so_gerichte · ZZ.1999.36 · 1999-03-04 · de
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Alterswohnungen sind nicht zonenkonform

§ 34 PBG. ÖBa-Zone. Es ist nicht ausgeschlossen, dass private Trägerschaften ein bestimmtes Vorhaben in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen realisieren. Alterswohnungen sind in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen jedoch nicht zonenkonform.

SOG 1999 Nr. 36

§ 34 PBG. ÖBa-Zone.Es ist nicht ausgeschlossen, dass private
Trägerschaften ein bestimmtes Vorhaben in einer Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen realisieren. Alterswohnungen sind in einer Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen jedoch nicht zonenkonform.

Die
Baukommission der Einwohnergemeinde R. erteilte der Wohnbaugenossenschaft
"B." die Bewilligung für eine Wohnüberbauung (Seniorenwohnungen) auf
GB Nr. 872, einer Parzelle, die in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
liegt. Die Gemeinde legte in einer Auflage fest, dass die Bewohner der
Siedlung, mit Ausnahme invalider Personen, das 50. Altersjahr zurückgelegt
haben müssen. Einsprachen von Nachbarn, die die Zonenkonformität des Vorhabens
bestritten, wurden abgewiesen. Die Anwohner erhoben Beschwerde beim
Bau-Departement. Dieses stellte sich im Zusammenhang mit der Zonenkonformität
die Frage, ab welchem Alter das Wohnen in dieser Siedlung zugelassen werden
solle. Bewohner der Alterssiedlung müssten das 60. Altersjahr zurückgelegt
haben oder Anspruch auf eine IV-Rente von mindestens 50 % haben. Die
Beschwerden wurden im Übrigen abgewiesen. Die Anwohner erheben
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde aus
folgenden Gründen gut:

2. Die
private Wohnbaugenossenschaft "B." strebt die Realisierung von
Alterswohnungen an. Angeboten werden altersgerecht gebaute Eigentumswohnungen
für Senioren, die weiterhin individuell wohnen möchten. Gemäss Art. 2 der
Statuten sollen preisgünstige Wohnungen im Miet- und Eigentumsverhältnis auf
gemeinnütziger Grundlage im Sinne des Wohnbau- und Eigentumsförderungs-Gesetzes
(WEG, SR 843) erstellt werden. Die Tätigkeit der Genossenschaft ist nicht
gewinnstrebig. Mitglieder der Genossenschaft sind Erwerber von Wohneigentum.
Sie will dafür sorgen, dass diese keine Spekulationsgeschäfte vornehmen können.
Stirbt ein Genossenschafter und Eigentümer einer Einheit, so treten die Erben
in die Rechte und Pflichten des Verstorbenen ein. Sie werden Eigentümer und
sollen Genossenschafter werden. Im Erbfall hat die Genossenschaft kein
Kaufsrecht an der Stockwerkeinheit.

Das von der
Beschwerdegegnerin geplante Gebäude soll im Miteigentum erstellt werden. Von
Anfang an sollen die Stockwerkeinheiten verkauft werden. Es ist denkbar, dass die
Genossenschaft einzelne Einheiten zurückbehält. Die bauliche Gestaltung und die
Preise der Einheiten werden nach den Richtlinien des WEG festgelegt.
Wohnungskäufer, welche die Bedingungen des WEG bezüglich Einkommen und Vermögen
erfüllen, haben die Möglichkeit Zusatzverbilligungen zu beanspruchen. Es ist
aber nicht ausgeschlossen, dass Einheiten an Interessenten verkauft werden, die
keine WEG-Hilfe beanspruchen.

Gemäss
Reservationsvertrag werden 18 zu Stockwerkeigentum ausgestaltete
Seniorenwohnungen inkl. Miteigentumsanteil an den Infrastrukturräumen verkauft.
Interessenten verpflichten sich, Anzahlungen zu leisten. Der Hauptvertrag soll
spätestens bei Rohbauvollendung abgeschlossen werden. Die Kosten der zum Kaufe
angebotenen Eigentumswohnungen werden mit einer 30 %-igen Eigenkapitalquote der
Interessenten kalkuliert. Dem Baurechtsvertrag kann entnommen werden, dass die
Käufer der Stockwerkeinheiten den Baulandwert bis zu 1 % unterhalb des
Zinssatzes der 1. Hypothek zu verzinsen haben. Das Baurecht ist übertragbar und
vererblich. Der Käufer verpflichtet sich, der Genossenschaft beizutreten.

3. Es stellt
sich nun die Frage, ob ein derartiges Bauvorhaben in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen realisiert werden darf. Die Beschwerdeführer machen geltend,
die Baubewilligung sei zu verweigern, weil in den Zonen für öffentliche Bauten
und Anlagen nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und
Anlagen erstellt werden dürften (§ 34 Abs. 1 PBG). Es handle sich um ein
privates Bauvorhaben. Die Beschwerdegegnerin ist der Überzeugung, dass an der
Realisierung ihrer Alterssiedlung ein öffentliches Interesse besteht. Auch eine
private Genossenschaft mit Normalstatuten nach WEG könne gemeinnützig betrieben
werden.

Es ist
unbestritten, dass in den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nur
öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen erstellt
werden dürfen. Derartige Zonen sollen unter möglichst genauer Angabe des
Zweckes, für den sie verwendet werden sollen, für den künftigen Raumbedarf des
Gemeinwesens ausgeschieden werden. Private Vorhaben sind in dieser Zone nicht
zulässig (Schürmann/Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
Bern 1995, S. 141). Als zonenkonform erachtet werden beispielsweise
Verwaltungsbauten, Schul- und Spitalbauten, kirchliche Bauten, Friedhöfe,
Anlagen der Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Parkierungsflächen, Spiel- und
Sportanlagen, Park- und Erholungsanlagen (Alexander Ruch: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art.22, N 79). Die Parzellen
dieser Zone sind der privaten Bautätigkeit entzogen (Heinz Aemisegger et al.
(Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 23 zu
Art. 18).

Nach dem
Wortlaut von § 34 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) ist die
ÖBa-Zone für öffentliche Bauten und öffentlichen Zwecken dienende Bauten
bestimmt. Das Gebiet der Zone soll jedoch vom Gemeinwesen, für das es bestimmt
ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden. Andernfalls kann
der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von 5 Jahren
verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2
PBG). Bei einer solchen Änderung des Zonenplanes ist für das wegfallende Gebiet
angemessener Ersatz zu schaffen. Diese Regelung über den Landerwerb zeigt, dass
Bauten und Anlagen in der ÖBa-Zone in der Regel auf Land eines Gemeinwesens
gebaut werden sollen.

Öffentliche
Aufgaben sind jene Aufgaben, die im Interesse des Gemeinwesens, der
Allgemeinheit erfüllt werden. Sie werden im Auftrage aller, die das Gemeinwesen
ausmachen und damit als öffentliche Aufgabe betrieben (W. Wiegand/J.
Wichtermann: Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe, recht 1999, S. 3).
Nicht nur öffentliche, sondern auch öffentlichen Zwecken dienende Bauten und
Anlagen dürfen in der ÖBa-Zone erstellt werden. Es ist also nicht
ausgeschlossen, dass gemischtwirtschaftliche oder private Trägerschaften im
Auftrage des Gemeinwesens in der ÖBa-Zone zu öffentlichen Zwecken Bauten
erstellen und betreiben.

Bei der
Förderung von Wohneigentum (auch für Senioren) handelt es sich um eine
gesetzliche Aufgabe des Staates. Der Staat fördert den Erwerb von Wohneigentum
auch für ältere Personen. In diesem Sinne liegt die Förderung im öffentlichen
Interesse. Nach den Bestimmungen des Wohneigentumsgesetzes wird der Wohnungsbau
jedoch nicht durch das Gemeinwesen, sondern durch private Bauträger realisiert.
Es handelt sich um eine vom Gemeinwesen geförderte, private Bautätigkeit. Der
private Wohnungsbau (auch der vom Staat geförderte) gehört jedoch in die
private Bauzone. Der Wohnungsbau gilt im Bau- und Planungsrecht nicht als
öffentlicher Zweck (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar RPG, Art. 22, N
79). Er ist auf die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nicht angewiesen.
Gemäss H. Hagmann (Kommentar zur Bauordnung der Stadt Zug, Zürich 1998, S. 130)
gehört selbst der öffentliche Wohnungsbau nicht in eine solche Zone. Es ist
deshalb folgerichtig, dass der private Eigentumswohnungsbau für Senioren in der
Wohnzone und nicht in der ÖBa-Zone realisiert wird. Der Bau von
Seniorenwohnungen in der ÖBa-Zone ist nicht zonenkonform.

Das
zürcherische Recht enthält eine besondere Regelung der Zonenkonformität von
Alterswohnungen. Dies hat dazu geführt, dass in der Lehre teilweise darauf
hingewiesen wird, dass der Bau von Alterswohnungen in der ÖBa-Zone möglich sein
soll (s. Walter Haller/Peter Karlen: Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1992,
Rz. 293; Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 1999, Art. 22, N 79). Nach § 60 Abs. 2 des zürcherischen
Bau- und Planungsgesetzes gilt als öffentliche Aufgabe auch der Bau von
Alterswohnungen. Diese Bestimmung kann sich auf Alterswohnungen beziehen, die
von der öffentlichen Hand oder im Auftrage der Allgemeinheit gebaut werden. Sie
kann den privaten Bau von Wohneigentum für ältere Menschen ein- oder
ausschliessen. Da im solothurnischen Recht eine derartige Sonderbestimmung
fehlt, bleibt es dabei: Der private Wohnungsbau (auch für Senioren) gehört in
die Wohnzone und nicht in die ÖBa-Zone.

Eigentümerin
der Parzelle in der ÖBa-Zone ist die Römisch-katholische Kirchgemeinde Y. Sie
baut keine Alterswohnungen, sondern hat der Wohnbaugenossenschaft an einem Teil
des von ihr genutzten Grundstücks (mit Kirche und Begegnungszentrum) ein
übertragbares und vererbliches Baurecht eingeräumt. Die Bauberechtigte hat das
Recht, auf dem Baurechtsgrundstück zur Realisierung ihres Genossenschaftszwecks
ein Mehrfamilienhaus zu erstellen. Das streitige Bauvorhaben wird nach dieser
Übertragung auf einer privaten Baurechtsparzelle von einem privaten Träger
erstellt. Es werden Stockwerkeinheiten gebildet. Diese gehen direkt auf private
Stockwerkeigentümer über. Die Wohnungen werden zwar von einer privaten, gemeinnützigen
Genossenschaft erstellt. Die Genossenschaft bleibt jedoch in der Regel nicht
Eigentümerin der Wohnungen, denn die Liegenschaft wird bereits im Rohbau unter
den Erwerbern in Miteigentum aufgeteilt. Die Einheiten können von diesem
Zeitpunkt an von den Privaten zu Marktpreisen gehandelt werden. Zwar ist es unbestritten,
dass in der Genossenschaft kein Gewinn erwirtschaftet wird. Dies ist aber für
die zu entscheidende Streitfrage nicht von Bedeutung, denn die Wertsteigerung
der Stockwerkeinheiten steht von Anfang an den Privaten zu.

Auch wenn
eine gemeinnützige Genossenschaft als Bauträgerin auftritt, ist für die
Bestimmung der Zonenkonformität von Bedeutung, dass von privaten Investoren
privates, erbliches Wohneigentum geschaffen wird. Dieses wird für einen
beschränkten privaten Personenkreis erstellt. Die Alterssiedlung dient deshalb
nicht der Öffentlichkeit oder der Allgemeinheit, sondern einem beschränkten
Personenkreis privater Erwerber. Die Genossenschaft kann das übertragbare und
vererbliche Baurecht uneingeschränkt weitergeben. Sie hat das Recht, auf dem
Baurechtsgrundstück zur Realisierung ihres Genossenschaftszwecks ein
Mehrfamilienhaus zu erstellen. Dadurch verliert die Kirchgemeinde weitgehend
ihr Verfügungsrecht über diesen Teil der Parzelle. Über die Benützung wird
schliesslich von einem kleinen Kreis privater Eigentümer und ihrer Erben
entschieden. Das Gemeinwesen, die Allgemeinheit, hat die Kontrolle über die
öffentliche Nutzung der Parzelle verloren. Daran ändert auch die Auflage des
Bau-Departements im Grundsatz nichts. Zudem ist es fraglich, ob die angemerkte
Auflage auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage basiert und es ist nicht
sicher, ob sie gegenüber jedermann durchgesetzt werden kann. Ein öffentlicher
Zweck kann auf diesem Weg nicht gesichert werden. Das private Bauvorhaben kann
in der ÖBa-Zone nicht bewilligt werden.

Verwaltungsgericht, Urteil
vom 4. März 1999