so_gerichte · VSBES.2023.160 · 2026-02-17 · de
Restkostenfinanzierung ambulanter Pflegedienstleistungen)


Urteilvom17. Februar 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Weber-Probst

Oberrichter Flückiger

Oberrichterin Kofmel

Gerichtsschreiber Isch

In Sachen

1.A.___

2.B.___

3.C.___

4.D.___

5.E.___

6.F.___

7.G.___

8.H.___

9.I.___

alle vertreten durch Fürsprecher Herbert
Bracher

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern

Beschwerdegegner

betreffendRestkostenfinanzierung
ambulanter Pflegedienstleistungen(Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023)

zieht das
Versicherungsgericht inErwägung:

I.

1.       A.___, B.___, C.___, D.___, E.___,
F.___, G.___, H.___ und I.___ (nachfolgend: die Beschwerdeführenden) erbringen
als sogenannte Freiberufliche ambulante Pflegedienstleistungen an Patientinnen
und Patienten. Mit neun separaten Verfügungen, von welchen sieben am 23. Januar
2023 und je eine am 3. Februar 2023 und am 20. Februar 2023 erlassen wurden, entschied
das Departement des Innern des Kantons Solothurn (DDI; nachfolgend: der
Beschwerdegegner) über die den Beschwerdeführenden unter dem Titel
«Restkostenfinanzierung ambulanter Pflegedienstleistungen» zustehenden
Vergütungen. Die von den Beschwerdeführenden gestellten Gesuche, es sei für die
Zeit von Januar 2019 bis November 2022 derselbe Tarif anzuwenden wie derjenige
für Leistungserbringer mit Grundleistungsauftrag (vgl. Akten des
Beschwerdegegners [DDI-Nr.] 2/087 ff.), wurden abgelehnt (DDI-Nr. 3/171 ff.).

2.       Die Beschwerdeführenden,
vertreten durch Rechtsanwalt Herbert Bracher, liessen am 23. Februar 2023 und
24. Februar 2023 neun ebenfalls separat eingereichte Einsprachen erheben
(DDI-Nr. 7/272 ff.). Sie stellten das folgende Rechtsbegehren (unter
Berücksichtigung des den Zeitraum betreffenden Korrigendums vom 24. Februar
2023, DDI-Nr. 9/430 ff.):

Die Verfügung sei
aufzuheben und die Beschwerdeführerin [resp. der Beschwerdeführer] sei für die
an ihren [bzw. seinen] Patientinnen und Patienten erbrachten ambulanten
Pflegedienstleistungen des Zeitraums vom 1. Januar 2019 bis November 2022 zu
demselben Tarif wie für die Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag zu
vergüten.

3.       Mit einem gemeinsamen
Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023 wies das DDI die Einsprachen ab, soweit
darauf eingetreten wurde (DDI-Nr. 446 ff.; Aktenseiten [A.S.] 1 ff.). Wie
sich den Erwägungen entnehmen lässt, wurden die Einsprachen von A.___ und I.___
abgewiesen, während in Bezug auf die Einsprachen der übrigen sieben
Beschwerdeführenden offengelassen wurde, ob der Entscheid auf Nichteintreten
(wegen Verspätung) oder auf Abweisung zu lauten habe.

4.

4.1     Mit Zuschrift vom 30. Juni 2023
lassen die neun Beschwerdeführenden, alle vertreten durch Rechtsanwalt Herbert
Bracher, beim Versicherungsgericht des Kantons Solothurn Beschwerde gegen den
Einspracheentscheid vom 25. Mai 2023 erheben (A.S. 12 ff.). Sie stellen
die folgenden Anträge:

4.2     Der Beschwerdegegner schliesst
in seiner Beschwerdeantwort vom 17. August 2023 auf Abweisung der Beschwerde
unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden (A.S. 20 f.). Die
Beschwerdeführenden verzichten in der Folge auf eine Replik (vgl. A.S. 24).

4.3     Mit Eingabe vom 9. Oktober 2023
gibt der Beschwerdegegner das Urteil des Bundesgerichts 9C_672/2021 vom 19.
Juli 2023 zu den Akten (A.S. 26 ff.).

4.4     Mit prozessleitender Verfügung
vom 1. Juli 2025 werden die Parteien eingeladen, sich zu zwei vom Gericht
formulierten Fragen (Aufforderungen zur Einreichung von Informationen für die
Jahre 2019 bis 2022 und Reaktion darauf; Relevanz der inzwischen vorliegenden
Beschlüsse über die Tarife für die Jahre 2024 und 2025) ergänzend zu äussern
(A.S. 235 f.). Der Beschwerdegegner antwortet am 19. August 2025 (A.S. 39 ff.).
Die Beschwerdeführenden äussern sich am 20. August 2025 (A.S. 42 ff.) und
nehmen am 11. September 2025 nochmals zur Eingabe der Gegenpartei vom 19.
August 2025 Stellung (A.S. 48 f.).

5.       Auf die Ausführungen der
Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit erforderlich,
eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten verwiesen.

II.

1.

1.1     Der Beschwerdegegner hat in
Bezug auf B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, H.___ und G.___ offengelassen, ob
auf die Einsprachen eingetreten werden könne. Die entsprechenden Verfügungen
wurden am 24. Januar 2023 eröffnet, so dass die Einsprachefrist am 23. Februar
2023 um Mitternacht endete. Gemäss Track & Trace erfolgte die Postaufgabe
am 24. Februar 2023, 0.00 Uhr. Aus dieser Zeitangabe ist, wie die
Beschwerdeführenden darlegen, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu
schliessen, dass die Einspracheschreiben kurz zuvor, also noch am 23. Februar
2023 und somit rechtzeitig, der Post übergeben wurden. Es sind demnach alle
neun Beschwerden materiell zu prüfen.

1.2     Strittig ist der Anspruch der
Beschwerdeführenden, die als freiberufliche Fachpersonen in der ambulanten
Pflege tätig sind, auf Restkostenfinanzierung für die Zeit vom 1. Januar 2019
bis 30. November 2022.

2.

2.1     Die obligatorische
Krankenpflegeversicherung leistet einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche
aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs
ambulant, auch in Tages- oder Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht
werden (Art. 25a Abs. 1 Satz 1 Bundesgesetz über die Krankenversicherung [KVG,
SR 832.10] in der vom 1. Januar 2011 bis 30. Juni 2024 gültig
gewesenen Fassung). Gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 1 und 2 KVG (in der seit 1.
Januar 2011 geltenden Fassung) dürfen der versicherten Person von den nicht von
Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchsten
vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone
regeln die Restfinanzierung. Per 1. Januar 2019 wurde diese Bestimmung um die
Sätze 3 und 4 ergänzt. Danach ist derjenige Kanton für die Festsetzung und
Auszahlung der Restfinanzierung zuständig, in dem die versicherte Person ihren
Wohnsitz hat. Im Bereich der ambulanten Pflege gelten die Regeln der
Restfinanzierung des Standortkantons des Leistungserbringers. Den Kantonen
kommt in der konkreten Ausgestaltung der Restfinanzierung ein weiter
Ermessensspielraum zu (BGE 144 V 280 E. 7.2 S. 290;Gebhard Eugster, Rechtsprechung des
Bundesgerichts zum KVG, 2. Auflage 2018, N 34 zu Art. 25a, mit weiteren
Hinweisen). Nach der neueren Rechtsprechung verschafft Art. 25a Abs. 5 KVG den
Leistungserbringern insbesondere keinen unbeschränkten Anspruch auf Deckung der
Vollkosten (BGE 147 V 450 E. 4.1 S. 453, in Präzisierung der Ausführungen
in BGE 144 V 280 E. 7.4.3 S. 294). Die meisten Kantone unterscheiden
bei der Restkostenabgeltung zwischen Leistungserbringern mit oder ohne
Leistungsauftrag (vgl.Andreas Petrik,
Restkostenabgeltung bei freiberuflicher Pflege, in: Pflegerecht 1/2024, S. 9
ff., 10).

2.2     Nach der Rechtsprechung (BGE 138
V 377, BGE 140 V 58 und BGE 144 V 280) gilt für Streitigkeiten über die
Restkostenfinanzierung in der ambulanten Pflege der Rechtsweg nach dem
Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1).
Das Versicherungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden
Angelegenheit zuständig (Art. 58 Abs. 1 ATSG i.V.m. § 54 kantonales Gesetz über
die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]). Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.3     Entscheide des Regierungsrats
über Taxen sind als kantonale Erlasse respektive «Akte der Rechtsetzung» im
Sinne von § 50 Abs. 4 GO zu qualifizieren, die als solche nicht mit einem
kantonalen Rechtsmittel angefochten werden können (Urteil des
Verwaltungsgerichts VWBES.2017.498 vom 9. April 2018 = SOG 2018 Nr. 8; vgl.
auch BGE 135 V 309 E. 1.2 S. 312; Urteil des Bundesgerichts 2C_73/2025 vom
9. Oktober 2025 E. 1.1). Möglich ist dagegen eine vorfrageweise, inzidente
Kontrolle der Rechtmässigkeit des jeweiligen Beschlusses im Rahmen einer
Beschwerde gegen einen Entscheid in einem konkreten Anwendungsfall. Eine solche
hat im vorliegenden Verfahren stattzufinden. Gleichzeitig ist festzuhalten,
dass die Beschwerdeführenden nicht geltend machen, in den angefochtenen
Verfügungen seien die Regierungsratsbeschlüsse (über die Taxen und die Kürzung
für Leistungserbringer oder Grundversorgungsauftrag) nicht korrekt umgesetzt
worden. Ihre Kritik richtet sich gegen die Regierungsratsbeschlüsse selbst und
die dort vorgenommene Bemessung der Kürzung der Taxe für freiberufliche
Pflegefachpersonen ohne Grundversorgungsauftrag um 40 % (für die Jahre 2019,
2020 und 2021) respektive 37 % (für das Jahr 2022).

3.

3.1     Laut § 142 Abs. 1 des kantonalen
Sozialgesetzes (SG; BGS 831.1) sorgen die Einwohnergemeinden im Bereich der
Pflege u.a. dafür, dass ambulante Dienste geführt werden. Innerhalb der
ambulanten Dienste wird gemäss § 143 SG unterschieden zwischen der
Grundversorgung, zu der Grund- und Behandlungspflege sowie die Haushalthilfe
zählen, und den ergänzenden Diensten, bestehend aus Mahlzeitendienst,
Transportdienst, Begleit- und Betreuungsdienst, Entlastungs- und
Vermittlungsdienst sowie weiteren Dienst- und Sachleistungen.

3.2     Der Finanzierung der häuslichen
Pflege widmet sich § 144bisSG. Diese Bestimmung wurde per 1.
Januar 2012 in das Gesetz eingefügt. In der ursprünglichen Fassung sah Abs. 2
der Bestimmung vor, die Pflegekosten gälten «durch die Beiträge der
Krankenversicherung sowie die Patientenbeteiligung von höchstens 20 % nach Art.
25a Abs. 5 KVG grundsätzlich als gedeckt». Entgegen der klaren bundesrechtlichen
Vorgabe, wonach die Kantone die Restkosten zu regeln haben (Art. 25a
Abs. 5 Satz 2 KVG, in Kraft seit 1. Januar 2011; E. II. 2.1 hiervor),
enthielt die kantonale Gesetzgebung also keine derartige Regelung, sondern
stattdessen die schwer nachvollziehbare Vermutung, es entstünden gar keine
Restkosten. Diese Regelung entsprach jedoch den tatsächlichen Verhältnissen
nicht, sondern es zeigte sich, dass, ebenso wie in den anderen Kantonen, auch
im Kanton Solothurn nicht sämtliche Kosten der ambulanten Pflege durch die
Beiträge der Krankenversicherung und die Eigenbeteiligung der Patientinnen und
Patienten gedeckt sind (vgl. dazu das Urteil des Versicherungsgerichts
VSBES.2017.243 vom 28. August 2018 E. 4.2 [SOG 2018 Nr. 47]). Deshalb
wurde § 144bisSG mit Wirkung auf den 1. Januar 2019 ergänzt
und geändert. Laut dem seit Anfang 2019 geltenden Wortlaut von § 144bisAbs. 2 SG setzen sich die Pflegekosten zusammen aus Beiträgen der
Krankenversicherungen im Rahmen von 40  60 %, der
Patientenbeteiligung der versicherten Person von höchstens 20 % nach Art.
25a Abs. 5 KVG sowie Pflegekostenbeiträgen als Restfinanzierung der
Einwohnergemeinden am zivilrechtlichen Wohnsitz der versicherten Person.

3.3     § 144bisAbs. 4 SG
verweist auf die §§ 51 bis 53 SG. Diese Bestimmungen sehen eine
Leistungsvergütung durch Taxen vor. Danach stellen die Gemeinwesen und die
anerkannten sozialen Institutionen ihre an Einzelpersonen erbrachten Leistungen
gestützt auf eine von ihnen erlassene Taxordnung in Rechnung. Die Taxen
berücksichtigen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (§ 51 Abs. 1 SG),
wobei der Regierungsrat Höchsttaxen festlegt (§ 52 Abs. 1 SG) und das DDI die
individuellen Taxen bewilligt respektive im Streitfall festlegt (§ 52
Abs. 2 und 3 SG). Bezogen auf die ambulante (häusliche) Pflege wird diese Regelung
insofern konkretisiert, als die Einwohnergemeinden mit den Dienstleistern ihrer
Wahl das Angebot gemäss § 143 SG (vgl. E. II. 3.1 hiervor) aushandeln
und sich im Rahmen der geltenden Höchsttaxen auf eine Taxordnung für den
vereinbarten Leistungskatalog einigen. Erbringen die Einwohnergemeinden das
Angebot selbst, erlassen sie eine Taxordnung zum geltenden Leistungskatalog (§
144bisAbs. 4 Satz 2 und 3 SG).

3.4     Die Beiträge der
Einwohnergemeinden an ambulante Dienstleister mit Grundversorgungsauftrag
berechnen sich pro Leistung nach der Formel «vereinbarte Taxe abzüglich
Krankenkassenbeitrag und durchschnittliche Patientenbeteiligung». Darin sind
auch die Pflegekostenbeiträge gemäss Art. 25a KVG eingeschlossen
(§ 144bisAbs. 5 SG). Die Pflegekostenbeiträge an
ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag berechnen sich analog dazu
mit einer Kürzung auf den Rechnungsbetrag um maximal 40 % (§ 144bisAbs. 6 SG).

3.5     Bei der häuslichen Pflege legt
der Regierungsrat Höchsttaxen für Leistungen der Grundversorgung, der
Patientenbeteiligung, den Taxzuschlag für die Ausbildungspflicht und die
Wegkosten sowie den Prozentsatz der Kürzung (vgl. E. II. 2.4 hiervor am Ende)
fest (§ 144quaterAbs. 2 SG). Der Regierungsrat hört die
Einwohnergemeinden und die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten
Dienstleister vor dem Festsetzen an. Ambulante Dienstleister legen zur
Ermittlung der Finanzierungsdetails dem Departement nach Aufforderung die
Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offen (vgl. § 144quaterAbs. 3 und 4 SG).

3.6     In übergangsrechtlicher Hinsicht
hält das Gesetz in § 180 SG fest, die Einwohnergemeinden und ambulante
Dienstleister müssten innerhalb von drei Jahren ab 1. Januar 2019 auf die in §
144 ff. SG verankerte Subjektfinanzierung umgestellt haben (§ 180 Abs. 1 SG).
Während der Übergangsfrist gibt der Regierungsrat für die Höchsttaxen
betreffend die Leistungen für die Grundversorgung nur eine unverbindliche
Empfehlung ab. Diese ist jedoch für die Berechnung der Pflegekostenbeiträge an
ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag unter Berücksichtigung
einer Kürzung um 40 % gemäss § 144bisAbs. 6 SG verbindlich, so
lange in der einzelnen Einwohnergemeinde noch keine Umstellung auf die
Subjektfinanzierung erfolgt ist (§ 180 Abs. 2 SG).

3.7     Der Regierungsrat hat am 10.
Dezember 2018, 11. November 2019 und am 10. November 2020 für das
jeweilige Folgejahr je einen Beschluss mit dem Titel «Restkostenfinanzierung in
der ambulanten Pflege; Empfehlung der Höchsttaxen für das Jahr [] respektive
ab [], Festlegung der Patientenbeteiligung, des Taxzuschlags für die
Ausbildungsverpflichtung [2018 zusätzlich der Wegkosten] und der Kürzung für
Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag» erlassen (RRB Nr. 2018/1976, 2019/1720
und 2020/1566, DDI-Nr. 1/035 ff., 042 ff., 047 ff.). Laut den Erwägungen
wurden, um eine Empfehlung für die Höchsttaxen abgeben zu können, die
Kostenrechnungen der grundversorgenden Spitexorganisationen im Kanton Solothurn
der jeweiligen drei Vorjahre ausgewertet und für die jeweiligen
Leistungskategorien ein Median der Vollkosten berechnet. Weiter halten alle
drei Beschlüsse fest, die Kürzung der Pflegekostenbeiträge für ambulante
Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag werde auf 40 % festgelegt. Für die
Jahre 2022 und 2023 erliess der Regierungsrat einen einheitlichen Beschluss,
der eine Kürzung um 37 % vorsieht (RRB Nr. 2021/1300 vom 30. August 2021,
DDI-Nr. 1/068 ff.).

3.8     Zur Kontrolle und Auszahlung der
Beiträge legt das Gesetz Folgendes fest: «Ambulante Dienstleister und Heime
stellen dem Departement monatlich bis Ende des jeweils folgenden Monats eine
Abrechnung über die erbrachten Leistungen zu. Sie legen dabei offen, bei
welchen Personen welche Leistungen erbracht worden sind. Das Departement
kontrolliert die Abrechnungen und zahlt die Beiträge im Auftrag der zuständigen
Einwohnergemeinde aus (§ 144quinquiesAbs. 1 und 2 SG, in Kraft seit
1. Januar 2019). Das Departement fungiert in diesem Sinne als «Clearingstelle»,
bei der die Dienstleister von ambulanten Pflegeleistungen den Anspruch auf
Restkostenfinanzierung geltend zu machen haben (vgl. Urteil des
Versicherungsgerichts VSBES.2022.174 vom 16. November 2022 E. I. 1.3 und II.
3.1).

4.

4.1     Die Beschwerdeführenden sind
«ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag» im Sinne des soeben
erwähnten § 144bisAbs. 5 SG. Die an sie ausgerichteten Vergütungen
unter dem Titel «Restkosten» wurden gestützt auf die genannten
Regierungsratsbeschlüsse jeweils unter Berücksichtigung einer Kürzung (im
Vergleich zu den Leistungserbringern mit Grundversorgungsauftrag) festgelegt, die
sich für die Jahre 2019 bis 2021 auf 40 % und für das Jahr 2022 auf 37 % beläuft.
Am 30. November 2022 wandten sie sich mit weitgehend gleichlautenden
Schreiben an das Departement als Clearingstelle (vgl. E. II. 3.8 hiervor) und
verlangten, es seien ihnen die erbrachten Leistungen ab 1. Januar 2019 «nach
demselben Tarif wie die Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag zu
vergüten». Zur Begründung führten sie aus, das Bundesgericht habe mehrfach
entschieden, dass die Kantone und Gemeinden vollumfänglich für die Restkosten
der Pflege aufzukommen hätten (DDI-Nr. 2/087 ff. mit Hinweis auf das Urteil des
Bundesgerichts 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018).

4.2     In den ablehnenden Verfügungen
vom 23. Januar, 3. Februar und 20. Februar 2023 (DDI-Nr. 3/171 ff.; E. I. 1
hiervor) wurde festgehalten, der Kanton habe bei der Berechnung des Abzugs für
Leistungserbringende ohne Grundversorgungsauftrag über keine verlässlichen
Kostendaten verfügt, obwohl er bei den betreffenden Leistungserbringern solche
eingefordert habe. Der Kanton sei deshalb gehalten gewesen, eine
Annäherungsrechnung zu erstellen. Diese habe zu den Abzügen von 40 % für die
Jahre 2019 bis 2021 respektive 37 % (für das Jahr 2022) geführt.

4.3     In den Einsprachen vom 23. und
24. Februar 2023 liessen die Beschwerdeführenden geltend machen, über viele
Jahre hinweg hätten sowohl der Berufsverband der Pflegefachfrauen und
Pflegefachmänner (SBK) als auch die freiberuflich Pflegenden des Kantons die
Zusammenarbeit mit dem Kanton Solothurn und dem Verband der Solothurner
Einwohnergemeinden (VSEG) gesucht, um die Rahmendaten zur Festlegung der
Restkosten zu bestimmen. Es seien dem Kanton sowohl persönliche
Kostenrechnungen der freiberuflich Pflegenden als auch die Zusammenarbeit mit
dem Kanton Aargau sowie ein an die Solothurner Verhältnisse angepasstes Berner
Abrechnungsmodell angeboten worden. Die Methode zur Ermittlung der Restkosten
im Kanton Bern sei dem Kanton anlässlich einer Besprechung vom 23. Oktober 2019
und danach eingehend erläutert und schriftlich belegt worden. Ob ein derart
hoher Abzug von 40 % respektive 37 % bundesrechtlich gerechtfertigt sei,
werde sich erst nach Durchführung eines Beweisverfahrens, das dem
Untersuchungsgrundsatz Folge leiste, feststellen lassen. Der Kanton habe es
seit mindestens 12 Jahren versäumt, den freiberuflich Pflegenden auf Gesetzes-,
Verordnungs- oder Weisungsstufe konkrete und präzise Vorgaben zu machen, welche
Daten dem Kanton anzugeben seien, damit die Restkosten der ambulanten Pflege
bestimmt definiert werden könnten.

4.4     Im Einspracheentscheid wird im
Wesentlichen erwogen, es sei eine vorfrageweise Prüfung der Rechtmässigkeit von
§ 144bisAbs. 6 SG sowie der Beschlüsse des Regierungsrats vom 10.
Dezember 2018, 11. November 2019 und am 10. November 2020 (E. II. 2.6
hiervor) vorzunehmen. Diese Prüfung ergebe zunächst, dass die gesetzliche
Regelung, wonach sich die Pflegekostenbeiträge an ambulante Dienstleister ohne
Grundversorgungsauftrag analog zu denjenigen für ambulante Dienstleister mit
Grundversorgungsauftrag berechnet, wobei aber eine Kürzung auf den
Rechnungsbetrag um maximal 40 % vorgenommen wird (§ 144bisAbs.
6 SG; E. II. 2.4 hiervor), bundesrechtskonform sei (E. 4.3, S. 7 f. des
Einspracheentscheids). Dasselbe gelte auch für die Regierungsratsbeschlüsse. Da
die Leistungserbringenden in den Jahren 2019 bis 2022 trotz verschiedentlicher
Aufforderung und vorgängiger Anhörung der Berufsverbände im Bereich der Pflege
keine verlässlichen Kostendaten eingereicht und ihre gesetzlichen
Mitwirkungspflichten nicht wahrgenommen hätten, sei seitens des Regierungsrats
jeweils der maximale Abzug von 40 %, für 2022 und 2023 ein solcher von 37 % vorgesehen
worden. Dies lasse sich nicht beanstanden, denn eine konkrete Festsetzung sei
daran gescheitert, dass die Leistungserbringenden die hierfür notwendigen
Grundlagen nicht geliefert hätten, was sich im Sinne von Beweislosigkeit zu
ihren Ungunsten auswirke (E. 4.4 S. 8 ff. des Einspracheentscheids).

4.5     In der Beschwerdeschrift lassen
die Beschwerdeführenden vorbringen, es sei unbestritten, dass grundsätzlich
unterschiedliche Tarife zur Entschädigung der Restkosten festgelegt werden
dürften, wenn diese im Rahmen pflichtgemässen und bundesrechtskonformen
Ermessens bemessen würden. Streitig sei jedoch, ob pauschale Abzüge für den
fraglichen Zeitraum von 2019 bis November 2022 in der Höhe von 40 % (2019 bis
2021) respektive 37 % (2022) vom Tarif für die Leistungserbringer mit
Grundversorgungsauftrag für die Entschädigung der Restkosten der freiberuflich
Pflegenden noch bundesrechtskonform seien. Da es der Kanton unterlassen habe,
für die Festlegung der Abzüge die notwendigen Sachverhaltsabklärungen
selbständig zu veranlassen oder die freiberuflich Pflegenden hinreichend
präzise zur Mitwirkung aufzufordern (Hinweis auf § 144quaterAbs. 4
SG), könne der bundesrechtskonform zulässige Abzug lediglich mithilfe eines
ökonomischen Gutachtens ermittelt werden.

