so_gerichte · VWBES.2018.184 · 2018-07-06 · de
Mobbing am Arbeitsplatz


Urteilvom6. Juli 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwältin Corinne Saner,

Beschwerdeführer

gegen

1.    Personalamt
des Kantons Solothurn

2.C.___,
vertreten durchD.___

Beschwerdegegner

betreffendMobbing
am Arbeitsplatz

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Mit Eingabe vom 2. März 2018 reichte A.___,
der vom Kanton als Beamter beschäftigt wird, beim Personalamt eine Anzeige
wegen Mobbings am Arbeitsplatz ein. Er beantragte dem Personalamt, dem
Regierungsrat den Antrag auf Einsetzung einer ausserkantonal besetzten
Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen
Untersuchung nach § 235 Abs. 2 des Gesamtarbeitsvertrags (GAV; BGS 126.3) zu
unterbreiten. Weiter sei festzustellen, dass A.___ an seinem Arbeitsplatz in [...]
Mobbing ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und
möglichen weiteren Personen. Zur Verhinderung gegenwärtigen und zukünftigen
Mobbings seien die notwendigen personalrechtlichen Massnahmen gegen die
Verursacher des Mobbings anzuordnen. Die sich aus dem Mobbing ergebenden
benachteiligenden Anordnungen seitens des Arbeitgebers seien auf den
nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch ab Beginn der Legislatur 2021, zu
beseitigen und A.___ wieder mit einer Aufgabe als [...] zu betrauen.

2. Das Personalamt erachtete die Anzeige
wegen Mobbings in seiner Verfügung vom 20. April 2018 als offensichtlich
unbegründet, weshalb es ihr keine Folge gab. Als Rechtsmittel gegen diese
Verfügung wurde die Beschwerde ans Verwaltungsgericht genannt.

3. Mit Eingabe vom 7. Mai 2018 gelangte A.___,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Corinne Saner, ans Verwaltungsgericht und
beantragte, die Verfügung des Personalamts sei aufzuheben. Er ersuchte darum,
dem Regierungsrat den Antrag zur Einsetzung einer ausserkantonal besetzten
Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen
Untersuchung gemäss § 235 Abs. 2 GAV zu unterbreiten. Die
Untersuchungskommission sei mit der Abklärung des Sachverhalts zur Frage zu
beauftragen, ob der Beschwerdeführer an seinem Arbeitsplatz in [...] Mobbing
ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und möglichen
weiteren Personen.

4. Das Personalamt beantragte am 4. Juni
2018 die Abweisung der Beschwerde und äusserte sich zur amtsinternen
Unterschriftenregelung.

5. Mit Verfügung vom 5. Juni 2018 teilte
das Verwaltungsgericht den Beteiligten mit, es sei vorgesehen, das Verfahren
vorerst auf die Frage zu beschränken, ob das Verwaltungsgericht in der
Angelegenheit zuständig sei.

6. Das Personalamt und der
Beschwerdeführer nahmen am 18. bzw. 19. Juni 2018 entsprechend Stellung. Beide
Parteien gingen sinngemäss von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus.
Anstellungsbehörde sei der Regierungsrat, weshalb dieser nicht als Beschwerdeinstanz
in Frage komme. Der Beschwerdeführer stellte den Eventualantrag, die Beschwerde
der zuständigen Stelle zu überweisen, welche sie unter Berücksichtigung der
Ausstandsregeln zu behandeln habe.

II.

1. Die entsprechend der
Rechtsmittelbelehrung erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Verwaltungsgericht wurde innert der durch das Wochenende verlängerten
Rechtsmittelfrist rechtzeitig (§ 9, § 67 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG,
BGS 124.11) und nach den Vorschriften des Gesetzes schriftlich und mit Anträgen
und Begründung versehen (§ 68 VRG) eingereicht. Der Beschwerdeführer ist durch
die angefochtene Verfügung, welche ihn bzw. seine Anzeige betrifft, besonders
berührt und hat, da seiner Anzeige keine Folge gegeben wurde, ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (§ 12 VRG). Er ist
damit zur Beschwerde legitimiert. Fraglich ist aber, ob das Verwaltungsgericht
zuständige Beschwerdeinstanz ist.

2. Nach § 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz
gilt dieses Gesetz für das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und für den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen, soweit es nicht spezielle Bestimmungen
anderer Gesetze vorbehält. Verwaltungssachen sind die durch die zuständigen
Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden in Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen öffentlichen Rechts zu behandelnden und zu entscheidenden
Angelegenheiten (§ 2 VRG). Nach § 5 VRG handeln die Verwaltungs- und
Verwaltungsgerichtsbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Sie prüfen diese von
Amtes wegen.

