so_gerichte · VWBES.2017.139 · 2017-07-12 · de
Teilzonen- und Gestaltungsplan Bürgerspital und Zentrum für Kinder mit Sinnes- und Körperbeeinträchtigung (ZKSK)


Urteilvom 12. Juli 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Biedermann,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,Solothurn

Beschwerdegegner

betreffendTeilzonen-
und Gestaltungsplan Bürgerspital und Zentrum für Kinder mit Sinnes- und
Körperbeeinträchtigung (ZKSK)

zieht das
Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. An der südlichen Grenze von Solothurn
wird ein neues Akutspital gebaut. Es ist vorgesehen, den zugehörigen Teilzonen-
und Gestaltungsplan «Bürgerspital», beschlossen am 18. Juni 2013 mit RRB Nr.
2013/1124, abzuändern: Der Helikopterlandeplatz soll vom Dach des neuen Bettenhochhauses
südlich in die Wiese verlegt werden. Mit Beschluss Nr. 2017/620 vom 4. April
2017 genehmigte der Regierungsrat die Planänderung und wies u.a. die Einsprache
der A.___ ab.

3. A.___ liess als südlich benachbarte
Grundeigentümerin Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Der Regierungsratsbeschluss
sei aufzuheben. Eventuell sei der Kanton zu verpflichten, Mehrkosten, die nun
für die Überbauung «Schöngrün» erwüchsen, samt einem Minderwert des Grundstücks
zu entschädigen. Es handle sich um eine neue Anlage und nicht um eine Änderung
einer bestehenden ortsfesten Anlage. Das Bundesgericht habe die Verschiebung
einer Gartenwirtschaft als neue Anlage behandelt (Urteil 1A.282/2000). Der Helikopterlandeplatz
werde zu dem Land hin verschoben, das die Beschwerdeführerin vom Kanton gekauft
habe. Die Lärmimmissionen dürften die Planungswerte nicht übersteigen. Für das
Areal «Schöngrün» bestehe ein rechtskräftiger Gestaltungsplan. In den
Lärmprognosen habe man die Hanglage und die Schallreflexionen nicht
berücksichtigt. Beim Gebäude A sei von erhöhten Lärmimmissionen auszugehen. Es
gebe keine Vorschläge zur Begrenzung der Immissionen. So könnte man die
Flugschneise der Helikopter verbindlich festlegen. Die Vermietung von Wohnungen
werde erschwert sein. Mit der Verlegung des Landeplatzes werde die Überbauung
vermutlich nicht mehr so realisiert werden können wie geplant. Man werde zum
Beispiel Lärmschutzfenster vorsehen müssen. Mehrkosten für Schalldämmung
müssten ersetzt werden. Der Kanton habe vor dem Verkauf des Landes nicht
informiert. Es bestünden keine Prognosen, wie sich die Zahl der Flüge verändern
werde.

4. Das Bau- und Justizdepartement beantragte
in seiner Vernehmlassung 23. Juni 2017 namens des Regierungsrats, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12 i.V.m. § 5 des Planungs- und
Baugesetzes, PBG, BGS 711.1). Die Beschwerdeführerin ist durch den
angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.1 Am 22. Mai des Jahres 1418 richtete
Papst Martin V. eine Bulle an Heinrich Ner, Abt von Bellelay. Dies führte zur
Gründung des Bürgerspitals:

«Wir, die wir des Gottesdienstes und der
Liebeswerke Förderung in unseren Tagen von ganzem Herzen anstreben, sind daher
geneigt, in Anbetracht des frommen Geistes von Schultheiss, Rat und
Bürgerschaft, deren Bitten zu entsprechen und beauftragen durch apostolisches
Schreiben Deine Klugheit, dass Du nach Anhörung des Rektors der Pfarrkirche und
anderer, die noch einzuberufen sind und nach vorheriger Festsetzung einer
hinreichenden Dotierung von Kapelle und Kaplanei, dem genannten Schultheissen,
den Räten und der Bürgerschaft Kraft unserer apostolischen Vollmacht die
Bewilligung erteilest, einen solchen Spital und eine Kapelle mit Glockenturm
und Glocke, mit Häusern und Arbeitsräumen, an irgend einem, jedoch immerhin
passenden und schicklichen Platze der Stadt zu gründen (...)» (zitiert nach
Kaelin / Schwendimann / Schubiger / Lechner: Der Bürgerspital Solothurn 1418 
1930, Solothurn 1930, S. 23 f.).

