so_gerichte · VWBES.2016.452 · 2017-01-12 · de
Anmeldung für die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten


Urteilvom12. Januar 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwalt und
Notar Rémy Wyssmann,

Beschwerdeführer

gegen

Oberamt Region Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffendAnmeldung
für die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. A.___ reichte am 22. November 2016
einen Wahlvorschlag als Kandidat für die Wahl als Amtsgerichtspräsident von
Bucheggberg-Wasseramt ein. Der Vorsteher des Oberamts verfügte am 28. November
2016, der Wahlvorschlag werde unter Vorbehalt einer Demission nicht
berücksichtigt. Wenn keine Demission vorliege, unterbleibe die Ausschreibung
und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang.

2. A.___ machte von dem ihm eröffneten
Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Eingabe vom 2. Dezember 2016
Gebrauch. Die Hauptanträge lauten, die Verfügung des Oberamts sei aufzuheben.
Es sei für den ersten Wahlgang zur Erneuerungswahl eines Amtsgerichtspräsidenten
für Bucheggberg-Wasseramt ein Anmeldeverfahren durchzuführen, unter Wahrung des
Teilnahmerechts auch anderer Kandidaten als der bisherigen Stelleninhaber. Der
Beschwerdeführer sei beim ersten Wahlgang zuzulassen. Es sei eine öffentliche
Gerichtsverhandlung durchzuführen.

Begründet wurden die Begehren
sinngemäss und im Wesentlichen damit, dass der Beschwerdeführer die
Wahlerfordernisse erfülle. § 45 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR;
BGS 113.111), wonach die Ausschreibung und das Anmeldeverfahren für Stellen mit
besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen unterbleiben und einzig der bisherige
Stelleninhaber berechtigt ist, sofern keine Demission vorliege, verstosse gegen:

-Art. 27 der Kantonsverfassung
(KV-SO; BGS 111.1)

-Das Demokratieprinzip und
die allgemeine Garantie der politischen Rechte nach Art. 34 und 51 der
Bundesverfassung (BV; SR 101)

-Gegen das passive und
aktive Wahlrecht nach Art 34 BV

-Gegen das Recht auf freie
Wahlen gemäss Art. 3 des Zusatzprotokolls zur EMRK

-Gegen das
Rechtgleichheitsgebot und das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 BV und Art.
14 EMRK

-Gegen das Gebot von Treu
und Glauben.

Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
garantiere, als Kandidat mit gleichen Chancen an einer Wahl teilnehmen zu
können. Der Anspruch jedes Einzelnen auf Gleichbehandlung dürfe nur aus
besonders qualifizierten Gründen beeinträchtigt  und die Gleichheit im Bereich
des passiven Wahlrechts nur aus zwingenden Gründen eingeschränkt werden. So
seien Frauenquoten bei Ämtern, die durch Volkswahl besetzt würden, unzulässig.
Die Einschränkungen des passiven Wahlrechts ergäben sich vorliegend schon aus §
88 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GO; BGS 125.12). Als Wählbarkeitsvoraussetzungen
würden ein Anwaltspatent und das Schweizer Bürgerrecht verlangt. Das Oberamt
schliesse, die Kandidatur des Beschwerdeführers dürfe nicht berücksichtigt
werden, weil keine Demission vorliege. § 45 GpR verunmögliche die Abwahl der
bisherigen Stelleninhaber, was den Anspruch auf freie und unverfälschte
Willenskundgabe verletze. Es handle sich um eine Scheinwahl. Es würden
Kandidaten nicht zugelassen, obschon sie sich zur Wahl stellen möchten. Es
könnte sein, dass der Beschwerdeführer während seiner ganzen aktiven
Erwerbszeit nie zu einer Wahl zugelassen würde. Die Freiheit in der Auswahl
möglicher Kandidaten sei möglichst umfassend zu gewährleisten. Die
Stimmrechtsfreiheit sei ein fundamentales Prinzip des demokratischen Staatswesens.
Hier seien die Gewählten bereits vorbestimmt. Das Volk könne nicht frei bestimmen,
wen es sich als Amtsgerichtspräsidenten wünsche; es könne auch keine Abwahl
vornehmen. Die Beständigkeit in der Amtsführung könne die Einschränkung des
Wahlrechts nicht rechtfertigen. Die Wahl eines Amtsgerichtspräsidenten erfolge
im Majorzverfahren. Ein bisheriger Stelleninhaber bräuchte theoretisch bloss
eine einzige Stimme, um wiedergewählt zu werden. Nur wer eine Auswahl habe,
könne wählen. § 45 GpR schliesse Konkurrenz aus. Das Gleichheitsgebot werde ausgehebelt,
was das aktive und das passive Wahlrecht anbelange. Zwar handle es sich beim GpR
um ein Gesetz im formellen Sinn. Doch seien derart schwerwiegende Eingriffe in
die Wahlfreiheit kaum anders als auf Verfassungsstufe zu rechtfertigen. Die
Kantonsverfassung lasse keine Scheinwahlen zu. Ein öffentliches Interesse an
der Einschränkung der Wahlfreiheit sei nicht erkennbar. Eine Scheinwahl verursache
unnötige Kosten. Ein öffentliches Interesse sei nicht erkennbar; die Bestimmung
sei unverhältnismässig. § 45 GpR sei verfassungswidrig. Die Rechtsprechung des
EGMR verlange, dass eine Wahl frei und geheim sein müsse, in angemessenen
Zeitabständen zu erfolgen habe und unter Bedingungen abgehalten werden müsse,
die eine freie Meinungsäusserung gewährleisten. Freie Wahlen in angemessenen
Zeitabständen seien nicht garantiert. Art. 25 des Internationalen Pakts über
bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) gewähre den
Anspruch auf freie, echte, wiederkehrende, allgemeine und gleiche Wahlen, bei
denen gewährleistet sei, zu wählen und gewählt zu werden; er gewähre den Zugang
zu öffentlichen Ämtern. § 45 GpR zementiere die Beamtung des bisherigen
Stelleninhabers über Jahre und Jahrzehnte. Viele politische Parteien seien vom
Zugang zu diesen Stellen faktisch ausgeschlossen. Da nur ein Kandidat dem
Bürger zur Auswahl gestellt werde, entstehe der tatsachenwidrige Eindruck, es
habe sich nur ein Kandidat gemeldet. Durch das Vorspiegeln einer echten Erneuerungswahl
verletze der Staat seine Pflicht, nach Treu und Glauben zu handeln.

3. Das Oberamt beantragte in seiner
Vernehmlassung vom 15. Dezember 2016, die Beschwerde sei abzuweisen.

Die Staatskanzlei hat gleichentags einen
Mitbericht verfasst. Es lägen keine Demissionen vor. Deshalb habe die Ausschreibung
und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang zu unterbleiben. Die
Beschwerde müsse innert drei Tagen erhoben werden. Mit der Publikation im
Amtsblatt vom 19. August 2016 sei der Beschwerdegrund bekannt gewesen. Die
Juristin der Regierungsdienste habe dem Beschwerdeführer die Begründung,
weshalb kein Anmeldeverfahren durchgeführt werde, am 2. November 2016 gemailt.
Die Beschwerdefrist sei spätestens seit dem 7. November 2016 abgelaufen. Es sei
fraglich, ob nach der Publikation im Amtsblatt noch eine Verfügung hätte
verlangt werden dürfen. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.

Es treffe nicht zu, dass ein
Amtsinhaber bloss eine einzige Stimme brauche, um wiedergewählt zu werden. Der
bisherige Stelleninhaber müsse das absolute Mehr er­reichen, um im ersten Wahlgang
wiedergewählt zu werden. Bei der Berechnung des absoluten Mehrs würden die
leeren Stimmen mit in Betracht fallen. Die Gesamtzahl der gültigen und leeren
Stimmen werde durch die Anzahl der zu wählenden Behördenmitglieder geteilt und
das Ergebnis halbiert. Die nächsthöhere ganze Zahl stelle das absolute Mehr
dar. Wenn es im ersten Wahlgang zu keiner Wahl komme, sei die Stelle vor dem
zweiten Wahlgang auszuschreiben. Im zweiten Wahlgang gelte das relative Mehr. Teilnahmeberechtigt
seien alle Personen, die die Wählbarkeitsvoraussetzung erfüllen würden und sich
gemäss Ausschreibung innert Frist mit dem offiziellen Formular angemeldet
hätten. Nun seien in der Reihenfolge der erhaltenen Stimmen so viele Kandidaten
als gewählt zu betrachten wie noch Ämter zu besetzen seien. Es bestehe durchaus
die Möglichkeit, dass ein Amtsgerichtspräsident vom Volk abgewählt werden könne.

Für die Wahl des
Amtsgerichtspräsidenten sei insbesondere die richterliche Unabhängigkeit nach
Art 191c BV relevant. Ein unabhängiges Gericht zeichne sich dadurch aus, dass
die Richter nur ausnahmsweise und in einem erschwerten Verfahren ihres Amtes
enthoben werden könnten. Wer nach Ablauf der Amtszeit mit einer Nichtwiederwahl
rechnen müsse, sei permanentem Druck ausgesetzt. Richter seien gegen
unsachliche oder gar schikanöse Nichtwiederwahlen zu schützen. Im Kanton
Freiburg würden Richter auf unbestimmte Zeit gewählt. Bei Diskussionen könne
eine Tendenz weg von Volkswahlen, hin zu Parlamentswahlen und weg von kurzen,
hin zu langen oder gar unbefristeten Amtsperioden festgestellt werden. § 45 GpR
diene einer gewissen Kontinuität und der Unabhängigkeit der Richter, was den
öffentlichen Interesse entspreche. Art 14 UNO-Pakt II fordere die Staaten auf,
für Richterernennung klare Verfahren und objektive Kriterien im Gesetz festzulegen.
Die Regel, dass bei Erneuerungswahlen für Stellen mit
Wählbarkeitsvoraussetzungen nur der bisherige Amtsinhaber teilnahmeberechtigt
sei, gelte auch für Beamtenwahlen durch den Kantonsrat und im Bund für die Wahl
der Bundesrichter. Die Auswahl des Parlaments sei damit im Vergleich zur erstmaligen
Wahl eines neuen Richters deutlich eingeschränkt. § 45 GpR sei unbestritten von
Volk und Parlament angenommen worden. Die Beschwerde sei demnach abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne.

4. Der Beschwerdeführer entgegnete am
22. Dezember 2016 sinngemäss, das Oberamt habe materiell entschieden, das
Gesuch könne nicht verwirkt sein. Anfechtbar könne nur eine konkrete Verfügung
sein, nicht ein abstrakter RRB. Ein E-Mail könne keine Frist auslösen. Das
Gesuch sei auch deshalb nicht verwirkt, weil immer noch eine Demission möglich
wäre. Eine praktisch lebenslängliche Wahl der Richter sei weder mit der
demokratischen Legitimation noch mit einer Machtbegrenzung vereinbar. Die
oppositionslose Wiederwahl von Richtern sei ohnedies die Regel. Die Richter
müssten keine Angst vor einer möglichen Abwahl haben. Es sei
unverhältnismässig, deswegen das Recht auf freie Wahlen abzuschaffen. Die
Tendenz gehe nicht in die Richtung lebzeitiger Richterstellen. Die deutschen Verfassungsrichter
unterlägen einer Amtszeitbeschränkung. Die Bestimmung in § 45 GpR
beziehe sich gar nicht (explizit) auf die Richterwahlen. Bei Erlass dieser
Bestimmung habe es einen Mangel an Juristen gegeben. Dies sei heute nicht mehr
der Fall. Über die Bestimmung müsste neu abgestimmt werden; zudem wäre eine
Verfassungsänderung nötig. Richter ohne Wählbarkeitsvoraussetzungen könnten
jederzeit abgewählt werden. Es gebe keine Veranlassung, Richter und
Gemeindebeamte gegenüber anderen zur Unabhängigkeit verpflichteten
Berufsgruppen zu privilegieren.

II.

1.1 Die Beschwerde ist formgerecht
erhoben worden. Nach §§ 157 und 160 GpR beträgt die Beschwerdefrist drei Tage
seit «Entdeckung des Beschwerdegrundes». Nach der Publikation im Amtsblatt Nr.
33 vom 19. August 2016 war die Sachlage klar. Auf Seite 1585 steht, es erfolge
keine Ausschreibung/Anmeldung für die Wahl der Amtsgerichtspräsidenten oder
präsidentinnen (Stellen mit Wählbarkeitsvoraussetzung/ohne Demission). Da für
die Stellen mit Wählbarkeitsvoraussetzungen keine Demissionen vorlägen, würden
die Ausschreibungen und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang
unterbleiben. Die bisherigen Stelleninhaber und Stelleninhaberinnen würden als
angemeldet gelten; am ersten Wahlgang seien nur sie teilnahmeberechtigt.

Nach § 14 desGesetzes über die Herausgabe einer
Bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse (BGS 111.311) ist der
Regierungsrat befugt, über amtliche Bekanntmachungen eine Verordnung zu
erlassen. Nach § 1 der Verordnung über die amtlichen Bekanntmachungen (BGS 111.321)
ist das Amtsblatt Publikationsmittel für amtliche Bekanntmachungen. Schon im
August 2016 war somit klar, dass eine Kandidatur des Beschwerdeführers für den
ersten Wahlgang nicht entgegengenommen würde. Der Beschwerdeführer hätte damals
reagieren müssen, zumal er Anwalt ist.

1.2 Nun aber hat das Oberamt am 28.
November 2016 in Anwendung von § 45 GpR noch einmal verfügt, was bereits
publiziert und klar war. Es hätte genügt, das Gesuch des Beschwerdeführers in
Briefform zurückzuweisen bzw. wegen Verspätung nicht darauf einzutreten. Diese
Verfügung hat der Beschwerdeführer fristgerecht angefochten, und das
Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 49 GO die zuständige Beschwerdeinstanz.
Nachdem die Anmeldung des Beschwerdeführers zur Amtsgerichtspräsidentenwahl
nicht berücksichtigt wurde, ist er durch den angefochtenen Entscheid beschwert,
weshalb grundsätzlich auf das Rechtsmittel einzutreten ist.

1.3 Der Beschwerdeführer verlangt eine
öffentliche Hauptverhandlung. Nach § 71 VRG findet bei Disziplinarbeschwerden
eine mündliche Verhandlung statt. In allen übrigen Fällen entscheiden die
Verwaltungsgerichtsbehörden aufgrund der Akten; sie können, auf Antrag oder von
Amtes wegen, eine Verhandlung anordnen. Im vorliegenden Fall ist die Sache
hinreichend aktenkundig. Von einer Verhandlung sind keine neuen Erkenntnisse zu
erwarten. Es geht darum, ob eine Gesetzesbestimmung verfassungswidrig sei und
nicht um ein «civil right» nach Art. 6 EMRK (SR 0.101). Es besteht kein
Anspruch auf eine Verhandlung (Frowein / Peukert: EMRK-Kommentar, Kehl am Rhein
2009, Rz 16 ff. zu Art. 6 EMRK; Arthur Haefliger / Frank Schürmann: Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1999, S. 141 ff,
namentlich S. 147 FN 90.).

2.1 Der Beschwerdeführer rügt die
Konventions- bzw. Verfassungswidrigkeit von § 45 GpR, weil er nicht zur
Wahl des Amtsgerichtspräsidenten zugelassen wurde. Damit macht er eine konkrete
Normenkontrolle geltend, welche im Kanton Solothurn gemäss Art. 88 Abs. 3 KV-SO
im Unterschied zum Bund grundsätzlich möglich ist (siehe dazu Heinz Aemisegger
/ Karin Scherrer Reber in: Marcel Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art.
82 N 29). Das Verwaltungsgericht hat deshalb von Amtes wegen die generellen
Rechtssätze im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsanwendungsakt
vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit, einschliesslich Verfassungsmässigkeit
hin zu überprüfen und im Falle der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden (statt
vieler René Rhinow / Heinrich Koller / Christian Kiss / Daniela Thurnherr / Denise
Brühl-Moser: Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel/Frankfurt a/M 2013, Rz
710, 1009).

2.2 Die umstrittene Bestimmung von §
45 GpR mit dem Randtitel «Erneuerungswahlen» lautet:

1Liegt für Stellen mit besonderen
Wählbarkeitsvoraussetzungen keine Demission vor, unterbleiben die Ausschreibung
und das Anmeldeverfahren für den ersten Wahlgang. Teilnahmeberechtigt ist
einzig der bisherige Stelleninhaber oder die bisherige Stelleninhaberin.

2Kommt es zu keiner Wahl im ersten
Wahlgang, ist die Stelle vor dem zweiten Wahlgang auszuschreiben. Die §§ 41-44
sind anwendbar.

3Sind besondere
Wählbarkeitsvoraussetzungen nicht erforderlich, ist die Stelle oder das Amt
auszuschreiben. Die §§ 41-44 sind anwendbar.

Der Bund kennt eine analoge Regelung.
Bei der Wiederwahl von Bundesrichtern können die Parlamentarier zwar Namen
streichen, aber keine neuen Namen hinzufügen. Sogenannte Ergänzungswahlen
finden erst statt, wenn eine Vakanz entstanden ist oder ein bisheriges Mitglied
nicht wiedergewählt worden ist (Art. 136 f. des Parlamentsgesetzes, ParlG, SR
171.10).

2.3 Das GpR wurde von der
Bundeskanzlei am 2. Oktober 1996 genehmigt. § 45 hat seither keine Veränderung
erfahren. Naturgemäss legt sich das Verwaltungsgericht Zurückhaltung auf, ein von
der Bundeskanzlei genehmigtes kantonales Gesetz im formellen Sinn für
verfassungs- oder gar völkerrechtswidrig zu erklären. Das GpR löste das Wahlgesetz
vom 2. März 1980 ab, das vom Bundesrat am 4. September 1980 genehmigt worden
war. Schon das alte Wahlgesetz enthielt in § 48 eine analoge Bestimmung
(GS 88, S. 359). Allerdings bezog sich die Vorschrift aufallenicht
vakanten, sondern bereits besetzten Stellen. Den Materialien lässt sich nichts
entnehmen. Daraus folgt nur, aber immerhin, dass die Regelung seit Jahrzehnten
unbestritten ist.

3.1 Der Beschwerdeführer beruft sich
auf etliche Verfassungs- und Konventionsbestimmungen (dazu eingehend E. 4 ff.).
Massgeblich ist indes einerseits Art. 30 Abs. 1 BV, der den Anspruch auf einen
unabhängigen Richter garantiert. Richterliche Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit gehören zu den fundamentalen Erfordernissen jeglicher
Rechtspflege im gewaltenteiligen Rechtsstaat (Gerold Steinmann in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender
[Hrsg.]: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, St. Gallen
2014, Art. 30 N 7 mit zahlreichen Hinweisen). Ausschlaggebend für die Wahrung
einer gewissen Kontinuität im Amt ist mitnichten die «geringere Belastbarkeit»
eines Richters oder die Ausschaltung missliebiger Konkurrenten, wie der
Beschwerdeführer vermutet. Befindet sich ein Richter in ständigem Wahlkampf,
ist seine unabdingbare Unabhängigkeit stark gefährdet. Der Grundsatz der
richterlichen Unabhängigkeit findet sich zudem explizit in Art. 191c BV, was in
der aBV noch nicht der Fall war. Art. 191c BV verschafft den Gerichten jene
institutionelle Stellung, welche Art. 30 Abs. 1 BV grundrechtlich voraussetzt.
Die Garantie richterlicher Unabhängigkeit bildet einen Grundpfeiler des
Rechtsstaats und trägt gesamthaft dazu bei, Vertrauen in Justiz und
Rechtsprechung zu schaffen (Steinmann, a.a.O., Art. 191c N 4). Insofern rechtfertigt
sich denn auch die Unterscheidung zwischen der Stellung des Richters und
derjenigen des freiberuflich tätigen Anwalts.

3.2 Damit ist aber auch aufgezeigt,
dass die Berufung des Beschwerdeführer auf das Gleichheitsgebot nicht
überzeugt: Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.
Rechtsprechungsgemäss gilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit
gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt,
wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen
werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (Urteil
8C_298/2014 des Bundesgerichts vom 8. Mai 2015 E. 4.1 mit Hinweis BGE 136 V 231
E. 6.1 S. 237; vgl. auch BGE 140 I 77 E. 5.1 S. 80; je mit Hinweisen). Ein Regierungsrat
hat ein politisches Amt inne, gehört der Exekutive an. Ein Richter hingegen
soll möglichst unparteiisch und unabhängig in objektiver Weise über
Rechtsfragen entscheiden. Dass dabei persönliche Wertvorstellungen und
gesellschaftliche Anschauungen miteinfliessen, ist unvermeidbar. Zu einer von
wahlpolitischen Überlegungen geprägten Rechtsprechung darf es aber auf keinen
Fall kommen.

3.3 Ein Blick in die Lehre zeigt eine
weitgehend einhellige Meinung zur vom Beschwerdeführer thematisierten Problematik:

3.3.1 Schon Kurt Eichenberger führte
in seinem Werk «Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem» unter
dem Titel «Die Amtsdauer» aus, von Belang sei die «Inamovibilität» des
Richters, dass er nicht zu befürchten brauche, wegen seiner Funktionsausübung
oder seiner Person aus dem Amt entfernt zu werden. Wenn man die ausländische
Doktrin auf die Schweiz übertrage, müsste man gar annehmen, es fehle hier an
einer richterlichen Gewalt. Denn kein Schweizer Richter sei auf Lebenszeit oder
bis zum Erreichen einer Altersgrenze gewählt. Der Schweizerische Richter werde
regelmässig wiedergewählt. Dieser Zustand sei nur so lange erträglich, als sich
der faktische Zug zur Stabilität erhalte und die für die Wiederwahlen
zuständigen Organe ihre Macht, den Richter in Abhängigkeiten zu versetzen,
nicht ausnutzen würden (Kurt Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als
staatsrechtliches Problem, Bern 1960, S. 226 ff.).

3.3.2 Regina Kiener fordert zu den
Richterwahlen, Auswahl und Wahl seien generell-abstrakt zu normieren. Frei
werdende Richterstellen seien auszuschreiben. Die Wahlen seien in einem kleinen
fachkompetenten Gremium vorzubereiten. In den vorbereitenden Ausschüssen
sollten alle Fraktionen Gehör finden. Materiell sei das Wahlverfahren so
auszugestalten, dass die richterliche Unabhängigkeit optimale Nachachtung
erfahre. Kampfwahlen seien zu vermeiden und zwar nicht allein deshalb, weil
Popularitätsfähigkeit und Richterqualitäten nicht zwingend den gleichen Regeln
folgen. Das in vielen amerikanischen Bundesstaaten gängige System sei mit der
Unabhängigkeit unverträglich: Die der Bestätigungswahl unterliegenden Richter
würden einen Wahlkampf führen, der sich in nichts von Kampfwahlen um politische
Ämter unterscheide (Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S.
277 f.).

3.3.3 Stephan Gass empfiehlt gar Richterwahlen
auf unbestimmte Zeit (Wie sollen Richterinnen und Richter gewählt werden? In:
AJP 2007 S. 608).

3.3.4 Auch Niccolò Raselli
(Richterliche Unabhängigkeit, in: «Justice - Justiz - Giustizia» 2011/3) geht
davon aus, dass an sich nur derjenige Richter persönlich unabhängig ist, der
zeitlich unbeschränkt seines Amtes walten kann. Zwar sei das Tabu, keinen
politischen Druck auf das höchste Gericht auszuüben, lange Zeit ungebrochen
geblieben. In jüngerer Zeit schienen allerdings Politiker, ja Parteifraktionen
nicht mehr davor zurückzuschrecken, das Bundesgericht unter Druck zu setzen, um
es für ihre Anliegen willfährig zu machen. Raselli zeigt auf, dass die
Diskussionen über den Richterwahlmodus auf Bundesebene bis auf das Jahr 1874
zurückgehen, als erörtert worden sei, ob zur Stärkung der richterlichen Unabhängigkeit
wie in anderen Staaten eine Wahl auf Lebzeit die richtige Lösung wäre. Es sei
dann bei der Verlängerung der damaligen Amtsdauer von drei auf sechs Jahre
geblieben. In seiner Botschaft habe der Bundesrat die Verdoppelung der
Amtsdauer damit gerechtfertigt, dass in einer richterlichen Behörde «eine
gewisse Stabilität unumgänglich nothwendig» sei (a.a.O., S. 5).

3.3.5 Nach Gerold Steinmann sind
Richter institutionell von jedem äusseren sachfremden Einfluss auf die
Rechtsprechung abzuschirmen. Die beschränkte Amtsdauer bzw. das Erfordernis der
Wiederwahl würden vermehrt kritisch hinterfragt. Das Verfahren der Wiederwahl
könne als fragwürdiges Mittel zur Diskriminierung von Gerichtspersonen
missbraucht werden oder in eine Aufforderung zu «freiwilligen Verzicht» auf die
Wiederwahl münden (Steinmann, a.a.O., Art. 191c BV N 6 und 12). Vor diesem
Hintergrund mutet § 45 GpR beinahe fortschrittlich an.

3.4 Zutreffend sind insbesondere die
Ausführungen des letztgenannten Autors zum Wahlprozedere. So führt Steinmann in
N 10 zu Art. 191c BV aus, die Art und Weise der Bestellung von Richtern und
Richterinnen wie auch die Vorschläge von politischen Parteien würde
notgedrungen die personelle Zusammensetzung der Gerichte beeinflussen. Wahlen
durch Volk, Parlament oder Exekutive verschafften demokratische Legitimation,
liessen Elemente der politischen Haltung und Einstellung zu gesellschaftlichen
und ethischen Fragen einfliessen und brächten Einbettung in das Gefüge der
Staatsgewalten und das gesellschaftliche Umfeld zum Ausdruck. Das Wahlverfahren
bedürfe einer generell abstrakten Regelung, die eine gewisse Konstanz aufweisen
müsse und nicht sprunghaft geändert werden dürfe. Diese Voraussetzungen erfüllt
der bemängelte § 45 GpR.

4. Der Beschwerdeführer macht Art. 34
BV geltend. Diese Bestimmung enthält kein klassisches Freiheitsrecht mit
Abwehrfunktion. Sie räumt bloss politische Partizipation ein und garantiert in
abstrakter Weise politische Rechte, die durch Verfassung und Gesetzgeber
hinsichtlich Umfang und Grenzen konkretisiert werden (Steinmann, a.a.O., Art 34
BV N 27). Das ungeschriebene Bundesverfassungsrecht der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit räumt dem Stimmbürger allgemein den Anspruch darauf ein,
dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis anerkannt werde, welches nicht den
freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.
Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger bei gegebenen Voraussetzungen mit gleichen
Chancen als Wähler oder Kandidat an einer Wahl soll teilnehmen können.
Desgleichen soll die Teilnahme von Parteien an Wahlen unter gleichen
Bedingungen möglich sein. Insofern bilden das Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot
einen Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit. Zudem soll der Stimmbürger
seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess
der Meinungsbildung treffen können. In Bezug auf Wahlen im Besondern schliesst
die Rechtsprechung eine behördliche Intervention im Wahlkampf und einen
Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die
Behörden haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen und es
kommt ihnen keine Beratungsfunktion zu. Es ist zu verhindern, dass sich der
Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen
stellt; die Behörde hat sich parteipolitisch neutral zu verhalten und darf sich
nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (Urteil 1P.49/1999
des Bundesgerichts, publ. in ZBl 2001 S. 38 ff.). Soweit diese Ansprüche hier
überhaupt zur Diskussion stehen, sind sie auch mit § 45 GpR gewahrt: Sobald
eine Vakanz besteht, stehen alle Personen, die die Wählbarkeitsvoraussetzung
erfüllen und sich gemäss Ausschreibung innert Frist mit dem offiziellen
Formular angemeldet haben, zur Wahl. Es kann auf die Ausführungen der
Staatskanzlei in ihrem Mitbericht verwiesen werden.

5. Weiter stützt sich der
Beschwerdeführerauf Art. 25 lit. b des UNO-Pakts II. Die Bestimmung lautet:

«Jeder Staatsbürger hat das Recht und
die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und
ohne unangemessene Einschränkungen ()

b) bei echten, wiederkehrenden,
allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des
Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden;

[]»

Artikel 2 des
UNO-Pakts II beinhaltet ein Diskriminierungsverbot:

«Jeder
Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu
achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt
unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der
Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder
sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der
Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.»

Weshalb der Beschwerdeführer
diskriminiert werden sollte, ist nicht ersichtlich: Er wird nicht etwa wegen seiner
Religion, seiner Herkunft oder der politischen Anschauung nicht zur Wahl
zugelassen. Er kann, wie jeder andere Rechtsanwalt, schlicht deshalb nicht
kandidieren, weil eben keine Richterstelle frei ist und es keinen Posten neu zu
besetzen gilt. Nur nebenbei sei erwähnt, dass die Schweiz zu Art. 25 lit. b des
UNO-Pakts II einen Vorbehalt angebracht hat, weil in zwei Kantonen die
Versammlung der Stimmberechtigten oberstes Wahlorgan bzw. oberstes gesetzgebendes
Organ ist (Stichwort Landsgemeinde). Ein Rückzug des Vorbehalts würde nicht der
innerstaat­lichen Rechtslage entsprechen (Bundesamt für Justiz: Vierter
periodischer Bericht der Schweizer Regierung an den Menschenrechtsausschuss der
vereinten Nationen vom 7. Juli 2016, Ziff. 200).

6. Sodann erachtet der
Beschwerdeführer in § 45 GpR einen Widerspruch zu Art. 3 des Zusatzprotokolls
zur EMRK. Offenbar meint er das erste der insgesamt 16 Zusatzprotokolle. Art. 3
lautet:

«Die Hohen
Vertragsparteien verpflichten sich, in angemessenen Zeitabständen freie und
geheime Wahlen unter Bedingungen abzuhalten, welche die freie Äusserung der
Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten.»

Auch diese Bestimmung ist nicht
einschlägig. Erstens geht es im vorliegenden Fall nicht um die Wahl einer
gesetzgebenden Körperschaft. Zweitens hat die Schweiz dieses Zusatzprotokoll
zwar am 19. Mai 1976 unterschrieben, aber nicht ratifiziert (http://www.humanrights.ch/de/internationale-menschenrechte/europarat-abkommen/zusatzprotokolle/zp1/,
abgerufen am 11. Januar 2016).

7. Der Beschwerdeführer beruft sich
weiter auf Art. 14 Ziff. 1 des UNO-Pakts II, Art. 51 BV und Art. 27 KV-SO. Was
er daraus für den konkreten Fall ableiten will, ist weder ersichtlich noch
rechtsgenüglich dargetan.

8. Der Beschwerdeführer zitiert
verschiedene Bundesgerichtsentscheide zur Untermauerung seiner Ansprüche. Wie
nachfolgend aufzuzeigen ist, sind auch diese nicht einschlägig. Gemeinsam ist
den Urteilen weitgehend, dass sie sich mit Abstimmungs- und Wahlfragen auseinandersetzen.
Weder waren die Wiederbesetzung von Richterstellen noch die Abwahl von Richtern
in irgendeinem Fall Prozessthema.

8.1 BGE 113 Ia 291 handelt von der
Finanzierung von Wahlinseraten der Parteien durch das Gemeinwesen. Im Fokus
stand dort die  direkte oder indirekte Intervention des Staates im Vorfeld von
Abstimmungen und Wahlen.

8.2 BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f. lassen
sich die Grundsätze entnehmen, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit
bezeichnet werden. Darauf hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien
abgestützt So werden etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der
Aktivbürgerschaft, Wahrung der Einheit der Materie, korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen,
rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen und korrekte und
zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld vonWahlen und Abstimmungen auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
zurückgeführt. Daraus lässt sich für den vorliegenden Fall aber nichts
ableiten.

8.3 BGE 123 I 152 betraf die
«Solothurner Quoten» («Für eine gleichberechtigte Vertretung der Frauen und
Männer in den kantonalen Behörden - Initiative 2001»), mithin das
geschlechterspezifische Diskriminierungsverbot. Daraus lässt sich für die hier
zu beurteilende Frage nichts ableiten.

8.4 Bei BGE 124 I 55 ging es um
staatliche Beiträge an Parteien anlässlich von Wahlen. Von Interesse kann
höchstens E. 2a S. 57 sein, wo ausgeführt wird, das ungeschriebene
Bundesverfassungsrecht der Wahl- und Abstimmungsfreiheit räume dem Stimmbürger
allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis
anerkannt werde, welches nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringe (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit
Hinweisen). Daraus folge, dass jeder Stimmbürgerbei gegebenen
Voraussetzungen mit gleichen Chancenals Wähler oder Kandidat an einer Wahl
solle teilnehmen können. Desgleichen solle die Teilnahme von Parteien an Wahlenunter gleichen Bedingungenmöglich sein. Insofern bildeten das
Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot einen Bestandteil der Stimm- und
Wahlfreiheit.

Mit § 45 GpR i.V.m. § 88 GO werden die
Voraussetzungen für die Wahlzulassung zu Stellen mit besonderen
Wählbarkeitsvoraussetzungen klar definiert. Inwiefern in diesen Regelungen eine
Verletzung der Wahlfreiheit liegen soll, ist nicht ersichtlich.

8.5 BGE 125 I 21 handelt wiederum von
geschlechterspezifischen Quoten, von der Urner Wahlchanceninitiative: Die
quotenmässige Zuteilung von Volkswahl-Mandaten wurde als unzulässige
Einschränkung des freien und gleichen Wahlrechts qualifiziert. Auch daraus kann
der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten.

8.6 Auch BGE 125 I 441 handelt von Beiträgen
Dritter zur Finanzierung des Wahlkampfs von Kandidaten bei kantonalen Wahlen.

8.7 Beim Urteil des Bundesgerichts
9C_857/2015 schliesslich ging es um eine IV-Rente.

8.8 Das Urteildes EGMR Nr. 74025/01 betrafeinenBeschwerdeführer, der «se plaignait davoir été frappé, en sa qualité de détenu
condamné purgeant sa peine, dune privation totale du droit de vote».Inwiefern der
Beschwerdeführer, der sicher nicht in vergleichbarer Lage mit einem
verurteilten Inhaftierten ist, Parallelen zu seinem Fall ziehen will, ist nicht
nachvollziehbar.

9. Der Beschwerdeführer
stösst sich daran, dass ein Amtsgerichtspräsident nicht abgewählt werden könne.
Insofern kann auf die zutreffenden Ausführungen der Staatskanzlei in ihrem
Mitbericht verwiesen werden, der unter I. Ziff. 3 hiervor wiedergegeben wurde.

10. Soweit der
Beschwerdeführer dem Gesetzgeber unterstellt, bei der Ausgestaltung von § 45
GpR im Vornherein eine Benachteiligung von Parteien wie den Grünen, Grünliberalen,
der EVP, der BDP und SVP beabsichtigt zu haben, ist darauf nicht weiter
einzutreten. Schon gar nicht ist dazu die Einholung eines Rechtsgutachtens
notwendig. Aus dem Gesetzestext lässt sich nichts Derartiges ableiten (zur
programmatischen Natur von Art. 60 KV-SO siehe BGE 131 I 66). Eine eingehendere
Konsultierung der Materialien drängt sich nicht auf. Das Verwaltungsgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Beweisanträge der
Parteien gebunden (§ 52 VRG). Der Antrag auf Einholung eines Gutachtens ist
abzuweisen.

11. Zusammenfassend lässt sich
festhalten, dass § 45 GpR weder gegen die Kantons-, noch gegen die
Bundesverfassung, die EMRK oder den UNO-Pakt II verstösst. Der Entscheid des
Oberamts ist entsprechend nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich
somit als unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei
diesemAusgang hat der
Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen,
die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1000.00 festzusetzen
sind.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.

2.Der Beschwerdeführer hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige
Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.
Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad