so_gerichte · VWBES.2004.130 · 2004-07-22 · de
Landwirtschaftlicher Gestaltungsplan

Gestaltungsplan in der Landwirtschaftszone. Die Genehmigung eines Plans durch den Regierungsrat setzt einen Beschluss auf Gemeindeebene voraus. Kommt eine Gemeinde ihrer Verpflichtung zum Erlass eines Nutzungsplanes nicht nach, kann der Regierungsrat selber als Ersatzvornahme einen Nutzungsplan erlassen oder ändern. In diesem Falle hat das Bau- und Justizdepartement das Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen. Beschliesst und genehmigt der Regierungsrat einen Plan, ohne dieses Verfahren der Ersatzvornahme durchzuführen, wird die Gemeindeautonomie verletzt.

SOG 2004 Nr. 23

§§ 11 f., 46 PBG.Gestaltungsplan in der
Landwirtschaftszone. Die Genehmigung eines Plans durch den Regierungsrat setzt
einen Beschluss auf Gemeindeebene voraus.Kommt eine
Gemeinde ihrer Verpflichtung zum Erlass eines Nutzungsplanes nicht nach, kann
der Regierungsrat selber als Ersatzvornahme einen Nutzungsplan erlassen oder
ändern. In diesem Falle hat das Bau- und Justizdepartement das Auflage- und
Einspracheverfahren durchzuführen. Beschliesst und genehmigt der Regierungsrat
einen Plan, ohne dieses Verfahren der Ersatzvornahme durchzuführen, wird die Gemeindeautonomie
verletzt.

Sachverhalt:

Die Betriebsgemeinschaft R./M. in
N. reichte beim Gemeinderat N. im April 2002 einen Gestaltungsplan und den
entsprechenden Umweltverträglichkeitsbericht über ihr Projekt einer
Pouletmasthalle in der Landwirtschaftszone ein.Der Planbezwecke die Erweiterung der vorhandenen Bauten und Anlagen
für die innere Aufstockung des Betriebs durch bodenunabhängige Tierhaltung. Der
Gemeinderat lehnte das Vorhaben am 2.7.2002 ab. Die Betriebsgemeinschaft erhob
daraufhin beim Regierungsrat Beschwerde gegen die Verweigerung der Zustimmung
zum Pouletmastprojekt. Es sei ein Gestaltungsplan aufzulegen. Das Das Bau- und
Justizdepartement (BJD) wies den Gemeinderat an, als Leitbehörde das
Gestaltungsplanverfahren durchzuführen. Der Gemeinderat kam auf seine
Beschlüsse am 18.11.2002 zurück. Das BJD die eingereichte Planung und teilte
der Gemeinde mit, unter bestimmten Bedingungen könne das Projekt bewilligt
werden. Daraufhin eröffnete die Gemeinde das Mitwirkungsverfahren mittels einer
Orientierungsversammlung für die Bevölkerung. Der Gemeinderat legte am
17.4.2003 den landwirtschaftlichen Gestaltungsplan "Parzelle N. GB  Nr.
1131" mit Sonderbauvorschriften auf. Während der Auflagefrist gingen 264
Einsprachen ein. Am 18.8.2003 lehnte der Gemeinderat den Gestaltungsplan und
das Projekt einer Pouletmasthalle ab und hiess die Einsprachen gut. Gegen
diesen Beschluss des Gemeinderates erhoben R. und M. Beschwerde beim Regierungsrat.
Dieser hob den Beschluss des Gemeinderates auf. Er beschloss und genehmigte den
Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften. Gegen diesen Beschluss erhebt der
Gemeinderat N. Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der
Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates sei aufzuheben. Der Regierungsrat
habe seine Planungskompetenz überschritten und in unzulässiger Weise in die
Autonomie der Gemeinde eingegriffen. Er sei nicht befugt, den Plan gegen den
Willen der Gemeinde zu beschliessen. Die Beeinträchtigung der Wohnqualität im
Dorf sei durch ein Vorhaben dieser Grösse sei nicht ausgeschlossen. Das
Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut:

Aus den Erwägungen:

3. Das Bauvorhaben der
Betriebsgemeinschaft liegt in der Landwirtschaftszone. Nach Art. 16a RPG
(Bundesgesetz über die Raumplanung, SR 700) sind Bauten und Anlagen, die zur
landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau
nötig sind, zonenkonform. Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines
landwirtschaftlichen oder eines dem produzierenden Gartenbau zugehörigen
Betriebs dienen, sind dort jedem Fall zonenkonform. Bauten und Anlagen, die
über eine innere Aufstockung hinausgehen, können als zonenkonform bewilligt
werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden
sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird. (...)
Bisher wurde das Bauvorhaben als innere Aufstockung behandelt. Es untersteht
der Gestaltungsplanpflicht, weil nach § 46 PBG (Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1)
ein Gestaltungsplan in jedem Fall nötig ist für Bauten und bauliche Anlagen,
für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist.

