so_gerichte · VWBES.2021.441 · 2022-10-20 · de
Perimeterbeiträge


Urteilvom20. Oktober 2022

Es wirken mit:

Vizepräsident Müller

Oberrichter Thomann

Oberrichterin Weber

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___vertreten durch   Rechtsanwalt Harald Rüfenacht,

Beschwerdeführerin

gegen

1.C.___

2.D.___

3.E.___

4.F.___

5.G.___

6.H.___

7.I.___

8.J.___

9.K.___

10.L.___

11.M.___

12.N.___

13.O.___

alle vertreten durch   Rechtsanwalt
Rémy Wyssmann,

Beschwerdegegner

betreffendPerimeterbeiträge

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1.1 Im Frühling 2021 legte die
Einwohnergemeinde (EG) Wolfwil den Beitragsperimeter «Sanierung Bachstrasse» öffentlich
auf. Mehrere Anwohner erhoben Einsprache. Sie machten geltend, beim Ausbau und
der Korrektion bestehender Strassen könne die Gemeinde die Ansätze ermässigen. Im
Grunde sei hier für die Anwohner kein Nutzen, Vorteil oder Mehrwert gegeben.
Ein weiterer Anwohner (GB Nr. 993, ausserhalb der Bauzone) machte geltend,
allenfalls seien ihm die Perimeterbeiträge zu stunden.

1.2 Am 7. Mai 2021 wurden die
Einsprachen von der Gemeinde abgewiesen. Die Erschliessung werde als Vollausbau
samt Deckbelag ausgeführt. Der Ersatz der Wasserleitung und die Sanierung der
Kanalisation seien nicht beitragspflichtig. Die Strassenbauarbeiten seien mit
einem Kredit von Fr. 550'000.00 bei einem Gesamtkredit von Fr. 990'000.00 veranschlagt
worden. Eine Beitragspflicht sei gegeben. Eine Ermässigung des Beitragsansatzes
sei nicht gerechtfertigt; denn dies ergäbe eine Ungleichbehandlung mit anderen
Beitragspflichtigen und hätte Folgen für künftige Projekte. Für die Parzelle GB
Wolfwil Nr. 993, einer überbauten Parzelle in der Landwirtschaftszone,
könne auf die Erhebung von Perimeterbeiträgen auch nicht verzichtet werden.

2.1 Am 15. Mai 2021 gelangten zwölf
Grundeigentümer an die Kantonale Schätzungskommission. Zur Begründung der
Beschwerde wurde namentlich ausgeführt, es würden keine Mehrwerte oder
Sondervorteile entstehen, da sich weder die Strassenbreite noch die enge
Kurvenführung ändern liessen. Auf der ganzen Strassenlänge sei es unmöglich, mit
Autos zu kreuzen, ohne auf ein privates Grundstück auszuweichen. Die
Bachstrasse lasse keine Verbreiterung zu. Daher sei auch nach der Sanierung
kein Mehrwert oder Sondervorteil gegeben. Eine Belagserneuerung würde
ausreichen. Der schlechte Zustand der Strasse werde gleichzeitig mit dem Ersatz
der Wasserleitung und der Sanierung der Kanalisation behoben, weil die extra
dafür geöffnete Strasse wieder zugedeckt werden müsse. Es gehe um normale
Unterhaltsarbeiten, die keine Perimeterbeitragspflicht zur Folge hätten. Da die
Gemeinde die Wasserleitungen ersetzen, die Kanalisation sanieren und daher die
Strasse öffnen müsse, frage sich, ob sie nicht einen höheren Kostenanteil
übernehmen müsse.

2.2 Am 17. Mai 2021 gelangte auch O.___,
Eigentümer der von der Bauzone umgebenen, aber nicht eingezonten Parzelle Nr.
993, an die Schätzungskommission. Er beantragte, auf die Erhebung von
Perimeterbeiträgen sei allgemein zu verzichten, da es sich weder um einen
Neubau noch um einen Anbau oder eine Korrektion der Verkehrsanlage handle.
Eventuell sei auf die Erhebung von Perimeterbeiträgen auf seiner Parzelle 993
zu verzichten, da kein Mehrwert oder Sondervorteil entstehe. Die
Perimeterbeiträge auf dieser Parzelle seien zudem bis zur Einzonung in die
Bauzone zinsfrei zu stunden. Eine Beitragspflicht bestehe nicht, da die Strasse
weder neu entstehe noch verbreitert oder verbessert werde. Höchstens die
Kurvenverbreiterung für die Feuerwehrzufahrt sei ein minimaler. Es gehe um
Unterhaltsarbeiten, die nicht beitragspflichtig seien. Die Kofferung sei kein namhafter
Anteil des Gesamtprojekts. Er sei auf die Strasse nicht angewiesen. Sein
Landwirtschaftsbetrieb werde über die Hintere Gasse erschlossen. Ausserdem sei
eine Beitragspflicht für eine Basiserschliessung im kommunalen Reglement nicht
vorgesehen.

2.3 Die EG Wolfwil beantragte, die
Beschwerden seien vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der
Zustand der Bachstrasse sei schlecht gewesen. Die Strasse habe bis anhin über
keine durchgehende Entwässerung verfügt. Dass eine vor über 60 Jahren erstmals
geteerte Strasse nicht perimeterpflichtig sei, sei eine unbestätigte Annahme.
Beim vorliegenden Projekt handle es sich nicht um einen Ausbau, sondern um eine
Sanierung. Mit der Sanierung werde nicht nur der gesamte Strassenunterbau
ersetzt. Die Strasse erhalte auch eine Entwässerung mit Versickerungsanlage im
Strassenbereich und Notüberläufen an die bestehende Kanalisationsleitung sowie
eine Hangsicherung. Die Kosten für die Strassenbauarbeiten würden CHF 550'000.00
betragen; dies entspreche mehr als der Hälfte der Gesamtkosten von CHF 990'000.00.
Das sei sehr wohl ein namhafter Betrag. Beim Ausbau der Hinteren Gasse sei
bereits ein Perimeterverfahren für die Parzelle Nr. 993 durchgeführt worden.
Die Schätzungskommission und das Verwaltungsgericht hätten damals die Eingaben des
Beschwerdeführers abgewiesen. Es sei irrelevant, ob die Haupterschliessung des
Grundstücks über die Hintere Gasse erfolge oder über die Bachstrasse.

3. Die Schätzungskommission zog
namentlich Folgendes in Erwägung:

3.1 Für ordentliche Unterhaltsarbeiten
(wiederkehrende Belagserneuerung, Kanalreinigung usw.) würden keine Beiträge
erhoben. Die Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau
einer Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhielten, hätten dagegen bei Erschliessungsstrassen
80 % an die Erstellungskosten zu bezahlen. Die Gemeinde könne diese Ansätze
erhöhen. Beim Ausbau und bei der Korrektion bestehender Strassen könnten die
Ansätze ermässigt werden. Dabei sei zu berücksichtigen, ob bereits an den
Neubau Beiträge geleistet worden seien.

3.2 Bei den Erschliessungsbeiträgen gehe
es um sog. Mehrwertbeiträge, d.h. um Abgaben, die als Ausgleich jenen Personen
auferlegt würden, denen aus einer öffentlichen Einrichtung ein wirtschaftlicher
Sondervorteil erwachse. Als Vorzugslasten würden die Erschliessungsbeiträge
denjenigen Grundeigentümern überbunden, deren Grundstücke durch die Errichtung
im Wert zunähmen. Ob einem Grundstück ein besonderer Vorteil zukomme, sei
aufgrund einer objektiven Betrachtung zu beurteilen. Der durch die
Erschliessung geschaffene Vorteil dürfe nicht nur theoretischer Natur, sondern müsse
objektiv gesehen realisierbar sein. Es sei unerheblich, ob ein Grundeigentümer
den Mehrwert durch Überbauung oder Verkauf des Grundstücks in Geld umsetze (Urteil
des Bundesgerichts 2P.278/2001); ausschlaggebend sei der Wertzuwachs, den der
durchschnittliche Käufer eines Grundstücks einer Erschliessungsanlage beimesse.

Nach der Rechtsprechung könne beim
Ausbau einer Erschliessungsanlage ein beitragspflichtiger Sondervorteil
entstehen, wenn die Erschliessung wesentlich verbessert werde (SOG 2014 Nr. 20).
Eine wesentliche Verbesserung liege u.a. dann vor, wenn eine bestehende Strasse
im Sinn einer neubauähnlichen Umgestaltung «abgebrochen» und in besserer
Qualität mit neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut werde. Nach
ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts löse auch eine bloss teilweise
Erneuerung des Strassenunterbaus eine Beitragspflicht gemäss § 7 Abs. 2 GBV
aus, solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften Anteil der
Gesamtaufwendungen ausmachen würden. Diese Praxis sei durch das Bundesgericht
mehrfach bestätigt worden (Urteil des Bundesgerichts 2C_638/2009, E. 2.1 und
3.5 [«Der Unterbau macht «wenige Prozente aus.»]; Urteil 2C_619/2011 E. 4.2: «Es
ist nicht willkürlich, wenn die kantonalen Behörden gestützt auf § 7 Abs.
2 GBV/SO auch für eine bloss teilweise Erneuerung des Strassenunterbaus eine
Beitragspflicht bejahen, solange die Kosten der neuen Kofferung einen namhaften
Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen».). Das Vorliegen einer Verbesserung
wurde in der Praxis bei einer Strasse bejaht, die stark bombiert war, tiefe
Spurrinnen aufwies, teilweise einen gerissenen Deckbelag mit Flicken und
Löchern hatte, deren Unterbau nur aus einem Steinbett bestand und nicht
frostsicher war, nachdem die Strasse durch Ausgleichung des Längenprofils,
talseitigen Einbau einer Winkelstütze, Kofferung, Ersetzung von
Randabschlüssen, Einbau einer Tragschicht mit Deckbelag saniert wurde (BVR
2007, S. 70 ff., S. 75).

Anhand der Angaben und Unterlagen bzw.
Vorakten sei im vorliegenden Fall kein relevanter Mehrwert erkennbar. Zwar könne
man sich fragen, ob aufgrund des Alters der Strasse von offenbar über 60 Jahren
noch ein brauchbarer Strassenunterbau vorliege. Zum ursprünglichen Zustand der
Kofferung der Strasse vor der umstrittenen Sanierung fänden sich in den
Unterlagen, namentlich im Ingenieursbericht des Bauprojekts, indessen keine
eindeutigen Aussagen oder Fotos. Nach den eigenen Angaben der Gemeinde sei
nicht von einem Ausbau, sondern von einer Sanierung auszugehen, welche keine
Beitragspflicht nach sich ziehe (§ 8 Abs. 1 GBV). Daran ändere nichts, dass die
Kurve der Strasse verbreitert und die Beleuchtung erneuert werde. Die
Kurvenverbreiterung sei minimal. Zwei Fahrzeuge könnten auf der Strasse kaum
kreuzen. Das Strassenbauprojekt sei offensichtlich in Zusammenhang mit dem
Ersatz der Wasserleitung und der Sanierung der Kanalisation erfolgt. Dass eine
neue Strassenkofferung notwendig sei, sei aus den Unterlagen nicht ersichtlich.
Hier gehe es nach den eigenen Angaben der Gemeinde um eine Sanierung, mithin um
nicht beitragspflichtige Unterhaltsarbeiten und nicht um einen
beitragspflichtigen Ausbau. Es könne offenbleiben, ob die Kosten für die
Strassenbauarbeiten ein namhafter Betrag des Gesamtprojekts seien. Der
schlechte Vorzustand der Strasse werde zusammen mit der Sanierung der
Kanalisation und der Wasserleitung beseitigt. Die Bachstrasse habe nach den
Angaben der Gemeinde bis anhin zumindest über eine teilweise Entwässerung
verfügt. Es brauche nicht geprüft zu werden, ob der Kostenanteil der
Beschwerdeführer nicht geringer ausfallen müsste. Ebenso wenig zu beurteilen
sei der Eventualantrag eines Beschwerdeführers, sein Perimeterbeitrag sei
zinsfrei zu stunden. Auf die gestellte Schadenersatzforderung könne hier nicht
eingegangen werden. Die Beschwerden seien somit begründet und gutzuheissen.

4. Dagegen liess die A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erheben. Das Urteil der Schätzungskommission sei aufzuheben. Es sei
festzustellen, dass der Ausbau der Bachstrasse beitragspflichtig sei, und der
Beitragssatz sei auf mindestens 60 % anzusetzen. Es handle sich um ein
Ausbauprojekt. Erstmals werde eine normgerechte Kofferung eingebaut. Die
Entwässerung werde verbessert. Die Kanalisation werde nicht freigelegt. Sie
bleibe bestehen wie sie sei. Ersetzt werde die Wasserleitung. Die Strasse werde
normkonform entwässert. Die Strasse verfüge bisher über keinen normgerechten
Auf- und Ausbau. Den Begriff der Sanierung, den die Gemeinde verwende, sei der
GBV fremd. Ob es sich um einen Neu- oder einen Ausbau handle, habe das Gericht
zu entscheiden. Von den 635 m Gesamtlänge müssten 88 m an Randabschlüssen
ersetzt werden. Die Strasse erhalte erstmals ein korrektes Quergefälle. Von den
total 14 Entwässerungsbauwerken würden 9 neu gebaut, 4 ersetzt und eines wiederverwendet.
Wenn man die zu setzenden Schächte hinzuzähle, betrage die Neubauquote 92%.
Künftig werde es zu keinen Pfützenbildungen und Entwässerungen über
Privatgrundstücke mehr kommen. Es handle sich um einen ehemaligen gemergelten
Feldweg. Die Strasse habe nie über einen frostsicheren Unterbau verfügt. Sie
müsse mit einer 45 cm starken Fundationsschicht neu erstellt werden. Der Belag
sei bisher nur 45 bis 60 mm stark. Normgerecht seien115 mm. Ein Deckbelag sei
noch nie aufgetragen worden. Im Bereich der Kurve West erfolge eine punktuelle
Verbreiterung. Die Masten und die Kabelanlage der Beleuchtung würden
wiederverwendet. Bereits bezahlte Beiträge seien angerechnet worden. Der Beitragssatz
müsste sich zwischen 27 und 64 % bewegen. Die Ausbauarbeiten seien
neubauähnlich. Die Bruttoinvestitionen seien in der Berechnung auf CHF 500'000.00
zu reduzieren, weil die CHF 50'000.00 für die Strassenbeleuchtung nicht
berücksichtigt worden seien. Der Beitrag pro Quadratmeter sei nicht
unverhältnismässig. Der Hof auf GB Nr. 993 werde nicht mehr landwirtschaftlich
genutzt. Die Liegenschaft sei überbaut und über beide Strassen erschliessbar.
Anlässlich des Ausbaus der hinteren Gasse sei die Parzelle nur zum Teil
einbezogen worden.

5. Der Hauptantrag der Anwohner und
Beschwerdegegner lautete, die Beschwerde sei abzuweisen. Vom Strassenverlauf
sei nicht abgewichen worden. Es werde weder umgebaut noch umgestaltet.
Lediglich die Wasserleitungen würden neu hinterfüllt. Die Hinterfüllung koste
lediglich ca. CHF 44'420.00 was 4.5 % der Gesamtkosten ausmache. Das
Verwaltungsgericht habe in seinem Entscheid vom 22. Dezember 2021 einen
Kofferungsanteil von 16 % noch als marginal eingestuft. Der Ersatz der
Wasserleitung sei der einzige Grund für die Bauarbeiten gewesen. Dass es um
einen normgerechten Ausbau der Strasse gehe, sei ein nachgeschobenes Argument.

Die Beschwerdeführerin sei darauf zu
behaften, dass es sich um eine Sanierung handle, wie sie selber ausführe. Andernorts
seien beim Ersatz der Wasserleitung keine Beträge erhoben worden. Beim Bericht des
Büros Rothpletz Lienhard handle es sich um ein Privatgutachten und damit um
eine Parteibehauptung. Im Januar 2021 habe man noch von einer Sanierung
gesprochen, im November dann von einem Ausbau. Damit habe man die Beiträge
nachträglich plausibilisieren wollen. Die Strassenabschlüsse würden für die
Anstösser keinen Mehrwert darstellen. Bei Schnee erlaube die Strassenbreite
ohnedies keine Walmbildung am Strassenrand. Die Strasse habe bisher keine
Spurrinnen aufgewiesen; schon gar keine Schlaglöcher. Es werde kein Unterbau erneuert.
Bestenfalls werde eine bestehende Kofferung ersetzt. Dass Steine zum Vorschein
kämen, sei nicht ungewöhnlich. Eis sei nie ein Problem gewesen. Die Strasse sei
wohl alt gewesen, aber in keinem allzu schlechten Zustand. Ob eine alte
Kofferung den heutigen Normen genüge, sei nicht entscheidend. Zu den Kosten des
Unterbaus fehle ein Voranschlag in den Akten. Auch für den Asphaltbelag gelte,
dass das, was früher als normgerecht gegolten habe, es heute nicht mehr sein
müsse. Der Belag werde bloss erneuert, weil die Wasserleitungen saniert werden
müssten. Mehrwert entstehe keiner. Die heutige Strassenbreite von 4 m sei
ausreichend. Der Landerwerb im Betrag von CHF 3'600.00 sei marginal. Die
Anpassungen für Rettungsfahrzeuge seien nicht ausgewiesen. Das Verkehrsaufkommen
sei bloss gering. Die Erneuerung der Regeneinlaufschächte bringe keinen
Mehrwert.

6. Die Beschwerdeführerin replizierte
namentlich, der gesamte Strassenaufbau habe sich als ungeeignet erwiesen. Es
sei erstmals eine normgerechte Strasse gebaut worden. Der Zustand der Strasse
vor dem Ausbau sei umfassend dokumentiert worden. Die Gemeinde habe nie von
Unterhalt gesprochen. Dass der Ersatz der Wasserleitung nicht beitragspflichtig
sei, sei unbestritten. Die Randabschlüsse würde schon wegen der
Entwässerungsfunktion zu einem Mehrwert führen. Die alte Strasse habe
Spurrinnen, Löcher und Risse aufgewiesen. Der Belag sei ein Flickwerk gewesen.
Historisch handle es sich um einen Mergelweg, der viele Jahre später mit einem
Belag versehen worden sei. Nun sei ganzflächig ein normgerechter Koffer
eingebaut worden. Das angetroffene Material sei nicht tragfähig und nicht
frostsicher gewesen. Die fehlende Strassenentwässerung habe in der
Vergangenheit zu Beanstandungen der Grundeigentümer geführt. Bisher seien die
nötigen Belagsstärken unterschritten worden. Einen Deckbelag habe es nicht
gegeben. Der Belag werde nun vollflächig neu aufgetragen; die Strasse werde
leiser. Die Gebäudeversicherung habe eine Anpassung im Kurvenbereich gefordert.
Der minimale Kurvenradius und die Kurvenbreiten würden sich aus der Richtlinie
für Feuerwehrzufahrten ergeben.

7. Die Beschwerdegegner duplizierten
namentlich, durch die Randabschlüsse sei die Strasse enger geworden. Die
Zufahrt werde eher erschwert. Fahrzeuge könnten nicht mehr sicher kreuzen. Die
Strasse sei ursprünglich nach dem damaligen Stand der Technik gebaut worden. Es
habe immer schon eine Kofferung bis zu einer Tiefe von 2.5 Metern gegeben. Es
sei nicht entscheidend, ob die Kofferung den heutigen Normen entspreche. Die
Bachstrasse sei seinerzeit nach dem damaligen Stand der Technik gebaut worden.
Sie hätte nicht neu gebaut werden müssen. Der ursprüngliche Zustand sei nicht
hinreichend dokumentiert. Das Begehren, der Grundeigentümerbeitrag sei auf 60%
festzusetzen, sei neu und damit unzulässig. In Kriegstetten und Oensingen habe
man in einem ähnlichen Fall keine Beiträge erhoben. Man habe die Strasse wegen
der Wasserleitung «sanieren» müssen. Es sei kein Vorteil entstanden. Die
Strasse habe den jahrelangen Belastungen gut standgehalten. Die Gemeinde habe
nicht nachgewiesen, dass die Strasse seinerzeit nicht normgerecht erstellt
worden sei. Die Randsteine würden Autos beim Parkieren behindern. Die Kosten
der Kofferung würden sich bloss auf 4.5 % der Gesamtkosten belaufen. Kosten für
Kies und Asphalt wären ohnedies angefallen, weil die Wasserleitung habe saniert
werden müssen. Ein grösserer Kurvenradius für die Feuerwehr sei höchstens ein
Vorteil für die Allgemeinheit aber keine Vorzugslast.

8. Die Gemeinde reichte schliesslich
noch folgende Bemerkungen nach: Die Fahrbahnbreite sei nicht geschmälert
worden. Stellplatten habe man nur auf Wunsch der Grundeigentümer und auf Privatland
verbaut. Der Deckbelag sei noch nicht eingebaut worden. Der jetzige Zustand sei
noch nicht der Endzustand. Niveauunterschiede würden noch ausgeglichen. Es
seien insgesamt 1'293 m3Kiessand herangeführt worden um die
Fundationsschicht zu ersetzen. Da der gesamte Koffer ersetzt worden sei, sei
die Beitragspflicht zu vermuten. Der Kofferersatz koste nach KV CHF 100'000.00
von CHF 500'000.00. Die Gemeinde habe ursprünglich einen Beitragssatz von 80%
festgelegt. Weniger, nämlich 60 %, dürfe nun immer verlangt werden. Wenn es nur
um den Ersatz der Wasserleitung gegangen wäre, hätte nicht die ganze
Strassenbreite aufgerissen werden müssen. 88 m an Randabschlüssen hätten
ersetzt werden müssen. Die Strasse erhalte erstmals ein korrektes Quergefälle,
sieben neue Abläufe und zwei Versickerungsschächte. Der Strassenunterbau habe
mit einer 40 cm-Fundationsschicht neu erstellt werden müssen. Die Strasse habe
über keinen normgerechten Belag und über keinen Deckbelag verfügt. Die
Strassenbreite betrage nach wie vor 4 m, was ausreichend sei. Die Kurve West
sei punktuell verbreitert worden. Die Masten der Beleuchtung und die
Kabelanlagen würden erneuert. Es handle sich um ein Ausbauprojekt.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch
den angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Nach § 108 Abs. 1 PBG (Planungs- und
Baugesetz, BGS 711.1) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene
Beiträge zu erheben, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher
Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. Die
Beitragspflicht entsteht nicht nur beim Neubau einer öffentlichen
Erschliessungsanlage, sondern bei Verkehrsanlagen auch bei einem Ausbau oder
einer Korrektion (§ 6 GBV, Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren,
BGS 711.41). Die Verordnung definiert den Ausbau als «wesentliche Verbesserung
oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige Auftragen eines
Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus» (§ 7 Abs. 2 GBV). Unter
Korrektion ist gemäss GBV die Veränderung der Linienführung der Verkehrsanlage
oder die Umgestaltung des Strassenraumes zu verstehen (§ 7 Abs. 3 GBV). Für
ordentliche Unterhaltsarbeiten, wie Belagserneuerungen, werden keine Beiträge
erhoben (§ 8 Abs. 1 GBV).

2.2 Strittig ist, ob es sich bei den von
der Gemeinde durchgeführten Massnahmen um einen (beitragspflichtigen) Ausbau
der Strasse oder um ordentlichen Unterhalt gehandelt hat. Der bisherigen
Rechtsprechung lässt sich dazu namentlich Folgendes entnehmen:

2.2.1 SOG 1988 Nr. 25: Die
Postackerstrasse bestand in ihrem alten Zustand seit Jahrzehnten; der
ursprünglich von der Oensingen-Balsthal-Bahn erstellte Feldweg war im Verlauf
der Zeit etwas verbreitert und begradigt und dann mit Spritzteerungen versehen
worden. Infolge der starken Beanspruchung befand sich die Strasse in einem
ziemlich schlechten Zustand. Mit der Erneuerung erhielt sie einen neuen,
homogenen und zeitgemäss frostsicheren Kieskoffer sowie erstmals einen
dauerhaften, der Beanspruchung gewachsenen HMT-Belag. Zudem wurde die Strasse
neu entwässert. Von blossen ordentlichen Unterhaltsarbeiten konnte nicht die
Rede sein. Der Strassenkörper wurde völlig neu erstellt, konnte doch von der
alten Strasse ausser einigen Randabschlüssen nichts weiterverwendet werden. Es
war von einem beitragspflichtigen Strassenausbauauszugehen.

2.2.2 VWBES.2008.363: Die Erweiterung in
den Gärbetweg war 1955 mit einem HMT-Belag versehen worden. Dass an den Belag
Perimeterbeiträge bezahlt worden waren, war unwahrscheinlich und blieb
unbewiesen. Der Sachverständige des Gerichts verwies auf die vorhandenen
Frostschäden. Dies zeige, dass der Untergrund schlecht sei. Die Kofferung
werde, soweit überhaupt vorhanden, nicht entwässert. Die Strasse weise
Längsrisse auf. Man habe immer wieder Teer darüber «geschmiert». Der Untergrund
habe nachgegeben. Es sei eine Kofferung von 50 bis 60 cm Dicke nötig und
eine Sickerleitung, um das Wasser abzuführen und Glatteis zu vermeiden.
Offenbar habe es sich früher um einen Feldweg gehandelt, der geteert worden
sei. Auch in diesem Fall waren Beiträge geschuldet.

2.2.3 Die Regeste zu SOG 2013 Nr. 33
lautet: «Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer
frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen
und einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine
Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen
ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20 % geboten.»

2.2.4 In SOG 2014 Nr. 20 wurde nochmals
dargelegt, dass, anders als bei einem Strassenneubau, bei einem Ausbau oder
einer Korrektur einer Strasse bereits in der Vergangenheit eine Erschliessung
bestand. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt bei einem blossen Ausbau
oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus, als wenn sein Grundstück
erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde. Aufgrund des
Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur
eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus erfolgen. Dies
gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits
Perimeterbeiträge bezahlt worden seien.

2.2.5 Im Verfahren VWBES.2017.108 wurde
für die Schulstrasse Folgendes ausgeführt: Eine wesentliche Verbesserung liegt
nach der Praxis unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn
einer neubauähnlichen Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität mit
neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird. Schon eine Erneuerung des
Strassenunterbaus löst nach solothurnischem Recht eine Beitragspflicht gemäss §
7 Abs. 2 GBV aus, mindestens solange die Kosten der neuen Kofferung einen
namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen (siehe zu diesem Erfordernis
auch die Urteile 2C_794/2008 des Bundesgerichts vom 14. April 2009 E. 4.3 und
2C_638/2009 vom 17. Mai 2010 E. 3.5 zu einem Fall in Dornach).

2.2.6 In einem weiteren Fall
(VWBES.2020.391) hat das Verwaltungsgericht namentlich erwogen, ob eine alte
Kofferung den heutigen Normen der VSS (Schweizerischer Verband der Strassen-
und Verkehrsfachleute) genüge, sei nicht entscheidend. Die Fahrzeuge seien in den
vergangenen Jahrzehnten schwerer, und der Verkehr sei dichter geworden. Im Jahr
2000 habe das maximale Betriebsgewicht eines Lastwagens noch 28 t
betragen; heute seien es 44 t. An die Strassen würden höhere Anforderungen
gestellt; sie würden viel stärker beansprucht. Entsprechend seien die
VSS-Normen in den vergangenen Jahrzehnten sicherlich angepasst worden. Es könne
nicht leichthin davon ausgegangen werden, die Strassenbauer hätten in der
Vergangenheit nicht nach den damaligen Regeln ihres Berufsstands gearbeitet,
und, weil eine nach heutigen (höheren) Massstäben ungenügend gekofferte Strasse
erneuert werde, entstehe den Anstössern ein Mehrwert. Die im Streit liegende
Strasse sei nach heutigem Massstab wohl ungenügend gekoffert und wirtschaftlich
abgeschrieben gewesen. In vielen Gemeinden möge ein aufgestauter Unterhalts-
und Erneuerungsbedarf bestehen, was Strassen anbelange. Entsprechend seien die
Arbeiten im Beitragsverfahren denn auch als «Strassenteilsanierung» bezeichnet.
Solche Unterhaltsmassnahmen könnten nicht einfach als «Mehrwert» auf die
Anstösser abgewälzt werden, sondern seien Sache der Gemeinde (§ 8 Abs. 1 lit. a
GBV). Ob eine seinerzeit regelkonform (mit Grundeigentümerbeiträgen) errichtete
Quartierstrasse, die nun am Ende ihrer Lebensdauer angelangt sei,
voraussetzungslos mit Beiträgenneugebaut werden dürfte, möge
offenbleiben. Jedenfalls wäre eine massive Beitragsreduktion angebracht.
Vorzugslasten seien ein Instrument, um die baurechtliche Erschliessung, die
Überbaubarkeit zu finanzieren. Es gehe nicht um den Erhalt der
Verkehrsinfrastruktur (Adrian Hungerbühler: Grundsätze des Kausalabgaberechts,
ZBl 2003, S. 550 f.). Eine wesentliche Verbesserung liege nach der Praxis unter
anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn einer neubauähnlichen
Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität mit neueren Methoden an
gleicher Stelle neu gebaut werde (VWBES.2017.108 E. 7.3.1). Das
Verwaltungsgericht schloss wie die Schätzungskommission zuvor auch auf einen
nicht beitragspflichtigen Unterhalt.

2.3 Im vorliegenden Fall hat nach den
Angaben der Gemeinde keine Kofferung bestanden. Dies ist unzutreffend. Nach den
Fotos Nrn. 12 ff. handelt es sich nicht einfach um einen «überteerten» Feldweg.
Es war eine Art Kofferung vorhanden. Sie genügte aber denheutigenVorstellungen bzw. Anforderungen nicht mehr. Das Material war (im Untergrund) mit
Tonscherben und Steinen (wohl ab den umliegenden Äckern) durchmischt. Der
Unterbau war jedoch immerhin so gut, dass es in den letzten Jahrzehnten nicht
zu gravierenden Rillen und Schlaglöchern in der Strasse gekommen ist. Teilweise
war die Strasse auch entwässert, was aber eine Pfützenbildung nicht verhindern
konnte. Nach dem Kostenvoranschlag ist für die Fundationsschichten bloss ein
Betrag von CHF 44240 vorgesehen (Plausibilisierung Beitragssatz, Bericht
vom 29. Nov. 2021, S. 7). Dies sind ca. 9 % der Bauleistungen (von CHF
500'000.00) oder immer noch bloss 14% der für die Beitragsberechnung eigens vorschlagsgemäss
reduzierten Kosten von CHF 323'182.00. Weder die alte noch die neue Kofferung
sind fotografisch genau dokumentiert. Immerhin geben folgende Fotos Aufschluss.
Hier die Strasse nach Entfernen des alten Belags:

Hier derUnterbau:Belag, Mergelplanie und Auffüllmaterial aus früheren
Zeiten:

Sodann ist auf die Fotos der alten
Strasse abzustellen:

Es ist erkennbar, dass die Strasse mit
einem Belag versehen war und dass es eine Beleuchtung und teilweise
Randabschlüsse gab. Zwar war die Strasse alt und recht unansehnlich, aber in
keinem allzu schlechten, geradezu desolaten Zustand. Es gab keine tiefen Rillen
oder Schlaglöcher.

2.4 Die Linienführung und der
Strassenraum blieben  abgesehen von einer geringfügigen Verbreiterung 
unverändert. Dies zeigt auch der Bericht (vom 5. April 2022) der auf S. 9
ausführt, man habe nur im westlichen Teil die minimal nötigen
Durchfahrtsbreiten für die Feuerwehr schaffen wollen. Ein Kreuzen ist nach wie
vor schwer möglich. Nach Verordnung und der dargelegten Praxis würde bloss die
massgebliche Erneuerung bzw. Erstverbauung der Kofferung einen Mehrwert
bringen. Die Aufwendungen, die hier auf die Kofferung entfielen, waren marginal
(Vgl. VWBES.2020.391). Offenbar stand die Strassensanierung in direktem
Zusammenhang mit dem Ersatz der bruchanfälligen Wasserleitung. Von einem
beitragspflichtigen Ausbau oder einer Korrektur kann demnach nicht die Rede
sein.

2.5 Für die Bewohner eines kleinen
Quartiers in eher ländlicher Umgebung entsteht kein Mehrwert, wenn ihre Strasse
«saniert» wird, obschon bisher keine tiefen Querrinnen, Längsrinnen, hohen
Bombierungen oder Schlaglöcher bestanden. Ein Vorteil bestünde allenfalls für
den Lastwagenverkehr. Dieser wird sich jedoch im Wesentlichen auf die
gelegentlichen Lieferungen von schweren Lasten (z.B. Heizöl) beschränken.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3'000.00
festzusetzen sind. Der Vertreter der Beschwerdegegner fakturiert insgesamt
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) CHF 10'033.55. Die geltend gemachten 31.3 Stunden
Arbeit für das Verfahren vor Verwaltungsgericht sind hoch, aber nicht geradezu übersetzt;
sie entsprechen vier Arbeitstagen. Der Anwalt der Beschwerdegegner fakturiert
ein Stundenhonorar von CHF 280.00. Es liegt jedoch keine Vereinbarung vor, die
von allen Klienten unterzeichnet ist. Praxisgemäss sind in einem solchen Fall
bloss CHF 260.00 pro Stunde zu vergüten. Für die angefertigten 494 Fotokopien
wird ein Franken pro Stück verlangt. Zulässig sind aber nach § 160 f. des
Gebührentarifs (BGS 615.11) bloss CHF 0.50. Rechnet man die 31.3 Stunden
zu CHF 260.00 ist die Kostennote auf CHF 9'090.30 zu kürzen; dies inkl.
Auslagen von CHF 302.40 und Mehrwertsteuer von 7.7%.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Die Beschwerdeführerin hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'000.00 zu bezahlen.

3.Die Beschwerdeführerin hat den
Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von insgesamt CHF 9'090.30 (inkl.
Auslagen und MWST) zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident                                                             Der
Gerichtsschreiber

Müller                                                                                Schaad