so_gerichte · VWBES.2003.88 · 2003-05-14 · de
Zulassung als Leistungserbringer

Verbandsbeschwerde. Legitimation eines Berufsverbandes für die Anfechtung der Zulassung eines konkurrierenden Leistungserbringers als Augenarzt.

SOG 2003 Nr. 31

§ 12 Abs. 1 VRG.Verbandsbeschwerde. Legitimation
eines Berufsverbandes für die Anfechtung der Zulassung eines konkurrierenden
Leistungserbringers als Augenarzt.

Sachverhalt:

Das Departement des
Innern erteilte Dr. med. R. die Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflege als Arzt im Kanton Solothurn. Der bisherige
Inhaber einer Praxis sei verstorben und die Angehörigen hätten auf die
Zulassung zu Gunsten des Nachfolgers verzichtet. Die Gesellschaft der Ärztinnen
und Ärzte des Kantons Solothurn (GAeSO) erhob dagegen Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Begehren, es sei zu prüfen, ob die
Zulassungsverfügung rechtens sei. Zur Begründung wird hauptsächlich geltend
gemacht, die Praxis sei infolge Todesfalls verwaist gewesen. Die
"Übernahme" der Praxis sei 15 Monate nach deren Stilllegung erfolgt.
Die Vorschriften der Vollzugsverordnung über die Einschränkung der Zulassung
von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung seien nicht eingehalten worden. Das fragliche Gebiet
sei mit ophthalmochirurgischen Augenärzten überversorgt. Die Kunden der
aufgegebenen Praxis könnten durch die übrigen Praxen versorgt werden. Jede
Praxiseröffnung löse einen Kostenschub aus. Das Verwaltungsgericht tritt auf
die Beschwerde nicht ein.

Aus den Erwägungen:

2. Zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist
nach solothurnischem Recht legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen
Entscheid berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (§ 12 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11). Die
solothurnische Beschwerdelegitimation wurde durch § 36 des Gesetzes über die
Delegation von Verwaltungsbefugnissen vom (DelG, BGS 122.131) grundlegend
überarbeitet und den bundesrechtlichen Legitimationsbestimmungen angepasst. Die
kantonale Vorschrift lautet denn auch gleich wie Art. 103 lit. a OG (SR
173.110), der die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht regelt. Gerade für Fälle, wo Bundesrecht neben kantonalem Recht
zur Anwendung kommt, wollte man keine heiklen und unzweckmässigen
Abgrenzungsprobleme schaffen. Das Verwaltungsgericht interpretiert die kantonale
Bestimmung zur Beschwerdebefugnis nicht anders als das Bundesgericht die entsprechende
bundesrechtliche Vorschrift auslegt (SOG 1995, Nr. 23). Überdies hat das
kantonale Recht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den gemäss Art. 103
lit. a und c OG Beschwerdeberechtigten ohnehin dieselben Parteirechte zu gewähren
wie das Bundesrecht, was nun auch Art. 98a Abs. 3 OG ausdrücklich verlangt (BGE
120 Ib 385). Es ist deshalb im Lichte der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 103
lit. a OG zu prüfen, ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann.

3. a) Als schutzwürdig im Sinne von Art. 103 lit. a OG gilt
jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung
betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das
schutzwürdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den die
Gutheissung der Beschwerde dem Betroffenen verschaffen würde, oder - anders
ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller,
materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen der angefochtene
Entscheid mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch bloss tatsächliche
Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die als verletzt
bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird
verlangt, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung stärker
als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen
Beziehung zur Streitsache steht. Diesem Erfordernis kommt dann eine ganz
besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn,
sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 124 II 504f.).

b) Verbände sind sowohl als Verfügungsadressaten und
betroffene Dritte wie auch im Interesse ihrer Mitglieder zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE 119 IB 374 ).Das Beschwerderecht von (privaten)
Verbänden beurteilt sich grundsätzlich nach den oben dargelegten Regeln (BGE 106 V 188). Die
GAeSO ist nicht Verfügungsadressatin und als Verband nicht besonders betroffen.
Da es dem Verband an einem eigenen schutzwürdigen Interesse fehlt, ist er unter
Umständen trotzdem zur Beschwerdeerhebung befugt, nämlich wenn er als
juristische Person konstituiert ist, nach den Statuten die in Frage stehenden
Interessen der Mitglieder zu vertreten hat und wenn deren Mehrheit oder doch
eine Grosszahl von ihnen selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert
wäre (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; vgl. Isabelle Häner: Die
Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 361
ff.). Die durch den beschwerdeführenden Verband vertretenen Ärzte müssten also
durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sein und in
einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.

