so_gerichte · VWBES.2024.423 · 2026-05-19 · de
Höchsttaxe 2025


Urteilvom19. Mai 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Thomann

Oberrichter Flückiger

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

A.___,vertreten durch Rechtsanwältin und Notarin Gabriela
Mathys,

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern Gesundheitsamt,

Beschwerdegegnerin

betreffendHöchsttaxe
2025

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Am 9. Dezember 2024 erliess das
Departement des Innern (nachfolgend: Departement) die Verfügung über die
Höchsttaxen 2025 für das Alters- und Demenzzentrum B.___. Trägerin des Heims
ist die A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin). Das Departement legte die
Hotellerie- und Betreuungstaxe auf CHF 191.00 pro Tag (inkl.
Investitionskostenpauschale von CHF 26.00 und Ausbildungspauschale von CHF
2.00) fest und bestimmte die Pflegetaxen anhand eines Kostensatzes von CHF
1.3908 pro Minute (Ziffer 5.1 der Verfügung). Die Beschwerdeführerin hatte in
ihrem Taxgesuch vom 5. November 2024 höhere Taxen beantragt.

2.1 Mit Zuschrift vom 19. Dezember 2024 erhebt
die Beschwerdeführerin beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung
vom 9. Dezember 2024. Sie stellt die folgenden Rechtsbegehren:

2.2 Am 19. Februar 2025 werden die
genannten Rechtsbegehren durch die inzwischen beigezogene Rechtsvertreterin bestätigt
und ergänzend begründet.

3. Das Departement schliesst in seiner Vernehmlassung
vom 1. April 2025 auf Abweisung der Beschwerde. Den überdies gestellten
Verfahrensantrag, es seien der Verband Solothurner Einwohnergemeinden,
eventuell alle Einwohnergemeinden des Kantons Solothurn zum Verfahren
beizuladen, lehnt der Präsident des Verwaltungsgerichts mit prozessleitender
Verfügung vom 15. Mai 2025 ab.

4. Die Beschwerdeführerin lässt mit
Eingabe vom 13. Mai 2025 ihren Standpunkt und die gestellten Anträge
bekräftigen.

5. Das Departement bestätigt mit Eingabe
vom 12. Juni 2025 seinerseits den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

6. Auf die Ausführungen der Parteien in
ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit erforderlich, eingegangen. Im
Übrigen wird auf die Akten verwies

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Die Verfügung des Departements des Innern über die Genehmigung
der Taxordnung eines Alters- und Pflegeheims bildet ein zulässiges
Anfechtungsobjekt (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. April 2018, SOG 2018
Nr. 7, E. 3.1). Die Beschwerde ist das gesetzlich vorgesehene Rechtsmittel und
das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch
den angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Die angefochtene, an die
Beschwerdeführerin gerichtete individuelle Taxverfügung vom 9. Dezember 2024
erging im Nachgang zum Beschluss des Regierungsrats über die generellen
Höchsttaxen vom 22. Oktober 2024 (RRB-Nr. 2024/1668). Entscheide des
Regierungsrats über Taxen sind als kantonale Erlasse respektive «Akte der
Rechtsetzung» im Sinne von § 50 Abs. 4 GO zu qualifizieren, die als solche
nicht mit einem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden können (Urteil des
Verwaltungsgerichts VWBES.2017.498 vom 9. April 2018 = SOG 2018 Nr. 8; vgl.
auch BGE 145 V 380 E. 7.2.1; 135 V 309 E. 1.2 S. 312). Möglich gewesen wäre dagegen
eine direkte Anfechtung beim Bundesgericht (vgl. Art. 82 lit. b des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]; Urteil des
Bundesgericht s 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025 E. 1.1). Allerdings prüft das
Bundesgericht die Anwendung des hier auch relevanten kantonalen Rechts nur in
einem sehr beschränkten Umfang (Art. 95 lit. c und e sowie Art. 106 Abs. 2 BGG;
vgl. das zitierte Urteil 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025 E. 2.1). Eine
umfassende Überprüfung hätte demnach auf diesem Weg nicht erreicht werden
können. Im vorliegenden Verfahren ist, falls und soweit sich dies als
erforderlich erweisen sollte, allenfalls eine inzidente Überprüfung der
Rechtmässigkeit des RRB vom 22. Oktober 2024 respektive der damit festgelegten generellen
Höchsttaxen vorzunehmen.

1.3 Materiell umstritten ist einerseits
die Taxe für die Pflegeleistungen, welche in den Leistungsbereich der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung fallen. Insoweit steht die
Restkostenfinanzierung des Gemeinwesens gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) zur Diskussion.
Zum andern betrifft die angefochtene Verfügung die Taxen für Hotellerie und
Betreuung, auf welche die genannte Norm keine Anwendung findet.

2. Für die Pflegetaxe sind insbesondere
die folgenden bundesrechtlichen Vorgaben relevant:

2.1 Die obligatorische
Krankenpflegeversicherung (nachfolgend: OKP) leistet einen Beitrag an die
Pflegeleistungen, die aufgrund eines ausgewiesenen Pflegebedarfs im Pflegeheim
erbracht werden (vgl. Art. 25a Abs. 1 KVG). Der Bundesrat setzt die Beiträge
differenziert nach dem Pflegebedarf in Franken fest. Massgebend ist der Aufwand
nach Pflegebedarf für Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität,
effizient und kostengünstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen werden einer
Qualitätskontrolle unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalitäten fest (Art. 25a
Abs. 4 KVG). Der versicherten Person dürfen von den nicht von
Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 % des höchsten
vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone
regeln die Restfinanzierung (Art. 25a Abs. 5 KVG).

2.2 Nach Art. 33 lit. i der
Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102) bezeichnet das
Eidgenössische Departement des Innern (EDI) den nach Art. 25a Abs. 1
und 4 KVG vorgesehenen und nach Pflegebedarf differenzierten Beitrag an
die Pflegeleistungen. Gestützt darauf hat das EDI in Art. 7 Abs. 2 der
Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV; SR 832.112.31) u.a. den von
Pflegeheimen zu erbringenden Leistungsbereich umschrieben (gegliedert nach
Massnahmen der Abklärung, Beratung und Koordination [lit. a], Massnahmen der
Untersuchung und der Behandlung [lit. b] sowie Massnahmen der Grundpflege [lit.
c]). Weiter legt die departementale Verordnung in Art. 7a Abs. 3 KLV die Beiträge
fest, welche die OKP an die Kosten der Pflegeleistungen für Versicherte im
Pflegeheim zu leisten hat. Überdies regelt sie in Art. 8a und  spezifisch für
Pflegeheime  Art. 8b KLV das Verfahren zur Ermittlung des entsprechenden
Bedarfs.

2.3 Die Pflegeheime sind verpflichtet,
eine Kostenrechnung und eine Leistungsstatistik zu führen. Diese müssen
insbesondere alle für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit, für
Betriebsvergleiche und für die Tarifierung notwendigen Daten enthalten (Art. 50
in Verbindung mit Art. 49 Abs. 7 KVG). Der Bundesrat hat dazu die Verordnung
über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spitäler,
Geburtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung (VKL, SR 832.104)
erlassen. Diese enthält u.a. Anforderungen an die von einem Pflegeheim zu
führende Kostenrechnung (vgl. Art. 9 VKL), schreibt das Führen einer
Finanzbuchhaltung, einer Anlagebuchhaltung sowie einer Kosten- und
Leistungsrechnung vor (Art. 11 VKL) und regelt die Leistungsstatistik (Art. 14
VKL). Die Kostenrechnung muss insbesondere die Elemente Kostenarten,
Kostenstellen, Kostenträger und die Leistungserfassung enthalten (vgl. Art. 9
Abs. 1 und 2 VKL). Sie ist jeweils für ein Kalenderjahr zu erstellen und
ab dem 30. April des auf das Kalenderjahr folgenden Jahres bereitzustellen
(Art. 9 Abs. 5 VKL).

2.4.1 Nach der dargestellten
bundesrechtlichen Ordnung verteilen sich die Kosten der Pflegeleistungen auf
drei Träger, nämlich die OKP (im limitierten Rahmen gemäss Art. 7a Abs. 3
KLV), die versicherte Person (limitiert auf 20 % des höchsten Pflegebeitrags
der OKP von zurzeit CHF 115.20 pro Tag [Art. 7a Abs. 3 lit. l KLV in der seit
1. Januar 2020 geltenden Fassung], also CHF 23.04 pro Tag) und die Beiträge der
öffentlichen Hand (Kanton oder Gemeinden), welche die verbleibenden Restkosten
nach kantonaler Regelung zu übernehmen hat. Die Finanzierung dieser Restkosten
regeln die Kantone (Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG).

2.4.2 Zum Umfang der kantonalen
Regelungsbefugnis in Bezug auf Restkostenfinanzierung hielt das Bundesgericht
im von beiden Parteien zitierten Urteil 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018 (= BGE
144 V 280) fest, es sei den Kantonen gestattet, der ihnen auferlegten
Restfinanzierungspflicht der Pflegekosten mit der Normierung betraglicher
Höchstansätze nachzukommen. Wenn diese im Einzelfall nicht kostendeckend ausfielen,
seien sie aber mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG nicht vereinbar.
In diesem Sinn beziehe sich der erhebliche Spielraum für die kantonale Regelung
nicht auf die Festlegung der Höhe der Restkosten, sondern (lediglich) auf die
Frage, «wie und wer für die Restkosten aufkommt». Die Restkosten müssten jedoch
vollständig von der öffentlichen Hand finanziert werden. Andernfalls bestehe
die Gefahr, dass Pflegeheime über keine genügende Finanzierung verfügten und zur
Generierung der fehlenden Mittel die Heimbewohner mit überhöhten Betreuungs-
und Pensionstaxen belasteten (BGE 144 V 280 E. 7.4.3 ff.). Die Einhaltung
der gesetzlichen Vorgaben, namentlich in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der
Leistungserbringung, sei auf andere Weise, im Rahmen der Aufsichtspflicht des
Kantons, zu gewährleisten (BGE 144 V 280 E. 7.4.3). Dieses Urteil stiess in der
Literatur teilweise auf Kritik (vgl. Patricia Usinger-Egger, Restfinanzierung
der Pflegeleistungen bei Krankheit, in: Jusletter 24. September 2018, Rz. 8 f.;
Michèle Trottmann, Restfinanzierung der Pflegekosten: Leiturteil des
Bundesgerichts, in: dRSK, publiziert am 22. November 2018; David Hofstetter/Alexander
Rey, Restkostenfinanzierung und Wirtschaftlichkeitskontrolle, Pflegerecht 2018,
S. 198 ff., 211 ff.). Der Zentralsekretär der Konferenz der kantonalen
Gesundheitsdirektoren wurde mit der Aussage zitiert, es handle sich um eine
steuerfinanzierte Defizitgarantie für alle Pflegeheime, unbesehen von
Wirtschaftlichkeitsvergleichen (vgl. NZZ vom 13. August 2018,
«Pflegefinanzierung: Öffentliche Hand muss Restkosten übernehmen»). In der
Folge präzisierte das Bundesgericht mit dem Urteil 9C_625/2020 vom 10. September
2021 (= BGE 147 V 450) einzelne Aussagen (vgl. auch das spätere Urteil
9C_672/2021 vom 19. Juli 2023 E. 4.3.4). Gemäss der präzisierten
Rechtsprechung limitiert das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot (Art. 32
Abs. 1 KVG) nicht nur (wie in BGE 144 V 280 E. 7.4.4.2 ausgeführt wurde)
den zu deckenden Pflegebedarf, sondern verlangt auch, dass der ermittelte
Bedarf möglichst kostengünstig gedeckt wird. Das Bundesgericht erwog, das
Erfordernis der Wirtschaftlichkeit begrenze den Umfang der versicherten
Leistungen. Sämtliche im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
involvierten Akteure hätten zu gewährleisten, dass die Sicherstellung einer
effizienten, qualitativ hochstehenden und zweckmässigen Gesundheitsversorgung
zu möglichst günstigen Konditionen erreicht werde. Vor diesem 
bundesrechtlichen  Hintergrund sei die Freiheit des kantonalen Gesetzgebers zu
verstehen, Tarife, Höchstpreise oder Fallpauschalen vorzusehen, um auf die
Kosten der Bedarfsdeckung mässigend einzuwirken. Abstrakte Vorgaben könnten
dabei nicht absolut gelten, sondern nur insoweit, als sie einer Deckung der
Kosten wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht entgegenstehen. Unvereinbar
mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG wäre deshalb, so das
Bundesgericht weiter, eine Vorgabe fixer betraglicher Höchstansätze, die dazu
führt, dass unbesehen jeglicher konkreten Wirtschaftlichkeitsprüfung die Kosten
eines bestimmten Anteils der «teuersten» Pflegeheime auf einer kantonalen Liste
nicht gedeckt werden (BGE 147 V 450 E. 4.1). Im konkreten Fall war ein
Entscheid zu beurteilen, mit dem der Tarif für die Pflegekosten für das Jahr
2019 auf CHF 1.30 pro Minute festgesetzt worden war. Dieser Ansatz basierte auf
den Vollkosten gemäss Kostenrechnung 2017 von CHF 1.33 pro Pflegeminute
abzüglich CHF 0.02 unter dem Titel «Auslastung» und CHF 0.025 unter dem Titel
«KLV-Schlüssel», zuzüglich CHF 0.015 zum Ausgleich einer Unterdeckung im Jahr
2017. Der Abzug wegen des Auslastungsgrads wurde damit begründet, dass auch
Reservations- oder Abwesenheitstage, an welchen gar keine Pflegeleistungen
anfielen, berücksichtigt worden seien. Die Kürzung wegen des KLV-Schlüssels basierte
darauf, dass dieser Wert (festgestellt anhand des Verhältnisses zwischen dem
Total der Einsatzstunden des Pflege-/Betreuungsteams und den abrechenbaren
Pflegestunden gemäss KLV [1. Schritt] und dem Anteil der (höheren) Löhne des
Fachpersonals an den totalen Kosten der Kostenstelle [2. Schritt]; vgl. BGE 147
V 450 E. 5.3.2) angestiegen war. Das Bundesgericht bestätigte die beiden
Kürzungen, da die genannten Umstände Indizien für eine unwirtschaftliche
Behandlung darstellten.

3. Auf kantonaler Ebene besteht die
folgende Regelung:

3.1 Das Sozialgesetz (SG; BGS 831.1) regelt
u.a. die Unterstützung und Hilfe durch Kanton und Einwohnergemeinden im Bereich
der Pflege (§ 2 Abs. 1 lit. d SG). Gemäss § 26 Abs. 1 lit. f SG
sorgen die Einwohnergemeinden dafür, dass die sozialen Aufgaben im
Leistungsfeld «Pflege» im Rahmen des Gesetzes finanziert werden. Dementsprechend
erfolgt die Restkostenfinanzierung gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG
durch einen Pflegekostenbeitrag der Einwohnergemeinden (§ 144terAbs. 1 lit  c und Abs. 2 lit. c SG). Die Heime reichen ihre Abrechnungen
jedoch dem kantonalen Departement des Innern ein, welche sie kontrolliert und
die Beiträge im Auftrag der zuständigen Einwohnergemeinde auszahlt (§ 144quinquiesAbs. 1 und 2 SG, in Kraft seit 1. Januar 2019). Das Departement bzw. das
zuständige Amt (heute das Gesundheitsamt) fungiert in diesem Zusammenhang als
sogenannte Clearingstelle (vgl. zur analogen Situation bei der ambulanten
Pflege die Urteile des Versicherungsgerichts VSBES.2022.173 und 174 vom 16.
November 2022, E. 3.1).

3.2  Im Abschnitt «Finanzierung durch
Kanton und Einwohnergemeinden» (§§ 51 ff. SG), der einen Teil der
«Allgemeinen Bestimmungen» (§§ 1-57 SG) bildet, werden die Leistungsvergütung
durch Taxen (§ 51 SG) sowie deren Genehmigung respektive Festlegung (§ 52 SG)
geregelt.

3.2.1 Die Gemeinwesen und die
anerkannten sozialen Institutionen stellen ihre an Einzelpersonen erbrachten
Leistungen gestützt auf eine von ihnen festgelegte Taxordnung in Rechnung. Die
Taxen berücksichtigen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (§ 51 Abs. 1 SG).
Leistungen der Gemeinwesen an anerkannte Institutionen werden grundsätzlich als
leistungsbezogener Beitrag an die Taxen festgelegt (Subjektfinanzierung). Sie
werden direkt der Institution ausgerichtet und vermindern die in Rechnung
gestellten Taxen entsprechend (§ 51 Abs. 3 SG).

3.2.2 Unter dem Titel «Genehmigung der
Taxen» bestimmt § 52 SG Folgendes: Der Regierungsrat legt für anerkannte
Institutionen generelle Höchsttaxen fest (Abs. 1). Das Departement bewilligt
die massgebenden individuellen Taxen (Abs. 2) und legt diese in Streitfällen
fest (Abs. 3). Vorbehalten bleiben gemäss Abs. 4 Regelungen interkantonaler
Vereinbarungen. Auf Verordnungsstufe wird ergänzend festgehalten, Basis für die
Festlegung der Taxen in streitigen Fällen bilde die individuelle Einstufung der
Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit einer Person (§ 37 der Sozialverordnung
[BGS 831.2]).

3.3 Der 4. Abschnitt «Unterstützung und
Hilfe in Lebens- und Problemlagen» (§§ 105-146terSG) enthält
unter Ziffer 4.8 «Pflege» (§§ 142-144quinquiesSG) Bestimmungen zur
stationären Pflege.

3.3.1 Nach § 142 lit. b SG sorgen die
Einwohnergemeinden dafür, dass Heime für pflegebedürftige Personen betrieben
werden, mit dem Ziel, den Bewohnern und Bewohnerinnen ein ihrer Persönlichkeit
und ihrem Gesundheitszustand entsprechendes normales und aktives Leben zu
ermöglichen. Die verrechenbaren Kosten der stationären Heimpflege bestehen aus
Hotellerie-, Betreuungs- und Pflegekosten (§ 144terAbs. 1 SG). Die
Pflegekosten setzen sich zusammen aus Beiträgen der Krankenversicherung im
Rahmen von 40-60 %, der Patientenbeteiligung der versicherten Person von
höchstens 20 % nach Art. 25 Abs. 5 KVG sowie Pflegekostenbeiträgen als
Restfinanzierung der Einwohnergemeinden am zivilrechtlichen Wohnsitz der
versicherten Person (§ 144terAbs. 2 SG).

3.3.2 Der Regierungsrat legt bei der
stationären Pflege die jeweiligen Anteile der Patientenbeteiligung, der
Pflegekosten und der Betreuungskosten fest. Er hört die Einwohnergemeinden und
die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister vor dem
Festsetzen an.Ambulante
Dienstleister und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile dem
Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details
offen.Das
Departement erlässt Vorschriften über die Ausstellung der Pflegekostenausweise
und die Rechnungsstellung (§ 144quaterAbs. 1, 3 und 4 SG). Auf
Verordnungsebene wird ergänzend geregelt, welche Daten die Heime beim
Einreichen der Abrechnungen über erbrachte Pflegeleistungen über die gepflegte
Person einzureichen haben. Mitzuteilen ist namentlich die Anzahl Pflegetage
unter Angabe der Pflegebedarfsstufe gemäss KLV (vgl. § 91terSV).

3.4 Zwei vom Regierungsrat genehmigte
Reglemente enthalten eine nähere Regelung der durch die Heime vorzulegenden
Dokumente und der Ausgestaltung der Taxordnung.

3.4.1 Mit Beschluss Nr. 2020/135 vom 27.
Januar 2020 genehmigte der Regierungsrat das Reglement über die Rechnungslegung
sowie die Kostenrechnung und Leistungsstatistik für Alters- und Pflegeheime im
Kanton Solothurn (nachfolgend: Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung
und Leistungsstatistik). Das Reglement wurde in der Folge mit den RRB Nr.
2022/671 vom 26. Juni 2022 und 2024/1002 vom 18. Juni 2024 modifiziert. Die mit
dem letzteren Beschluss genehmigte Fassung wurde rückwirkend auf den 1. Januar
2024 in Kraft gesetzt. Das Reglement stützt sich gemäss seinem Text (ohne
Angabe konkreter Artikel) hauptsächlich auf das KVG, die VKL, das OR sowie das
Sozialgesetz und die Sozialverordnung (vgl. S. 3 des Reglements, Beilage zu
RRB-Nr. 2020/135). Es soll, wie einleitend festgehalten wird, die Alters- und
Pflegeheime im Kanton Solothurn verpflichten, ihre Rechnung nach anerkannten
und einheitlichen Rechnungslegungsgrundsätzen und -prinzipien abzulegen. Im
Gegenzug sollen die transparenten und einheitlichen Kostenrechnungen die Basis
für die Taxverhandlungen bzw. Taxfestsetzungen bilden.

3.4.2 Das Reglement «Ausgestaltung der
Taxordnung für Alters- und Pflegeheime im Kanton Solothurn» (heute geltender
Titel; nachfolgend: Taxordnungs-Reglement) wurde mit dem RRB Nr. 2021/906
genehmigt und per 1. Januar 2022 in Kraft gesetzt. Am 19. März 2024 erfolgte
eine Modifikation (RRB Nr. 2024/417). Dieses Reglement soll eine
einheitliche Beschreibung der Leistungen eines Alters- und Pflegeheims
enthalten, Transparenz bezüglich der in den Taxen enthaltenen Leistungen
schaffen und den Gestaltungsspielraum der Institutionen im Rahmen der kantonalen
Höchsttaxen aufzeigen. Weiter soll gewährleistet werden, dass keine
Quersubventionierungen von Pensionseinnahmen an die Pflege oder umgekehrt
stattfinden (vgl. RRB-Nr. 2021/906 S. 2).

3.4.3 Beide Reglemente sind nicht in der
Bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse (Bereinigte Gesetzessammlung;
BGS) veröffentlicht, wie es das Gesetz über die amtlichen Publikationsorgane für
alle rechtsetzenden Erlasse kantonaler Behörden vorschreibt (vgl. § 7 i.V.m. §
5 Abs. 2 lit. d des Publikationsgesetzes [PuG; BGS 111.31]). Ihnen
kommt daher der Stellenwert von Verwaltungsweisungen zu. Als solche sind sie
für das Gericht nicht verbindlich. Es soll sie aber bei seiner Entscheidung
berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende
Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht
weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese
eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen (BGE 151
V 137 E. 4.3 mit Hinweis). Durch ein Reglement dieser Art können aber nicht
Ansprüche, die das positive Recht vorsieht, eingeschränkt oder an zusätzliche materielle
Voraussetzungen geknüpft werden. Unter Vorbehalt dieser Einschränkung, welcher
bei der Auslegung Rechnung getragen werden kann, sind keine Umstände
ersichtlich, welche der Heranziehung der Reglemente entgegenstehen könnten.

3.4.4 Zum Verfahren lässt sich den
Ausführungen des Beschwerdegegners entnehmen, dass man sich am Zeitplan gemäss
Anhang II zum Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und
Leistungsstatistik (Fassung gültig seit 1. Januar 2024) orientierte. Danach
haben die Institutionen dem Gesundheitsamt bis spätestens 30. Juni die
Jahresrechnung mit den vollständigen Unterlagen, namentlich der durch das KVG
vorgegebenen Kostenrechnung  welche bis zum 30. April vorliegen muss
(E. II. 2.3 hiervor)  und dem Revisionsbericht, einzureichen. Das
Gesundheitsamt prüft und analysiert die Unterlagen, erstellt eine
Gesamtübersicht und erarbeitet einen Vorschlag für die Höchsttaxe des
Folgejahres, den es den «Verhandlungspartnern» bis spätestens 15. August
zustellt. Der Vorschlag wird bis 31. August im Vorstand des VSEG
behandelt. Im September findet eine Besprechung zwischen Gesundheitsamt, dem
Verband Solothurner Einwohnergemeinden (VSEG), der Gemeinschaft Solothurnischer
Alters- und Pflegeheime (GSA) und dem Verband wirtschaftlich unabhängiger
Alters- und Pflegeeinrichtungen Schweiz (senesuisse) statt. In der Folge wird
der RRB über die Höchsttaxen entworfen und schliesslich in der zweiten Oktoberhälfte
erlassen. Die Institutionen haben bis Ende November die Möglichkeit, ein Gesuch
«Taxordnung» zu stellen, über welches (durch das Departement,
E. II. 3.2.2 hiervor) innerhalb eines Monats ab Einreichung
entschieden wird.

4. Aus den Akten und den Rechtsschriften
ergeben sich im Wesentlichen die folgenden Standpunkte und Begründungen:

4.1 Am 22. Oktober 2024 setzte der
Regierungsrat gestützt auf § 52 Abs. 1 SG die Höchsttaxen für stationäre
Angebote im Bereich Pflege und Betreuung fest (RRB-Nr. 2024/1668). Gemäss
Anhang 3 zu diesem Beschluss belaufen sich die Höchsttaxen für den Bereich
Pension (Hotellerie und Betreuung) auf CHF 191.00 pro Tag (inkl. CHF 26.00
für die Investitionskostenpauschale und auf CHF 2.00 als
Ausbildungspauschale). Für den Bereich Pflege wurden nach Pflegestufen
abgestufte Höchsttaxen festgelegt, die auf einem Ansatz von CHF 1.2293 pro
Minute basieren. In den Erwägungen wird ausgeführt (Ziffer 2.1), die durch die
Heime eingereichten Kostenrechnungen und Leistungsstatistiken des Jahres 2023
zeigten gegenüber dem Vorjahr folgende Veränderungen: Die durchschnittlichen
Vollkostensätze hätten sich um 5.2 % in der Pflege (von CHF 1.1683 auf CHF
1.2293 pro Minute) und um 2.4 % in der Hotellerie inkl. Betreuung (von CHF
184.00 auf CHF 188.33 pro Tag) erhöht. In Anwendung von § 144quaterAbs. 3 SG seien die GSA und der VSEG im Rahmen zweier Sitzungen (am 12. und 22.
August 2024) angehört worden. Die GSA habe verlangt, zusätzlich zu der aufgrund
der Kostenrechnungen 2022 und 2023 festgestellten Kostenentwicklung sei ein
Teuerungsausgleich in der Höhe von 2 % zu berücksichtigen und die
Höchsttaxe (EL-Maximum) im Bereich der Pension (inkl. Betreuung) sei mit der
Vorgabe festzulegen, dass neu die Vollkosten von 85 Prozent der Heime gedeckt
sein müssten (bisher: 70 Prozent). Die Forderung werde mit den in den meisten
Heimen seit Jahren aufgelaufenen, teilweise erheblichen Unterdeckungen
(Verluste gemäss Kostenrechnungen) begründet, die sich bei der Auswertung der
Finanzdaten gezeigt hätten. Der VSEG-Vorstand habe dagegen an der Sitzung vom
17. September 2024 beschlossen, dass die Taxen 2024 für das Jahr 2025
einzufrieren seien und ein Teuerungsausgleich nur dann zu gewähren sei, falls
der Kanton einen solchen vornehme. Das Departement habe am 26. September 2024
eine Aussprache zwischen dem VSEG, der GSA und dem Spitex Verband Kanton
Solothurn (SVKS) einberufen. Dabei habe keine Einigung erzielt werden können,
weshalb dem Regierungsrat beantragt werde, die Taxen auf der Grundlage der
bestehenden Regelung festzusetzen. Die Berechnung der Taxen für das Jahr 2025
im Rahmen der Taxfestsetzung erfolge dementsprechend gestützt auf die
Kostenrechnungen und Leistungsstatistiken des Jahres 2023. Deren Analyse zeige,
dass für das Jahr 2025 eine Anhebung der Höchsttaxen sowohl in der Pflege als
auch in der Hotellerie inkl. Betreuung angezeigt sei. Ein Teuerungsausgleich sei
nicht Bestandteil der bestehenden Regelung und eine Erhöhung der Deckung der
Pensionskosten sei nicht einvernehmlich verhandelt worden. Die Pflegetaxen gälten
vorbehältlich einer möglichen Anpassung der Krankenversicherungsbeiträge pro Pflegestufe
durch den Bundesrat. Die Investitionskostenpauschale (IKP) werde für das Jahr
2025 wiederum auf CHF 26.00 festgelegt.

4.2 Die Beschwerdeführerin reichte am 5.
November 2024 das Taxgesuch 2025 beim Departement ein. Sie führte aus, die
Vorgabe von § 51 SG, wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten
Leistungen berücksichtigten, sei bei ihr in den vergangenen Jahren nicht
eingehalten worden. So hätten die Kostenrechnungen der vergangenen vier Jahre
eine Vollkostenunterdeckung von über CHF 2.4 Mio. aufgezeigt. Um die Existenz
der Beschwerdeführerin, einer gemeinnützigen Institution, nicht zu gefährden,
stelle man ein Taxgesuch für das Jahr 2025, das dem erwähnten § 51 SG
weitgehend Rechnung trage. Zur Deckung der Pflegerestkosten sei ein Minutenwert
von CHF 1.5407 notwendig. Weiter wurde beantragt, die Pensionstaxe sei nach den
effektiven Vollkosten aus der Kostenrechnung 2023 auf CHF 205.00 pro Tag
(statt CHF 191.00) festzusetzen, bestehend aus CHF 177.00 für Hotellerie,
CHF 26.00 Investitionskostenpauschale und CHF 2.00 Ausbildungspauschale.
Die Beschwerdeführerin sei gerne bereit, einen allfälligen Deckungsüberschuss
aus der Kostenrechnung 2025 in einen Ausgleichsfonds zu buchen und somit zu
einem späteren Zeitpunkt die Taxen reduzieren zu können.

4.3 In der hier angefochtenen Verfügung
vom 9. Dezember 2024 sowie ergänzend in den Stellungnahmen vom 1. April 2025
und 12. Juni 2025 werden seitens des Beschwerdegegners insbesondere die
folgenden Gründe genannt, welche dazu führten, dass dem Taxgesuch nicht
entsprochen wurde:

4.3.1 Für die Pflegefinanzierung bzw.
die Finanzierung der Restkosten sei nicht der von der Beschwerdeführerin
angerufene § 51 SG massgebend, sondern es gälten die §§ 144terund
144quaterSG. Die letztere Norm bestimme in Abs. 4, dass die Heime
dem Departement zur Ermittlung der Finanzierungsanteile die Kostenrechnung und
die dazugehörenden Details offenlegen. Der Gesetzestext halte somit fest, dass
es sich um eine Kostenrechnung gemäss der VLK (vgl. E. II. 2.3 hiervor) handeln
müsse und nicht um ein Budget, welches für die Zukunft erstellt werde. § 51
SG stelle lediglich eine allgemeine Norm dar, welche bei Bedarf je nach
Rechtsbereich in spezifischen Normen konkretisiert werde. Die Neuordnung der
Pflegefinanzierung sei 2011 und somit deutlich später als § 51 SG beschlossen
worden. Laut der Botschaft zur Änderung des Sozialgesetzes (Pflegefinanzierung)
vom 28. Juni 2011 (RRB Nr. 2011/1497; z.B. S. 5 und 10) seien die neuen
Pflegefinanzierungsbestimmungen im Zusammenhang mit Art. 25a Abs. 5 KVG zu
lesen. Ausführungen zu § 51 SG fänden sich in dieser Botschaft nicht.
Entsprechend müsse vom Grundsatz ausgegangen werden, dass die speziellere der
allgemeineren sowie die jüngere der älteren Bestimmung vorgehe (Vorrang der lex
specialis resp. lex posterior). Selbst wenn jedoch § 51 SG massgebend wäre,
könnte die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich ableiten, denn gemäss der
Botschaft zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005 (RRB-Nr. 2005/1617) geltegrundsätzlich(Hervorhebung in der Verfügung vom 9. Dezember 2024) das Vollkostenprinzip. Die
Berücksichtigung der Vollkostenrechnung bedeute nicht, dass die Kosten für die
erbrachten Leistungen in jedem Fall in vollem Umfang den Bezügerinnen und
Bezügern verrechnet würden. Es handle sich nicht um eine Garantie an die
Institutionen, dass ihnen die vollen beantragten Taxen gewährt würden. § 51
Abs. 1 SG sei vielmehr eine Regelung zur Art und Weise der Erhebung der Kosten
und bezwecke die Kostenwahrheit und Kostentransparenz (Verweis auf die erwähnte
Botschaft vom 12. Juli 2005, S. 55).

4.3.2 Bei den Verhandlungen über die
Höchsttaxen 2019 und der vertieften Prüfung einzelner Heimrechnungen sei
festgestellt worden, dass sich die Kostenrechnungen der Heime hinsichtlich
Qualität und Transparenz stark unterschieden hätten. Aus vielen Abschlüssen
hätten sich nur bedingt valide Daten für die Festlegung einheitlicher Taxen
ziehen lassen. Deshalb habe im Jahr 2019 eine paritätisch zusammengesetzte
Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretungen des Kantons, des VSEG, der GSA sowie
von senesuisse, das Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und
Leistungsstatistik erarbeitet. Dieses sei per 1. Januar 2020 in Kraft gesetzt
und später mit den RRB Nr. 2022/671 vom 26. Juni 2022 und Nr. 2024/1002 vom 18.
Juni 2024 präzisiert und ergänzt worden. Gemäss dem Reglement bildeten die
eingereichten Kostenrechnungen die Basis für die Taxverhandlungen bzw.
Taxfestsetzungen. Dabei würden die Taxen basierend auf den Kostenrechnungen des
Vorvorjahres festgelegt. Es handle sich im Pflegeheimbereich um dieselbe
Taxsystematik, die auch in den anderen stationären Bereichen zur Anwendung
gelange (z.B. Akutsomatik, stationäre Rehabilitation oder Psychiatrie). Weil
die Taxen eines Jahres auf den Kostenrechnungen des Vorvorjahres basierten,
werde die zwischenzeitliche Kostenentwicklung (Teuerung) jeweils zeitlich
verzögert in den verfügten Taxen (sowohl in der Höchsttaxe als auch in den
individuellen Heimtaxen) abgebildet. Ein Teuerungsausgleich sei jedoch nicht
per se Bestandteil der bestehenden Regelung. Er könne allenfalls gewährt
werden, wenn sich die Verhandlungsparteien über einen solchen einig würden. Bei
der Taxfestsetzung sei gemäss bestehender Regelung, auf welche sich seinerzeit
VSEG, GSA und senesuisse einvernehmlich geeinigt hätten und welche mit der
Anpassung des Reglements im Jahr 2024 im Grundsatz nicht bestritten worden sei
(Hinweis auf RRB Nr. 2024/1002 vom 18. Juni 2024), weder eine Berücksichtigung
der Budgetzahlen des betreffenden Taxjahres noch ein rückwirkender Ausgleich
von in der Vergangenheit aufgelaufenen Unterdeckungen (Verluste gemäss
Kostenrechnungen) vorgesehen.

4.3.3 Gestützt auf das Urteil des
Bundesgerichts 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018 (BGE 144 V 280) sei beim hier
betroffenen Heim zusätzlich der Umstand zu berücksichtigen, dass einem
Pflegeheim im Bereich der Pflege die effektiv ausgewiesenen Pflegekosten,
soweit diese nicht durch die limitierten Beträge der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung gedeckt seien, durch das öffentliche Gemeinwesen zu
vergüten seien. Das Departement sei nach einlässlicher Prüfung zum Schluss
gekommen, dass die Kostenrechnung 2023 der Beschwerdeführerin als plausibel
eingestuft werden könne und es keine Anhaltspunkte für eine ungenügende
Wirtschaftlichkeit gebe. Die Taxen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2025
seien daher anhand der Kostenrechnung 2023 und des sich daraus rechnerisch
ergebenden Pflegekostensatzes von CHF 1.3908 pro Minute festgelegt worden.
Aufgrund der erwähnten Systematik bzw. Berechnungsgrundlage (vgl. E. II. 4.3.2
hiervor) werde keine Teuerung aus dem aktuellen Jahr für die Taxen
berücksichtigt. Die Teuerung 2024 werde erst in die Festlegung der Taxen für
das Jahr 2026 Eingang finden. Die zeitliche Verzögerung bilde Bestandteil der
gesetzlichen Systematik. Ein (aktueller) Teuerungsausgleich könne allenfalls
dann gewährt werden, wenn sich die Verhandlungsparteien (gemeint sind die
Verbände VSEG und GSA) über einen solchen einig würden. Dies sei für die
Taxjahre 2023 und 2024 ausnahmsweise und ohne präjudizierende Wirkung der Fall
gewesen (Verweis auf RRB-Nr. 2022/1439 vom 20. September 2022 und RRB-Nr.
2023/1583 vom 26. September 2023). Für das Jahr 2025 hätten 24  Heime,
entsprechend ihren Kostenrechnungen 2023, individuelle Taxen beantragt, welche
niedriger seien als die vom Regierungsrat beschlossenen allgemeinen
Höchsttaxen. Bei elf Heimen seien Taxen genehmigt worden, welche höher seien
als die allgemeinen Höchsttaxen. Hiervon seien die Taxgesuche von fünf Heimen,
welche anhand des jeweiligen Budgets 2025 gestellt worden seien, nicht wie
beantragt bewilligt worden und stattdessen eine Festlegung aufgrund der
Kostenrechnungen 2023 erfolgt (zu dieser Kategorie zählt offenbar die
Beschwerdeführerin). Bei den übrigen sechs Heimen habe das Departement bei der
Taxfindung für das Jahr 2025 heimspezifische Gegebenheiten (z.B. einmalige
Änderungen der Rahmenbedingungen durch Bauprojekte) oder generelle
Anforderungen bezüglich Mindestauslastung berücksichtigt. Auch in diesen sechs
Fällen habe stets die Kostenrechnung 2023 die Basis gebildet. In diesen Fällen
hätten erhebliche Veränderungen der Rahmenbedingungen vorgelegen, welche im
Folgejahr 2024 eingetreten oder für 2025 absehbar gewesen seien. Bei der Beschwerdeführerin
habe es keine speziellen Sachverhalte bzw. kein besonderes Ereignis gegeben,
das ein Eingreifen seitens des Gesundheitsamts gerechtfertigt hätte. Die
allgemeine, ansteigende Kostenentwicklung könne nicht als Einzelfall angesehen
werden.

4.3.4 Im Bereich der Pension
(Hotellerie, Betreuung) könne keine individuelle Taxe gewährt werden, die über
der mit RRB Nr. 2024/1668 festgelegten Höchsttaxe (EL-Maximum) für 2025 liege.
Diese Höchsttaxe von CHF 191.00 pro Tag decke die Vollkosten für die Hotellerie
und Betreuung (gemäss den Kostenrechnungen 2023) von 70 % der Heime. Eine
Erhöhung der Deckung der Pensionskosten von 70 % auf 85 % sei mangels
Einigung zwischen den verhandelnden Parteien (gemeint sind VSEG und GSA) nicht
zustande gekommen. Entsprechend der geltenden Systematik könnten für das Jahr
2025 somit ausschliesslich Taxen gewährt werden, die auf der eingereichten
Kostenrechnung 2023 basierten (unter Einhaltung der oben erwähnten
EL-Höchsttaxe für Hotellerie und Betreuung). Das KVG, dessen
Ausführungsbestimmungen sowie die entsprechende Rechtsprechung seien für die
Beurteilung der Hotellerie- und Betreuungskosten nicht anwendbar. Auch für
einen «Demenzzuschlag» bleibe kein Raum. Dem Gesundheitsamt (resp. Departement)
stehe diesbezüglich kein Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum zu. Auch aus § 52
Abs. 2 und Abs. 3 SG lasse sich nichts anderes ableiten. In der
Stellungnahme vom 1. April 2025 wird ergänzend dargelegt, die Hotellerie- und
Betreuungskosten müssten grundsätzlich von den Patientinnen und Patienten
bezahlt werden. Der Regierungsrat lege die Höchsttaxen für Bezügerinnen und
Bezüger von Ergänzungsleistungen fest. Für die übrigen Bewohnerinnen und
Bewohner seien die Hotellerie- und Betreuungshöchsttaxen nicht massgebend. Die
Rechtsgleichheit werde damit nicht tangiert, denn der Unterschied zwischen
Bewohnern, welche Ergänzungsleistungen bezögen und damit auf die Anrechnung von
Ausgaben bei deren Berechnung angewiesen seien, und Selbstzahlern sei (aus
finanzieller Sicht) wesentlich. Bewohnerinnen und Bewohnern ohne
Ergänzungsleistungen dürfe für Hotellerie und Betreuung durchaus mehr
verrechnet werden als jenen mit Ergänzungsleistungen.

4.4 Die Beschwerdeführerin lässt im
Wesentlichen Folgendes einwenden:

4.4.1 Aufgrund der bisherigen
individuell verfügten Taxen habe sie sowohl bei der Pflege als auch bei der
Hotellerie mit Betreuung in den Jahren 2020, 2021, 2022, 2023 und 2024 Verluste
geschrieben. Da die Tragung weiterer Verluste ihre Existenz bedrohe, habe sie
für die Genehmigung der individuellen Taxen für 2025 das Taxgesuch vom
5. November 2024, basierend auf dem Budget 2025, eingereicht. Die
benötigten Taxen lägen sowohl bei der Pflege als auch bei der Hotellerie mit
Betreuung über den vom Regierungsrat beschlossenen Höchsttaxen von 2025. Die
vom Departement genehmigten Taxen reichten nicht für die Deckung der Kosten für
das Jahr 2025.

4.4.2 Zu den Taxen für die
Pflegeleistungen (nach KVG) wird ausgeführt, die Anteile der OKP und der
Versicherten an den Pflegekosten seien seit langem gleich hoch (letzte
Anpassung Anfang 2020). Die Restpflegekosten und damit auch deren Steigerung
seien im Rahmen der Restkostenfinanzierung von der öffentlichen Hand zu tragen.
Die Kantone stünden in der Pflicht, dass die Restkostenfinanzierung die Kosten
der Pflegeheime decke und durch die zuständige öffentliche Hand gewährleistet
werde (Hinweis auf BGE 144 V 280 E. 7.4.3). Da sich der Regierungsrat bei der
Festlegung der Höchsttaxen jeweils auf die erstellten und geprüften
Jahresrechnungen abstütze, hinkten die Zahlen jeweils zwei Jahre hinterher. So
basierten die Höchsttaxen von 2025 auf den Jahresrechnungen der Pflegeheime von
2023. Damit würden Lohnerhöhungen, Teuerungsausgleiche, Investitionen,
Anschaffungen, Personalaufstockungen usw. erst nach zwei Jahren bei den
Höchsttaxen berücksichtigt. Die Pflegeheime müssten die höheren Taxen
vollständig selbst tragen. Dies verletze den Grundsatz, wonach Taxen die vollen
Kosten der erbrachten Leistungen berücksichtigen müssten (§ 51 Abs. 1 Satz 2 SG),
sowie die Vorgabe, dass die öffentliche Hand sämtliche Restkosten tragen müsse (Art.
25a Abs. 5 Satz 2 KVG). Das Vorgehen des Regierungsrats werde den Vorgaben des
zitierten Bundesgerichtsurteils nicht gerecht. Es bewirke eine Stagnation bei
den Pflegeheimen, da ohne Aussicht auf Deckung der Pflegekosten keine
Erneuerungen und kein Ausbau der Betten vorgenommen werde. Es sei unklar, woher
die Pflegeheime die Mittel für Investitionen nehmen sollten. Dasselbe gelte für
Lohnerhöhungen. Die vom Regierungsrat festgelegten Höchsttaxen seien daher als
willkürlich zu bezeichnen und verstiessen gegen Bundesrecht. Sie dürften für
die Festlegung der individuellen Pflegetaxen nicht als Maximalbeträge
angewendet werden. Das Departement habe denn auch in Überschreitung der
Höchsttaxen 2025 der Beschwerdeführerin individuelle Pflegetaxen genehmigt. Die
genehmigten Taxen verstiessen aber gegen die Vorgabe von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG
(vgl. E. II. 3.1.1 hiervor), wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten
Leistungen berücksichtigen müssten. Der gestützt auf die Jahresrechnung 2023
ermittelte Ansatz von 1.3908 pro Krankenpflegeminute decke nachweislich nicht
die vollen aktuellen Kosten der Beschwerdeführerin. Benötigt werde ein
Minutenwert von CHF 1.5407; mit dem bewilligten Wert ergäben sich gemäss
Budget 2025 Mehrkosten von CHF 461221.00. Die Personalkosten, welche den
grössten Teil der Pflegekosten ausmachten, seien bekannt. Damit sei erstellt,
dass der genehmigte Minutenwert gemäss angefochtener Taxverfügung nicht
ausreiche. Pflegetaxen, bei welchen bereits im Zeitpunkt der Festsetzung
bekannt sei, dass sie nicht kostendeckend seien, seien bundesrechtswidrig.

4.4.3 Entgegen der Ansicht des
Departements besage § 144quaterAbs. 4 SG nicht, dass für die
massgebenden individuellen Pflegetaxen auf den letzten vorliegenden
Jahresabschluss abzustellen sei. Indem das Departement davon ausgehe, wende es
das Gesetz falsch an. § 144quaterAbs. 4 SG sei in dieser Hinsicht
keine lex specialis zu § 51 SG. Es müsse dabei bleiben, dass mit den Taxen alle
anfallenden Kosten gedeckt seien. Jede andere Auslegung verletze Art. 25a Abs.
5 Satz 2 KVG. Dabei sei klar, dass die festgelegten Taxen für das kommende
Jahr auch die bekannten Gegebenheiten für dieses Jahr berücksichtigen müssten. Der
Regierungsrat habe im Beschluss Nr. 2021/906 vom 22. Juni 2021 betreffend die
Genehmigung des Taxordnungs-Reglements (E. II. 3.4.2 hiervor) ausdrücklich
erklärt, die Alters- und Pflegeheime sollten ihre individuellen Taxen so
festlegen, dass die Einnahmen möglichst nahe an die Ausgaben gemäss
Kostenträgerrechnung kommen. Die geltende Taxsystematik führe dazu, dass die
Ausgaben des Jahres 2025 mit den Einnahmen des Jahres 2023 gedeckt werden
sollten, und erreiche «nie und nimmer», dass Einnahmen und Ausgaben desselben
Jahres möglichst nahe beieinander lägen.

4.4.4 Was die Taxe für Hotellerie und
Betreuung anbelange, berücksichtige die 70 %-Regel, auf der die generelle
Höchsttaxe gemäss RRB und die mit dieser identische, vom Departement
festgelegte individuelle Taxe für die Beschwerdeführerin beruhe, nicht das
Leistungsangebot des jeweiligen Heims. Die Beschwerdeführerin betreibe ein
Demenzzentrum mit zwei Demenzabteilungen. Diese Pflegeheime würden gegenüber
Heimen ohne Demenzabteilungen stark benachteiligt. Es sei bekannt, dass an
Demenz erkrankte Heimbewohner einen grösseren Pflege- und Betreuungsbedarf
hätten als Heimbewohner ohne Demenz. Durch die Spezialisierung dieser Betreuung
bestehe ein deutlich höherer Personalbedarf, der zwangsläufig zu höheren Kosten
führe. Die Beschwerdeführerin habe damit einen entscheidenden Nachteil und
keine Chance, je unter die kostengünstigsten 70 % der Heime zu kommen. Dass die
Demenzbetreuung zusätzliche Kosten verursache, werde aus § 143terAbs. 3 SG deutlich, wonach in der «Langzeitpflege Tagesstätten» Personen mit
Demenz einen um CHF 20.00 pro Tag höheren Beitrag erhielten als Personen ohne
besondere Auffälligkeiten. Diese Differenzierung fehle bei der Festlegung des
EL-Maximums der Pensions-/Hotellerietaxen (inkl. Betreuung) bei Pflegeheimen.
Damit seien Institutionen mit einem hohen Betreuungsbedarf wesentlich
benachteiligt und hätten keine Möglichkeit, je die vollen Kosten gedeckt zu
erhalten.

5. Die Uneinigkeit zwischen den Parteien
betrifft zunächst das kantonale Recht. Die Beschwerdeführerin leitet aus § 51
Satz 2 SG ab, dass die mit dem Budget 2025 vom 5. November 2024 geltend
gemachten Kosten, soweit sie nicht  was die eigentlichen Pflegekosten
anbelangt  durch die Beiträge der OKP und der versicherten Person gedeckt
sind, im Rahmen der Restkostenfinanzierung vollumfänglich zu übernehmen seien.
Der Beschwerdegegner stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, § 51 SG
sei nicht anwendbar, da der später erlassene und spezifisch die
Pflegeleistungen betreffende § 144quaterSG als lex specialis und
lex posterior vorgehe.

5.1 § 51 SG war schon in der
ursprünglichen Fassung des SG enthalten, welche am 1. Januar 2008 in Kraft
trat, und ist seither unverändert geblieben. Der Botschaft des Regierungsrats
zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005 (RRB-Nr. 2005/1617; nachfolgend: Botschaft
2005), S. 55, lässt sich dazu entnehmen, grundsätzlich gelte für die nach dem
Sozialgesetz erbrachten Leistungen das Vollkostenprinzip (das letzte Wort ist
fettgedruckt). Dies bedeute, dass die Kosten sozialer Dienst- und
Sachleistungen, welche das Gemeinwesen oder anerkannte soziale Institutionen
oder Privatpersonen erbringen, grundsätzlich zu den vollen Kosten erhoben würden.
Vollkostenrechnung bedeute nicht, dass die Kosten für die erbrachten Leistungen
in jedem Fall in vollem Umfang den Bezügern und Bezügerinnen verrechnet würden.
Soziale Institutionen würden weiterhin durch Beiträge der Gemeinwesen
unterstützt. Diese Beiträge würden aber ebenfalls auf der Basis der an die
einzelnen Personen erbrachten Leistungen berechnet (Subjektfinanzierung). Die Beiträge
der Gemeinwesen führten dann zu einer entsprechenden Reduktion der auf den
Vollkosten berechneten Taxen. Zu § 52 SG (Genehmigung der Taxen), der
ebenfalls seit 1. Januar 2008 unverändert geblieben ist, wird ausgeführt,
die darin enthaltene Regelung mit generellen Höchsttaxen und individuellen
Taxen gelte schon «heute» und diene dazu, die sozialen Institutionen zu
wirtschaftlichem Verhalten anzuregen und die öffentlichen Bedarfsleistungen
(vor allem Ergänzungsleistungen und Sozialhilfeleistungen) zu minimieren.

5.2 Aus den vorstehend wiedergegebenen
Erläuterungen zu § 51 und § 52 SG lässt sich nicht ableiten, der kantonale
Gesetzgeber habe beabsichtigt, in jedem Fall die volle Übernahme der von einem
Leistungserbringer geltend gemachten oder budgetierten Kosten zu garantieren.
Vielmehr sollten generelle Höchsttaxen und individuelle Taxen gelten. Die
Bewilligung der individuellen Taxen durch das Departement sollte nicht einen
rein administrativen Vorgang darstellen, indem die Anträge der Institutionen
unbesehen ihres Inhalts durchzuwinken wären. Vielmehr war schon damals eine
Prüfung vorgesehen, welche dem Aspekt des wirtschaftlichen Verhaltens Rechnung
trägt. Der Auffassung der Beschwerdeführerin, § 51 Abs. 1 Satz 2 SG
enthalte eine Garantie für volle Erstattung der Kosten gemäss dem eingereichten
Budget, kann daher bereits auf der Basis der damaligen Gesetzgebung nicht
gefolgt werden. Auch mit Blick auf das übergeordnete Bundesrecht kann die
Formulierung von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG nicht bedeuten, dass im Bereich der
Restkostenfinanzierung gemäss Art 25a Abs. 5 Satz 2 KVG sämtliche Kosten, auch
jene einer unwirtschaftlichen Leistungserbringung, durch die öffentliche Hand
zu übernehmen wären. Die für die Krankenversicherung massgebenden Prinzipien
der Wissenschaftlichkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 32 Abs.
1 KVG) müssen auch in diesem Zusammenhang Gültigkeit haben. Der Grundsatz der
vollen Kostendeckung gemäss § 51 Satz 2 SG kann damit nicht weiter gehen als
die Auslegung von Art. 25a Abs. 5 KVG, welche das Bundesgericht in BGE 147
V 450 vorgenommen hat (vgl. dazu E. II. 2.4.2 hiervor).

5.3 Diese Interpretation wird auch durch
die Materialien zu späteren Gesetzesanpassungen gestützt: Die
Pflegefinanzierung wurde  im Anschluss an die Neuordnung im KVG  mit den am
1. Januar 2012 in Kraft getretenen Änderungen und Ergänzungen des Sozialgesetzes
neu geregelt (Einfügung von §§ 144bisff. SG). In der Botschaft
zu dieser Änderung (RRB-Nr. 2011/1497 vom 28. Juni 2011; nachfolgend:
Botschaft 2011) wird u.a. festgehalten (S. 24), die Berechnung der
Restfinanzierung solle weiterhin auf den individuellen Pflegekosten je Heim
basieren und durch ein Kostendach je Pflegestufe begrenzt werden. Damit würden
die von den Heimen ausgewiesenen Pflegekosten weiterhin nicht nur daraufhin
geprüft, ob sie tatsächlich angefallen sind, sondern auch, ob sie bei Einhaltung
der geforderten Qualität auch wirtschaftlich vertretbar sind. Wie bisher werde
gegenüber der mitfinanzierenden öffentlichen Hand Kosten- und
Leistungstransparenz hergestellt. Nach der Sozialgesetzgebung werde dieses
finanzielle Controlling weiterhin zentral durch den Kanton über seine
Aufsichtsverpflichtung vorgenommen.

5.4 Das Departement vertritt darüber
hinaus die Auffassung, § 51 SG sei auf die stationäre Pflege gar nicht
anwendbar, weil ihr die anderslautende, jüngere und spezifischere Regelung
vorgehe. Diesbezüglich steht ausser Frage, dass die Regelung des Abschnitts 1.4
(Finanzierung durch Kanton und Einwohnergemeinden, §§ 51-57), der unter
den Allgemeinen Bestimmungen (§§ 1-57 SG) figuriert, grundsätzlich auch für den
Bereich der Pflege gelten und dass es sich bei Pflegeheimen wie der
Beschwerdeführerin, welche über eine Zulassung gemäss Art. 39 KVG verfügen, um
«anerkannte soziale Institutionen» im Sinne von § 51 Abs. 1 SG handelt. Die
Geltung dieser Bestimmungen für den Bereich der Pflege stand denn auch zunächst
ausser Frage. So nahm der Regierungsrat in der Botschaft zum Geschäft «Änderung
des Sozialgesetzes; Pflegefinanzierung» vom 28. Juni 2011 (RRB Nr. 2011/1497)
ausdrücklich auf § 53 und § 52 Bezug (a.a.O., S. 18 resp. S. 23). Grundsätzlich
wäre es aber denkbar, dass diese allgemeine Bestimmung durch eine später
erlassene, spezifischere Norm derogiert wird. Der vom Departement in diesem Kontext
angerufene § 144quaterAbs. 4 SG wurde mit der am
1. Januar 2019 in Kraft getretenen Anpassung des SG unter dem Titel
«Änderung des Sozialgesetzes; Restkostenfinanzierung bei ambulanter Pflege»
eingefügt. Die Botschaft des Regierungsrats (RRB-Nr. 2018/99 vom 23. Januar
2018, S. 23; nachfolgend: Botschaft 2018) führt dazu aus: «Damit der
Regierungsrat die Finanzierungsanteile anhand der richtigen Daten berechnen
kann, muss er die Kostenrechnung und die dazugehörenden Details der ambulanten
Dienstleister analysieren. Damit er Zugriff auf diese Daten von allen
ambulanten Dienstleistern erhält, die Leistungen im Kanton erbringen und
Abrechnungen an Einwohnergemeinden stellen, wird in § 144quaterAbs. 4 eine Pflicht zur Offenlegung verankert.» Die Bestimmung gelangte also im
Rahmen einer Anpassung, welche schwergewichtig nicht die stationäre, sondern
die ambulante Pflege betraf, in das Gesetz. Inhaltlich enthält sie keine Abkehr
vom für die Taxen statuierten Vollkostenprinzip, sondern soll gewährleisten,
dass die kantonalen Behörden auf die Daten zugreifen können, welche
erforderlich sind, um die massgebenden Kosten zu ermitteln und die
Finanzierungsanteile zu berechnen. Es geht also um die Bemessung der Kosten,
die für die Leistungserbringung anfallen, und das Ermöglichen einer
Wirtschaftlichkeitsprüfung, nicht dagegen um die Frage, in welchem Umfang die
Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung zu vergüten sind. Daraus
lässt sich nicht ableiten, die Bestimmungen über die Taxen (§§ 51 ff. SG) oder
der darin enthaltene § 51 Abs. 1 Satz 2 SG seien im Bereich der Pflege
inskünftig nicht mehr anwendbar. Der Ansicht des Departements, § 51 Abs. 1 Satz
2 SG werde durch den später erlassenen, spezifischer auf die Pflege
ausgerichteten § 144quaterAbs. 4 SG derogiert, kann daher
nicht gefolgt werden. Diese Bestimmung stellt den Grundsatz, wonach die
Restkostenfinanzierung die vollen Kosten einer wirtschaftlichen
Leistungserbringung abzudecken hat, nicht infrage. Ebenso wenig kann der
Argumentation gefolgt werden, das Vollkostenprinzip beinhalte lediglich eine
Regelung der Art und Weise der Erhebung der Kosten (vgl. E. II. 4.3.1
hiervor). Vielmehr geht aus der vom Departement zitierten Botschaft 2005
hervor, dass die Taxen auf den Vollkosten, die bei wirtschaftlicher
Leistungserbringung anfallen, erhoben werden und sich im Umfang der Beiträge
des Gemeinwesens reduzieren. Dem Departement ist zwar insoweit zuzustimmen, als
die geltend gemachten Vollkosten nur insoweit anzuerkennen sind, als sie einer
wirtschaftlichen Leistungserbringung entsprechen; dies ergibt sich aber bereits
aus der Auslegung von § 51 Abs. 1 SG (vgl. E. II. 5.1-5.3 hiervor). Es
bleibt somit dabei, dass diese Bestimmung im Sinne der Rechtsprechung zu Art.
25a Abs. 5 Satz 2 KVG (E. II. 2.4.2) zu interpretieren ist, also
weder gegen diese verstösst noch über diese hinausgeht.

6. Die Pflegetaxe wurde in der
angefochtenen Verfügung auf der Basis eines Minutenansatzes von CHF 1.3908
festgelegt. Die Beschwerdeführerin verlangt, es sei auf einen Minutenwert von
CHF 1.5407 abzustellen. Es handelt sich insoweit um eine Leistung im
Rahmen der Restkostenfinanzierung nach Art. 25a Abs. 5 KVG.

6.1 Aus dem RRB Nr. 2024/1668 vom 22.
Oktober 2024 über die Höchsttaxen 2025 ergäbe sich ein niedrigerer Betrag, denn
dieser basiert, wie sich aus dem Text des Beschlusses ableiten lässt, auf einem
Minutenwert von CHF 1.2293, was dem durchschnittlichen Vollkostenansatz aller
Heime im Jahr 2023 entspricht. Der RRB gibt weiter das Verfahren wieder,
welches dem Entscheid voranging (RRB-Nr. 2024/1668 vom 22. Oktober 2024;
DDI-Nr. 7; E. II. 4.1 hiervor). In der hier angefochtenen individuellen
Taxverfügung vom 9. Dezember 2024 wird allerdings nicht der im RRB genannte
Minutenansatz von CHF 1.2293, sondern ein solcher von CHF 1.3908
herangezogen. Dieser ergibt sich aus der Kostenrechnung der Beschwerdeführerin
für das Jahr 2023. In der Taxverfügung vom 9. Dezember 2024 wird dazu erklärt,
entsprechend der geltenden Taxsystematik könnten für das Jahr 2025 für die
Pflege ausschliesslich Taxen gewährt werden, die auf der eingereichten
Kostenrechnung 2023 basierten. Gemäss dem Bundesgerichtsurteil BGE 144 V 280
sei bei der Beschwerdeführerin zusätzlich der Umstand zu berücksichtigen, dass
einem Pflegeheim im Bereich der Pflege die effektiv ausgewiesenen Kosten,
soweit diese nicht durch die limitierten Beiträge der OKP gedeckt sind, durch
das öffentliche Gemeinwesen zu vergüten seien. Die effektiv ausgewiesenen
Kosten gemäss Kostenrechnung 2023 lägen über den vom Regierungsrat genehmigten
Höchsttaxen für das Jahr 2025. Hinweise auf Unwirtschaftlichkeit bestünden
nicht. Die individuellen Taxen für die Beschwerdeführerin seien deshalb gestützt
auf deren Kostenrechnung 2023 festzusetzen, um der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu entsprechen.

6.2.1 Aus den Rechtsschriften im
Beschwerdeverfahren wird deutlich, dass das Departement bei der Festsetzung der
individuellen Taxen eine Praxis verfolgt, welche in zwei Konstellationen eine
Überschreitung der durch den Regierungsrat festgelegten generellen Höchsttaxen
zulässt: Erstens bei Institutionen, deren Kosten gemäss der Kostenrechnung des
Referenzjahres (also des Vorvorjahres) über den Höchsttaxen lagen, ohne dass
seither eine grundlegende Veränderung der Rahmenbedingungen eingetreten ist.
Diesfalls wird eine individuelle Taxe in der Höhe des Ansatzes, der aus der
Kostenrechnung des Referenzjahres abzuleiten ist, bewilligt, wenn keine
Anhaltspunkte für unwirtschaftliche Behandlung bestehen. Zweitens dann, wenn
sich die Rahmenbedingungen nach dem Referenzjahr erheblich verändert haben,
wobei als Beispiele Bauprojekte oder generelle Anforderungen bezüglich
Mindestauslastung genannt werden. Das Departement geht demnach davon aus, die
vom Regierungsrat festgelegten allgemeinen Höchsttaxen für die Pflegeleistungen
seien nicht in jedem Fall verbindlich, weil ihre unterschiedslose Anwendung zu
Ergebnissen führen könne, welche sich mit der Rechtsprechung zu Art. 25a KVG
nicht vereinbaren liessen. Deshalb werden Ausnahmen zugelassen. Diese beschränken
sich jedoch auf die Berücksichtigung der Kostenrechnung des Vorvorjahres,
sofern sich die Rahmenbedingungen nicht erheblich verändert haben. Es stellt
sich die Frage, ob diese Möglichkeit ausreicht, um den bundesrechtlichen
Anforderungen zu genügen.

6.2.2 Der Beschwerdegegner weist darauf
hin, dass das Bundesgericht im von beiden Parteien angeführten Urteil festhält,
die aufgrund der gemäss VKL erstellten Kostenrechnung ausgewiesenen Kosten für
die eigentlichen Pflegeleistungen dienten als Grundlage auch für die
Restfinanzierung der Kantone bzw. Gemeinden (BGE 144 V 280 E. 6.2 und
7.4.4.2). In der Stellungnahme vom 1. April 2025 wird weiter ausgeführt, da im
Zeitpunkt der Festlegung der Taxen für das kommende Jahr (hier 2025), erst die
Kostenrechnung des Vorvorjahres (hier 2023) vorliegen könne, nehme das
Bundesgericht mit dem Abstellen auf die Kostenrechnung implizit in Kauf, dass
bei der Ermittlung der Restkosten eine zeitliche (Beurteilungs-)Lücke entstehe.
Das Bundesgericht gehe offensichtlich davon aus, dass zur Berechnung der
Restkosten die Kostenrechnung nach VKL zu verwenden sei und nicht etwa
ungesicherte aktuelle Zahlen wie ein Budget oder dergleichen. Anzufügen ist,
dass das Bundesgericht auch im späteren, präzisierenden Urteil BGE 147 V 450
das Abstellen auf die (wegen Unwirtschaftlichkeit zusätzlich gekürzte)
Kostenrechnung des Vorvorjahres (2017 für die Taxen von 2019) unbeanstandet
liess. Der Schluss, damit werde implizit in Kauf genommen, dass in der
Zwischenzeit eintretende Kostensteigerungen unberücksichtigt bleiben müssten,
ist aber nicht zwingend: Im Urteil BGE 147 V 450 stand dieser Punkt gar
nicht zur Debatte, denn der dortige Beschwerdeführer (Betreiber eines
Pflegeheims) hatte einzig die vorgenommene Kürzung beanstandet und beantragt,
die Taxen seien aufgrund des unveränderten Ansatzes gemäss Kostenrechnung 2017
festzulegen. Im früheren Urteil wird zwar die Bedeutung der Kostenrechnung
gemäss VKL für die Taxbemessung betont und erklärt, diese diene «als Grundlage»
für die Restkostenfinanzierung (BGE 144 V 280 E. 6.2). Im konkreten Fall
erfolgte aber eine Rückweisung zur Ermittlung und Festsetzung der ungedeckten
tatsächlichen Pflegekosten. Das Bundesgericht erwog in diesem Zusammenhang, die
Eckdaten bezüglich der nach VKL zu ermittelnden Pflegeleistungen hätten schon
bei Erlass des kantonalen Entscheids vorgelegen (dieser erging am 2. Mai 2017,
die Heimbewohnerin war am 20. Januar 2015 verstorben), denn das Pflegeheim habe
der Krankenkasse während des Heimaufenthalts für die Pflegeleistungen Rechnung
gestellt, weshalb diese als bekannt vorausgesetzt werden müssten (BGE 144 V 280
E. 7.4.4.2). Dies lässt nicht den Schluss zu, das Bundesgericht habe die
Kostenrechnung des Vorvorjahres als in jedem Fall abschliessend massgebend
bezeichnet.

6.3 Letztlich führt kein Weg an der Feststellung
vorbei, dass zwischen der Forderung, die Taxfestsetzung müsse auf einer
verlässlichen Grundlage in Form einer geprüften, den Anforderungen der VKL und
des kantonalen Reglements genügenden Kostenrechnung basieren, und dem Gebot, es
seien  bezogen auf die eigentlichen Pflegeleistungen, für welche die OKP
leistungspflichtig ist  die vollen Kosten einer qualitativ ausreichenden, effizienten
und kostengünstigen Leistungserbringung zu übernehmen, ein gewisses
Spannungsverhältnis besteht. Die aktuellste Kostenrechnung, welche bei Fällung
des Taxentscheids vorliegt, ist jene des Vorvorjahres, während die
Leistungserbringung erst im Jahr nach dem Entscheid stattfindet. Es kann als
gerichtsnotorisch gelten, dass die Kosten im Gesundheitswesen und auch
diejenigen in der Pflege in den letzten Jahren tendenziell angestiegen sind.
Eine Regelung, welche es systematisch und ausnahmslos verunmöglicht, die
Kostenentwicklung zweier Jahre zu berücksichtigen, kann deshalb dazu führen,
dass die Kosten von Leistungen im Pflegebereich teilweise ungedeckt bleiben,
obwohl diese in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig (vgl.
Art. 25a Abs. 4 KVG; E. II. 2.1 hiervor) erbracht werden. Die
von der Beschwerdeführerin als Urkunde 9 eingereichte «Analyse 2020-2023»,
wonach lediglich fünf Heime einen Deckungsüberschuss und 39 Heime eine
Unterdeckung aufgewiesen haben sollen, lässt den (auch sonst naheliegenden)
Schluss zu, diese Möglichkeit sei nicht bloss theoretischer Natur. Das Dokument
stammt zwar nicht von einer unabhängigen Stelle, sondern von der GSA. Es kann
aber nicht unbeachtet bleiben, zumal die darin enthaltenen Angaben vom
Beschwerdegegner nicht bestritten werden. Sie rechtfertigen die Annahme, dass
in den Jahren 2020 bis 2023 auch bei einer relevanten Zahl von Pflegeheimen,
deren Rahmenbedingungen sich zwischen dem Referenzjahr der Kostenrechnung und
dem zwei Jahre späteren Taxjahr nicht  im Sinne von E. 6.2.1 hiervor  grundlegend
verändert hatten, die Restkostenfinanzierung nicht ausreichte, um die vollen
Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung zu decken. Weiter ist davon
auszugehen, dass sich diese Verhältnisse seit 2023 nicht grundlegend geändert haben.
Im Ergebnis führt diese Situation bei den betroffenen Institutionen dazu, dass
trotz der Beiträge der drei gesetzlich vorgesehenen Kostenträger
(Krankenversicherer und versicherte Person, jeweils im limitierten Rahmen, und
die Gemeinde für die Restkosten) ein Teil der Pflegekosten ungedeckt bleibt und
durch die Pflegeheime bzw. deren Trägerschaften (als gesetzlich nicht
vorgesehenen vierten Kostenträger) getragen werden muss, soweit er nicht
unzulässigerweise in die Hotellerie- und Betreuungskosten verschoben wird. Eine
in diesem Sinn unvollständige Restkostenfinanzierung entspricht jedoch, wie das
Bundesgericht deutlich gemacht hat, nicht der gesetzgeberischen Intention (vgl.
BGE 147 V 450 E. 4.1; 144 V 280 E. 7.4.1 und 7.4.3 ff.). Die Praxis des
Departements erlaubt es einzig dann, einer nach dem Referenzjahr eingetretenen
Veränderung Rechnung zu tragen, wenn sich die Rahmenbedingungen anschliessend
grundlegend verändert haben. Um den Anforderungen der Rechtsprechung gerecht zu
werden, muss aber auch für Heime, deren Rahmenbedingungen sich zwischen
Referenz- und Taxjahr nicht aufgrund eines speziellen Sachverhalts oder eines
besonderen Ereignisses entscheidend verändert haben, die Möglichkeit bestehen,
eine erhebliche Kostensteigerung geltend zu machen. Ein Abweichen von der
grundsätzlich massgebenden Kostenrechnung kann in dieser Konstellation geboten
sein, wenn konkrete Umstände eine in der Zwischenzeit eingetretene
Kostensteigerung nahelegen, respektive als überwiegend wahrscheinlich
erscheinen lassen (vgl. zum Beweismass BGE 147 V 450 E. 5.5).

6.4 Was die Anforderungen an die
Geltendmachung einer derartigen Kostensteigerung respektive das Beweismass der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit betrifft, rechtfertigt sich ein
vergleichsweise strenger Massstab. Die detaillierten Vorgaben, welche sich auf
Bundesebene aus der VKL und auf kantonaler Ebene aus dem Reglement über
Rechnungslegung, Kostenrechnung und Leistungsstatistik ergeben, bieten Gewähr
dafür, dass die Kostenrechnung des Vorvorjahres, welche als Basis für die
Taxfestsetzung dient, auf einer verlässlichen Grundlage beruht. Die Prüfung und
allenfalls Berücksichtigung späterer Kostensteigerungen darf nicht dazu führen,
dass bezüglich der Zuverlässigkeit der Grundlagen eine massive Verwässerung
stattfindet und Mehrkosten berücksichtigt werden, welche auf nicht hinreichend
abgestützten Vermutungen basieren. Vielmehr ist zu verlangen, dass die
betroffene Institution konkret und substantiiert begründet und soweit möglich nachweist,
warum zusätzliche Kosten anfallen (werden) und warum diese zusätzlichen
Aufwendungen zur Erfüllung ihrer Aufgabe notwendig sind.

6.5 Die Beschwerdeführerin verlangt die
Festsetzung einer höheren individuellen Taxe und die Berücksichtigung von
Mehrkosten unter mehreren Titeln. Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Argumente
im Sinne des vorstehend Gesagten ausreichen, um dem gestellten Rechtsbegehren
ohne ergänzende Abklärungen zu entsprechen.

6.5.1    Die Beschwerdeführerin reichte
mit ihrem Taxgesuch zur Erläuterung des beantragten Ansatzes von CHF 1.5407 pro
Minute ein Papier «Herleitung Berechnung Pflegetaxe zur Deckung
Pflegerestkosten 2025» vom 4. November 2024 ein, welches ein Budget für das
Jahr 2025 enthält. Danach beliefen sich die Besoldungskosten in der
Kontoposition 31 (Pflege einschliesslich Betreuung) im Jahr 2023 auf
CHF 4'254'759.00, wovon 71 % oder CHF 3'020'879.00 auf den Bereich der
eigentlichen Pflege (im Gegensatz zur Betreuung) entfielen. Die Kosten für das
Jahr 2024 wurden im Budget auf total CHF 4'320'000.00 veranschlagt; sie
beliefen sich aber von Januar 2024 bis September 2024 bereits auf CHF
3'379'351.00, was laut dem Papier hochgerechnet auf das Gesamtjahr 2024 eine
Summe von CHF 4'630'000.00 ergab (rechnerisch lässt sich dies nicht genau
nachvollziehen, die Grössenordnung ist aber plausibel). Für das Jahr 2025 wurde
ein Gesamtbetrag von CHF 4'770'000.00 budgetiert. Verbunden mit der Gewichtung
des Anteils der Pflege (im Gegensatz zur Betreuung) auf neu 73 % resultierte
ein auf die Pflege entfallender Betrag von CHF 3'482'100.00, was im
Vergleich zur Rechnung 2023 (CHF 3'020879.00) Mehrkosten von
CHF 461'221.00 entspricht. Dividiert durch 3'076'645 Pflegeminuten,
entnommen aus der Kostenrechnung 2023, resultierten Mehrkosten pro Minute von
CHF 0.1499, so dass, zusammen mit den tatsächlichen Kosten pro Minute im Jahr
2023 von CHF 1.3908, der geforderte Ansatz von CHF 1.5407 resultierte. Der
Betrag des Budgets 2024 von CHF 4'320'000.00 entspricht den Kosten gemäss
Rechnung 2023 von CHF 4'254'759.00 unter Berücksichtigung des für das Jahr 2024
berücksichtigten Teuerungsausgleichs von 1.5 %. Warum dieses Budget
anschliessend im Jahr 2024 (gemäss der eingereichten Hochrechnung der bis
September 2024 aufgelaufenen Kosten) überaus deutlich, um rund 7.3 %,
überschritten wurde, ist nicht ersichtlich und wird in den Rechtsschriften der
Beschwerdeführerin auch nicht näher erläutert. Das Budget 2025 mit einer Summe
von CHF 4'770'000.00 entspricht gegenüber den auf das ganze Jahr
hochgerechneten Kosten 2024 von CHF 4'630'000.00 einem weiteren Anstieg um
3 %. Eine zusätzliche Zunahme der Kosten für den Bereich Pflege (im Gegensatz
zu Betreuung) um nochmals knapp 3 % ergibt sich aus der Erhöhung des
entsprechenden Anteils an den Gesamtkosten von 71 % auf 73 % (diese
Erhöhung basiert auf dem RRB Nr. 2024/1002; vgl. dazu E. II. 6.5.4
hiernach). Warum die Kosten pro Pflegeminute für das Jahr 2025 um rund
10.8 % höher ausfallen sollen als noch im Jahr 2023, was einer massiven
Zunahme entspricht, lässt sich anhand der eingereichten Unterlagen nicht
nachvollziehen. Die Rechtsschriften der Beschwerdeführerin enthalten dazu auch
keine näheren Ausführungen. Das Budget 2025 und das Papier «Herleitung
Berechnung Pflegetaxe zur Deckung Pflegerestkosten 2025» bilden daher keine
hinreichende Grundlage für die Bemessung der individuellen Höchsttaxe. Aus der
von der Beschwerdeführerin vorgelegten Verfügung vom 3. September 2020, mit der
die von ihr beantragten Taxen für das Jahr 2020, welche höher lagen als die vom
Regierungsrat (RRB Nr. 2019/1647) festgelegten Beträge, genehmigt wurden
(Urkunde 10 der Beschwerdeführerin), lässt sich für das vorliegende Verfahren
nichts ableiten. Wie sich dem Text dieser Verfügung klar entnehmen lässt, wurde
mit Blick auf die damaligen Umstände entschieden, «vorerst für das Jahr 2020 im
Sinne einer Versuchsphase die beantragten Taxen und die eingereichte Taxordnung
ab 1. Januar 2020 zu genehmigen». Ein Präjudiz für spätere Jahre sollte demnach
ausdrücklich nicht geschaffen werden.

6.5.2 Ein genereller, für alle
Pflegeheime geltender Teuerungsausgleich für das Jahr 2025 stand offenbar im
Rahmen der Anhörung der Verbände (VSEG und GSA) zur Diskussion. Der
Regierungsrat lehnte es aber in der Folge ab, bei der Festlegung der generellen
Höchsttaxen einen Teuerungsausgleich zu berücksichtigen, und das Departement stellte
bei der Festsetzung der individuellen Taxe ebenfalls auf die unkorrigierte
Kostenrechnung der Beschwerdeführerin des Jahres 2023 ab. Zur Begründung wird
erklärt, die geltende Regelung (gemeint sind das Sozialgesetz, die
Sozialverordnung und das Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und
Leistungsstatistik) sehe keinen Teuerungsausgleich vor. Ein solcher könne daher
nur gewährt werden, wenn sich die Verbände darauf verständigt hätten, was für
das Jahr 2024 zugetroffen habe, für das Jahr 2025 dagegen nicht. Die Begründung
vermag nicht vollständig zu überzeugen, denn die Festsetzung der generellen
Höchsttaxen liegt in der alleinigen Kompetenz des Regierungsrates. Die Verbände
sind zwar anzuhören, ihre Auffassungen können aber keine Verbindlichkeit
beanspruchen. Eine verfahrensmässige Praxis, welche im Ergebnis dazu führt,
dass dem VSEG in Bezug auf den Ausgleich der Teuerung ein verbindliches
Vetorecht zukommt, findet im Gesetz keine Stütze. Im Ergebnis lässt sich die
Verweigerung eines allgemeinen Teuerungsausgleichs aber nicht beanstanden. Bezogen
auf den Beitrag der Krankenversicherer stand eine automatische Anpassung der
Pflegekostenfinanzierung an die Teuerung oder an die Kostenentwicklung in der
seinerzeitigen parlamentarischen Beratung zur Neuordnung der Pflegefinanzierung
zur Diskussion. Der durch den Nationalrat eingefügte Art. 25a KVG enthielt
zunächst auch einen Abs. 4, wonach der Bundesrat den Beitrag der OKP alle
zwei Jahre der Lohn- und Preisentwicklung anzupassen habe (vgl. AB N 2007
1118). Der Ständerat strich diese Bestimmung ersatzlos. Die Mehrheit
befürchtete, dass damit eine präjudizierende Wirkung einherginge, die auch
anderswo ungewollte Automatismen nach sich ziehen würde. Umgekehrt wurde darauf
hingewiesen, dass irgendwo eine Lücke entstehe, wenn der Beitrag des
Krankenversicherers nicht regelmässig an die Teuerung angepasst werde (AB S
2007 776 f., Voten Forster-Vannini und Fetz). In einem zweiten Anlauf
beschloss der Nationalrat, der Bundesrat habe den Beitrag der OKP alle zwei
Jahre der Kostenentwicklung der Pflege anzupassen, dies gegen den Widerstand
des anwesenden Bundesrats Couchepin, der eine kostentreibende Wirkung
befürchtete (AB N 2007 1781, 1783 f.). Im Ständerat wurde dieser Vorschlag
wiederum abgelehnt (AB S 2008 21; vgl. auch, zu einer vergleichbaren
Fragestellung, ebenda S. 16 ff.). In seiner nächsten Sitzung beschloss der
Nationalrat eine Anpassung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise (AB N
2008 608 ff.). Nachdem die Einigungskonferenz die Zustimmung zum Beschluss des
Ständerates (Streichen der Bestimmung) beantragt hatte, fällten zunächst der
Ständerat (AB S 2008 435 f.) und anschliessend der Nationalrat (AB N 2008 870)
entsprechende Beschlüsse. Der Gesetzgeber wollte also keine automatische
periodische Anpassung der Beiträge des Krankenversicherers an die Kostenentwicklung
oder an die Teuerung. Vor diesem Hintergrund besteht keine Grundlage für die
Anerkennung einer automatischen Erhöhung der Restkostenfinanzierung, denn das
KVG überträgt die entsprechende Regelung dem kantonalen Recht. Dieses schreibt
ebenfalls keinen automatischen Teuerungsausgleich vor und überlässt damit den
Entscheid dem Regierungsrat. Sofern dieser keinen Teuerungsausgleich
beschliesst, muss jedoch auf andere Weise gewährleistet werden, dass die Kosten
einer Leistungserbringung, welche in der notwendigen Qualität, effizient und
wirtschaftlich/kostengünstig erfolgt, bei den einzelnen Institutionen gedeckt
sind.

6.5.3 Als konkretes Element, welches
eine Kostensteigerung begründe, führt die Beschwerdeführerin die Erhöhung der
Inkonvenienzentschädigung für das Pflegepersonal an, welche 2023 für die
Solothurner Spitäler AG und ab 2024 auch für die Alters- und Pflegeheime
wirksam wurde. Weiter sei die Teuerung, welche in den 2010er Jahren sehr stabil
und teilweise rückläufig gewesen sei, seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie im
Jahr 2020 Realität. Diese Pandemie habe auch dazu geführt, dass die
Pflegeberufe in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt seien. Die Annahme der
Pflegeinitiative könne als Anerkennung der Berufsgruppe der Pflegenden
betrachtet werden. Dies habe zur Steigerung der KVG-Pflegekosten beigetragen.
Der zunehmende Mangel an qualifiziertem Pflegepersonal («Pflegenotstand») führe
zu einem Arbeitnehmermarkt und entsprechend höheren Lohnkosten. Wenn der
Regierungsrat dem Pflegepersonal der Spitäler eine Teuerung von 2 % von
2023 auf 2024 zugesprochen habe, sei es unverständlich, wenn das Departement erkläre,
die Taxen 2025 würden auf der Basis der Kosten 2023 ohne Berücksichtigung der
Teuerung festgelegt. Ebenfalls nicht ignoriert werden könne, dass auch
Pflegematerialien in den vergangenen Jahren teurer geworden seien. Wenn diese
Faktoren konsequent ausgeblendet würden, führe dies zu einer Systematik der
steten Unterdeckung der Pflegekosten. Auch diese allgemein gehaltenen Argumente
können für sich allein nicht zu einer Anhebung der individuellen Taxe führen,
denn diese kann nur auf Umständen beruhen, welche sich nachweislich konkret auf
die Kosten der Beschwerdeführerin auswirken.

6.5.4 Die Beschwerdeführerin weist
weiter darauf hin, dass der Regierungsrat mit dem RRB Nr. 2024/1002 entschieden
habe, die zuvor geltende Aufteilung der Kostenstelle «Pflege allgemein» in 70 %
KVG-Pflege und 30 % Betreuung anzupassen und beginnend im Jahr 2023 bis 2027
jeweils ein Prozent pro Jahr auf die KVG-Pflege zu verlagern (also im Jahr 2023
71 %, im Jahr 2024 72 %, im Jahr 2025 73 %, im Jahr 2026 74 % und ab 2027 75
%). Diese vom Regierungsrat angeordnete Umverteilung der Restkosten (von den
durch die Bewohnenden zu tragenden Betreuungskosten zu den durch die Gemeinden
zu tragenden Pflegekosten) sei bei der Festsetzung der individuellen Pflegetaxe
der Beschwerdeführerin ebenfalls überhaupt nicht beachtet worden.

Seit der Neuordnung der
Pflegefinanzierung wurde die Befürchtung geäussert, es könnte zur Verschiebung
von Pflegekosten in den Bereich der Betreuung kommen. In der Lehre wird darauf
hingewiesen, dass das System missbrauchsanfällig bleibe, weil eine nicht
ausreichende Deckung der kassenpflichtigen Pflegekosten über verdeckte
Zuschläge bei den Pensionskosten kompensiert oder kassenpflichtige Pflegekosten
als Betreuungskosten zusätzlich fakturiert werden könnten, da die Massnahmen
der Grundpflege in Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV nicht abschliessend aufgezählt seien
(Gebhard Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, 2. Auflage 2018, N
32 zu Art. 25a). Auf gesamtschweizerischer Ebene hielt der Preisüberwacher
schon in einer Publikation vom September 2011 («Probleme bei neuer
Pflegefinanzierung  Preisüberwacher ortet dringenden Handlungsbedarf»,
abrufbar unter www.preisueberwacher.admin.ch) fest, ein Verteilschlüssel von 75
% Pflege gegenüber 25 % Betreuung erscheine als sachgerecht, die Taxordnungen
gingen aber teilweise von einem deutlich geringeren Pflegeanteil aus (vgl. zum
Ganzen auch Hardy Landolt, in: Basler Kommentar zum KVG/KVAG, 2020, N 152
ff. zu Art. 25a KVG). Jüngere CURAtime-Tätigkeitsanalysen führten zu einem
ähnlichen Ergebnis (Anteil 76 % zu 24 % Betreuung). Mit dem RRB Nr. 2024/1002
vom 18. Juni 2024, der auf diese Tätigkeitsanalysen Bezug nimmt, wurde deshalb
Ziffer 3.3 des Reglements über Rechnungslegung, Kostenrechnung und
Leistungsstatistik rückwirkend per 1. Januar 2024 geändert. Die neue
Fassung sieht eine schrittweise Anpassung des Schlüssels vor, indem das
Verhältnis von 70 % Pflege und 30 % Betreuung in jedem Jahr, beginnend mit
der Kostenrechnung 2023, um einen Prozentpunkt zugunsten des Pflegeanteils
verschoben wird, bis im Jahr 2027 der Schlüssel 75 : 25 erreicht ist. Für 2023
beträgt der Anteil der KVG-Pflege somit 71 %, für 2025 73 %. Ausnahmen
sind vorgesehen für Institutionen, die eine detaillierte, extern validierte
Tätigkeitsanalyse vorgenommen haben, was aber auf die Beschwerdeführerin, wie
aus ihren Eingaben geschlossen werden kann, nicht zutrifft. Diese Anpassung der
Berechnung führt nun bei ansonsten unveränderten Verhältnissen in der Tat zu
einem nicht vermeidbaren Anstieg der Pflegekosten. Der Anstieg betrifft die der
Pflege im engeren Sinn zuzuordnende Leistungsmenge und ist daher geeignet, die
individuelle Taxe zu beeinflussen.

6.5.5 Die Beschwerdeführerin weist
darauf hin, dass das Departement des Innern per Stichtag 31. August 2024
zusammen mit der Branchenorganisation GSA eine Stellenplanerfassung bei den
Alters- und Pflegeheimen im Kanton Solothurn vornehmen liess. Sie führt aus, im
Bericht «Alters- und Pflegeheime Kanton Solothurn  Auswertung der
Stellenplanerhebung mit Stichtag 31. August 2024» (Urkunde 8 der
Beschwerdeführerin) werde festgestellt, dass der Stellenzuwachs im Bereich
«Pflege, Betreuung und Therapie» zwischen der Erhebung 2022 und der Erhebung
2024 insgesamt 9.3 % betrage. Als mögliche Erklärungen nenne der Bericht, dass
Heime während und nach der Covid-19-Pandemie Stabsstellen im Bereich Hygiene,
RAI-Verantwortung, Zuständigkeit Betten- und Zimmerbelegungen etc. aufgebaut
hätten, um die vielfältigen Aufgaben der Pflegedienstleitungen bewältigen zu
können. Als weitere Erklärung würden die seit der Corona-Pandemie zunehmenden
Absenzen angeführt (insbesondere kurz- und langfristige
Krankheitsabwesenheiten), die oft durch einen höheren Stellenschlüssel beim
Pflegepersonal kompensiert würden, um den Betrieb aufrechterhalten zu können.
Dieses Wachstum von 9.3 % sei selbstverständlich auch kostenrelevant. Eine
Nichtberücksichtigung der Kostenentwicklung und der Teuerung führe willentlich
zu weiteren massiven Kostenunterdeckungen. Die Beschwerdeführerin spüre diese
Auswirkungen erheblich. Entsprechend sei sie auf einen höheren Minutenwert
angewiesen, als er mit der angefochtenen Verfügung genehmigt worden sei.

Auch insoweit ist festzuhalten, dass
Hinweise auf allgemeine Umstände oder Entwicklungen für sich allein genommen
nicht geeignet sind, eine Anpassung der individuellen Taxe als notwendig
erscheinen zu lassen. Es ist Sache der Beschwerdeführerin aufzuzeigen, ob,
inwiefern und weshalb in ihrem konkreten Fall Mehrkosten entstehen. Die im
Bericht genannten Faktoren, welche einen durchschnittlichen Personalzuwachs von
beinahe 10 % in nur zwei Jahren erklären sollen, vermögen denn auch 
bezogen auf die hier zur Diskussion stehende Entwicklung nach 2023  nur
sehr bedingt zu überzeugen, denn es ist nicht ohne weiteres einzusehen, warum
in dieser Zeit ein weiterer Ausbau von Stabsstellen notwendig und ein weiterer
Anstieg von Krankheitsabsenzen zu verzeichnen sein sollte. Jedenfalls vermag
der erwähnte Bericht eine konkrete, substantiierte Begründung für zusätzliche
Kosten nicht zu ersetzen. Dasselbe gilt  bezogen auf die eigentlichen
Pflegeleistungen  auch für den von der Beschwerdeführerin sinngemäss
verlangten «Demenzzuschlag»: Zum einen legt das Departement in der
Vernehmlassung vom 1. April 2025, S. 4 Ziffer 4, grundsätzlich überzeugend dar,
dass dem damit verbundenen zusätzlichen Aufwand durch die 2016 beschlossene
Neugestaltung des RAI-Einstufungssystems angemessen Rechnung getragen wurde.
Zum andern kann der Anteil der Demenzkranken zwar die absolute Höhe der Kosten
beeinflussen (welche mit dem Abstellen auf die Kostenrechnung 2023
berücksichtigt wurde); ein besonderer Einfluss auf die Kostenentwicklung lässt
sich daraus aber nicht ableiten.

6.6 Nach dem Gesagten lässt die Praxis
des Departements individuelle Taxen, welche die Kostenrechnung des Vorvorjahres
übersteigen, nur dann zu, wenn sich die Rahmenbedingungen einer Institution
grundlegend verändert haben. Damit wird die bundesrechtlich vorgegebene
Kostendeckung für eine den Anforderungen von Art. 25a Abs. 4 KVG
entsprechende Leistungserbringung nicht in jedem Fall gewährleistet. Die
betreffende Institution muss daher auch dann, wenn keine grundlegende
Veränderung der Rahmenbedingungen eingetreten ist, Gelegenheit erhalten
darzulegen, dass, warum und in welchem Umfang bei ihr im Taxjahr für eine
derartige Leistungserbringung zusätzliche Kosten anfallen werden. Wenn das
Departement seinen Taxentscheid gemäss § 52 Abs. 3 SG fällt, ohne der
betroffenen Institutionen diese Gelegenheit einzuräumen und gegebenenfalls die
vorgebrachten Argumente zu prüfen, verletzt es den Anspruch auf rechtliches
Gehör und im Sinne einer Ermessensunterschreitung den ihm von Bundesrechts
wegen zustehenden Entscheidungsspielraum. Die Einreichung eines Budgets mit
höheren Zahlen genügt in diesem Zusammenhang allerdings nicht als Grundlage für
die Festsetzung individueller Taxen, welche höher sind als die generellen
Höchsttaxen und diejenigen gemäss der Kostenrechnung des Vorvorjahres. Vielmehr
hat die Institution konkret und substantiiert aufzuzeigen, warum und inwieweit
Kostensteigerungen unvermeidlich sind, um eine den Vorgaben des KVG
entsprechende Versorgung sicherzustellen. Der Nachweis entsprechender Umstände
kann zwar naturgemäss nicht mit derselben Zuverlässigkeit wie bei einer
nachträglichen Kostenzusammenstellung erfolgen. Er muss aber jenen Grad an
Substantiierung, Plausibilität und Wahrscheinlichkeit aufweisen, der in diesem
Zusammenhang vernünftigerweise verlangt werden kann. Falls eine hinreichend
substantiierte Darstellung und Begründung der Mehrkosten unterbleibt, lässt es
sich nicht beanstanden, wenn das Departement im Sinne der bisherigen Praxis die
Kostenrechnung des Vorvorjahres als Obergrenze betrachtet.

6.7 Bezogen auf den konkreten Fall hat
dies zur Folge, dass die angefochtene Verfügung vom 9. Dezember 2024 aufzuheben
und die Sache an das Departement zurückzuweisen ist, damit es der
Beschwerdeführerin Gelegenheit bietet, die geltend gemachten Mehrkosten konkret
und substantiiert herzuleiten und zu begründen, anschliessend diese Vorbringen
unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit überprüft und schliesslich eine neue
Verfügung über die individuelle Taxe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2025
erlässt. Die Beschwerde ist, soweit sie die eigentlichen Pflegekosten betrifft,
in diesem Sinne teilweise gutzuheissen.

7. Zu prüfen bleibt die ebenfalls
angefochtene Taxe für Hotellerie und Betreuung. Das Departement hat diese,
entsprechend der durch den Regierungsrat festgelegten Höchsttaxe, auf
CHF 163.00 festgelegt. Diese Taxe gilt für alle Pflegestufen. Die
Beschwerdeführerin verlangt einen Ansatz von CHF 177.00.

7.1 Das Sozialgesetz unterscheidet in §
144terAbs. 1 zwischen Hotelleriekosten, welche Unterkunft und
Verpflegung sowie die Investitionskosten- und die Ausbildungspauschale
enthalten (lit. a), Betreuungskosten (lit. b) sowie den in den vorstehenden
Erwägungen behandelten Pflegekosten (lit. c). Die früheren Taxordnungen
unterschieden dementsprechend zwischen Hotelleriekosten und Betreuungskosten,
was in der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497), S. 27 f., besonders hervorgehoben
wird (vgl. z.B. RRB-Nr. 2013/2009 vom 4. November 2013 betreffend Höchsttaxen
2014). Ab 2016 wurden aber die Betreuungskosten bei der Taxfestsetzung jeweils
in die Hotelleriekosten integriert, auch wenn der Gesetzestext unverändert
geblieben ist (vgl. RRB-Nr. 2015/2031 vom 1. Dezember 2015 mit Beilage 01
betreffend die Höchsttaxen 2016). Nach dem gesetzlich vorgegebenen System
stellen die anerkannten sozialen Institutionen ihre Leistungen gestützt auf
eine von ihnen festgelegte Taxordnung in Rechnung (§ 51 Abs. 1 Satz 1 SG). Deren
Ausgestaltung wird durch das Taxordnungs-Reglement normiert (vgl. E. II. 3.4.2
hiervor). Dieses legt insbesondere verbindlich fest, welche Nebenleistungen
nicht in den Taxen enthalten sind und zusätzlich verrechnet werden können.
Weiter wird festgehalten, dass die durch das Gesundheitsamt für jedes Heim
festgelegten individuellen Höchsttaxen als Obergrenze gelten (Art. 2 Satz 2 des
Taxordnungs-Reglements). Die in den Tax­ordnungen festgelegten individuellen
Taxen für Hotellerie und Betreuung unterliegen ebenfalls der Bewilligung
respektive Festlegung durch das Departement (§ 52 Abs. 2 und 3 SG). Eine
andere Art der Rechnungsstellung als jene mittels Taxen ist im hier relevanten Bereich
der durch das Sozialgesetz erfassten Leistungen nicht vorgesehen.

7.2 Die bundesrechtlichen Bestimmungen
über die Krankenversicherung, einschliesslich der dazu ergangenen
Rechtsprechung (E. II. 2.4.2 hiervor), sind auf die Hotellerie-Taxen nicht
anwendbar (vgl. E. II. 1.3 hiervor). Diesem Umstand kommt aber nur begrenzte
Bedeutung zu, da § 51 Abs. 1 Satz 2 SG, wonach die Taxen die vollen Kosten der
erbrachten Leistungen berücksichtigen, ebenfalls im Sinne der genannten
Rechtsprechung auszulegen ist (vgl. E. II. 5.1 ff. hiervor). Auch hier gilt
demnach der Grundsatz, dass die Taxe die Kosten einer Leistungserbringung
abzudecken hat, wenn diese in der notwendigen Qualität, effizient und
kostengünstig erfolgt. Weiter lässt sich dem Taxordnungs-Reglement entnehmen,
dass die Taxe erstens grundsätzlich alle Leistungen abdeckt, für welche das
Reglement nicht, im Sinne von Zusatzleistungen, eine separate Berechnung
zulässt, und dass zweitens die Verrechnung einer Taxe, welche höher ist als die
vom Gesundheitsamt genehmigte individuelle Höchsttaxe für das Heim (es ist
davon auszugehen, dass die vom Departement gemäss § 52 SG bewilligte oder
festgelegte Höchsttaxe gemeint ist), nicht zulässig ist. Schuldner oder
Schuldnerin der Taxen sind grundsätzlich diejenigen Personen, welche die
Leistungen beziehen (§ 53 Abs. 1 SG). Das Gemeinwesen oder die
Sozialversicherung vergütet den anspruchsberechtigten Personen die Taxen ganz
oder teilweise durch individuelle Sozialleistungen nach diesem Gesetz. Werden
die Taxen durch die Sozialleistungen nicht vollständig gedeckt, muss die
Differenz durch den Bezüger oder die Bezügerin der Leistung getragen werden (§ 53
Abs. 2 SG). Die individuellen Taxen, die für die jeweilige Institution gemäss § 52
Abs. 2 und 3 SG durch das Departement bewilligt oder festgelegt werden, entsprechen
demnach grundsätzlich denjenigen Taxen, welche die Betroffenen zu bezahlen
haben, wobei sich deren Belastung gegebenenfalls um entsprechende Leistungen
der Sozialversicherungen (zu denen auch die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV
zählen) reduziert. Die vom Departement in der Stellungnahme vom 1. April 2025
am Ende möglicherweise sinngemäss vertretene These, die Höchsttaxen müssten
nicht (im umschriebenen Sinn der Finanzierung einer qualitativ ausreichenden,
effizienten und kostengünstigen Leistungserbringung) kostendeckend sein, denn
sie gälten ausschliesslich für Personen mit Ergänzungsleistungen und es stehe
den Institutionen frei, von Selbstzahlerinnen und Selbstzahlern höhere Vergütungen
für Hotellerie und Betreuung zu verlangen, um damit nicht kostendeckende Taxen
für Personen mit Ergänzungsleistungen auszugleichen, vermag nicht zu überzeugen.
Sie lässt sich nicht aus dem Gesetzestext ableiten und ergibt sich auch nicht
aus der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497). Dort wird an der vom Departement
angeführten Stelle auf S. 31 (zum Modell 5, das in der Folge umgesetzt
wurde) vielmehr generell ausgeführt, wie sich «die vom Bewohner oder von der
Bewohnerin zu zahlenden Heimkosten» mit der neuen Regelung verändern würden.
Auch inhaltlich überzeugt die Auffassung des Departements nicht: Institutionen,
bei denen sämtliche Bewohnerinnen und Bewohner Ergänzungsleistungen beziehen, steht
die Möglichkeit eines «Ausgleichs» durch höhere Taxen für Selbstzahlende von
vornherein nicht offen, und Institutionen mit einem hohen Anteil an
EL-Bezügerinnen und - Bezügern müssten für diese Personen ausserordentlich
hohe Taxen festlegen, während Institutionen mit einer anderen Verteilung
günstigere Taxen anbieten könnten. Mittelfristig wäre die Erfüllung der
Versorgungspflicht, d.h. der Aufgabe, dafür zu sorgen, dass Heime für alle
pflegebedürftigen Personen betrieben werden (§ 142 Abs. 1 lit. b SG), gefährdet,
was den gesetzgeberischen Intentionen zuwiderliefe (vgl. dazu auch das Taxordnungs-Reglement
[E. II. 3.4.2 hiervor, Beilage zu RRB-Nr. 2024/417], S. 2). Aber auch das
Gesetz sieht keine Differenzierung der Höhe der Taxen vor. Es hält zwar in § 53
Abs. 2 SG fest, soweit die Taxen durch die Sozialleistungen nicht
vollständig gedeckt würden, müsse die Differenz durch die Bezügerin oder den
Bezüger getragen werden. Das Einfordern von Vergütungen, welche über Taxen
hinausgehen, wird aber nicht erwähnt. Auch das Taxordnungs-Reglement bezeichnet,
wie bereits erwähnt, in Art. 2 Satz 2, die vom Gesundheitsamt festgelegten
individuellen Höchsttaxen als Höchsttaxen, ohne unter Bewohnerkategorien zu
differenzieren. Es ist daher davon auszugehen, dass die in der Taxordnung
festgelegten Ansätze für alle Bewohnerinnen und Bewohner zugelassener
Institutionen gelten. Zusätzliche Vergütungen können nur infrage kommen, soweit
dies das Reglement über die Ausgestaltung der Taxordnung zulässt. Dieses sieht
zwar auf S. 2 unten vor, das Gesundheitsamt könne darüber hinaus in begründeten
Fällen Ausnahmen erlauben, was aber lediglich im Sinne einer Lückenfüllung zu
verstehen ist und die generelle Beschränkung auf Bezügerinnen und Bezüger von
Ergänzungsleistungen nicht abdeckt. Die individuellen Taxen gelten demnach für
alle Bewohnerinnen und Bewohner gleichermassen. Da somit eine Querfinanzierung von
nicht kostendeckenden Taxen für EL-beziehende Personen durch höhere Beiträge
der selbstzahlenden Personen ausscheidet, müssen die Taxen als solche die
Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung abdecken.

7.3.1 Die vom Regierungsrat festgelegte
Höchsttaxe für das Jahr 2025 wurde so bestimmt, dass sie die Vollkosten für
Hotellerie und Betreuung von 70 % der Heime gemäss den Kostenrechnungen
2023 deckt. Das Departement führt dazu aus, mit der Anwendung eines Perzentils
werde die Wirtschaftlichkeit in diesem Bereich generell-abstrakt gemessen. Auf
die von der GSA verlangte Erhöhung des Prozentsatzes auf 85 % sei mangels
Verständigung zwischen den Verbänden verzichtet worden. Die Beschwerdeführerin
lässt einwenden, diese Regelung habe zur Folge, dass bei 30 % aller Heime
Verluste entstünden, wobei dieser Anteil aufgrund der Kostensteigerung von 2023
bis 2025 noch höher liegen dürfte. Laut einer Studie der GSA habe im Zeitraum
von 2020 bis 2023 bei 35 von insgesamt 44 Heimen eine Unterdeckung der
Vollkosten im Bereich Pension (inkl. Betreuung) resultiert. Die
Beschwerdeführerin verlange die Festsetzung der diesbezüglichen Taxe
entsprechend der vollen Kosten, die ihr im Jahr 2023 entstanden seien, was den
beantragten Ansatz von CHF 177.00 ergebe. Bei der Anwendung des Ansatzes von
CHF 163.00, der auf der 70 %-Regel basiere (die Beschwerdeführerin liege
bei 85 %), bleibe unberücksichtigt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um
ein Demenzzentrum mit zwei Demenzabteilungen handle. Solche Pflegeheime würden
gegenüber Heimen ohne Demenzabteilungen stark benachteiligt. Es sei bekannt,
dass an Demenz erkrankte einen grösseren Betreuungsbedarf hätten als
Heimbewohner ohne Demenz. Dies führe zu einem höheren Personalbedarf und zu
höheren Kosten. Der Gesetzgeber habe dies in § 144terAbs. 3 SG
hinsichtlich des Betreuungsbeitrags für den Besuch von Tagesstätten anerkannt,
indem dieser nach drei Personenkategorien (ohne besondere Auffälligkeiten;
psychische Beeinträchtigung; Demenz) abgestuft werde. Diese Differenzierung
fehle bei der Festlegung der Hotellerietaxe bei Pflegeheimen. Das Departement äussert
sich in der Stellungnahme vom 1. April 2025 ausführlich zum demenzbedingten
Pflegebedarf und legt überzeugend dar, dass diesem mit der durch die RRB Nr.
2016/1005 vom 7. Juni 2016 und Nr. 2016/1186 vom 27. Juni 2016 vorgenommenen Neuausgestaltung
des Systems zur Bedarfsermittlung (RAI) angemessen Rechnung getragen wurde. Zu
den Auswirkungen einer Demenzerkrankung im Bereich der Betreuung (welche nach
der aktuellen Praxis der Hotellerie-Taxe zugeordnet wird) nimmt es dagegen
nicht Stellung.

7.3.2 Im Rahmen des
Gesetzgebungsverfahrens, welches der am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen
Änderung des Sozialgesetzes wegen der Pflegefinanzierung (im Wesentlichen Einfügung
von § 144bisund § 144terSG) voranging, bildete der
Einfluss von Demenzerkrankungen auf den Betreuungsbedarf ein Thema. So hielt
der Regierungsrat in der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497), S. 28, fest, am
(damals noch separat ausgewiesenen) Kostenanteil für die soziale Betreuung
solle grundsätzlich festgehalten werden. Hingegen sei den fachlichen
Interventionen der Heime Rechnung zu tragen, wonach sowohl für die tieferen
Pflegestufen als auch für die höchsten Pflegestufen prozentual zu hohe
Betreuungskosten in Rechnung gestellt würden, wohingegen für die mittleren
Pflegestufen, in der insbesondere demente Menschen mit hohem Betreuungsaufwand
eingestuft seien, zu tiefe Ansätze errechnet worden seien. Im von der
Beschwerdeführerin erwähnten § 143terAbs. 3 SG, der den
Betreuungsbeitrag für den Besuch von Tagesstätten betrifft, im Rahmen eines vom
Regierungsrat vorgeschlagenen (Botschaft und Entwurf vom 7. Juni 2016; RRB-Nr. 2016/1006)
und vom Kantonsrat beschlossenen (Beschluss vom 16. November 2016, Geschäft VI
0099/2016; Kantonsratsprotokoll 2016 S. 847 ff.) Gegenvorschlags zur
Volksinitiative «Finanzielle Unterstützung von Tagesstätten für betagte
Menschen» in das Gesetz gelangte und am 1. Januar 2018 in Kraft trat, wird der
Beitrag für Personen mit Demenz höher angesetzt als jener für ältere Menschen
oder für Personen mit einer psychischen Beeinträchtigung. Zur Begründung lässt
sich der erwähnten Botschaft (S. 11) entnehmen, Personen mit Demenz seien
häufig auch während der Nacht aktiv und benötigten deshalb eine gefahrenfreie
Umgebung sowie Überwachung, was ein entsprechendes Setting seitens der
Institution erfordere.

7.3.3 Wie aus der vorstehenden Erwägung
hervorgeht, gehen sowohl die Materialien zur Gesetzesänderung wegen der
Pflegefinanzierung als auch die Regelung der Beiträge für den Besuch von
Tagesstätten davon aus, dass die Betreuung bei Personen mit Demenzerkrankungen
mit einem höheren Aufwand verbunden sein kann als bei anderen Personengruppen.
Wenn es sich bei der Beschwerdeführerin, wie sie geltend macht, um eine
Institution mit besonders vielen von Demenz betroffenen Bewohnerinnen und
Bewohnern handelt, könnte dies allenfalls dazu führen, dass sich die gestützt
auf § 52 SG festgesetzte Höchsttaxe für die Hotellerie (inkl. Betreuung) trotz
wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht einhalten lässt. In diesem Fall
könnte die Höchsttaxe keine absolute Geltung beanspruchen, soweit ihre strikte
Beachtung zu einer Verletzung der Vorgabe von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG führen
würde, wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (im Rahmen
einer qualitativ ausreichenden, effizienten und wirtschaftlichen Leistungserbringung,
vgl. E. II. 5.1 ff. hiervor) zu berücksichtigen haben. Ob und inwieweit dies im
konkreten Fall zutrifft, lässt sich gestützt auf die vorhandenen Akten nicht
schlüssig beurteilen. Die Sache ist daher auch in diesem Punkt an das
Departement zurückzuweisen. Dieses wird abzuklären haben, ob die
Beschwerdeführerin einen besonders hohen Anteil an Personen mit Demenz aufweist.
Sollte dies zutreffen, ist weiter zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem
Umfang hinreichend ausgewiesen ist, dass dieser Umstand zu einem erhöhten
Betreuungsaufwand führt, der ein Überschreiten der festgesetzten Höchsttaxe für
die Hotellerie verlangt. Anschliessend ist erneut mittels Verfügung über diese
Taxe zu befinden.

8.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Departements des Innern vom 9.
Dezember 2024 ist aufzuheben und die Sache ist zur Ergänzung der Abklärungen im
Sinne der Erwägungen sowie zu neuer Entscheidung an das Departement des Innern
zurückzuweisen.

8.2 Für die Kostenverlegung gilt eine
Rückweisung mit noch offenem Ausgang praxisgemäss als Obsiegen der Beschwerde führenden
Partei. Den beteiligten Behörden sind allerdings in der Regel keine
Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 77 des Gesetzes über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen [VRG, BGS 124.11]). Vorliegend besteht kein Anlass, von
diesem Grundsatz abzuweichen. Daher sind keine Verfahrenskosten zu erheben.

8.3 Die Beschwerdeführerin, die auch in
diesem Zusammenhang als obsiegend gilt, hat Anspruch auf eine
Parteientschädigung zulasten des Kantons (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 Abs. 1 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272]). Rechtsanwältin Gabriela
Mathys macht in ihren Honorarnoten vom 4. Dezember 2024, 10. Januar 2025,
28. Februar 2025 sowie 1. Juli 2025 einen Zeitaufwand von insgesamt 52 Stunden
und 15 Minuten geltend. Hiervon sind die 4 Stunden und 20 Minuten gemäss der
Kostennote vom 4. Dezember 2024 in Abzug zu bringen, da es sich um
vorprozessualen Aufwand handelt (die angefochtene Verfügung wurde erst am 9. Dezember
2024 erlassen). Damit verbleibt für die Zeit bis und mit der
Beschwerdebegründung vom 19. Februar 2025 ein Aufwand von 35 Stunden und 35
Minuten (Kostennoten vom 10. Januar und 28. Februar 2025). Die Kostennoten
beziehen sich allerdings offensichtlich nicht ausschliesslich auf das
vorliegende Beschwerdeverfahren, sondern enthalten zahlreiche Positionen,
beispielsweise zu Vorgehens- und Koordinationsfragen, aber auch ein
einstündiges Telefongespräch mit einer Gerichtsschreiberin des
Verwaltungsgerichts, das gemäss Betreff zwei andere Verfahren und
Gerichtsurteile betraf (27. Januar 2025). Insgesamt fiel schon vor dem Beginn
der Arbeiten an der Beschwerdeschrift (31. Januar 2025) ein Aufwand von mehr
als zwölf Stunden (ohne das erwähnte Telefongespräch) an. Vor diesem
Hintergrund erscheint es als angezeigt, den im vorliegenden Verfahren zu
berücksichtigenden Aufwand für den Zeitraum vom 11. Dezember 2024 bis 21.
Februar 2025 auf 25 Stunden, entsprechend drei Arbeitstagen, zu reduzieren. Die
Kostennote vom 1. Juli 2025 für den später anfallenden Zeitraum mit einem
Aufwand von 12 Stunden und 20 Minuten enthält ihrerseits diverse
Positionen, welche als Kanzleiaufwand zu bezeichnet sind, was eine Reduktion
auf 11 Stunden rechtfertigt. Damit resultiert ein zu berücksichtigender Aufwand
von insgesamt 36 Stunden. Mit dem geltend gemachten Stundenansatz von CHF
250.00, den Auslagen von CHF 305.05 (ohne die vorprozessuale Kostennote
vom 4. Dezember 2024) und der Mehrwertsteuer von 8.1 % resultiert eine
Parteientschädigung von CHF 10'058.75.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Die Verfügung des Departements des Innern vom 9. Dezember 2024
betreffend die individuellen Höchsttaxen für das Alters- und Demenzzentrum B.___,
wird aufgehoben. Die Sache wird an das Departement des Innern zurückgewiesen,
damit es im Sinne der Erwägungen verfahre und anschliessend neu verfüge.

2.Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet.

3.Der Kanton Solothurn hat der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von CHF 10'058.75 (inkl.  Auslagen und MwSt.) zu
bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner                                                                Blut-Kaufmann