so_gerichte · SGDIV.2023.4 · 2023-12-04 · de
Gebühr Kennzeichnungskontrolle Hunde 2022

Konkrete Normenkontrolle, Kennzeichnungskontrolle Hunde, Gebühr.Bei der Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle von Hunden erhalten die Gebührenpflichtigen weder einen Nutzen noch eine Gegenleistung; keine Anwendung der diesbezüglichen gesetzlichen Grundlagen.

KSGE 2023 Nr. 14

KV Art. 88
Abs. 3, Hundegesetz § 11 Abs. 1, GT § 115 Abs. 1 lit. c.Konkrete
Normenkontrolle, Kennzeichnungskontrolle Hunde, Gebühr.

Aus den Erwägungen

1.    Gemäss
§ 56 Abs. 1 GO (Gesetz über die Gerichtsorganisation, BGS 125.12) beurteilt das
Kantonale Steuergericht Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über
öffentlichrechtliche Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden. In § 56 Abs. 1 lit.
b GO wird ausdrücklich auch die Hundesteuer genannt. Die Kontrollzeichengebühr,
um welche es im vorliegenden Verfahren geht, steht mit der Hundesteuer in nahem
Zusammenhang. Beide werden im Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz,
BGS 614.71) zusammen behandelt, was insbesondere den Grundsatz der Erhebung
sowie Zuständigkeit und Bezug betrifft (vgl. §§ 11 ff. Hundegesetz). Damit ist
die einheitliche Zuständigkeit des Steuergerichts für beide Abgaben
(Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr) aufgrund von § 56 Abs. 1 lit. b GO
gegeben (vgl. Urteil des Steuergerichts vom 02.03.2020, SGDIV.2019.2, E. 2,
abrufbar unter gerichtsentscheide.so.ch = Grundsätzliche Entscheide des
Steuergerichts KSGE 2020 Nr. 15 E. 2). Der vorinstanzliche Entscheid mit Datum
vom 25. Mai 2023 ging der Beschwerdeführerin laut Sendungsverfolgung der Post
am 30. Mai 2023 zu. Die Beschwerdeschrift mit Datum vom 9. Juni 2023 wurde
gleichentags der Post aufgegeben, womit die Beschwerde frist- und formgerecht
beim Steuergericht eingereicht wurde (vgl. § 67 i.V.m. § 9 sowie § 68 Abs. 1
VRG, Verwaltungsrechtspflegegesetz, BGS 124.11). Die Legitimation zur
Beschwerdeführung beim Kantonalen Steuergericht ergibt sich aus der
Verfahrensbeteiligung der Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren mit
negativem Ausgang (Beschwer) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV,
Bundesverfassung, SR 101; vgl. Urteil des Steuergerichts vom 22.10.2018,
SGDIV.2017.2, E. 2.2.2, unter gerichtsentscheide.so.ch = KSGE 2018 Nr. 1). Die
Beschwerdeführerin beruft sich auf die Beschwerdegründe gemäss § 67bis Abs. 1
lit. a VRG, namentlich auf eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nach Art. 5
BV (Bundesverfassung, SR 101) sowie Art. 5 KV (Verfassung des Kantons
Solothurn, BGS 111.1).

2.    Die
Beschwerdeführerin macht eine konkrete (akzessorische) Normenkontrolle geltend,
bei welcher die Rechtsmässigkeit individuellkonkreter Entscheide überprüft
wird. Soweit Erlasse von Kanton und Gemeinden Bundesrecht oder übergeordnetem
kantonalen Recht widersprechen, sind sie für den Richter nicht verbindlich
(Art. 88 Abs. 3 KV). Anders als auf Bundesebene (vgl. Art. 190 BV), sind für
das Steuergericht des Kantons Solothurn gestützt auf Art. 88 Abs. 3 KV rechts-
und verfassungswidrige Gesetzesbestimmungen also nicht verbindlich.

3.    Gemäss
§ 11 Abs. 1 Hundegesetz hat der Halter oder die Halterin für jeden
meldepflichtigen, im Kanton gehaltenen Hund in seiner bzw. ihrer
Wohnsitzgemeinde (nebst der jährlichen Hundesteuer) eine Kontrollzeichengebühr
gemäss Gebührentarif (GT, BGS 615.11) zu entrichten. Die Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle beläuft sich gemäss § 115 Abs. 1 lit. c GT auf CHF
40.-.

4.    Umstritten
ist vorliegend zunächst, um welche Art von öffentlicher Abgabe es sich bei der
Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11
Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT handelt.

Während
die Beschwerdeführerin und ebenso die Beschwerdegegnerin 2 von einer
Kausalabgabe, namentlich einer Gebühr, ausgehen, qualifiziert die
Beschwerdegegnerin 1 die Abgabe als sogenannte Gemengsteuer, also eine
öffentliche Abgabe, bei der eine Gebühr mit einer Steuer verbunden wird, indem
die Abgabe zwar als Gegenleistung für eine staatliche Leistung erscheint, aber
in ihrer Höhe nicht durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt
wird (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage,
Rz. 2866). Gebühren gehören zu den Kausalabgaben (vgl. HÄFE-LIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2759). Eine Gebühr ist die Gegenleistung einer Person für die
Benutzung oder Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung, einer Anstalt
oder für eine von ihr veranlasste Amtshandlung (vgl. HUNGERBÜHLER ADRIAN,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, S. 508 f.). Vom Wortlaut her geht
es bei der Abgabe nach § 11 Abs. 1 Hundegesetz um eine Gebühr, spricht die
Bestimmung - in Abgrenzung von der «Hundesteuer» - doch ausdrücklich von einer
«Kontrollzeichengebühr» und wird darüber hinaus auch auf den Gebührentarif
verwiesen. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man, wenn man den Wortlaut von §
115 Abs. 1 GT betrachtet, bei dem ausschliesslich von «Gebühren» die Rede ist.
Im Übrigen verweist § 115 Abs. 1 lit. c GT betreffend der
«Kennzeichnungskontrolle» ausdrücklich auf § 11 Hundegesetz, womit klar wird,
dass es sich um dieselbe Gebühr handelt. Im Rahmen einer Analyse des Wortlautes
von § 115 Abs. 1 GT gilt es zudem festzustellen, dass ausdrücklich die Rede ist
von Gebühren für explizit und taxativ aufgelistete «Tätigkeiten» nach dem
Hundegesetz, womit der Gesetzgeber allein schon vom Wortlaut her einen
expliziten Bezug zu einer staatlichen Tätigkeit in § 115 Abs. 1 GT verankerte.
Damit führt die Auslegung des Wortlauts der beiden massgebenden Bestimmungen
zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber von einer Gebühr im Sinne einer Kausalabgabe
ausging. Aufgrund der Klarheit des Wortlautes, müssten die weiteren Auslegungselemente
gar nicht erst herangezogen werden. Trotzdem soll hier mit der gebotenen Kürze
noch auf die weiteren Auslegungselemente eingegangen werden.

Wird
nämlich die Gesetzessystematik der beiden Bestimmungen, also § 11 Abs. 1
Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT, betrachtet, so kommt ebenfalls nur eine
Gebühr in Frage. So bildet § 11 Hundegesetz die erste Bestimmung unter dem
Titel «3. Abgaben» und die Überschrift der Bestimmung lautet «Hundesteuer und
Kontrollzeichengebühr». Zwischen Steuern und Gebühren wird systematisch also
klar unterschieden. § 115 GT ist eine Bestimmung des Gebührentarifs, wobei
sämtliche der nach diesem Tarif zu erhebenden Gebühren für bestimmte
Tätigkeiten der Verwaltung und der Gerichte gedacht sind (vgl. § 1 Abs. 1 GT).
Allein schon die Aufnahme dieser Bestimmung (§ 115 Abs. 1 lit. c GT) im
Gebührentarif führt systematisch betrachtet zu einer Gebühr.

Beim
historischen Auslegungselement gilt es insbesondere die Gesetzesmaterialien zu
berücksichtigen. In der Botschaft des Regierungsrates zum Hundegesetz vom 26.
Juni 2006 (Beilage zum RRB Nr. 2006/1223) ist in Zusammenhang mit der
Kontrollzeichengebühr ausdrücklich die Rede von einer Gebühr und es werden
Leistungen des Kantons im Zusammenhang mit den Kontrollzeichen angedeutet, weil
nicht in jedem Fall das Chip-Lesegerät erforderlich ist (s. S. 10 f.).
Anhaltspunkte für eine Gemengsteuer finden sich in den Materialien jedenfalls
keine, so dass auch über die historische Auslegung eine Gebühr resultiert.

Hinsichtlich
des teleologischen Auslegungselements gilt es Folgendes festzustellen: Bei der
vorliegenden öffentlichen Abgabe geht es nicht um Benutzung oder
Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder einer Anstalt. Bei der
fraglichen Abgabe, namentlich der Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c
GT geht es um eine von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung,
indem das Halten eines meldepflichtigen Hundes zur Pflicht führt, den Hund zu
registrieren und zu markieren (vgl. § 8 Hundegesetz) und daraufhin jährlich
eine Kontrollzeichengebühr anfällt, solange der Hund gehalten wird. Es kann
hierzu auf das Urteil VWKLA.2020.6 vom 4. April 2022 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Solothurn verwiesen werden: «Der ältesten noch im Internet
verfügbaren Fassung der Hundeverordnung (HUV, BGS 614.72, Version vom 1. Januar
1994) lässt sich Folgendes entnehmen: Gegen die Bezahlung von Hundesteuer und
Kontrollzeichengebühr wurden dem Hundehalter alljährlich neue Kontrollzeichen
abgegeben, die das Oberamt den Bezügern zustellte. Die Kontrollzeichen trugen
die Jahreszahl der Abgabe und fortlaufende Nummern. Die Nummern waren vom
Bezüger, also der Gemeinde, in die sogenannte Bezugsliste aufzunehmen. Alle
Hunde waren mit einem Halsband zu versehen, an dem das Kontrollzeichen
anzubringen war. Für ein verlorenes oder nicht mehr lesbares Kontrollzeichen
war innert 14 Tagen ein Ersatzzeichen zu lösen. Beim Einzug der Hundesteuer und
der Kontrollzeichengebühr hatten sich dieHalter durch ein
tierärztliches Zeugnis über die rechtzeitige Schutzimpfung des Hundes gegen
Tollwut auszuweisen. Ohne gültigen Impfausweis durften keine Kontrollzeichen
abgegeben werden»(Urteil VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022 des
Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, E. II. 3.2). Der Sinn und Zweck der
Kontrollzeichengebühr ist nach dem Willen des Gesetzgebers mit einer
staatlichen Leistung bzw. Tätigkeit gestützt auf eine Veranlassung der
abgabepflichtigen Person, vorliegend das mehrjährige Halten eines
meldepflichtigen Hundes, verknüpft, nämlich die staatliche Dienstleistung der
Beschaffung und Abgabe der Kontrollmarken durch den Kanton (vgl. hierzu auch
das Urteil VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022, E. II. 3.4).

Den
Regeln der Gesetzesauslegung folgend kommt das Steuergericht zum Schluss, dass
es sich vorliegend um eine Gebühr handelt, wie dies die Beschwerdeführerin
ebenso wie die Beschwerdegegnerin 2 annahm.

5.    Definitionsgemäss
stehen Gebühren staatliche Leistungen gegenüber (vgl. vorstehend E. 4).
Umstritten ist, ob der Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c
GT im vorliegend fraglichen Gebührenjahr 2022 noch eine staatliche Leistung
gegenüberstand oder nicht.

5.1  Das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn stellte bereits fest, dass sich die
Rechtslage auf Bundesebene seit der letzten Änderung des Hundegesetzes
(beschlossen im Jahr 2006) geändert hat. Es führte in diesem Zusammenhang
Folgendes aus:«Seit 2008 bestimmt das Tierseuchengesetz des Bundes (TSG, SR
916.40) in Art. 30 unter dem Titel «Hundekontrolle» Folgendes: Hunde müssen
gekennzeichnet sein. Der Bundesrat regelt die Kennzeichnung. Die Hunde müssen
in einer zentralen Datenbank registriert sein. Die Kantone sorgen für die
Registrierung. Die Datenbank kann auch Daten über Hunde mit Verhaltensstörungen
und über Tierhalteverbote enthalten. Nach der zugehörigen Verordnung (Art. 17
f. TSV, SR 916.401, in der Fassung 2018) müssen Hunde spätestens drei Monate
nach der Geburt, in jedem Fall jedoch vor der Weitergabe durch den Hundehalter,
bei dem der Hund geboren wurde, mit einem Mikrochip gekennzeichnet werden. Die
Kennzeichnung muss durch einen Tierarzt mit kantonaler
Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz vorgenommen
werden. Bei der Kennzeichnung werden folgende Daten über den Hund erhoben:

Mikrochips
für die Kennzeichnung müssen den ISO-Normen entsprechen sowie einen Code für
das Herkunftsland und den Hersteller des Mikrochips beinhalten. Mikrochips mit
Herkunftsland Schweiz dürfen nur an Tierärzte mit kantonaler
Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz geliefert oder
weitergegeben werden.»(Urteil VWKLA.2020.6 vom
04.04.2022 des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, E. II. 3.5). Und
weiter:«Die Einwohnergemeinden haben folglich mit der Kennzeichnung von
Hunden nichts mehr zu tun. Das gilt auch für das Veterinäramt und das
Departement. Die Arbeit wird heute von den Tierärzten erledigt und von den
Hundehaltern direkt bezahlt. Hundemarken gibt es keine mehr; nicht einmal
optional, auf ausdrückliches Verlangen eines Halters.»(Urteil VWKLA.2020.6
vom 04.04.2022, E. II. 3.6).

So
gelangte das Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn schliesslich zu
folgender Konklusion:«Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine
staatliche Leistung folgt, dass für die Bemessung der Gebühr vom Wert dieser
Leistung auszugehen ist. Bei der Kontrollgebühr ging es um eine
Routinehandlung; die Gebühr war denn auch relativ bescheiden. Gebühren sind
stets leistungs- und kostenabhängig (TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜL-LER:
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 557 f.). Der konkrete Hundehalter
verursacht dem kantonalen Veterinärdienst heute keine Kosten mehr. Der Dienst
erbringt auch keine Leistung für Hund oder Halter mehr. Hat der
Gebührenpflichtige keinerlei Nutzen und keine Gegenleistung mehr, ist von einer
Verletzung des Äquivalenzprinzips auszugehen (vgl. MOOR / BELLANGER /
TANQUEREL: Droit administratif, Vol. III, Berne 2018, p. 536; HÄFELIN / MÜLLER
/ UHLMANN: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2020, Rz. 2777 ff.). Eine nach
wie vor bestehende gesetzliche Grundlage reicht nicht aus, um eine Gebühr zu
rechtfertigen und zu erheben, wenn die staatliche (Gegen-)Leistung seit vielen
Jahren hinfällig geworden ist. Zweifellos kann der Veterinärdienst die heute
daraus noch resultierenden Einnahmen sinnvoll verwenden. So ist zum Beispiel
Tollwutprävention durchaus ein Thema. Tollwut ist zwar derzeit in der Schweiz
kein aktuelles Problem; dies kann sich aber jederzeit ändern. Die
Gebührenerträge dürfen jedoch nicht einfach «umgelenkt» werden. Tollwut wird
namentlich auch von Füchsen, Mardern und Fledermäusen übertragen. Die
Tollwutprävention ist nicht (allein) Sache der Hundehalter. Sie ist durch
Steuern zu finanzieren, wie im Kantonsrat schon 1971 ausgeführt wurde. Es
ergibt sich somit, dass die Kontrollzeichengebühr wohl nicht mehr geschuldet
ist, weil es keine Hundemarken mehr gibt. Schuldner einer solchen Gebühr wären
zudem die Hundehalter und nicht die hier beklagte Gemeinde.»(Urteil
VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022, E. II. 4.).

5.2  Während
die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin 2 die vorstehenden
Erwägungen des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn teilen, sieht die
Beschwerdegegnerin 1 die Sache anders: So ist sie der Meinung, dass im Rahmen
einer «Kennzeichnungskontrolle» wie die Tätigkeit aus dem Wortlaut von § 115
Abs. 1 lit. c GT präzise ergehe, gewisse staatliche Tätigkeiten anfallen
würden. So gehe es dabei um die Kontrolle der Kennzeichnung durch den
Veterinärdienst im Zusammenhang mit seiner Vollzugstätigkeit bei Hunden. Die
Kennzeichnungskontrolle ermögliche es dem Veterinärdienst und den kantonalen
Behörden, eine den Sicherheitsbedürfnissen der Bevölkerung adäquate
Hundehaltung zu gewährleisten. Um welche konkreten Kontrollen es der
Beschwerdegegnerin 1 dabei geht, ist allerdings nicht ersichtlich. Seit 2008
ist die Kennzeichnung und Registrierung der Hunde auf Bundesebene geregelt, wie
vorstehend anhand der Erwägungen des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn
im Urteil VWKLA.2020.6 aufgezeigt wurde (vgl. vorstehend E. 5.1). Erwähnt sei
in diesem Zusammenhang schliesslich ebenfalls, dass für die Haltebewilligung
für Hunde bestimmter Rassen gestützt auf § 4 Hundegesetz i.V.m. § 115 Abs. 1
lit. a GT und ebenso für die Anordnung von Massnahmen gestützt auf § 5
Hundegesetz i.V.m. § 115 Abs. 1 lit. b GT separate Gebühren vorgesehen sind.
Während früher mit den Hundemarken den Hundehalter alljährlich neue
Kontrollzeichen abgegeben wurden, fallen mit der seit 2008 geltenden
bundesrechtlichen Regelungen keine Kontrolltätigkeiten beim Kanton mehr an,
jedenfalls keine, welche im Sinne einer Gebühr durch die Hundehalter zu
bezahlen wäre. Wie das Verwaltungsgericht korrekt ausgeführt hat, schliesst
dies allerdings nicht aus, dass der Staat respektive im vorliegenden Fall der
Veterinärdienst dennoch wichtige Leistungen erbringt, wobei diese allerdings
durch die Steuern zu finanzieren sind. Aus den Ausführungen der
Beschwerdegegnerin 1 ergehen jedenfalls keine Leistungen, welche über eine
Gebühr zu finanzieren wären.

5.3  Damit
steht fest, dass die Beschwerdeführerin keinerlei Nutzen und keine
Gegenleistung für die zu entrichtende Kontrollzeichengebühr nach § 11 Abs. 1
Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT erhält, weshalb von einer Verletzung des
Äquivalenzprinzips auszugehen ist.

5.4  Das
Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot konkretisiert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2785),
ist somit ein Ausfluss aus den Grundprinzipien des verwaltungsrechtlichen
Handelns (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV sowie Art. 5 Abs. 1 KV). Entsprechend
stellen die Verletzung des Äquivalenzprinzips Verfassungsverletzungen dar.

5.5  In
Anwendung von Art. 88 Abs. 3 KV sind § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1
lit. c GT aufgrund ihrer Verletzung des Äquivalenzprinzips und damit einer
Verletzung von Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV sowie Art. 5 Abs. 1 KV für das
Steuergericht nicht verbindlich.

Die
Beschwerde ist folglich gutzuheissen.

Steuergericht,
Urteil vom 4. Dezember 2023 (SGDIV.2023.4)