c) Ein Dritter ist nach der bundesgerichtlichen Praxis (BGE
127 II 264, BGE 125 I 7)) neben dem Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde
legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann
betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur
Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen
Nachteil erleidet. Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht schon aufgrund der blossen
Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde
legitimiert.Nicht jedes beliebige
wirtschaftliche Interesse vermag die Beziehungsnähe zu begründen. Die blosse
Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur
Beschwerde (BGE 109 Ib 202). Mögliche negative Folgen einer Verfügung für die
Marktentwicklung verschaffen keine spezifische Beziehungsnähe (BGE 123 II 383).Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien
Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein
schutzwürdiges Interesse kann aber vorliegen für Konkurrenten in
Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle
Regelungen (z.B. Kontingentierung) in eine besondere Beziehungsnähe
untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde
legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert
behandelt. Von diesen Grundsätzen ausgehend erachtete es das Bundesgericht in
BGE 125 I 7 nicht als willkürlich, einem Apotheker die Legitimation zur
Anfechtung der einem Dritten erteilten (Polizei) Bewilligung zum Betrieb einer
Versandapotheke abzusprechen.

d) Der blosse Umstand, dass einem bereits bestehenden
Unternehmen durch die (polizeirechtliche) Bewilligung eines Konkurrenzbetriebes
faktische Nachteile erwachsen können, verschafft in der Regel noch keine
Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde (BGE 125 I 9).Es bedarf hierfür einer spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe etwa
durch eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder
Kontingentierungsordnung, welcher die Konkurrenten gemeinsam unterworfen sind
(BGE 123 II 382). Dies gilt beispielsweise bei wirtschaftsrechtlichen
Ordnungen, welche ausserhalb der Verwaltung stehenden Körperschaften übertragen
worden sind. Die einer derartigen Ordnung unterworfenen Konkurrenten haben ein
besonderes Interesse am richtigen Gesetzesvollzug. Die Drittbeschwerde wurde
beispielsweise bei der Bewilligung einer Apotheke im Bahnhofgebäude gestützt
auf die Eisenbahngesetzgebung zugelassen (BGE 98 Ib 229). Soweit das
Bundesgericht auf Konkurrentenbeschwerden einging, war stets eine von der
einschlägigen gesetzlichen Regelung des Bundesrechts erfasste spezielle
Beziehung zwischen den Konkurrenten vorhanden (Beispiele in BGE 109 Ib 201).Konkurrenten
müssen durch die gesetzliche Ordnung aber in einem weitergehenden Masse erfasst
sein, indem die Zulassung nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern
auch von einer gewissen Bedürfnisprüfung abhängt, womit auf einem Gebiet kein freier
Wettbewerb herrscht.

Die streitige
Bewilligung basiert auf Artikel 55a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung
(KVG; SR 832.10). Demnach kann der Bundesrat für eine befristete Zeit von bis
zu drei Jahren die Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach den Artikeln 3638 von einem
Bedürfnis abhängig machen. Er legt die entsprechenden Kriterien fest. Die
Kantone sowie die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer sind vorher
anzuhören. Die Kantone bestimmen die Leistungserbringer nach Absatz 1. Der
Bundesrat hat die dazugehörige Verordnung über die Einschränkung der Zulassung
von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (SR 832.103) am 3. Juli 2002 erlassen. Gemäss Art. 5
der Verordnung fallen Leistungserbringer, welche vor der Einschränkung der
Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
in den Kantonen ein Gesuch um eine Berufsausübungsbewilligung nach kantonalem
Recht gestellt haben, nicht unter die Einschränkung gemäss dieser Verordnung.
Gemäss der solothurnischen Vollzugsverordnung über die Einschränkung der
Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
vom 19.11.2002 (BGS 832.14) gilt der Zulassungsstopp für alle Ärzte oder
Ärztinnen, sofern sie die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung vor
dem 3.7.2002 nicht erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt
haben oder stellen werden. Unbesehen der festgelegten Höchstzahl kann das
Departement des Innern im begründeten Einzelfall Ausnahmen vom Zulassungsstopp
bewilligen. Als begründeter Einzelfall gilt u.a. die Übernahme einer
bestehenden Praxis.

e) Die dargestellte
Regelung enthält eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs-
oder Kontingentierungsordnung. Es handelt sich folglich um eine wirtschaftspolitische
Ordnung des Marktes, wie sie z.B. bei Kontingenten gegeben ist. Die dargelegten
Beschränkungen schaffen folglich eine spezielle Beziehungsnähe zwischen
Anbietern, die dem Kontingent unterworfen sind. Im vorliegenden Fall ist aber
von Bedeutung, dass der Zulassungsstopp nur für Ärzte oder Ärztinnen gilt, die
die Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung erst nach dem 3.7.2002
erfüllt haben oder das Zulassungsgesuch nach diesem Datum gestellt haben oder
stellen werden. Die vorher zugelassenen Ärzte unterstehen keiner
Kontingentierung, d.h. die in der GAeSO organisierten niedergelassenen Ärzte
sind vom Zulassungsstopp gemäss Artikel 55a des KVG nicht betroffen.Die
Kontingentierung bewirkt eine besondere Beziehungsnähe unter Ärztinnen und
Ärzten, die dem Kontingent unterstehen.Es
fehlt den in der GAeSO organisierten Ärztinnen und Ärzten an der spezifischen
Beziehungsnähe zum Streitgegenstand. Da den einzelnen Mitgliedern des Verbandes
die notwendige Beziehungsnähe zum Streitgegenstand fehlt, kann auch der Verband
nicht zur Beschwerde zugelassen werden.

Soweit sich die von der
Beschwerdeführerin Vertretenen durch ihr Eingreifen in das vorliegende
Verfahren einen direkten Nutzen versprechen, kann dieser vor allem darin
bestehen, einen Konkurrenten auszuschalten. Wenn ihre Beschwerde Erfolg hätte,
würde eine Geschäftseröffnung verhindert und dadurch möglicherweise die
Stellung der Beschwerdeführer auf dem Markt verbessert. Die blosse Befürchtung
aber, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, legitimiert nicht zur
Beschwerde. Die für sie im Markt möglicherweise negativen Folgen einer
Verfügung ergeben keine spezifische Beziehungsnähe.

f) Dazu kommt ein Weiteres. Die ophthalmochirurgischen
Augenärzte machen in der GAeSO nur eine Minderheit aus. Die GAeSO vertritt die
Interessen einer Fachgruppe des Verbandes und die Interessen einer Minderheit
ihrer Mitglieder, die der Ophthalmologen, die zum neu zugelassenen Arzt in
Konkurrenz stehen. Auch aus diesen Gründen kann auf die Beschwerde des
Verbandes nicht eingetreten werden.

g) In der Beschwerde
werden auch allgemeine Interessen gesundheitspolitischer Natur vertreten. Die
Beschwerdeführerin wendet sich aus ideellen Gründen gegen die Bewilligung einer
Praxis, die nach ihrer Meinung die Gesundheitskosten erhöht. Um mit dieser
Argumentation zum Verfahren zugelassen zu werden, müsste die Beschwerdeführerin
geltend machen können, sie würde durch die angefochtene Verfügung persönlich
und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Denn weder ein mittelbares noch ein
bloss öffentliches Interesse genügt zur Beschwerdelegitimation
(Rhinow/Koller/Kiss: Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des
Bundes, Basel 1996, N 1269). Soweit sie sich für öffentliche Zwecke einsetzt,
fehlt das Erfordernis der "Nützlichkeit" der Beschwerde und damit die
besondere Beziehungsnähe. Die Beschwerdeführerin kann nicht nachweisen, dass
sie oder die von ihr Vertretenen in diesem Punkt mehr als alle anderen Bürger
von der Verfügung betroffen sind.

Verwaltungsgericht;
Urteil vom 14. Mai 2003 (VWBES.2003.88)