so_gerichte · VWBES.2012.200 · 2013-05-24 · de
Perimeterbeiträge

§§ 7 und 42 GBV. Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen und einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20% geboten.

SOG 2013 Nr. 33

§§ 7 und 42 GBV.Wird
eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer frostsicheren
Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen und
einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine
Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen
ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20 % geboten.

Sachverhalt:

Im Mai 2012 erhoben S. und T.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil der Schätzungskommission, in
welchem ihre Beschwerde gegen den von der Gemeinde M. aufgelegten Beitragsplan
Strassenbau (Erschliessung R.-weg) abgewiesen wurde. Die Beschwerdeführer verlangen
die Aufhebung des Beitragsplans und die Feststellung, dass sie keinen Beitrag
zu leisten haben. Eventuell sei der Beitrag um mindestens 50 %
herabzusetzen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführer beanstanden, der
R.-weg werde lediglich saniert und ihre Liegenschaft weder neu noch wesentlich
besser erschlossen, weshalb ihnen kein perimeterbeitragspflichtiger
Sondervorteil erwachse.

Gemäss § 108 Abs. 1 PBG (Planungs-
und Baugesetz, BGS 711.1) sind von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu
verlangen, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher
Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. In § 6
Abs. 1 GBV (Kantonale Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und
-gebühren, BGS 711.41) wird dieser Grundsatz wiederholt und konkretisiert,
indem neben dem klassischen Neubau auch der Ausbau und die Korrektion einer
Verkehrsanlage die Beitragspflicht auslöst. Weiter wird in § 7 Abs. 2
definiert, dass unter Strassenausbau die wesentliche Verbesserung oder
Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige Auftragen eines
Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus zu verstehen sei.

Die Gemeinde führt aus, dass bisher ein
eigentlicher Strassenbau mit Erstellung einer Kofferung und eines ordentlichen
Unterbaus noch gar nicht erfolgt sei. Auch eine durchgehende öffentliche
Entwässerung habe bisher gefehlt. Die Erneuerung des Unterbaus wird von den
Beschwerdeführern explizit zugestanden; bestritten wird lediglich, dass dadurch
vom Grundsatz her ein Mehrwert entsteht. In der Folge wird behauptet, § 7
Abs. 2 GBV sei verfassungswidrig, weil mit dieser Bestimmung an bestehende
Erschliessungswerke eine Beitragspflicht geknüpft werde, ohne dass ein
Sondervorteil gegeben sei.

Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. In
§ 108 Abs. 2 PBG wird deutlich hervorgehoben, dass für die beiden
besonderen Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung  und nur
bei diesen  nur bei Neuerschliessungen Beiträge erhoben werden. Durch
Umkehrschluss ist zu folgern, dass dies für Strassen nicht gilt. Die vom
Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung ist auch sachlich gerechtfertigt, ist
man doch am Wasser oder an der Kanalisation angeschlossen oder eben nicht.
Demgegenüber deckt der Begriff der «Strasse» Wege in der Qualität eines Feld-
oder Kieswegs bis hin zu einer vielspurigen Autobahn ab. Es macht auch für
einen Anstösser sehr wohl einen Unterschied, ob er die Zufahrt ganzjährig
befahren kann, ob ein Lastwagen zufahren kann oder ob die Strasse immer wieder
Schlaglöcher aufweist.

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der
R.-weg eine frostsichere Kofferung, erstmalig eine eigentliche Tragschicht und
einen Deckbelag sowie erstmalig durchgehende Randabschlüsse und eine
einheitliche Entwässerung erhalten wird. Gemäss § 28 PGB gilt Land eben
nur als erschlossen, wenn hinreichende Zu- und Wegfahrten vorhanden sind. Aus
der Umschreibung «hinreichend» geht wiederum hervor, dass Differenzierungen
vorgenommen werden müssen und für unterschiedliche Gebiete und Zwecke
unterschiedliche Anforderungen bestehen. Andererseits müssen für vergleichbare
Gebiete und Zwecke auch vergleichbare Anforderungen an die
Strassenerschliessungen gelten. Anders ausgedrückt: Es gibt Standards und einen
Stand der Technik auch im Strassenbau. Der zu Unrecht als verfassungswidrig
gegeisselte § 7 Abs. 2 GBV ist die logische Konsequenz aus den
dargelegten Grundsätzen. Falls es im Übrigen im Einzelfall schwierig sein
sollte, die Mehrwerte oder Sondervorteile zu bestimmen, lässt die
höchstrichterliche Rechtsprechung seit je her Schematismen zu. Dies führt zu
einer Umkehr der Beweislast, indem nicht das Gemeinwesen das Vorliegen eines
Sondervorteils, sondern der betroffene Grundeigentümer dessen Nichtbestehen
beweisen muss (Vera Marantelli-Sonanini: Erschliessung von Bauland, ASR
Heft 596, S. 98). Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführer
geht daher fehl.

Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als
unbegründet, wie sich auch aus der langjährigen Praxis des Verwaltungsgerichts
ergibt (vgl. SOG 1988 Nr. 25; Urteil vom 11.03.2009 [VWBES.2008.363]). ()

4. Die Beschwerdeführer beanstanden die früher
vorgenommene Klassifizierung des R.-wegs als Erschliessungsstrasse, weil damit
der Beitragssatz 80 % beträgt und an eine Sammelstrasse nur 60 % zu
bezahlen wären.

Es ist nicht bestritten, dass der
Erschliessungsplan mit der Strassenklassifizierung am 26. November 2002 vom
Regierungsrat genehmigt worden ist (RRB Nr. 2336/ 2002). Eine solche
Genehmigung erfolgt erst, wenn die gegen die vom Gemeinderat vorgenommene
Klassifizierung erhobenen Einsprachen erledigt sind. Die
Strassenklassifizierung ist in Rechtskraft erwachsen. Dennoch wird in der
Verordnung in § 39 Abs. 4 GBV eine Einsprache im Beitragsverfahren
unter Berufung auf die Änderung der Verhältnisse vorbehalten. Daraus ist zu
folgern, dass es nicht um die Neubeurteilung der ursprünglichen Klassifizierung
geht, welche in Rechtskraft er­wachsen ist, sondern um eine Neubeurteilung
aufgrund allenfalls geänderter Verhältnisse. Es wird von keiner Seite her
behauptet, es handle sich beim R.-weg um eine neue Strasse oder um ein neues
Quartier. Vielmehr wurden in den letzten Jahren zwar eventuell einige Baulücken
gefüllt, die Grundstruktur des Quartiers und der Strassenzüge hat jedoch keine
Änderung erfahren, wie ohne weiteres auch aus der Übersicht aus Google-Map
entnommen werden kann. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die
Verhältnisse seit der letzten Klassifizierung verändert haben sollten; seitens
der Beschwerdeführer werden auch keine entsprechenden Parteibehauptungen
vorgebracht. Ohne Veränderungen ist jedoch auch keine andere Klassifizierung
vorzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich.

5.1 Die Beschwerdeführer verlangen weiter, die
Gemeinde hätte die Beiträge in Anwendung der Kann-Vorschrift von § 42
Abs. 3 GBV um mindestens 50 % senken müssen, weil die Kosten für den
R.-weg im Verhältnis zur erschlossenen Fläche ungewöhnlich hoch seien.

Vorab ist festzustellen, dass an bevorzugten
Wohnlagen, welche oft an steilen Hängen liegen, mit höheren
Erschliessungskosten als in Dorfkernen oder im Tal gerechnet werden muss. Die
Kostenhöhe stellt als solche nie einen Grund dar, weshalb die Allgemeinheit
einen anteilmässig überduchschnittlichen Beitrag an die Erschliessungskosten
von Grundstücken an einer bevorzugten Lage soll tragen müssen.

Die Gemeinde hat dargelegt und die Vorinstanz
hat ausgeführt, dass viele Kostenpositionen nicht in die Beitragsplanung eingeflossen
sind. Insbesondere seien für die einzelnen Werke separate Beitragsverfahren
ausgeschrieben worden, sodass die Gemeinde nach Abschluss der Arbeiten die
Kosten den einzelnen Werken korrekt zuordnen werde und die definitiven Beiträge
für den Strassenbau festlegen werde. Die Vorinstanz hat unter Bezugnahme auf
die Gemeinde ausserdem erwogen, dass die Gemeinde in anderen Baugebieten in
analoger Lage bis heute keine Ermässigungen im Sinne von § 42 Abs. 3
GBV gewährt habe. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass sich die Gemeinde
dennoch im Umfang von 20 % an den Kosten der Anlage beteilige. Gründe für
eine weitergehende Übernahme von Kosten seien nicht ersichtlich.

Es ist grundsätzlich richtig, dass für
verschiedene Werke verschiedene Beitragspläne erstellt werden und die
gleichzeitig bei den mehreren Werken anfallenden Kosten (z.B. Grabarbeiten)
aufgeteilt werden. Eine davon unabhängige Frage ist jedoch, ob innerhalb eines
Werks bzw. Beitragsplans für ein bestimmtes Werk Gründe für eine Änderung der
Standardverteilung der Kosten bestehen.

5.2 Erschliessungsbeiträge unterliegen als
Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. § 42
Abs. 1 GBV legt die Mindestbeträge bzw. ansätze fest, welche die
Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer
Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, der Gemeinde an die
Erstellungskosten für bestimmte Strassentypen zu bezahlen. Die Gemeinden sind
befugt, diese Mindestansätze zu erhöhen. § 42 Abs. 3 GBV sieht vor,
dass die Gemeinde die Ansätze nach Abs. 1, welcher die Kostentragung bei
einem Neubau einer Strasse regelt, ermässigen kann, wenn lediglich bereits
bestehende Strassen ausgebautoder korrigiert werden, wobei die Gemeinde dabei berücksichtigen muss, ob
bereits Beiträge an den Neubau geleistet worden sind.

Bei § 42 Abs. 3 GBV handelt es sich
bei Betrachtung des Wortlauts um eine sog. Kann-Vorschrift. Ob und in welchem
Umfang die Gemeinde Ermässigungen im Rahmen von § 42 Abs. 3 GBV
gewähren will, ist vom Grundsatz her Teil ihrer Autonomie. Eingeschränkt ist
diese Freiheit jedoch durch den Mehrwert oder Sondervorteil, welcher dem
Grundeigentümer durch den Ausbau oder die Korrektur der bereits vorbestehenden
Strasse effektiv zufliesst. Handelt es sich nämlich nur um einen geringen
Vorteil, können sich die vorgesehenen Beitrags­sätze als zu hoch erweisen,
sodass das übergeordnete Äquivalenzprinzip verletzt wäre und die Gemeinde die
Beiträge ermässigen muss (so schon SOG 1980 Nr. 23 E. 4; SOG 1988
Nr. 25 E. 8a; SOG 1990 Nr. 44 E. 5b). Dabei liegt auf der
Hand, dass weder der Vorteil noch die diesem gegenüberstehende Ermässigung
exakt bestimmt werden können. Um rechtmässig und ohne Willkür zu handeln, muss
sich die Gemeinde bei der Gewährung von Ermässigungen in einem bestimmten Rahmen
bewegen, welcher ihre Autonomie begrenzt. Es bleibt zu prüfen, wie dieser
Rahmen festzulegen ist.

Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind
diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit
zu tragen. Dies bedeutet, dass es willkürlich wäre, dem Grundeigentümer die
Kostentragung praktisch vollständig zu erlassen. Umgekehrt entstehen die
Vorteile bei bereits vorhandenen Strassen höchstens teilweise beim
Grundeigentümer, sodass es ebenso willkürlich wäre, ihn die vollen Kosten
tragen zu lassen. Daraus ist zu folgern, dass weder eine Reduktion von bloss
wenigen Prozenten noch eine fast vollständige Reduktion in Frage kommen kann.
Das Verwaltungsgericht hat in der Vergangenheit die Beitragssätze
ermessensweise reduziert; häufig ist man aufgrund der konkreten Verhältnisse
von einer Halbierung ausgegangen (SOG 1988 Nr. 25; SOG 1980 Nr. 23; Urteile des
Verwaltungsgerichts VWBES.1993.223 und vom 22.1.1992 betr. Gemeinde H.), sofern
schon einmal Beiträge bezahlt worden sind (Urteil des Verwaltungsgerichts
VWBES.2007.401). In einem Fall neueren Datums wurde erkannt, dass die Reduktion
des Beitragssatzes um ein Viertel auf 45 % der Erstellungskosten im
autonomen Ermessensbereich der Gemeinde liegt und nicht zu beanstanden ist
(Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2011.256). Im Urteil vom 19. Oktober 1999
(VWBES.1999.237) erfolgte eine Reduktion um einen Drittel. Demgegenüber wurde
im Urteil vom 17. November 1993 betr. Gemeinde H. erkannt, dass im konkreten
Fall lediglich eine Reduktion des Beitragssatzes von 80 % auf 70 %
(bzw. um 12,5 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV) angemessen sei,
nachdem die Gemeinde bereits einen Vorwegabzug von 10 % der
Strassenbaukosten wegen lange vernachlässigten Strassenunterhalts vorgenommen
hatte und die Grundeigentümer in der Vergangenheit noch nie Perimeterbeiträge
an den Strassenbau bezahlt hatten (der effektive Beitragssatz wurde insgesamt
also auf 0,9 x 70 % bzw. auf 63 % reduziert, sodass vom vollem Ansatz
von 80 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV insgesamt eine Reduktion
von 21,25 % gewährt wurde).

Die dargelegte Praxis zeigt, dass bei blossen
Ausbauten oder Korrekturen von Strassen eine Reduktion von mehr als 20 %
in allen Fällen als geboten erachtet worden ist. Auf der anderen Seite dürften
Reduktionen von mehr als zwei Dritteln nur unter ganz besonderen Umständen
angemessen sein und vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten. Bei
pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens wird die Gemeinde den Reduktionsansatz
unter Einbezug der konkreten Verhältnisse innerhalb dieses Rahmens festlegen.
Je nachdem, ob mehr oder weniger durch den Ausbau oder die Korrektur der
Strasse verändert oder angepasst wird (Linienführung, Querneigung,
Verbreiterung, Kofferung, Frostsicherung, Entwässerung, Belag, Randabschlüsse,
Trottoir, etc.), fällt der Vorteil für die Grundeigentümer umfassender oder
geringer aus.

Anders als bei einem Strassenneubau bestand
bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der
Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt
bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus,
als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde.
Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer
Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus
erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits
Perimeterbeiträge bezahlt worden sind oder nicht. Anders ausgedrückt: Sind in
der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden, so ist dies
zusätzlich zu berücksichtigen. In einem weiteren Schritt hat die Gemeinde
dementsprechend einzubeziehen, ob und in welchem Umfang bereits
Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer bezahlt worden
sind. Auch hier ist die Gemeinde auf ihr pflichtgemässes Ermessen verwiesen,
weil die blosse Berücksichtigung von absoluten Zahlungsbeiträgen den
Verhältnissen möglicherweise nicht gerecht wird, insbesondere bei vor sehr
langer Zeit erstellten Strassen bzw. vor Jahrzehnten bezahlten
Perimeterbeiträgen.

5.3 Die Gemeinde erhebt gemäss kommunalem
Reglement über Grundeigentümerbeiträge und gebühren die Beiträge bei
Strassenneubauten entsprechend den kantonalen Mindestansätzen ausser bei
Sammelstrassen, wo sie den kantonal vorgeschriebenen Mindestbeitragssatz von
60 % auf 75 % erhöht hat. Für Erschliessungsstrassen sind bei
Neubauten 80 % der Kosten zu bezahlen (§ 4 Abs. 1 des
Reglements). Gemäss Abs. 2 des Reglements werden für den Ausbau und die Korrektion
bestehender Strassen die gleichen Beiträge erhoben, wobei allfällig bereits
geleistete Perimeterzahlungen voll angerechnet werden. Die Gemeinde will denn
im konkreten Fall auch lediglich 20 % der Kosten übernehmen und damit
inhaltlich keine Reduktion im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV gewähren. Wie
oben gezeigt, widerspricht die kommunale Kostenregelung beim Ausbau oder der
Korrektur von Strassen dem Äquivalenzprinzip und lässt keinen Raum für ein
Handeln nach pflichtgemässem Ermessen. Es handelt sich um eine
Rechtsverletzung. Im Übrigen fehlen Angaben, ob und in welchem Umfang früher
bereits Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer
geleistet worden sind.

5.4 Die Beschwerde erweist sich in diesem
Punkt teilweise als begründet. Die Sache ist an die Gemeinde zurückzuweisen,
damit diese im Rahmen obiger Erwägungen den für den Ausbau des R.-wegs in
Ausübung des pflichtgemässen Ermessens anwendbaren Reduktionssatz im Sinne von
§ 42 Abs. 3 GBV festlegt unter Berücksichtigung der allenfalls
bereits erfolgten Strassenperimeterzahlungen. Für eine eher geringe Reduktion
wird sprechen, dass beim R.-weg umfangreiche Ausbauarbeiten zur Diskussion
stehen wie ein frostsicherer Unterbau, eine Entwässerung und neu eine
durchgehende Kofferung. Andererseits muss sich die Gemeinde anrechnen lassen,
dass der Weg bereits jahrelang bestand (wenn auch nur als oberflächlich
geteerter Mergelbelag) und nur schlecht oder gar nicht unterhalten worden ist.
()

Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2013
(VWBES.2012.200)