2.1 Entschieden hat das kantonale
Personalamt als Behörde in Anwendung kantonalen öffentlichen Rechts, nämlich
des Gesamtarbeitsvertrages (GAV), welcher das Dienstrecht zwischen dem Kanton
und seinen Beamten und Angestellten ergänzend zum Staatspersonalgesetz regelt.
Es handelt sich somit, was unbestritten ist, um eine Verwaltungssache im Sinne
des VRG, welche von einer kantonalen Behörde behandelt wurde.

2.2 Nach § 49 Abs. 1 des Gesetzes über
die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) beurteilt das Verwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden
des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales
Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist
und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. § 50 Abs. 1 GO
schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen Verfügungen und
Entscheide des Kantonsrates, ausgenommen in Disziplinarsachen und bei Auflösung
von Anstellungsverhältnissen. In § 50 Abs. 2 wird die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zudem gegen bestimmte Verfügungen und Entscheide
des Regierungsrates ausgeschlossen, wobei dienstrechtliche Entscheide nicht im
Ausnahmekatalog enthalten sind.

2.3 Das VRG sieht in § 29 zum
Instanzenzug vor, dass Verfügungen und Entscheide durch Beschwerde an die
nächsthöhere Verwaltungsbehörde bis zum zuständigen Departement und danach ans
Verwaltungsgericht weitergezogen werden können, soweit nicht ein anderes
Rechtsmittel, insbesondere die Beschwerde an den Regierungsrat, zulässig ist. §
29 VRG lautete in seiner Fassung bis 31. Dezember 2008 wie folgt: «Verfügungen
und Entscheide können durch Beschwerde an die nächsthöhere Verwaltungsbehörde
weitergezogen werden, soweit nicht ein anderes Rechtsmittel, insbesondere die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zulässig ist». Grund für die Revision war damals
die Anpassung des öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzes an die Vorgaben des
Bundesrechts (Rechtsweggarantie/Bundesgerichtsgesetz). In seiner damaligen
Botschaft hatte der Regierungsrat zu § 29 VRG u.a. festgehalten: «Zudem ist §
29 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes entsprechend der heute bestehenden
Rechtslage neu zu fassen, indem das Ende des verwaltungsinternen Rechtsweges
beim Departement zur Regel erhoben wird, mit der Möglichkeit, gegen die
Departementalverfügung an das Verwaltungsgericht zu gelangen» (RRB Nr.
2008/1041 vom 10. Juni 2008, Ziff. 3.3.1 S. 13). Und zum ebenfalls per 1.
Januar 2009 revidierten § 49 GO hat der Regierungsrat im Jahr 2008 ausgeführt:
Die Generalklausel ist im Zusammenhang mit dem anzupassenden § 29 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes zu sehen, wonach der Rechtsweg in
Verwaltungssachen in der Regel verwaltungsintern letztinstanzlich an das
Departement und danach an das Verwaltungsgericht führt».

Diese Ausführungen zeigen den Willen des
Gesetzgebers anlässlich der massgeblichen Revision der Verfahrensbestimmungen
zum öffentlich-rechtlichen Rechtsmittelweg: Das Verwaltungsgericht sollte nicht
direkt über Verfügungen von Ämtern zu befinden haben, sondern über
Departementsentscheide oder solche des Regierungsrats. Zuerst sollte die
verwaltungsinterne Verwaltungsrechtspflege zum Zuge kommen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, 7. Aufl., N
1179 ff.). Das entspricht dem heute üblichen Instanzenzug im öffentlichen
Recht, sei es beim Bund oder bei andern Kantonen. Eine Vereinfachung oder
Beschleunigung des Instanzenzugs wird zuweilen dadurch erreicht, dass einzelnen
Ämtern gesetzlich erlaubt wird, im Namen des übergeordneten Departementes zu
entscheiden, nicht jedoch dadurch, dass gegen eine Verfügung eines Amtes oder
einer Abteilung direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig erklärt wird.

Nichts Anderes kann für das vorliegende
Verfahren gelten: Es ist gesetzlich nicht vorgesehen, dass eine Verfügung des
Personalamts, die nach interner Organisation zudem nicht vom Amtschef, sondern
vom zuständigen Abteilungsleiter unterzeichnet wurde, direkt beim
Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist demnach nicht zur
Beurteilung der streitigen Verwaltungssache zuständig.

