so_gerichte · ZZ.1985.23 · 1985-10-16 · de
Bausperre

§§ 15 Abs. 2, 130 Abs. 2 BauG; § 9 Abs. 1 und Abs. 2 Kantonales Baureglement.Intertemporalrechtliche Fragen bei der Anwendung der Bausperre.- Die Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG erfasst alle hängigen, noch nicht rechtskräftig beurteilten Baugesuche (Erw. 1b).- Vorbehalten bleibt der Fall, dass die Baubehörden die Behandlung eines Baugesuches ungebührlich verzögert haben (Erw. 1c).- Wann liegt eine ungebührliche Verzögerung vor? Jedenfalls nicht schon dann, wenn die Behandlung des Baugesuches länger als zwei Monate dauert (Erw. 1d).- Wie ist verfahrensmässig vorzugehen, wenn die Planungsbehörde im Einspracheverfahren ihre Planungsabsichten ändert und die neuen Absichten gegenüber Bauvorhaben gesichert werden sollen? (Erw. 2).

SOG 1985 Nr. 23

-Die Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG erfasst alle hängigen,
noch nicht rechtskräftig beurteilten Baugesuche (Erw. 1b).

-Vorbehalten bleibt der Fall, dass die Baubehörden die
Behandlung eines Baugesuches ungebührlich verzögert haben (Erw. 1c).

-Wann liegt eine ungebührliche Verzögerung vor? Jedenfalls
nicht schon dann, wenn die Behandlung des Baugesuches länger als zwei Monate
dauert (Erw. 1d).

-Wie ist verfahrensmässig vorzugehen, wenn die Planungsbehörde
im Einspracheverfahren ihre Planungsabsichten ändert und die neuen Absichten
gegenüber Bauvorhaben gesichert werden sollen? (Erw. 2).

L.'s Grundstück lag nach altem gültigem Zonenplan in der
Wohnzone W2 und sollte nach einem bereits öffentlich aufgelegten neuen Plan in
die Wohnzone W2b umgeteilt werden. Am 19.12.1983 beschloss der Gemeinderat bei
der Behandlung verschiedener Einsprachen gegen den neuen Zonenplan, diesen
überarbeiten zu lassen und L.'s Grundstück der Zone WH mit geringerer
Ausnützung zuzuweisen. Am 23.1.1984 reichte ein Baukonsortium ein Baugesuch für
L.'s Grundstück ein, welches sowohl den Bestimmungen des alten Zonenplans zur
Zone W2 als auch denjenigen des öffentlich aufgelegten revidierten Plans zur
Zone W2b, nicht aber den Bestimmungen für die vom Gemeinderat beschlossene Zone
WH entsprach. Mit Schreiben vom 27.4.1984 teilte die Baubehörde dem
Baukonsortium mit, sein Baugesuch werde im Hinblick auf die vom Gemeinderat
beschlossene Umzonung sistiert. Am 24.8.1984 wurde der überarbeitete Zonenplan,
nach welchem das Baugrundstück zur Zone WH gehörte, öffentlich aufgelegt.
Daraufhin lehnte die Baubehörde das Baugesuch am 2.11.1984 mit der Begründung
ab, es widerspreche dem überarbeiteten Zonenplan. Das Konsortium beschwerte
sich beim Verwaltungsgericht und verlangte, sein Baugesuch sei nach dem im
Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Recht zu bewilligen. Das Gericht
wies dieses Begehren aus folgenden Gründen ab:

1. a) Die Baubehörde wies das Baugesuch ab, weil es -- was
im vorliegenden Verfahren unbestitten -- im Widerspruch steht zu den
Bestimmungen über die Zone WH, welche nach dem geänderten Zonenplan u.a. auch
für das Grundstück der Beschwerdeführer gelten sollen. Dieser geänderte
Zonenplan ist zwar heute noch nicht in Kraft; weil er aber ab 24.8.1985
öffentlich aufgelegt worden ist, beruft sich die Baukommission auf die
Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG.

Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, weil das
Baugesuch bereits rund 7 Monate vor der Planauflage eingereicht worden sei,
könne sich die Baubehörde ihm gegenüber nicht auf § 15 Abs. 2 BauG berufen;
eine derartige Vorwirkung geplanten neuen Rechts gebe es nicht.

b) Dass das Baugesuch noch vor der Auflage des geänderten
Plans eingereicht worden ist, hindert an sich nicht, dass auf es die Bausperre
nach § 15 Abs. 2 BauG angewendet wird. Es geht hier um einen
intertemporalrechtlichen Tatbestand von etwas besonderer Art: Zwar bringt die
blosse Auflage eines Nutzungsplans noch keine definitive Rechtsänderung mit
sich; aber sie bewirkt -- sozusagen als vorläufiges neues Recht -- die
Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG. Nach der intertemporalrechtlichen Regel des §
130 Abs. 2 BauG, wonach bei Rechtsänderung während des Baugesuchsverfahrens
nach demjenigen Recht zu entscheiden ist, das im Zeitpunkt des Entscheides
gilt, ist auf ein Baugesuch, über das bis zu Beginn der Planauflage noch nicht
rechtskräftig entschieden worden ist und das inhaltlich dem aufgelegten Plan
widerspricht, die Bausperre des § 15 Abs. 2 BauG anwendbar.

c) Nun ist aber zusätzlich folgendes zu beachten: Das
Bundesgericht hat in mehreren Entscheiden zum Ausdruck gebracht, dass sich die
Baubehörde dann nicht auf das zur Zeit der Entscheidung in Kraft stehende
(anstatt auf das bei Einreichung des Gesuches gültige) Recht berufen dürfe,
wenn sie oder eine Vorinstanz die Behandlung des Gesuches ungebührlich
verzögert habe (BGE 99 Ia 122; 95 I 125 und die dort zit. früheren
Entscheide).Übertragen auf das Problem der Bausperre bedeutete das: Die
Bausperre darf nur dann auf ein vor der Planauflage eingereichtes Baugesuch
angewendet werden, wenn es nicht auf eine ungebührliche Verzögerung des
Verfahrens zurückgeht, dass das Baugesuch im Zeitpunkt der Planauflage noch
nicht rechtskräftig erledigt war. Die Beschwerdeführer sind der Meinung, dass
in ihrem Fall der Baubehörde in der Tat eine ungebührliche Verzögerung
vorzuwerfen sei. Im Folgenden ist zu prüfen, wie es sich damit verhält.

d) Vorab ist festzuhalten, dass es nur um die Frage geht, ob
das Verfahren bis zum 24.8.1984 -- dem Beginn der Planauflage -- ungebührlich
verzögert worden ist. Der nachfolgende Zeitablauf bis am 2.11.1984 spielt keine
Rolle mehr, weil in dieser Zeitspanne keine Rechtsänderung mehr eingetreten
ist, die für das Baugesuch wesentlich ist; die Baubehörde hat ausschliesslich
auf Grund der -- seit 24.8.1984 geltenden -- Bausperre entschieden.

Für die Frage nach einer ungebührlichen Verfahrensverzögerung
ist die Zeit der Gesuchssistierung unerheblich. Die Sistierung erfolgte auf
Grund einer ausdrücklichen, verfassungsrechtlich zulässigen Vorschrift (§ 137
BauG): Die Baubehörde durfte das Baugesuch effektiv "liegenlassen"
und zwar gerade zum Zweck, die Weiterbearbeitung des Nutzungsplans abzuwarten.
Eine vorwerfbare Verzögerung müsste vorher oder nachher erfolgt sein.

Was die Zeit nach der Sistierung anbelangt: Die Sistierung
endete am 27. Juli 1984, also mitten in den Sommerferien. Es ist nicht zu
beanstanden, dass das Gesuch während der üblichen Sommerferienzeit, wo die
Baubehörde vermutlich Mühe gehabt hätte, eine Sitzung einzuberufen, nicht
behandelt wurde; das Liegenlassen vom 27.7. bis 24.8.1984 stellt keine
ungebührliche Verzögerung dar. (Dass über das Gesuch effektiv auch nicht am
24.8. 1984, sondern erst am 2.11.1984 entschieden wurde, spielt, wie bereits
dargelegt, keine Rolle mehr.)

Wie steht es umgekehrt mit der Zeit vor der Sistierung? Die
Beschwerdeführer berufen sich auf die an die Adresse der Baubehörde gerichtete
Fristenbestimmung von § 9 Abs. 1 KBR betreffend den Erlass des Bauentscheides
und erklären, die Baubehörde hätte bis am 23.2.1984 über das Gesuch entscheiden
müssen. Die zweimonatige Frist nach § 9 Abs. 1 KBR ist aber eine blosse Ordnungsvorschrift,
deren Nichtbefolgung keinerlei Verwirkungsfolgen zeitigt und auch nicht
automatisch eine ungebührliche Verzögerung im Sinne der genannten
verfassungsrechtlichen Rechtsprechung darstellt (ebenso schon
Verwaltungsgerichtsurteil vom 25.4.1985 in Sachen K.).Hingegen ist
unbestreitbar auch der Zeitablauf vor der Sistierung wesentlich. Vor allem darf
nicht hingenommen werden, dass eine Baubehörde, obwohl ihr die Notwendigkeit
einer Sistierung nach § 137 BauG bereits bekannt ist, den Erlass der Sistierung
hinauszögert, um Zeit zu gewinnen und auf diese Weise die zeitliche Begrenzung
einer Sistierung nach § 137 Abs. 3 BauG zu umgehen, beziehungsweise zu
erweitern.

Man muss sich ernstlich fragen, ob es in Ordnung war, dass
die Baubehörde von R. das Baugesuch der Beschwerdeführer zuerst einfach drei
Monate liegen gelassen hat. Hiezu ist aber zu sagen: Der Sistierungsbeschluss
ist den Beschwerdeführern im Schreiben vom 27.4.1984 mit Rechtsmittelbelehrung
eröffnet worden. Sie haben den Beschluss nicht angefochten. Es geht nun nicht
an, erst hinterher geltend zu machen, die Baubehörde habe den Erlass der
Sistierung ungebührlich verzögert. Das hätten die Baugesuchsteller mit einer
Beschwerde gegen die Sistierung selbst geltend machen müssen. -- Im übrigen hat
sich die Verzögerung in Grenzen gehalten: Hätte die Baubehörde statt
zuzuwarten, unmittelbar nach Eingang des Baugesuches die dreimonatige
Sistierung verfügt, hätte sie nachher immer noch beim Baudepartement die in §
137 Abs. 3 Satz 2 BauG vorgesehene dreimonatige Verlängerung verlangen können,
welche zweifellos erteilt worden wäre, sodass am Schluss keine andere Situation
bestanden hätte, als sie effektiv vorlag: ebenfalls eine bis ca. 27.7.1984
dauernde Sistierung. Diese Überlegung zeigt, dass die Baubehörde zwar formell
ungeschickt vorgegangen ist, im Endresultat aber keine Verzögerung
stattgefunden hat, die über das hinausging, was unter Ausschöpfung der in § 137
genannten Möglichkeiten vollständig legal erreichbar war. Unter diesen
Umständen kann trotz des formell ungeschickten Vorgehens nicht von einer
ungebührlichen Verzögerung gesprochen werden, welche bezüglich des erwähnten
verfassungsrechtlichen Vorbehalts erheblich wäre. Dies als materielle
Überlegung zur Frage der Verzögerung. Dazu kommt, wie vorn erwähnt, dass die
Beschwerdeführer es unterlassen haben, im Zusammenhang mit dem Erlass der
Sistierung die Verzögerung mit Beschwerde zu rügen.

Nach allem geht der Umstand, dass das Baugesuch am 24.8.1984
noch nicht beurteilt war, nicht auf eine Verzögerung zurück, die als
ungebührlich zu bezeichnen ist. Damit bleibt es dabei, dass die Baubehörde in
der Folge das Baugesuch abweisen durfte (wobei es sich genau besehen um eine
"Abweisung zur Zeit" handelte, weil über den Zonenplan noch nicht
endgültig entschieden ist).

2. Nachzutragen ist, dass das Baudepartement seinen
Entscheid zum Teil anders begründet hat. Es hat angenommen, dass für das
Baugesuch vom 23.1.1984 die Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG nicht erst auf
Grund der Planauflage vom 24.8.1984, sondern bereits auf Grund des
Gemeinderatsbeschlusses vom 19.12.1983, gegolten habe. Träfe das zu, hätte die
Sperre von Anfang gegolten und die unter Ziff. 3 behandelten
intertemporalrechtlichen Fragen, insbesondere die Frage nach einer eventuell
ungebührlichen Verzögerung, würden sich gar nicht stellen. Allein, die
Auffassung des Baudepartementes ist fragwürdig. Nach § 15 Abs. 2 BauG gilt die
Sperre nur für Baugesuche, "welche die Ausführung des Planes behindern
könnten".Gemeint sein kann hier nur der Plan, so wie er aufgelegt worden
ist. Das Baugesuch vom 23.1.1984 hat aber dem Zonenplan, wie er am 2.6.1983
aufgelegt worden ist, nicht widersprochen, sondern erst demjenigen, der am
24.8.1984 aufgelegt worden ist. Das Baudepartement glaubt indessen, durch den
Beschluss des Gemeinderats vom 19.12.1983 habe der im Juni 1983 aufgelegte Plan
einen andern Inhalt erhalten und für die Frage, ob ein Baugesuch der Ausführung
dieses Planes hinderlich sei, sei nun der neue, am 19.12.1983 eingeführte
Inhalt massgeblich gewesen. Das Departement glaubt, dass nur eine solche
Deutung dem Sinn und Zweck des Instituts der Bausperre gerecht werde und dass
nur so in Planungsverfahren, welche sich durch Einsprachen in die Länge ziehen,
das öffentliche Planungsinteresse genügend gewahrt werden könne. Es hält
indessen schwer, sich von dieser Auffassung überzeugen zu lassen. Wenn die am
19.12.1983 beschlossene Planänderung eine neue Planauflage nötig machte -- und
dass dies zutraf, waren sich die beteiligten Behörden von Anfang an klar --,
dann ist es aus Gründen der Logik schwer verständlich, dass die betreffende
Änderung zum Inhalt des bereits aufgelegten Planes gehören soll. Andererseits
können die geänderten Planungsabsichten auch anders geschützt werden als mit
einer ausdehnenden Anwendung der Bausperre nach § 15 Abs. 2 BauG, nämlich mit
den normalen Rechtsbehelfen der Sistierung des Baugesuches nach § 137 BauG und
darüberhinaus nötigenfalls mit einer Planungszone nach § 23 BauG. Es versteht
sich von selbst, dass im Laufe eines Planungsverfahrens neu auftretende
Planungsabsichten, auf welche sich der Gemeinderat in einem Beschluss festlegt,
wiederum Ausgangspunkt für eine Sistierung sein können. Die Baubehörde von R.
ist denn auch im vorliegenden Fall dementsprechend vorgegangen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 16. Oktober 1985