so_gerichte · ZZ.1993.31 · 1993-06-14 · de
Gebühren für die Abwasserbeseitigung

§ 109 Abs. 2, § 110 Abs. 3, § 118 PBG; § 2 Abs. 1 lit. c, §§ 32 und 47 Abs. 1 GBV Gebühren für die Abwasserbeseitigung.- Die Gemeinden können zusätzlich zu den Klärgebühren (bemessen nach Wasserkonsum) Entwässerungstaxen für die in die Kanalisation entwässerten versiegelten Flächen erheben (Erw. 2).- Das Bemessen der Gebühr nach der entwässerten Fläche ist sachgerecht und verstösst nicht gegen das Aequivalenzprinzip (Erw. 3).- Die Entwässerungstaxe führt nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Industrie- und Gewerbebetriebe (Erw. 4).

SOG 1993 Nr. 31

-Die Gemeinden können zusätzlich zu den Klärgebühren (bemessen
nach Wasserkonsum) Entwässerungstaxen für die in die Kanalisation entwässerten
versiegelten Flächen erheben (Erw. 2).

-Das Bemessen der Gebühr nach der entwässerten Fläche ist
sachgerecht und verstösst nicht gegen das Aequivalenzprinzip (Erw. 3).

-Die Entwässerungstaxe führt nicht zu einer rechtsungleichen
Behandlung der Industrie- und Gewerbebetriebe (Erw. 4).

Die Einwohnergemeinde Dulliken erliess Ende 1990 ein
abgeändertes Reglement über Erschliessungsbeiträge und Gebühren für Strassen,
Kanalisationen und Wasserleitungen. Das Reglement wurde vom Regierungsrat am
15.1.1991 genehmigt und trat auf dieses Datum in Kraft. Unter Ziff. 5 des
Gebührenreglementes ist hinsichtlich der Inanspruchnahme der
Abwasserbeseitigungsanlagen folgende Gebührenordnung vorgesehen: An jährlich
wiederkehrenden Abgaben sind den Nutzniessern auferlegt einerseits eine
"Klärgebühr für das ab Gemeindenetz oder aus eigener Wasserversorgung
verbrauchte Wasser ... pro m3 Fr. -.70" (Ziff. 5.1), anderseits eine
"Entwässerungsabgabe für Industrie- und Gewerbeliegenschaften in der
Industrie- und Gewerbezone zusätzlich zu Punkt 5.1 pro angefangene Are
entwässerter Fläche jährlich Fr. 50.--", ferner für
"Gewerbeliegenschaften in der Wohn- und Gewerbezone zusätzlich zu Punkt
5.1 pro angefangene 1/2 Are Fr. 25.--, wobei pro Wohneinheit 2 Aren in Abzug zu
bringen sind" (Ziff. 5.2 Abs. 1 und 2).Gegen die für 1991 von der Gemeinde
nach Reglement verlangten Entwässerungsabgaben erhoben verschiedene Gewerbe-
und Industriebetriebe Beschwerden, welche die Schätzungskommission jedoch
abwies. Das Verwaltungsgericht bestätigte den Entscheid der
Schätzungskommission mit folgender Begründung:

2. a) Nach der kantonalen Baugesetzgebung, die auch das
Erschliessungsrecht umfasst (§§ 108 bis 118 BauG bzw. des jetzt geltenden
revidierten Planungs- und Baugesetzes), sind die Gemeinden im ihnen
übertragenen Wirkungskreis grundsätzlich befugt, eigenständig zu legiferieren
(Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht,
in Festgabe Hans Erzer, S. 380 ff.), und zwar -- unter Vorbehalt der verfassungsmässigen
Schranken des Bundes und des Kantons -- umfassend (Hangartner, Rechtsetzung
durch Gemeinden, in "Aktuelle Probleme des Staats- und
Verwaltungsrechts", 1989, S. 214).

