so_gerichte · VWBES.2017.324 · 2018-02-19 · de
Arbeitnehmerschutz für Rechtspraktikanten


Urteilvom19. Februar 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Droeser

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Staatskanzlei des Kantons Solothurn,vertreten durch Staatskanzlei
Legistik und Justiz,

Beschwerdegegnerin

betreffendArbeitnehmerschutz
für Rechtspraktikanten

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1.1 A.___ wurde durch Verfügung der
Staatskanzlei, Legistik und Justiz vom 27. Februar 2017 zum Rechtspraktikum als
Rechtsanwalt zugelassen. Es wurde ihm bewilligt, dieses ab 1. März 2017 bis 28.
Februar 2018 beim Richteramt Dorneck-Thierstein, beim Bau- und Justizdepartement
und in einer Anwaltskanzlei zu absolvieren. In der Verfügung wurde die
Entschädigung für die Praktikumsdauer auf staatlichen Amtsstellen und anstelle
eines Ferienanspruchs die Ferienentschädigung nach den für das Staatspersonal
geltenden Bestimmungen festgesetzt.

1.2 Am 3. Mai 2017 stellte der
Rechtspraktikant bei der Staatskanzlei ein Gesuch um Dispensation vom
Rechtspraktikum für zwei Tage im Mai wegen eines Aufgebots zum Zivilschutz
sowie für Ferien vom 12. bis 19. Juni 2017 und ersuchte gleichzeitig darum, die
Dauer der Abwesenheit an die Dauer des Praktikums anzurechnen. Es scheine ihm,
die Praxis des Kantons, dass Abwesenheiten wegen Krankheit und Ferien etc.
nicht an die Praktikumsdauer angerechnet würden, widerspreche höherrangigem
Recht. Auf Aufforderung der Staatskanzlei ergänzte er sein Gesuch am 5. Mai
2017 und verlangte, es sei bei Nichtbewilligung seines Gesuchs eine
Feststellungsverfügung nach Art. 25 VwVG zu erlassen.

1.3 Mit Schreiben vom 10. Mai 2017
machte die Staatskanzlei den Gesuchsteller darauf aufmerksam, dass er sich
wegen der Dispensationen mit den Praktikumsstellen abzusprechen habe. Über eine
Anrechnung allfällig ausgefallener Praktikumstage werde mit der
Zulassungsverfügung zur Anwaltsprüfung entschieden werden. Für eine
Feststellungsverfügung bestünde zurzeit kein Anlass.

1.4 In einem Schreiben vom 12. Juni 2017
an die Staatskanzlei anerkannte der Gesuchsteller, dass es sich bei der von ihm
monierten Verletzung des Arbeitnehmerschutzes nicht um ein Problem von widerrechtlichen
Normen in der juristischen Prüfungsverordnung handle, sondern um eine
rechtswidrige Handhabung bzw. Praxis des Kantons. Er gestand auch zu, dass eine
Feststellungsverfügung nicht möglich sei, weshalb einzig der Weg über eine
Verfügung über Realakte bleibe.

2. A.___ stellte dementsprechend
ebenfalls am 12. Juni 2017 bei der Staatskanzlei des Kantons Solothurn,
Legistik und Justiz, ein Gesuch um «Erlass einer Verfügung gemäss § 28bisAbs. 1 lit. c VRG über die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Praxis des
Kantons Solothurn bezüglich dem Arbeitnehmerschutz für Rechtspraktikanten». Er
machte inhaltlich sinngemäss geltend, die Regelung in der Juristischen
Prüfungsverordnung des Kantons Solothurn widerspreche übergeordneten
Rechtsvorschriften, indem sie die Anstellungsdauer auf 12 Monate begrenze und
gleichzeitig eine «Nettodauer» des Praktikums von 12 Monaten verlange, was dazu
führe, dass Absenzen wegen unverschuldeter Arbeitsverhinderung (wie Krankheit,
Unfall etc.) und der Bezug von Ferien eine Zulassung zur Prüfung verhinderten.

Konkret stellte er die folgenden
Anträge:

1.  Es
sei durch die zuständige Behörde festzustellen, dass die aktuelle Praxis des
Kantons Solothurn und der jeweiligen Anwälte bezüglich Anstellungsdauer von
maximal 6 Monaten nach § 7 Abs. 1 JPV für das Anstellungsverhältnis von
Rechtspraktikanten zu einer dauerhaften Verletzung des Arbeitnehmerschutzes
führt.

