so_gerichte · VWBES.2010.165 · 2010-07-28 · de
Rückerstattung von Sozialhilfe

Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen. Das Departement des Innern ist zuständig, unrechtmässig bezogene Sozialhilfe vom Sozialhilfeempfänger mittels Verfügung zurückzuverlangen (E. 7). Die Verrechnung von zurückzuerstattender Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeleistungen ist nicht zulässig, da Geldleistungen der Sozialhilfe weder gepfändet werden dürfen noch abtretbar sind und weder mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet noch zur Bezahlung von Schulden verwendet werden dürfen (§ 150 SG, Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG; E. 8). Die Verweigerung, Kürzung oder Einstellung von Sozialleistungen zufolge Missachtung der Mitwirkungspflicht nach § 165 SG folgt andern Regeln (E. 9).

SOG 2010 Nr. 17

§§ 14 und 164 SG.Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen. Das Departement des Innern
ist zuständig, um unrechtmässig bezogene Sozialhilfe vom Sozialhilfeempfänger
mittels Verfügung zurückzuverlangen (E. 7). Die Verrechnung zurückzuerstattender
Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeleistungen ist nicht zulässig, da
Geldleistungen der Sozialhilfe weder gepfändet werden dürfen noch abtretbar
sind und weder mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet noch zur Bezahlung
von Schulden verwendet werden dürfen (§ 150 SG, Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG;
E. 8). Die Verweigerung, Kürzung oder Einstellung von Sozialleistungen zufolge
Missachtung der Mitwirkungspflicht nach § 165 SG folgt andern Regeln (E. 9).

Sachverhalt:

H. bezog neben der Sozialhilfe während einigen
Monaten auch Arbeitslosentaggelder, ohne dies der Sozialbehörde zu melden. Das
Departement des Innern verfügte daraufhin die «sofortige Rückerstattung» der
unrechtmässig bezogenen Sozialhilfeleistungen sowie die Verrechnung mit
laufenden Sozialhilfeleistungen und wies die Sozialbehörde an, die Verrechnung
zu vollziehen, indem sämtliche Zulagen nach dem Anreizsystem und 15% des
Grundbetrages zu verrechnen seien. Eine Beschwerde von H. hiess das
Verwaltungsgericht teilweise gut.

Aus den Erwägungen:

7. Fraglich und zu prüfen ist, ob das
Departement des Innern zum Erlass von Rückerstattungsverfügungen nach § 164
Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) zuständig sei. Die Prüfung der Zuständigkeit ist
auch ohne entsprechende Rüge von Amtes wegen vorzunehmen (§ 5
Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]).

a) § 164 SG steht im 7. Titel des
Sozialgesetzes unter der Überschrift «Sanktionen», und zwar im 1. Kapitel mit
der Bezeichnung «Massnahmen». Er enthält keinerlei Zuständigkeitsvorschriften
und bezieht sich auf alle unrechtmässig erwirkten Geldleistungen, die im
Sozialgesetz geregelt sind, nicht speziell oder nur auf Sozialhilfeleistungen.

§ 14 SG regelt im 1. Titel des Sozialgesetzes
(«Allgemeine Bestimmungen») im 1. Kapitel («Grundlagen und Grundsätze») unter
der Abschnittsüberschrift «Nachforderung und Rückerstattung von
Sozialleistungen» explizit die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen.

Nach dem Wortlaut des Gesetzes kann sich § 14
Abs. 3 SG, den der Kanton zur Prüfung und Verfügung der Rückerstattung
zuständig erklärt, auf alle erhaltenen Sozialhilfeleistungen beziehen, während
sich aus § 164 SG, wie gesagt, nichts dergleichen ergibt.

