so_gerichte · VWBES.2023.230 · 2024-01-25 · de
Bauen ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern


Urteilvom25. Januar 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Helvetia nostra

Beschwerdeführerin

gegen

1.Bau-
und Justizdepartement,

2.Volkswirtschaftsdepartement,

3.Bürgergemeinde
Grenchen,

Beschwerdegegner

betreffendBauen
ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Nordwestlich von Grenchen erhebt sich
der Grenchenberg bis auf ca. 1300 m. ü. M. Er ist Teil der ersten Jurakette.
Vom Bahnhof Grenchen Nord aus führt seit 1915 ein ca. 8,5 km langer, enger einspuriger
Bahntunnel der heutigen BLS AG nordwestwärts nach Moutier. Die beiden Tunnelportale
liegen auf ca. 500 m. ü. M. Der Tunnel ist schnurgerade und weist kaum ein
Gefälle auf. Während des Tunnelbaus wurden zahlreiche Quellen angebohrt. Deren 17
wurden gefasst; 16 liegen tief im Berg auf dem Gebiet der Stadt Grenchen. Die
erste Quelle befindet sich ca. 1,5 km vom Tunnelportal Grenchen Nord entfernt;
etwa 470 m unter Tag.

2. Die Bürgergemeinde der Stadt Grenchen
ist Eigentümerin der Strasse, die (durch den Wald) auf den Grenchenberg führt.
Die Strasse liegt in der Juraschutzzone, im Gewässerschutzbereich Ausowie in Grundwasserschutzzonen. Die Gemeinde beabsichtigt, Stützmauern der
Strasse zu sanieren. Es wurden fünf Einsprachen erhoben. Die
Sanierungsabschnitte 1 bis 5 waren nicht Gegenstand der Einsprachen. Es wurde indessen
beantragt, für die Abschnitte 6 und 7 (beim sogenannten «Bettlachrank») sei
keine Bewilligung zu erteilen.

Die Departemente Bau- und
Volkswirtschaft weigerten sich, den Schutzzonenplan der Tunnelquellen
akzessorisch zu überprüfen. Er sei am 8. August 2008 genehmigt worden. Er sei
nach § 15 PBG aufgelegen. Die Einsprecher hätten sich damals gegen den Plan
wehren können. Die Rechtslage habe sich seit August 2008 nicht verändert. Auch
die tatsächlichen Verhältnisse hätten keine Veränderung erfahren. Die
Quellfassungen seien nicht verschoben worden, und es lägen keine weiteren äusseren
Einwirkungen vor. Es sei auch nicht zu prüfen, ob die Strasse um die
Grundwasserschutzzone S1 herum verlegt werden könne. Die Oberfläche des
Terrains befinde sich nur in der S2. Eine Verlegung wäre im steilen Gelände
kaum möglich. Die Strasse bestehe mindestens seit 1950. Es wäre mithin auch
eine Bestandesgarantie in Betracht zu ziehen. Die Strasse erschliesse drei
Berghöfe und die Bergrestaurants. Sie diene dem Busbetrieb und der
Waldwirtschaft. Nach starkem Regen im Juni 2019 habe die talseitige Stützmauer
versagt. Man habe sieben prekäre Schwachstellen gefunden. Das Bauvorhaben solle
die Erschliessung des Grenchenbergs sichern. Die Strasse werde aber weder
verbreitert noch ausgebaut. Bereits aus technischer Sicht sei das Vorhaben an keinem
anderen Ort realisierbar.

Die Einsprachen wurden abgewiesen,
soweit darauf einzutreten war. Dem Bauvorhaben «Sanierung der Stützmauern», das
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erfordert, wurde die Zustimmung unter
Auflagen erteilt. Es ging namentlich um die Steinschlaggefahr. Die
gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 19 GSchG wurde ebenfalls
erteilt (in besonders gefährdeten Bereichen bedürfen die Erstellung und die
Änderung von Bauten und Anlagen sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche
Arbeiten einer kantonalen Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können).
Es wurde bestimmt, das mit der Baueingabe eingereichte Konzept zum
Grundwasserschutz bilde Bestandteil der Bewilligung und sei strikt einzuhalten.
Vor Baubeginn sei das Trinkwasser derjenigen Quellen zu verwerfen, die im hydrogeologischen
Einflussbereich der Bauarbeiten lägen. Man dürfe diese Quellen erst wieder in
das Trinkwassernetz einspeisen, wenn die Schlussbeprobung nach Abschluss der
Bauarbeiten die Einhaltung der Anforderungen an Trinkwasser nachweise. Zudem
wurde eine befristete Rodungsbewilligung erteilt (Verfügung Bau- und
Justizdepartement und Volkswirtschaftsdepartement vom 6. April 2023, eröffnet
mit Beschluss der Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen vom
12. Juni 2023).

3. Dagegen führte Helvetia nostra
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Entscheid der Departemente sei samt der
kommunalen Bewilligung aufzuheben. Die Beschwerde richte sich nur gegen die Sanierungsabschnitte
sechs und sieben. Die Tunnelquellen würden seit 1915 existieren. In den Jahren
1998 bis 2006 habe man Ausscheidungen von Schutzzonen erarbeitet. Direkt über
den Quellfassungen befinde sich der sog. «Bettlachrank» der Grenchenbergstrasse.
Es bestehe eine direkte hydraulische Verbindung. Nötig sei dort eine
Grundwasserschutzzone S1. Da die Behörden entscheidrelevante Tatsachen
unterdrückt hätten, habe im Jahr 2008 kein Anlass bestanden, die
Schutzzonenausscheidung zu rügen. Sie müsse akzessorisch angefochten werden
können. Die Strasse befinde sich materiell in einer S1. Dies sei in den Akten
von 2008 nicht enthalten. Die Fassungen der Grenchner Tunnelquellen befänden
sich direkt unter dem «Bettlachrank». Das Gebiet gehöre in die S1. Dort dürften
keine Bauten errichtet werden. Auch in einer S2 seien Projekte nur in
Ausnahmefällen erlaubt. Das Wasser decke einen grossen Teil des
Trinkwasserbedarfs von Grenchen. Die Quellen lägen im Innern eines
Karstgebirges mit hohen Durchlässigkeiten und Fliessgeschwindigkeiten. Im Karst
nehme die Gefahr einer Verschmutzung nicht generell mit zunehmender Entfernung
ab. Nach einem Ölunfall könnten die Tunnelquellen viele Jahre nicht benutzt
werden. Die Flächen über den Tunnelquellen seien im Gelände markiert. Es
bestünden Schluckstellen mit einer offenkundigen Gefährdung der
Grundwassernutzung. Man habe «doppelstöckige» Schutzzonen ausgewiesen. 1993 sei
es noch zulässig gewesen, die S1 für die Tunnelquellen nur im Untergrund zu
errichten. Wäre die Grenchenbergstrasse der S1 zugeteilt worden, hätte sie
zurückgebaut werden müssen. Doppelstöckige Schutzzonen seien nur am Col de
Pierre Pertuis bekannt. Dort sei die S1 rund 60 m unter der Oberfläche. Ein
Unfall mit wassergefährdenden Flüssigkeiten hätte dort aber keine unmittelbaren
Folgen für die Quellen. Es bestehe keine Rechtsgrundlage für zweigeschossige
Schutzzonen. Die S2 an der Oberfläche sei ursprünglich für die
«Limmersmattquelle» eingerichtet worden, die mittlerweile verworfen worden sei.
Auch in der weiteren Umgebung sei die Schutzzonen-Ausscheidung auf dem
Grenchenberg nicht ausschliesslich nach wissenschaftlichen Kriterien erfolgt.
Entlang der Grenchenbergstrasse habe man keine EPIK-Ausscheidung vorgenommen
(scil:Epikarst,Protektion,Infiltrationsverhältnisse,Karströhrennetz:
Kartierung der Vulnerabilität von Fassungen in Karstgebieten, Praxishilfe,
hrsg. vom BUWAL 1998). Man habe die ursprünglich f. die Limmersmattquelle
ausgeschiedene S2 leicht vergrössert und für alle Tunnelquellen übernommen. Die
S2 für die Tunnelquellen sei willkürlich entstanden. Man müsse davon ausgehen,
dass die hydraulische Verbindung so schnell sei, dass an der Oberfläche
dieselbe Schutzzone gelten müsse wie im Tunnel. Bei einem Ölunfall würden die
Quellen sofort verschmutzt. Raumplanungsrechtliche Pläne hätten eine
Bestandesdauer von 15 Jahren; dann seien sie zu überprüfen. Die Pläne seien
hier 2005 aufgelegt worden und somit bereits 18 Jahre alt. Die Beschwerde sei
auch nach den Vorschriften zur Wiedererwägung von Verfügungen gutzuheissen. Die
Beschwerdeführerin habe neue erhebliche Tatsachen vorgebracht, die bei der
ursprünglichen Schutzzonenfestlegung unterdrückt worden seien.

4. Das Bau- und Justizdepartement
beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Bürgergemeinde Grenchen liess
wissen, die Stützmauern seien 100 Jahre alt. Wer die Arbeiten an den
Sanierungsabschnitten 1 bis 5 befürworte, müsse folgerichtig auch zum Rest ja
sagen. Eine sichere Grenchenbergstrasse diene letztlich auch der sicheren
Wasserversorgung.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch
den angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Art. 19 des Gewässerschutzgesetzes
(GSchG) verpflichtet die Kantone, das gesamte Gebiet nach der Gefährdung der
ober- und unterirdischen Gewässer in Gewässerschutzbereiche einzuteilen. Diese
umfassen die Gewässerschutzbereiche Auund Aozum Schutz
unterirdischer und oberirdischer Gewässer und ferner die Zuströmbereiche Zuund Zozum Schutz der Einzugsgebiete. Weiter haben die Kantone zum
Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und 
anreicherungsanlagen Grundwasserschutzzonen (S1 bis S3) auszuscheiden und die
dafür nötigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen. In die Zone S1 gehört der
Fassungsbereich. Dort sind bloss bauliche Eingriffe und andere Tätigkeiten
zulässig, die der Trinkwasserversorgung dienen; Mähgut darf liegengelassen
werden. In der S2 sind alle Anlagen ausgeschlossen, sofern nicht wichtige
Gründe eine Ausnahme rechtfertigen und eine Gefährdung der Trinkwassernutzung
ausgeschlossen werden kann. In der S3 sind schliesslich bloss noch industrielle
und gewerbliche Betriebe untersagt (Heribert Rausch / Arnold Marti / Alain
Griffel: Umweltrecht, Zürich 2004, S. 127).

2.2 Vorab sei festgehalten, dass die
planerische Darstellung im solothurnischen geografischen Informationssystem (SOGIS)
und in der Baueingabe etwas verwirrend sein könnten. Massgebend ist folgender
Plan zum Bettlachrank der Grenchen­bergstrasse wo die strittigen Abschnitte der
Sanierung liegen:

Im Tunnel wurde für jede der Quellen
eine S1 und eine S2 ausgeschieden. An der Erdoberfläche besteht eine grosszügig
bemessene S2. Der Plan stammt vom 12. August 2008 (RRB Nr. 2008/1252).

2.3 Die Beschwerdeführerin verlangt eine
akzessorische Überprüfung der für die Quellen geschaffenen rechtlichen
Grundlagen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne
prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei Erlass angefochten werden,
ansonsten werden sie grundsätzlich bestandeskräftig. Die akzessorische
Überprüfung von Nutzungsplänen ist aus Gründen der Rechtssicherheit nur
ausnahmsweise zulässig (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.1). Dies kann der Fall sein,
wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten
Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie somit im damaligen Zeitpunkt,
bei Erlass keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen (vgl.BGE
123 II 337; Urteile
1C_25/2019; 1C_290/2019). Dasselbe gilt, wenn sich die tatsächlichen
Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich
geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das
Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen
der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG)
überwiegt (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.3; BGE 145 II 83; 144 II 41; Urteil
1C_287/2021).

Die Behauptung, die Behörden hätten
seinerzeit entscheidrelevante Tatsachen unterdrückt, wird nicht näher
ausgeführt und nicht ansatzweise belegt. Die Beschwerdeführerin hätte sich ohne
weiteres schon bei Festlegung des Schutzzonenplans (2008) für die alten Quellen
wehren können. Es geht hier zudem um keinen Plan nach RPG, bei dem eine
periodische Überprüfung tunlich und geboten ist, sondern um Gewässerschutz. Hier
ändern sich die tatsächlichen Gegebenheiten nicht rasch. Der Sachverhalt ändert
sich bloss in geologischen Zeiträumen. Dies jedenfalls, soweit und solange der
Mensch nicht eingreift.

2.3 Im Tunnel jeweils eine kleine S1 und
eine S2 vorzusehen, ist nicht zu beanstanden. Der Tunnel ist so eng, dass dort ohnedies
keinerlei Bauten und Anlagen errichtet werden können, zumal dem
Eisenbahnverkehr Priorität zukommt.

In der oberirdischen S2 herrscht wie in einer
S1 ebenfalls grundsätzlich ein Bauverbot. Das Bundesamt für
Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen verbietet in dieser Zone zudem die
Anwendung bestimmter Pflanzenschutz-Chemikalien. Die S2 dient gerade dazu, zu
verhindern, dass die Grundwasserfassung und deren unmittelbare Umgebung
verunreinigt wird. Zwischen der oberirdischen S2 und der unterirdischen S1
besteht eine Distanz von knapp 500 m. Dies allerdings nicht in horizontaler,
sondern in vertikaler Richtung. Mindestens 100 m sind vorgeschrieben (Arnold
Brunner in: Hettich / Jansen / Norer: Kommentar GSchG WBG, Zürich 2016, N 18 zu
Art. 20 GSchG). Gehen von bestehenden Anlagen, wie hier der Strasse, potenziell
Gefährdungen für eine Grundwasserfassung aus, so müssen alle nach dem Stand der
Technik möglichen und objektiv in Frage kommenden Massnahmen ergriffen werden,
um die Gefährdung zu beseitigen. Dem Quellschutz wurde im vorliegenden Fall mit
einem Schutzzonenreglement Rechnung getragen.

Im hier umstrittenen Gebiet, an der
Grenchenbergstrasse, im «Bettlachrank», sieht das Reglement folgende Massnahmen
vor:

Zum heutigen Baugesuch besteht ein
umfangreiches Schutzkonzept vom 30. September 2021 der Gysi Leoni und Mader AG.
Die Installationsflächen liegen allesamt in der S3 mit ausreichenden Abständen
zu der S2 und der S1. Bei Arbeitsunterbrüchen sind die Baumaschinen in
Auffangvorrichtungen zu platzieren. Die Bohrungen für die Verankerung der
Stützmauern werden verrohrt mit Druckluftspülung vorgenommen. Vor Baubeginn
wird ein Alarm- und Bereitschaftsdispositiv erstellt. Es wird ein
Quellmonitoring durchgeführt, und die Arbeiten werden durch einen Hydrogeologen
begleitet, überwacht und dokumentiert. Nach Ziffer 4.1 der
Departementalverfügung vom 6. April 2023 ist der Bericht/das Konzept
Bestandteil der Bewilligung.

Mehr ist bei einer seit hundert Jahren
bestehenden Strasse weder tunlich noch geboten (2023 feierte man für die
Strasse ein Jubiläum). Selbst eine geringfügige Verlegung der Bergstrasse kommt
topografisch kaum in Betracht. Die geschützten Quellen sind zwar ergiebig und
damit wichtig, aber nicht unverzichtbar (vgl. Beatrice Wagner Pfeifer:
Umweltrecht, Basel 2021, S. 315 f.).

2.4 Tunnelwasser ist in der Schweiz
keine Seltenheit. Im Gotthard-Strassentunnel, im Gotthard- und im
Lötschberg-Basistunnel, im Furka-Basistunnel und im Hauenstein existieren
ebenfalls Tunnelquellen. Sie sind zum Teil sehr ergiebig und verfügen über eine
beträchtliche geothermische Energie. Ist, was meist der Fall sein dürfte, die
Hydrogeologie nicht vollständig bekannt, kann es nicht in Betracht kommen, das gesamte
Terrain an der Oberfläche vorsichtshalber kurzerhand in die S1 einzuteilen. Die
von der Beschwerdeführerin genannte Quelle der Birs am Col de Pierre Pertuis
(Tavannes) ist übrigens keine solche Tunnelquelle (https://de.wikipedia.org/wiki/Tunnelwasser;
www.schweizerfluss.ch).

2.5 Zur Änderung der
Gewässerschutzverordnung 2015 sind folgende Erwägungen anzustellen: Der Jura (ob
Grenchen) ist ein Karstgebiet. Die S2 wird in Karstleitern nur noch mit einer
minimalen Ausdehnung zum direkten Schutz der Fassung ausgeschieden.

Zum Grundwasserschutz in stark
heterogenen Karst-Grundwasserleitern hat das Bundesamt für Umwelt 2022 ein
Modul zum Vollzug herausgegeben. Die S1 umfasst nur die Fassungsanlage und die
unmittelbare Umgebung. Die S2 wird nur als enger Bereich um die Fassung
ausgeschieden. Für Gebiete hoher Vulnerabilität wird eine Zone Sh,
und für Gebiete mittlerer Vulnerabilität eine Zone Smausgeschieden.
Die Shentspricht der S2. Es ist insbesondere auf die Ausbringung
von Düngern zu achten. Strassen sind (fallweise) zulässig.

Die Zonen Shund Smsollen verhindern, dass: das Grundwasser durch Bau und Betrieb von Anlagen und
das Ausbringen von Stoffen verunreinigt und die Hydrodynamik des Grundwassers
durch bauliche Eingriffe beeinträchtigt wird. Im Bettlachrank stehen weder das
Ausbringen von Stoffen noch der Bau von (weiteren) Anlagen zur Diskussion. Man kann
bloss in Betracht ziehen, die südliche Gruppe von Tunnelquellen während der Bauarbeiten
im Bettlachrank vorsorglich zu verwerfen. Dies wurde aber bereits angeordnet. Die
kommunale Baubewilligung sieht in Ziffer 4.2.4.1 vor, dass ein Quellmonitoring
mit automatischer Verwerfsteuerung durchgeführt wird. Dazu sei nebenbei bemerkt,
dass die städtischen Werke die südlichsten Quellen problemlos verwerfen können.
Für die Stadt besteht eine Gruppenwasserversorgung: Die Förderung des
Grundwassers erfolgt mit drei Pumpwerken im Wasseramt. Diese befinden sich in
Kyburg, Obergerlafingen und Recherswil. Das Wasser wird zuerst ins Reservoir
Bucheggberg gepumpt und fliesst von dort in einer 19 km langen Transportleitung
nach Grenchen ins Reservoir Hohlen. Der Gruppenwasserversorgung Grenchen sind
neun Gemeinden angeschlossen. Die Städte Grenchen und Solothurn sind zudem über
eine Transportleitung miteinander verbunden. Bei Bedarf können sich die beiden
Wasserversorgungen gegenseitig mit Wasser beliefern
(www.swg.ch/de/energie-wasser/wasser/).

Nach der Übergangsbestimmung für die
Verordnungsänderung 2015 gilt Folgen­des: Für Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen
in stark heterogenen Karst und Kluft-Grundwasserleitern müssen die Zonen Shund Smgemäss Anhang 4 Ziffer 125 GSchV nicht ausgeschieden werden,
wenn wie hier die Grundwasser­schutzzonen und Zuströmbereiche nach bisherigem
Recht ausgeschieden wurden und wenn diese nicht in wesentlichem Umfang
angepasst werden. Es braucht hier folglich nichts unternommen zu werden, denn
weder der Sachverhalt noch die massgebliche Rechtslage haben sich geändert. Die
an der Oberfläche bestehende S2 ist reichlich dimensioniert. Eine «Umzonung»
des Bettlachranks kommt nicht in Betracht.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00
festzusetzen sind. Der Bürgergemeinde ist keine Entschädigung auszurichten,
denn sie war durch keinen Anwalt vertreten.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Die Beschwerdeführerin hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident                                                                    Der
Gerichtsschreiber

Thomann                                                                          Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom
Bundesgericht mit Urteil 1C_128/2024 vom 18. März 2025 aufgehoben.