b) In § 109 Abs. 2 BauG bzw. PBG wird den Gemeinden
vorgeschrieben, für die Benützung der öffentlichen Versorgungs- und
Gewässerschutzanlagen Gebühren zu erheben, wobei diese so zu bemessen sind,
"dass sich die Versorgungs- und Gewässerschutzanlagen weitgehend selbst
erhalten", und es geboten ist, "in der Regel auf das Mass der
Benützung abzustellen" (§ 110 Abs. 3 BauG und PBG).Der im BauG und PBG
gleich lautende § 118 ermächtigt die Gemeinden, in ihren
genehmigungsbedürftigen Reglementen ergänzende Bestimmungen zu erlassen, wenn
die Baugesetzgebung und namentlich das Kantonale Erschliessungsreglement (KER,
heute Grundeigentümerbeitragsverordnung (GBV)) das betreffende Gebiet nicht
abschliessend regelt (Abs. 1 lit. b), ferner abweichende Bestimmungen zu
erlassen, soweit das KER es gestattet (Abs. 1 lit. c).

Nach dieser gesetzlichen Ordnung hängt die Frage, ob die
Einwohnergemeinde Dulliken in ihrem Autonomiebereich befugt war, die neuartige
Benützungsgebühr gemäss Ziff. 5.2 GR einzuführen, zentral davon ab, welche
Bedeutung der Regelung gemäss § 47 Abs. 1 KER, die in der jetzt geltenden GBV
beibehalten wurde, hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Kompetenz der
Gemeinden zur eigenständigen Legiferierung zukommt. Das heisst, es frägt sich,
ob die darin für die Benützung der Abwasserbeseitigungsanlagen vorgeschriebene
Erhebung wiederkehrender Benützungsgebühren ausschliesslich nach Massgabe des
"gemessenen Wasserkonsums" zu berechnen sind oder ob die Gemeinde
dafür auch anderweitige Bemessungsgrundlagen heranziehen darf.

