so_gerichte · VWBES.2022.328 · 2023-08-02 · de
Teilzonen- und Gestaltungsplan Riggenbachstrasse (Sälipark)

Solothurn Verwaltungsgericht 02.08.2023 VWBES.2022.328
Soleure Verwaltungsgericht 02.08.2023 VWBES.2022.328
Soletta Verwaltungsgericht 02.08.2023 VWBES.2022.328

Verwaltungsgericht
Urteil vom
2. August 2023
Es wirken mit:
Vizepräsident Müller
Oberrichterin Weber-Probst
Oberrichter Werner
Gerichtsschreiber Schaad
In
Sachen
1.
A.___
AG
,
2.
B.___
AG
,
Ziffer 1
und 2 hier vertreten durch Rechtsanwalt Markus Spielmann,
3.
C.___
AG
vertreten durch Janine Spirig,
Beschwerdeführerinnen
gegen
1.
Regierungsrat
des Kantons Solothurn
,    vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
2.
Einwohnergemeinde
der Stadt Olten
,
3.
D.___
AG
,    vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Theo Strausak,
Beschwerdegegner
betreffend
Teilzonen-
und Gestaltungsplan Riggenbachstrasse (Sälipark)
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I. Sachverhalt
1. Die Einwohnergemeinde der Stadt Olten
unterbreitete dem Regierungsrat den Teilzonen- und Gestaltungsplan
«Riggenbachstrasse» mit Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zur Genehmigung.
An der Riggenbachstrasse
befindet sich der «Sälipark», ein Einkaufszentrum in Fussdistanz zum
Hauptbahnhof. Der «Sälipark» liegt nach dem Zonenplan der Stadt Olten (RRB
2008/1222) in der Gewerbezone mit Wohnanteil. Zulässig sind mässig störende
Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetriebe sowie Wohnungen. Der
Wohnanteil beträgt höchstens 50 % der Bruttogeschossfläche. Die maximal
zulässige Gebäudehöhe beträgt 20 m.
2. Für das Areal
existieren bereits zwei Gestaltungspläne: der Gestaltungsplan
«Louis-Giroud-Strasse» (RRB Nr. 2007/965) und der Gestaltungsplan «Sälistrasse
- Theodor-Schweizer-Weg» (ursprünglich genehmigt mit RRB Nr. 1996/1911). Der
Regierungsrat befand, der Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» sei gänzlich
aufzuheben und der Gestaltungsplan «Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» sei in
dem Umfang aufzuheben, wie er sich mit dem neuen Teilzonen- und Gestaltungsplan
«Riggenbachstrasse» überschneide, und sich die planerischen Anordnungen in
diesem Bereich widersprechen.
3. Mit dem
Teilzonenplan wird das Areal des Säliparks von der Gewerbezone mit Wohnanteil
in eine Zone für publikumsintensive Nutzungen umgezont. Gleichzeitig werden für
diese Zone Vorschriften festgelegt.
Der Gestaltungsplan
legt Baufelder und Gebäudehöhen fest, scheidet Umgebungs­flächen aus und regelt
die Anlieferung sowie die Einstellhallenzufahrten. Die Sonderbauvorschriften
schreiben vor, dass die Richtprojekte Architektur und Freiraum als Grundlage
für das Baubewilligungsverfahren wegleitend sind und machen weitere Vorgaben
zur Gestaltung. Sie regeln umfassend die Erschliessung und Parkierung und
erklären das Mobilitätskonzept als wegleitend. Ausserdem enthalten die
Sonderbauvorschriften Vorgaben zu den Themen Umweltschutz und Etappierung.
4. Das Zentrum wurde im
Jahr 2003 gebaut. Die D.___ AG als mehrheitliche Eigentümerin sieht vor, den
Sälipark den heutigen und künftigen Bedürfnissen entsprechend umzubauen. Es
entstehen zusätzliche Verkaufsflächen. Auch Wohnen soll möglich werden. Das
heutige Migros-Freizeitland und die Migros Klubschule sollen durch einen
sechsgeschossigen Neubau ersetzt werden, der den bestehenden Sälipark ergänzt.
Dadurch erhöht sich die Gesamtverkaufsfläche im Erd- und ersten Untergeschoss
um rund ein Drittel auf total gut 17‘000 m
2
. Der Migros-Supermarkt
befindet sich künftig im ersten Untergeschoss und das Restaurant mit
Aussenbereich im Erdgeschoss. Im ersten Obergeschoss sind Büros vorgesehen und
im zweiten bis fünften Obergeschoss sollen 75 Mietwohnungen entstehen. Die
unterirdische Parkierungsanlage soll um 60 Parkplätze erweitert werden und neu
685 Fahrzeugen Platz bieten.
Das geplante
sechsgeschossige Gebäude wird in einen zweigeschossigen Sockel und einen
viergeschossigen Aufbau, in welchem sich die Wohnungen befinden, gegliedert. Es
entsteht ein U-förmiger Hof, der in Richtung des Primarschulhauses Bifang und
dessen Grünraum geöffnet ist. Auf dem zweigeschossigen Sockel soll ein
öffentlich zugänglicher Dachgarten entstehen, der über eine Freitreppe
erschlossen ist. Der öffentliche Aussenraum vor dem Sälipark wird als Piazza
ohne Niveauunterschiede bis ans Areal des Berufsbildungszentrums (BBZ)
gestaltet. Die freigehaltene Fläche ermöglicht vielfältige, auch temporäre
Nutzungen.
5. Die durch das Areal
verlaufende zentrale Gasse, die Louis Giroud-Strasse, zwischen dem Neubau und
dem bestehenden Gebäude dient als gedeckte Verbindungsachse für Velofahrer und
Fussgänger und als Einkaufspassage.
Das Verkehrskonzept
berücksichtigt den städtischen Mobilitätsplan. Es soll eine stark reduzierte
Anzahl an zusätzlichen, unterirdischen Parkfeldern (60) realisiert und eine
Parkraumbewirtschaftung ab der ersten Minute eingeführt werden. Das
Parkplatzangebot für das Personal wird deutlich reduziert. Die geplanten
Wohnungen werden autofrei konzipiert. Die Aussenparkplätze werden aufgehoben
und unterirdisch in einer zusammenhängenden Tiefgarage angeordnet.
Das bisherige
Erschliessungsregime mit Zufahrt über die drei Hauptknoten Sälikreisel,
Postplatz und Bifangplatz wird beibehalten. Die Zufahrt zur Tiefgarage erfolgt
auf der Höhe der heutigen Zufahrt zum Parkplatz Freizeitland. Die bestehende
Tiefgaragen­zufahrt Sälipark I (Pallas Klinik / Hotel Arte) soll aufgehoben
werden. Die Riggenbach­strasse wird zwischen Bifangstrasse und Krummackerweg
für den privaten Autoverkehr gesperrt; der Bus kann weiterhin durchfahren. Die
direkte Anbindung an das bestehende Wegnetz wird sichergestellt. Für den
Veloverkehr stehen mehrere hundert grosszügig dimensionierte, über das Areal
verteilte und gut zugängliche Veloabstellplätze zur Verfü­gung.
Ziel des Projekts ist,
das Bifangquartier städtebaulich aufzuwerten. Dort befinden sich unter anderem
die Fachhochschule Nordwestschweiz und das Berufsbildungszentrum. Es soll die
Grundlage für verbesserte Fuss- und Velovernetzungen geschaffen werden.
6. Voraussetzung für
die Erweiterung des Einkaufszentrums war die Aufnahme in den kantonalen
Richtplan gemäss § 58 Abs. 2 PBG. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2017/1497
ist der «Sälipark 2020» als Standort eines Einkaufszentrums im Richtplan
aufgenommen worden (Abstimmungskategorie Festsetzung). Heute ist der «Sälipark
2020» (Bifang) im totalrevidierten neuen Richtplan (vom Regierungsrat
beschlossen mit RRB Nr. 2017/1557 und vom Bundesrat am 24. Oktober 2018
genehmigt) als Einkaufs- und regionales Dienstleistungszentrum enthalten
(Beschluss S. 3.4.4). Der Mobilitätsplan Olten (immer noch bloss als Entwurf im
Netz) gilt als wegweisend. Das Mobilitätskonzept 'Sälipark 2020'
(Parkplatzbewirtschaftung) ist umzusetzen. Es sind Massnahmen zur Anbindung an
den öffentlichen Verkehr sowie zur Förderung des Langsamverkehrs zu treffen.
7. Das Vorhaben erzeugt
mehr als 1'500 Personenwagenfahrten pro Öffnungstag. Es handelt sich um eine
publikumsintensive Anlage nach kantonalem Richtplan (vgl. Beschluss S. 3.3.1).
Eine solche bedingt die Zuordnung des Areals zu einer Zone für
publikumsintensive Nutzung. Standortkriterien für publikumsintensive Anlagen
sind u.a. die gute Erreichbarkeit für den Individualverkehr, ohne Wohngebiete
übermässig zu tangieren, und der Nachweis genügender Strassen- und
Knotenkapazitäten (vgl. S-3.3.5 lit. c), ferner eine gute Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr (mindestens VSS Güteklasse C) (vgl. Beschluss S-3.3.5 lit.
d).
Für Einkaufszentren ist
gemäss Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV;
SR 814.011) eine UVP-Pflicht gegeben, wenn die Verkaufsfläche der Anlage
den Schwellenwert von 7'500 m
2
überschreitet (vgl. a.a.O., Ziff.
80.5 Anhang) und/oder wenn mehr als 500 Parkplätze realisiert werden (vgl.
a.a.O., Ziff. 11.4 Anhang). Auch die Änderungen bestehender UVP-pflichtiger
Anlagen sind UVP-pflichtig, wenn wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen
vorgenommen werden (Art. 2 Abs. 1 UVPV). Der Sälipark überschreitet beide
Schwellenwerte schon heute. Mit einer Zunahme der Verkaufsfläche um 25 %
und einer Erhöhung der Parkplatzzahl um knapp 10 % handelt es sich beim Projekt
um eine «wesentliche Änderung» (BAFU [Hrsg.]: UVP-Handbuch 2009, Modul 2, S.
17). Das Vorhaben ist UVP-pflichtig.
Das kantonale Amt für
Umwelt hat nach Art. 42 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01)
am 16. September 2016 eine vorläufige Beurteilung vorgenommen und den Bericht
später – in Kenntnis der ergangenen Einsprachen – im Mai 2018 überarbeitet. Das
Amt kam zum Schluss, dass das Vorhaben die Umweltschutzgesetzgebung im Sinne
von Art. 3 Abs. 1 UVPV einhält und als 'umweltverträglich' bezeichnet werden kann.
Voraussetzung dafür sei die Umsetzung aller umweltrelevanten Massnahmen und die
Optimierung im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens.
8. Ende November 2016
legte der Stadtrat Olten den Plan samt Mobilitätskonzept,
Umweltverträglichkeitsbericht, Richtprojekt und Raumplanungsbericht auf.
Während der Auflagezeit gingen 42 Einsprachen ein. Eine Einsprache wurde
abgewiesen, eine teilweise gutgeheissen, § 5 der Sonderbauvorschriften wurde um
einen Absatz 8 erweitert, der wie folgt lautet: «Für die Baufelder G und H ist
für zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile davon) die oberirdische
Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere Begrenzungslinie massgebend.» Mit
dieser Ergänzung sollte vermieden werden, dass die bestehenden Bauten eine
Schlechterstellung erfahren.
9. Der Stadtrat
erledigte die Einsprachen am 17. Juni 2019: Von den verbleibenden 40
Einsprachen wies er 16 ab, soweit er darauf eintrat. Auf 24 Einsprachen trat er
mangels Legitimation nicht ein, denn die räumliche Entfernung der Einsprecher
zum Projekt war zu gross. Dagegen reichten folgende Personen Beschwerde beim
Regierungsrat ein:
1.
eine Anwohnerin,
2.
[...] AG, , später
C.___ AG, ,
3.
A.___ AG, , und die
[...] AG (nachmals: B.___ AG),
4.
Verkehrs-Club der
Schweiz (VCS), Sektion Solothurn, Niklaus-Konrad-Strasse 18, 4500 Solothurn.
Im Dezember 2020
sistierte das Bau- und Justizdepartement (BJD) das anhängige Verfahren:
1.
Das Verfahren (…)
wird zwecks Publikation und öffentlicher Auflage des ergänzten Gestaltungsplans
mit den Baufeldern G und H und § 5 Abs. 8 der Sonderbauvorschriften bis auf
Weiteres sistiert.
2.
Die Sistierung gemäss
Ziff. 1 wird aufgehoben und das Verfahren fortgesetzt,
a)
sobald die Vorinstanz
die ergänzte Planung nach Neuauflage und Durchführung eines allfälligen
Einspracheverfahrens dem Regierungsrat zur Genehmigung vorlegt; oder
b)
falls die Vorinstanz
die Neuauflage der ergänzten Planung nicht bis spätestens am 28. Februar
2021 vorgenommen hat; oder
c)
bis auf Mitteilung
der Vorinstanz an das Bau- und Justizdepartement, keine Neuauflage der
ergänzten Planung vornehmen zu wollen.
Gemäss dem
ursprünglichen Gestaltungsplan wären Hochbauten nur innerhalb der im
Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C, D, E und F
zulässig gewesen (§ 5 Abs. 1 SBV). Folglich wären die übrigen, nicht in den
Baufeldern A bis F liegenden, bestehenden Bauten baurechtswidrig geworden und
lediglich unter die allgemeine Besitzstandsgarantie nach § 34ter Planungs- und
Baugesetz (PBG, BGS 711.1) gefallen. Durch die im Nachgang zum
Einspracheverfahren durch die Vorinstanz vorgenommenen Ergänzungen des
Gestaltungsplans (mit den Baufeldern G und H) und der SBV würden die
bestehenden Bauten (wieder) legal. Mit der angepassten Planung würden erheblich
erweiterte Bau- und Nutzungsmöglichkeiten einhergehen. Die geänderte Planung
hätte daher erneut publiziert und öffentlich aufgelegt werden müssen.
10. Am 11. Januar 2021
beschloss der Stadtrat von Olten die neue, ergänzende Auflage des
Gestaltungsplans und der Sonderbauvorschriften. Am 3. März 2021 liess die C.___
AG (Beschwerdeführerin 3) Einsprache erheben. Dies (sinngemäss) mit dem
Rechtsbegehren, die Ergänzungen des Gestaltungsplans und der
Sonderbauvorschriften seien nicht zu genehmigen.
Ebenfalls am 3. März
2021 erhoben die A.___ AG sowie die [...] AG gemeinsam Einsprache mit dem
Hauptbegehren, der Teilzonenplan und der Gestaltungsplan seien abzuweisen, bzw.
es sei von der Teilzonenplanänderung und dem Erlass des Gestaltungsplans
Sälipark abzusehen.
Ende Juni 2021 wies der
Stadtrat beide Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat, und beschloss die
Ergänzungen des Planwerks. Dagegen erhoben die C.___ AG, die A.___ AG sowie die
B.___ AG (vormals: [...] AG) Beschwerde beim Regierungsrat.
Nun wurden die
Beschwerdeverfahren vereinigt und die Sistierung wurde aufgehoben. Der
Regierungsrat erwog namentlich Folgendes:
II.
Verwaltungsbeschwerde der C.___ AG (vormals: [...] AG)
(Beschwerdeführerin 3)
1. Rechtsbegehren
Am 9. August 2019
stellte die Beschwerdeführerin 3 die folgenden Rechtsbegehren:
1.
Die Beschlüsse des
Stadtrates vom 17. Juni 2019 seien aufzuheben und der Teilzonenplan mit
Zonenvorschriften sowie der Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften
"Riggenbachstrasse" seien nicht zu genehmigen, soweit darauf
eingetreten werden könne.
2.
Eventualiter seien die
Beschlüsse des Stadtrates vom 17. Juni 2019 aufzuheben, der Teilzonenplan mit
Zonenvorschriften und der Gestaltungsplan mit Sonder­bauvorschriften
"Riggenbachstrasse" zur vollständigen Neuauflage an die Vor­instanz
zurückzuweisen, und es sei die Vorinstanz anzuweisen:
a)
den Teilzonenplan mit
Zonenvorschriften und den Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften
"Riggenbachstrasse" verfassungs- und gesetzeskonform auszugestalten,
b)
die vorgenommenen
Planänderungen betreffend die Ergänzung des Gestaltungsplans mit den Baufeldern
G und H gemäss abgeändertem Gestaltungsplan vom 5. Juni 2019 sowie die Erweiterung
von § 5 der Sonderbauvorschriften mit Absatz 8 in den Auflageakten zu ergänzen
resp. zu ändern,
c)
die Auflageakten mit
dem noch nicht erstellten und bewilligten Mobilitätsplan der Stadt Olten zu
ergänzen, und
d)
die gesamten gemäss
Ziff. 2 lit. a - c hiervor ergänzten und angepassten Auflageakten zur Wahrung
des rechtlichen Gehörs neu aufzulegen. (…)
Mit zweiter Beschwerde
vom 12. Juli 2021 gegen die ergänzende Planauflage stellte die
Beschwerdeführerin 3 zusätzlich folgende Rechtsbegehren:
1.
Der Beschluss
des Stadtrats Olten
vom 28. Juni 2021 (Protokoll Nr. 181) sei aufzuheben und die Ergänzungen in den
Zonenvorschriften sowie im Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und
Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Riggenbachstrasse" seien
nicht zu genehmigen. (…)
2.
Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zzgl. MWST. zu Lasten der Beschwerdegegnerin, eventualiter
zu Lasten der Staatskasse.
2. Rechtliches Gehör:
Akteneinsicht
Die Beschwerdeführerin
rügte, sie habe am 27. Juli 2021 Einsicht in die gesamten Verfahrensakten
(inklusive Rechtsschriften der weiteren Beschwerdeführenden) verlangt. Tags
darauf seien zwar Akten zugestellt worden. Allerdings sei die Einsichtnahme
(umfangmässig) mit der Begründung eingeschränkt worden, dass zwischen den
Beschwerdeführer(inne)n untereinander kein Prozessrechtsverhältnis bestehe,
weshalb das Einsichtsrecht in die Rechtsschriften der übrigen
Beschwerdeführerinnen und die zugehörigen Stellungnahmen der Vorinstanz nicht
bestehe. Diese Sichtweise teile sie nicht. Es seien mehrere Beschwerdeverfahren
ohne Not vereinigt worden. Art. 29 Abs. 2 BV garantiere ein von der
Parteistellung unabhängiges Akteneinsichtsrecht.
Das Bau- und
Justizdepartement führte dazu aus, zwar seien in den Rubren der
verfahrensleitenden Verfügungen des BJD – unter einheitlicher Verfahrensnummer –
jeweils alle Verfahrensparteien ausgewiesen worden. Jedoch sei die
Verfahrensinstruktion von Anfang an so durchgeführt worden, dass die jeweiligen
Eingaben unter den Beschwerdeführern ausgetauscht worden seien.
Es seien nicht
zufällig, ohne Not, die vier Beschwerden im selben Verfahren unter derselben
Verfahrensnummer behandelt worden. § 18 Abs. 2 PBG gebiete, dass über die
Genehmigung des Plans und die gegen diese erhobenen Beschwerden
in ein und
demselben Akt
(RRB) zu befinden sei. Nicht anders verhalte es sich im
Baubewilligungsverfahren, wo über das Baugesuch und die dagegen erhobenen
Einsprachen in einem einheitlichen Entscheid zu befinden sei (§ 9 Abs. 2
Kantonale Bauverordnung [KBV; BGS 711.61]). Das bedeute aber nicht, dass auch
ein (horizontales) Prozessrechtsverhältnis zwischen mehreren Beschwerdeführern
(oder Einsprechern) bestehe. Vielmehr hätten diese untereinander keine
Parteistellung – und folglich auch keine Parteirechte.
3. Rechtliches Gehör:
Begründungsdichte
Die Beschwerdeführerin
rügte, die Begründung des Einspracheentscheids der Vor­instanz sei völlig
ungenügend; sie erfülle die vom Bundesgericht gestellten Anforde­rungen in
keiner Weise. Die in der Einsprache – über zwölf Seiten – vorgetragenen Rügen
seien bloss summarisch oder gar nicht behandelt worden. Eine Abwägung habe
nicht stattgefunden.
Der Regierungsrat erwog
dazu, die Begründung eines Entscheides müsse so abgefasst sein, dass der
Adressat ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten könne. Es müssten wenigstens
kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde habe leiten
lassen und auf welche sich ihr Entscheid stütze. Dies bedeute indessen nicht,
dass sich diese ausdrücklich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinandersetzen müsse. Vielmehr könne sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.
Die Begründung des
Stadtrats sei zwar etwas knapp ausgefallen. Indessen sei kein wesentliches
Vorbringen der Einsprecherin wirklich unbeantwortet geblieben. Damit dürfe die
Begründung des Stadtrats, wenn auch nicht als mustergültig, so doch als den
Mindestanforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügend beurteilt
werden. Die Beschwerdeführerin habe den Entscheid denn auch sachgerecht
anfechten können. Ebenso sei es dem Regierungsrat möglich, die Motive, von
denen sich der Stadtrat habe leiten lassen, seinem Entscheid zu entnehmen. Dass
ein Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats über die Sitzung vom 10. Aug. 2015 betr.
das Mobilitätskonzept nicht mit dieser Planung aufgelegt worden sei, stelle
keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin dar; die Sitzung
sei damals ja öffentlich gewesen.
4. Rechtliches Gehör:
Planauflage (Änderungen)
Die Beschwerdeführerin
rügte eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz
gegen § 19 Abs. 1 PBG verstossen habe. Sie habe den Gestaltungsplan mit den
Baufeldern G und H ergänzt und § 5 der Sonderbauvorschriften um den
Absatz 8 erweitert, ohne den Gestaltungsplan und die SBV nochmals
öffentlich aufzulegen oder die ausdrückliche Zustimmung der Beschwerdeführerin
einzuholen bzw. ihr wenigstens die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen zu
geben.
Die Stadt vertrat die
Meinung, es werde dadurch niemand schlechter gestellt. Es gehe bloss darum, den
Ist-Zustand festzuhalten, welcher bereits durch die Besitzstandsgarantie
gesichert sei. § 19 Abs. 1 PBG gewährleiste das rechtliche Gehör der von
Planänderungen Betroffenen. Vorliegend sei lediglich eine geringfügige Änderung
bzw. Berichtigung vorgenommen worden, und diese bewirke faktisch keine
materielle Änderung. Eine erneute "Mitwirkung" hätte das Verfahren
unnötig verzögert.
Der Regierungsrat
befand, nach dem ursprünglichen Gestaltungsplan, aufgelegen ab 25. November
2016 seien Hochbauten nur «… innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten
Mantellinien der Baufelder A, B, C, D, E und F zulässig» gewesen. Folglich
wären die nicht in diesen Baufeldern A - F liegenden, bestehenden Bauten mit
dem Plan materiell baurechtswidrig geworden. Sie wären lediglich noch unter dem
Schutz der Besitzstandsgarantie nach § 34
ter
PBG gestanden, d. h.
hätten zwar weiterbestehen und auch unterhalten werden dürfen, nach einem
Abbruch oder Untergang durch höhere Gewalt jedoch nicht wiederaufgebaut werden
können. Durch die Ergänzung des Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H
(und die Erweiterung von § 5 SBV) blieben die Bauten auch materiell
rechtmässig.
Deshalb hielt das BJD
in seiner verfahrensleitenden Verfügung vom 22. Dezember 2020 fest, dass
die baulichen Möglichkeiten mit dem ergänzten Gestaltungsplan und den
erweiterten Sonderbauvorschriften erheblich weiter gingen als mit der
seinerzeit aufgelegenen Planung. Folglich sei die vorgenommene Ergänzung des
Gestaltungsplans und der Sonderbauvorschriften nicht bloss geringfügiger Natur.
Sie hätte daher (erneut) publiziert und öffentlich aufgelegt werden müssen,
weshalb das instruierende Departement das hängige Verfahren in der
Beschwerdesache Nr. 2019/82 … zwecks Publikation und öffentlicher Auflage des
ergänzten Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H und § 5 Abs. 8 der
Sonderbauvorschriften sistiere.
Der Regierungsrat
führte aus, zwar habe der Stadtrat mit seinem Vorgehen den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt. Dies sei jedoch mit der
nachträglichen, nachgeholten Publikation der Änderungen geheilt worden. Die
festgestellte Verletzung des Anspruchs auf Gehör werde im Rahmen der
Kostenverteilung zu berücksichtigen sein.
Mit der nachgeholten
öffentlichen Auflage der Änderungen an Plan und SBV und gleichzeitiger
Sistierung des hängigen Beschwerde- und Genehmigungsverfahrens sei den
verfahrensrechtlichen Anforderungen vollauf Rechnung getragen worden.
Die nachträgliche
Etablierung der Einführung der Baufelder G und H bewirke aus umweltrechtlicher
Sicht keine Änderung, zumal in diesen einstweilen auch keine Veränderungen
vorgesehen seien. Erst bei künftigen Nutzungsänderungen stelle sich die Frage
nach einer umweltrechtlichen Neubeurteilung nach Art. 2 Abs. 1 UVPV.
Die Beschwerdeführerin beanstandete,
dass einzig die Ergänzungen der Planung neu öffentlich aufgelegt worden seien
anstatt, wie es korrekt gewesen wäre, das gesamte (geänderte, ergänzte)
Projekt. Das PBG sehe keine Möglichkeit vor, nur Ergänzungen von nicht
rechtskräftigen Plänen oder Sonderbauvorschriften aufzulegen. Die Aufteilung
der Planung sei unzulässig. Durch die ausschliessliche Auflage der Ergänzungen
habe sich ein Dritter über das Projekt keine Übersicht verschaffen können. Der
Umstand, dass das BJD die gegen die ergänzende Auflage erhobenen Beschwerden
mit den bereits anhängigen vereinigt habe, zeige, dass es sich um eine
unteilbare Materie handle. Den aufgelegenen Akten habe auch nicht entnommen
werden können, ob und inwiefern die an Plan und SBV vorgenommenen Ergänzungen
auf ihre möglichen Auswirkungen auf den Raumplanungsbericht und das
Mobilitätskonzept überprüft worden seien. Da das Projekt durch die
vorgenommenen Ergänzungen aber quasi verdreifacht werde, sei von einer Verfälschung
der nicht entsprechend angepassten Berichte auszugehen. Diese seien folglich zu
überarbeiten.
Der Regierungsrat befand, es verhalte
sich hier nicht anders als im Baurecht. Wenn ein Bauherr zwar noch vor dem
Entscheid der Baukommission, jedoch nach abgeschlossener öffentlicher Auflage,
sein Projekt ergänze, werde nur noch die Ergänzung publiziert, und allfällige
Einsprachen könnten sich nur noch gegen diese richten. Fehl gehe die
Behauptung, durch die Ergänzung der Planung werde das Projekt in seinem Volumen
quasi verdreifacht, weshalb die zugehörigen Berichte überholt seien. So
deshalb, weil diese Berichte alle Nutzungen im Planperimeter mitberücksichtigen
würden.
5. Mobilitätskonzept
Die Beschwerdeführerin machte geltend,
das aus dem Jahr 2016 stammende Mobilitätskonzept verweise auf den
Mobilitätsplan Olten (MPO). Auch § 11 Abs. 3 und 4 SBV verwiesen auf den
städtischen Mobilitätsplan. Es gehe nicht an, in den Auflageakten auf ein
Dokument respektive Instrument Bezug zu nehmen, das sich nicht bei den
Auflageakten befunden habe – und nicht vorgelegen sei. Die Auflageakten seien
unvollständig gewesen; der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.
Effektiv existiere der Mobilitätsplan noch gar nicht. Entsprechend erweise sich
das darauf basierende Mobilitätskonzept als nicht nachvollziehbar.
Die Stadt bemerkte dazu, es gehe
vorliegend erst um die Nutzungsplanung, noch nicht um das Bauprojekt. Das
Mobilitätskonzept sei von der Bauherrschaft im Rahmen des ersten Baugesuchs zu
präzisieren.
Der Regierungsrat befand, beim MPO
handle es sich um eine behördenverbindliche Planungsgrundlage, die sich der
Stadtrat, als kommunale Planungsbehörde (nach § 9 Abs. 1 i.V.m. § 15
Abs. 1 PBG) selbst gegeben habe. Der MPO habe nie unter dem Vorbehalt der
Zustimmung des Parlaments gestanden. Als für die Planung zuständige Behörde
habe sich der Stadtrat den MPO durchaus selbst geben können. Der MPO habe bei
Beginn der Planauflage (am 25. November 2016) beschlossen vorgelegen. Der
Stadtrat habe gestützt darauf keine planerischen Dispositionen getroffen, die
er nicht auch unmittelbar gestützt auf § 147 PBG hätte verlangen können.
«Unschön» sei der Umstand, dass der Entwurf zum Zonenreglement und die
orientierend aufgelegenen Planungsakten (Mobilitätskonzept,
Raumplanungsbericht) wiederholt auf den MPO Bezug nehmen, ohne dass dieser
ebenfalls (orientierend) aufgelegen wäre. Indessen wäre es der
Beschwerdeführerin möglich und zumutbar gewesen, sich um die Auflage dieses
Dokuments zu kümmern, statt im Nachhinein dessen Fehlen zu rügen.
6. P
arkplatzsituation
Die Beschwerdeführerin
rügte, mit den grösseren Gewerbeflächen würden die 75 Wohnungen von vornherein
«autofrei» geplant und die für Angestellte vorgesehenen Parkplätze würden,
trotz absehbar zunehmenden Personalbestands, von heute 185 auf neu 130 reduziert.
Damit das reduzierte, ungenügende Parkplatzangebot ausreiche, sollten Personal
und Mieter «verpflichtet» und die Kunden «angehalten» werden, vermehrt den
öffentlichen Verkehr oder das Fahrrad zu nutzen. Entsprechend sei vorgesehen,
im Planperimeter 1'000 Veloabstellplätze zu erstellen und das Busangebot
(sowohl in Takt als auch in Routen und Haltestellen) massiv auszubauen. Die
geplante autofreie Erschliessung mute utopisch an. So bleibe offen, wie
Wohnungsmietern und Angestellten der Verzicht auf ein Motorfahrzeug
vorgeschrieben werden könne. Es werde nicht nur erheblicher Mehrverkehr
anfallen, sondern das umliegende Quartier werde zusätzlich belastet.
Die Stadt hielt fest,
die Berechnung des Parkplatzbedarfes sei gestützt auf die VSS-Norm SN 640 281 und
den Mobilitätsplan Olten (MPO) vorgenommen worden. Die Bauherrschaft sei
verpflichtet, beim ersten Baugesuch das Mobilitätskonzept zu präzisieren.
Der Regierungsrat
führte dazu namentlich aus, das reduzierte Parkplatzangebot lasse sich nicht
nur auf die VSS-Norm SN 640 281, sondern auch auf § 147 PBG abstützen und könne
als umweltrechtliche Emissionsbegrenzungsmassnahme verstanden werden (vgl. BGE
125 II 129, E. 8b). Eine Planung, die erst in Verbindung mit einer Vielzahl
flankierender Massnahmen «verträglich» werde oder nach flankierenden Massnahmen
rufe, die den davon Betroffenen nicht zugemutet werden können, dürfe nicht
leichthin als zweckmässig beurteilt werden. Das maximal zulässige Angebot von
685 Abstellplätzen, wie es in den SBV fixiert sei, halte mit der gleichzeitig
vorgesehenen Intensivierung der Nutzung (erhebliche Ausdehnung der Verkaufs-
wie auch der Büro- und Dienstleistungsflächen) nicht Schritt. Diese – relativ
betrachtete – Verschlechterung des Parkplatzangebots werde vom Stadtrat (als Planungsbehörde)
jedoch gerade angestrebt. Es wäre reichlich beschönigend, zu argumentieren, die
Realisierung des dem Gestaltungsplan zugrundeliegenden Richtprojekts könnte
dereinst noch immer am ungenügenden Parkplatznachweis scheitern – auch wenn
dies theoretisch nicht ausgeschlossen werden kann. Die Parkierungssituation sei
hier und jetzt, d. h. auf Stufe Nutzungsplanung, zu entscheiden.
Die den Nutzungen im
Planungsperimeter insgesamt zugestandenen 685 Parkplätze würden von den
Sonderbauvorschriften nicht weiter differenziert, d. h. nicht numerisch
verschiedenen Gruppen von Nutzern zugewiesen. Sollte es dereinst nicht
gelingen, alle 75 geplanten Wohnungen «autofrei» zu vermieten oder/und den
Bestand an mit dem Auto zur Arbeit fahrenden Angestellten auf die
veranschlagten 130 Mitarbeiter zu senken, ginge die Differenz einfach zulasten
anderer Nutzergruppen, etwa der einkaufenden Kundschaft. Das brauche die
Beschwerdeführerin aber insofern nicht weiter zu beschäftigen, als die
erstgenannten Nutzergruppen pro Parkplatz weniger Verkehrsbewegungen als Kunden
generieren würden.
Ein eventuelles
anfängliches Auseinanderklaffen zwischen der Nachfrage nach Parkplätzen und dem
(beschränkten) Angebot dürfte sich bald einpendeln. Der befürchtete Schleich-
bzw. Suchverkehr werde sich nach einer gewissen Anfangs- respektive Lernphase
vermindern und schliesslich wieder legen.
Wie dem
Raumplanungsbericht entnommen werden könne, sei vorgesehen, den Bifangplatz
aufzuwerten. Die Beschwerdeführerin beklage die möglicherweise damit
einhergehende Aufhebung bisher zur Verfügung stehender öffentlicher Parkplätze,
auf deren Weiterbestand sie angewiesen sei.
Offenbar verfüge die
Beschwerdeführerin selbst nicht über eine der Nutzung ihrer Liegenschaft (GB
Olten Nr. [...]) angemessene Zahl an privaten Abstellplätzen. Ansonsten könnte
sie auf öffentliche Parkplätze nicht angewiesen sein. Sie releviere mithin den
drohenden Verlust eines bisher genutzten Vorteils, auf dessen Weiterbestand sie
jedoch keinen Anspruch habe. Aus fachlicher Sicht (des AVT) sei die Reduktion
des Angebots an Parkplätzen für Motorfahrzeuge auf deren 685 zweckmässig und
entspreche den heutigen Vorstellungen in urbanen Räumen. Die Reduktion beruhe
auf dem Entscheid des Stadtrats. Die Anzahl der Parkfelder dürfe auch unter
Berücksichtigung des Ausbaus der Nutzflächen im geplanten Umfang als
ausreichend erachtet werden. Es werde nicht davon ausgegangen, dass Besucher in
relevantem Ausmass in der näheren Umgebung «fremdparkieren».
7.
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und des Diskriminierungsve
rbots
Die Beschwerdeführerin
machte geltend, die Entfernung der öffentlichen Parkplätze unmittelbar am und
um den Bifangplatz verletze ihre Wirtschaftsfreiheit und das
Diskriminierungsverbot. Die Einstellhalle biete für Mitarbeiter und Kunden der
Geschäfte auf ihrer Liegenschaft keinen Ersatz, weshalb Umsatzeinbussen drohten
und Wettbewerbsnachteile entstehen würden. Es bestehe kein öffentliches
Interesse an der Erstellung einer weiteren Bushaltestelle auf dem Bifangplatz.
Die Stadt führte aus,
Marktkonkurrenten seien in bau- und planungsrechtlichen Verfahren nicht zur
Einsprache legitimiert. Die Rüge erweise sich zudem als verfrüht, da die
Aufhebung der Parkplätze erst «drohe».
Der Regierungsrat
erwog, es sei nicht von der Hand zu weisen, dass sich die Wahrscheinlichkeit
für das künftige Entfallen der Parkplätze mit dieser Planung massgeblich
erhöhe. Auch wenn die Aufhebung der heute vorhandenen öffentlichen Parkplätze
wohl noch weiterer Beschlüsse des Stadtrates bedürfe. Über die Nutzung des
öffentlichen Grundes könne der Stadtrat indessen kraft der Sachherrschaft über
dieses Areal verfügen (§ 246 EG ZGB). Eine weitergehende gesetzliche Grundlage
brauche er nicht. Hier genüge der Befund, dass die Planung wegen der flankierenden
Massnahme «Umgestaltung Bifangplatz» nicht als unzweckmässig oder gar
rechtswidrig einzustufen sei.
8. Erschliessung /
Mehrverkehr
Laut
Beschwerdeführerin wickelt sich der auf dem Planareal generierte Verkehr heute
zu 60 % über die Nordzufahrt (Riggenbachstrasse) und zu 40 % über die südliche
Zufahrt (Sälistrasse) ab. Die Mehrbelastung des Bifangplatzes (um 400 Fahrten
täglich, nämlich von bisher 1'500 auf neu 1'900 Fahrten) soll sich künftig 50 %
zu 50 % einstellen. Dies sei aus der Luft gegriffen, meinte die
Beschwerdeführerin. Weshalb 10 % der Automobilisten plötzlich auf die südliche
Zufahrt ausweichen sollten, sei nicht nachvollziehbar.
Nach der
Sperrung der Riggenbachstrasse (östlich der neuen nördlichen
Einstellhallenzufahrt) würden alle – auf täglich 500 geschätzten – Fahrzeuge
künftig über den Bifangplatz verkehren. Die Zunahme des Verkehrs mit dem Ausbau
des Säliparks von 500 Fahrten täglich sei noch nicht mitberücksichtigt. Dass
nur 400 zusätzliche Fahrten pro Tag über den Bifangplatz gehen würden, sei
nicht nachvollziehbar. Der Verkehr über den Bifangplatz werde um 50 % zunehmen.
Dies entwerte die Liegenschaft der Beschwerdeführerin. Eine einlässliche
Interessenabwägung sei vom Stadtrat nicht vorgenommen worden.
Der Regierungsrat
befand, vor dem Hintergrund, dass die Zu-/Wegfahrt von/gegen Norden im
Vergleich zum heutigen Zustand wesentlich stärker umgestaltet («beschnitten»)
werde als jene von/gegen Süden und dass der heute stark frequentierte
oberirdische Parkplatz Freizeitland im Norden des Areals entfalle, sei die
prognostizierte moderate Umlagerung des Verkehrsaufkommens von der Nord- auf
die Südzufahrt im Verhältnis von heute 57:43 auf künftig rund 50:50
nachvollziehbar. Unter Berücksichtigung all dieser Randbedingungen erscheine
die Prognose, dass von den künftig gut 3'000 werktäglichen Bewegungen im Norden
des Areals rund 1'900 (respektive 62 %) über den Bifangplatz/die Bifangstrasse
ablaufen werden, durchaus realistisch.
9. Emissionen während
und nach der Bauphase
Die Beschwerdeführer
brachten vor, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen seien
bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen; sie könnten nicht ins
nachlaufende Baubewilligungsverfahren verschoben werden. Es seien regelmässige
behördliche Kontrollen zur Prüfung der Einhaltung der Massnahmen verbindlich
vorzusehen, was Lärm und Luftreinhaltung anbelange.
Was die Immissionslage
in der Betriebsphase betreffe, habe sich die Stadt mit dem Hinweis begnügt, die
anwendbaren Grenzwerte gemäss UVB würden eingehalten. Messdaten zum
Bifangplatz, wo künftig durch die geplante Bushaltestelle mit deutlich höheren
Lärmemissionen zu rechnen sei, lägen keine vor. Sofern das Mobilitätskonzept
umgesetzt werde, würden Busse hier mit hoher Frequenz (12 pro Stunde) verkehren.
Zur
künftigen Mehrbelastung der Luft äussere sich die Vorinstanz im
Einspracheentscheid überhaupt nicht. Dabei würden die durch den Sälipark
dereinst emittierten Luftschadstoffe im Vergleich zum aktuellen Zustand
aufgrund des Mehrverkehrs um 7 % höher ausfallen.
Der Regierungsrat
befand, das Amt für Umwelt komme zum Schluss, das Vorhaben halte die
Umweltschutzgesetzgebung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UVPV ein und könne deshalb
als 'umweltverträglich' bezeichnet werden. Voraussetzung dafür sei die Umsetzung
aller umweltrelevanten Massnahmen gemäss Auflageprojekt und die weitere
Optimierung im Baubewilligungsverfahren. Der angefochtene Beschluss verlange,
es seien sämtliche im Umweltverträglichkeitsbericht aufgeführten Massnahmen zum
Schutze der Umwelt umzusetzen. Der UVB beziehe sich in Sachen Luft und Lärm
auch auf die
Bauphase
und sehe dafür Massnahmen vor:
Die
Umsetzung der Umweltauflagen während der Bauphase sei durch
eine Umweltbaubegleitung (UBB) zu überwachen. Der Konkretisierungsgrad der für
die
Bauphase
vorgesehenen Massnahmen sei angemessen und stufengerecht,
zumal die Realisierung etappiert werden könne.
Für die
Betriebsphase
sei
Folgendes festzuhalten: Der Betrieb neuer oder wesentlich geänderter ortsfester
Anlagen dürfe nicht dazu führen, dass durch die Mehrbeanspruchung einer
Verkehrsanlage die Lärm-Immissionsgrenzwerte überschritten werden oder durch
die Mehrbeanspruchung einer sanierungsbedürftigen Verkehrsanlage wahrnehmbar
stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden."
Der Bifangplatz befinde sich an der
Aarauer-/Unterführungsstrasse und sei bereits stark durch Verkehrslärm
vorbelastet. Die Immissionsgrenzwerte seien dort bereits überschritten. Daher
dürfe der durch die Planung erzeugte Mehrverkehr dort nicht zu wahrnehmbar
stärkeren Lärmimmissionen führen. Als wahrnehmbar gelte eine Zunahme im Umfang
von mind. 1 dB(A). Die projektbedingte Zunahme des Gesamtverkehrs am
Bifangplatz liege weit unter der Schwelle der akustischen Wahrnehmbarkeit. Die
Beschwerdeführerin bezweifelt, dass durch den generierten Mehrverkehr keine
nennenswerten bzw. messbaren Auswirkungen auf die Luftbelastungssituation
feststellbar sein werden.
Der vom Projekt dereinst erzeugte
Mehrverkehr (von 500 Fahrten DWV [durchschnittllicher Werktagesverkehr]) werde
– was die Luftreinhaltung anbelange, trotz des stetig verbesserten
Emissionsverhaltens des durchschnittlichen Fahrzeugparks – wohl zu mehr
Emissionen führen. Diese zusätzlichen Emissionen würden auf den
Zufahrtsstrassen zum Sälipark ausgestossen. Die Zusatzbelastung der Luft mit
Stickstoffdioxid (NO
2
) entlang der Strassen falle mit 0.2 μg/m
3
im Jahresdurchschnitt sehr gering aus. Diese Zunahme sei kaum messbar. Die
Emissionen des «kalten Verkehrs» (durch «Tankatmung» entstehende unverbrannte
Kohlenwasserstoffe und Emissionen durch Kaltstart) fielen im Vergleich zu den
«warmen Immissionen» nicht ins Gewicht.
Im Zusammenhang mit
der neuen
Bushaltestelle sei mit sogenannten «Stop-and-Go-Emissionen» zu rechnen. Diese
Emissionen könnten in unmittelbarer Nähe zu einer umweltrechtlich relevanten
Mehrbelastung führen. Bei der Liegenschaft der Beschwerdeführerin (GB Olten Nr.
[...]) dürfte die NO
2
-Belastung heute knapp unterhalb des
Jahresgrenzwertes liegen (Messung AfU, Passivsammler-Standort Olten, Von
Roll-Strasse, 2021: 26 μg/m
3
). Auch unter Berücksichtigung der
zusätzlichen Immissionen, die dereinst durch den zusätzlichen
Stop-and-Go-Verkehr verursacht würden, könne davon ausgegangen werden, dass der
Grenzwert von 30 μg/m
3
im Jahresdurchschnitt weiterhin knapp
eingehalten werden könne.
Aus umweltrechtlicher Sicht handle es sich beim
erweiterten Sälipark nicht um einen
überdurchschnittlichen
Emittenten im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
10. Verletzung der Grenzabstandsvorschriften
durch § 5 Abs. 1 SBV
Die Beschwerdeführerin machte geltend, § 5 Abs.
1 SBV sei nicht bewilligungsfähig: «Hochbauten sind innerhalb der im
Nutzungsplan festgelegten Mantellinie der Baufelder A, B, C und D, E und F
zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind durch die Baufelder festgelegt.»
Er weiche in unzulässiger Weise von den Bestimmungen der KBV über die
Grenzabstände ab.
Der Regierungsrat befand, die Rüge der
Beschwerdeführerin sei zutreffend. Mit einem Gestaltungsplan könne nur im
Innenverhältnis von den allgemeinen baupolizeilichen Vorschriften abgewichen
werden. Von den Bestimmungen über die Grenzabstände (geradezu das
Paradebeispiel im Aussenverhältnis gegenüber Parzellen ausserhalb des
Gestaltungsplans) könne nicht abgewichen werden. Baufelder am Rand des
Gestaltungsplanperimeters, die den gesetzlichen Grenzabstand (potentiell)
unterschreiten, könnten allein dann (voll) ausgenützt werden, wenn gegenüber
der betroffenen aussenliegenden Nachbarparzelle ein entsprechendes Näher- oder
Grenzbaurecht vorliege. Die Beschwerde sei somit teilweise gutzuheissen. § 5
Abs. 1 SBV habe wie folgt zu lauten: «Hochbauten sind innerhalb der im
Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C und D, E und F
zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind im Innenverhältnis durch die
Baufelder festgelegt. Gegenüber Parzellen ausserhalb des Planperimeters setzt
die Ausschöpfung der Baufelder das Vorliegen der erforderlichen Näher- bzw.
Grenzbaurechte wie auch der notwendigen Ausnahmebewilligungen zur
Unterschreitung des Gebäudeabstandes voraus.»
§ 5 Abs. 8 SBV habe wie folgt zu lauten: «Für
die Baufelder G und H ist für zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile
davon) die oberirdische Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere
Begrenzungslinie massgebend. Im Verhältnis zu Parzellen ausserhalb des
Planperimeters gilt der Vorbehalt gemäss Absatz 1.»
III.
Beschwerde der A.___
AG und der B.___ AG (vormals: [...] AG)
(Beschwerde­führerinnen 1 und 2)
1. Planauflage
Die
Beschwerdeführerinnen rügten, die Planung sei wegen der Einsprache vom
23. Dezember 2016 überarbeitet und durch das Hinzufügen zweier Baufelder
nicht unerheblich verändert worden. Infolgedessen hätte der Gestaltungsplan
nochmals als Ganzes öffentlich aufgelegt werden müssen. Eine nur teilweise
öffentliche Auflage sei bundesrechtswidrig (Verstoss gegen Art. 33 Abs. 1 RPG).
Im Übrigen habe das BJD in seiner Verfügung vom 22. Dezember 2020 den Entscheid
über die Genehmigungsfähigkeit des Gestaltungsplans bereits vorweggenommen,
habe es damals doch erwogen, «… der Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und
Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften erscheine nach summarischer Prüfung
als genehmigungsfähig.» Es sei fraglich, ob eine unvoreingenommene Prüfung des
ganzen Planwerks überhaupt noch möglich sei.
Der Regierungsrat
befand namentlich, nunmehr werde vom Regierungsrat in ein und demselben
Entscheid über die vereinigten Beschwerden (vgl. diesbezüglich die
verfahrensleitende Verfügung des BJD vom 23. Juli 2021) befunden. Die
beanstandete Beschränkung der zweiten Auflage auf die an der Planung
nachträglich vorgenommenen Ergänzungen gereichten niemandem zum Nachteil. Die
Beschwerdeführerinnen hätten ihre Begründung bis vor kurzem auch noch ergänzen
können. Vor diesem Hintergrund spiele es denn auch keinerlei Rolle, dass der
Stadtrat – im Zusammenhang mit der Behandlung der erwähnten Rüge – auf
Nichteintreten (auf das Einsprachebegehren Nr. 1) statt – wie es wohl
korrekt gewesen wäre – auf bloss teilweises Nichteintreten und im Übrigen
Abweisung befunden habe, zumal seine Erwägungen (zum als verletzt behaupteten
Grundsatz der Einheit der Materie) klar materieller Art seien. Es sei nicht
einzusehen, weshalb Dritte
, die anlässlich der Erstauflage nicht
Einsprache erhoben hätten, nunmehr im Verfahren der Zweitauflage auch noch
gegen den ursprünglichen Planungsgegenstand sollten Einsprache erheben können.
2. Ungenügende Begründung / Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehörs
Die
Beschwerdeführerinnen rügten, die beiden stadträtlichen Beschlüsse seien
unzureichend begründet, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör folglich verletzt.
Der Regierungsrat
befand, es werde noch darauf einzugehen sein.
3. Privates
Gestaltungsplanverfahren
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, vorliegend sei (unzulässigerweise) ein
«privates Gestaltungsplanverfahren» durchgeführt worden. Dagegen gebe es an
sich nichts einzuwenden, sofern die minimalen Rechte der Grundeigentümer
(Zustimmung der Betroffenen) des Planungsperimeters gewahrt würden und der Plan
durch die Planungsbehörde umfassend geprüft werde. Beides sei indessen
unterblieben. Die Stadt habe sich von ihrer (gesetzlich zugewiesenen) Rolle als
Trägerin der Planungshoheit dispensiert. So habe sie seinerzeit in ihrer
Vernehmlassung vom 13. Dezember 2016 ausdrücklich vermerkt, den Plan
ausschliesslich auf seine Rechtmässigkeit und Vollständigkeit hin überprüft,
inhaltlich hingegen keine Stellung genommen zu haben. Die planungsrechtlich
zwingend erforderliche umfassende Interessenabwägung sei unterblieben. M.a.W.
sei das Planungsverfahren nicht bloss privat initiiert, sondern de facto auch
privat durchgeführt worden. Die Beschwerdeführerinnen seien Eigentümerinnen von
Parzellen im Gestaltungsplanperimeter. Sie hätten dem Gestaltungsplan zustimmen
müssen. Der Erlass des Gestaltungsplans bedeute einen Eingriff in die
Eigentumsgarantie. Ohne ihre Zustimmung genüge er den Anforderungen an einen
Grundrechtseingriff nach Art. 36 BV nicht.
Die Stadt meinte, dass
Private Gestaltungspläne initiieren und entwerfen dürften, könne nicht im Ernst
bestritten werden. Daraus resultiere kein «privater Gestaltungsplan». Es gebe
keine Rechtsgrundlage, wonach die Zustimmung aller betroffener Grundeigentümer
zum Erlass eines Gestaltungsplans erforderlich wäre. Auch wenn der Gestaltungsplan
vorliegend auf private Initiative zurückzuführen sei, handle es sich um einen
Plan der Gemeinde Olten.
Der Regierungsrat
führte namentlich aus, es handle sich um einen Nutzungsplan im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 RPG. Derweil die Einwohnergemeinde - kraft ihrer Aufgabe,
die Ortsplanung durchzuführen (vgl. § 9 Abs. 1 PBG) - in jedem Fall einen
Zonenplan und Erschliessungspläne zu erlassen habe (vgl. § 14 Abs. 1 PBG),
stehe ihr der (zusätzliche) Erlass von Gestaltungsplänen
im Grundsatz
frei: Nach § 14 Abs. 2 PBG
könne
sie solche erlassen.
Diese Freiheit finde
ihre Schranke allerdings in § 46 Abs. 3 PBG, wonach, falls «für ein Bauvorhaben
ein Gestaltungsplan nötig ist, … gegen die Verweigerung oder Ablehnung des
Planes die gleichen Beschwerdemöglichkeiten wie gegen den Erlass des Planes …»
bestünden. Allerdings könne aus § 46 Abs. 3 PBG nicht abgeleitet werden, der
bauwillige Grundeigentümer habe Anspruch auf Erlass eines Gestaltungsplans
bestimmten
Inhalts. Als Planungsbehörde (§ 15 f. PBG) verfüge der Gemeinderat gestützt auf
Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG)
und § 18 Abs. 2 Satz 2 PBG auch über den nötigen Ermessensspielraum.
Das solothurnische
Recht unterscheide, was das Verfahren ihres Erlasses und ihre Rechtswirkungen
(Verbindlichkeit) betreffe, nicht zwischen Zonenplan/Zonenvorschriften und
Erschliessungsplänen einerseits und Gestaltungsplänen andererseits. Auch bei
einem Gestaltungsplan sei die Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer nicht
nötig. Auch die betroffenen Grundeigentümer seien auf den Einsprache- und
Beschwerdeweg verwiesen. Dass ein Gestaltungsplan die «Baufreiheit» beschränke
und in die Eigentumsfreiheit eingreife, sei nicht in Abrede zu stellen. Ohne
Planungsrecht wäre die Ausübung dieser Freiheiten indessen konfliktfrei gar
nicht möglich. Der konkrete Plan Gestaltungsplan müsse mit der übergeordneten
Planung übereinstimmen und dürfe weder rechtswidrig noch (offensichtlich)
unzweckmässig sein (vgl. § 18 Abs. 2 PBG). Mit dem
Teilzonen- und
Gestaltungsplan solle ein UVP-pflichtiges Vorhaben mit Eintrag im kantonalen
Richtplan und maximalen Gebäudehöhen von 23 m ermöglicht werden. Es gehe um
kein
«privates
Gestaltungsplanverfahren». Ein Vorhaben, das eine Richtplananpassung erfordere,
lasse sich ohne aktives Mitwirken der kommunalen Planungsbehörde kaum
verwirklichen und die tatsächlich vorgenommene Richtplananpassung wie auch die
Pilotfunktion des Projekts im Rahmen des MPO seien mehr als blosse Indizien für
das Bestehen eines erheblichen öffentlichen Interesses an dessen
Zustandekommen. Es sei der Planungsbehörde nicht verwehrt, einen Plan
aufzulegen, bevor der letzte Zweifel an seinem konkreten Inhalt beseitigt sei.
Angesichts des umfassenden Raumplanungsberichts, des speziellen
Mobilitätskonzepts, des umfangreichen Umweltverträglichkeitsberichts sowie des
Umstandes, dass das Vorhaben zugleich Gegenstand einer Richtplananpassung
gewesen sei, könne auch nicht auf eine versäumte Interessenabwägung geschlossen
werden.
4. Eigentumsgarantie
Die
Beschwerdeführerinnen brachten vor, es bestehe kein überwiegendes öffentliches
Interesse an den Eigentumsbeschränkungen, die sie durch die (von ihnen nicht
mitgetragene) Planung unmittelbar erleiden würden. Welches öffentliche
Interesse das Interesse der Beschwerdeführerinnen am uneingeschränkten
Fortbestand ihrer Betriebe und namentlich an einer ausreichenden Erschliessung
mittels Parkplätzen überwiegen könnte, bleibe im Dunkeln. Ihr Anspruch auf rechtliches
Gehör (Begründungspflicht) sei daher verletzt. Ein Gestaltungsplan, der nach
Einschätzung der Planungsbehörde selbst (vgl. Randziffer 55 des
Einspracheentscheides) nur schwerlich zu realisieren sein werde, könne kaum als
zweckmässig im Sinne von § 18 Abs. 2 PBG beurteilt werden.
Die Stadt hielt dazu
fest, der Sälipark sei eine Chance zur Quartierentwicklung im grösseren
Zusammenhang; ein Pilotprojekt zum städtischen Mobilitätsplan, eine Massnahme
zur inneren Verdichtung. Zwar stehe offen, ob der Plan vollständig realisiert
werden könne. Der Planung deswegen die Eignung abzusprechen, gehe jedoch fehl.
Der Regierungsrat
befand, die Planwirkungen seien bloss mittelbarer Natur. Die Planung erteile
lediglich Ermächtigungen, im geplanten Sinne zu bauen, wenn die notwendigen
Zustimmungen der betroffenen Grundeigentümer vorlägen und die zusätzlichen
Voraussetzungen zur Umweltverträglichkeit und dem MIV erfüllt werden können.
Gerade hinsichtlich MIV und Anzahl Parkplätze müssten die Einsprecher
mitwirken. Eine Einschränkung der Eigentumsrechte könne nur mit ihrer
Einwilligung erfolgen. Damit lägen auch keine Eingriffe ins Eigentum vor.
Das Richtprojekt der
Beschwerdegegnerin sei gemäss § 2 Abs. 3 und 4 sowie § 9 SBV wegleitend. Es
könne auf der Parzelle GB Nr. [...] nicht irgendetwas anderes gebaut
werden. Es lasse sich nicht verwirklichen, wenn die Beschwerdeführerinnen den
zwingend erforderlichen baulichen Massnahmen auf der Parzelle GB Nr. [...] im
Baubewilligungsverfahren nicht zustimmen würden (Verbindung der vorhandenen
Tiefgarage mit der auf der Parzelle Nr. [...] projektierten; Rückbau der
bestehenden Ein-/Ausfahrt auf die Riggenbachstrasse).
Insgesamt bestünden an
der mit der Planung angestrebten Entwicklung gewichtige öffentliche Interessen,
wie an der allgemeinen, zentrumsnahen Versorgung der Stadt Olten mit Gütern und
Dienstleistungen sowie an der differenzierten Verdichtung an geeigneter Lage
auf dem Stadtgebiet Oltens.
Der Sälipark liege
in Gehdistanz zum Bahnhof Olten, befinde sich in unmittelbarer Nähe von
Bevölkerungs- und Arbeitsplatzschwerpunkten und erreiche bereits heute
grossmehrheitlich die ÖV-Güteklasse B. Er könne auch zu Fuss oder mit dem
Zweirad gut erreicht werden.
Ob die Begründung des
angefochtenen Entscheids den vom Bundesgericht definierten Mindestanforderungen
genüge, hänge zwar nicht nur, aber schwergewichtig von den in der Einsprache
erhobenen Rügen ab. Der Stadtrat habe keinen Anlass gehabt, sich eingehender mit
der Interessenlage der Beschwerdeführerinnen an sich auseinanderzusetzen,
weshalb seine Entscheidbegründung zureichend sei. Eine Verletzung des
Gehörsanspruchs sei nicht ersichtlich.
Es sei in der Tat so,
dass eine Planung, deren Realisierbarkeit bereits im Zeitpunkt ihres
Beschlusses ernsthaft zu bezweifeln sei, nur schwer als zweck- respektive
verhältnis­mässig beurteilt werden könne, wie es § 18 Abs. 2 PBG als
Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit vorsehe. Indessen sei eine künftige
Einigung der Parteien (als Voraussetzung für die Baubewilligung)
wahrscheinlich. Die Weigerungshaltung der Beschwerdeführerinnen ziele
vermutlich darauf ab, der Beschwerdegegnerin in künftigen Verhandlungen noch
den einen oder andern Vorteil abzuringen, sei es auch nur, um die offenbar für
sie zurzeit unbefriedigende Parkierungssituation zu bereinigen.
5.
Gleichbehandlungsgebot
Die Beschwerdeführerin
meinte, indem die Vorinstanz der die Planung initiierenden Beschwerdegegnerin
eine privilegierte Stellung als «Bauherrin» einräume, verletze sie das
Gleichbehandlungsgebot.
Der Regierungsrat
führte aus, es bedürfe der Zustimmung der Beschwerdeführerin nicht. Es werde
höchstens marginal in ihre Rechte eingegriffen. Weitergehende Ausführungen zur
Rüge ungleicher Behandlung würden sich erübrigen. Mit der Beschwerdegegnerin
sei festzuhalten, dass Ungleiches ungleich behandelt werde. Den
Beschwerdeführerinnen stünde es offen, ihrerseits eine Plananpassung
anzustossen. Im Planungsrecht erschöpfe sich das Rechtsgleichheitsgebot im
Wesentlichen im Willkürverbot.
6. Fehlende
Interessenabwägung
Der Erlass eines
Sondernutzungsplans erfordert laut den Beschwerdeführerinnen eine umfassende
Interessenabwägung. Dieser Verpflichtung sei die Vorinstanz nicht oder
zumindest nur ungenügend nachgekommen. So etwa fänden sich nirgends
Ausführungen zu einem möglichen öffentlichen Interesse an der Planung. Insofern
seien die Beschwerdeführerinnen auch nicht in der Lage, dazu Stellung zu
nehmen, was zur Aufhebung des Planbeschlusses führe.
7.1
Umweltverträglichkeitsprüfung / Verfahren
Laut
Beschwerdeführerinnen ist die Umweltverträglichkeit (abschliessend) im Rahmen
des Nutzungsplanverfahrens zu prüfen; die Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans
sei im Licht der Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung zu beurteilen. So
habe der Gestaltungsplan sicherzustellen, dass die projektierten Anlagen in
umweltverträglicher Form errichtet würden. Die Prüfung der
Umweltverträglichkeit und die Anordnung der zu ihrer Gewährleistung
erforderlichen Massnahmen dürften nicht (teilweise) ins nachgeordnete
Baubewilligungsverfahren verschoben werden.
Der Regierungsrat führte aus, da der Gestaltungsplan
vorliegend
kommunal
sei, sei der Gemeinderat nicht allein, abschliessend
«zuständige Behörde» im Sinne von Art. 5 Abs. 1 UVPV. Dies, weil der
kommunale Nutzungsplan der regierungsrätlichen Genehmigung bedürfe. Dies
relativiere die (sinngemäss erhobene) Rüge der Beschwerdeführerinnen, der
Stadtrat sei seiner Pflicht zur Vornahme der UVP nicht nachgekommen. Dass die
definitive Beurteilung durch die Umweltfachstelle und deren rechtliche
Würdigung durch den Regierungsrat noch ausstanden, liege in der Zweistufigkeit
des massgeblichen Leitverfahrens. Mit dem definitiven Beurteilungsbericht des
AfU und dem Bericht selbst sei die Frage geklärt, was gelte und was noch zu
optimieren sei.
7.2 Umweltverträglichkeitsprüfung / Inhalt
Die
Beschwerdeführerinnen machten geltend, verschiedene Annahmen, auf welche sich
der Umweltverträglichkeitsbericht stütze, seien unzutreffend. Damit verlören
die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung die Aussagekraft. Die
wichtigsten Kritikpunkte seien:
-
Die Annahme, der
projektinduzierte Mehrverkehr betrage (gegenüber dem Ist-Zustand) höchstens 10
%, sei «Wunschdenken».
-
Der Parkplatzbedarf der
Konferenzräume der
A.___
AG
werde anhand der Bruttogeschossfläche (BGF) berechnet (ein Besucher pro 4 m
2
Saalfläche). Allerdings betrage die diesbezügliche BGF 2'699 m
2
und
nicht - wie im Mobilitätskonzept angenommenen - 1'882 m
2
. Bereits
deshalb resultierten 80,9 Parkplätze statt bloss deren 56,4. Hinzu komme der
viel zu tiefe Faktor von 0,12 Parkplätzen pro Stuhl (verglichen mit dem Faktor
0,4 bei der Fachhochschule bzw. der Erwachsenenbildung), obschon auch die
A.___ AG
Aus- und
Weiterbildungen anbiete.
-
Gemäss UVB würden heute
total 155 Parkplätze auf sog. Nicht-
Verkaufsnutzungen
entfallen. Tatsächlich
aber würden schon heute 113 Parkplätze allein durch die Beschwerdeführerinnen
(Hotel und Klinik) genutzt und auch benötigt. Damit würden allen übrigen
Nicht-Verkaufsnutzungen lediglich noch 42 Abstellplätze zur Verfügung stehen,
und davon lediglich 20 für Besucher. Ferner sei nicht nachvollziehbar, wie
[Stand 2015] lediglich 30 Besucherfahrten pro Tag für sämtliche Nicht-Verkaufsnutzungen
angenommen werden könnten (vgl. Raumplanungsbericht, Tabelle 2). Dies vor dem
Hintergrund, dass die Pallas-Kliniken in Olten jährlich mehr als 150'000
Patienten versorgten und das Hotel Arte jährlich "…mehrere hunderttausend
Hotel-, Seminar- und Restaurantbesucher …" begrüsse.
-
Gestützt
auf diese Annahmen werde die durchschnittliche (werk-)tägliche Fahrtenzahl im
Ist-Zustand (2015) auf 5'600 abgeschätzt, wobei 5'210 Bewegungen auf die
Verkaufsnutzungen (Kunden und Personal) entfallen sollen. Bereits die von den
Nutzungen der Beschwerdeführerinnen generierten Fahrten zeigten indessen auf,
dass diese Annahme (390 Fahrten für alle Nicht-Verkaufsnutzungen) unmöglich
zutreffen könne, kämen zum Hotel und zur Klinik doch noch ausgedehnte
Räumlichkeiten der Fachhochschule, diverse Arztpraxen und ein grösseres
Architektur- und Planungsbüro hinzu. Auch bestehe die Vermutung, dass die
Fahrtenzahlen der Nicht-Verkaufsnutzungen so tief angesetzt worden seien, um
für die Verkaufsnutzungen die gewünschten Besucher- und Parkplatzzahlen
berechnen zu können und so eine positive Beurteilung der Umweltverträglichkeit
zu erreichen.
-
Das
Mobilitätskonzept (vgl. a.a.O., S. 9) unterschätze den Besucherverkehr der
Pallas-Klinik vollends. Dies in der Annahme, eine Tagesklinik generiere bloss
in vernachlässigbarem Umfang solchen Verkehr. Der Bedarf an Abstellplätzen (für
Patienten und Besucher) werde allein aus der geringen Zahl an Betten
hergeleitet und mit gerade mal sieben Stück beziffert. Damit würden 98 % der
Patienten bei der Beurteilung des Parkplatzbedarfs und der generierten Fahrten
gar nicht erfasst. Die Klinik betreue jährlich 150'000 Patienten.
Die Annahmen zum
projektinduzierten Verkehr seien zu tief, weshalb der UVB die
Umweltverträglichkeit des Vorhabens nicht zu belegen vermöge. Die Vorinstanz
habe sich mit dieser bereits in der Einsprache vorgebrachten Kritik am UVB
nicht auseinandergesetzt und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Die
Beschwerdeführerinnen beantragten, dass ein Bericht der kantonalen Fachstelle,
eventuell ein Gutachten zu der von ihnen geäusserten Kritik eingeholt werde.
Die Stadt
bestritt, dass im UVB getroffene Annahmen teils nicht zutreffen sollen. Auch
der mit 10 % veranschlagte Mehrverkehr sei korrekt hergeleitet. Die Rekurrentinnen
vermöchten den im Bericht verwendeten Zahlen bzw. getroffenen Annahmen
jedenfalls nichts Substantielles entgegenzuhalten. Prüfenswert – wenn auch
nicht im vorliegenden Verfahren – wäre vielmehr die Frage, ob denn die
Beschwerdeführerinnen die für ihre Nutzungen nötige Zahl an Abstellplätzen
rechtsgenüglich – d. h. dinglich – nachzuweisen vermöchten.
Der Regierungsrat
befand, es sei zutreffend, dass sich die Stadt im angefochtenen Beschluss mit
den von den Beschwerdeführerinnen vorgetragenen Rügen zur Plausibilität der
Zahlen und Annahmen des UVB zum projektinduzierten Verkehrsaufkommen nicht
hinreichend auseinandergesetzt habe. Die Beurteilung der Rügen erschöpfe sich
in zwei Sätzen: «Die Einsprecher legen ihrer Argumentation Zahlen zu Grunde,
welche nicht offiziell vorliegen oder erhoben wurden. Dem[gegenüber] … basieren
die Berechnungen des UVB auf Erhebungen der Schranken (S. 17 f.), welche sowohl
objektiv als auch jederzeit nachvollziehbar und als Berechnungsgrundlage
bestens geeignet sind.» Dass diese Begründung den Minimalanforderungen nicht
genüge, liege auf der Hand. Insofern sei der Anspruch der Beschwerdeführerinnen
auf rechtliches Gehör verletzt worden. Allerdings könne diese Verletzung im
vorliegenden Verfahren geheilt werden, führe also nicht zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids. So komme dem Regierungsrat in Rechtsfragen (hier:
Einhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben) volle Kognition zu. Die für die
Zukunft abgeschätzte Fahrtenzahl von 6'100 sei nicht realitätsfremd. Diese Zahl
lege, da in den Sonderbauvorschriften (§ 11 Abs. 6) rechtsverbindlich
fixiert, das künftig zulässige Maximum an motorisiertem Individualverkehr fest.
Es sei nur zu prüfen, ob sich 6'100 werktägliche Fahrten im Jahresmittel als
umweltverträglich erwiesen, und zu diesem Schluss sei das Amt für Umwelt in
seinem Beurteilungsbericht vom 30. Mai 2018 gelangt. Damit stehe auch fest,
dass es keinen Anlass gebe, dem von den Beschwerdeführerinnen gestellten
Beweisantrag Folge zu geben.
Dass aus der Sicht der
Beschwerdeführerinnen nicht nur die maximal zulässige Fahrtenzahl und die
insgesamt zulässige Zahl an Abstellplätzen von Interesse seien, sondern auch
ihr jeweiliges «Kontingent» daran, sei verständlich. Ohne Zustimmung der
Beschwerdeführerinnen werde das Projekt indessen (drei untereinander verbundene
Einstellhallen) nicht realisierbar sein. Ihre gegenwärtige - ohnehin bereits
labile - Parkierungssituation könne sich gegen ihren Willen nicht
verschlechtern.
Von zentraler
Bedeutung sei aber das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, dass das künftige
Entfallen von Parkplätzen nicht gesichert sei. Es gehe darum, dass den
Nutzungen innerhalb des Planareals insgesamt nicht mehr als 685 Parkplätze
(Kapazität der künftigen Einstellhalle) zur Verfügung stehen sollen. Es wäre grundsätzlich
möglich, die bestehenden (oberirdischen) Parkplätze ausserhalb des
Planperimeters bestehen zu lassen und weiterhin zu nutzen. Es solle gesichert
werden, dass die auf GB Olten Nr. [...] im Eigentum der Beschwerdegegnerin
stehenden Plätze spätestens im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der auf 685 Plätze
erweiterten Einstellhalle definitiv entfallen. Somit sei § 11 Abs. 4
Alinea 2 SBV wie folgt zu formulieren: «Im gesamten Gestaltungsplanperimeter
sind maximal 685 Autoabstellplätze zulässig.
Auf diese Zahl werden bis zu
ihrer definitiven Aufhebung auch die heute 154 bestehenden Abstellplätze
ausserhalb des Perimeters auf den Parkplätzen Nrn. 4 und 5 (gemäss Darstellung
im Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016, Tabelle 3) auf der Parzelle Nr. […]
angerechnet; ebenso allenfalls auf dieser Parzelle künftig andernorts erstellte
(ober- oder unterirdische) Abstellplätze.»
Die Beschwerde sei im
entsprechenden Umfang gutzuheissen.
8.
Grundeigentümerverbindlichkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung / Konkrete
Umsetzung
Die
Beschwerdeführerinnen rügten weiter, die Prämissen seien durch Plan und
Sonderbauvorschriften nicht rechtsgenüglich fixiert. Es fehlten verschiedene
grundeigentümerverbindliche Festlegungen, die nicht ins nachlaufende
Baubewilligungsverfahren verschoben werden dürften. Dazu gehörten:
-
die fehlende
Beschränkung der Autoabstellplätze auf 685 (§ 11 Abs. 4 SBV): Heute bestünden
ausserhalb des Planperimeters 177 Parkplätze. Deren Aufhebung könne mit dem
Gestaltungsplan nicht geregelt werden.
-
der fehlende Zwang zum
autofreien Wohnen: Das autofreie Wohnen werde durch § 11 Abs. 5 SBV bloss
«erlaubt», nicht geboten. Das Projekt basiere aber auf der Prämisse, dass für
die vorgesehene Wohnnutzung keine Parkierungsmöglichkeiten geschaffen würden.
-
die untaugliche
Regelung zur Gewährleistung der maximal zulässigen Fahrtenzahl (§ 11 Abs.
6 SBV): Die maximal zulässige Fahrtenzahl (durchschnittlicher werktäglicher
Verkehr im Jahresmittel) werde von den SBV auf 6'100 festgelegt. Dabei habe
«die Grundeigentümerin» den Nachweis der Einhaltung des Limits zu erbringen und
Massnahmen zu treffen, falls das Maximum überschritten werde. Das Areal im
Planperimeter stehe aber im Eigentum mehrerer Eigentümerinnen, weshalb sie alle
gezwungen wären, beim Nachweis bzw. bei der Regelung des Überschreitungsfalles
mitzuwirken.
-
die
ungenügende bzw. nicht gesicherte Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (§
13 SBV): Gemäss kant. Richtplan (Beschluss SW-5.2.4 lit. d) müssten
publikumsintensive Anlagen wie der Sälipark mit dem öffentlichen Verkehr
regelmässig in der Güteklasse B erschlossen sein. Derweil führe das Mobilitätskonzept
(auf S. 25) aus nicht nachvollziehbaren Gründen aus, es werde vom Richtplan
bloss Güteklasse C gefordert. Darin liege ein Verstoss gegen den Richtplan.
Sodann lasse § 13 SBV
[lautend: «Das Areal ist zu Ladenöffnungszeiten in einem Viertelstundentakt mit
dem Bus zu erschliessen.» u.a. offen, mit
welchen
Linien das Areal im
Viertelstundentakt zu bedienen sei, und vor allem auch,
wer
diese
Erschliessung zu gewährleisten, zu finanzieren habe. Das Mobilitätskonzept
(vgl. a.a.O.) verweise die Regelung dieser Fragen schlicht in einen «…
separaten privatrechtlichen Vertrag mit den 'beteiligten Akteuren'.» Es könne
kaum die Meinung sein, dass sich die Beschwerdeführerinnen, die heute über eine
zureichende Erschliessung mit dem öff. Verkehr verfügten, an den Kosten einer
künftigen Angebotserweiterung, wie sie das Projekt erfordere, zu beteiligen
hätten.
Etliche
Vollzugsfragen seien ungelöst. Die Planung widerspreche folglich Art. 8 USG.
Der Regierungsrat meinte,
der Befund der Umweltverträglichkeit beruhe auf den Prämissen, dass der
Gesamtheit der Nutzungen innerhalb des Perimeters «nur» 685 Parkplätze und
6'100 Fahrten pro Werktag (im Jahresmittel) zur Verfügung stünden. Um das
Unterlaufen dieser Limiten zu unterbinden, seien im Falle der Realisierung des
Projekts alle heute bestehenden, dem Sälipark zuzuordnenden Aussenparkplätze
aufzuheben. Dass § 11 Abs. 5 SBV autofreies Wohnen als «erlaubt» - nicht aber
als geboten - erkläre, sei so zu verstehen, dass für die im Planperimeter
vorgesehene Wohnnutzung kein Parkplatznachweis zu erbringen sei.
Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend
vermerke, fordere der totalrevidierte kantonale Richtplan für
publikumsintensive Anlagen nicht die Güteklasse B, sondern "mindestens
Güteklasse C" (vgl. a.a.O., Beschluss S-3.3.5 lit. d), und diese
Voraussetzung sei erfüllt (vgl. dazu oben Ziff. 2.2.2 und 2.7.2.5 lit. b).
Die Vorgaben seien durch die Sonderbauvorschriften klar definiert. Eine
Verletzung von Art. 8 USG sei nicht ersichtlich.
9. Etappierung
Die
Beschwerdeführerinnen rügten, § 21 SBV ermögliche, die Realisierung des
plangegenständlichen Projekts frei zu etappieren. Mindestens die Errichtung der
unterirdischen Parkierung müsse aber zwingend Bestandteil der ersten Etappe
sein. Ferner müsse stets sichergestellt sein, dass die Vorgaben der
Umweltverträglichkeitsprüfung tatsächlich eingehalten seien. Folglich könne §
21 SBV in der vorliegenden Form nicht genehmigt werden.
Der Regierungsrat
führte aus, Gestaltungspläne würden in der Regel nicht zu ihrer Umsetzung
verpflichten; es sei aber plankonform zu bauen. Dabei bilde die - gesetzlich
nicht weiter geregelte - etappierte Realisierung in der Praxis keine
Seltenheit. Der durch § 21 SBV eröffnete «Freiraum» dürfe nicht überschätzt
werden.
10. Zwischennutzungen
Die
Beschwerdeführerinnen meinten, § 22 SBV würde jegliche Nutzung des Planareals
mit Neubauten ermöglichen, falls diese nur innerhalb eines Baufeldes zu stehen
kämen und die §§ 6 und 11 SBV einhielten. Es bestünde die Möglichkeit, über
Jahre hinweg nicht umweltverträgliche Nutzungen zu betreiben oder auch das mit
der Planung angestrebte Ziel der Nutzungsverdichtung zu unterlaufen. § 22 sei
zu streichen.
Der Regierungsrat
führte aus, § 22 SBV könne nur als offensichtlich unzweckmässig beurteilt
werden. § 22 SBV sei damit ersatzlos zu streichen. Die Beschwerde sei im
entsprechenden Umfang gutzuheissen.
11. Erschliessung
Die
Beschwerdeführerinnen machten im Wesentlichen geltend, beim Sälipark handle es
sich um eine publikumsintensive Anlage im Sinne des kantonalen Richtplans. Als
Standortkriterium für publikumsintensive Anlagen sehe der Richtplan, was die
Erschliessung mit dem motorisierten Individualverkehr (MIV) betreffe, eine gute
Erreichbarkeit vor, ohne dass Wohngebiete übermässig tangiert würden. Dem werde
die Planung nicht gerecht. Der Sälipark sei nördlich und östlich von einem
Wohn- und Bildungsquartier umgeben. Entsprechend gebe es zwischen dem Bahnhof
Olten und der näheren Umgebung des Säliparks einen regen Fussgänger- und
Veloverkehr. Dennoch solle am bisherigen Erschliessungsregime festgehalten
werden. Die schon heute unbefriedigende Situation im Norden werde noch
akzentuiert. Mit der vorgesehenen Verlegung der bestehenden nördlichen
Einstellhallenzu-/-ausfahrt gegen Osten werde der Verkehr auf der
Riggenbachstrasse, vorbei am Sälipark, noch deutlich verstärkt. Hier sei aber
eine Begegnungszone geplant. Eine Zufahrt zu einer publikumsintensiven Anlage
durch eine Begegnungszone sei unsinnig. Die Erweiterung des Säliparks sei zum
Anlass zu nehmen, die Erschliessung ausschliesslich von Süden her über den
Sälikreisel zu lösen. Diese Lösung werde in den orientierenden Berichten einzig
mit dem Argument verworfen, der Kreisel sei bereits heute überlastet. Die
Überlastung werde indessen nur behauptet. Die heutigen 40 % des
Verkehrsaufkommens des Säliparks, die über den Sälikreisel abliefen, machten
dort einen Anteil von nur gerade 4,8 % des Gesamtverkehrsvolumens aus, und der
höhere Anteil in den Abendspitzenstunden (von heute 12,8 %) liesse sich mit
organisatorischen Massnahmen auf dem übergeordneten Strassennetz (angepasste
Verkehrsführung, Dosierungsmassnahmen) ohne weiteres bewältigen.
Sollte der Sälikreisel
den zusätzlichen Verkehr nicht aufzunehmen vermögen, könne das nur bedeuten,
dass das Vorhaben – am gegebenen Standort und im vorgesehenen Umfang – nicht
verträglich/zulässig oder aber immerhin der gewählte Modalsplit (MIV-Anteil)
nicht angemessen sei.
Die zahlreichen
Bildungseinrichtungen im betroffenen Gebiet (Kindergarten, Primarschule,
Kaufmännische Berufsschule, Gewerblich-Industrielle Berufsschule und
Fachhochschule) riefen aus Sicherheitsgründen nach einer «zusammenhängenden
Begegnungszone».
Die Stadt führte aus,
sie stelle sich nicht gegen die Errichtung einer Begegnungszone.
Der Regierungsrat
befand, es gehe hier nur um die Erweiterung eines seit 2003 bereits bestehenden
Einkaufszentrums im urbanen Gebiet. Es sei auf der Nordachse bisher zu keinen
schweren oder aber häufigen (bzw. häufigeren) Friktionen zwischen dem
motorisierten Verkehr und dem Langsamverkehr gekommen.
Die Norderschliessung
quere keine Wohnquartiere.
Nicht auszuschliessen
sei, dass der Verkehr auf der Riggenbachstrasse, Richtung Osten tendenziell
zunehme; um eine Fahrt pro zwei Minuten. Die Begegnungszone auf der
Riggenbachstrasse werde durch den Verkehr nicht gestört.
Das AVT bestätige, dass
die Kapazität des Sälikreisels bereits ausgeschöpft sei. Daraus nun aber
abzuleiten, die projektierte Erweiterung des Säliparks am bestehenden Standort
sei unzulässig, greife zu kurz. Das Festhalten an der bisherigen Erschliessung
aus zwei Richtungen sei geeignet, die bereits angespannte Situation im Süden
nicht zu verschärfen, ohne im Norden eine übermässig belastende Situation zu
schaffen oder zu perpetuieren. Die ausschliessliche Süderschliessung hätte
täglich tausende von Umwegfahrten (zu rund einem Kilometer) zur Folge,
verbunden mit den zugehörigen Schadstoffemissionen. Bei der beantragten
Eventualvariante "Nord light" (Zufahrt von Norden her und Ausfahrt gegen
Süden) wäre das immerhin noch im halben Ausmass (nämlich: rund 1'500
Zusatzkilometer pro Werktag im Jahresmittel) der Fall.
12. Begegnungszonen
Die
Beschwerdeführerinnen erachteten die vorgesehenen Begegnungszonen als nicht
ausreichend; ihre Ausdehnung auf die Nord-Süd-Achsen Von Roll- und
Bifangstrasse sei unabdingbar.
Die Stadt hielt
entgegen, das Begehren, die Begegnungszone auf die Bifang- und die
Von-Roll-Strasse auszudehnen, betreffe nicht mehr den Perimeter der
streitgegenständlichen Nutzungsplanung. Im Übrigen sei fraglich, ob es Sinn
mache, die rund 13 Meter breite Bifangstrasse und die rund 12 Meter breite Von
Roll-Strasse mit beidseitigem Trottoir in Begegnungszonen umzuwandeln.
Der Regierungsrat
befand, eine Begegnungszone bilde
nicht
Voraussetzung dafür, dass die
vorgesehene Norderschliessung des Planareals – und damit der Gestaltungsplan an
sich – als recht- und zweckmässig genehmigt werden könne. Die Begegnungszone
sei kein "normales Verkehrsregime", sondern eine flächendeckende
Tempo-30-Zone.
13. Ergebnis
Zusammenfassend sei die
Beschwerde insofern teilweise gutzuheissen, als § 11 Abs. 4 Alinea 2
der Sonderbauvorschriften zu ergänzen und § 22 der Sonderbauvorschriften
ersatzlos zu streichen seien. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen.
IV. Beschluss
des Regierungsrates
Der Regierungsrat beschloss
nun namentlich Folgendes:
1.1
Der
Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbau­vorschriften
«Riggenbachstrasse mit Umweltverträglichkeitsprüfung der Ein­wohnergemeinde der
Stadt Olten wird - wie vorstehend erwogen (vgl. Ziff. 2.7.2.17, 2.7.3.13
und 2.7.4.13) – mit folgenden Änderungen (siehe jeweils den
kursive
n
Text) genehmigt:
- §
5 Abs. 1 SBV wird wie folgt geändert/ergänzt: "Hochbauten sind innerhalb
der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C und D, E
und F zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind
im Innenverhältnis
durch die Baufelder festgelegt.
Gegenüber Parzellen ausserhalb des
Planperimeters setzt die Ausschöpfung der Baufelder das Vorliegen der
erforderlichen Näher- bzw. Grenzbaurechte wie auch der notwendigen
Ausnahmebewilligungen zur Unterschreitung des Gebäudeabstandes voraus.
"
- §
5 Abs. 8 SBV wird wie folgt ergänzt: «Für die Baufelder G und H ist für
zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile davon) die oberirdische
Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere Begrenzungslinie massgebend.
Im
Verhältnis zu Parzellen ausserhalb des Planperimeters gilt der Vorbehalt gemäss
Absatz 1.
»
- §
11 Abs. 1 SBV wird wie folgt ergänzt: «Die Anlieferung sowie Zu- und Wegfahrten
für den motorisierten Individualverkehr sind im Plan dargestellt.
Die
Zufahrt zur neuen Anlieferungsstelle im Südosten (bei Baufeld F) kann auch von
Norden her (über Bifangplatz, Bifangstrasse und Riggenbachstrasse) erfolgen,
die Wegfahrt hingegen nur gegen Süden (über die Louis Giroud-Strasse und
Sälistrasse).»
- §
11 Abs. 3 SBV wird wie folgt geändert: «Die Parkplätze sind ab der ersten
Minute zu bewirtschaften.
Bis zum Inkrafttreten eines allfälligen kommunalen
Parkierungsreglements ist die Parkgebühr im Baubewilligungsverfahren
festzulegen. Sie hat ab der ersten Minute und maximal für die erste Stunde
mindestens Fr. 1.00 zu betragen.
Der Ertrag darf den
Parkplatzbenützenden nicht zurückerstattet werden.»
- §
11 Abs. 4 Alinea 2 SBV wird wie folgt ergänzt: «I
m gesamten
Gestaltungsplanperimeter sind maximal 685 Autoabstellplätze zulässig.
Auf
diese Zahl werden bis zu ihrer definitiven Aufhebung auch die heute 154
bestehenden Abstellplätze ausserhalb des Perimeters auf den Parkplätzen Nrn. 4
und 5 (gemäss Darstellung im Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016, Tabelle
3) auf der Parzelle Nr. [...] angerechnet; ebenso allenfalls auf dieser
Parzelle künftig andernorts erstellte (ober- oder unterirdische) Abstellplätze.
»
- § 22 SBV wird ersatzlos gestrichen.
1.2
Sämtliche
im Umweltverträglichkeitsbericht vom 21. Oktober 2016 aufgeführten Massnahmen
zum Schutze der Umwelt (in Kapitel 6 des Berichts summarisch zusammengestellt
und in den jeweiligen Fachkapiteln im Detail beschrieben) sind – als
integrierende Bestandteile des Vorhabens – umzusetzen. Die Um­setzung der
Umweltauflagen während der Bauphase ist durch eine Umweltbau­begleitung zu
überwachen. (…)
1.3
Die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird im Sinne der Erwägungen (vgl. …)
teilweise gutgeheissen und im Übrigen – soweit darauf einzutreten ist –
abgewiesen. (…)
1.4
Die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird im Sinne der Erwägungen (…) teilweise
gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. (…)
1.5
Die
Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 3 wird im Sinne der Erwägungen (…)
teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen.
1.6
Die
Beschwerde des Beschwerdeführers 4 wird im Sinne der Erwägungen (vgl. …) wie
folgt teilweise gutgeheissen:
Die Baubewilligung für die vollumfängliche oder teilweise
(Etappierung gemäss § 21 SBV) Realisierung des dem Gestaltungsplan zugrunde
liegenden Projekts darf erst erteilt werden, wenn die gemäss
Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016 auf der Riggen­bachstrasse
einzurichtende vorgesehene Begegnungszone von der Stadt Olten rechtskräftig
beschlossen ist. Soll die Baubewilligung früher erteilt werden, ist sie unter
die entsprechende
aufschiebende Bedingung
zu stellen. Die beschlossene
Begegnungszone wiederum ist spätestens mit Abschluss der Rohbauarbeiten in
Kraft zu setzen.
Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen. (…)
1.7
Bestehende
Pläne verlieren, soweit sie mit dem genehmigten Teilzonenplan mit
Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften in Wider­spruch
stehen, ihre Rechtskraft und werden aufgehoben. Dies gilt insbesondere für den
Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» (gänzliche Aufhebung) und den Gestaltungsplan
«Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» (teilweise Aufhe­bung …). (…)
1.8
Die
Einwohnergemeinde der Stadt Olten wird gebeten, dem Amt für Raumplanung bis am
31. Oktober 2022 fünf gemäss Ziffer 4.1 korrigierte und unterzeichnete
Exemplare der Sonderbauvorschriften zuzustellen. (…)
V. Verwaltungsgerichtsbeschwerde
1. Die C.___ AG liess
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Das Hauptbegehren lautete, der
Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben. Als Eigentümerin von GB Nr. [...] sei
sie betroffen: Der Verkehr werde deutlich zunehmen. Die ganze Verfahrensführung
sei falsch, weil die Eingaben der Beschwerdeführer untereinander nicht
ausgetauscht worden seien. Der Anspruch auf rechtliches Gehör sei mehrfach
verletzt worden. Ein MPO sei nie rechtskräftig verabschiedet worden. Die Ziele
des MPO seien nicht justiziabel. Der MPO habe nie ein Nutzungsplanverfahren
durchlaufen. Es bestehe kein behördenverbindliches Konzept. Ein Mobilitätsplan
sei nie aufgelegt worden. Der MPO könne keine Rechtsgrundlage für irgendetwas sein.
Der Regierungsrat habe Gestaltungspläne aufgehoben, ohne dass die Stadt sich
dazu geäussert habe. Der Regierungsrat habe den Gestaltungsplan
«Louis-Giroud-Strasse» vollumfänglich und den Gestaltungsplan
«Sälistrasse-Theodor-Schweizer-Weg» teilweise aufgehoben. Dafür sei der
Gemeinderat und nicht der Regierungsrat zuständig. Diese Gestaltungspläne seien
auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gewesen. Für den
zweitgenannten Plan laufe in der Gemeinde derzeit ein Mitwirkungsverfahren. Die
Gesamtverkaufsfläche erhöhe sich um rund ein Drittel auf ca. 17'000 m
2
.
Zudem sollten 75 Mietwohnungen entstehen. Die Parkplatzsituation sei
ungenügend. Die Vorinstanz stelle selber fest, dass das Angebot an
Abstellplätzen der VSS-Norm 640 281 nicht genüge. Mit dem MPO lasse sich die
Reduktion der Parkplätze nicht begründen. Die Anwohner müssten die Suchfahrten
und das Parkieren in ihrem Quartier nicht hinnehmen. Es sei mit zusätzlichem
Individualverkehr zu rechnen. Die Beschwerdeführerin habe ein erhebliches Interesse
an genügend Parkplätzen im Quartier, um Umsatzeinbussen zu vermeiden. Die
Verkehrszunahme von 27 % sei für die Beschwerdeführerin nicht zumutbar. Die
Bifang­strasse sei bereits heute stark befahren. Eine prognostizierte
Lärmzunahme von 1 dB(A) sei arg optimistisch. Rügen zu den
Luftschadstoffimmissionen habe man in das Baubewilligungsverfahren verwiesen.
Der Planungsperimeter sei viel zu gross; eine Koordination mit der
Zonenplanrevision fehle (vgl. VWBES.2021.457). Der Perimeter halte rund 2.6 ha,
sei damit zu gross und schränke den künftigen Planungsspielraum ein.
Das Bau- und Justizdepartement
beantragte, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen.
2. Die A.___ AG und die B.___ AG
(Stockwerkeigentümerinnen von GB Olten
Nr. [...], das im Planungsperimeter liegt) erhoben ebenfalls
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Hauptanträge lauteten, der
Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben, eventuell sei die Sache an den Stadtrat
von Olten zurückzuweisen.
Der Kanton Solothurn kenne im Gegensatz
zum Kanton Zürich keinen privaten Gestaltungsplan. Die Stadtbehörden hätten den
fehlenden Konsens zwischen den Parteien (Grundeigentümern) schlicht übergangen.
Eine solche Planung sei unzweckmässig. Jede Planung beschwere den
Grundeigentümer. Mit dem Vorgehen der Stadt sei die Entwicklung des Areals der
Grundeigentümerinnen der Entwicklung entzogen. Der Stadtrat sei seinen
Prüfungspflichten zur Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ausreichend
nachgekommen, was der Regierungsrat bestätige. Dies hätte zur Aufhebung des
Stadtratsbeschlusses führen müssen. Die Interessen der Grundeigentümerinnen
seien nicht deckungsgleich. Wer die maximale Zahl Fahrten kontrollieren solle,
sei nicht festgelegt; ebenso wenig die Folgen einer Überschreitung. Kernfragen
würden unzulässigerweise in das Baubewilligungsverfahren verschoben.
Der Kanton beantragte, die Beschwerde
sei kostenfällig abzuweisen. Die D.___ AG liess beantragen, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Olten stellte denselben
Antrag.
VI. Erwägungen des Verwaltungsgerichts
1. Die Beschwerden sind frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässige Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführer sind durch
den angefochtenen Entscheid beschwert und damit
zur Beschwerde
legitimiert. Auf die Beschwerden ist einzutreten.
2.1 Bei der Erarbeitung der Planungen
hat ein Gemeinwesen gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Es ist eine
gewisse Zurückhaltung geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden
(Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S.
596). Der Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des
Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die
Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig
oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen
widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Mit der
Plangenehmigung hat der Regierungsrat die ihm obliegende Kontrolle vorgenommen.
2.2 Bei der Beurteilung materieller
Fragen geht das Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger weit als
dasjenige des Regierungsrates. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und
Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus. Es belässt
den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum.
Dies ergibt sich, wie gesagt, schon aus Art. 2 Abs. 3 RPG: Nachgeordneten
Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen, den sie zur Erfüllung ihrer
Aufgabe benötigen. Auch das Bundesgericht auferlegt sich eine gewisse
Zurückhaltung, wenn es Interessenabwägungen überprüft; dies jedenfalls dann,
wenn sich technische Probleme stellen oder örtliche Verhältnisse zu würdigen
sind (Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 2009, N 60 ff. zu Art. 2 RPG, N 35 zu Art. 3 RPG). Die
Kognition des Verwaltungsgerichts ist nach § 67
bis
Abs. 2 VRG
eingeschränkt.
3. Es ist durchaus möglich, einen
Gestaltungsplan zu erlassen, auch wenn nicht alle Grundeigentümer im Perimeter
damit einverstanden sind. Die Erfahrung lehrt aber, dass ein solches Vorgehen
meist unzweckmässig ist. Derartige Pläne werden oft gar nicht oder (schlimmer!)
bloss zum Teil umgesetzt, wobei der realisierte Teil die Quartierentwicklung
arg behindern oder verunmöglichen kann.
4. Die Nutzungsplanung hat das ganze
Planungsgebiet vollständig zu erfassen und soll aus einer Gesamtsicht heraus
erfolgen (BGE 118 Ia 172), dies unter umfassender Abwägung und Abstimmung aller
räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte (BGE 116 Ia 341 f.). Es
gilt ein Gebot der umfassenden Planung. Der unkoordinierte Erlass von
Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht der
Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Die für die raumwirksamen Aufgaben
nötigen Planungen sind aufeinander abzustimmen (so schon Urteil des
Bundesgerichts 1P.670/1991 E. 7a, in: ZBl 1994 S. 140; Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich
2009, N 43 f. zu Art. 2 RPG).
Werden Sondernutzungsplanungen, wie
hier, während einer Gesamtrevision der kommunalen Zonenplanung vorgezogen,
müssen sie sich in deren planerisches Gesamtkonzept einordnen, d.h. sie dürfen
nicht ohne Bezug zur übrigen Ortsplanung erlassen werden (Urteil 1A.79/1996 des
Bundesgerichts in: ZBl 1997 S. 231). Das Bundesgericht hielt eine vorgezogene
Teilplanung für eine Fraktion (im Rahmen der Totalrevision des kommunalen
Zonenplans) nur für zulässig, wenn sich die Teilplanung ins planerische
Gesamtkonzept der Gemeinde einfüge und die weitere Planung für den Rest des
Gemeindegebiets nicht präjudiziere (Urteil 1P.14/2001 E. 3d, in: ZBl 2002 S.
579; Urteil des Bundesgerichts 1C_573/2015 E. 2.3). Im Urteil 1C_843/2013
vom 22. April 2015 E. 2.4 erachtete das Bundesgericht es als zweckmässig und jedenfalls
nicht bundesrechtswidrig, die Anpassung eines Gestaltungsplans an die geplante
Änderung der Grundordnung vorzubereiten und gleichzeitig mit der Revision der
Bau- und Zonenordnung zu beschliessen. Indessen dürfe die Anpassung nicht in
Kraft treten, bevor die revidierte Zonenordnung rechtskräftig geworden sei,
sondern müsse mit dieser koordiniert werden, um widersprüchliche Entscheide zu
verhindern.
Im vorliegenden Fall wird ein grosses
Einkaufzentrum mit vielen Wohnungen in der Nähe des Hauptbahnhofs geplant. Von
den Auswirkungen ist ein ganzer Stadtteil betroffen. Man baut eben «ein neues
Quartier» in der Nähe des Bahnhofs. Bezug zur laufenden Revision der
Zonenplanung besteht keiner. Dass dies nicht angängig ist, liegt auf der Hand.
5. Nach dem Raumplanungsbericht (S. 20)
soll sich die Gesamtverkaufsfläche auf total 17‘000 m
2
erweitern. Es
sind 75 Mietwohnungen auf vier Stockwerken vorgesehen. Parkplätze sind
insgesamt 685 geplant. Es handelt sich um eine Erhöhung der Parkplatzzahl um
lediglich 60. Für die Wohnungen soll es (grundsätzlich) gar keine Parkplätze
geben.
§ 42 Abs. 3 KBV (Kantonale
Bauverordnung, BGS 711.61) bestimmt dazu Folgendes: Massgebend für die
Festlegung des Angebotes an Abstellplätzen sind die im Anhang III aufgeführten
Richtwerte und die jeweilige Norm des Schweizerischen Verbandes der Strassen-
und Verkehrsfachleute, sowie allfällige Regelungen der Gemeinde.
Nach Anhang III KBV ist pro Wohnung (je
nach Fläche mindestens) ein Parkplatz nötig. Der Anhang verweist auf die Norm
SN 640 280. Diese sieht
für Wohnraum
auch bei bester Erschliessung durch
den Langsamverkehr und den öffentlichen Verkehr grundsätzlich keine Reduktion
des Parkplatzangebots vor (S. 11). Spezialfälle sind einzig Alterswohnungen,
Studentenwohnungen und dergleichen. Hier könnte die Gemeinde zwar eine
ergänzende Regelung treffen (§ 147 PBG Planungs- und Baugesetz, BGS
711.1). Diese besteht jedoch (noch) nicht. Der Mobilitätsplan existiert bloss
als Entwurf aus dem Jahr 2018. Das Stadtparlament hat am 22. März 2018 die
Vorlage zum Mobilitätsplan abgewiesen. Das vielzitierte Mobilitätskonzept ist
bloss ein erläuterndes Dokument zur Plangenehmigung. Beides ist nicht
demokratisch beschlossen, mithin nicht verbindlich. Das Konzept müsste zudem
noch präzisiert werden. Für den Wohnraum lässt sich eine Reduktion der Anzahl
Parkplätze auch kaum auf den angefochtenen Plan selber stützen, denn der
Parkplatzbedarf fürs Wohnen und die Geschäftsräume werden nicht schlüssig
getrennt aufgezeigt. Die Planunterlagen helfen kaum weiter; es wird namentlich
keine «autofreie Zone» geschaffen. Autofreies Wohnen wird in § 11 Abs. 5 SBV
lediglich «erlaubt» und nicht etwa vorgeschrieben. Zuweilen wird, nebenbei
gesagt, andernorts gar bestimmt, Wohnungen dürften nur an Personen vermietet
werden, die autofrei leben wollen. Illustrativ mag die Plattform
«Autofrei/autoarm wohnen» sein (https:// wohnbau-mobilitaet.ch).
Reduktionen der Parkplatzzahl gibt es
nach der Norm nur fürs Gewerbe. Würde der Sälipark nur nicht besonders
kundenintensive Verkaufsgeschäfte (wie Papeterie, Buchhandlung, Eisenwaren,
Uhren u. dgl.) beheimaten, was in der Nähe des Hauptbahnhofs Olten kaum
sinnvoll wäre, bräuchte es nach der Norm pro 100 m
2
Verkaufsfläche 1.5 Parkplätze für das Personal und 3.5 für die Besucher,
mithin deren 5. Der neue Sälipark bräuchte für den Verkauf also 850 Parkplätze.
Denkbar wäre, den Standorttyp C anzunehmen (im RRB «Güteklasse C» genannt). Das
bedeutet: 25 % bis 50 % der Besucher entfallen auf den Langsamverkehr, und der
ÖV verkehrt bis zu 4-mal die Stunde. Nötig wäre dann noch ein Parkfeldangebot
zwischen 50 % und 80 %, also (inkl. der 75 Plätze für die Wohnungen)
zwischen 500 und 755 Parkplätze. Diese Berechnung ist aber aus Sicht des
Projekts äusserst «wohlwollend», ja unrealistisch. Rechnet man mit
kundenintensivem Verkauf (Lebensmittel, Apotheke, Kiosk) sind 10 Parkplätze pro
100 m
2
nötig, also deren 1'700. Nach Anwendung des Reduktionsfaktors
und Addition der Plätze für die Wohnungen wären es zwischen 925 und 1435
Plätze.
Dass ein Viertel oder gar die Hälfte der
Besucher mit dem Bus, dem Velo oder zu Fuss kommen werden, wird bei einem
grossen Einkaufszentrum allerdings kaum zutreffen. Dies lehrt jedenfalls die
Erfahrung mit dem Einkaufszentrum in Langendorf, das nebst einem Bahnhof über
eine gute Busverbindung verfügt (sieben Verbindungen pro Stunde nach
Solothurn). Allfällige künftige Verbesserungen des öffentlichen Verkehrs können
naturgemäss noch nicht berücksichtigt werden.
Für das Projekt sind mithin wohl viel zu
wenig Parkplätze geplant. Es löst weder Verkehrs- noch Klimaprobleme, zu wenig
Parkplätze zu errechnen und zu bauen, folglich das Problem vom Bauherrn auf die
öffentliche Hand und das Quartier zu externalisieren.
Die heutigen realen Beispiele für
Wohnsiedlungen «ohne Autos» haben oft einfach von alters her keine Parkplätze
(weil sie aus einer Zeit stammen, als es noch keine Autos gab) und gelten
deshalb als «autofrei» oder «autoarm». Wird bei einem Neubau das autofreie
Wohnen verbindlich vorgeschrieben, könnte sich dies in einer Kleinstadt
empfindlich auf die realisierbaren Mietzinsen auswirken und die Bereitschaft,
zu investieren, erheblich dämpfen. In den nächsten Jahren werden die Bürger
zwar wohl auch in Olten fürs Einkaufen «umsteigen»; aber wohl eher auf Autos,
die elektrisch, mit Wasserstoff, Erdgas oder Bioethanol betrieben werden; nicht
aufs Velo oder den Bus. Dies mag aber alles offenbleiben.
6. Das Recht auf Akteneinsicht hat
Verfassungsrang. Es ist Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der
Anspruch auf Akteneinsicht knüpft an die Parteieigenschaft an. Wer
beschwerdelegitimiert ist, darf die Akten einsehen. Das Einsichtsrecht bezieht
sich auf alle Akten, die eine Behörde erstellt oder beigezogen hat. Das
Einsichtsrecht gilt vorbehaltlos. Eine Partei muss für die Akteneinsicht kein
besonderes Interesse geltend machen. Keine Rolle spielt, ob das betreffende
Aktenstück nach Auffassung der Behörde erheblich sei oder nicht.
Einschränkungen kommen bloss in Betracht, wenn greifbare wesentliche
Anhaltspunkte für eine erhebliche Interessenkollision vorliegen. Öffentliche
Geheimhaltungsinteressen könnten in einem seltenen Einzelfall von Bedeutung
sein, namentlich Anliegen der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit
(Herzog/Daum: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, Bern 2020, N 2 ff. zu Art. 23; Häfelin / Müller / Uhlmann: Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich 2022, Rz 1019). Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts gilt das Einsichtsrecht absolut: Das aus dem Gehörsanspruch
(Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf
sämtliche Akten eines Verfahrens, die für dieses erstellt oder
beigezogen wurden, ohne dass ein besonderes Interesse geltend gemacht werden
müsste (BGE 144 II 427 ff.). Nicht dem Akteneinsichtsrecht unterliegen
lediglich verwaltungsinterne Akten (Urteil 2C_516/2020). Ein Einsichtsrecht
besteht auch für die Rechtsschriften anderer Verfahrensbeteiligter.
Dies lässt sich wohl am besten an einem
Verfahren betreffend Grundeigentümerbeiträge (für Strasse, Wasser und Abwasser)
illustrieren: Macht ein Grundeigentümer in seiner Beschwerde geltend, bei
seinem Grundstück sei eine Winkelhalbierende zu ziehen, müssen die anderen
Beitragspflichtigen dies wissen, denn sie müssen wohl mehr bezahlen, wenn die
Rüge durchdringen würde. Ähnlich verhält es sich hier: Die Grundeigentümer im
Planperimeter haben zum Teil Interessen, die sich widersprechen.
Mit Brief vom 28. Juli 2021 hat der Chef
Rechtsdienst des Departements der C.___ AG die Einsicht in die Rechtsschriften
der übrigen Beschwerdeführer verweigert und damit den Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt. Diese Verletzung zu heilen, kommt nicht in Betracht.
7. Der Regierungsrat befand, die Stadt
habe sich mit der Plausibilität der Zahlen und Annahmen des UVB zum
projektinduzierten Verkehrsaufkommen nicht ausreichend auseinandergesetzt.
Insofern sei der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör
verletzt worden. Allerdings könne diese Verletzung im vorliegenden Verfahren
geheilt werden.
Dies zu begründen, wäre aber zentral
gewesen; Überlegungen zum Verkehr sind hier von grösster Bedeutung.
Infolgedessen haben die Beschwerdeführerinnen den Beschluss der Stadt nicht
wirksam anfechten können. Ein mangelhaft begründeter Entscheid ist auf
Beschwerde hin grundsätzlich aufzuheben. Es genügt auch nicht, wenn die
Begründung in der Vernehmlassung, im Rechtsmittelverfahren «nachgeschoben» wird
(Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, S. 890). Der
Regierungsrat konnte diesen schweren Mangel nicht heilen.
8. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung dieses An­spruchs
führt, ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels, der Erfolgs­aussichten
in der Sache zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids (BGE 147 I 433; Tschannen / Zimmerli / Müller: Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 289 f.).
9. Einen Gestaltungsplan zu erlassen
oder aufzuheben, ist Sache der Gemeinde (Verfahren nach § 47 PBG). Der
Regierungsrat ist bloss Genehmigungsinstanz. Er ist nicht zuständig, einen
kommunalen Plan kurzerhand aufzuheben, wenn er nicht mehr in die restliche Planlandschaft
passt. Das wäre Sache der Gemeinde. Dennoch hat der Regierungsrat zwei Pläne
ganz oder teilweise aufgehoben: den Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse»
(gänzliche Aufhebung) und den Gestaltungsplan «Sälistrasse -
Theodor-Schweizer-Weg» (teilweise Aufhebung; vgl. Ziff. 2.2.3 des angefochtenen
Entscheids).
Entscheidet eine funktionell
unzuständige Behörde, hat dies die Nichtigkeit zur Folge. Nach der
Evidenztheorie wird Nichtigkeit bejaht, wenn der Mangel der Verfügung besonders
schwer und offensichtlich ist und durch die Rechtsfolge der Nichtigkeit die
Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird. Dies ist hier der Fall
(Häfelin et al., a.a.O., Rz 1105).
10. Die Beschwerden erweisen sich somit
als begründet, sie sind gutzuheissen; der Regierungsratsbeschluss ist
aufzuheben. Dies mit der Folge, dass die beiden (teilweise) aufgehobenen
Gestaltungspläne wieder gelten.
Bei diesem Ausgang hat der Kanton
Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen, die
einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind.
Der Kanton schuldet den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung. Die vor
Verwaltungsgericht geltend gemachten Entschädigungen erscheinen als angemessen.
Die Entschädigungen für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren sind durch das Bau-
und Justizdepartement noch festzusetzen.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerden werden gutgeheissen, und
der Regierungsratsbeschluss Nr. 2022/1248 vom 23. August 2022 wird
aufgehoben.
2.
Der Kanton Solothurn hat die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
3.
Der Kanton Solothurn hat für das
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht insgesamt folgende Parteientschädigungen
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen:
a)
CHF 1'959.65 an die A.___ AG,
b)
CHF 2'706.15 an die B.___ AG und
c)
CHF 10'056.40 an die C.___ AG.
4.
Das
Bau- und Justizdepartement hat die Parteientschädigungen festzusetzen, die
durch den Kanton für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat
zu bezahlen sind.
Rechtsmittel:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident                                                             Der
Gerichtsschreiber
Müller                                                                                Schaad