2.  Es
sei festzustellen, dass die Nichtgewährung von Ferien gemäss der aktuellen
Praxis des Kantons Solothurn und der jeweiligen Anwälte, insbesondere gestützt
auf § 7 Abs. 5 JPV, § 328 lit. a GAV und 329 a OR widerrechtlich ist.

3.  Es
sei festzustellen, dass die gesamte, zumindest aber eine beschränkte Dauer
einer unverschuldeten Abwesenheit vom Rechtspraktikum an die Dauer des
Anstellungsverhältnisses bzw. Rechtspraktikums anzurechnen ist.

4.  Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.

3. Die Staatskanzlei trat mit Verfügung
vom 11. August 2017 auf das Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfügung nicht
ein. Verfahrenskosten erhob sie keine, das Gesuch um Parteientschädigung wies
sie ab.

4. Gegen diesen Entscheid erhob A.___ (nachfolgend
mit Beschwerdeführer bezeichnet) mit Eingabe vom 28. August 2017 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Darin stellte er folgende Rechtsbegehren:

Nachdem er vom Gericht Gelegenheit
erhalten hatte, seine Beschwerde ergänzend zu begründen, reichte der
Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 19. September 2017 folgende abgeänderten
bzw. ergänzten Anträge 5 und 6 ein:

5.  Es
sei festzustellen, dass die Nichtgewährung der beantragten Ferien gemäss der
aktuellen Praxis des Kantons Solothurn und der jeweiligen Anwälte, insbesondere
gestützt auf § 7 Abs. 5 JPV, § 328 lit a GAV und § 329 a OR widerrechtlich ist.

6.  Es
sei festzustellen, dass die Nichtgewährung der Anrechnung der Dauer des
Zivilschutzes an die Praktikumsdauer gemäss der aktuellen Praxis des Kantons
Solothurn und der jeweiligen Anwälte und im Zusammenhang mit der begrenzten
Anstellungsdauer von 6 Monaten nach § 7 Abs. 1 JPV für das
Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers zu einer dauerhaften Verletzung des
Arbeitnehmerschutzes führt.

5. Die Staatskanzlei stellte am 17.
Oktober 2017 in ihrer Vernehmlassung die Anträge, auf die Feststellungsbegehren
sei nicht einzutreten und im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, unter
Kostenfolgen.

6. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2017
nahm der Beschwerdeführer zur Vernehmlassung der Staatskanzlei Stellung, mit
Eingabe vom 19. Dezember 2017 äusserte sich die Staatskanzlei nochmals. Weitere
Eingaben erfolgten keine mehr.

II.

1.1 Die angefochtene Verfügung der
Staatskanzlei vom 11. August 2017 wurde am 17. August 2017 dem Empfänger
zugestellt. Die Beschwerde vom 28. August 2017, die gleichentags (Montag) der
Post übergeben wurde, ist deshalb rechtzeitig eingereicht worden (§ 67 in
Verbindung mit § 9 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).

1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet
sich gegen eine Nichteintretensverfügung der Staatskanzlei. Sie ist das
zulässige Rechtsmittel, das Verwaltungsgericht die zuständige Beschwerdeinstanz
(§ 29 und § 66 VRG, § 49 f. Gesetz über die Gerichtsorganisation, GO, BGS
125.12).

1.3 Der Beschwerdeführer ist durch die
Verfügung, mit welcher auf sein Gesuch um Erlass einer Verfügung nicht
eingetreten wurde, besonders berührt und formell beschwert. Er ist daher zur
Beschwerde legitimiert. Auf seine formrichtig  schriftlich, mit Antrag
versehen und begründet (§ 68 Abs. 1 VRG)  eingereichte Beschwerde ist daher
grundsätzlich einzutreten.

2.1 Zulässige Beschwerdegründe sind nach
§ 67bisVRG die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht, ebenso
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
(Abs. 1). Da sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Verfügung einer
Behörde richtet, die in der Sache als erste und einzige Instanz verfügt hat,
könnte überdies Unangemessenheit geltend gemacht werden (Abs. 2).

Der Beschwerdeführer macht in seinen
Rechtsbegehren eine Verletzung von kantonalem Recht und von Bundesrecht
geltend. Es handelt sich damit um zulässige Beschwerdegründe.

2.2 Nach § 68 Abs. 3 VRG dürfen mit der
Beschwerde keine neuen Begehren vorgebracht werden. Hingegen sind neue
tatsächliche Behauptungen und die Bezeichnung neuer Beweismittel, wenn sie mit
dem Streitgegenstand zusammenhängen, bis zum Schluss des Beweisverfahrens
zulässig.

2.2.1 Der Beschwerdeführer hat bei der
Staatskanzlei drei Anträge auf Feststellung gestellt, deren Wortlaut oben (in
Erw. I.2.) wiedergegeben ist. In seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht
hat er am 28. August 2017 in der Sache zwei dieser ursprünglichen Anträge
wiederum in gleicher Form gestellt (Anträge 4 und 5). Den ursprünglich
gestellten dritten Antrag hat er als Antrag 6 umformuliert und mit einem neuen
Inhalt versehen: Anstelle einer Feststellung, dass die gesamte, zumindest aber
eine beschränkte Dauer einer unverschuldeten Abwesenheit vom Rechtspraktikum an
die Dauer des Anstellungsverhältnisses bzw. Rechtspraktikums anzurechnen sei
(Antrag 3 des ursprünglichen Gesuchs), verlangte er nun ein zweites Mal die
bereits als Antrag 4 verlangte Feststellung.

2.2.2 In seiner Eingabe vom 19.
September 2017 formulierte er seinen in der Verwaltungsgerichtbeschwerde
gestellten Antrag 5 insofern anders, als er nicht mehr (allgemein) «die
Nichtgewährung von Ferien» als widerrechtlich festgestellt haben wollte,
sondern «die Nichtgewährung der beantragten Ferien». Den Beschwerdeantrag 6
formulierte er ebenfalls neu und verlangte nun die Feststellung, dass die
Nichtgewährung der Anrechnung der Dauer des Zivilschutzes an die
Praktikumsdauer zu einer Verletzung des Arbeitnehmerschutzes führe.

2.2.3 Die in der Eingabe vom 19.
September 2017 neu formulierten Rechtsbegehren erweisen sich ohne Weiteres als
unzulässig, da sie einerseits zu spät gestellt wurden, nämlich lange nach
Ablauf der zehntägigen Beschwerdefrist, und anderseits von den ursprünglich
gestellten Rechtsbegehren deutlich abweichen. Auch wenn es sich um eine
Laienbeschwerde handelt, kann von der Einhaltung der gesetzlichen
Rechtsmittelfrist und dem Verbot, den Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren
abzuändern, nicht abgesehen werden. Zulässig wäre einzig eine Einschränkung der
ursprünglichen Rechtsbegehren. Darum handelt es sich aber hier nicht.

Die dem Beschwerdeführer mit Verfügung
vom 29. August 2017 entsprechend ständiger Praxis gewährte Gelegenheit, eine
ergänzende Beschwerdebegründung einzureichen, ermächtigte ihn nicht dazu, neue
Rechtsbegehren zu stellen. Es handelte sich dabei offensichtlich nicht um eine
unter Androhung des Nichteintretens gesetzte Frist zur Verbesserung einer den
Anforderungen an eine Beschwerde nicht genügenden Eingabe, welche z.B. keine
oder ungenügende Anträge oder keine Begründung enthält, war doch, wie oben
(Erw. 1.3) bereits erwähnt, die Beschwerde formrichtig eingereicht worden.

2.2.4 Auf die nachträglich verspätet
gestellten und neuen Rechtsbegehren 5 und 6 der Eingabe vom 19. September 2017
ist daher nicht einzutreten.

3. Streitgegenstand ist also, wie die
Staatskanzlei in ihrer Vernehmlassung vom 17. Oktober 2017 zu Recht
geltend macht, einzig die Frage, ob die Vorinstanz auf die ursprünglichen
Anträge gemäss Gesuch vom 12. Juni 2017 zu Recht nicht eingetreten ist. Und da
der ursprünglich gestellte dritte Antrag in der Beschwerde, wohl versehentlich,
nicht wiederum gestellt wurde, beschränkt sich der Streitgegenstand sogar nur
auf die beiden ersten ursprünglich gestellten Anträge.

Im Übrigen änderte sich am Ergebnis allerdings
nichts, wenn der ursprünglich dritte Antrag oder die verspätet gestellten neuen
Rechtsbegehren miteinbezogen würden, wie sich aus den folgenden Erwägungen
ergibt.

4. Die Staatskanzlei verneinte in ihrer
Verfügung das Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass der beantragten
Verfügungen, weder als Verfügungen über Realakte noch als Feststellungsverfügungen.
Dies völlig zu Recht.

4.1 Eine Verfügung über einen Realakt
kann nach § 28bisAbs. 1 VRG verlangen, wer ein schutzwürdiges
Interesse daran hat, dass eine Behörde, die für Handlungen zuständig ist, die
sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren,
widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (lit. a), die
Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (lit. b) oder die
Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (lit. c).

4.1.1 Welcher konkrete Realakt denn
Gegenstand der verlangten Feststellungsverfügung sein soll, wird weder aus dem
Gesuch noch aus der Beschwerde klar. Eine angebliche «Praxis» einer Behörde ist
kein konkreter Realakt und demnach kein mögliches Objekt einer
Feststellungsverfügung über die Widerrechtlichkeit einer behördlichen Handlung.
Das gerügte behördliche Handeln  entweder die Zulassung zum Rechtspraktikum
oder die Zulassung zur Anwaltsprüfung nach absolviertem Praktikum  ergeht
immer in der Form von Verfügungen, also von Rechtsakten und nicht Realakten,
und diese Rechtsakte sind auf dem Rechtsmittelweg direkt anfechtbar.

4.1.2 Ein schutzwürdiges Interesse
verlangt eine besondere Nähe der gesuchstellenden Person zum Realakt. Der
Gesuchsteller muss jedenfalls einen in der Regel aktuellen und praktischen
Nutzen am Erlass einer Verfügung über den betreffenden Realakt haben. Der
Realakt muss einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre des Gesuchstellers
bewirkt haben, wobei sich schützenswerte Rechtspositionen aus Grundrechten
und/oder aus andern Rechtstiteln ergeben können (vgl. z.B. Julian-Ivan Berger
und Andreas Glaser, Rechtsschutz gegen Realakte: Bundesgericht schafft
Klarheit, in: SJZ 111 Nr. 7 S. 173 f.). Wie die Staatskanzlei zu Recht
festhält, ist auch bei den Realakten ein Popularrechtsmittel nicht vorgesehen.
Eine Verfügung über einen Realakt dient nicht dazu, um allgemeine öffentliche
Interessen oder potentielle Rechte von Drittpersonen zu wahren.

Ein schutzwürdiges Interesse am Erlass
einer Verfügung über einen Realakt besteht insbesondere auch dann nicht, wenn
Rechtsschutz in einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre oder in einem
späteren Zeitpunkt offen steht (Alain Griffel, Kommentar zum
Verwaltungsgerichtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Auflage 2014, § 10c N
23). Für ein Absehen vom Erfordernis des schützenwerden Interesses spricht
gerade in solchen Fällen überhaupt nichts, ist doch der Rechtsschutz jedenfalls
ausreichend gewährleistet.

4.1.3 Fehlt es an einem konkreten
Realakt und an einem schutzwürdigen Interesse, kann auf ein Gesuch um Erlass
einer Feststellungsverfügung nicht eingetreten werden, wie dies die
Staatskanzlei in ihrer angefochtenen Verfügung richtig festgehalten hat.

4.2 Eine «gewöhnliche» Feststellungsverfügung
ist eine Anordnung einer Behörde im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht
des Kantons oder des Bundes stützt und die Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand hat (§
20 Abs. 1 lit. b VRG).

Auch für eine solche Feststellungsverfügung
gelten die oben gemachten Ausführungen zum schutzwürdigen Interesse. Es fehlt
hier an einem aktuellen praktischen Interesse des Gesuchstellers an einer
Feststellung über eine angebliche allgemeine solothurnische Praxis, wie die
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (Ziffern 2.1 und 2.2) ausführlich und
richtig darlegte. Da sich die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage für ihn
persönlich wie auch für jede andere Rechtspraktikantin  soweit sie sich
überhaupt stellt  mit der Zulassung zur Anwaltsprüfung, die in Form einer
Gestaltungsverfügung ergeht, entscheidet, besteht keinerlei
Rechtsschutzinteresse an einer vorgängigen Feststellungsverfügung.

Die Staatskanzlei ist also auch insoweit
zu Recht nicht auf die Begehren des Beschwerdeführers eingetreten, als sie
diese als Gesuch um Erlass von («gewöhnlichen») Feststellungsbegehren
entgegengenommen und geprüft hat.

5. Die Beschwerde erweist sich, soweit
überhaupt darauf eingetreten werden kann, also als unbegründet; sie ist
abzuweisen.

6. Dieses Ergebnis hat zur Folge, dass
der Beschwerdeführer kostenpflichtig wird. Die Gerichtskosten sind entsprechend
dem verlangten Kostenvorschuss auf CHF 800.00 festzulegen und vom
vollständig unterlegenen Beschwerdeführer zu tragen (§ 77 VRG).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten werden kann.

2.Der Beschwerdeführer A.___ hat die
verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten von CHF 800.00 zu tragen; diese
werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige
Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters
zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Droeser