c) Wohl sieht die Baugesetzgebung -- wie erwähnt -- vor, dass
die Bemessung der Benützungsgebühren in der Regel auf das Mass der Benützung
abzustützen ist, wie es denn auch in § 47 Abs. 1 KER entsprechend geregelt sein
dürfte, indem dort generell der gemessene Wasserkonsum zur Berechnungsgrundlage
erklärt wird. Wenn nach Gesetz in der Regel auf das effektive Quantum des aus
der Versorgungsanlage bezogenen Wassers abgestellt werden soll, so wird damit
zwar ein grundsätzliches, allgemein zu beachtendes Bemessungskriterium
statuiert, jedoch zugleich zum Ausdruck gebracht, dass ausnahmsweise eine
andere, allerdings das Mass der Benützung berücksichtigende
Berechnungsgrundlage -- gemeint ist offensichtlich eine solche, die sich nach
Massgabe des Verursacherprinzips sachlich vertreten lässt -- herangezogen
werden darf. Dem trägt das KER in § 2 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 3 lit.
b und namentlich in der speziell auf Wasserversorgungs- bzw.
Abwasserbeseitigungsanlagen bezogenen Bestimmung von § 32 denn auch
ausdrücklich Rechnung. Darnach sind nämlich die Gemeinden ermächtigt, die
Berechnungsgrundlagen zur Bemessung der wiederkehrenden Gebühren für die
Benützung der Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen, mithin die
sich daraus ergebende Höhe (§ 32), in ihren Reglementen abweichend von der im
KER getroffenen Ordnung zu regeln (SOG 1990, Nr. 43, S. 121, wie dies auch
schon im SOG 1984 Nr. 30, S. 72 ff. ohne weiteres vorausgesetzt wurde; ferner
SOG 1987 Nr. 29, S. 77).Die Praxis gemäss den angeführten
Verwaltungsgerichtsentscheiden bezieht sich zwar auf das Gebiet der sog.
Anschlussgebühren für Abwasserbeseitigungsanlagen, die sich, falls die
Gemeinden in ihren Reglementen keine andere Berechnungsgrundlage normiert
haben, aufgrund der Gebäudeversicherungssumme berechnen (§ 29 KER). Dass es
demgegenüber den Gemeinden verwehrt sein sollte, für Benützungsgebühren eine
anderweitige Berechnungsgrundlage als die in § 47 KER vorgegebene des
"gemessenen Wasserkonsums" zu beschliessen, lässt sich indessen nach
den bereits angestellten und noch wie folgt zu ergänzenden Erwägungen nicht
halten: Im Hinblick darauf, dass § 110 Abs. 3 BauG (und PBG), an den das KER
als Erlass des Kantonsrates zum Vollzug der Vorschriften des BauG gebunden ist
(§ 117 BauG und § 1 KER), lediglich in der Regel das Mass der Benützung zur
Berechnungsgrundlage erklärt, welchem Grundsatz § 47 KER mit dem Kriterium des
"gemessenen Wasserkonsums" Rechnung trägt, kann dieser prinzipiellen
vollzugsrechtlichen Vorgabe nicht die Bedeutung beigemessen werden, die
Gemeinden seien ausnahmslos daran gebunden. Dies umso weniger als es gilt, in
Belangen, für die das vorrangige kantonale Recht keine ausdrückliche
abschliessende Regelung enthält, wie dies in § 110 Abs. 3 BauG und § 47 KER
zutrifft, auf das Bestehen eines Autonomiebereichs zu erkennen (Hangartner, a.a.O.,
S. 215).-- Beizufügen ist im übrigen noch, dass offensichtlich auch der
Regierungsrat zu einer solchen Interpretation gelangte, wenn er die streitige
Bestimmung von Ziff. 5.2 GR vorbehaltlos mitgenehmigte, und dass dadurch deren
Richtigkeit gestützt wird, gehört es doch im Rahmen der Rechtskontrolle zur
Aufgabe der Genehmigungsbehörde, kommunale Reglementsbestimmungen darauf hin zu
überprüfen, ob sie vor dem kantonalen und eidgenössischen Recht standhalten
(Flury, a.a.O., S. 383). Macht eine Gemeinde von der erörterten Autonomie -- im
erwähnten Sinne unter Abstützung auf das Verursacherprinzip sachlich
gerechtfertigt -- Gebrauch, so kommt es damit entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführer nicht zur Einführung einer nach KER unzulässigen Benützungsgebühr;
sondern es wird in Ausnützung der baugesetzlich eröffneten Gestaltungsfreiheit
zur Bemessung der obligatorisch zu erhebenden Benützungsgebühr nur eine andere
oder weitere, den besonderen örtlichen Gegebenheiten und Bedürfnissen besser
angepasste Berechnungsgrundlage als diejenige des "gemessenen
Wasserkonsums" normiert. Das heisst: Es wird in gebotener Wahrung des
Legalitätsprinzips, wonach Benützungsgebühren als Gegenleistung für die
Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen auf gesetzlicher Grundlage --
kantonal auf baugesetzlicher, kommunal auf einem von der Gemeindeversammlung
beschlossenen Reglement -- beruhen und zumindest in den Grundzügen
(Abgabepflichtige, Abgabeobjekt, Bemessungsrahmen) geregelt sein müssen, nichts
anderes getroffen als eine im Bemessungsrahmen erlaubte, auf das
Verursacherprinzip ausgerichtete Festsetzung der von Abgabepflichtigen auf
ihren Abgabeobjekten geschuldeten Gebühren (ZBl 89, S. 206 ff.).

d) In Übereinstimmung mit der Beurteilung durch die
Vorinstanz erweist sich demnach der Haupteinwand der Beschwerdeführer als
unbehelflich, wonach die Regelung in Ziff. 5.2 GR allein schon deswegen als
nichtig erachtet werden müsse, weil den Gemeinden im vorrangigen kantonalen
Recht kein Autonomiebereich zum Erlass einer solchen Bestimmung zugestanden
werde.

3. Ein weiterer Einwand der Beschwerdeführer betrifft die
Frage, ob durch die eingeführte Berechnungsgrundlage gemäss Ziff. 5.2 GR das
beitragsrechtlich allgemein zu wahrende Aequivalenzprinzip verletzt werde. --
Zur Begründung, warum die streitige Reglementsbestimmung gegen diesen Grundsatz
verstosse, wird im wesentlichen geltend gemacht: Wohl sei es anerkanntermassen
so, dass infolge des Meteorwasseranfalles die Entsorgungsanlagen diesem
angepasst grösser dimensioniert werden müssten, wodurch höhere Baukosten
entstünden. Für die Erstellungskosten als solche würden jedoch besonders auch
die Industrie- und Gewerbebetriebe entsprechend dem Verursacherprinzip mit
höheren Anschlussgebühren belastet  folglich sei der gebotenen Beteiligung
daran bereits über die geleisteten Anschlussgebühren Rechnung getragen. Nur die
laufenden Entsorgungskosten (Unterhalt und Betrieb der
Abwasserbeseitigungsanlagen), die überwiegend durch das aus der
Wasserversorgung bezogene und dann im Gebrauch stark verschmutzte Wasser
verursacht würden, könnten demnach noch Gegenstand der Beitragspflicht für die
Inanspruchnahme sein. Die diesbezügliche Kostenbeteiligung erfolge jedoch
bereits nach Massgabe des effektiven Wasserkonsums. Eine zusätzliche Belastung
der Industrie- und Gewerbebetriebe für den Meteorwasseranfall lasse sich daher
und wegen der untergeordneten Entsorgungsmenge nicht rechtfertigen.

a) Gemäss SOG 1987 Nr. 29, S. 78/79, beinhaltet das
Aequivalenzprinzip folgendes: Die geforderte Gebühr muss einer einigermassen
gleichwertigen Leistung des Gemeinwesens entsprechen, indem sie dazu in einem
vernünftigen Verhältnis stehen soll. "Dabei ist es zulässig und vielfach
auch schlechthin unumgänglich, dass der Wertvergleich etwas schematisch angestellt
wird (Zur Handhabung des Aequivalenzprinzips in der gesamtschweizerischen
Praxis vgl. Grisel, Traité de droit administratif, S. 612 lit. c und die dort
angeführten Entscheide).In diesem Sinne gilt: Darf man ... davon ausgehen, dass
die Gemeinde für die Bereitstellung ihrer Wasserversorgung gesamthaft gesehen
nicht zuviel Gebühren einzieht, ist dem Aequivalenzprinzip Genüge getan, wenn
die Gesamtsumme aufgrund eines Gebührensystems zusammenkommt, das auf
objektiven, vernünftigen Kriterien beruht." -- Bezüglich
Abwasserbeseitigungsanlagen gilt selbstverständlich dasselbe.

b) Nach den Beschwerdevorbringen wird die Verletzung des
Aequivalenzprinzips nicht damit begründet, die Einwohnergemeinde Dulliken
erhebe aufgrund ihres Gebührensystems gesamthaft zuviel Abgaben und erlange
dadurch eine ihre Aufwendungen übersteigende Kostendeckung. Wie schon im
vorinstanzlichen Verfahren berufen sich die Beschwerdeführer also nicht darauf,
dass gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz insofern verstossen werde, als
die Gesamtsumme der belasteten Beiträge zu Einnahmen führe, die im Verhältnis
zur Leistung der Einwohnergemeinde Dulliken eine zu hohe Gegenleistung
darstelle, was in der Tat rechtswidrig wäre (ZBl 89, S. 207).Diesbezüglich
erübrigt es sich zu prüfen, ob die in Ziff. 5.2 GR eingeführte
Entwässerungsgebühr für die Entsorgung des Meteorwasseranfalles aus Industrie-
und Gewerbebetrieben eine zusätzliche Belastung bewirke, die nicht mehr
wertadaequat im Sinne des Kostendeckungsprinzips sein könnte. Nebst der geltend
gemachten, jedoch -- wie erörtert -- auszuschliessenden Unvereinbarkeit mit §
47 KER und dem Einwand der Unzulässigkeit einer Benützungsgebühr, die auch auf
die Erfassung von Erstellungskosten ausgerichtet ist, wird die streitige
Zusatzbelastung vielmehr deshalb als nach dem Aequivalenzprinzip unerlaubt
hingestellt, weil die individuellen Sondervorteile aus der Inanspruchnahme der
Abwasserbeseitigungsanlagen über Anschlussgebühren und die nach dem effektiven
Wasserkonsum zu berechnenden Benützungsgebühren bereits wertadaequat abgegolten
würden. Wie es sich damit verhält, ist wie folgt zu beurteilen:

Es ist anerkannt, dass in der Einwohnergemeinde Dulliken
rund ein Drittel der laufenden Abwasserbeseitigungskosten durch den
Meteorwasseranfall verursacht wird. Ferner ist unbestritten, dass die
Entwässerung von den den Industrie- und Gewerbebetrieben dienenden besonders
grossen Flächen -- wie namentlich von Park-, Lager- und Vorplätzen sowie von
privaten Zufahrten -- vor der Einführung der auf solche bezogenen
Entwässerungsgebühr weiter keiner Beteiligung an den Entsorgungskosten
unterlag. -- Allein aufgrund des gemessenen Wasserkonsums konnten diese im
Verhältnis zu Wohnliegenschaften bedeutend grossflächigeren Areale nur
beträchtlich weniger stark als die normalen Zufahrts- und Abstellflächen von
Wohnhäusern zu Beiträgen an den Kosten der Meteorwasserbeseitigung herangezogen
werden. Die Industrie- und Gewerbebetriebe mit zu entwässernden Nutzflächen
waren also gegenüber den Eigentümern von Wohnliegenschaften beitragsrechtlich
in folgender Hinsicht begünstigt: Für die aus dem grösseren Meteorwasseranfall
resultierende wesentlich stärkere Inanspruchnahme der Kanalisations- und
Reinigungsanlagen mussten sie auf der allgemeinen Berechnungsgrundlage des
gemessenen Wasserkonsums weiter keine oder allenfalls nur eine stark
untergeordnete Gegenleistung erbringen, da der erfahrungsgemäss meist erheblich
geringere effektive Wasserverbrauch als derjenige aus Wohnnutzungen keine
wertadaequate Gebührenpflicht auszulösen vermochte. Für ihre offensichtlich
damit verbundenen, diejenigen der Wohnliegenschaften markant übersteigenden
Sondervorteile waren sie demnach von einer Gegenleistung befreit.

Indem die Einwohnergemeinde Dulliken zwecks Abgeltung dieser
zusätzlichen Sondervorteile nunmehr mit der Regelung in Ziff. 5.2 GR eine
Beteiligung insbesondere an ihren laufenden Kosten, die gerade auch, und zwar
spezifisch, aus der Entsorgung des besagten Meteorwasseranfalles resultieren,
einführte, hat sie ihr Gebührensystem in einer Art ausgestaltet, das zweifellos
objektiven, vernünftigen Kriterien Rechnung trägt. Das von ihr gewählte
Kriterium der entwässerten Flächen als Berechnungsgrundlage wird nämlich dem
Verursacherprinzip am ehesten gerecht,ja erscheint sogar als einzige verlässliche
Basis, um die zu entsorgende Meteorwassermenge schematisch zu erfassen, die
speziell darauf entfallenden laufenden Kosten zu ermessen und die Beteiligung
der jeweiligen Verursacher daran sachgerecht zu ermitteln (ZBl 83, S. 260, auf
welchen Entscheid des aargauischen Verwaltungsgerichts in der
Beschwerdevernehmlassung der Einwohnergemeinde Dulliken verwiesen wird;
sinngemäss ergibt sich auch aus SOG 1984 Nr. 30, S. 72/73, dass die zu
entwässernde Fläche einen besonders tauglichen Ansatzpunkt für die
Rechtfertigung der Abgabenerhebung darstellt).

Demnach erweist sich die Berechnungsgrundlage der
entwässerten Nutzflächen von Industrie- und Gewerbebetrieben für die Ermittlung
der Benützungsgebühr gemäss Ziff. 5.2. GR auch unter den Anforderungen nach
Massgabe des Aequivalenzprinzips als sachlich durchaus gerechtfertigt,
entsprechend der Beurteilung durch die Vorinstanz. Dies -- entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführer -- selbst dann, wenn die streitige Entwässerungsgebühr
teils auch eine Beteiligung an den Erstellungskosten beinhalten sollte. Denn
einerseits könnte eine solche im Hinblick darauf, dass ein relativ grosser Teil
von immerhin einem Drittel der zu entsorgenden Abwässer auf das Meteorwasser
entfällt, neben derjenigen an den Unterhalts- und Betriebskosten nur
geringfügig sein, anderseits schliesst die Erhebung von Anschlussgebühren als
Beitrag an die Erstellungskosten eine gleichzeitige Belastung mit jährlichen
Benützungsgebühren nicht aus, sofern, was -- wie erwähnt -- vorliegend
unbestritten ist, das Kostendeckungsprinzip gewahrt bleibt (SOG 1984 Nr. 30, S.
70).

4. Was den letzten noch zu behandelnden Einwand der
Beschwerdeführer anbelangt, die Erhebung der Entwässerungsgebühr gemäss Ziff.
5.2 GR führe zu einer rechtsungleichen Behandlung der Industrie- und
Gewerbebetriebe, verstosse mithin gegen Art. 4 BV, ergibt sich bereits aus den
Erwägungen zur gerügten Verletzung des Aequivalenzprinzips, dass dieser
unbegründet ist. Nach den überzeugenden Ausführungen der Vorinstanz, auf die
verwiesen wird, bewirkt die mit Ziff. 5.2 GR eingeführte Entwässerungsgebühr
wohl eine Beschränkung der Beitragspflicht auf Industrie- und Gewerbebetriebe,
jedoch keine solche, die sachlich nicht begründet wäre und deshalb gemäss
Bundesgerichtspraxis (BGE 100 Ia 94) zu einem Verstoss gegen das
Gleichbehandlungsgebot gereichen würde. Vielmehr ist es so, dass die
Einwohnergemeinde Dulliken mit der beanstandeten Entwässerungsgebühr den
besonders grossen Meteorwasseranfall nach Massgabe des dem Verursacherprinzip
am ehesten gerecht werdenden Kriteriums der entwässerten Nutzflächen
beteiligungsmässig erfasst, um eine bisher rechtsungleiche Begünstigung
derjenigen zu beheben, die im Vergleich zu den Eigentümern von
Wohnliegenschaften infolge ihrer spezifisch erhöhten Inanspruchnahme der
Abwasserbeseitigungsanlagen erheblich zu wenig an die Entsorgungskosten
beitrugen. Im weiten Spielraum der Gestaltung, der auch dem kommunalen
Gesetzgeber zusteht, soweit er aus vernünftigen Gründen differenzierte
Regelungen trifft (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
1990, S. 88, Rz. 402; BGE 114 Ia 221), kann also die Bestimmung von Ziff. 5.2
GR nicht nur keine rechtsungleiche Behandlung bewirken, sondern sie beseitigt
gegenteils eine solche, indem der bisher sachlich ungerechtfertigten
Begünstigung von Industrie- und Gewerbebetrieben Rechnung getragen wird.

5. Alle Einwände der Beschwerdeführer und die zu ihrer
Stützung angeführten Argumente vermögen demnach nicht durchzudringen. Die
Beschwerden sind abzuweisen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 14. Juni 1993