so_gerichte · VWBES.2010.255 · 2011-05-04 · de
Sozialhilfe, Autobenutzung

Akzessorische Normenkontrolle; Sozialhilfe und Auto. § 93 Abs. 1 lit. e SV stellt die unwiderlegbare Vermutung auf, dass ein Sozialhilfeempfänger, der ein Motorfahrzeug besitzt und benutzt, obwohl er darauf weder aus erwerblichen noch aus gesundheitlichen Gründen angewiesen ist, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig verwendet. Die Bestimmung kann sich im Einzelfall als unverhältnismässig (und damit nicht anwendbar) erweisen, da sie dem Sozialhilfeempfänger verunmöglicht, die Vermutung zu widerlegen. Die Behörde kann einen Sozialhilfeempfänger unter Androhung der Kürzung der Leistungen im Unterlassungsfall auffordern, entweder den Fahrzeugausweis bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen oder aufgrund seiner Mitwirkungspflichten (§ 17 SG) zu belegen, dass er das Fahrzeug ohne Zweckentfremdung von Sozialhilfeleistungen zu finanzieren vermag.

SOG 2011 Nr. 33

§ 88 Abs. 3 KV, § 67bisAbs. 1
VRG, § 152 Abs. 1 SG, § 93 Abs. 1 lit. e SV.Sozialhilfe
und Auto. Akzessorische Normenkontrolle. § 93 Abs. 1 lit. e SV stellt die
unwiderlegbare Vermutung auf, dass ein Sozialhilfeempfänger, der ein Motorfahrzeug
besitzt und benutzt, obwohl er darauf weder aus erwerblichen noch aus
gesundheitlichen Gründen angewiesen ist, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig
verwendet. Die Bestimmung kann sich im Einzelfall als unverhältnismässig (und
damit nicht anwendbar) erweisen, da sie dem Sozialhilfeempfänger verunmöglicht,
die Vermutung zu widerlegen. Die Behörde kann einen Sozialhilfeempfänger unter
Androhung der Kürzung der Leistungen auffordern, entweder den Fahrzeugausweis
bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen oder zu belegen, dass er das
Fahrzeug ohne Zweckentfremdung von Sozialhilfeleistungen zu finanzieren vermag.

Sachverhalt:

X. ist alleinstehend und wohnt in einer von
ihm teilweise untervermieteten 4-Zimmer-Wohnung. Nachdem er bereits in den
Jahren 2008 und 2009 Sozialhilfe bezogen hatte, ersuchte er die Sozialen
Dienste im Januar 2010 erneut um Ausrichtung von Sozialhilfe, da er arbeits-
und mittellos sei. Er besitzt einen Personenwagen Marke BMW 318i Touring,
Jahrgang 1990. Gemäss einem handschriftlichen Vermerk auf der Kopie des
Fahrzeugausweises beträgt der Kilometerstand 164'750 km.

Die Sozialen Dienste sprachen X. ab dem 1.
Februar 2010 Sozialhilfe zu. Deren Höhe beläuft sich seit dem 1. Juni 2010 auf
monatlich CHF 1'464.00. Die Behörde stellte fest, X. sei weder aus
beruflichen noch aus gesundheitlichen Gründen auf ein Auto angewiesen. Er
erhielt daher die Weisung, die Nummernschilder innert Frist bei der
Motorfahrzeugkontrolle zu deponieren. Falls er dieser Weisung nicht nachkomme,
werde ihm «ab dem Lebensunterhalt CHF 500.00 als Einkommen verrechnet». In der
Folge erhob X. Beschwerde, welche das Departement des Innern abwies. X. zog den
Entscheid ans Verwaltungsgericht weiter. Dieses heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
teilweise gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu
ergänzender Abklärung und neuer Verfügung an die Sozialhilfekommission S.
zurück.

Aus den Erwägungen:

1.c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann
die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht und die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden
(§ 67bisAbs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG, BGS
124.11]). Die solothurnische Kantonsverfassung bestimmt, dass Erlasse von
Kanton und Gemeinden für den Richter nicht verbindlich sind, soweit sie Bundesrecht
oder übergeordnetem kantonalem Recht widersprechen (§ 88 Abs. 3 der Kantonsverfassung
[KV, BGS 111]). Das Verwaltungsgericht hat deshalb die generellen Rechtssätze
im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsanwendungsakt vorfrageweise auf ihre
Rechtmässigkeit, einschliesslich Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen und im
Falle der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden (sog. akzessorische Normenkontrolle;
vgl. Michael Merker: Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem
aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, N 5 zu § 56;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf
2010, Rz 1932; René Rhinow/Heinrich Koller/Christian Kiss/Daniela
Thurnherr/Denise Brühl-Moser: Öffentliches Prozessrecht, Basel/Frankfurt a/M
2010, Rz 710,1009).

2. Strittig und zu prüfen ist, ob die
Sozialhilfekommission den Beschwerdeführer zu Recht aufforderte, die
Kontrollschilder seines Automobils bei der Motorfahrzeugkontrolle zu
hinterlegen und ihm für den Fall der Unterlassung androhte, die Sozialhilfe um
monatlich CHF 500.00 zu kürzen.

a) Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist,
für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel,
die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (Art. 12 der
Bundesverfassung [BV, SR 101]). Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt
(Art. 115 BV). Gemäss Art. 22 lit. a KV strebt der Kanton auf dem Weg der
Gesetzgebung danach, dass im Rahmen seiner Zuständigkeit und der verfügbaren
Mittel Menschen, die wegen ihres Alters, ihrer Gesundheit sowie ihrer
wirtschaftlichen oder sozialen Lage Hilfe brauchen, die für ihre Existenz
notwendigen Mittel erhalten. Die Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung,
fördert die wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und unterstützt die
berufliche und gesellschaftliche Integration (§ 147 Abs. 2 Sozialgesetz [SG,
BGS 831.1]). Die Geldleistungen decken den Grundbedarf für den Lebensunterhalt
und ermöglichen der hilfesuchenden Person die Teilnahme am sozialen Leben (§
150 Abs. 2 SG). Die Sozialhilfeleistungen werden grundsätzlich nach den
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Sozialhilfe
(SKOS-Richtlinien) bemessen (§ 152 Abs. 1 SG). Dabei handelt es sich um
Empfehlungen zur Berechnung der Sozialhilfe zuhanden der Sozialhilfeorgane des
Bundes, der Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten
Sozialhilfe. Im Laufe der Jahre haben die SKOS-Richtlinien in Praxis und Rechtsprechung
ständig an Bedeutung gewonnen und dienen heute als Referenz für die
Sozialhilfepraxis. Durch den Verweis in der kantonalen Gesetzgebung werden die
Richtlinien als mittelbares kantonales Recht verbindlich.

b) Das Recht auf Nothilfe (Art. 12 BV)
garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur,
was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen
Bettelexistenz zu bewahren vermag. Die Mittel für den Betrieb eines Autos
fallen nicht darunter (BGE 2P.267/2004 vom 4. Januar 2005). Auch aus der in der
persönlichen Freiheit enthaltenen Bewegungsfreiheit (BGE 137 I 31) lässt sich
kein Recht auf Finanzierung des Betriebs eines Motorfahrzeugs durch das
Gemeinwesen ableiten. Die Kosten eines privaten Motorfahrzeugs werden durch die
Sozialhilfe als Erwerbsunkosten nur dann (teilweise) übernommen, wenn das
Fahrziel nicht auf zumutbare Weise mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht
werden (SKOS-Richtlinien C.1.2) oder wenn die Erledigung einer bestimmten Erwerbstätigkeit
nur mit einem Auto möglich ist (Claudia Hänzi: Leistungen der Sozialhilfe in
den Kantonen, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 131), ferner dann, wenn eine Person aus
gesundheitlichen Gründen auf die Benützung eines Motorfahrzeugs angewiesen ist.

c) () Der Beschwerdeführer ist weder aus
beruflichen noch aus gesundheitlichen Gründen auf ein Motorfahrzeug angewiesen.
Die Kosten eines Motorfahrzeugs zählen damit nicht zum Bedarf des Beschwerdeführers.

3. Gemäss § 152 Abs. 2 SG kann der
Regierungsrat Ausnahmen von der generellen Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien
festlegen.

a) Bundesverfassungsrechtlich ist die
Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten
an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen
Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich
auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend
berührt wird (BGE 128 I 113; statt vieler BGE 118 Ia 245 und 305 ). Die
Kantonsverfassung lässt die Delegation zum Erlass von Bestimmungen zu, soweit
es nicht um grundlegende und wichtige Bestimmungen geht (Art. 40 Abs. 1 KV),
welche der Kantonsrat in Form des Gesetzes zu erlassen hat (Art. 71 Abs. 1 KV).
Insbesondere ist der Regierungsrat ermächtigt, Verordnungen auf der Grundlage
und im Rahmen der Gesetze, Staatsverträge und Konkordate zu erlassen (Art. 79
Abs. 2 KV). Die Delegation ist ferner in einem formellen Gesetz enthalten und
auf ein bestimmtes Gebiet  die Bemessung von Sozialhilfeleistungen 
beschränkt.

Was als grundlegende und so wichtige
Bestimmung im Sinne von Art. 40 Abs. 1 bzw. Art. 71 Abs. 1 KV zu
betrachten ist, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein muss und wie
detailliert die gesetzliche Normierung sein muss, kann nicht allgemein und ein
für alle Mal gesagt werden. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall.
Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von
Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht,
wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu
berücksichtigen sind. Auch für wichtige politische Entscheide und bisher
unübliche Regelungen ist ein formelles Gesetz erforderlich. Wegleitend kann
eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige
Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig,
wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht (BGE 128 I 113). Im
weitergehenden Umfange zulässig ist die Delegation namentlich dann, wenn es um
die Regelung untergeordneter Einzelheiten technischer oder organisatorischer
Natur geht (BGE 2P.283/2004 vom 7. April 2005; BGE 130 I 16).

Die Sozialhilfeleistungen sollen den
Grundbedarf für den Lebensunterhalt decken und den hilfesuchenden Personen die
Teilnahme am sozialen Leben ermöglichen (§ 150 Abs. 2 SG). Die SKOS-Richtlinien
konkretisieren diese gesetzliche Vorgabe. Sie sollen die rechtsgleiche
Behandlung von Unterstützungsbedürftigen gewährleisten, zugleich aber auch
Spielraum für angepasste, einzelfall- und bedürfnisgerechte Lösungen lassen. Es
handelt sich dabei nicht um grundlegende und wichtige Bestimmungen, die auf
Gesetzesstufe verankert werden müssten; die Kantone, welche die
SKOS-Richtlinien anwenden, begnügen sich mit einem Verweis teils auf Gesetzes-,
teils auf Verordnungsstufe (vgl. Claudia Hänzi, a.a.O., S. 115 f.).
Entsprechend kann dem Regierungsrat auch die Befugnis übertragen werden, Abweichungen
von den SKOS-Richtlinien vorzusehen. Die Delegation an den Regierungsrat in §
152 Abs. 2 SG ist demnach verfassungsmässig, was im Übrigen auch nicht
umstritten ist.

b) Verordnungsrecht ist gesetzeskonform
auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der
Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu
berücksichtigen. Im Rahmen verfassungskonformer oder verfassungsbezogener
Auslegung sind sodann der Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das
Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.

Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art.
8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer
entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,
oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund
in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten
unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und
Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des
Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1; BGE 135 V 361; BGE
134 I 23).

Nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz muss
eine Massnahme, insbesondere eine verwaltungsrechtliche Sanktion, das geeignete
Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels sein und darf nicht über das
hierzu Erforderliche hinausgehen. Ferner muss zwischen Ziel und Mitteln ein
vernünftiges Verhältnis bestehen (BGE 131 I 91; BGE 130 V 196; BGE 130 II 425).

Der klare Sinn einer Gesetzesnorm darf
indessen nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung beiseitegeschoben
werden (BGE 128 V 20; BGE 126 V 468; BGE 122 V 85). Ausnahmebestimmungen sind
weder restriktiv noch extensiv, sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der
allgemeinen Regelung auszulegen (BGE 136 I 300). Der Gesetzgeber hat in § 152
Abs. 2 SG dem Regierungsrat keine Vorgaben bezüglich der Regelung allfälliger
Ausnahmen zu den SKOS-Richtlinien gemacht und ihm so ein grosses Ermessen eingeräumt.

4. Eine solche Ausnahme von der generellen
Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien hat der Regierungsrat in § 93 Abs. 1 lit. e
der Sozialverordnung (SV, BGS 831.2) für Eigentum, Besitz und Benutzung eines
Autos statuiert:

«Wer ein Auto nicht aus gesundheitlichen oder
beruflichen Gründen zu Eigentum hat, besitzt oder benutzt, dem werden die
Sozialhilfeleistungen um den Wert der Aufwendungen (Vermögenswert und
Betriebskosten) gekürzt. Wird ein Auto von verwandten oder bekannten Personen
zur Verfügung gestellt, wird der Wert dieser Naturalleistung als Einnahme
berechnet. Um den anrechenbaren Wert zu berechnen, gelten in beiden Fällen
allgemein anerkannte Taxschemen.»

a) Der Wortlaut dieser Verordnungsbestimmung
regelt und verklammert mehrere unterschiedliche Konstellationen.

aa) Vorausgesetzt ist, dass der
Sozialhilfeempfänger weder aus gesundheitlichen noch aus beruflichen Gründen
auf ein Motorfahrzeug angewiesen ist (In ausdehnender Auslegung subsumiert das
Departement Motorräder ebenfalls unter den Begriff Auto, GER 2005 Nr. 5).

bb) Ist der Sozialhilfeempfänger Eigentümer
des Motorfahrzeugs, wird ihm dessen Vermögenswert, soweit dieser den Freibetrag
übersteigt, angerechnet (und zwar unabhängig davon, ob er das Fahrzeug benutzt
oder nicht); in diesem Fall geht es nicht um eine Kürzung der Hilfe, sondern es
fehlt die Bedürftigkeit (Claudia Hänzi, a.a.O., S. 141 ff.). Die Betriebskosten
können dagegen nur aufgerechnet werden, wenn er das Fahrzeug auch benützt, es
also eingelöst hat.

cc) Ist dagegen der Sozialhilfeempfänger bloss
Besitzer des Automobils, sei es aufgrund eines Leasing- oder Mietvertrags oder
aufgrund einer Gebrauchsleihe, kann ihm dessen Vermögenswert nicht angerechnet
werden; es fallen nur die von ihm getragenen Betriebskosten (insb.
Leasingraten, Steuern, Versicherung, Unterhalt, Benzin) in Betracht.

dd) Als Benutzer eines Motorfahrzeugs kann der
Sozialhilfeempfänger betrachtet werden, wenn er zugleich dessen Halter ist
(also der Motorfahrzeugausweis auf ihn lautet) oder wenn er unbeschränkt oder
mindestens weitgehend  bei Bedarf  darüber verfügen kann (vgl. GER 2009 Nr.
9, wo als Indiz der regelmässige Standort des Autos, insbesondere über Nacht
bezeichnet wird). Es genügt dagegen nicht, wenn ihm das Fahrzeug bloss
gelegentlich, für bestimmte Zwecke zur Verfügung gestellt wird, oder wenn er
ein Fahrzeug als Mitfahrer nutzen kann.

ee) Soweit Dritte die Kosten des Automobils
übernehmen, wird dem Sozialhilfeempfänger eine Naturalleistung als Einkommen
angerechnet.

ff) In allen Fällen wird für die Bemessung der
Fahrzeugkosten auf «allgemein anerkannte Taxschemen» abgestellt (§ 93 Abs. 1
lit. e, in fine SV).

b) Diese Bestimmung weicht nur teilweise von
den SKOS-Richtlinien ab: Die SKOS-Richtlinien zählen Privatfahrzeuge zum
anrechenbaren Vermögen (E.2.1), verlangen also  soweit ihr Wert den Freibetrag
übersteigt  ebenfalls deren Verwertung als Voraussetzung für die Gewährung
materieller Hilfe. Ferner halten sie den Grundsatz fest, dass
Sozialhilfeleistungen gegenüber freiwilligen Leistungen Dritter subsidiär sind
(A.4.2), und erwähnen das Beispiel eines von Dritten zur Verfügung gestellten
Fahrzeugs (G.3.4). Die SKOS-Richtlinien unterscheiden sich von der
Verordnungsbestimmung einzig darin, dass sie keine automatische Kürzung der
Leistungen vorsehen, wenn ein Sozialhilfeempfänger ein privates Motorfahrzeug
benutzt, dessen Betriebskosten nicht als zusätzliche situationsbedingte
Leistung im Budget enthalten sind.

In der Tat kann, wie der Beschwerdeführer
geltend macht, den SKOS-Richtlinien kein grundsätzliches Autoverbot entnommen
werden. Der damalige Geschäftsführer der SKöF (heute SKOS) schrieb 1993, die
Sozialbehörde dürfe den Betroffenen den Betrieb eines Autos nur unter Androhung
des Entzugs von Sozialhilfegeldern verbieten, wenn das Fahrzeug ein
erhebliches, im Sinne der Richtlinien zu liquidierendes Vermögen darstelle
und/oder durch dessen Betrieb öffentliche Gelder missbraucht würden, z.B.
dadurch, dass Drittpersonen materielle Nachteile erleiden (Peter Tschümperlin:
Autobesitz und Sozialhilfe; keine unvereinbaren Gegensätze, in: Zeitschrift für
öffentliche Fürsorge 1993, S. 141 ff.). Diesen Standpunkt hat die SKOS 1999
bekräftigt (Generelles Autoverbot: fachliche und rechtliche Aspekte in:
Zeitschrift für Sozialhilfe [ZESO] 1999, S. 122 ff.); er wird etwa auch vom
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Urteil VB.2009.563) und vom
Regierungsrat des Kantons Schwyz (EGVSZ 2005, Nr. C.7.3, S. 332) geteilt.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang aber
zweierlei: Erstens ist die Sozialhilfe eine kantonale Angelegenheit, sodass in
verschiedenen Kantonen unterschiedliche Lösungen getroffen werden können, ohne
dass dies zwangsläufig gegen die Rechtsgleichheit oder eine andere Rechtsnorm
verstösst (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 501; BGE 133 I 249; BGE
1P.10/2007 vom 26. März 2007; BGE 125 I 173). Zweitens regeln nur die Kantone
Aargau und Solothurn Besitz und Gebrauch von Motorfahrzeugen in ihren
jeweiligen Verordnungen ausdrücklich; die anderen Kantone stützen sich auf eine
allgemeine Weisungsbefugnis und/oder auf Merkblätter, die im Wesentlichen mit
den Richtlinien der SKOS übereinstimmen. Auch in diesen Kantonen ist es im
Übrigen nicht ausgeschlossen, dass ein Sozialhilfeempfänger angewiesen wird,
die Kontrollschilder seines Fahrzeugs zu deponieren (für ein Beispiel: Urteil
des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 30. April 2009, OGE 60/2009/10).

c) § 93 Abs. 1 lit. e SV entspricht dem bis
zum 31. Dezember 2007 geltenden, gleichlautenden § 4 Abs. 2 lit. e SHV. Die
Materialien zur Sozialverordnung (RRB 2007/1834 vom 29. Oktober 2007) äussern
sich zu dieser Bestimmung überhaupt nicht; diejenigen zur Änderung von § 4 der
Vollzugsverordnung zum Sozialhilfegesetz vom 4. Oktober 2005 (RRB 2005/2030,
Ziff. 4.6) in sehr unbestimmter Weise. In die Verordnung eingefügt wurde diese
Bestimmung am 24. Februar 1998. Damit sollte die Beschwerdepraxis des
Departements in der Verordnung verankert werden. Das Departement hatte diese
Praxis wie folgt begründet (GER 1993 Nr. 18): Autofahren koste Geld. Nicht nur
die Anschaffungskosten (Einmalbetrag oder in Raten), sondern insbesondere die
Betriebskosten fielen in Betracht. Eine Abklärung beim Touringclub der Schweiz
(TCS) und bei der kantonalen Motorfahrzeugkontrolle habe ergeben, dass der
Betrieb monatliche Folgekosten von rund CHF 500.00 nach sich ziehe. Ein
Sozialhilfebezüger, der ein Auto benützt, dessen Kosten nicht in die
Bedarfsrechnung aufgenommen wurden, verfüge offenbar über nicht deklarierte finanzielle
Mittel oder zweige finanzielle Mittel der Bedarfsberechnung für den Betrieb und
Unterhalt ab. Schliesse man den erstgenannten Fall aus, ergebe sich nach den
Prinzipien der Logik, dass die Bedarfsberechnung falsch sei. Zwar könne ein
Sozialhilfeempfänger in einem engen und bescheidenen Rahmen Mittel in einem
Bereich seines Bedarfs «sparen», um dabei zusätzliche Mittel zur Befriedigung
des individuellen Bedarfs in einem anderen Bedarfsbereich zur Verfügung zu
haben. Das Auto gehöre aber nicht zur Bedarfsrechnung. In der Bedarfsrechnung
sei vielmehr ein limitierter Betrag vorgesehen, über den der Sozialhilfeempfänger
frei verfügen kann. Dieser festgelegte Betrag müsse für die «weiteren Bedürfnisse»
ausserhalb des Bedarfs genügen. Zudem ergebe sich aus dem Prinzip der
Subsidiarität der Sozialhilfe, dass sich ein Sozialhilfeempfänger wirtschaftlich
verhalten muss. Die Sozialhilfebehörde habe ausdrücklich die Befugnis und
Pflicht, wirtschaftliches Verhalten notfalls auch durchzusetzen. Dies ergebe
sich aus § 33 SHG, wonach wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen
verbunden werden kann (heute § 17 Abs. 1 lit. d SG). § 11 SHV präzisiere
dazu folgerichtig, dass solche Auflagen und Weisungen geeignet sein müssen,
«die richtige Verwendung der Beiträge zu sichern oder die Lage des
Hilfeempfängers (...) zu verbessern». Der Autogebrauch ohne gesundheitliche
oder erwerbliche Notwendigkeit stelle ein unwirtschaftliches Verhalten dar,
welches die Sozialhilfebehörde untersagen und  wenn der Betroffene dieser
Weisung nicht nachkomme  mit einer Leistungskürzung sanktionieren könne.
Dieses Vorgehen der Behörde habe nichts mit einem Eingriff in die Alltagsgestaltung
und damit in die Freiheit des Sozialhilfeempfängers zu tun. Ebenso wenig werde
mit dieser Praxis in die nach dem sozialen Existenzminimum geforderte Teilhabe
am gesellschaftlichen Leben eingegriffen. Die einzige, aber zumutbare
Beschränkung liege darin, sich wie Tausende von Menschen auch  die keine
Sozialhilfe beziehen  in erster Linie der öffentlichen Verkehrsmittel zu
bedienen, was die geografische Mobilität kaum einschränke. Im Übrigen könne der
Betroffene die Leistungskürzung sofort wieder rückgängig machen (recte wohl:
deren Aufhebung pro futuro bewirken), indem er auf sein Auto verzichte und die
Nummernschilder deponiere.

Diese Begründung entspricht im Wesentlichen
derjenigen in den weiteren publizierten Departementsentscheiden (GER 2002 Nr.
7; GER 2005 Nr. 5 [bezüglich Motorrad]; GER 2009 Nr. 9 [betreffend Auto eines
Dritten]) sowie in der angefochtenen Verfügung. In GER 2005 Nr. 5 (und
ähnlich in GER 2009 Nr. 9) formuliert das Departement folgende Regel: «Ein
Sozialhilfeempfänger oder eine Sozialhilfeempfängerin darf kein Auto fahren,
sofern nicht berufliche oder gesundheitliche Gründe geltend gemacht werden
können. Personen, welche um Hilfe nachsuchen, müssen sich grundsätzlich
wirtschaftlich verhalten. Das wirtschaftliche Verhalten gründet einesteils im
Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe und andernteils in der
Eigenverantwortung des Sozialhilfeempfängers».

d) In dieser Begründung sind vier
Gesichtspunkte miteinander verwoben: Der Sozialhilfeempfänger verfügt über
zusätzliches Einkommen, sein Bedarf ist zu hoch berechnet, er verwendet die
Sozialhilfe zweckwidrig und er verhält sich nicht wirtschaftlich. Die beiden ersten
und der letzte Punkt sind jedoch von vornherein nicht geeignet, die in der
Verordnungsbestimmung vorgesehene Leistungskürzung zu begründen:

aa) Wenn ein Sozialhilfeempfänger ein in der
Bedarfsberechnung nicht enthaltenes Motorfahrzeug betreibt, kann dies den
Verdacht begründen, er verfüge über zusätzliches, nicht offen gelegtes
Einkommen. Ein solcher Verdacht muss in jedem Fall abgeklärt werden, nur schon
weil das Zusatzeinkommen die Autobetriebskosten beträchtlich übersteigen kann.
Es ginge nicht an, die Sozialhilfe kurzerhand um die mutmasslichen Autokosten
zu kürzen, und es wäre geradezu widersinnig, die Sozialhilfe  trotz vermutetem
Zusatzeinkommen  wieder auf die ursprüngliche Höhe aufzustocken, nur weil der
Empfänger kein Motorfahrzeug mehr betreibt.

bb) Der Bedarf mag als zu hoch berechnet
erscheinen, wenn aus den Mitteln der Sozialhilfe ein in der Bedarfsberechnung
nicht berücksichtigtes Fahrzeug finanziert werden kann. Logische Folge daraus
wäre dann aber, dass der Bedarf neu berechnet, nicht die Leistung gekürzt wird.
Insbesondere wäre es widersprüchlich, dem Sozialhilfeempfänger die Leistungen
wieder in der ursprünglichen, ungekürzten Höhe auszurichten, sobald er auf den
Gebrauch des Motorfahrzeugs verzichtet. Es wäre im Übrigen auch nicht
einzusehen, warum eine solche Abweichung vom pauschalierten Grundbedarf nur bei
Benutzung eines Motorfahrzeugs vorgesehen ist, sind doch auch andere Konstellationen
denkbar, in denen die Sozialhilfe nicht vollumfänglich für die Befriedigung elementarer
Bedürfnisse verwendet wird.

cc) Sozialhilfeleistungen werden nur gewährt,
wenn die bedürftige Person sich nicht selbst helfen kann oder Hilfe von dritter
Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (Subsidiaritätsprinzip, vgl.
§§ 8 Abs. 4, 9 und 17 lit. dbisSG). Aus dem Subsidiaritätsprinzip
folgt, dass die hilfesuchende Person alles Zumutbare zu unternehmen hat, um
eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben (Felix Wolffers:
Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1999, S. 71). In diesem Sinne ist die
hilfesuchende Person verpflichtet, sich wirtschaftlich zu verhalten. Sie darf
also ihre Mittel nicht zur Befriedigung luxuriöser Gelüste ver(sch)wenden und
gleichzeitig ihren elementaren Bedarf vom Gemeinwesen decken lassen
(Verwaltungsgerichtsentscheid vom 6. Januar 2000, VWBES.1999.320). Soweit es
nicht um die Verwertung eines im Eigentum des Sozialhilfeempfängers stehenden
Motorfahrzeugs geht, deckt sich dieser Gesichtspunkt mit dem im vorhergehenden
Absatz erwähnten: Kann ein Sozialhilfeempfänger ein nicht zu seinem Bedarf
zählendes Motorfahrzeug finanzieren, ist er vermutlich nicht, jedenfalls nicht
in vollem Umfang auf die Sozialhilfe angewiesen.

Das Subsidiaritätsprinzip besagt auch, dass
die Sozialhilfe gegenüber freiwilligen Leistungen Dritter subsidiär ist und
kein Wahlrecht zwischen den vorrangigen Hilfsquellen und der Sozialhilfe
besteht (Felix Wolffers, a.a.O., S. 71; Claudia Hänzi, a.a.O., S. 102).
Folglich sind Leistungen Dritter dem Sozialhilfeempfänger als Einkommen anzurechnen.
Dies gilt insbesondere, wenn ihm Dritte ein Fahrzeug zur (auch nur teilweisen,
z.B. bei Übernahme der fixen aber nicht variablen Kosten) unentgeltlichen Benutzung
überlassen.

dd) Soweit § 93 Abs. 1 lit. e SV anordnet,
dass Sozialhilfebezügern, die ein Motorfahrzeug besitzen und benutzen, ohne
darauf aus beruflichen oder gesundheitlichen Gründen angewiesen zu sein, die
Unterstützung im Umfang der Betriebskosten gekürzt wird, basiert diese
Bestimmung somit auf der These, dass die Kosten eines privaten Motorfahrzeugs
nicht durch den Grundbedarf abgedeckt sind und dass Sozialhilfeleistungen
zweckwidrig verwendet werden, wenn damit Ausgaben finanziert werden, die nicht
unter die im Grundbetrag enthaltenen Positionen fallen.

5. Das Verwaltungsgericht hat die Praxis des
Departements des Innern in mehreren Entscheiden gebilligt. In den beurteilten
Fällen ging es entweder um die berufliche oder gesundheitliche Notwendigkeit,
ein Auto zu benutzen, oder um ein von Dritten zur Verfügung gestelltes
Motorfahrzeug (Verwaltungsgerichtsurteil vom 4. Juni 2002, VWBES.2002.112;
Verwaltungsgerichtsurteil vom 11. Februar 2003, VWBES.2002.270 [betr. ein
von Dritten zur Verfügung gestelltes Motorfahrzeug]; Verwaltungsgerichtsurteil
vom 13. Oktober 2003, VWBES.2003.237; Verwaltungsgerichtsurteil vom 25.
Januar 2005, VWBES.2004.289; Verwaltungsgerichtsurteil vom 27. August
2009, VWBES.2009.244;). Das Gericht hatte bisher keinen Anlass, sich vertieft
mit der Frage auseinanderzusetzen, ob § 93 Abs. 1 lit. e SV mit höherrangigem
Recht (Verfassungs- und Gesetzesrecht) vereinbar ist.

a) In der Rechtsliteratur finden sich
abgesehen von den bereits oben erwähnten Stellungnahmen der SKOS nur wenige
Ausführungen zum Thema Auto und Sozialhilfe:

aa) Gemäss Felix Wolffers (a.a.O., S. 150)
kennt das schweizerische Sozialhilferecht keinen allgemeinen Grundsatz, wonach
der Besitz eines von der Sozialhilfebehörde nicht bewilligten Motorfahrzeugs
mit der Unterstützung unvereinbar sei. Hilfeempfänger, die ein Auto besitzen,
ohne dass die entsprechenden Auslagen von der Sozialhilfebehörde in die
Bedarfsrechnung einbezogen werden, finanzierten die Betriebskosten des
Motorfahrzeugs zumeist dadurch, dass ein Teil der zum Lebensunterhalt gewährten
Mittel für das Auto abgezweigt wird. Dies stelle nicht ohne weiteres eine
zweckwidrige Verwendung der Hilfe dar, sondern sei Ausfluss der (begrenzten)
Dispositionsfreiheit des Hilfeempfängers. Ein Einschreiten der Behörde
rechtfertige sich in solchen Fällen beispielsweise dann, wenn das Fahrzeug
einen erheblichen Vermögenswert darstellt oder wenn durch dessen Betrieb die
unterstützte Person nicht mehr genügend Mittel für ihren übrigen
Lebensunterhalt hat. Unzulässig sei es jedoch, die Unterstützungsleistungen im
Ausmass der vermuteten Betriebskosten für das Auto zu kürzen; eine solche
Massnahme würde tendenziell die Rechtsgleichheit verletzen.

bb) Für Claudia Hänzi (a.a.O., S. 131)
rechtfertigt sich die Kostenübernahme für ein Motorfahrzeug unter dem Titel
Erwerbsauslagen nur dann, wenn der Arbeitsort nicht in zumutbarer Weise mit
öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden kann bzw. wenn die Erledigung
einer bestimmten Erwerbstätigkeit nur mit einem Auto möglich ist. Treffe dies
nicht zu, habe die unterstützte Person die Betriebskosten des Autos selbst zu
übernehmen, was sie meist durch Einsparungen beim Grundbedarf tun werde. Die
Lehrmeinung, dass dies nicht ohne Weiteres eine zweckwidrige Verwendung der
Hilfe darstellt und eine Kürzung um die Betriebskosten des Autos gegen den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstösst, habe sich nicht generell
durchgesetzt. Namentlich in den Kantonen Aargau und Solothurn werde die
Benutzung eines Personenwagens, auch eines leihweise zur Verfügung gestellten,
nicht geduldet. Liegen keine beruflichen oder gesundheitlichen Gründe vor,
werden die Betriebskosten bzw. bei Leihe der Wert der Naturalleistung zum Abzug
gebracht. Es liege hier also nicht mehr in der Dispositionsfreiheit des
Einzelnen, den Grundbedarf für den Betrieb eines Personenwagens zu verwenden.

cc) Urs Vogel (Rechtsbeziehungen  Rechte und
Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in:
Christoph Häfeli [Hrsg.], Das schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S.
153 ff.) führt aus, was eine zweckdienliche Nutzung der ausbezahlten
finanziellen Leistungen beinhalte, sei im Einzelfall zu beurteilen. Grundsätzlich
sei es Sache der unterstützten Person, zu entscheiden, wie die Gelder konkret
eingesetzt werden, ob damit teurere oder billigere Lebensmittel eingekauft oder
das Geld teilweise für kulturelle Bedürfnisse oder Freizeitbeschäftigungen
verwendet werde. Die Handlungsfähigkeit und damit auch die
Entscheidungsfreiheit in der Lebensgestaltung der unterstützten Person werde
durch den Sozialhilfebezug generell nicht eingeschränkt. Die Sozialhilfeorgane
hätten daher nur mit Zurückhaltung in diesen Bereich einzugreifen, wenn
objektiv tatsächlich eine erhebliche Zweckentfremdung vorhanden sei, so z.B.
bei Nichtbezahlen des Mietzinses oder der Krankenkassenprämien oder massivem
Alkoholabusus (a.a.O., S. 181).Mobilität sei in der
heutigen Gesellschaft eines der wichtigsten Merkmale von individueller
Freiheit. In der materiellen Grundsicherung seien die Kosten für den
öffentlichen Nahverkehr und den Unterhalt für das Velo respektive Mofa
enthalten. Anrecht auf weitergehende finanzielle Unterstützung im Rahmen des
sozialhilferechtlichen Existenzminimums bestehe nicht. Vielmehr stelle das Auto
einen \/ermögens-bestandteil dar, der allenfalls in Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes
zu verwerten sei. Neben der Anrechnung des Werts des Autos als
Vermögensbestandteil stelle der Betrieb des Autos allenfalls eine Zweckentfremdung
von Sozialhilfeleistungen dar. In vereinzelten Kantonen sähen die gesetzlichen
Grundlagen vor, dass, solange nicht auf den Betrieb des Autos verzichtet wird 
in der Regel durch Abgabe der Nummernschilder , die Betriebskosten vom Auszahlungsbetrag
des Sozialhilfebudgets in Abzug gebracht werden, wenn das Auto nicht aus
gesundheitlichen Gründen oder zum Erzielen eines Erwerbs benutzt werden darf
(a.a.O., S. 186).

Die beiden letztgenannten Autoren gehen
offenbar davon aus, dass die in den Kantonen Solothurn und Aargau geltende
Regelung nicht gegen Verfassungsrecht verstösst.

b) Das Bundesgericht hatte sich bisher noch
nie direkt mit der sich im vorliegenden Fall stellenden Frage zu befassen.

c) Die Abhängigkeit von Sozialhilfe beschränkt
die davon betroffenen Personen in keiner Weise in ihrer Rechts- und
Handlungsfähigkeit. Ausdruck dieser vollen Rechts- und Handlungsfähigkeit ist
grundsätzlich auch die selbständige und eigenverantwortliche Gestaltung der
Lebensführung. Die Förderung dieser Selbständigkeit und Eigenverantwortung ist
darüber hinaus als Ziel im Sozialgesetz verankert (§ 1 SG; vgl. auch Claudia
Hänzi, a.a.O., S. 104; Urs Vogel, a.a.O., S. 181). Die Grundrechte der Bundesverfassung
und der kantonalen Verfassungen stehen unterstützten Personen grundsätzlich im
gleichen Umfang zu wie der übrigen Bevölkerung (Felix Wolffers, a.a.O., S. 94;
Urs Vogel, a.a.O., S. 167). Gemäss Art. 36 BV ist die Einschränkung von
Grundrechten zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht oder der Schutz von Grundrechten
Dritter es erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist.
Der Kerngehalt eines Grundrechts darf nicht angetastet werden. Bei
einschränkenden Konkretisierungen von sozialen Grundrechtsansprüchen ist in
sinngemässer Anwendung von Art. 36 BV zu prüfen, ob die Voraussetzungen der
gesetzlichen Grundlage, des überwiegenden öffentlichen oder privaten Interesses
sowie der Verhältnismässigkeit erfüllt sind (BGE 129 I 12).

Die Auflage, auf die Nutzung eines privaten
Motorfahrzeugs zu verzichten, tangiert einerseits die im Grundrecht der
persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) enthaltene Bewegungsfreiheit,
andererseits die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche auch den Besitz schützt
(BGE 120 Ia 120). Die Auflage, ein wertvolles Motorfahrzeug zu verkaufen,
greift zwar in die Eigentumsgarantie ein; dieser Eingriff ist aber durch den in
der Sozialhilfe geltenden Subsidiaritätsgrundsatz ohne weiteres gerechtfertigt
(Felix Wolffers, a.a.O., S. 155; Claudia Hänzi, a.a.O., S. 141 f.; Urs Vogel,
a.a.O., S. 186 und S. 173). Die Auflage, den Fahrzeugausweis bei der
Motorfahrzeugkontrolle zu deponieren, beschränkt das Eigentum insofern, als der
Sozialhilfeempfänger sein Motorfahrzeug nicht mehr benutzen kann. Diese
Einschränkung kann nicht mit dem Subsidiaritätsgrundsatz gerechtfertigt werden,
weil dem Sozialhilfeempfänger dadurch keine zusätzlichen Mittel zufliessen und
sich auch sein Bedarf nicht vermindert; er erspart sich vielmehr bloss
Auslagen, die in der Bedarfsberechnung ohnehin nicht berücksichtigt sind.

d) Die Anordnung, die Kontrollschilder eines
Motorfahrzeugs bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen, stellt keine
Zwangsmassnahme, sondern eine Auflage dar. Von einer Zwangsmassnahme
unterscheidet sich die Auflage darin, dass ihre Nichtbefolgung nicht mit Zwang
gegenüber dem Sozialhilfebezüger durchgesetzt werden kann, sondern (nur) zu
Sanktionen (wie Kürzung oder Streichung von Leistungen) führt, welche den
Sozialhilfebezüger zu zweckkonformem und haushälterischem Umgang mit den ihm
zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln anhalten sollen.

Das Sozialgesetz verpflichtet die
Leistungsbezüger, Auflagen und Weisungen zu befolgen und die erhaltenen
Leistungen zweckmässig zu verwenden (§ 17 lit. d und e SG). Die Sozialhilfe
kann an Bedingungen und Auflagen gebunden werden, insbesondere die Geldleistung
für einen bestimmten Zweck zu verwenden (§ 148 Abs. 2 lit. e SG). Auch wenn in
der Sozialverordnung nicht mehr explizit vorgesehen, müssen Auflagen und
Weisungen geeignet sein, die richtige Verwendung der Beiträge zu sichern oder
die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, denn dabei handelt es sich um einen
Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips (Felix Wolffers, a.a.O., S. 111 f.).
Auflagen, die den Sozialhilfeempfänger zu haushälterischem Umgang mit den ihm zur
Verfügung stehenden finanziellen Mitteln anhalten wollen, sind zulässig und
stellen offensichtlich keinen Eingriff in das verfassungsmässige Recht auf
Existenzsicherung dar (BGE 2P.127/2000 vom 13. Oktober 2000). Es besteht also
eine gesetzliche Grundlage für Weisungen zu zweckkonformer Verwendung der
Sozialhilfeleistungen. Die sparsame und zweckkonforme Verwendung von Sozialhilfegeldern
liegt auch im öffentlichen Interesse.

e) Sozialhilfeleistungen sollen den
Grundbedarf für den Lebensunterhalt decken und der hilfesuchenden Person die
Teilnahme am sozialen Leben ermöglichen (§ 150 Abs. 2 SG). Sie werden ihrem
Zweck entfremdet, wenn sie nicht entsprechend der generellen Zweckausrichtung
für die Bestreitung des Lebensunterhalts verwendet werden, so beispielsweise
bei Nichtbezahlen des Mietzinses oder der Krankenkassenprämien oder massivem
Alkoholmissbrauch (Urs Vogel, a.a.O., S. 181).

Der Grundbedarf gemäss SKOS-Richtlinien
umfasst die für den Lebensunterhalt in einem Privathaushalt notwendigen
Ausgaben (ohne Miete und Gesundheitskosten). Darunter fallen namentlich
Nahrungsmittel, Bekleidung, Körperpflege, aber auch Unterhaltung, Bildung und
Verkehr. Die Zusammensetzung der Ausgabenpositionen und die Höhe des
Grundbedarfs entsprechen dem Konsumverhalten der einkommensschwächsten zehn
Prozent der Schweizer Haushaltungen. Der in den Entscheiden des Departements
des Innern erwähnte Betrag zur freien Verfügung war in den früheren, in den
90er-Jahren des letzten Jahrhunderts geltenden SKOS-Richtlinien zusätzlich zum
Grundbetrag als Pauschale zur Befriedigung individueller Bedürfnisse, wie
insbesondere Vergnügungen, Teilnahme am kulturellen und sozialen Leben,
Zeitschriften, kleine Geschenke und gelegentliche Fahrten mit
Nahverkehrsmitteln vorgesehen (Felix Wolffers, a.a.O., S. 141). In den
aktuellen Richtlinien sind diese Positionen im Grundbedarf integriert;
zusätzlich kann nun Personen, die sich um eine Verbesserung ihrer Situation
bemühen, eine Integrationszulage ausgerichtet werden (vgl. SKOS-Richtlinien C.2
und C.3).

Der Grundbedarf wird als Pauschalbetrag
ausgerichtet; dies soll es unterstützten Personen ermöglichen, ihr verfügbares
Einkommen selbst einzuteilen und die Verantwortung zu übernehmen
(SKOS-Richtlinien B.2.2.). Die unterstützte Person entscheidet, wie die Gelder
konkret eingesetzt werden, ob damit teurere oder billigere Lebensmittel
eingekauft oder das Geld teilweise für kulturelle Bedürfnisse oder
Freizeitbeschäftigungen verwendet wird (Urs Vogel, a.a.O., S. 181; Felix
Wolffers, a.a.O., S. 141). Die Gewichtung der verschiedenen Ausgabenpositionen
(vgl. Handbuch Sozialhilfe, Kapitel G 6) beschränkt die Dispositionsfreiheit
der Sozialhilfeempfänger nicht. Einerseits handelt es sich dabei um
pauschalierte Durchschnittsansätze. Andererseits kann die Aufteilung für die
Sozialhilfeempfänger nicht verbindlich sein, weil sie ihnen weder bekannt gegeben
wird noch Inhalt einer Verfügung bildet. Den Sozialhilfeempfängern kann weder
vorgeschrieben werden, wofür sie den ihnen auch nach Auffassung des Departements
zu freier Verfügung stehenden Betrag einzusetzen haben, noch ist ihnen
verwehrt, mit sparsamem Verhalten in einzelnen Bereichen weitergehende
Bedürfnisse in anderen Bereichen zu finanzieren.

f) Im Grundbedarf der SKOS-Richtlinien sind
Verkehrsauslagen enthalten. Dass dort (B.2.1) lediglich von Halbtaxabonnement,
öffentlichem Nahverkehr, Velo und Mofa die Rede ist, bedeutet bloss, dass diese
Kosten Grundlage für die Bemessung des Bedarfs bildeten. Es kann daraus nicht
abgeleitet werden, dass die Sozialhilfeempfänger andere Verkehrsmittel wie
Taxis oder Fernverkehrszüge nicht benutzen dürfen. Ebenso ist nicht
ausgeschlossen, dass Sozialhilfeempfänger gelegentlich ein Motorfahrzeug
mieten, beispielsweise um sperrige Güter zu transportieren. Wer ein eigenes
Motorfahrzeug hält, gibt dafür zweifellos mehr Geld aus, als gemäss der
Gewichtung der Ausgabepositionen im Handbuch Sozialhilfe für Verkehrsauslagen
vorgesehen ist. Es verhält sich dabei aber nicht anders als mit starken
Rauchern (der Konsum eines Pakets Zigaretten pro Tag kostet rund CHF 200.00 pro
Monat), Liebhabern alkoholischer Getränke, Haltern von Haustieren,
regelmässigen Wirtshausbesuchern (für auswärts eingenommene Getränke sind
lediglich CHF 12.00 pro Monat und auswärts eingenommene Mahlzeiten gar nicht
vorgesehen) oder passionierten Kinogängern. Alle diese Personen  wie
wahrscheinlich überhaupt alle Sozialhilfeempfänger  geben in einzelnen
Bereichen mehr aus, als der gewichteten Ausgabenposition entspricht, und müssen
sich gezwungenermassen in einem anderen Bereich einschränken. Der pauschalisierte
Grundbedarf lässt dies auch zu; er soll ja gerade die individuelle und verantwortungsvolle
Verwendung der Mittel ermöglichen. Wer sich in den Bereichen, die über das
absolut Lebensnotwendige hinausgehen, einschränkt oder  wie etwa Nichtraucher
 gar keine entsprechenden Bedürfnisse hat, hat mehr Geld für andere Ausgaben
zur Verfügung. Eine Kontrolle, wofür genau die Sozialhilfebezüger ihr Geld
ausgeben, ist weder wünschbar noch möglich. Zweifellos gibt es auch
Sozialhilfebezüger, die zwar kein Auto besitzen, einen Teil der Unterstützung
aber ebenso für im Grundbedarf nicht enthaltene Positionen ausgeben. Allein
deswegen kann noch nicht von zweckwidriger Verwendung der Sozialhilfe
gesprochen werden; ebenso wenig ist einzusehen, warum Sozialhilfeempfängern
ohne nachgewiesenen Bedarf der Besitz eines eingelösten Motorfahrzeugs von vornherein
verwehrt sein soll.

g) Nach § 93 Abs. 1 lit. e SV sind die
Betriebskosten eines Motorfahrzeugs nach allgemein anerkannten Taxschemen zu
bestimmen. Massgebend sind also nicht die individuellen Kosten, die das
jeweilige Fahrzeug verursacht, sondern Durchschnittswerte, die plausibel und
nachvollziehbar sein müssen.

Das Departement geht seit Jahr und Tag von
minimalen monatlichen Autobetriebskosten von rund CHF 500.00 aus. Es stützt
sich dabei nicht auf ein Taxschema, sondern auf Abklärungen beim Touringclub
der Schweiz (TCS) und bei der kantonalen Motorfahrzeugkontrolle. Diese befinden
sich weder in den Akten, noch sind sie allgemein zugänglich, so dass mangels
Überprüfbarkeit darauf nicht abgestellt werden kann. Die Grössenordnung der
departementalen Zahlen wird allerdings durch Berechnungsbeispiele der
Budgetberatung Schweiz auf den ersten Blick bestätigt. Die Budgetberatung
Schweiz unterscheidet zwischen Fixkosten (Amortisation, Steuer, Haftpflicht-
und Teilkaskoversicherung, Abstellplatz, Clubbeitrag, Vignette, Fahrzeugpflege)
und variablen Kosten (Benzin, Reifenersatz, Service und Reparaturen). Je nach
Neuwert des Fahrzeugs und jährlicher Fahrleistung resultieren monatliche Kosten
von zwischen CHF 550.00 und CHF 1'057.00. Auf diese Zahlen kann jedoch nicht
unbesehen abgestellt werden:

aa) Den grössten Teil der Fixkosten machen die
Abschreibungen aus, welche linear mit 10% vom Neuwert eingesetzt sind, sodass
Fahrzeuge nach zehn Jahren abgeschrieben sind. Mittels Abschreibungen wird im
betrieblichen Rechnungswesen der Wertverminderung von Vermögensgegenständen
erfasst. Es handelt sich dabei nicht um reale Ausgaben, sondern um eine rein
buchhalterische Wertminderung der bilanzierten Aktiven. Weil kein Geld fliesst,
werden die Abschreibungen gemäss dem Handbuch Sozialhilfe, Kapitel E.04, nicht
berücksichtigt, wenn die Autokosten als Erwerbsunkosten anerkannt sind. Sie sind
damit auch dann nicht zu berücksichtigen, wenn der Sozialhilfeempfänger, ohne
darauf angewiesen zu sein, ein eigenes Motorfahrzeug betreibt. Anders verhält
es sich dagegen, wenn ein Dritter dem Sozialhilfeempfänger das Fahrzeug
unentgeltlich zur Verfügung stellt; in diesem Fall geht es nämlich darum, den
wirtschaftlichen Wert der Leistung zu bemessen. Ferner wären allfällige
Leasing- oder Mietraten zu berücksichtigen, da in diesem Fall das Fahrzeug
nicht durch den einmaligen Verbrauch eines Vermögensbetrags finanziert, sondern
durch effektiv geleistete monatliche Zahlungen amortisiert wird.

bb) Die Motorfahrzeugsteuer wird nach dem
Hubraum bemessen (§§ 7 und 23 der Verordnung über Steuern und Gebühren für
Motorfahrzeuge, Fahrräder und Schiffe, BGS 614.62). Die Budgetberatung Schweiz
geht von Durchschnittswerten von CHF 300.00, CHF 350.00 und CHF 400.00 pro Jahr
aus. Diese Steuerbeträge sind bei einem Hubraum von 1300, 1600 und 1900 cm3erreicht. Die angenommenen Durchschnittswerte sind also durchaus realistisch.

cc) Die Kosten der Haftpflichtversicherung
werden von der Budgetberatung Schweiz mit CHF 900.00 bis CHF 1'200.00 jährlich
eingesetzt. Sie variieren indes nicht nur nach dem Fahrzeugtyp, sondern
wesentlich auch danach, ob der Versicherungsnehmer von einem
Schadensfreiheitsrabatt profitiert oder im Gegenteil einen Zuschlag berappen
muss, weil er in der Vergangenheit einen oder gar mehrere Schäden verursacht
hat. Im Rahmen eines Taxschemas, wie § 93 Abs. 1 lit. e SV es vorsieht, muss
jedoch auf Durchschnittswerte abgestellt werden.

dd) Zu den fixen Kosten zählt die
Budgetberatung Schweiz ferner durchschnittliche jährliche Ausgaben für die
Teilkaskoversicherung (CHF 250.00 bis CHF 400.00), für die Miete eines
Abstellplatzes oder einer Garage (CHF 1'200.00) sowie Clubbeitrag, Vignette und
Fahrzeugpflege (CHF 300.00). Auch wenn diese Kosten nicht zwingend anfallen und
ihre Höhe beträchtlich variieren kann, handelt es sich um übliche Aufwendungen,
die im Rahmen eines Taxschemas berücksichtigt werden können.

ee) Die Höhe der variablen Kosten wird
hauptsächlich durch die Treibstoffpreise und die Zahl der gefahrenen Kilometer
beeinflusst. Bei einer jährlichen Fahrleistung von 10'000 Kilometern ergeben
sich unter Ausschluss der Amortisationskosten monatliche Fahrzeugkosten von CHF
407.50 (Neuwert des Fahrzeugs CHF 17'000.00), CHF 458.30 (Neuwert CHF
25'000.00) bis CHF 531.70 (Neuwert CHF 35'000.00). In der billigsten
Fahrzeugkategorie steigen diese Kosten bei einer Fahrleistung von 15'000
Kilometern auf CHF 488.30 und bei einer solchen von 20'000 Kilometern auf CHF
569.30.

h) Die Benutzung eines eigenen Motorfahrzeugs
kann eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfe bedeuten, dann nämlich wenn
deswegen nicht mehr genügend Mittel für die elementarsten Lebensbedürfnisse
(Nahrung, Obdach, Kleidung, Körperpflege, medizinische Versorgung) zur
Verfügung stehen oder die Bedürfnisse von Familienangehörigen zu kurz kommen
(z.B. Benzin statt Kinderkleider gekauft wird). Ausgehend von den oben
genannten Kosten stellt die Benutzung eines eigenen Motorfahrzeugs sehr wohl
ein gewichtiges Indiz für eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfeleistungen
dar. Die Betriebskosten können aber auch wesentlich tiefer sein, dann nämlich
wenn der Sozialhilfeempfänger keinen Abstellplatz mieten muss, auf
Zusatzversicherungen verzichtet und bei der Haftpflichtversicherung einen
maximalen Prämienrabatt (üblicherweise 60%) geniesst. Im günstigsten Fall
reduzieren sich so die monatlichen Betriebskosten um rund CHF 165.00 pro Monat.
Werden jährlich bloss 5'000 Kilometer zurückgelegt, reduzieren sich die Kosten
monatlich um weitere CHF 80.00. Wird zudem berücksichtigt, dass der Grundbedarf
der SKOS-Richtlinien, eventuell verbunden mit einer Integrationszulage, dem
Sozialhilfeempfänger einen gewissen Spielraum in der Verwendung der Mittel
öffnet, erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein
Sozialhilfeempfänger in Ausnahmefällen die Betriebskosten eines nicht zum
erweiterten Bedarf zählenden Motorfahrzeugs finanzieren kann, ohne
Sozialhilfeleistungen zweckwidrig zu verwenden.

6. § 93 Abs. 1 lit. e SV stellt die
unwiderlegbare Vermutung auf, dass ein Sozialhilfeempfänger, der ein
Motorfahrzeug besitzt und benutzt, obwohl er darauf weder aus erwerblichen noch
aus gesundheitlichen Gründen angewiesen ist, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig
verwendet. Da dies in Ausnahmefällen nicht zutrifft, ist diese Bestimmung
insoweit unverhältnismässig (und damit nicht anwendbar), als sie dem
Sozialhilfeempfänger verunmöglicht, die aufgrund der mit Betrieb eines
Motorfahrzeugs verbundenen Kosten im Regelfall zutreffende Vermutung zu
widerlegen. Im Einzelnen:

a) Aus dem Umstand, dass jemand im
Fahrzeugausweis eines Motorfahrzeugs eingetragen ist, darf geschlossen werden,
dass er dessen Eigentümer, zumindest dessen Halter ist und für die
Betriebskosten des Fahrzeugs aufkommt. In diesem Fall obliegt es dem
Sozialhilfeempfänger, dies zu widerlegen; blosse unbelegte Behauptungen genügen
dazu nicht (BGE 2P.16/2006 vom 1. Juni 2006).

b) Wer ein Motorfahrzeug zu Eigentum hat,
dessen Wert den Vermögensfreibetrag (für eine Einzelperson CHF 4'000.00)
übersteigt, muss dieses verkaufen, bevor er materielle Hilfe beanspruchen kann.
Ein Sozialhilfeempfänger kann damit wohl nur Eigentümer eines älteren, wenig wertvollen
Motorfahrzeugs bleiben.

c) Werden die Kosten des Fahrzeugs von Dritten
getragen, ist dem Sozialhilfeempfänger eine Naturalleistung in der Höhe des wirtschaftlichen
Werts dieser Leistung (also einschliesslich Amortisation) als Einkommen
anzurechnen. Es wäre mit dem in der Sozialhilfe geltenden Prinzip der
Subsidiarität nicht zu vereinbaren, wenn Sozialhilfebezüger die ihnen gewährten
Sozialhilfeleistungen zwar für ihren Unterhalt verwenden, während sie
gleichzeitig und dauernd von Dritten unterstützt würden, um so luxuriöse
Ausgaben zu finanzieren. Damit würden nämlich Sozialhilfebezüger gegenüber
Personen bevorzugt, die in bescheidenen finanziellen Verhältnissen leben, ohne
Anspruch auf staatliche Unterstützung zu haben (BGE 2P.16/2006 vom 1. Juni
2006).

d) Durch den Betrieb eines Autos fallen Kosten
an, die in Relation zum Grundbedarf für den Lebensunterhalt relativ hoch sind.
In der Regel kann sich ein Sozialhilfebezüger deshalb kein Motorfahrzeug
leisten, wenn ihm dafür keine Zusatzleistungen ausgerichtet werden. Verfügt er
dennoch über ein solches, lässt dies vermuten, dass er entweder über
zusätzliche, den Sozialhilfebehörden nicht bekannte Mittel verfügt oder Sozialhilfeleistungen
zweckwidrig verwendet.

aa) In erster Linie zu klären ist, ob der
Sozialhilfeempfänger über weitere, bisher nicht bekannte Mittel verfügt. Trifft
dies zu, sind sie ihm als Einnahmen nach den SKOS-Richtlinien anzurechnen, was
zu einem entsprechend geringeren Leistungsanspruch führt.

bb) Besteht kein Hinweis auf zusätzliche
Einnahmen, kann die Behörde den Sozialhilfeempfänger unter Androhung der
Kürzung der Leistungen auffordern, entweder den Fahrzeugausweis bei der
Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen oder aufgrund seiner Mitwirkungspflichten
(§ 17 SG) zu belegen, dass er das Fahrzeug ohne Zweckentfremdung von
Sozialhilfeleistungen zu finanzieren vermag.

cc) Dazu hat der Sozialhilfeempfänger
einerseits die dadurch entstehenden Kosten (Steuern, Versicherungen,
Einstellplatz etc.) und das Mass der Benutzung zu belegen. Andererseits hat er
glaubhaft (z.B. anhand eines detaillierten Budgets) darzulegen, wie er diese
Kosten aus den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln finanzieren kann, ohne sich
über Gebühr in den elementaren Lebensbedürfnissen (Nahrung, Kleidung, Körperpflege,
Gesundheit) einzuschränken. Insbesondere muss ausgeschlossen werden können,
dass Familienangehörige (insbesondere Kinder) sich wegen des Motorfahrzeugs in
ihren Bedürfnissen weitergehend einschränken müssen, als dies im Rahmen der
Sozialhilfe ohnehin der Fall ist.

dd) Die Sozialhilfebehörde hat diese Angaben
anhand der eingereichten Belege, aufgrund allgemein zugänglicher oder vom
Departement bereitgestellten Berechnungsschemen sowie aufgrund von
Erfahrungszahlen zu überprüfen. Die Amortisation des Fahrzeugs ist nicht zu
berücksichtigen. Dabei dürfte sich ergeben, dass eine unterstützte Person die
Betriebskosten eines Motorfahrzeugs nur ausnahmsweise finanzieren kann, ohne
Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden, etwa wenn nur wenige Tausend Kilometer
pro Jahr zurückgelegt werden und es sich um eine Einzelperson ohne
Unterhaltspflichten handelt. Eine zweckwidrige Verwendung von Sozialhilfeleistungen
liegt demgegenüber insbesondere dann vor, wenn die Benutzung eines Motorfahrzeugs
zulasten der Bedürfnisse von Familienmitgliedern insbesondere von Kindern geht
oder wenn Schulden geäufnet, z.B. Mietzinse oder Krankenkassenbeiträge nicht
bezahlt werden. In solchen Fällen ist eine Sanktion weiterhin möglich.

ee) Sozialleistungen können nach vorausgegangener
schriftlicher Androhung befristet verweigert, gekürzt oder in schweren Fällen
eingestellt werden, wenn der Empfänger seine Mitwirkungspflichten nach § 17 SG
in unentschuldbarer Weise missachtet (§ 165 SG). Sozialgesetz und -verordnung
regeln Ausmass und Dauer der Sanktion nicht näher. Der Regierungsrat hat
diesbezüglich die Anwendbarkeit der Richtlinien nicht generell ausgeschlossen
und keine strengeren Sanktionen vorgesehen (wie dies die Kantone Aargau,
Basel-Landschaft und Schaffhausen getan haben, vgl. Peter Mösch Payot,
«Sozialhilfemissbrauch?!», in: Christoph Häfeli [Hrsg.]: Das schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 303 FN 84). Massgebend sind also insofern in
erster Linie das Verhältnismässigkeitsprinzip (Wolffers, a.a.O., S. 168; Peter
Mösch Payot, a.a.O., S. 297 f., 302) und die SKOS-Richtlinien (Kapitel A.8.2).
Einzig die in § 93 Abs. 1 lit. e SV vorgesehene Sanktion  Kürzung der
Sozialhilfe um die Betriebskosten des Fahrzeugs  kann sich härter als die in
den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Sanktionen auswirken. Ob dies vor dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz Stand hält, muss aufgrund der persönlichen und
sachlichen Umstände im Einzelfall geprüft werden.

7. Für den vorliegenden Fall ergibt sich damit
Folgendes:

a) Beim Fahrzeug des Beschwerdeführers handelt
es sich gemäss der in den Akten befindlichen Kopie des Motorfahrzeugausweises
um einen BMW 318i Touring mit Jahrgang 1990 und rund 165'000 km. Eine in den
Akten befindliche Bewertung für einen BMW 318 mit entsprechendem Jahrgang und
Kilometerstand ergab einen Wert von CHF 4'318.00. Es ist davon auszugehen, dass
das Fahrzeug des Beschwerdeführers keinen relevanten Vermögenswert mehr hat;
die Sozialen Dienste haben denn auch nicht dessen Verwertung gefordert.

b) Ob der Beschwerdeführer einen Abstellplatz
gemietet hat oder sein Fahrzeug unter einer Laterne parkiert (was in der Stadt
Solothurn wohl monatlich CHF 10.00 kostet), geht aus den Akten nicht hervor.
Zudem macht der Beschwerdeführer geltend, er habe Steuern und Versicherung
(über deren Höhe nichts bekannt ist) bereits bezahlt gehabt, bevor er
sozialhilfebedürftig wurde. Trifft dies zu, liegen die monatlichen Autobetriebskosten
wesentlich unter den vom Departement angenommenen CHF 500.00, nämlich bei rund
CHF 200.00 im Monat. Zu einem ähnlichen Ergebnis führt eine durchgeführte
Auto-Betriebskostenberechnung mit dem Modell BMW 316 (für einen BMW 318i Touring
ist keine Berechnung möglich): Diese ergibt (Hubraum und Gewicht gemäss Fahrzeugausweis;
ohne Berücksichtigung von Wertverminderung und Amortisation, aber
einschliesslich Steuern und Versicherung ohne Bonus) unter Annahme einer
Fahrleistung von 3'000 km pro Jahr monatliche Kosten von CHF 195.00, bei 10'000
km pro Jahr von CHF 325.00.

c) Bei monatlichen Kosten in der Grössenordnung
von CHF 200.00 bis CHF 300.00 erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen,
dass der Beschwerdeführer das Fahrzeug finanzieren kann, ohne
Sozialhilfeleistungen zweckwidrig zu verwenden. Einerseits erhält er eine
Integrationszulage von CHF 100.00 pro Monat. Andererseits sind im (um 10%
gekürzten) Grundbedarf für Verkehrsauslagen CHF 55.00 vorgesehen. Wenn der
Beschwerdeführer in anderen Bereichen (Bekleidung, Tabak, auswärts eingenommene
Getränke, Unterhaltung, Haustierhaltung) unterdurchschnittlich konsumiert, kann
er das Fahrzeug finanzieren, ohne Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden.

d) Im vorliegenden Fall kann aufgrund der
Akten nicht ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer das Motorfahrzeug
finanzieren kann, ohne Sozialhilfegelder zweckwidrig zu verwenden. Die Beschwerde
ist daher teilweise gutzuheissen, der angefochtene Beschwerdeentscheid
aufzuheben und die Sache zu näherer Abklärung an die Sozialhilfebehörde
zurückzuweisen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 4. Mai 2011
(VWBES.2010.255)