so_gerichte · VWBES.2019.11 · 2019-10-21 · de
Finanz- und Lastenausgleich 2016

Auf das Jahr 2016 trat im Kanton Solothurn das neue Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich in Kraft. Basisjahre für die Bemessung waren die Einwohnerzahlen und das Staatssteueraufkommen der Jahre 2012 und 2013. Gegen die Berechnung der Ausgleichsabgabe für das Jahr 2016 erhob die Einwohnergemeinde Däniken Beschwerde, wobei sie geltend machte, das massgebende Staatssteueraufkommen sei falsch berechnet worden. Insbesondere hätten Leistungen der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG nicht als gemeinwirtschaftliche Leistungen einbezogen werden dürfen.

SOG 2019 Nr. 17

Sachverhalt:

Aus den Erwägungen:

(2.1 Wegleitung «Der neue solothurnische
Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [FILAG EG] vom 30. Juni
2015.)

2.2.1 Mit jedem Finanzausgleichssystem
sollen die Unterschiede bei den Einnahmen und Ausgaben der Einwohnergemeinden
ausgeglichen werden. Basis ist der Solidaritätsgedanke. Nach dem Vorbild des
Bundesfinanzausgleichs wird dabei einerseits bei den Ressourcen, also bei den
Einkünften der Gemeinden, andererseits bei den Ausgaben oder Lasten ein
Ausgleich geschaffen. Man spricht von Ressourcen- und Lastenausgleich. Und
entsprechend werden die Gemeinden auf der Einnahmenseite nach der
Ressourcenstärke unterschieden. Ressourcenstarke Gemeinden haben nach dem
solothurnischen System einen Teil der über dem Durchschnitt (kantonaler
Steuerkraftindex) liegenden Einnahmen in den Finanzausgleich einzuschiessen
(Disparitätenausgleich). Dieser Teil wird jährlich vom Kantonsrat auf Antrag
des Regierungsrates festgelegt (für das laufende Jahr beträgt er 40 %). Damit
erfolgt ein Ausgleich unter den ressourcenstarken und ressourcenschwachen
Gemeinden (horizontaler Ausgleich). In einem anschliessenden vertikalen
Ausgleich (Kanton -> Gemeinde) werden die ressourcenschwachen Gemeinden mit
einem Kantonsbeitrag unterstützt, so dass sie eine bestimmte
«Mindestausstattung» erreichen (für 2017: 92 %).

2.2.2 Der Begriff der Ressource wird im
Gesetz nicht direkt definiert. Nach Duden bedeutet Ressource Hilfsmittel,
Erwerbsquelle, Rohstoff, Reserve oder Geldmittel. Es versteht sich von selbst,
dass im vorliegenden Zusammenhang damit grundsätzlich die einer Gemeinde zur
Verfügung stehenden (Geld-)Mittel gemeint sind, also im Wesentlichen die
tatsächlichen oder möglichen Steuereinnahmen, soll der Ressourcen­ausgleich
doch die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden
verringern (§ 5 Abs. 1 FILAG EG). Nach § 6 FILAG EG sind Grundlage für den
Ressourcenausgleich das Staatssteueraufkommen und die Wohnbevölkerung der
Gemeinde. Aus dem Verhältnis dieses Staatssteueraufkommens zur Einwohnerzahl
einer Gemeinde, verglichen mit der Steuerkraft des gesamten Kantons, errechnet
sich der Steuerkraftindex jeder Gemeinde (§ 9 FILAG EG).

§ 7 FILAG EG definiert das
Staatssteueraufkommen (SSA) als Summe der Staats­steuern der natürlichen und
juristischen Personen aus dieser Gemeinde bei einem Steuerfuss von 100 Prozent,
wobei der Regierungsrat Bestimmungen über die darunter­fallenden Steuerarten
und Betreffnisse erlasse. Dass bei dieser Formulierung unter den Begriff
«Staatssteueraufkommen» nicht bloss die direkte Staatssteuer oder sogar nur die
Einkommens- und Vermögenssteuern fallen, ist klar und ergibt sich bereits aus
dem Wortlaut des Gesetzes selbst, wäre doch sonst nicht noch von Betreffnissen
die Rede. Ebenso klar ist, dass genauer definiert werden muss, was denn alles
unter die Staatssteuern fällt, nennt doch das Gesetz über die Staats- und
Gemeindesteuern (Steuergesetz, BGS 614.11) in seinem ersten Paragraphen zwölf
unterschiedliche Steuerarten, nämlich Einkommens- und Vermögenssteuer von den
natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuer von den juristischen Personen,
Quellensteuer, Grundstückgewinnsteuer, Personalsteuer, Finanzausgleichssteuer
zuhanden der Kirch­gemeinden, Handänderungssteuer, Nachlasstaxe, Erbschafts-
und Schenkungssteuer. Entsprechend enthalten auch die Gemeinderechnungen unter
der entsprechenden Rubrik Finanzen und Steuern verschiedene Konti, in welchen
Steuereingänge verbucht werden, welche alle auf dem Steuergesetz beruhen (vgl.
z.B. Handbuch Rechnungs­wesen HRM1, Kontenplan, Kapitel 9. Finanzen, Steuern,
S. 64).

