so_gerichte · VWBES.2016.130 · 2016-09-27 · de
Betriebsbewilligung Kindertagesstätte (Auflagen)


VerwaltungsgerichtUrteilvom27. September 2016

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

Verein A.___,vertreten durch Rechtsanwältin Rita
Karli,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern,vertreten durch Amt für soziale
Sicherheit,

Beschwerdegegner

betreffendBetriebsbewilligung
Kindertagesstätte (Auflagen)

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Dem Verein A.___ (nachfolgend
Beschwerdeführer genannt) wurde zuletzt am 13. Dezember 2013 eine
Bewilligung zur Führung der Kindertagesstätte KiTa [...] für die Dauer vom
1. November 2013 bis zum 31. Oktober 2019 erteilt.

2. Mit Schreiben vom 14. September
2015 mit der Überschrift «Beschwerde über fachliche und organisatorische Mängel
in der KiTa [...]» gelangte der Verband B.___ an das Amt für Soziale Sicherheit
(nachfolgend ASO genannt). Dabei wurden Erlebnisse von Mitarbeiterinnen der
KiTa [...] bzw. der Eltern von Kindern, die in der betreffenden KiTa betreut
worden sind, exemplarisch zusammengefasst und aufgelistet. Es wurden zahlreiche
Vorwürfe zur pädagogischen, fachlichen und personellen Führung der KiTa [...] erhoben.
Abschliessend führte der B.___ aus, er sei der Überzeugung, dass die Kinder in
der KiTa [...] in ihrer körperlichen und geistigen Unversehrtheit nicht genügend
geschützt würden. Aus seiner Sicht bringe die KiTa-Leiterin nicht die nötigen
Voraussetzungen für die Kinderbetreuung mit und verfüge auch nicht über die
nötigen Kompetenzen als pädagogische Leitung. Wegen ihrem unprofessionellen,
viel zu strengen und verletzenden Verhalten mache sich der B.___ ernsthafte
Sorgen über das Kindeswohl der betreuten Kinder.

3. Am 27. Oktober 2015 führten
die zuständige Fachexpertin und der Leiter der Fachstelle Familie und
Generationen des ASO einen unangemeldeten Aufsichtsbesuch in der KiTa [...] durch.

4. Mit Schreiben vom 1. November
2015 an das ASO äusserten Eltern eines dreijährigen Mädchens, das die KiTa [...]
besucht, Kritik an der KiTa-Leiterin und schilderten ihre Beobachtungen und
Einschätzungen. Sie forderten eine lückenlose Aufklärung einerseits und würden
sich andererseits fragen, wer die Verantwortung dafür trage, dass solche
Verhältnisse und Erziehungsmethoden über einen längeren Zeitraum vorherrschen
könnten.

5. Am 2. November 2015 fand ein
Gespräch zwischen zwei Vertretern des ASO, einem Vertreter des B.___ und den
fünf Anzeigerinnen statt. Hierbei wurden der KiTa [...] mangelhafter
pädagogischer Umgang sowie mangelhafte personelle und operative Führung
vorgehalten.

6. Mit Schreiben des ASO vom
3. November 2015 wurde der KiTa-Leiterin sinngemäss und im Wesentlichen
mitgeteilt, dass gemäss der Information des B.___ allen Fachpersonen in der
KiTa [...] gekündigt worden sei. Man stelle fest, dass aufgrund der aktuellen
personellen Situation in der KiTa [...] die Betreuung der Kinder gemäss den
kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten
vom 1. Juli 2015 nicht vollumfänglich sichergestellt sei. Gleichzeitig
informierte man den Beschwerdeführer über die eingegangenen Anzeigen von Eltern
und Mitarbeitenden und das weitere Vorgehen.

7. Am 23. November 2015 wurde der
mittlerweile mandatierten Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers,
Rechtsanwältin Rita Karli, Akteneinsicht gewährt. Alle Tatsachen, die
Rückschlüsse auf die betroffenen Personen (Kinder, Eltern) zuliessen, wurden
geschwärzt. Mit Schreiben vom 25. November 2015 wurde dem Beschwerdeführer
bis am 7. Dezember 2015 Frist gesetzt, um eine Stellungnahme und Beweisanträge
einzureichen.