4. a) In BGE 111 Ia 67 f.
entschied das Bundesgericht, der Regierungsrat des Kantons Solothurn verletze
die Gemeindeautonomie, wenn er anstelle des für die Beschlussfassung
zuständigen Gemeinderates einen Gestaltungsplan festsetze, ohne dass die
Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme gegeben seien. Die solothurnische Einwohnergemeinde
erlasse die für die Ortsplanung erforderlichen Nutzungspläne. Zum Erlass des
Zonenplanes und der Erschliessungspläne ist sie gehalten (§ 14 Abs. 1 aBauG),
zum Erlass von Gestaltungsplänen befugt (§ 14 Abs. 2 aBauG). Zuständig zum
Beschluss über den Nutzungsplan sei der Gemeinderat, welcher gleichzeitig die
dagegen eingelangten Einsprachen beurteile (§ 16 Abs. 2 aBauG). Entscheide der
Gemeindebehörden über Pläne könnten beim Regierungsrat angefochten werden. Die
Genehmigung eines kommunalen Planes setze mithin begriffsnotwendig dessen Beschluss
auf Gemeindeebene voraus. Genehmigt könne bloss werden, was die Gemeinde
beschlossen habe. Die kantonalrechtliche Genehmigung sei dem Gemeindebeschluss
nachgeordnet, vermöge diesen aber nicht zu ersetzen. Im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens sei der Regierungsrat einzig befugt, allfällige
Änderungen an den Nutzungsplänen selbst zu beschliessen, wenn deren Inhalt
eindeutig bestimmbar sei und die Änderung der Behebung offensichtlicher Mängel
oder Planungsfehler diene (§ 18 Abs. 3 aBauG). Dagegen sei der Regierungsrat 
vom Falle einer Ersatzvornahme bei Säumnis der Gemeinde in der Erfüllung ihrer
Planungspflichten abgesehen  keinesfalls befugt, stellvertretend für die
Gemeinde Nutzungspläne zu erlassen. Sowenig die zuständige kantonale Instanz im
Rahmen ihrer Rechts- oder Zweckmässigkeitskontrolle aus dem kommunalen
Rechtssetzungsverfahren hervorgegangene Vorschriften nach Belieben durch eigene
Normen ersetzen dürfe (Art. 18 Abs. 2 aBauG), so sei es ihr verwehrt, im
Autonomiebereich der Gemeinde gegen deren Widerstand selbständig tätig zu
werden und Vorschriften und Pläne unter Umgehung der demokratischen kommunalen
Willensbildung zu erlassen. Ein solcher Übergriff verletze die
verfassungsmässig geschützte Gemeindeautonomie. Das von den Gemeindebehörden zu
vertretende öffentliche Interesse verlange, dass im Rahmen eines Planfestsetzungsverfahrens
den Anliegen der Gemeinde optimal Rechnung getragen werde, erheische dieses
Interesse die Annahme oder die Ablehnung des Planes. Eine Delegation von
Rechtssetzungs- oder Verfügungsbefugnissen innerhalb der föderalistischen
Hierarchie sei grundsätzlich ausgeschlossen, in noch stärkerem Masse deren Inanspruchnahme
gegen den Willen der zuständigen Körperschaft. Indem der Regierungsrat des
Kantons Solothurn einen kommunalen Gestaltungsplan im Gemeindegebiet der
Beschwerdeführerin genehmigt habe, welcher durch kein Gemeindeorgan beschlossen
war und durch den Gemeinderat in Nachachtung eines negativen Volksentscheides
bekämpft wurde, habe er die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens brauche nicht geprüft zu werden, ob der
Regierungsrat des Kantons Solothurn überdies die Bundesverfassung durch eine
willkürliche Anwendung materiellen Rechts verletzt habe.

b) Das BJD hat in GER 1995 Nr. 11
in Anlehnung an diesen Bundesgerichtsentscheid selbst festgehalten, dass die
Genehmigung eines kommunalen Planes durch den Regierungsrat begriffsnotwendig
dessen Beschluss auf Gemeindestufe voraussetze. Er sei nicht befugt, stellvertretend
für die Gemeinde Nutzungspläne zu erlassen.

c) An dieser Rechtslage hat sich
nichts Wesentliches geändert. Zwar wurde anlässlich der Änderung des Gesetzes
über die Gerichtsorganisation (Rechtsweggarantien) § 46 Abs. 3 ins PBG
eingeführt, wonach gegen die Verweigerung oder Ablehnung eines
Gestaltungsplanes die gleichen Beschwerdemöglichkeiten wie gegen den Erlass des
Planes bestehen, wenn für ein Bauvorhaben ein Gestaltungsplan notwendig ist.
Die Öffnung dieses Beschwerdeweges hat aber an den Zuständigkeiten zum Erlass
eines Gestaltungsplanes, wie sie im PBG deutlich umschrieben sind, nichts
geändert. Die vom Bundesgericht zitierten Normen haben noch heute ihre Gültigkeit.

5. Es stellt sich deshalb
lediglich die Frage, ob das Vorgehen des Regierungsrates eine Ersatzvornahme
bei Säumnis der Gemeinde in der Erfüllung ihrer Planungspflichten darstellt.
Dies muss bereits aus formellen Gründen ausgeschlossen werden. Das Verfahren
ist in den §§ 11 und 12 des PBG geregelt. Demnach kann der Regierungsrat für
den Erlass von Nutzungsplänen den Gemeinden Fristen setzen und wenn nötig
Planungszonen erlassen. Kommt eine Gemeinde einer Verpflichtung zum Erlass
eines Nutzungsplanes nicht nach, kann der Regierungsrat Nutzungspläne erlassen
oder ändern. In diesem Falle führt das BJD das Auflage- und Einspracheverfahren
durch. Dies ist vorliegend nicht geschehen. Indem der Regierungsrat den
Gestaltungsplan anstelle des für die Beschlussfassung zuständigen Gemeinderates
beschlossen und gleichzeitig genehmigt hat, ohne das Ersatzvornahmeverfahren
durchzuführen, hat er die Gemeindeautonomie verletzt.

6. Es ist nicht zu verkennen, dass
die Beschwerdegegner möglicherweise Anspruch auf eine Baubewilligung haben. In
diesem Falle könnten sie auch den Erlass eines Gestaltungsplanes durchsetzen.
Der Kanton hätte eine Ersatzvornahme nach §§ 11 und 12 des PBG vorzunehmen. Das
BJD hätte das Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen und der
Regierungsrat hätte den Gestaltungsplan zu erlassen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Juli 2004 (VWBES.2004.
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