so_gerichte · VWBES.2022.36 · 2022-09-26 · de
Rückstufung


Urteilvom26. September 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiberin Ramseier

In Sachen

A.___vertreten durch Fürsprech und Notar Jürg Walker,

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern,, vertreten durch Migrationsamt,

Beschwerdegegner

betreffendRückstufung

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. A.___ (nachfolgend:
Beschwerdeführerin), geb. [...] 1965 in der Türkei, verheiratete sich am [...]
1985 mit dem Landsmann B.___ und reiste am 3. August 1986 zu ihrem Ehemann in
die Schweiz ein (AS 1 ff.). Am 19. August 1996 wurde ihr erstmals eine Niederlassungsbewilligung
erteilt (AS 4). Die Kontrollfrist ihrer Niederlassungsbewilligung wurde
letztmals am 9. Juli 2015 bis 31. Juli 2020 verlängert (AS 84). Der am [...]
2020 geschiedenen Ehe entstammen die Kinder C.___ (geb. [...] 1988) und D.___,
geb. [] 1990 (AS 173).

2. Am 13. Mai 2020 ersuchte die
Beschwerdeführerin um Verlängerung der Kontrollfrist der
Niederlassungsbewilligung. Auf dem entsprechenden Formular gab sie an, nicht
erwerbstätig zu sein (AS 88 f.). Das Migrationsamt (MISA) tätigte in der Folge
diverse Abklärungen (Betreibungsregisterauskunft, Strafregisterauszug, Anfrage
Sozialhilfe, etc.). Mit Schreiben vom 28. Juni 2021 liess die Beschwerdeführerin
durch Rechtsanwalt Jürg Walker zu ihrer finanziellen und beruflichen Situation
Stellung nehmen (AS 168 ff.)

3. Am 11. August 2021 wurde der
Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör betreffend Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz resp. Rückstufung
gewährt (AS 174 ff.). Mit Schreiben vom 26. September 2021 nahm Rechtsanwalt Jürg
Walker namens der Beschwerdeführerin Stellung und beantragte, von einem
Widerruf der Niederlassungsbewilligung sei abzusehen (AS 210 ff.). Mit weiteren
Schreiben vom 22. und 25. Oktober 2021, 5., 15. und 25. November 2021 und vom 7.
und 16. Dezember 2021 reichte Rechtsanwalt Walker zusätzliche Unterlagen
nach (AS 233 f., 238 f., 241 f., 244 f., 250, 252 f., 259).

4. Am 3. Januar 2022 erliess das
Departement des Innern (DdI), vertreten durch das MISA folgende Verfügung (die
Ziff. 4 bis 6 betreffen die Kosten und Entschädigung und werden hier nicht
aufgeführt):

5. Gegen diese Verfügung liess A.___ am 17.
Januar 2022 Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:

6. Mit Verfügung vom 18. Januar 2022
wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und A.___ die
unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlichem Rechtsbeistand durch
Rechtsanwalt Walker gewährt.

Am 22. April 2022 reichte Rechtsanwalt
Walker eine ergänzende Beschwerdebegründung ein.

7. Mit Eingabe vom 17. Mai 2022
beantragte das Migrationsamt namens des DdI die Abweisung der Beschwerde. Auf
eine Vernehmlassung wurde verzichtet. Am 2. Juni 2022 ging eine Kopie eines
Schreibens des Migrationsamtes an Rechtsanwalt Walker ein, in dem auf das
Rechtsbegehren Ziff. 5 Bezug genommen wurde.

8. Mit Eingabe vom 8. Juni und 14. Juli 2022
reichte Rechtsanwalt Walker weitere Unterlagen ein.

9. Für die Parteistandpunkte und die
Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit
erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ ist durch den angefochtenen
Entscheid beschwert und damitzur
Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Das MISA begründet die Rückstufung im
Wesentlichen damit, die Beschwerdeführerin sei im Register des Betreibungsamtes
Thal-Gäu (Stand: 12. Oktober 2021) mit 15 Verlustscheinen im Umfang von CHF 66'220.45
verzeichnet gewesen (die im vorherigen Auszug noch verzeichnete Betreibung im
Umfang von CHF 2'538.20 ist als Erloschen verzeichnet). Die Sozialregion
Thal-Gäu habe überdies bestätigt, dass die Beschwerdeführerin seit dem 15. Mai
2012 vollumfänglich auf Sozialhilfe angewiesen gewesen und dabei ein
Negativsaldo von CHF 213'532.45 entstanden sei. Auf Nachfrage habe die
Sozialregion Thal-Gäu am 13. Oktober 2021 mitgeteilt, die Beschwerdeführerin
sei mit Sozialhilfeleistungen im Gesamtumfang von CHF 246'939.95
unterstützt worden, wobei die Unterstützung andauere. Weiter führte das MISA
aus, die Beschwerdeführerin sei während ihres Aufenthaltes in der Schweiz 
soweit aus den Akten ersichtlich  wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln zu
einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je CHF 40.00, bedingt aufgeschoben bei
einer Probezeit von 2 Jahren, verurteilt worden. Schliesslich habe die Tochter
der Beschwerdeführerin anlässlich eines Telefongesprächs vom 29. Januar 2021
mitgeteilt, ihre Mutter spreche nicht so gut Deutsch, weshalb der Anruf durch
sie erfolge.

Die Beschwerdeführerin werde seit
nunmehr über neun Jahren vollumfänglich sozialhilferechtlich unterstützt. Die
im erwähnten Zeitraum bezogenen Sozialhilfeleistungen gälten nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ohne weiteres als erheblich und dauerhaft.
Es könne auch nicht damit gerechnet werden, dass die Beschwerdeführerin
inskünftig selber für ihren Lebensunterhalt werde aufkommen können. Auch wenn
die Beschwerdeführerin jetzt unter Druck des vorliegenden Verfahrens eine
Anstellung mit einem Arbeitspensum von 5-10 Stunden pro Woche habe antreten
können, habe sie ihre Arbeitsfähigkeit während den letzten neun Jahren nicht
vollumfänglich ausgeschöpft. Überdies habe sie sich bis heute nicht ernsthaft
um eine Anstellung bemüht. Auch ihre Schuldensituation habe sie in den letzten drei
Jahren seit der Einführung des AIG nicht ernsthaft und wesentlich verändern
können. Schliesslich befinde sich in den Akten kein anerkannter Sprachnachweis,
wonach sie über die erforderlichen Sprachkenntnisse verfügen würde, zumal die
ungenügenden Sprachkenntnisse anlässlich eines Telefongesprächs bestätigt
worden seien. Es bestehe ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend
gewichtiges Integrationsdefizit, welches auch den Widerruf der altrechtlich
erteilten Niederlassungsbewilligung gestatten würde. Die Integrationskriterien der
Teilnahme am Wirtschaftsleben, der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung und der Sprachkompetenzen seien daher offensichtlich nicht erfüllt.

