so_gerichte · VWBES.2011.338 · 2012-05-15 · de
Entschädigung für EP-Fall

Art. 32 ff. TSG, 75 TSV. Entschädigung für Schweine, die wegen enzootischer Pneumonie geschlachtet werden müssen. Wer Jager trotz eines Verbots einstallt, erhält für diese Tiere keine Entschädigung. Es ist nicht gerechtfertigt, deswegen die Entschädigung der übrigen Tiere um 10 % zu kürzen.

SOG 2012 Nr. 28

Art. 32 ff. TSG, 75 TSV.Entschädigung für Schweine, die wegen enzootischer Pneumonie
geschlachtet werden müssen. Wer Jager trotz eines Verbots einstallt, erhält für
diese Tiere keine Entschädigung. Es ist nicht gerechtfertigt, deswegen die
Entschädigung der übrigen Tiere um 10 % zu kürzen.

Sachverhalt:

Nachdem im März 2010 im Stall von D. in M. die
enzootische Pneumonie (EP-Seuche) ausgebrochen war, ordnete der Veterinärdienst
des Amts für Landwirtschaft eine einfache Sperre ersten Grads und die
Schlachtung des gesamten Schweinebestands an. Am 20. August 2010 erliess der
Veterinärdienst des Amts für Landwirtschaft folgende Verfügung:

«1.DieTierverlustenachTierseuchengesetzgebung,welcheD.,inM.,durchdenEP-Seuchenfallerlittenhat,werdenmittotalCHF42'273.76(90 %desSchätzungswertsnachRichtliniendesBundesamts für
Veterinärwesen [BVET]abzüglichSchlachterlös)eingeschätzt.

2.         VondiesemBetragabgezogenwerden10 %(AbzugvonCHF4'227.37)bedingtdurchdieNichteinhaltungderangeordnetenSperre.DertotalzuentschädigendeBetragbeläuftsichdamitaufCHF38'046.39.

3.         DieRestzahlung,abzüglichderAkontozahlungvom4.Juni2010vonCHF30'000.00,beträgtCHF8'046.40underfolgtnachZusendungallerBelegefürdenEinkaufderErsatzjager.SolltesichdadurchderunterPkt.1erwähnteBetragändern,werdendieseÄnderungenverrechnetundbeiderAuszahlungberücksichtigt.»

Gegen diese Verfügung erhob D. erfolglos
Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement. Darauf erhob D.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise
gut.

Aus den Erwägungen:

4. Streitgegenstand ist die Höhe der
Entschädigung, welche dem BeschwerdeführerausderTierseuchenkassefürdieaufAnordnungdesVeterinärdienstesvorErreichungderSchlachtreifegeschlachtetenSchweinezusteht.DerBeschwerdeführergehtdavonaus,esliegeeinematerielleEnteignungvor,dievollentschädigtwerdenmüsse.DieTierseuchengesetzgebungenthaltekeineabschliessendeRegelungundmüsseverfassungskonformausgelegtwerden.

a) Für Schäden, die durch rechtmässige,
polizeilich motivierte Eingriffe in Vermögensrechte entstehen, besteht
grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung. Die Art. 32 ff. des
Tierseuchengesetzes (TSG, SR 916.40) statuieren demgegenüber eine Ersatzpflicht
für rechtmässiges staatliches Handeln. Die staatliche Entschädigung für
Tierverluste stellt einerseits einen Anreiz dar für die rechtzeitige Meldung
und Anzeige bei Verdacht oder Ausbruch von Tierseuchen, was dem Staat die
rechtzeitige Anordnung von Massnahmen zur Seuchentilgung ermöglicht. Sie soll
andererseits den betroffenen Tierhalter vor untragbaren wirtschaftlichen
Schäden bewahren. Es sind also auch soziale Gründe, die den Staat veranlassen,
Entschädigungen für Tierverluste beim Auftreten von Tierseuchen zu leisten
(Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Änderung des
Tierseuchengesetzes vom 28. Mai 1975, in: BBl 1975 II 111). Die Entschädigung
aufgrund des Tierseuchengesetzes hindert die Betroffenen aber nicht daran,
zusätzlich Ansprüche aus anderen Rechtsgrundlagen  beispielsweise aus
staatlicher Haftung für widerrechtlich zugefügte Vermögensschäden 
geltend zu machen (BGE 126 II 63).

Im vorliegenden Verfahren ist jedoch einzig
über die Höhe der aufgrund der Tierseuchengesetzgebung geschuldeten Entschädigung
zu befinden. Auf allenfalls bestehende weitere Haftungsnormen wie
beispielsweise das Verantwortlichkeitsgesetz ist nicht näher einzugehen, da
weder der Veterinärdienst noch das Departement für die Beurteilung von darauf
abgestützten Haftungen zuständig sind.

b) Aufgrund des Tierseuchengesetzes werden
Entschädigungen für Tierverluste unter anderem geleistet für Tiere, die auf
behördliche Anordnung hin geschlachtet oder abgetan und entsorgt werden müssen,
um der Ausdehnung einer Seuche vorzubeugen (Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG).
Tierverluste wegen EP werden nach Art. 32 Abs. 1 lit. c TSG entschädigt, sofern
EP in einem anerkannt EP-freien Bestand auftritt (Art. 249 TSV
[Tierseuchenverordnung, SR 916.401] i.V.m. Art. 32 Abs. 1bisTSG).
Die Kantone haben die Entschädigungen so zu bemessen, dass die Geschädigten
unter Anrechnung des Verwertungserlöses mindestens 60 und höchstens 90 % des
Schatzungswerts erhalten (Art. 36 Abs. 2 TSG).

Dass keine volle Entschädigung geleistet wird
und jedem Tierhalter die Übernahme eines gewissen Risikos zugemutet wird, für
das der Staat nicht aufkommt, entspricht dem Willen des Gesetzgebers (vgl. BBl
1992 V 59). Mit dem Selbstbehalt des Geschädigten, der mindestens 10 % des
Schatzungswerts zu betragen hat, sollen sein eigenes Interesse an der Verhütung
von Seuchen und seine Sorgfaltspflicht wesentlich gesteigert werden (BBl 1965
II 1075).

Die Kantone können zwar Entschädigungen
leisten, auch wenn sie der Bund hierzu nicht verpflichtet, wobei Art. 36 TSG
sinngemäss anwendbar ist (Art. 33 Abs. 1 TSG). Damit sind aber Tierverluste
aufgrund von Krankheiten gemeint, welche nicht nach Tierseuchengesetz
entschädigt werden (BBl 1965 II 1074); hingegen nicht, dass die Kantone höhere
Entschädigungen für die aufgrund der Bundesgesetzgebung zu entschädigenden
Tierverluste festsetzen dürften. Der Kanton Solothurn hat zudemausdrücklichfestgehalten, dass die Entschädigung
der Tierseuchenkasse für Tierverluste 90 % des Schätzungswerts beträgt, wobei
der Verwertungserlös angerechnet wird und die (Berechnung der) Entschädigung
sich nach Bundesrecht richtet (§ 56 Abs. 1 und 2 Tierseuchen- und
Tierschutz-Verordnung [TSSV, BGS 926.711]).

Für eine abschliessende Regelung durch die
Tierseuchengesetzgebung des Bunds spricht ebenfalls Art. 44 TSG, wonach der
Bundesrat bestimmt, ob und inwieweit in Seuchenfällen neben den im Abschnitt
über die Kosten der Tierseuchenbekämpfung vorgesehenen Entschädigungen der
Kantone ergänzende Leistungen von Viehversicherungskassen oder anderen
öffentlichen oder privaten Versicherungsanstalten zulässig sind.

c) Zur Schätzung der Tiere, der Höhe der
Entschädigung und zur Verwertung bestimmt Art. 36 TSG:

«1 Zur Bemessung der Entschädigungen für
Tierverluste ist in der Regel eine Schätzung der Tiere bzw. Bestände vorzunehmen.
Das Bundesamt für Veterinärwesen erlässt hierfür Richtlinien. Der Bundesrat
kann Höchstbeträge bestimmen.

2 Die Kantone haben die Entschädigungen
so zu bemessen, dass die Geschädigten unter Anrechnung des Verwertungserlöses
mindestens 60 Prozent und höchstens 90 Prozent des Schatzungswertes erhalten.
Innerhalb dieses Rahmens werden die Entschädigungen unter Berücksichtigung von
Absatz 1 von den Kantonen endgültig festgesetzt.

3 Die Entschädigungen sind durch ein
möglichst einfaches und für den Tiereigentümer kostenfreies
Verwaltungsverfahren festzusetzen.

4 Das Bundesamt für Veterinärwesen
bestimmt im Einvernehmen mit den Kantonen, wie und unter welchen Bedingungen
die nutzbaren Teile von umgestandenen oder geschlachteten Tieren verwertet
werden sollen.»

Der Bundesrat hat den Schätzungswert für
Schweine auf höchstens CHF 1'600.00 festgesetzt (Art. 75 Abs. 3 lit. e
TSV). Er hat ausserdem dekretiert, dass die Tiere soweit möglich vor der
Schlachtung oder Tötung amtlich zu schätzen sind (Art. 75 Abs. 1 TSV) und
dass die Schätzung nach den Richtlinien des Bundesamts erfolgt und der
Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert massgebend sind (Art. 75 Abs. 2 TSV).

Die Richtlinien des Bundesamts für
Veterinärwesen (BVET) über die Einschätzung von Tieren bei der Bekämpfung von
Tierseuchen für Tiere der Rinder-, Schweine-, Schaf- und Ziegengattung,
Bienenvölker, Fische, in Gehege gehaltenes Wild, Geflügel, Neuweltkameliden
(Lamas, Alpakas, usw.) sowie Yak vom 20. November 2006 enthalten im Anhang 2.2
Tabellen für die Berechnung des Schätzungswerts eines Mastschweins bei
frühzeitiger Ausmerzung infolge einer Tierseuche. Danach kann der
Schätzungswert eines ausgemerzten Mastschweins mit der folgenden Formel relativ
einfach ermittelt werden:

Formel:Rohertrag  x  kg Zuwachs erzielt+ Ersatzjager mit gewichtetem Preis

kg Zuwachs

Der Rohertrag ergibt sich aus dem
mutmasslichen Schlachterlös des ausgemästeten Tiers (105 kg Lebendgewicht)
abzüglich des effektiven Ankaufspreises des Jagers (Jungschwein zwischen 20 und
30 kg). Das Ergebnis wird dividiert durch die Differenz zwischen dem Gewicht im
mutmasslichen Schlachtzeitpunkt abzüglich des Gewichts des Jagers. Daraus
resultiert der Rohertrag pro angemästetes Kilogramm, wobei von einer täglichen
Gewichtszunahme um 750 Gramm ausgegangen wird. Im nächsten Schritt wird dieser
Betrag multipliziert mit der bis zum Zeitpunkt der Ausmerzung effektiv
erfolgten Gewichtszunahme. Zum Ergebnis hinzugerechnet werden die Kosten für
die Anschaffung eines neuen Jagers, allerdings gewichtet: je schwerer das
ausgemerzte Schwein, desto geringer der berücksichtigte Prozentsatz des
Ankaufspreises des Ersatzjagers. Die Entschädigung beträgt dann 90 % des so
ermittelten Betrags abzüglich eines allfälligen Verwertungserlöses.

Diese Berechnungsweise erscheint sachgerecht,
berücksichtigt sie doch sowohl den ohne Auftreten der Seuche mutmasslich
erzielten Erlös als auch die Anschaffungskosten des ausgemerzten und diejenigen
des als Ersatz angeschafften Tiers. Die Richtlinie bewegt sich damit innerhalb
des dem Bundesamt durch die Delegation im Tierschutzgesetz eingeräumten
Regelungsspielraums.

Die Tierseuchengesetzgebung regelt die
Entschädigungen für Tierverluste aufgrund der EP-Seuche abschliessend:
Entschädigt wird damit der Tierverlust (zu 90 %); weitergehende Einbussen
wie zufolge der Stallsperre erlittene Ertragsausfälle oder Aufwendungen für die
Desinfektion des Stalls (die Kosten des Desinfektionsmittels wurden durch die
Tierseuchenkasse übernommen, § 49 TSSV) und andere Umtriebe werden nicht
abgegolten.

Abgesehen davon, dass die in Art. 36 Abs. 2
TSG für die Höhe der Entschädigung festgesetzte Grenze von 90 % des
Tierschätzungswerts für die Gerichte verbindlich ist (Art. 190 Bundesverfassung
[BV, SR 101]), gebietet die Verfassung keine weitergehende Entschädigung: Das
Risiko eines Seuchenausbruchs ist der Tierhaltung immanent und grundsätzlich
vom Eigentümer der Tiere zu tragen; es verhält sich diesbezüglich nicht anders
als bei einem Produktionsbetrieb, der aufgrund eines Naturereignisses einen
Sachschaden und einen Produktionsausfall erleidet. Wohl musste der
Beschwerdeführer wegen der in seinem Stall ausgebrochenen Seuche
Einschränkungen in seinem Eigentum (Verkehrssperre der betroffenen Tiere,
Anordnung vorzeitiger Schlachtung, temporäres Nutzungsverbot für den Stall)
hinnehmen, doch handelte es sich dabei um grundsätzlich entschädigungslos zu
duldende, gegen den Störer (hier des Zustandsstörers aufgrund Eigentums an den
erkrankten Tieren) gerichtete polizeiliche Massnahmen im engeren Sinne (Ulrich
Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz 2204 ff., 2488 ff.). Dieses Argument trifft
dann nicht zu, wenn die seuchenpolizeiliche Massnahme einen gesunden
Tierbestand betrifft, beispielsweise aus prophylaktischen Gründen dessen
Schlachtung angeordnet wird. Auch hier wird aber keine höhere Entschädigung
gewährt. Im Übrigen stellt auch Michael Kreienbühl, welcher in der Anordnung
der Abschlachtung von Tieren, der Vernichtung von ansteckungsgefährlichem
Material (wie Futtervorräten) und allfälligen anderen seuchenpolizeilichen
Massnahmen, die private Eigentumsrechte erheblich beeinträchtigen, einen
entschädigungspflichtigen, enteignungsähnlichen Tatbestand sieht, die
gesetzliche Regelung der Entschädigung für die Abschlachtung von Tieren 
insbesondere den Selbstbehalt von 10 %  nicht in Frage (Michael
Kreienbühl: Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen
Tierseuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, Diss. Freiburg 1972, S. 66
ff., insb. S. 67 FN 5). Er pflichtet auch der Aussage bei, ein
Entschädigungsausschluss sei immer dann gerechtfertigt, wenn eine polizeiliche
Massnahme sich gegen einen Störer im engeren polizeirechtlichen Sinne richtet
(Kreienbühl, a.a.O., S. 73).

d) Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der
Veterinärdienst hätte eine amtliche Schätzung anordnen und Experten beiziehen
müssen. Er beruft sich auf die §§ 60 ff. TSSV. Er übersieht dabei jedoch
Mehreres:

aa) Die einschlägigen Bestimmungen der
Tierseuchen- und Tierschutz-Verordnung stellen Ausführungsrecht zur
Bundesgesetzgebung dar. Sie regeln in erster Linie die Organisation der
Tierseuchenpolizei (Art. 3 TSG). Das gilt auch für die Bemessung der
Entschädigungen für Tierverluste, welche sich nach Art. 32 ff. TSG und den dazu
erlassenen bundesrechtlichen Ausführungsbestimmungen zu richten hat, und kommt
in der kantonalen Verordnung verschiedentlich zum Ausdruck (§§ 56 Abs. 2, 62
Abs. 2 und 64 TSSV). Die Bestimmungen der kantonalen Verordnung sind deshalb im
Lichte des Bundesrechts auszulegen. § 60 TSSV ist nicht dahingehend zu
verstehen, dass in jedem Fall, also auch dort wo vom Bundesrecht nicht
vorgesehen, eine Schätzung durch Experten vorzunehmen ist, sondern räumt den
Schätzungsexperten, dort wo sie eingesetzt sind, Entscheidkompetenz ein (vgl.
auch § 100 Abs. 2 TSSV, wonach gegen Entscheide im Sinne von § 60 dieser
Verordnung innert zehn Tagen Beschwerde direkt beim Verwaltungsgericht geführt
werden kann). Das wird auch durch den Verweis auf Art. 75 TSV deutlich, welcher
sich seinerseits auf die in Art. 36 Abs. 1 TSG «in der Regel» vorzunehmende
Schätzung bezieht und wiederum auf die Richtlinien des Bundesamts verweist. §
64 TSSV sieht denn auch vor, dass die Entschädigung in den im Bundesrecht
genannten Fällen in einem Pauschalverfahren nach durchschnittlichen
Schätzungswerten ermittelt werden kann.

bb) Die Schätzung der vom Beschwerdeführer
erlittenen Tierverluste hat nach den Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen
vom 20. November 2006 zu erfolgen. Diese sehen vor, dass der
Entschädigungsbetrag aufgrund verschiedener Parameter (Kosten der Jager,
Marktpreise im mutmasslichen Schlachtzeitpunkt, Gewicht im Schlachtzeitpunkt)
ermittelt wird. Dazu sind verschiedene Daten zu erheben und in die vom
Bundesamt zur Verfügung gestellte Excel-Tabelle einzusetzen. Dafür sind keine
besonderen Kenntnisse über landwirtschaftliche Nutztiere erforderlich, wie § 21
TSSV sie für Schätzungsexperten für Tierverluste verlangt (und wie sie im
Übrigen bei der Kantonstierärztin und ihrem Stellvertreter zweifellos
vorliegen). Es handelt sich hier also um einen der in Art. 36 Abs. 1 TSG
vorbehaltenen (Ausnahme-)Fälle, in denen keine Schätzung des (lebenden) Tiers
erforderlich ist.

cc) Eine individuelle Schätzung der insgesamt
über 800 geschlachteten Schweine stünde auch im Widerspruch zum Gebot eines
möglichst einfachen Verfahrens (Art. 36 Abs. 3 TSG). Es ist zudem nicht
ersichtlich, welchen Nutzen der Beschwerdeführer daraus ziehen könnte; da es
sich um Mastschweine ohne Nutz- und Zuchtwert handelt, wäre deren Schlachtwert
zu bestimmen (Art. 75 Abs. 2 TSV). Da für Schlachtwerte Marktpreise bestehen,
ist eine individuelle Schätzung sinnlos; eine solche wäre hingegen wohl dann
erforderlich gewesen, wenn es sich um Zuchttiere gehandelt hätte (vgl. dazu
Anhang 2.1 der Richtlinie des BVET).

dd) Ergänzend ist zu bemerken, dass der
Beschwerdeführer zu Lebzeiten der Schweine keine solche Schätzung verlangt hat.
()

5. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, es
gebe weder im eidgenössischen noch im kantonalen Recht eine Bestimmung, welche
dem Veterinärdienst die Kompetenz einräume, darüber zu entscheiden, dass Tiere,
welche nach dem Einstallungsverbot eingestallt wurden, nicht entschädigt
werden.

a) Art. 34 Abs. 1 TSG sieht vor, dass
Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichterem Verschulden herabgesetzt
werden, wenn ein Geschädigter die Seuche mitverschuldet, dieselbe nicht oder zu
spät gemeldet oder sonst wie die seuchenpolizeilichen Vorschriften und
Anordnungen nicht in allen Teilen befolgt hat. Gemäss § 57 TSSV werden
Entschädigungen nicht geleistet oder bei leichtem Verschulden herabgesetzt bei
allen in der Tierseuchengesetzgebung des Bunds genannten Fällen und bei
Verletzung der seuchenpolizeilichen Vorschriften und Anordnungen. Zuständig für
die Kürzung oder Verweigerung einer Entschädigung ist diejenige Instanz, welche
die Entschädigung festsetzt. Soweit dafür also wie hier der Veterinärdienst
zuständig ist, ist er dies auch zur Kürzung oder Verweigerung der
Entschädigung. ()

c) Der Beschwerdeführer hat durch die
Einstallung von 108 Jagern am 10. März 2010 gegen tierseuchenpolizeiliche
Vorschriften verstossen. Bezüglich dieser Tiere hat er den Schaden selber
herbeigeführt. Der Veterinärdienst hat somit zu Recht den Verlust dieser Tiere
nicht entschädigt.

6. Zu prüfen bleibt noch, ob der
Veterinärdienst die dem Beschwerdeführer ausgerichtete Entschädigung zu Recht
um 10 % gekürzt hat. Der Veterinärdienst hat die Kürzung damit begründet, der
Beschwerdeführer habe durch die Einstallung von 108 Tieren am 10. März 2010 in
schwerwiegender Weise seuchenpolizeiliche Anordnungen verletzt. Da sich die
Seuche glücklicherweise nicht auf Nachbarbetriebe ausgedehnt habe, werde die
Entschädigung nur um 10 % gekürzt. In der Vernehmlassung vom
21. Oktober 2010 zur vor­instanzlichen Beschwerde führt der
Veterinärdienst ergänzend aus, zusätzlich habe die Einstallung dieser Tiere den
Anteil Tiere erhöht, welche von der Seuche betroffen waren. Damit sei der
Keimdruck erhöht und eine Lösung des Problems komplizierter gemacht worden, sei
dies bei der Suche nach einem Absonderungsstall oder bei der Suche nach einem
Schlachthof oder einem Abnehmer des Fleisches. Ausserdem sei auch eine
Beeinträchtigung des Tierwohls bei den Jungtieren in Kauf genommen worden.

Bei der in Art. 34 TSG vorgesehenen Kürzung
oder Verweigerung der Entschädigung handelt es sich nicht um eine
Verwaltungsstrafe, sondern um einen administrativen Rechtsnachteil. Keine oder
bloss eine herabgesetzte Entschädigung soll beanspruchen können, wer selber
durch Pflichtverletzungen zur Entstehung oder Vergrösserung des Schadens
beigetragen oder die seuchenpolizeilichen Abwehrmassnahmen erschwert hat. Dem
Beschwerdeführer ist einzig vorzuwerfen, dass er trotz Seuchenverdacht weitere
Tiere eingestallt hat. Diese Pflichtverletzung wird bereits durch die
Verweigerung einer Entschädigung für diese Tiere sanktioniert. Eine zusätzliche
Herabsetzung der Entschädigung für die übrigen Tiere wäre nur dann
gerechtfertigt, wenn durch die nachträgliche Einstallung die Seuchengefahr
erheblich erhöht worden wäre oder sonstwie gewichtige Nachteile wie
beispielsweise ein geringerer Erlös für die ausgemerzten Tiere entstanden
wären. Der Veterinärdienst spricht zwar von einem erhöhten Keimdruck; dass
wegen der zusätzlich eingestallten Tiere sich die Gefahr einer Ausbreitung der
Seuche wesentlich erhöht hätte, wird aber nicht geltend gemacht oder belegt.
Auch ist weder dargetan, dass die Suche nach einem Absonderungsstall wegen der
grösseren Zahl der betroffenen Tiere erfolglos verlief, noch dass deswegen für
die anderen betroffenen Tiere ein geringerer Schlachterlös erzielt werden
konnte.

Die Herabsetzung der Entschädigung um 10 %
erweist sich damit als nicht gerechtfertigt.

7. Die Beschwerde ist somit teilweise
gutzuheissen. Die dem BeschwerdeführerzugesprocheneEntschädigungerhöhtsichdadurchumCHF4'227.00aufCHF42'273.76.DabeihandeltessichindesumeinenblossprovisorischberechnetenBetrag ().

Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. Mai 2012
(VWBES.2011.338)