Weil der Begriff des
Staatssteueraufkommens nicht genau genug definiert ist, wird der Regierungsrat
im Gesetz ermächtigt und verpflichtet, Bestimmungen über die unter das
Staatssteueraufkommen fallenden Steuerarten und Betreffnisse zu erlassen (§ 7
Abs. 2 FILAG EG). «Betreffnisse» heisst nach Duden Anteile oder anteilige
Summen. Damit wird klar, dass der Gesetzgeber nicht bloss die direkt auf dem
Steuergesetz beruhenden Staatssteuern als Ressource im Sinne des
Finanzausgleichs definieren, sondern weitere Erträge oder Ertragsanteile der
Einwohnergemeinden, eben Betreffnisse, einbeziehen wollte. Welche genau,
überliess er dem Regierungsrat als Exekutivorgan.

2.3 Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1
Bst. a bis f der FILAV EG die Steuerarten be­zeichnet und die Betreffnisse als
Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemein­wirt­schaftliche Leistungen definiert.
Bei den Steuerarten hat er sich an die im Steuergesetz im Kapital A unter der
Überschrift «direkte Staatssteuer» aufgeführten Steuern gehalten. Als
gemeinwirtschaftliche Leistungen hat er freiwillige respektive vertraglich
vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde definiert. Darunter fallen nach
der Verordnung unter anderem Zahlungen, welche aus besonderen wirtschaftlichen
Vorteilen dieser Dritten aufgrund von öffentlichen Einrichtungen resultieren (§
1 Abs. 2 FILAV EG). Dass es sich bei den Zahlungen der KKG um
gemeinwirtschaftliche Leistungen in diesem Sinne handelt, wird von der
Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten.

2.4 Die Beschwerdeführerin macht eine
Verletzung verschiedener Grundrechte geltend und bringt im Rahmen einer
abstrakten Normenkontrolle vor, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG
sei zu unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine
Kompetenzen überschritten und damit Eigentumsfreiheit, Gemeindeautonomie und
Gleichbehandlungsgebot verletzt.

Zunächst ist festzuhalten, dass eine
abstrakte Normenkontrolle längst nicht mehr möglich ist. Gesetz und Verordnung
sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Das Gesetz wurde nach einem Referendum
in der Volksabstimmung vom 30. November 2014 angenommen, ohne dass dieser
Beschluss angefochten wurde. Auch die Verordnung vom 16. Dezember 2014
wurde nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
angefochten, obwohl die Beschwerdeführerin bereits im Gesetzgebungsverfahren,
in welchem sie sich vernehmen liess, die Meinung vertrat, sie «sehe es als
willkürlich an, das Staatssteueraufkommen mit weiteren Erträgen, wie z.B.
gemeinwirtschaftlichen Leistungen, , die gar keine Steuern darstellen, zu
ergänzen. Der Begriff würde dadurch verfälscht und der Regierungsrat bekäme
einen Blankoscheck bezüglich der Definition Steueraufkommen.». Entsprechend
hatte sie die ersatzlose Streichung von § 7 Abs. 2 FILAG EG gefordert. Weitere
Ausführung zur Möglichkeit der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle (Art.
88 Abs. 3 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]) erübrigen sich jedoch, denn auch
im Rahmen der konkreten Normenkontrolle erweist sich der Vorwurf der
Gesetzwidrigkeit als unbegründet (vgl. sogleich Erwägung 2.5).

Zudem ist klarzustellen, dass Gemeinden
als Glieder des Staates nicht Träger von Grund- oder Menschenrechten sind.
Grundrechte wie die Eigentumsgarantie stehen primär den Individuen zu, also den
natürlichen Personen, daneben unter Umständen auch privaten juristischen
Personen oder Personenvereinigungen (vgl. z.B. Rainer J. Schweizer in: St.
Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Vorbemerkungen zu Art. 7  36, N 7
mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, welche eine
Gemeinde allenfalls bei Enteignung eines Grundstücks im Finanzvermögen oder
einem ähnlichen Sachverhalt geltend machen könnte, geht ins Leere, ebenso die
Rüge der Verletzung weiterer Individualrechte.

