so_gerichte · VWBES.2025.213 · 2026-06-26 · de
Kostenersatz für besondere polizeiliche Leistungen


Urteilvom26. Juni 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Weber-Probst

Oberrichter Rauber

Gerichtsschreiberin Nadarajah

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwältin Naomi Adotsang,

Beschwerdeführer

gegen

1.Departement
des Innern,vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern,

2.Polizei
Kanton Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffendKostenersatz
für besondere polizeiliche Leistungen

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Am 31. März 2024 fand im Restaurant [...]
in [...] ein Anlass der [...] Diaspora statt. Konflikte im Rahmen dieses
Anlasses hatten ausserordentliche polizeiliche Leistungen zur Folge. Mit
Verfügung vom 24. Mai 2024 ordnete die Polizei Kanton Solothurn (nachfolgend
KAPO) an, dass A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) als (Mit-) Veranstalter
dieses Anlasses kostenpflichtig sei und verpflichtete ihn, die gesamten Kosten
des Polizeieinsatzes in der Höhe von CHF 28'807.50 zu bezahlen. Die
besonderen polizeilichen Leistungen und ausserordentlichen Aufwendungen setzen
sich wie folgt zusammen:

2. Mit Eingabe vom 24. Juni 2024 erhob
der Beschwerdeführer beim Departement des Innern (nachfolgend DDI) Beschwerde
und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 24. Mai 2024. Begründet wurde
die Beschwerde im Wesentlichen und zusammengefasst damit, dass er zwar als
Kontaktperson dem Saalbetreiber gegenüber aufgetreten sei, ansonsten aber nicht
der verantwortliche Veranstalter gewesen sei. Er habe die Verfügung an die
Vertreter weitergeleitet und habe folgende Rückmeldung erhalten: Die
Veranstaltung werde von allen Teilnehmenden bzw. Vertretern und Mitgliedern von
[...] Vereinen in der Schweiz gemeinsam organisiert. Sie hätten das Recht auf
Versammlungsfreiheit und seien politisch und religiös unabhängig. Alle
Teilnehmenden seien friedlich und respektvoll gewesen und hätten sich an die
öffentlichen Richtlinien gehalten. Gewalt oder Vandalismus hätten sie nicht
ausgeübt. Die ausserordentlichen Aufwendungen für die besonderen polizeilichen
Leistungen sei nicht durch die Teilnehmenden verursacht worden.

3. Mit Eingabe vom 23. Juli 2024 zeigte
Rechtsanwalt Dr. iur. Patrick Götze dem DDI an, dass der Beschwerdeführer ihn
zwischenzeitlich mandatiert habe und ersuchte um vollständige Akteneinsicht.
Mit Schreiben vom 25. Juli 2024 beantragte er beim DDI um eine Frist zur
Ergänzung der Beschwerde oder alternativ die Einräumung des Replikrechts zur
von der KAPO erwarteten Stellungnahme.

4. Mit Eingabe vom 13. August 2024 nahm
die KAPO zur Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. Gleichzeitig
reichte sie die Akten ein.

5. Am 1. Oktober 2024 reichte der
Beschwerdeführer seine Replik ein, beantragte unter anderem die mündliche
Verhandlung und machte im Wesentlichen und zusammengefasst geltend, dass das
Verursacherprinzip verletzt sei. Man müsse bei der Kostenauflage zwischen dem
Störerprinzip und dem Verursacherprinzip unterscheiden. Nicht jede Person, die
unmittelbare polizeiliche Ausführungen zu dulden habe, sei automatisch auch
ersatzpflichtige Verursacherin. Veranstalterin des Fests sei der Verein B.___
gewesen. Der Beschwerdeführer habe lediglich den Mietvertrag unterzeichnet. Der
Beschwerdeführer sei weder Veranstalter gemäss § 69 Abs. 2 des Gebührentarifs
(GT, BGS 615.11) gewesen noch habe er einen Einfluss auf die Gäste des Festes
gehabt. Sollten die Kosten an Private überwälzt werden, müsse man die
unmittelbaren Störer, mithin die regierungskritischen Gruppen, zur
Verantwortung ziehen. Ausserdem sei die Versammlungsfreiheit verletzt worden.
Es sei von einem völlig unverhältnis­mässigen Einschüchterungseffekt auszugehen,
der die Grundrechte des Beschwerde­führers vereitle. Ausserdem sei das
Legalitätsprinzip verletzt. Im Zusammenhang mit Polizeigebühren sei es
erforderlich, dass die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr so
ausgestaltet sei, dass die Gebührenhöhe von vornhinein errechnet werden könne.
Art. 69 GT verstosse gegen das Bestimmtheitsgebot. Ausserdem sei im Vergleich
zu anderen Gebühren der öffentlichen Sicherheit keine Maximalgebühr angegeben,
was den grundrechtsrelevanten Einschüchterungseffekt verstärke. Weiter bringt
der Be­schwerdeführer als Eventualantrag vor, die Kosten seien aufgrund der
Verletzung des Äquivalenzprinzips zumindest zu kürzen.

