so_gerichte · VWBES.2012.377 · 2013-06-10 · de
Ortsplanung

Art. 15 RPG. Das benötigte Bauzonenland für die nächsten 15 Jahre ist aufgrund der Bevölkerungsprognose des Kantons zu ermitteln.

SOG 2013 Nr. 19

Art. 15 RPG.Für
die Festlegung des Bedarfs an Bauland ist die vom Regierungsrat verbindlich
erklärte «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» und nicht die von der
Gemeinde aufgrund der Entwicklung der letzten 15 Jahre angenommene
Bevölkerungsprognose massgebend.

Sachverhalt:

Der Gemeinderat G. legte die Gesamtrevision
der Ortsplanung auf. Während der Auflagefrist wurden keine Einsprachen
eingereicht. Der Gemeinderat beschloss die Ortsplanungsrevision und
unterbreitete diese dem Regierungsrat zur Genehmigung. Der Regierungsrat
genehmigte die Ortsplanungsrevision nur teilweise; die Umzonung sowie die
Einzonung zweier Parzellen wurden verweigert. Die Einwohnergemeinde G. sowie
die betroffenen Grundeigentümer erhoben beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab.

Aus den Erwägungen:

3.1 Mit der Ortsplanungsrevision beantragte
die Gemeinde G. beim Regierungsrat die Um- und Einzonung verschiedener
Parzellen. Die im Dorf liegenden, nicht mehr als Haupterwerbsbetrieb geführten
Landwirtschaftsbetriebe seien von der Landwirtschaftszone in die Bauzone
umzuzonen. Dies betrifft die Teilflächen von drei Parzellen. Zudem seien elf
Bauplätze mit einer Fläche von knapp 0,8 Hektaren in die Wohnzone einzuzonen.
Damit hat die Gemeinde im Vergleich zur letzten Ortsplanungsrevision von 1998
Wohnzonenerweiterungen von insgesamt 0,8 Hektaren vorgenommen, ohne die
Umzonungen in die Kernzone zu berücksichtigen. Dies ergibt für G. eine noch
nicht überbaute Wohnzone von total 0,95 Hektaren. Der Regierungsrat genehmigte
diese Wohnzonenerweiterung nur teilweise. Die Einzonung resp. Umzonung zweier
Teilflächen mit 0,07 Hektaren und 0,16 Hektaren wurden verweigert. Der
Regierungsrat stützte sich dabei auf die als verbindlich erklärte
Bevölkerungsprognose für die kantonale Planungstätigkeit.

3.2 Gemäss Art. 15 Raumplanungsgesetz
(RPG, SR 711.1) umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und
entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15
Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Art. 15 lit. b
RPG bringt zum Ausdruck, dass sich Bauzonen auch ausserhalb des weitgehend
überbauten Gebiets entwickeln können, setzt dem zunehmenden Flächenverbrauch
aber gleichzeitig auch Schranken (Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 15 RPG N 27). Die grosse Schwierigkeit in der
Anwendung von Art. 15 RPG liegt in der Frage, nach welchen Kriterien und
mit welcher Methode der voraussichtliche Baulandbedarf der nächsten 15 Jahre
ermittelt wird. Bedarfsprognosen der vorliegenden Art gehören indes gerade zum
Kern einer jeden Raumplanung. Neben den in Art. 15 lit. b RPG
genannten Rahmenbedingungen und den Angaben in den Richtplänen ist die
Ermittlung des Baulandbedarfs in bedeutendem Ausmass auch Gegenstand politischer
Überlegungen: Die Behörden haben sich darüber schlüssig zu werden, nach welcher
Richtung, in welchem Tempo und nach welchen Charakteristiken sich ihre Gemeinde
entwickeln soll (Waldmann / Hänni, a.a.O., Art. 15 RPG N 29).

3.3 Aus dem Raumplanungsbericht der
Ortsplanung G. vom März 2011 ist zu entnehmen, dass in G. im Jahr 2009 eine
Fläche von 2,81 Hektaren überbaut war. Nur eine Fläche von 0,15 Hektaren war
noch nicht überbaut. Damit ist das Bauzonenland in G. weitgehend überbaut. G.
darf nach Art. 15 lit. b des geltenden RPG Land als Bauzonen
ausscheiden. Dieses muss voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und
erschlossen werden. Für G. ist das benötigte Bauzonenland für die nächsten 15
Jahre zu ermitteln.

