so_gerichte · ZZ.1993.35 · 1993-09-22 · de
Heimtaxen, Alters- und Pflegeheim

§ 5 Abs. 3 Alters- und Pflegeheimgesetz; § 12 Abs. 1 und § 14 Vollzugsverordnung. Festlegung von Heimtaxen.- Das Verwaltungsgericht überprüft trotz voller Kognition Verwaltungsakte, die auf einem weiten Ermessen beruhen und spezifische Fachkenntnisse erfordern, nur zurückhaltend (Erw. 1).- Das Festlegen von einheitlichen Höchsttaxen ist zulässig (Erw. 2).- Es liegen keine stichhaltigen Gründe vor, im konkreten Fall eine Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen zu bewilligen (Erw. 3).

SOG 1993 Nr. 35

-Das Verwaltungsgericht überprüft trotz voller Kognition
Verwaltungsakte, die auf einem weiten Ermessen beruhen und spezifische Fachkenntnisse
erfordern, nur zurückhaltend (Erw. 1).

-Das Festlegen von einheitlichen Höchsttaxen ist zulässig (Erw.
2).

-Es liegen keine stichhaltigen Gründe vor, im konkreten Fall
eine Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen zu bewilligen
(Erw. 3).

Der Zweckverband Alters- und Pflegeheim S. stellte Ende 1992
beim Departement des Innern das Gesuch um Genehmigung der Heim taxen pro 1993.
Das Departement bewilligte die Tagestaxen von Fr. 73.-- für BAK 0 (Pension ohne
Pflege), Fr. 165.-- für BAK 2 (mittlere Pflege) und Fr. 187.-- für BAK 3
(schwere Pflege).Hingegen setzte es die Taxe für leichte Pflege, die das Heim
zweigeteilt in Stufen 1A und 1B mit Ansätzen von Fr. 96.-- bzw. Fr. 125.--
bewilligt haben wollte, einheitlich auf Fr. 115.-- fest, entsprechend der Stufe
BAK 1. (Anmerkung: Die Abkürzung BAK steht für ein System, das als
Organisations- und Führungshilfe für Alters-, Pflege- und Behindertenheime auf
den drei wichtigsten Elementen des Betriebsaufwandes, nämlich Bewohner, Arbeit
und Kosten, beruht und im schweizerischen Heimwesen allgemein anerkannt ist.)
Eine Beschwerde des Heims gegen den Entscheid des Departementes wies das
Verwaltungsgericht mit folgender Begründung ab:

1. a) Weil für Angelegenheiten, die Gegenstand von Departementalverfügungen
aus dem Bereich der Alters- und Pflegeheimgesetzgebung sind, keine
verfahrensrechtliche Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen
Kognitionsbefugnis besteht, unterliegt die angefochtene Verfügung an sich einer
umfassenden Überprüfung (§ 52 GO). Praxisgemäss werden indessen
Verwaltungsakte, die zwangsläufig auf einem weiten Ermessen beruhen und nur
aufgrund spezifischer Fachkenntnisse in der betreffenden Materie sachgerecht
getroffen werden können, hinsichtlich der vorinstanzlichen Ermessensbetätigung
nur einer zurückhaltenden Kontrolle unterzogen (so z.B. Verfügungen des
Polizei-Departements betreffend Verkehrsmassnahmen und Patenterteilungen nach
dem Gesetz über das Gastgewerbe, dargelegt in den
Verwaltungsgerichtsentscheiden i.S. EG W. vom 18.9.1992, S. 8 und vom
19.12.1989 i.S. S.K., S. 10, ferner allgemein bei Erteilung von Bewilligungen
namentlich in Spezialgebieten wie im Forstwesen SOG 1985 Nr. 34, S. 117).

Gerade auch Verwaltungsakte nach Massgabe der Gesetzgebung
über Alters- und Pflegeheime, namentlich was die Genehmigung bzw. Festsetzung
von Taxen gemäss § 5 Alters- und Pflegeheimgesetz (APHG) anbelangt, beschlagen
nach den zu berücksichtigenden Kriterien, wie sie in Abs. 3 mit recht
unbestimmten Begriffen vorgegeben sind, offensichtlich ausgesprochene
Ermessensfragen, erfordern besondere Fachkenntnisse im Gebiet der Betreuung und
Pflege von Betagten und setzen Vertrautheit mit den Verhältnissen in den Heimen
des ganzen Kantons voraus. Dem trug der Gesetzgeber denn auch dadurch Rechnung,
dass er in § 21 APHG eine vom Regierungsrat zu wählende Fachkommission für
Altersfragen einsetzte, deren Aufgabe es ist, Beratungsfunktionen auszuüben,
insbesondere das zuständige Departement (des Innern) in der Aufsicht zu
unterstützen.

b) Das Verwaltungsgericht wird sich demnach bei der
Überprüfung, ob die angefochtene Festlegung der höchstzulässigen Tagestaxe für
leichte Pflege (BAK 1) auf einheitlich Fr. 115.-- antragsgemäss zu ändern sei,
in erster Linie von Argumenten leiten lassen müssen, welche das Departement,
abgestützt auf fachkundige Aufschlüsse seitens der Abteilung Heime und
ambulante Dienste (§ 18 Vollzugsverordnung zum APHG; VV APHG), im Rahmen des
ihm zustehenden weiten Ermessens bewogen haben, die nachgesuchte Genehmigung der
zweistufigen Taxgestaltung nicht zu erteilen. Das heisst, ein korrigierendes
Eingreifen aufgrund von Beschwerdevorbringen lässt sich nur dann rechtfertigen,
wenn diese zu überzeugen vermögen, dass sich die Vorinstanz nicht an sachliche
Kriterien gehalten hat (erwähnter Verwaltungsgerichtsentscheid vom 18.9.92, S.
8 und dortige Hinweise).

2. Nach § 5 Abs. 3 APHG sollen die der Genehmigungspflicht
unterstellten Taxordnungen der Heime insbesondere den Stand und die Qualität
der Pflegedienste, die finanziellen Verhältnisse der Trägerschaft, einen
angemessenen Betriebsaufwand sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
betreuten Personen berücksichtigen. Was die Genehmigung bzw. Festsetzung der
Heimtaxen anbelangt, wird das Departement in § 12 Abs. 1 VV APHG angewiesen,
die diesbezüglichen Verwaltungsakte für jedes Heim jährlich zu treffen, mithin
grundsätzlich je individuell, in Berücksichtigung der massgebenden Verhältnisse
des betreffenden Heimes. Den Rahmen für die Taxfestlegung normiert § 14 VV APHG
wie folgt: Nach Abs. 1 sind die Taxen "gestützt auf den budgetierten,
anrechenbaren Betriebsaufwand nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit zu berechnen." Konkretisiert wird die Berechnung sodann in
Abs. 3 dahingehend: "Der Nettobetriebsaufwand dividiert durch die
budgetierte Anzahl Pflegetage ergibt in der Regel die Grundlage für die
Festlegung der Tagestaxen. Die Rechnungsergebnisse vergangener Jahre sind
angemessen zu berücksichtigen."

a) Mit diesen Vorschriften wird ausdrücklich angeordnet,
dass die jährliche Festlegung der Taxen zwar heimbezogen, insbesondere aufgrund
bestimmter kostenrelevanter Kriterien, zu erfolgen hat, dass dabei aber auch
objektive Faktoren genereller Natur einzubeziehen und massgebend zu gewichten
sind. So ist nach der gesetzlichen Bestimmung von § 5 Abs. 3 ein angemessener
Betriebsaufwand in Anschlag zu bringen, das heisst ein solcher, der nach
objektiven Bedürfnissen im Sinne des für Betreuung und Pflege der betreffenden
Heimbewohner allgemein Üblichen vertretbar und auch insofern angepasst ist, als
er im öffentlichen Interesse der Kostenbegrenzung nicht übermässig sein darf.
Im weitern gilt es nach § 14 VV APHG zur Ermittlung des anrechenbaren
Nettobetriebsaufwandes insofern auf generelle Kriterien abzustellen, als die
Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit befolgt sein müssen. Selbst
das Ergebnis der in § 14 Abs. 3 VV APHG vorgesehenen Berechnung weist nicht
mehr als den Stellenwert einer Richtlinie für die festzulegenden Tagestaxen
auf, indem es wohl als Grundlage für deren Festsetzung heranzuziehen ist,
jedoch nur in der Regel.

b) Das Departement ist demnach bei der Taxfestlegung
keineswegs strikte daran gebunden, nur auf die heimbezogenen Bemessungsfaktoren
abzustellen und die vom betreffenden Heim als zweckmässig erachtete
Taxgestaltung zu genehmigen. Vielmehr darf und soll es auch anderweitige
Kriterien mitgewichten, namentlich solche, die dazu beizutragen vermögen, eine
gewisse Einheitlichkeit und angebrachte Ausgeglichenheit in der Taxgestaltung
seitens der im Kanton betriebenen Heime zu gewährleisten bzw. zu erreichen.
Dies deshalb, weil -- wie bereits angetönt -- öffentliche Interessen folgender
Zielrichtung zu wahren sind: Durch die behördliche Taxfestsetzung soll
einerseits bewirkt werden, dass die vom Kanton und den Gemeinden zu tragenden
beträchtlichen Kostenanteile begrenzt bleiben, anderseits sollen die
limitierten öffentlichen Mittel nach dem gesetzlichen Zweck, wie er in § 14
Abs. 1 APHG zum Ausdruck gebracht ist, nicht dazu führen, "dass
pflegebedürftige Personen Leistungen der Sozialhilfe beanspruchen müssen."
Es geht also darum, durch behördliche Einflussnahme zu verhindern, dass die
Kosten aus dem Betrieb der Heime übermässig werden, mithin zu erreichen, dass
der Aufwand in einem Kostenrahmen bleibt, der für die bedürfnisgerechte
Betreuung und Pflege der Heimbewohner allgemein üblich ist. -- Wenn das
Departement gerade auch diesen öffentlichen Interessen dadurch Rechnung trägt,
dass es, sofern sich in Berücksichtigung besonderer Umstände keine Ausnahme
aufdrängt, möglichst einheitliche Höchsttaxen festlegt, die im allgemeinen zur
Kostendeckung ausreichen, so erscheint dies demnach durchaus als
gerechtfertigt.

c) Erweist sich aus den erörterten Gründen die Praxis des
Departementes, für alle Heime grundsätzlich eine gleichartige Taxordnung
durchzusetzen, als rechtlich zulässig, ja geradezu als geboten, so dürften in
Berücksichtigung des Gleichbehandlungsprinzips, das in der zu beurteilenden
Beschwerde sinngemäss angerufen ist, nur noch ausgesprochen spezielle
Verhältnisse des betreffenden Heimes dazu gereichen, eine nachgesuchte
abweichende Taxgestaltung zu schützen. Denn: Im Rahmen des ihr zustehenden
Ermessensspielraumes hat sich die rechtsanwendende Behörde zwar in allen
gleichgelagerten Fällen an die gleichen rech tmässig praktizierten
Ermessenskriterien zu halten; sie verletzt indessen nur dann den
Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn sie eine gleiche tatsächliche Situation wie in
andern Fällen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (Häfelin/Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, S. 89, Rz. 410/411 und
dortige Hinweise auf Bundesgerichtsentscheide; Knapp, Grundlagen des
Verwaltungsrechts, Band I, 1992, S. 105, Rz. 489).

3. In Befolgung der dargestellten Rechtslage, nach der es
sich aus verfahrensrechtlichen Gründen aufdrängt, in erster Linie auf die
Sachkunde der Vorinstanz abzustellen und, soweit sachlich vertretbar, deren
Ermessensbetätigung gelten zu lassen, sind zum Anliegen des beschwerdeführenden
Heimes, für leichte Pflege (BAK 1) eine abgestufte Taxgestaltung mit Tagestaxen
von Fr. 96.-- bzw. von Fr. 125.-- zu erwirken, folgende Erwägungen anzustellen:

a) Das verwaltungsintern nunmehr generell angewendete BAK-
System, ein im schweizerischen Heimwesen anerkanntes Hilfsmittel zur Gestaltung
der Organisation und Führung von Alters- und Pflegeheimen, dürfte eine durchaus
verlässliche Grundlage namentlich auch zwecks Groberfassung des
Betriebsaufwandes als Basis für die Bemessung von Tagestaxen darstellen, was in
der Beschwerde an sich unbeanstandet ist. Denn es beruht auf hiefür
aussagekräftigen Kriterien, indem drei zentrale Belange gewichtet werden,
nämlich: Belegung des Heimes mit mehr oder weniger pflegebedürftigen Bewohnern,
dadurch bedingter grösserer oder minderer Arbeitsaufwand mit entsprechend
unterschiedlichen Kosten, die über den jeweiligen Bestand pflegebedürftiger
Personen und den Grad ihres Bedarfs an Betreuung und Pflege, ferner nach der
Anzahl benötigter Angestellten mit oder ohne besondere Ausbildung für die
Ausübung des Pflegeberufes doch mit einiger Verlässlichkeit ermessen werden
können. Gestützt darauf hat das Departement den solothurnischen Alters- und
Pflegeheimen im Kreisschreiben vom 14.8.1992 Weisungen für die Taxgestaltung
pro 1993 erteilt und bezüglich des Ansatzes für leichte Pflege ausgeführt:
"Für die Einstufung und die Abgrenzung gegenüber mittlerer und schwerer
Pflege sind die BAK-Einstufungen zu verwenden (7-15 Punkte = leichte
Pflege).Die Taxe für leichte Pflege darf den Betrag von Fr. 115.-- nicht
überschreiten. Dieser Betrag ist ein Durchschnittswert, der sich auf
Erfahrungen und bestehende Taxordnungen abstützt."

b) Anhand der Weisungen im genannten Kreisschreiben war das
beschwerdeführende Heim offensichtlich rechtzeitig darauf vorbereitet, dass es
für 1993 die Tagestaxe für leichte Pflege (BAK 1) einheitlich auf maximal Fr.
115.-- festzusetzen habe. Die hiefür vom Departement angeführten Gründe, es
handle sich um einen Durchschnittswert, mithin um einen Betrag, der --
abgestützt auf bestehende Taxordnungen -- dem allgemein üblichen entspreche,
haben in tatsächlicher Hinsicht als verlässlich zu gelten. Das departementale
Bestreben, grundsätzlich generell -- soweit heimbezogene besondere Umstände
keine Ausnahme rechtfertigen -- einheitliche Höchsttaxen nach Massgabe des
BAK-System durchzusetzen, entspricht, wie erörtert, beachtlichen öffentlichen
Interessen und erscheint als durchaus schutzwürdig. Dem gegenüber können die
Gründe, welche das beschwerdeführende Heim für sein Anliegen vorbringt, eine
abgestufte zweiteilige Taxordnung zu erlangen, kaum beachtlich sein. Denn es
ist nicht ersichtlich und in keiner Weise schlüssig dargetan, inwiefern eine
Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen von Fr. 96.--
und Fr. 125.-- wesentliche Vorteile bei der Einstufung von neu eintretenden
Pflegebedürftigen bringen sollte; und dass mit der Weisung vom 14.8.1992 eine
für das Heim auf 1.1.1993 nicht mehr rechtzeitig durchführbare Umgestaltung der
bisherigen Taxordnung verlangt worden wäre, vermag, da ja das
Taxgenehmigungsgesuch für 1993 am 5.11.1992 gestellt wurde, ebenfalls nicht zu
überzeugen. Entsprechend der Entgegnung des Departementes trifft es im weitern
auch nicht zu, dass noch im Vorjahr eine Einheitstaxe für den gesamten
Pflegebereich angestrebt wurde; und wenn dies der Fall gewesen wäre, würde die
nunmehr vom Heim anbegehrte, gegenüber der Weisung vom 14.8.1992 erweiterte
Abstufung im Taxbereich leichte Pflege (BAK 1) noch mehr von der angeblichen
früheren departementalen Vorgabe abweichen, also umso weniger dem entsprechen,
was das Heim als behördlich angestrebt erachtete. -- Hauptsächlich lässt sich
nun aber die beantragte Taxordnung aus folgenden Gründen nicht halten: Wohl
liegt der Durchschnitt der beiden Tarife mit Fr. 110.50 unter dem vom
Departement auf Fr. 115.-- begrenzten Höchstbetrag. Indessen wäre es dem Heim
bei Bewilligung der höheren Limite von Fr. 125.-- ohne weiteres ermöglicht,
auch gegenüber Pflegebedürftigen, die nach den Kriterien von BAK 1 unterhalb
der Grenze leichte/mittlere Pflege einzustufen sind, bereits eine Tagestaxe in
Rechnung zu stellen, die über die allgemein übliche von Fr. 115.-- hinausgeht.

c) Dass die Genehmigung der nachgesuchten Taxordnung
gestützt auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gerechtfertigt wäre, weil
namentlich dem Alterzentrum A. eine von der Weisung abweichende Taxgestaltung
pro 1993 (Einheitstarif für mittlere und schwere Pflege, BAK 2 und 3) bewilligt
wurde, lässt sich ebenfalls nicht vertreten. Denn es wurde, wie der eingelegten
Taxgenehmigungsverfügung vom 23.11.1992 zu entnehmen ist, ja bloss im Sinne
einer Übergangslösung der besonderen Situation dieses Heimes Rechnung getragen,
indem die erst kurz vor Beginn des Jahres 1993 eingeführte Einheitstaxe, die
als solche im Durchschnitt eher unter den Höchstbeträgen gemäss Weisung vom
14.8.1992 und jedenfalls innerhalb der Limite des höchstzulässigen Betrages
liegt, nicht bereits wieder abgeändert werden konnte. Beim beschwerdeführenden
Heim, das gestützt auf die Taxgenehmigung vom 10.12.1991 bereits eine für das
ganze Jahr 1992 geltende Taxordnung aufwies, drängte sich jedoch aus
gleichartigen Rechtfertigungsgründen eine ausnahmsweise Übergangslösung
ähnlicher Art nicht auf. Dies umso weniger, weil der Tarif des Alterszentrums
A. auch insofern wesentlich anders, nämlich weniger abweichend von den Vorgaben
gemäss Weisung vom 14.8.1992 war, als im Rahmen der Höchsttaxen von BAK 2 und 3
eine Zusammenlegung der beiden Stufen mittlere und schwere Pflege erfolgte, während
das beschwerdeführende Heim die Stufe BAK 1 unterteilt und erst noch unter
Überschreitung der stufengemässen Höchsttaxe bewilligt haben möchte.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. September 1993