6. Mit Eingabe vom 30. Oktober 2024
reichte die KAPO ihre Duplik ein und hielt an ihrer Verfügung fest und
beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des
Beschwerdeführers.

7. Am 6. November 2024 wies das DDI den
Antrag des Beschwerdeführers auf eine mündliche Verhandlung ab und schloss den
Schriftenwechsel.

8. Mit Entscheid vom 3. Juni 2025 wies
das DDI die Beschwerde vom 24. Juni 2024 ab. Die Verfahrenskosten von CHF
500.00 wurden dem Beschwerdeführer auferlegt. Begründet wurde dieser Entscheid
im Wesentlichen und zusammengefasst damit, dass es sich bei der Veranstaltung
vom 31. März 2024 um keine politisch neutrale Integrationsveranstaltung
gehandelt habe. Der Beschwerdeführer habe den Polizei­einsatz bewusst in Kauf
genommen. Hinsichtlich des Legalitätsprinzips wurde festge­halten, dass sowohl
der Kreis der Abgabepflichtigen als auch der Gegenstand der Abgabe hinreichend
klar umschrieben seien. Die konkreten Berechnungs­grundlagen ergäben sich aus
einer Weisung des Regierungsrates sowie einer Verfügung des Finanzdepartements.
Eine Verletzung des Legalitätsprinzips liege daher nicht vor. Weiter wurde
ausgeführt, die Ausschreitungen seien vorhersehbar gewesen, da bekannt sei,
dass vergleichbare politische Veranstaltungen der [...] Diaspora wiederholt zu
entsprechenden Vorfällen führen könnten. Der Polizeieinsatz sei daher
verhältnismässig gewesen. Weder das Kostendeckungs­prinzip noch das
Äquivalenzprinzip seien verletzt worden. Bezüglich der Störer­qualifikation und
Veranstaltereigenschaft wurde ausgeführt, dass im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens vor dem DDI keine Unterlagen in Bezug auf den Verein C.___
eingereicht worden seien. Weiter wurde festgehalten, es könne auch nicht von
einem unzulässigen Abschreckungseffekt gesprochen werden, da die Veranstalter
die Kosten allein durch ihr eigenes Verhalten verursacht hätten und den Einsatz
sowie die daraus resultierenden Kosten durch entsprechendes Verhalten hätten
vermeiden können.

9. Daraufhin erhob der Beschwerdeführer,
nun vertreten durch Rechtsanwältin Naomi Adotsang, mit Eingabe vom 16. Juni
2025 Beschwerde beim Verwaltungsge­richt und stellte folgende Anträge:

Im Rahmen dieser Beschwerde bringt er im
Wesentlichen und zusammengefasst vor, das Legalitätsprinzip sei verletzt
worden. Für ihn sei nicht von vornherein ersichtlich gewesen, wie viele
«Mannstunden» für den Polizeieinsatz erforderlich seien. Insbesondere die
fehlende Maximalgrenze erweise sich als problematisch, zumal bei polizeilichen
Leistungen mit Gewaltausübung in § 69bisAbs. 2 GT eine generelle
Höchstgrenze von CHF 10'000.00 vorgesehen sei, habe der Beschwerdeführer die
anfallende Gebührenhöhe nicht voraussehen können. Zudem seien das Kosten­deckungs-
und Äquivalenzprinzip verletzt, hätte es sich bei der Veranstaltung doch um
eine Veranstaltung mit ideellem Zweck gehandelt. Die Auferlegung von
CHF 28807.50 auf den Beschwerdeführer sei völlig unangemessen, habe es
sich beim Einsatz doch lediglich um einen präventiven Einsatz gehandelt. Weiter
sei das Verursacherprinzip verletzt worden. Als Organisator sei B.___
aufgetreten. Der Beschwerdeführer sei lediglich als Übersetzer beigezogen
worden. Wie aus der noch einzureichenden Bestä­tigung zu entnehmen sein werde,
sei der Verein C.___ der Verantstalter des Anlasses gewesen. Weiter sei
aufgrund des mit der Kostenauflage verbundenen «chilling effect» die Ver­sammlungsfreiheit
verletzt worden. Gesamthaft sei von einem völlig unverhältnis­mässigen
Einschüchterungseffekt auszugehen, der die Grundrechtsausübung des
Beschwerdeführers vereitle.

10. Am 18. Juni 2025 reichte das DDI die
Vernehmlassung sowie die Akten ein und beantragt die Beschwerde unter
Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin (recte Beschwerdeführer)
abzuweisen.

11. Mit Eingabe vom 3. Juli 2025 liess
sich auch die KAPO vernehmen und beantragte sinngemäss die Abweisung der
Beschwerde.

12. Mit Schreiben vom 24. Juli 2025
reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein.

13. Für die Parteistandpunkte und die
Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit
erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

II.

