so_gerichte · VWBES.2017.310 · 2017-10-02 · de

Sonderschulungsmassnahmen

Solothurn Verwaltungsgericht 02.10.2017 VWBES.2017.310
Soleure Verwaltungsgericht 02.10.2017 VWBES.2017.310
Soletta Verwaltungsgericht 02.10.2017 VWBES.2017.310

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
2. Oktober 2017
Es wirken mit:
Vizepräsident
Stöckli
Oberrichter Müller
Oberrichter Kamber
Gerichtsschreiberin Kaufmann
In Sachen
A.
___, vertreten durch
B.
___ und
C.
___ hier vertreten
durch Rechtsanwalt Raffael Ramel,
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Bildung und Kultur,
vertreten durch Volksschulamt,
Beschwerdegegner
betreffend
Sonderschulungsmassnahmen
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Mit Verfügung vom 9. August 2017
verordnete das Departement für Bildung und Kultur (DBK), vertreten durch das
Volksschulamt (VSA), für A.___ (geb. am [...]. Februar 2012) die
Sonderschulungsmassnahme einer sonderpädagogischen Vorbereitungsklasse vom
1. August 2017 bis 31. Juli 2019 mit Durchführungsort «focus jugend
zentrum sonderpädagogik, Kriegstetten (331)».
2. Mit Beschwerde vom 16. August
2017 gelangte A.___, vertreten durch seine Eltern, B.___ und C.___, diese wiederum
vertreten durch Rechtsanwalt Raffael Ramel, an das Verwaltungsgericht und liess
folgende Rechtsbegehren stellen:
1.
Es sei die Verfügung
«Sonderschulungsmassnahme» vom 9. August 2017 aufzuheben und es sei für A.___
der reguläre Kindergartenunterricht mit integrativer sonderpädagogischer
Unterstützung im Umfang von 4-8 Stunden anzuordnen.
2.
Es sei der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zuzuerkennen und es sei mittels sofortiger superprovisorischer
Anordnung zu verfügen, dass A.___ ab 16. August 2017 den regulären
Kindergarten in [...], eventualiter in der Nachbargemeinde seines Wohnortes,
besuchen darf.
- unter Kosten- und
Entschädigungsfolge -
Zur Begründung wurde insbesondere eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör und der Begründungspflicht sowie
eine Verletzung des Grundsatzes des Vorzugs integrativer Schulung in der
Regelklasse gegenüber einer separativen Lösung und eine Verletzung der
Abklärungspflicht resp. eine ungenügende Sachverhaltsabklärung geltend gemacht.
Weiter wurde eine Verletzung von Treu und Glauben aufgrund des ohne
ersichtlichen Grund herausgezögerten Erlasses der Verfügung sowie Willkür der
Verfügung resp. der Begründung gerügt.
A.___ habe im August 2016 mit dem
Regelkindergarten begonnen. Bereits nach eineinhalb Wochen sei den Eltern
mitgeteilt worden, dass er nicht tragbar sei und den Kindergarten nicht weiter
besuchen dürfe. Der Kindergarteneintritt sei danach um ein Jahr verschoben
worden, was aber gesetzlich nicht vorgesehen und unzulässig sei. Am
16. November 2016 hätten die Eltern eine vom Heilpädagogischen Dienst
(HPD) erstellte «Anmeldung zur Sonderschulabklärung Heilpädagogische Dienste»
unterzeichnet. Gemäss dieser Anmeldung sei eine integrative sonderpädagogische
Massnahme (ISM) empfohlen worden, womit die Eltern auch einverstanden gewesen
seien. Nie einverstanden gewesen seien sie aber mit einer separativen Lösung.
Am 13. März 2017 hätten die Eltern einem Antrag des HPD auf Einschulung in
den Regelkindergarten in [...] mit zusätzlicher integrierter Förderung im
Umfang von 4-8 Lektionen durch das Sonderpädagogische Zentrum Bachtelen
zugestimmt. Einer separativen Massnahme hätten sie nie zugestimmt. Am
8. Mai 2017 seien die Eltern dann durch das VSA informiert worden, dass
vorgesehen sei, die Tagessonderschule zu verfügen.
Es gelte der Grundsatz, wonach eine
integrative Schulung in der Regelklasse einer separativen Lösung vorzuziehen
sei. Ergänzende integrative sonderpädagogische Massnahmen seien genau auf
Kinder wie A.___ zugeschnitten. Gemäss psychologischer Abklärung vom April 2017
verfüge A.___ zwar lediglich über einen Gesamtintelligenzquotienten im
mittleren bis unteren Bereich, doch liege dieser mit 83 noch deutlich oberhalb
der Grenze, ab welcher von einer Behinderung gesprochen werden müsste und unter
der eine Sondertagesschule notwendig wäre. A.___ weise genügend kognitive
Fähigkeiten für den Besuch des Regelkindergartens auf, brauche aber zusätzliche
Unterstützung, um u.a. Schwierigkeiten im Sozialverhalten und der sprachlichen
Kommunikation zu überwinden. Die Kommunikationsprobleme von A.___ würden
grösstenteils mit der sprachlichen Barriere zusammenhängen, da seine erste
Sprache Italienisch sei. Gemäss dem Konzept Sonderpädagogik 2020 des Kantons
Solothurn sollten nur ca. 3 bis 5 % der Schüler behinderungsbedingt eine
individuelle sonderpädagogische Massnahme erhalten. A.___ falle mit einem IQ
von 83 nicht in die schwächsten 3 bis 5 % der Schüler.
A.___ sei nach dem verschobenen
Kindergarteneintritt durch den HPD Bachtelen betreut worden und habe sowohl in
der Spielgruppe als auch zu Hause grosse Fortschritte gemacht, weshalb der
reguläre Kindergarteneintritt nun möglich und richtig sei. Bestehenden
Defiziten könne mit integrativen sonderpädagogischen Massnahmen im Umfang von
4-8 Lektionen begegnet werden. A.___ werde in der grossen Gruppe des
Regelkindergartens von selbst die nötige Frustrationstoleranz entwickeln. In
der engmaschig betreuten kleinen Gruppe der Sonderschule hätte er gar nicht die
Möglichkeit zu dieser Entwicklung. Könnte A.___ von Anfang an in den
Regelkindergarten eintreten, könnte ein Schulwechsel nach zwei Jahren vermieden
werden. Es sei nicht einzusehen, weshalb von der Empfehlung des HPD Bachtelen
abgewichen werden sollte.
Es sei während des Verfahrens immer
wieder erwähnt worden, dass die Volksschule [...] grosse Vorbehalte gegenüber
der Integration von A.___ äussere und die Pensen der Heilpädagogen bereits
verteilt seien. Auf diese Kriterien dürfe es jedoch nicht ankommen. Das
Verhalten des Volksschulamts sei treuwidrig und verletze den Anspruch der
Eltern auf rechtliches Gehör, indem mit der Erstellung der Verfügung ohne
erkenntlichen Grund über einen Monat zugewartet und auf die Argumente der
Eltern darin nicht eingegangen worden sei, die Verfügung keine genügende
Begründung enthalte und das ZSPK bereits vorzeitig informiert, aber angewiesen
worden sei, mit Versendung des Stundenplans an A.___ noch zuzuwarten, bis die
Verfügung verschickt sei. Das VSA habe sich weder bei der Spielgruppenleiterin
noch beim Kinder- und Jugendzentrum […] über die aktuellen Entwicklungen und Fortschritte
von A.___ erkundigt, womit es den Sachverhalt ungenügend abgeklärt habe. Die
Verfügung sei zudem willkürlich, da sie als eigentlich einzige Begründung die
Bedenken des Schulleiters von [...] enthalte.
3. Mit Verfügung vom 17. August
2017 wurde der Antrag auf superprovisorische Anordnung des Kindergartenbesuchs
in [...] (oder in einer Nachbarsgemeinde) abgewiesen.
4. Mit Vernehmlassung vom
22. August 2017 beantragte das DBK vertreten durch das VSA die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Die Verfügung sei gemäss dem Leitfaden
Sonderpädagogik 2013 erstellt worden, welcher den operativen Vollzug des
Konzepts Sonderpädagogik 2020 präzisiere.
Es wurde insbesondere auf die
Abklärungen des Schulpsychologischen Dienstes (SPD) hingewiesen. A.___ habe ab
Juni 2014 bis Dezember 2015 die Heilpädagogische Früherziehung (HPF) besucht,
welche jedoch seitens der Eltern immer wieder unterbrochen worden sei. Auch
habe er von Juli 2014 bis November 2015 die KITA in [...] besucht, welche
ebenfalls seitens der Eltern abgebrochen worden sei. Seit Januar 2016 besuche A.___
wiederum die HPF und zudem die interdisziplinäre Spielgruppe des HPD Bachtelen.
Als A.___ im August 2016 erstmals in den Kindergarten eingetreten sei, sei das
Unterrichtspensum für ihn bereits nach kurzer Zeit auf zwei Stunden pro
Vormittag reduziert worden. Gemäss Bericht der Kindergärtnerin sei A.___ durch
die grosse Gruppe von 18 Kindern überfordert gewesen, und das System durch ihn.
Die zuständige schulische Heilpädagogin sei weitgehend durch A.___ absorbiert
gewesen. Aufgrund dieser Erfahrung sei A.___ einem Teil der Kinder im
Kindergarten in [...] und der Kindergärtnerin bereits bekannt. Aus Sicht des
Schulleiters von [...] sei die für den Erfolg einer ISM zentrale Zusammenarbeit
zwischen den verschiedenen Beteiligten aufgrund der im Herbstquartal 2016
gemachten Erfahrungen nicht gegeben. Eine ISM wäre aus diesen Gründen nicht
zielführend. Die Sonderpädagogische Vorbereitungsklasse sei für Kinder vorgesehen,
die grundsätzlich ein Potenzial auswiesen, das den Besuch der Regelklasse
spätestens ab der zweiten Primarschulklasse erlauben sollte. Diese
Voraussetzungen seien bei A.___ gegeben. Zudem sei nach den vielen durch die
Eltern initiierten Abbrüchen vorschulischer Angebote zumindest anzuzweifeln,
dass die für eine ISM ausdrücklich und langfristig notwendige Zusammenarbeit
zwischen Eltern und Schule zielführend eingerichtet werden könne.
Die Beschwerdeführer hätten sich
mehrmals äussern können. Zudem habe der Bereichsleiter Sonderpädagogik
gemeinsam mit dem Kindsvater die sonderpädagogische Vorbereitungsklasse am
derzeitigen Standort in [...] besichtigt. Seitens des Volksschulamts seien
sowohl die Schulen [...] betreffend Kindergartenplatz als auch das
sonderpädagogische Zentrum Bachtelen für die Sicherstellung der ISM 4-8
Lektionen angefragt worden. Es habe aber keine ISM 4-8 mehr reserviert werden
können, weshalb A.___ ohne heilpädagogische Unterstützung den Kindergarten
hätte besuchen müssen. Da den Eltern grosszügig Gelegenheit geboten worden sei,
die persönliche Sicht der Dinge darzulegen und die Ausgangslage nach den
Gesprächen erneut geprüft worden sei, sei der Anspruch auf rechtliches Gehör
gewahrt worden. Das Volksschulamt stütze die Entscheidungen auf die Abklärungen
des Schulpsychologischen Dienstes. Weitere Unterlagen wie Berichte von
Spielgruppen oder z.B. des Kinder- und Jugendzentrums […] seien für die
Entscheide nicht relevant und würden nicht berücksichtigt. Aus Ressourcegründen
habe die Verfügung nicht früher verschickt werden können.
A.___ s Weg sei gekennzeichnet durch
diverse Wechsel und Abbrüche. So sei auch der Kinderarzt mehrmals gewechselt
worden. Aus Sicht der Eltern sei A.___ ein vollkommen normal entwickeltes Kind.
Aus Sicht des Volksschulamts sei A.___ dringend auf ein stabiles und
längerfristig tragfähiges pädagogisches Umfeld angewiesen. Bei einer
integrativen sonderpädagogischen Massnahme bestünde deutlich die Gefahr eines
erneuten Scheiterns sowie eines erneuten Schulwechsels.
5. Mit Verfügung vom 25. August
2017 wurde der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung erteilt.
6. Mit Stellungnahme vom
4. September 2017 liessen die Beschwerdeführer vorbringen, gemäss dem
Konzept Sonderpädagogik 2020 des Kantons Solothurn sollten nur 3 bis 5 %
der Schüler behinderungsbedingt eine individuelle sonderpädagogische Massnahme
erhalten. Die durch die Beschwerdegegnerin angegebenen jährliche Anzahl von
rund 1'100 Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischen Massnahmen sei
damit zu hoch. Die Beschwerdeführer hätten Zweifel daran, dass A.___ dann
wirklich nach zwei Jahren in die Regelschule übertreten könnte und fürchteten
ein Verbleiben in einer separativen Lösung.
Die Vorinstanz habe ihre
Abklärungspflicht verletzt, indem nur beim Schulleiter von [...] aber nicht bei
der Spielgruppe oder beim Kinder- und Jugendzentrums […] Informationen
eingeholt worden seien.
Bei A.___ liege keine Behinderung vor.
Die Abklärungen des SPD, gemäss welchen bei A.___ ein IQ von 67 festgestellt
worden sei, seien durch Abklärungen einer Psychologin im April 2017 widerlegt.
Obwohl den Beschwerdeführern zugesichert worden sei, dass die Abklärungen in
Italienischer Sprache stattfinden würden, habe es dann einen Tag zuvor
geheissen, dass nun alles in Deutsch gemacht werde. Zum damaligen Zeitpunkt sei
A.___ der deutschen Sprache nur beschränkt mächtig gewesen, was zu falschen
Resultaten führen müsse. Inzwischen habe A.___ grosse sprachliche Fortschritte
gemacht. Die festgestellte fehlende Kooperationsbereitschaft und das
oppositionelle Verhalten seien bei A.___ nicht derart ausgeprägt, dass die
Einschulung in den regulären Kindergarten nicht möglich wäre. Die reguläre Volksschule
habe mit Kindern wie A.___ klarzukommen. Die Einschulung in die
sonderpädagogische Vorbereitungsklasse sei weder verhältnismässig noch
notwendig. Komme A.___ nun wieder in eine kleine Gruppe, werde er nie lernen,
in einer grossen Gruppe klarzukommen. Es sei unverständlich, weshalb die
Vorinstanz nicht abgeklärt habe, welche Fortschritte A.___ diesbezüglich
gemacht habe. Von Seiten der Beschwerdeführer sei eine Zusammenarbeit mit der
Schule in [...] kein Problem, diese müsse aber ihre unerklärliche Voreingenommenheit
endlich ablegen. Sowohl für die Arztwechsel als auch für die Wechsel in der
vorschulischen Betreuung bestünden sachliche Gründe.
Es reiche nicht, wenn die
Beschwerdeführer nur angehört würden. Auf ihre Argumente müsse in der
Begründung auch eingegangen werden, was nicht erfolgt sei, weshalb der Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Es könne im Weiteren nicht
ausschlaggebend sein, dass keine ISM 4-8 Lektionen hätte reserviert werden
können. Jedes Kind habe Anspruch, primär gemäss seinem Bedarf gefördert zu
werden und nicht nach dem vorhandenen heilpädagogischen Angebot.
7. Am 21. September 2017 wurde dem
Rechtsvertreter der Beschwerdeführer Einsicht in die Akten, die ihm nicht
bereits vorlagen, gewährt, indem ihm diese per E-Mail zugestellt wurden. Am
27. September 2017 verzichtete Rechtsanwalt Ramel auf eine weitere
Stellungnahme.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 87
ter
Abs. 3
zweiter Satz des Volksschulgesetzes, VSG, BGS 413.111, i.V.m. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen
Entscheid beschwert und (durch seine Eltern als gesetzliche Vertreter) zur Beschwerde
legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer rügen, ihr
Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, indem die Vorinstanz nicht
auf ihre Argumente eingegangen sei und die Verfügung ungenügend begründet habe.
2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) dient einerseits der
Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung
des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen,
sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur
Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu
nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung
wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 133 I 270 E.3.1 S. 277).
2.1.1 Ein Mindestanspruch auf Begründung
einer Verfügung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs.
2 BV.
Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er
wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein
Bild machen können. Es wird verlangt,
dass
die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Die
Begründung
muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen
sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt.
Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die
Begründung
mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt
.
Vielmehr kann sich die Behörde auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken
(
BGE 137 II 266 E. 3.2 S. 270, 130 II 530
E. 4.3 S. 540,
129 I 232
E. 3.2 S. 236,
126 I 97
E. 2b S. 102).
An die
Begründungspflicht werden höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den
Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je
komplexer die Sach- und Rechtslage ist. Im streitigen Verwaltungsverfahren muss
die Begründung sorgfältiger sein als im nichtstreitigen (vgl. Ulrich Häfelin et
al.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N 1070 ff. mit
Hinweisen).
2.1.2 Vorliegend wurde den
Beschwerdeführern durch die Vorinstanz mit Schreiben vom 8. Mai 2017
Gelegenheit gegeben, zum vorgesehenen Entscheid Stellung zu nehmen. Auch
erfolgte am 11. Juli 2017 eine Antwort des Volksschulamts auf die
Vorbringen der Beschwerdeführer. In der Verfügung vom 9. August 2017, mit
welcher die strittige Massnahme schliesslich angeordnet wurde, werden dann aber
lediglich die gesetzliche Grundlage wiedergegeben und auf den Antrag des SPD
verwiesen. Zudem wird erwähnt, die Eltern hätten sich mit der Massnahme
einverstanden erklärt, was nicht zutreffend ist. Zwar war im Antrag des SPD der
Eintritt in die Vorbereitungsklasse empfohlen worden, doch war mit Hinweis auf
den Wunsch der Eltern Antrag auf 4-8 Lektionen integrierte Förderung gestellt
worden. In der Begründung der Verfügung wurde auf diesen Antrag sowie die mündlich
und schriftlich durch die Eltern und ihren Rechtsvertreter geäusserten
Argumente mit keinem Wort eingegangen. Die Begründung der Verfügung ist damit
klar ungenügend und teilweise sogar falsch, wodurch der Anspruch auf
rechtliches Gehör der Beschwerdeführer verletzt wurde.
2.2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör
ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der
Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheides (BGE 135 I 187; BGE 127 V 431; BGE 126 V 130). Gemäss
der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ein Mangel der
Begründung
im Rechtsmittelverfahren durch das
Nachreichen
einer rechtsgenüglichen
Begründung
geheilt
werden, wenn die betroffene Partei dazu in einer Beschwerdeergänzung bzw. im
Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels Stellung nehmen und damit ihre Rechte
wahrnehmen kann. Diese Heilung ist gerechtfertigt, wenn die Aufhebung eines
Entscheids wegen ungenügender
Begründung
zu einem
prozessualen bzw. formalistischen Leerlauf ohne Vorteil für die betroffene
Partei führen würde (Urteil des Bundesgerichts 1C_603/2014 E. 4.3 mit Hinweis
auf BGE 107 Ia 1 E. 1 S. 2 f. und weiteren Quellen).
2.2.2 Vorliegend lieferte die Vorinstanz
mit Vernehmlassung vom 22. August 2017 eine rechtsgenügliche Begründung
nach, zu welcher die Beschwerdeführer bis zum 4. September 2017 Stellung
nehmen konnten. Die Gehörsverletzung ist dadurch geheilt, was sich auch deshalb
rechtfertigt, da eine Rückweisung an die Vorinstanz einen formalistischen
Leerlauf bedeuten würde und nun schnellstmöglich die Beschulung von A.___
sichergestellt werden muss. Nachdem A.___ durch die (gesetzlich nicht
vorgesehene) Rückstellung im Sommer 2016 nun bereits ein Jahr verloren hat und
später eingeschult wird als vorgesehen, wäre eine Rückweisung an die Vorinstanz
zur Nachlieferung einer rechtsgenüglichen Begründung nicht verhältnismässig.
3.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 der
Kantonsverfassung (KV; BGS 111.1) hat jeder Schüler Anspruch auf eine seinen
geistigen, seelischen und körperlichen Fähigkeiten angemessene Bildung. Nach §
3 VSG umfasst die solothurnische Volksschule die Schularten der Regelschule und
der Sonderpädagogik, wobei die Sonderpädagogik die Sonderschulen und Schulheime
sowie die pädagogisch-therapeutischen Angebote umfasst (§ 3
ter
VSG).
Gemäss § 37 Abs. 1 VSG fördern die Sonderschulen und Schulheime Kinder und
Jugendliche mit einer Behinderung, welche dem Unterricht im Rahmen der
Regelschule nicht zu folgen vermögen. Sie unterstützen deren
Persönlichkeitsentwicklung und selbstständige Lebensführung, ermöglichen die
gesellschaftliche Integration und vermitteln eine der Behinderung angepasste
Schulbildung (§ 37 Abs. 2 VSG). Das Sonderschulangebot für Kinder mit einer
Behinderung umfasst insbesondere den Unterricht in Sonderschulen (§ 37
bis
lit. a VSG), integrative Schulungsformen (lit. b), heilpädagogische und
therapeutische Stützmassnahmen (lit. c), behinderungsbedingte ausserschulische
Betreuung (lit. d), behinderungsbedingte Schulheimaufenthalte (Internate, lit.
e) und behinderungsbedingte Schülertransporte (lit. f).
3.2 § 37
ter
VSG regelt das
Verfahren der Anordnung sonderpädagogischer Massnahmen: Die von der kantonalen
Aufsichtsbehörde bestimmte Fachstelle klärt den Anspruch auf die Sonderschulung
ab (Abs. 1). Die kantonale Aufsichtsbehörde verfügt namens des Departements die
Sonderschulung auf Antrag der kantonalen Fachstelle (Abs. 2). Sie hört zuvor
die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Inhaber der
elterlichen Sorge an (Abs. 3). Die Verfügung erfolgt in der Regel zeitlich
befristet und mit dem Auftrag, die verfügte Massnahme vor Ablauf dieser Frist zu
überprüfen (Abs. 4). Kantonale Aufsichtsbehörde ist das Volksschulamt (§ 80
VSG), als Fachstelle amtet der Schulpsychologische Dienst (SPD, § 16
bis
der Vollzugsverordnung zum VSG, VVSG, BGS 413.121.1).
3.3 Schüler, deren schulische Ausbildung
wegen Behinderungen erschwert ist, haben laut § 37
quater
VSG Anrecht
darauf, dass eine integrative Schulung in einer Regelklasse geprüft wird (Abs.
1). Die schulische Integration wird mit besonderen Massnahmen, wie namentlich
mit fachlicher Beratung, Unterstützung der Lehrperson, Begleitung der
Regelklasse, sonderpädagogischem oder therapeutischem Einzel- oder
Kleingruppenunterricht sowie individueller Förderplanung ermöglicht
(Abs. 2).
3.4 Gemäss dem Konzept Sonderpädagogik
2020 (nachfolgend Konzept) werden Schülerinnen und Schüler mit besonderem
Förderbedarf im Kanton Solothurn im Grundsatz integrativ gefördert. Der Einsatz
von schulischen Heilpädagogen und Heilpädagoginnen und von nach kantonalen
Vorgaben spezifisch weitergebildeten Lehrpersonen soll es ermöglichen, vielen
Schülerinnen und Schülern mit Teilleistungsstörungen, mit Lernbehinderungen,
mit besonderen Begabungen oder mit Verhaltensauffälligkeiten bereits im
normalen Klassenrahmen der Regelschule gerecht zu werden (Ziffer 3 des Konzepts).
Können Schülerinnen und Schüler behinderungsbedingt der Regelschule nicht
folgen (bzw. kann deren Bedarf aus Mitteln, Methoden und Erfahrungen der
Regelschule nicht abgedeckt werden), ergänzen bzw. ersetzen sonderpädagogische
Massnahmen im abgeklärten Einzelfall das Regelschulangebot. Massgebend sind
dabei in erster Linie die qualitativen Aspekte des Unterstützungsbedarfs. Ziel
aller sonderpädagogischen Angebote ist es, die Partizipation und Teilhabe und
die Anschlussfähigkeit der Schüler und Schülerinnen mit Behinderungen zu
verbessern (Ziffer 4.3 des Konzepts).
3.5 Der «Leitfaden Sonderpädagogik» aus
dem Jahr 2013 beschreibt den kantonalen Umsetzungsrahmen der Sonderpädagogik im
Kanton Solothurn (nachfolgend Leitfaden). Er gründet auf dem Konzept und der
Angebotsplanung Sonderpädagogik. Der Leitfaden bildet die Grundlage für die
kantonsweit rechtsgleiche Umsetzung der sonderpädagogischen Massnahmen. Auch
wenn dem Leitfaden keine Gesetzeskraft zukommt, ist er doch einer Richtlinie
gleichzusetzen. Solche sind nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts
in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und
in diesem Sinn beachtlich (BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteil 1 A.51/2005 des
Bundesgerichts vom 29. November 2005, E. 2.3).
3.5.1 Gemäss dem Leitfaden sind
massgebend für die Verfügung einer sonderpädagogischen Massnahme, der nach
fachlichen und objektiven Kriterien erhobene Bedarf und die institutionellen
Möglichkeiten, diesen zu decken. Dabei wird vorrangig geprüft, ob eine
integrative Förderung mit verhältnismässigem Mitteleinsatz möglich ist (vgl.
Rahmenbedingungen, S. 7 des Leitfadens).
3.5.2 Bei der konkreten Prüfung und
Anordnung einer Massnahme bereitet der Bereich Sonderpädagogik des
Volksschulamts sowohl die planerischen Grundlagen für die Bereitstellung der
benötigten Angebote als auch die konkrete Umsetzung der Massnahme im Einzelfall
vor. Bei der Prüfung der fachlichen Anträge gilt es, Erfahrungen aus bisherigen
Umsetzungen («best practice», Wirksamkeit) zu prüfen, die Fragen einer
möglichst effizienten und effektiven Umsetzung und der geforderten
Verhältnismässigkeit zu klären, die geeignete Durchführungsstelle festzulegen
und bei dieser einen Platz zu sichern. Zudem sind die Vorgaben der sich hier
entwickelnden Rechtsprechung zu berücksichtigen. Die Ergebnisse dieser Prüfungs-
und Klärungsarbeit münden in einer Verfügungsempfehlung an das Volksschulamt,
welches namens des Departements für Bildung und Kultur die konkrete
sonderpädagogische Massnahme anordnet (vgl. Sonderpädagogik [SOP], S. 14 des
Leitfadens).
3.5.3 Die vorliegend angeordnete
Massnahme der sonderpädagogischen Vorbereitungsklasse soll gemäss dem Leitfaden
denjenigen Kindern in der Altersgruppe der 4- bis 8-Jährigen einen
individualisierten Schuleintritt ermöglichen, die grundsätzlich ein Potenzial
ausweisen, das den Besuch der Regelschule ab der zweiten Primarschulklasse
erlauben sollte. Das Angebot ist auf Kinder zugeschnitten, die davor eine
interprofessionelle und diversifizierte Angebotsstruktur benötigen, um eine
Verbesserung in den Bereichen Verhalten und Kommunikation und/oder Sprache
erreichen zu können. Das Angebot schliesst die Möglichkeit einer Verlangsamung
im ersten Zyklus ein. Je nach Bedarf und Lerngeschwindigkeit kann die
sonderpädagogische Vorbereitungsklasse in drei oder vier Jahren durchlaufen
werden. Der Unterricht erfolgt in meist altersdurchmischten kleinen Klassen
(maximal 12 Schülerinnen und Schüler) mit stark individualisierten
Zielsetzungen, Methoden und Arbeitsweisen (vgl. Sonderpädagogische
Vorbereitungsklasse [SVK], S. 27 des Leitfadens).
3.5.4 Eine ISM-Massnahme, die durch ein
Fachzentrum durchgeführt wird (wie vorliegend vom SPD und den Eltern beantragt)
ist das nach Behindertengleichstellungsgesetz vorgesehene Angebot einer
fachspezifisch gestützten Integration einer Schülerin bzw. eines Schülers mit
diagnostizierter Behinderung und trotzdem guten Partizipationsfähigkeiten in
einer Regelklasse. Die Integration wird durch fachspezifische Unterstützung
eines Zentrums ermöglicht.
Ziele der ISM-Intervention sind
folgende:
-
Teilhabe in der
Regelschule,
-
Hoher, vergleichbarer
Profit wie in der Sonderschule vom Lernangebot in der Regelschule; Gewichtung
der Selbst- und Sozialkompetenzen,
-
Kurzer Schulweg,
-
Einbindung ins
Wohnortsleben,
-
Normalisierung.
Kriterien für die ISM-Intervention sind:
-
Vielschichtiges
Behinderungsbild mit relativ hoher Komplexität,
-
Behinderungsbild ist
geklärt, ein Fachzentrum kann zugeordnet werden,
-
Rückfallebene Fachzentrum
ist notwendig (Überbrückung von Krisen, «Trainingsaufenthalte», rascherer
Wechsel in die Sonderschulung möglich),
-
Hohe Interprofessionalität
notwendig, interprofessionelle Förderplanung oft verbunden mit
Therapiefolgeplanung,
-
Hoher Elterneinbezug
notwendig,
-
Mehr als vier Fächer mit
individuellen Lernzielen (vgl. ISM – Durchführung durch Fachzentrum, S. 30 des
Leitfadens).
4.1 Mit der Anmeldung des HPD Bachtelen
zur Sonderschulabklärung wurde im November 2016 eine integrative
sonderpädagogische Massnahme (ISM) beantragt. Die gemachten Erfahrungen hätten
gezeigt, dass A.___ aufgrund seiner Lebhaftigkeit und Sprachschwierigkeiten in
einer grossen Kindergruppe mehr Unterstützung benötige und eine ISM (durch das
SZB) zum Wohle des Kindes und der Gesamtgruppe angezeigt sei. Zudem solle die
ISM allen Beteiligten genügend Handlungsspielraum geben, sodass der neue
Kindergartenstart im Sommer 2017 gelingen könne.
4.2 Dem Antrag des SPD auf
sonderpädagogische Massnahmen vom 10. März 2017 ist zu entnehmen, dass bei
A.___ Auffälligkeiten im Verhalten sowie eine unterdurchschnittliche
Intelligenz festgestellt wurden und erschwerend sprachliche
Kommunikationsschwierigkeiten in der deutschen Sprache hinzukommen. So wurde
ausgeführt, der Knabe zeige viel Verweigerung und teilweise provokatives
Verhalten. Zur Bearbeitung der an ihn gestellten Anforderungen habe er viel
externe Motivation und Unterstützung in der Aufmerksamkeitsfokussierung
benötigt. A.___ lasse die Führung oder Anleitung von aussen nur widerwillig zu.
Er wolle alleine entscheiden, was er mache. Auf Druck reagiere er mit Protest,
Verweigerung oder Weglaufen. Im Freispiel könne er sich aber ruhiger einem
Spiel zuwenden. Das Bearbeiten einer nicht selbst gewählten Aufgabe gelinge dem
Knaben mit enger Begleitung nur für eine kurze Zeitspanne. Er zeige sich dabei
ungeduldig und widerwillig. Es sei versucht worden, das kognitive Potential mit
Hilfe der sprachfreien Skala der K-ABC2 zu erfassen. A.___ habe sich auf diese
Aufgaben wenig eingelassen und oft seine Mitarbeit verweigert. Dadurch habe er
einen sprachfreien Index im weit unterdurchschnittlichen Bereich (SFI: 67)
erzielt. Aktuell werde davon ausgegangen, dass A.___ die Bearbeitung der
Aufgaben teilweise verweigere, weil sie zu schwierig für ihn seien, dass er
aber auch Aufgaben verweigere, welche er aufgrund seiner kognitiven
Voraussetzungen lösen könnte. Der weit unterdurchschnittliche Index könne
aktuell nicht als geistige Behinderung interpretiert werde, hingegen führe die
beschriebene Schwierigkeit in der Aufmerksamkeitsleistung und in der
Kooperationsbereitschaft sicher zu einer weitreichenden Lernbehinderung. A.___
weise einen erhöhten Bedarf auf, welcher im Rahmen einer Sonderschulmassnahme
gedeckt werden müsse. Die reguläre Teilnahme am Unterricht einer grossen
Kindergartenklasse könne A.___ ohne individuelle Unterstützung nicht
bewältigen. Der Eintritt in die schulische Vorbereitungsklasse sei aus
schulpsychologischer Sicht sehr zu empfehlen. B.___ und C.___ könnten einer
separativen Sonderschulmassnahme keinesfalls zustimmen, wären jedoch mit einer integrierten
Sonderschulmassnahme einverstanden. Eine Teilnahme am Kindergartenunterricht
mit sonderpädagogischer Unterstützung biete nicht ideale Förderbedingungen für A.___,
sei aber möglich und könne beantragt werden. Dabei müsse darauf hingewiesen
werden, dass A.___ möglicherweise nicht das ganze Schulpensum besuchen könne,
was seinem hohen Förderbedarf nicht entspreche. Es sei beschlossen worden,
Antrag auf 4-8 Lektionen integrierte Förderung durch das Bachtelen zu stellen.
Die Eltern seien mit diesem Antrag einverstanden. Sie hätten zur Kenntnis
genommen, dass auch eine separative Massnahme verfügt werden könne und seien
über ihr Rekursrecht aufgeklärt worden.
4.3 Gemäss einem am 8. April 2017
in italienischer Sprache durchgeführten Intelligenztest verfügt A.___ über
einen Gesamtintelligenzquotienten von 83.
4.4 Die Beschwerdeführer rügen, der
Sachverhalt sei ungenügend abgeklärt worden, indem keine aktuellen Berichte des
Kinder- und Jugendzentrums […] und der Spielgruppe eingeholt worden seien.
Diese Rüge geht fehl. Die Vorinstanz hat
den Sachverhalt entsprechend den Vorgaben des Leitfadens zum Konzept
Sonderpädagogik abgeklärt und eine Abklärung durch die Fachpersonen des SPD
durchführen lassen. Die Vorinstanz war nicht verpflichtet, weitere Berichte
einzuholen. Den Beschwerdeführern wäre es frei gestanden, selbst solche
Berichte der Spielgruppen- und Zentrums-Leiterinnen einzuholen und
einzureichen, was sie nicht getan haben. Auch für das Verwaltungsgericht,
welches die Beweise frei würdigt, und nicht an die Beweisanträge der Parteien
gebunden ist (vgl. § 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11)
besteht keine Veranlassung, am Bericht der zuständigen Fachpersonen zu zweifeln
und weitere Abklärungen anzuordnen. Auf die vorliegenden Berichte ist
abzustellen.
4.5 Weiter bringen die Beschwerdeführer
vor, die Vorinstanz habe immer wieder damit argumentiert, dass die Volksschule [...]
grosse Vorbehalte gegenüber der Integration von A.___ äussere und die Pensen
der Heilpädagogen bereits verteilt seien. Auf diese Kriterien dürfe es jedoch
nicht ankommen.
Tatsächlich führt die Vorinstanz in
ihrem Schreiben an die Beschwerdeführer vom 11. Juli 2017 sowie in ihrer
Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht aus, für den Schulleiter von [...] sei
eine erneute Integration von A.___ in den Regelkindergarten derzeit nicht
denkbar und es bestünden Bedenken bezüglich der notwendigen Zusammenarbeit mit
den Eltern. Auch wird in der Vernehmlassung erwähnt, dass beim HPD Bachtelen keine
ISM-Begleitung für A.___ habe organisiert werden können, weshalb A.___ bei
einer Gutheissung der Beschwerde den Regelkindergarten ohne heilpädagogische
Unterstützung besuchen müsste.
In den Akten befinden sich jedoch keine
Einträge, dass entsprechende Abklärungen betreffend Durchführbarkeit der
Massnahme vorgenommen worden wären, weshalb auf diese Behauptungen der
Vorinstanz nicht abgestellt werden kann. Sie hat diesbezüglich ihre
Aktenführungspflicht verletzt.
4.6 Es ist aufgrund der vorliegenden
Akten zu entscheiden. Ziel muss es sein, die für A.___s Entwicklung
bestmögliche Lösung zu finden. Dabei ist auch zu beachten, dass A.___ bereits
ein Jahr verloren hat, indem der erste Kindergartenversuch im August 2016
abgebrochen und A.___ ein Jahr zurückgestellt wurde. Es ist deshalb wichtig,
dass der neue Versuch nun klappt. Unbesehen davon, ob A.___ nun die
Vorbereitungsklasse besuchen wird oder eine ISM-Massnahme verfügt wird, ist
davon auszugehen, dass er ab der 2. Klasse die Regelschule besuchen wird. Dass A.___
momentan einen erhöhten Förderbedarf hat, ist unbestritten. Fraglich ist, ob
dieser Bedarf mit 4 bis 8 Lektionen ISM im Regelkindergarten ausreichend
gestillt werden kann, oder ob A.___ auch in diesem Jahr im Regelkindergarten überfordert
wäre und das System mit ihm.
Zum ersten Kindergartenversuch im August
2016 schrieb die Kindergärtnerin in ihrem Bericht vom 9. November 2016, A.___
zeige im Plenum oder in der Kleingruppe eine sehr geringe Aufmerksamkeitsspanne
von maximal zwei Minuten. Er habe Strategien entwickelt, mit welchen er sich
aus ermüdenden Situationen befreien könne. Er werde unruhig, laut, lege sich
auf den Boden, verweigere die Aktivität, renne weg in die Garderobe oder sogar
aus dem Kindergartengebäude. Seit Neuem habe er begonnen mit Schlagen oder
Beissen der Lehrperson, wenn diese versuche ihn zu beruhigen. Die stete
Begleitung habe er begonnen abzulehnen. Schwierigkeiten stellten sich ebenso im
Bereich der Regeleinhaltung und im Umgang mit Mitmenschen. Er könne mit
Materialien zum Spiel gut hantieren, entwende aber ungefragt anderen ihre
Materialien, werfe anderen Kindern Sand an oder schütte ihnen lachend gefüllte
Kesselchen über den Kopf. Der Umgang mit Mitmenschen sei für ihn eine grosse
Herausforderung. Die Grösse der Klasse überfordere ihn permanent. So wolle er –
kontaktfreudig wie er sei – gerne mit allen Kindern zusammen sein, könne sich
jedoch nicht auf eine adäquate Weise einbringen. Durch seine offene und
auffordernde Art überfordere er oft andere Kinder. Er umarme diese ständig
fest, springe an ihnen hoch oder springe sie von hinten an. Auch entwende er
anderen Kindern Sachen, mit welchen sie gerade spielten oder aus ihrer Znünibox
ohne zu fragen. Die Reaktion der Kinder zeige ein Wehren durch Wegstossen,
lautem Protest oder sie schienen zu erstarren und suchten den Blickkontakt der
Lehrpersonen, weil sie mit der Situation nicht umgehen könnten.
Zwar wurde A.___ inzwischen durch den
HPD Bachtelen gefördert und hat Fortschritte gemacht, doch schreibt die
abklärende Schulpsychologin des SPD in ihrem Antrag vom März 2017, die reguläre
Teilnahme am Unterricht einer grossen Kindergartenklasse könne A.___ ohne
individuelle Unterstützung nicht bewältigen. Eine Teilnahme am
Kindergartenunterricht mit sonderpädagogischer Unterstützung biete nicht ideale
Förderbedingungen für A.___, sei aber möglich und könne beantragt werden
(nachdem die Eltern einer separativen Lösung keinesfalls zustimmen konnten).
Dabei müsse darauf hingewiesen werden, dass A.___ möglicherweise nicht das
ganze Schulpensum besuchen könne, was seinem hohen Förderbedarf nicht
entspreche.
Es ist nachvollziehbar, dass die Eltern
durch die separative Sonderschulmassnahme eine Stigmatisierung ihres Sohnes
befürchten. Kann dieser aber ab der 2. Klasse erfolgreich in die Regelschule
integriert werden, wird die Sonderschulmassnahme später niemanden mehr
interessieren. Weitaus grösser ist hingegen bei einer integrativen Massnahme
die Gefahr, dass das System Kindergarten erneut durch A.___ s auffälliges
Verhalten überfordert würde. Weder die Kindergärtnerin noch die teilweise
anwesende Heilpädagogin könnten sich ständig auf A.___ konzentrieren. Stört
dieser den Unterricht, müsste – wie durch die Schulpsychologin erwähnt – sein
Schulpensum erneut reduziert werden, wodurch seinem hohen Förderbedarf nicht
entsprochen werden könnte und eine Ausdehnung der Problematik auch in den
folgenden Schuljahren wahrscheinlich wäre. Auch wäre eine Ablehnung und
Ausgrenzung durch die anderen Kindergartenkinder (mit welchen er auch die
folgenden Primarschuljahre bestreiten wird) zu befürchten, sollte sich A.___
nicht in den Unterricht integrieren können. Mit einem
Gesamtintelligenzquotienten, welcher laut der durch die Eltern in Auftrag
gegebenen Testung 83 beträgt, verfügt A.___ nur knapp über die kognitiven
Fähigkeiten, um am Regelschulunterricht teilzunehmen. In Kombination mit den
gezeigten Verhaltensauffälligkeiten und der niedrigen Frustrationstoleranz
sowie der zusätzlichen Anforderung durch die Fremdsprachigkeit kann nicht davon
ausgegangen werden, dass A.___ zurzeit dem Unterricht des Regelkindergartens
würde folgen können. In der kleineren Gruppe der Vorbereitungsklasse stehen
mehr Ressourcen zur Verfügung, um A.___ näher begleiten und stärker fördern zu
können, um ihm ab der 2. Klasse hoffentlich einen normalen Schulbesuch in der
Regelklasse ermöglichen zu können. Nachdem A.___ bereits ein Jahr verloren hat,
sind weitere Experimente nicht sinnvoll und es darf kein weiterer Misserfolg
riskiert werden. A.___ ist auf die Beschulung in der sonderpädagogischen
Vorbereitungsklasse angewiesen.
5. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang hätten die Beschwerdeführer grundsätzlich die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der
Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind. Aufgrund der Verletzung
des rechtlichen Gehörs haben die Beschwerdeführer nur die Hälfte der Kosten,
also CHF 400.00 zu bezahlen, die restlichen Kosten sind durch den Kanton
Solothurn zu tragen. Im gleichen Umfang ist den Beschwerdeführern eine
Parteientschädigung auszubezahlen. Rechtsanwalt Raffael Ramel stellte mit
Kostennote vom 27. September 2017 einen Aufwand von 30 Stunden zu
CHF 250.00 sowie Auslagen von CHF 1'105.60 (beinhaltend
CHF 958.20 für die Übersetzung des Intelligenztests) zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer, insgesamt CHF 9'294.05 in Rechnung. Vorliegend kann
lediglich der Aufwand von 15 Stunden und 50 Minuten berücksichtigt werden,
welcher während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht entstanden ist, davon die
Hälfte, sowie die Hälfte der Auslagen, zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer. Somit
ergibt sich eine Parteientschädigung von insgesamt CHF 2'734.50 (Aufwand:
CHF 1'979.15, Auslagen: CHF 552.80, MwSt: CHF 202.55), welche
den Beschwerdeführern durch den Kanton Solothurn auszubezahlen ist.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
B.___ und C.___ haben an die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht CHF 400.00 zu bezahlen.
3.
Der Kanton Solothurn hat B.___ und C.___
eine Parteientschädigung von CHF 2'734.50 (inkl. Auslagen und MwSt)
auszubezahlen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident                                                             Die
Gerichtsschreiberin
Stöckli                                                                               Kaufmann