so_gerichte · VWBES.2021.150 · 2021-06-09 · de

Abstimmungsbeschwerde

Solothurn Verwaltungsgericht 09.06.2021 VWBES.2021.150
Soleure Verwaltungsgericht 09.06.2021 VWBES.2021.150
Soletta Verwaltungsgericht 09.06.2021 VWBES.2021.150

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
9. Juni 2021
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter
Müller
Oberrichter Werner
Gerichtsschreiber Bachmann
In Sachen
1.
Thaler
Komitee Nein zur 81-Millionen Luxusstrasse,
2.
A.___
3.
B.___
4.
C.___
5.
D.___
6.
E.___
7.
F.___
8.
G.___
9.
H.___
alle
vertreten durch C.___
Beschwerdeführer
gegen
1.
Regierungsrat
des Kantons Solothurn,
vertreten durch Staatskanzlei des Kantons
Solothurn,
2.
Gemeinde
Aedermannsdorf,
3.
Gemeinde
Herbetswil,
4.
Gemeinde
Holderbank,
5.
Gemeinde
Welschenrohr-Gänsbrunnen,
6.
Einwohnergemeinde
Mümliswil- Ramiswil,
alle vertreten durch Rechtsanwalt
David Lüthi,
Beschwerdegegner
betreffend
Abstimmungsbeschwerde
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2020
(SGB 0158/2020) bewilligte der Kantonsrat nach Kenntnisnahme von Botschaft und
Entwurf des Regierungsrates vom 8. September 2020 (RRB Nr. 2020/1265) einen
Verpflichtungskredit von brutto 74 Millionen Franken (unter Abzug des
Gemeindebeitrags und Beiträgen Dritter) für die Realisierung des Projekts «Verkehrsanbindung
Thal» in Balsthal. Der Kantonsratsbeschluss wurde am 15. Januar 2021 im
Amtsblatt publiziert. Gegen die Vorlage wurde erfolgreich das Referendum
ergriffen (Amtsblatt vom 16. April 2021). Die Volksabstimmung findet am 26.
September 2021 statt.
2. Mit Eingabe vom 22. April 2021
(Postaufgabe) erhoben das «Thaler Komitee Nein zur 81-Millionen-Luxusstrasse»
sowie A.___, B.___, C.___, D.___, E.___, F.___, G.___ und H.___ (nachfolgend:
Beschwerdeführer), alle vertreten durch C.___, beim Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn Abstimmungsbeschwerde mit den folgenden Anträgen:
1.
Es sei festzustellen, dass es durch die
Bezahlung von Beiträgen an das Komitee Pro Verkehrsanbindung Thal durch die
Gemeinden Aedermannsdorf, Holderbank, Herbetswil, Mümliswil-Ramiswil und
Welschenrohr-Gänsbrunnen zu rechtswidrigen Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen sowie zur Verletzung des
Stimmrechts der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger kommt.
2.
Der Regierungsrat sei anzuweisen, die
zur Behebung der Unregelmässigkeiten erforderlichen Verfügungen und Anordnungen
zu treffen, wie beispielsweise durch aufsichtsrechtliches Einschreiten bei den
Gemeinden.
3.
Die genannten Gemeinden seien
anzuweisen, die Bezahlung von Beiträgen an das Komitee Pro Verkehrsanbindung
Thal sowie verwandte Gruppierungen oder Institutionen zu unterlassen,
eventualiter im gleichen Umfang Beiträge an Gruppierungen oder Institutionen,
welche ein Nein vertreten, zu bezahlen.
4.
Wird über die vorliegende Beschwerde vor
der Abstimmung, aber weniger als drei Monate vor dem voraussichtlichen
Abstimmungstermin entschieden, sei die Abstimmung zu verschieben.
5.
Wird über die vorliegende Beschwerde
nach der Abstimmung entschieden, sei die Abstimmung als ungültig zu erklären
und ein neuer Abstimmungstermin anzusetzen.
6.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der öffentlichen Hand.
Darüber hinaus beantragten die
Beschwerdeführer den Erlass folgender vorsorglicher Massnahmen:
1.
Es sei den Gemeinden Aedermannsdorf,
Holderbank, Herbetswil, Mümliswil-Ramiswil und Welschenrohr-Gänsbrunnen
superprovisorisch zu verbieten, bereits gesprochene Beiträge an das Komitee Pro
Verkehrsanbindung Thal oder thematisch verwandte Gruppierungen auszubezahlen.
2.
Es sei der Regierungsrat sofort
anzuweisen, umgehend alle Gemeinden des Kantons aufzufordern, bis zum
rechtskräftigen Entscheid über die vorliegende Beschwerde keine Beiträge an am
Abstimmungskampf beteiligte Organisationen im Zusammenhang mit der
Referendumsabstimmung zu bezahlen.
3. Mit Stellungnahme vom 18. Mai 2021
schloss die Staatskanzlei auf Abweisung der Beschwerde.
4. Mit Stellungnahme vom 19. Mai 2021
schlossen die Gemeinden Aedermannsdorf, Herbetswil, Holderbank,
Welschenrohr-Gänsbrunnen sowie Mümliswil-Ramiswil (nachfolgend:
Beschwerdegegnerinnen), alle vertreten durch Rechtsanwalt David Lüthi, auf
Abweisung der Beschwerde, sofern und soweit überhaupt darauf einzutreten sei.
5. Mit Replik vom 26. Mai 2021 hielten
die Beschwerdeführer an den gestellten Rechtsbegehren fest.
6. Auf die Ausführungen der Parteien
wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
II.
1.1 Das Gesetz über die
Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) bestimmt in § 49 Abs. 3, dass in
Wahl- und Abstimmungsbelangen nach Massgabe des Gesetzes über die politischen
Rechte Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Nach § 157 Abs.
1 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111) kann gegen alle
kantonalen, regionalen oder kommunalen Wahlen und Abstimmungen beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beschwerde kann nach § 157
Abs. 2 GpR geführt werden wegen Verletzung des Stimmrechts
(Stimmrechtsbeschwerde, lit. a), wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung
und Durchführung von Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde, lit. b) oder wegen
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen
(Wahlbeschwerde, lit. c). Die Beschwerdeführer rügen in ihrer Beschwerde eine
unzulässige Intervention der Beschwerdegegnerinnen durch finanzielle
Unterstützungen im Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über den
Verpflichtungskredit des Kantonsrates betreffend das Bauprojekt
«Verkehrsanbindung Thal». Es handelt sich folglich um eine kantonale
Abstimmungsbeschwerde, zu deren Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig
ist.
1.2 Zur Erhebung einer
Abstimmungsbeschwerde ist grundsätzlich nach der auch im kantonalen Verfahren
zu beachtenden Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR
173.110) jede Person legitimiert, die in der betreffenden Angelegenheit
stimmberechtigt ist. Ebenfalls als legitimiert gelten nach der Rechtsprechung
die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig
sind, sowie politische Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, mit
juristischer Persönlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees
(BGE 134 I 172, E. 1.3.1; Urteil 1C_103/2011 vom 1. Juli 2011, E. 1.2).
Soweit es sich beim Referendumskomitee «Thaler Komitee Nein zur
81-Millionen-Luxusstrasse» (Beschwerdeführer 1) nicht um eine juristische
Person mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt, sind die Mitglieder des
Komitees (Beschwerdeführer 2–9) als im Kanton Solothurn Stimmberechtigte je
einzeln zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerdelegitimation des
Referendumskomitees bzw. des Beschwerdeführers 1 kann damit offengelassen
werden.
1.3 Die Beschwerde ist innert drei Tagen
seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag
nach Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen (§ 160 GpR).
Die Beschwerdeführer bringen vor, dass dem Beschwerdeführer 4 am Morgen des 20.
April 2021 von extern zugetragen worden sei, dass die Gemeinderäte
Aedermannsdorf und Holderbank finanzielle Beiträge an das Komitee «Pro
Verkehrsanbindung Thal» gesprochen hätten. Eine telefonische Umfrage auf
verschiedenen Gemeindeverwaltungen habe sodann ergeben, dass mindestens die
Gemeinderäte von Herbetswil, Welschenrohr-Gänsbrunnen, Aedermannsdorf und
Holderbank Beiträge an das genannte Komitee gesprochen hätten. Die
Beschwerdeführer haben somit nach ihren eigenen, unbestritten gebliebenen
Angaben am 20. April 2021 Kenntnis der angeblichen Unregelmässigkeiten im
Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über die «Verkehrsanbindung Thal»
erlangt. Damit ist die am 22. April 2021 bei der Post aufgegebene Beschwerde
als fristgerecht zu qualifizieren.
1.4 Auf die im Übrigen formgerecht
eingereichte Beschwerde (§ 161 GpR) ist nach dem Gesagten – unter Vorbehalt von
E. 7.1 und 7.2 hiernach – einzutreten. Auf eine vorgängige Behandlung der
vorsorglichen Massnahmen wurde verzichtet, da die Beschwerde ohnehin rasch zu
behandeln ist (§ 163 Abs. 2 GpR).
2.1 Im Verfahren der
Abstimmungsbeschwerde ist der Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären. Das
Verwaltungsgericht ist befugt, die zur Abklärung des Tatbestandes notwendigen
Beweiserhebungen von Amtes wegen vorzunehmen und die entsprechenden Verfügungen
zu erlassen. Es kann die Staatskanzlei oder die Oberämter zur Abklärung des
Sachverhalts beiziehen (§ 162
bis
Abs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 2 GpR).
Vorliegend ist der Sachverhalt unter den Parteien unbestritten, weshalb sich
eigenständige Sachverhaltsabklärungen durch das Verwaltungsgericht erübrigen.
2.2 Die Beschwerdeführer beanstanden
finanzielle Zuwendungen der Gemeinden Herbetswil, Welschenrohr-Gänsbrunnen,
Aedermannsdorf und Holderbank sowie evtl. weiterer Gemeinden an das Komitee
«Pro Verkehrsanbindung Thal». Aus den Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen
und der von ihnen eingereichten Beweismitteln ergibt sich Folgendes: Der
Gemeinderat von Aedermannsdorf beschloss an der Gemeinderatssitzung vom 6.
April 2021 einstimmig, einen Beitrag von CHF 1'000.00 an das Komitee «Pro
Verkehrsanbindung Thal» zu bezahlen. An seiner Sitzung vom 18. März 2021
beschloss der Gemeinderat von Herbetswil einstimmig einen Beitrag von CHF
1'000.00. Einen Beitrag von CHF 1'000.00 sprach der Gemeinderat von Holderbank
am 6. April 2021 mit 3:1 Stimmen und einer Enthaltung. Der Gemeinderat von Welschenrohr-Gänsbrunnen
beschloss an der Gemeinderatssitzung vom 6. April 2021 einstimmig einen Beitrag
von CHF 2'000.00. Und der Gemeinderat von Mümliswil-Ramiswil schliesslich
beschloss am 8. April 2021 einstimmig einen Beitrag von CHF 2'800.00 an das
Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal». Gemäss den Ausführungen der
Beschwerdegegnerinnen sind die Entscheidungen der Gemeinden Balsthal,
Matzendorf und Laupersdorf noch ausstehend. Mit ihrer Replik reichten die
Beschwerdeführer noch zusätzlich das Protokoll der Gemeinderatssitzung in der
Gemeinde Matzendorf vom 26. April 2021 ein. Daraus ergibt sich, dass der
Gemeinderat von Matzendorf mit 5 zu 2 Stimmen einen Kredit in Höhe von CHF
2'000.00 für die Kampagne «Pro Verkehrsanbindung Thal» beschlossen hat. Insgesamt
beschlossen die beschwerdegegnerischen Gemeinden und die Gemeinde Matzendorf
somit Beiträge in einer Höhe von bis jetzt insgesamt CHF 9'800.00 zugunsten der
Kampagne des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal».
3.1 Nach Art. 34 Abs. 1 Bundesverfassung
(BV, SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Die Garantie der
politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein
Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll
garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf
einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und
entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die
Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (statt vieler: BGE 145 I 259, E. 4.3).
3.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird
namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende
Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden
zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im
eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) und bei solchen in einem anderen
(untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen. In Bezug
auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse
Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der
Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der
Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage
erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die
Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine
Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit. In Einzelfällen
ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 BV sogar eine Pflicht der Behörden zur
Information. Für Abstimmungen auf Bundesebene sieht die 2009 in Kraft getretene
Bestimmung von Art. 10a des Bundesgesetzes über die politischen Rechte
(BPR, SR 161.1) vor, dass der Bundesrat die Stimmberechtigten kontinuierlich
über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen informiert (Abs. 1), wobei er die
Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit
beachtet (Abs. 2), die wichtigsten im parlamentarischen
Entscheidungsprozess vertretenen Positionen darlegt (Abs. 3) und keine von der
Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung vertritt (Abs.
4). Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt vor diesem Hintergrund
an, dass es nicht so sehr um die Frage der (ausnahmsweisen) Zulässigkeit einer
behördlichen Intervention als vielmehr um deren Art und Wirkung geht. Interventionen
anderer Gemeinwesen beurteilen sich nach einem unterschiedlichen Massstab. In
Urteilen betreffend Interventionen von Gemeinden in einem kantonalen
Abstimmungskampf hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur dann
zulässig sind, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung
ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen
Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt. Dies ist etwa beim Bau einer
Umfahrungsstrasse zu bejahen, wenn das Projekt keine andere Gemeinde im selben
Mass betrifft. Ob die Parteinahme einer Gemeinde auch zulässig sein kann, wenn
es nicht um ein konkretes Projekt, sondern um eine generell-abstrakte Vorlage
(Änderung eines kantonalen Gesetzes oder der Kantonsverfassung) geht, hat das
Bundesgericht bisher offengelassen. Ist eine Gemeinde von einer Vorlage besonders
betroffen, so darf sie jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem
Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise
verwendet werden. Sie ist in der Art und Weise ihrer Intervention freier als
eine Behörde, die im Hinblick auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen
einen erläuternden Bericht verfasst, auch wenn sie stets gehalten ist, die
kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten (BGE 143
I 78 E. 4.4 und die dort zitierten Nachweise).
3.3 Das Bundesgericht hatte sich bereits
mehrfach mit der Frage zu befassen, unter welchen (zusätzlichen) Voraussetzungen
der Staat mit finanziellen Mitteln in den Abstimmungskampf einer
Volksabstimmung eingreifen darf. Zahlungen an private Komitees sind nach der
Rechtsprechung grundsätzlich unzulässig, da die Behörde keine hinreichende
Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen Geldmittel und
über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung hat. Eine
Ausnahme gilt dann, wenn das private Abstimmungskomitee zu einem grossen oder
zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, da dem
Gemeinwesen durch seine Vertreter eine hinreichende Kontrolle der Aktivitäten
des Komitees möglich ist (BGE 116 Ia 466, E. 4d; 132 I 104, E. 5.1). Klar unzulässig
ist demgegenüber die verdeckte finanzielle Unterstützung privater Komitees
durch das Gemeinwesen. Dasselbe gilt, wenn die Unterstützung im Vergleich zu
den dem politischen Gegner zur Verfügung stehenden Finanzmitteln
unverhältnismässig erscheint oder die Zahlungen irregulär erfolgen (BGE 132 I
104, E. 5.1).
3.4 Daraus ergibt sich folgendes
Prüfprogramm: Erstens müssen die Beschwerdegegnerinnen als Gemeinden am Ausgang
der Abstimmung über die «Verkehrsanbindung Thal» ein unmittelbares und
besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei
Weitem übersteigt. Zweitens muss das private Abstimmungskomitee «Pro
Verkehrsanbindung Thal» zu einem grossen oder zumindest überwiegenden Teil aus
Behördenmitgliedern bestehen, sodass eine zumindest indirekte Kontrolle dessen
Aktivitäten durch das Gemeinwesen sichergestellt ist. In diesem Zusammenhang
ist auch zu prüfen, ob die finanzielle Unterstützung durch die
Beschwerdegegnerinnen dem Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» einen
unverhältnismässigen Vorteil verschafft und die Zahlungen rechtmässig
beschlossen wurden. Drittens ist zu überprüfen, ob die Kommunikation des
Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» in objektiver und sachlicher Weise die
kommunalen Interessen vertritt.
4. Zu prüfen ist zunächst, ob die
beschwerdegegnerischen Gemeinden am Ausgang der Abstimmung über das Bauprojekt
«Verkehrsanbindung Thal» ein unmittelbares und besonderes Interesse im Sinne
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben, das jenes der übrigen Gemeinden
des Kantons bei Weitem übersteigt.
4.1 Die Beschwerdeführer machen in ihrer
Beschwerde geltend, die meisten Thaler Gemeinden seien von der
Abstimmungsvorlage nicht erheblich direkt betroffen. Gemäss Botschaft des
Regierungsrats zur Verkehrsanbindung Thal würde sich mit der Umfahrung Klus die
Fahrzeit zu den abendlichen Pendlerspitzen nur um 4.5 Minuten verkürzen. Dass
also einige Pendler an gewissen Werktagen innerhalb einer Zeitspanne von ein
bis zwei Stunden pro Tag rund 4.5 Minuten schneller mit dem Auto durch die Klus
fahren könnten, genüge nicht als Rechtfertigung dafür, dass eine
Einwohnergemeinde in grosser Distanz (z.B. Welschenrohr über 13 km) zum
Bauprojekt eine übermässige direkte Betroffenheit reklamieren könnte. Es fehle
dafür die Legitimation für solche massiven Eingriffe in direktdemokratische
Prozesse.
4.2 Die Staatskanzlei führt in ihrer
Stellungnahme aus, es liege im vorliegenden Fall auf der Hand, dass bereits aus
dem Namen der Vorlage «Verkehrsanbindung Thal» sämtliche Thaler Gemeinden ein besonderes
Interesse am Ausgang der Abstimmung hätten. Im Gegensatz zu den restlichen
Gemeinden des Kantons Solothurn seien die Thaler Gemeinden direkt vom
Umfahrungsprojekt betroffen und hätten folglich ein Interesse, welches jenes
der anderen Gemeinden im Kanton Solothurn weit übersteige. Die
Einwohnergemeinde Balsthal und das Städtchen Klus würden seit Jahren durch die
unbefriedigende Verkehrserschliessung bzw. durch die unzumutbare
Verkehrsbelastung in Mitleidenschaft gezogen. Die Verkehrsteilnehmer inkl. die
Postautobenutzer seien während der Hauptverkehrszeiten von den täglichen
Stausituationen in der Klus stark betroffen. So verdopple sich für die
Motorfahrzeugbenutzer abends während der Hauptverkehrszeit die Fahrzeit
zwischen dem Autobahnzubringer Oensingen und dem Kreisel Thalbrücke in
Balsthal, d.h. auf einer Strecke von 3.8 km, regelmässig von 4 auf 8.5 Minuten.
In Extremfällen komme es sogar zu einer Erhöhung der Fahrzeit auf rund 30
Minuten, was die Einwohner und Einwohnerinnen sämtlicher Thaler Gemeinden
betreffe. Dies stehe auch in einem direkten Zusammenhang mit der Attraktivität
der Thaler Gemeinden als Wohnstandort, weshalb es durchaus legitim sei, dass
sich diese besonders für den Ausgang der Abstimmung interessierten und bereit
seien, den Abstimmungskampf für den Verpflichtungskredit dieser Umfahrung zu
unterstützen. Dies werde auch deutlich durch die freiwilligen finanziellen
Beteiligungen der Thaler Gemeinden im Umfang von rund 2 Millionen Franken.
Einzelne Thaler Gemeinden aufgrund ihrer örtlichen Situierung abzugrenzen, wie
zum Beispiel Welschenrohr-Gänsbrunnen, scheine aus den genannten Gründen nicht
zweckmässig.
4.3 Die Beschwerdegegnerinnen machen in
ihrer Stellungnahme geltend, ein Blick auf die Rechtsprechung zeige, dass das
Bundesgericht ein unmittelbares und besonderes Interesse am
Abstimmungsgegenstand insbesondere in jenen Fällen bejaht habe, in welchen es
direkt oder indirekt um ein konkretes Projekt gegangen sei, namentlich – wie
auch im vorliegenden Fall – ein Infrastrukturprojekt. Im vorliegenden Fall
verhalte es sich ebenso. Die Hauptzufahrt zu den Gemeinden des Bezirks Thal
(Aedermannsdorf, Balsthal, Herbetswil, Holderbank, Laupersdorf, Matzendorf,
Mümliswil-Ramiswil und Welschenrohr-Gänsbrunnen) erfolge aus südlicher Richtung
über die Kantonsstrasse von Oensingen respektive der Autobahn A1. Die
Solothurnstrasse zwischen Oensingen und dem Bezirkshauptort Balsthal weise mit
über 21'000 Fahrzeugen pro Tag eine der höchsten Verkehrsbelastungen im Kanton
Solothurn auf. Mit einem weiteren Verkehrswachstum sei davon auszugehen, dass
sich die abendliche Stausituation verschärfen werde und auch in der
Morgenspitze zunehmend Verkehrsprobleme auftauchten. Der tägliche Zeitverlust
an einem Werktag betrage während der Abendspitzenstunde zwischen 17:00 und
18:00 Uhr 7 Minuten bei 50% aller Fahrten, 14 Minuten bei 20% aller Fahrten, 22
Minuten bei 10% aller Fahrten und 30 Minuten bei 5% aller Fahrten. Die
Beeinträchtigung der Einwohnerinnen und Einwohner des Thals, die nach
Feierabend nach Hause pendelten, sei dementsprechend hoch. Die Pendlerstatistik
zeige, dass die Arbeitsplätze der Thaler Bevölkerung im ganzen Kanton und auch
in den angrenzenden Kantonen verteilt sei – mit sichtbaren Häufungen im Bereich
Oensingen und der Autobahnverzweigung Härkingen. Viele Einwohnerinnen und
Einwohner der Thaler Gemeinden steckten somit jeden Tag am Abend (und zunehmend
auch am Morgen) in der Klus im Stau. Im Gegensatz zur Behauptung der
Beschwerdeführer seien die Einwohnergemeinden in grösserer Distanz zur
Verkehrsanbindung Klus nicht weniger, sondern sogar stärker betroffen. Während
die Gemeinde Balsthal mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossen sei, müsse
das ÖV-Angebot im restlichen Thal als mangelhaft bezeichnet werden. So sei
beispielsweise ein Einwohner von Welschenrohr faktisch zwingend auf ein Auto
angewiesen, um nach Oensingen zu gelangen. Im Rahmen der öffentlichen
Mitwirkung zum Gesamtprojekt habe eine breite Akzeptanz seitens der Bevölkerung
und der Gemeindebehörden des Bezirkes Thal festgestellt werden können. Auch
hätten die jeweiligen Gemeindeversammlungen von sechs Thaler Einwohnergemeinden
freiwillig und einstimmig bzw. mit überwiegender Mehrheit beschlossen, die
Standortgemeinde Balsthal bei der Finanzierung ihres gegenüber dem Kanton zu
leistenden Beitrages mit erheblichen Beträgen zu unterstützen. In zwei
Einwohnergemeinden stehe ein entsprechender Beschluss noch aus. Wie der
Regierungsrat in seiner Botschaft richtig festhalte, sei die Unterstützung der
Einwohnergemeinde Balsthal durch die Gemeinden des Bezirks Thal ein starkes
Zeichen für die regionale Bedeutung und Akzeptanz des Projektes und
unterstreiche die Forderung der Region nach einer verbesserten
Verkehrsanbindung. Zusammenfassend sei das Interesse der Thaler Gemeinden
daran, dass die Verkehrsanbindung Thal endlich realisiert werden kann, ungleich
grösser als jenes von anderen Gemeinden des Kantons. Dass sich die Thaler
Gemeinden im kantonalen Abstimmungskampf für die Annahme der Vorlage
einsetzten, sei daher grundsätzlich zulässig.
4.4 Die Beschwerdeführer entgegnen in
ihrer Replik, ein um 4.5 Minuten verkürzter Arbeitsweg zu den abendlichen
Pendlerspitzen (gemäss Botschaft des Regierungsrates) sei keine ausreichende
Begründung einer «besonderen Betroffenheit». Diese 4.5 Minuten beträfen ohnehin
nur Pendler in Richtung Gäu. Alle anderen Zufahrten ins Thal seien nicht
betroffen. Ebenso seien die ÖV-Benutzer grösstenteils nicht betroffen, da die
zwischen Balsthal und Oensingen verkehrende Oensingen-Balsthal-Bahn (OeBB) vom
stockenden Kolonnenverkehr nicht behindert werde. Ein kleiner Prozentsatz der
in den fraglichen Dörfern lebenden Personen könnte also von der neuen Umfahrung
profitieren. Dies genüge nicht zur Begründung einer «besonderen Betroffenheit».
Das Vorbringen der Beschwerdegegnerinnen, dass eine Verkehrszunahme
stattgefunden habe, müsse zurückgewiesen werden. Aus der amtlichen
Strassenverkehrszählung ergebe sich, dass seit dem Jahr 2012 keine Zunahme
stattgefunden habe. Die Zahlen zum Zeitverlust stünden sodann in einem
Widerspruch zur offiziellen Botschaft des Regierungsrates und seien nicht
nachvollziehbar.
4.5 Das Bundesgericht hatte sich – wie
die Beschwerdegegnerinnen zu Recht vorbringen – bereits in mehreren Fällen mit
der besonderen Betroffenheit von Gemeinden im Fall von Infrastrukturprojekten,
namentlich Umfahrungen, auseinanderzusetzen. In BGE 105 Ia 243 wurde eine
besondere Betroffenheit der Gemeinde Richterswil bei der kantonalen Abstimmung
über den Bau der Seestrasse zur Umfahrung des Dorfkerns von Richterswil
angenommen. In BGE 108 Ia 155 betreffend den Bau einer Umfahrungsstrasse für
die Zürcher Gemeinde Eglisau bezeichnete das Bundesgericht die besondere Betroffenheit
der Gemeinde Eglisau als «offensichtlich». Sie sei am Ausgang der Abstimmung
darüber, ob die projektierte Umfahrungsstrasse gebaut werden könne,
interessiert wie keine andere Gemeinde des Kantons (E. 5a). Ähnlich verhält es
sich im Fall von BGE 116 Ia 466 betreffend die Umfahrung Cheseux, wo das
Bundesgericht festhielt, dass die Gemeinde Cheseux praktisch die einzige
Gemeinde des Kantons Waadt sei, die direkt von der neuen Umfahrungsstrasse
betroffen sei (E. 6a). Den Beschwerdeführern ist darin Recht zu geben, dass
diese Fälle nicht unverändert auf die vorliegende Streitsache übertragen werden
können, geht es doch vorliegend nicht um die Intervention einer einzigen
Gemeinde, sondern mehrerer Gemeinden eines Bezirks. Zudem geht es vorliegend
nicht primär um die Entlastung vom Durchgangsverkehr, sondern die Reduktion von
Stau.
4.6 Das Bundesgericht hat die
Anforderungen an die besondere Betroffenheit von Behörden zur Intervention in
Abstimmungskämpfe anderer Gemeinwesen in jüngster Zeit gelockert. In zwei in
der amtlichen Sammlung publizierten Urteilen hat es festgehalten, dass sich
Kantonsregierungen zu einer Abstimmung auf Bundesebene öffentlich äussern und
eine Abstimmungsempfehlung abgeben dürfen, wenn der Ausgang der Volksabstimmung
mehrere oder alle Kantone namhaft betrifft. Die kantonalen Interventionen
müssen sich aber an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit
und der Transparenz messen lassen (BGE 145 I 1, insb. E. 6.5.2; bestätigt in
BGE 145 I 175, E. 6.1; vgl. dazu Lorenz Langer, Behördliche Stellungnahme und
der Schutz der freien Willensbildung: Grenzen der Kategorisierung, in: ZBl 2020
S. 179–205, S. 183 ff.). Diese Rechtsprechung muss auch für Interventionen von
Gemeinden in kantonale Abstimmungskämpfe sinngemäss zur Anwendung gelangen. So
lässt sich namentlich daraus ableiten, dass nicht nur eine Gemeinde, sondern
mehrere von einer Abstimmung in einer Weise betroffen sein können, die eine
Intervention rechtfertigt.
4.7 Die Situation der Thaler Gemeinden, zu
denen die Beschwerdegegnerinnen gehören, ist mit Blick auf die
Verkehrssituation eine besondere. Um in die Wirtschaftsregion Mittelland und
namentlich die Städte Solothurn, Olten und Grenchen zu gelangen, steht ihnen talseitig
einzig die Zufahrt über Oensingen, die Klus und Balsthal zur Verfügung.
Insofern handelt es sich um eine Art «Flaschenhals», wo sich das
Verkehrsaufkommen kanalisiert. Es dürfte unbestritten sein, dass ein
gewichtiger Teil der Thaler Bevölkerung im Mittelland arbeitet. Ebenso
unbestritten dürfte sein, dass die Erschliessung der Thaler Gemeinden in erster
Linie über den motorisierten Individualverkehr erfolgt. Betroffen sind aber
auch Postautobenutzer. Für Zahlen und Fakten zur Stausituation in der Klus kann
auf die Botschaft des Regierungsrates zur «Verkehrsanbindung Thal» vom 8.
September 2020 (RRB 2020/1265) abgestellt werden. Auf die dort genannten Zahlen
beziehen sich auch die Beschwerdeführer. Der Regierungsrat führt S. 5 aus, dass
sich die Fahrzeit zwischen dem Autobahnzubringer Oensingen und dem Kreisel
Thalbrücke in Balsthal, d.h. auf einer Strecke von 3.8 Kilometern, regelmässig
von 4 auf 8.5 Minuten verlängere. In Extremfällen komme es sogar zu einer
Erhöhung der Fahrzeit auf rund 30 Minuten.
4.8 Vorliegend sind sämtliche Gemeinden
des Bezirks Thal in einer ähnlichen Art und Weise vom Bauprojekt
«Verkehrsanbindung Thal» betroffen. Die Abstimmungsvorlage betrifft die einzige
talseitige Zufahrt zu diesem Bezirk und wirkt sich somit auf die Einwohner der
Gemeinden, die aus dem Mittelland ins Thal fahren, gleich aus. Vor diesem
Hintergrund besteht keine Veranlassung, die Betroffenheit der Thaler Gemeinden
separat zu prüfen. So ist denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch
zulässig, dass mehrere ähnlich betroffene Gemeinwesen in die Abstimmung eines
übergeordneten Gemeinwesens intervenieren (siehe E. 4.6 hiervor). Insofern ist
keine besondere relative Betroffenheit erforderlich. Nachfolgend ist damit zu
beurteilen, ob die Thaler Gemeinden gegenüber den restlichen Gemeinden des
Kantons Solothurn besonders von der Abstimmungsvorlage «Verkehrsanbindung Thal»
betroffen sind.
4.9 Das Bauprojekt «Verkehrsanbindung
Thal» hat zum Ziel, die Stauzeiten in der Klus zu reduzieren und somit ein
schnelleres Vorankommen vom Mittelland in den Bezirk Thal zu ermöglichen.
Hieran haben die Gemeinden des Bezirks Thal ein eminentes Interesse. So wollen
sie als Wohn-, Arbeits- und Freizeitorte, die überwiegend per motorisiertem
Individualverkehr erschlossen werden, attraktiv sein (so auch die Botschaft des
Regierungsrats, RRB 2020/1265, S. 5). Dies kann naturgemäss nicht gewährleistet
werden, wenn die Erreichbarkeit mit einem hohen Staurisiko behaftet ist. Die
aktuelle Beeinträchtigung muss als stark bezeichnet werden. Durchschnittlich
beträgt die Erhöhung der Fahrzeit von Oensingen nach Balsthal 4.5 Minuten, was
mehr als einer Verdopplung des Normalwerts von 4 Minuten entspricht. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer handelt es sich dabei nicht um eine bloss geringfügige
Beeinträchtigung. Die Erhöhung der Fahrzeit von 4.5 Minuten ist ein
Durchschnittswert, d.h. die Fahrzeit kann im Einzelfall auch deutlich mehr
betragen. Der Regierungsrat spricht in seiner Botschaft von Extremfällen, in
denen sich die Fahrzeit um 30 Minuten erhöht. Gerade diese Unvorhersehbarkeit
ist problematisch, muss doch vor Fahrtantritt deutlich mehr Fahrzeit
einberechnet werden. Und im Übrigen kann wohl auch eine Erhöhung der Fahrzeit
um 4.5 Minuten – eine Verdopplung – auf einer Strecke von 3.8 Kilometern kaum
mehr als geringfügig bezeichnet werden. Das Interesse der Thaler Gemeinden an
einer Lösung der Stausituation in der Klus – und damit auch die Betroffenheit
vom Ausgang der Volksabstimmung – ist als erheblich zu qualifizieren. Dieses Interesse
übersteigt dasjenige der übrigen Solothurner Gemeinden am Ausgang der
Abstimmung bei weitem. Eine direkte Betroffenheit anderer Gemeinden als
derjenigen des Bezirks Thal ist jedenfalls nicht erkennbar.
4.10 Im Ergebnis liegt damit eine
besondere Betroffenheit der Gemeinden des Bezirks Thal vor, die eine
Intervention im Rahmen des kantonalen Abstimmungskampfs über die
«Verkehrsanbindung Thal» rechtfertigt.
5. Zu prüfen ist weiter, ob das private
Abstimmungskomitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» zu einem grossen oder zumindest
überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, sodass eine zumindest
indirekte Kontrolle dessen Aktivitäten durch das Gemeinwesen sichergestellt
ist. Ebenfalls zu prüfen ist die Verhältnismässigkeit und Rechtmässigkeit der
Zahlungen.
5.1 Die Beschwerdeführer äussern sich
weder in der Beschwerde noch in ihrer Replik ausdrücklich zur Frage der (grundsätzlichen)
Zulässigkeit finanzieller Zuwendungen an private Abstimmungskomitees. Die
Staatskanzlei macht in ihrer Stellungnahme sinngemäss geltend, dass eine
Gemeinde, die in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreife, zu diesem Zweck
kommunale Finanzmittel einsetzen könne, sofern diese nicht unverhältnismässig
seien. Um eine möglichst weitgehende Gleichheit der Abstimmungsteilnehmer zu
gewährleisten, dürfe die Gemeinde – unabhängig von der amtlichen Begründung –
nicht mehr ausgeben, als die Parteien und andere interessierten Kreise ohne
wesentliche Opfer erbringen könnten. Die bisher bekannten Beiträge betrügen
zwischen CHF 1'000.00 und CHF 2'800.00, was für eine einzelne Gemeinde nicht
unverhältnismässig hoch sei und üblicherweise sogar in der Kompetenz des
Gemeindepräsidiums für einmalige Finanzbeiträge liege. Weiter sei auch nicht
aussergewöhnlich, dass in einer Gemeinde nicht alle Mitglieder der
Gemeindeexekutive gleicher Meinung seien, was bestimmte Beiträge betreffe.
Verwerfliche Mittel würden mit der vorliegenden finanziellen Unterstützung
nicht eingesetzt, da die Summen nicht unverhältnismässig hoch seien.
Die Beschwerdegegnerinnen bringen sodann
vor, dass sich das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» nicht nur zur Mehrheit
aus (sämtlichen) Gemeindepräsidenten des Bezirks Thal bilde, sondern auch das
Präsidium von zwei Thaler Gemeindepräsidenten geführt werde. Damit werde das
Komitee durch Vertreter der betroffenen Gemeinden kontrolliert, weshalb dessen
finanzielle Unterstützung durch die Thaler Gemeinden nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung zulässig sei.
5.2 Das Präsidium des Komitees «Pro
Verkehrsanbindung Thal» besteht aus den Gemeindepräsidenten von Balsthal und
Herbetswil, Pierino Menna und Stefan Müller-Altermatt. Dazu kommen als
Mitglieder die Gemeindepräsidenten und die Gemeindepräsidentin der weiteren
Gemeinden des Bezirks Thal, Marcel Allemann, Matzendorf, Kurt Bloch,
Mümliswil-Ramiswil, Bruno Born, Aedermannsdorf, Urs Hubler, Holderbank, Stefan
Joray, Gänsbrunnen, Edgar Kupper, Laupersdorf, und Theres Brunner,
Welschenrohr. Sodann werden als Mitglieder aufgeführt: Stefan Schneider, alt
Gemeindepräsident von Welschenrohr, Fabian Gloor, Gemeindepräsident von
Oensingen, Thomas Fluri, Verwaltungsratspräsident der OeBB, Daniel Christ, Präsident
des Gewerbevereins Balsthal-Klus, Toni Rüegg, Präsident des Gewerbevereins
Thal, Christoph Kamber, Präsident des Gewerbevereins Mümliswil-Ramiswil, Benno
Schmid, Vizepräsident des Industrie- und Handelsvereins Thal-Gäu-Bipperamt
sowie Reto Gautschi, Präsident des Landwirtschaftlichen Bezirksvereins Thal.
5.3 Nach dem Gesagten verfügt das
Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» über 17 Mitglieder, wovon 9
Gemeindepräsidien des Bezirks Thal. Das Komitee besteht, wenn nicht zum
grossen, so zumindest zum überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern. Überdies
ist mit dem Gemeindepräsidenten von Oensingen ein weiterer öffentlicher
Amtsträger im Komitee vertreten. Ebenso wird das Präsidium von zwei Thaler
Gemeindepräsidenten wahrgenommen. Dies ermöglicht organisatorisch eine hinreichende
Kontrolle der Aktivitäten des Komitees durch die Vertreter der Thaler Gemeinden
und die Einhaltung des Sachlichkeitsgebots. Die in E. 3.3 hiervor dargelegten
Anforderungen an die öffentliche Finanzierung von privaten Abstimmungskomitees
werden vorliegend somit eingehalten.
5.4 Soweit die Beschwerdeführer die
Unverhältnismässigkeit der öffentlichen Beiträge an das Komitee «Pro
Verkehrsanbindung Thal» rügen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die
Beschwerdeführer haben die seitens des Referendumskomitees eingesetzten Mittel
nicht offengelegt. Die Berufung auf einen unverhältnismässigen Vorteil der
Gegner bzw. eine Verletzung der Waffengleichheit ist damit von vornherein
ausgeschlossen. Im Übrigen ist kein unverhältnismässig hoher Mitteleinsatz der
öffentlichen Hand erkennbar. Die Gemeinden des Bezirks Thal haben bis dato
Beiträge in Höhe von CHF 1'000.00 bis CHF 2'800.00, insgesamt CHF 9'800.00,
gesprochen. Das Bundesgericht bezeichnete die finanzielle Unterstützung eines
Komitees in Höhe von CHF 10'000.00 noch als bescheiden bzw. «modeste» (BGE 132
I 104 E. 5.3). Selbst wenn das Ziel des Pro-Komitees, Gemeindebeiträge in Höhe
von CHF 17'000.00 einzunehmen (vgl. Gemeinderatsprotokoll der Gemeinde
Herbetswil vom 18. März 2021), erreicht wird, wäre dies nicht
unverhältnismässig. Betreffend die Umfahrung Richterswil wurde vom Bundesgericht
denn auch ein Betrag von CHF 65'000.00 nicht bemängelt (BGE 105 Ia 243). Die
gesamten Kosten der Kampagne sollen CHF 41'000.00 betragen. Die Gemeindebeiträge
würden also knapp die Hälfte der Kosten decken. Angesichts des ausgewiesenen
Interesses der Thaler Gemeinden am Ausgang der Abstimmung (E. 4.9 hiervor)
erscheint dies nicht als übermässig. Die finanzielle Unterstützung des Komitees
«Pro Verkehrsanbindung Thal» durch die Gemeinden des Bezirks Thal erweist sich
damit als verhältnismässig.
5.5 Ebenfalls fehl geht die sinngemässe
Rüge, die Beschlüsse der beschwerdegegnerischen Gemeinden über die finanziellen
Zuwendungen an das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» erwiesen sich als
unrechtmässig. Die Beschwerdeführer machen insbesondere geltend, dass die
Gemeindepräsidenten sich über ihren jeweiligen Gemeinderat Beiträge an ihr
privates Komitee bewilligen liessen, um ihre persönliche Meinung mit
Steuergeldern zu unterstützen, die keineswegs mit der Interessenlage und
Meinung der Mehrheit der Bevölkerung übereinstimmen müsse. Dieses Vorbringen
geht nicht über blosse appellatorische Kritik hinaus. Weder werden Verstösse
gegen die finanzrechtlichen Kompetenznormen geltend gemacht noch sind solche
erkennbar.
5.6 Wie gesehen besteht das private
Abstimmungskomitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» zum überwiegenden Teil aus
Behördenmitgliedern, nämlich den Gemeindepräsidenten der Thaler Gemeinden,
womit eine hinreichende Kontrolle dessen Aktivitäten durch das Gemeinwesen
sichergestellt ist. Sodann erweisen sich die Zahlungen der Gemeinden an das
Abstimmungskomitee als recht- und verhältnismässig.
6. Zu prüfen bleibt, ob die
Kommunikation des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» den bundesgerichtlichen
Anforderungen an die Objektivität und Sachlichkeit bei der Vertretung der
kommunalen Interessen genügt.
6.1 Die Beschwerdeführer machen geltend,
die beschwerdegegnerischen Gemeinden unterstützten bereits in einem äusserst frühen
Zeitpunkt des erst beginnenden Abstimmungskampfs einseitig mit Steuergeldern
ein privates Ja-Komitee und verweigerten damit von Vornherein eine objektive,
zurückhaltende und sachliche Auseinandersetzung mit der Information zur
Referendumsvorlage. Ob die Gemeindebevölkerung das überhaupt möchte, sei nicht
abgeklärt worden. Selbst wenn ein solcher Auftrag bestünde, würde es den
Gemeinden freistehen, selber objektiv, sachlich und transparent eine Ja-Meinung
zu vertreten und dabei aber die Minderheitenmeinung ebenfalls zu Wort kommen zu
lassen. Die Unterstützung eines privaten politischen Komitees, welches eine
zugespitzte, mit Schlagworten agierende und damit im Wesen der Sache
unsachliche (und sicher nicht zurückhaltende) Kampagne führe, verstosse hingegen
gegen die strengen Vorgaben der zulässigen Intervention. So behaupte das
Komitee in seiner Medienmitteilung vom 19. Januar 2021:
«Sämtliche Thaler
Gemeinden stehen vorbehaltlos hinter dem Projekt. Freiwillig haben sie zwei
Millionen Franken gesprochen, um sich an der Finanzierung zu beteiligen.»
Diese Behauptung sei nachweislich falsch, da die Gemeinden Matzendorf,
Holderbank und Balsthal keinen solchen Beschluss gefällt hätten. In der
gleichen Medienmitteilung lanciere das Komitee persönliche Angriffe auf eine
der Personen des gegnerischen Komitees:
«Für C.___ darf offenbar nicht sein,
was nicht in sein Weltbild passt»
, sowie auf das Komitee selbst:
«Auch
hier werden ganz bewusst Ängste geschürt und es wird mit falschen Behauptungen
argumentiert, getrieben von ideologischen Standpunkten und vom
parteipolitischen Profilierungswillen statt von der Absicht, die Region Thal
und ihre Bevölkerung zu entlasten.»
Diese Aussagen zeigten deutlich die
unsachliche, alles andere als zurückhaltende und auf persönliche Angriffe
fokussierte Kommunikation des Pro-Komitees. In der Medienmitteilung des
Pro-Komitees vom 13. April 2021 werde Folgendes erwähnt:
«Wenn das
Referendumskomitee nun verspricht, man wolle sinnvollere und nachhaltigere
Lösungen präsentieren, dann müssten diese doch längst auf dem Tisch liegen.
Weder für die Pendler mit dem Individualverkehr noch für den öffentlichen
Verkehr haben «Läbigi Klus» und VCS Alternativen präsentiert. Ihre Versprechen
sind leere Worthülsen.»
Obwohl dem Pro-Komitee die diversen
Lösungsvorschläge für die Situation in der Klus bekannt sein sollten, werde
hier bewusst ein falscher Eindruck erweckt. Zahlreiche Medienberichte,
Medienmitteilungen und parlamentarische Vorstösse der Projektkritiker aus den
vergangenen 15 Jahren zeigten diverse Lösungsvorschläge und widerlegten die
Diffamierungen des Pro-Komitees.
6.2 Die Staatskanzlei bringt in ihrer
Stellungnahme vor, dass sich die Intervention der Gemeinden auf die
Finanzierung der Abstimmungskampagne des Pro-Komitees beschränke. Die Mitgliedschaften
der jeweiligen Gemeindepräsidien im Komitee seien an sich zulässig. Auch die
jeweiligen Beamtenstellungen seien nicht in unzulässiger Weise in diesem
Zusammenhang hervorgehoben. Die Hürde unzulässiger Beeinflussung der
Willensbildung durch private Personen und Organisationen im Vorfeld kantonaler
Abstimmungen sei nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung weit höher. Die
kritisierten Publikationen überstiegen nicht den Inhalt eines hitzigen
Abstimmungskampfes und auch der Zeitpunkt der Intervention sei sehr früh,
weshalb diese mit grosser Zurückhaltung zu beurteilen sei. Das
Referendumskomitee habe noch genügend Zeit für allfällige Richtigstellungen.
Den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern bleibe somit genügend Zeit für eine
umfassende und sachliche Information.
6.3 Die Beschwerdegegnerinnen machen in
ihrer Stellungnahme geltend, der Abstimmungskampf werde vom Referendumskomitee
auf seiner Website «https://www.verkehrsanbindungthal.ch/», mit
Medienmitteilungen, Flugblättern, Fernseh- und Radiobeiträgen, Interviews und
Leserbriefen sowie auf den Sozialen Medien bereits sehr aktiv betrieben. Es
operiere dabei mit teilweise unzutreffenden Behauptungen und auf einer
emotionalen Ebene. Im Gegensatz dazu lege das Komitee «Pro Verkehrsanbindung
Thal» auf seiner Website «https://www.va-thal.ch/» in sachlicher und korrekter
Art und Weise die Argumente für die Verkehrsanbindung Thal dar, verweise für
weitere Informationen auf die Website des Kantons Solothurn
(«https://www.thalplus.ch/») und informiere über die Zusammensetzung des
Komitees, die Unterstützungsmöglichkeiten und die Kontaktaufnahme. Schliesslich
würden auch die Falschaussagen des Referendumskomitees richtiggestellt. Damit
leiste das Komitee «Pro Verkehrsanbindung Thal» einen wichtigen Beitrag zur
unvoreingenommenen Meinungsbildung der Stimmbürgerinnen und -bürger und die von
den Beschwerdeführern vorgebrachte Kritik erweise sich als unbegründet.
Schliesslich sei nochmals darauf hinzuweisen, dass in Anbetracht der Tatsache,
dass die Gemeinderäte der Thaler Gemeinden die Unterstützungszahlungen
einstimmig bzw. mit grosser Mehrheit genehmigt hätten, das Komitee «Pro
Verkehrsanbindung Thal» nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine
Verpflichtung habe, in seiner Kampagne auch die gegen die Vorlage sprechenden
Argumente aufzuführen oder dass die Thaler Gemeinden, wie es die
Beschwerdeführer verlangten, die Gegner der Vorlage ebenfalls unterstützen
müssten.
6.4 In ihrer Replik rügen die
Beschwerdeführer weitere Äusserungen des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal»
und von einzelnen Komiteemitgliedern als unsachlich oder falsch. Auf der
Facebook-Seite des Pro-Komitees stehe Folgendes: «Wer dazu JA sagt, sorgt auch
dafür, dass der öffentliche Verkehr wieder schneller ins Thal gelangt». Diese
Aussage sei zum grössten Teil falsch, weil die Bahnverbindung von möglichem
stockenden Kolonnenverkehr gar nicht betroffen sei. Der Präsident des
Pro-Komitees habe im Oltner Tagblatt vom 24. April 2021 gesagt, dass ein
nationaler Interessenverband, der VCS, hier gegen ein paar Landgemeinden
kämpfe. Auch dies sei nachweislich falsch, da der VCS im Referendumskomitee keine
spezielle Funktion habe. Schliesslich sei ein Mitglied des Referendumskomitees
von einem Mitglied des Pro-Komitees verunglimpft und an den Pranger gestellt
worden (Zitat: «… die noch nie an einer Gemeindeversammlung teilnahmen…»).
6.5 Soweit sich einzelne Mitglieder des
Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal» bzw. Behördenmitglieder in ihrem eigenen
Namen als Privatpersonen zur Abstimmungsvorlage äussern, unterliegen sie nicht
dem Sachlichkeitsgebot. Diesbezüglich erweist sich die Beschwerde von
vornherein als unbegründet. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann
einzelnen Mitgliedern einer Behörde weder die Teilnahme am Abstimmungskampf
noch die freie Meinungsäusserung zu einer Gesetzes- oder Sachvorlage untersagt
werden. Eine Ausnahme gilt lediglich dann, wenn einzelne Behördenmitglieder
ihren individuellen (privaten) Interventionen und Meinungsäusserungen einen
unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle
sich dabei um eine offizielle Verlautbarung namens einer Kollegialbehörde (BGE
130 I 290, E. 3.3; BGE 119 Ia 271, E. 3d). Dass Letzteres der Fall ist, wird
nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
6.6 Zu prüfen bleibt damit die
Kommunikation des Komitees «Pro Verkehrsanbindung Thal», insbesondere auf der
Website «https://www.va-thal.ch/», auf ihre Übereinstimmung mit dem
Sachlichkeitsgebot. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen Informationen,
wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen,
wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben und
den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen
oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich
bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind (BGE 130 I 290, E. 3.2).
Insgesamt genügt die Kommunikation des Pro-Komitees diesen Anforderungen. Die
Website verfügt über eine unaufgeregte Aufmachung, der in den Texten
angeschlagene Ton ist überwiegend gemässigt. Sinnbildlich dafür steht die
Einordnung des Projekts «Verkehrsanbindung Thal» auf der Frontseite des
Pro-Komitees:
«Ein vernünftiger Vorschlag, wie die Region Thal besser ans
Verkehrsnetz angeschlossen und der Engpass auf der Strasse durch die Klus
beseitigt werden kann. Die Verkehrsanbindung Thal bietet genügend Kapazität für
die Motorfahrzeuge, sichere Wege für Fussgänger und Radfahrer, sie
berücksichtigt den Landschaftsschutz, bezieht den ÖV mit ein – und das zu einem
tragbaren Preis.»
Und in der von den Beschwerdeführern kritisierten
Medienmitteilung vom 13. April 2021 wird denn auch zugestanden: «
Dass das
gegnerische Komitee das Referendum gegen die Verkehrsanbindung Thal ergriffen
hat, war sein gutes demokratisches Recht; das nun verkündete Zustandekommen
überrascht nicht […]»
.
Der Internetauftritt des
Referendumskomitees «Thaler Komitee NEIN zur überrissenen
81-Millionen-Luxusstrasse» erscheint demgegenüber wesentlich aggressiver. Auf
der Frontseite von «https://www.verkehrsanbindungthal.ch/» ist neben einer
Karikatur mit einem Bulldozer Folgendes zu lesen:
«Die sogenannte
«Verkehrsanbindung Thal» (zwischen Oensingen und Balsthal, im Kanton Solothurn)
ist sinnlos, überrissen und viel zu teuer: Die 1 Kilometer lange Umfahrung Klus
kostet bis zu 81 Millionen Franken, also rund 81'000 Franken pro Meter. Deshalb
sagen wir NEIN zu diesem überrissenen Monsterprojekt!»
6.7 Die von den Beschwerdeführern als
Verletzungen der Abstimmungsfreiheit gerügten Aussagen in Medienmitteilungen
vom 19. Januar 2021 und vom 13. April 2021 erreichen die Grenzen einer
unsachlichen Propaganda nicht. Klarerweise enthalten diese auch Überspitzungen.
Dies ist aber nicht zuletzt auch der Rhetorik des gegnerischen Komitees
geschuldet. Wie die Staatskanzlei in ihrer Stellungnahme zu Recht festgehalten
hat, übersteigen die kritisierten Publikationen den Inhalt eines hitzigen
Abstimmungskampfes nicht. Der Prozess der freien Meinungsbildung der
Stimmberechtigten ist nicht gefährdet. Eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit
ist nicht erkennbar.
7.1 Die Beschwerde erweist sich als
unbegründet; sie ist abzuweisen. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Prüfung,
ob auf die Anträge, mit denen der Regierungsrat zur Ergreifung
aufsichtsrechtlicher Massnahmen aufgefordert werden soll, überhaupt einzutreten
wäre. Einerseits wäre eine Aufsichtsbeschwerde direkt an den Regierungsrat zu
richten (§ 211 des Gemeindegesetzes, GG, BGS 131.1). Dabei ist indes zu
beachten, dass es sich beim Institut der Aufsichtsbeschwerde nicht um ein
förmliches Rechtsmittel handelt, sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der
dazu dient, Aufsichtsbehörden über Missstände in untergeordneten
Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein
Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht
zufolge Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der
Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen
klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt (dazu
eingehend VWBES.2020.244 E. 3.1 mit Hinweisen). Aufgrund der Subsidiarität
des Rechtsbehelfs ist keine Überweisung an den Regierungsrat angezeigt.
7.2 Aber auch eine Überweisung an den
Regierungsrat gestützt auf das GpR drängt sich nicht auf. Die Botschaft zum GpR
hält zum Vorgehen bei etwaigen Unregelmässigkeiten fest: «Das Verwaltungsgericht
wird keine Verfügungen zum Wahl-
oder Abstimmungsverfahren erlassen und
Massnahmen treffen können, wenn Unregelmässigkeiten auf Beschwerde hin bekannt
werden. Eine rasche Kommunikation zwischen Verwaltungsgericht und
Aufsichtsbehörde (Staatskanzlei) wird daher notwendig sein. Da in der Regel
sofortiges Einschreiten durch die Aufsichtsbehörde geboten ist, hat das
Verwaltungsgericht umgehend die Staatskanzlei zu benachrichtigen. Sobald diese
Kenntnis von den Unregelmässigkeiten erhält, kann sie im Sinne einer
Schadensminimierung einschreiten und die nötigen Massnahmen anordnen, so dass
das Wahl- bzw. Abstimmungsergebnis möglichst nicht beeinflusst wird» (RRB
2003/1838 vom 23. September 2003, S. 18). Einerseits wurde die Staatskanzlei mit
Verfügung vom 28. April 2021 sofort ins Verfahren miteinbezogen und hat sich
eingehend zur etwaigen Notwendigkeit aufsichtsrechtlicher Schritte geäussert.
Andererseits zeigen die vorstehenden Erwägungen ausführlich, dass keine
Unregelmässigkeiten festzustellen sind.
8.1 Bei diesem Ausgang haben die
Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen,
die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'800.00 festzusetzen
sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
8.2 Der Kostenentscheid präjudiziert die
Entschädigungsfrage. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
beteiligten Behörden werden zwar in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt
und keine Parteientschädigungen zugesprochen. Eine Ausnahme wird für kleinere
und mittlere Gemeinden gemacht, die weniger als 10‘000 Einwohner aufweisen und
daher wohl über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen und sich in komplexeren
Angelegenheiten durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen müssen (vgl. SOG 2010
Nr. 20; Urteile des Bundesgerichts 1P.651/2004 vom 17. Januar 2004, E. 6 und
1P.297/2002 vom 26. November 2002, E. 6). Eine solche Ausnahme liegt hier vor.
Den Beschwerdegegnerinnen, vertreten durch Rechtsanwalt David Lüthi, ist eine
Parteientschädigung zuzusprechen. Diese ist entsprechend der von Rechtsanwalt
David Lüthi eingereichten und angemessenen Kostennote auf CHF 5'751.70 (16.95h
à CHF 250.00, 4.4 h à CHF 180.00, zuzügl. Auslagen und MWST) festzusetzen.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdeführer haben die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'800.00 zu bezahlen, unter
solidarischer Haftbarkeit für den ganzen Betrag. Sie werden mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Die Beschwerdeführer haben den
Beschwerdegegnerinnen eine Parteientschädigung in Höhe von 5'751.70 (inkl.
Auslagen und MWST) zu bezahlen, unter solidarischer Haftbarkeit für den ganzen
Betrag.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber
Scherrer Reber                                                                 Bachmann
Das vorliegende
Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_430/2021 vom 26. April 2022
teilweise (Ziffer 3) aufgehoben.