1. Die Beschwerde ist
frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 50 Abs. 2 Gesetz über
die Kantonspolizei, [KapoG; BGS 511.11] i.V.m. § 49 Gerichtsorgani­sationsgesetz
[GO; BGS 125.12]. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid
beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet
unter anderem, Veranstalter des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen zu
sein. Die Veranstaltung sei vom Verein C.___ durchgeführt worden. Der
Beschwerdeführer sei lediglich ein einfaches Mitglied dieses Vereins und habe
sich bereit erklärt, den Vertrag für die Raummiete zu unterzeichnen. Auch beim
Polizeieinsatz sei der Beschwerdeführer nur als Übersetzer und nicht als
Verantwort­licher beigezogen worden. Als Nachweis wurden im Rahmen der Eingaben
beim Verwaltungsgericht die Vereinsstatuten sowie ein vom Vereinspräsidenten
unterzeich­netes Schreiben eingereicht, wonach der Verein C.___ Veranstalter
des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen sei.

2.2 Die KAPO hielt diesbezüglich in der
Verfügung vom 24. Mai 2024 fest, zwar habe Herr C.___ den Mietvertrag
unterschrieben, der Beschwerdeführer sei aber als Kontaktperson vermerkt
gewesen. Am 30. März 2024 sowie am 31. März 2024 habe der Beschwerdeführer vor
Ort gegenüber der Polizei bestätigt, (Mit-) Veranstalter des Anlasses zu sein.
Somit sei er kostenpflichtig. Ob er einen Teilbetrag der geschuldeten Gebühr
von Herrn C.___ zurückfordere, sei für die KAPO nicht von Bedeutung. Das DDI
bringt diesbezüglich ergänzend vor, der Beschwerdeführer habe weder gegenüber
der KAPO noch gegenüber dem DDI irgendwelche Unterlagen eingereicht oder auch
nur eine schriftliche Bestätigung eines allfälligen Vorstands beigebracht,
welche seine Darstellung belegen würden. Zudem seien keine öffentlich
abrufbaren Informationen über den erwähnten Verein erhältlich. Weiter führt das
DDI aus, für die Verbindlichkeiten eines Vereins hafte grundsätzlich nur das
Vereinsvermögen. Vereine, denen die Rechtspersönlichkeit nicht zukomme oder die
diese noch nicht erlangt hätten, seien jedoch einfachen Gesellschaften
gleichgestellt (Art. 62 ZGB). Gehen Gesellschafter einer einfachen
Gesellschaft gemeinschaftlich oder durch Stellvertretung gegenüber Dritten
Verpflichtungen ein, würden sie diesen gegenüber mangels abweichender
Vereinbarung solidarisch haften (Art. 544 Abs. 3 OR).

2.3 Gemäss § 27 Abs. 1 PolG richten sich
polizeiliche Massnahmen gegen die Person, welche die öffentliche Sicherheit und
Ordnung unmittelbar stört oder gefährdet, oder die für ein solches Verhalten
Dritter verantwortlich ist. Diese Bestimmung statuiert das sogenannte im
Polizeirecht geltende Störerprinzip. Gemäss diesem Störerprinzip hat sich
polizeiliches Handeln gegen diejenige Person zu richten, die den
polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten hat. Die polizeiliche
Verantwortlichkeit als Störer entsteht unabhängig von einem allfälligen
Verschulden. Die Beschränkung polizeilicher Massnahmen auf Personen, die eine
besondere Nähe zu einer Gefahr aufweisen, entspricht einem Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips,
wonach staatliche Eingriffe in personeller Hinsicht nicht über das Mass des
Erforderlichen hinausgehen dürfen (Tschannen/ Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 56 Bst. 28 f.). Unterschieden werden
drei unterschiedliche Arten von Störern: Verhaltensstörer sind Personen, die
durch ihr eigenes Verhalten unmittelbar für die Störung oder Gefahr
verantwortlich sind, zum Beispiel gewalttätige Kundgebungs­teilnehmer.
Zustandsstörer haben die rechtliche oder tatsächliche Herrschaft über einen
Gegenstand (auch ein Tier), von dem eine Störung oder Gefahr ausgeht, z. B. die
Eigentü­merin einer Liegenschaft, aus der Heizöl ins Grundwasser sickert.
Zweckveranlasser sind schliesslich Personen, die durch ihr Tun oder Unterlassen
bewirken, dass Dritte als Verhaltensstörer tätig werden können, zum Beispiel
wer ein Fussballspiel organisiert, dessen Fans für Gewaltausschreitungen
bekannt sind (Kiener Regina/Schindler Benjamin/Brunner Arthur, Polizeirecht,
Rechtliche Grundlagen der polizeilichen Tätigkeit in der Schweiz, Bern 2026, S.
107). Nach der Lehre nehmen etwa die Verantwortlichen eines Fussballclubs, der
für seine gewalttätige Hooligan-Szene bekannt ist, zumindest in Kauf, dass es
zu Ausschreitungen und als Folge davon zu einem Polizeieinsatz kommt. Sie
gelten daher als Zweckveranlasser der Störungen (BGE 143 I 147 E. 5.1). Gemäss
Bundesgericht ist es zulässig, die Organisatoren von Sportveranstaltungen wie
auch Kundgebungsveranstalter, die sich pflichtwidrig verhalten, zur Tragung von
Kosten des Polizeieinsatzes zu verpflichten (BGE 143 I 147 E. 5.2).

2.4 Ist eine Mehrzahl von Störern für
einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlich, so liegt eine polizeirechtliche
Haftungskonkurrenz vor. Die zuständige Behörde muss die Störer, die sie in
Anspruch nehmen will, nach bestimmten Grundsätzen auswählen. Geht es um die
Wiederherstellung des polizeigemässen Zustandes, so kann die Behörde sich
primär an denjenigen Störer halten, der dazu am ehesten in der Lage ist,
insbesondere dann, wenn die Herstellung des ordnungsgemässen Zustands dringlich
ist. Falls mehrere Störer gleich fähig und geeignet sind, um die Gefahr
abzuwenden bzw. die Störung zu beseitigen, ist derjenige zu belangen, der für
den polizeiwidrigen Zustand in erster Linie verantwortlich ist (UlrichHäfelin/GeorgMüller/FelixUhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 2628 f.).

2.5 Während das Störerprinzip die Frage
beantwortet, wer die polizeilichen Massnahmen zu treffen oder dulden hat,
widmet sich das Verursacherprinzip der Frage, wer die Kosten dieser Massnahmen
tragen muss. Das Verursacherprinzip besagt nämlich, dass die Kosten einer
staatlichen Massnahme von derjenigen Person zu tragen sind, die sie verursacht
hat. Bedeutsam ist es vor allem im Umweltrecht und im Zusammenhang mit der
Durchführung von Anlässen. Es ist ein eigenstän­diges Prinzip, welches sich
nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten lässt (vgl. Urteil
2C_1096/2016 vom 18. Mai 2018, E. 2.2 m.w.H.). Realleistungs- bzw.
Duldungspflichten einerseits und Kostentragungspflicht anderseits sind deutlich
auseinander zu halten (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Bern 2014, § 56 Bst. 28, vgl. auchUlrichHäfelin/GeorgMüller/FelixUhlmann, Allgemeines Verwaltungs­recht, Zürich/St. Gallen 2020, N
2629).

2.6 Die zivilrechtliche Solidarhaftung
nach Art. 51 OR ist im Verwaltungsrecht grundsätzlich nicht anwendbar, sofern
das einschlägige Spezialgesetz keine ausdrückliche Regelung vorsieht. Sind die
Kosten der Gefahrenabwehr auf mehrere Störer zu verteilen, sprechen sich
Rechtsprechung und Lehre überwiegend dagegen aus, eine solidarische Haftung
anzunehmen. Vielmehr sind die Kosten entsprechend den objektiven und
subjektiven Verursachungsanteilen am polizeiwidrigen Zustand aufzuteilen. Bei
der Bemessung der Kostentragungspflicht ist daher der jeweilige Haftungsanteil
der einzelnen Störer gestützt auf das Äquivalenzprinzip nach sachge­rechten
Kriterien festzulegen. Anders als die polizeitaktisch ex ante vorzunehmende
Störerqualifikation hat die Kostenüberwälzung aus einer objektiven
ex-post-Betrachtung zu erfolgen. Die Behörden haben die Kosten nach Massgabe
des konkreten Tatbeitrags und damit entsprechend dem Grad der Verantwortung für
die Störungssituation zu verlegen. Jeder Störer darf lediglich im Umfang seines
eigenen Störungsanteils zur Kostentragung herangezogen werden. Dies entspricht
dem Verursacherprinzip (vgl. BGer 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 12.3;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O. S. 611, N 2628 ff.).

2.7 Der sowohl von der KAPO als auch vom
DDI erwähnte Mietvertrag ist den eingereichten Akten nicht zu entnehmen. Dem in
den Akten befindlichen Wahrnehmungsbericht bzw. einer Auflistung der
Wahrnehmungen des Polizeibeamten [...] lässt sich entnehmen, dass der Vermieter
beziehungsweise Saalbetreiber D.___ bestätigt habe, den Saal an Personen [...]
Herkunft vermietet zu haben und, dass der Mietvertrag dem Polizeibeamten am 30. März 2024
per WhatsApp zugestellt worden sei. Dabei habe es sich jedoch lediglich um
einen «Fresszettel» mit bloss vagen Angaben zu den Mietern gehandelt. Gemäss
den polizeilichen Abklärungen sei B.___ als Mieter aufgeführt gewesen, während
der Beschwerdeführer als Mitorganisator beziehungs­weise Kontaktperson genannt
worden sei. Laut Wahrnehmungsbericht von Oberleutnant [...] vom 22. April 2024
war der Polizei vor Ort die verant­wortliche Person unbekannt. Nach Umfrage bei
den anwesenden Personen nach dem Organisator, habe sich C.___ als
Festverantwortlicher ausgegeben. Da eine Verständigung mit ihm nicht möglich
gewesen sei, sei der Beschwerdeführer dazugeholt worden. In diesem Rahmen habe
der Beschwerdeführer der Polizei angegeben, dass er und C.___ gleichermassen
für die Veranstaltung verantwortlich seien. Der in diesen Berichten
geschilderte Sachverhalt verdeutlicht, dass der Beschwerdeführer nicht der
alleinige Veranstalter des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen ist. Sowohl die
KAPO als auch das DDI bestreiten dies auch nicht. Dennoch auferlegte die KAPO
dem Beschwerdeführer, die gesamten Kosten des Polizeieinsatzes, da er zumindest
als Mitveranstalter des Anlasses zu qualifizieren gewesen sei. Im Weiteren
überlässt es die KAPO dem Beschwerdeführer, allfällige Regressansprüche
gegenüber dem Verein beziehungsweise C.___ geltend zu machen. Diese
Argumentation vermag dem Verursacherprinzip nicht gerecht werden: Wie bereits
in E. 2.6 dargelegt, findet bei der polizeirechtlichen Kostentragungspflicht
gerade keine solidarische Haftung sämtlicher Störer Anwendung. Die Kosten sind
vielmehr nach Massgabe des konkreten Tatbeitrags sowie entsprechend dem Grad
der Verantwortung der einzelnen Störer zu verteilen. Eine entsprechende Prüfung
beziehungsweise Begründung fehlt in der Verfügung der KAPO vom 24. Mai 2024
indessen vollständig. Eine vollständige Kostenauflage an den Beschwerdeführer
mit anschliessendem Verweis auf einen möglichen Regress widerspricht dem
Verursacherprinzip.

3.1 Die Beschwerde erweist sich bereits
zufolge Verletzung des Verursacherprinzips als begründet und ist demnach
gutzuheissen. Angesichts dieses Ergebnisses kann die Frage über eine allfällige
(Mit-) Verantwortung des Vereins B.___ offengelassen werden. Grundsätzlich wäre
die Sache zur Neubeurtei­lung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Der Beschwer­deführer rügt jedoch darüber hinaus eine
Verletzung des Legalitätsprinzips. Sollte sich diese Rüge als begründet
erweisen, ist davon auszugehen, dass es bei der streitigen Kostenauflage an
einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt, weshalb sowohl der
angefochtene Entscheid des DDI als auch die Verfügung der KAPO aufzuheben
wären. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde sich diesfalls als prozessualer
Leerlauf erweisen. In diesem Sinne ist zunächst zu prüfen, ob die Auferlegung
des Kostenersatzes für die ausserordentlichen polizeilichen Leistungen dem
Legalitätsprinzip standhält.

4.1 Das DDI verweist diesbezüglich auf §
69 Abs. 1 GT. Der Gebührentarif sei gestützt auf Art. 131 Abs. 1 lit. a KV und
§ 371 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
(EG ZGB; BGS 211.1) erlassen worden. Somit handle es sich beim Gebührentarif um
eine dem fakultativen Referendum unterstehende kantonsrätliche Verordnung,
welche dementsprechend als generell-abstrakter Rechtssatz im Sinne des
Legalitätsprinzips einzustufen sei. Sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen als
auch der Gegenstand der Abgabe seien damit hinreichend klar umschrieben. § 62
Abs. 1 GT sehe weiter vor, dass sich die Gebühr für den Einsatz von Sachmitteln
nach den Ansätzen gemäss Gebührentarif berechne. Obschon im vorgenannten Absatz
nicht ausdrücklich erwähnt, ergebe sich aufgrund der systema­tischen Auslegung,
dass sich die Personalkosten auch bei der Erbringung einer besonderen
polizeilichen Leistung nach der Weisung des Regierungsrates über den Vollzug
des Gebührentarifs vom 29. Juni 1993 (RRB Nr. 2024/1744) richte (vgl. §§ 62
Abs. 2, 64 Abs. 3 lit. b, 66 Abs. 2 lit. b und 67 Abs. 1 lit. b GT). Gemäss § 3
Abs. 2 dieser Weisung würden die Tarifstufen vom Finanzdepartement aufgrund der
periodischen Erhebungen der verrechenbaren Verwaltungskosten je Lohnklasse festgelegt.
Der von der KAPO angeführte Stundenansatz von CHF 127.00 entspreche der
Tarifstufe 2 (vgl. Verfügung des Finanzdepartements vom 29. April 2019). Eine
mutmassliche Gebührenhöhe lasse sich mit diesen Bestimmungen hinreichend
voraussagen. Die Anforderungen an das Legalitätsprinzip würden daher
eingehalten.

4.2 Der Beschwerdeführer bringt
demgegenüber vor, im Vergleich zu anderen Gebühren für die öffentliche
Sicherheit (vgl. dazu. § 54 ff. GT) sei für die besonderen polizeilichen
Leistungen keine Maximalgebühr angegeben. Dies etwa auch im Vergleich zum neu
eingefügten § 69bisGT, welcher zur Vermeidung entsprechender
Abschreckungs- und Einschüchterungseffekte eine solche Höchstgrenze vorsehe.
§ 69bisAbs. 2 GT sehe für polizeiliche Leistungen mit
Gewaltausübung eine Kostenpflicht von höchstens CHF 10'000.00 vor.
Lediglich in schweren Fällen könne man Kosten bis zu CHF 30'000.00
auferlegen. Vorliegend seien dem Beschwerdeführer in der Verfügung der KAPO 204
Mannstunden à CHF 127.00, CHF 2'400.00 für die personelle Unterstützung
durch Angehörige der Kantonspolizei Bern sowie CHF 499.50 für den Einsatz
des Wasserwerfers in Rechnung gestellt worden.

Für den Beschwerdeführer sei nicht von
vornhinein ersichtlich gewesen, wie viele «Mannstunden» für den Polizeieinsatz
erforderlich seien. Insbesondere die fehlende Angabe einer Maximalgrenze
erweise sich in diesem Zusammenhang als problematisch. Vor dem Hintergrund,
dass bei Veranstaltungen mit Gewaltsausübung nach § 69bisAbs. 2
GT eine generelle Höchstgrenze von CHF 10'000.00 vorgesehen sei, könne der
Beschwerdeführer die anfallende Gebührenhöhe, entgegen der Darstellung der Vor­instanz,
nicht voraussehen. Somit sei das Legalitätsprinzip verletzt worden.

4.3 Gemäss § 69 Abs. 1 GT sind besondere
polizeiliche Leistungen des Kantons kostenpflichtig. Gemäss § 69 Abs. 2 GT wird
Kostenersatz insbesondere vom Veranstalter von Anlässen verlangt, die einen
aufwendigen, ausserordentlichen Polizeieinsatz erforderlich machen.
Kostenersatz kann auch verlangt werden vom Verursacher ausserordentlicher
Aufwendungen, die bei einem anderen Polizeieinsatz entstehen, namentlich wenn
er vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden ist oder wenn er in
überwiegend privatem oder kommerziellem Interesse erfolgt ist.

4.4 Für die Unterstützung durch
Angehörige der Kantonspolizei Bern sowie den Einsatz des Wasserwerfers stützt
sich die KAPO auf § 73bisAbs. 1 GT. Diese Bestimmung besagt,
dass wenn für die Aufgabenerfüllung der Polizei der Beizug einer Drittperson
zwingend nötig ist, die Verursacherin oder der Verursacher zum vollen
Kostenersatz für die erbrachten Leistungen verpflichtet werden kann.

4.5 Das Verwaltungsrecht zählt Gebühren
zu den Kausalabgaben. Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche als Entgelt für
bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen sind.
Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen und als
solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für
Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (Urteil
1C_502/2015 vom 18. Januar 2017, E. 6.1 m.w.H.).

4.6 Im Bereich des Abgaberechts ist das
Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ein selbständiges verfassungsmässiges
Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend
gemacht werden kann. Das Legalitätsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe
in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend
bestimmt ist. Zum andern hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer
Abgabe selbst festzulegen. Zu den wesentlichen Elementen gehören der Kreis der
Abgabepflichtigen (Subjekt der Abgabe), der Gegenstand der Abgabe
(abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen.
Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine
Verwaltungsbehörde, muss es gemäss Bundesgericht zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen
nennen. Diese Anforderungen sind für gewisse Arten von Kausalabgaben wie bei
Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird. In diesen
Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden.
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip übernehmen dann als Surrogat die Schutz-
und Begrenzungsfunktion, welche dem formellen Gesetz zukommen würde (Urteil
1C_502/2015 vom 18. Januar 2017; vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., S. 573 ff., sowie Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O, Rz. 2762 f. und 2806
ff.).

4.7 Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sowie der herrschenden Lehre müssen die Grundlagen der
Gebührenbemessung aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Vorhersehbarkeit
entweder im Gesetz selbst oder zumindest in einer hinreichend bestimmten Verordnung
beziehungsweise einem Gebührentarif geregelt sein (vgl. E. 4.6 oben). Im Kanton
Solothurn fehlt es indessen an einer genügend präzisierenden gesetzlichen oder
verordnungsrechtlichen Regelung. Die massgeblichen Bemessungsgrundlagen ergeben
sich vielmehr aus der Weisung des Regierungsrates über den Vollzug des
Gebührentarifs (RRB Nr. 1993/2316 vom 29. November 1993, zuletzt geändert
durch RRB Nr. 2024/1744) sowie aus einer Verfügung des Finanzdepartements vom
29. April 2019. Während die regierungsrätliche Weisung im Internet auffindbar
ist, bleibt die departementale Verfügung der Öffentlichkeit nicht zugänglich.
Zwar ist die Heranziehung ergänzender Vollzugsregelungen im Bereich
polizeilicher Kausalabgaben grundsätzlich nicht ausgeschlossen. Vorliegend geht
die Konkretisierung jedoch über eine blosse technische Vollzugsausgestaltung
hinaus, da die wesentlichen Elemente der Abgabenbemessung erst auf
Verwaltungsstufe festgelegt werden, ohne dass hierfür eine hinreichend
bestimmte Delegation im GT ersichtlich ist. Damit fehlt es an einer hinreichend
bestimmten gesetzlichen Grundlage.

4.8 Entgegen der Ansicht des DDI
bestätigt die systematische Auslegung dieses Ergebnis. Sowohl aus der systematischen
als auch aus der teleologischen Auslegung ergibt sich, dass die Regelungen zu
besonderen polizeilichen Leistungen in § 69 GT ihrer Struktur und auch dem Sinn
und Zweck nach den Regelungen in § 69bisGT näherstehen als den von
der Vorinstanz herangezogenen Normen betreffend andere polizeiliche Leistungen
(insb. die vom DDI behaupteten §§ 62, 64, 66 und 67 GT). Hinzu kommt, dass der
Gesetzgeber in § 69bisGT eine deutlich detailliertere Regelung für
Polizeikosten bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung geschaffen hat. Diese Norm
begrenzt den Kostenanteil des Veranstalters auf maximal 40 Prozent und
sieht eine absolute Obergrenze von grundsätzlich CHF 10'000.00 bzw. CHF 30'000.00
in besonders schweren Fällen vor. Der Botschaft und Entwurf des Regierungsrates
an den Kantonsrat von Solothurn bezüglich der Änderung des Gesetzes über die
Kantonspolizei und Änderung des Gebührentarifs (RRB Nr. 2020/133 vom 27.
Januar 2020/133) ist zur Einfügung von § 69bisGT Folgendes zu
entnehmen:

«Bereits nach geltendem Recht kann von
einem Veranstalter unter bestimmten Voraussetzungen Kostenersatz gefordert
werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn der von ihm organisierte Anlass
überwiegend kommerziellen Interessen dient und einen ausserordentlichen
Polizeieinsatz mit entsprechend hohem staatlichen Aufwand erforderlich macht (§
69 Abs. 2 Satz 1 GT). Kommt es bei einem Anlass oder einer Veranstaltung zur
Gewaltausübung gegen Personen und/oder Sachen, können in Einklang mit dem
höherrangigen Recht und der Rechtsprechung (vgl. insb. Leiturteil des
Bundesgerichts 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017; 143 I 147; "Luzerner
Urteil") neu dem Veranstalter und der an der Gewaltausübung beteiligten
Person zusätzlich zu den genannten Kosten auch diejenigen Polizeikosten
auferlegt werden, welche ab Beginn der Gewaltausübung angefallen sind,
beispielsweise für das nötige Kontingent an Einsatzkräften und/oder für die
erforderlichen Einsatzmittel (Abs. 1).

()

Unter diesen Voraussetzungen kann ihm
als Zweckveranlasser für den Polizeieinsatz eine Kostenpflicht auferlegt
werden, wobei die weiteren Grundsätze nach Massgabe des Leiturteils zu
berücksichtigen sind: So dürfen einem Veranstalter höchstens 40 Prozent der
Polizeikosten nach Absatz 1 in Rechnung gestellt werden. Die von der
Kostenpflicht potenziell ausgehenden unerwünschten Abschreckungs- und
Einschüchterungseffekte werden durch die Limitierung vermieden. Für Parteien
und Komitees besteht demnach kein Anlass, sich durch eine allfällige
Kostenpflicht einschüchtern zu lassen und von vornherein von der Organisation
einer politischen Kundgebung abzusehen. Somit steht der Ausübung der
verfassungsmässigen Rechte auch faktisch nichts entgegen. Um das Kostenrisiko
vorab einschätzen zu können, ist die Kostenpflicht des Veranstalters
betragsmässig auf maximal 10'000 Franken zu begrenzen. In besonders schweren
Fällen ist nach Bundesgericht eine Kostenbeteiligung von höchstens 30'000
Franken zulässig.

()»

Aus diesem Zusammenhang ergibt sich eine
klare gesetzgeberische Wertung: Selbst bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung
sollen Kostenüberwälzungen an Private nur unter qualifizierten Voraussetzungen
und innerhalb ausdrücklich normierter Höchstgren­zen zulässig sein. Der
Gesetzgeber hat damit erkennbar eine abgestufte und begren­zende Regelung
geschaffen. Vor diesem Hintergrund erscheint es systemwidrig, § 69 GT so
auszulegen, dass ohne vergleichbare gesetzliche Einschränkungen Kostenforde­rungen
in gleicher oder höherem Umfang gegenüber einem Veranstalter erhoben werden
können, dem keine Gewaltausübung vorgeworfen wird.

4.9 Vorliegend war es dem
Beschwerdeführer nicht möglich, die mutmasslichen Gebührenfolgen mit dem
erforderlichen Grad an Gewissheit vorauszusehen. Daran vermögen auch die
Ausführungen des DDI zum Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip nichts zu ändern.
Denn diese Prinzipien können weder die Festlegung einer genügenden Obergrenze
noch eine Regelung auf Gesetzesstufe bzw. Verordnungsstufe ersetzen. Zwar
erscheint der verrechnete Stundenansatz von CHF 127.00 (Tarifstufe 2
gemäss Verfügung vom 29. April 2019) pro Mannstunde grundsätzlich nicht
unangemessen und auch die geltend gemachten Kosten lassen sich nachvollziehbar
erklären. Entscheidend ist jedoch, dass deren Festlegung lediglich auf einer
Weisung des Regierungsrates, welche wiederum auf eine Verfügung des
Finanzdepartements verweist, beruht. Während bei der Weisung des
Regierungsrates noch die Frage gestellt werden kann, ob es sich dabei um einen
generell-abstrakten Rechtsakt handelt, handelt es sich bei der Verfügung des
Finanzdepartementes klar um keine generell-abstrakte Normierung. Es fehlt somit
an einer den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Kausalabgabenrecht
genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der streitigen Gebühr
(vgl. hierzu auch Urteil VB.2024.00334 des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich vom 13. August 2025, E. 5.2 ff.). Die gestützt auf § 69 Abs. 2 sowie §
73bisAbs. 1 GT erfolgte Überwälzung der Kosten des
Polizeieinsatzes vom 31. März 2024 auf den Beschwerdeführer erweist sich als
rechtswidrig. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt gutzuheissen.

5.1 Die Beschwerde erweist sich aus
mehreren Gründen als begründet. Zum einen verstösst die vollständige
Auferlegung der Kosten an den Beschwerdeführer trotz weiterer bekannter Störer
gegen das Verursacherprinzip. Zum andern fehlt es sowohl hinsichtlich der
Bemessungsgrundlage an einer hinreichenden gesetzlichen beziehungsweise
verordnungsrechtlichen Grundlage, weshalb die streitige Kostenauflage das
Legalitätsprinzip verletzt. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich auf die
weiteren Rügen des Beschwerdeführers, namentlich die geltend gemachte
Verletzung der Versammlungsfreiheit sowie die Verletzung des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips, näher einzugehen. Die Beschwerde ist demnach
gutzuheissen. Der Entscheid des DDI vom 3. Juni 2025 sowie die Verfügung der
KAPO vom 24. Mai 2024 sind aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von CHF 2'500.00 dem Kanton
Solothurn aufzuerlegen. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss in
gleicher Höhe ist diesem zurückzuerstatten.

5.2 Zudem ist dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung auszurichten (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106-109
Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Als Parteientschädigung gilt
der Ersatz notwendiger Auslagen sowie die Kosten einer berufsmässigen
Vertretung durch einen Rechtsanwalt (§ 76bis Abs. 3 VRG). Der Beschwerdeführer
wurde von der Vorinstanz nicht aufgefordert eine Kostennote einzureichen, hat
aber im vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahren die Kostennote für das
Verfahren vor dem DDI und dem Verwaltungsgericht eingereicht. Darin macht er
für die beiden Verfahren zusammen insgesamt eine Entschädigung von CHF 7'081.45
(21.2 Stunden [recte 22.2 Stunden] à CHF 300.00 zzgl. 8,1 % MwSt. und 3 %
Kleinspesen­zuschlag) geltend. Der Aufwand scheint gerade noch gerechtfertigt.
Der GT kennt keine Auslagenpauschale. Da die effektiv angefallenen Auslagen in
etwa den geltend gemachten Spesen entsprechen dürften, sind Spesen im geltend
gemachten Umfang angemessen. Es liegt keine Honorarvereinbarung vor, weshalb
praxisgemäss ein Stundenansatz von CHF 280.00 zu vergüten ist. Der
Stundenansatz ist entsprechend um CHF 20.00/Std. zu kürzen. Somit ergibt
sich eine Parteientschädigung von CHF 6'906.00 (22.2 Stunden à CHF 280.00,
CHF 186.50 Auslagen, plus 8,1 % MwSt.), zahlbar durch den Staat Solothurn.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der
Entscheid des Departements des Innern vom 3. Juni 2025 sowie die Verfügung der
Kantonspolizei Solothurn vom 24. Mai 2024 werden aufgehoben.

2.Der Kanton Solothurn hat die Kosten des
Verfahrens von CHF 2'500.00 vor Verwaltungsgericht sowie die Kosten des
Verfahrens vor dem Departement des Inner von CHF 500.00 zu tragen.

3.Der Kanton Solothurn hat eine
Parteientschädigung von CHF 6'906.00 (inkl. Auslagen und MwSt.) an den
Beschwerdeführer auszurichten.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner                                                                Nadarajah