so_gerichte · VWBES.2018.109 · 2018-02-06 · de
Sozialhilfe / unentgeltliche Rechtspflege


Urteilvom31. Juli 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiberin Droeser

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwältin Martina Heilinger

Beschwerdeführer

gegen

1.Departement
des Innern,vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern,

2.Soziale
Dienste [...],

Beschwerdegegner

betreffendSozialhilfe
/ unentgeltliche Rechtspflege

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. A.___ wird seit Mai 2015 durch die
Sozialen Dienste [...] sozialhilferechtlich unterstützt. Mit Verfügung vom 6.
Februar 2018 wurde die sozialrechtliche Unterstützung ab März 2018 für die
Dauer von zwölf Monaten gekürzt, da sich A.___ geweigert habe, eine
Schuldanerkennung zu unterzeichnen. Anlässlich der periodischen Überprüfung sei
festgestellt worden, dass Lohnabrechnungen der Tochter seit Beginn der Lehre
sowie diverse Abrechnungen der Arbeitslosenkasse nicht abgegeben und somit im
Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis und mit 30. Juni 2017 zu viel Sozialhilfe im
Rahmen von CHF 25'585.45 bezogen worden sei.

2. Mit Schreiben vom 19. Februar 2018
erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt), vertreten durch
Rechtsanwältin Martina Heilinger, Beschwerde beim Departement des Innern (DdI)
mit den Begehren:

3. Mit verfahrensleitender Verfügung vom
5. März 2018 wies das DdI das Gesuch um Gewährung der integralen
unentgeltlichen Rechtspflege ab (Ziff. 3.2).

4. Dagegen liess der Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Martina Heilinger, mit Schreiben vom 16. März
2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit folgenden Begehren:

5. Sowohl das DdI als auch die Sozialen
Dienste [...] schlossen am 9. und 12. April 2018 auf Abweisung der
Beschwerde.

6. Auf die weiteren Ausführungen und
Beweismittel der Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit
notwendig, eingegangen.

II.

1.1 Gemäss § 66 Gesetz über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) ist die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine
Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und
Zwischenentscheide, die entweder präjudizierlich oder für eine Partei von
erheblichem Nachteil sind, sind Hauptentscheiden gleichgestellt.

Als Zwischenverfügungen werden
Verfügungen bezeichnet, die im Unterschied zu Endverfügungen das Verfahren
nicht abschliessen, sondern nur zur Endverfügung führen. Zwischenverfügungen
stellen daher lediglich einen Schritt auf dem Weg der Rekurserledigung dar. Als
typische Beispiele sind Verfügungen über Zuständigkeit, Verfahrenssistierung,
Ausstand und unentgeltliche Rechtspflege zu nennen. Zwischenverfügungen können
im Unterschied zu Endverfügungen nur dann selbständig angefochten werden, wenn
ein nicht wieder gut zu machender Nachteil droht, sofern sie erst mit der
Endverfügung angefochten werden könnten (Alexandra Schwank, Das
verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt in: Denise Buser
[Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Festgabe zum 125-jährigen Jubiläum der Advokatenkammer in Basel,
Basel 2008, S. 444; vgl. Art. 93 Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110).

1.2 Bei der angefochtenen Verfügung
betreffend Abweisung des Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen
Verbeiständung handelt es sich um eine anfechtbare Zwischenverfügung, da es in
gewissen Verfahren einen erheblichen Nachteil mit sich bringen könnte, wenn die
unentgeltliche Rechtspflege nicht bewilligt würde. Die Beschwerde ist im
Übrigen frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel
und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch
den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf
die Beschwerde ist einzutreten.

2. Der Beschwerdeführer verlangt eine
Parteibefragung. Gemäss § 52 Abs. 1 VRG sind die Verwaltungsgerichtsbehörden
nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden. Sie können von Amtes wegen
Beweiserhebungen anordnen. Vorliegend geht der für das Verfahren relevante
Sachverhalt genügend klar aus den Akten hervor. Es ist nicht ersichtlich,
welche zusätzlichen Erkenntnisse, die nicht bereits Eingang in Rechtsschriften
und Akten gefunden haben, aus einer Parteibefragung hervorgehen könnten. Der
Antrag auf Parteibefragung ist somit abzuweisen; es kann aufgrund der Akten
entschieden werden.

Eine öffentliche Verhandlung wurde nicht
beantragt. Die Pflicht zur Durchführung einer solchen setzt nach der
Rechtsprechung einen klaren Parteiantrag voraus. Blosse Beweisabnahmeanträge,
wie die Durchführung einer persönlichen Befragung, reichen nicht aus (Urteil
des Bundesgerichts 2C_765/2014 vom 31. März 2015 E. 3.1.3 mit Hinweisen). Der
Beschwerdeführer hat lediglich um eine Parteibefragung im Sinne eines
Beweisantrages ersucht. Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) hat im vorliegenden
Zusammenhang daher keine über Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) hinausgehende Bedeutung (Urteil
des Bundesgerichts 2C_765/2014 E. 3.1.3).

3.1 Gemäss § 39teri.V.m. §
76 Abs. 1 VRG kann eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel für
die Prozessführung verfügt, die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
verlangen, wenn der Prozess nicht als aussichtslos oder mutwillig erscheint.
Wenn dies zur Wahrung der Rechte notwendig ist, kann sie die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands verlangen. Strittig ist vorliegend einzig die
Frage, ob es zur Wahrung der Rechte des Beschwerdeführers notwendig erscheint,
einen unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen. Dass das Verfahren nicht als
aussichtslos oder mutwillig bezeichnet werden kann, wurde von der Vorinstanz
zugestanden.

3.2 Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei Anspruch auf
unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise
betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich
machen. Droht das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die
Rechtsposition der betroffenen Person einzugreifen, ist die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten, sonst nur dann, wenn
zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten
hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen
wäre. Im Rahmen der Einzelfallprüfung sind auch die Eigenheiten der anwendbaren
Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu
berücksichtigen. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung
rechtfertigen können, fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der
Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen
liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren
zurecht zu finden. Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch
ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime
oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist,
an der Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken. Die
Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine
Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist, einen strengen
Massstab anzulegen (BGE 8C_140/2013 E. 3.1, mit Hinweisen).

3.3.1 Die Vorinstanz begründet ihren
Entscheid damit, vorliegend gehe es um eine wesentliche Kürzung der
sozialhilferechtlichen Unterstützung, was in schwerwiegender Weise in die
Rechtsposition des Beschwerdeführers greife. Jedoch sei der Fall weder äusserst
komplex gelagert noch sei der Sachverhalt dermassen unübersichtlich, dass ein
Rechtsbeistand benötigt würde. Die Rechtsvertreterin bringe diesbezüglich vor,
dass der Beschwerdeführer  im Gegensatz zu den jeweils für ihn zuständigen
Personen bei den Sozialen Diensten [...]  den Überblick über die von ihm
eingereichten Unterlagen behalten habe. So sei er es denn auch gewesen, der
bereits vor Erlass der beschwerten Verfügung ein aufkommendes Problem vermutet
habe, proaktiv die Rechtsvertreterin um Überprüfung der Angelegenheit
angegangen und ihr seine persönlichen Umstände dargelegt habe. Es sei
vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern es dem Beschwerdeführer nicht möglich
gewesen sein sollte, die entsprechenden Ausführungen nach Erlass der
angefochtenen Verfügung innerhalb der Rechtsmittelfrist selbständig an das DdI
zu richten. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass dieser keine
Sprachprobleme oder andere, in seiner Person liegende Schwierigkeiten
nachweise. Zudem werde das Recht im vorliegenden Verfahren von Amtes wegen geprüft
und angewendet, weshalb die notwendigen rechtlichen Abklärungen ohnehin von
Amtes wegen erfolgen würden.

3.3.2 Der Beschwerdeführer bringt
dagegen vor, das DdI schliesse vom Umstand, dass der Beschwerdeführer
einigermassen den Überblick über die von ihm eingereichten Unterlagen behalten
haben soll, darauf, dass der Sachverhalt im zu beurteilenden
Beschwerdeverfahren weder äusserst komplex oder so unübersichtlich sei, dass
ein Rechtsbeistand benötigt werde. Das eine habe mit dem anderen jedoch nichts
zu tun. Das DdI lasse dabei völlig ausser Acht, dass die Komplexität des
rechtserheblichen Sachverhaltes mangels Akteneinsicht gar nicht abgeschätzt werden
könne und von Seiten der Sozialen Dienste [...] auch keinerlei Bereitschaft
gezeigt worden sei, dem Beschwerdeführer eine entsprechende Einschätzung auch
nur ansatzweise zu ermöglichen. Dass der Beschwerdeführer, nachdem die aktuell
zuständige Person mehrfach merkwürdige Andeutungen gemacht und unsystematisch
immer wieder neue Dokumente einverlangt hatte, aufkommende Probleme «gewittert»
habe, heisse noch lange nicht, dass der Beschwerdeführer auch selber in der
Lage gewesen wäre, zu erkennen, welche Verfahrensrechte ihm zustünden und wie
die Situation in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu beurteilen sei. Nachdem
der Beschwerdeführer schliesslich sogar dazu angehalten worden sei, eine
Schuldanerkennung in Abwesenheit seiner Rechtsvertretung zu unterzeichnen, sei
die Notwendigkeit einer anwaltschaftlichen Vertretung ohnehin unzweifelhaft und
für jeden Laien erkennbar gewesen. Der Beschwerdeführer werde von der
zuständigen Person seit Monaten immer wieder angehalten, irgendwelche Dokumente
nachzureichen, sodann nochmals die gleichen oder ähnlichen Dokumente
nachzureichen. Nachdem er verzweifelt Hilfe bei einer Rechtsanwältin gesucht
habe, sei von Seiten der Behörde zunächst wahrheitswidrig behauptet worden, es
laufe gar kein Verfahren gegen ihn, weshalb er auch kein Anrecht auf
Akteneinsicht habe. Schliesslich sei dem Beschwerdeführer in Abwesenheit seiner
Rechtsvertretung sogar ein Dokument zur Unterschrift unterbreitet worden, auf
welchem er strafrechtlich relevante Tatsachen ohne Überprüfungsmöglichkeit
anerkennen sollte. Die ganze Situation erscheine geradezu kafkaesk. Selbst
einer juristisch einigermassen geschulten Person könnte in einer solchen Situation
nicht erwartet werden, die rechtlichen Fragen, die sich in einem solchen Fall
stellten, zu erkennen oder diese gar frist- und formgerecht bei der zuständigen
Beschwerdeinstanz geltend zu machen. Auch bestehe kein gesetzliches Erfordernis,
wonach der Gesuchsteller besondere Sprachprobleme oder andere, in seiner Person
liegende Schwierigkeiten nachweisen müsste, um einen unentgeltlichen
Rechtsvertreter geltend machen zu können. Der Beschwerdeführer verfüge über
keinerlei juristische Kenntnisse. Er habe sich an eine Rechtsvertreterin gewandt,
weil er sich mit einer Behörde konfrontiert gesehen habe, welche ihm zunächst
subtile Vorwürfe gemacht habe, ohne jedoch irgendwelche Informationen preiszugeben.
Der Beschwerdeführer sei verzweifelt und mit der Situation völlig überfordert
gewesen. Der alleinige Umstand, dass die Verwaltung das Recht von Amtes wegen
anwende, heisse bekanntlich noch lange nicht, dass das DdI im vorliegenden Fall
ohne frist- und formgerecht erhobene Beschwerde von Amtes wegen tätig geworden
wäre. Auch der Umstand, dass die Verwaltungsbehörde nach der gleichen
Bestimmung die zur Abklärung des Sachverhaltes notwendigen Erhebungen
selbständig vornehmen, mache den Beizug einer Rechtsvertretung nicht von
Vorneherein überflüssig. Die Erfahrung zeige viel mehr, dass ein schlecht begonnenes
Verfahren später nur sehr schwer in die richtige Bahn zu bringen sei. Auch
vermöge die Untersuchungsmaxime allfällige Fehlleistungen der Behörde nicht zu
verhindern und sei überdies nicht unbegrenzt. Vorliegend sei es bereits zu
massiven Verfehlungen seitens der Sozialen Dienste [...] gekommen, indem
zunächst das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers mehrfach verletzt worden
sei und er schliesslich sogar in Abwesenheit seiner anwaltschaftlichen
Vertretung unter Androhung erheblicher Nachteile zur Unterzeichnung eines
eigentlichen Schuldeingeständnisses gebracht werden sollte. Es wäre mehr als
stossend, dem Beschwerdeführer unter diesen Umständen auch noch die
unentgeltliche Rechtsvertretung zu versagen. Dies auch mit Blick auf die
gängige Praxis, wonach eine anwaltschaftliche Vertretung insbesondere dann
notwendig erscheine, wenn die Behörden den Fehlentscheid in besonderer Weise zu
verantworten hätten, zum Beispiel bei einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
oder bei einem willkürlichen Entscheid.

3.4 Nach § 165 Sozialgesetz (SG, BGS
831.1) kann eine Dienstleistung oder Sozialleistung befristet verweigert,
gekürzt oder in schweren Fällen eingestellt werden, wenn die Verpflichtungen
nach § 17 in unentschuldbarer Weise missachtet werden. Die betroffene Person
muss vorher schriftlich auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden. Bei der
Kürzung von Sozialhilfeleistungen ist zu prüfen, ob a) die Auflagen und
Weisungen der Sozialhilfeorgane zumutbar waren; b) die betroffene Person
vorgängig klar informiert worden ist, so dass sie sich der Konsequenzen ihres
Handelns bewusst ist; c) die Kürzung in einem angemessenen Verhältnis zum
Fehlverhalten bzw. Verschulden steht und d) die betroffene Person durch eine
Änderung ihres Verhaltens selbst dafür sorgen kann, dass der Anlass für die
Kürzung wegfällt und diese deshalb zu einem späteren Zeitpunkt aufgehoben
werden kann (Handbuch Sozialhilfe des Kantons Solothurn, K.06). Als Sanktion
können unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit der Grundbedarf
für den Lebensunterhalt (GBL) um 5 bis 30 Prozent sowie Zulagen für Leistungen
(EFB und IZU) gekürzt bzw. gestrichen werden. Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit gebietet ein differenziertes, fallspezifisches Vorgehen.
Die Kürzung hat sowohl in persönlicher als auch in sachlicher und zeitlicher
Hinsicht in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten zu stehen: Die
Auswirkungen auf mitbetroffene Personen einer Unterstützungseinheit 
insbesondere Kinder und Jugendliche  sind zu berücksichtigen; das Ausmass des
Fehlverhaltens ist bei der Bestimmung des Kürzungsumfangs zu beachten; die
maximale Kürzung von 30 Prozent des Grundbedarfes für den Lebensunterhalt ist
nur bei wiederholtem oder schwerwiegendem Fehlverhalten zulässig; die Kürzung
ist unter Berücksichtigung des Ausmasses des Fehlverhaltens zeitlich auf max.
12 Monate zu befristen. Bei Kürzungen von 20% und mehr ist diese in jedem Fall
auf max. 6 Monate zu befristen und dann zu überprüfen (SKOS-Richtlinien A.8.2).

Vorliegend kürzten die Sozialen Dienste [...]
dem Beschwerdeführer den Grundbedarf ab März 2018 um 30 % für die Dauer von
zwölf Monaten mit der Begründung, dass er die Schuldanerkennung in der Höhe von
CHF 25'585.45 nicht unterzeichnet habe. Dass diese Kürzung besonders stark in
die Rechtsposition des Beschwerdeführers eingreift, ist unzweifelhaft und wird
von der Vorinstanz auch nicht bestritten. Die Sozialen Dienste [...] verletzten
unter anderem das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem sie ihm die
Akteneinsicht verweigerte. Zudem hielt sie den Beschwerdeführer, obwohl über
dessen anwaltliche Vertretung informiert, in Abwesenheit seiner
anwaltschaftlichen Vertretung unter Androhung erheblicher Nachteile zur
Unterzeichnung eines eigentlichen Schuldeingeständnisses an. Dies sind schwere
Verfahrensfehler seitens der Sozialen Dienste [...]. Entgegen der Meinung der
Vorinstanz kann aus dem Umstand allein, dass das Recht im vorliegenden Verfahren
von Amtes geprüft und angewendet werde sowie die notwendigen Abklärungen vorgenommen
würden, nicht auf fehlende Notwendigkeit der unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung geschlossen werden. Solche Verfahren sind für eine
juristisch ungebildete Person wie den Beschwerdeführer nicht einfach, zumal den
Beteiligten eine umfassende Mitwirkungspflicht obliegt, sie nicht gegen Fehlleistungen
der Behörden gefeit sind und in derartigen Prozessen regelmässig für die
Beteiligten grundlegende Fragen behandelt werden. An der Notwendigkeit der
Verbeiständung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der
Beschwerdeführer  im Gegensatz zu den jeweils für ihn zuständigen Personen bei
den Sozialen Dienste [...]  den Überblick über die von ihm eingereichten
Unterlagen behalten haben soll. Aufgrund der groben Verfahrensfehler der Sozialen
Dienste [...] erscheint im vorliegenden Fall ausnahmsweise eine
Rechtsverbeiständung als angezeigt.

4. Die Beschwerde erweist sich demnach
als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist. Ziffer 3.2 der verfahrensleitenden
Verfügung vom 5. März 2018 des Departements des Innern ist aufzuheben und dem
Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor
dem Departement des Innern zu gewähren.

5. Die Rechtsvertreterin des
Beschwerdeführers ersuchte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren um
unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung ihrer Person als unentgeltliche
Rechtsvertreterin. Über das Gesuch wurde bisher nicht entschieden. Mit dem
Obsiegen im Beschwerdeverfahren ist das Gesuch gegenstandslos geworden. Praxisgemäss
sind in Sozialhilfeverfahren keine Kosten zu erheben.

Gemäss der von der Rechtsanwältin des
Beschwerdeführers eingereichten und vom Verwaltungsgericht für angemessen
befundenen Honorarnote ist die Parteientschädigung für die Vertretung des
Beschwerdeführers auf CHF 1'193.65 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
festzusetzen und vom Kanton Solothurn zu übernehmen (§ 77 VRG).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen: Ziffer
3.2 der verfahrensleitenden Verfügung vom 5. März 2018 des Departements des
Innern wird aufgehoben und dem Beschwerdeführer die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem Departement des Innern gewährt.

2.Es werden keine Kosten erhoben.

3.Der Kanton Solothurn hat dem
Beschwerdeführer für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine
Parteientschädigung von CHF 1'193.65 auszurichten.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht werden (Adresse: 1000
Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen
Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des
Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren
Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Interne Post

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Droeser