8. Am 7. Dezember 2015 wurden die
KiTa-Leiterin sowie ein Vertreter des Beschwerdeführers, v.d. Rechtsanwältin
Rita Karli, im Rahmen eines Gesprächs zu den von den Anzeigenden erhobenen
Vorwürfen angehört. Rechtsanwältin Rita Karli reichte diverse Unterlagen ein
und ersuchte um Fristverlängerung für das Einreichen einer Stellungnahme und
das Stellen von Beweisanträgen. Die Fristerstreckung wurde gewährt.
Gleichzeitig stellte sie zwei Verfahrensanträge.

9. Mit Schreiben vom 18. Dezember
2015 liess der Beschwerdeführer verschiedene Unterlagen und die Stellungnahme
zum Protokoll vom 7. Dezember 2015 einreichen. Darüber hinaus liess er folgende
Anträge stellen und begründen:

10. Mit Schreiben vom 15. Januar
2016 stellte das ASO verschiedene Zusatzfragen an die Anzeigenden und bat um
schriftliche Stellungnahme bis Ende Januar 2016. Mit Eingabe vom
25. Januar 2016 nahm der B.___ im Namen der Anzeigenden Stellung.

11. Am 25. Januar 2016 nahmen
zwei Vertreter des ASO erneut einen unangemeldeten Augenschein in der KiTa [...]vor.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2016 informierte das ASO den Beschwerdeführer
über den erfolgten Besuch in der KiTa und wies darauf hin, dass der
Betreuungsschlüssel und der Personalbestand gemäss den kantonalen Richtlinien
unbedingt eingehalten werden müssten.

12. Mit Schreiben vom 3. Februar 2016
wurden die Zusatzangaben der Anzeigenden an den Beschwerdeführer zugestellt und
eine 10-tägige Frist zur Stellungnahme gesetzt. Der Beschwerdeführer liess sich
mit Eingaben vom 4. Februar und 16. Februar 2016 vernehmen.

13. Mit Schreiben vom 7. März
2016 wurde der Beschwerdeführer über die beabsichtigten Massnahmen in Kenntnis
gesetzt und eine Frist zur Gewährung des rechtlichen Gehörs gesetzt. Am 1. April
2016 liess er sich vernehmen.

14. Am 5. April 2016 erliess das
ASO im Namen des Departements des Innern (DdI) folgende Verfügung:

7.1Die Verfahrensanträge der
Rechtsvertreterin der KiTa-Leitung und der Trägerschaft betreffend res iudicata
und betreffend das Protokoll vom 2. November 2015 (Verweis aus den Akten)
werden abgewiesen.

7.2Dem Verfahrensantrag betreffend das
Protokoll vom 2. November 2015 (Bekanntgabe der Anzeigenden) wird
stattgegeben.

7.3Der Verfahrensantrag betreffend das
Protokoll vom 7. November 2015 (Zustellen an die Anzeigenden und B.___)
ist gegenstandslos.

7.4Der Antrag der Rechtsvertreterin der
KiTa-Leitung und der Trägerschaft, der Anzeige sei keine Folge zu leisten, wird
abgewiesen.

7.5Der Stellenplan in der KiTa [...] ist
gemäss den Kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von
Kindertagesstätten vom 1. Juli 2015 vorbehaltlos einzuhalten. Die
Verantwortlichen der KiTa [...] werden verpflichtet, jeweils wöchentlich, auf
die vergangene Woche bezogene, aktuelle Einsatz- und Belegungspläne
einzureichen. Die Einsatz- und Belegungspläne sind von allen Mitarbeitenden,
die im erwähnten Zeitraum gearbeitet haben, zu unterzeichnen und müssen jeweils
bis spätestens Mitte der folgenden Woche der Aufsichtsbehörde zugestellt
werden. Diese Massnahme gilt ab sofort bis zum Widerruf durch die Aufsichtsbehörde.

7.6Die mit Verfügung vom
14. September 2009 vom Oberamt Dorneck-Thierstein zugebilligte Verzicht, E.___
auf eine spezifische Aus- oder Weiterbildung zu verpflichten, wird aufgehoben.
Die attestierte Eignung und die vielfältigen Kom­petenzen werden E.___ mit
sofortiger Wirkung abgesprochen. Die Trägerschaft wird angewiesen innert einem
halben Jahr, spätestens bis 30. September 2016, einen geeigneten Ersatz
für die operative Leitung der KiTa [...] anzustellen. Bei einer
Nichtfolgeleistung wird entweder die Ersatzvornahme oder als letzte Massnahme
der Entzug der Betriebsbewilligung in Erwägung gezogen.

7.7Ab sofort ist der KiTa [...] ein
wöchentliches Coaching durch eine externe Fachperson mit pädagogischer
Ausbildung sowie Führungs- und Beratungser­fahrung einzurichten. Die Fachperson
beobachtet die KiTa-Leitung sowie die Mitarbeitenden im Betreuungsalltag und
bespricht und reflektiert konkrete Betreuungs- und Handlungssituationen mit
ihnen. Sie gibt Tipps und Empfehlungen ab. Die konkreten Ziele, der Rahmen und
der Umfang des Coachings sind schriftlich zwischen der Trägerschaft und der
externen Fachperson zu vereinbaren. Die Vereinbarung sowie die gewählte
Fachperson sind durch die Aufsichtsbehörde bewilligen zu lassen. Die
Vereinbarung sowie der Curriculum Vitae der gewählten Fachperson ist der
Aufsichtsbehörde bis spätestens Ende April 2016 vorzulegen. Das Coaching dauert
bis zur Neubesetzung der KiTa-Leitung. Spätestens drei Monate nach Beginn hat
die Trägerschaft einen Nachweis zum Umfang des durchgeführten Coachings und der
Zielerfüllung bei der Aufsichtsbehörde einzureichen. Die Kosten des Coachings
dürfen nicht auf die Tarife abgewälzt werden.

7.8Die Verantwortlichen der KiTa [...] werden
angewiesen, der Aufsichtsbehörde bis Ende April eine aktuelle Adressliste der
abgebenden Eltern zuzustellen. Die Eltern werden durch die Aufsichtsbehörde
schriftlich summarisch über das Aufsichtsverfahren und die eingeleiteten Massnahmen
informiert.

7.9Die Trägerschaft Verein A.___ wird
beauftragt, bis spätestens nach der Mitgliederversammlung im Jahr 2016 ein
aktualisiertes Organigramm des Vereins mit den Zuständigkeiten im Vorstand
sowie aktuellen Funktions- und Kompetenzbeschriebe seiner Mitglieder der
Aufsichtsbehörde zuzustellen.

7.10Sobald der Entscheid rechtskräftig
ist, hat der Verein A.___, gestützt auf § 34 des GT, die Verfahrenskosten von
Fr. 800.00 in einer Frist von 30 Tagen zu entrichten. Zur Bezahlung dieser
Verfahrenskosten ist der beiliegende Einzahlungsschein der Staatskasse des
Kantons Solothurn zu verwenden.

7.11Die Trägerschaft wird darauf
hingewiesen, dass, falls die mit der vorliegenden Verfügung angeordneten
Massnahmen zur Behebung der geschilderten Mängel und Schwierigkeiten erfolglos
blieben, die Aufsichtsbehörde gemäss Art. 20 PAVO und § 22 Abs. 3 SG der
Trägerschaft die Bewilligung für den Betrieb der Kindertagesstätte entziehen
kann.

15. Gegen diese Verfügung erhob der
Verein A.___, v.d. Rechtsanwältin Rita Karli, am 18. April 2016 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Rechtsbegehren:

Zum Verfahren:

In der Sache:

16. Mit Vernehmlassung vom
20. Mai 2016 nahm das ASO Stellung zur Beschwerde und beantragte die
Abweisung der Beschwerde.

17. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juni
2016 wurde der Beschwerde vorläufig die aufschiebende Wirkung erteilt. Mit Verfügung
vom 23. Juni 2016 wies die Präsidentin die Eingabe des ASO vom
21. Juni 2016 aus den Akten.

18. Mit Eingabe vom 5. Juli 2016
reichte der Beschwerdeführer abschliessende Bemerkungen ein.

19. Für die weiteren Ausführungen der
Parteien wird auf die Akten verwiesen; soweit erforderlich, ist nachstehend
darauf einzugehen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 des Sozialgesetzes
[SG; BGS 831.1] und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Verein
A.___ ist als Träger der KiTa [...] und als Verfügungsadressat durch den
angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten, soweit
konkrete Anordnungen der Vorinstanz angefochten werden; nur diese haben
Verfügungscharakter. Nicht mehr Beschwerdegegenstand können vor der Vorinstanz
gestellte Verfahrensanträge (Ziff. 7.1 bis 7.3) sein; diese sind mit dem
Entscheid in der Sache erledigt. Nicht anfechtbar ist Ziffer 7.11 der
vorinstanzlichen Verfügung, weil ihr als blosser Hinweis keine Verfügungsqualität
zukommt.

2. Nach Auffassung des Bundesgerichts
entspricht es der Eigenart des öffentlichen Rechts und der Natur der
öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht oder
nicht mehr entspricht, nicht unabänderlich ist (BGE 94 I 336, 343). Dadurch
unterscheidet sich das Verwaltungsrecht wesentlich vom Zivilrecht. Urteile von
Zivilgerichten erwachsen mit Eintritt der formellen Rechtskraft stets auch in
materielle Rechtskraft. Die Parteien sind dadurch gebunden, und kein Gericht
darf in der gleichen Sache noch einmal entscheiden, es sei denn, ein
ausserordentliches Rechtsmittel stehe zur Verfügung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2015, N 1095).

Im Übrigen kann auf die zutreffende
Erwägung 2.2.1 des angefochtenen Entscheids verwiesen werden. § 28 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 124.1) sieht ausdrücklich vor, dass
auf schriftliches Gesuch einer Partei eine Verfügung oder ein Entscheid durch
diejenige Behörde, die rechtskräftig verfügt oder entschieden hat, in
Wiedererwägung gezogen werden kann, sofern neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel
vorliegen oder geltend gemacht werden. Und § 22 VRG regelt den Widerruf oder
die Abänderung von Verfügungen oder Entscheiden, falls sich die Verhältnisse
geändert haben (siehe dazu Andrea Pfleiderer in: Bernhard Waldmann / Philippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage,
Zürich 2016, Art. 58 N 9 ff). Sollte sich  wie nachfolgend zu prüfen ist 
herausstellen, dass die Voraussetzungen für eine Betriebsbewilligung der KiTa
nicht mehr vollumfänglich erfüllt sind, ist es der Aufsichtsbehörde möglich,
einzugreifen und neue Auflagen und Bedingungen zu verfügen. Dabei können früher
als nicht massgeblich erachtete Vorfälle bei einer neuen Gesamtbetrachtung
durchaus anders gewertet werden.

Abwegig ist nach dem Gesagten der
geltend gemachte Einwand der res iudicata sowie das Argument des
Beschwerdeführers, er könne sich auf zwei rechtskräftige Verfügungen und auf
das Vertrauen auf deren Weitergeltung berufen.

3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 Verordnung
über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, [PAVO, SR
211.222.338]) bedarf die Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des
Elternhauses einer Bewilligung und untersteht der Aufsicht. Beim Entscheid über
die Erteilung oder den Entzug einer Bewilligung sowie bei der Ausübung der
Aufsicht ist vorrangig das Kindeswohl zu berücksichtigen (Art. 1a Abs. 1 PAVO).
Sachkundige Vertreter der Behörde müssen jedes Heim sooft als nötig, wenigstens
aber alle zwei Jahre besuchen (Art. 19 Abs. 1 PAVO).

3.2 Im Kanton Solothurn ist das
Departement des Innern (DdI), v.d. das ASO, zuständig für die Bewilligung der
Aufnahme von Pflegekindern und für die Aufsicht über Kindertagesstätten. Die
Voraussetzungen der Bewilligung und Aufsicht richten sich nach der PAVO (vgl. §
21 und § 110 SG. Weiter ist das Departement gemäss kantonalrechtlichen
Grundlagen verpflichtet, periodische Aufsichtsbesuche vorzunehmen (§ 2 Sozialverordnung
[SV, BGS 831.2]).

4.1 Einer Bewilligung der Behörde
bedarf unter anderem der Betrieb von Einrichtungen, die dazu bestimmt sind,
mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufzunehmen
(Kinderkrippen, Kinderhorte u. dgl.; vgl. Art. 13 Abs. 1 lit. b PAVO). Gemäss
Art. 15 PAVO darf die Bewilligung nur erteilt werden wenn eine für die
körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen
gesichert erscheint (lit. a); wenn der Leiter und seine Mitarbeiter nach
Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre
Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeiter für die zu betreuenden
Minderjährigen genügt (lit. b); wenn für gesunde und abwechslungsreiche
Ernährung und für ärztliche Überwachung gesorgt ist (lit. c); wenn die
Einrichtungen den anerkannten Anforderungen der Wohnhygiene und des Brandschutzes
entsprechen (lit. d); wenn das Heim eine gesicherte wirtschaftliche Grundlage
hat (lit. e); wenn eine angemessene Kranken-, Unfall- und
Haftpflichtversicherung der Minderjährigen gewährleistet ist (lit. f).

4.2 § 22 Abs. 1 SG umschreibt die allgemeinen
Voraussetzungen für die Bewilligung beim Erbringen von sozialen Aufgaben und
beim Betrieb sozialer Institutionen. § 22 Abs. 2 SG hält sodann fest, dass jede
Bewilligung befristet ist und mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden
kann, namentlich über die Eignung des Personals in fachlicher und persönlicher
Hinsicht (lit. a); die Begleitung, Betreuung und Behandlung der betroffenen
Menschen (lit. b); die bauliche Gestaltung (lit. c); die Betriebsführung und
Organisation (lit. d); die Taxgestaltung (lit. e); die Versicherungen (lit. f);
eine angemessene Beteiligung an der Aus- und Weiterbildung der Berufe im
Gesundheitswesen (lit. g).

5.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 PAVO sind die
Kantone befugt, zum Schutz von Minderjähri­gen, die ausserhalb des Elternhauses
aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über diese Verordnung hinausgehen. Gestützt
auf diese Norm hat der Kanton Solo­thurn Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht
von Kindertagesstätten (abrufbar unter: https://www.so.ch/verwaltung/departement-des-innern/amt-fuer-soziale-sicher­heit/familie-generationen/kita-und-hort/
[Stand: 1. Juli 2015]) geschaffen.

5.2 Richtlinien sind als generelle
Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden
zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche
Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt werden soll
(sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als
Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren
Hinweisen]). Sie dienen nur der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung,
weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt
auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121
II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen
indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an
diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch
über den Zweck der vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie
über die gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die
Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren
und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli,
Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können  da sie durch Verwaltungsbehörden und
nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden  keine von der
gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt
auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E.
2a; Das Ganze zitiert aus: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
VB.2013.00489 vom 6. November 2013, E. 2.4).

5.3 Die Kantonalen Richtlinien für die
Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten konkretisieren die
Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 15 PAVO für Kindertagesstätten. Die Richtlinien
gehen teilweise weit über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus. Weil es
ihnen an der für die Postulierung weitergehender Bewilligungsvoraussetzungen
notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt, eignen sich die Richtlinien nicht, um
zusätzliche Pflichten für die KiTa-Betreiber zu begründen. Soweit die
Richtlinien als Auslegungshilfe zu den bundesrechtlichen Anordnungen dienen,
können sie im Folgenden jedoch berücksichtigt werden (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2013.00489 vom 6. November 2013,
E. 2.5).

6.1 Als erstes ist die Auflage zu
überprüfen, wonach die Verantwortlichen der KiTa [...] jeweils wöchentlich
aktuelle Einsatz- und Belegungspläne einzureichen haben (vgl. Dispo-Ziffer
7.5). Gemäss Art. 15 PAVO darf eine Betriebsbewilligung nur erteilt werden, wenn
namentlich eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche
Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (Abs. 1 lit. a) und die Zahl
der Mitarbeiter für die zu betreuenden Minderjährigen genügt (Abs. 1 lit. b).
In den Kantonalen Richtlinien wird ein konkreter Personalschlüssel angegeben.
In Ziffer 10.2 der Verfügung vom 13. Dezember 2013 (Bewilligungserneuerung)
wird ausdrücklich auf die Vorgaben in den Kantonalen Richtlinien verwiesen, die
unbedingt eingehalten werden müssten.

Es besteht kein Zweifel, dass die
Kantonalen Richtlinien auf ausgewiesenen Erfahrungswerten beruhen und  im Hinblick
auf die Wahrung des Kindeswohls  sinnvoll sind (vgl. dazu Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz EGV-SZ 2015, B 18.1 vom 28. Januar
2015, E. 6.3.4). Gemäss den glaubhaften Aussagen ehemaliger Mitarbeiterinnen
waren teilweise Lehrlinge, Praktikantinnen und nichtqualifizierte Aushilfen zuständig
für die Betreuung der Kinder  ohne Anwesenheit einer anerkannten Fachperson. Ähnliche
Beanstandungen ergeben sich beispielsweise aus dem Schreiben vom
1. November 2015 von abgebenden Eltern. Massgeblich ist, dass dieser
Eindruck anlässlich der Kontrollbesuche durch das ASO am 27. Oktober 2015
und 25. Januar 2016 bestätigt wurde und sich teilweise auch aus den
aktenkundigen Einsatz- und Belegungsplänen ergibt. Es erübrigt sich, einzelne Pläne
zu analysieren. Diesbezüglich kann auf die umfangreichen Ausführungen der
Vorinstanz verwiesen werden. Dass es teilweise aufgrund unvorhersehbarer
Situationen, wie z.B. wegen Krankheit einer Mitarbeiterin, zu einer kurzfristigen
Unterdeckung kommt, fällt nicht negativ ins Gewicht und ist hinzunehmen. Die
vorliegende Aktenlage zeigt allerdings, dass über einen längeren Zeitraum hinweg
die Vorgaben zum Personalbestand nicht eingehalten worden sind. Ob eine
Kinderpflegerin als ausgebildete Fachperson zu behandeln sei, wie der Beschwerdeführer
vorbringt, kann offengelassen bleiben, da der betreffenden Betreuerin
mittlerweile gekündigt worden ist. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die
Auflage zur Einreichung wöchentlich aktueller Einsatz- und Belegungspläne zur
Überprüfung des Personalbestandes rechtens ist.

6.2 Was die persönlichen und
fachlichen Voraussetzungen der Leitung einer KiTa betrifft, halten die
Richtlinien in Konkretisierung von Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO u.a. fest, dass
die operative Leitung eine anerkannte Fachperson sein muss und zusätzlich über
die nötige persönliche Eignung zur Ausübung der Funktion der Leitung der
Kindertagesstätte verfügt. Sofern keine angemessene Führungserfahrung
nachgewiesen werden kann, muss die Bereitschaft bestehen, innert drei Jahren
nach Übernahme der Leitungsfunktion den Nachweis einer angemessenen
Führungsausbildung zu erbringen. Das Profil der Leitungsfunktion kann je nach
Anforderung des Betriebes (z.B. Anzahl Betreuungsplätze oder mehrere Standorte)
variieren (Kantonale Richtlinie, S. 9 f.). Vom Beschwerdeführer wird nicht
bestritten, dass die bald 66-jährige KiTa-Leiterin weder über eine
aufgabenbezogene, anerkannte Ausbildung noch über eine Weiterbildung zur
KiTa-Leiterin verfügt. Mit Verfügung vom 14. September 2009 verzichtete
die damals zuständige Behörde auf die Aufforderung, die Grund- und
Weiterbildung nachzuholen. Grund dafür war namentlich, dass die KiTa-Leiterin
nach eigenen Angaben höchstens noch drei bis fünf Jahre als Leiterin tätig sein
wollte und bestrebt war, eine jüngere Mitarbeiterin sukzessiv in die
Leitungsaufgaben einzuführen. Zusammen mit dem Umstand, dass die KiTa-Leiterin
über eine langjährige Berufserfahrung verfügt, ist verständlich, dass damals auf
die Nachholung der Grund- und Weiterbildung verzichtet worden ist. Mittlerweile
wurden aber zahlreiche Vorwürfe gegen die KiTa-Leiterin erhoben, welche sowohl
die Betreuung der Kinder als auch den Umgang mit Mitarbeiterinnen und Eltern
betreffen. Die Vorinstanz hat umfangreiche Abklärungen bzw. Befragungen durchgeführt
und der KiTa-Leiterin hinreichend Gelegenheit geboten, ihren Standpunkt
einzubringen. Es besteht keine Veranlassung, an der Richtigkeit der Aussagen der
ehemaligen Mitarbeiterinnen zu zweifeln. Die aktenkundigen Beanstandungen
abgebender Eltern und die von der Vorinstanz dokumentierte hohe Personalfluktuation
im Zeitraum von September 2013 bis November 2015 stützen diese Einschätzung. Bezüglich
der personellen Führung der unterstellten Mitarbeiterinnen ist die
KiTa-Leiterin für eine offene und vertrauensvolle Atmosphäre im Team
verantwortlich (vgl. Stellenbeschreibung KiTa-Leitung Juni 2009). Davon kann aufgrund
der Aktenlage keine Rede sein. Vielmehr sind verschiedene gravierende Konflikte
von Mitarbeiterinnen mit der KiTa-Leiterin und eine fristlose Kündigung aktenkundig.
Eine Mitarbeiterin schilderte in ihrem Schreiben vom 27. Oktober 2015 an
das ASO beispielsweise, dass die KiTa-Leiterin ein Mitarbeitergespräch mit ihr
verweigert und sie aus nichtigem Grund angeschrien habe. Weiter sind auch
mehrere Konflikte der KiTa-Leiterin mit Eltern dokumentiert. Jedenfalls ist
aufgrund der aktenkundigen Vorkommnisse darauf zu schliessen, dass es der
KiTa-Leiterin teilweise an der erforderlichen psychischen Belastbarkeit mangelt.

Der Vorwurf, dass die KiTa-Leiterin
zweifelhafte pädagogische Massnahmen gegenüber den betreuten Kindern ergriffen
haben soll, wird vom Beschwerdeführer in seiner Beschwerde mit keinem Wort
bestritten. Obschon klar ist, dass die von der Vorinstanz ausführlich
geschilderten Vorfälle und Beobachtungen sicherlich subjektiv gefärbt sind, zeigen
sie in ihrer Gesamtheit, dass der Vorwurf nicht unbegründet ist. Der Umgang der
KiTa-Leiterin mit den Kindern entspricht teilweise nicht den pädagogischen Ansätzen
der heutigen Zeit. Das Pädagogische Konzept wird von den Mitarbeiterinnen und
der KiTa-Leiterin im Alltag unterschiedlich gelebt und umgesetzt, was die
Qualität des Betreuungssettings der KiTa erheblich vermindert.

Nach dem Gesagten erhellt, dass die
KiTa-Leiterin nicht über die nötige persönliche und fachliche Eignung zur
Ausübung der Funktion der Leitung der Kindertagesstätte verfügt. Da die in Ziffer
7.6 der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist mittlerweile abgelaufen ist, ist
dem Beschwerdeführer eine entsprechende Nachfrist bis am 31. März 2017 anzusetzen.

6.3 Was das wöchentliche Coaching
betrifft, ist vor Augen zu führen, dass eine professionelle und qualitativ gute
Kinderbetreuung einen bestimmten Fachpersonalbestand sowie eine regelmässige
Reflexion der Betreuungsarbeit voraussetzt. Nebst der Aus- und Weiterbildung
wird namentlich ein Coaching als fachliche Beratung empfohlen (vgl. Handbuch zu
den kantonalen Richtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten,
Stand 12. August 2016, S. 17 f.). Die Beanstandungen seitens ehemaliger
Mitarbeiterinnen und abgebender Eltern stellen die Bewilligung als solche zwar
nicht in Frage, zeigen aber, dass durchaus ein Verbesserungsbedarf besteht. Ein
wöchentliches Coaching durch eine externe Fachperson im Sinne einer
Fördermassnahme zur fachlichen Unterstützung ist demnach als sinnvoll zu
erachten. Der Beschwerdeführer führt in seiner Replik aus, man habe der
Aufsichtsbehörde am 28. Juni 2016 den Entwurf eines Coaching-Vertrages
eingereicht. Ob bereits eine konkrete Fachperson gewählt wurde, ist unklar.
Jedenfalls ist der Trägerschaft bis 31. Oktober 2016 eine Nachfrist zu
setzen, die definitive Coaching-Vereinbarung der Aufsichtsbehörde vorzulegen.

6.4 Die Vorinstanz beabsichtigt, die
abgebenden Eltern summarisch über das eröffnete Aufsichtsverfahren und die
eingeleiteten Massnahmen zu informieren. Konkret wird von der KiTa [...] verlangt,
der Aufsichtsbehörde eine aktuelle Adressliste zuzustellen. Zur Begründung gibt
die Vorinstanz an, die schwerwiegenden Vorwürfe gegenüber der fachlichen und
organisatorischen Führung der KiTa würden eine Information an die Eltern
rechtfertigen. Nicht ganz nachvollziehbar ist, dass zwar die abgebenden Eltern
summarisch informiert werden sollen, hingegen nicht die Anzeigerinnen. Allerdings
kommt weder den Eltern noch den Anzeigerinnen in diesem Verfahren
Parteistellung zu (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N 1200). Diesem Umstand ist Rechnung
zu tragen. Der Vorinstanz ist es demnach versagt, die Eltern über den Ausgang
des Aufsichtsverfahrens zu informieren. Dies macht im Übrigen auch wenig Sinn,
zumal sich die getroffenen Aufsichtsmassnahmen vorderhand nicht  oder
zumindest nicht negativ  auf die Kinderbetreuung auswirken sollten und für die
Eltern daher nicht von Bedeutung sind. Hingegen wäre es zulässig, den
anzeigenden Personen mitzuteilen, dass den Anzeigen mittels Anordnung von
Auflagen Folge gegeben wurde. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in
diesem Punkt als begründet.

6.5 Um Klarheit über die Organisation
der Trägerschaft zu schaffen, kann vom Beschwerdeführer hingegen verlangt
werden, der Aufsichtsbehörde ein aktualisiertes Organigramm zuzustellen. Dies wird
praxisgemäss im Rahmen der Bewilligungsverlängerung ebenfalls verlangt (vgl. Aufsichtsbericht
vom 15. März 2013, S. 7).

7. Zu prüfen bleibt, ob die
Aufsichtsmassnahmen  wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht 
unverhältnismässig sind. Die verfügten Auflagen haben dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
zu genügen und damit geeignet und erforderlich zu sein, den im öffentlichen
Interesse liegenden Zweck zu erreichen. Der Zweck muss in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der privaten Institution auferlegt
werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete
mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Der Eingriff darf in
sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht
einschneidender sein als notwendig (vgl. statt vieler BGE 126 I 112 E. 5b). In
Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sieht Art. 20 PAVO
ein abgestuftes System von Aufsichtsmassnahmen vor, wobei der Widerruf der Bewilligung
die ultima ratio darstellt (Urteil des Bundesgerichts 5A_337/2012 vom 14. Mai
2012, zusammengefasst in: ZKE 2012, S. 339). Die Vorinstanz hat aufgrund der
festgestellten Mängel der KiTa bzw. dem Träger Auflagen i.S.v. Art. 20 PAVO
erteilt. Der Beschwerdeführer legt mit keinem Wort dar, welche milderen Sanktionen
vorliegend in Frage kämen und solche sind nicht ersichtlich. Im Hinblick auf
das Wohl der Säuglinge und Kinder dürfen im Übrigen hohe Anforderungen an die
Betreuungs- und Leitungspersonen von Heimen gestellt werden (Urteil des
Bundesgerichts 5A_904/2011 vom 14. Mai 2012, E. 3.4.2). Eine Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips liegt im Ergebnis nicht vor.

8. Im Ergebnis erweist sich die
Beschwerde in Bezug auf die Adressliste als begründet, weshalb Ziffer 7.8 der Verfügung
des Amtes für Soziale Sicherheit vom 5. April 2016 aufzuheben ist. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Kosten des Verfahrens werden
gemäss Art. 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) i.V.m. Art. 106
- 109 ZPO (Schweizerische Zivilprozessordnung, SR 272) nach dem Ausgang des
Verfahrens auferlegt. Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Anträgen nur zu
einem sehr geringen Teil durch. Es rechtfertigt sich daher, dem
Beschwerdeführer die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vollumfänglich zu überbinden.
Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden
in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen. Es besteht kein Anlass, von dieser Regelung abzuweichen.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen:
Ziff. 7.8 der angefochtenen Verfügung des Departements des Innern vom
5. April 2016 wird aufgehoben.

2.Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

3.Für den Ersatz für die operative
Leitung der KiTa gemäss Ziff. 7.6 der angefochtenen Verfügung wird eine
Nachfrist gesetzt bis 31. März 2017.

4.Für die Vorlage der definitiven Coaching-Vereinbarung
gemäss Ziff. 7.7 der angefochtenen Verfügung wird eine Nachfrist gesetzt bis am
31. Oktober 2016.

5.Der Beschwerdeführer hat die
Verfahrenskosten vor dem Verwaltungsgericht von CHF 1500.00 zu zahlen.

6.Es werden keine Parteientschädigungen
ausgerichtet.

Rechtsmittel:Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht werden
(Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der
Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die
Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.
Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman