so_gerichte · VWBES.2017.498 · 2017-12-11 · de
Höchsttaxen im Bereich Pflege

§ 50 Abs. 4 GO, § 52 SG. Rechtsnatur eines Regierungsratsbeschlusses. Der Regierungsratsbeschluss, der die Höchsttaxen für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons für ein Jahr festsetzt, ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten. Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen.

SOG 2018 Nr. 8

§ 50 Abs. 4 GO, § 52
SG.Rechtsnatur
eines Regierungsratsbeschlusses. Der Regierungsratsbeschluss, der die
Höchsttaxen für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons für ein
Jahr festsetzt, ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu
betrachten. Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der
Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten
Normenkontrolle entzogen.

Sachverhalt:

1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr.
2017/2098 vom 11. Dezember 2017 wurden vom Regierungsrat die Höchsttaxen
für die Leistungsvergütung und für die Berechnung der Ergänzungsleistungen im
Jahr 2018 für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege (Alters-
und Pflegeheime, Langzeitpflege Solothurner Spitäler AG, Tagesstätten im Alter)
festgelegt. Dagegen erhob die Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und
Pflegeheime am 18. Dezember 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das
Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.

Aus den Erwägungen:

1.
Anfechtungsobjekt ist der Regierungsratsbeschluss vom 11. Dezember 2017,
mit welchem festgelegt wird, wie viel die anerkannten Alters- und Pflegeheime
des Kantons Solothurn im Jahr 2018 maximal für die Pflege, Betreuung und
Hotellerie verlangen dürfen. Der angefochtene Entscheid weist keine
Rechtsmittelbelehrung auf. Es ist von Amtes wegen zu prüfen, ob eine
Beschwerdemöglichkeit besteht und ob das Verwaltungsgericht zuständige
Beschwerdeinstanz ist. Weiter stellt sich die Frage, ob die Gemeinschaft
Solothurnischer Alters- und Pflegeheime zur Beschwerdeführung legitimiert ist.

2.1
Gemäss § 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12)
beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide
in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein
anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen
Gericht ausgehen. Gemäss § 50 Abs. 2 GO ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unter anderem nicht zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des
Regierungsrats über Begnadigungen, Behördenwahlen, die Aufsicht über Behörden,
den öffentlichen Verkehr, Beiträge, auf die kein Rechtsanspruch besteht oder
die Schulkreisbildung. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist überdies nicht
zulässig gegen Erlasse und gegen Verfügungen und Entscheide über die
Genehmigung von Erlassen und  insbesondere zwischen Gemeinden geschlossenen 
Verträgen (vgl. § 50 Abs. 4 GO).

2.2
Verfügungen und Entscheide sind laut § 20 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG,
BGS 124.11) Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches
Recht des Kantons oder des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a) die
Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten; b) die
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder
Pflichten; oder c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung,
Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf
solche Begehren. Gemäss § 66 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig
gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder durch
Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die entweder
präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind, sind
Hauptentscheiden gleichgestellt.

2.3
Im angefochtenen Regierungsratsbeschluss werden den anerkannten Alters- und
Pflegeheimen Höchsttarife auferlegt, die sie nicht überschreiten dürfen. Die
massgebenden individuellen Taxen für die einzelnen Institutionen werden danach
vom Departement des Innern separat festgelegt bzw. bewilligt (vgl. § 52
Sozialgesetz [SG, BGS 831.1]). Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob
vorliegend eine generell-abstrakte Anordnung angefochten oder ein
individuell-konkretes Handeln des Staates zu beurteilen ist.

2.4
Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 135 V 309 (= Pra 2010 Nr. 34, E.
1.2) zu Beschlüssen betreffend die für jedes Heim anwendbaren maximalen Tagestaxen
wie folgt geäussert: «Die bestrittenen Beschlüsse könnten als
Allgemeinverfügungen qualifiziert werden; jedenfalls muss dies ihre
Qualifikation als generell-abstrakte Akte nahelegen. Tatsächlich wird in diesen
Beschlüssen den vier Beschwerdeführern in ihrer Eigenschaft als Heime, die zur
Aufnahme von Pensionären ermächtigt sind, welche Ergänzungsleistungen (EL)
beziehen, eine Höchstgrenze für Tagestaxen auferlegt, die sie nicht
überschreiten dürfen. Obwohl der Eingriff zeitlich (auf das Jahr 2009) begrenzt
ist und nur eine begrenzte Anzahl von Adressaten betrifft (jeder Beschluss
betrifft ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pensionären, welche EL
beziehen), so überschreitet doch seine Tragweite diejenige einer Verfügung.
Betrachtet man die drei Beschlüsse vom 22. Dezember 2008 und denjenigen
vom 16. Februar 2009 in ihrer Gesamtheit und berücksichtigt ausserdem die
Tatsache, dass der Staatsrat 63 Beschlüsse erlassen hat, die auf individuelle
Weise die Höchstbeträge festlegen, welche den Pensionären, die Anspruch auf
Ergänzungsleistungen der AHV/IV haben, belastet werden dürfen (vgl.
Stellungnahme des BSV), so ist doch davon auszugehen, dass die bestrittenen
Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung der Tagestaxen für Pensionäre sind,
welche Ergänzungsleistungen beziehen, und dass sich ihr Geltungsbereich über
den ganzen Kanton erstreckt, sodass er einem rechtsetzenden Verwaltungsakt im
Sinne von Art. 82 lit. b BGG gleichgesetzt werden muss.»

2.5
Gleiches muss auch vorliegend gelten. Die Höchsttaxen betreffen einzig das Jahr
2018 und sind damit ebenfalls zeitlich auf ein Jahr begrenzt. Im Gegensatz zu
den im zitierten Bundesgerichtsentscheid genannten Beschlüssen betrifft die
hier angefochtene Regelung nicht nur ein einzelnes Heim, sondern sogar alle
fünfzig im Kanton Solothurn anerkannten Pflege- und Altersheime. Sie ist
jedenfalls im Lichte der höchstrichterlichen Rechtsprechung als
Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Der Regierungsratsbeschluss ist als Akt
der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten.

2.6
Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung
durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen
(vgl. § 50 Abs. 4 GO). Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist darauf
hinzuweisen, dass Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK, 0.101) keinen individuellen Anspruch auf direkte
Anfechtung generell-abstrakter Regelungen durch eine Organisation einräumt: Die
Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane mitunter auch auf
(verfassungsrechtliche) Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Anwendung,
dies jedoch nur, soweit das nationale Recht die Möglichkeit der direkten
Gesetzesanfechtung vorsieht. Steht die Möglichkeit zur vorfrageweise
richterlichen Überprüfung einzelner Tarifpositionen im jeweiligen konkreten
Anwendungsfall offen, ist den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge
getan und eine gerichtliche Anfechtbarkeit des Tarifs als solchem
konventionsrechtlich nicht verlangt  soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt
Anwendung findet. Eine zusätzliche Möglichkeit, die abstrakte Tarifregelung
direkt anzufechten, ist nicht notwendig. Auch aus Art. 29a der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) lässt sich kein Anspruch auf
direkte Anfechtbarkeit eines Tarifs als solchem ableiten, solange die einzelnen
Tarifbestimmungen im individuell-konkreten Streitfall der vorfrageweisen
Überprüfung unterstehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4131/2010
vom 9. September 2011, E. 6.10.5 m.w.H.). Somit besteht auch aus
übergeordnetem Recht keine Pflicht für eine direkte Anfechtbarkeit der
streitigen Tarife.

2.7
Es besteht somit zufolge fehlender gesetzlicher Grundlage keine Möglichkeit,
gegen Regierungsratsbeschlüsse, welche gestützt auf § 52 Abs. 1 SG ergehen,
Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu führen. Auf die Beschwerde kann mangels
zulässigen Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden. Ob der
Regierungsratsbeschluss unmittelbar mit der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht hätte angefochten
werden können (vgl. Art. 87 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz, BGG, 173.110), ist
nicht vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Es erübrigt sich bei diesem
Ergebnis, die weiteren Prozessvoraussetzungen zu prüfen.

()

Verwaltungsgericht,
Urteil vom 9. April 2018 (VWBES.2017.498)

Eine
gegen das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde wurde zrückgezogen.
Bundesgerichtsentscheid 2C_527/2018 vom 12. September 2018.