so_gerichte · VWBES.2014.222 · 2015-04-08 · de
Erschliessungsbeiträge

§ 23 GBV. Land, das in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegt, ist für einen privaten Grundeigentümer kaum je nutzbar. Wird es durch den Bau einer Strasse, eines Trottoirs, einer Wasserleitung und einer Kanalisation erschlossen, wird die Pflicht, Grundeigentümerbeiträge zu bezahlen, hinausgeschoben, bis die Parzelle einer der privaten Nutzung zugänglichen Zone zugewiesen wird.

§ 23 GBV.Land, das in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen liegt, ist für einen privaten Grundeigentümer kaum je nutzbar.
Wird es durch den Bau einer Strasse, eines Trottoirs, einer Wasserleitung und einer
Kanalisation erschlossen, wird die Pflicht, Grundeigentümerbeiträge zu
bezahlen, hinausgeschoben, bis die Parzelle einer der privaten Nutzung
zugänglichen Zone zugewiesen wird.

Sachverhalt:

Grundbuch Rickenbach Nr. 746 liegt in
der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die Gemeinde beabsichtigte, den
Wendelinweg zu verlängern und schied dem privaten Eigentümer der Parzelle einen
provisorischen Beitrag von CHF 95701.40 aus. (Strassenbau, Trottoir,
Kanalisation und Wasserleitung). Die Gemeinde wies die dagegen erhobene
Einsprache ab. Der Eigentümer gelangte erfolglos an die Schätzungskommission
und erhob sodann Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragte, der Beitragsplan
sei nicht zu genehmigen. Die Grundeigentümer der Parzelle seien nicht mit
Erschliessungsbeiträgen zu belasten. Eventuell sei zu verfügen, dass eine
Beitragspflicht erst mit der Umzonung des Grundstücks von der Zone für
öffentliche Bauten in eine der privaten Nutzung zugängliche Zone entstehe. Das
Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde (im Eventualstandpunkt) teilweise gut.

Aus den Erwägungen:

2. Der Beschwerdeführer macht geltend,
im Falle von GB Nr. 746 bestehe kein realisierbarer Mehrwert oder
Sondervorteil. Unbestrittenermassen seien auf dem Grundstück private
Bauvorhaben nicht zulässig. Was darauf allenthalben gebaut werden könne,
bestimme allein die Gemeinde, nachdem sie das Grundstück übernommen habe. Die Vorinstanz
schliesse zu Unrecht aus der Überbaubarkeit zu öffentlichen Zwecken auf die
private Realisierung eines Mehrwerts bzw. Sondervorteils. Die von der Schätzungskommission
aufgezählten möglichen Bauten könnten nur durch das Gemeinwesen bzw. durch vom
Gemeinwesen beherrschte Unternehmen realisiert werden. Der Bau durch
Privatpersonen wäre höchstens theoretisch denkbar  und selbst in dieser
theoretischen Konstellation müsste die Baute im Auftrag und unter Aufsicht des
Gemeinwesens zu einem öffentlichen Zweck erstellt werden. Entsprechend erweise
sich auch der angeblich durch die Erschliessung entstehende Mehrwert oder
Sondervorteil als nur theoretischer Natur.

2.1 Gemäss § 108 Abs. 1desPlanungs- und Baugesetzes (PBG, BGS
711.1) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die
Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen zu verlangen, wenn die Anlagen
für die Grundstücke Mehrwerte und Sondervorteile schaffen. § 6 Abs. 1 derVerordnung
über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren (GBV, BGS 711.41)umschreibt die Beitragspflicht
detaillierter und legt fest, dass die Eigentümer von Grundstücken, welche durch
den Neubau  bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion  einer
öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, der
Gemeinde dafür Beiträge zu leisten haben. Unter Neubau einer öffentlichen
Erschliessungsanlage ist das Erstellen einer neuen Strasse oder einer neuen
Abwasserbeseitigungs- oder Wasserversorgungsanlage zu verstehen (§ 7 Abs. 1
GBV). Der Gemeinderat setzt die Beitragspflicht und die voraussichtliche Höhe
der einzelnen Beiträge in der Regel vor der Bauausführung nach dem
Kostenvoranschlag in einem Beitragsplan fest (§9 GBV). Nach Erstellung der
Anlage teilt der Gemeinderat die Abrechnungssumme und die sich daraus
ergebenden definitiven Beiträge mit eingeschriebenem Brief mit (§ 18 Abs.
1 Satz 1 GBV). Die Beiträge werden 30 Tage nach Zustellung der definitiven
Beitragsverfügung fällig (§ 20 Abs. 1 GBV). Eine Ausnahme statuiert § 22
GBV: Demnach werden die Beiträge für unüberbaute Grundstücke zinslos gestundet
bis sie überbaut werden, spätestens aber bis zum Zeitpunkt, in dem die Gemeinde
den Kostenvorschuss nach § 21 GBV zurückzuerstatten hat (Abs. 1). Beim Bau von
öffentlichen Erschliessungsanlagen, welche der Erschliessung von Grundstücken
ausserhalb der Bauzone dienen, ist das Beitragsverfahren ebenfalls
durchzuführen. Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke
erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung (§ 23 Abs. 1
GBV).

2.2 Die Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen (ÖBA) dient der Sicherung der für öffentliche Aufgaben benötigten
Flächen. Im kommunalen Zonenreglement werden unter der Marginale «Nutzung» öffentliche
und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen genannt. Eine
Ausnützungsziffer ist nicht festgelegt, die Gebäudehöhe beträgt maximal
12 m, die Überbauungsziffer maximal 50 % und die Grünflächenziffer
mindestens 40 %. Als Baumäquivalent sind 30 m2festgelegt
(§ 10 Abs. 1 bis 3 des kommunalen Zonenreglements). Private oder privaten
Zwecken dienende Bauten und Anlagen sind damit nicht zugelassen (siehe auch
Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Kommentar zum RPG, Bern 2006, Art. 22 RPG N
49). Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass die Parzelle für die
Privateigentümer im Augenblick mit einem Bauverbot belegt ist. Immerhin sieht §
34 Abs. 2 PBG vor, dass das Gebiet vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist,
gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden soll. Andernfalls kann
der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von fünf Jahren
verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird. Bei einer
solchen Änderung des Zonenplans ist für das wegfallende Gebiet angemessener
Ersatz zu schaffen (dazu sogleich).

2.3 Erschliessungsbeiträge unterliegen
als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Entstehen
Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer
abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen (SOG 2013 Nr. 33 E. 5.2). Zumindest
auf den ersten Blick erfahren der Beschwerdeführer und seine Miteigentümer momentan
keinen direkt realisierbaren Vorteil, wenn ihr Grundstück erschlossen wird, da
sich an der Überbaubarkeit von ihrer Seite her nichts ändert. In der GBV findet
sich keine explizite Regelung für den spezifischen Fall, in dem eine private
Parzelle in der ÖBA erstmals erschlossen wird. Grundsätzlich ist festzuhalten,
dass Grundstücke in der ÖBA unabhängig von der Eigentümerschaft einen Sondervorteil
erfahren, wenn sie erschlossen werden. Sowohl öffentliche wie private
Grundstücke bedürfen einer hinreichenden Erschliessung, bevor sie überbaut
werden können (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700]). Im
Kanton Solothurn findet sich in der Rechtsprechung kein entsprechender
Präjudizfall. Es rechtfertigt sich darum ein Blick über die Kantonsgrenzen
hinweg:

2.4.1 Der Kanton Bern hat sich des
Problems ausdrücklich angenommen. Dort legt Art. 15 Abs. 3 des Grundeigentümerbeitragsdekrets
(GBD, BSG 732.123.44) unter der Marginalie «öffentliche Nutzungen» fest, dass
Grundstücke, die noch im Privateigentum stehen, beitragsrechtlich dem
zuständigen Gemeinwesen zugeordnet werden. Dahinter steht offensichtlich der Gedanke,
dass sich für den privaten Eigentümer aus einer Erschliessung seiner ÖBA-Parzelle
in der Regel kein  oder zumindest kein sofort  realisierbarer Sondervorteil
ergibt, weil für ihn eine zonenkonforme Nutzung per se ausser Betracht fällt.

2.4.2 Von einer ähnlichen Überlegung
liess sich auch die Schätzungskommission des Kantons Aargau leiten, die in
ihrem Entscheid AGVE 2006 Nr. 73 in Erwägung zog, der in der Erschliessung
liegende Vorteil für den Privateigentümer sei dann realisierbar, wenn es sich
bei der Eigentümerschaft des in der öffentlichen Zone gelegenen Grundstücks um
die den öffentlichen Zweck verfolgende Eigentümerschaft (Gemeinwesen oder
entsprechend berechtigte Private) handle. Ansonsten ergebe sich aber für einen
privaten Eigentümer in der Regel kein realisierbarer Sondervorteil, weil für
ihn eine dem öffentlichen Zweck entsprechende bauliche Nutzung ausser Betracht
falle. Die Realisierung des (erschliessungsbedingten) Mehrwerts durch einen
Verkauf sei praktisch ausgeschlossen, würden doch einem Käufer nur die mit der
Zone verbundenen Nutzungen offen stehen. So betrachtet bestehe tatsächlich ein
Unterschied zu «gewöhnlichem» unüberbautem Bauland, das nach einer Erschliessung
zu einem höheren Preis verkauft oder mit einer höheren Hypothek beliehen werden
könne. Aus diesem Umstand könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass ein
wirtschaftlicher Sondervorteil vollständig dahinfalle. An der objektiven
Methode zur Bestimmung des Sondervorteils sei daher festzuhalten. Weil der
Vorteil allenfalls nicht effektiv realisiert werden könne, die Beträge aber
dennoch fällig würden, führe dies zwangsläufig zu Härtefällen. Diese liessen
sich jedoch nicht vermeiden, indem auf die subjektive Methode (auch Realisierungsprinzip
genannt) abgestellt werde, denn dadurch werde eine Beitragspflicht ausgeschlossen,
obschon dem Grundstück ein realisierbarer Sondervorteil erwachse. Vielmehr sei
der subjektiven Situation des Betroffenen im Rahmen des Vollzugs der
Beitragsleistung Rechnung zu tragen. Wer die Wertzunahme seines Grundstücks aus
bestimmten Gründen nicht ausnützen könne, solle einen Zahlungsaufschub
erhalten, entgehe jedoch der Beitragspflicht nicht. Die Stundung des Beitrags
bedeute nicht, dass dieser im Beitragsplan zu streichen wäre. Er könne
lediglich trotz Rechtskraft des Beitragsplans nicht eingezogen werden, solange
die Stundung gelte. Die aargauische Schätzungskommission war der Ansicht, die
Sach- und Rechtslage sei vergleichbar mit unüberbauten, in der Bauzone
liegenden Grundstücken, die dem bäuerlichen Bodenrecht unterstünden. Für diese
bestehe gemäss § 35 Abs. 4 des aargauischen Baugesetzes (BauG, SAR 713.100) ein
Rechtsanspruch auf Stundung für die auf diesen Flächen erhobenen Beiträge. Eine
Befreiung von der Beitragspflicht oder die Verneinung eines wirtschaftlichen
Sondervorteils sei auch in diesen Fällen nicht vorgesehen.

2.4.3 Eine mit dem vorliegenden Fall
vergleichbare Konstellation hatte das Thurgauer Verwaltungsgericht in TVR 1998
Nr. 26 zu beurteilen. Der dortige Beschwerdeführer war Eigentümer einer
Parzelle in der Zone für öffentliche Bauten. Die Gemeinde beabsichtigte die
Erstellung von Werkleitungen (Wasser, Gas und Elektrizität) zur Erschliessung
des noch wenig bebauten Gebiets und legte den entsprechenden Kostenverteiler
öffentlich auf. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer erfolglos an den
Gemeinderat. Dieser erwog, die Parzelle gehöre zum Baugebiet und müsse
erschlossen werden. Sollte das Grundstück dereinst zonenkonform überbaut
werden, werde der Eigentümer für die Erschliessungskosten voll entschädigt.
Sollte die Parzelle in absehbarer Zeit nicht für öffentliche Bauten benötigt
werden, stünde eine Umzonung in eine andere Zone des Baugebiets zur Diskussion.
Auch in diesem Fall ergebe sich aus der Erschliessung ein besonderer Vorteil. Das
hierauf angerufene Departement schützte diese Argumentation. Erst das
Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde des Privateigentümers gut. Nach
Ausführungen zur wirtschaftlichen Realisierbarkeit eines Sondervorteils widmete
sich das Gericht dem Zweck der kantonalen «öffentlichen Zone» und gelangte in
einem ersten Schritt zum Schluss, dass dort privates Bauen praktisch
ausgeschlossen sei. Das vom Gemeinderat genannte Beispiel, wonach der Beschwerdeführer
ein öffentliches Hallenbad erstellen könne, erachtete das Verwaltungsgericht
als «an den Haaren herbeigezogen». Wenn ein Grundstück der Zone für öffentliche
Bauten zugewiesen werde, seien gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zwei
Schritte auseinanderzuhalten: Bei der erstmaligen Zuweisung einer Parzelle in
die ÖBA sei zu prüfen, ob es sich um eine materielle Enteignung handle.
Übernehme später das Gemeinwesen die entsprechende Parzelle zu Eigentum, so
stelle dies eine formelle Enteignung dar, unabhängig davon, ob das Gemeinwesen
die Übernahme verlange oder diese vom Grundeigentümer aufgrund eines
sogenannten Heimschlagrechts anbegehrt werde. Der Anspruch aus materieller
Enteignung dürfte längst verjährt sein. Daraus folge, dass mit der formellen
Enteignung nur noch der Restwert zu entschädigen sein dürfte, der bei nicht
überbauten Grundstücken oder verselbständigten Teilen davon dem
landwirtschaftlichen Verkehrswert entspreche. Wie die Vor­instanz die
Auffassung vertreten könne, die Schulgemeinde habe selbstverständlich auch die
vom Grundeigentümer bezahlten Erschliessungsbeiträge  in Form einer
Inkonvenienzentschädigung  zu entgelten, wenn sie das Grundstück später einmal
übernehme, sei fraglich. Diese Frage liess das Verwaltungsgericht aber offen. Weiter
führte es aus, die Zuweisung eines Grundstücks in die ÖBA bedürfe nicht eines
konkreten Bedürfnisses des Gemeinwesens im strengen Wortsinn. Es sei nämlich
vielmehr von einem Zeithorizont auf «weite Sicht» auszugehen und das eine
öffentliche Bedürfnis könne sogar durch ein geändertes öffentliches Bedürfnis
abgelöst werden. Das zeige, dass Zeithorizonte von 30 und mehr Jahren möglich
seien. So gesehen sei die Realisierbarkeit des Sondervorteils doch sehr relativ
bzw. nicht mehr gegeben. Die Zuweisung eines Grundstücks zur ÖBA komme darüber
hinaus in der Regel einer «Nichteinzonung» gleich. Würden in der
Landwirtschaftszone keine Beiträge erhoben, müsste ja gleiches als Folge einer
«Nichteinzonung» eines Grundstücks in die ÖBA gelten. Das Verwaltungsgericht
hiess darum gar den Hauptantrag des Beschwerdeführers auf Befreiung von der
Beitragspflicht gut. Es gestand der Gemeinde zu, dass ihr dies unbefriedigend
erscheinen möge, doch hätte es der Kanton nach Meinung des Verwaltungsgerichts
Thurgau in der Hand gehabt, seine abschliessende Regelung für
Erschliessungsbeiträge im Lichte der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur
Frage der Kompetenz der Gemeinde, Beiträge für bereits erschlossenes Land erst
bei nachträglicher Einzonung zu erheben, auch auf Fälle wie den geschilderten
auszudehnen. Auch die Abschöpfung eines Mehrwertes im Sinn von Art. 5 Abs. 1
RPG bedürfe einer gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Stufe.

2.4.4 Zusammenfassend lässt sich
demnach festhalten, dass die Kantone Bern, Aargau und Thurgau in Gesetzgebung
bzw. Rechtsprechung allesamt davon ausgehen, dass der mit der Erschliessung
grundsätzlich verbundene Sondervorteil bei Grundstücken in der ÖBA für
Privateigentümer nicht bzw. nicht unmittelbar realisierbar ist. Während die bernische
Lösung auf Gesetzesstufe nur das Gemeinwesen in die Pflicht nimmt, bestätigt die
aargauische Schätzungskommission eine grundsätzliche Beitragspflicht der Grundeigentümer,
die aber nicht sofort zum Tragen kommen soll. Während die aargauische Entscheidbehörde
auf eine analoge Anwendung ihrer Bestimmung zu Grundstücken des bäuerlichen
Bodenrechts schliesst (mit einer Stundung des Beitrags), verneint das Thurgauer
Verwaltungsgericht die konkrete Beitragspflicht schlechthin. Es hatte denn auch
im Entscheid TVR 1991 Nr. 25 bereits festgehalten, die Stundung eines
Erschliessungsbeitrags setze voraus, dass die Forderung überhaupt entstanden
sei. Nach dem kantonalen Baugesetz entstehe die Beitragsforderung im Zeitpunkt
der Fertigstellung des Werks. Ein Erschliessungswerk vermöge nun aber für ein
weder überbautes noch überbaubares Grundstück ausserhalb der Bauzone keinen
Sondervorteil auszulösen, weil es für dieses Grundstück keinen Erschliessungszweck
verwirkliche und die Parzelle dadurch nicht baureif werde. Somit sei gar nie
ein Anspruch auf Erschliessungsbeiträge entstanden und eine Stundung derselben
daher schon rein logisch nicht möglich.

2.5 Der Weg, den die aargauische
Schätzungskommission gegangen ist, überzeugt am meisten. Anders als das
Thurgauer Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass mit der neuen
Erschliessung zumindest objektiv ein Mehrwert für die fragliche Parzelle
entsteht, unabhängig von den Eigentumsverhältnissen. So hat das
Verwaltungsgericht in SOG 1999 Nr. 31 E. 6 festgehalten, die Abtretungspflicht
verhindere auch nicht, dass durch den Strassenbau dem Privateigentümer des
Areals ein Mehrwert entstanden sei. Dieser unterscheide sich nicht entscheidend
von der Höhe der Mehrwerte der anderen Eigentümer. Wollte das Gemeinwesen sein
Abtretungsrecht ausüben, hätte es gemäss § 34 Abs. 2 PBG die Parzelle gütlich
oder auf dem Weg der Enteignung zu erwerben. Beim gütlichen Erwerb oder im
Enteignungsverfahren könnte die Beschwerdeführerin den Verkehrswert der
Parzelle fordern. Da der Erschliessungsgrad der Parzelle durch die
Erschliessung entscheidend verbessert werde, sei ein bedeutender Wertzuwachs in
diesen Verkehrswert eingeflossen. Im damaligen Fall lag das Grundstück der
Eigentümerin, einer privatrechtlichen AG, abernichtin einer ÖBA-Zone,
sondern in einer kantonalen Nutzungszone (der Teilzonen- und Gestaltungsplan
wurde für die Entsorgung von Abfällen durch Private geschaffen). Die
Eigentümerin konnte dort immerhin eine private Bauschutt-Aufbereitungsanlage
betreiben, auch wenn die Zone einer Abtretungspflicht unterstellt worden war. Damit
war der erschliessungsbedingte Sondervorteil unmittelbar realisierbar. Vorliegend
sind dem Beschwerdeführer und seinen Miteigentümern die Hände gebunden, sie
können auf ihrer Parzelle gar nichts bauen.

2.6 Demnach ist in einem ersten
Schritt festzuhalten, dass dem Grundstück des Beschwerdeführers mit der
Erschliessung zwar objektiv ein Sondervorteil entsteht, dieser aber nicht
unmittelbar realisierbar ist, da die Privateigentümer ihre Parzelle momentan
aufgrund der Zonenzuordnung gar nicht überbauen können. Indes wird dieser
Zustand nicht auf unbestimmte Zeit hin andauern. Der Beschwerdeführer ist im
Jahr 2012 an die Gemeinde gelangt und hat dieser die Parzelle angeboten. Im
Juni 2012 teilte ihm der Gemeinderat mit, er habe sich entschieden, momentan
kein Angebot für die zum Verkauf stehende Parzelle Nr. 746 zu unterbreiten. Es
bestehe zurzeit kein konkretes Projekt auf dem angrenzenden, gemeindeeigenen
Grundstück, weshalb kein Bedarf bestehe, das Land zu erwerben. Diese setzten
der Gemeinde formell die vom Gesetz in § 34 Abs. 2 PBG gesetzte Frist von fünf
Jahren, um das Land zu erwerben oder der anstossenden Bauzone zuzuweisen.
Spätestens im Herbst 2017 also wird über das weitere Schicksal der Parzelle entschieden
werden müssen. Es fragt sich darum, wann die Beitragspflicht überhaupt
entsteht, ob diese allenfalls gestundet werden kann oder ob  analog zur
Regelung in § 23 GBV  die Beitragspflicht erst im Zeitpunkt der Zuweisung zur
Wohnzone resp. der Übernahme durch die Gemeinde entsteht.

3.1 Der Beschwerdeführer bevorzugt in seinem
Eventualantrag eine analoge Anwendung von § 23 GBV. Der Erlass einer ÖBA führe
zu einer erheblichen Eigentumsbeschränkung, vergleichbar mit einer Zuweisung in
die Landwirtschaftszone. Sie entziehe das Land jeglicher privaten Bautätigkeit.
In Analogie zu § 23 Abs. 1 GBV sei die Beitragspflicht deshalb aufzuschieben,
bis das Grundstück allenfalls in eine zu privaten Zwecken überbaubare Zone
umgezont werde, denn erst ab diesem Zeitpunkt könnten die Eigentümer
tatsächlich bauen. Die Gemeinde müsste für den Betrag solange «Bank spielen»,
was aber angesichts des der Regelung von § 23 GBV zugrunde liegenden
Vorteilsprinzips durchaus sachgerecht sei. Sollte die Gemeinde stattdessen das
Grundstück zwecks Realisierung einer öffentlichen Baute erwerben, wäre die
Frage der Beitragspflicht der privaten Eigentümer ohnehin obsolet (bzw. hätte
die Gemeinde ihren Beitrag bereits bezahlt).

3.2 Das Gesetz ist in erster Linie aus
sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden
Wertungen und Zielsetzungen auszulegen; dabei hat sich die Gesetzesauslegung
vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm
darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte
Gesetz; gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 126 II
228 E. 2a S. 230 mit Hinweisen). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu
regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach
seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine
Vorschrift entnommen werden kann (BGE 128 I 34 E. 3b S. 42). Eine solche
«planwidrige Unvollständigkeit» (BGE 131 V 233. E. 4.1 S. 238) des Gesetzes
darf vom Richter korrigiert werden, solange die Wertungen respektiert bleiben,
welche dem Erlass zugrunde liegen. Rechtsprechung als normgebundene Tätigkeit
darf fehlende oder falsche Normen nur ergänzen oder überspielen, wenn sich das
Ergebnis widerspruchslos in den Erlass einfügt und die Grundentscheidungen des
Erlasses respektiert (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 25 N 11).

3.3 Wie gesehen, wird der Fall, in dem
eine der ÖBA zugeteilte Parzelle im Privateigentum steht, durch die GBV nicht
geregelt. Von einem qualifizierten Schweigen ist in diesem Zusammenhang nicht
auszugehen. Der Verordnungsgeber dürfte die hier vorliegende, selten
vorkommende und vom Verwaltungsgericht (soweit ersichtlich) noch nie beurteilte
Konstellation schlicht nicht bedacht haben (zumal sie aus raumplanerischer
Sicht nicht gewollt ist, was sich in § 34 Abs. 2 PBG widerspiegelt). Zudem ist
es gar nicht möglich, jede erdenkbare Rechtsfrage gesetzlich ausformuliert zu
regeln. Es handelt sich um eine echte Lücke, die nachfolgend, allenfalls auf
dem Weg des Analogieschlusses (dazu grundlegend schon BGE 98 Ia 35 E. 3a S.
40 f.), zu schliessen ist.

3.4 Zu bedenken ist dabei, dass im
Abgaberecht das Legalitätsprinzip gilt. Daran sah sich wohl auch das Thurgauer
Verwaltungsgericht in seinem Entscheid TVR 1998 Nr. 26 gebunden. Soweit
das formelle Gesetz die Abgabepflicht nicht abschliessend regelt, sondern die
nähere rechtssatzmässige Ausgestaltung einer Exekutivbehörde überlässt, muss es
zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Für den Bereich der Steuern gilt dies
ohne Einschränkung. Für gewisse Arten von Kausalabgaben können dagegen die
Anforderungen an die formell-gesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das
Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
oder Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt
diese Schutzfunktion erfüllt. Die mögliche Lockerung betrifft in diesen Fällen
nur die formell-gesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die
Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe.
Das Legalitätsprinzip soll bei Kausalabgabenso eine immer wiederkehrende Formel des Bundesgerichtsweder seines Gehaltes entleert, noch auf der andern Seite in einer Weise
überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere
Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 2003 S. 516).

3.5 Wie der Beschwerdeführer ausführt,
war das Verwaltungsgericht immer wieder gehalten, die durch die GBV vorgegebenen
Normen in Beachtung verschiedener Grundsätze auszulegen. Massgeblich sind  als
Ausdruck des Äquivalenzprinzips  das Verhältnismässigkeits- und
Vorteilsprinzip, selbstredend auch das Kosten­deckungsprinzip. Dabei ist die
Grenze zwischen Auslegung und Lückenfüllung fliessend (siehe die Urteile des
Bundesgerichts 1A.199/2000 bzw. 1P.373/2000). So fehlt in der GBV etwa auch
eine Bestimmung für den Fall, da ein Grundstück der ÖBA-Zone, welches zum
Verwaltungsvermögen der Gemeinde gehört, erschlossen wird. In SOG 1996 Nr. 23
befand das Verwaltungsgericht, auch solche Grundstücke seien beitragspflichtig,
da sie durch die strassenmässige Erschliessung an Wert zunehmen. Daran ändere
nichts, dass sie nicht verkauft werden könnten. Sie müssten dennoch für den
Publikumsverkehr erschlossen werden. In SOG 2013 Nr. 33 zeigt sich die
Anwendung des Äquivalenzprinzips bei der Frage, ob und wann ein Beitrag in Beachtung
der Gemeindeautonomie zu ermässigen sei (siehe insbesondere E. 5.2 mit einer
Zusammenstellung der Praxis). Insoweit muss es auch vorliegend möglich sein, zu
prüfen, ob eine analoge Anwendung gegebener Normen möglich ist oder ob das
Legalitätsprinzip dadurch verletzt würde.

3.6 § 23 GBV ist Ausdruck des
Vorteilsprinzips. Der abzugeltende Sondervorteil besteht bei noch nicht
überbauten Liegenschaften in der Überbaubarkeit und der damit verbundenen
Wertsteigerung der Grundstücke (Hungerbühler, a.a.O., S. 511). Bei Grundstücken
ausserhalb der Bauzone, die im Privateigentum stehen, hat die Erschliessung an
sich noch nicht zur Folge, dass sie danach auch überbaut werden können. Ist der
Eigentümer kein Landwirt, bedarf es zuvor einer Umzonung. Beim Landwirt ist
zunächst zu prüfen, ob sein Bauvorhaben zonenkonform ist oder eine (vom Kanton
zu erteilende) Ausnahmebewilligung möglich ist. Dieser erschwerten Ausgangslage
hat der Verordnungsgeber bei Erlass von § 23 GBV Rechnung getragen. Der
erschliessungsbedingte Mehrwert lässt sich erst realisieren, wenn auch die Überbaubarkeit
der Parzelle gewährleistet ist. Für den Beschwerdeführer und seine Mitbeteiligten
stellt sich die Situation noch komplizierter dar. Momentan können sie überhaupt
nicht bauen. Bis spätestens Herbst 2017 wird die Gemeinde über das Schicksal
der Parzelle zu beschliessen haben. Dann wird das Grundstück entweder der Wohnzone
zugewiesen oder von der Gemeinde übernommen werden müssen. Dem Beschwerdeführer
ist darin zuzustimmen, dass diese Konstellation direkt mit derjenigen in § 23
GBV zu vergleichen ist. Nicht anzuknüpfen ist allerdings an den Zeitpunkt, in
welchem das Grundstück überbaut wird (siehe den Wortlaut von § 23 Abs. 1 Satz
2: «Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke erst im
Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung»). Die Beitragspflicht
ist lediglich so weit hinauszuschieben bis die planerische Zuordnung klar ist,
d.h. bis die Parzelle Nr. 746 entweder einer der privaten Nutzung
zugänglichen Zone zugeteilt oder von der Gemeinde übernommen wird. Im zweiten
Fall hat die Gemeinde als neue Grundstückeigentümerin für den Beitrag
aufzukommen, den sie aber dannzumal bereits bezahlt hätte. Demzufolge ist die
Beschwerde zwar bezüglich des Hauptantrags ab-, hinsichtlich des
Eventualantrags aber gutzuheissen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 8.
April 2015 (VWBES.2014.222)