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Teilzonenplan und Gestaltungsplan "Lismeracker" Gretzenbach

Art. 1 RPG, § 45 PBG und §§ 22 ff. KBV. Der Flächenverbrauch ist einzudämmen; Streubauweise ist verboten. Verdichtung wird auch in bisher ländlichen Gemeinden zum Thema. Ein erhöhter Bedarf an Wohnungen kann rechtfertigen, dass eine bestehende Bauzone intensiver genutzt wird. Anwohner können sich nicht mehr auf die Planbeständigkeit berufen, wenn der Zonenplan über zehn Jahre alt ist. Eine Aufzonung von Land mit einer bisherigen Ausnützungsziffer von 0,3 auf 0,84 ist in einem Vorort von Aarau nicht zu beanstanden. Sind die Grenz- und die Gebäudeabstandsvorschriften eingehalten, brauchen keine Schattenwurfdiagramme erstellt zu werden. Dies jedenfalls dann, wenn keine Attikageschosse erstellt werden.

SOG 2013 Nr. 18

Art. 1 RPG, § 45 PBG und §§ 22 ff.
KBV.Der Flächenverbrauch ist einzudämmen;
Streubauweise ist verboten. Verdichtung wird auch in bisher ländlichen
Gemeinden zum Thema. Ein erhöhter Bedarf an Wohnungen kann rechtfertigen, dass
eine bestehende Bauzone intensiver genutzt wird. Eine Aufzonung von Land mit
einer bisherigen Ausnützungsziffer von 0,3 auf 0,84 ist in einem Vorort von
Aarau nicht zu beanstanden (E. 2, 3 und 7).

Sind die Grenz- und die
Gebäudeabstandsvorschriften eingehalten, brauchen keine Schattenwurfdiagramme
erstellt zu werden. Dies jedenfalls dann, wenn keine Attikageschosse erstellt
werden (E. 6, 7).

Anwohner können sich nicht mehr auf die
Planbeständigkeit berufen, wenn der Zonenplan über zehn Jahre alt ist
(E. 8).

Sachverhalt:

Die betroffene Parzelle mit 68 a 76 m2lag in der Wohnzone W2 mit einer Ausnützungsziffer (AZ) von 0,3. Im Osten und
im Norden grenzt dieselbe Zone an. Im Westen liegt eine Wohnzone W3 mit einer
AZ von 0,6. Nordöstlich des Grundstücks befindet sich eine Kernzone K2 mit AZ
0,6.

Im Frühling 2012 legte die Gemeinde einen
Teilzonen- und einen Gestaltungsplan «L.» auf. Der Teilzonenplan zont die
Parzelle in eine W3 mit Gestaltungsplanpflicht auf. Dies nach § 4 des
Zonenreglements (ZR). § 4 ZR sagt in Abs. 3, es dürfe in einem
Gestaltungsplan die Geschosszahl um höchstens ein Geschoss und die Ausnützung
um maximal 50 % erhöht werden. In einer ZR-Änderung ist vorgesehen, dass
in der Zone W3 neu eine AZ von 0,7 (statt wie bisher üblich 0,6) gelten soll.
Der Gestaltungsplan sieht drei Baufelder mit drei Vollgeschossen (Flachdach,
ohne Attika) und zwei Baufelder mit vier Vollgeschossen (Flachdach, ohne
Attika) vor. Der Gestaltungsplan bezweckt, wie sich § 1 der
Sonderbauvorschriften (SBV) entnehmen lässt, die Erstellung einer gut ins Orts-
und Quartierbild eingebetteten Wohnüberbauung für Alters- und Familienwohnungen
von überdurchschnittlicher Wohnqualität. Der Gestaltungsplan lässt insgesamt
5770 Quadratmeter Bruttogeschossfläche (BGF) zu, was bei einer anrechenbaren
Landfläche von 6876 Quadratmetern eine AZ von 0,84 ergibt. Nach der Aufzonung
entspricht dies einem Bonus von 20 %. Es gingen zahlreiche Einsprachen
ein. Der Einwohnergemeinderat wies die Einsprachen ab.

Zahlreiche Einsprecher liessen darauf
Beschwerde beim Regierungsrat erheben. Der Regierungsrat genehmigte den
Teilzonen- und den Gestaltungsplan sowie die Reglementsänderung.

Die Beschwerdeführer riefen das
Verwaltungsgericht an. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

2.4 Im Rahmen
der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten
Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche
Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700];
Art. 2 und 3 Raumplanungsverordnung [RPV, SR 700.1]; Urteil des
Bundesgerichts 1P.297/2002; BGE 119 Ia 362). Ob die Interessen vollständig
erfasst worden seien, ist Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell
widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend Ermessensfrage, in welche das
Gericht nur eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt
worden ist. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere
Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst
dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung
eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 I 168; 124 I
250; 123 I 5). Auch das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die
Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie
namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen. Es ist nicht oberste
Planungsinstanz, sondern hat den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der
kantonalen Instanzen zu beachten, soweit das Ermessen nach rechtlich
zulässigen, sachlichen Kriterien ausgeübt worden ist (Art. 2 Abs. 3
RPG; Urteile des Bundesgerichts 1C_306/2010; 1C_492/2011; BGE 119 Ia 366 und
372).

3.1 Der in Art. 1 RPG enthaltene Grundsatz der
haushälterischen Nutzung des Bodens ist ein Kernanliegen des
Raumplanungsgesetzes. Der Flächenverbrauch ist einzudämmen. Damit verbunden ist
das sog. «Konzentrationsprinzip», das die Streubauweise verbietet. Es verlangt,
die Siedlungstätigkeit in Baugebieten zusammenzufassen und vom Nichtbaugebiet
räumlich abzutrennen. Geboten ist ebenfalls eine bessere Nutzung der
bestehenden Bausubstanz (HeinzAemiseggeret al. [Hrsg.]: Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung RPG, Zürich etc. 2009, Art. 1 RPG
N 15; Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Raumplanungsgesetz, Handkommentar,
Bern 2006, Art. 1 RPG N 14). Ein wesentliches Ziel ist es, der
Ausdehnung der Siedlungsfläche entgegenzuwirken und damit einen Beitrag zur
Schonung der Ressource «Boden» zu leisten, wohnen doch nach der Entwicklung der
letzten Jahrzehnte verhältnismässig immer weniger Personen auf derselben
Wohnfläche. Es ist im Fall ländlicher Gemeinden nicht davon auszugehen, dass
sich die Qualität der Siedlungen verschlechtert. Die Grünflächenziffer bleibt
mit 40 % unverändert hoch. Nach § 8 Sonderbauvorschriften (SBV) sind
gegenüber den Grenzlinien des Gestaltungsplans oder der Zonengrenze zwingend
die gesetzlichen Grenzabstände einzuhalten.

3.2 Das Stimmvolk hat am 3. März 2013
eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes deutlich angenommen. Mit der
Revision sollen die Zersiedelung eingedämmt und  als Folge einer verstärkt
nach innen gelenkten Siedlungsentwicklung  das Kulturland besser geschützt
werden. Die Ziele der Raumplanung (Art. 1) wurden in dem Sinn ergänzt, dass
der Grundsatz, das Baugebiet vom Nichtbaugebiet zu trennen, die
Siedlungsentwicklung nach innen sowie das Gebot, kompakte Siedlungen zu
schaffen, neu ausdrücklich in den Zielkatalog aufgenommen wurden. Zudem sollten
die Planungsgrundsätze (Art. 3) dahingehend ergänzt werden, dass
brachliegende Flächen besser genutzt und Wohn- und Arbeitsgebiete neu gut und
nicht mehr bloss hinreichend durch den öffentlichen Verkehr erschlossen sein
sollen (Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar
2010, BBl 2010 1049, S. 1056). Diese Bestimmungen sind zwar noch nicht in
Kraft. Indessen wird dennoch der einzuschlagende planerische Weg aufgezeigt:

Verdichtung wird auch in ländlichen Gemeinden
zum Thema. Es zeichnet sich ein Paradigmenwechsel ab. Die Zukunft liegt nicht
in der Ausweitung der Bauzonen. Die fortschreitende Verbauung der Landschaft
schafft Handlungsdruck. Das neue RPG macht die Innenentwicklung zur Regel und
die Neueinzonung zur Ausnahme. Ortskerne werden zu Brennpunkten der Raumplanung.
Es ist sinnvoll, die dortigen Nutzungsreserven auszuschöpfen (Lukas Bühlmann:
Verdichtung auf dem Land, in: Schweizersiche Vereinigung für Landesplanung VLP
[Hrsg.]: Inforaum 5/2013).

3.3 Dem Raumplanungsbericht (zur Umzonung und
Erhöhung der AZ) lässt sich namentlich entnehmen, dass an Mietwohnungen Mangel
bestehe. Junge und ältere Menschen würden in G. keine Wohnung finden. Die
Zonengrenze von der W3 zur W2 falle derzeit recht hart aus. Anschliessend an
durch einen Gestaltungsplan realisierte 5-Geschosser dürfe nur zweigeschossig
gebaut werden. Mit der neuen Zonierung würden die Unterschiede weniger
frappant. Der L. sei in G. das bestgeeignete Gebiet für eine verdichtete
Wohnüberbauung. Er liege zentral und sei nicht mit Immissionen vorbelastet. Der
Raumplanungsbericht (zum Gestaltungsplan) sagt namentlich aus, das Projekt
befinde sich in unmittelbarer Nachbarschaft der bisher einzigen
Mehrfamilienhausüberbauung. Die Parzelle sei voll erschlossen. In der geplanten
Überbauung seien genügend grosse naturnahe Freiräume für die Bewohner
vorhanden. Die Parzelle sei von zwei Seiten her vom öffentlichen Verkehr
erschlossen. Der motorisierte Privatverkehr werde über die gut ausgebaute
P.-strasse in eine unterirdische Einstellhalle geleitet. Die Einpassung in das
Quartier geschehe mit der Anzahl Geschosse der fünf Gebäude. Es ergebe sich
eine offene Bebauung mit vielen Sichtverbindungen.

3.4 Nach dem kantonalen Vorprüfungsbericht vom
Februar 2012 ist die Aufzonung an diesem Ort «nachvollziehbar». Die Änderung
der Zonenvorschriften, der Teilzonenplan und der Gestaltungsplan entsprechen
laut dem kantonalen Amt für Raumplanung (ARP) den kantonalen Vorgaben.

3.5 Nach dem Leitbild
(Gemeindeversammlungsbeschluss) strebt die Gemeinde (behördenverbindlich) ein
massvolles Bevölkerungswachstum an. Im Jahr 2015 sollte die Grenze von 3000
Einwohnern erreicht sein. Die Gemeinde will eine aktive Landpolitik betreiben,
um die Entwicklung beeinflussen zu können. Sie setzt auf eine intensivere
Nutzung des öffentlichen Verkehrs. Der Richtplan 2000 weist G. den
Entwicklungsgemeinden in Zentrumsnähe zu.

3.6 G. ist geografisch ein Vorort von Aarau.
Aarau ist mit dem Auto in zehn Minuten zu erreichen. Der Bus der Aargauer
Verkehrsbetriebe fährt vom S.-acker direkt an den Hauptbahnhof Aarau. Der Bus
fährt werktags ca. viermal pro Stunde. Die Fahrt dauert 27 Minuten. Die
Wohnbevölkerung liegt seit dem Jahr 2000 praktisch unverändert bei 2400
Einwohnern. Dass G. das vorhandene Verdichtungspotential nutzen will, ist nicht
zu beanstanden. ()

6. Grenzabstandsvorschriften dienen (nebst der
Sicherheit) dem Nachbarschutz (Urteile des Bundesgerichts 1A.576/2006;
1C_21/2012). Sind sie eingehalten, kann im öffentlich-rechtlichen Verfahren
kein Entzug von Licht und Sonne mehr gerügt werden, denn das kantonale Bau- und
Planungsrecht enthält keine speziellen Vorschriften zur maximal zulässigen
Beschattungsdauer von Wohnungen. § 57 Kantonale Bauverordnung (KBV, BGS
711.61) formuliert lediglich allgemeine Anforderungen an den Schutz der Gesundheit
(Wohnhygiene). Im Allgemeinen regeln Grenz- und Gebäudeabstandsvorschriften den
einzuhaltenden Abstand abschliessend. Mit deren Einhaltung sind in Bezug auf
den Schattenwurf auch die Anforderungen an die Wohnhygiene erfüllt. Dies gilt
jedenfalls soweit und solange als, wie im vorliegenden Fall, auf
Attikageschosse verzichtet wird, die nicht an die Geschosszahl angerechnet
werden (GER 2009 Nr. 2; RRB Nr. 2008/555 vom 25.03.2008; Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 15.07.2009, VWBES.2009.107). Vor diesem Hintergrund
sind die (ausführlichen) Schattendiagramme unbeachtlich, zumal diese keine
Anhaltspunkte liefern, die zu einer gegenteiligen Beurteilung führen könnten.
Darüber noch, wie beantragt, eine Expertise einzuholen, ist unnötig. Die
nachbarlichen Interessen sind hinreichend gewahrt.

7. Nach § 45 Planungs- und Baugesetz
(PGB, BGS 711.1) können Gestaltungspläne und Sonderbauvorschriften von den
allgemeinen baupolizeilichen Bestimmungen abweichen. § 3 Abs. 3 ZR
sieht bei Gestaltungsplänen einen Ausnützungsbonus ausdrücklich vor. Nach dem
Reglement darf er bis zu 50 % betragen. Nach der vom Verwaltungsgericht
gestützten Praxis des Bau- und Justizdepartements (BJD) kann von der gemäss
Grundnutzung zulässigen AZ um maximal 20 % nach oben abgewichen werden,
wenn der mit dem Gestaltungsplan verfolgte Zweck dies erfordert und der
Gewährung keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen
entgegenstehen (Mitteilungen des BJD: Der Gestaltungsplan nach solothurnischem
Recht, 1994, S. 19; SOG 2007 Nr. 13). In SOG 2001 Nr. 22 wird
ausgeführt: «In der Zone W3 kann die Ausnützungsziffer um einen Bonus von
höchstens 20 % erhöht werden, wobei ein Bonuszuschlag von mehr als
10 % nur in ausgesprochenen Härtefällen und vor allem zur Sanierung in bebauten
Gebieten gewährt werden darf.» Dies galt aber wegen der konkreten kommunalen
Vorschriften. Nur deshalb gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, in einer
W3 mit AZ 0,7 betrage die maximale Ausnützung 0,77 und nicht 0,84. Daraus lässt
sich für den vorliegenden Fall nichts ableiten. Nach SOG 2001 Nr. 23 kann
die Gemeinde mit dem Erlass von Gestaltungsplänen von der jeweiligen
Grundnutzung des Zonenplans abweichen; insbesondere einen Bonus für die
Ausnützung gewähren. Gestaltungspläne dürfen aber nicht allzu stark von den
Bauvorschriften der Grundordnung abweichen. Auch dort wurde von einem maximal
zulässigen Bonus von 20 % ausgegangen. Im vorliegenden Fall hätte die
Gemeinde die Zone W3 auch gleich auf eine AZ von 0,8 aufzonen und im
Baubewilligungsverfahren Mehrfamilienhäuser errichten können. Dass sie ihr Land
stattdessen in eine Zone mit Gestaltungsplanpflicht eingeteilt hat und das
zugehörige relativ aufwändige Verfahren in Kauf genommen hat, zeigt, dass sie
mit der Situation sorgfältig umgehen will. Die Ausnützung mit Bonus ist
(optisch) immer noch weniger dicht, als es eine Überbauung nach § 17bisKBV mit Attikageschossen wäre. Der Ausnützungsbonus ist nicht zu beanstanden.

8. Die Beschwerdeführer meinen, sie hätten
sich darauf verlassen dürfen, dass die Zonierung nicht oder nur moderat
angepasst werde. Der Grundsatz der Planbeständigkeit will vorab die
Grundeigentümer davor bewahren, dass kurz zuvor eingeräumte
Nutzungsmöglichkeiten ohne hinreichenden Grund wiederum eingeschränkt werden.
Die Planbeständigkeit dient der Rechtssicherheit und schützt das Vertrauen in
die Beständigkeit der Planung. Werden auf einem Grundstück weitere
Nutzungsmöglichkeiten zugelassen, so kann die Planbeständigkeit auch von den
Eigentümern der Nachbarliegenschaften angerufen werden (Entscheid der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 3.11.2000 i.S. GLS und
Mitbeteiligte gegen Einwohnergemeinde Muri, RA JGK 32.1999.803). Gemäss Lehre
und Rechtsprechung kann man, je neuer ein Plan ist, umso mehr auf dessen
Beständigkeit vertrauen. Bei neuen Plänen müssen Gründe zu deren Änderung
gewichtiger sein. Der Zonenplan ist im vorliegenden Fall schon zehn Jahre alt.
Änderungen der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG, die eine
Planänderung begründen, können auch ausschliesslich faktischer Natur sein.
Beispielweise genügen die demografische Entwicklung oder Verhaltensänderungen.
Ein erhöhter Bedarf an Wohnungen kann rechtfertigen, dass eine bestehende
Bauzone intensiver genutzt wird (Aemisegger
et al., a.a.O., Art. 21 RPG N 33, 37 und 44).

Im vorliegenden
Fall sollte das Areal eigentlich schon vor langer Zeit verdichtet überbaut
werden. Es wurden aber Einfamilienhäuser erstellt, wie in G. (heute noch)
üblich. Als die Gemeinde das restliche Land erwerben konnte, wurde eine
Verdichtung realistisch. In G. fehlen Wohnungen für Leute, die nicht in einem
Einfamilienhaus wohnen wollen oder können: junge Leute und Senioren. Dies
stellt durchaus einen Grund für eine Plananpassung dar. ()

Verwaltungsgericht,
Urteil vom 23. September 2013 (VWBES.2013.211)