4.6     Der Beschwerdegegner entgegnet
in seiner Beschwerdeantwort, der Untersuchungsgrundsatz werde eingeschränkt,
wenn die betroffene Partei zur Mitwirkung an der Sachverhaltsaufklärung
verpflichtet sei. Ambulante Dienstleistende hätten dem Departement zur
Ermittlung der Finanzierungsanteile die Kostenrechnungen und die dazugehörigen
Details offenzulegen (Hinweis auf § 144quinquiesAbs. 4 SG).
Entsprechend werde ihre Mitwirkungspflicht gesetzlich ausdrücklich
festgehalten, was den Beteiligten auch offensichtlich bewusst gewesen sei. Ausserdem
leite sich im vorliegenden Fall auch aus Treu und Glauben eine
Mitwirkungspflicht ab, denn die Leistungserbringenden verfügten über bessere
Kenntnis der relevanten Tatsachen als das Departement. Diesem sei es nicht
möglich gewesen, den Sachverhalt ohne Mitwirkung der Beschwerdeführenden mit
vernünftigem Aufwand zu erheben. Der SBK habe denn auch in seiner Stellungnahme
zur Restkostenfinanzierung vom 5. August 2021 festgehalten, die Freiberuflichen
wüssten, dass sie in der Schuld stünden, Kostenrechnungen (KoRe) erstellen zu
müssen. Die Mitwirkung bei der Festsetzung der Restkosten sei verhältnismässig
und den Beschwerdeführenden zumutbar.

4.7     Mit prozessleitender Verfügung
vom 1. Juli 2025 wurden die Parteien eingeladen, sich zu zwei Punkten ergänzend
zu äussern: Erstens zur Frage nach den in § 144quaterAbs. 4 SG
vorgesehenen Aufforderungen durch den Kanton und die entsprechenden Reaktionen;
zweitens zu den Grundlagen der Tarifkürzungen, welche in der Zwischenzeit für
die Jahre 2024 (RRB Nr. 2023/144 [recte: 2023/1726]) und 2025 (RRB Nr. 2024/1666)
festgelegt wurden.

4.7.1  Der Beschwerdegegner führte am
19. August 2025 aus (A.S. 39 ff.), man habe nicht alle freiberuflichen
Dienstleistenden persönlich aufgefordert, die Kostenrechnung einzureichen. In
einem Brief vom 30. August 2019 an die Geschäftsstellen der ASPS und des SBK
habe die damalige Chefin des ASO festgehalten, seitens des SBK seien nur drei
Eingaben erfolgt, welche die erforderlichen Angaben nicht enthielten und
deshalb keine Bezifferung der Restkosten zuliessen. Gleichzeitig habe sie
erklärt, das Departement nehme weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen. Im
Jahr 2020 sei der SBK per E-Mail gebeten worden, ausgewählte Buchhaltungen von
Solothurner Pflegefachpersonen zur Verfügung zu stellen, und habe sich in einer
E-Mail vom 26. November 2020 geweigert, dies zu tun. In einer Stellungnahme vom
5. August 2021 habe der SBK selbst ausgeführt, die Freiberuflichen wüssten,
dass sie in der Pflicht stünden, Kostenrechnungen zu erstellen. Entsprechend
seien «die Beteiligten erneut und in jedem darauffolgenden Jahr darauf
hingewiesen [worden], dass sie Kostenrechnungen einreichen können, um die
Taxfestsetzung zu beeinflussen.» Für die Jahre 2022 und 2023 seien in der Folge
jeweils acht Kostenrechnungen von freiberuflichen Dienstleistenden eingereicht
worden, und auf dieser Basis sei die Kürzung bei den Höchsttaxen für die Jahre
2024 (Kostenrechnungen 2022) und 2025 (Kostenrechnungen 2023) festgelegt
worden. Für die Vorjahre lasse sich daraus nichts ableiten, weil erstmals für
das Jahr 2024 mit den Kostenrechnungen 2022 eine repräsentative Anzahl von
Kostenrechnungen der Leistungserbringenden ohne Grundversorgungsauftrag
vorgelegt worden sei.

4.7.2  Die Beschwerdeführenden liessen
am 20. August 2025 vorbringen, für die Beantwortung der strittigen Frage sei
die gesamte Zeitachse seit dem Inkrafttreten von Art. 25a Abs. 5 KVG zu
berücksichtigen. In einer ersten Phase hätten sich die Behörden auf den Standpunkt
gestellt, es seien keine Restkosten zu entschädigen. Diese Position sei erst
mit dem Vergleich vom 18. Dezember 2020 zwischen dem SBK, dem Verband der
Solothurnischen Einwohnergemeinden (VSEG) und dem Departement des Innern
aufgegeben worden. Auch in den im Streit liegenden Jahren 2019 und 2020 habe
das ASO keinerlei Bemühungen unternommen, um den Betrag der Restkosten zu
ermitteln. Sämtliche Bemühungen der freiberuflich pflegenden Personen, dem ASO
für die Ermittlung der Restkosten Kostenrechnungen vorzulegen, seien vom ASO
als unbrauchbar zurückgewiesen worden. Als 2019 acht freiberuflich tätige
Personen dem ASO auf der Basis der Kostenrechnung des Kantons Bern ihre
Kostenrechnungen auf Grundlage der Daten 2018 ihre Kostenrechnungen eingereicht
hätten, sei ihre Eingabe nicht einmal beantwortet worden. Auch anlässlich der
ersten Tarifverhandlung in Solothurn im November 2019 seien die
Kostenrechnungen der freiberuflich tätigen Personen wiederum mündlich als
unbrauchbar abgeschmettert und Hilfe bei der Ermittlung der Kosten verweigert
worden. Nach wiederholten Interventionen habe das ASO das Kostenrechnungsmodell
des Kantons Aargau akzeptiert und ab 2021 Hilfestellungen zur Ermittlung der
Kosten geboten.

4.7.3  In einer weiteren Eingabe vom 11.
September 2025 liessen die Beschwerdeführenden ausführen, der Beschwerdegegner
sei nicht bereit gewesen, seinen Abklärungspflichten als Behörde nachzukommen.
Es sei deshalb durchaus zulässig, aus den nachfolgend vorliegenden
repräsentativen Zahlen retrospektiv Rückschlüsse auf den streitigen Zeitraum zu
ziehen, weil davon ausgegangen werden könne, dass sich die beruflichen
Situationen der freiberuflich Pflegenden über die Zeit nicht massgeblich
verändert hätten. Weiter seien die Daten bei den Pflegenden nach wie vor
vorhanden und es sei mit der Erfüllung der behördlichen Abklärungspflicht
durchaus möglich, nachträglich korrekte Berechnungen der Restkosten für die im
Streite liegenden Jahre durchzuführen.

4.7.4  Der Beschwerdegegner entgegnet am
29. September 2025, das Departement habe zum Zeitpunkt der Berechnungen des
Abzugs schlicht über keine aussagekräftigen Daten der freiberuflichen
Dienstleistenden verfügt. Es könne nicht angehen, Jahre später basierend auf im
relevanten Zeitpunkt nicht vorhandene bzw. nicht eingereichte Grundlagen
rückwirkend eine neue Berechnung vorzunehmen. Ferner sei unklar, welche
«Daten», die bei ihnen nach wie vor vorhanden seien, die Beschwerdeführenden
genau meinten.

5.       Die anwendbare
kantonalgesetzliche Regelung gilt seit dem 1. Januar 2019. Sie basiert auf der
Botschaft und dem Entwurf des Regierungsrats vom 23. Januar 2018 mit dem Titel
«Änderung des Sozialgesetzes; Restkostenfinanzierung bei ambulanter Pflege»
(RRB Nr. 2018/99) und wurde im Kantonsrat bereits am 8. Mai 2018
behandelt. Die Vorlage wurde in der Schlussabstimmung mit 94 : 0 Stimmen
gutgeheissen.

5.1     Art. 25a Abs. 5 KVG schreibt den
Kantonen eigentlich schon seit dem 1. Januar 2011 vor, die
Restkostenfinanzierung zu regeln. Der Kanton Solothurn setzte diesen Auftrag
jedoch zunächst nicht um und statuierte stattdessen die Vermutung, eine
Restkostenfinanzierung sei nicht notwendig (vgl. dazu die Urteile des
Versicherungsgerichts VSBES.2017.243 vom 28. August 2018 [SOG 2018 Nr. 13] und
VSBES.2018.132 vom 23. August 2019 [SOG 2019 Nr. 14];Petrik, a.a.O., S. 10 spricht vom Kanton Solothurn als
«Sonderfall»). Dies erwies sich in der Folge als unzutreffend. In der Botschaft
des Regierungsrats vom 23. Januar 2018 (RRB Nr. 2018/99) wird dementsprechend
ausgeführt, entgegen der Vorstellung, welche der damals noch geltenden Regelung
zugrunde lag, sei auch im Kanton Solothurn eine Restkostenfinanzierung für die
ambulante Pflege erforderlich. Der Verband der Solothurnischen
Einwohnergemeinden (VSEG) und der kantonale Spitex-Verband hätten ein Modell
ausgehandelt. Danach sollten die Gemeinden weiterhin frei sein, welcher Spitexorganisation
sie einen Leistungsauftrag erteilen. Der Regierungsrat werde basierend auf
einer von den beiden genannten Verbänden akzeptierten Normkostenberechnung
Höchsttaxen für die KVG-pflichtigen, ambulant erbrachten Pflegeleistungen
festlegen. Auf S. 14 führt die Botschaft unter dem Titel «Restkostenübernahme
bei Organisationen ohne Leistungsauftrag und freiberuflichen Pflegefachleuten»
Folgendes aus:

«Die Übernahme von Restkosten hat gemäss
KVG nicht nur gegenüber Spitexorganisationen zu erfolgen, die einen
Leistungsauftrag von einer Gemeinde erhalten haben. Eine Pflicht zum Ausgleich besteht
grundsätzlich auch gegenüber Organisationen ohne Leistungsauftrag bzw.
gegenüber sog. freiberuflich tätigen Pflegefachleuten; also gegenüber allen
anerkannten Leistungserbringenden. Allerdings gilt es in diesem Zusammenhang zu
unterscheiden, dass die Abgeltung von Organisationen mit Auftrag zur
Grundversorgung nach einem Modell der Subjektfinanzierung und damit nach einer
Taxe pro Leistungsstunde im Rahmen der regierungsrätlichen Höchsttaxe nicht
deckungsgleich ist mit der Übernahme der reinen Restkosten für erbrachte
Pflegeleistungen. Wie bereits ausgeführt, basieren die regierungsrätlich
festzulegenden Höchsttaxen auf den Vollkostenrechnungen von 24
grundversorgenden Spitexorganisationen. Solche Organisationen haben für die
Bevölkerung im Einzugsgebiet der Vertragsgemeinden dauerhaft und unabhängig von
der effektiven Nachfrage ein bestimmtes Angebot für alle Einwohnerinnen und
Einwohner aufrechtzuerhalten.

Der genaue Inhalt dieses Grundangebots
findet sich in erwähntem Mustervertrag. Es umfasst nicht nur die grundsätzliche
Bereitschaft, gegenüber Patienten und Patientinnen nach KVG entschädigte,
ambulante Pflegeleistungen zu erbringen. Vielmehrmüssengrundversorgende
Spitex-Dienste diese Leistung sicherstellen und haben neben einem Angebot zur Haushilfe
auch Vermittlungs- und Bereitschaftsdienste aufrechtzuerhalten. Diesen
Organisationen ist es nicht erlaubt, Patienten oder Patientinnen ohne weiteres
abzulehnen; insbesondere auch dann nicht, wenn das Mandat unrentabel erscheint.
Die zwischen Auftragsgemeinde und Spitexorganisation ausgehandelte Stundentaxe
für die Abgeltung des Grundversorgungsauftrages deckt damit nicht nur die
Restfinanzierung für die erbrachte Pflege, sondern auch für Vorhalte- und
gemeinwirtschaftliche Leistungen.

Demgegenüber ist es Organisationen ohne
Grundversorgungsauftrag bzw. freiberuflich tätigen Pflegefachleuten möglich,
Anfragen abzulehnen oder Beziehungen zu Patienten aufzulösen. Sie sind nicht
verpflichtet, unabhängig von der Nachfrage, eine Basisstruktur
aufrechtzuerhalten. Damit haben sie Spielraum bei der Optimierung ihrer
Kostenrechnung. Entsprechend ist beim Ermitteln des reinen Restkostenanteils
für Leistungen, welche von freien Anbietenden erbracht werden, der
Mehraufwand für die Grundversorgung herauszurechnen bzw. die Vollkostentaxe um
diesen Teil zu reduzieren. Gespräche zwischen dem VSEG und Branchenvertretungen
für die privaten Organisationen bzw. für die freiberuflichen Pflegefachpersonen
haben ergeben, dass der Mehraufwand bis zu 40 % ausmacht. Darauf muss
abgestellt werden; die Restkostenansätze zu Lasten der Gemeinden sind für diese
Dienstleister entsprechend zu senken. Dabei gilt das Prinzip, dass die
Reduktion um maximal 40 % jeweils auf die mit der in der jeweiligen Gemeinde
tätigen, grundversorgenden Spitex-organisation ausgehandelten Taxen erfolgt und
nicht ein vonseiten des Regierungsrates fixierter Wert zur Anwendung kommt.
DiesesVorgehen garantiert letztlich, dass Organisationen mit
Grundversorgungsauftrag je nach Verhandlungsergebnisnicht eine
schlechtere Kostendeckung erhalten als Organisationen ohne Grundversorgungsauftrag
oder freiberufliche Pflegefachpersonen innerhalb des relevanten
Einzugsgebietes.»

Im Rahmen der Darstellung der Ergebnisse
der Vernehmlassung wird ausgeführt (S. 17), der Kritik der Organisationen
ohne Leistungsauftrag bzw. der freiberuflich tätigen Pflegefachleute, ihre
Kostenrechnungen seien nicht ausgewertet worden, werde mit einer Ergänzung der
Vorlage dahingehend begegnet, dass eine Norm aufgenommen werden solle, die alle
Dienstleister mit Betriebsbewilligung und Berechtigung zur Restkostenübernahme
dazu verpflichte, künftig ihre Kostenrechnung offenzulegen bzw. bei der
zuständigen Behörde einzureichen. Damit werde sich im Verlaufe der Zeit zeigen,
welche Kürzung vorzunehmen sei. In den Erläuterungen zu den einzelnen
Bestimmungen der Vorlage wird zu § 144bisAbs. 6 SG (vgl. E. II. 3.4
hiervor) ausgeführt, die Kürzung um maximal 40 % gewährleiste, dass die
Mehrleistung, welche Grundversorger anzubieten haben, bei der Abgeltung
«herausgerechnet» werde.

5.2     Dem Protokoll der Sitzung des
Kantonsrats vom 8. Mai 2018 (Kantonsratsprotokolle [KRP] 2018 S. 290 ff.)
lassen sich insbesondere die folgenden potenziell relevanten Voten entnehmen:

5.2.1  Kuno Tschumi, Sprecher der
Sozial- und Gesundheitskommission, führte aus, in der Kommission sei die
Reduktion des Anspruchs der privaten Organisationen und der
Pflegedienstleistenden ohne Grundversorgungsauftrag, insbesondere die Höhe des
Abzugs von 40 %, ausgiebig diskutiert worden. Es sei jedoch darauf hingewiesen
worden, dass dieser Abzug nicht einfach durch Würfeln ermittelt, sondern
ausgehandelt worden sei. Die privaten Anbieter hätten bisher nichts von der
öffentlichen Hand erhalten und trotzdem existiert, jetzt erhielten sie 60 %
mehr als bisher. Es sei leichter, diese Grösse im Bedarfsfall später zu
erhöhen, sprich den Abzug von 40 % zu reduzieren, als umgekehrt. Daher wolle
man mit 60 % der Entschädigung beziehungsweise mit einem Abzug von 40 %
starten im Gegensatz zu denen, die über einen Grundversorgungsauftrag verfügten.
Für die privaten Organisationen sei das auf jeden Fall eine massive
Verbesserung. Um noch eine weitere Verbesserung zu erreichen, müssten sie aber
ihre Rechnungen vollständig offenlegen. In der Kommission sei ein Antrag, den
Abzug von 40 auf 30 % zu reduzieren, mit 13 zu 2 Stimmen abgelehnt worden
(KRP 2018, 291 f.).

5.2.2  Luzia Stocker (SP) führte aus,
Organisationen, die den Grundversorgungsauftrag erfüllen, müssten dafür
angemessen, und zwar zusätzlich, entschädigt werden. Im Gegensatz zu den
anderen Dienstleistern müssten sie aufgrund ihres Leistungsvertrags gewisse Aufgaben
übernehmen, wie beispielsweise die Sicherstellung der Versorgung aller
Einwohnern und Einwohnerinnen oder die Ausbildungspflicht. In der Vorlage werde
die zusätzliche Entschädigung mit 40 % der Restkosten beziffert. Dieser
Wert sei für die dreijährige Übergangsfrist festgesetzt und müsse nach deren
Ablauf sicher noch einmal überprüft werden. Gegen diesen Betrag hätten sich
sowohl die privaten Spitex-Organisationen wie auch die freischaffenden
Pflegefachleute zur Wehr gesetzt. Die freiberuflichen Pflegefachleute bildeten
eine kleinere, die privaten Spitex-Organisationen die weitaus grössere Gruppe.
Die Schwierigkeit bestehe darin, beiden Gruppen gerecht zu werden. Man wolle
die Subventionierung der privaten Spitex-Organisationen, die schon jetzt gewinnbringend
arbeiteten, nicht erhöhen und daher am Abzug von 40 % festhalten. Bei den
freiberuflichen Pflegefachleuten sehe es ein wenig anders aus. Da werde man
eine Lösung finden müssen, um dieser kleinen Berufsgruppe entgegenzukommen. Die
Offenheit für eine solche Lösung habe man in der Sozial- und Gesundheitskommission
von der zuständigen Regierungsrätin gespürt. Die Grundversorger benötigten für
ihren Aufwand jedoch eine gewisse Abgeltung im Vergleich zu den Versorgern ohne
einen solchen Auftrag. Darin liege in diesem System eine gewisse Schwierigkeit.
In der Übergangsphase spreche sich die SP für die 40 % aus, werde jedoch darauf
bedacht sein, dass man nach Abschluss der drei Jahre noch einmal prüfe, ob dies
der korrekte Wert sei.

5.2.3  Bruno Vögtli legte für die CVP
dar, die Reduktion von 40 % der Restkostenfinanzierung gründe darauf, dass
die Betroffenen im Gegensatz zu den Dienstleistern mit Grundversorgungsauftrag
keine Vorhalteleistung erfüllen müssten. Ein Abschlag sei berechtigt, aber wie
hoch oder wie tief der Prozentsatz schlussendlich ausfallen werde, sei zum
heutigen Zeitpunkt nicht zu präzisieren. Es gebe grosse Unterschiede beim
Berechnen der Preise, aber es werde sich weisen, ob und wie sich die Preise mit
der Zeit ausgleichen würden. Bis anhin hätten nur die Organisationen mit
Leistungsauftrag eine Subvention von den Gemeinden erhalten. Tatsache sei, dass
die Freischaffenden bis heute keine Beiträge erhalten hätten; gemäss Vorlage
würden sie neu mit zusätzlichen Beiträgen abgegolten.

5.2.4  Barbara Leibundgut führte für die
FDP aus, man sei mit der 40%-Lösung als Kürzung für ambulante Dienstleister
ohne Grundversorgungsauftrag einverstanden. Das Amt für soziale Sicherheit habe
zusammen mit dem Einwohnergemeindeverband und mit der Organisation für die
privaten Anbieter die 40 % ausgehandelt. Dies erscheine als eine sinnvolle
Grösse. Ausserdem sei vorgesehen, Erfahrungswerte zu sammeln, damit
anschliessend Justierungen vorgenommen und die Prozentzahlen angepasst werden
könnten.

5.2.5  Barbara Wyss als Sprecherin der
Fraktion der Grünen wies darauf hin, dass es zwei Kategorien von
Freischaffenden gebe  die Privatanbieter und die oft in Kleinsteinheiten
funktionierenden Anbieter, oft Ein-Mann- oder Ein-Frau-Betriebe, die Nischen
bedienten. Mit der vorgeschlagenen Lösung für die Freiberuflichen sei man nicht
wirklich zufrieden. Man gewichte aber höher, dass es vorwärtsgehe und man
möglichst bald einen Daten- und Erfahrungswert habe, um auch in diesem Punkt
allenfalls noch einmal über die Bücher gehen und Anpassungen vornehmen können.
Die Grüne Fraktion habe viele Stellungnahmen erhalten und zur Kenntnis
genommen, unterstütze jetzt aber die vorgeschlagene Lösung. Sie spreche sich
jedoch dafür aus, die Höchsttaxen und das Grundangebot immer wieder zu
überprüfen und die Feinjustierungen dann auch tatsächlich vorzunehmen. Der
Umgang mit Anbietern ohne Leistungsauftrag sei noch nicht abschliessend gelöst.
Wichtig sei, dass neben den privaten Spitex-Anbietern nicht nur die grossen
Betriebe angehört und ausgewertet würden, sondern auch die freiberuflichen
Nischenanbieter.

5.2.6  Regierungsrätin Susanne Schaffner
führte dazu aus, die Finanzierung der Leistungserbringer solle gerechter,
transparenter und leistungsbezogener werden. Eine solche Lösung könne man nicht
einfach über das Knie brechen. Daher sei es wichtig, dass man über eine
Übergangsfrist verfüge, um Erfahrungen zu sammeln und die Kostenstrukturen zu
bereinigen. Wichtig sei, dass man nach dieser Übergangsfrist wisse, wie die
Kostenstrukturen bei der Spitex seien  ob bei den privaten oder bei einer
bisherigen öffentlich finanzierten Spitex. Aufgrund des Gesetzes bestehe eine
Offenlegungspflicht der Kosten. Diese haben es bei der privaten Spitex bisher
nicht gegeben und deren Kostenstrukturen seien daher nicht bekannt gewesen.
Aufgrund dieser Offenlegungspflicht werde sich auch zeigen, ob der Abzug von 40 %
richtig sei oder ob es noch Anpassungen bedürfe. Gerade bei den einzelnen,
freiberuflich Tätigen sei es ganz wichtig, dass man sehe, «wie die
Kostenstrukturen sind, was die Grundleistungen ausmachen und wie hoch der Abzug
sein muss».

6.

6.1     Mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gemäss § 67bisAbs. 1 VRG die
Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch oder
Überschreitung des Ermessens) sowie die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden.

6.2     In der Beschwerde wird zu Recht
nicht vorgebracht, die kantonale Gesetzgebung in den hier anwendbaren, ab
Anfang 2019 gültig gewesenen Fassungen verstosse gegen Bundesrecht. Wenn § 144bisAbs. 6 SG einen Abzug von höchstens 40 %, also von 0  40 %,
zulässt, bewegt sich dies zweifellos im Rahmen des Bundesrechts. Ausser Zweifel
steht auch, dass es zulässig ist, wenn Leistungserbringer mit
Grundversorgungsauftrag respektive Versorgungspflicht höhere Abgeltungen
erhalten als solche ohne derartigen Auftrag. Mit dieser Differenzierung wird
insbesondere der aus dem Versorgungsauftrag folgenden Verpflichtung, auch «unrentable»
Einsätze zu leisten sowie gewisse Personalreserven vorzuhalten, um die
Versorgung sicherzustellen, Rechnung getragen (vgl. die Ausführungen in der
Botschaft des Regierungsrats, E. II. 5.1 hiervor; Urteil des Bundesgerichts
9C_672/2021 vom 19. Juli 2023 E. 4.2.3; zum Ganzen auch: Polynomics,
Referenzmodell zur Ermittlung der Nettokosten der Spitex-Versorgungspflicht,
Kurzfassung eines Gutachtens vom 18. September 2013, S. 7 ff. [abrufbar unter
www.polynomics.ch, zuletzt besucht am 5. Februar 2026]). Dies wird von den
Beschwerdeführenden im Grundsatz auch anerkannt (vgl. Beschwerdeschrift, S. 4
f.). Bemängelt wird dagegen die Umsetzung der kantonalgesetzlichen Vorgaben
durch die jeweiligen Regierungsratsbeschlüsse, konkret die darin vorgesehene
Kürzung um 40 % (für die Jahre 2019, 2020 und 2021) respektive 37 % (für
das Jahr 2022). Bei der Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass den Kantonen in
diesem Zusammenhang nach der Rechtsprechung ein weiter Spielraum zukommt (zitiertes
Urteil des Bundesgerichts 9C_672/2021 E. 4.2.2 und 4.3). Dieser findet
insofern eine Grenze, als Sinn und Geist der bundesrechtlichen Bestimmungen zur
Restkostenfinanzierung zu berücksichtigen und nicht angemessene Ergebnisse in
Bezug auf die Abgeltung der Restkosten bei freiberuflichen
Leistungserbringenden möglichst zu verhindern sind (in diesem Sinn die
zutreffenden Ausführungen im Regierungsratsbeschluss Nr. 2022/1384 vom 13.
September 2022 betreffend Festlegung einer Taxuntergrenze für freiberufliche
Leistungserbringende).

6.3     Das Gesetz in der seit 2019
geltenden Fassung sieht eine Kürzung der Pflegekostenbeiträge um bis zu 40 %
vor. Innerhalb dieser Bandbreite ist die Kürzung in pflichtgemässer
Ermessenshandhabung festzulegen. Aus den Voten in der kantonsrätlichen Debatte
(E. II. 5.2 hiervor) lässt sich schliessen, dass der Gesetzgeber der Ansicht
war, ein Abzug von 40 % bilde zunächst eine Art Ausgangswert, der reduziert
werden könne, wenn sich zeige, dass die durch den Grundversorgungsauftrag
bewirkte Differenz geringer ist. Weiter ist aufgrund des Gesetzeswortlauts und
der zitierten Voten davon auszugehen, dass die Frage, ob der Abzug auf weniger
als 40 % festzusetzen sei, anhand der Kostenrechnungen der freiberuflich
Pflegenden zu beurteilen ist sowie dass deren Verbände anzuhören und sie
gehalten sind, dem Departement zur Ermittlung der Finanzierungsanteile nach
Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offenzulegen (§
144quaterAbs. 4 SG; E. II. 2.4 hiervor). Vor diesem
Hintergrund hat sich die gerichtliche Prüfung auf zwei Punkte zu konzentrieren,
nämlich ob die Höhe des Abzugs von 40 % (respektive 37 %) inhaltlich 
unter Beachtung des durch das Bundesgericht vorgegebenen weiten
Gestaltungsspielraums der Kantone  als unbegründet erscheint und ob die
gesetzlichen Vorgaben zur Vorgehensweise beachtet wurden. Der Zweck der Kürzung
besteht, wie den Gesetzesmaterialien entnommen werden kann, darin, die
Mehrleistung, welche mit der Pflicht zur Erfüllung des Grundversorgungsauftrags
verbunden ist (vgl. E. II. 6.2 hiervor), bei den Dienstleistern ohne solchen
Grundversorgungsauftrag «herauszurechnen».

7.

7.1     Eine materiell-inhaltliche
Begründung für die Höhe des Abzugs findet sich in den Regierungsratsbeschlüssen
für die Jahre 2019 bis 2021 nicht. Die Entscheide werden vielmehr damit
begründet, dass keine geeigneten Kostenrechnungen vorgelegen hätten, so dass
von Beweislosigkeit auszugehen sei und der gesetzlich vorgesehene Maximalabzug
zum Tragen komme. Diese Argumentationsweise ist nicht von vornherein unzulässig,
da es, wie aus der auszugsweise wiedergegebenen parlamentarischen Beratung (E.
II. 5.2 hiervor) hervorgeht, den gesetzgeberischen Intentionen entsprach, eine
Art Beweisführungslast der ambulanten Leistungserbringer zu statuieren, indem
der Maximalabzug gelten soll, falls und solange nicht durch die vorgelegten
Kostenrechnungen nachgewiesen wird, dass die Differenz geringer ist. Es stellt
sich damit die Frage, ob es zutrifft, dass seitens der freiberuflich tätigen
Pflegefachpersonen vor dem jeweiligen Regierungsratsbeschluss keine aussagekräftigen
Kostenrechnungen eingereicht wurden, obwohl eine entsprechende Verpflichtung
bestanden hätte.

7.2     Laut Gesetz legt der
Regierungsrat bei der (hier nicht zur Diskussion stehenden) stationären Pflege
die jeweiligen Anteile der Patientenbeteiligung, der Pflegekosten und der
Betreuungskosten fest (§ 144quaterAbs. 1 SG). Weiter legt der
Regierungsrat bei der (hier relevanten) häuslichen Pflege Höchsttaxen für
Leistungen der Grundversorgung, die Patientenbeteiligung, den Taxzuschlag für
die Ausbildungspflicht und die Wegkosten sowie den Prozentsatz der Kürzung
gemäss § 144bisAbs. 6 SG fest (§ 144quaterAbs. 2 SG). Er
hört die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister vor
dem Festsetzen an (§ 144quaterAbs. 3 SG). Ambulante Dienstleister
und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile dem Departement nach
Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offen (§ 144quaterAbs. 4 SG). Das Verfahren ist demnach im kantonalen Recht nur insoweit
geregelt, als eine «Anhörung» der Branchenverbände (hier des SBK) stattzufinden
hat und eine Pflicht der ambulanten Leistungserbringer besteht, dem Departement
«nach Aufforderung» die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details
offenzulegen. Die vorgegebene Anhörung der Branchenverbände ist im Sinne der
Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verstehen (vgl. zum Begriff «Anhören» in
der vergleichbaren Konstellation von Art. 47 Abs. 1 KVG [Tariffestsetzung durch
die Kantonsregierung bei Fehlen eines Tarifvertrags]:Lino Etter, in: Basler Kommentar zum KVG/KVAG, N 10 zu Art.
47 KVG). Mit der Verpflichtung der ambulanten Leistungserbringer, nach
Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details offenzulegen, wird
ein allgemeiner Verfahrensgrundsatz, nämlich die Mitwirkungspflicht der
Parteien, angesprochen. Grundsätzlich gilt im Verwaltungsverfahren regelmässig
die Untersuchungsmaxime, welche die Behörde verpflichtet, den massgebenden
Sachverhalt von sich aus zu ermitteln (vgl. § 14 des kantonalen Gesetzes über
den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [VRG, BGS 124.11; dort bezeichnet
als «Offizialprinzip»]). Das Prinzip wird durch die Mitwirkungspflicht der
Parteien ergänzt und eingeschränkt. Die Parteien haben der Behörde die für die
Beurteilung notwendigen Auskünfte und Informationen zu erteilen. Den
Mitwirkungspflichten kommt besondere Bedeutung zu, wenn es um Sachverhaltselemente
geht, welche den Betroffenen besser bekannt sind als der Behörde. Dementsprechend
hat sich die Behörde zur Sachverhaltsabklärung primär an die Parteien,
namentlich die Leistungserbringer, zu halten. Diese sind ausdrücklich und
konkret zur Vorlage entsprechender Dokumente anzuhalten und allenfalls unter
Hinweis auf ihre Mitwirkungspflichten und unter Androhung angemessener Folgen
zu mahnen. Die Weigerung einer Partei, entsprechende Unterlagen einzureichen,
ist im Endentscheid bei der Beurteilung der Beweislage zu berücksichtigen (vgl.Etter, a.a.O., N 11 zu Art. 47
KVG). Diese Grundsätze, welche sich auf die Tariffestsetzung nach Art. 47 Abs.
1 KVG beziehen, können im hier gegebenen Kontext gewisse Anhaltspunkte liefern.
Allerdings ist zu beachten, dass die Ausgangslage nicht identisch ist: Während
es dort primär Sache der Leistungserbringer und Versicherer respektive ihrer
Verbände ist, einen Tarifvertrag zu schliessen (vgl. Art. 46 KVG), während die
Kantonsregierung nur dann tätig zu werden hat, wenn dies nicht gelungen ist,
geht es hier um einen Entscheid, welchen die Behörden von sich aus, quasi aus
einer «Primärzuständigkeit» heraus, zu fällen haben. Die formellen
Anforderungen an das behördliche Vorgehen werden daher tendenziell etwas
niedriger anzusetzen sein. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob
und inwiefern eine Mitwirkungspflicht der Betroffenen in der gegebenen
Situation bestand, ob diese verletzt wurde und ob die Festsetzung der Kürzung
für die Jahre 2019 bis 2021 korrekt war.

7.3     Das Gesetz statuiert in § 144quaterAbs. 4 SG eine Pflicht der ambulanten Dienstleister, zu welchen auch die
freiberuflich Pflegenden zählen, «die Kostenrechnung und die dazugehörigen
Details» offenzulegen. Die Beschwerdeführenden trifft demnach eine in diesem
Sinn zu verstehende Mitwirkungspflicht. Diese ergibt sich auch aus den
zitierten allgemeinen Grundsätzen, denn eine Festsetzung der Taxen und der
Kürzung kann jedenfalls mit dem vom Kanton gewählten, aus dem Gesetzestext und
den Materialien abzuleitenden System, welches von den konkreten Kostenrechnungen
der Leistungserbringer ausgeht, nur erfolgen, wenn diese Informationen
vorliegen. Weiter zu beachten ist allerdings die durch das Gesetz statuierte
Bedingung, wonach die genannten Unterlagen «nach Aufforderung» einzureichen
sind. Entgegen der vom Departement im Beschwerdeverfahren geäusserten
Auffassung ist angesichts dieses Gesetzeswortlauts, aber auch mit Blick auf die
vorstehend zitierten allgemeinen Grundsätze, nicht davon auszugehen, die
Verpflichtung zur Einreichung der entsprechenden Informationen  mit der
Annahme von Beweislosigkeit bei Nichteinreichung  bestehe auch ohne jede Aufforderung
seitens des Kantons, denn eine solche ist im Gesetz explizit statuiert und wäre,
abgeleitet aus allgemeinen Verfahrensgrundsätzen, in einem gewissen Mass auch
sonst zu verlangen, bevor von einer Verletzung der Mitwirkungspflicht
ausgegangen wird (vgl. E. II. 7.2 hiervor).

7.4     Zu den Kontakten zwischen den
freiberuflichen Pflegefachpersonen respektive ihrem Verband und dem Kanton
respektive dem zuständigen Amt, das die Clearingstelle führt (früher Amt für
Soziale Sicherheit ASO [heute: Amt für Gesellschaft und Soziales AGS];
inzwischen liegt die departementsinterne Zuständigkeit beim Gesundheitsamt), im
Vorfeld der jeweiligen Regierungsratsbeschlüsse enthalten die Akten die
folgenden Angaben:

7.4.1  Für die Zeit vor dem
Regierungsratsbeschluss vom 10. Dezember 2018 (DDI-Nr. 1/035 ff.), der das
Jahr 2019 betraf, sind keine Kontakte dokumentiert. Dies erklärt sich durch die
relativ engen zeitlichen Abläufe und den Umstand, dass die neue Regelung erst
am 1. Januar 2019 in Kraft trat. Im weiteren Verlauf wandten sich die Verbände
ASPS [Association Spitex privée suisse] und SBK-ASI [Schweizer Berufsverband
der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner] mit einem Brief vom 24. Juli 2019 an
das ASO. Dessen damalige Chefin antwortete mit Schreiben vom 30. August 2019
(DDI-Akten 1/040 f.). Sie führte u.a. aus, die Restkosten würden «weiterhin»
(gemeint dürfte sein: wie 2019) nach den per 1. Januar 2019 eingeführten
Bestimmungen und dem daraus resultierenden System berechnet. Zur Ermittlung der
Normkosten würden auch weiterhin primär die Kostenrechnungen der
grundversorgenden Spitex-Organisationen herangezogen. Weiter heisst es: «In
diesem Zusammenhang erlauben wir uns den Hinweis, dass bis dato [] seitens des
SBK nur drei Eingaben erfolgt sind. Letztere lassen jedoch keine Aussagen zu
den effektiven Kosten zu bzw. beschränken sich im Wesentlichen auf den
Vorschlag einer Pauschalberechnung. Ohne eine transparente Kostenrechnung lässt
sich jedoch nicht feststellen, welche Restkosten entstehen resp. gerechtfertigt
sind. Wir sind gerne bereit, hier die notwendigen Auswertungen zu leisten und
nehmen weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen. Das Vorgehen zur Festlegung
der Höchsttaxen und der übrigen Parameter wird identisch sein wie im letzten
Jahr. Aktuell sind wir an der Auswertung der Kostenrechnungen und werden im
Anschluss ein Treffen mit den betroffenen Branchenverbänden organisieren, an
welchem die Normkosten besprochen werden. Dies wird Ende September / Anfang
Oktober der Fall sein. Im Anschluss wird der Regierungsrat die Normkosten im
Rahmen der Restkostenfinanzierung beschliessen. Der Regierungsratsbeschluss
wird voraussichtlich Ende Oktober ergehen.»

7.4.2  Im Einspracheverfahren liessen
die Beschwerdeführenden darlegen, an einer Besprechung vom 23. Oktober 2019
habe man dem Kanton «die Berner Ermittlung der Restkosten» erläutert und
schriftlich belegt. Mit den Einsprachen wurde ein undatiertes Dokument mit dem
Titel «Tarifberechnung für freiberufliche Pflegefachpersonen Kanton Solothurn
2020» zu den Akten gegeben (vgl. z.B. DDI-Nr. 7/378 und 448). Diese
Tarifberechnung enthält keine eigentliche Kostenaufstellung, sondern bestimmt
den Stundenansatz anhand eines angestrebten Verdienstes. Dieser orientiert sich
am Jahreseinkommen einer angestellten Pflegefachperson in einer
Spitexorganisation und berücksichtigt eine Reihe von Zuschlägen
(Feiertagsentschädigung, 2.67 %; AHV/IV/EO/ALV 12.5 %; Pensionskasse 6.8
%; Erwerbsausfallversicherung CHF 4'000.00; Krankenkasse, Unfallversicherung
CHF 6'000.00; Betriebskosten 10 %; Berufshaftpflicht CHF 300.00;
Fortbildung, Fachliteratur und Supervision [5 Tage] CHF 2'000.00;
Allgemeine Unkosten/Verpflegung CHF 3'000.00; total ca. 50 %), was zu
einem Jahreseinkommen von CHF 143'227.16 führt. Dieser Summe werden 1'058
anrechenbare Stunden gegenübergestellt (2'112 [Arbeitsstunden Kanton] minus 210
[5 Wochen Ferien] minus 84 [10 Feiertage] minus 42 [5 Weiterbildungstage] minus
84 [10 Krankheitstage] minus 634 [30 % nicht verrechenbare Zeit wie Wegkosten,
Administration usw.]), so dass ein Stundenansatz von CHF 135.32
resultiert. Weiter lassen die Beschwerdeführenden in der Eingabe vom 20. August
2025 ausführen, im November 2019 habe eine «erste Tarifverhandlung»
stattgefunden. Im als Beilage zu dieser Eingabe eingereichten Protokoll der IG
Solothurn (einer Vereinigung aus dem Kreis der Pflegefachpersonen) vom 20.
November 2019 (Urkunde 4 der Beschwerdeführenden) ist von einem Treffen die
Rede, an dem eine Vertretung der Freiberuflichen teilgenommen habe, aber nicht
angehört worden sei. Ein Protokoll dieses Treffens bzw. der «Tarifverhandlung»
existiert nicht. Am 11. November 2019 erging der Beschluss des
Regierungsrates für das Jahr 2020, der eine Kürzung um 40 % vorsah.

7.4.3  Nachdem deutlich geworden war,
dass es nicht angeht, einen Anspruch auf Restkostenfinanzierung ab 2011
auszuschliessen respektive ungeregelt zu lassen, und deshalb die Gesetzgebung
mit Wirkung ab Januar 2019 entsprechend angepasst worden war, fanden  parallel
zu den Verhandlungen über die künftigen Tarife  zwischen den Parteien sowie
dem Verband der Einwohnergemeinden Verhandlungen über eine rückwirkende
Bereinigung der Angelegenheit für die Zeit vor 2019 statt. In einer E-Mail vom
19. November 2020 unter dem Titel «Benötigte Unterlagen für die weiteren
Verhandlungen betreffend Restkosten 2011-2018» an Vertretungen des Verbands SBK
führte der (inzwischen neu in dieser Funktion tätige) Chef des ASO aus, am 11.
November 2020 habe eine erste Verhandlungsrunde mit guten Gesprächen
stattgefunden (ein Protokoll wurde offenbar nicht erstellt). Dabei habe das ASO
eine Modellrechnung erhalten. Das Amt werde diese gerne prüfen und eigene
Abklärungen machen. Daneben sei durch die Einwohnergemeinden eingebracht
worden, dass eine gewisse Transparenz seitens der freiberuflichen
Pflegefachpersonen erwartet werde, damit die Lösung letztlich von allen
Gemeinden getragen werden könne. Im Sinne eines Kompromisses habe er, der
ASO-Chef, damals eingebracht, dass es möglich sein sollte, einerseits die
Entschädigungen anhand von Modellrechnungen festzusetzen, aber andererseits die
Modellrechnungen anhand von realen Zahlen einiger Pflegefachpersonen zu
verifizieren bzw. plausibilisieren. Damit könne sichergestellt werden, dass
eine pragmatische Lösung mittels Modellrechnung kreiert werden könne, aber
gleichzeitig die Zahlen auf den realen Gegebenheiten der freiberuflichen
Fachpersonen im Kanton Solothurn basierten. Dadurch hätten die Restkostenfinanzierer
die Gewähr, dass die Tarife den tatsächlichen Gegebenheiten entsprächen und die
Zusammensetzung der Tarife  analog zu den Spitex-Organisationen und Alters- und
Pflegeheimen  durch die Leistungserbringer auch transparent gemacht worden
seien. Damals sei nach seinem (des ASO-Chefs) Kenntnisstand seitens SBK
signalisiert worden, dass dies durchaus möglich sei. Es werde deshalb darum
gebeten, zur Prüfung der seitens SBK vorgelegten Tarifberechnung zusätzlich von
fünf freiberuflichen Pflegefachpersonen aus dem Kanton Solothurn die
Jahresabschlüsse (Bilanz/Erfolgsrechnung) der Jahre 2017 und 2018 einzureichen.
Zudem benötige das ASO die den Erträgen zugrunde liegenden Summen der
verrechneten KLV-Leistungen (A, B, C) für die Kalenderjahre 2017 und 2018.
Hierzu eigne sich ein Zusammenzug aus einem gängigen Abrechnungssystem wie
beispielsweise Verua. Man benötige die Unterlagen bis 4. Dezember 2020.

7.4.4  Die Antwort seitens des Verbands
SBK (ebenfalls per E-Mail) datiert vom 26. November 2020 (zuständig war
damals offenbar der schweizerische Verband). Darin wird die Herausgabe der
verlangten Informationen sinngemäss verweigert und erklärt, zunächst müssten
der Kanton und die Einwohnergemeinden politische Entscheide fällen und
inhaltlich entscheiden, ob sie den Pflegenden «ein angemessenes Grundgehalt,
ein Krankentaggeld, eine Pensionskasse, etc.» sowie die nicht verrechenbare
Zeit entschädigten und damit die Tarife der Leistungskategorien A, B und C
ermitteln wollten. Die Erfolgsrechnung einer freiberuflichen Pflegefachperson
weise ein Betriebsergebnis aus, welches nicht als effektiver Lohn der
Freiberuflichen angeschaut werden könne, da die Betriebskosten uneinheitlich
erfasst würden und die nicht verrechenbaren Zeiten unberücksichtigt blieben.
Dementsprechend seien aus Sicht des Verbands Berechnungen aus einzelnen
Kostenrechnungen weder der richtige Weg noch zielführend zur Berechnung der
Restfinanzierung. Vielmehr gelte es einen korrekten, kostendeckenden Tarif für
die Pflegeleistungen zu bestimmen, bei welchem von einem angemessenen Gehalt
der Pflegenden ausgegangen werden könne, welches wiederum erlaube, eine
berufliche Vorsorge, eine Krankentaggeldversicherung, Weiterbildung
(Qualitätssicherung) und, wie erwähnt, nicht verrechenbare Zeit zu finanzieren.

7.4.5  In einer weiteren E-Mail vom 27.
November 2020 insistierte der ASO-Chef nochmals. Er gab einer gewissen
Enttäuschung über die Antwort vom 26. November 2020 Ausdruck und bat den
Verband und konkret die Sektion Aargau-Solothurn, drei oder vier ausgewählte
Buchhaltungen von Solothurner Pflegefachpersonen zur Verfügung zu stellen und
ihm bis am 4. Dezember 2020 zukommen zu lassen. Dies erfolgte, soweit
ersichtlich, nicht. Trotzdem konnte, wie sich den Akten entnehmen lässt, am 18.
Dezember 2020 eine Verständigung über die Restkostenentschädigung an die
freiberuflich Pflegenden für die Jahre 2011 bis 2018 erzielt werden. Dieser
Vergleich wurde mit dem Beschluss des Regierungsrats vom 12. Januar 2021
(DDI-Nr. 1/056 ff.) genehmigt und damit rechtsgültig.

7.4.6  In einer undatierten (gemäss
Inhaltsverzeichnis am 5. August 2021 abgegebenen) Stellungnahme des SBK,
Sektion Aargau-Solothurn, zum Entwurf des Regierungsratsbeschlusses zu den
Taxen für die Jahre 2022 und 2023 (DDI-Nr. 01/063 ff.) wird erklärt, die
Freiberuflichen wüssten, «in der Schuld zu stehen, Kostenrechnungen (KoRe)
erstellen zu müssen». Man befinde sich in einem Prozess der Weiterentwicklung.
Im Gegensatz zur öffentlichen Spitex habe der Kanton Solothurn den freiberuflich
Pflegenden keine Vorlage zur Erstellung einer Kostenrechnung zur Verfügung
gestellt. Erst seit diesem Jahr fänden diesbezüglich intensive Gespräche statt.
Die unbefriedigenden Zahlen hätten den Verband bewogen, rückwirkend eine
Kostenrechnung betreffend eine Pflegefachperson zu erstellen. Die vorhandenen
und vorgelegten Zahlen des SBK Schweiz zeigten ebenfalls klar, dass der Abzug
von 37 % bei den Restkosten (wie er im Entwurf des
Regierungsratsbeschlusses für die Jahre 2022 und 2023 vorgesehen war) nicht
gerechtfertigt sei. Man hoffe, mit den wenigen Zahlen ein besseres Endresultat
erzielen zu können. Weiter distanziere man sich klar von Freiberuflichen,
welche die Ansicht verträten, ohne Kostenrechnung und im Alleingang (ohne SBK)
Forderungen zu stellen. Das unterste Limit bei den Verhandlungen habe seitens
des Verbands bei einem Abzug von 30 % gelegen und man hoffe nun einen maximalen
Abzug von 33 % erreichen zu können. Die im Nachhinein erstellten
Kostenrechnungen deuteten darauf hin, dass sich die Vollkosten im Rahmen von
CHF 115.00 bis 130.00 bewegen müssten, um einen angemessenen Lohn
erwirtschaften zu können. Die «Niedrigpensen» seien finanziell schlechter gestellt,
da das Verhältnis von Administration zu wertschöpfender Arbeit noch ungünstiger
ausfalle. Formelle Vorgaben zur Kostenrechnung seien in Zukunft unter Einbezug
der Freiberuflichen zu entwickeln. Da die Patienten Anrecht auf freie Pflegefachkraftwahl
hätten, sei sicherzustellen, dass die Wegkosten, welche teils erhebliche Zeit
beanspruchten, entsprechend in die Vollkosten einfliessen müssten. Beantragt
werde die Möglichkeit zur rückwirkenden Anpassung der Restkosten ab 2023,
sobald erste Erhebungen der Kostenrechnungen konkrete Resultate ergeben hätten.

7.5     Der Gesetzeswortlaut legt nahe,
dass die Verpflichtung zur Offenlegung der Kostenrechnung und der dazugehörigen
Details erst durch eine entsprechende Aufforderung seitens des Kantons
entsteht. Es stellt sich daher die Frage, ob eine entsprechende Aufforderung
erfolgt ist respektive, falls nicht, welche Konsequenzen sich daraus ergeben.

7.5.1  Den zitierten Äusserungen des
Departements bzw. ASO und des SBK lässt sich entnehmen, dass jedenfalls in der
ersten Phase keine ausdrückliche und konkrete Aufforderung mit anschliessender
Mahnung und Androhung von Rechtsfolgen, wie sie von der Lehre bezogen auf Art. 47
Abs. 1 KVG verlangt wird (vgl. E. II. 6.2 hiervor), erfolgt ist. Aus dem
Schreiben der ASO-Chefin vom 30. August 2019 (E. II. 6.4.1 hiervor)
wird aber deutlich, dass das Einreichen von Kostenrechnungen schon zuvor ein
Thema gebildet hatte und dass auch einige Berechnungen eingereicht worden
waren, welche sich jedoch nicht an den konkreten Kosten orientierten, sondern
eine Pauschalberechnung (wie sie teilweise in anderen Kantonen zur Anwendung
gelangt) anstrebten. Diese Darstellung wird auch durch die von den
Beschwerdeführenden im Einspracheverfahren eingereichte Tarifberechnung (vgl.
E. II. 7.4.2 hiervor) gestützt, welche in der Tat keine konkreten Angaben
(Bilanz, Erfolgsrechnung, usw.), sondern eine abstrakte Berechnung enthält. Eine
solche war jedoch im Kanton Solothurn, wie aus der gesetzlichen Regelung und
auch aus der Debatte im Kantonsrat (vgl. E. II. 5.2 hiervor) hervorgeht, nicht
vorgesehen, sondern massgebend sind die konkreten Kostenstrukturen.
Dementsprechend wurden auch die Höchsttaxen als solche auf der Basis der
Kostenrechnungen der Spitexorganisationen (mit Grundversorgungsauftrag)
festgelegt. Die Ausführungen im erwähnten Schreiben vom 30. August 2019,
insbesondere der Passus, man nehme weitere Kostenrechnungen jederzeit entgegen,
sind zwar nicht als eigentliche Aufforderung formuliert. Sie lassen aber im
Kontext, insbesondere in Verbindung mit der Ankündigung, der entsprechende
Regierungsratsbeschluss sei für Ende Oktober 2019 vorgesehen und mit Blick
darauf, dass der Beschluss vom 10. Dezember 2018 für das Jahr 2019 eine Kürzung
von 40 % vorgesehen hatte, durchaus erkennen, dass wiederum ein solcher
Entscheid drohte, falls keine konkreten Kostenrechnungen eingereicht würden.
Das Schreiben kann daher  auch mit Blick darauf, dass die Verhandlungen
offensichtlich generell eher formlos geführt wurden  als sinngemässe
Aufforderung im Sinne des Gesetzes gelten. Im weiteren Verlauf ergab sich eine
solche mit deutlicherer Formulierung aus der E-Mail des neuen ASO-Chefs vom 11. November
2020 (E. II. 6.4.3 hiervor), wobei diese Nachricht im Hinblick auf eine
rückwirkende Regelung für die Jahre 2011 bis 2018 erfolgte und verschickt
wurde, nachdem der Regierungsratsbeschluss vom 10. November 2020 für das
Jahr 2021 bereits ergangen war. In der Stellungnahme des SBK vom 5. August 2021
(E. II. 6.4.6 hiervor) wird jedoch erklärt, seit einem Jahr fänden nun
intensive Gespräche (in Bezug auf die Erstellung der Kostenrechnungen) statt.
Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, es habe an einer Aufforderung
zur Einreichung von Kostenrechnungen gefehlt.

7.5.2  Nach dem Gesagten ist davon
auszugehen, dass seitens der kantonalen Behörden zumindest sinngemäss eine
Aufforderung im Sinne von § 144quaterAbs. 4 SG ergangen ist, welche
eine Verpflichtung (respektive Obliegenheit) der freiberuflichen
Pflegefachpersonen zur Einreichung konkreter Erfolgsrechnungen auslöste. Selbst
wenn man dies verneinen würde, würde dies im Übrigen nichts ändern, denn in
Würdigung aller Umstände ist davon auszugehen, dass die erforderlichen
Unterlagen in dieser Phase, d.h. rechtzeitig vor den Regierungsratsbeschlüssen
für die Jahre bis 2021, ohnehin nicht eingereicht worden wären, so dass es an
der Kausalität zwischen deren Ausbleiben und der (allenfalls) unterbliebenen
Aufforderung fehlen würde: Die von den Beschwerdeführenden im
Einspracheverfahren eingereichte «Tarifberechnung für freiberufliche
Pflegefachperson Kanton Solothurn 2020» (z.B. DDI-Nr. 8/426) stellte keine
Aufstellung der tatsächlichen Kosten dar, sondern geht von einem Einkommen
einer angestellten Pflegefachperson in einer Spitexorganisation aus und erhöht
dieses um diverse Zuschläge von insgesamt rund 50 %. Die bereits erwähnte
E-Mail des ASO-Chefs vom 19. November 2020 nahm Bezug auf eine Besprechung vom
11. November 2020, in der seitens der Pflegenden Modellrechnungen
favorisiert worden seien, und verlangte die Vorlage von mindestens fünf
Kostenrechnungen (definiert als Jahresabschlüsse mit Bilanz und
Erfolgsrechnung). Damit wurde, wenn auch für einen anderen Zeitraum,
klargestellt, dass solche erforderlich seien (wie es das Gesetz in der seit 1.
Januar 2019 geltenden Fassung statuiert). Die Antwort des Verbands der
freiberuflich Pflegenden in der E-Mail vom 26. November 2020 (E. II. 6.4
hiervor) enthielt dann jedoch eine unmissverständliche Weigerung, die
verlangten Unterlagen einzureichen, dies mit der sinngemässen Begründung,
dieses Vorgehen führe zu Entschädigungen, welche zu niedrig ausfielen.
Stattdessen favorisierte der Verband weiterhin andere Methoden zur Ermittlung
der Restkosten, welche offenbar in anderen Kantonen zur Anwendung gelangten.
Der damals involvierte schweizerische Verband des SBK verweigerte also noch am
26. November 2020, als die Regierungsratsbeschlüsse für die Jahre 2019 bis
2021 bereits ergangen waren und § 144quaterAbs. 4 SG, der eine
Verpflichtung zur Offenlegung der Kostenrechnung und der dazugehörigen Details
begründet, seit fast zwei Jahren in Kraft stand, die Lieferung der
entsprechenden Informationen. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass zur
Annahme, dass es sich anders verhalten hätte, wenn das Departement eine
deutlichere Aufforderung erlassen hätte. Im weiteren Verlauf wurden die
Verhandlungen seitens SBK durch die Sektion Aargau-Solothurn weitergeführt
(vgl. die Ausführungen in der E-Mail des ASO-Chefs an den Vertreter der Beschwerdeführenden
vom 11. Februar 2021, DDI-Akten 1/0059). Diese führte in einem Schreiben vom
5. August 2021 (DDI-Nr. 1/0063 ff.) aus, die Freiberuflichen
wüssten, in der Schuld zu stehen, Kostenrechnungen erstellen zu müssen. Man
befinde sich in einem Prozess der Weiterentwicklung und leiste diesbezüglich
viel Überzeugungsarbeit auch unter den Berufskolleginnen und -kollegen. Es war
demnach zu diesem Zeitpunkt auch dem Verband bewusst, dass bisher keine
Kostenrechnungen im Sinne des Gesetzes vorgelegt worden waren. Der E-Mail vom
26. November 2020 lässt sich denn auch entnehmen, dass die Erfolgsrechnungen
deshalb nicht eingereicht wurden, weil der Verband der Auffassung war, sie
bildeten keine geeignete Grundlage für die Bemessung der Kürzung.

7.5.3  Die Beschwerdeführenden machen in
diesem Zusammenhang allerdings geltend, eine allfällige Verweigerung von
Kostenrechnungen seitens des Verbands (SBK), wie sie etwa aus der erwähnten
E-Mail vom 26. November 2020 (E. II. 6.4 hiervor) hervorgehen könnte, könne
ihnen als einzelnen Leistungserbringern nicht entgegengehalten werden. Dieser
Auffassung ist jedoch nicht zu folgen, denn das Gesetz sieht ausdrücklich vor,
der Regierungsrat höre vor dem Festsetzen der Höchsttaxen und der Kürzung «die
Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister» an (§ 144quaterAbs. 3 SG; vgl. E. II. 3.5 hiervor). Bei dieser Branchenorganisation kann es
sich nur um den SBK handeln. Dementsprechend kann auch die Formulierung in §
144quaterAbs. 4 SG, wonach die ambulanten Dienstleister (und die
Heime) dem Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die
dazugehörigen Details offenlegen, nicht bedeuten, dass jede einzelne
freiberuflich tätige Pflegefachperson separat zu begrüssen wäre, sondern es
muss genügen, wenn der Verband entsprechend kontaktiert wurde. Umgekehrt muss
den Stellungnahmen, welche der Verband im Rahmen dieser Anhörung abgibt, auch
entsprechende Relevanz beigemessen werden können.

7.6     Die Beschwerdeführenden bringen
weiter vor, die gesamte Verzögerung habe ihren Ursprung darin, dass der Kanton
in den Jahren 2011 bis 2018 gar keine Regelung der Restfinanzierung vorgenommen
habe. Tatsächlich hat der kantonale Gesetzgeber, wie das Versicherungsgericht
schon in früheren Urteilen festgestellt hat, den seit 2011 bestehenden
bundesrechtlichen Auftrag, die Restkostenfinanzierung zu regeln (Art. 25a Abs.
5 Satz 2 KVG: «Die Kantone regeln die Restfinanzierung»), zunächst nicht umgesetzt
(vgl. E. II. 3.2 und 5.1 hiervor). Dementsprechend unterblieb auch jede
Regelung zu deren Bemessung. Wenn die Beschwerdeführenden sinngemäss
argumentieren, die Probleme mit den Kostenrechnungen wären in den hier zu
behandelnden Jahren ab 2019 längst gelöst gewesen, wenn der Kanton den seit
2011 bestehenden Regelungsauftrag zeitnah erfüllt hätte, lässt sich dies nicht
ganz von der Hand weisen. Es ginge aber zu weit, daraus abzuleiten, die stark
verzögerte Umsetzung des durch das Bundesrecht erteilten Gesetzgebungsauftrags
habe die Erstellung von Kostenrechnungen verhindert, denn es lässt sich nur
sehr bedingt nachvollziehen, warum es nicht möglich gewesen sein sollte, eine
konkrete Kosten- bzw. Erfolgsrechnung zu erstellen. Entsprechende Aufstellungen
und Belege mussten zumindest in einfacher Form aufgrund zivilrechtlicher
Vorgaben (zumindest im Sinne der vereinfachten Buchführung nach Art. 957 Abs. 2
OR) und zur Erfüllung der Steuerpflicht (Art. 125 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11]) ohnehin vorhanden sein. Wenn
diese aus Sicht der Pflegenden korrektur- oder ergänzungsbedürftig waren,
hätten sie dies problemlos mit entsprechenden Anmerkungen, beispielsweise in
einem Begleitschreiben, deutlich machen können. Es wäre dann anschliessend
Sache der kantonalen Behörden gewesen, die Auswertungen vorzunehmen und
allenfalls im Zusammenwirken mit dem SBK gewisse Anpassungen zu veranlassen, um
eine geeignete Beurteilungsgrundlage zu erhalten.

7.7     Die Beschwerdeführenden weisen
ausserdem darauf hin, dass ihnen, anders als den öffentlichen
Spitexorganisationen, keine Vorlage zur Erstellung einer Kostenrechnung zur
Verfügung gestellt wurde. Dieses Argument könnte eine Rolle spielen, wenn davon
auszugehen wäre, dass es ohne eine solche Vorlage nicht möglich war, eine
Kostenrechnung, welche als Beurteilungsgrundlage dienen kann, zu erstellen. So
verhält es sich aber nach Lage der Akten nicht, sondern das Problem bestand
darin, dass die Pflegenden eine abstrakte Berechnung favorisierten und deshalb
keine konkreten, auf der jeweiligen Buchhaltung basierenden Erfolgsrechnungen
einreichten. Dies ergibt sich auch aus dem von ihnen eingereichten Dokument
«Tarifberechnung für freiberufliche Pflegefachperson Kanton Solothurn 2020»
[vgl. z.B. DDI-Nr. 7/378]), welches eine Honorarberechnung auf der Basis eines
angestrebten Einkommens enthält. Weiter kann auch in diesem Zusammenhang die
Stellungnahme, welche der Verband SBK namens der freiberuflich Pflegenden am
26. November 2020 abgab (E. II. 7.4.4 hiervor), nicht unberücksichtigt
bleiben. Die dortige Formulierung weist darauf hin, dass Erfolgsrechnungen
bereits existierten. Der Verband verweigerte deren Einreichung denn auch nicht
mit der Begründung, es sei nicht möglich, sie zu erstellen, und man benötige
eine Vorlage. Vielmehr wurde geltend gemacht, Kostenrechnungen seien für die
Beurteilung nicht geeignet (weil darin einzelne zu berücksichtigende
Aufwandpositionen nicht enthalten seien und deshalb zu niedrige Entschädigungen
resultierten), und stattdessen ein System favorisiert, welches auf Pauschalen
und einem «Zieleinkommen» basiert hätte. Knapp zwei Jahre nach dem
Inkrafttreten der neuen Regelung, welche die Pflegenden ausdrücklich zur
Einreichung von Kostenrechnungen und entsprechen-der Details verpflichtet,
bestand demnach jedenfalls auf der Ebene des schweizerischen Berufsverbands, der
in diesem Zusammenhang als Vertreter der freiberuflich Pflegenden agierte, keine
entsprechende Bereitschaft.

7.8     Wie sich aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt, lag der Grund dafür, dass keine Kostenrechnungen eingereicht
wurden, nicht darin, dass dies wegen fehlender Vorlagen nicht möglich gewesen
wäre, weil die kantonalen Behörden keine entsprechenden Vorlagen geliefert
hatten, sondern in einer Präferenz für andere Methoden. Die dadurch bewirkte
Beweislosigkeit muss sich zu Lasten der Leistungserbringer auswirken, was eine
Kürzung um 40 % zur Folge hat.

7.9     Zusammenfassend lassen sich das
Vorgehen des Beschwerdegegners und die Statuierung einer Kürzung von 40 % für
die Jahre 2019 bis 2021 nicht beanstanden. Die Beschwerde ist insoweit
abzuweisen.

8.       Zu prüfen bleibt die Kürzung um
37 % für das Jahr 2022. Diese basiert weiterhin nicht auf konkreten
Kostenrechnungen, sondern auf einer Berechnung, welche von den entsprechenden
Daten der Leistungserbringer mit Grundversorgungsauftrag des Jahres 2019
ausgeht. Der Zweck dieser Berechnung muss entsprechend dem gesetzlichen Auftrag
darin bestehen, die Kosten der Mehrleistung, welche Grundversorger anzubieten
haben, «herauszurechnen» (vgl. E. II. 5.1 und 6.3 hiervor).

8.1     Am 30. August 2021 erging der
Regierungsratsbeschluss Nr. 2021/1300, der die Kürzung der Pflegekostenbeiträge
für ambulante Dienstleister ohne Grundversorgungsauftrag für die Jahre 2022 und
2023 auf 37 % festsetzt (DDI-Nr. 1/068 ff.). In den Erwägungen wird ausgeführt
(S. 3 Ziffer 2.4), auch in diesem Jahr seien keine Kostenrechnungen von
privaten Spitex-Organisationen und freiberuflichen Pflegefachpersonen vorgelegt
worden, mit denen der Abzug genau hätte berechnet werden können. Der Kanton
habe deshalb eine Annäherungsrechnung erstellt, um die Unterschiede zwischen
Organisationen oder Pflegefachpersonen ohne Grundversorgungsauftrag und
Organisationen mit Grundversorgungsauftrag herauszuarbeiten; dies gestützt auf
die vorliegenden Abrechnungen der Spitex-Organisationen mit
Grundversorgungspflicht. Die Berechnung zeige, dass für freiberufliche
Pflegefachpersonen die anrechenbaren Kosten um den Anteil Führung bzw. um den
Anteil Grundversorgung (v.a. Vorhalte- und gemeinwirtschaftliche Leistungen)
geringer ausfielen. Demgegenüber sei die geringere durchschnittliche
Patientenbeteiligung zu berücksichtigen. Gemäss dieser Berechnung fielen die
Restkosten um 37 % geringer aus als bei Spitex-Organisationen mit
Grundversorgungsauftrag.

8.2     In der eingereichten Berechnung
(DDI-Nr. 1/086; 6/265) wird der Abzug von 37 % wie folgt hergeleitet: Den
Ausgangspunkt bilden die Durchschnittskosten der Spitex mit
Grundversorgungsauftrag von CHF 107.45 pro Stunde respektive die darin
enthaltenen Objektkosten (Vollkosten ohne Personalkosten) von CHF 55.30 pro
Stunde. Für die Ermittlung des für die Freiberuflichen geltenden Ansatzes
reduzierte der Beschwerdegegner diese Objektkosten um die Ausbildungskosten
(Ausbildung FH/HF und Ausbildung FaGe) und rechnete ausserdem die Position
«Führung + Admin.» nur zu 65 % an. Dadurch verminderte sich der Betrag von CHF 55.30
auf CHF 46.27. In einem weiteren Schritt erfolgte eine Anpassung der
Positionen «Mobilität» sowie «DL für Kerndienste». Anlass hierfür bot der
Umstand, dass die durchschnittliche Einsatzzeit der Spitex-Organisationen mit
Leistungsauftrag durchschnittlich 71 Minuten betrug, jene der Freiberuflichen
dagegen 89 Minuten. Die Positionen «Mobilität» und «DL Kerndienste» wurden
proportional dazu herabgesetzt (: 89 x 71), so dass ein Restbetrag an Objektkosten
(Vollkosten ohne Personalkosten) von CHF 39.31 verblieb. Zusammen mit den
Personalkosten von CHF 52.15 (CHF 107.45 minus CHF 55.30)
resultierte ein Stundenansatz von CHF 91.47. Nach Abzug der Leistungen der
Krankenversicherung und der Patientenbeteiligung (total CHF 71.47) belief sich
die für die Restkostenfinanzierung zu berücksichtigende Summe auf CHF 20.00,
unter Berücksichtigung des Ausgleichs mittlere Patientenbeteiligung von CHF
2.65 auf CHF 22.65 pro Stunde. Verglichen mit den Restkosten für Grundversorger
mit Leistungsauftrag von CHF 35.98 (CHF 107.45 minus CHF 71.47) entspricht
dies einem Abschlag von 37 %. Die Reduktion um 37 % basiert demnach auf zwei
Teilelementen, welche nachfolgend separat zu behandeln sind.

8.3     Wie dargelegt, wurden wegen des
nicht bestehenden Grundversorgungsauftrags die Positionen «Ausbildung FH/HF»
und «Ausbildung FaGe» gestrichen sowie die Position «Führung und
Administration» um 35 % reduziert. In den Verfügungen vom 23. Januar 2023, 3.
Februar 2023 respektive 23. Februar 2023 wird diese letztere Anpassung damit
begründet, dass diese Position um den Anteil «Führung» reduziert worden sei, da
diese Kosten bei den freiberuflichen Pflegefachpersonen nicht anfielen (vgl.
z.B. DDI-Nr. 3/175). Diese Begründung ist überzeugend. Die Kürzung lässt
sich insoweit nicht beanstanden.

8.4

8.4.1  Das zweite Element der Kürzung
resultiert dadurch, dass die Positionen «Mobilität» sowie «Dienstleistungen für
Kerndienste» von 89 auf 71 Minuten hinuntergerechnet wurden. In den Verfügungen
wird zur Begründung erklärt, um die Versorgungspflicht adäquat bewerten zu
können, sei auf die durchschnittliche Pflegezeit abgestellt worden. Die Analyse
habe ergeben, dass Einsätze von Leistungserbringenden mit
Grundversorgungsauftrag durchschnittlich um 20 % kürzer seien (71 gegenüber 89
Minuten) als jene von Leistungserbringenden ohne Grundversorgungsauftrag.
Infolge der höheren durchschnittlichen Einsatzzeiten könne  unabhängig von der
Anzahl Einsätze pro Klientin bzw. Klient und Tag  somit von entsprechend
geringeren Mobilitätskosten bzw. von geringeren Kosten für «Dienstleistungen
für Kerndienste» ausgegangen werden. Deshalb sei bei diesen beiden Positionen
eine entsprechende Kürzung (bei den Leistungserbringenden ohne
Grundversorgungsauftrag) vorgenommen worden.

8.4.2  Es ist anerkannt und leuchtet
ein, dass Einsätze mit langen Einsatzdauern grundsätzlich verhältnismässig
wirtschaftlicher durchzuführen sind als kürzere Einsatzdauern (vgl. Polynomics,
a.a.O., S. 7 und 8). So fallen für dieselbe Einsatzzeit im Durchschnitt geringere
Weg- oder Mobilitätskosten an, da weniger Wegstrecken gefahren werden müssen.
Plausibel ist auch, dass sich die entsprechende «Einsparung» umgekehrt
proportional zur durchschnittlichen Einsatzzeit verhält. Wohl hängen die
Wegzeiten und Mobilitätskosten auch von den geographischen Verhältnissen und
Distanzen ab. Im Rahmen einer generellen Festlegung ist jedoch eine
Schematisierung unumgänglich. Das Abstellen auf die Einsatzdauer und damit die
Anzahl verschiedener Einsätze während einer bestimmten Zeitspanne lässt sich
daher nicht beanstanden.

8.4.3  Im gleichen Verhältnis gekürzt
wurden auch die Kosten für «Dienstleistungen für Kernleistungen». Diese werden
ebenso wie die bereits behandelte Position «Führung und Administration» den
Fixkosten zugeordnet (vgl. Polynomics, a.a.O., S. 8). Eine nähere Begründung
für die Annahme, auch diese Position verhalte sich umgekehrt proportional zur
Dauer eines Einsatzes, liefert der Beschwerdegegner nicht. Diese Relation liegt
diesbezüglich auch nicht unbedingt auf der Hand. Inhaltlich handelt es sich,
wie aus der Begründung der Verfügung geschlossen werden kann, um den Versuch,
den aus dem Grundversorgungsauftrag resultierenden zusätzlichen Kosten,
namentlich für sogenannte «Vorhalte- und gemeinwirtschaftliche Leistungen»,
angemessen Rechnung zu tragen. Dieser Aspekt wird durch die erwähnten Kürzungen
bei Führung, Ausbildung und Mobilitätskosten höchstens teilweise erfasst und es
lässt sich deshalb nachvollziehen, dass eine ergänzende Anpassung als angezeigt
erachtet wurde. Die umfangmässige Anknüpfung an die durchschnittliche
Einsatzdauer erscheint zwar nicht als zwingend, es ist aber auch kein anderer,
wesentlich besser geeignet scheinender Massstab ersichtlich. Wenn also eine
entsprechende Kürzung im Grundsatz als sachgerecht erscheint und deren
umfangmässige Bestimmung schwierig ist, lässt sich das gewählte Vorgehen  auch
mit Blick auf den weiten Ermessensspielraum, der den Kantonen in diesem
Zusammenhang zusteht  nicht beanstanden, zumal die unter diesem Titel
letztlich resultierende Kürzung um rund 7 % der gesamten Objektkosten oder 3  4
% des Gesamt-Stundenansatzes nicht als eindeutig unangemessen und überhöht
bezeichnet werden kann.

8.5     Nach dem Gesagten lässt sich
auch die Kürzung um 37 % für die Zeit ab 1. Januar 2022 in Bezug auf das
Vorgehen und die Begründung nicht beanstanden. Dies gilt auch für das
Gesamtergebnis: Der resultierende durchschnittliche Stundenansatz von CHF 94.12
entspricht rund 88 % des für die Leistungserbringer mit
Grundversorgungsauftrag geltenden Ansatzes von CHF 107.45. Diese Differenz
lässt sich bei Fehlen konkreter Bemessungsgrundlagen nicht als klar übersetzt
bezeichnen. Der Unterschied der Kürzung der Restkostenvergütung um 37 % im
Vergleich zu den inzwischen vorliegenden, auf konkreten Kostenrechnungen
basierenden Festlegungen für das Jahr 2024 (Regierungsratsbeschluss Nr.
2023/1726 vom 24. Oktober 2023: Kürzung um 13.4 %) und für das Jahr
2025 (Regierungsratsbeschluss Nr. 2024/1666 vom 22. Oktober 2024:
Kürzung um 12.8 %) ist zwar erheblich. Es besteht aber keine Grundlage, um
die früheren Beschlüsse, welche sich nicht auf konkrete Kostenrechnungen
stützen konnten und auf der Basis der damals vorliegenden Entscheidgrundlagen
korrekt waren, rückwirkend abzuändern. Die Beschwerde ist daher auch in Bezug
auf die Zeit ab 1. Januar 2022 abzuweisen.

9.

9.1     Bei diesem Ausgang des
Verfahrens besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 61 lit. g
des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
[ATSG, SR 830.1]).

9.2     Das Beschwerdeverfahren ist
kostenlos (§ 7 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren vor dem
Versicherungsgericht, BGS 125.922).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

3.Es werden keine Verfahrenskosten
erhoben.

Rechtsmittel

Gegen diesen Entscheid kanninnert 30
Tagenseit der Mitteilung beim BundesgerichtBeschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiteneingereicht werden (Adresse:
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist beginnt am Tag nach
dem Empfang des Urteils zu laufen und wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der
Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar (vgl. Art. 39 ff., 82 ff. und 90
ff. des Bundesgerichtsgesetzes, BGG).Bei Vor- und Zwischenentscheiden (dazu gehört auch die
Rückweisung zu weiteren Abklärungen) sind die zusätzlichen Voraussetzungen nach
Art. 92 oder 93 BGG zu beachten.

Die
Präsidentin                         Der Gerichtsschreiber

Weber-Probst                           Isch