so_gerichte · VWBES.2016.132 · 2017-06-26 · de
Änderung Gesamtplan, Bauzonenplan sowie Strassen- und Baulinienplan etc.


Urteilvom26. Juni 2017

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1.    A.___

2.    B.___
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Baader, 4460 Gelterkinden

Beschwerdeführer

gegen

1.Regierungsrat
des Kantons Solothurn,Rathaus, 4509 Solothurn, vertreten durch Bau- und
Justizdepartement, 4509 Solothurn

2.Einwohnergemeinde
Holderbank,4718 Holderbank SO,

Beschwerdegegner

betreffendÄnderung
Gesamtplan, Bauzonenplan sowie Strassen- und Baulinienplan etc.

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Die rechtsgültige Ortsplanung der
Gemeinde Holderbank datiert aus dem Jahr 2003 (genehmigt mit RRB Nr. 1690 vom
16. September 2003). Gegenstand der damaligen öffentlichen Planauflage war u.a.
die Zuweisung der Parzelle GB Nr. 350 zur Reservezone (W2) sowie der Parzellen
GB Nrn. 349 (heute Teil der Parzelle Nr. 350), 348, 346 und 345 ganz (Nr. 349)
oder teilweise zur Wohnzone W2. Im betroffenen Gebiet Talgraben war zudem eine
kommunale Freihaltezone in der Form eines 12 m breiten Korridors für den
Bach Talgraben vorgesehen. Diese Freihaltezone umfasste auch den nördlichen
Teil der Parzelle Nr. 349 (heute südöstlicher Teil von GB Nr. 350). Der
Regierungsrat nahm diese Planinhalte indes (mit Ausnahme der Zuweisung des östlichen
Teils der Parzelle Nr. 350 zur Reservezone) von Amtes wegen von der Genehmigung
aus, dies mit der Auflage, zuerst eine Gefahrenkarte Wasser zu erarbeiten. Wörtlich
wurde im RRB Nr. 2003/1690 erwogen:

«Der Talgraben soll zum Erreichen
eines besseren Hochwasserschutzes ausgedolt werden. Westlich davon wird
gleichzeitig neu Bauzone ausgewiesen. Für die Konkretisierung der Ausdolung
muss ein Gestaltungsplan erarbeitet und öffentlich aufgelegt werden. In diesem
Gestaltungsplan ist insbesondere die Nutzung in dieser Freihaltezone zu
präzisieren. Ebenso sind Bauten und Anlagen zu regeln und entlang des neuen
Laufes des Talgrabens Wasserbaulinien darzustellen.

Als Grundlage für die Bauchausdolung
wie auch für die Ausweisung neuer Wohnzone westlich des Baches ist vorgängig
eine Gefahrenkarte zu erstellen. Erst dann kann die Recht- und Zweckmässigkeit
der Freihaltezone für den ausgedolten Talgraben sowie der Wohnzone W2 geprüft
werden. Die Bauzonengrösse der Gemeinde Holderbank lässt die vorliegende
Neueinzonung in Wohnzone grundsätzlich zu. Die Freihaltezone Talgraben und die
Wohnzone westlich davon werden bis zum Vorliegen einer entsprechenden
Gefahrenkarte von der Genehmigung ausgenommen. Unter Umständen sind
Gefahrenbereiche im Bauzonenplan einzutragen und besondere Bestimmungen im
Zonenreglement aufzunehmen. Diese können zusammen mit dem Gestaltungsplan
öffentlich aufgelegt werden».

Entsprechend lautete Ziff. 3.2 des
RRB-Dispositivs: «Die Freihaltezone Talgraben und die Wohnzone westlich davon
werden bis zum Vorliegen einer Gefahrenkarte von der Genehmigung ausgenommen».

Anlass zu den regierungsrätlichen
Erwägungen hatten Starkniederschläge im Jahr 2001 gegeben, die im Gebiet
Talgraben zu Überschwemmungen und Geschiebeablagerungen geführt hatten. Damals
waren mehrere Liegenschaften beschädigt worden.

2. Zu Beginn des Jahres 2006 legte der
Gemeinderat einen kommunalen Gestaltungsplan «Sanierung und Renaturierung
Talgraben, Holderbank» mit Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Ende September
2006 beschloss er diesen unter Abweisung der eingegangenen Einsprachen und
überwies ihn dem Regierungsrat zur Genehmigung. Drei abgewiesene Einsprecher
erhoben dagegen Beschwerde. Aus heute unerfindlichen Gründen wurde das Verfahren
nicht beförderlich behandelt. Nach Beratungen mit dem instruierenden Bau- und
Justizdepartement (BJD) zog der Gemeinderat den Antrag um Genehmigung des
Gestaltungsplans am 18. März 2010 zurück. Offensichtlich waren die involvierten
Behörden zur Überzeugung gelangt, die Angelegenheit besser mittels kantonaler
Nutzungsplanung im Sinn von § 68 lit. e des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS
711.1) anzugehen. Die drei gegen den kommunalen Plan eingereichten Beschwerden
wurden zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben.

3. Seit Juni 2008 liegt die
Gefahrenkarte Wasser vor. Mit einer Ausdolung und Verlegung des bisher
unterirdisch verlaufenden Baches Talgraben kann nach den daraus gewonnenen
Erkenntnissen die Gefährdung weitgehend behoben werden.

4. Vom 19. November bis 18. Dezember
2012 lagen die Änderung des Gesamtplans und Bauzonenplans sowie die Änderung
des Strassen- und Baulinienplans im Gebiet Talgraben auf. Gleichzeitig erfolgte
auch die Auflage einer Änderung des Bauzonenplans im Gebiet Mülifeld. Während
derselben Zeit legte der Kanton den kantonalen Erschliessungs- und
Gestaltungsplan «Hochwasserschutz und Verlegung/Renaturierung Talgraben, Holderbank»
mit Sonderbauvorschriften auf. Mit der kommunalen Planung sollen in erster
Linie die im Jahr 2003 im Gebiet Talgraben von der Genehmigung ausgenommenen
Planinhalte bereinigt werden. Im Gebiet Mülifeld plant die Gemeinde eine im
Jahr 2003 genehmigte Reservezone (W3) teilweise wieder aufzuheben und eine
Rückführung in die Landwirtschaftszone vorzunehmen. Je teilweise betroffen sind
davon die Parzellen GB Holderbank Nrn. 319, 320 sowie 322 bis 325.

Der erwähnte kantonale Plan dagegen
sieht die Ausdolung und Verlegung des Gewässers Talgraben vor und bildet die
Nachfolge der im März 2010 von der Gemeinde zurückgenommenen eigenen Planung.
Dagegen reichten die drei früheren Beschwerdeführer Einsprache ein.

5. Zu den Planinhalten lässt sich
Folgendes festhalten: Die Grundeigentümer der Parzellen GB Nrn. 345 und 350
(inkl. der ehemaligen Parzelle Nr. 349) sind mit deren seit 2003 vorgesehenen
(teilweisen) Zuteilung zur Wohnzone W2 respektive Reservezone nicht
einverstanden. Deshalb sollen diese Grundstücke klar der Landwirtschaftszone
zugeteilt werden. Vor diesem Hintergrund macht nach Meinung der Planbehörde
auch die Zuteilung bzw. der Verbleib des östlichen Bereichs der Parzelle Nr.
348 in der Bauzone keinen Sinn mehr. Auch diese Fläche soll der Landwirtschaftszone
zugeschlagen werden. Schliesslich sollen die Parzellen GB Nrn. 148 und 736, die
im Jahr 2003 der Reservezone zugewiesen wurden, künftig wieder zur
Landwirtschaftszone gehören. Die einst vorgesehene kommunale Freihaltezone von
12  m Breite soll  einen Korridor für den zu verlegenden Bach bildend 
durch eine 11 m breite kantonale Uferschutzzone ersetzt werden. Im
Südosten von GB Nr. 350 soll sie beibehalten werden. Betreffend GB Nr. 346 (im
östlichen Parzellenbereich Zuweisung zur Wohnzone W2) sind keine Änderungen im
Vergleich zur Auflage im Frühjahr 2003 zur damaligen Ortsplanungsrevision
vorgesehen.

Im RRB vom 16. September 2003 war auch
der Erschliessungsplan von der Genehmigung ausgenommen worden. Dieser hatte
einen Ringschluss mit den zwei bestehenden, parallel verlaufenden
Erschliessungsstrassen Wechtenweg und Juchweg sowie entsprechende Baulinien
vorgesehen. Geplant war zudem eine Fusswegverbindung zwischen dem Wechten- und
dem Juchweg, rund 75m östlich des Ringschlusses. Von diesen Erschliessungsmassnahmen
sieht der aktuelle Plan ab. Der Wechtenweg soll jetzt gegen Westen verlängert
werden und in einem Wendehammer auf GB Nr. 346 enden. Beidseitig sind
Strassenbaulinien im Abstand von 4 m vorgesehen.

Im Änderungsplan zum Gesamt- und Bauzonenplan
werden  gestützt auf die Gefahrenkarte Wasser aus dem Jahr 2008   die Flächen
mit geringer Gefährdung respektive Restgefährdung (Hinweisbereiche)
ausgeschieden, dies für den Zustand nach der Umsetzung der (gemäss kantonalem
Erschliessungs- und Gestaltungsplan) vorgesehenen Hochwasserschutz- und
Renaturierungsmassnahmen. Details dazu finden sich in der Zonenvorschrift
«Naturgefahrenbereiche».

6. Gegen den kommunalen Plan erhoben B.___
und A.___ Einsprache, deren Abweisung der Gemeinderat am 14. Oktober 2014
(eröffnet mit Verfügung vom 16. Februar 2015), gleichzeitig mit der Festsetzung
des Plans und dem Antrag um regierungsrätliche Genehmigung beschloss.

Die Einsprecher gelangten daraufhin
mit Beschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragten die Aufhebung des
gemeinderätlichen Beschlusses vorab aus formellen Gründen und stellten weitere Eventual-
und Subeventualanträge.

7. Mit Schreiben vom 5. November 2015
gelangte der Rechtsdienst des Bau- und Justizdepartements (BJD) an den
Gemeinderat Holderbank und führte im Zusammenhang mit dem vor dem Regierungsrat
hängigen Beschwerdeverfahren aus, bei der Prüfung der Unterlagen habe das Amt
für Raumplanung festgestellt, dass die von der Gemeinde beantragte Einzonung im
Gebiet Talgraben bereits von Amtes wegen nicht genehmigt werden könne. Zwar sei
die Einzonung des östlichen Teils der Parzelle GB Nr. 346 schon anlässlich der
letzten Gesamtrevision der Ortsplanung öffentlich aufgelegt und vom Gemeinderat
beschlossen worden, jedoch damals vom Regierungsrat nicht genehmigt worden
(Grund: ausstehende Erarbeitung der Gefahrenkarte Wasser). Die Genehmigung
würde folglich erst jetzt vollzogen. Mit Verweis auf die Revision des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) wurde dargelegt, die
eingereichte Planung erfülle die Anforderungen der Kompensation nicht, denn die
Rückzonung im Gebiet Mühlifeld betreffe eine Reservezone, nicht die vom Gesetz
geforderte Bauzone. In Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör wurde der
Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt, sich dazu zu äussern.

8. Dennoch genehmigte der
Regierungsrat mit Beschluss Nr. 2016/620 vom 5. April 2016 die kommunale
Planung weitgehend. Ausgenommen von der Genehmigung wurde die teilweise
(Bachkorridor) Aufhebung der kommunalen Freihaltezone im Gebiet Talgraben und
ihr Ersatz durch eine neue kantonale Uferschutzzone mit zugehörigen Zonenvorschriften.
In dieser Hinsicht wurde die Beschwerde von B.___ und A.___ teilweise
gutgeheissen, im Übrigen aber abgewiesen. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass
den Beschwerdeführern im kantonalen Planungsverfahren auf Erlass einer
kantonalen Uferschutzzone und Aufhebung kommunaler Freihaltezone automatisch
Parteistellung als Einsprecher zukomme.

8. Mit Eingabe vom 18. April 2016
erhoben B.___ und A.___ gegen den erwähnten RRB (Nr. 2016/620) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragten dessen Aufhebung und entsprechend auch die
Aufhebung des gemeinderätlichen Entscheids vom 16. Februar 2015. Das Verfahren
sei wegen Verfahrensmängeln für ungültig zu erklären. Eventualiter sei
festzustellen, dass die Ausscheidung einer Freihaltezone nicht
Genehmigungsinhalt der Planung sei. Zudem sei auf die Ausscheidung einer
Uferschutzzone und Wohnzone W2 zu verzichten. Stattdessen seien die von der
Planung betroffenen Gebiete der Parzellen Nrn. 352, 814, 350, 346, 345 und 344
der Landwirtschaftszone zuzuweisen bzw. in der Landwirtschaftszone zu belassen.
Dementsprechend seien für die Erschliessung keine neuen Strassen vorzusehen und
auch keine Strassenbaulinien auszuscheiden. Im Subeventualantrag forderten die
Beschwerdeführer, es seien an Stelle des Teils der Parzelle Nr. 346 die östlich
der kantonalen Uferschutzzone gelegenen Parzellen(abschnitte)  Nrn. 736, 148,
834, 350, 345 und 344 der Wohnzone W2 zuzuordnen.  In verfahrensrechtlicher
Hinsicht ersuchten die Beschwerdeführer um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
und sinngemässer Sistierung des vorliegenden Verfahrens, bis über die kantonale
Planung entschieden sei.

9. Das instruierende Bau- und
Justizdepartement schloss am 16. Juni 2016 namens des Regierungsrats auf Abweisung
der Beschwerde. Desgleichen beantragte auch die Gemeinde Holderbank mit
Schreiben vom 30. Juni 2016, die Beschwerde abzuweisen.

10. Die Beschwerdeführer ihrerseits
hielten am 1. Juli 2016 replizierend sinngemäss an ihren Anträgen und deren
Begründung fest.

II.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt
Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates über Nutzungspläne und andere
für die Grundeigentümer verbindliche Pläne sowie zugehörige Vorschriften (vgl.
§ 5 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS 711.1, i.V.m. § 49 Abs. 1
des Gesetzes über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). Die vorliegende
Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen solchen Plan. Sie ist
rechtzeitig eingereicht worden. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde
legitimiert, denn als Eigentümer und Bewirtschafter der im Planungsperimeter
gelegenen Parzellen GB Holderbank Nrn. 345 (Alleineigentum A.___) und 350 (je
hälftiges Miteigentum) sind sie durch den Entscheid des Re­gierungsrates
besonders berührt. Zudem bewirtschaften sie die Parzellen GB Holderbank Nrn.
344 und 346. Sie befürchten nicht nur einen Er­tragsausfall, sondern erhebliche
Bewirtschaftungserschwernisse. Entsprechend haben sie ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids (§ 12
Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Auf die
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Gegenstand des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bildet ausschliesslich der angefochtene
Regierungsratsbeschluss. Diesem zugrunde liegende Entscheide gelten als
mitangefochten. Sie können im verwaltungsgerichtlichen Verfahren indessen nicht
eigenständig beanstandet werden (Devolutiveffekt). Auf den diesbezüglichen Aufhebungsantrag
und die entsprechenden Ausführungen ist deshalb nicht weiter einzugehen (vgl.
BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_97/2013 des Bundesgerichts vom 26.
August 2013 E. 1.2).

1.3 Nicht einzutreten ist auf die
Rügen, welche die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem kantonalen
Erschliessungs- und Gestaltungsplanverfahren in materieller Hinsicht vorbringen,
da dieses Planverfahren nicht Gegenstand des hier anhängigen Verfahrens ist.
Die Beschwerdeführer haben sich im kantonalen Planungsverfahren als Einsprecher
konstituiert und werden dort ihre Rechte wahrnehmen können. Auf die
Koordination der beiden Planungen ist unter E. 4 hiernach einzugehen.

2.1 Das kantonale Recht sieht
wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich
auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen
stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG). Es gewährleistet die volle Überprüfung durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Mit der Pflicht
zur vollen Überprüfung wird indessen nicht ausgeschlossen, dass sich die
Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der unteren
Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei
der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416 mit Hinweisen). Vielmehr
wird dies in Art. 2 Abs. 3 RPG von übergeordneten gegenüber nachgeordneten
Behörden ausdrücklich verlangt. Die Rechtsmittelinstanzen sollen insbesondere
bei Planüberprüfungen nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Praxiskommentar zum
Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Rz. 73 zu Art. 33).

2.2 Die Planungshoheit liegt
grundsätzlich bei der Gemeinde (§ 14 PBG). Unmissverständlich ist § 18 Abs. 2
PBG: Der Regierungsrat entscheidet über die Beschwerden, überprüft die Pläne
auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf die Übereinstimmung mit
übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig
sind und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die
Gemeinde zurück. Daraus folgt, dass eine Planung, die nicht offensichtlich
zweckwidrig ist, genehmigt werden kann bzw. muss, sofern sie den einschlägigen
Normen entspricht. Sind mehrere zweckmässige Lösungen denkbar, obliegt es nicht
dem Regierungsrat, der Gemeinde eine davon vorzuschreiben.

Entsprechend belässt auch das
Verwaltungsgericht den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen
Beurteilungsspielraum. Im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss Art.
3 RPG zurückzugreifen (Pierre Tschannen: in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
[Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 20 zu
Art. 3 RPG). Es sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien es öffentliche
oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen
auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der
Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). Die Grenze des
Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als
Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten
lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich
nicht mehr als folgerichtig erscheinen. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt
insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (Urteil des Bundesgerichts 1P.369/2006
vom 22. Oktober 2007 E. 3.1; BGE 122 I 279).

3.1 Strittig ist in erster Linie, wie
es sich mit den Parzellen verhält, die bei der letzten Ortsplanungsrevision im
Jahr 2003 von der Genehmigung ausgenommen wurden. Dabei ist der bereits
zitierte Wortlaut im RRB Nr. 2003/1690, E. 2.3.6.1, unmissverständlich:

«Als Grundlage für die Bauchausdolung
wie auch für die Ausweisung neuer Wohnzone westlich des Baches ist vorgängig
eine Gefahrenkarte zu erstellen.Erst dann[kursiv durch das Gericht] kann
die Recht- und Zweckmässigkeit der Freihaltezone für den ausgedolten Talgraben
sowie der Wohnzone W2geprüft werden».

In dem Sinne ergingen auch die
Dispositiv-Ziff. 3.2:

und Dispositiv-Ziff. 3.3:

«Für das gesamte Siedlungsgebiet ist
bis Ende 2005 die Gefährdung durch Naturgefahren abzuklären. Gegebenenfalls ist
eine Gefahrenkarte zu erstellen und in der Nutzungsplanung umzusetzen».

Entgegen der (neu) vom Regierungsrat
vertretenen Meinung kann nicht sein, dass mit dem Vorliegen der Gefahrenkarte
automatisch eine suspensiv aufgeschobene Genehmigung eintritt. Im Gegenteil:
Erst nach Klärung der Gefahrenlage lässt sich abschliessend darüber
entscheiden, ob die Ausscheidung von Wohnzone in einem potentiell gefährdeten
Gebiet überhaupt recht- und zweckmässig ist. Nichts anderes hat der
Regierungsrat denn auch 2003 erwogen. Aus seiner Sicht konnte im damaligen
Zeitpunkt nicht abschliessend über die Zonierung befunden werden; dieser Schritt
musste aufgeschoben werden, bis zur genaueren Klärung des Sachverhalt  nämlich
der etwaigen Gefährdung durch den Bach. Und wenn der Regierungsrat damals
ausführte, die Bauzonengrösse der Gemeinde lasse die Neueinzonunggrundsätzlichzu, zeigt dies, dass die Aussage auf einer provisorischen Einschätzung, keiner
abschliessenden Beurteilung beruhte. Falsch ist in diesem Zusammenhang auch die
Feststellung im Planungsbericht der BSB+Partner vom 10. Oktober 2012, wenn dort
in Ziff. 7 festgehalten wird, faktisch befinde sich der östliche Teil von GB
Holderbank Nr. 346 bereits seit der letzten Ortsplanungsrevision 2003 in der
Bauzone. Davon kann keine Rede sein. Weder wurde je abschliessend darüber
befunden, noch ist die Fläche überbaut. Dieser Meinung war der Rechtsdienst des
BJD im Herbst 2015 offensichtlich auch noch, gibt doch das Schreiben vom 5.
November 2015 exakt die hier vertretene Meinung wieder (Beschwerdebeilage 5,
Sachverhalt Ziff. 6 hiervor).

3.2 Ob eine zusätzliche Einzonung
damals tatsächlich rechtmässig gewesen wäre, ist äusserst fraglich, kann aber vorerst
dahingestellt bleiben: Immerhin gab der Regierungsrat in E. 2.3.3 von RRB Nr.
2003/1690 zu bedenken, das von der Gemeinde geforderte Wachstum von 130
Personen in den nächsten 15 Jahren sei nicht nur zu optimistisch, sondern
entspreche kaum den spezifischen Entwicklungsvoraussetzungen einer ländlichen
Gemeinde. Das erst genannte Ziel mit einer Zunahme von etwa 40  50 Personen
scheine realistischer. Trotzdem wurde gleich anschliessend dargelegt, mit einer
reduzierten Ausschöpfung (50% für Einzelparzellen, 80% für zusammenhängende
Flächen) hätten etwa 100 zusätzliche Personen Platz. Insgesamt betrage das
Fassungsvermögen inklusive 111 Einwohnerinnen ausserhalb der Bauzone 780
Personen. Damit wurde eine Bauzonengrösse genehmigt, die im Vergleich zu den
planerischen Vorgaben ein doppeltes Fassungsvermögen vorsah. Dies stand schon
damals im Widerspruch zu den raumplanungsrechtlichen Vorgaben nach Art. 15 des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700; dazu auch E. 4 hiernach).

Darum kann es aber erst recht nicht
angehen, nun eine Einzonung ohne weitere Bedarfsabklärung und Interessenabwägung
quasi «durchzuwinken» mit dem Argument, nachdem der Gefahrenplan nun vorliege,
sei die Bauzonenzuweisung von 2003 in Bezug auf den östlichen Teil von GB Nr.
346 definitiv zu genehmigen  dies, zumal seit der letzten Planung erschwerend
die Gesetzesnovelle von Art. 15 und Art. 38a RPG in Kraft getreten ist (dazu
sogleich E. 4.2). In jedem Fall sind seit der letzten Planung nunmehr 14 Jahre
vergangen, was einem ganzen Planungshorizont entspricht (vgl. Art. 15 Abs. 1
RPG). Entsprechend drängt sich eine neue Beurteilung des Bauzonenbedarfs in
jedem Fall auf.

3.3 Sollte eine Zuweisung der Parzelle
Nr. 346 zur Bauzone heute nicht möglich sein, macht auch die vorgesehene
Erschliessung keinen Sinn. Insofern bedarf die gesamte angefochtene kommunale
Planung einer Überarbeitung.

4.1 In Konsequenz dieser Erwägungen
ist den Beschwerdeführern auch darin zuzustimmen, dass die kommunale Planung
der kantonalen nicht vorgezogen werden kann. Solange nicht klar ist, welche
Nutzungseinschränkungen sich aufgrund des kantonalen Plans ergeben, kann die
kommunale Planung eben nicht abschliessend beurteilt werden. Genau dieser
Gedanke hatte ja 2003 dazu geführt, dass die Zonenzuweisungen im entsprechenden
Perimeter von der Genehmigung ausgenommen worden waren. Nachdem die Planungen
2012 parallel aufgelegt wurden, ist nicht ersichtlich, weshalb die Koordination
nicht auch im weiteren Verfahren beibehalten bleibt. Wird dieses Vorgehen als
zu kompliziert erachtet, ist aufgrund der planerischen Stufenfolge zunächst der
kantonale Plan zu beschliessen (vgl. § 70 Abs. 2 PBG, wonach kantonale
Nutzungspläne den kommunalen vorgehen). Dies ergibt sich aus Art. 2 RPG, wonach
Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen
Planungen erarbeiten und sie aufeinander abstimmen (Abs. 1). Sie
berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit (Abs. 2).
Und die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen
nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen
Ermessensspielraum zu lassen (Abs. 3). Mit Art. 2 RPG will der Gesetzgeber
verhindern, dass raumwirksame Tätigkeiten isoliert und gemäss einem oft
zufällig erfolgenden Verlauf von vertikalen und horizontalen Zuständigkeiten
erfolgen. Vielmehr müssen raumwirksame Tätigkeiten aufeinander abgestimmt
werden (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum RPG, Bern 2006, Art. 2
N 14). Die Nutzungsplanung ist denn auch mit Plänen und Vorschriften von
anderen Planungsträgern abzustimmen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 2 N 25 4. Lemma).

4.2 Bei der koordinierten Planung ist
wiederum auf die Vorbehalte der Beschwerdeführer zur angeblichen suspensiv-bedingten
Genehmigung aus dem Jahr 2003 zurückgekommen: Die im September 2003 von der
Genehmigung ausgenommenen Grundstücke wurden nicht automatisch mit Vorliegen
der Gefahrenkarte der Wohnzone bzw. Reservezone zugewiesen. Dies gilt
insbesondere für den östlichen Teil der Parzelle GB Nr. 346 (Land in der Reservezone
gilt per se nicht als Bauland, vgl. § 27 Abs. 4 PBG). Insofern werden sich aktuell
auch Fragen der Bauzonengrösse stellen. Es sei dazu nochmals auf Art. 38a RPG
und Art. 52a der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1)
verwiesen: Mit der Revision des RPG wollte der Gesetzgeber die Zersiedelung
eindämmen und den Kulturlandverlust stoppen, u.a. durch materielle
Anforderungen an die kantonalen Richtpläne im Bereich Siedlung (Botschaft zu
einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 Ziff. 1.1, BBl
2010 1049 ff., 1053). Nach Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren
nach Inkrafttreten der Änderung ihre Richtpläne an die Anforderungen der
Artikel 8 und 8a Absatz 1 RPG an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser
Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche
der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden
(Abs. 2). Art. 52a Abs. 1 RPV regelt den Fall, dass eine Einzonung nach altem
Recht beschlossen und genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014
gerichtlich beurteilt wird (vgl. Urteil 1C_612/2014 vom 26. August 2015 E. 2.4
und 2.5, in ZBl 116/2015 S. 607). Art. 38a Abs. 1 stellt für den Fristbeginn
auf das Inkrafttreten der RPG-Revision am 1. Mai 2014 ab. Soll ab diesem Datum
(bis zur Genehmigung der Richtplananpassung) die Fläche der rechtskräftig
ausgeschiedenen Bauzonen nicht zunehmen, müssen grundsätzlich alle Einzonungen,
die bis zu diesem Zeitpunkt nicht rechtskräftig geworden sind, kompensiert
werden (Urteil 1C_365/2015 des Bundesgerichts vom 9. Dezember 2015 E. 4.2, mit
Hinweis auf Christa Perregaux Dupasquier, Übergangsbestimmungen des RPG -
Worauf bei einer Einzonung zu achten ist, Inforaum VLP-ASPAN 1/2015 S. 5).
Vorliegend beschloss der Gemeinderat die umstrittene Planung erst am 14.
Oktober 2014, also nach dem Stichtag. Ganz klar liegen das Genehmigungs- und
insbesondere das Rechtsmittelverfahren nach dem 1. Mai 2014.  Auch der
Rechtsdienst BJD wies im Schreiben vom 5. November 2015 noch auf diese
Problematik hin und hielt fest, die Einzonung im östlichen Bereich der Parzelle
Nr. 346 und die zugehörige Erschliessungsstrasse könnten nicht genehmigt
werden.

4.3 Massgeblich ist insbesondere Art.
15 RPG, der die Grundsätze der Bauzonenredimensionierung und Verdichtung
wiedergibt. Selbst wenn es vorliegend nicht um riesige Flächen geht und eine
Kompensation allenfalls möglich ist, wird sich doch die Frage stellen, ob 
wenn überhaupt  nicht eher das Land östlich der Uferschutzzone der Bauzone
zuzuweisen wäre, auch und gerade aus Gründen des Kulturlandschutzes (vgl.
Urteil 1C_429/2015 des Bundesgerichts vom 28. September 2016 E. 3). Dies kann
hier offen bleiben.

5.1 Aufgrund der vorstehenden
Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
aufzuheben. Damit erübrigt sich eine einlässliche Prüfung der weiteren Rügen.
Lediglich der Vollständigkeit halber sei festgehalten, dass der Regierungsrat
keine Gehörsverletzung begangen hat: Das rechtliche Gehör dient einerseits der
Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor
Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu
äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen,
mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung
wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
folgt weiter die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu
begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den
Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz
die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat leiten
lassen und auf die sich sein Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen,
dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 133
III 439 E. 3.3 S. 445; 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).

Diesen Ansprüchen wird der
angefochtene Entscheid gerecht. Der Regierungsrat hat sich einlässlich mit den
Rügen der Beschwerdeführer auseinandergesetzt, soweit sie den
Verfahrensgegenstand betrafen. Zu mehr war er nicht gehalten. Er hat die Gründe
für seinen Beschluss auch hinreichend dargetan. Wenn er den Sachverhalt dabei
rechtlich anders gewürdigt hat als die Beschwerdeführer, stellt dies keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Die entsprechende Rüge ist darum
unbegründet.

5.2 Das Mitwirkungsverfahren scheint allerdings
ziemlich rudimentär durchgeführt worden zu sein. Den zuständigen Behörden steht
zwar bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu.
Das gilt insbesondere auch für die Bestimmung des Kreises, welcher in ein
Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist (BGE 133 II 120 E. 3.2 S. 124). Als
Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der
Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände
nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E.
2d S. 168). Es genügt, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und
Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung jeder einzelnen Eingabe wird
nicht verlangt (vgl. BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290). Berechtigt, sich
informieren zu lassen und an der Mitwirkung teilzunehmen, ist «die
Bevölkerung», damit weder nur die Stimmberechtigten der planenden
Gebietskörperschaft noch nur die Grundeigentümer im Planperimeter oder die im
Sinne der Rechtsschutzbestimmungen besonders betroffene Bevölkerung. Ein
besonderer Interessennachweis ist nicht verlangt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art.
4 RPG N 9). Es liegt allerdings nahe, dass die durch die Planung direkt
Betroffenen, welche in einem späteren Rechtsmittelverfahren zur Beschwerde
legitimiert sind, ihre Interessen bereits im Mitwirkungsverfahren im Sinne von
Einwendungen und Anregungen geltend machen (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S. 292).
Dieser allgemeine Hinweis sei hier bereits angebracht.

6.1 Die Beschwerde ist damit im
Hauptpunkt gutzuheissen und der angefochtene RRB Nr. 2016/620 vom 5. April 2016
aufzuheben. Die Planung der Gemeinde Holderbank im Gebiet Talgraben
(GR-Beschluss vom 16. Februar 2015) kann nicht genehmigt werden. Die Verfahrenskosten
hat entsprechend der Kanton zu tragen. Desgleichen hat er die Beschwerdeführer
angemessen zu entschädigen (§ 77 VRG). Dies gilt auch für das vorinstanzliche
Verfahren, zumal der angefochtene Entscheid in klarem Widerspruch zu
raumplanungsrechtlichen Grundsätzen steht

6.2 Die Beschwerdeführer haben eine
Kostennote eingereicht und machen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine
Entschädigung von CHF 10323.70 geltend (37.88 h à CHF 250.00 zuzügl.
Auslagen von CHF 107.80 und MWSt). Für das vor­instanzliche Verfahren stellen
sie eine Rechnung über CHF 15090.25. Allein für das vorinstanzliche Verfahren
werden 42.82 h für das Verfassen der Rechtsschriften aufgeführt. Dazu ist
im Sinn von § 160 Abs. 1 i.V.m. § 161 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11) Folgendes
festzuhalten: Ein beträchtlicher Teil der vorinstanzlichen Eingabe betraf
Fragen im Zusammenhang mit derkantonalenPlanung (S. 8 -14 und S. 23 - 28
der knapp 30-seitigen Beschwerdebegründung). Auch wenn ein enger Zusammenhang
besteht, können diese hier nicht in Rechnung gestellt werden. Und zumindest von
S. 18  25 und 39  43 äussert sich auch die 48-seitige Beschwerdebegründung
vor Verwaltungsgericht zur etwaigen Renaturierung und zum Uferschutz, damit zum
Inhalt des hier nicht unmittelbar zur Diskussion stehenden kantonalen
Erschliessung- und Gestaltungsplans. Zudem haben die Beschwerdeführer die
wesentlichen Argumente gegen die Planung bereits im Einspracheverfahren
vorgebracht, so dass der Aufwand vor Verwaltungsgericht geringer hätte gehalten
werden können. Es rechtfertigt sich darum, pauschal für beide Verfahren eine
Entschädigung von CHF 17500.00 (inkl. Auslagen und MWSt) zuzusprechen.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen und
der RRB Nr. 2016/620 vom 5. April 2016 aufgehoben. Die Planung der Gemeinde
Holderbank im Gebiet Talgrube (GR-Beschluss vom 16. Februar 2015) wird nicht
genehmigt.

Rechtsmittel:Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad