so_gerichte · VWBES.2016.370 · 2016-12-19 · de
Entzug der Berufsausübungsbewilligung


Verwaltungsgericht

Urteilvom19. Dezember 2016

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwalt Tomas
Poledna,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern

Beschwerdegegner

betreffendEntzug
der Berufsausübungsbewilligung

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Dr. med. A.___ (geb. [...] 1951,
nachfolgend Beschwerdeführer genannt) besitzt das eidgenössische Arztdiplom und
verfügt seit dem 12. Februar 1996 über die Bewilligung zur Berufsausübung
als Arzt im Kanton Solothurn. Er ist Inhaber einer Praxis für Dermatologie und
Venerologie in [...].

2. Nach Gewährung des rechtlichen
Gehörs verfügte das Departement des Innern (nachfolgend DdI genannt) am
14. September 2016 gegenüber dem Beschwerdeführer den Entzug der Bewilligung
zur selbstständigen Berufsausübung. Es begründete den Entzug der Bewilligung
zusammengefasst mit dem Wegfall der Vertrauenswürdigkeit und der körperlichen
und geistigen Gewähr f. eine einwandfreie Berufsausübung. Im Hinblick auf die
Vertrauenswürdigkeit wurde namentlich Bezug genommen auf ein eingestelltes
Strafverfahren, zu zwei von der Ombudsstelle der Ärztegesellschaft weitergeleiteten
Beanstandungen und zu verschiedenen finanziellen Problemen. Unter dem Gesichtspunkt
der körperlichen und geistigen Gewähr thematisierte das DdI neben dem
schlechten Gesundheitszustand aufgrund einer Krebserkrankung auch den nicht
vorhandenen Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung sowie die erhebliche
und wiederholte Verletzung von Mitwirkungspflichten im vorliegenden Verfahren.

3. Gegen diese Verfügung wandte sich
der Beschwerdeführer, v.d. Rechtsanwalt Tomas Poledna, mit Beschwerde vom 3. Oktober
2016 an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Rechtsbegehren:

alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

4. Mit Vernehmlassung vom
25. Oktober 2016 nahm das DdI Stellung zur Beschwerde und schloss auf
deren Abweisung unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.

5. In seiner Replik vom
10. November 2016 hielt der Beschwerdeführer an seinen gestellten Anträgen
und gemachten Ausführungen fest und bestritt die Ausführungen des DdI.

6. Mit Duplik vom 23. November 2016
äusserte sich das DdI nochmals zur Sache.

7. Mit verfahrensleitender Verfügung
vom 24. November 2016 wurde die Staatsanwaltschaft Solothurn ersucht,
bestimmte Akten einzureichen. Mit Eingaben vom 30. November 2016 und 13. Dezember
2016 wurden die Unterlagen eingereicht. Sie wurden den Parteien zur Kenntnis
gebracht.

8. Mit Eingabe vom 2. Dezember
2016 nahm der Beschwerdeführer erneut Stellung.

9. Für die Ausführungen der Parteien
wird auf die Akten verwiesen; Soweit erforderlich, ist im Folgenden darauf
einzugehen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht
zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS
125.12). Dr. med. A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und
damitzur Beschwerdelegitimiert.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Die Bewilligungsvoraussetzungen
zur Berufsausübung als Medizinalperson sind abschliessend im Bundesgesetz über
die universitären Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) geregelt (vgl. § 23 Abs. 1
Gesundheitsgesetz [GesG, BGS 811.11]). Die selbstständige Tätigkeit als Arzt
oder Ärztin bedarf einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie
ausgeübt wird (Art. 34 MedBG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die
gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art.
36 Abs. 1 lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr
für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Die
Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte
verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG).

2.2 Selbstständig tätige Arztpersonen
haben sich zudem an die in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten zu halten,
deren Verletzung durch Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43 MedBG sanktioniert
werden kann. Die Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die
Berufspflichten nach Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen
universitären Medizinalberuf selbstständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben
den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten
überschneidet sich teilweise mit den Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit
zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und gravierende Verletzung von
Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b
MedBG zerstört werden. Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss
aber nicht aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 4.2 f.; 2C_504/2014 vom 13. Januar
2015, E. 3.3).

