so_gerichte · VWBES.2025.232 · 2025-08-11 · de

Abstimmungsbeschwerde

Solothurn Verwaltungsgericht 11.08.2025 VWBES.2025.232
Soleure Verwaltungsgericht 11.08.2025 VWBES.2025.232
Soletta Verwaltungsgericht 11.08.2025 VWBES.2025.232

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
11. August 2025
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiberin Zimmermann
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde B.___,
Beschwerdegegnerin
betreffend
Abstimmungsbeschwerde
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung
:
I.
1. Mit Beschluss vom 28. Januar 2025 (RG
0188/2024) stimmte der Kantonsrat nach Kenntnisnahme von Botschaft und Entwurf
des Regierungsrates vom 24. September 2024 der Änderung des Sozialgesetzes zur
familienergänzenden Kinderbetreuung zu. Der Kantonsratsbeschluss wurde am 14.
Februar 2025 im Amtsblatt publiziert. Gegen die Vorlage wurde erfolgreich das
Referendum ergriffen (Amtsblatt vom 16. Mai 2025). Die Volksabstimmung
findet am 28. September 2025 statt.
2. Am [...] 2025 stimmte die
Gemeindeversammlung der Gemeinde B.___ dem Antrag des Gemeinderates auf
finanzielle Unterstützung der Kampagne, NEIN zum Kita-Gesetz, im Umfang von CHF
5'000.00 zu.
3. Mit Eingabe vom [...] 2025 erhob A.___
(nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Volkswirtschaftsdepartement Abstimmungsbeschwerde,
welche dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn zuständigkeitshalber
weitergeleitet wurde, mit folgenden Rechtsbegehren:
1.
Der Beschluss der Gemeindeversammlung
wie obenstehend [Beschluss vom [...] 2025 der Gemeindeversammlung B.___ zur
finanziellen Unterstützung der Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz im Kanton
Solothurn] sei aufzuheben.
2.
Die aufschiebende Wirkung der Beschwerde
sei ggf. durchzusetzen.
Zur Begründung wurde vorgebracht, dass der
Beschluss der Gemeindeversammlung B.___ mit der beabsichtigten Zahlung an das
Komitee Recht verletze und mit der Rechtsprechung nicht vereinbar sei. Die
Gemeinde B.___ sei vom Kita-Gesetz nicht besonders, zumindest nicht markant
stärker betroffen als andere Gemeinden im Kanton. Zur Zusammensetzung des
Komitees könne nichts gesagt werden, da diese nicht öffentlich bekanntgegeben
worden sei. Insgesamt sei der Beschluss zur Zahlung eines Beitrags an das
Nein-Komitee nicht zulässig und der Beschluss ersatzlos aufzuheben.
4. Im Rahmen ihres Mitberichts vom [...]
2025 schloss die Staatskanzlei auf Gutheissung der Beschwerde.
Zur Begründung wurde vorgebracht, dass sich
die Gemeinde B.___ nicht selbst inhaltlich zur Abstimmungsvorlage geäussert,
sondern an der Gemeindeversammlung einen finanziellen Unterstützungsbeitrag an
das NEIN-Komitee beschlossen habe. Im Gegensatz zu einem Initiativkomitee
bestehe bei einem Referendumskomitee keine Pflicht zur Offenlegung der
Mitgliedschaften und deren Publikation. Zudem habe die öffentliche Kampagne
gegen das Kita-Gesetz noch nicht begonnen. Somit sei für die Stimmberechtigten
allenfalls über vereinzelte Medienberichte ersichtlich, wer bei der Einreichung
der Unterschriften beteiligt war. Eine Transparenz darüber, wer alles hinter
dem Komitee oder der Kampagne steht, gebe es nicht. Unter diesen Umständen
könne die Gemeinde B.___ unmöglich gewährleisten, dass die Kommunikation des
Referendumskomitees den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sachlichkeit,
Verhältnismässigkeit und Transparenz entspricht. Ebenso wenig könne sie
gewährleisten, dass die eingesetzten öffentlichen Gelder auf eine Weise
verwendet werden, die den Grundsätzen der Objektivität und politischen
Zurückhaltung entspricht.
5. Mit Stellungnahme vom [...] 2025
schloss die Gemeinde B.___ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) sinngemäss auf
Abweisung der Beschwerde.
Zur Begründung wurde vorgebracht, dass
ursprünglich eine Anfrage des Referendumskomitees, NEIN zum Kita-Gesetz, den
Antrag des Gemeinderates ausgelöst habe. Der Gemeinderat B.___ habe aber immer
davon gesprochen, die Kampagne, und nicht explizit das Komitee zu unterstützen.
Dies sei auch in den Gemeinderatsprotokollen, der Botschaft und dem
Protokollauszug der Gemeindeversammlung ersichtlich. Bereits vor der
Gemeindeversammlung habe sich abgezeichnet, dass die Unterstützung zu Gunsten
des Komitees in diesem Umfang nicht stattfinden werde, sondern eine direkte
Unterstützung der Kampagne als solches. Dies sei auch anlässlich der
Gemeindeversammlung der Bevölkerung so zugetragen worden. Man habe sich bereits
vorgängig für den Wortlaut, finanzielle Unterstützung im Abstimmungskampf,
entschieden. Mittlerweile habe sich die Gemeinde vom Komitee distanziert, da
sie im Rahmen des Abstimmungskampfes Wert auf sachlich fundierte Aussagen lege.
Die Gemeinde B.___ werde die CHF 5'000.00 nicht an das Komitee überweisen, sondern
direkt selber in den Abstimmungskampf investieren. Sei dies mittels Inseraten
in Zeitungen oder mittels Flyer zu Handen der Haushalte. Weiter führte die
Gemeinde aus, dass sie überzeugt sei, bei Umsetzung der durch den Kantonsrat
geplanten Gesetzesänderung in besonderem Masse betroffen zu sein. Die Gemeinde B.___
werde die Kostenfolgen stärker zu spüren bekommen als andere Gemeinden, weil in
B.___ heute sehr viele noch private Lösungen für die Kinderbetreuung
organisiert hätten.
6. Mit Präsidialverfügung vom [...] 2025
wurde der Beschwerde insofern die aufschiebende Wirkung gewährt, als dass die
Beschwerdegegnerin angewiesen wurde, den Vollzug des angefochtenen
Gemeindeversammlungsbeschlusses vorerst auszusetzen.
7. Auf die Ausführungen der Parteien
wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
II.
1.1 Das Gesetz über die
Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) bestimmt in § 49 Abs. 3, dass in
Wahl- und Abstimmungsbelangen nach Massgabe des Gesetzes über die politischen
Rechte Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Gemäss § 157
Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111) kann gegen
alle kantonalen, regionalen und kommunalen Wahlen und Abstimmungen beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beschwerde kann wegen Verletzung
des Stimmrechts (Stimmrechtsbeschwerde, lit. a), wegen Unregelmässigkeiten bei
der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde, lit.
b) oder wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von
Wahlen (Wahlbeschwerde, lit. c) geführt werden (§ 157 Abs. 2 GpR). Der
Beschwerdeführer rügt eine unzulässige Intervention der Gemeinde B.___ durch
eine finanzielle Unterstützung im Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über
die Änderung des Sozialgesetzes zur familienergänzenden Kinderbetreuung. Es
handelt sich folglich um eine kantonale Abstimmungsbeschwerde, zu deren
Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig ist.
1.2 Zur Erhebung einer
Abstimmungsbeschwerde ist grundsätzlich nach der auch im kantonalen Verfahren
zu beachtenden Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht (BGG, SR 173.110) jede Person legitimiert, die in der
betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Der Beschwerdeführer ist im
Kanton Solothurn als Einwohner der Gemeinde B.___ stimmberechtigt und damit zur
Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerde ist innert drei Tagen
seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag
nach Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen (§ 160 GpR).
Der angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung datiert vom [...] 2025 und
die Beschwerde wurde am [...] 2025 der Post aufgegeben. Die Beschwerde ist
folglich als fristgerecht zu qualifizieren.
1.4 Auf die im Übrigen formgerecht
eingereichte Beschwerde (§ 161 GpR) ist nach dem Gesagten einzutreten (vgl.
VWBES.2021.150 E. II. / 1.4).
2.1 Dem Auszug aus dem
Gemeinderats-Protokoll vom [...] 2025 ist, unter dem Titel «Antrag auf
finanziellen Beitrag, Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz, zu Handen
Gemeindeversammlung vom [...] 2025» zu entnehmen, dass die Kampagne gegen das
Kita-Gesetz von der Gemeinde mitunterstützt werden soll. Es wird Bezug genommen
auf die Kostenangaben des Kantons und des Referendumskomitees. Ebenso wird
festgehalten, dass dem Referendumskomitee aufgrund der [...]pause gerade einmal
drei Monate verbleibe, um die Abstimmung vorzubereiten. Deshalb müsse
frühzeitig ein Budget vorhanden sein. Das Protokoll enthält ausserdem folgende
Passage: «Das Referendums-Komitee bittet nun um finanzielle Unterstützung durch
die unterstützenden Gemeinden. Es ist zulässig, dass sich Gemeinden in einem
Abstimmungskampf finanziell engagieren, weil sie direkt davon betroffen sind.
Die Verwendung der Mittel bleibt dabei vollständig transparent und wird auf
Anfrage von Gemeindevertretern ausgewiesen.» Schliesslich wurde dem Antrag
«Finanzielle Unterstützung der Kampagne, NEIN zum Kita-Gesetz, im Umfang von
CHF 5'000.00 – Antrag zur Abstimmung anlässlich der [...]-Gemeindeversammlung
vom [...] 2025» einstimmig entsprochen und der Entscheid an die
Gemeindeversammlung vom [...] 2025 übertragen. Als Unterlage wurde die
«Kampagne Referendumskomitee mit Finanzierungsdetails» aufgeführt.
2.2 Der Botschaft zum Antrag auf
finanzielle Unterstützung der Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz im Kanton Solothurn
zufolge habe sich der Gemeinderat B.___ einstimmig dazu ausgesprochen, ein
Referendum gegen die Änderung des Sozialgesetzes zur familienergänzenden
Kinderbetreuung zu unterstützen. Seitens Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee
sei die Anfrage gekommen, die Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz finanziell zu
unterstützen. Ferner hielt der Gemeinderat in der Botschaft fest, dass einen
verhältnismässig kleinen Beitrag an das Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee
zu spenden, für die Gemeinde B.___ im Endeffekt eine grosse Einsparung
generieren könnte.
2.3 Gemäss Auszug aus dem Protokoll der
Gemeindeversammlung vom [...] 2025 wurde einleitend derselbe Sachverhalt wie in
der Botschaft wiedergegeben, mit dem Unterschied, einen verhältnismässig
kleinen Beitrag in den Abstimmungskampf zu investieren anstatt an das
Initiativ- [recte: Referendums] Komitee zu spenden. Auf Frage gab C.___ an,
dass noch nicht ganz klar sei, in welcher Form die Unterstützung seitens
Gemeinde einfliessen werde, allenfalls separat mit eigenen Inseraten im
Abstimmungskampf. Schliesslich wurde dem Antrag des Gemeinderates, mit einer
Enthaltung und einer Gegenstimme, mit 22 Zustimmungen entsprochen.
2.4 Dem Auszug aus dem Gemeinderats-Protokoll
vom [...] 2025 ist zu entnehmen, dass das Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee
etwas zu aggressiv ins Rennen gehe. Es sei bereits anlässlich der
Gemeindeversammlung betont worden, dass eine Auszahlung an das Komitee
voraussichtlich nicht in Frage komme und sich die Gemeinde eher separat im
Abstimmungskampf beteiligen werde. D.___ äusserte sich anlässlich der Sitzung
und führte aus, dass sich ihm nicht ganz erschliesse, warum in der Beschwerde
vehement auf das Komitee Bezug genommen werde. An der Gemeindeversammlung sei
klar kommuniziert worden, dass offen gelassen werde, wie und wo im
Abstimmungskampf die Mittel eingesetzt werden.
2.5 Es wird festgestellt, dass bereits
anlässlich der Gemeinderatssitzung vom [...] 2025 auf das Referendumskomitee
und dessen Budget eingegangen wurde. Ebenso wurde die Bitte des
Referendumskomitees um finanzielle Unterstützung durch die unterstützenden
Gemeinden thematisiert. Ausserdem diente eine Kampagne des Referendumskomitees
als Unterlage für die Sitzung. Gemäss § 70 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes
(GG, BGS 131.1) hat der Gemeinderat insbesondere Anträge an die
Gemeindeversammlung in Sachgeschäften zu stellen. Die Gemeindeversammlung kann
über einen Verhandlungsgegenstand nur dann gültig beschliessen, wenn ihn der
Gemeinderat vorberaten hat und dazu einen bestimmten Antrag stellt (§ 58 Abs. 1
GG). In der Botschaft zum Antrag an die Gemeindeversammlung wurde auf die
Anfrage auf finanzielle Unterstützung seitens Referendumskomitee eingegangen.
Ebenso war die Rede davon, einen verhältnismässig kleinen Beitrag an das Referendumskomitee
zu spenden. Zwar wurde anlässlich der Gemeindeversammlung von der Investition
eines verhältnismässig kleinen Beitrages in den Abstimmungskampf anstelle der
Spende an das Referendumskomitee berichtet, massgeblich ist jedoch der Antrag
und die Botschaft des Gemeinderates an die Gemeindeversammlung, da die
Gemeindeversammlung über den vom Gemeinderat vorberatenen Antrag (Botschaft) beschliesst.
Eine Änderung der Botschaft wurde seitens Gemeinderat anlässlich der
Gemeindeversammlung, sofern denn eine solche überhaupt möglich gewesen wäre,
nicht geltend gemacht. Die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens, dass der Gemeinderat immer davon gesprochen hätte, die
Kampagne, und nicht explizit das Komitee zu unterstützen, ist folglich als nicht
verlässlich zu qualifizieren. Der Gemeindeversammlungsbeschluss bezog sich auf
die finanzielle Unterstützung des Referendumskomitees.
3.1 Nach Art. 34 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) sind die politischen
Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der
politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung.
3.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird
namentlich eine Verpflichtung der Behörde auf korrekte und zurückhaltende
Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden
zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im
eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) sowie bei Abstimmungen in einem
anderen (untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen.
Interventionen anderer Gemeinwesen beurteilen sich nach einem unterschiedlichen
Massstab. In Urteilen betreffend Interventionen von Gemeinden in einem
kantonalen Abstimmungskampf hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur
dann zulässig sind, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der
Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der
übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt. Dies ist etwa beim Bau
einer Umfahrungsstrasse zu bejahen, wenn das Projekt keine andere Gemeinde im
selben Mass betrifft. Ist eine Gemeinde von einer Vorlage besonders betroffen,
so darf sie jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem
Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise
verwendet werden. Sie ist in der Art und Weise ihrer Intervention freier als
eine Behörde, die im Hinblick auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen
einen erläuternden Bericht verfasst, auch wenn sie stets gehalten ist, die
kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten.
3.3 Die Gemeinde darf auch finanzielle
Mittel einsetzen, solange dies verhältnismässig erscheint. Zahlungen an private
Komitees sind freilich grundsätzlich unzulässig, da die Behörde keine
zureichende Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen
Geldmittel und über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung
hat. Eine Ausnahme gilt jedoch, wenn das private Komitee zu einem grossen oder
zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, da dies dem
Gemeinwesen durch seine Vertretung eine genügende Kontrolle der Aktivitäten des
Komitees ermöglicht. Unzulässig sind demgegenüber verdeckte, unverhältnismässig
hohe oder gar irreguläre Zahlungen (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts
1C_430/2021 E. 2.1-2.3).
3.4 Aufgrund der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung definierte das Verwaltungsgericht ein Prüfprogramm, bei welchem
die Voraussetzungen kumulativ zu erfüllen sind. Die im Abstimmungskampf
intervenierende Gemeinde muss am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und
besonderes Interesse haben, das ein solches der übrigen Gemeinden des Kantons
bei Weitem übersteigt. Das unterstützte private Abstimmungs­komitee muss zu
einem grossen oder zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern
bestehen, sodass wenigstens eine indirekte Kontrolle von dessen Aktivitäten
durch das Gemeinwesen sichergestellt ist. Dabei ist auch zu prüfen, ob die
finanzielle Unterstützung transparent erfolgt und rechtmässig beschlossen wurde
und insgesamt verhältnismässig bleibt. Schliesslich muss die Kommunikation des
unterstützten Komitees in objektiver und sachlicher Weise die kommunalen
Interessen vertreten (vgl. VWBES.2021.150 E. 3.4).
3.5 Ob, wie im Urteil des Bundesgerichts
1C_430/2021 E. 2.2 ausgeführt, die im Abstimmungskampf intervenierende Gemeinde
am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben
muss, das ein solches der übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt,
oder ob, wie von der Staatskanzlei in ihrem Mitbericht ausgeführt, ein weniger
strenger Massstab anzuwenden ist, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. So
oder anders besteht keine Transparenz darüber, wer hinter dem
Referendumskomitee steht. Eine indirekte Kontrolle von dessen Aktivitäten durch
die Gemeinde ist daher ausgeschlossen. Bei einem Referendumskomitee besteht
keine Pflicht zur Offenlegung der Mitgliedschaften und deren Publikation. Damit
ist einer der kumulativ zu erfüllenden Prüfpunkte nicht erfüllt. Die Übrigen
können deshalb offen gelassen werden. Der Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...]
2025 verstösst demnach gegen Art. 34 BV.
4. Die Beschwerde erweist sich als
begründet, sie ist gutzuheissen. Der Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...]
2025 ist aufzuheben. Bei diesem Ausgang kann offen gelassen werden, ob der
Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...] 2025 zufolge fraglicher Kompetenz der
Gemeindeversammlung überhaupt gültig zustande gekommen ist (vgl. § 70 Abs. 2
GG, § 56 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 GG i.V.m. § 22 der Gemeindeordnung der Gemeinde B.___
vom [...]).
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
sind die Kosten vor Verwaltungsgericht vom Kanton Solothurn zu tragen.
Demnach wird
erkannt
:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der
Beschluss der Gemeindeversammlung vom [...] 2025 aufgehoben.
2.
Der Kanton Solothurn hat die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident                                                                    Die
Gerichtsschreiberin
Thomann                                                                          Zimmermann