so_gerichte · VWBES.2008.55 · 2008-08-20 · de
Baubewilligung, Dachgestaltung

Beschwerdelegitimation der Gemeinde. Eine Gemeinde, die sich am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt hat, kann dennoch Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben, wenn sie durch den vorinstanzlichen Entscheid erstmals beschwert ist (E. 1c). Gemeindeautonomie im Heimatschutzbereich. Der Altstadtkommission von Solothurn stehen die Kompetenzen der "besonderen Fachkommission" der Gemeinde laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung zu. Soweit sie kommunales Recht anwendet, unterstehen ihre Entscheide dem Schutz der Gemeindeautonomie (E. 1d).

SOG 2008 Nr. 34

§ 12 VRG, §§ 16 Abs. 1 und 136 PBG, § 17
Kulturdenkmäler-Verordnung.Beschwerdelegitimation der Gemeinde. Eine
Gemeinde, die sich am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt hat, kann
dennoch Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben, wenn sie durch den
vorinstanzlichen Entscheid erstmals beschwert ist (E. 1c). Gemeindeautonomie
im Heimatschutzbereich. Der Altstadtkommission von Solothurn stehen die
Kompetenzen der besonderen Fachkommission laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung
zu. Soweit sie kommunales Recht anwendet, unterstehen ihre Entscheide dem
Schutz der Gemeindeautonomie (E. 1d).

Sachverhalt:

Im Juli 2005 reichte die X. AG ein Gesuch um Umbau eines
Gebäudes in der Altstadt von Solothurn ein. Die Altstadtkommission erteilte zu
Handen der Baukommission ihre Zustimmung. Im November 2005 erteilte die
Baukommission die Baubewilligung. Die bewilligten Pläne sahen auf der
Dachfläche den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem
Zuluftgitter vor. Im März 2006 wurde ein abgeändertes Projekt von der
Altstadtkommission und der Baukommission genehmigt. Die bewilligten Pläne sahen
erneut den Einbau von drei Lukarnen, zwei Dachflächenfenstern und einem
Zuluftgitter vor.

Im Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft ein nachträgliches
Abänderungsgesuch ein. U.a. wurde ein drittes Dachflächenfenster und die neue
Lage des Abluftkamins angezeigt. Am 18. Dezember 2006 genehmigte das
Stadtbauamt die eingereichten Planänderungen unter Bedingungen und Auflagen: Es
dürften wie bewilligt maximal zwei Dachflächenfenster angeordnet werden.

Die X. AG erhob gegen die Auflagen bezüglich Dachgestaltung
Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement (BJD). Dieses hiess die Beschwerde
teilweise gut: Das dritte Dachflächenfenster wurde nachträglich bewilligt. Die
Baute sei formell und materiell rechtswidrig; die Wiederherstellung sei jedoch
derart kostenintensiv, dass sie unverhältnismässig wäre.

Die Stadt Solothurn erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die
involvierten Fachinstanzen, insbesondere die Altstadtkommission, hätten sich
gegen den Einbau eines dritten Dachflächenfensters ausgesprochen. Die
Bewilligung widerspreche den Zonenvorschriften und den Richtlinien der
Altstadtkommission. Man habe ein schützenswertes kommunales Interesse am Erhalt
des Ortsbildes, insbesondere an der geschützten Altstadt. Die eigenständige
Fachkommission der Stadt nach § 17 Abs. 2 der Verordnung über den Schutz
der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler-Verordnung, BGS 436.11) habe
gegen ein drittes Dachfenster entschieden. Der Kanton habe in das Ermessen
dieser Kommission eingegriffen.

In ihrer Vernehmlassung bestritt die Bauherrschaft die
Beschwerdelegitimation der Stadt. Das BJD liess sich ebenfalls vernehmen. Die
Zustimmung der kantonalen Fachstelle sei notwendige Voraussetzung für die
Erteilung der Baubewilligung in der Altstadt von Solothurn. Diese könne nach §
32 Abs. 3 der Kulturdenkmäler-Verordnung selbständig mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Der Gemeinde verbleibe kein
Ermessenspielraum. Gleiches müsse gelten, wenn diese Kompetenz an eine
besondere Fachkommission nach § 17 Abs. 2 der Verordnung delegiert sei. Deren
Entscheid könne mittels Beschwerde beim BJD angefochten werden (§ 32 Abs. 3
Kulturdenkmäler-Verordnung). Da der Bereich der Denkmalpflege in die Kompetenz
des Kantons falle, übe das BJD bei der Überprüfung der Entscheide der
besonderen Fachkommission praxisgemäss eine volle Ermessenskontrolle. Aus der
Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung könne die Einwohnergemeinde
Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen
Entscheidungsfreiheit ableiten.

Das Verwaltungsgericht bejaht die Beschwerdelegitimation der
Gemeinde und heisst die Beschwerde teilweise gut.

Aus den Erwägungen:

1.b) Die Parzelle der X. AG liegt in der Altstadt von
Solothurn, einem Ortsbild von nationaler Bedeutung. Das Ortsbild steht unter
kantonalem Schutz. Es handelt sich um ein geschütztes historisches
Kulturdenkmal gemäss der kantonalen Kulturdenkmäler-Verordnung. Der Schutz des
Kulturdenkmals bezweckt dessen Erhaltung und schonende Nutzung (§§ 4 und 6 der
Kulturdenkmäler-Verordnung). Die Altstadt steht auch unter städtischem Schutz.
In der Altstadtzone ist gemäss § 28 des städtischen Bau- und Zonenreglements
(BZR) die historische Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt zu
erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit wieder herzustellen.

Die X. AG und das BJD bestreiten Beschwerdelegitimation der
Stadt Solothurn. Es fehle ihr bereits an der formellen Beschwer. Die Gemeinde
habe sich zu spät am Verfahren beteiligt.

c) Gemäss § 136 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS
711.1) hat die Baubehörde über Baugesuche ein Einspracheverfahren
durchzuführen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der Gemeinderat
Einsprache erheben. Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde setzt die formelle
Beschwer voraus. Dies bedeutet, dass sich die Beschwerdeführerin am
vorinstanzlichen Verfahren beteiligt haben muss (Alfred Kölz/Isabelle Häner:
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, N
542). Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass ein Gemeinderat, der ein
Vorhaben bekämpfen will, sich am Einspracheverfahren beteiligen muss (SOG 2006
Nr. 19).

Das von der Baukommission bewilligte Baugesuch (publiziert
am 19. Januar 2006; Zustimmung der Altstadtkommission am 8. Februar 2006)
enthielt drei Walmdach-Lukarnen im 1. Dachgeschoss, zwei Dachflächenfenster im
2. Dachgeschoss und u.a. einen Abluftkamin. Während des Baus wurde ein drittes
Dachfenster eingebaut und der Standort des Abluftkamins wurde verändert. Im
Dezember 2006 reichte die Bauherrschaft deshalb ein nachträgliches
Abänderungsgesuch ein. Die Änderungen wurden nachträglich nicht bewilligt. Die
Bauherrschaft erhob Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement. Dieses
bewilligte nachträglich das dritte Dachfenster. Erst mit der Zustellung der
Verfügung des BJD vom 14. Februar 2008 lag für die Einwohnergemeinde Solothurn
ein unerwünschter Entscheid in dieser Sache vor und sie war somit erstmals beschwert.
Davor bestand für den Gemeinderat keine Veranlassung, auf Vorrat bereits im
Baubewilligungsverfahren bei der Baukommission Einsprache gegen das Vorhaben zu
erheben. Gegen den für sie negativen Entscheid des BJD kann die Gemeinde
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben.

d) Nach § 16 Abs. 1 PBG und § 12 Abs. 1 und 2 VRG (Gesetz
über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, BGS 124.11) ist jedermann zu einer
Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt
wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Gemeinden müssen sich dabei auf ein schutzwürdiges kommunales Interesse stützen
können.

Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird anerkannt, wenn
sie spezifisch kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt insbesondere, wenn
in ihren Autonomiebereich eingegriffen worden ist. Eine Gemeinde ist in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und
ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3). Die
Gemeinden können als Beschwerdegrund anführen, die kantonale Behörde habe dem
anwendbaren kommunalen Recht eine Auslegung gegeben, die von der vertretbaren
Praxis der Gemeindebehörden abweiche. Ferner kann sie behaupten, die den
Gemeinden eingeräumte erhebliche Entscheidungsfreiheit bei der Anwendung von
kantonalem Recht sei missachtet worden (Ulrich Häfelin/Georg Müller:
Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N 1474).

Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. SOG 1996
Nr. 29; 1987 Nr. 32) verfügen die solothurnischen Gemeinden in Baupolizei- und
Planungssachen über Autonomie. Den Solothurner Gemeinden steht nach den
Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baugesetzes und der Kantonalen Bauverordnung
(KBV, BGS 711.61) das Recht zu, eigene Bauvorschriften zu erlassen, soweit sie
der KBV nicht widersprechen. Sie haben das Recht, Zonenvorschriften zu
erlassen. Sie können in diesem Rahmen ergänzende und sogar abweichende
Bestimmungen vom PBG erlassen. In Rechtsgebieten, die grundsätzlich zu ihrem
Autonomiebereich gehören, sind sie nicht nur bei der Anwendung des kommunalen
Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des
kantonalen oder des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit
den Aufgaben im Autonomiebereich steht (SOG 1974 Nr. 33).

Im vorliegenden Fall macht die Gemeinde u.a. geltend, der
angefochtene Entscheid verletze die Zonenvorschriften der Stadt. Sie setzt sich
also für ein schützenswertes kommunales Interesse ein und scheint grundsätzlich
zur Beschwerde legitimiert zu sein.

Das BJD macht jedoch geltend, diese Regelung gelte im
Bereich des Heimatschutzes nicht. Die Kompetenzen der besonderen Fachkommission
nach § 17 Abs. 2 der Kulturdenkmäler-Verordnung seien delegiert. Da der Bereich
der Denkmalpflege in die Kompetenz des Kantons falle, übe das BJD bei der
Überprüfung der Entscheide der besonderen Fachkommission praxisgemäss eine
volle Ermessenskontrolle. Aus der Delegation nach § 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung
könne die EG Solothurn keine Autonomie im Sinne einer relativ erheblichen
Entscheidungsfreiheit ableiten.

Es ist unbestritten, dass das Gebäude der X. AG, soweit das
äussere Erscheinungsbild betroffen ist, lediglich als Teil der Altstadt und
nicht als Einzelbaute unter Denkmalschutz steht.

Es ist deshalb zu prüfen, welches die Kompetenzen der
Gemeinde im vorliegenden Streit sind. Art. 3 der Kantonsverfassung (Verfassung
des Kantons Solothurn, KV, BGS 111.1) anerkennt die Selbständigkeit der
Gemeinden. Die Gesetzgebung hat den Gemeinden einen weiten Gestaltungsspielraum
einzuräumen. Gemäss Art. 115 KV schützen Kanton und Gemeinden charakteristische
Orts- und Landschaftsbilder.

Das Bundesgericht hat im Urteil vom 16. Mai 2008 (1C_346/2007)
letztmals zur Gemeindeautonomie Stellung genommen. Art. 50 Abs. 1 BV
(Bundesverfassung, SR 101) gewährleiste die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in
einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und
ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann insbesondere einen entsprechenden Spielraum
bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen (BGE 129 I 410 f.).

Der Natur- und Heimatschutz wird auf kantonaler Ebene im
Planungs- und Baugesetz geregelt. § 119 PBG verlangt, dass der Kanton und die
Gemeinden Massnahmen für den Natur- und Heimatschutz treffen. Die
Einwohnergemeinden sollen gemäss § 36 lit. a PBG namentlich Ortsbilder und
historische Stätten als Schutzzonen ausscheiden. § 120 PBG legt fest, dass
die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung den Schutz und Unterhalt der Natur- und
Heimatschutzobjekte in einem Gesamtplan regeln.

Der Regierungsrat regelt gemäss § 126 PBG durch Verordnung
namentlich den Natur- und Heimatschutz im Allgemeinen, die Rechtswirkungen der
kantonalen Schutzgebiete und den Schutz von Altertümern und historischen
Kunstdenkmälern. Basierend auf dieser Grundlage hat der Regierungsrat die
Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (BGS 435.141) erlassen. Die
Verordnung vollzieht die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über den
Natur- und Heimatschutz. Gemäss § 3 der Verordnung schützen Kanton und
Gemeinden die Ortsbilder. Die regierungsrätliche Verordnung über den Schutz der
historischen Kulturdenkmäler bezweckt, historische Kulturdenkmäler zu schützen
und zu erhalten. Für den Vollzug sind gemäss dieser Verordnung zuständig:

der Regierungsrat;

das Departement;

die Denkmalpflege-Kommission und die Archäologie-Kommission;

die kantonalen Fachstellen: Kantonale Denkmalpflege und
Kantonsarchäologie;

der Gemeinderat und allfällige besondere Fachkommissionen
der Gemeinden gemäss § 17 Absatz 2 der Verordnung.

Die Kulturdenkmäler-Verordnung stellt die Ortsbilder der
Altstädte von Solothurn und Olten sowie des Dorfkerns von Balsthal in § 6
unmittelbar unter Schutz. Die räumliche Abgrenzung und die Schutzmassnahmen
sind gemäss dieser Bestimmung im Nutzungsplanverfahren festzulegen. Das
kantonale Recht enthält keine Schutzvorschriften über die Solothurner Altstadt.

Gemäss § 119 PBG treffen der Kanton und die Gemeinden
Massnahmen zum Schutz der Ortsbilder. Dieser Auftrag wird in der
Kulturdenkmäler-Verordnung wiederholt. Die Gemeinden sind zum Erlass von
Schutzzonen in diesem Bereich auch gemäss § 36 PBG verpflichtet.

Die Stadt Solothurn ist dem Auftrag im Bau- und
Zonenreglement (§§ 27 ff.) und im Zonenplan mit den Mitteln der Raumplanung
nachgekommen und hat umfassende Schutzvorschriften für die Altstadt erlassen.
In der Altstadtzone sind öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten und
nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig. Die historische
Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt sind im Sinne von Natur-,
Heimat- und Denkmalschutz und der Richtlinien der Kommission für Altstadt- und
Denkmalfragen zu erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit
wieder herzustellen. Die Vorschriften des eidgenössischen und kantonalen Rechts
bleiben vorbehalten. Grundsätzlich sind die bestehenden Ausmasse und die
äussere Erscheinung der einzelnen Bauten beizubehalten. Wertvolle Gebäudeteile,
insbesondere Fassaden, Dächer und das Brandmauersystem sind in ihrer Substanz
zu erhalten. Veränderungen irgendwelcher Art müssen sich in Massstab, Rhythmus,
Material und Farbgebung dem historischen Bild der Stadt, ihrer Strassen und
Innenhöfe harmonisch einfügen. Bei Umbauten und Restaurierungen kann die
Entfernung störender Bauteile verlangt werden. Das Reklamewesen richtet sich
nach den im Anhang aufgeführten Reklamevorschriften für die Altstadtzone. Der
Abbruch von Bauten und Bauteilen kann bewilligt werden, wenn diese baufällig
sind und nicht mehr mit vertretbarem technischem und finanziellem Aufwand
erneuert werden können oder wenn der Abbruch städtebauliche Vorteile bietet.
Der Abbruch darf nur bewilligt werden, wenn gleichzeitig die Baubewilligung für
einen Neubau erteilt werden kann, es sei denn, die Nichtüberbauung liege im
öffentlichen Interesse. Bei Um- und Neubauten sind Brandmauern in ihrer Lage zu
erhalten oder wieder herzustellen. Durchbrüche durch Brandmauern können nur
ausnahmsweise gestattet werden, wobei die Brandmauern in ihrem Charakter und
Verlauf ablesbar bleiben müssen. Innenhöfe sind von einer Überbauung
freizuhalten. Dächer sind bezüglich Neigung, Bedachungsart und Farbgebung dem
Altstadtbild anzupassen. Dacheinschnitte, Dachflächenfenster und technische
Dachaufbauten sind nur zulässig, soweit sie vom öffentlichen Strassenraum
innerhalb und ausserhalb der Altstadt aus gesehen nicht stören und die Dachlandschaft
nicht beeinträchtigen.

Vorliegend geht es also um die Rechtsanwendung in einem
Gebiet, welches das kantonale Recht nicht geordnet, sondern der Gemeinde zur
Regelung überlassen hat. Es gibt keine kantonalen Schutzvorschriften für die
Altstadt von Solothurn. Der Kanton hat der Gemeinde bei der Anwendung ihrer
Zonenvorschriften eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einzuräumen. Im
Bereich der Ortsplanung, insbesondere in Fragen der Zonenkonformität einer
Baute, ist die Gemeinde traditionellerweise autonom. In einer
regierungsrätlichen Verordnung kann ihre Autonomie bei der Anwendung ihrer
Altstadtvorschriften nicht beschränkt werden.

§ 17 der Kulturdenkmäler-Verordnung legt fest, dass vor
Erteilung der Baubewilligung für vom Kanton geschützte historische
Kulturdenkmäler und deren Umgebung der zuständigen kantonalen Fachstelle alle
Baugesuche zur Zustimmung einzureichen sind. Bei Baugesuchen für Bauten, die
bloss als Teile eines Ortsbildes unter Schutz stehen, kann für die Altstädte
Solothurn und Olten sowie für den Dorfkern von Balsthal die Befugnis zur
Zustimmung gemäss § 17 Absatz 1 einer besonderen Fachkommission, in der die
zuständige kantonale Fachstelle mit beratender Stimme vertreten ist, übertragen
werden.

Der Verfügung des Bau-Departementes vom 11. März 1982 ist zu
entnehmen, dass die Altstadtkommission nicht nur Prüfungskompetenz, sondern
Verfügungskompetenz besitzt. Die Kompetenzdelegation nach § 8 Abs. 2 der
(damaligen) Altertümerverordnung beinhalte nicht nur eine Kompetenz an die
städtische Kommission zur Prüfung von Gesuchen, sondern über die Gesuche durch
Verfügung zu befinden. Baugesuche in der Altstadt würden neben der
Baubewilligung eine besondere Bewilligung erfordern. Es gehe um die Erhaltung
der historischen Eigenart und der baulichen Einheit der Altstadt als ein von
der Altertümerverordnung geschütztes historisches Kulturdenkmal. Hier müssten
die besonderen Anliegen der Altertümerverordnung zum Tragen kommen und hier
müssten die Organe des Altertümerschutzes vor der Erledigung des Baubewilligungsverfahrens
entscheiden können (GER 1982 Nr. 31).

Die Baukommission der Stadt war vorliegend zwar Baubehörde
(§ 2 BZR). Für Änderungen von Bauten, die nicht als Einzelobjekte, sondern
bloss als Teile der Altstadt unter Schutz der kantonalen Altertümerverordnung
stehen, war vor Erteilung der Baubewilligung die Bewilligung der Kommission für
Altstadt- und Denkmalfragen einzuholen (§ 3 BZR). Der städtischen
Altstadtkommission stehen die Kompetenzen der besonderen Fachkommission der
Gemeinde laut kantonaler Kulturdenkmäler-Verordnung zu. Es handelt sich um eine
kommunale Kommission. Es ist aber nicht einsehbar, weshalb ihre Tätigkeit nicht
unter den Bereich der Autonomie der Gemeinde fallen kann. Soweit sie kommunales
Recht angewendet hat, unterstehen ihre Entscheide dem Schutz der
Gemeindeautonomie. Auf die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb einzutreten.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 20. August 2008
(VWBES.2008.55)