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass
im Bereich des Finanzausgleichs keine Gemein­deautonomie besteht, hat doch der
Kanton  unter Einbezug der Gemeinden im Gesetz­gebungsverfahren  dieses
Gebiet abschliessend mit eigenen kantonalen Bestim­mungen geregelt. Auch die
Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie verfängt nicht.

2.5 Zu prüfen bleibt, ob die
Verordnungsbestimmungen von § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG
übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb nicht
anwendbar sind.

2.5.1 Überträgt der Gesetzgeber seine
Rechtsetzungsbefugnisse an die Exekutive, liegt eine sogenannte
Gesetzesdelegation vor. Diese ist nach ständiger Praxis des Bundes­gerichts zum
kantonalen Recht unter folgenden kumulativ zu erfüllenden Voraus­setzungen
zulässig (vgl. z.B. BGE 128 I 327 E.4.1): Die Gesetzesdelegation darf nicht
durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in
einem Gesetz enthalten sein; die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau
umschrie­benes Sachgebiet beschränken und die Grundzüge der delegierten
Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen müssen im Gesetz selbst enthalten sein
(vgl. z.B. Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zur BV. 3. Auflage 2014, Art.
164 N 35.

2.5.2 Die solothurnische
Kantonsverfassung verbietet eine Gesetzesdelegation nicht. Nach Art. 71 Abs. 1
KV erlässt der Kantonsrat alle grundlegenden und wichtigen Bestim­mungen in
Form des Gesetzes. Nach Art. 78 Abs. 1 bestimmt der Regierungsrat unter
Vorbehalt der Volksrechte und der Rechte des Kantonsrats die wichtigen Ziele
und Mittel des staatlichen Handelns, nach Art. 79 unter der Überschrift
«Rechtsetzung» erlässt er Verordnungen auf der Grundlage und im Rahmen der
Gesetze».

2.5.3 Auch alle weiteren Voraussetzungen
einer zulässigen Delegation sind, wie oben bereits dargelegt (Ziff. 2.2 und
2.3), erfüllt: Die Delegationsnorm steht ausdrücklich im formellen Gesetz
selber, wo in § 7 Abs. 2 FILAG EG der Regierungsrat ermächtigt und verpflichtet
wird, das massgebende Staatssteueraufkommen im Sinne des Ressourcenausgleichs
zu bestimmen. Die Delegation beschränkt sich auf ein klar umgrenztes
Sachgebiet, nämlich die exakte Bestimmung des Staatssteueraufkommens im Sinne
des Finanzausgleichsgesetzes, und die wichtigsten Bestimmungen, nämlich wie
sich das Staatssteueraufkommen zusammensetzt und dass es auf einen Steuerfuss
von 100 Prozent aufgerechnet wird, ergeben sich aus dem Gesetz selber (§ 7 Abs.
1 und Abs. 2 FILAG EG).

Auch die etwas strengeren Vorschriften
zu Delegationsnormen im Abgaberecht sind eingehalten: Das Gesetz regelt den
Kreis der Abgabepflichtigen, nämlich die nach den gesetzlichen Vorschriften zu
ermittelnden finanzstarken Gemeinden, den Gegenstand der Abgabe
(Disparitätenausgleich) und die Bemessungsgrundlage (Steuerkraft bzw.
Steuerkraftindex der Gemeinden). Alle entsprechenden Vorschriften sind im
Gesetz selber enthalten.

2.5.4 Insbesondere sprengt die
Verordnung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs den Rahmen
des Gesetzes, wenn sie als Betreffnisse im Sinne des Gesetzes in § 1 Abs. 2
FILAV EG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen als freiwillige oder
vertraglich vereinbarte Zahlungen Dritter an die Gemeinde in das
Staatssteueraufkommen einbezieht. Solche steuerähnlichen Zahlungen von einem gewissen
Umfang erhöhen ganz offensichtlich die finanzielle Leistungsfähigkeit einer
Gemeinde, welche ja zu bestimmen ist.

2.5.5 Im hier zu beurteilenden
Anwendungsfall handelt es sich konkret um drei verschiedene regelmässige
Zahlungen der KKG an die Gemeinde, welche auf zwei Vereinbarungen vom 11. Mai
2006 und einer Zusicherung vom 20. Mai 2006 beruhen.