3.4 Die Bevölkerungsprognose ist für verschiedene
kantonale Planungen eine wichtige Grundlage. Entsprechend liess der Kanton
Solothurn bereits im Jahr 2005 zusammen mit den Kantonen Basel-Landschaft und
Basel-Stadt eine Bevölkerungsprognose bis 2030 erstellen. Mittels
Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2006/826 vom 25. April 2006 wurde das
mittlere Szenario dieser Bevölkerungsprognose als verbindliche Grundlage für
alle Planungen im Kanton Solothurn erklärt. Im Jahr 2010 wurde die
«Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» überprüft und angepasst. Das mittlere
Szenario der «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» wurde mit RRB
Nr. 2010/1212 vom 29. Juni 2010 wiederum als verbindliche Grundlage für
alle Planungen im Kanton mit räumlichen Auswirkungen erklärt. Die
«Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» kann pro Gemeinde im Internet
abgerufen werden.

Gemäss RRB Nr. 2006/826 über die
«Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» wurden bei der Erstellung der Prognose
Einflussfaktoren wie Bevölkerung 2004 (Startjahr), Migrationssaldo,
Geburtenrate, Sterblichkeit, Einbürgerungsquote, Wohnattraktivität, Flächenbedarf
pro Person, Entwicklungsgebiete und Personenfreizügigkeit berücksichtigt. Bei
der Bevölkerungsprognose wurden neben den demografischen Parametern auch solche
der Wohnattraktivität und grosser Wohnbauprojekte berücksichtigt. Die
Bevölkerungsdaten wurden für jede Gemeinde einzeln berechnet. Für die
«Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035» wurden die Werte des mittleren
Szenarios der «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» überprüft und angepasst.
Die vom Regierungsrat als verbindlich erklärte Bevölkerungsprognose stützt sich
somit auf Erfahrungswerte und auf bekannte und mögliche zukünftige
Entwicklungen. Die Bevölkerungsprognose konnte noch nicht im Richtplan 2000
berücksichtigt werden, da diese im Zeitpunkt der Verabschiedung des Richtplans
2000 noch nicht bekannt war. Es ist jedoch klar, dass die «Bevölkerungsprognose
von 2009 bis 2035» in den neuen Richtplan eingeflossen ist, da diese ja vom
Regierungsrat als verbindlich erklärt wurde.

Die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035»
sieht für die Gemeinde G. in den Jahren 2012 bis 2031 ein Wachstum von einer
Person pro Jahr vor. Im Jahr 2025 hat G. also voraussichtlich 105 und im Jahr
2030 112 Einwohner. Dagegen erklärte die Gemeinde G. in ihrem räumlichen
Leitbild, für die nächsten 15 Jahre ein Bevölkerungswachstum von ca. 25
Personen anzustreben. Dies ergibt für das Jahr 2025 eine Bevölkerung von 110
Personen. Die Gemeinde leitet das vom Kanton abweichende Bevölkerungswachstum
aus der Entwicklung der letzten Jahre ab. Von 1999 bis 2012 stieg die Bevölkerungszahl
in G. von 69 auf 92 Personen, also um 23 Personen innerhalb von 14 Jahren. Bei
der Überprüfung der «Bevölkerungsprognose von 2005 bis 2030» flossen die
Entwicklungen von G. in die neue Prognose ein. Dennoch geht die
Bevölkerungsprognose von 2010 bis 2035 von einem durchschnittlichen Wachstum
von einer Person pro Jahr aus. Die Gemeinde stützt sich bei ihrer Argumentation
auf die Entwicklung der letzten Jahre. Diese wurde jedoch bereits
berücksichtigt. Unvorhergesehene Ereignisse, welche in der «Bevölkerungsprognose
von 2009 bis 2035» nicht berücksichtigt wurden, bringt die Gemeinde nicht vor.
Solche sind auch dem Gericht nicht bekannt oder absehbar. Somit besteht
vorliegend kein Grund von der vom Kanton als verbindlich erklärten
Bevölkerungsprognose für G. abzuweichen. Die Bevölkerungsprognosen der Gemeinde
und des Kantons unterscheiden sich denn auch nicht wesentlich. ()

3.5 Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesgerichts liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen
überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern, im
öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur
unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig (Urteil des Bundesgerichts 1C_119/2007;
BGE 117 Ia 302). Dabei gilt es zu beachten, dass für die Festlegung der
Bauzonen Art. 15 RPG nicht allein massgebend ist. Auch wenn der
Baulandbedarf ein wichtiges Entscheidungskriterium darstellt, verstiesse ein
solcher Planungsautomatismus gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des
Raumplanungsgesetzes. Die Bauzonenausscheidung hat wie jede Raumplanung eine
auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung
zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 Bundesverfassung [BV, SR 101]). Sie
stellt eine Gesamtaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und
Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen
(Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG; Urteil des
Bundesgerichts 1C_119/2007; BGE 116 Ia 221). Überdies hat sie einer Vorstellung
der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten Entwicklung zu
entsprechen (Urteil des Bundesgerichts 1C_119/2007; BGE 116 Ia 339).

Die «Bevölkerungsprognose von 2009 bis 2035»
berücksichtigt neben den lokalen Entwicklungen auch die gewünschten
Entwicklungen der Regionen und des Kantons. Diese stimmen mit den
übergeordneten Raumplanungsgrundsätzen und dem neuen Richtplan des Kantons
überein. Für die Gemeinde G. ist bis ins Jahr 2025 ein Bedarf an Bauzonenland
für 105 Personen gemäss der «Bevölkerungsprognose 2009 bis 2035» massgebend.
Das von der Gemeinde G. berechnete Fassungsvermögen von 119 Personen ist zu
hoch. Der aus diesem Fassungsvermögen abgeleitete Bauzonenbedarf erscheint
überdimensioniert und verstösst gegen die Planungsgrundsätze. Der Regierungsrat
hat die von der Gemeinde beabsichtigte Wohnzonenerweiterung zu Recht reduziert.

3.6 Die vom Regierungsrat in der vorliegenden
Ortsplanungsrevision genehmigte Fläche der Bauzone umfasst neu 4,45 Hektaren.
Davon stehen der Gemeinde 0,72 Hektaren unüberbaute Wohnzone W2 zur Verfügung.
Auf den Parzellen der drei ehemaligen Landwirtschaftsbetriebe, welche neu in
der Kernzone liegen, kann die Gemeinde zusätzlich eine innere Verdichtung
umsetzen. Es ist somit festzuhalten, dass der Gemeinde G. mit den vom
Regierungsrat genehmigten Ein- und Umzonungen genügend Fläche zur Überbauung
bereit steht. Für G. besteht daher kein weiterer Bedarf an Bauzonenland als
derjenige, welcher vom Regierungsrat genehmigt wurde.

3.7 Für eine weitergehende Genehmigung von
Einzonungen bestand auch umso weniger Anlass, als die (unterdessen angenommene)
Revision des Raumplanungsgesetzes (revRPG) die Bedingungen für zusätzliche
Einzonungen erheblich erschwert. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. abisrevRPG sollen die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt und kompakte
Siedlungen geschaffen werden. Nach Art. 3 Abs. 2 lit. arevRPG sollen die Landschaft geschont und insbesondere der Landwirtschaft
genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, vor allem Fruchtfolgeflächen,
erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 3 lit. abisRPG sieht
Massnahmen zur besseren Nutzung ungenügend genutzter Flächen und der
Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsflächen vor. Lage und Grösse der
Bauzonen sind künftig über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. Land kann
nur neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es auch im Fall einer
konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden
Bauzonen benötigt und damit nicht Kulturland zerstückelt wird (Art. 15
Abs. 3 und 4 revRPG). Die Übergangsbestimmungen untersagen zudem den
Kantonen bis zur Genehmigung der Richtplananpassung die Vergrösserung der
rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen (Art. 38arevRPG). Nach dieser Revision, welche als Gegenvorschlag zur
Landschaftsinitiative verabschiedet wurde, die in den Übergangsbestimmungen
vorsah, dass die Gesamtfläche der Bauzonen während 20 Jahren nicht
vergrössert werden dürfte, wäre die vorliegende Zonenplanung wohl noch strenger
beurteilt worden, liegen doch in den nun eingezonten ehemaligen
Landwirtschaftsgebäuden im Dorfkern erhebliche innere Nutzungsreserven, welche
das prognostizierte Bevölkerungswachstum längstens auffangen könnten.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 10. Juni
2013 (VWBES.2012.377)