b) Aus der systematischen Stellung im Gesetz
ergibt sich nichts Klares. Der auf § 164 folgende § 165 SG unter der
Überschrift «Verweigerung, Kürzung oder Einstellung einer Dienstleistung oder
Sozialleistung» und die anschliessenden Bestimmungen enthalten ebenfalls keine
Zuständigkeitsregeln. Im Bereich der Sozialhilfe ist jedoch klar, dass für die
Anordnung von Massnahmen nach § 165 SG die örtlichen Sozialbehörden bzw. die
Sozialregionen zuständig sind, nicht das Departement. Entsprechendes muss für
den Entzug einer Bewilligung nach § 166 SG gelten: Die Behörde, welche die
Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen erteilt hat, ist bei Missachtung
auch für deren Entzug zuständig. Aus § 153 SG ist ebenfalls eher abzuleiten,
dass die regionalen Sozialbehörden zuständig sind, wird doch dort das
vorschussleistende Gemeinwesen zuständig erklärt, die direkte Auszahlung von
Versicherungsleistungen etc. (an das bevorschussende Gemeinwesen) zu verlangen.
In § 154 Abs. 2 SG wird der Kanton explizit (zur Durchsetzung der
Vewandtenunterstützung) zuständig erklärt, was auf eine Ausnahme in der
Zuständigkeit hindeutet, da grundsätzlich ja die Einwohnergemeinden in Sozialregionen
für die Sozialhilfe zuständig sind (§ 2 Abs. 1 lit. e und § 147 SG; vgl. auch
Botschaft zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005, RRB Nr. 2005/1617, im Folgenden:
Botschaft, S. 86 zu § 156 des Entwurfs).

c) Im früheren Sozialhilfegesetz (SHG, BGS
835.221) war in § 45 Abs. 1 lit. c SHG zur Geltendmachung von
Rückerstattungsansprüchen sowie von Verwandtenunterstützungen das Kantonale
Sozialamt zuständig erklärt worden. Die Rückerstattung war bei rechtmässigem
Bezug der wirtschaftlichen Hilfe vorgesehen, wenn der Hilfeempfänger in
finanziell günstige Verhältnisse gelangte oder er über Grundeigentum oder
andere Vermögenswerte verfügte, deren Realisierung ihm nicht möglich oder
zumutbar war (§§ 59 und 61 SHG). Bei unrechtmässigem Bezug, wenn die
wirtschaftliche Hilfe unter unwahren oder unvollständigen Angaben erworben
wurde, war der Empfänger zur sofortigen Rückerstattung verpflichtet (§ 62 SHG).

Grundsätzlich wollte der Gesetzgeber in dieser
Beziehung bei der Überführung des Sozialhilfegesetzes in das Sozialgesetz wohl
nichts ändern (Botschaft, S. 5 oben). Während im Entwurf zum Sozialgesetz vom
April 2004 die entsprechenden Bestimmungen noch praktisch gleich wie im
Sozialhilfegesetz lauteten und auch unmittelbar nebeneinander angeordnet waren,
wobei § 15 die Regeln für die Rückerstattung (von Sozialleistungen und
Subventionen) im Allgemeinen enthielt, § 17 die Rückerstattung speziell bei
Sozialhilfe, wurden sie im überarbeiteten Entwurf nach dem Vernehmlassungsverfahren
neu in verschiedenen Titeln angeordnet. Die spezielle Vorschrift für
Rückerstattung von (rechtmässigen) Sozialhilfeleistungen verblieb im
allgemeinen Teil am Anfang des Gesetzes, die Vorschrift für die Rückerstattung
unrechtmässig bezogener Geldleistungen kam zu den Sanktionen am Schluss des
Gesetzes. Motiv für die Umstellung war einzig die Gliederung mit einem eigenen
Titel für die Sanktionen als Gegengewicht für die Vorschriften über die
Prävention im 2. Titel des Sozialgesetzes (Medienmitteilung der Staatskanzlei
zur Botschaft zum Sozialgesetz vom 13. Juli 2005, S. 5. letzter Absatz).

d) Aus Sinn und Zweck der Vorschriften zur
Rückerstattung lässt sich nichts Eindeutiges ableiten. Einerseits macht es
durchaus Sinn, wenn Rückerstattungen von Sozialhilfeleistungen immer von
derselben (kantonalen) Behörde nach denselben Grundsätzen einheitlich verfügt
werden, ob sie nun rechtmässig oder unrechtmässig bezogen wurden, und bei
rechtmässigem Bezug nach klarer gesetzlicher Regelung (von § 14 SG) der Kanton
zuständig ist. Anderseits bedeutet «Rückerstattung» eigentlich, dass die
Leistung an das Gemeinwesen oder die Institution zurück erstattet werden soll,
welche sie vorher erbracht hat, und wo sie nun fehlt, also bei der
Sozialregion, was auf Grund des kantonalen Lastenausgleichs allerdings nicht
mehr relevant ist. Unklar ist auch, weshalb das Gemeinwesen, das die
Sozialhilfe erbringt, zwar andere Versicherungsträger und Leistungserbringer
zur direkten Leistung an das (bevorschussende) Gemeinwesen zu zwingen befugt
ist, ebenso zur Kürzung einer Leistung bei ungenügender Kooperation bzw.
Verletzung der Mitwirkungspflichten, nicht jedoch zur Durchsetzung einer
Rückerstattung bei unrechtmässig erlangten Leistungen.

e) Alles in allem ist davon auszugehen, dass
der Gesetzgeber die Zuständigkeit bei der Rückerstattung von
Sozialhilfeleistungen, wie sie im Sozialhilfegesetz galt, nicht ändern wollte,
auch wenn er die entsprechenden Vorschriften umgruppierte und die
Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Leistungen  entgegen dem 1. Entwurf
zum Sozialgesetz vom April 2004  in einen separaten Titel «Sanktionen»
ausgliederte. Vielmehr ist anzunehmen, dass sich der Gesetzgeber des Problems
der fehlenden Zuständigkeitsregelung gar nicht bewusst war, steht doch in der
Botschaft zu den Bestimmungen von§§ 166 ff. (entsprechen §§ 164 ff. SG) praktisch nichts. Da die Bestimmung von
§ 14 SG, wo die Zuständigkeit des Kantons explizit geregelt ist, wenn auch nur
für rechtmässig erlangte Sozialhilfeleistungen, bei den allgemeinen
Bestimmungen steht, die für das ganze Gesetz Geltung haben sollen, und weder
bei den speziellen Vorschriften zur Sozialhilfe noch unter dem Titel
«Sanktionen» etwas Abweichendes geregelt ist, ist davon auszugehen, dass das
Departement auch unter der Geltung des Sozialgesetzes zur Prüfung und
Durchsetzung von Rückerstattungsforderungen für ausbezahlte Sozialhilfe mittels
Verfügung befugt ist.

8.a) Die Vorinstanz hat in der angefochtenen
Verfügung neben der Rückerstattungspflicht die Verrechnung der unrechtmässig
bezogenen Sozialhilfeleistung verfügt und die zuständige Sozialregion
angewiesen, die Rückerstattungssumme mit den laufenden Sozialhilfeleistungen im
Umfang von sämtlichen Zulagen nach dem Anreizsystem sowie von 15% des
Grundbedarfs monatlich zu verrechnen.

b) § 150 SG schreibt vor, dass Geldleistungen
(der Sozialhilfe) den Grundbedarf decken, wobei Kürzungen oder Einstellung der
Leistung vorbehalten blieben (Abs. 2). Sie dürfen weder gepfändet noch
abgetreten noch mit Gegenforderungen der Gemeinde verrechnet oder zur Bezahlung
von Schulden verwendet werden (Abs. 3). Die Unpfändbarkeit ergibt sich bereits
aus der Vorschrift von Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 Bundesgesetz über
Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG, SR 281.1), wonach Fürsorgeleistungen
unpfändbar sind. Sozialhilfeleistungen der öffentlichen Hand fallen klarerweise
darunter (BGE 7B.68/2005 vom 20. Juli 2005).

