bei unklaren oder unvollständigen Bestimmungen können die
Gesetzesmaterialien ein Hilfsmittel sein, den Sinn einer Norm zu erkennen und
damit falsche Auslegungen zu vermeiden, sofern die Materialien eine klare
Antwort geben (BGE 103 Ia 290).Aber selbst wenn die Materialien eine klare
Antwort geben, ist der Richter an den Gesetzestext gebunden. Die Absicht des
historischen Gesetzgebers muss daher im Gesetzestext irgendwie ihren
Niederschlag gefunden haben, um Berücksichtigung zu finden (BGE 114 Ia 196
f.).Es ist daher zu prüfen, ob die Absicht, allen Landwirten Kinderzulagen
zukommen zu lassen, mit dem Gesetzestext von § 14 KZG vereinbar ist. Folgende
Textauslegung kommt in Betracht: Der unglücklich formulierte zweite Teil von §
14 Abs. 1 KZG "entsprechend den Bestimmungen des FLG" ist vorerst
einmal wegzulassen, um den Grundgedanken dieser Bestimmung erfassen zu können.
So gelesen steht fest, dass alle diesem Gesetz unterstellten Landwirte
grundsätzlich Anspruch auf Ausrichtung einer Kinderzulage haben. Der zunächst
zur Auslegung weggelassene und jetzt wieder aufgenommene Verweis auf das FLG
kann als Begrenzung auf die in diesem Gesetz vorgesehene Maximalhöhe der Zulage
verstanden werden. Es ist nicht zwingend, dass er sich auf das FLG in seinem
gesamten Umfang und damit auch auf die Einkommensgrenzen bezüglich der
Anspruchsberechtigung bezieht. Schliesslich wollte der kantonale Gesetzgeber
mit dieser Formulierung erreichen, dass das KZG nicht bei jeder Änderung der im
FLG vorgesehenen Ansätze seinerseits anpassungsbedürftig würde (Bericht des
Regierungsrates, a.a.O., S. 5).So betrachtet garantiert das KZG jedem Landwirt
ohne Rücksicht auf sein Einkommen die Ausrichtung von Kinderzulagen in jener
Höhe, die im FLG als Höchstzulage vorgesehen ist. Konsequent wird dann in Abs.
2 ausgedrückt, dass der Kanton jenen Landwirten, welche nach Bundesrecht
Anspruch auf abgestufte Kinderzulagen gemäss Art. 3a FLV haben, die Differenz
zur vollen Zulage als Ergänzung zukommen lässt. Hier ist bereits angedeutet,
was Abs. 3 klarstellt: Wer nach Bundesrecht ungekürzte, also volle Zulagen
bezieht, hat nach kantonalem Recht keine Ansprüche mehr. Damit wird
ausgedrückt, dass insgesamt nach kantonalem und nach Bundesrecht nur eine
Zulage ausgerichtet werden soll, bzw. dass das kantonale Recht nur subsidiär
zur Anwendung gelangt, sofern eben nach FLG kein oder nur ein teilweiser
Anspruch besteht. Diese Auslegung steht mit dem Wortlaut von § 14 KZG im
Einklang und kann vom Versicherungsgericht übernommen werden. Der
Beschwerdeführer besitzt daher einen Anspruch auf Kinderzulagen nach kantonalem
Gesetz, obwohl er nach FLG nicht anspruchsberechtigt ist.

2. Gilt nun die Befristung des Rückforderungsanspruches auf
zwei Jahre (Art. 12 Abs. 2 FLG) oder auf fünf Jahre (§ 10 Abs. 2 KZG)?

a) Der Anspruch des Beschwerdeführers findet seine Grundlage
wegen des hohen Einkommens im Sinne des FLG allein im kantonalen Recht, welches
für die Nachforderung nicht bezogener Zulagen grundsätzlich eine Verjährung von
fünf Jahren vorsieht. Ist aber die Anspruchsgrundlage rein kantonalrechtlich,
so müsste man prima vista auch annehmen, dass die ausdrücklich stipulierte
kantonale Verjährungsdauer zur Anwendung kommen würde.

b) Dem allgemeinen System entsprechend werden Kinderzulagen grundsätzlich
nur an unselbständig Erwerbende (Arbeitnehmer) ausgerichtet. Landwirte sind
selbständigerwerbende Unternehmer und als solche eigentlich nicht
anspruchsberechtigt. Dass sie dennoch Zulagen erhalten, stellt eine
Durchbrechung des Grundprinzipes dar, welches mit dem besonderen Status der
Landwirte begründet wird. Die sie betreffenden Normen des KZG stellen daher
eigentliche Ausnahmeregeln dar. Dieser Ausnahmesituation ist auch bei der
Auslegung Rechnung zu tragen. c) Bei Annahme einer fünfjährigen
Nachforderungsdauer ergibt sich folgendes Bild: Jener Landwirt, welcher
aufgrund seines geringen Einkommens eine volle Zulage nach FLG bezieht, hat
keinen Anspruch nach kantonalem Recht. Er erhält die Zulage daher nur auf zwei
Jahre rückwirkend. Wer aber als Landwirt ein höheres Einkommen erzielt und
somit nur nach KZG bezugsberechtigt ist, hätte Anspruch auf Zulagen rückwirkend
während fünf Jahren. Damit wird die beabsichtigte Besserstellung der Bauern vor
allem mit kleinem Einkommen in ihr Gegenteil verkehrt. Wer viel hat, bekommt
mehr, wer wenig hat, bekommt nichts. Dies kann nicht dem Sinn des Gesetzes
entsprechen. Der Gesetzgeber hat denn auch eine andere Lösung vorgesehen.

d) Die bereits erwähnte Formulierung von § 14 Abs. 1 KZG
"entsprechend den Bestimmungen des FLG" setzt einerseits die Höhe des
vom Kanton garantierten Anspruchs (Maximalanspruch nach FLG) fest, verweist
aber auch auf die Nachforderungsdauer gemäss Art. 12 FLG. Der Gesetzgeber hat
die Landwirte bewusst nicht den Arbeitnehmern gleichgestellt, wie aus der
Systematik der §§ 13 und 14 KZG hervorgeht. Andererseits wollte er mit der
Revision von 1985 die bis damals bestehende Ungleichbehandlung unter den
Landwirten selbst beseitigen. Die Schaffung neuer Ungereimtheiten unter
gleichzeitiger teilweiser Vereitelung des sozialen Zwecks widerspricht der
Intention des Gesetzgebers. Daher ist davon auszugehen, dass die
Ausnahmeregelung von § 14 Abs. 1 KZG auch auf Art. 12 FLG Bezug hat und der
allgemeinen Regel von § 10 KZG als lex specialis vorgeht. Der Beschwerdeführer
hat daher einen auf zwei und nicht auf fünf Jahre bemessenen
Nachforderungsanspruch.

Versicherungsgericht, Urteil vom 9. April 1992