3.1 Gegenstand des anhängigen Verfahrens
sind Mobbingvorwürfe des Beschwerdeführers gegenüber seinem direkten
Vorgesetzten. Im Staatspersonalgesetz (StPG; BGS 126.1) finden sich dazu keine
einschlägigen Bestimmungen. Unter dem Titel «Schutz vor Mobbing» wurden indes
im GAV in §§ 224 ff. insbesondere die Definition von Mobbing,
Verhaltensmassnahmen wie auch das Verfahren festgelegt. § 234 GAV sieht vor,
dass von Mobbing betroffene Personen das Recht haben, innerhalb von drei
Monaten seit der letzten als Mobbing empfundenen Handlung bei der
Anstellungsbehörde oder beim Personalamt schriftlich Anzeige zu erstatten. Wird
die Anzeige bei der Anstellungsbehörde eingereicht, leitet diese sie an das
Personalamt weiter. Nach § 235 GAV gibt das Personalamt offensichtlich
unbegründeten Anzeigen in Form einer Verfügung keine Folge; dieser Entscheid
kann nach § 237 GAV angefochten werden (Abs. 1). In den anderen Fällen setzt
der Regierungsrat auf Antrag des Personalamtes eine Untersuchungskommission ein
(Abs. 2).

3.2 Der Beschwerdeführer ist diesen
Vorgaben folgend mit Anzeige ans Personalamt gelangt, woraufhin dieses im Sinn
von § 235 Abs. 1 GAV entschieden und der Anzeige keine Folge geleistet hat. Die
in § 235 Abs. 1 Satz 2 GAV enthaltene Regel zur Anfechtbarkeit, für welche auf
§ 237 verwiesen wird, ist als Hinweis auf die gesetzliche Regelung des
Beschwerderechts zu verstehen, da eine Bestimmung im GAV gesetzliche Regeln
nicht abzuändern vermag (vgl. auch § 3 Abs. 2 und 3 GAV). Folgerichtig ist §
237 GAVkursivgedruckt, was nach § 3 Abs. 4 GAV bedeutet, dass es sich
um eine Bestimmung handelt, die von Gesetzes wegen gilt. Verwiesen wird in der
Überschrift denn auch explizit auf § 53 des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS
126.1), dessen Inhalt in Absatz 1 wiedergegeben wird, allerdings in einer
Fassung, wie sie nie wörtlich Gesetz war.

3.3.1 § 237 Abs. 1 GAV lautet wie folgt:
«Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur
sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim
Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber Anstellungsbehörde
ist. Dessen Entscheid kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden
(§ 49 lit. a Ziff. 1 GO; BGS 125.12)». In Abs. 2 wird geregelt, dass gegen
Entscheide des Kantonsrates über die Auflösung des Anstellungsverhältnisses
nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a StPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht zulässig sei, und in Abs. 3, dass das Verfahren vor erster
Instanz und das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat kostenlos sind. Die
Bestimmung blieb seit Einführung des GAV bis heute unverändert.

3.3.2 § 53 StPG lautete zur Zeit der
Einführung des GAV (am 1. Januar 2005) wie folgt:

1Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht
vermögensrechtlicher Natur sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung.
Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht
selber Anstellungsbehörde ist. Im Übrigen richtet sich der Rechtsschutz nach
dem Gesetz über die Gerichtsorganisation.

2Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses
nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann innert 30 Tagen mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.

3Das erstinstanzliche Verfahren und das Beschwerdeverfahren
vor dem Regierungsrat sind kostenlos.

4Der Rechtsschutz zivilrechtlicher Anstellungsverhältnisse
richtet sich nach dem Zivilrecht.

§ 49 Abs. 1 lit. a GO lautete damals
unter dem Marginale «Verwaltungsgerichtsbeschwerde» wie folgt:

1Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen
Verfügungen und Entscheide:

a)         des Regierungsrates über:

1. den Vollzug der
Gesetzgebung über das Staatspersonal (§ 53 StPG)

Seit 1. August 2005, dem Zeitpunkt der
Einführung der selbständigen Gerichtsverwaltung, enthält § 53 StPG einen
zusätzlichen Absatz 1bis, wonach Verfügungen des Personalamtes nach
§ 19 Absatz 4 (Satz 2) zunächst bei der Gerichtsverwaltungskommission und
danach beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Entsprechend erhielt
auch § 49 Abs. 1 GO einen zusätzlichen Buchstaben abis.

Per 1. Januar 2009 wurde im Zuge der Umsetzung
der Rechtsweggarantie der Rechtsmittelweg in den Absätzen 1 und 2 von § 53 StPG
neu formuliert. Die Bestimmung lautet seither wie folgt:

1Über Anstände  selber Anstellungsbehörde ist. Der
Beschluss des Regierungsrates kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

2Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses
nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

3.4 Dieser kurze Abriss der Entwicklung
der Rechtsmittelbestimmungen zeigt einmal auf, dass § 237 GAV seit langem nicht
mehr den gesetzlichen Bestimmungen entspricht und insoweit, da er das Gesetz ja
nicht abändern kann, nicht mehr buchstäblich anwendbar ist. Zum andern zeigen die
gesetzlichen Bestimmungen zum Rechtsschutz auf, dass in Personalangelegenheiten
seit langem, nämlich seit es Anstellungsbehörden gibt, Verfügungen dieser Behörden
beim Regierungsrat anfechtbar sind, soweit er nicht selber Anstellungsbehörde
ist und deshalb erstinstanzlich verfügt, und dass spätestens seit 2009 Entscheide
des Regierungsrates sowohl als Anstellungsbehörde wie als Rechtsmittelinstanz
in Personalsachen beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind. Der Instanzenzug in
Personalsachen ist also gesetzlich so geregelt, dass Verfügungen der kantonalen
Anstellungsbehörde, sei das nun das Personalamt oder eine andere zuständige
Behörde, beim Regierungsrat anfechtbar sind, Verfügungen und Entscheide des
Regierungsrates beim Verwaltungsgericht. Letzte Instanz vor dem Gang ans
Verwaltungsgericht ist demnach in Personalsachen immer der Regierungsrat, sei
es als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz, sei es als verfügende
Anstellungsbehörde.

3.5 Nicht explizit gesetzlich geregelt
ist in § 53 StPG, wer bei Beamten, also beim vom Volk oder vom Kantonsrat
gewählten Amtspersonen, bestimmte personalrechtliche Entscheidungen trifft, ist
doch nur von Anstellungsbehörden die Rede und handelt es sich bei Beamten eben
gerade nicht um Anstellungsverhältnisse. In Frage kommen ausser der Wahlbehörde
selber nach dem bisher dargelegten wohl nur das Personalamt oder der
Regierungsrat. Für den Regierungsrat als «Anstellungsbehörde» im Sinne von § 53
StPG spricht, dass er für Beamtenverhältnisse wie das vorliegende nach § 24
Abs. 1 Verantwortlichkeitsgesetz (VG, BGS 124.21) als Disziplinarbehörde amtet,
auch wenn der Kantonsrat Wahlbehörde ist, ebenso, dass der Regierungsrat nach §
18 VG zuständig ist, Schadenersatz- oder Regressansprüche geltend zu machen.

Indes kann diese Frage offen gelassen
werden, da die Kompetenz zur Verfügung über die offensichtliche Unbegründetheit
einer Mobbinganzeige im GAV explizit dem Personalamt zugewiesen wurde, und zwar
ohne Unterscheidung, ob es sich nun um ein Anstellungsverhältnis oder ein
Beamtenverhältnis handelt, ist doch in den entsprechenden Vorschriften von den
«Arbeitnehmenden» die Rede, welche nach der Sprachregelung im GAV sowohl Beamte
wie auch Angestellte umfassen, und erfolgte die Zuweisung unbesehen des
Umstandes, wer Anstellungsbehörde ist.

3.6 Da es sich bei der Verfügung über
die Anzeige von Mobbing um eine nichtvermögensrechtliche Personalsache handelt,
führt der gesetzliche Rechtsweg, wie soeben dargelegt, nach der Verfügung des
Personalamtes über die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat und erst
danach mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht.

4. Demzufolge ist auf die Beschwerde
mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Die Sache ist
dem Regierungsrat zur Behandlung zu überweisen.

5. Grundsätzlich unterliegt der
Beschwerdeführer, da auf seine Beschwerde nicht eingetreten wird. Von einer
Kostenauflage zu Lasten des Beschwerdeführers ist abzusehen, da die
Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids nicht ohne weiteres als
falsch zu erkennen war und auch das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat
nach gesetzlicher Vorschrift kostenlos ist. Die Verfahrenskosten trägt entsprechend
der Kanton Solothurn. Desgleichen hat der Kanton den Beschwerdeführer für seine
Aufwendungen vor Verwaltungsgericht zu entschädigen. Die Rechtsanwältin macht
einen Aufwand von 8.58 h à CHF 250.00 geltend. Zusammen mit Auslagen von CHF
86.40 und der korrekt abgerechneten MWST von CHF 171.90 ergibt dies eine
angemessene Entschädigung von CHF 2'404.15, welche vom Kanton auszurichten ist.

Demnach wirdbeschlossen:

1.Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.

2.Die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht trägt der Kanton Solothurn.

3.Der Kanton Solothurn hat den
Beschwerdeführer für das Verfahren vor Verwaltungsgericht mit CHF 2'404.15
(inkl. Auslagen und MWST) zu entschädigen.

4.Die Angelegenheit wird an den
Regierungsrat zur weiteren Behandlung überwiesen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad