so_gerichte · ZZ.1974.33 · 1974-09-05 · de
Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde

§ 12 Abs. 1 Satz. 2 VRG. - Wann können die Gemeinden gegen Entscheide der Departemente Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben? (zur Frage der Beschwerdelegitimation der Gemeinden, insbesondere im Baubewilligungsverfahren.).

SOG 1974 Nr. 33

§ 12 Abs. 1 Satz. 2 VRG.- Wann können die
Gemeinden gegen Entscheide der Departemente Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erheben? (zur Frage der Beschwerdelegitimation der Gemeinden, insbesondere im
Baubewilligungsverfahren.).

Das Verwaltungsgericht hatte zwei Beschwerden zu beurteilen,
erhoben von Gemeinden gegen das kantonale Baudepartement, das als Beschwerdeinstanz
im Baubewilligungsverfahren entschieden hatte. Bei der einen Beschwerde,
eingereicht von der Einwohnergemeinde Solothurn, ging es um die Anwendung von
kommunalen Bestimmungen über die Parkierungsmöglichkeit auf privatem Grund; bei
der andern Beschwerde, erhoben von der Einwohnergemeinde Kappel, ging es um die
Anwendung von § 19 Abs. 1 BauG. Es fragte sich, ob die Gemeinden zur Beschwerdeführung
legitimiert seien. Das Verwaltungsgericht hatte vorher die Frage nach der
Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch nie in
grundsätzlicher Art behandelt. Wegen der - vor allem auch in politischer
Beziehung - grossen Bedeutung dieser Frage nahm es nun zu ihr sehr ausführlich
Stellung. Es führte folgendes aus:

1. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
enthalten keine spezielle Regelung der Legitimationsfrage. Es ist deshalb auf §
12 VRG zu greifen, der allgemein sagt, wer im Verwaltungs- und im Verwaltungsgerichtsverfahren
Parteistellung hat. Dieses Resultat stimmt überein mit der Regelung, die für
die verwaltungsinternen Beschwerden gilt: Der Abschnitt über das
verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren enthält zwar in § 31 eine Vorschrift
über die Legitimation; sie besteht indessen dem Inhalt nach in einem Verweis
auf die Bestimmung über die Parteistellung, also auf § 12. Weshalb im
verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren die Legitimationsfrage behandelt ist
(wenn auch nur mit einem Verweis), während im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
die Frage überhaupt nicht erwähnt wird, ist nicht erfindlich. Jedenfalls aber
gibt das unterschiedliche Vorgehen des Gesetzgebers keinen Anlass, für das verwaltungsgerichtliche
Beschwerdeverfahren nicht ebenfalls auf § 12 zu greifen. Das Verwaltungsgericht
hat schon in bisherigen Entscheiden ohne weiteres angenommen, für die
Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde sei § 12 VRG massgebende Norm
(RB 1971 Nr. 23; 1972 Nr. 25).

2. § 12 VRG soll, weil vorliegend die Beschwerdelegitimation
zur Diskussion steht, im Folgenden ausschliesslich auf diese hin (und nicht auf
die Parteistellung im allgemeinen hin) betrachtet und ausgelegt werden,
speziell auf die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin. So besehen
enthält § 12 in seinem Absatz 1 Satz 2 eine Regelung der sogenannten
Behördenbeschwerde. Die Bestimmung lautet: "Behörden, Amtsstellen und
sonstige Organe öffentlichrechtlicher Körperschaften und Anstalten sind Partei,
wenn die von ihnen vertretene Körperschaft oder Anstalt an der Verwaltungssache
unmittelbar beteiligt oder unmittelbar daran interessiert ist." Die
Behördenbeschwerde ist also im Kanton Solothurn nicht, wie das anderorts zu
finden ist (z. B. Bund: Art. 103 lit. b OG), so gestaltet, dass bestimmte,
ausdrücklich genannte Behörden ohne weitere Voraussetzung zur Beschwerde
legitimiert erklärt werden. Vielmehr kommt es auf die Stellung der von der
Behörde oder Amtsstelle vertretenen Körperschaft oder Anstalt an: Die
Körperschaft oder Anstalt muss in einem besondern Verhältnis zur betreffenden
Verwaltungssache stehen; nur dann kann die Behörde oder Amtsstelle handeln.