2.2 Das Spital wurde dann 1930 von der
Vorstadt auf den Hügel verlegt und wuchs stetig. Seit 1974 verfügte es über
einen Helikopterlandeplatz (Bericht der Bächtold und Moor AG, FN 2, S. 5).
Dieser war nicht weit vom heute nun neu geplanten Standort entfernt, musste indessen
dem Neubau weichen. Es wurde ein Provisorium im Norden des Spitalareals beim
Haus 9 (das Haus mit dem Glockenturm und integrierter Kirche), westlich des
Parkplatzes, in Betrieb genommen. Im Rahmen des Neubauprojekts wurde der
Landeplatz auf dem Dach des neuen Bettenhochhauses geplant (RRB Nr. 2013/1124
vom 18. Juni 2013).

Nun ergab sich  erstaunlicherweise erst
nach der Plangenehmigung und Erteilung der Baubewilligung (dazu sogleich) ,
dass der Transportweg vom Dach zur Notfallstation (und umgekehrt) aufwändig und
zeitlich nicht optimal ist: Auf dem Weg vom Helikopterlandedeck bis zur
Notfallstation müssten zwei separate Liftanlagen benutzt werden (vom Fuss des ersten
Lifts zum Eingang des zweiten wären zudem 36 m zurückzulegen), bevor der
Patient, im Erdgeschoss angekommen, weitere 74 m bis zum Schockraum geschoben
werden müsste. Deshalb soll der Landeplatz nun ebenerdig direkt bei der
Notfallstation angelegt werden, um die Verlegungszeiten massgeblich zu
verkürzen (so sinngemäss die Stellungnahme des Spitaldirektors vom 21. Juli
2016, inkl. Plan).

2.3 Was den in Art. 21 RPG verankerten
Grundsatz der Planbeständigkeit anbelangt, ist das Vorgehen der Bau- und der
Planungsbehörde doch zu kritisieren, selbst wenn das Bundesgericht im Urteil
1C_903/2013 vom 10. August 2015 in E. 3.4 festgehalten hat, die
Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG beziehe sich nur auf allgemeine
Festlegungen in Zonenplan und reglement, wohingegen Abweichungen in einem
Sondernutzungsplan in gewissem Umfang möglich blieben, soweit das Gesetz solche
zulasse. Verständlich ist zwar, dass der ursprünglich geplante Transportweg
zwischen Notfallstation und Landplatz über zwei verschiedene Lifte unnötig
kompliziert ist. Es erstaunt indes sehr, dass dies nicht bereits bei der
umfangreichen Planung und insbesondere der späteren Genehmigung aufgefallen
ist, zumal das Notfallszenario doch ein wesentliches Kriterium bei einer
Spitalplanung darstellt. In eine solche Abklärung sind verschiedene Personen
involviert, weshalb umso unverständlicher ist, dass die Untauglichkeit der
ersten Lösung nicht früher erkannt wurde. Grundsätzlich ist als Voraussetzung
für eine Planänderung notwendig, dass sich die Verhältnisse seit dem Planerlass
erheblich verändert haben. Waren die Verhältnisse bei der früheren
Planfestsetzung bereits bekannt, steht dies einer Planänderung nach kurzer Zeit
entgegen (vgl Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar zum RPG, Bern
2006, N 16 zu Art. 21). Allerdings  und dies kommt der Bauherrschaft
vorliegend zusätzlich zugute  hat das Bundesgericht im Urteil 1A.167/2002
(Biberist betreffend) vom 14. Januar 2003 E. 3.7.1 erkannt, neben den erheblich
veränderten Verhältnissen komme als Anpassungsgrund nach drei Jahren auch die
Entdeckung eines schwerwiegenden Fehlers in der Nutzungsplanung in Frage.
Insofern rechtfertigt sich die Planänderung nach gerade einmal vier Jahren.

3. Die Beschwerdeführerin moniert
sinngemäss, mit der Verschiebung des Landeplatzes vom Dach in die unmittelbare
Nähe ihres Areals gehe eine unzulässige Lärmsteigerung einher. Es fragt sich,
wie die Situation lärmrechtlich zu beurteilen ist.

3.1 Nach Art. 11 Abs. 2
Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so
weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Gemäss Art. 11
Abs. 3 USG werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (verschärfte Emissionsbegrenzung).
Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der
Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Diese sind so festzulegen,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb
dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art.
15 USG). Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch
diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der
Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Diese liegen unter dem
Immissionsgrenzwert (Art. 23 USG).

3.2 Fraglich ist zunächst, ob der
Helikopterlandeplatz für sich allein zu beurteilen ist oder das Bürgerspital
Solothurn in seiner Gesamtheit. Der Begriff der Anlage wird in Art. 7 Abs. 7
USG definiert und in zahlreichen Bestimmungen des Umweltrechts vorausgesetzt.
Darunter kann - je nach Regelungszusammenhang - eine Einzelanlage, eine
Gesamtanlage oder eine räumlich und funktional zusammenhängende Mehrzahl von
Anlagen zu verstehen sein (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
USG, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011, N. 24 zu Art. 7 USG). Art. 8 USG und das
darin zugrundeliegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangen -
insbesondere für den Bereich der Emissionsbegrenzung - eine gesamthafte
Beurteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und
funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen (BGE 142 II 20 E. 3.1 S.
25 mit zahlreichen Hinweisen). Mit Blick auf die Rechtsprechung des
Bundesgerichts dürfte es sich beim Bürgerspital Solothurn als Gesamtes, mit all
seinen Gebäuden, der Notfallstation und dem Helikopterlandeplatz, umeineortsfeste Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 2 USG und Art. 2 Abs. 1 Lärmschutzverordnung
(LSV; SR 814.41) handeln, bei deren Betrieb unvermeidlich Lärmemissionen
verursacht werden.

3.3 Als Stichtag für die Abgrenzung von
Alt- und Neuanlagen gilt grundsätzlich das Inkrafttreten des USG am 1. Januar
1985 (vgl. BGE 123 II 325 E. 4c/cc S. 330 ff.; Robert Wolf, Kommentar USG,
Zürich 2000, N. 42 zu Art. 25). Alle nach dem 1. Januar 1985 bewilligten und
erstellten Anlagen gelten als neu, auch wenn viele Jahre später über eine
Änderung zu befinden ist. Die Bezeichnung einer Anlage als «neu» oder
«bestehend» hat auch keinen Bezug zum Zustand der Anlage im Zeitpunkt des
aktuellen Bewilligungsverfahrens (Wolf, a.a.O., N. 39 zu Art. 25). Das
Bürgerspital mit dem Helikopterlandeplatz bestand, wie in E. 2.1 und 2.2
gezeigt, schon lange vor 1985, so dass es sich vorliegend um eine bestehende
Anlage i.S.v. Art. 8 LSV handelt.

4.1 Sodann fragt sich, ob die vorgesehene
Verschiebung des Landplatzes eine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs.
3 LSV darstellt oder ob sie einer gänzlichen Neuerstellung der Anlage
gleichkommt. Art. 7 und 8 LSV enthalten keine klaren Abgrenzungskriterien für
die Begriffe der neuen und der geänderten ortsfesten Anlagen. Die wesentlichen
Änderungen (Art. 8 Abs. 3 LSV) sind nach zwei Richtungen abzugrenzen: Auf der einen
Seite ist eine Änderung unter Lärmschutz-Gesichtspunkten dann nicht wesentlich,
wenn die Gesamtanlage keine wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen erzeugt; auf
der anderen Seite muss die wesentliche Änderung von denjenigen Sachverhalten
abgegrenzt werden, die dazu führen, dass die Vorschriften für neue Anlagen zur
Anwendung gelangen (Neuanlage, vollständige Zweckänderung, «übergewichtige
Erweiterung»). Als neue ortsfeste Anlagen gelten auch alle Anlagen, deren Zweck
vollständig geändert wird (Art. 2 Abs. 2 LSV). Dies ist dann der Fall, wenn
bestehende Anlagen in konstruktiver oder funktionaler Beziehung soweit
verändert werden, dass das, was von der bisherigen Anlage weiterbesteht, von
geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil; für die Abgrenzung sind
vor allem umweltrelevante Kriterien, im Speziellen solche des Lärmschutzes,
massgebend (BGE 133 II 93, nicht publ. E. 2.2 von Urteil 1A.195/2006 und
1A.201/2006 vom 17. Juli 2007; BGE 125 II 643 E. 17a S. 670; 123 II 325 E.
4c/aa S. 329; 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 443 f.; 115 Ib 456 E. 5a S. 466).

Gemeinsam ist Art. 7 und 8 LSV die
Wiederholung des in Art. 11 Abs. 2 USG konkretisierten, primär geltenden
Vorsorgeprinzips (Art. 7 Abs. 1 lit. a und 8 Abs. 1 LSV). Unterschiedlich
behandelt werden die beiden Fälle bezüglich der einzuhaltenden
Belastungsgrenzwerte. Während Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV für neue ortsfeste
Anlagen in Übereinstimmung mit Art. 25 Abs. 1 USG die Einhaltung der
Planungswerte vorschreibt, müssen bei wesentlich geänderten Anlagen gemäss Art.
8 Abs. 2 LSV die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit
begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (BGE
115 Ib 446 E. 5a S. 466).

4.2 Der Bericht der Planteam GHS AG vom
27. April 2016 vergleicht den alten Helikopterlandeplatz (von 1974) mit dem nun
neu geplanten (auf der Wiese vor der Notfallstation). Es handle sich bei einer
Verlegung um ca. 70 m (gegen Süden) um eine nicht wesentliche Änderung einer
bestehenden ortsfesten Anlage. Nach Art. 8 Abs. 1 LSV müssten die
Lärmimmissionen soweit begrenzt werden als dies technisch und betrieblich
möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Mit der Festlegung des Landeplatzes
am funktional geeignetsten Standort seien die möglichen Massnahmen bereits
ausgeschöpft. Weitere bauliche oder betriebliche Massnahmen seien im
vorliegenden Fall nicht möglich. Indes lässt sich die Auffassung, es handle
sich bei der Landeplatzverlegung um keine wesentliche Änderung, nicht
überzeugend vertreten.

4.3 Der auf Ersuchen der Einsprecher im
vorinstanzlichen Verfahren eingeholte «Bericht zur Lärmberechnung» der Bächtold
und Moor AG vom 30. August 2016 vergleicht den geplanten Standort auf dem Dach
des Neubaus mit dem nun neu geplanten Standort auf der Wiese vor der
Notfallstation, zu Recht davon ausgehend, es handle sich bei der Verschiebung um
eine wesentliche Änderung, so dass die Immissionsgrenzwerte einzuhalten seien.
Diese seien (bei der künftigen Liegenschaft der Beschwerdeführerin) sowohl beim
Dachlandeplatz wie auch beim neu vorgesehenen am Boden eingehalten, selbst wenn
man von 50 Flügen (100 Flugbewegungen) pro Jahr ausgehe. Die Berichterstatter
legten ihren Berechnungen damit grössere Flugbewegungen zugrunde, als die
letzten Jahre ausgewiesen wurden: Für die Jahre 2009 bis 2015 ergab sich
nämlich ein Durchschnittswert von 35 Landungen pro Jahr (also 70
Flugbewegungen). Im Spitzenjahr 2014 verzeichnete die REGA 46 Landungen. Das
kantonale Amt für Umwelt erachtete diese Überlegungen und die daraus
resultierenden Berechnungen als korrekt.

4.4 Demgegenüber ist die
Beschwerdeführerin der Auffassung, es handle sich um eine neue Anlage, welche
die Planungswerte einhalten müsse. Wie es sich damit letztendlich verhält, mag mit
Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offen bleiben.

5.1 Anhang 5 LSV handelt von den
Belastungsgrenzwerten für den Lärm ziviler Flugplätze. Dass es sich beim
Helikopterlandeplatz des Spitals nicht um einen herkömmlichen zivilen Flugplatz
handelt, liegt auf der Hand. Nach Ziffer 32 wären zum Beispiel zuerst die sechs
verkehrsreichsten Monate zu ermitteln. Schon dies ist hier unmöglich. Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt sodann drei Programme für die
Fluglärmberechnung in der Schweiz, u.a. das Programm IMMPAC 3.3, das die
Bächtold und Moor AG angewandt hat. Nach der EMPA müssen alle Programme eine
standarisierte Testumgebung aufweisen (Swiss Aircraft Noise Calculation Test
Environment, SANC-TE). Die Programme können für Grossflughäfen und
Regionalflugplätze verwendet werden. Der Anhang 5 der LSV und die Berechnungsprogramme
sind ungeeignet, die vorliegende Situation zu beurteilen. Auch der Leitfaden «Fluglärm»
des BAFU bezieht sich nur auf zivile und militärische Flugplätze (S. 11). Selbst
der Bericht der Bärchtold und Moor AG schliesst denn, es gebe keine Grenzwerte
für die Lärmbeurteilung von Aussenlandestellen für Rettungsflüge. Deshalb sei
Anhang 5 der LSV analog beigezogen worden.

5.2 Die Aussenlandeverordnung (AuLaV, SR
748.123.3) sagt in Art 2 Abs. 4, sie sei für Landestellen bei Spitälern und
andere Landestellen zur Hilfeleistung nicht anwendbar. Art. 38 AuLaV besagt,
Aussenlandungen für Hilfs-, Rettungs- und Suchflüge zum Zweck der Hilfe bei
Unfällen oder Not seien ohne zeitliche und räumliche Einschränkungen zulässig
und bedürften keiner Bewilligung. Bleibt Art. 56 der Verordnung über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 746.13.1), wonach Landestellen bei
Spitälern sowie andere Landestellen, die ausschliesslich zur Hilfeleistung
dienen, namentlich für Rettung und Bergung, ohne Bewilligung des Bundesamtes
angelegt und benützt werden können.

5.3 Es ergibt sich somit, dass direkt
nach Art. 15 USG und Art. 40 LSV zu beurteilen ist, ob der Landeplatz geeignet
ist, die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich zu stören.

6.1 Wie sich der E-Mail vom 14. Juni
2016 von Roger Studer (Helikopterpilot der Rega) entnehmen lässt, wurde der
Helikopterlandeplatz des Spitals in den Jahren 2009 bis 2015 pro Jahr
durchschnittlich 35 Mal angeflogen. Am wenigsten Flüge gab es im Jahr 2012
(21), am meisten im Jahr 2014 (46). Es ist keine steigende Tendenz auszumachen.
Der Median liegt bei 38 Flügen pro Jahr. Ungefähr 10% der Flüge finden in der
Nacht statt. Wenn oft tagelang kein Helikopter kommt, kann es kaum sinnvoll
sein, auf Mittelungspegel abzustellen.

6.2 Es ist nicht täglich, ja nicht
einmal wöchentlich mit einem Flug zu rechnen. Die An- und Abflugschneise
befindet sich nicht über dem Areal der Beschwerdeführerin (vgl. die Pläne
2H-2110P02 im Massstab 1:1000 der Emch + Berger AG vom 25. August 2016). Der
Landeplatz grenzt nicht an das Grundstück der Beschwerdeführerin. Der Abstand
zwischen dem Landeplatz und dem exponiertesten Gebäude des Baufelds A des
Gestaltungsplans «Schöngrün» beträgt ca. 46 m. Dazwischen liegen ein (noch zu
pflanzendes) Kleingehölz und der geplante Spielplatz. Die grösste denkbare
Störung in der künftigen Überbauung «Schöngrün» besteht darin, ca. fünfmal pro
Jahr nachts von einem Rettungshelikopter geweckt zu werden. Dies ist zumutbar. Diese
Störung wird noch minimiert werden können, indem man im westlichsten Wohngebäude
des Baufelds A die Schlafzimmer nicht gegen Norden ausrichtet. Aus dem
bisherigen Betrieb sind keine Klagen von Anwohnern aktenkundig. Grundeigentümer
sind als Nachbarn öffentlicher Werke in gewissem Masse sozialpflichtig. Als
Anwohner eines Spitals ist der Verkehr von Ambulanzen und Rettungshelikoptern
hinzunehmen.

7. Soweit die Beschwerdeführerin Geld
fordert (Entschädigung des Minderwerts des gekauften Grundstücks, Mehraufwand
bei der künftigen Überbauung), ist sie auf den Klageweg zu verweisen. Die
Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden kann. Bei diesemAusgang
hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu
bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1500.00
festzusetzen sind.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten werden kann.

2.Die Beschwerdeführerin hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad