so_gerichte · VWBES.2020.464 · 2021-02-09 · de
Ausschluss der Öffentlichkeit von den Beratungen des Regierungsrates


Urteilvom9. Februar 2021

Es wirken mit:

Vizepräsident Stöckli

Oberrichter Flückiger

Oberrichter von Felten

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,

Beschwerdegegner

betreffendAusschluss
der Öffentlichkeit von den Beratungen des Regierungsrates

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Nach Art. 63 der
Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) sind die Beratungen des Kantonsrates und des
Regierungsrates öffentlich, soweit schützenswerte private oder öffentliche
Interessen nicht entgegenstehen. Am 5. November 2020 fasste der Regierungsrat
folgenden Beschluss (Nr. 2020/1528):

3.1 Die Beratungen des
Regierungsrats finden bis auf weiteres unter Ausschluss der Öffentlichkeit
statt. ()

3.3 Die Allgemeinverfügung
tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft. Die Allgemeinverfügung gilt bis 31.
Januar 2021.

3.4 Sofern nach Ablauf der
Gültigkeit der Allgemeinverfügung erneute Massnahmen erforderlich sind, wird
erneut Beschluss gefasst. ()

2. A.___ erhob dagegen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, der Beschluss sei
aufzuheben. Es sei dafür zu sorgen, dass die Bürger den Sitzungen in Echtzeit
folgen können. Weiter wurde namentlich unentgeltliche Rechtspflege samt
unentgeltlichem Rechtsbeistand verlangt und beantragt, es sei bei der
Datenschutzbeauftragten ein Bericht einzuholen, der kläre, ob die Sitzungen
synchron übertragen werden dürften. Im Regierungsratszimmer dürften auch mehr
als sieben Personen zugegen sein (scil.: Fünf Regierungsräte, der
Staatsschreiber und die Medienbeauftragte des Regierungsrates). Er habe
erfolglos per sms eine Zutrittsbewilligung beantragt. Die Einschränkung der Öffentlichkeit
setze eine gesetzliche Grundlage voraus. Der Weibel, der Kaffee ausschenke und
zu vereidigende Notare dürften eigentlich auch nicht an der Sitzung teilnehmen,
denn dann sei eine Person zu viel anwesend. Man habe entschieden, ohne
vorgängig mit ihm zu sprechen. Die Kantonsratssitzungen würden ja auch
übertragen. Der Regierungsrat wolle unter sich sein. Im Regierungsratszimmer
könnten die Abstände eingehalten werden. Um Ansteckungsrisiken auszuschliessen,
habe er anerboten, sich durch den Kantonsarzt untersuchen zu lassen.

Es gehe um eine transparente
Willensbildung, um ein zentrales Recht der Bürger. Er gehe von einem grösseren
Fassungsvermögen des Raums aus. Auch andere Räume im Rathaus würden sich
eignen, um dort Sitzungen abzuhalten. Es sei nicht nachvollziehbar, dass es für
die Übertragung der Sitzungen eine gesetzliche Grundlage brauche. Man wolle
offenbar einzelne Personen an der Teilnahme hindern. Gegen die Übertragung von
Sitzungen des Kantonsrats habe sich niemand zur Wehr gesetzt.

3. Der Staatsschreiber liess für die
Regierung namentlich wissen, der Beschwerdeführer sei nicht legitimiert. Er sei
nicht mehr als jeder Kantonseinwohner betroffen. Art. 62 KV sehe selbst eine
Einschränkung vor. Für die Festlegung der Anzahl der (im Sitzungszimmer) erlaubten
Personen habe man auf eine Berechnung des Hochbauamts abgestellt. Man könne die
Sitzungen nicht regelmässig verlegen, denn alternative Räumlichkeiten seien
häufig belegt. Das Interesse am Schutz der Gesundheit und der
Handlungsfähigkeit des Regierungsrates überwiege.

4. Für die übrigen Anbringen wird auf
die Akten verwiesen. Die (ursprünglich) angefochtene Verfügung ist am 31.
Januar 2021 abgelaufen. Dieses Verfahren wäre gegenstandslos.

Nun aber hat der Regierungsrat am 25.
Januar 2021 beschlossen, die Beratungen des Regierungsrats fänden bis zum 16.
März 2021 weiterhin unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Die Massnahme
wurde mithin verlängert. Dagegen wurde erneut Beschwerde erhoben. Die
Argumentation ist im Wesentlichen dieselbe geblieben.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist grundsätzlich zulässiges Rechtsmittel, und
das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).

1.2 Das Begehren, es sei der Beschwerde
die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, wurde mit Verfügung vom 15. Dezember
2020 abgewiesen. Der Beschwerdeführer hat von dem Rechtsmittel, das ihm damals
eröffnet worden ist, offenbar keinen Gebrauch gemacht. Darauf ist nicht mehr
einzugehen.

1.3 Der Beschwerdeführer verlangte
Akteneinsicht. Er ist im Amthaus aber mit einem Hausverbot belegt. Am 15.
Dezember 2020 wurden ihm deshalb sämtliche Akten in Kopie zugestellt. Von
späteren Eingaben erhielt er jeweils eine Kopie zugestellt. An dem Begehren
besteht kein aktuelles praktisches Interesse (mehr).

2. Eine Allgemeinverfügung wie die
vorliegende steht zwischen Rechtssatz und Verfügung. Sie regelt einen konkreten
Sachverhalt, richtet sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder
geschlossenen Adressatenkreis. Der angefochtene Beschluss regelt einen
bestimmten Sachverhalt, indem er die Regierungsratssitzungen für einen
bestimmten Zeitraum als nicht öffentlich erklärt. Er richtet sich an alle. Niemand
wird mehr als Besucher zugelassen. Allgemeinverfügungen werden hinsichtlich
ihrer Anfechtbarkeit und namentlich mit Blick auf die
Legitimationsvoraussetzungen wie (gewöhnliche) Verfügungen behandelt (vgl. z.B.
Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, § 13 Rz
944; BGE 112 Ib 252; 125 I 313). Ausgeschlossen bleibt die Popularbeschwerde.
Der Beschwerdeführer müsste daher stärker als jedermann betroffen sein und in
einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
Ähnlich wie ein Drittbetroffener ist er nur beschwerdeberechtigt, wenn er durch
die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Anordnungen in seinen rechtlichen und
tatsächlichen Interessen besonders betroffen ist und ein aktuelles und
praktisches Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Urteil 1C_642/2018
des Bundesgerichts vom 10. April 2019 E. 3.3).

Als Einwohner des Kantons Solothurn ist
der Beschwerdeführer vom Ausschluss der Öffentlichkeit bei
Regierungsratssitzungen zwar direkt betroffen und hat wohl ein aktuelles und
praktisches Interesse an der Aufhebung dieser Massnahme. Der Beschwerdeführer
ist durch den Ausschluss der Öffentlichkeit aber nicht mehr als jedermann
betroffen. Er behauptet dies auch nicht. Er ist nicht Spezialadressat der
Verfügung, sondern Normaladressat. Damit ist er aber nicht besonders berührt im
Sinne des Gesetzes und deshalb zur Beschwerde nicht legitimiert (vgl. z.B.
Tschannen/Zimmerli/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 30
Rz.60, mit Hinweis auf Jaag; Tobias Jaag Die Allgemeinverfügung im
schweizerischen Recht, ZBl 1984, S. 433 ff.).

3.1 Wenn auf die Beschwerde einzutreten
wäre, müsste sie abgewiesen werden, denn Art. 63 KV enthält selbst schon die
Möglichkeit, die Öffentlichkeit auszuschliessen.

3.2 Nach Art. 40 Epidemiengesetz (EpG,
SR 818.101) ordnen die kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung zu verhindern. Sie können insbesondere
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken. Nach dieser
Bestimmung ist der Regierungsrat berechtigt, den Ausschluss der Öffentlichkeit mittels
Allgemeinverfügung anzuordnen (vgl. auch § 49 Gesundheitsgesetz, GesG, BGS
811.11 und § 3 Abs. 2 Bst. g der Verordnung über den Vollzug des
eidgenössischen Epidemiengesetzgebung, VEpG, BGS 811.16).

3.3 In der heutigen Zeit
hochansteckender und möglicherweise gegen Impfungen resistenter Virenmutationen
ist es nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat temporär nicht mehr
zulassen will, dass Besucher an seinen Sitzungen im Rathaus teilnehmen. Schliesslich
musste der Bundesrat verschärfte Massnahmen anordnen. Läden, die Güter des
nicht täglichen Bedarfs anbieten, bleiben ebenso geschlossen wie Restaurants,
Lesesäle oder Museen. Es besteht eine Home-Office-Pflicht. Es gilt, die
Funktionsfähigkeit der Regierung zu erhalten, die dennoch Sitzungen abhalten
muss. Der Kanton verfügt, nebenbei gesagt, bloss über wenige grosse
Sitzungszimmer, die schon in normalen Zeiten dauernd (über)belegt sind. Die
Einschränkung des Bürgers ist klein, werden doch alle (öffentlichen)
Regierungsratsbeschlüsse im Volltext im Internet publiziert, sobald sie
rechtskräftig geworden sind.

4. Das Verwaltungsgericht kann nicht
anordnen, die Sitzungen des Regierungsrates seien filmisch aufzunehmen und (in
Echtzeit) zu übermitteln; sei dies nur in ein anderes Zimmer oder aber ins Internet.
Dafür fehlt eine gesetzliche Vorschrift. § 7bisdes
Kantonsratsgesetzes (BGS 121.1) ist hier nicht anwendbar.

5. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen,
soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann. Kosten sind ausnahmsweise
keine zu erheben, wodurch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
gegenstandslos wird. Ein unentgeltlicher Rechtsbeistand ist zur Wahrung der
Rechte nicht notwendig, da der Beschwerdeführer durchaus in der Lage war,
Beschwerde zu führen (§ 76 Abs. 1 VRG).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten werden kann.

2.Es werden keine Kosten erhoben.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden
(Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der
Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die
Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten.
Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des
Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident                                                             Der
Gerichtsschreiber

Stöckli                                                                               Schaad