Weil demnach mit der Behördenbeschwerde des § 12 nicht die Interessen der
untern Behörden, sondern die Interessen der betreffenden Körperschaften oder
Anstalten gewahrt werden sollen, kann nicht eine untere Gemeindebehörde gegen die
obere Gemeindebehörde oder eine untere kantonale Behörde gegen die obere
kantonale Behörde Beschwerde erheben. Vielmehr geht es darum, dass eine
Gemeindebehörde gegen eine kantonale Behörde die Interessen der Gemeinde wahrt
oder dass die Behörde einer andern öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder
einer Anstalt gegen eine Behörde der Gemeinde oder des Kantons die Interessen
der Körperschaft oder Anstalt, oder, was ab und zu ebenfalls aktuell sein wird,
die Behörde einer Gemeinde gegen die Behörden einer andern Gemeinde die
Interessen der ersteren Gemeinde zur Geltung bringt (zu letzterem VGE vom
16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken, wo es u. a. um die Legitimation
von Nachbargemeinden ging). In einem Gutachten über Legitimationsfragen nach
dem solothurnischen Verwaltungsrechtspflegegesetz, das Prof. P. Saladin am 31.
Januar 1973 dem Baudepartement erstattet hat, hat er die Ansicht vertreten,
Behörden könnten auch die Stellung von "Dritten" im Sinne des § 12
Abs. 2 VRG einnehmen, und sie könnten sich in diesem Falle auf den
Legitimationsgrund  von Abs. 2 berufen. Dieser Auffassung kann - wenigstens
soweit die Behörden  zur Wahrung öffentlicher Interessen handeln - nicht
gefolgt werden. Sie führte zu Differenzierungen, die derart fein sind, dass sie
in der Praxis fast nicht zu handhaben  wären. Sie drängt sich aber auch
keineswegs vom Wortlaut und Aufbau des § 12 her auf. Gewiss berührt es, vom
Bedürfnis nach klarem Aufbau aus gesehen, sonderbar, dass eine Bestimmung, die
sowohl gegenüber Absatz 1 wie auch gegenüber Absatz 2 lex specialis darstellt,
als Satz 2 des Absatzes 1 erscheint. Es wäre aber ebenfalls sonderbar, wenn der
Gesetzgeber wirklich nur gegenüber dem "Normalfall" des Absatzes 1
Satz 1 die Behördenbeschwerde mit Sonderbestimmung hätte regeln wollen, nicht
aber gegenüber dem Tatbestand des Absatzes 2. Im Grunde genommen lässt sich,
wenn eine Körperschaft oder Anstalt öffentliche Interessen wahrt, gar nicht unterscheiden,
ob sie nun als direkt Beteiligte oder als "Dritte" handelt. Nach
allem muss davon ausgegangen werden, dass Abs. 1 Satz 2 sowohl gegenüber Abs. 1
Satz 1 wie auch gegenüber Abs. 2 eine Sonderbestimmung darstellt. Die Sache mag
sich höchstens dann anders verhalten, wenn die Körperschaft oder Anstalt als
Trägerin privater Rechte (z. B. als Grundeigentümerin) auftritt. In diesem
Falle wäre natürlich, gleich wie bei einem Privaten, die Rolle eines Dritten
möglich. Man kann sich fragen, ob bei solchem Handeln der Körperschaften oder
Anstalten die Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde überhaupt zur
Anwendung kommt, ob dann nicht zum vornherein nur Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 massgebend
sind. Das kann aber dahingestellt bleiben, indem mit den gegenwärtig hängigen
Beschwerden nicht private Rechte der Gemeinden, sondern öffentliche Interessen
gewahrt werden wollen. Damit bleibt es dabei, dass für die vorliegenden Beschwerden
einzig Absatz 1 Satz 2 massgebend und Absatz 2 unbeachtlich ist. Nach § 12 Abs.