Dem erheblichen öffentlichen Interesse
an der Beendigung des Aufenthaltes der Beschwerdeführerin sei ihr privates
Interesse an einem Verbleib in der Schweiz gegenüberzustellen. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass die Integration der Beschwerdeführerin in die
schweizerische Gesellschaft nicht annähernd der langen Aufenthaltsdauer von
rund 35 Jahren entspreche. Es seien darüber hinaus auch keine unüberwindbaren
Hindernisse für eine Rückkehr in die Türkei ersichtlich. Zu ihren Gunsten
spreche indessen neben der langen Aufenthaltsdauer, dass sie, wenn auch
reichlich spät, nun zumindest eine Anstellung mit einem Arbeitspensum von 5 - 10
Stunden pro Woche angetreten habe. Ferner könne ihr zu Gute gehalten werden,
dass der letzte Verlustschein aus dem Jahr 2017 datiere und keine neuen Betreibungen
eingeleitet worden seien. Überdies stelle sie die Ablösung von der Sozialhilfe
bzw. die Reduzierung des Unterstützungsumfangs in Aussicht. In Anbetracht dieser
Umstände überwögen daher aktuell die persönlichen Interessen der
Beschwerdeführerin an einem Verbleib in der Schweiz ganz knapp die öffentlichen
Interessen an der Beendigung ihres Aufenthalts. Eine Wegweisung aus der Schweiz
zum gegenwärtigen Zeitpunkt erweise sich daher (noch) nicht als
verhältnismässig. Hingegen erweise es sich als verhältnismässig, die Niederlassungsbewilligung
aufgrund der erheblichen Integrationsdefizite zu widerrufen und diese durch
eine Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen. Eine blosse Verwarnung hätte
demgegenüber nicht die erforderliche Wirkung.

3. Dagegen lässt die Beschwerdeführerin
vorbringen, die von ihr bezogene Sozialhilfe sei gegenüber früher erheblich
reduziert worden. Zunächst seien ihre Tochter und deren Kind bei ihr
eingezogen, nun wohne der Sohn an deren Stelle dort. Weiter sei eine neue
IV-Anmeldung erfolgt. Sollte der Beschwerdeführerin eine Invalidenrente
zugesprochen werden, könnte sie sich von der Sozialhilfe ablösen. Es sei
deshalb fraglich, ob man wirklich von einer dauernden und erheblichen
Sozialhilfeabhängigkeit sprechen könne. Aus gesundheitlichen Gründen arbeite
sie nur in einem bescheidenen Pensum. Immerhin habe sie nun aber zwei
Arbeitsstellen antreten können, dies entgegen der Empfehlung des Hausarztes. Das
Bundesgericht habe klar festgehalten, dass nicht auf die Ereignisse abgestellt
werden könnte, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung vom 1. Januar
2019 stattgefunden hätten. Die Rückstufung müsse sich also im Wesentlichen auf
Sachverhalte abstützen, die nach dem 1. Januar 2019 eingetreten seien oder die
nach diesem Datum weiterdauerten. Das Migrationsamt halte sich nicht an diese
Regelung, sondern ordne die Rückstufung vor allem aufgrund von Ereignissen an,
die vor dem 1. Januar 2019 eingetreten seien. Die Sozialhilfeabhängigkeit
dauere vorliegend nicht in einem erheblichen Ausmass an, weil die
Beschwerdeführerin dabei sei, sich von der Sozialhilfe abzulösen.

Schliesslich sei das Vertrauen der
betreffenden Personen in die Kontinuität der Rechtsanwendung zu schützen. Wer
sich seit mehr als 15 Jahren in der Schweiz aufhalte, müsse nicht damit
rechnen, dass der Sozialhilfebezug, der bisher nachsichtig beurteilt worden
sei, plötzlich zu einer Rückstufung führen solle. Die Beschwerdeführerin habe
sich zum Bezug von Sozialhilfe anmelden müssen, weil ihre Invalidenrente
aufgehoben worden sei. Die Aufhebung sei aufgrund einer neuen Einschätzung
ihres Gesundheitszustands erfolgt und nicht etwa, weil sich dieser plötzlich
gebessert hätte. Es treffe auch nicht zu, dass sich die Beschwerdeführerin
nicht um Stellen bemüht hätte. Dass sie die bestehenden Schulden nicht habe
abbauen können, liege daran, dass die Sozialhilfe nicht für aufgelaufene
Schulden aufkomme. Zudem gingen diese samt und sonders auf den geschiedenen
Ehemann zurück. Ferner seien ihre Sprachkenntnisse bis anhin nie geprüft worden.
Das Migrationsamt könne daher  trotz der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen
Gesetzesänderung  nicht nach rund 36 Jahren nachträglich die Vorlage eines
Sprachzertifikats verlangen. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass die
Beschwerdeführerin in der Türkei über kein Auffangnetz verfüge.

4. Eine Niederlassungsbewilligung kann
widerrufen und durch eine Aufenthalts­bewilligung ersetzt werden, wenn die
Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Art. 63 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration,
Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20). Die entsprechende
Regelung steht seit dem 1. Januar 2019 in Kraft. Als Integrationskriterien
gelten nach Art. 58a AIG die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
(lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die
Sprachkompetenzen (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am
Erwerb von Bildung (lit. d). Die Art. 77a ff. der Verordnung über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) konkretisieren die Inte­grationskriterien
und -vorgaben. Die Rückstufung kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung
oder mit einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden
(Abs. 1). Geschieht dies nicht, ist in der Rückstufungsverfügung festzuhalten,
welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt, welche Gültigkeitsdauer
die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in
der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen deren Nichteinhaltung nach sich
zieht (Abs. 2).

Mit der Rückstufung haben die
Ausländerbehörden die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und
differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und
unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr)
gegeben sind. Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der
Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit
ihr erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert
und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes
Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu
tragen ist (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG; Art. 77f VZAE). Die Rückstufung ist unter
anderem dann angezeigt, wenn ein Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG (z.B.
die dauerhafte und erhebliche Sozialhilfeabhängigkeit gemäss lit. c) erfüllt
ist, der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung sich jedoch
als unverhältnismässig erweisen würden (Urteil 2C_181/2022 vom E. 5.2 f. mit
Hinweisen; BGE 148 II 1 E. 2.3.1).

Die Rückstufung ist gestützt auf den
Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn
von Art. 58a AIG besteht. Sie muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten
Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und
Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des Grundsatzes des
Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend
gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein hinreichendes
öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter
Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen (neuen)
Recht (Urteil des Bundesgerichts 2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 4.2 f. mit
Hinweisen).

Die Migrationsbehörden haben ihr
Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach dem 1. Januar 2019
fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen; sie
haben einem in diesem Sinn gewichteten Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung
Rechnung zu tragen. Sie dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene
Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der
bisherigen zu würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des
Integrationsdefizits umfassend klären zu können. Die Rückstufung muss, wie
jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit,
Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots [Zumutbarkeit]), was
jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist. Die Rückstufung setzt
sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch als eine
Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre Verhältnismässigkeit
jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann deshalb auch als
eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden  gegebenenfalls muss
sie dies auch in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Urteil
2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 4.4 f.; BGE 148 II 1 E. 2.6 und 5.3; Urteil
2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.4 f.).

5.1 Die Beschwerdeführerin wurde am 9.
Dezember 2010 wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln zu einer Geldstrafe
von 10 Tagessätzen zu je CHF 40.00, bedingt vollziehbar bei einer
Probezeit von 2 Jahren, verurteilt (AS 123). Diese (einzige) strafrechtliche
Verurteilung würde den Widerruf der Niederlassungsbewilligung zweifelsohne
nicht rechtfertigen, zumal sie ohnehin vor dem 1. Januar 2019 datiert.

5.2 Die Beschwerdeführerin ist im Register
des Betreibungsamtes Thal-Gäu (Stand: 12. Oktober 2021) mit 15
Verlustscheinen im Umfang von CHF 66'220.45 verzeichnet (die im vorherigen
Auszug noch verzeichnete Betreibung im Umfang von CHF 2'538.20 ist als
Erloschen verzeichnet). Sie hat damit erhebliche Schulden angehäuft. Zu
berücksichtigen ist aber auch diesbezüglich, dass diese Schuldenwirtschaft unbestrittenermassen
auf die Jahre vor dem 1. Januar 2019 zurückzuführen ist. Seither wurden keine
neuen Schulden mehr angehäuft. Damit fehlt es auch hinsichtlich der
Schuldenwirtschaft an einem unter dem neuen Recht aktualisierten, hinreichend
gewichtigen Integrationsdefizit, das den Widerruf der altrechtlich erteilten
Niederlassungsbewilligung gestatten würde. Bei der Rückstufung ist wie erwähnt
in erster Linie das Verhalten bzw. dessen Fortdauern nach dem 1. Januar 2019
ausschlaggebend (vgl. BGE 148 II 1 E. 6.3). Zu beachten ist in diesem
Zusammenhang auch, dass die Beschwerdeführerin noch nie verwarnt bzw. formell
darauf hingewiesen wurde, dass eine Ausländerin, die Schuldenwirtschaft begeht,
aus der Schweiz weggewiesen werden könnte. Dass die Beschwerdeführerin ihre
Schulden bislang nicht hat abbauen können, ist angesichts ihrer
Sozialhilfeabhängigkeit in den letzten Jahren auch nicht erstaunlich.

5.3.1 Das MISA stützt seinen Entscheid
in erster Linie auf diese Sozialhilfeabhängigkeit. Gemäss Angaben der
Sozialregion Thal-Gäu vom 2. Juni 2020 wurde die Beschwerdeführerin seit 15.
Mai 2012 bis auf weiteres vollumfänglich von der Sozialhilfe unterstützt. Die
Unterstützungsleistungen betrugen bis zu diesem Zeitpunkt CHF 213'532.45
(AS 96). Stand 13. Oktober 2021 betrug der aktuelle Saldo
CHF 246'939.95 (AS 229)

5.3.2 Beim Widerruf der
Niederlassungsbewilligung eines Ausländers wegen einer dauerhaften und
erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG) bzw. eines
entsprechenden Integrationsdefizits geht es gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung (Urteil 2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 6.1 f. mit Hinweisen)
in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen
Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist kaum je mit
Sicherheit zu ermitteln. Es muss prospektiv die wahrscheinliche Entwicklung der
finanziellen Situation der ausländischen Person berücksichtigt werden. Es ist
eine andauernde konkrete Gefahr einer Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich;
Hypothesen und pauschalierte Gründe genügen in diesem Zusammenhang nicht. Neben
den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist die wahrscheinliche
finanzielle Entwicklung auf längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen.
Ein Widerruf bzw. eine Rückstufung fällt in Betracht, wenn eine Person hohe
finanzielle Unterstützungsleistungen  in quantitativer Hinsicht wird rechtsprechungsgemäss
bereits ein Sozialhilfebezug von rund CHF 50'000.00 als erheblich betrachtet 
erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber
für ihren Lebensunterhalt wird aufkommen können.

Ob und inwieweit die betroffene Person
ein Verschulden an der Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die
Frage des Widerrufsgrundes, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (Urteil
2C_592/2020 vom 28. April 2022 E. 5.1 mit Hinweis).

Erweist sich der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung als unverhältnismässig, ist eine
Rückstufung zulässig, soweit durch die Sozialhilfeabhängigkeit das
Integrationskriterium der «Teilnahme am Wirtschaftsleben» nicht (mehr) gegeben
ist. Eine ausländische Person gilt diesbezüglich als integriert, wenn sie die
Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch ihr Einkommen oder ihr
Vermögen bzw. Leistungen Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht
(vgl. Art. 77e Abs. 1 VZAE). Dabei ist der Situation von Personen angemessen
Rechnung zu tragen, welche sich aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder
wegen anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen wirtschaftlich integrieren können (Art. 58a Abs. 2
AIG). Eine Abweichung ist diesbezüglich möglich, wenn die ausländische Person
dies  wegen (a) einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung;
(b) einer schweren oder lang andauernden Krankheit oder (c) anderer gewichtiger
persönlicher Umstände  nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen tun kann.
Die Berücksichtigung dieser persönlichen Umstände reflektiert nichts anderes
als die Prüfung des Verschuldens an der misslungenen wirtschaftlichen
Integration und stellt ein Element der Vehältnismässigkeitsprüfung dar (Urteil 2C_181/2022
vom 15. August 2022 E. 6.3 mit Hinweisen).

In Bezug auf das Integrationskriterium
Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) verlangt Art. 77d VZAE
Sprachkompetenz in einer Landessprache, wobei  sofern diese nicht bereits
aufgrund der Muttersprache oder Schulbildung vorhanden ist  ein Sprachnachweis
vorgelegt werden muss, welcher diese bescheinigt und sich auf ein
Sprachnachweisverfahren abstützt, welches den allgemein anerkannten
Qualitätsstandards für Sprachtests entspricht. Ein konkretes Niveau wird in
Art. 77d VZAE nicht vorgeschrieben. Demgegenüber verlangt Art. 60 VZAE für die
Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine mündliche Sprachkompetenz
(entsprechend dem Referenzniveau) A2 und eine schriftliche Sprachkompetenz auf
Niveau A1. Dasselbe Niveau wird nach dem Familiennachzug für die Erteilung
einer Niederlassungsbewilligung verlangt (vgl. Art. 73b VZAE). Es drängt sich
daher auf, dieses Niveau auch als Massstab für die Erfüllung bzw.
Nichterfüllung des Integrationskriteriums Sprachkompetenz im Zusammenhang mit
der Rückstufung heranzuziehen. Eine andere Frage ist allerdings, ob die
Rückstufung wegen mangelhafter Sprachkompetenz verhältnismässig ist (Urteil
2C_181/2022 vom E. 6.4 mit Hinweis).

5.3.3 Die Beschwerdeführerin war bis Januar
1997 erwerbstätig. Mit Verfügung vom 18. November 2002 wurden ihr mit
Wirkung ab 1. Oktober 1997 aufgrund eines IV-Grades von 54 % eine halbe
IV-Rente sowie entsprechende Zusatz- und Kinderrenten zugesprochen. Gestützt
auf ein im Dezember 2008 von Amtes wegen eingeleitetes Revisionsverfahren hob
die IV-Stelle die bisher ausgerichtete Invalidenrente mit Verfügung vom 17.
April 2012 auf Ende Mai 2012 auf (der IV-Grad betrug nur mehr 10 %). Eine
dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht am 10. Februar 2014
ab (AS 122 ff.). Ab 15. Mai 2012 wurde die Beschwerdeführerin vollumfänglich
von der Sozialhilfe unterstützt. Sie bezieht auch momentan noch
Sozialhilfeunterstützung. Am 21. September 2021 hat sie eine Stelle als
Aushilfe im Stundenlohn bei [...] in Olten (rund 13 Stunden pro Monat) und ab
1. Januar 2022 eine Stelle als Raumpflegerin im Stundenlohn bei der [...] in
Wangen b. Olten angetreten (rund 11 Stunden pro Monat). Weiter ist zunächst ihre
Tochter mit deren Kind und nun an deren Stelle ihr Sohn zu ihr gezogen (AS 220
f., 224 f., 237, Beschwerdebeilagen 12 ff.). Dies hat zur einer Reduktion der
Unterstützungsleistungen seitens der Sozialhilfe geführt. Zudem hat sich die Beschwerdeführerin
erneut bei der IV-Stelle zum Leistungsbezug angemeldet. Deren Entscheid steht
noch aus.

Trotz dieser Umstände kann zum jetzigen
Zeitpunkt nicht davon ausgegangen werden, die Beschwerdeführerin könne in
absehbarer Zeit für ihren Lebensunterhalt selber aufkommen. Sie arbeitet nun
zwar, aber in einem sehr bescheidenen Pensum und sieht sich aus
gesundheitlichen Gründen kaum in der Lage, das Pensum erheblich zu erhöhen.
Weiter ist zurzeit ungewiss, ob sie dereinst wieder eine IV-Rente erhalten
wird. Schliesslich kann kaum davon ausgegangen werden, dass sich ihre
Wohnsituation auf lange Dauer gleich präsentiert. So ist die Tochter und deren
Kind bei ihr bereits wieder ausgezogen und auch von ihrem Sohn dürfte kaum
erwartet werden, dass er über längere Zeit hinweg bei ihr wohnhaft bleibt, war
er zuvor doch bereits ausgezogen und ist schon 32 Jahre alt (die Tochter ist 34
Jahre alt). Es besteht daher nach wie vor die andauernde konkrete Gefahr
weiterer Sozialhilfeabhängigkeit. Unter diesem Aspekt würden ein Widerruf bzw.
eine Rückstufung somit in Betracht fallen.

Auch von Sprachkompetenzen her würde ein
Widerruf bzw. eine Rückstufung grundsätzlich in Betracht fallen. Die
Beschwerdeführerin lebt seit 36 Jahren in der Schweiz und verfügt nur über
rudimentäre Deutschkenntnisse. Als einziger Nachweis findet sich in den Akten
eine Kursbestätigung aus dem Jahre 2015 über eine erreichte Sprachkompetenz von
A1 sowohl mündlich wie auch schriftlich (AS 187). Kontakt mit dem MISA nahmen
an Stelle der Beschwerdeführerin jeweils deren Kinder auf (AS 97 ff.). Dies,
weil ihre Mutter nicht so gut Deutsch spreche (AS 99). Allerdings ist dieser
Punkt, da es sich vorliegend um eine altrechtliche Niederlassungsbewilligung
handelt, welche jedenfalls trotz mangelhafter Sprachkenntnisse erteilt und
später auch nicht in Frage gestellt wurde, nicht überzubewerten (vgl. Urteil
2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 6.7, nachfolgend Ziff. 5.4.4).

5.4. Sowohl ein Widerruf als auch eine
Rückstufung erweisen sich vorliegend indessen als unverhältnismässig.

Die Beschwerdeführerin hat bis Ende Mai
2012 eine halbe IV-Rente bezogen. Es bestand somit zwar noch eine
Restarbeitsfähigkeit. Diesbezüglich kann ihr aber nicht vorgehalten werden,
diese nicht ausgeschöpft zu haben. Aufgrund des gleichzeitigen Bezugs von
Ergänzungsleistungen ist belegt, dass zur damaligen Zeit  erfolglose 
Arbeitsbemühungen getätigt wurden (vgl. AS 232). Dass die Beschwerdeführerin nach
der Aufhebung der IV-Rente Sozialhilfegelder in Anspruch nehmen musste, kann
ihr ebenfalls nicht als Verschulden vorgehalten werden. So ist zunächst festzuhalten,
dass es erfahrungsgemäss für Personen, die nach Aufhebung einer IV-Rente
Stellen suchen müssen, sehr schwierig ist, auch eine entsprechende zu finden. Weiter
ist zu berücksichtigen, dass die IV-Rente vorliegend aufgrund einer neuen
Einschätzung des Gesundheitszustandes der Beschwerdeführerin in psychischer
Hinsicht aufgehoben worden war; der Hausarzt ging aber weiterhin von einer
vollen Arbeitsunfähigkeit aus und bescheinigte dies entsprechend. Aus diesem
Grund verzichtete die Sozialregion offenbar darauf, von der Beschwerdeführerin
Arbeitsbemühungen zu verlangen. Dass sie sich nicht früher erneut bei der
IV-Stelle für eine Rente angemeldet hat, ist ihr ebenfalls nicht vorzuhalten.
Diesbezüglich erwähnt ihr Vertreter zu Recht, dass eine Neuanmeldung nicht
möglich ist, solange nicht glaubhaft gemacht werden kann, dass sich der
Gesundheitszustand erheblich verschlechtert hat. Ferner ist zu berücksichtigen,
dass die Beschwerdeführerin bereits 57 Jahre alt ist, was ihre
Anstellungschancen ebenfalls nicht erleichtert.

Schliesslich und insbesondere ist aber
festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin vor der Rückstufung nie dahingehend
ermahnt oder verwarnt wurde, sie habe sich um Stellen zu bemühen resp. habe ihr
Arbeitspensum zu erhöhen bzw. eine ihrem Gesundheitszustand angepasste
Tätigkeit anzunehmen, um ihren Lebensbedarf inskünftig ohne Sozialhilfe
bestreiten zu können. Dies gilt auch hinsichtlich ihrer Sprachkompetenz, wo
ebenfalls nie eine entsprechende Beanstandung erfolgt ist.

6. Zusammenfassend rechtfertigt sich
eine Rückstufung vorliegend nicht. Angesichts des aufgrund der Sozialhilfeabhängigkeit
und der Sprachkompetenzen vorhandenen Integrationsdefizits  wenn auch aus den
vorgenannten Gründen nicht eines hinreichend gewichtigen für eine Rückstufung 
ist die Beschwerdeführerin indessen förmlich zu verwarnen. Sie ist darauf
hinzuweisen, dass eine Rückstufung jederzeit möglich bleibt, sollte sie sich
nicht um eine Stelle mit einem Arbeitspensum entsprechend ihrem
Gesundheitszustand resp. dem dereinstigen Entscheid der IV-Stelle bemühen.
Gleichzeitig ist sie angehalten, ihre Deutschkenntnisse zu verbessern, um so
ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu erhöhen (vgl. zum Ganzen auch Urteil
2C_18172022 vom 15. August 2022 E. 6.8.2).

In diesem Sinne ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.

7. Beim vorliegenden Verfahrensausgang wären
die Gerichtskosten von CHF 1'500.00 der Beschwerdeführerin und dem Staat je
zur Hälfte aufzuerlegen. Infolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sind
sie vom Kanton zu tragen, unter dem Vorbehalt des Rückforderungsanspruchs des
Staates während zehn Jahren im Umfang von CHF 750.00, sobald die
Beschwerdeführerin zur Rückzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123
Zivilprozessordnung, ZPO, SR 272).

Rechtsanwalt Jürg Walker macht mit
Kostennote vom 8. Juni 2022 einen Aufwand von 580 Minuten resp. 9,667 Stunden sowie
Auslagen von CHF 91.30 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer geltend, welche
zu genehmigen sind. Zufolge Obsiegens im Umfang von einer Hälfte ist der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von CHF 1'246.45 (Ansatz:
CHF 230.00/h) auszurichten. Für den restlichen Aufwand ist der
Beschwerdeführerin eine Entschädigung aus unentgeltlicher Rechtspflege
auszurichten, welche auf CHF 986.15 (Ansatz: CHF 180.00/h)
festzusetzen ist. Vorbehalten bleiben der Rückforderungsanspruch des Staates
während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen
Rechtsbeistandes von CHF 260.25 (Differenz zu vollem Honorar von
CHF 230.00/h, inkl. MwSt.), sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung
in der Lage ist.

Demnach wirderkannt:

3.A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zur Hälfte zu tragen. Zufolge
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gehen diese Kosten zu Lasten des
Kantons Solothurn; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates
während zehn Jahren im Umfang von CHF 750.00, sobald A.___ zur Nachzahlung in
der Lage ist (vgl. Art. 123 ZPO).

4.Der Kanton Solothurn hat A.___ eine
Parteientschädigung von CHF 1'246.45 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu
bezahlen.

5.Der Kanton Solothurn hat dem
unentgeltlichen Rechtsbeistand von A.___, Rechtsanwalt Jürg Walker, zufolge
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege eine Entschädigung von CHF 986.15
(inkl. Auslagen und MwSt.) zu bezahlen. Vorbehalten bleiben der
Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der
Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistands, Jürg Walker, im
Umfang von CHF 260.25 (Differenz zum vollen Honorar von
CHF 230.00/Std., inkl. MwSt.), sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage
ist (Art. 123 ZPO).

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Ramseier