so_gerichte · ZZ.1975.23 · 1975-05-27 · de
Voranfrage, Bindungswirkung

Art. 4 BV, Grundsatz von Treu und Glauben. Eine unrichtige behördliche Auskunft - z.B. im Rahmen der Vorprüfung eines Bauprojektes durch die Baubehörde - ist unter bestimmten Voraussetzungen bindend.

SOG 1975 Nr. 23

Art. 4 BV, Grundsatz von Treu und Glauben.Eine
unrichtige behördliche Auskunft - z.B. im Rahmen der Vorprüfung eines
Bauprojektes durch die Baubehörde - ist unter bestimmten Voraussetzungen
bindend.

Die landwirtschaftliche Genossenschaft Sch. hatte ein
Baugesuch für ein 44 m hohes Silo, das in die Industriezone von D. zu stehen
kommen sollte, eingereicht. Das Baudepartement musste zu diesem Baugesuch als
Beschwerdeinstanz Stellung nehmen. Es erklärte, das Gesuch verstosse gegen § 27
Abs. 3 NBR, wonach für Gebäude mit acht und mehr Geschossen ein spezieller
Bebauungsplan nötig sei; das geplante Silo sei mindestens einer 12geschossigen
Baute gleichzusetzen. Die Genossenschaft erhob gegen den Entscheid des
Baudepartementes beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Sie machte vorab geltend,
§ 27 Abs. 3 NBR sei auf einen derartigen Fall gar nicht anwendbar. Vor allem
aber berief sich die Genossenschaft darauf, dass es Treu und Glauben verletze,
wenn das Baudepartement erkläre, das Baugesuch sei wegen Verstoss gegen § 27
Abs. 3 NBR unzulässig, während bei allen Besprechungen und bei der Prüfung des
Vorprojektes weder die Gemeinde noch die kantonalen Instanzen irgend etwas
davon gesagt hätten, dass das Bauvorhaben gegen eine Höhenbeschränkung der
genannten Art verstosse. - Das Verwaltungsgericht, das § 27 Abs. 3 NBR
grundsätzlich als anwendbar erachtete (s. hinten Nr. 30), äusserte sich zur
Anrufung des Grundsatzes von Treu und Glauben wie folgt:

Der Architekt der Beschwerdeführerin reichte am 30.3.1972
der Gemeinde D. ein Vorprojekt zum heutigen Bauvorhaben ein. Er ersuchte um
Vorprüfung des Projektes und erwähnte, dass es insbesondere um die Festlegung
der wichtigsten Gebäude-Aussenmasse (also offenbar in erster Linie um die
Höhe!) gehe. Im übrigen nahm das Gesuch Bezug auf verschiedene Besprechungen
mit dem Gemeindeammann von D. und mit der kantonalen Planungsstelle; das
Vorprojekt sei auf Grund dieser Besprechungen ausgearbeitet worden. Die
Baukommission sandte das Vorgesuch dem kantonalen Baudepartement. Dieses nahm
mit Schreiben vom 19.5.1972 an die Baukommission dazu Stellung. Es schrieb
u.a.: "Das Bauvorhaben kommt in die rechtsgültige Industriezone zu stehen,
so dass in planungstechnischer Hinsicht keine Einwendungen zu erheben sind."
Das Baudepartement bemerkte, dass das Projekt noch von der Hochhauskommission
der Regionalplanungsgruppe NW zu prüfen sei. Mit Schreiben vom 6.6.1972 gab die
Baukommission dem Architekten der Beschwerdeführerin ihre Stellungnahme
bekannt. Sie schrieb u. a.: "Unser Baureglement kennt in der Industriezone
keine Höhenbeschränkung, so dass aus dieser Sicht kein Einwand erhoben werden
kann..." Die Baukommission bemerkte indessen, dass das Bauvorhaben in
anderer Beziehung zu beanstanden sei, u. a. wegen Verstoss gegen § 67 des
Baureglementes (ästhetische Generalklausel).Die Baukommission wies im übrigen
darauf hin, dass noch eine Prüfung durch die genannte Hochhauskommission nötig
sei. Unterm 3.9.1975 erstattete diese Kommission ein Gutachten über das
Vorprojekt; das Gutachten ging u.a. auch dem Architekten der Beschwerdeführerin
zu. Die Hochhauskommission stellte in ihren Schlussfolgerungen fest, dass es
sich um ein "zonenkonformes Bauvorhaben handelt, welches keiner Ausnahme
bedarf". Aus der ganzen Korrespondenz geht eindeutig hervor, dass keine
der stellungnehmenden Instanzen darauf hinwies, dass das Projekt gegen die
Höhenbeschränkung des § 27 Abs. 3 NBR verstiess. Die Baugesuchstellerin musste
im Gegenteil aus den verschiedenen Formulierungen schliessen, dass das Projekt
gegen keine ausdrücklichen Bauhöhenvorschriften verstosse und die Höhe
höchstens auf Grund der ästhetischen Generalklausel beanstandet werden könnte.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie auch an den verschiedenen
mündlichen Besprechungen des Vorprojektes nie auf § 27 Abs. 3 NBR aufmerksam
gemacht worden sei. Diese Behauptung ist unbestritten. Es ist deshalb von ihr
auszugehen.

Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist der Grundsatz von
Treu und Glauben, wie er in Art. 2 Abs. 1 ZGB verankert ist, auch im
Verwaltungsrecht zu beachten. Es handelt sich dabei um einen unmittelbar aus
Art. 4 BV folgenden, für die gesamte staatliche Tätigkeit geltenden Grundsatz,
nach welchem der Bürger Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens auf
behördliche Zusicherungen hat. Eine selbst unrichtige Auskunft oder
Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger erteilt und auf die er sich
verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist,
dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gab, für Die Auskunfterteilung
zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne
weiteres hat erkennen können und dass er im Vertrauen auf die Auskunft eine
nicht wieder rückgängig zu machende Disposition getroffen hat (BGE 98 Ia 462;
96 I 15 f. und die dort angeführten Entscheide; s. auch die Auslegung der
Voraussetzungen bei Gueng, Zur Verbindlichkeit verwaltungsbehördlicher
Auskünfte und Zusagen, in Zbl. 1970 Nrn. 22 bis 24 und in einem ergänzten
Sonderabdruck, herausgegeben durch das Schweiz. Institut für Verwaltungskurse
an der Hochschule St. Gallen, 1971). Die Baukommission D. war, zum mindesten
nach ihrer Rückfrage beim kantonalen Baudepartement, zuständig, die Voranfrage
zu beantworten. Die Beschwerdeführerin konnte die Unrichtigkeit der Auskunft
über die Frage der Höhenbeschränkung nicht erkennen, zumal sie, den Behörden
erkennbar, nicht durch einen Juristen, sondern durch einen Architekten
vertreten war (die ganze diesbezügliche Korrespondenz ging an den
Architekten).Die Beschwerdeführerin hatte auch keinen Anlass, die Auskunft als
unverbindlich anzusehen (vgl. Gueng, Zbl. 1970 S. 485 und Sonderabdruck S. 30):
In bezug auf die Frage einer Höhenbeschränkung wurden die Auskünfte eindeutig
und vorbehaltlos abgegeben. Sie enthielten auch keinen allgemeinen Vorbehalt
der Unverbindlichkeit. Die Beschwerdeführerin hat im Vertrauen auf die Auskunft
gehandelt und hat nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen
wenn sie wieder von vorn anfangen muss mit einem Gesuch um Erlass eines
speziellen Bebauungsplans, für die Realisierung ihres Lagerhauses Jahre
verloren. Dies ganz abgesehen von der Frage, ob ein solches Gesuch nach der
bisherigen Haltung der Gemeindebehörden nicht einfach aussichtslos ist und ob
deshalb eine Anwendung von § 27 Abs. 3 NBR nicht zum vornherein zum Verzicht
auf die Realisierung zwingt, was die ganze Projektierung unnütz machen würde.
Nun kann man allerdings sagen, die Baukommission habe ja immer erklärt, dass
das Bauvorhaben unzulässig sei; sie habe sich dabei lediglich auf andere
Bestimmungen als § 27 NBR berufen. Das trifft zu, und das könnte beispielsweise
gegenüber einem eventuellen Schadenersatzbegehren der Beschwerdeführerin von
Bedeutung sein. Vorliegend geht es indessen lediglich um die Frage, ob nach dem
Grundsatz von Treu und Glauben dem Projekt das Hemmnis von § 27 Abs. 3 NBR
entgegengehalten werden darf, nachdem im breiten Vorprüfungsverfahren von
diesem Hemmnis überhaupt nichts gesagt worden ist. Für diese beschränkte Frage
spielt der Umstand, dass die Baukommission das Projekt aus andern Gründen
tatsächlich beanstandet hat, keine Rolle.

Die vom Bundesgericht genannten Voraussetzungen für eine
Anwendung des Vertrauensschutzes sind gegeben. Nun ist aber zu beachten, dass
der Verbindlichkeit unrichtiger behördlicher Auskünfte auch bei Vorliegen der
genannten Voraussetzungen immer noch gewisse Schranken gesetzt sind. Die
wichtigste Schranke ist das öffentliche Interesse. Übergeordnete öffentliche
Interessen können die Anwendung von Treu und Glauben und damit auch die
Verbindlichkeit der Auskunft ausschliessen; es müssen hiefür die kollidierenden
Interessen im konkreten Falle abgewogen werden (vgl. Gueng, Zbl. 1970 S. 507
und Sonderabdruck S. 45). Im Gegensatz zum Fiskalrecht dürften im Polizeirecht
und insbesondere auch im Baupolizeirecht öfters übergeordnete öffentliche
Interessen im Spiele sein. Es wäre unerträglich, wenn eine Baukommission durch
eine blosse (falsche) Auskunft wesentliche öffentliche Interessen endgültig
zunichte machen könnte, während die gleiche Baukommission, wenn sie, statt nur
Auskunft zu geben, im gleichen Sinne verfügt, nicht ohne weiteres einen
endgültigen Zustand schaffen kann (Möglichkeit des Weiterzugs an obere Instanz,
z. B. durch Nachbarn).Der Vorbehalt des übergeordneten Interesses ist also im
Polizeirecht von grosser Bedeutung und muss gelten.

Im vorliegenden Fall kommt indessen dieser Vorbehalt nicht
zum Zuge. Die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben hat hier lediglich
zur Folge, dass das Baugesuch nicht zum vornherein mangels speziellen
Bebauungsplans abgelehnt werden kann. Es kann aber sonst in allen Beziehungen
überprüft werden, insbesondere auch dahin, ob das Bauvorhaben durch seine
ausserordentliche Höhe die Belange des Landschaftsschutzes verletzt. Allerdings
geht die Überprüfung durch den Regierungsrat, die im Rahmen der Plangenehmigung
zu erfolgen hätte, verloren. Das dürfte aber in concreto genügend wettgemacht
sein durch die umfassende Überprüfung des Baugesuches durch das Baudepartement
mit Weiterzugsmöglichkeit (für die Einsprecher) ans Verwaltungsgericht. Alles
in allem kann keine Rede davon sein, dass übergeordnete öffentliche Interessen
verhindern würden, dass in concreto nach dem Grundsatz von Treu und Glauben
vorgegangen wird.

Es ergibt sich, dass das Baugesuch wegen Anwendung des
Prinzips von Treu und Glauben nicht mehr mit der Begründung abgelehnt werden
kann, es fehle an einem speziellen Bebauungsplan im Sinne von § 27 Abs. 3 NBR.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. Mai 1975