c) Das Sozialgesetz enthält keine Vorschriften
darüber, wie Rückerstattungen finanzieller Sozialhilfen zu vollziehen sind.
Dies bedeutet, dass sie nach den Grundsätzen für die Vollstreckung von
Geldforderungen und damit im Zwangsvollstreckungsverfahren nach dem SchKG
durchzusetzen sind. Werden Rückerstattungen, wie es das SG vorsieht, mit
selbständigen Verfügungen angeordnet, so sind sie im Rahmen der Vorschriften
über das SchKG zu vollstrecken, was bedeutet, dass zur Durchsetzung von
Rückerstattungen keine Sozialhilfeleistungen gepfändet werden dürfen. Würde die
Vollstreckung von Rückerstattungen durch Verrechnung mit laufenden Leistungen
zugelassen, stünde dies im Widerspruch zur bundesrechtlich vorgeschriebenen Unpfändbarkeit
der Sozialhilfe. Der Vollzug von Rückerstattungsforderungen durch Verrechnung
mit laufenden Leistungen ist daher bundesrechtswidrig und damit unzulässig
(vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom 3. April
2008).

d) Zutreffend ist, dass Sozialhilfeleistungen
wegen Verletzung von § 17 SG verweigert, gekürzt oder sogar eingestellt werden
können. Diese Reduktion von laufenden Leistungen nach einer entsprechenden
Mahnung, die dem Empfänger Gelegenheit gibt, sein Verhalten anzupassen, ist
aber nicht vergleichbar mit der Verrechnung einer Leistung mit einer
Rückerstattungsforderung. Die Reduktion von Leistungen ist in einer expliziten
gesetzlichen Bestimmung (§ 165 SG) geregelt. Bei den Tatbeständen, die zu einer
Reduktion führen können, ging der Gesetzgeber davon aus, dass der Sozialhilfebezüger
seine Mitwirkungspflichten verletzt, so dass notwendige Abklärungen nicht
vorgenommen werden können, dass dem Sozialhilfebezüger Mittel zufliessen, die
er verschweigt, oder dass er zweckgebundene Leistungen unzweckmässig verwendet.
Damit sind solche Eingriffe auch keine unzulässigen Einschränkungen des
Existenzminimums. Zudem beruhen sie auf einer ausdrücklichen gesetzlichen
Grundlage (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2007/203 vom
3. April 2008).

e) Die Verrechnung des Rückforderungsanspruchs
mit laufenden Sozialhilfeleistungen  wie dies die Vorinstanz verfügt hat  ist
daher nicht zulässig.

9. Ob die Voraussetzungen für eine Kürzung der
Sozialhilfeleistungen zufolge Missachtung der Mitwirkungspflicht erfüllt wären,
ist hier nicht zu prüfen. In ihren Erwägungen hat die Vorinstanz die Regeln der
Rückerstattung nach § 164 SG und jene der Kürzung von Sozialhilfeleistungen
nach § 165 SG vermischt. Die Wortwahl in der Verfügung, wonach der
Beschwerdeführer «per sofort» rückerstattungspflichtig sei, lehnt sich an das
alte Sozialgesetz an, in welchem in § 62 noch von «sofortiger Rückerstattung»
bei unrechtmässigem Bezug die Rede war. Bei den Massnahmen nach §§ 164 und 165
SG handelt es sich um zwei ganz unterschiedliche Sanktionen. Währenddem dem
Departement für § 164 SG eine Entscheidkompetenz zu seinen Gunsten zugesprochen
werden kann, obwohl dem Gesetz keine explizite entsprechende Delegationsnorm zu
entnehmen ist, liegt bei § 165 SG die Entscheidbefugnis klar bei den
Sozialhilfebehörden. Ein weiterer Unterschied zwischen §§ 164 und 165 SG
besteht im Verfahrensablauf. So ist bei § 165 SG grundsätzlich vorausgesetzt,
dass die betroffene Person durch eine Änderung ihres Verhaltens selbst dafür
sorgen kann, dass der Anlass für die Kürzung wegfällt, sodass diese nach der
zwingend vorgeschriebenen schriftlichen Mahnung gar nicht vorgenommen werden
muss oder nach einer Verhaltensänderung zu einem späteren Zeitpunkt aufgehoben
werden kann. Auf die vorliegende Konstellation einer abgeschlossenen Verletzung
der Mitwirkungspflicht dürfte § 165 SG kaum anwendbar sein.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juli
2010 (VWBES.2010.165)