so_gerichte · VWBES.2023.31 · 2022-03-21 · de
Pachtlandvergabe


Urteilvom2. August 2023

Es wirken mit:

PräsidentThomann

Oberrichterin Hunkeler

Ersatzrichter Vögeli

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

1.Volkswirtschaftsdepartement,

2.Bürgergemeinde
B.___,

3.C.___

4.D.___

Beschwerdegegner

betreffendPachtlandvergabe

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Mit Beschluss vom 21. März 2022 entschied
die Bürgergemeinde B.___ über die Zuteilung von drei Parzellen Allmendland
rückwirkend per 1. November 2021. Insgesamt wurden drei Parzellen jeweils an [...],
C.___ und D.___ zugeteilt. A.___ erhielt keine Parzelle zugeteilt. Dies mit der
Begründung der Bürgergemeinde B.___, dass er die §§ 3 und 6 des
Allmendreglementes der Bürgergemeinde B.___ (nachfolgend Allmendreglement) für
eine Pachtlandzuteilung nicht erfülle.

2. Gegen diesen Beschluss der
Bürgergemeinde B.___ vom 21. März 2022 erhob A.___ mit Schreiben vom 31. März
2022 Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement und verlangte, dass ihm die
Bürgergemeinde B.___ gemäss seiner Bewerbung vom 11. März 2022 Pachtland zuzuteilen
habe.

C.___ und D.___ wurdenin der Folge als Parteien in das
Verfahren aufgenommen. Nach umfangreichen Stellungnahmen, Vernehmlassungen und
weiteren Eingaben der Parteien wies das Volkswirtschaftsdepartement die
Beschwerde mit Verfügung vom 16. Januar 2023 ab. Begründet wurde die Abweisung
der Beschwerde damit, dass der Beschwerdeführer § 9 des Allmendreglementes der
Bürgergemeinde B.___ nicht erfülle, weshalb im konkreten Fall kein Anspruch auf
Zuteilung von Pachtland bestehe.

3. Gegen die Verfügung des
Volkswirtschaftsdepartementes vom 16. Januar 2023 erhob A.___ mit Einschreiben
vom 24. Januar 2023 beim Volkswirtschaftsdepartement «Beschwerde» und
beantragte eine Fristverlängerung für die Einreichung der Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Das Volkswirtschaftsdepartement leitete die Eingabe in der
Folge zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht weiter, welches dem
Beschwerdeführer seinerseits Frist zur Verbesserung und Begründung seiner
Beschwerde setzte. Mit seiner fristgemässen Eingabe vom 6. Februar 2023
verlangt der Beschwerdeführer sinngemäss die Aufhebung des abweisenden
Entscheides des Volkswirtschaftsdepartementes und die Anweisung an den
Bürgerrat B.___, ihm sei als Landwirt und als Bürger von B.___ Pachtland gemäss
seiner Bewerbung vom 11. März 2022 zu verpachten.

4. Das Volkswirtschaftsdepartement
beantragte in seiner Stellungnahme vom 28. Februar 2023, die Beschwerde sei
unter Kostenfolge und ohne Auferlegung von Parteientschädigungen abzuweisen.
Auch die Bürgergemeinde B.___ schloss in ihrer Stellungnahme vom 20. März 2023
auf Beschwerdeabweisung (unter Kosten- und Entschädigungsfolgen). Mit Eingabe
vom 18. April 2023 liess der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht weitere
Bemerkungen zukommen. Auch die Bürgergemeinde B.___ liess sich am 2. Mai 2023
ein weiteres Mal vernehmen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer A.___ ist
durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Auf die weiteren Ausführungen und
Beweismittel der Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit
notwendig, eingegangen.

2. Die Bürgergemeinde B.___ ist
Eigentümerin von Allmendland, welches sie seit vielen Jahrzehnten entsprechend
ihrem Allmendreglement Landwirten zur Verfügung stellt. Das Allmendreglement
regelt die Vergabe von Pachtland der Bürgergemeinde B.___. Im Jahr 2018 wurde
eine Totalrevision in Angriff genommen. Die Gemeindeversammlung hat das heute
gültige Allmendreglement der Bürgergemeinde B.___ am 11. Juni 2019 genehmigt
und gleichzeitig in Kraft gesetzt.

Gemäss § 9 Abs. 1 des Allmendreglementes
gilt:

§ 9Pachtberechtigung

1     Pachtberechtigt sind Bürgerinnen
und Bürger mit Wohnsitz in B.___, welche folgende Voraussetzungen erfüllen:

a)  Sie
bewirtschaften einen anerkannten Landwirtschaftsbetrieb gemäss Art. 6 LBV

b)  Sie
sind zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt

c)  Die
Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK. Massgebend ist der
Durchschnitt der letzten 3 Jahre vor der Zuteilung von Pachtland oder der
Verlängerung eines bestehenden Pachtvertrages.

d) Neupächter haben eine
Ausbildung zum Landwirt mit eidg. Fähigkeitszeugnis oder höherem Fachausweis
vorzuweisen.

