so_gerichte · VWBES.2025.342 · 2026-01-27 · de
fehlende Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren


Urteilvom27. Januar 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Thomann

Oberrichter Flückiger

Gerichtsschreiberin Nadarajah

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern,vertreten durch Amt für Gesellschaft
und Soziales,

Beschwerdegegner

betreffendfehlende
Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Am 14. Juli 2025 reichte A.___ per
E-Mail beim Amt für Gesellschaft und Soziales, Fachstelle Soziale Einrichtungen
und Opferhilfe (nachfolgend AGS) eine als «Bitte um Einschätzung» betitelte
Anfrage ein, welche die Kindertagesstätte B.___ (nachfolgend Kita) betraf. Sie
ersuchte zusammenfassend um die Einschätzung und Prüfung des von ihr
geschilderten Sachverhaltes. Dieser umfasste insbesondere Verstösse gegen das
Betriebskonzept, namentlich die Verrechnung von Verpflegungskosten trotz nicht
erbrachter Leistungen, datenschutzrechtlich bedenkliches Verhalten
(Kontaktaufnahme mit dem Kindsvater betreffend Betreibungsandrohung) sowie
einen pädagogisch fragwürdigen Umgang mit elterlicher Mitsprache (z.B. Teilnahme
an einem Fasnachtsumzug ohne Einwilligung). Am 5. August 2025 erhielt A.___ von
Seiten des AGS per E-Mail die Rückmeldung, man sei im Rahmen des Fachaustauschs
zum Schluss gekommen, dass es sich bei dem von ihr dargelegten Sachverhalt um
Punkte handle, welche hauptsächlich ihren Betreuungsvertrag mit der KITA
betreffen würden. Die Fragen seien demnach im Sinne des Vertragsrechts zu
beurteilen und könnten leider nicht in Bezug auf die Verordnung über die
Aufnahme von Pflegekindern beantwortet werden. Man empfehle ihr eine
juristische Fachberatung in Anspruch zu nehmen. Aufgabe der Aufsichtsbehörde
sei es, die Verhältnisse abzuklären, soweit die geprüften Voraussetzungen einer
KITA-Betriebsbewilligung nicht oder nicht mehr erfüllt seien oder Mängel
hinsichtlich des Kindswohls bestehen würden. Aufgrund ihrer Schilderungen könne
nicht auf eine Kindswohlgefährdung geschlossen werden.

2. In der Folge gelangte A.___ erneut an
das AGS. Mit E-Mail vom 8. August 2025 bestätigte das AGS den Erhalt der
Anzeige und teilte A.___ mit, dass die von ihr vorgebrachten Punkte erneut
besprochen würden und im Anschluss ein klärender Austausch mit ihr erfolgen
solle. A.___ erwiderte daraufhin mit E-Mail vom 11. August 2025, aus ihrer
Sicht habe das AGS bereits am 18. Juli 2025 durch die Mitteilung «Die von Ihnen
erwähnten Punkte bedürfen unserer Ansicht nach einer Klärung. Wir werden
entsprechende Schritte einleiten.» ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnet.
Dieses könne nur durch eine formelle Verfügung oder durch ordnungsgemässen
Abschluss nach Durchführung der Untersuchung beendet werden.

3. Am 14. August 2025 kam es alsdann zu
einem telefonischen Austausch zwischen dem AGS und A.___, anlässlich welchem
man so verblieb, dass das Team des AGS den Sachverhalt nochmals besprechen
würde.

4. Mit Schreiben vom 29. August 2025
teilte das AGS A.___ zusammengefasst mit, man habe ihre Anfrage im Fachteam
besprochen und sei zur Einschätzung gekommen, dass aus den von A.___
vorgebrachten Punkten keine aufsichtsrechtliche Relevanz im Sinne einer
Kindswohlgefährdung hervorgehe. Die Vorbringen von A.___ seien
privatrechtlicher Natur und könnten nicht Gegenstand eines
Verwaltungsverfahrens sein.

5. Mit Schreiben vom 4. September 2025 verlangte
A.___ vom AGS innert 10 Tagen eine förmliche Verfügung zu erlassen, welche
über die folgenden Punkte entscheide:

6. Das Amt für Gesellschaft und Soziales
verfügte am 19. September 2025 wie folgt:

7. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2025
erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. September 2025
sowie die Anerkennung ihrer Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren,
mit den entsprechenden Rechten auf rechtliches Gehör und Akteneinsicht.

8. Am 22. Oktober 2025 reichte die
Beschwerdeführerin die ausführliche Beschwerdebegründung ein.

9. Mit Eingabe vom 18. November 2025
reichte das AGS seine Stellungnahme ein und beantragte die Abweisung der
Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

10. Mit Replik vom 10. Dezember 2025
hielt die Beschwerdeführerin an den in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren
fest.

11. Auf die Parteistandpunkte wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. Art. 27 Abs. 2 der
Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern [Pflegekinderverordnung, PAVO;
SR 211.222.338], § 159 Abs. 3 des Sozialgesetzes [SG; BGS 831.1] i.V.m. §
49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO; BGS 125.12]). Die Beschwerdeführerin ist
durch die angefochtene Verfügung vom 22. Oktober 2025 beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde
ist einzutreten.

2. Nach Art. 1 Abs. 1 PAVO i.V.m Art.
316 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) bedarf die
Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des Elternhauses einer Bewilligung und
untersteht einer behördlichen Aufsicht. Im Kanton Solothurn liegt die
Zuständigkeit für die Bewilligung und Aufsicht von Dienstleistungsangeboten (z.B.
Betreiben einer Kindertagesstätte) beim Departement des Innern, namentlich beim
Amt für Gesellschaft und Soziales (Art. 2 Abs. 1 lit. b PAVO i.V.m. §§ 21 sowie
110 SG; Kantonale Richtlinien für die Bewilligung bzw. Bestätigung und
Aufsicht von Dienstleistungsangeboten in der Familienpflege, Seite 4). Bei der
Aufsichtstätigkeit steht das Kindeswohl im Zentrum. Ist dieses gefährdet oder
stellt die Aufsichtsbehörde Mängel oder Schwierigkeiten fest, wird die
betroffene Trägerschaft, wie etwa eine Kindertagesstätte, aufgefordert,
umgehend Massnahmen zu ergreifen. Die Aufsichtsbehörde kann dazu die
Kindertagesstätte auch einer intensivierten Aufsicht unterstellen und beispielsweise
mehr Kontrollen durchführen (Art. 1a Abs. 1 PAVO; Kantonale Richtlinien für die
Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten, Seite 12).

3.1 Die Beschwerdeführerin macht in
ihrer an das Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerde im Wesentlichen und
zusammenfassend geltend, ihr ursprüngliches Begehren vom 14. Juli 2025 habe
nicht die Frage ihrer Parteistellung zum Gegenstand gehabt, sondern die Anzeige
schwerwiegender Verstösse gegen das von der zuständigen Fachstelle bewilligte
Betriebskonzept. Die Kita habe über mehrere Monate hinweg wiederholt ihrem Kind
keine Mahlzeiten abgegeben, diese jedoch gleichwohl in Rechnung gestellt. Der
Verstoss gegen klare und verbindliche Vorgaben des bewilligten Betriebskonzepts
bilde den eigentlichen Kern des Verfahrens. Die Frage der Parteistellung stelle
sich demgegenüber lediglich zwangsläufig, da sie als Mutter eines von diesen
Missständen betroffenen Kindes unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen
berührt sei und ohne Anerkennung ihrer Parteistellung weder Einsicht in die
verfahrensrelevanten Akten nehmen noch ihre Rechte wirksam wahrnehmen könne.

3.2 Angefochten ist die
Feststellungsverfügung des Amtes für Gesellschaft und Soziales vom 19.
September 2025, mit welcher festgestellt wurde, dass der Beschwerdeführerin im
durch ihre Meldung vom 14. Juli 2025 ausgelösten aufsichtsrechtlichen Verfahren
keine Parteirechte zustehen. Vor einer allfälligen materiellen Prüfung der
geltend gemachten Ansprüche ist vorab zu klären, ob das Amt für Gesellschaft
und Soziales verpflichtet gewesen wäre, der Beschwerdeführerin im
aufsichtsrechtlichen Verfahren Parteirechte einzuräumen und hierüber eine
anfechtbare Verfügung zu erlassen.

3.3 Beim Institut der
Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um ein förmliches Rechtsmittel,
sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der dazu dient, Aufsichtsbehörden über
Missstände in untergeordneten Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi: Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Die
Aufsichtsbeschwerde findet ihre dogmatische Grundlage im Petitionsrecht (Art.
26 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]). Sie kann einzig im öffentlichen
Interesse  zwecks Gewährleistung einer rechtmässigen und zweckmässigen
Verwaltung  erhoben werden. Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein
Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht
zufolge Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der
Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen
klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt
(BGE 136 II 457, E. 3.1). Es handelt sich bei der Aufsichtsbeschwerde um eine
blosse Anzeige, welche dazu dient, die von Amtes wegen vorzunehmende
behördliche Aufsicht quasi von aussen hin in Gang zu setzen. Zu Recht empfiehlt
die Lehre denn auch die Verwendung des Begriffs der «Aufsichtsanzeige» (Regina
Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Bern 2015,
Rz. 1861; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 765; David Chaksad: Die
verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf 2015,
passim).

3.4 Der anzeigenden Person kommen im
Verfahren der Aufsichtsbeschwerde in der Regel keine Parteirechte zu (BGE 133
II 468, E. 2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 2048; Kölz/Häner/Bertschi,
a.a.O., Rz. 774). Ihre Rolle erschöpft sich in der Einreichung der Mitteilung
über fehlerhaftes Verhalten einer Verwaltungseinheit bei der zuständigen
Aufsichtsbehörde. Was im Anschluss an die Erhebung der Aufsichtsbeschwerde
geschieht, stellt ein rein verwaltungsinternes Verfahren dar, welches
ausserhalb des Einflussbereichs der anzeigenden Person liegt. Zwar ist die
Aufsichtsbehörde aufgrund des Petitionsrechts nach Art. 26 der Verfassung des
Kantons Solothurn (KV; BGS 111.1) verpflichtet, innert angemessener Frist,
jedoch vor Ablauf eines Jahres, eine begründete Antwort zu geben. Diese
Bestimmung hat aber nicht zur Folge, dass der Anzeigerschaft Parteirechte zu
gewähren wären. Vielmehr hat die Aufsichtsbehörde die Anzeigerschaft nach
Abschluss des aufsichtsrechtlichen Verfahrens über dessen Resultat zu
informieren. Die entsprechende Benachrichtigung soll kurz ausfallen und den
Entscheid über das Vorgehen nur in groben Zügen erläutern (vgl. statt vieler
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Tome II: Les actes
administratifs et leur contrôle, Bern 2011, S. 618; Stefan Vogel, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71
VwVG N 38).

3.5 Die Beschwerdeführerin bezeichnet
ihre Eingabe selbst ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde und macht gleichzeitig
geltend, die zuständige Aufsichtsbehörde hätte ihr Parteistellung einräumen und
das Verfahren mit einer anfechtbaren Verfügung abschliessen müssen. Dieser
Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach gefestigter Praxis begründet eine
Aufsichtsbeschwerde bzw. Aufsichtsanzeige eben keine Parteistellung. Sie dient
ausschliesslich dazu, der Aufsichtsbehörde mögliche Missstände zur Kenntnis zu
bringen, damit diese im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufsichtstätigkeit prüfen
kann, ob ein Einschreiten geboten ist. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin
dem AGS eine Aufsichtsbeschwerde bzw. eine Aufsichtsanzeige erstattet oder ein
aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen die Kita verlangt hat, begründet noch keine
Parteistellung (BGE 135 II 145 E. 6.1, S. 151). Dass sie "besonders
berührt" bzw. - infolge einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung
zur Streitsache - stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich
allein auch nicht um ihre Parteirechte zu begründen. Zusätzlich ist ein
schutzwürdiges Interesse erforderlich (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1). Dieses
schutzwürdige Interesse an der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens ist
vorliegend zu verneinen, da der angestrebte Erfolg klarerweise auch auf anderem
Weg, namentlich zivilrechtlich, erreicht werden kann (vgl. BGE 132 II 250
E. 4.4).

4.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter
geltend, dass das Vorgehen des Amtes für Gesellschaft und Soziales im
vorliegenden Fall gegen das Vertrauensprinzip gemäss Art. 9 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verstosse.
Frau Seiler habe ihr in ihrem E-Mail vom 18. Juli 2025 die Zuständigkeit der
Behörde ausdrücklich bestätigt, einen Klärungsbedarf festgestellt und die
Einleitung entsprechender Schritte angekündigt. Damit seien aus objektiver
Sicht sämtliche Merkmale einer Verfahrenseröffnung erfüllt gewesen. Das
anschliessende Vorgehen des AGS, insbesondere die Verlagerung des Falls in den
privatrechtlichen Bereich, ohne auf diese Zusicherung zurückzukommen oder sie
zu relativieren, stelle nach Auffassung der Beschwerdeführerin eine Verletzung
des Vertrauensgrundsatzes dar. Sie habe sich in berechtigter Weise darauf
verlassen dürfen, dass die Aufsichtsbehörde das angekündigte Verfahren
ordnungsgemäss einleite und weiterführe.

4.2 Diese Rüge der Beschwerdeführerin
ist unbegründet. Wie bereits oben ausführlich begründet, führt die
Aufsichtsbeschwerde zu keinem förmlichen Verwaltungsverfahren. Das AGS handelt
im öffentlichen Interesse und verfügt über einen weiten Ermessensspielraum
hinsichtlich Art und Umfang ihres Tätigwerdens. Der verfassungsrechtliche
Vertrauensschutz gemäss Art. 5 Abs. 3 und Abs. 9 BV setzt weiter eine klare,
konkrete und vorbehaltlose Zusicherung einer zuständigen Behörde voraus, auf
die sich die betroffene Person in guten Treuen verlassen durfte und gestützt
darauf nicht wiedergutzumachende Dispositionen getroffen hat (Urteil
2C_197/2024 vom 13. März 2025, E.6.1.). Diese Voraussetzungen sind vorliegend
nicht erfüllt. Das E-Mail vom 18. Juli 2025 stellt keineswegs eine verbindliche
Zusicherung dar, ein bestimmtes Verfahren zu eröffnen oder bestimmte aufsichtsrechtliche
Massnahmen zu ergreifen. Seiner Informationspflicht ist das Amt für
Gesellschaft und Soziales auch nachgekommen, indem es die Beschwerdeführerin
mit Mitteilung vom 29. August 2025 über das Ergebnis seiner
aufsichtsrechtlichen Prüfung in Kenntnis setzte bzw. ihr mitteilte, dass keine
aufsichtsrechtliche Prüfung erforderlich ist. Darin wurde namentlich
ausgeführt, dass keine Anhaltspunkte für eine Kindeswohlgefährdung festgestellt
worden seien und dass die im Zusammenhang mit dem Datenschutz sowie der
elterlichen Mitwirkung angesprochenen Aspekte im Rahmen der ordentlichen
Aufsicht gegenüber der betroffenen Kindertagesstätte behandelt würden. Ein
widersprüchliches oder treuwidriges Verhalten ist darin nicht zu erkennen. Auch
ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im Vertrauen auf das
angekündigte Vorgehen Dispositionen getroffen hätte, die ihr nun zum Nachteil
gereichen. Eine Verletzung des Vertrauensprinzips liegt somit nicht vor. Die
Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.

4.3 Letztlich kann die Frage
offenbleiben, ob die Vorinstanz überhaupt eine Feststellungsverfügung hätte
erlassen dürfen, fehlt doch hierfür das notwendige schutzwürdige
Feststellungsinteresse. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Erlass
einer Feststellungsverfügung nur mit Zurückhaltung zulässig. Der Erlass einer
Feststellungsverfügung setzt ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der
sofortigen verbindlichen Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder
Umfangs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses voraus. Eine solche
Verfügung darf nicht dazu dienen, abstrakte oder theoretische Rechtsfragen zu
klären, und sie ist gegenüber anderen verfügbaren Rechtsbehelfen subsidiär (BGE
141 II 113 E. 5.2).

4.4 Einem Aufsichtsmassnahmen
ablehnenden Beschluss der Behörde fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen
Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger
verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3). Die Rechtsweggarantie (Art. 29a
BV) greift nicht, weil sie nur für Rechtsstreitigkeiten gilt, zu denen die
Erledigung von Aufsichtsbeschwerden nicht gehört (Martin Bertschi, in:
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014).
Gegen den ablehnenden Bescheid des AGS hin, hätte der Beschwerdeführerin nur
eine erneute Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere Instanz, namentlich ans
Departement möglich sein dürfen. In jedem Fall vermag der Erlass der
Feststellungsverfügung weder rückwirkend ein Verwaltungsverfahren zu begründen
noch der Beschwerdeführerin Parteirechte zu verschaffen. Eine
Rechtsverweigerung kann unter diesen Umständen ebenfalls nicht vorliegen.

4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten,
dass die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin weder ein
Verwaltungsverfahren im Sinne eines Parteiverfahrens auszulösen vermochte noch
die Aufsichtsbehörde verpflichtete, einen formellen, mit Rechtsmitteln anfechtbaren
Entscheid zu treffen. Die Beschwerdeführerin hat lediglich Anspruch auf eine
summarische Information über das Ergebnis der aufsichtsrechtlichen Prüfung;
weitergehende Verfahrensrechte bestehen nicht.

5. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen
sind.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
von CHF 1'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner                                                                Nadarajah