Mit den Disziplinarmassnahmen nach
Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der selbstständigen
beruflichen Tätigkeit retrospektiv sanktioniert werden. Dies gilt auch für das
disziplinarische Verbot der selbstständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1
lit. d und e MedBG: Es kann nur ausgesprochen werden, wenn Berufspflichten,
Vorschriften des MedBG oder zugehörige Ausführungsvorschriften verletzt worden
sind. Im Gegensatz dazu stellt der Entzug der Bewilligung zur selbstständigen
Berufsausübung nach Art. 38 MedBG eine prospektive Massnahme dar, weshalb er
auch als «Sicherungsentzug» bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin, in:
Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar, 2009, N 4 zu Art. 38 MedBG). Die
Unterscheidung zwischen Disziplinar- und Administrativmassnahmen kommt
beispielsweise auch im Anwaltsrecht vor (vgl. BGE 137 II 425 E. 7.2 S. 429;
zitiert aus: Urteil des Bundesgerichts 2C_504/2014 vom 13. Januar 2015, E.
3.3).

Ein (disziplinarisches) Verbot der
selbstständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf
dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbstständigen
Berufsausübung ausser Kraft (Art. 45 MedBG). Demgegenüber wirkt der Entzug der
Bewilligung nach Art. 38 MedBG nur in dem Kanton, in dem sie ausgestellt wurde.
Zudem hat der Entzug der Bewilligung keine zeitliche Wirkung: Sofern die
Voraussetzungen nach Art. 36 Abs. 1 und 2 MedBG erfüllt sind, kann erneut eine
Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung erteilt werden; dies allerdings
nur, wenn kein Verbot nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG wirksam ist (Urteil
des Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 4.3)

2.4 Die Vorinstanz differenziert in
der Begründung des angefochtenen Entscheids nur ungenügend zwischen dem Entzug
der Berufsausübungsbewilligung einerseits und dem Verbot der selbstständigen
Berufsausübung andererseits. Vorliegend wurde der Entzug der Bewilligung im
Rahmen eines Verfahrens angeordnet das ursprünglich als Disziplinarverfahren
eröffnet, dann aber mit Zwischenverfügung vom 20. Juni 2016 auf ein Verfahren
um Entzug der Berufsausübungsbewilligung ergänzt worden war. Ein
Disziplinarentscheid liegt mit der angefochtenen Verfügung gerade nicht vor. Das
Dispositiv ist diesbezüglich klar und eindeutig. Die Unterscheidung ist u.a.
bedeutsam, weil eine Disziplinarmassnahme im Beschwerdefall - insbesondere aus
Verhältnismässigkeitsgründen - durch eine mildere Massnahme ersetzt werden
kann. Diese Möglichkeit besteht bei Fehlen der Bewilligungsvoraussetzungen nach
Art. 36 Abs. 1 und 2 MedBG nicht, wie aus dem Wortlaut und der systematischen
Stellung von Art. 38 MedBG hervorgeht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_879/2013
vom 17.06.2014, E. 4.6). Für die Verhältnismässigkeitsprüfung in der
angefochtenen Verfügung besteht vorliegend kein Raum. Nachfolgend ist zu
prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Recht die Bewilligung zur
selbstständigen Berufsausübung als Arzt nach Art. 38 MedBG entzogen hat.

3.1 Die Vorinstanz erachtet die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers aufgrund verschiedener Aspekte als
nicht gegeben. Der Begriff «vertrauenswürdig» wird in der Botschaft vom 3.
Dezember 2004 zum MedBG (BBl 2005 173, Ziff. 2.6 S. 226 zu Art. 36 E-MedBG) mit
«gut beleumdet bzw. allgemein vertrauenswürdig» präzisiert. Mit dem Begriff des
Leumunds ist die Ehrenhaftigkeit der Medizinalperson angesprochen (Urteil des
Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014 E. 4.4). Dieser Aspekt der
Vertrauenswürdigkeit gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG steht hier nicht im Vordergrund.
Was mit «allgemein vertrauenswürdig» gemeint ist, muss mit Blick auf den
massgeblichen Kontext, hier also die öffentliche Gesundheit, ermittelt werden.
Dieser Kontext besteht im Kern aus gesundheitspolizeilichen Anliegen, geht aber
etwas weiter. Denn der Schutzzweck des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit
besteht nicht nur im (unmittelbaren) Wohl der einzelnen Patientinnen und
Patienten, sondern auch darin, deren kollektives Vertrauen zu rechtfertigen und
zu erhalten. Das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten ist daher
nicht auf die Heilbehandlung als solche beschränkt (Urteile 2C_879/2013 vom 17.
Juni 2014 E. 4.4; 2C_504/2014 vom 13. Ja­nuar 2015, E. 3.4). Umgekehrt
kann nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit
herangezogen werden, sondern nur jenes, das einen Bezug zur selbstständigen
Tätigkeit im medizinischen Sektor aufweist. Die Ausübung dieser Tätigkeit setzt
voraus, dass der Bewilligungsinhaber bzw. Gesuchsteller in der Lage ist, einen
Praxisbetrieb zu führen und dafür die Verantwortung zu tragen. Deswegen ist für
die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit auch jenes Verhalten massgeblich,
welches mit den unternehmerischen Funktionen im Zusammenhang steht, soweit es
Auswirkungen auf das öffentliche Gesundheitswesen haben kann (Urteil des Bundesgerichts
2C_879/2013 vom 17.06.2014, E. 4.4).

3.2 Nach der Rechtsprechung sind an
die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG hohe Anforderungen
zu stellen (Urteile 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014 E. 4.5; 2C_68/2009 vom
14. Juli 2009 E. 2.3). Wie in vergleichbaren Fällen, so etwa der Löschung aus
dem kantonalen Anwaltsregister (Art. 9 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000
über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [Anwaltsgesetz, BGFA; SR
935.61]) ist auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit
massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der betreffenden Person
zu berücksichtigen ist (Urteile 2C_165/2011 vom 24. Juni 2011 E. 6.3;
2C_860/2010 vom 2. März 2011 E. 3.2.3; 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 7.1; zitiert
aus: Urteil des Bundesgerichts 2C_504/2014 vom 13. Januar 2015, E. 3.5).

Praxisgemäss muss zudem die
Vertrauenswürdigkeit nicht nur im Verhältnis des Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers)
zu den Patienten, sondern auch zu den Behörden erfüllt sein (Urteile
2C_389/2012 vom 12. November 2012 E. 7.1; 2C_57/2010 vom 4. Dezember 2010 E.
5.3; 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 5; 2C_191/2008 vom 24. Juni 2008 E. 5.2;
2C_58/2008 vom 14. April 2008 E. 2.3). Im Zusammenhang mit Medizinalberufen ist
in erster Linie erforderlich, dass die Vertrauenswürdigkeit im Verhältnis zu
den Gesundheitsbehörden bejaht werden kann. Dagegen sind Probleme mit anderen
Behörden wie etwa Steuerämtern - vorbehältlich strafbaren Verhaltens - für die
Vertrauenswürdigkeit hier von geringerer Relevanz (Urteil 2C_879/2013 vom
17. Juni 2014 E. 4.5; zitiert aus: Urteil des Bundesgerichts 2C_504/2014
vom 13. Januar 2015, E. 3.5)

3.3. Die Vorinstanz führte in der
angefochtenen Verfügung aus, die Strafuntersuchung der Staatsanwaltschaft des
Kantons Solothurn gegen den Beschwerdeführer wegen einfacher Körperverletzung
und Beschimpfung zum Nachteil von B.___ sei eingestellt worden. Die von der
Ombudsstelle der Ärztegesellschaft vorgebrachten Rügen würden sich auf
Unregelmässigkeiten in der Rechnungsstellung und ein fragwürdiges Inkassoschreiben
beziehen. Sie tangierten jedoch nicht die elementaren Regeln der ärztlichen
Kunst, welche die Vertrauenswürdigkeit als Ganzes in Frage stellen würden. Der
Beschwerdeführer führe selber an, dass er mit erheblichen wirtschaftlichen Problemen
zu kämpfen habe. So habe er nicht einmal seine Krankenkassenprämie bezahlen
können und sei mit einer Leistungssperre belegt worden. Auch verfüge er weder
über eine Lebensversicherung noch über eine Pension und werde aufgrund seiner
Erkrankung bis Oktober 2016 kein Einkommen erzielen. Als Folge der
«nachhaltigen ökonomischen Zerstörungskraft» seines ersten Tumors im Jahr 1993
und somit «aus schierer Not» habe er in Form seiner Angehörigen «nur schlecht
geschultes Personal» anstellen können. Ferner werde der Umzug in eine neue
Praxislokalität erfahrungsgemäss Kosten von CHF 200000.00 verursachen.
Insgesamt würden die gravierenden wirtschaftlichen Probleme des Beschwerdeführers
Zweifel an dessen Vertrauenswürdigkeit als selbstständig erwerbender Arzt erwecken.
So sei insbesondere zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer keine Vorsorge
getroffen und sich nicht gegen Risiken wie Erwerbsausfall und Invalidität abgesichert
habe. Auch sei nicht von der Hand zu weisen, dass die «schiere Not» dazu führen
könne, Rechnungsstellung und Inkassohandlungen mit besonderem Nachdruck und zuweilen
auf fragwürdige Weise zu betreiben. Die geschilderten wirtschaftlichen Probleme
seien zwar geeignet, die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in Zweifel
zu ziehen; für einen gänzlichen Wegfall der Vertrauenswürdigkeit würden sie
jedoch nicht ausreichen. Hinzu komme, dass der Beschwerdeführer inzwischen
AHV-rentenberechtigt sei und bei ausgewiesenem Bedarf auch Anspruch auf Ergänzungsleistungen
geltend machen könne.