Nicht
pachtberechtigt sind Verwalterbetriebe.

2

3. Die Bürgergemeinde B.___ hat einen
letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie getroffen. Die
Vorinstanz hat die Überprüfungsbefugnis der Beschwerdeinstanzen in Ziffer 2.1.3
der angefochtenen Verfügung korrekt umschrieben, weshalb auf diese verwiesen
werden kann. Die Überprüfungsbefugnis beschränkt sich im Autonomiebereich der
(Bürger-) Gemeinden demnach auf Rechtswidrigkeit und Willkür.

4. Strittig gemäss Entscheid der
Vorinstanz ist die Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement.

Die Bürgergemeinde B.___ interpretiert
die Bestimmung so, dass der SAK-Wert (Standardarbeitskraft) in jedem der drei
vergangenen Jahre jeweils mindestens einen Wert von 0.75 erreichen müsse (und
da der Beschwerdeführer diesen nicht in all den drei Jahren erreicht habe,
erfülle er die Vergabekriterien nicht). Der Beschwerdeführer stellt sich
demgegenüber auf den Standpunkt, es entspreche dem allgemeinen
Sprachverständnis, dass der genannte Artikel nicht von einem jederzeitigen
Minimalwert, sondern eben von einem Durchschnittswert in den vergangenen drei
Jahren spreche. Für die Vorinstanz lässt sich nicht klar beantworten, was ein
SAK-Wert von mindestens 0.75 bedeute (jährlich, im Jahresdurchschnitt oder aber
ob der Gesamtdurchschnitt über drei Jahre hinreichend ist). Daher sei zu
entscheiden, welches Ergebnis dem wahren Sinn der Norm am besten entspreche. Zu
prüfen ist daher, welche Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement die
Richtige ist.

5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus
sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm
zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom
Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt,
sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz.
Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich
ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu
unterstellen (BGE 141 V 25 E. 8.2; 140 V 8 E. 2.2.1 mit Hinweisen).

5.2 Aus dem Wortlaut ergibt sich, dass
jederzeit ein SAK-Mindestwert von 0.75 erreicht werden muss, wenn man lediglich
den ersten Satz von § 9 Abs. 1 lit. c für sich alleine betrachtet («Die
Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK»). In diesem Fall würde
jedoch der zweite Satz der Gesetzesbestimmung von § 9 Abs. 1 lit. c keinen Sinn
mehr machen; der zweite Satz dürfte nach Interpretation von Bürgergemeinde und
Vorinstanz gar nicht mehr im Gesetz stehen. Betrachtet man jedoch beide Sätze
von § 9 Abs. 1 lit. c zusammen, wird klar, dass der zweite Satz den Inhalt des
ersten Satzes präzisiert. Der zweite Satz erklärt, wie der Begriff
«Mindestwert» des ersten Satzes zu verstehen ist, namentlich dass der
Mindestwert von 0.75 als Durchschnittswert aus insgesamt drei Einzelwerten
erreicht werden muss. Die dahinterstehende mathematische Logik bedeutet, dass
die Summe der SAK-Werte der letzten drei Jahre 2.25 (3 x 0.75) ergeben muss.
Ein einzelner Jahreswert kann daher durchaus geringer ausfallen als der bloss
im Durchschnitt mindestens zu erreichende Mittelwert von 0.75.

5.3 Die Vorinstanz hat erwogen, dass der
Mindest-SAK-Wert von 0.75 «jährlich, im Jahresdurchschnitt» erreicht werden
müsse. Diese Überlegung geht fehl, da die Bezugnahme auf den Jahresdurchschnitt
im Begriff einer SAK-Einheit (Standardarbeitskraft) bereits enthalten ist.

Der Gesetzgeber verwendet den Begriff
der Standardarbeitskraft vielfach, definiert ihn jedoch nirgends. Das Bundesamt
für Landwirtschaft umschreibt ihn jedoch folgendermassen: Die
Standardarbeitskraft SAK ist eine Einheit zur Bemessung der Betriebsgrösse,
berechnet anhand von standardisierten Faktoren. Über arbeitswirtschaftlich
ermittelte Faktoren werden die verschiedenen landwirtschaftlichen Aktivitäten
(Pflanzenbau, Tierhaltung) vergleichbar und vor allem addierbar
gemacht. () Die arbeitswissenschaftlichen Grundlagen für die SAK-Faktoren
werden von Agroscope bereitgestellt. Diese Grundlagen basieren auf Messungen
derArbeitszeitauf landwirtschaftlichen Betrieben der Schweiz. Dabei
werden nicht nur die Feld- und Stallarbeiten, sondern auch Sonder- und
Betriebsführungsarbeiten berücksichtigt. Auf Basis dieser Daten wird die
Arbeitszeit bei landesüblicher Bewirtschaftung und Mechanisierung für eine
landwirtschaftliche Aktivität berechnet, z.B. die Arbeitszeit für die
Bewirtschaftung von einem Hektar Weizen. Diese Arbeitszeit wird danndurch
2600 Stundengeteilt,um sie in SAK umzurechnen(Bundesamt für
Landwirtschaft BLW, www.blw.admin.ch/blw/de/home/instrumente/grundlagen-und-querschnittsthemen/sak.html).
Der Faktor der Standardarbeitskraft (SAK) definiert die Grösse eines
Landwirtschaftsbetriebs aufgrund des gesamtbetrieblichen Arbeitszeitbedarfs.
Durch die Division durch 2600 (Jahres-) Stunden wird der Bezug zur
Jahresarbeitszeit hergestellt bzw. ein SAK-Wert von x entspricht dem Anteil
eines zeitlichen Jahresaufwandes, den eine durchschnittlich effiziente
Fachperson aufbringen muss, um eine bestimmte Leistung zu erbringen. Ein Wert
von 1 bedeutet, dass ein Landwirt während eines Jahres die volle (gewichtete)
Arbeitsleistung im Landwirtschaftsbetrieb erbringen muss, um einen Betrieb
solcher Grösse bewirtschaften zu können.