2.5.5.1 In der Vereinbarung zwischen der
KKG und der Einwohnergemeinde Däniken betreffend Abgeltung
gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet sich die KKG zu einer pauschalen
jährlichen Entschädigung von CHF 1'200000.00 (indexiert, Basis Dezember 2005)
an die Gemeinde (und davon in kleinerem Umfang an weitere Regionsgemeinden) bis
zum Zeitpunkt, in welchem die Stromproduktion eingestellt wird und darüber
hinaus in halber Höhe für maximal weitere 20 Jahre. Die Aufteilung auf die
Standort- und weiteren Gemeinden folgt dem Steuerverteiler [des Kantons], wie
auch die ganze Vereinbarung gemäss deren Ingress im Zusammenhang mit der
Steuervereinbarung zwischen KKG und Kanton steht. Sie steht zudem gemäss Art. 3
unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde kein Kernkraftwerk- und
Brennelementsteuerreglement oder ein Reglement mit einem gleichartigen
Steuerobjekt erlässt.

Dass diese Abgeltung steuerähnlich ist,
liegt auf der Hand. Die Gemeinde erhält diese Leistungen jährlich ohne konkrete
Gegenleistungen zur Abgeltung der Leistungen, welche sie als Standortgemeinde
erbringt. Der Einbezug einer solchen Leistung als gemeinwirtschaftliche
Leistung bzw. als Betreffnis im Sinne von § 7 Abs. 2 FILAG EG zur Ermittlung
der Steuerkraft der Gemeinde entspricht der Intention des Gesetzes und ist von
Gesetz und Verordnung abgedeckt.

2.5.5.2 In einer zusätzlichen
Zusicherung vom 20. Mai 2006 verpflichtete sich die KKG gegenüber der Gemeinde
Däniken, bei einer Steuerfusssenkung des derzeitigen Steuerfusses von 123 % für
juristische Personen die diesbezügliche aus der Veranlagung KKG resultierende
Einbusse für die Dauer der Vereinbarung betreffend Abgeltung
gemeinwirtschaftlicher Leistungen jährlich auszugleichen. Gestützt auf diese
Zusicherung reduzierte die Gemeinde Däniken den Steuerfuss für juristische
Personen auf 50 %, und die KKG bezahlt seither den entsprechenden Ausgleich und
verbucht sie als Steuern.

Dass die auf dieser Zusicherung
beruhenden Ausgleichszahlungen als Steuern zu behandeln sind, wurde von der
Gemeinde im Einspracheverfahren nicht bestritten. Dass sie bei der Ermittlung
des Staatssteueraufkommens in die Berechnung einzubeziehen sind, ist klar. Sie
tragen wesentlich zur Steuerkraft der Gemeinde bei und ermöglichten es dieser
zudem, anderen juristischen Personen Standortvorteile in Bezug auf die
Steuerbelastung zu bieten (vgl. Stellungnahme der Gemeinde an das
Volkswirtschafts­departement vom 16. Februar 2016).

2.5.5.3 In der zweiten Vereinbarung vom
11. Mai 2006 betreffend Sicherstellung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen
verpflichtete sich die Gemeinde zum Unterhalt sämtlicher sich auf öffentlichem
Grund befindenden Erschliessungsanlagen wie Stras­sen, Trottoirs, öffentliche
Beleuchtung, Kunstbauten, Kanalisations- und Wasserlei­tungen, insbesondere im
Aarefeld ab Hard und Unterdorf bis zum KKG auf eigene Kosten. Im Gegenzug
verpflichtete sich die KKG, der Gemeinde jährlich eine Entschädigung von CHF
300'000.00 zu bezahlen, indexiert und zeitlich limitiert wie die andere
Vereinbarung (oben E. 2.5.5.1).

Auch der Einbezug dieser Leistungen der
KKG in das Staatssteueraufkommen als Be­treffnisse bzw. gemeinwirtschaftliche
Leistungen entspricht Gesetz und Verordnung. Die Verpflichtung der Gemeinde zum
Unterhalt der gemeindeeigenen öffentlichen Er­schliessungsanlagen ergibt sich
bereits aus dem Gesetz; darin liegt keine zusätzliche (Gegen-)Leistung der
Gemeinde. Soweit es um Strassen, Beleuchtung, Kunstbauten etc. geht, müssen
diese aus Steuermitteln unterhalten werden, bei Kanalisations- und
Wasserleitungen aus den anfallenden Gebühren. Da die Lebensdauer von Leitungen
erfahrungsgemäss zwischen 50 und 90 Jahren liegt und der Unterhalt in der Regel
nicht sehr aufwendig ist, entsteht der Grossteil der Unterhaltsaufwendungen für
Strassen und Kunstbauten. Eine Entschädigung für solche gesetzlichen Leistungen
der Gemeinde hat demzufolge offensichtlich steuerähnlichen Charakter. Er
ermöglicht der Gemeinde, den Steuersatz tiefer zu halten und die
Gebührenrechnung für Wasser- und Abwasser wesentlich zu entlasten, zugunsten
aller Einwohner und Steuerzahler der Gemeinde.

2.5.6 Eine Verletzung der
Delegationsvorschriften und damit des übergeordneten kantonalen Rechts oder von
Bundesrecht, insbesondere der Bundesverfassung, ist auch durch die konkrete
Anwendung der Vorschriften des FILAG EG und der FILAV EG nicht auszumachen. Die
Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet.

2.6. Die Beschwerdeführerin macht weiter
geltend, von den im ganzen Kanton angerechneten rund CHF 3 Mio.
gemeinwirtschaftlichen Leistungen stammten CHF 2.3 Mio. von ihr. Die FILAV EG
sei deshalb auf sie gemünzt und dies widerspreche einerseits dem Gleichheitsgebot,
andererseits Art. 136 KV, welcher normiere, dass durch den Finanzausgleich
ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung und in den Leistungen der
Gemeinden zu erreichen sei. Das Gegenteil ist der Fall.

Richtig ist, dass der Grossteil der beim
Ressourcenausgleich im Kanton unter der Bezeichnung «gemeinwirtschaftliche
Leistungen» bei der Berechnung des Steuerkraftindexes angerechneten Summen aus
den Zahlungen der KKG in Däniken und (zu einem kleineren Teil) der Postbetriebe
in Härkingen stammen. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber darauf abzielte,
solche Leistungen in den Finanzausgleich einzubeziehen und die kritisierten
Bestimmungen zu diesem Zweck in dieser Form erlassen wurden; das war
allerdings, wie dargelegt, im Gesetzgebungsprozess von Anfang an transparent
dargelegt (oben Erwägung 2.4).

Gerade das Beispiel Däniken zeigt, dass
die Gemeinde in den letzten Jahren und Jahrzehnten von diesen Leistungen
erheblich profitiert hat (und weiter profitiert). Würde die Beschwerdeführerin
berechtigt, die ganzen, doch beträchtlichen jährlichen Zahlungen der KKG in
Millionenhöhe ohne Anrechnung beim Finanzausgleich in der Gemeindekasse zu
behalten, würden ihre Einwohner im Vergleich zu allen Einwohnern des Kantons
finanziell noch mehr privilegiert. Dies zeigt sich eindrücklich sowohl an der
Entwicklung des Steuersatzes in Däniken  auf inzwischen 77 % bei den
natürlichen und 50 % bei den juristischen Personen  als auch am Beispiel der
Wassergebühren, die ebenso eindeutig und klar unter dem kantonalen Durchschnitt
liegen. Dies widerspricht dem hinter dem Finanzausgleich steckenden
Solidaritätsgedanken und auch Art. 136 KV. Natürlich mag auf den ersten Blick
der Anteil der Beschwerdeführerin von 71.2 % an den gesamten
gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Kanton beträchtlich erscheinen. Immerhin
werden aber bei insgesamt 15 Gemeinden gemeinwirtschaftliche Leistungen
einbezogen, und bei vier davon wurden in den Bemessungsjahren 2011 und 2012
sechsstellige Beträge angerechnet (vgl. Urkunde 35 Beschwerdegegner). Eine
«Sonderbehandlung» der Beschwerdeführerin liegt nicht vor; die Gemeinde Däniken
ist schliesslich die einzige Gemeinde im Kanton, auf deren Gemeindegebiet ein
Atomkraftwerk steht, dessen Betreibergesellschaft solch erhebliche Leistungen
für die Standortgemeinde erbringt.

Eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebots oder ein Verstoss gegen Treu und Glauben lässt sich
daraus nicht erkennen, soweit diese Rechte überhaupt als Grundrechte oder
Verfahrensgrundsätze zur Anwendung gelangen.

2.7 Schliesslich macht die
Beschwerdeführerin geltend, Ungleichbehandlung und Willkür werde deutlich, wenn
verschiedene Einnahmen von anderen Gemeinden mit den ihren verglichen würden.
Dies zeige sich an den Städtischen Betrieben Olten (SBO), die jährlich der
Stadt Olten geldwerte Leistungen, Verzinsungen und Zinserträge abliefern
würden, ohne dass diese als gemeinwirtschaftliche Leistungen qualifiziert und
im Finanzausgleich einbezogen würden.

