so_gerichte · ZZ.1974.38 · 1974-07-05 · de
Eröffnung eines Disziplinarverfahrens

§ 26 Abs. 2 Verantwortlichkeitsgesetz; § 168 lit. k Gemeindegesetz. - Wenn der Grosse Gemeinderat Disziplinarbehörde ist, ist er - und nicht der Kleine Gemeinderat (Stadtrat) - zur Eröffnung des Disziplinarverfahrens und zur Einsetzung der Untersuchungskommission zuständig.

SOG 1974 Nr. 38

§ 26 Abs. 2 Verantwortlichkeitsgesetz;  § 168 lit. k
Gemeindegesetz.- Wenn der Grosse Gemeinderat Disziplinarbehörde ist,
ist er - und nicht der Kleine Gemeinderat (Stadtrat) - zur Eröffnung des
Disziplinarverfahrens und zur Einsetzung der Untersuchungskommission zuständig.

Der Stadtrat von Olten (= Kleiner Gemeinderat; Olten hat die
ausserordentliche Gemeindeorganisation eingeführt) eröffnete gegen einen vom
Gemeinderat (= Grosser Gemeinderat) gewählten Beamten ein Disziplinarverfahren
und setzte eine Untersuchungskommission ein. Der Beamte erhob gegen die
Eröffnung des Disziplinarverfahrens beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Er
machte Unzuständigkeit des Stadtrates geltend; nicht er, sondern der
Gemeinderat sei zur Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen einen vom
Gemeinderat gewählten Beamten zuständig. Das Verwaltungsgericht hat zu dieser
Frage folgendes erwogen:

1. Nach  § 24 lit. c Abs. 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes
(VG) in Verbindung mit  § 51 lit. f GO kann gegen Disziplinarentscheide der
Gemeindebehörden beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingereicht werden. Die
Beschwerde ist auch gegen den Vorentscheid betreffend Eröffnung des
Disziplinarverfahrens zulässig. Nachdem die Einwohnergemeinde Olten in ihrer
Gemeindeordnung vom 3. Dezember 1972 keine Beschwerdemöglichkeit vom Stadtrat
an den Gemeinderat vorgesehen hat (vgl.  § 182 Abs. 3 GG), ist im vorliegenden
Fall die direkte Beschwerde ans Verwaltungsgericht gegeben. Auf die Beschwerde,
die rechtzeitig eingereicht worden ist, ist deshalb einzutreten,

2. Der Stadtrat vertritt im wesentlichen die Auffassung,  §
26 Abs. 2 VG enthalte eine Lücke, in dem im Falle der ausserordentlichen
Gemeindeorganisation keine Regelung für die Eröffnung des Disziplinarverfahrens
getroffen worden sei. In Analogie zu Satz 2 von  § 26 Abs. 2 VG sei in der
ausserordentlichen Gemeindeorganisation die Exekutive, also der Stadtrat für
die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens zuständig. Selbst wenn man keine
Lücke annehme, so müsse nach  § 183 des revidierten Gemeindegesetzes die
gleiche Lösung getroffen werden; denn nach dieser Norm seien die Bestimmungen
über die ordentliche Gemeindeorganisation sinngemäss für die ausserordentliche
Gemeindeorganisation anzuwenden. Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen
einer Gesetzeslücke und stellt sich auf den Standpunkt, nach der klaren
Vorschrift von  § 26 Abs. 2 Satz 1 VG sei die Disziplinarbehörde für die
Eröffnung eines Disziplinarverfahrens zuständig. Nach  § 168 lit. k des
revidierten Gemeindegesetzes sei dies im vorliegenden Fall der Gemeinderat der
Einwohnergemeinde Olten.

3. Der Wortlaut des  § 26 Abs. 2 VG ist klar. In Satz 1 wird
der Grundsatz aufgestellt, dass das Disziplinarverfahren in der Regel von der
Disziplinarbehörde selber eröffnet wird. Satz 2 bringt eine Abweichung von
diesem Grundsatz, indem in den Fällen, in denen die Gemeindeversammlung als
Disziplinarbehörde zu amten hat, die Einleitung des Verfahrens dem Gemeinderat
zusteht. Für die Gemeinden mit der ordentlichen Gemeindeorganisation ist diese
Bestimmung klar. Man kann sich aber fragen, ob in dem Sinne eine Lücke besteht,
dass für die Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation keine
Abweichung von dem in Satz 1 aufgestellten Grundsatz geschaffen worden ist. Dies
ist nachfolgend zu untersuchen. Vor Erlass des Verantwortlichkeitsgesetzes galt
für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens  § 29 der VVO zum Gemeindegesetz.
Abs. 1 bestimmte: "Die Eröffnung des Disziplinarverfahrens erfolgt in
allen Fällen durch Beschluss des Gemeinderates, nachdem der...".Im
regierungsrätlichen Entwurf an den Kantonsrat zu einem
Verantwortlichkeitsgesetz (vgl. KRV 1966, Beilage nach S. 144) wurde diese
Bestimmung ausdrücklich aufgehoben und in  § 25 Abs. 2 bestimmt: "Das
Verfahren wird auf eine Anzeige hin, auf eigenes Begehren, oder von Amtes wegen
durch einen formellen Beschluss der Disziplinarbehörde eröffnet". In der
kantonsrätlichen Spezialkommission zur Vorbereitung dieses Gesetzes wurden dazu
keine Ausführungen gemacht. Offensichtlich war diese Frage unbestritten. Im
Kantonsrat dagegen wurde von einem Ratsmitglied unter Hinweis auf den
aufzuhebenden  § 29 der VVO zum Gemeindegesetz der Antrag gestellt, es sei in 
§ 25 Abs. 2 VG nach dem ersten Satz einzufügen: "Hat die Gemeindeversammlung
als Disziplinarbehörde zu amten, steht die Einleitung des Verfahrens dem
Gemeinderat zu". Begründet wurde dieser Antrag damit, dass man mit einem
solchen Geschäft nicht direkt vor die Gemeindeversammlung gehen könne.
Regierungsrat und Kantonsrat haben diesem Antrag zugestimmt. Aufgrund der
Entstehungsgeschichte des heutigen  § 26 Abs. 2 VG kann nicht gesagt werden,
man habe im Gemeinde-Disziplinarverfahren die Eröffnung in jedem Falle der
Exekutive zuweisen wollen. Die Abweichung in Satz 2 von der in Satz 1
aufgestellten Regel wurde einzig damit begründet, dass es nicht zweckmässig
sei, wenn die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens durch die
Gemeindeversammlung erfolgen müsse; denn wenn ein Disziplinarverfahren
eingeleitet werden müsse, bestehe in sehr vielen Fällen erst der (dringende)
Verdacht einer Verfehlung. Zum Schutz der betroffenen Beamten sei es deshalb
zweckmässig, wenn der Gemeinderat für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens
zuständig erklärt werde. Diese Gründe haben nicht ohne weiteres Geltung für die
Gemeinden mit der ausserordentlichen Gemeindeorganisation. Der Grosse
Gemeinderat der ausserordentlichen Gemeindeorganisation darf nicht mit der
Gemeindeversammlung der ordentlichen Gemeindeorganisation gleichgesetzt werden.
Der Grosse Gemeinderat ist ein Parlament mit 30 bis 90 festgewählten
Mitgliedern, während an der Gemeindeversammlung sämtliche stimmberechtigten
Einwohner teilnehmen können, so dass z. B. in der Stadt Solothurn bis zu 10700
Personen an einer Gemeindeversammlung stimmberechtigt sein können. Aus diesen
Gründen hat man wohl bei der ordentlichen Gemeindeorganisation für die
Eröffnung eines Disziplinarverfahrens eine Ausnahme geschaffen. Für die
ausserordentliche Gemeindeorganisation erachtete man offenbar eine solche
Ausnahmeregelung nicht für notwendig. Dies wird dadurch bestätigt, dass man bei
der Revision der Bestimmungen über die ausserordentliche Gemeindeorganisation
im Jahre 1972 keine Ausnahmeregelung geschaffen hat, obwohl damals die
Gelegenheit dazu bestanden hätte, nachdem man auch die Zuständigkeit für das
Disziplinarverfahren geregelt hat! Im revidierten  § 168 Abs. 1 lit. k GG wird
hinsichtlich der Kompetenzen des grossen Gemeinderates u. a. bestimmt, dass
diesem die Ausübung des Disziplinarrechts gegenüber den von den
Stimmberechtigten an der Urne und den vom Grossen Gemeinderat gewählten
Behördemitgliedern, Beamten, Angestellten und Arbeitern und die
disziplinarische Entlassung des übrigen Personals zustehe. Diese Bestimmung
wurde sowohl in der kantonsrätlichen Spezialkommission wie im Kantonsrat
diskussionslos angenommen.

4. Vom Wortlaut und von der Entstehungsgeschichte des  § 26
Abs. 2 VG her gesehen steht somit fest, dass für die Eröffnung eines
Disziplinarverfahrens nur in der ordentlichen Gemeindeorganisation eine
Ausnahmeregelung zugunsten des Gemeinderates besteht. In der ausserordentlichen
Gemeindeorganisation ist das Verfahren durch die Disziplinarbehörde selber zu
eröffnen. Dieses Ergebnis kann nicht als unvernünftig, als vom Gesetzgeber nicht
gewollt, bezeichnet werden. Nach  § 24 VG steht das Disziplinarrecht, und damit
in Anwendung von  § 26 Abs. 2 VG auch das Recht zur Eröffnung eines Verfahrens,
auch in anderen Fällen der Legislative zu. So steht beispielsweise das
Disziplinarrecht gegenüber den Mitgliedern des Regierungsrates und des
Obergerichtes dem Kantonsrat zu und dieser hat auch das Verfahren zu eröffnen.
Der Gesetzgeber hat hier bewusst ein grösseres Gremium mit der Eröffnung des
Verfahrens betraut. Ja selbst bei der ordentlichen Gemeindeorganisation, in der
für die Eröffnung des Verfahrens die Ausnahmeregelung zugunsten des
Gemeinderates besteht, wird das Verfahren durch ein Parlament eröffnet. Es ist
deshalb nicht einzusehen, weshalb beispielsweise in Solothurn die Eröffnung
eines Disziplinarverfahrens durch 30 Gemeinderäte beschlossen werden kann,
während dem in Olten die Eröffnung durch den grossen Gemeinderat mit  50
Mitgliedern untragbar sein sollte. Zu diesen Überlegungen kommt noch ein
weiterer wichtiger Grund: Nach  § 26 Abs. 4 VG wird mit der Eröffnung eines
Disziplinarverfahrens auch eine Untersuchungskommission gewählt, die der
Disziplinarbehörde Antrag zu stellen hat. Wegen diesem Antragsrecht der
Untersuchungskommission hat die Disziplinarbehörde ein Interesse daran, dass
sie die Kommission selber wählen kann. Dies kann sie aber nur dann, wenn das
Disziplinarverfahren durch sie eröffnet wird. Die Untersuchungskommission soll
nur in Ausnahmefällen nicht durch die Disziplinarbehörde selber gewählt werden.
Im Falle der Gemeindeversammlung ist die Ausnahme verständlich; in allen
übrigen Fällen wäre sie nicht zweckmässig.

5. Entgegen der Auffassung des Stadtrates liegt kein
Anwendungsfall von  § 183 GG vor. Nachdem  § 168 Abs. 1 lit. k GG eine klare
Kompetenzzuteilung zugunsten des Gemeinderates enthält und, wie gesagt, im
Verantwortlichkeitsgesetz im Falle der ausserordentlichen Gemeindeorganisation
für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens keine Ausnahmeregelung besteht,
können die Bestimmungen über die ordentliche Gemeindeorganisation im
vorliegenden Fall nicht sinngemäss angewendet werden.

Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass im
vorliegenden Fall nicht der Stadtrat, sondern der Gemeinderat der
Einwohnergemeinde Olten zur Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen X. Y.
zuständig ist.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. Juli 1974