In ihrer Vernehmlassung ergänzte die
Vorinstanz diesbezüglich, gemäss Strafbefehl vom 14. Dezember 2012 habe
sich der Beschwerdeführer der versuchten Erpressung schuldig gemacht, indem er
einen Mitarbeiter des Regionalen Arbeitsvermittlungszentrums unter Androhung
von ernstlichen Nachteilen dazu zu nötigen versucht habe, umgehend Taggelder an
einen seiner Patienten zu überweisen. Dieses strafbare Verhalten stehe
klarerweise im Zusammenhang mit seiner Berufsausübung. Dieses Strafverfahren
und auch die mittlerweile eingestellte Strafuntersuchung wegen einfacher
Körperverletzung zum Nachteil einer Patientin seien offenkundig geeignet, die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers zusätzlich zu vermindern. Weiter
ergänzte die Vorinstanz, der Beschwerdeführer sei mit Vorstandsbeschluss vom
20. März 2014 von der Ärztegesellschaft des Kantons Solothurn
ausgeschlossen worden, da er die Bussen für ein Standesverfahren nicht bezahlt
und auch die Jahresbeiträge nicht mehr entrichtet habe. Der Beschwerdeführer
habe sich somit auch innerhalb seines Standes vertrauensunwürdig verhalten.

3.4 Die von der Vorinstanz im Rahmen
ihrer Stellungnahme neu vorgebrachten Aspekte sind vorliegend ebenfalls zu berücksichtigen.
Bereits die Begründung der angefochtenen Verfügung ist ausführlich ausgefallen und
es geht daraus ohne weiteres hervor, aus welchen Gründen die Vorinstanz die
Bewilligung entzog. Der Vorinstanz ist es daher nicht versagt, im Rahmen der
Vernehmlassung gewisse Aspekte zu präzisieren. Neue tatsächliche Behauptungen
und Beweisurteil sind nach § 68 Abs. 3 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG; BGS
124.1) zulässig, entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers, der sich auf
das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren bezieht. Der Beschwerdeführer erhielt
Gelegenheit, seine Beschwerde in einem zweiten Schriftenwechsel zu ergänzen,
sodass ihm kein prozessualer Nachteil entstand. Das Verwaltungsgericht kann den
Sachverhalt, die Rechtslage und auch die Angemessenheit der Verfügung frei
überprüfen (vgl. § 67bisAbs. 2 VRG). Damit verfügt es über die
gleiche Kognition wie die Vor­instanz. Ein Verstoss gegen die
Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV, SR 101) ist nicht ersichtlich.

3.5 Der dem rechtskräftigen
Strafbefehl vom 14. Dezember 2012 zu Grunde liegende Sachverhalt tangiert
die medizinischen Kompetenzen des Beschwerdeführers zwar nicht, weist aber
dennoch einen Zusammenhang zu dessen ärztlicher Tätigkeit auf. Indem der
Beschwerdeführer ein Mitglied der regionalen Arbeitsvermittlungsbehörde in
einer Angelegenheit eines Patienten zu erpressen versuchte und dabei das
Patientenverhältnis offenlegte, überschritt er seine beruflichen Kompetenzen in
klarer Weise. Sein Fehlverhalten liess die persönliche Integrität vermissen,
welche vom Beschwerdeführer insbesondere aufgrund seiner beruflichen Position
als Arzt erwartet werden darf. Daran vermag auch der Umstand, dass sich der
Beschwerdeführer letztlich für einen Patienten einsetzen wollte, nichts zu
ändern. Sein Verhalten ist mit der Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften
Berufsausübung gemäss Art. 40 lit. a MedBG nicht vereinbar.

