so_gerichte · VWBES.2012.332 · 2014-02-18 · de
Erschliessungsbeiträge

§ 111 Abs. 1 PBG. Die Grundeigentümerbeitragspflicht muss grundsätzlich vor der Bauausführung, nicht aber bereits vor dem Gemeindeversammlungsbeschluss über den Verpflichtungskredit festgesetzt sein.§ 108 Abs. 2 PBG, § 5 Abs. 3 GBV. Die Sanierung einer bereits bestehenden Mischwasserleitung durch den Einbau einer zusätzlichen Sauberwasserleitung stellt keine beitragspflichtige Neuerschliessung dar, wenn vorher eine der früheren Nutzungsplanung entsprechende Erschliessungsanlage bestanden hat.§ 7 Abs. 2 GBV. Auch eine bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus löst eine Beitragspflicht aus, solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen.§ 42 Abs. 3 GBV. Bei Ausbauten oder Korrekturen von Strassen ist in der Regel eine Reduktion der Grundeigentümerbeiträge um 1/5 bis 2/3 geboten.

Solothurn Verwaltungsgericht 18.02.2014 VWBES.2012.332
Soleure Verwaltungsgericht 18.02.2014 VWBES.2012.332
Soletta Verwaltungsgericht 18.02.2014 VWBES.2012.332

SOG 2014 Nr. 20
§ 111 Abs. 1 PBG.
Die
Grundeigentümerbeitragspflicht muss grundsätzlich vor der Bauausführung, nicht
aber bereits vor dem Gemeindeversammlungsbeschluss über den
Verpflichtungskredit festgesetzt sein.
§ 108 Abs. 2 PBG, §
5 Abs. 3 GBV.
Die Sanierung einer bereits bestehenden Mischwasserleitung durch den Einbau
einer zusätzlichen Sauberwasserleitung stellt keine beitragspflichtige
Neuerschliessung dar, wenn vorher eine der früheren Nutzungsplanung
entsprechende Erschliessungsanlage bestanden hat.
§ 7 Abs. 2 GBV.
Auch eine
bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus löst eine Beitragspflicht aus,
solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der
Gesamtaufwendungen ausmachen.
§ 42 Abs. 3 GBV.
Bei
Ausbauten oder Korrekturen von Strassen ist in der Regel eine Reduktion der
Grundeigentümerbeiträge um 1/5 bis 2/3 geboten.
Sachverhalt:
An der Gemeindeversammlung der
Einwohnergemeinde B. vom 13. Dezember 2010 wurde beschlossen, einen
Bruttokredit von CHF 2‘570‘000.00  für die Sanierung der Oberdorfstrasse
inkl. der Werkleitungen zu bewilligen. In der Folge wurden die Perimeterpläne
«Meteorwasserkanal», «Sammelstrasse» und «Erschliessungsstrasse» öffentlich
aufgelegt. Das Ehepaar H. erhob Einsprache bei der Einwohnergemeinde B. und
machte geltend, die Beitragspläne seien nichtig, da die Gemeindeversammlung
über die Grundeigentümerbeitragspflicht nicht informiert worden sei und noch
gar nicht klar sei, ob eine Erneuerung des Strassenkoffers überhaupt notwendig
sei. Das Gebiet sei abwassertechnisch bereits erschlossen, weshalb keine
Beiträge an den Einbau eines Meteorwasserkanals verlangt werden könnten. Selbst
wenn die Erhebung von Perimeterbeiträgen an die Strasse gestützt auf den
Beschluss der Gemeindeversammlung grundsätzlich zulässig sein sollte, sei eine
Erhebung von Beiträgen im Falle der Erstellung eines neuen Strassenkoffers nur
dann zulässig, wenn die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der
Gesamtaufwendungen ausmachten, was vorliegend mit einem Anteil von nur
11 % nicht gegeben sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass ein grosser
Teil des Strassenkoffers aufgrund der Erneuerung der Werkleitungen ohnehin
ausgehoben bzw. ersetzt werden müsste. Dieser Teil dürfe bei der Frage, ob ein
namhafter Kostenanteil vorliege, nicht berücksichtigt werden. In jedem Fall sei
eine Reduktion der Beiträge nach § 42 Abs. 3 der kantonalen Verordnung über
Grundeigentümerbeiträge und -gebühren vorzunehmen, da die Grundeigentümer nicht
damit hätten rechnen müssen, dass die Gemeinde plötzlich Beiträge verlange, was
für manche Anstösser existenzbedrohend sei. Die Kostenverteilung auf die
Erschliessungs- und die Sammelstrasse mit der Gewichtung 0,6 zu 0,4 sei zudem
nicht nachvollziehbar.
Die Einsprache wurde vollumfänglich
abgewiesen, woraufhin das Ehepaar H. Beschwerde an die kantonale
Schätzungskommission erhob. Die Schätzungskommission hiess die Beschwerde
teilweise gut, indem sie den Beitragsplan «Meteorwasserkanal» mit der
Begründung aufhob, das Gebiet sei abwassermässig rechtsgenüglich erschlossen.
Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen. Anlässlich eines Augenscheins habe
ersehen werden können, dass in keinem Bereich ein eigentlicher Koffer bestanden
habe und kein Material vorhanden gewesen sei, das als Koffermaterial wieder
hätte verwendet werden können. Es liege somit ein wesentlicher Strassenausbau
vor.
Die Einwohnergemeinde B. beschwerte
sich in der Folge gegen die Aufhebung des Beitragsplans «Meteorwasserkanal»
beim Verwaltungsgericht. Das Bundesgesetz über den Gewässerschutz verlange,
dass nicht verschmutztes Abwasser versickern zu lassen sei, was jedoch mit der
bisherigen Erschliessungsanlage nicht möglich gewesen sei. Beim
Meteorwasserkanal handle es sich deshalb um einen beitragspflichtigen Neubau.
Auch die Beschwerdeführer gelangten ans Verwaltungsgericht und hielten an ihren
Einwendungen gegen den Beitragsplan «Erschliessungsstrasse» fest. Das
Verwaltungsgericht weist die Beschwerde der Einwohnergemeinde B. vollumfänglich
ab und heisst die Beschwerde des Ehepaars H. teilweise gut, indem es die
Einwohnergemeinde B. anweist, den durch das Ehepaar H. an den Ausbau der
Oberdorfstrasse zu leistenden Beitrag im Sinn von Erwägung 6 neu festzusetzen.
Aus den Erwägungen:
2.1 Die Beschwerdeführer H. bringen
vor, die beiden Beitragspläne seien nichtig, da die Gemeindeversammlung in der
Einladung nicht darüber informiert worden sei, dass Erschliessungsbeiträge
erhoben werden sollten und bezüglich der Strasse auch nichts im Protokoll
stehe, dass über die Grundeigentümerbeitragspflicht informiert worden wäre.
Zudem sei der Begriff «Sanierung» irreführend, weshalb nicht damit gerechnet
werden müsse, dass es sich um einen beitragspflichtigen Strassenausbau handeln
würde.
Die Einwohnergemeinde B. macht
geltend, der Beschluss der Gemeindeversammlung sei ordnungsgemäss erfolgt. Die
Kostenpflichtigen bestimmten sich nach den Gesetzesvorschriften, eine Erwähnung
derselben anlässlich der Abstimmung über einen Bruttokredit sei nicht erforderlich
und insbesondere finde durch die Nichterwähnung keine Täuschung der
Stimmberechtigten statt. Ebenso wenig sei die Verwendung der Begriffe
«Sanierung» oder «Ausbau» täuschend.
2.2 Nach § 142 des Gemeindegesetzes
(GG, BGS 131.1) sind, bevor über den Voranschlag beschlossen wird, nicht
gebundene einmalige neue Ausgaben, die einen in der Gemeindeordnung zu
bestimmenden Betrag übersteigen, vom zuständigen Organ unter einem besonderen
Traktandum zu beschliessen. Das ist in der Einwohnergemeinde B. so geschehen,
wie sich der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 13. Dezember 2010 und dem
Protokollauszug zum Geschäft Nr. 4 dieser Versammlung entnehmen lässt.
2.3 Das Handbuch des Rechnungswesens
der solothurnischen Gemeinden (Band 2: Rechnungsmodell und Finanzhaushalt)
kennt das Bruttokreditprinzip: Ausgabenbeschlüsse sind grundsätzlich über die
Gesamtkosten, ohne Abzug von Subventionen, Kostenbeiträgen oder andern
Zuwendungen zu fassen. Andererseits zeigen die Beispiele zur Budgetierung, dass
potenzielle Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen ebenfalls auszuweisen sind.
Verbindlich entschieden wird jedoch einzig über die Höhe des
Verpflichtungs(brutto)kredits. Dieser erlaubt den zuständigen Behörden der
Gemeinde in der Folge, die entsprechenden Ausgabenbeschlüsse zu tätigen. Für
die Festlegung von Grundeigentümerbeiträgen wäre die Gemeindeversammlung gar
nicht zuständig; sie kann einzig über deren grundsätzliche Höhe für die
verschiedenen Strassenkategorien in ihrem entsprechenden Reglement befinden.
Laut dem Gemeindeversammlungsprotokoll
vom 13. Dezember 2010 wurde die Gemeindeversammlung über voraussichtliche
Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen für den Meteorwasserkanal informiert,
jedoch nicht über deren Höhe. Bezüglich Einnahmen aus Grundeigentümerbeiträgen
für den Strassenbau ist aus dem Protokoll gar nichts ersichtlich. Das zeigt,
dass die Gemeinde zu diesem Zeitpunkt damit rechnete, dass für den Neubau der
Meteorwasserrechnung Grundeigentümerbeiträge erhältlich gemacht werden könnten,
beim Strassenausbau hingegen noch nicht wusste, ob dafür auch Beiträge erhoben
werden könnten. Da insbesondere bei der Sanierung der Strasse noch nicht klar
war, in welchem Umfang diese erfolgen würde, insbesondere ob der Unterbau
teilweise oder vollständig zu ersetzen wäre, ist diese vorsichtige Budgetierung
kaum zu beanstanden. Mangels Anfechtung beim Regierungsrat ist der
Kreditbeschluss jedenfalls längst rechtskräftig. Und mit Sicherheit führt die
Nichterwähnung von möglichen Beiträgen aus dem Strassenaus-
bau nicht zur Nichtigkeit des
entsprechenden Gemeindeversammlungsbeschlusses.
Die Beschwerdeführer hätten im übrigen
Gelegenheit gehabt, sich anlässlich der Gemeindeversammlung zu erkundigen, ob
eine Beitragspflicht auch bezüglich Strassenbau bestehe. Laut dem Protokoll
folgten jedoch keine Wortmeldungen und der Bruttokredit für die Sanierung der
Oberdorfstrasse inkl. der Werkleitungen wurde einstimmig bewilligt.
2.4 Zuständig für den Beschluss,
welche Grundeigentümerbeiträge in welcher Höhe zu erheben sind, ist nach § 111
Abs. 1 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) der Gemeinderat, der d
ie Beitragspflicht und die Höhe der einzelnen Beiträge in der
Regel vor der Bauausführung nach Kostenvoranschlag im Beitragsplan fest
setzt
. Die Beitragspflicht muss somit grundsätzlich vor der
Bauausführung, nicht aber bereits vor dem Gemeindeversammlungsbeschluss über
den Verpflichtungskredit, festgesetzt sein. Das ist auch gar nicht anders
möglich, da im Zeitpunkt der Bewilligung des Verpflichtungskredits in aller
Regel noch kein Ausführungsprojekt besteht und somit auch die notwendigen
Grundlagen für einen Beitragsplan noch nicht bestehen. Die Kreditbewilligung
durch die Gemeindeversammlung ist jedenfalls auch rechtmässig, wenn noch gar
nicht geprüft wurde, ob eine Beitragspflicht der Grundeigentümer besteht.
2.5 Ob im
entsprechenden Antrag an die Gemeindeversammlung oder dem Kreditbeschluss von
«Ausbau» oder «Sanierung» gesprochen wird, ist unerheblich. Die beiden Begriffe
werden weitgehend synonym verwendet. Entscheidend ist, ob den Grundstücken
Mehrwerte oder Sondervorteile im Sinne von § 108 PBG bzw. § 7
der
kantonalen Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren
(GBV, BGS 711.41) erwachsen oder ob es sich um blosse
Unterhaltsarbeiten im Sinne von § 8 GBV handelt.
3.1 Nach § 108 PBG haben die Gemeinden
von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu verlangen, wenn deren
Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte
oder Sondervorteile erwachsen (Abs. 1). Für Anlagen der Abwasserbeseitigung und
der Wasserversorgung werden Erschliessungsbeiträge nur in Baugebieten erhoben,
die neu erschlossen werden (Abs. 2).
Die Grundeigentümerbeitragsverordnung
definiert die Neuerschliessung näher. Nach § 5 Abs. 3 GBV wird ein Gebiet im
Sinne von § 108 Abs. 2 PBG neu erschlossen, wenn es bisher gar keine, keine
öffentlichen, keine der früheren Nutzungsplanung entsprechenden oder keine dem
Gewässerschutzgesetz genügenden Erschliessungsanlagen aufweist.
3.2 Die gesetzliche Umschreibung in §
108 Abs. 2 PBG spricht bereits vom Wortlaut her gegen eine Beitragspflicht für
einen nachträglichen zusätzlichen Meteorwasserkanal. Von einem (abwassermässig)
neu erschlossenen Baugebiet, das vorher (abwassermässig) unerschlossen war,
kann beim Einzugsgebiet des neuen Meteorwasserkanals keine Rede sein. Es
handelt sich beim Gebiet, welchem dieser Kanal dienen soll, um Liegenschaften
im alten Dorfkern oberhalb der Kirche und um abwassermässig längst erschlossene
Baugrundstücke, die ausnahmslos auch längst überbaut und an die Kanalisation
angeschlossen sind.
Die bisherige Erschliessung mit einer
Abwassermischleitung von 300 mm Nennweite in der Oberdorfstrasse bis zur
Wiedereinmündung der Kirchgasse und ab dort bis zur Bauzonengrenze mit einer
Nennweite von 250 mm entspricht vollständig dem Generellen Kanalisationsprojekt
(GKP) 1971 der Gemeinde, welches vom Regierungsrat genehmigt worden war, und
der durch den Generellen Entwässerungsplan (GEP) 2006 abgelöst wurde. Eine
(zusätzliche) Sauberwasserleitung war in diesem Gebiet im GKP 1971 nicht
vorgesehen. Auch nach der in § 5 GBV präzisierten Definition der
Neuerschliessung eines Baugebietes wird das Einzugsgebiet der neu zu
erstellenden Kanalisationsleitungen nicht neu erschlossen im Sinne des
Gesetzes, da das Gebiet eben bereits eine der früheren Nutzungsplanung
entsprechende Erschliessungsanlage aufweist (§ 5 Abs. 3 lit. c GBV). Aus dem
damaligen – gleichzeitig genehmigten – technischen Bericht zum GKP der Gemeinde
B. geht hervor, dass das gewählte Abwasser­system vollständig dem
Gewässerschutzgesetz entsprach und nach seinen Grundsätzen ihm auch heute noch
entspricht. Ein Mischsystem mit Mischwasserleitungen wurde als am geeignetsten
betrachtet, und für dauernd fliessende Quellen und Drainagen sollte, wenn immer
möglich, ein direkter Anschluss an einen Vorfluter gefunden werden. In Gebieten
mit viel Reinwasseranfall sollten zwei Leitungen vorgesehen werden, eine
Schmutz- und eine Sauberwasserleitung. Die Dimensionierung der Leitungen wurde
nach dem ausgeschiedenen Baugebiet bemessen, wobei je nach Zone mit
unterschiedlichen Ansätzen gerechnet wurde.
Neu ist, dass in diesem Baugebiet nun
gestützt auf den im Jahr 2006 erstellten neuen GEP neben einem Ersatz der
bestehenden Schmutzwasserleitung parallel dazu ein zusätzlicher
Meteorwasserkanal zur Entlastung gebaut und dadurch das Trennsystem realisiert,
also das Sauberwasser in einer separaten Leitung geführt werden soll. Diese
neue Leitung soll – so beschrieben nach den Unterlagen der Gemeinde – der
abwassermässigen «Sanierung» dieses Dorfteils dienen, einen «Ausbau» im Bereich
der Siedlungsentwässerung darstellen und insbesondere eingedoltes Bach- und
Quellwasser, Wasser von vier Brunnen und den Reservoir-Überlauf  in einen Fluss
führen. Auch diese Umschreibung deutet schon klar darauf hin, dass es eben um
ein Sanierungsprojekt geht, und nicht um die Neuerschliessung von Baugebiet.
Zusätzliches Baugebiet wird durch die neu geplanten Leitungen effektiv auch
keines erschlossen. Sämtliche seit den 1970er Jahren in diesem Gebiet
zusätzlich eingezonten Grundstücke – es handelt sich um einige wenige Liegenschaften
am Rand des Baugebietes – sind abwassermässig durch die bisherige Leitung
erschlossen und an diese angeschlossen.
Dass im neuen GEP die Sanierung eines
bisher bereits erschlossenen Baugebietes statt mit einer neuen, unter Umständen
grösser dimensionierten Mischwasserleitung, mittels einer zusätzlichen
Sauberwasserleitung geschieht, ist nichts Aussergewöhnliches. Wenn in einem
Gebiet sauberes Wasser vorhanden ist, welches nicht zur Versickerung gebracht
werden kann und in einen Vorfluter abgeleitet werden muss, ist diese Variante
unter Umständen auch kostengünstiger, da die zu ersetzende Schmutzwasserleitung
kleiner dimensioniert und unter Umständen mit einem Inliner saniert werden
kann, statt dass sie vollständig ersetzt werden muss. Dadurch wird aber das
entsprechende Gebiet nicht neu erschlossen im Sinne des Gesetzes.
3.3 Die Gemeinde macht schliesslich
noch geltend, es handle sich um eine Neuerschliessung, weil das fragliche
Gebiet keine dem Gewässerschutzgesetz genügenden Erschliessungsanlagen aufweise.
Soweit dieser Einwand nicht bereits widerlegt ist (vgl. oben E. 3.2), ist
festzuhalten, dass das Gewässerschutzgesetz keine Sauberwasserleitungen
vorschreibt. Gemäss Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Schutz der
Gewässer (GSchG, SR 814.20) ist nicht verschmutztes Abwasser nach den
Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen
Verhältnisse dies nicht, so kann es in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet
werden; dabei sind nach Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, damit das
Wasser bei grossem Anfall gleichmässig abfliessen kann. Einleitungen, die nicht
in einer vom Kanton genehmigten kommunalen Entwässerungsplanung ausgewiesen
sind, bedürfen der Bewilligung der kantonalen Behörde. Die Bestimmung in Art. 7
Abs. 2 GSchG lässt offen, ob die Versickerungs- oder Einleitungspflicht auch
für bestehende Bauten angeordnet werden kann. Im Gegensatz zur Anschlusspflicht
für das verschmutzte Abwasser (Art. 11 Abs. 1 GSchG) fehlt bezüglich einer
Sauberwasserleitung eine ausdrückliche bundesrechtliche Pflicht zum Anschluss.
In der Botschaft zur Revision des Gewässerschutzgesetzes vom 29. April
1987 (BBl 1987 II, S. 1111) weist der Bundesrat darauf hin, «dass es hier – vor
allem aus Kostengründen – nicht darum geht, bestehende Situationen zu sanieren.
Artikel 7 Absatz 2 kommt somit lediglich bei neuen Anlagen zur Anwendung.» Auch
dem kantonalen Recht kann keine gesetzliche Grundlage für eine
Sauberwasserleitungs-Anschlusspflicht bestehender Gebäude entnommen werden. Die
Anpassung bestehender, durch die Besitzstandsgarantie geschützter Bauten an
neue Vorschriften kann nur im Rahmen ausdrücklicher Rechtsnormen gefordert
werden. Somit weist die Oberdorfstrasse dem Gewässerschutzgesetz genügende
Erschliessungsanlagen auf, weshalb es sich beim Bau des Meteorwasserkanals
nicht um eine Neuerschliessung handelt und keine Grundeigentümerbeiträge dafür
geschuldet sind.
3.4 Während bei Strassen für den
normalen Gebrauch weder Anschluss- noch Benützungsgebühren erhoben werden
dürfen, besteht bei der Sanierung von Wasser- und Abwasserleitungen die
Möglichkeit, diese mit Anschluss- und Benützungsgebühren zu finanzieren. Im
Kanton Solothurn besteht sogar die Verpflichtung, keine allgemeinen
Steuergelder dafür aufzuwenden, sondern diese Werke über die entsprechende
Spezialfinanzierung zu sanieren. Dieser Unterschied in der
Finanzierungsmöglichkeit entspricht der unterschiedlichen Behandlung von
Strassen und Leitungen in § 108 Abs. 1 und Abs. 2 PBG.
3.5 Das Verwaltungsgericht hat in
seiner bisherigen Rechtsprechung nie eine andere Auffassung vertreten. Schon im
Entscheid SOG 1999 Nr. 32 ist deutlich festgehalten (E. 5 bc), dass [sogar] der
Umstand, dass ein GKP, welches seit langem nicht mehr den Vorschriften des
Gewässerschutzes entspricht, nicht den Beschwerdeführern angelastet werden
kann. «Eine solche gewässerschutztechnische Sanierung einer
Abwasserbeseitigungsanlage kann nicht über Perimeterbeiträge auf den Eigentümer
eines bereits erschlossenen Grundstücks überwälzt werden. Zu diesem Zweck
erhebt die Gemeinde eine Benützungsgebühr».
Im Urteil 2D_81/2007 hat das
Bundesgericht festgestellt, dass der in einem Entscheid vom Verwaltungsgericht
festgehaltene Ansatz, die bereits bestehende Kanalisation hätte nicht dem
früheren GKP (1963) entsprochen, weshalb ein Grundstück, das nun entsprechend
der neuen Planung (1995) erschlossen werde, beitragspflichtig erklärt werden
könne, zu formell sei. Sogar wenn eine Leitung im alten GKP nicht enthalten
gewesen sei, so habe sich aus der in ihm eingetragenen Bauzonengrösse doch eine
Vorgabe für die Grösse der Leitung ergeben. Wenn sich diese später als
ungenügend erwiesen habe, so sei dies allein darauf zurückzuführen, dass in den
Achzigerjahren zusätzliches Land eingezont worden sei, und nicht auf eine zu kleine
Dimensionierung im Zeitpunkt der Erstellung. Die 1973 erstellte Leitung habe
inhaltlich der damaligen nutzungsplanerischen Ordnung entsprochen. Das
Bundesgericht hob dementsprechend die von der Gemeinde verfügten Beiträge auf.
Diese Überlegungen gelten jedenfalls
auch im hier zu beurteilenden Fall. Die im Einzugsgebiet der neu geplanten
Leitungen liegenden Grundstücke sind allesamt bereits durch die Leitung
erschlossen, welche dem alten GKP entspricht. Dieses GKP war auf die damalige
Bauzone ausgerichtet und entsprach dem Gewässerschutzgesetz. Sogar wenn die
Situation unterdessen dem Gewässerschutzgesetz nicht mehr (vollständig)
entsprechen sollte, wäre eine Beitragserhebung für die neue Meteorwasserleitung
daher nicht möglich.
Die Beschwerde der Einwohnergemeinde
B. ist somit abzuweisen.
4.1 Laut § 6 Abs. 1 GBV haben
Eigentümer von Grundstücken der Gemeinde nicht nur beim Neubau von
Verkehrsanlagen, sondern auch bei deren Ausbau und Korrektion Beiträge zu
leisten. Strassenausbau bedeutet
die wesentliche
Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige
Auftragen eines Hartbelages oder die Erneuerung des Strassenunterbaus (§ 7 Abs.
2 GBV).
Nach § 111 Abs. 1 PBG setzt der
Gemeinderat bei der Erhebung von
Erschliessungsbeiträgen
die Beitragspflicht und die Höhe der einzelnen Beiträge in der Regel vor der
Bauausführung nach Kostenvoranschlag im Beitragsplan fest. Gegen diesen
Beschluss kann Einsprache und dann Beschwerde erhoben werden (§§ 16 und 17
GBV).
Nach Erstellung der Anlage werden gestützt auf die Bauabrechnung die
definitiven Beiträge bestimmt, die von den Grundeigentümern zu leisten sind.
Auch gegen diesen Entscheid können Rechtsmittel ergriffen werden; allerdings
sind in diesem Verfahrensstadium nur noch Einwände gegen die Abrechnungssumme
zulässig (§ 18 GBV).
Der Gemeinderat ist entsprechend
diesen gesetzlichen Vorgaben vorgegangen und hat nach Genehmigung des Kredites
durch die Gemeindeversammlung einen Beitragsplan ausarbeiten lassen und
öffentlich aufgelegt. Dass der aufgelegte Plan nicht wegen einer anlässlich der
Kreditbewilligung an der Gemeindeversammlung allenfalls unterbliebenen
Information über die Beitragspflicht nichtig ist, ist bereits dargelegt (oben
E. 2).
4.2 Nach der Rechtsprechung kann beim
Ausbau einer Erschliessungsanlage ein beitragspflichtiger Sondervorteil
entstehen, wenn die Erschliessung dadurch wesentlich verbessert wird (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 2P.278/2001). Eine solche wesentliche Verbesserung
liegt unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn einer
neubauähnlichen Umgestaltung «abgebrochen» und in besserer Qualität mit neueren
Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird. Nach ständiger Praxis des
Verwaltungsgerichts löst auch eine bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus
eine Beitragspflicht gemäss § 7 Abs. 2 GBV aus, solange die Kosten der
neuen Kofferung einen namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen. Diese
Praxis wurde durch das Bundesgericht mehrfach bestätigt (vgl. Urteile des
Bundesgerichts 2C_638/2009 E. 2.1, 2C_619/2011 E. 4.2). Diese Rechtsprechung
entspricht auch derjenigen in andern Kantonen. Das Vorliegen einer Verbesserung
wurde in der Praxis bei einer Strasse bejaht, die stark bombiert war, tiefe
Spurrinnen aufwies, teilweise einen gerissenen Deckbelag mit Flicken und
Löchern hatte, deren Unterbau nur aus einem Steinbett bestand und nicht
frostsicher war, nachdem die Strasse durch Ausgleichung des Längenprofils,
talseitigem Einbau einer Winkelstütze, Kofferung, Ersetzung von Randabschlüssen,
Einbau von Tragschicht mit Deckbelag saniert wurde (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts Bern vom 29. September 2006, in BVR 2007, S. 70 ff., S.
75). Beitragspflichtig war gemäss dem Berner Verwaltungsgericht auch die
Sanierung einer Strasse mit circa 20 cm hohem Naturbelag, auf dem eine
Asphaltschicht aufgezogen wurde. Die Sanierung bestand aus der Anlegung eines
Koffers und der talseitigen Errichtung einer Stützmauer (BVR 2007, S. 77).
4.3 Bereits aus dem Projektbeschrieb
im Kostenvoranschlag des Ingenieurbüros vom 3. Oktober 2010 ergibt sich,
dass wesentliche Verbesserungen beim Strassenbau der Oberdorfstrasse geplant
sind. So heisst es, die Oberdorfstrasse sei nicht zuletzt aufgrund ihres
Einzugsgebiets und der Anzahl Anstösser eine der bedeutenderen Verkehrserschliessungen
in der Gemeinde B. Der Strassenoberbau sei durchwegs in einem schlechten
Zustand und die bestehende Fundationsschicht sei für die herrschende
Verkehrsbelastung ungenügend. Neben den reinen Strassenbauarbeiten würden
ebenfalls die Beleuchtung und die Strassenentwässerung den geltenden
Anforderungen entsprechend angepasst. Bereits daraus ergibt sich, dass es sich
nicht bloss um Unterhaltsarbeiten, sondern um einen beitragspflichtigen Ausbau
handelt.
Zudem ergibt sich aus den Berechnungen
des Ingenieurs, dass für die Einsetzung einer Kofferung CHF 286‘020.00,
bestehend aus Aufwendungen für Erdarbeiten und die Fundationsschicht,
veranschlagt wurden. Das entspricht etwa einem Viertel der gesamten
Strassenbaukosten (von CHF 1,22 Mio.). Die gesamten Strassenausbaukosten machen
etwas weniger als die Hälfte (gut 47 %) der gesamten Sanierungskosten von
CHF 2,57 Mio. aus. Ferner bringen auch die Erneuerung der Strassenbeleuchtung
und die Verbesserung der Strassenentwässerung wesentliche Vorteile für die
Anstösser mit sich, welche ebenfalls in die Berechnung miteinzubeziehen sind.
Auch daraus wird klar, dass die Aufwendungen für den Strassenausbau einen
wesentlichen Anteil und nicht nur wenige Prozentpunkte an den Gesamtkosten
ausmachen, weshalb der Strassenausbau zu Recht als beitragspflichtig erklärt
worden ist. Zu beachten ist, dass im Beitragsplan für die Erschliessungsstrasse
nicht sämtliche Kosten für den Strassenbau im engeren Sinn (Kofferung,
Tragschicht) den Grundeigentümern zugerechnet, sondern 40 % als Anteil für
Werkleitungsbauten abgezogen worden sind.
Auch wenn heute noch nicht klar ist,
ob tatsächlich in der ganzen Oberdorfstrasse ein neuer Strassenunterbau
eingesetzt werden muss, da erst während der Bauphase ermittelt werden kann, ob
und allenfalls in welchen Teilen der Strasse bereits eine Kofferung besteht
oder nicht, ist das Verfahren nicht zu sistieren. Die definitiven Beiträge
werden ohnehin erst nach Erstellung der Anlage, gestützt auf die Bauabrechnung,
festgesetzt. Fallen die tatsächlichen Baukosten später tiefer aus als im
Beitragsplan vorgesehen, reduziert sich im entsprechenden Umfang die Höhe der
definitiv geschuldeten Beiträge.
5.1 Die Beschwerdeführer H. lassen
vorbringen, die Kostenverteilung zwischen dem Teil «Sammelstrasse» und dem Teil
«Erschliessungsstrasse» sei nicht klar. Die Kosten seien hälftig aufzuteilen,
da sich die «klassischen Strassenkosten» (Koffer, Deckbelag, etc.) sowie die «weiteren
Kosten» (Beleuchtung, Entwässerung, Randabschlüsse, etc.) im Ergebnis
gegeneinander aufwiegen würden.
5.2 Laut der Einwohnergemeinde B.
wurde die Aufteilung mit den Faktoren 0,4 und 0,6 auf der Grundlage der
Flächenverhältnisse der beiden Strassenteile gewählt. In jedem Fall erfolge die
definitive Abrechnung aufgrund der detailliert zu erstellenden Dokumentation
über die geleisteten Arbeiten und Aufwendungen, sodass schliesslich die Kosten
entsprechend den Vorgaben des Beitragsreglements auf die Strassenabschnitte
«Erschliessungsstrasse» und «Sammelstrasse» auf der Grundlage der effektiv auf
die Strassenabschnitte entfallenden Kosten verlegt würden. Mit der
Kostenabrechnung werde auch die detaillierte Dokumentation bezüglich Zustand
der Strasse nach Öffnung, Koffer etc. zur Verfügung stehen, um die
Kostenabrechnung transparent zu machen.
5.3 Die Verteilung der Kosten nach den
Flächenverhältnissen der Strassenabschnitte ist nicht zu beanstanden. Die
Kosten sind nicht anders, ob die Strasse nun als Sammelstrasse oder als
Erschliessungsstrasse gilt, da sie in der gleichen Qualität erstellt wird und
sich daher die gleichen Kubik- bzw. Quadratmeterpreise ergeben. Da es sich
ohnehin erst um einen Voranschlag handelt und die Kosten schlussendlich nach
den effektiv geleisteten Arbeiten und Aufwendungen auf die beiden
Strassenabschnitte verteilt werden, sind das Vorgehen der Gemeinde und der
Beitragsplan in diesem Punkt nicht zu beanstanden.
6.1 Die Beschwerdeführer H. bringen
vor, es sei eine Reduktion der Beiträge nach § 42 Abs. 3 GBV vorzunehmen,
da die Grundeigentümer nicht damit hätten rechnen müssen, dass die Gemeinde
plötzlich Beiträge verlange, was für manche Anstösser existenzbedrohend sei.
Dass die Anstösser 1991 keine Beiträge an die Sanierung des Deckbelags hätten
bezahlen müssen, sei kein Vorteil, der nun quasi ausgeglichen werden müsse; die
Erhebung von Beiträgen wäre damals gar nicht zulässig gewesen.
6.2 Erschliessungsbeiträge unterliegen
als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. § 42 Abs. 1
GBV legt die Mindestbeträge bzw. -ansätze fest, welche die Gesamtheit der
Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer Strasse einen
Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, der Gemeinde an die Erstellungskosten für
bestimmte Strassentypen zu bezahlen haben. Die Gemeinden sind befugt, diese
Mindestansätze zu erhöhen. § 42 Abs. 3 GBV sieht vor, dass die Gemeinde die
Ansätze nach Abs. 1, welcher die Kostentragung bei einem Neubau einer
Strasse regelt, ermässigen kann, wenn lediglich bereits bestehende Strassen
ausgebaut oder korrigiert werden, wobei die Gemeinde dabei berücksichtigen
muss, ob bereits Beiträge an den Neubau geleistet worden sind.
Bei § 42 Abs. 3 GBV handelt es sich
bei Betrachtung des Wortlautes um eine sog. «Kann-Vorschrift». Ob und in
welchem Umfang die Gemeinde Ermässigungen im Rahmen von § 42 Abs. 3 GBV
gewähren will, ist vom Grundsatz her Teil ihrer Autonomie. Eingeschränkt ist
diese Freiheit jedoch durch den Mehrwert oder Sondervorteil, welcher dem
Grundeigentümer durch den Ausbau oder die Korrektur der bereits vorbestehenden
Strasse effektiv zufliesst. Handelt es sich nämlich nur um einen geringen
Vorteil, können sich die vorgesehenen Beitragssätze als zu hoch erweisen,
sodass das übergeordnete Äquivalenzprinzip verletzt wäre und die Gemeinde die
Beiträge ermässigen muss (so schon SOG 1980 Nr. 23 E. 4; SOG 1988 Nr. 25 E. 8a;
SOG 1990 Nr. 44 E. 5b). Dabei liegt auf der Hand, dass weder der Vorteil noch
die diesem gegenüberstehende Ermässigung exakt bestimmt werden können. Um
rechtmässig und ohne Willkür zu handeln, muss sich die Gemeinde bei der
Gewährung von Ermässigungen in einem bestimmten Rahmen bewegen, welcher ihre
Autonomie begrenzt. Es bleibt zu prüfen, wie dieser Rahmen festzulegen ist.
Entstehen Mehrwerte oder
Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht
von der Allgemeinheit zu tragen. Dies bedeutet, dass es willkürlich wäre, dem
Grundeigentümer die Kostentragung praktisch vollständig zu erlassen. Umgekehrt
entstehen die Vorteile bei bereits vorhandenen Strassen höchstens teilweise
beim Grundeigentümer, sodass es ebenso willkürlich wäre, ihn die vollen Kosten
tragen zu lassen. Daraus ist zu folgern, dass weder eine Reduktion von bloss
wenigen Prozenten noch eine fast vollständige Reduktion in Frage kommen kann.
Das Verwaltungsgericht hat in der Vergangenheit die Beitragssätze
ermessensweise reduziert; häufig ist man aufgrund der konkreten Verhältnisse
von einer Halbierung ausgegangen (SOG 1988 Nr. 25; SOG 1980 Nr. 23; Urteil vom
18. November 1994 betr. Gemeinde F., Urteil vom 22. Januar 1992 betr. Gemeinde
H.), sofern schon einmal Beiträge bezahlt worden sind (Urteil vom 2. Mai 2008
betr. Einwohnergemeinde S.). In einem Fall neueren Datums wurde erkannt, dass
die Reduktion des Beitragssatzes um einen Viertel auf 45 % der
Erstellungskosten im autonomen Ermessensbereich der Gemeinde liegt und nicht zu
beanstanden ist (Urteil vom 25. Juli 2012 betr. Gemeinde N.). Im Urteil vom 19.
Oktober 1999 betr. Gemeinde D. erfolgte eine Reduktion um einen Drittel.
Demgegenüber wurde im Urteil vom 17. November 1993 betr. Gemeinde H. erkannt,
dass im konkreten Fall lediglich eine Reduktion des Betragssatzes von 80 %
auf 70 % (bzw. um 12,5 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV) angemessen
sei, nachdem die Gemeinde bereits einen Vorwegabzug von 10 % der
Strassenbaukosten wegen lange vernachlässigten Strassenunterhalts vorgenommen
hatte und die Grundeigentümer in der Vergangenheit noch nie Perimeterbeiträge
an den Strassenbau bezahlt hatten (der effektive Beitragssatz wurde insgesamt
also auf 0,9 x 70 % bzw. auf 63 % reduziert, sodass vom vollem Ansatz
von 80 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV insgesamt eine Reduktion von
21,25 % gewährt wurde).
Die in einem neueren Entscheid (SOG
2013 Nr. 33) dargelegte Praxis zeigt, dass bei blossen Ausbauten oder
Korrekturen von Strassen eine Reduktion von mindestens 20 % in allen
Fällen als geboten erachtet worden ist. Auf der anderen Seite dürften
Reduktionen von mehr als zwei Dritteln nur unter ganz besonderen Umständen
angemessen sein und vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten. Bei
pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens wird die Gemeinde den Reduktionsansatz
unter Einbezug der konkreten Verhältnisse innerhalb dieses Rahmens festlegen.
Je nachdem, ob mehr oder weniger durch den Ausbau oder die Korrektur der
Strasse verändert oder angepasst wird (Linienführung, Querneigung,
Verbreiterung, Kofferung, Frostsicherung, Entwässerung, Belag, Randabschlüsse,
Trottoir, Beleuchtung etc.), fällt der Vorteil für die Grundeigentümer
umfassender oder geringer aus.
Anders als bei einem Strassenneubau
bestand bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der
Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt
bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus,
als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde.
Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer
Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus
erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits
Perimeterbeiträge bezahlt worden sind oder nicht. Anders ausgedrückt: sind in
der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden, so ist dies
zusätzlich zu berücksichtigen. In einem weiteren Schritt hat die Gemeinde
dementsprechend einzubeziehen, ob und in welchem Umfang bereits
Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer bezahlt worden
sind. Auch hier ist die Gemeinde auf ihr pflichtgemässes Ermessen verwiesen,
weil die blosse Berücksichtigung von absoluten Zahlungsbeiträgen den
Verhältnissen möglicherweise nicht gerecht wird, insbesondere bei vor sehr
langer Zeit erstellten Strassen bzw. vor Jahrzehnten bezahlten Perimeterbeiträgen.
6.3 Die Gemeinde B. erhebt gemäss
kommunalem Reglement über Grundeigentümerbeiträge, Abwasser- und Wassergebühren
die Beiträge bei Strassenneubauten entsprechend den kantonalen Mindestansätzen.
Für Erschliessungsstrassen sind bei Neubauten 80 % der Kosten zu bezahlen,
für Sammelstrassen 60 % (§ 4 Abs. 2 lit. a und b des Reglements).
Besondere Ansätze bzw. generelle Reduktionen der Ansätze bei Strassenausbauten
sind nach ihrem Reglement nicht vorgesehen. Es gelangt deshalb § 42 Abs. 3 GBV
zur Anwendung.
Der beschlossene und geplante
Strassenausbau ist als neubauähnlich zu betrachten. Es ist vorgesehen, die
gesamte Strasse vollständig neu zu bauen, mit neuer Kofferung, neuem Belag,
neuen Randabschlüssen, neuer Strassenentwässerung und –beleuchtung. Die
profitierenden beitragspflichtigen Grundeigentümer werden nach dem Ausbau über
eine vollständig neuwertige Erschliessungsanlage verfügen, welche bei
entsprechendem Unterhalt mehrere Jahrzehnte ihren Dienst verrichten wird.
Da die Strasse weitestgehend der
bisherigen Linienführung folgt, ist der Vorteil für die Grundeigentümer, wie
dargelegt, jedoch deutlich geringer, als wenn deren Grundstücke erstmals neu
strassenmässig erschlossen würden. Gegenüber einer Neuerschliessung müssen
deshalb die zu bezahlenden Beiträge deutlich geringer ausfallen. Dabei ist zwar
auch zu beachten, dass gegenüber einer Neuerschliessung infolge des nicht
notwendigen Landerwerbs bereits erheblich weniger Kosten anfallen. Allein der
Landerwerb würde bei einer Strassenfläche von 4‘200 m
2
nämlich
zusätzliche Kosten von ca. CHF 1,26 Mio. verursachen. Das zeigt, dass der
Strassenausbau gegenüber einem Neubau bereits wegen des nicht notwendigen
Landerwerbs zu einer Reduktion der beitragspflichtigen Kosten von ca. 50 %
führt. Dies ändert aber nach der bisherigen ständigen Rechtsprechung nichts
daran, dass der Beitragssatz bei Strassenausbauten gegenüber demjenigen von
Neubauten in Nachachtung des Äquivalenzprinzips zu reduzieren ist, weil der
Mehrwert bzw. die Vorteile auf jeden Fall geringer ausfallen.
Zieht man in Betracht, dass der
Gemeinderat, wie sich aus den Projektunterlagen ergibt, gewillt ist, einen Teil
von etwa 40 % der neuen Strassenkofferung und des neuen Belages den
Rechnungen der Werkleitungen zu belasten – obwohl dies gesetzlich bzw.
gebührenrechtlich in der vorliegenden Situation nicht geboten wäre, da nicht
ein an sich genügender Belag und Koffer wegen des Leitungsersatzes wieder
instand gestellt werden muss, sondern ein ungenügender Koffer und Belag
vollständig ersetzt werden müssen, wobei gleichzeitig die Werkleitungen ersetzt
werden (SOG 1988 Nr. 25) –, so ergibt sich daraus bereits eine Reduktion der
von den Grundeigentümern zu leistenden Beiträge an die Strassenbaukosten im
Umfang von mehr als 20 %, was nach der dargestellten Praxis von der
Prozentzahl her etwa der minimal zu gewährenden Reduktion entspricht.
Die von den Grundeigentümern effektiv
verlangten Beiträge gemäss Beitragsplan von knapp CHF 35.00 pro m
2
Beitragsfläche liegen allerdings weit über demjenigen Betrag, der nach der
bisherigen Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt der Äquivalenz noch zulässig
ist. Sie entsprechen erfahrungsgemäss etwa der Hälfte der Kosten einer normalen
strassenmässigen Neuerschliessung. Wenn die Gemeinde bei Neuerschliessungen für
Erschliessungsstrassen lediglich 80 % der Kosten als
Grundeigentümerbeiträge in Rechnung stellt, hat sie die Beiträge für einen
Strassenausbau in bisheriger Breite und Linienführung deutlich zu ermässigen,
auch wenn die Grundeigentümer unbestrittenermassen noch nie an die
Erschliessung der Oberdorfstrasse zu bezahlen hatten. Eine Reduktion durch die
teilweise Ausscheidung der Kosten des neuen Strassenkoffers und -belags im
Umfang von etwa 24 % (CHF 292‘800.00 von CHF 1,22 Mio.) genügt in
dieser Si­tuation der von § 42 Abs. 3 GBV verlangten Ermässigung nicht.
Der Gemeinderat hat den Beitrag der
Beschwerdeführer an die Strassenausbaukosten im oben (E. 6.2) skizzierten
Ausmass zu reduzieren. Es steht ihm dabei im Rahmen der Gemeindeautonomie ein
Ermessensspielraum zur Verfügung, den das Gericht nicht mit seinem Ermessen
ersetzen darf. Eine absolute Beitragshöhe von mehr als ca. CHF 24.00/m
2
würde aber jedenfalls den Rahmen des beitragsrechtlich Erlaubten sprengen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom
18. Februar 2014 (VWBES.2012.332)