Wie die Beschwerdegegnerin richtig
vermerkt, handelt es sich aber bei den Leistungen der SBO nicht um
gemeinwirtschaftliche im Sinne von § 1 Abs. 2 FILAV EG. Weder der
Verwaltungskostenbeitrag, noch die Verzinsung des Dotationskapitals, noch die
Konzessionsgebühr sind steuerähnliche freiwillige Zahlungen. Die Zahlungen
erfolgten als Abgeltung von Leistungen und Rechten, welche die Stadt Olten
gegenüber der SBO in einem bestimmten Bereich erbracht, resp. gewährt hat. Im
Übrigen sind die SBO ein Gemeindeunternehmen mit eigener öffentlich-rechtlicher
Rechtspersönlichkeit gemäss Art. 158 Abs. 2 Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1),
also ein Bestandteil des Gemeinwesens und nicht Dritter im Sinne von § 1 Abs. 2
FILAV EG. Ob die «Werke» von einer Gemeinde direkt über die Gemeinderechnung
geführt werden oder ausgelagert in einem Gemeindeunternehmen, macht letztlich
keinen erheblichen Unterschied, sind doch in beiden Varianten selbständige
Rechnungen zu führen, damit die gegenüber den Gemeindebewohnern erbrachten
Leistungen (Wasser-, Stromversorgung etc.), welche von diesen über Gebühren
finanziert werden, gestützt auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
überprüft werden können. Wollte man Einnahmen von ausgegliederten Werken beim
Staatssteueraufkommen anrechnen, wären wohl auch alle entsprechenden
Gebührenerträge bzw. -überschüsse einzubeziehen, damit das
Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt würde.

2.8 Der Hauptantrag der
Beschwerdeführerin erweist sich damit als unberechtigt und ist abzuweisen,
ebenso der in der Replik gestellte Eventualantrag. Die jährlichen Zahlungen der
KKG zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und zur Sicherstellung und
Unterhalt von Erschliessungsanlagen sind bei der Ermittlung des
Staatssteueraufkommens nach FILAG EG ebenfalls einzubeziehen.

3.1 Die Beschwerdeführerin führt aus
(Ziff. 22 der Beschwerdeergänzung vom 16. Juni 2016), es handle sich um eine
doppelte Aufrechnung, indem die Einnahmen vom KKG durch das Zugeständnis zum
Steuerausgleich auf 173 % hochgerechnet worden sei. Korrekterweise müssten die
Steuern von 50 % auf 100 % aufgerechnet werden und die zusätzliche Abgabe wäre
eins zu eins in ihrem vollen Umfang mit 23 % zu bemessen. Alternativ dazu
liesse sich auch die Ansicht vertreten, dass die Zahlung von 123 % auf 100 %
reduziert werde. Die vollumfängliche Aufrechnung der Zahlung von 73 % neben der
Aufrechnung der Steuern führe zu einer willkürlichen Doppelbelastung.

3.2 Das Departement macht geltend, es
handle sich bei den zusätzlichen Leistungen des KKG eben nicht um Steuern,
sondern um zusätzlich vertraglich vereinbarte Abgaben. Eine Vermischung der
Aufrechnung des Gemeindesteueraufkommens mit den Abgaben der KKG AG sei nicht
zulässig (Stellungnahme vom 21. Juli 2016, S. 6). Bereits im
Einspracheentscheid (Ziff. 2.3.2.9.4, S. 7 f.) hatte sie sich ausführlich mit
der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und dort erklärt, die
Abgeltungen seien von der Gemeinde nie als Steuern verbucht worden, sondern
immer als gemeinwirtschaftliche Leistungen. Sie seien demzufolge beim
altrechtlichen Finanzausgleich nie als Steuern qualifiziert und nie bei der
Bemessung der Steuerkraft eingerechnet worden. Der Umstand, dass die KKG diese
Zahlungen als Steuern verbuche und ausweise, sei nicht entscheidend, ebenso
wenig wie der Zusammenhang mit der Steuersenkung für juristische Personen von
123 % auf 50 % auf das Jahr 2007.

3.3 Formal sind die von der KKG gestützt
auf ihre Zusicherung vom 20. Mai 2006 ab dem Jahr 2007 geleisteten Zahlungen
zur Kompensation der Einbusse aus der Reduktion des Steuersatzes für
juristische Personen zwar keine Steuern, beruhen sie doch auf der Vereinbarung
mit der Gemeinde bzw. auf der Zusicherung der KKG. Materiell entsprechen sie
jedoch tatsächlich Gemeindesteuern, wird doch ihre Höhe ausschliesslich nach
der Steuergesetzgebung ermittelt und zusammen mit dem Steuerbetrag von der
Gemeinde in Rechnung gestellt. Die Steuerkompensationszahlung hängt direkt mit
dem Steuerfuss für juristische Personen der Gemeinde zusammen. Wird dieser
erhöht, nimmt die Abgabe entsprechend ab. Es ist nicht entscheidend, ob diese
Abgeltung steuerrechtlich (bei der KKG) oder nach Gemeinderecht als Steuer oder
als andere Leistung verbucht wird, geht es doch hier um die Bestimmung der
Steuerkraft nach dem Finanzausgleichsgesetz. Die Steuerkraft der Gemeinde wird
durch die Aufrechnung der tatsächlich geleisteten Steuern der KKG als
juristische Person von 50 % (entsprechend dem Gemeindesteuerfuss) auf 100 %
entsprechend § 7 Abs. 1 FILAG EG und dem zusätzlichen Einbezug des tatsächlich
geleisteten zusätzlichen Steuerersatzes von 73 % (50 % + 23 %) zum
Nachteil der Gemeinde erheblich verzerrt, könnte diese doch bei einer Erhöhung
ihres Steuersatzes für juristische Personen z.B. auf 100 % - bei welcher dann
keine Aufrechnung nach § 7 Abs. 1 FILAG EG mehr erfolgte - nicht zu mehr
Einnahmen von der KKG gelangen, weil sich die Abgeltung entsprechend (auf 23 %)
verminderte. Insoweit zeigt sich klar, dass eben ein eindeutiger Zusammenhang
mit der Steuererhebung besteht, was ja schon aus der Entstehungsgeschichte klar
und unbestreitbar ist (vgl. oben Erw. 2.5.5.2). Entsprechend der Argumentation
der Gemeinde ist deshalb bei der Ermittlung der Steuerkraft bzw. des
Staatssteueraufkommens nach FILAG EG neben der Aufrechnung der tatsächlich von
der KKG geleisteten Steuern (von 50 %) auf 100 % nicht die ganze
Steuerersatzabgeltung einzubeziehen, sondern nur die zusätzlichen 23 %. In
diesem Umfang erweist sich die Beschwerde als begründet.

(Urteil VWBES.2016.197 vom 29. August
2017, insoweit bestätigt vom Bundesgericht im Urteil 2C_874/2017 vom 12.
Dezember 2018)

Das Bundesgericht wies das Verfahren zu
neuem Entscheid zurück, soweit das Verwaltungsgericht nicht auf ein
Eventualbegehren eingetreten war. Zum dort vorgebrachten Argument, das
Staatssteueraufkommen hätte für die Personal-, Quellen- und Hundesteuern nicht
auf 100 % aufgerechnet werden dürfen, hielt das Gericht im neuen Urteil
Folgendes fest:

1.1 Nach § 1 der Verordnung über den
Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden (Finanz- und Lastenausgleichsverordnung,
FILAV EG, BGS 131.731) gehören zum Staatssteueraufkommen einer Gemeinde
folgende Steuerarten und Betreffnisse: Einkommens- und Vermögenssteuern von
natürlichen Personen (lit. a), Gewinn- und Kapitalsteuern von juristischen
Personen (lit. b), Personalsteuern (lit. c), Quellensteuern (lit. d),
Grundstückgewinnsteuern (lit. e), Nach- und Strafsteuern (lit. f) und weitere
Betreffnisse wie Aufwand- und Besitzsteuern sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen
(lit. g). Damit wird das Staatssteueraufkommen (SSA) (vgl. § 7 des
Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich der Einwohnergemeinden [Finanz-
und Lastenausgleichsgesetz, FILAG EG, BGS 131.73]), eine der beiden massgebenden
Grössen für den Finanzausgleich (nebst der Wohnbevölkerung, vgl. § 6 FILAG EG),
definiert.

1.2 Wie schon im Urteil vom 29. August
2017 ausgeführt, will das solothurnische Finanz­ausgleichsystem  basierend auf
dem Solidaritätsgedanken und sich an das Bundesfinanzausgleich-Modell haltend 
zwischen den finanzstarken und den finanz­schwachen Gemeinden des Kantons einen
Ausgleich schaffen. Basis der Berechnung bilden dabei einerseits die
Ressourcen, andererseits die Lasten. Für die Berechnung des
Ressourcenausgleichs bilden das Staatssteueraufkommen und die Wohnbe­völkerung
die Grundlage (vgl. § 6 FILAG EG). Da mit einem solchen System immer zwei
Kategorien von Gemeinden geschaffen werden, nämlich solche, die in den Finanz­ausgleich
bezahlen müssen und solche, die aus dem Finanzausgleich Geld erhalten, ist das
Gebot der rechtsgleichen Behandlung nicht ohne weiteres umzusetzen. Lehre und
Rechtsprechung sind sich deshalb auch einig, dass Pauschalisierung bzw. Schema­tisierung
bei Finanzausgleichssystemen praktisch unvermeidlich und verfassungs­rechtlich
zulässig sind (vgl. insbesondere Urteil des Bundesgerichts 2C_542/2011 vom 3.
Juni 2012, E. 5.1 und 5.3, mit entsprechenden Hinweisen).

1.3 Das Verwaltungsgericht hat im Urteil
vom 29. August 2017 (II. Ziff. 2.4) rechtskräftig die Rüge der
Beschwerdeführerin, die Delegationsnorm in § 7 Abs. 2 FILAG EG sei zu
unbestimmt und mit Erlass von § 1 FILAV EG habe der Regierungsrat seine
Kompetenzen überschritten und verschiedene Grundrechte verletzt, abgewiesen.
Ebenso hat es festgestellt, dass § 1 Abs. 1 lit. g und § 1 Abs. 2 FILAG EG
nicht übergeordnetem kantonalem oder Bundesrecht widersprechen und deshalb
anwendbar sind (II. 2.5 bis 2.5.4). Dasselbe gilt selbstredend auch für § 1
Abs. 1 lit. c (Personalsteuern) und lit. d (Quellensteuer). Die Hundesteuer
gilt als Besitzsteuer und fällt unter § 1 Abs. 1 lit. g FILAV EG und die
entsprechende Rüge wurde bereits durch das Bundesgerichtsurteil behandelt, wenn
auch nur auf die gemeinwirtschaftlichen Leistungen beschränkt.

2. Die Beschwerdeführerin verlangt die
Nicht-Aufrechnung auf 100 Prozent der Personal-, Quellen- und Hundesteuer.
Damit will sie unter den Steuerarten und Betreffnissen gemäss § 1 FILAV EG eine
Unterscheidung treffen und zwei Kategorien von Steuerarten, respektive
Berechnungsmethoden schaffen. Dies entspricht aber ganz und gar nicht dem
System des solothurnischen Finanzausgleichs und damit dem Willen des
Gesetzgebers. Im Übrigen ist das Begehren neu. Wie aus dem angefochtenen
Entscheid vom 23. Mai 2016 (Ziffer 2.3.1.2) hervorgeht, erfolgte die
Aufrechnung dieser drei Steuerarten, respektive der Einbezug ins
Staatssteueraufkommen auch schon unter den beiden alten
Finanzausgleichssystemen (seit 1999)  von allen Gemeinden (auch der Beschwerdeführerin)
unangefochten  auf dieselbe Art und Weise. Ein gerechter und dem Finanz- und
Lastenausgleichsgesetz entsprechender Ausgleich zwischen den Gemeinden ist nur
möglich, wennalleEinkünfte (Ressourcen) aufdieselbeArt
behandelt werden. Hinzu kommt, dass bei der praktischen Umsetzung neue
Ungleichbehandlungen entstehen würden, da nur rund 60 % der Gemeinden die
Quellensteuer als separate Steuerart in ihrer Jahresrechnung ausweisen (vgl. Ziff.
2.3.2.3 der angefochtenen Verfügung). Die Personalsteuer wird nur von ein paar
wenigen Gemeinden separat erfasst (vgl. Ziff. 2.3.2.4) und die Hundesteuer
nicht einmal von der Beschwerdeführerin selbst (vgl. Urkunde 16 und 17). Wenn
die Beschwerdeführerin moniert, durch die Berechnungsart des Kantons werde eine
hypothetische Steuereinnahme geschaffen, die ihr gar nicht erwachse, verkennt
sie, dass dies auch bei den übrigen Steuerarten gemäss § 1 Abs. 1 FILAV EG der
Fall ist. Das SSA ist tatsächlich eine hypothetische, respektive rechnerische
Grösse und entspricht nicht den der Gemeinde effektiv zufliessenden und zur
Verfügung stehenden Ressourcen.

3. Die Beschwerde vom 3. Juni 2016 erweist
sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen. Die Kosten
des Verfahrens trägt der Kanton Solothurn. Die Ausrichtung einer
Parteientschädigung kommt bei diesem Ausgang nicht in Frage. Die entsprechenden
Anträge sind abzuweisen.

(Urteil VWBES. 2019.11 vom 21. Oktober
2019, rechtskräftig)