5.4 Die Vorinstanz hat weiter die «Materialien»
beigezogen und erwogen, es könne dem Protokoll des Bürgerrates der
Bürgergemeinde B.___ vom 21. Januar 2018 entnommen werden, dass für Pächter ein
Landwirtschaftsbetrieb (ohne Pachtland)ständig0.75 SAK «beanspruchen»
müsse. Die Auslegung durch die Bürgergemeinde, wonach der minimale SAK-Wert in
allen drei relevanten Jahren erreicht werden müsse, sei daher nachvollziehbar
und vertretbar.

Vorab ist festzuhalten, dass es sich bei
einem Protokoll des Bürgerratesvom Januar 2018 nicht um Materialien zu
einem Allmendreglement handelt, welches unbestrittenermassen anderthalb Jahre
später, am 11. Juni 2019, unter dem Titel einer Totalrevision an einer Gemeindeversammlungberaten, beschlossen und gleichentags in Kraft gesetzt worden ist. So oder so
trägt das neue Reglement den oben in E. II 2. aufgeführten Wortlaut.
Dieser kann  als Ganzes betrachtet  wie gezeigt nicht anders ausgelegt
werden, als dass lediglich der Durchschnittswert (und nicht jeder Einzelwert)
die Grösse 0.75 erreichen muss. Die entsprechende Bestimmung im
Allmendreglement kann nur so verstanden werden. Die Vorinstanzen haben diese
Bestimmung nicht richtig angewendet.

5.5 Die Beschwerde erweist sich somit als
begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements
vom 16. Januar 2023 ist aufzuheben.

6. Hebt die Verwaltungsgerichtsbehörde
den Entscheid oder die Verfügung auf, so entscheidet sie selber in der Sache.
Ausnahmsweise kann sie die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückweisen (§ 72 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS
124.11).

Die Vorinstanz hat den ablehnenden
Entscheid einzig mit dem nicht erreichten SAK-Wert von 0.75 im Jahr 2020 begründet.
Weitere Abklärungen zu den von den Parteien gemachten Vorbringen sind nicht
erfolgt. Welcher Durchschnittswert in den massgeben­den vergangenen drei Jahren
erreicht worden ist, ist nicht abgeklärt und entschieden worden. Auch die
weiteren im Allmendreglement aufgeführten Kriterien für eine allfällige
Zuteilung von Pachtland (insb. die §§ 3 und 6) sind nicht geprüft worden.
Ebenso sind strittige, aber für eine allfällige Pachtlandzuteilung massgebende
Sachverhaltsaspekte, offengelassen worden. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist
somit in wesentlichen Teilen nicht erstellt. Das Verwaltungsgericht kann daher
die Sache lediglich an die Vorin­stanzen zur Neubeurteilung unter
Berücksichtigung obiger Erwägungen zurückgeben. Da elementare Sachfragen auf
Stufe Bürgergemeinde zu klären sein werden und das Pachtland allenfalls neu zu
verteilen sein wird, hat die Vorinstanz allenfalls eine Rück­weisung an die
Bürgerge­meinde zu prüfen. Das VWD wird dabei auch über die Kosten­regelung neu
zu befinden haben.

7. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn
die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2000.00 zu tragen. Parteientschädigungen
werden nicht geltend gemacht und sind nicht zu sprechen.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der
Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 16. Januar 2023 wird aufgehoben.

2.Das Verfahren wird im Sinne der
Erwägungen an das Volkswirtschaftsdepartement zurückgewiesen.

3.Der Kanton Solothurn hat die Kosten des
Verfahrens von CHF 2'000.00 vor Verwaltungsgericht zu tragen.

4.Parteientschädigungen sind keine
auszurichten.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident                                                                    Die
Gerichtsschreiberin

Thomann                                                                          Blut-Kaufmann