so_gerichte · VWBES.2004.10 · 2004-05-24 · de
Keine Vorwirkung (noch) nicht publizierter Erlasse

Einstufung der Feuerwehr. Keine Verletzung der Gemeindeautonomie. Zwar kommt im Kanton Solothurn keiner Gesetzessammlung positive oder negative Rechtskraft zu; ein noch nicht veröffentlichter Erlass darf dennoch nicht angewandt werden. Im demokratischen Rechtsstaat ist die Publikation unabdingbare Voraussetzung für das Inkrafttreten gesetzlicher Vorschriften und damit für deren Anwendbarkeit.

SOG 2004 Nr. 31

§ 73 GVG.Einstufung der Feuerwehr. Keine
Verletzung der Gemeindeautonomie. Zwar kommt im Kanton Solothurn keiner
Gesetzessammlung positive oder negative Rechtskraft zu; ein noch nicht
veröffentlichter Erlass darf dennoch nicht angewandt werden. Im demokratischen
Rechtsstaat ist die Publikation unabdingbare Voraussetzung für das
Inkrafttreten gesetzlicher Vorschriften und damit für deren Anwendbarkeit.

Sachverhalt:

Für die Bewältigung grösserer Schadenfälle besteht im Kanton
Solothurn eine Stützpunktorganisation. Die Orts- und Betriebsfeuerwehren können
beim zugeteilten Stützpunkt Hilfeleistungen anfordern. Die
Stützpunktorganisation ist im Reglement über die Hilfeleistung durch
Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren vom 12.11.1986 (BGS 618.512) geregelt. Die
Feuerwehr von V. war bisher Stützpunktfeuerwehr. Mit Beschluss vom 10.7.2003
revidierte die Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung
(SGV) dieses Reglement und setzte es auf den 1.7.2003 in Kraft (§ 38 der
Übergangsbestimmungen). V. wird im revidierten Reglement nicht mehr als
Feuerwehrstützpunkt genannt. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004
publiziert. In Anwendung des revidierten Reglementes stufte die Direktion der
SGV die Feuerwehr V. am 25.9.2003 neu ein. Der Status der Feuerwehr V. als
Stützpunktfeuerwehr wurde auf den 1.1.2004 aufgehoben. Diese Verfügung habe
keine negativen Auswirkungen auf das Aufgabengebiet der Feuerwehr V. Die bisher
ausbezahlte Stützpunktentschädigung von gegenwärtig Fr. 7'523.-- pro Jahr
entfalle jedoch ab dem 1.1.2004. Die Einwohnergemeinde V. erhob gegen diese
Verfügung erfolglos Beschwerde bei der Verwaltungskommission der SGV mit dem
Antrag, die Rückstufung sei aufzuheben. Die Einwohnergemeinde V. erhebt
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde
gut:

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung
verletze die Gemeindeautonomie. Nach der Praxis des Bundesgerichts
gewährleistet Art. 50 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101) die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gemäss Art. 45 Abs. 2
SO-KV (Kantonsverfassung, BGS 111.1) erfüllen die Gemeinden im Rahmen von
Verfassung und Gesetz ihre Aufgaben selbständig. Eine Gemeinde ist in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und
ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3).
Gestützt auf ihre Autonomie kann sich eine Gemeinde dagegen zur Wehr setzen,
dass die kantonalen Behörden bei Anwendung der kommunalen, kantonalen und
bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das
Willkürverbot verstossen oder, soweit kantonales oder eidgenössisches
Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegen oder anwenden (BGE
128 I 9; 120 Ia 204).

3. Der Kanton Solothurn hat das Feuerwehrwesen der SGV
übertragen. Die SGV und die Gemeinden sind mit dem Vollzug der Vorschriften
über die Feuerwehr betraut (§ 70 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung,
Brandverhütung, Feuerwehr und Elementarschadenhilfe, GVG, BGS 618.111). Jede
Gemeinde hat eine Feuerwehr zu organisieren und zu unterhalten. Sie hat für
genügende und zweckdienliche Einrichtungen aufzukommen. Die
Verwaltungskommission der SGV erlässt Richtlinien für Bestände, Ausbildung und
Ausrüstung der Feuerwehren (§ 88 VV GVG, BGS 618.112). Der Regierungsrat ist
befugt, zur Erhöhung der Feuerwehrbereitschaft für mehrere Gemeinden die
Schaffung von Regionalfeuerwehren oder andere Massnahmen anzuordnen und die von
den Gemeinden zu erfüllenden Bedingungen festzulegen (§ 71 GVG). In grösseren
Ortschaften oder beim Vorliegen besonderer Verhältnisse ist ein Pikettdienst
der Feuerwehr zu organisieren, der den raschen Einsatz der hauptsächlichsten
Geräte gewährleistet. Der Feuerwehrinspektor regelt den Umfang und die
Anforderungen an den Pikettdienst. Die Pflicht zur Hilfeleistung der
Feuerwehren in anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch werden durch
die Verwaltungskommission der SGV geregelt (§ 73 Abs. 3 GVG). Jede Feuerwehr
ist zur Hilfeleistung ausserhalb der Gemeinde verpflichtet. Die
Verwaltungskommission der SGV regelt die gegenseitige Hilfeleistung und die
Entschädigungen (§ 113 VV GVG).

4. Es ergibt sich aus der Sache selbst, dass eine Gemeinde
die gegenseitige Hilfeleistung zwischen den Gemeinden nicht autonom regeln
kann. Es bedarf einer übergeordneten Organisationsstufe, um die Hilfeleistung
unter den Gemeinden zu regeln. Die Pflicht zur Hilfeleistung der Feuerwehren in
anderen Gemeinden und der Entschädigungsanspruch für diese Leistungen ist denn
auch gemäss Gesetz durch die Verwaltungskommission der SGV zu regeln (§ 73 Abs.
3 GVG, § 113 VV GVG). Es ist deshalb das kantonale Recht, das den Bereich der
Hilfeleistung abschliessend ordnet. Die Gemeinde wird durch die angefochtene
Verfügung, die in Anwendung der Verordnung über die Hilfeleistung erlassen
wurde, nicht in ihrer Autonomie verletzt.

5. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Verordnung
über die Hilfeleistung sei nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen worden. Es
sei deshalb festzustellen, dass die Änderung von § 1 lit. a des Reglementes
über die Hilfeleistung hinfällig geworden sei. Diesem Einwand ist Folgendes
entgegenzuhalten: Beim Erlass des Informations- und Datenschutzgesetzes
(InfoDG, BGS 114.1) wurden die §§ 6, 7 und 8 über die positive und negative
Rechtskraft der Gesetzessammlung gemäss dem Gesetz über die Herausgabe einer
bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse aufgehoben. Auf eine
Zuerkennung von Rechtswirkungen der Gesetzessammlung wurde verzichtet
(Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 22.8.2000, RRB
Nr. 1653 zum Informations- und Datenschutzgesetz, S. 40). Die Tatsache, dass
das Reglement über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren
(Beschluss der Verwaltungskommission der Solothurnischen Gebäudeversicherung
vom 10.7.2003) nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen wurde, hat keinen
Einfluss auf seine Geltung.

b) Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren geltend, das
Reglement über die Hilfeleistung sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung
noch nicht publiziert gewesen. Es habe deshalb keine Rechtskraft gehabt.

c) Es fällt auf, dass das am 10.7.2003 erlassene Reglement
über die Hilfeleistung durch Stützpunkt- und Nachbarfeuerwehren erst am
6.2.2004 im Amtsblatt publiziert wurde, obwohl es gemäss den
Schlussbestimmungen auf den 1.7.2003 in Kraft zu treten hatte. Es ist jedoch
ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor
ihrem Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 120 Ia 8). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Publikation eines Erlasses im
demokratischen Rechtsstaat eine unabdingbare Voraussetzung für das
Inkrafttreten von gesetzlichen Vorschriften und damit für ihre Anwendbarkeit.
Gleicher Meinung ist die Rechtslehre (Pierre Tschannen: Staatsrecht der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, N 30 zu § 28). Die
Publikationspflicht als Voraussetzung für das Inkraftsetzen eines Erlasses
ergibt sich bereits aus Art. 8 der Bundesverfassung. Nach solothurnischem Recht
ist die Publikation der Erlasse in § 4 der Verordnung über die amtliche
Bekanntmachung (BGS 111.321) geregelt. Diese Bestimmung äussert sich jedoch
nicht eindeutig zur Rechtskraft von nicht publizierten Erlassen. Es ist deshalb
auf die zitierte Praxis des Bundesgerichts zurückzugreifen. Die Änderung der
Verordnung über die Hilfeleistung konnte folglich nicht rückwirkend auf den
1.7.2003 in Kraft treten. Das Reglement wurde verspätet im Amtsblatt vom
6.2.2004 publiziert. Es trat mit der Publikation am 6.2.2004 in Kraft.

d) Die Anwendung eines Erlasses vor seiner Publikation ist
grundsätzlich unzulässig. Wird künftiges Recht bereits wie geltendes Recht
angewendet, handelt es sich um eine positive Vorwirkung des Erlasses. Eine
derartige positive Vorwirkung ist aus Gründen der Rechtssicherheit
grundsätzlich unzulässig (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich 2002, Rz 347 ff., BGE 129 V 459). Die Feuerwehr V.
gehörte gemäss Reglement über die Hilfeleistung vom 12.11.1986 zu den Stützpunktfeuerwehren.
Mit Beschluss vom 10.7.2003 revidierte die Verwaltungskommission der
Solothurnischen Gebäudeversicherung dieses Reglement und setzte es auf den
1.7.2003 in Kraft. Das Reglement wurde im Amtsblatt vom 6.2.2004 publiziert. V.
wird im revidierten Reglement nicht mehr als Feuerwehrstützpunkt anerkannt. Da
über den neuen Status der Feuerwehr V. bereits vor dem Inkrafttreten des Reglements
verfügt wurde, fehlt dieser Verfügung die gesetzliche Grundlage. Sie ist
nichtig und kann keine Rechtswirkungen entfalten.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2004 (VWBES.2004.10)