1 Satz 2 ist nun entscheidend, ob die Gemeinde, für die Beschwerde erhoben
wird, an der Verwaltungssache "unmittelbar beteiligt oder unmittelbar
daran interessiert" ist. Die Wendung "unmittelbar beteiligt oder
unmittelbar interessiert" ist, genau besehen, ebenso allgemein und
auslegungsbedürftig wie andere Formeln über die Legitimation, die sich in den
Verwaltungsprozessgesetzen finden. Sicher will mit ihr gesagt werden, dass die
Körperschaft oder Anstalt in einem engen Verhältnis zur Verwaltungssache stehen
muss. Mit dem Ausdruck "unmittelbar" will offenbar ein besonders
enges Verhältnis verlangt werden. Anderseits gibt aber der Umstand, dass schon
ein blosses Interesse an der Verwaltungssache genügt und nicht ein
"Recht" berührt Sein muss, einen gewissen Spielraum und erlaubt, die
Voraussetzung doch nicht allzu eng aufzufassen.

3. Für die Frage, wo bei der Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz
2 die Grenzen der Legitimation zu ziehen sind, gibt ein Vergleich mit den Regeln
und der Praxis anderer Kantone, die Verwaltungsgerichte haben, wertvolle
Anhaltspunkte. Berücksichtigt werden die deutschschweizerischen Kantone, die
zur Frage der Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
insbesondere im Gebiet des Baubewilligungsverfahrens, eine gefestigte Praxis
haben. In Basel-Stadt, Graubünden, Luzern und Schaffhausen existiert, wie dem Verwaltungsgericht
mitgeteilt worden ist, noch keine gefestigte Praxis, und die betreffenden
Gesetze enthalten auch keine Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde. In
den Kantonen Aargau, Bern, Basel-Land und St. Gallen können die Gemeinden frei
Beschwerde erheben, dies wenigstens im Baubewilligungsverfahren und hier zum
mindesten insoweit, als die obere Instanz eine Baubewilligung erteilt hat (und
nicht umgekehrt: abgelehnt hat, vgl. Amtsbericht des Verwaltungsgerichtes
Basel-Land 1963, S. 8/9). Die gesetzlichen Normen, auf die sich die
betreffenden Verwaltungsgerichte gestützt haben, sind recht verschieden: In
Bern existiert keine besondere Regel für die Beschwerde von Gemeinden oder für die
Behördenbeschwerde überhaupt. Das Verwaltungsgericht beruft sich auf die
allgemeine Bestimmung über die Legitimation, welche lautet: "Zur Beschwerdeführung
beim Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer an der Anfechtung des
Verwaltungsentscheides ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat" (§ 16
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22.10.1961; MBVR 1966
Nr. 28; 1968 Nr. 8; s. auch Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N
16 zu Art. 57). - Aargau und St. Gallen haben besondere Bestimmungen über die Behördenbeschwerde.
Sie enthalten ebenfalls gewisse einschränkende Voraussetzungen, die indessen
sehr "milde" formuliert sind: "ein eigenes Interesse" der
Behörde ist im Aargau, die "Wahrung öffentlicher Interessen" in St.
Gallen vorausgesetzt (vgl. Aargau § 38 Abs. 2 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 9.7.1968 und dazu AGVE 1971 S. 183; St. Gallen § 45
Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16.5.1965 und dazu St.