Gegen den Beschwerdeführer wurde ein weiteres
Strafverfahren wegen einfacher Körperverletzung, Beschimpfung, evtl. Betrug eröffnet,
welches ebenfalls einen Zusammenhang zu dessen Berufstätigkeit aufweist. Mit
Verfügung vom 8. November 2016 erfolgte zwar eine Teileinstellung
betreffend die beiden erstgenannten Straftatbestände, die mittlerweile
rechtskräftig ist. Ob eine Würdigung des laufenden Strafverfahrens mit der
Unschuldsvermutung vereinbar ist, kann vorliegend offen bleiben. Bereits durch
den Strafbefehl vom 14. Dezember 2012 erscheint die Vertrauenswürdigkeit
des Beschwerdeführers beeinträchtigt.

3.6 Was die beiden Meldungen der
Ombudsstelle der Gesellschaft der Ärztinnen und Ärzte des Kantons Solothurn
(GAeSO) betrifft, hält die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung dafür, deren
Rügen tangierten nicht die elementaren Regeln der ärztlichen Kunst, welche die
Vertrauenswürdigkeit als Ganzes in Frage stellen würden. In der Vernehmlassung
präzisierte die Vorinstanz, diese beiden Vorhaltungen, welche im Übrigen zur
Eröffnung des Disziplinarverfahrens geführt hätten, seien in die Gesamtwürdigung
eingeflossen. Soweit der Beschwerdeführer dazu ausführt, es handle sich um
einseitige Darstellungen der Ombudsstelle, kann ihm nicht gefolgt werden. Es
besteht aufgrund der umfangreichen Dokumentation kein Anlass, an der Richtigkeit
der Vorkommnisse zu zweifeln. Das in beiden Fällen dokumentierte Verhalten
betrifft zwar nicht das Erbringen medizinischer Leistungen als primäre Aufgabe
des Beschwerdeführers. In Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Praxis
ist für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit hingegen auch jenes Verhalten
massgeblich, welches mit den unternehmerischen Funktionen im Zusammenhang
steht, soweit es Auswirkungen auf das öffentliche Gesundheitswesen haben kann.
Vorliegend gerügt wurde von den betreffenden Patientinnen das Verhalten des
Beschwerdeführers in Bezug auf das Abrechnungswesen. Konkret wurden in beiden
Fällen nicht erbrachte Leistungen in Rechnung gestellt. Besonders negativ ins
Gewicht fällt, dass der Beschwerdeführer einer Patientin nach deren Reklamation
die Abänderung der Rechnung lediglich in Aussicht stellte, falls diese alles
selbst  und nicht der Versicherer  zahlen müsse. Dass sich der
Beschwerdeführer gar an die Krankenkasse wandte und diese schriftlich aufforderte,
den Eingriff als kosmetisch indiziert und damit als nichtleistungspflichtig zu
beurteilen, kann nicht angehen. Der Beschwerdeführer ist verpflichtet,
ausschliesslich die Interessen der Patientinnen und Patienten zu wahren und
unabhängig von finanziellen Vorteilen zu handeln (vgl. Art. 40 lit. e MedBG). Dass
es hin und wieder zu einem Fehler in der Rechnungsstellung kommt, ist
begreiflich und entschuldbar. Vom Beschwerdeführer hätte allerdings erwartet
werden dürfen, dass er, nachdem er auf die Fehler hingewiesen worden ist, diese
umgehend korrigiert, anstatt die Patientinnen zu beleidigen und im einen Fall die
Patientin «professioneller Bereicherungsversuche» zu bezichtigen. Das im
zweiten Fall aktenkundige Abmahnschreiben und auch die übrige aktenkundige
Korrespondenz des Beschwerdeführers mit den beiden Patientinnen lassen jeglichen
Anstand vermissen.

3.7 Der Beschwerdeführer führte in
seiner Stellungnahme vom 25. Mai 2016 sinngemäss aus, er könne aufgrund
von Steuerschulden im sechsstelligen Bereich ausstehende Krankenkassenprämien
im Umfang von CHF 30000.00 nicht bezahlen und sei folglich mit einer
Leistungssperre belegt worden. Darüber hinaus verfüge er weder über eine
Lebensversicherung noch über eine Pensionskasse. Er habe aufgrund finanzieller
Probleme bloss schlecht geschultes Personal in Form von Familienangehörigen. Ferner
werde der Umzug in eine neue Praxislokalität erfahrungsgemäss
CHF 200000.00 verursachen.

Aufgrund der geschilderten,
erheblichen finanziellen Probleme des Beschwerdeführers kommen Zweifel auf, ob der
Beschwerdeführer die Organisations- und Managementaufgaben im Rahmen seiner
Berufstätigkeit wahrnehmen kann (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. g, h und i MedBG).
Insofern sind sie in Übereinstimmung mit der Vorinstanz auch geeignet, das Vertrauen
in dessen sorgfältige Berufsausübung zu erschüttern (vgl. dazu Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2013.00389 vom 10. Juli 2013, E.
4.1.3.). Was die Krankenkassenprämien betrifft, ist insbesondere vor Augen zu
führen, dass mit ihnen zu einem grossen Teil Behandlungen in Arztpraxen
finanziert werden, wie sie der Beschwerdeführer ebenfalls anbietet. Aufgrund
der ausstehenden Zahlungen schadet der Beschwerdeführer letztlich dem schweizerischen
Gesundheitssystem, auf das er in seiner Rolle als Leistungserbringer genauso angewiesen
ist wie die restliche Bevölkerung. Schlecht geschultes Personal wirkt sich ebenfalls
auf das Funktionieren des Gesundheitswesens und damit indirekt auch auf das
Wohl der Patientinnen und Patienten aus (vgl. dazu Entscheid des Bundesgericht
2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 6.2.). Es ist jedenfalls nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz die finanziellen Probleme und deren direkte
Auswirkungen negativ in die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit einbezogen
hat.

3.8 Entsprechend der in E. 3.2
dargelegten bundesgerichtlichen Praxis muss die Vertrauenswürdigkeit nicht nur
im Verhältnis des Bewilligungsinhabers zu den Patienten, sondern auch zu den
Gesundheitsbehörden erfüllt sein. Die Vorinstanz führt in diesem Zusammenhang
aus, der Beschwerdeführer habe seine Mitwirkungspflichten im vorliegenden
Verfahren wiederholt und in erheblicher Weise verletzt. Die mit verfahrensleitender
Verfügung vom 18. Februar 2016 gestellte Frage zur Bereitschaft, sich bezüglich
körperlicher und geistiger Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung untersuchen
zu lassen, habe der Beschwerdeführer nicht explizit beantwortet. Sein
Verhalten, namentlich das Eingeständnis, dass er bis auf Weiteres nicht in der
Lage sein werde, seinen Beruf auszuüben, verbunden mit seiner telefonischen
Mitteilung, dass er eine Praxisinspektion ablehne und bis auf Weiteres keinen
Kontakt mehr wünsche, sei dahingehend zu interpretieren, dass er eine Untersuchung
ablehne bzw. für unnötig erachte. Er habe überdies keine Stellung genommen zur
Verfügung vom 20. Juni 2016, habe eine Praxisinspektion verweigert und den
Nachweis einer hinreichenden Haftpflichtversicherung nicht erbracht.

3.9 Grundsätzlich ist es im
Verwaltungsverfahren Sache der Behörde, den entscheidwesentlichen Sachverhalt
abzuklären (vgl. § 14 VRG). Gemäss § 26 Abs. 1 VRG sind die Parteien allerdings
verpflichtet, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken, soweit dies
nötig und zumutbar ist. In § 10 Vollzugsverordnung zum Gesundheitsgesetz (BGS
811.12) ist darüber hinaus festgehalten, dass die Bewilligungsinhaber und
Bewilligungsinhaberinnen verpflichtet sind, dem Gesundheitsamt jede Tatsache
mitzuteilen, die für die Bewilligung von Belang ist, wie Verlegung der Praxis,
Änderung von Räumlichkeiten für die Berufsausübung und Aufgabe der
Berufstätigkeit.

3.10 Keine Verletzung der
Mitwirkungspflicht ist ersichtlich, soweit der Beschwerdeführer zum möglichen
Entzug der Berufsausübungsbewilligung keine Stellung genommen hat. Er
verzichtete dadurch lediglich auf seinen Anspruch auf rechtliches Gehör. Ob in
der telefonischen Verweigerung der Praxisinspektion bzw. der ärztlichen Untersuchung
bereits eine Verletzung der Mitwirkungspflicht zu erblicken ist, kann offen
bleiben. Von der Vorinstanz wäre jedenfalls zu erwarten, dass sie sowohl die
Praxisinspektion als auch die ärztliche Untersuchung mittels Verfügung konkret anordnet,
was sie so nicht gemacht hat. Ungeachtet dessen beeinträchtigt die
Weigerungshaltung des Beschwerdeführers dessen Vertrauenswürdigkeit in gewisser
Weise. Den rechtsgenügenden Nachweis über eine abgeschlossene
Berufshaftpflichtversicherung erbrachte der Beschwerdeführer erst im Rahmen des
Rechtsmittelverfahrens. Er gesteht selbst ein, seine ihm obliegende Mitwirkungspflicht
wegen des verspäteten Nachweises verletzt zu haben. Im Übrigen wurde der
Beschwerdeführer bereits im Jahr 2011 mit einem befristeten Berufsausübungsverbot
sanktioniert, nachdem er es bereits damals trotz wiederholter Aufforderung
versäumt hatte, das Vorliegen einer ausreichenden Berufshaftpflichtversicherung
nachzuweisen. Entscheidend ist schliesslich, dass sich der Beschwerdeführer bis
anhin in Bezug auf die gegen ihn erhobenen Vorwürfe stets uneinsichtig zeigte
und jegliche Verfehlungen in Abrede stellte. Wie aus dem aktenkundigen
Schriftverkehr hervorgeht, zeigte der Beschwerdeführer kaum Bereitschaft, mit
dem Gesundheitsamt zusammenzuarbeiten. Vielmehr brachte er in seinen Eingaben,
bei denen er noch nicht anwaltlich vertreten war, eine gewisse Geringschätzung gegenüber
der Ärztegesellschaft und dem Gesundheitsamt zum Ausdruck. Nach dem Gesagten
hat die Vertrauenswürdigkeit auch im Verhältnis zu den Gesundheitsbehörden als
beeinträchtigt zu gelten.

4.1 Die Vorinstanz bezweifelt, dass
der Beschwerdeführer physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie
Berufsausübung bietet. Was die Tumorerkrankung im Rachen- und Kehlkopfbereich
betrifft, geht aus dem vom Beschwerdeführer ins Recht gelegte ärztliche Zeugnis
vom 26. September 2016 hervor, dass nach der Operation des Kehlkopfes am
17. Mai 2016 habe entschieden werden können, dass dem Beschwerdeführer keine
schwerwiegende Behandlung mit Arbeitsunfähigkeit bevorstehe. Der
Beschwerdeführer sei in seinem angestammten Beruf 100% gut arbeitsfähig.
Demnach sind momentan keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche Zweifel an der physischen
Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung erwecken. Auch die Vorbringen der
Vorinstanz in Bezug auf den psychischen Gesundheitszustand erweisen sich als
nicht stichhaltig: Einzuräumen ist zwar, dass die Eingaben des
Beschwerdeführers teilweise unklar und sogar wirr formuliert sind. Dieser
Umstand und auch die weiteren, von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang ins
Feld geführte Indizien reichen jedoch nicht aus, um dem Beschwerdeführer die psychische
Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung abzusprechen.

Wie die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung selbst ausführt, hätte sie den allfälligen Wegfall der
körperlichen und geistigen Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung durch
eine objektive Untersuchung bzw. ein fachärztliches Gutachten belegen müssen.
Momentan ist demnach nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer physisch und psychisch
keine Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet. Eine nähere Prüfung
durch das Verwaltungsgericht erübrigt sich allerdings bei der vorliegenden
Sachlage.

5. Aufgrund der Gesamtheit der
erläuterten Verfehlungen und gravierenden Verletzungen gewisser Berufspflichten
ist mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht zu beanstanden,
dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit nicht mehr
attestiert und ihm die Bewilligung zur selbstständigen Tätigkeit als Arzt entzogen
hat.

6. Zu prüfen bleibt, ob der Bewilligungsentzug
verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine
Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und
erforderlich sowie für die betroffene Person zumutbar sein muss (BGE 139 I 218
E. 4.3 S. 224). Der Zweck, welcher Art. 36 und 38 MedBG zugrunde liegt,
besteht hauptsächlich im Schutz der Patientinnen und Patienten, mittelbar aber
auch im Schutz des Gesundheitssystems, weil die Qualität der Leistungserbringer
(zusammen mit anderen Faktoren) die Effizienz des Systems sicherstellt (vgl.
auch Dumoulin, a.a.O., N. 4 zu Art. 38 MedBG, zitiert aus: Urteil des
Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 7.2.).

Der Entzug der Bewilligung zur
selbstständigen ärztlichen Tätigkeit ist offensichtlich geeignet, das
Regelungsziel zu erreichen. Durch die Massnahme werden Patienten und
Patientinnen insbesondere vor jenen Verfehlungen geschützt, die sich der Beschwerdeführer
als Unternehmer hat zuschulden kommen lassen. Zudem wird damit ein
(weitergehender) Schaden am Ansehen des Gesundheitssystems verhindert (Urteil
des Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 7.2.1.).

Was die Erforderlichkeit der Massnahme
betrifft, hat der Gesetzgeber diese Frage vorab entschieden: Anders als im
Bereich der Disziplinarmassnahmen, in dem ein Verbot der selbstständigen Berufsausübung
befristet oder definitiv und diesfalls beschränkt auf ein Tätigkeitsgebiet
ausgesprochen werden kann (vgl. Art. 43 MedBG), sieht das Gesetz im Fall des
Fehlens von Bewilligungsvoraussetzungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
kein milderes Mittel als den (definitiven) Bewilligungsentzug vor (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_389/2012 vom 12. November 2012 E. 7.2; vgl. auch Martin Brunnschwiler,
Bewilligungspflicht und Bewilligungserteilung, in: Das neue
Medizinalberufegesetz [MedBG], 2008, S. 72; Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum
Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 Ziff. 2.6 S. 228 zu Art. 38 E-MedBG; a.M. Dumoulin,
a.a.O., N. 15 zu Art. 38 MedBG).

Das Element der Vertrauenswürdigkeit
ist distinkt: Entweder sie ist gegeben, oder sie fehlt bzw. ist abhanden gekommen.
Die Pflicht zur Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips beschränkt sich im
Rahmen von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG darauf, die Vertrauenswürdigkeit (bzw.
die Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung) nicht leichtfertig zu
verneinen. Für die Anordnung einer Auflage als mildere Massnahme im Vergleich
zum Bewilligungsentzug gibt es keine gesetzliche Grundlage (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 7.2.2.).

Der Entzug der Bewilligung ist auch
zumutbar, denn das öffentliche Interesse am Schutz der Patientinnen und
Patienten und an einem intakten Gesundheitswesen ist höher zu gewichten als das
private Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin als selbstständig tätiger
Arzt praktizieren zu dürfen. Die Verfehlungen des Beschwerdeführers sind so
gravierend, dass er den Eingriff zu dulden hat. Zu beachten ist, dass der
65-jährige Beschwerdeführer mittlerweile AHV-rentenberechtigt ist, wodurch die
mit dem Entzug der Berufsausübungsbewilligung verbundene Härte abgemildert ist.
Dem Beschwerdeführer ist es zudem möglich, seine ärztliche Tätigkeit allenfalls
in einem Anstellungsverhältnis auszuüben (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_879/2013 vom 17. Juni 2014, E. 7.2.3). Der Bewilligungsentzug erweist sich
demnach als verhältnismässig.

7.1 Auch das Eventualbegehren des
Beschwerdeführers, die Sache zur Neubeurteilung und zu neuem Entscheid an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, ist abzuweisen. Da es dem Beschwerdeführer
an der erforderlichen Vertrauenswürdigkeit mangelt, kommt nur ein
Bewilligungsentzug in Frage. Weitere Sachverhaltsabklärungen sind obsolet. Im
Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie
vollumfänglich abzuweisen ist.

7.2 Bei diesem Ausgang hat der
Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1000.00
zu tragen. Da der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen
ist, hat er auch keinen Anspruch auf die beantragte Parteientschädigung.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.A.___ hat die Kosten des Verfahrens
vor Verwaltungsgericht von CHF 1000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige
Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.
Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman