so_gerichte · ZZ.1985.31 · 1985-02-11 · de
Armenfürsorge

§ 48 lit. a GO; §§ 14 ff. VRG; § 44 Abs. 1 Gesetz über die Armenfürsorge. Verhältnis von Klageverfahren und Verfügungsverfahren in vermögensrechtlichen Angelegenheiten öffentlich-rechtlicher Natur.- Wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, können die Verwaltungsbehörden grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen Angelegenheiten verbindlich verfügen.- Das gilt auch für das Gebiet des Fürsorgewesens und hier insbesondere auch für Rückerstattungsansprüche des Gemeinwesens nach § 44 Abs. 1 des Gesetzes über die Armenfürsorge.

SOG 1985 Nr. 31

§ 48 lit. a GO; §§ 14 ff. VRG; § 44 Abs. 1 Gesetz über
die Armenfürsorge.Verhältnis von Klageverfahren und Verfügungsverfahren
in vermögensrechtlichen Angelegenheiten öffentlich-rechtlicher Natur.

-Wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist,
können die Verwaltungsbehörden grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen
Angelegenheiten verbindlich verfügen.

-Das gilt auch für das Gebiet des Fürsorgewesens und hier
insbesondere auch für Rückerstattungsansprüche des Gemeinwesens nach § 44 Abs.
1 des Gesetzes über die Armenfürsorge.

Die Zivilkammer des Obergerichtes hatte ein Begehren um
definitive Rechtsöffnung zu beurteilen, das sich auf eine unangefochtene
gebliebene Verfügung der Fürsorgekommission der Einwohnergemeinde H. stützte,
mit welcher die Rückerstattung von Unterstützungszahlungen verlangt worden war.
Im Zusammenhang mit diesem Rechtsöffnungsverfahren fragte die Zivilkammer das
Verwaltungsgericht an, ob dieses immer noch, wie im Entscheid vom 2.12.1976
i.S.F. vertreten, der Auffassung sei, dass das in § 44 Abs. 1 des Gesetzes über
die Armenfürsorge (im Folgenden gekürzt mit AFG) statuierte Rückforderungsrecht
des Gemeinwesens ausschliesslich auf dem Wege des Klageverfahrens nach § 48 der
Gerichtsorganisation geltend gemacht werden könne. Das Verwaltungsgericht
beantwortete die Anfrage wie folgt:

Das Verwaltungsgericht hat in der Tat im besagten Entscheid
aus dem Jahre 1976 die Auffassung vertreten, Rückforderungen gemäss § 44 Abs. 1
AFG könnten ausschliesslich auf dem Wege der verwaltungsrechtlichen Klage
geltend gemacht werden und es sei nicht zulässig, die Pflicht zur
Rückerstattung in einer Verfügung festzusetzen, welche bei Nichtanfechtung
rechtskräftig und vollstreckbar würde. Das Verwaltungsgericht hatte in der Folge
nie mehr zu Rückerstattungsverfügungen Stellung zu nehmen. Dagegen hatte es
kürzlich über eine Rückerstattungsklage zu befinden, auf die es ohne weiteres
eingetreten ist, allerdings ohne erneut zu sagen, der Klageweg sei für das
Rückerstattung fordernde Gemeinwesen der einzige Weg, um zu einem
vollstreckbaren Entscheid zu kommen (Urteil vom 31.7.1984, s. SOG 1984 Nr. 35
Erw. 1).

Bei erneuter Überprüfung kann an der im Jahre 1976
vertretenen Auffassung nicht festgehalten werden:

§ 44 Abs. 3 AFG, welcher für die
Rückerstattungsstreitigkeiten eine Klage beim Zivilrichter vorsah, wurde durch
die Gerichtsorganisation von 1961 hinfällig, indem von deren Inkrafttreten an
keine öffentlichrechtlichen Streitigkeiten mehr durch Zivilgerichte behandelt
werden durften. Vermögensrechtliche Ansprüche öffentlichrechtlicher Natur waren
nun nach § 50 Ziff. I 1 GO (heute § 48 lit. a GO) mit Klage beim
Verwaltungsgericht geltend zu machen. Von Anfang an war man der Meinung, dass
dies auch für die Rückerstattungsansprüche gemäss § 44 Abs. 1 AFG gelte (vgl.
Protokoll der kantonsrätlichen Spezialkommission zur Beratung des Gesetzes über
die Gerichtsorganisation (aus dem Jahre 1958) S. 368).Seit der Einführung der
allgemeinen verwaltungsrechtlichen Klage für vermögensrechtliche Streitigkeiten
im Jahre -- 1961 (Inkrafttreten 1.1.1962) hat sich nun aber immer mehr auch die
nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit entwickelt. Besonders die
Gerichtsorganisations-Revision von 1970, welche zusammen mit der Schaffung des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes erfolgte, brachte eine grosse Erweiterung der
nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Als Folge dieser starken Erweiterung
stellte sich dem Verwaltungsgericht auf verschiedenen Rechtsgebieten die Frage,
wie sich denn in vermögensrechtlichen Angelegenheiten das Verhältnis zwischen
ursprünglicher und nachträglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit darstellt. Können
die Behörden auch in solchen Angelegenheiten verfügen und zwar in dem Sinn,
dass bei Nichtanfechtung der Verfügung Rechtskraft eintritt und die Sache auch
nicht mehr mit verwaltungsgerichtlicher Klage in Frage gestellt werden kann?
Das Verwaltungsgericht ist nach einigem Zögern zur Auffassung gelangt, dass
dort, wo die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist, grundsätzlich
auch in vermögensrechtlichen Angelegenheiten verfügt (im technischen Sinne des
Wortes) werden darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde letztlich bis ans
Verwaltungsgericht gezogen werden kann, alles in allem nicht weniger
Rechtsschutz bietet als die verwaltungsgerichtliche Klage. Zwar ist diese Klage
mit einem etwas qualifizierteren Verfahren ausgestattet als die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (5 statt 3 Richter; regelmässig mündliche
Verhandlung); das wird aber dadurch wettgemacht, dass bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
das Verwaltungsgericht eben nicht erste und einzige Instanz ist, indem dem
Verwaltungsgerichtsverfahren ein (eventuell mehrinstanzliches)
Verwaltungsverfahren vorangeht, welches die verschiedenen Verfahrensregeln
einhalten muss, welche das Verwaltungsrechtspflegegesetz für den Erlass von
Verfügungen aufgestellt hat. Das Verfügungsverfahren ist nur dort nicht
zulässig, wo man aus einer besonderen Bestimmung oder aus der Natur der Sache
schliessen muss, dass wirklich nur die Abwicklung im Klageverfahren zulässig
sein soll (so z.B. Entschädigungsansprüche in Verantwortlichkeitsfällen).

Die genannte GO-Revision von 1970 brachte u.a. auch für das
Fürsorgewesen die nachträgliche Verwaltungsgerichtsbarkeit; seither können
Verfügungen der Fürsorgekommission über das Departement des Innern bis ans
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. § 32 AFG in Verb. mit § 51 lit. a
und 52 Abs. 2 der GO Fassung von 1970, bzw. mit § 49 lit. a und 121 der GO
Fassung von 1977; ferner § 11 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die
Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (BGS 835.211), wo der
Instanzenzug Fürsorgekommission -- Departement des Innern -- Verwaltungsgericht
ausdrücklich erwähnt ist).Ist somit auch für dieses Gebiet die nachträgliche
Verwaltungsgerichtsbarkeit garantiert, können auch hier vermögensrechtliche
Entscheide auf dem Verfügungsweg erlassen werden. Daran ist bezüglich der
eigentlichen Fürsorgeleistungen nicht gezweifelt worden: Der
Fürsorgebedürftige, welcher glaubt, er erhalte zu wenig Unterstützung,
provoziert eine Verfügung und zieht sie gegebenenfalls mit Beschwerde bis ans
Verwaltungsgericht weiter. Wie steht es aber mit Rückerstattungen? Findet sich
hiefür eine besondere Bestimmung, welche ausschliesslich den Klageweg zulässt
und Verfügungen verbietet? In Frage käme höchstens § 44 Abs. 3 AFG. Dass der
Gesetzgeber seinerzeit (im Jahre 1947; vgl. AS 77 S. 257) hier ein
Klageverfahren einführte, nämlich eines beim Zivilrichter, heisst aber
(entgegen der im Entscheid vom 2.12.1976 geäusserten Meinung) noch nicht, dass
nun nach Aufhebung dieser speziellen zivilprozessualen Klagemöglichkeit durch
die Gerichtsorganisation, nach Einführung der allgemeinen
verwaltungsrechtlichen Klage beim Verwaltungsgericht, aber auch nach Einführung
eines Beschwerdeinstanzenzugs bis ans Verwaltungsgericht, gültig auch für das
Fürsorgewesen -- dass nun nach all dem im Sinne einer "Nachwirkung"
der früheren Bestimmung auch heute noch ausschliesslich ein Klageverfahren
zulässig ist. Eine solche Auffassung wäre höchstens dann gerechtfertigt, wenn
auch von der Sache her ernstliche Bedenken gegen ein Verfügungsverfahren am
Platze wären. Das ist aber nicht der Fall. Rückerstattungsforderungen sind
nicht einfach einschneidender als andere belastende Verwaltungsverfügungen.
Verfahrensmässig gesehen besteht allerdings -- innerhalb der
vermögensrechtlichen Verfügungen -- ein gewisser Unterschied zwischen den
Verfügungen, wo die Behörde über ein Leistungsbegehren des Bürgers abschlägig
entscheidet, und denjenigen, wo die Behörde, wie das bei der Rückerstattung der
Fall ist, von sich aus dem Bürger eine Leistung auferlegt. Im ersten Fall
handelt die Behörde auf ein Begehren des Bürgers hin, sodass dieser auf jeden
Fall auf einen Entscheid vorbereitet ist. Im zweiten Fall ergreift die Behörde
die Initiative und der Bürger wird, wenn der Verfügung nicht ein sorgfältiges
Anhörungsverfahren vorausgeht, überraschend mit der Rückforderung konfrontiert.
Gewiss kann der Betroffene, wenn das Verfügungsverfahren mangelhaft war, dies
mit Beschwerde geltend machen. Aber wenn er die Beschwerdefrist verpasst --
z.B. weil er, vielleicht gerade mangels Aufklärung durch ein genügendes
vorausgehendes Anhörungsverfahren, zuerst die Tragweite der Verfügung nicht
erfasst hat -- dann sind in der Regel auch die formellen Mängel durch
Nichtanfechtung "geheilt" und für die Vollstreckung unbeachtlich.
Diese Umstände geben nun aber noch nicht Anlass, den Verfügungsweg einfach
abzulehnen. Er ist auch bei Entscheiden, mit denen dem Bürger finanzielle
Leistungen (z.B. eine Rückerstattung von Fürsorgeleistungen) auferlegt werden,
durchaus tragbar, sofern die Verfügung durch ihre Aufmachung ihre Tragweite
klar zum Ausdruck bringt. An die Aufmachung solcher Verfügungen müssen also im
Vollstreckungsverfahren strenge Anforderungen gestellt werden.

(Die Zivilkammer wies in der Folge das
Rechtsöffnungsbegehren der Einwohnergemeinde H. ab. Sie kam zum Schluss, dass
die Verfügung den strengen Anforderungen, die an die Aufmachung einer
Rückforderungsverfügung, mitgeteilt ohne vorausgehendes Verfahren, gestellt
werden müssen, nicht erfüllt seien. Vgl. vorn Nr. 10)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 11. Februar 1985