G. GVP 1968 Nr. 26 und 1969 Nr. 27).- Das Verwaltungsgericht Basel-Land stützt
sich einerseits auf eine allgemeine Bestimmung (§ 13 des Gesetzes über die Rechtspflege
in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom  22.6.1959/25.9.1972; BJM
1962 S. 291 ff.). Anderseits hat es sich aber,  was die Baubewilligungssachen
betrifft, auch auf § 99 Abs. 2 des  Baugesetzes vom 15. Mai 1941 (entspricht §
123 Abs. 2 des neuen Baugesetzes)  berufen, wonach die Gemeinden die Pflicht
haben, im Baubewilligungsverfahren Einsprache zu erheben, wenn öffentliche
Interessen dies gebieten; daraus dürfe man schliessen, dass die Gemeinden die
diesbezüglichen Fragen auch dem Regierungsrat oder dem Verwaltungsgericht
vorlegen dürften (BJM 1962 S. 295/296; VGE v. 26.8.1964 i.S. Gemeinde M.; VGE
vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E.). Man darf offenbar annehmen, dass für die
weitgehende Zulassung der Gemeindebeschwerden in Baubewilligungssachen
letztlich die Spezialbestimmung von § 99 Abs. 2 BauG ausschlaggebend war (aus
VGE vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E. wird deutlich, dass bei den Baubewilligungssachen
die Gemeinde nicht nur die Verletzung von kommunalem, sondern auch von
kantonalem Recht rügen kann). Im Gegensatz zu diesen Kantonen, welche die
Gemeindebeschwerde in Baubewilligungssachen unbeschränkt zulassen (soweit es um
Bewilligung und nicht um Ablehnung geht), steht die Praxis des
Verwaltungsgerichtes Zürich. Das Gericht stützt sich auf eine allgemeine
Bestimmung über die Legitimation (die Behördenbeschwerde ist nicht besonders geregelt),
wonach zur Beschwerde berechtigt ist, "wer durch eine Anordnung in seinen
Rechten betroffen wird" (§ 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24.5.1959).Die Stellungnahme des Verwaltungsgerichtes kann so zusammengefasst
werden: Die Gemeinde ist abgesehen vom Fall, wo sie als Trägerin privater
Rechte (wie ein Privater) auftritt, dann "in ihren Rechten"
betroffen, wenn ihre Autonomie in Frage steht, und das ist unter anderem dann
der Fall, wenn es um die Durchsetzung kommunalen Rechts geht und zwar ohne
Rücksicht darauf, ob dieses Recht gestützt auf Bundesrecht, die
Kantonsverfassung oder die kantonale Gesetzgebung erlassen worden ist; die
Gemeinden können demgemäss zum Schutz der kommunalen Bauordnung Beschwerde
erheben (Zbl. 1964 S. 324 f., 1968, S. 365).Nicht befugt sind folglich die
Gemeinden, wegen Verletzung von kantonalem Baurecht Beschwerde zu führen. Dies
im Gegensatz zu den vorher erwähnten Kantonen, wo eine solche Einschränkung in
den angeführten Entscheiden nicht zu finden ist. Aus allem ist zu sehen, dass
bei den Kantonen die Tendenz besteht, die Gemeinden grosszügig Beschwerde
erheben zu lassen. Die zurückhaltendste Lösung, diejenige von Zürich, geht
immerhin noch dahin, dass die Gemeinden eine (angebliche) Verletzung der
kommunalen Bauordnungen beliebig anfechten können. Wie steht es demgegenüber
mit der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde?
Massgebend ist für das Verwaltungsgerichtsverfahren im Bund Art. 103 OG. Er
regelt in lit. b die Behördenbeschwerde und zwar so, dass die dort aufgezählten
Amtsstellen ohne weitere Voraussetzungen Beschwerde erheben können. In dieser
Aufzählung sind keine Gemeindebehörden genannt. Das Bundesgericht hat nun aber
anerkannt (BGE 99 Ib 213), dass eine Gemeinde gegebenenfalls auch aufgrund der
allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 103 lit. a (vorausgesetzt wird hier:
Berührt-Sein und schutzwürdiges Interesse) Beschwerde erheben könne; es hat
indessen diese Möglichkeit bisher eher zurückhaltend angewendet. Die beiden
einzigen Entscheide, die seit Inkrafttreten des revidierten Art. 103 OG zur
Frage der Gemeindelegitimation publiziert worden sind, betreffen das Gebiet des
Gewässerschutzes. Im einen Entscheid wurde die Legitimation der Gemeinde bejaht,
weil dort damit zu rechnen war, dass das angeblich gefährdete Grundwasservorkommen,
das rechtlich nicht der Gemeinde gehörte, später einmal für die kommunale
Wasserversorgung herangezogen werden könnte (BGE 98 Ib 16 Erw. 2a); im andern
Entscheid wurde die Legitimation verneint, weil keine besonders nahe Beziehung
der Gemeinde zur betreffenden Gewässerschutzfrage bestand und mit der
Beschwerde lediglich das Interesse der Allgemeinheit daran, dass die
bundesrechtlichen Bestimmungen über den Gewässerschutz richtig angewendet
würden, verfolgt wurde (BGE 99 Ib 214). Wie weit die Öffnung, die mit BGE 98 Ib
16 gestützt auf die neue Fassung des Art. 103 OG erfolgte, in der Zukunft noch
gehen wird, ist ungewiss. Jedenfalls ist mit BGE 99 Ib 214 schon rasch wieder Zurückhaltung
gezeigt worden. Für die kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerden ist nun aber
diese Zurückhaltung nicht wegleitend. Das Bundesgericht hat es mit einer in
mehrfacher Beziehung andersartigen Situation zu tun: Einmal ist die Bestimmung
über die Legitimation in Art. 103 ganz anders aufgebaut als alle angeführten kantonalen
Bestimmungen. Vor allem aber kann mit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nur Verletzung von Bundesrecht gerügt werden. Es ist also zum vornherein
ausgeschlossen, dass Verletzung von kommunalen Normen geltend gemacht werden
könnte. Damit fällt ein wesentlicher Teil des Gesichtspunktes Gemeindeautonomie
zum vornherein weg. - Der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegenüber ist nun aber zu beachten, dass das Bundesgericht in bezug auf die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie in den
letzten Jahren eine sehr gemeindefreundliche Praxis eingeschlagen hat (vgl. die
Zusammenstellung bei Zimmerli, Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Gemeindeautonomie, Zbl. 1972, S. 257 ff.).Als Richtlinie für die Ausgestaltung
der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde dürfte der gemeindefreundliche
Trend im staatsrechtlichen Verfahren eher wichtiger sein als die Praxis zur
eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

4. Für die Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG ist
letztlich der Sinn der Bestimmung entscheidend. Weshalb wird hier die
Legitimation der Behörden begrenzt? Im Gegensatz zur Beschwerde der Privaten kann
es nicht darum gehen, mit der Begrenzung der Legitimation ein Popularklageverfahren
zu verhindern (vgl. zum Sinn der Beschwerdelegitimation bei der privaten
Beschwerde: Imboden, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., S. 671; Gygi,
Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, S. 104).Mit der
unbeschränkten Zulassung der Behördenbeschwerde entstünde, wenn anderseits die Legitimation
der Privaten beschränkt bliebe, noch keineswegs eine Popularbeschwerde.
Indessen könnte auch bei den Behördenbeschwerden ein Übermass zu einer
empfindlichen Belastung der beteiligten Behörden und Parteien führen, ohne dass
sich dies immer durch sachliche Gründe rechtfertigen liesse; an der
Rechtfertigung durch sachliche Gründe fehlt es insbesondere dann, wenn die
Behörde ihre Beschwerde aus einem Prestige-Denken erhebt oder - wenn an die in
einem Beschwerdeverfahren unterlegene Vorinstanz gedacht wird - gar aus einer
blossen Verärgerung über das Unterliegen. Von diesem Gesichtspunkt aus ist die
einschränkende Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG zu verstehen. Es soll, wie
schon vorn gesagt, nicht die im ersten Beschwerdeverfahren unterlegene Behörde
ihr eigenes Interesse wahren können, sondern es muss das Interesse der vertretenen
Körperschaft oder Anstalt zur Diskussion stehen. Hiebei kann es nun leztlich um
nichts anderes gehen als um das Interesse der Körperschaft oder Anstalt an der
Selbstverwaltung. Die öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten
haben wegen ihrer Funktion als Selbstverwaltungskörper ein einleuchtendes und deshalb
schutzwürdiges Interesse daran, gewisse Rechtsfragen durch die oberste
kantonale Beschwerdeinstanz überprüfen zu lassen (vgl. BJM 1962, S. 292).Dieser
Gesichtspunkt rechtfertigt es, dass die Körperschaften und Anstalten zur
Wahrung öffentlicher Interessen Beschwerde erheben können. Er zeigt aber
umgekehrt auch die Richtung an, wo für die Legitimation der Körperschaften und
Anstalten die Grenzen liegen: Das enge, "unmittelbare" Verhältnis zur
Verwaltungssache, das § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG verlangt, muss mit der
Selbstverwaltung (Autonomie) zusammenhängen. Aus diesen Überlegungen ergibt
sich: Wenn der anzufechtende Entscheid die Autonomie der Gemeinde berührt, ist
auf alle Fälle ein genügend enges Verhältnis der Gemeinde zur betreffenden
Verwaltungssache gegeben. Deshalb muss auch nach solothurnischem Recht zum allermindesten
die Legitimation der Gemeinden in dem Umfange bejaht werden, welcher der streng
auf den Autonomiebegriff ausgerichteten Zürcher Praxis, wie sie vorn dargelegt
worden ist, entspricht. Die Autonomie kann in verschiedenen Beziehungen berührt
sein (vgl. Imboden, a.a.O., S. 676; für die Praxis des Bundesgerichtes zur
staatsrechtlichen Autonomiebeschwerde vgl. Zimmerli, a.a.O., für die basellandschaftliche
Praxis, die in den andern Gebieten als dem Baubewilligungsverfahren streng auf
die Autonomie abstellt, findet sich eine gute Zusammenstellung in VGE v.
21.4.1970 i.S. Gemeinde F. und vom 15.8.1973 i.S. R und Gemeinde L.).Was das
Baubewilligungsverfahren betrifft, so ist vorab festzuhalten, dass nach der
Bundesgerichtspraxis zur Gemeindeautonomie die solothurnischen
Einwohnergemeinden hinsichtlich des Erlasses und teilweise auch der
Ausgestaltung von Baureglementen und Bebauungsplänen als autonom zu betrachten
sind (BGE 93 I 434). Demnach sind - bei strenger Ausrichtung auf den
Autonomiebegriff - die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn es um
die Anwendung des kommunalen Baurechts geht, nicht aber, wenn die Anwendung
kantonalen Rechts in Frage steht (vgl. BGE 97 I 523, wonach die
Gemeindeautonomie nicht berührt ist durch die Anwendung einer zwingenden
Bestimmung des Normalbaureglementes, selbst wenn sie im gleichen Wortlaut ins Baureglement
aufgenommen worden ist).Diese der Zürcher Praxis entsprechende Lösung ist
indessen noch zu zurückhaltend und brächte erhebliche praktische
Schwierigkeiten. Im solothurnischen Baurecht sind nämlich, speziell wegen des
Normalbaureglementes als zwingendes Minimalrecht für den ganzen Kanton (§ 4
Abs. 3 BauG), kantonales und Gemeinderecht stark ineinander verzahnt und eine
Legitimationsabgrenzung im eben dargelegten Sinn führte beim einzelnen
Baugesuch oft zu sonderbaren Zerstückelungen. Nun geht der Wortlaut von § 12
Abs. 1 Satz 2 auch bedeutend weiter als die einschlägige Bestimmung des Kantons
Zürich.  Nach § 12 müssen nicht unbedingt "Rechte" der Gemeinde
tangiert sein; es genügt, wenn ihre Interessen berührt werden. Immerhin muss
die Gemeinde an der Sache "unmittelbar" interessiert sein, was im
Vergleich zu den Kantonen mit sehr weit gehenden Legitimationsklauseln wie
Aargau und St. Gallen  eine Einschränkung bedeutet. Immer grundsätzlich vom
Gedanken der Autonomie ausgegangen, erscheint die folgende Zwischenlösung als
angemessen: Die Gemeinden sind in den Gebieten, die, wie das Baupolizei- und Planungsrecht,
grundsätzlich zum Autonomiebereich gehören, nicht nur wegen der Anwendung des
kommunalen Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung
des kantonalen oder gar des Bundesrechts, sofern dieses in engem
Sachzusammenhang mit den Aufgaben im Autonomiebereich steht. So sind sie
befugt, wegen der Anwendung des NBR Beschwerde zu erheben. In Frage kommt aber
auch eine Beschwerde bezüglich Anwendung von Baugesetzbestimmungen. Denkbar ist
auch eine Beschwerde, die sich auf eine Anwendung von Art. 20 des
eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes bezieht, welche Bestimmung faktisch in
direktem Zusammenhang mit dem Planungsrecht der Gemeinde steht. Diese Lösung
steht in Übereinstimmung mit den früheren Entscheiden, in denen das
Verwaltungsgericht die Gemeinden als befugt erklärt hat, wegen der Gefahr von
Lärm- und Geruchsimmissionen gegen eine Baubewilligungserteilung durch das Baudepartement
Beschwerde zu erheben (RB 1972 Nr. 25; VGE vom 16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk
Gösgen-Däniken).Der öffentlich-rechtliche Schutz vor Immissionen gehört
grundsätzlich zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die
Beschwerdelegitimation gegeben ist, unbekümmert darum, ob im konkreten Fall
eine Vorschrift der Gemeinde oder des Kantons angewendet worden ist.

5. Die Beschwerden der Einwohnergemeinde Solothurn und der Einwohnergemeinde
Kappel sind im Lichte des eben Gesagten zu betrachten.

a) Die Beschwerde der Stadt Solothurn betrifft die Anwendung
des Reglementes der Einwohnergemeinde über Parkplätze für Motorfahrzeuge vom 29.11.1971,
ferner - nach der Behauptung der Beschwerdeführerin - der kantonalen
Vorschriften über Abänderung und Widerruf von Verwaltungsverfügungen. Die in
Frage stehenden Bestimmungen des genannten Reglementes sind Vorschriften über
Parkierungsmöglichkeiten auf privatem Grund im Sinne von § 7 Ziff. 9 BauG. Sie
gehören zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die Gemeinde Beschwerde
erheben kann.  Das Baudepartement macht geltend, die Gemeinde erlasse solche
Bestimmungen aufgrund zwingenden kantonalen Rechts. Allein, das ändert nach dem
vorn  Gesagten nichts, in dem auf jeden Fall der enge Zusammenhang alter in  Frage
stehenden Vorschriften mit dem autonomen Bereich der Gemeinde  im Bauwesen
gegeben ist. Selbstverständlich ist die Gemeinde auch befugt, eine (angebliche)
Verletzung der kantonalen Vorschriften über Abänderung und Widerruf von
Verwaltungsverfügungen zu rügen, wenn es bei der abzuändernden bzw. in
Wiedererwägung zu ziehenden Verfügung letztlich um kommunales Recht geht. Bedenken
gegen eine Legitimation der Stadt Solothurn könnte man höchstens deshalb haben,
weil dem konkreten Streit um die Abstellplätze vom öffentlichen Interesse aus
gesehen kein grosses Gewicht zukommt. Man kann sich schon fragen, ob die
Gemeinden derartige eher untergeordnete Differenzen mit dem Kantonalen
Baudepartement ans Verwaltungsgericht ziehen sollen. Allein, es hält schwer und
wäre vom Wortlaut des § 12 VRG aus auch problematisch, zum oben entwickelten Abgrenzungskriterium
hinzu noch eine Begrenzung nach der Gewichtigkeit der Sache einzuführen. Es
scheint richtiger zu sein, die Legitimation für alle Fälle, gewichtigere und
weniger gewichtige, zu bejahen, sobald einmal die oben umschriebenen
Voraussetzungen gegeben sind.

b) Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Kappel betrifft die
Anwendung von § 19 BauG. Die Gemeinde beruft sich auf diese Bestimmung, um
einen in Vorbereitung befindlichen Bebauungsplan durchsetzen zu können. Es geht
also um die Anwendung einer kantonalen Norm, die aber in sehr engem
Sachzusammenhang mit dem autonomen Bereich der Gemeinde steht. Die Legitimation
zur Beschwerde ist deshalb zu bejahen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. September 1974