so_gerichte · VWBES.2009.390 · 2010-03-10 · de
Verfahrenskosten

Das Behördenprivileg bei Kosten und Parteientschädigungen gilt neben dem verwaltungsinternen in der Regel auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, nicht jedoch im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren.

SOG 2010 Nr. 20

§§ 37, 39 und 77 VRG.Das Behördenprivileg bei
Kosten und Parteientschädigungen gilt neben dem verwaltungsinternen in der
Regel auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, nicht jedoch im
verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren.

Sachverhalt:

Das Bundesgericht hiess eine Beschwerde von R. und Y. gut,
hob den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und wies die Angelegenheit zur
materiellen Beurteilung an das Bau- und Justizdepartement zurück. Das
Verwaltungsgericht wurde angewiesen, die Kostenfolgen für das kantonale
Verfahren neu zu regeln. Das Verwaltungsgericht weist das Begehren um
Parteientschädigung für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ab.

Aus den Erwägungen:

1. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) regelt
die Kosten und Entschädigungen im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden im 3.
Titel des Gesetzes (§§ 37 ff. VRG). § 37 VRG regelt die Kosten wie folgt: «1.
Sofern nichts anderes bestimmt ist, ist das Verwaltungsverfahren vor erster
Instanz unentgeltlich. 2. Für das Beschwerdeverfahren sind die Grundsätze des
Verwaltungsgerichtsverfahrens analog anwendbar. Den am Verfahren beteiligten
Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt.» § 39 VRG
betreffend Parteientschädigung lautet: «Im Beschwerdeverfahren vor den
Gemeinderäten, den Departementen und dem Regierungsrat können
Parteientschädigungen zugesprochen werden, wofür die Bestimmungen des kantonalen
Gebührentarifs über die Prozessparteien sinngemäss anwendbar sind. Den am
Verfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Parteientschädigungen
zugesprochen oder auferlegt.»

Für die Verwaltungsgerichtsbarkeit sind im 4. Titel des VRG
die Kosten und Entschädigungen geregelt (§§ 76 ff. VRG). § 77 VRG regelt die
Gerichts- und Parteikosten wie folgt: «Die Gerichts- und Parteikosten werden
nach den Grundsätzen der Zivilprozessordnung den Parteien auferlegt. Den am
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der
Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen oder auferlegt.» Diese Gesetzesbestimmungen gelten so seit der
Revision vom 5. Dezember 2007.

Vorher lauteten die Vorschriften für das Verfahren vor den
Verwaltungsbehörden grundsätzlich gleich. Einzig die unentgeltliche
Rechtspflege war in § 37 Abs. 3 VRG wie folgt geregelt: «Parteien, welche die
unentgeltliche Rechtspflege beanspruchen können, sind auf Gesuch hin von der
Kostenauflage zu befreien.» Für die Verwaltungsgerichtsbarkeit hatte die
Vorschrift in § 77 VRG über die Gerichts- und Parteikosten wie folgt gelautet:
«Die Gerichts- und Parteikosten werden nach den Grundsätzen der
Zivilprozessordnung den Parteien auferlegt.»

2. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz unterscheidet also
einerseits zwischen den Kosten und den Parteientschädigungen sowie den Regeln
für die unentgeltliche Rechtspflege und den unentgeltlichen Rechtsbeistand,
anderseits zwischen dem Verwaltungsverfahren vor erster Instanz, dem
verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren und dem Verfahren vor den Verwaltungsgerichtsbehörden.

Sowohl für die Kosten als auch für die Parteientschädigungen
gilt im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und seit der Revision auch im
Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht die Spezialbestimmung, dass den
beteiligten Behörden in der Regel keine Kosten auferlegt und Parteikosten weder
zugesprochen noch auferlegt werden.

3.a) Für das Verwaltungsverfahren vor erster Instanz ist
hinsichtlich der Kosten (Gebühren und Auslagen, vgl. § 93 der kantonalen
Zivilprozessordnung [ZPO-SO, BGS 221.1]) in § 37 Abs. 1 VRG gesetzlich
geregelt, dass das Verfahren unentgeltlich ist, wenn nichts anderes bestimmt
ist. Solche (anderen) Bestimmungen finden sich zwar zahlreiche im kantonalen
Gebührentarif oder in Gemeindereglementen, insbesondere für Bewilligungen der
unterschiedlichsten Art, sowie in Spezialgesetzen, sodass fraglich ist, ob in
der Praxis tatsächlich die Unentgeltlichkeit im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren
noch die Regel ist. Als Grundsatz steht die Unentgeltlichkeit aber fest.

b) Von Parteientschädigung ist für das erstinstanzliche
Verwaltungsverfahren nirgends die Rede. Aus der gesetzlichen Systematik ergibt
sich klar, dass im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren keine
Parteientschädigungen zu gesprochen werden können. Das VRG unterscheidet bei
den Vorschriften über Kosten und Entschädigungen in den §§ 37 ff. VRG klar
zwischen dem erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und dem anschliessenden
Beschwerdeverfahren. Bei den Kosten ist für die erste Instanz Kostenfreiheit
die Regel (§ 37 Abs. 1 VRG), im Beschwerdeverfahren gelten die Regeln des
Verwaltungsgerichtsverfahrens analog (§ 37 Abs. 2 VRG). Vorschüsse können im
erstinstanzlichen Verfahren nur solche für Beweismassnahmen gefordert werden (§
38 Abs. 1 VRG), im Beschwerdeverfahren aber für die gesamten Verfahrenskosten,
verbunden mit der Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfall (§ 38 Abs.
2 VRG). Parteientschädigungen können nach § 39 VRG im Beschwerdeverfahren
zugesprochen werden.

Die fehlende gesetzliche Regelung für Parteientschädigungen
im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren ist deshalb als bewusste Entscheidung
des Gesetzgebers anzusehen, und nicht als Lücke im Gesetz, die vom Richter
auszufüllen wäre. Da das erstinstanzliche Verfahren grundsätzlich kostenfrei
ist, und zwar für alle beteiligten Parteien, stimmt dies auch mit der Regelung
der Kosten überein. Dieselbe Lösung kennen z.B. im Übrigen auch der Kanton
Basel-Stadt (Alexandra Schwank: Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des
Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buser [Hrsg.]: Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 471) und der Bund in
seinem Verwaltungsverfahrensgesetz (Michael Beusch in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Rz 2 zu Art. 64 VwVG). Das
Bundesgericht hat im grundsätzlichen Entscheid BGE 132 II 47 diese Auslegung
für das Verwaltungsverfahren des Bundes explizit für richtig erklärt und eine
anderslautende frühere Begründung aufgegeben.

4.a) Für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren werden
in § 37 Abs. 2 VRG hinsichtlich der Kosten die Grundsätze des
Verwaltungsgerichtsverfahrens als analog anwendbar erklärt, wobei den am
Verfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten aufzuerlegen
sind. Mit Verfahrenskosten sind wiederum die Kosten im engeren Sinn (Gebühren
und Auslagen) gemeint, nicht aber die Parteikosten, wie sich aus den folgenden
Bestimmungen, vor allem § 39 VRG (Parteientschädigung) und § 77 VRG (Gerichts-
und Parteikosten) ergibt. Analog anwendbar ist also für das Beschwerdeverfahren,
dass die Kosten entsprechend der Regel von § 77 VRG nach den Grundsätzen der
Zivilprozessordnung den Parteien auferlegt werden, was nach § 101 ZPO-SO
bedeutet, dass die unterliegende Partei in der Regel sämtliche Verfahrenskosten
zu tragen hat, ausser es liege eine der in § 101 Abs. 2 ZPO-SO aufgeführten Ausnahmen
(Weitschweifigkeit, nur teilweises Obsiegen, Streitigkeiten zwischen Verwandten
bzw. familienrechtlicher Natur) oder ein Sonderfall wie in den §§ 102
(Protokollofferte) und 103 ZPO-SO (Gegenstandslosigkeit) vor.

Unter Behörden sind nach § 3 VRG einerseits die
Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden zu verstehen, anderseits auch
einzelne Beamte, Angestellte oder Amtsstellen, die verfügungsberechtigt sind.
Hinsichtlich der Kostenauflage ist klar, dass nicht die konkret entscheidende
Behörde kosten- oder entschädigungspflichtig werden kann, da diese über keine
Rechtspersönlichkeit verfügt, sondern dass das Gemeinwesen, dem diese Behörde
angehört, allfällige Kosten und Entschädigungen auszurichten hat (vgl. z.B.
schon SOG 1978 Nr. 34). Im Weiteren fallen nach § 4 VRG auch sonstige
Körperschaften und Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts sowie die
übrigen dort genannten Entscheidungsträger unter den Begriff der Behörde.

Da den beteiligten Behörden in der Regel keine Kosten
auferlegt werden sollen, bedeutet die Regelung von § 37 Abs. 2 VRG also, dass
bei Unterliegen des Beschwerdeführers dieser im Normalfall die Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu tragen hat, bei Obsiegen des Beschwerdeführers in der
Regel keine Kosten festzusetzen bzw. diese ohne beitragsmässige Festlegung dem
Gemeinwesen oder der Organisation, der die entscheidende Behörde angehört, zu
überbinden sind. Falls hingegen am Verfahren zusätzlich private unterliegende
Beschwerdegegner beteiligt sind, sind die Kosten bei Obsiegen des
Beschwerdeführers diesen Beschwerdegegnern ganz oder anteilsmässig aufzuerlegen.

b) Hinsichtlich Parteientschädigung ist in § 39 VRG
geregelt, dass im Beschwerdeverfahren vor den Gemeinderäten, den Departementen
und dem Regierungsrat solche zugesprochen werden können, wofür die Bestimmungen
des kantonalen Gebührentarifs über die Prozessparteien sinngemäss anwendbar
seien. Nach langjähriger und konstanter Praxis handelt es sich bei dieser
Vorschrift um eine echte «Kann-Vorschrift». Das heisst, es besteht kein
genereller Anspruch auf eine Parteientschädigung, der Zuspruch ist in das
pflichtgemäss auszuübende Ermessen der entscheidenden Behörde gestellt (vgl.
z.B. SOG 2001 Nr. 29). Mit dem Verweis auf den Gebührentarif sind die
Bestimmungen von §§ 179 ff. des Gebührentarifs (GT, BGS 615.11) unter der Überschrift
«D. Parteientschädigungen in Zivil- und Verwaltungsgerichtsverfahren» gemeint,
insbesondere die Vorschrift von § 181 GT, wo es um die Festlegung der Höhe
einer Parteientschädigung im Verwaltungsgerichtsverfahren geht.

Eine allgemeine Bestimmung, wie die Parteikosten im
Verfahren zu verlegen sind, fehlt. Bestimmt wird in § 39 VRG einzig, dass den
am Verfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Parteientschädigungen
zugesprochen oder auferlegt werden. Da aber einerseits für die
Kostenliquidation generell die Grundsätze des Verwaltungsgerichtsverfahrens
anwendbar erklärt werden, und damit durch den Verweis in § 77 VRG die
entsprechenden Bestimmungen der ZPO-SO, anderseits auch in § 39terVRG für die unentgeltliche Rechtspflege auf die Bestimmungen der
Zivilprozessordnung verwiesen wird, ist davon auszugehen, dass auch für den
ermessensweisen Zuspruch und die Auferlegung von Parteikosten im
Beschwerdeverfahren sinngemäss die entsprechenden Regeln der ZPO-SO anwendbar
sind, immer natürlich mit dem Vorbehalt des Privilegs für die beteiligten
Behörden. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht z.B. in einem Streit um
das Besuchsrecht entschieden, dass bei der Auferlegung der Parteientschädigung
in Anwendung von § 101 Abs. 2 lit. c ZPO-SO auch die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der Parteien zu berücksichtigen sei, da es um eine
familienrechtliche Angelegenheit gehe (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18.
November 1994 in Sachen L.).

Die Regel von § 39 VRG hat demnach zur Folge, dass bei
Unterliegen des Beschwerdeführers dieser in der Regel keine Parteientschädigung
zu bezahlen hat, wenn auf der Gegenseite nur Behörden beteiligt sind. Eine
Parteientschädigung kann ihm hingegen zugunsten von beteiligten privaten
Beschwerdegegnern auferlegt werden. Anderseits erhält der Beschwerdeführer bei
Obsiegen in der Regel keine Parteientschädigung, wenn nur Behörden im Verfahren
beteiligt sind; eine Parteientschädigung kann ihm hingegen zulasten von
unterliegenden privaten Beschwerdegegnern zugesprochen werden.

c) In welchen Fällen im verwaltungsinternen
Beschwerdeverfahren überhaupt eine Parteientschädigung zuzusprechen ist und
wann von der Regel abzuweichen ist, dass der unterliegenden Behörde weder
Kosten noch Parteientschädigung auferlegt oder zugesprochen werden, haben
sowohl der Regierungsrat wie das Verwaltungsgericht in langjähriger
Entscheidpraxis konkretisiert. Diese Praxis ist im Folgenden darzustellen.

5.a) Das Verwaltungsgericht hat im publizierten Entscheid
SOG 1978 Nr. 34 festgehalten, dass in Anwendung der Bestimmungen von § 37 Abs.
2 und § 39 Satz 2 VRG das am Verfahren beteiligte Gemeinwesen ausnahmsweise mit
Verfahrens- und Parteikosten belastet werden soll, wenn das Gemeinwesen selber
Beschwerde geführt hat oder wenn es zwar bloss als Vorinstanz beteiligt war,
aber einen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hat. Diese
Auslegung entspreche der schweizerischen Praxis. Das Bundesgericht habe
festgehalten, dass der Entscheid über die Zusprechung einer Parteientschädigung
nach der Regel von § 39 VRG sowie deren Bemessung weitgehend in das Ermessen
der Behörde gestellt sei. Aus Art. 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ergebe
sich kein unmittelbarer Anspruch auf eine Parteientschädigung, es sei jedoch
denkbar, dass im Einzelfall anders entschieden würde, wenn die Ablehnung des
Entschädigungsbegehrens in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden
zuwiderlaufe. Daraus sei zu schliessen, dass eine Parteientschädigung immer
dann verweigert werden dürfe, wenn keine ausserordentlichen Umstände vorlägen.
Allein das Vorliegen schwieriger Rechtsfragen genüge nicht als zwingender Grund
für das Zusprechen einer Parteientschädigung. Hingegen sei ein Grund gegeben,
wenn die Vorinstanz ihren Fehlentscheid willkürlich oder grob fahrlässig bzw.
leichtfertig gefällt habe.

Im Entscheid SOG 1997 Nr. 34 hat das Verwaltungsgericht
festgehalten, eine Ausnahme vom Kosten- und Entschädigungsprivileg sei auch zu
machen, wenn die Behörde nicht als vom Bürger angerufene Bewilligungs- oder
Beschwerdeinstanz entschieden habe, sondern wenn sie im Interesse des von ihr
vertretenen Gemeinwesens gegenüber einem Bürger hoheitlich verfügt habe und
dann im Beschwerdeverfahren ihre Verfügung zurücknehme oder die Verfügung durch
ihr Verhalten gegenstandslos werde. Es wäre stossend, wenn ein Bürger, der
gegen einen hoheitlichen Eingriff Beschwerde erhebe und im Beschwerdeverfahren
insofern «gewinne», als die angefochtene Verfügung zurückgezogen oder
gegenstandslos werde, dann noch die Kosten zu bezahlen habe. Im Entscheid SOG
2001 Nr. 29 wurde diese Rechtsprechung bestätigt. Ebenso in einem Entscheid vom
10. Juli 2003 in Sachen E., in welchem allerdings festgestellt wurde, dass die
Gegenstandslosigkeit zwar von der Gemeinde bzw. der Sozialbehörde zu vertreten
war, diese aber weder krass falsch entschieden noch im Interesse des von ihr
vertretenen Gemeinwesens verfügt habe, weshalb sie im konkreten Fall keine
Entschädigung schulde.

b) Hinsichtlich der Frage, ob im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren überhaupt eine Parteientschädigung zuzusprechen
sei, hielt das Verwaltungsgericht in seiner weiteren Entscheidpraxis fest, beim
(baurechtlichen) Streit um eine Hecke zwischen zwei Grundstücken sei es
materiell um etwas Geringfügiges gegangen, wobei nur zwei einfache Normen des
Baurechts anwendbar waren; der Beizug eines Anwaltes habe sich nicht
aufgedrängt (Entscheid vom 12. April 1994 in Sachen M.). In einem
Beschwerdeverfahren wegen des Besuchsrechts stellte das Gericht fest, dass es
materiell um ein höchstpersönliches Recht gehe, welches dem Elternteil um
seiner Persönlichkeit willen zustehe. Ins Gewicht falle auch, dass die
Gegenpartei durch einen Anwalt vertreten sei, der alle Rechtsmittel ergriffen
habe. Zudem sei anfänglich der Anspruch auf das rechtliche Gehör verletzt
worden. Unter diesen Umständen wie auch gestützt auf den Grundsatz der
Waffengleichheit sei nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer ebenfalls einen
Anwalt beigezogen habe; ihm sei eine Parteientschädigung zuzusprechen (Urteil
vom 18. November 1994 in Sachen L.). In einem neueren Entscheid hielt das
Gericht wiederum fest, dass für den Beschwerdegegner keine Notwendigkeit
bestanden habe, einen Anwalt beizuziehen, da die Beschwerde der Mutter gegen
die Errichtung einer Beistandschaft für das gemeinsame Kind aussichtslos
gewesen sei, und wies sein Entschädigungsgesuch für das Beschwerdeverfahren ab
(Urteil vom 22. Dezember 2009 in Sachen R.).

c) Ausnahmsweise mit Kosten und Parteientschädigungen
belastet hat das Verwaltungsgericht eine Gemeinde als Baugesuchstellerin, wenn
ihr Baugesuch auf Beschwerde hin abgelehnt wurde (Entscheid vom 25. September
1992 in Sachen Einwohnergemeinde W.). Ebenso wurde eine Gemeinde
kostenpflichtig erklärt in einem Verfahren, in welchem die Baukommission trotz
eines ersten gutheissenden Beschwerdeentscheides des Bau-Departements ein
Baugesuch erneut bewilligte; die Gemeinde habe sich nicht an eine bekannte
langjährige Rechtsauffassung gehalten und unnötig einen zweifachen Instanzenzug
verursacht (Entscheid vom 29. Oktober 1997 in Sachen Einwohnergemeinde L.).
Eine Parteientschädigung wurde einem Häftling zugesprochen, dem ein
Urlaubsgesuch zunächst verweigert, dann auf Beschwerde hin aber («gestützt auf
neue Erkenntnisse») bewilligt worden war, weshalb das Verfahren gegenstandslos
wurde (Entscheid vom 2. November 1999 in Sachen M.). Die Stadt A. hatte
Verfahrenskosten zu bezahlen, weil sie bei der Rechnungsstellung von Anschlussgebühren
einen krassen Verfahrensfehler begangen hatte (Entscheid vom 7. Dezember 2000
in Sachen M.). Weil der Gemeinderat statt die Baubehörde eine Ersatzabgabe
verfügte und damit eine unzuständige Behörde, hatte die Gemeinde die
Verfahrenskosten des Beschwerdeverfahrens zu übernehmen und dem Beschwerdeführer
eine Parteientschädigung zu entrichten (Urteil vom 27. November 2001 in Sachen
Einwohnergemeinde B.). Wegen eines krassen Fehlentscheides in einem Verfahren
betreffend Sorgerecht durch das Oberamt (in welchem zu Unrecht Unzuständigkeit
festgestellt worden war) wurde dem obsiegenden Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
zugesprochen (Urteil vom 29. November 2001 in Sachen W.). In verschiedenen
Entscheiden wurde den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung für das
Beschwerdeverfahren betreffend Kündigung eines Arbeitsverhältnisses vor dem
Regierungsrat zugesprochen (Urteile vom 24. Juni 2004 in Sachen T., 26. August
2008 in Sachen M.). Ebenso in einem Verfahren, in dem die Schulkommission einer
Kreisschule eine nichtige Kündigung ausgesprochen und diese Entscheidung
während des Beschwerdeverfahrens korrigiert hatte (Urteil vom 10. Oktober 2005
in Sachen K.). Örtliche Unzuständigkeit der verfügenden Vormundschaftsbehörde
war Grund für das Zusprechen einer Parteientschädigung zulasten der Gemeinde in
einem Entscheid vom 28. Februar 2007. Die Verletzung verfassungsmässiger
Verfahrensgarantien durch Verweigerung der Akteneinsicht durch ein Amt war
schliesslich der Grund für eine Parteientschädigung im Beschwerdeverfahren vor
dem Volkswirtschaftsdepartement (Urteil vom 17. April 2007).

d) Zur Höhe der zuzusprechenden Parteientschädigung äusserte
sich das Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung schon wiederholt.
Grundsätzlich richte sich die Parteientschädigung nach dem Aufwand des
Parteivertreters, wobei § 181 GT anwendbar sei. Die Behörde habe die
Entschädigung nach dem Umfang der Bemühungen, der Wichtigkeit und Schwierigkeit
der Sache und den Vermögensverhältnissen der Parteien festzulegen. Es komme auf
die Komplexität des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen an.
Übertriebener Aufwand sei jedoch nicht zu entschädigen, insbesondere weder
weitschweifige Ausführungen noch Stellungnahmen zu Fragen, die gar nicht direkt
Streitgegenstand seien. Der Stundenansatz bemesse sich nach langjähriger
konstanter Praxis auf CHF 200.00 (Urteile vom 5. Februar 2001 in Sachen B. und
vom 19. Februar 2001 in Sachen T.). In einem Entscheid vom 14. September 2005
in Sachen Z. hielt das Verwaltungsgericht fest, dass grundsätzlich Parteiaufwand
voll zu entschädigen sei, wobei aber bloss der Aufwand zu berücksichtigen sei,
der zur Interessenwahrung objektiv betrachtet gerechtfertigt war. Nach den
Umständen nicht gebotener Aufwand führe zu einer Herabsetzung (Thomas
Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog: Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 5 zu Art. 104 BE-VRPG). Ebenso
entschied das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 9. Mai 2007 in Sachen
E., wo es die geltend gemachte Entschädigung massiv kürzte.

6. Der Regierungsrat bezog sich im publizierten Entscheid
GER 1982 Nr. 15 auf den Entscheid SOG 1978 Nr. 34 und sprach einem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zulasten der Bürgergemeinde zu. Der
Sachverhalt sei zwar nicht so kompliziert, dass sich der Beizug eines
Rechtsbeistandes geradezu aufgedrängt habe, und die Rechtslage sei
unmissverständlich klar gewesen. Da die Bürgergemeinde aber trotz der klaren
Rechtslage nicht gewillt gewesen sei, auf ihren (falschen) Entscheid zurückzukommen,
habe dies den Vertreter des Beschwerdeführers zu weiteren Handlungen
veranlasst, und für diesen Aufwand sei der Beschwerdeführer zu entschädigen.

Im Entscheid GER 1985 Nr. 1 wurde den Beschwerdeführern, die
sich gegen die falsche Behandlung einer Initiative beschwert hatten, eine
Entschädigung mit der Begründung verwehrt, dass sich der Sachverhalt nicht
derart kompliziert dargestellt habe, dass sich der Beizug eines
Rechtsbeistandes geradezu aufgedrängt habe. Die Handlung der Beschwerdeführer
habe sich auf die Abfassung einer Beschwerdeschrift beschränkt, und da die
Offizialmaxime gelte und in konstanter Praxis weniger strenge Anforderungen an
die Beschwerdeschriften gestellt würden, sei das Gesuch um Parteientschädigung
abzuweisen.

In GER 1987 Nr. 1 wurde die Praxis des Regierungsrates
allgemein dargestellt und mit Beispielen unterlegt. Parteientschädigungen
würden nur selten ausgerichtet, weil das Verwaltungsverfahren der
Offizialmaxime unterliege, an die Beschwerdeschriften regelmässig geringe
Anforderungen gestellt würden und nur selten höchstpersönliche Rechte betroffen
seien. Zugesprochen wurden (geringe) Parteientschädigungen bei einem Eingriff
in ein hochwertiges Rechtsgut (Entzug der Handlungsfähigkeit), in einer
beweismässig komplizierten Disziplinarsache (Versetzung ins provisorische
Dienstverhältnis) und bei einem wiederholten Verstoss gegen eine klare
Rechtslage (Verweigerung der Einbürgerung).

In GER 1989 Nr. 10 ging es um die rechtliche Qualifikation
einer Gehaltszulage eines Gemeindeangestellten. Der Gemeinderat gab im
Beschwerdeverfahren dem Angestellten Recht, verweigerte aber eine
Parteientschädigung. Der Regierungsrat hielt fest, die zu entscheidenden
Rechtsfragen seien sehr komplex gewesen. Die Unzumutbarkeit der eigenen
Prozessführung habe sich auch aus den besonderen Verhältnissen ergeben, die dem
Rechtsstreit zugrundelagen. Zu ersetzen sei jedoch nur der notwendige Aufwand,
insbesondere für die Formulierung der Rechtsbegehren und die Darlegung des
Sachverhaltes.

Im Entscheid GER 1992 Nr. 7 sprach der Regierungsrat einer
Gemeinde eine Parteientschädigung zu, die für die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens einen Anwalt beigezogen hatte, um ihre Rechte zu wahren.
Die Sachlage bei einem Disziplinarverfahren sei in aller Regel komplex und
heikel.

Im Entscheid GER 1999 Nr. 4 hielt der Regierungsrat fest,
die Begründung der Gemeinde sei willkürlich und stelle einen besonders zu
verantwortenden Fehlentscheid im Sinne der Praxis dar, was zur Kostenauflage
führe. Dass die Gemeinde später ihre Verfügung widerrief, was zur
Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens führte, dürfe den
Beschwerdeführern nicht zum Nachteil gereichen. Trotz fehlendem Sachentscheid
sei eine Parteientschädigung möglich. Im konkreten Fall wäre es stossend, wenn
die Beschwerdeführer ihre Anwaltskosten selber zu tragen hätten, nicht zuletzt
auch, weil die Beschwerdegegnerin ihre eigenen finanziellen Interessen als
Gemeinde wahrnehme und die Parteien sich im Grunde nicht anders
gegenüberstünden als die Parteien eines Zivilprozesses.

Im Entscheid GER 2002 Nr. 9 wurde festgestellt, dass die
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs durch die Vormundschaftsbehörde
einen Fehlentscheid darstelle, der den Zuspruch einer Parteientschädigung an
die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren vor dem Oberamt zur Folge habe.
Dem Umstand, dass es dabei nicht um sehr schwierige juristische Fragen gegangen
sei, könne bei der Bemessung der Höhe der Entschädigung Rechnung getragen
werden. Dass sich die Beschwerdeführerin von einem Anwalt vertreten liess, sei
auch unter dem Gesichtspunkt der «Waffengleichheit» zu verstehen.

Weil die Gemeinde die Publikation eines Baugesuches
verweigerte, welches nicht offensichtlich unzulässig war, und dadurch eine
Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung beging, hatte sie gemäss GER 2004 Nr.
2 die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen und der Beschwerdeführerin für das
Verfahren vor dem Bau- und Justizdepartement eine Parteientschädigung zu
entrichten.

Im Entscheid GER 2007 Nr. 2 hat der Regierungsrat unter
Hinweis auf die Praxis des Verwaltungsgerichts einer im
Plangenehmigungsverfahren obsiegenden Einwohnergemeinde, die sich durch einen
Anwalt vertreten liess, eine Parteientschädigung verweigert, weil sich grössere
Gemeinden so zu organisieren hätten, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst
bewältigen können.

In GER 2008 Nr. 6 wurde eine Parteientschädigung verweigert
in einem Beschwerdeverfahren beim Regierungsrat gegen einen Entscheid des
instruierenden Departementes, in welchem nicht über ein rechtzeitig
eingereichtes Fristverlängerungsgesuch entschieden, sondern auf die Beschwerde
zu Folge verpasster Frist nicht eingetreten worden war. Es lägen keine
besonderen Umstände vor, die eine Parteientschädigung notwendig machten.

Im Entscheid GER 2008 Nr. 10 schliesslich wurde
festgehalten, dass eine Sozialhilfekommission mit ihrer Weigerung, ein Gesuch
um Sozialhilfe materiell zu behandeln, weil das von ihr entworfene Formular
nicht ausgefüllt worden sei, einen offensichtlichen Fehlentscheid gefällt habe,
der zur Auferlegung einer Parteientschädigung führe. Dementsprechend wurden der
Einwohnergemeinde die Kosten des unentgeltlichen Rechtsbeistandes der
Beschwerdeführer überbunden.

7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach der
bisherigen Praxis von Regierungsrat und Verwaltungsgericht § 39 Satz 2 VRG eine
echte «Kann-Vorschrift» ist und dass im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung nur zuzusprechen ist, wenn sie ausdrücklich beantragt
ist, wenn der Beschwerdeführer obsiegt und wenn er von einer Drittperson
(Anwalt) vertreten wird. Das zusätzliche Erfordernis des Sachentscheides,
welches in der Praxis noch regelmässig zitiert wird, ist faktisch aufgegeben
worden. Auch Prozessentscheide wie Abschreibungsbeschlüsse können zu einer
Entschädigungspflicht führen, wenn die Behörde ihren ursprünglichen Entscheid
widerrufen oder abgeändert hat und die Sache damit materiell erledigt ist. In
jedem Fall muss es sich aber um eine Angelegenheit handeln, die den Beizug
eines Vertreters notwendig macht, sei es, weil der Sachverhalt schwierig ist,
weil sich rechtlich komplexe Fragen stellen oder weil es um Eingriffe in
höchstpersönliche Rechte geht.

Damit die Kosten und allenfalls auch eine
Parteientschädigung dem Gemeinwesen überbunden werden können, braucht es
besondere Umstände. Diese liegen vor, wenn das Gemeinwesen selbst Beschwerde
geführt hat, wenn die Behörde einen krassen Fehlentscheid in besonderer Weise
zu verantworten hat, zum Beispiel bei einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
oder bei einem willkürlichen Entscheid, oder wenn das Gemeinwesen (ohne Antrag)
gegenüber einem Bürger hoheitlich verfügt hat und im folgenden
Beschwerdeverfahren unterliegt. Zugesprochen oder auferlegt werden Parteientschädigungen
dem Gemeinwesen auch, wenn es um personalrechtliche Verfahren oder Ansprüche
aus dem Dienstverhältnis geht und wenn das Gemeinwesen wie ein Privater oder im
eigenen Vermögensinteresse handelt.

8.a) Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht galten bis zur
Revision vom 7. Dezember 2007 für Kosten und Entschädigung die Regeln von §§
101 ff. ZPO-SO. Das bedeutete, dass grundsätzlich die unterliegende Partei die
Gerichtskosten und die Parteikosten der Gegenpartei zu tragen hatte. Der
grundsätzliche Anspruch auf Parteientschädigung lag nicht im Ermessen der
Entscheidbehörde. Bei Unterliegen des Beschwerdeführers wurde dieser kosten-
und entschädigungspflichtig, wenn die entscheidende Behörde unterlag, waren
dieser bzw. dem Gemeinwesen oder der Organisation, für welche sie tätig war,
Kosten und Entschädigung zu überbinden. Waren noch private unterliegende
Beschwerdeführer am Verfahren beteiligt, wurden die Kosten und Entschädigungen
auf die Behörde und die unterliegenden Privaten aufgeteilt. Für die Bemessung
der Parteientschädigung galt § 181 GT.

b) Hinsichtlich der Parteientschädigung galt nach
langjähriger Praxis, dass den Gemeinwesen keine Parteientschädigung
zugesprochen wurde, wenn sie durch ihre Organe und Angestellten handelten, wozu
auch der Rechtskonsulent gehöre (Verwaltungsgerichtsurteil vom 20. Juli 1995).
Auch sonst erhielten sie nur ausnahmsweise Parteientschädigungen zugesprochen,
weil ein Gemeinwesen von einer bestimmten Grösse sich so zu organisieren habe,
dass es Verwaltungsstreitsachen selbst bewältigen könne. Das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln gehöre zu den angestammten amtlichen Aufgaben
(Entscheid vom 28. Februar 2007 in Sachen G.).

Anders war die Praxis, wenn das Gemeinwesen als
Arbeitgeberin auftrat. Im Entscheid in Sachen U. vom 21. Oktober 2004 hielt das
Gericht fest, die (mittelgrosse) Einwohnergemeinde sei nicht beteiligte Behörde
im Sinne von § 37 Abs. 2 VRG, sondern Partei, weshalb sie kosten- und
entschädigungspflichtig werde. In den meisten Entscheiden wurden Gemeinden in
personalrechtlichen Streitigkeiten jedoch ohne nähere Begründung
Parteientschädigungen zugesprochen (Urteile vom 28. Mai 2003 in Sachen W., vom 4.
September 2003 in Sachen V. und vom 19. September 2005 in Sachen A.) bzw.
auferlegt (Urteil vom 24. Januar 2003 in Sachen U.). Festgestellt wurde in
mehreren Entscheiden (z.B. vom 4. September 2003 und vom 14. Oktober 2004 in
Sachen R.) auch, dass praxisgemäss in personalrechtlichen Streitigkeiten die
Kosten zurückhaltend und massvoll veranschlagt würden. Einzig in einem
Entscheid vom 15. März 2005 wurde einer Gemeinde eine Entschädigung trotz
Beizug einer externen Vertreterin mit der Begründung verweigert, dass grössere
Gemeinden in der Lage sein müssten, Verwaltungsstreitsachen selbst bewältigen
zu können.

9.a) Mit der Revision vom 7. Dezember 2007 wurde auch für
das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren der gesetzliche Vorbehalt
eingeführt, dass den beteiligten Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten
auferlegt und Parteientschädigungen weder zugesprochen noch auferlegt werden.
Der grundsätzliche Anspruch auf Parteientschädigung blieb jedoch mit dem
Verweis auf die Regeln der ZPO-SO bestehen; er wurde nicht in das Ermessen der
Entscheidbehörde gestellt.

b) Aus der Botschaft des Regierungsrats zur VRG-Revision vom
11. September 2007 (RRB Nr. 1555) ergibt sich, dass die Änderung von § 77 VRG
nicht als wesentlich angesehen wurde, ist sie doch in der Zusammenfassung auf
Seite 3 nicht erwähnt. Ausführlich eingegangen wurde in der Botschaft unter
Ziff. 1.4 auf die bisherige Regelung von Verfahrenskosten und
Parteientschädigungen im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren, offenbar weil
der Kantonsrat am 27. März 2002 eine Motion Markus Grütters zu Verfahrenskosten
und Parteientschädigungen im Beschwerdeverfahren in Verwaltungssachen als
Postulat erheblich erklärt hatte. Der Regierungsrat vertrat nach dem Ergebnis
der Vernehmlassung jedoch die Auffassung, die geltenden Regeln von § 37 und §
39 VRG hätten sich bewährt, ebenso die dazu von Regierungsrat und Verwaltungsgericht
entwickelte Ausnahmepraxis. Zur neuen Regel in § 77 VRG wurde nur vermerkt,
dass der neu angefügte Satz 2 die geltende Regelung für das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren auch für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren
übernehmen sollte. Ausnahmen sollten in Anlehnung an die gefestigte Praxis
lediglich möglich sein, wenn das Gemeinwesen selber Beschwerde geführt habe, wenn
es wie ein Privater handle oder wenn es als Vorinstanz einen Fehlentscheid in
besonderer Weise zu verantworten habe.

In der kantonsrätlichen Debatte stand dem Vorschlag der
Regierung ein in letzter Minute eingereichter Antrag Grütter gegenüber, welcher
in der vorberatenden Justizkommission nicht hatte diskutiert werden können. Der
Antrag stimmte mit der als Postulat überwiesenen Motion überein und verlangte,
dass in § 37 Abs. 2 und § 39 VRG je der 2. Satz gestrichen würde, also die
Sonderregelung (Behördenprivileg) für die am Verfahren beteiligten Behörden
sowohl bei den Kosten wie bei der Parteientschädigung wegfiele. Der
Antragsteller bezog sich vor allem auf die Fälle des Obsiegens von Privaten wie
von Behörden, die einen Rechtsbeistand benötigten, und machte geltend, es sei
ungerecht, wenn diese nicht entschädigt würden. Als Begründung für die
gegenteilige Auffassung wurde vorgebracht, die Behörden handelten in den
meisten Fällen von Amtes wegen und seien automatisch Beschwerdegegner und
gezwungen, am Verfahren mitzuwirken; das rechtfertige das Kostenprivileg. Auf
der andern Seite benötigten sie in den wenigsten Fällen einen Rechtsvertreter,
und das Risiko für Rechtsuchende, den Behörden eine Parteientschädigung
bezahlen zu müssen, wäre eine unzulässige Schikane. In der Abstimmung ergab
sich im Kantonsrat Stimmengleichheit, sodass mit Stichentscheid des
Vorsitzenden die Vorlage der Regierung angenommen und Gesetz wurde.

Im ganzen Gesetzgebungsprozess war kein Thema, dass die
Frage der Kosten und der Parteientschädigung verschieden geregelt werden
könnte, wie dies zum Beispiel im Bundesrecht (Art. 68 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]) der Fall ist. Ein entsprechender
Hinweis eines Kantonsrats blieb ungehört.

c) Damit steht fest, dass auch im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren grundsätzlich das Behördenprivileg bei Kosten und
Entschädigung gelten soll, und zwar im Rahmen der zum verwaltungsinternen
Beschwerdeverfahren entwickelten Ausnahmepraxis. Der Wortlaut von § 77 Satz 2 VRG
entspricht dem vom Gesetzgeber beabsichtigten Sinn und Zweck der Norm.

d) Im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren gilt hingegen
das Behördenprivileg nach wie vor nicht, da es vom Wortlaut der Einschränkung
nicht umfasst wird. Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich kein Hinweis
darauf, dass der Wortlaut nicht dem Sinn und Zweck der Regelung entspricht. Die
Unterscheidung lässt sich ohne weiteres auf sachliche Gründe zurückführen,
stehen sich doch im Klageverfahren in aller Regel wie im Zivilprozess zwei
Parteien gegenüber, die um Geld streiten, während im Beschwerdeverfahren die
«Behörden» eben regelmässig nicht Partei sind, sondern als zuständige
(Vor-)Instanz amten und entscheiden müssen.

10. Die Vorschrift, dass den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
beteiligten Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt werden, kann
nur beschränkt Wirkung entfalten. Die Kosten können ja ohnehin nicht der entscheidenden
Behörde auferlegt werden, da diese meistens nicht selbständig rechts- oder
prozessfähig ist, sondern nur dem Gemeinwesen, dessen Wirkungskreis sie
angehören. Da bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden in der Regel die Vorinstanz
eine kantonale Behörde ist, sind die Kosten bei Obsiegen des Beschwerdeführers
vom Kanton zu tragen, auch wenn sie ihm bzw. der für ihn entscheidenden Behörde
nicht auferlegt werden dürfen. Es werden dann im Dispositiv des Entscheides
einfach keine Entscheidgebühren festgesetzt. Dies gilt jedenfalls, solange
nicht zusätzliche private Beschwerdegegner sich im Verfahren beteiligt haben.

Wirkung entfaltet die Vorschrift von § 77 Satz 2 VRG
hinsichtlich der Kosten nur, wenn die Vorinstanz ein anderes Gemeinwesen, eine
andere Körperschaft, eine selbständige Anstalt oder sonst eine Behörde ist, die
nicht der kantonalen Verwaltung angehört.

11. Wie bereits erwähnt, entspricht es zwar dem
Gerechtigkeitsempfinden, dass einer Partei, die mit ihrem Begehren obsiegt, die
durch das betreffende Verfahren unmittelbar entstandenen Kosten ersetzt werden.
Und die fehlende entsprechende Regelung wird auch andernorts als nicht mehr
zeitgemäss kritisiert, schon für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, da
heute nicht mehr davon ausgegangen werden könne, dass der Beizug eines Anwalts
nicht nötig sei (Alexandra Schwank: Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des
Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buser [Hrsg.]: Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 472). Doch
besteht nach der Lehre kein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, wonach der
obsiegenden, durch einen Rechtsanwalt vertretenen Partei eine
Parteientschädigung zugesprochen werden muss. Ein solcher lässt sich auch nicht
generell aus Art. 4 Abs. 1 aBV bzw. Art. 9 und 29 BV ableiten (Markus
Metz/Felix Uhlmann: Die Besonderheiten der Prozessführung im öffentlichen
Recht, in: AJP 2004, S. 343 ff., unter Hinweis auf René Rhinow/Heinrich
Koller/Christina Kiss: Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des
Bundes, Basel 1996, N 268). Massgebend ist vielmehr die entsprechende
gesetzliche Regelung, und zwar für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren
als auch für das Verfahren vor Verwaltungsgericht.

Das Inkrafttreten von Art. 29a BV (Rechtsweggarantie) am 1.
Januar 2007 hat nichts daran geändert, dass kein genereller Anspruch auf
Parteientschädigung von Verfassungs wegen besteht. Auch aus dem auf diesen
Zeitpunkt in Kraft getretenen neuen Bundesrecht, insbesondere dem Bundesgesetz
über das Bundesgericht, lässt sich keine entsprechende Verpflichtung für das
kantonale Recht ableiten. Immerhin ist bei der Auslegung der Vorschrift von §
39 Satz 2 VRG darauf zu achten, dass diese verfassungskonform erfolgt und die
tatsächliche Inanspruchnahme des Gerichts nicht übermässig erschwert wird.

12.a) Das verwaltungsgerichtliche Verfahren unterscheidet
sich vom verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren bei der Frage der
Parteientschädigung, wie schon dargelegt, einmal dadurch, dass grundsätzlich
ein unbedingter Anspruch auf Parteientschädigung besteht. Es liegt nicht im
pflichtgemässen Ermessen des Gerichts, ob der obsiegenden Partei überhaupt eine
Parteientschädigung zuzusprechen sei. Das Gericht muss nach § 77 Satz 1 VRG die
Gerichts- und Parteikosten nach den Grundsätzen der Zivilprozessordnung den
Parteien auferlegen, was bedeutet, dass die unterliegende Partei die
Gerichtskosten und die Parteikosten der Gegenpartei zu tragen hat (§ 101 Abs. 1
ZPO-SO).

b) Für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren ist
zu dieser Grundregel nun eine erhebliche Einschränkung bzw. ein Widerspruch
entstanden, wenn den beteiligten Behörden in der Regel keine
Parteientschädigungen zugesprochen oder auferlegt werden dürfen. Während die
Änderung bei der Zusprechung von Parteientschädigungen an Behörden aufgrund der
bestehenden restriktiven Praxis zum alten Recht keine grosse Änderung mit sich
brachte, wirkt sich die Änderung bei der nun in der Regel ausgeschlossenen
Auferlegung von Parteientschädigungen an die Behörde doch einschneidender aus.
In den Fällen, wo sich nur ein Beschwerdeführer und die Behörde
gegenüberstehen, was im Verfahren vor Verwaltungsgericht der Standardsituation
entspricht, hat der obsiegende Beschwerdeführer seit dem geänderten Recht nun
in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung mehr und trägt damit ein
erheblich grösseres Kostenrisiko. Erheblich verstärkt wurde auch der
Unterschied in der Behandlung zwischen Privaten, die sich am Verfahren
beteiligen, und den beteiligten Behörden, was die Kosten betrifft. Bei einem
Unterliegen tragen seit der Revision die Privaten das volle Kostenrisiko, die
Behörden in der Regel keines.

c) Wohl gilt auch im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren der Untersuchungsgrundsatz. Das Gericht ist nicht an die
Beweisanträge der Parteien gebunden, sondern kann von Amtes wegen Beweiserhebungen
anordnen. Es gilt aber in aller Regel nicht dieselbe uneingeschränkte
Offizialmaxime, wie sie im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden in § 14 VRG
vorgeschrieben ist. Und bei der Rechtsanwendung gilt das Rügeprinzip: Was nicht
gerügt wird, ist im gerichtlichen Verfahren nicht zwingend zu überprüfen. Es
trifft also für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren nicht in
gleichem Masse wie im verwaltungsinternen Verfahren zu, dass aufgrund der
uneingeschränkt geltenden Offizialmaxime die Sachverhaltsfeststellung und die
Rechtsanwendung der Behörde überlassen werden kann, die Beteiligung unter
diesem Aspekt freiwillig erfolgt und nicht notwendig ist. Der Unterschied kann
unter dem Aspekt der «Waffengleichheit» insofern eine Rolle spielen, als dass diese
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eher als im verwaltungsinternen Verfahren
nicht mehr gewahrt ist, wenn ein Beschwerdeführer nicht durch einen Anwalt
vertreten ist, umso mehr, wenn auf der Seite der Behörde ein spezialisierter
Jurist handelt. Die Schwelle für den ausnahmsweisen Zuspruch einer
Entschädigung zulasten des Gemeinwesens ist deshalb etwas tiefer anzusetzen,
damit nicht in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden zuwidergelaufen und
der neu verfassungsmässig garantierte Rechtsweg über die geänderte
Kostenregelung faktisch wieder ausgeschlossen wird. Ebenso wird in Verfahren,
in welchen an der Seite der Behörde sich auch Private beteiligen, zu prüfen
sein, ob die Kosten und Entschädigungen, den unterliegenden Privaten nur
anteilmässig aufzuerlegen sind, damit nicht eine zu grosse Ungleichbehandlung
entsteht.

13.a) Das Verwaltungsgericht hat seit Inkrafttreten der
geänderten Kosten- und Entschädigungsregelung am 1. April 2008 noch keine klare
Praxis zum neuen Recht entwickelt. Parteientschädigungen wurden in mehreren
Fällen aus verschiedenen Rechtsgebieten zugesprochen, jedoch ohne ausdrückliche
Auseinandersetzung mit der geänderten gesetzlichen Grundlage.

b) In analoger Anwendung der bisherigen Praxis zum
verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren ist auch im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren die Behörde bzw. das Gemeinwesen, in dessen Wirkungskreis
die Behörde handelt, kosten- und entschädigungspflichtig, wenn sie selber
Beschwerde geführt hat und unterliegt.

Dasselbe gilt bei Entscheiden in ihrem amtlichen
Wirkungskreis, wenn diese sich als besondere Fehlentscheide erweisen,
insbesondere weil sie in Verletzung von Zuständigkeitsvorschriften ergangen
sind, den Grundsatz des rechtlichen Gehörs erheblich verletzt haben oder willkürlich
erfolgt sind.

c) Bei schweren Eingriffen in Grundrechte oder
höchstpersönliche Rechte wird die Behörde zumindest entschädigungspflichtig,
wenn sie unterliegt.

d) Der Behörde bzw. dem Gemeinwesen sind immer Gerichts- und
Parteikosten aufzuerlegen, wenn sie als Partei mit eigenen finanziellen
Interessen oder wie ein Privater auftritt. Das gilt insbesondere auch bei
personalrechtlichen Verfahren oder Ansprüchen aus dem Dienstverhältnis, was
sich umso mehr rechtfertigt, weil die Abgrenzung zwischen der ursprünglichen
(Klageverfahren) und der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit
(Beschwerdeverfahren) gerade in diesem Bereich nicht immer klar ist.

e) Der generelle Vorbehalt, dass im Einzelfall die
Verweigerung einer Parteientschädigung zu einem verfassungswidrigen stossenden
Ergebnis führen würde, gilt selbstverständlich weiter.

f) Schliesslich ist als Voraussetzung für das Zusprechen
einer Entschädigung in jedem Fall notwendig, dass ein Antrag auf Entschädigung
formrichtig gestellt worden sein muss, dass der Beschwerdeführer durch eine
Anwältin oder einen Anwalt vertreten war und dass er obsiegt hat.

g) Bei der Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens gilt
ebenso die langjährige Praxis weiterhin, dass dem Gemeinwesen keine
Parteientschädigung zugesprochen wird, wenn es durch seine Angestellten und
Organe handelt. Auch am Vorbehalt, dass grössere Gemeinden sich so zu
organisieren haben, dass sie verwaltungsrechtliche Streitigkeiten selbst
bewältigen können, wird festgehalten. Als grössere Gemeinde gilt eine Gemeinde
ab etwa 10'000 Einwohnern, entsprechend der Praxis des Bundesgerichts zum
Verwaltungsverfahren des Bundes. (...)

Verwaltungsgericht (Fünferbesetzung), Urteil vom 10. März
2010 (VWBES.2009.390)