so_gerichte · ZZ.1996.27 · 1997-01-28 · de
Anfechtbarkeit von Planungsentscheiden, Bauzone zweiter Etappe

Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 1 und 3 RPG, §§ 26, 155 Abs. 2 PBG. Planungsentscheide des Regierungsrates können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Die nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bildet seit Juli 1992 bis zur Revision des Zonenplanes eine Übergangszone. Gemeinden, die eine zu grosse Bauzone ausweisen, haben im Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist.

SOG 1996 Nr. 27

Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 1 und 3 RPG, §§ 26, 155 Abs. 2
PBG.Planungsentscheide des Regierungsrates können mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Die nicht erschlossene
Bauzone zweiter Etappe bildet seit Juli 1992 bis zur Revision des Zonenplanes
eine Übergangszone. Gemeinden, die eine zu grosse Bauzone ausweisen, haben im
Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die
Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone,
der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist.

Über die P. AG wurde 1994 der Konkurs eröffnet.
Sie ist Eigentümerin der Parzelle GB H. Nr. 1249. Anlässlich einer
Neuvermessung des Baugebietes wurde diese in zwei Teilparzellen Nrn. 1249.1 und
1249.2 aufgeteilt. Das zuständige Konkursamt versucht seit einiger Zeit, einen
Freihandverkauf abzuschliessen. Gemäss Zonenplan 1985 der Einwohnergemeinde H.
lag der nördliche Teil der Parzelle Nr. 1249 (1249.1) in der Bauzone W2c, 1.
Etappe, und der südliche Teil in der Bauzone W2a, 2. Etappe. Der Gemeinderat H.
legte Ende 1995 die Zonenplanänderung mit diversen Umzonungen in die
Landwirtschaftszone auf - davon war auch der südliche Teil von GB H. Nr. 1249 betroffen.
Das zuständige Konkursamt erhob namens der P. AG beim Gemeinderat erfolglos
Einsprache. Ein Antrag an den Regierungsrat um Nichtgenehmigung der Umzonung
scheiterte: Die Regierung genehmigte die Umzonung und wies die Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid erhebt das Konkursamt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie Nichtgenehmigung der
Umzonung des Grundstückes GB H. Nr. 1249.2 von der Bauzone in die
Landwirtschaftszone. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde aus folgenden
Erwägungen ab:

1. (...) Es ist zu prüfen, ob das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist, denn gegen
Entscheide des Regierungsrates ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach dem
geltenden Recht in der Regel unzulässig (§ 50 Abs. 1 Gerichtsorganisationsgesetz,
GO, BGS 125.12). Im Rahmen der letzten Teilrevision des Baugesetzes wurde die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur für bestimmte Gestaltungspläne eingeführt
(RRB Nr. 3617/1991; Ergänzende Botschaft zur Verfahrenskoordination).

Die Beschwerdeführer können sich jedoch auf die
Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Die
beschlossene Auszonung schmälert ihr Recht zur Überbauung und Nutzung einer
Liegenschaft und löst zusätzliche zivilrechtliche Pflichten aus. Aus Art. 6
Abs. 1 EMRK fliesst ihr Anspruch auf Zugang zu einer gerichtlichen Instanz mit
freier Überprüfung der Tat- und Rechtsfragen. Gemäss BGE 120 Ia 209 stellt
selbst die Festsetzung einer Planungszone im Regelfall eine
Eigentumsbeschränkung dar, die vom Bundesgericht als Eingriff in die
"civil rights" betrachtet wird. Nach der neuesten Rechtsprechung sind
nicht nur Auszonungen, sondern auch behauptete Einzonungsansprüche von Privaten
auf Beschwerde hin von einem unabhängigen Gericht zu überprüfen. Die Parzelle
der Einsprecher wurde keiner Bauzone zugewiesen. Das Verwaltungsgericht hat
deshalb entsprechend der Rechtmittelbelehrung der Vorinstanz auf die Beschwerde
einzutreten.

2. Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG,
SR 700) enthält Grundsätze zur Dimensionierung der Bauzonen (Art. 15 RPG). § 26
des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) regelt denselben Problemkreis
und stimmt mit der Bundesregelung überein (Botschaft und Entwurf des
Regierungsrates über die Teilrevision des Baugesetzes in KRV 1992, S. 160 f.).
Demnach umfasst die Bauzone Land, das sich für die Überbauung eignet und
weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren für eine
geordnete Besiedelung benötigt und erschlossen wird (§ 26 Abs. 1 PBG). Bei der
Festlegung der Bauzone sind die Planungsgrundsätze des Bundesrechts zu
berücksichtigen. Inhaltlich verlangen RPG und PBG, dass die Bauzone auf das mit
der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes
zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 1 und 3 RPG). In diesem Rahmen
stellt der Zonenplan auf die bestehende Siedlungs- und Infrastruktur und die
voraussichtliche Bevölkerungsentwicklung ab. Er berücksichtigt die angestrebte
bauliche und siedlungspolitische Entwicklung der Ortschaft und sorgt für eine haushälterische
Nutzung des verfügbaren Bodens sowie eine hohe Siedlungsqualität (§ 26 Abs. 2
PBG).

Bei der Festlegung der Grösse der Bauzonen ist
von der bisherigen und der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung auszugehen
(BGE 116 Ia 232). Das Bundesgericht hat zur Feststellung des Fassungsvermögens
eines Zonenplanes die sogenannte Trendmethode angewandt. Danach wird die
tatsächliche Beanspruchung der Baulandreserven in den vergangenen Jahren
berechnet und danach der im Planungszeitraum zu erwartende Bedarf geschätzt.
Der Verbrauch der Baulandreserven in den vergangenen Jahren wird mit einer ähnlichen
Entwicklung in den nächsten 15 Jahren verglichen (BGE 116 Ia 341).

3. Wendet man diese Grundsätze auf die Wohnzonen
in H. an, ergibt sich folgendes Bild: in den Jahren 1980 bis 1995 hat die
Wohnbevölkerung von H. von 720 Einwohnern auf 776 Einwohner oder um ca. 8 %
zugenommen. Dies ergibt eine Zunahme von ca. 4 Einwohnern pro Jahr. Diese
Erhöhung der Einwohnerzahl führte zu einem Baulandverbrauch von ca. 6 ha. Bei
gleichbleibender Entwicklung in den nächsten 15 Jahren müsste der Zonenplan unbebaute
Bauzonen für ca. 60 Einwohner zur Verfügung stellen. Der rechtsgültige
Zonenplan 1985 weist aber mit ca. 45 ha Bauzonen (inkl. Übergangszone) ein
Fassungsvermögen für 1'200 Einwohner auf. Die unüberbauten Bauzonen und die
Übergangszonen lassen ein Bevölkerungswachstum von ca. 450 Einwohnern zu. Diese
Bauzonen sind zu gross. Der Zonenplan 1985 widerspricht deshalb den Regeln des
Raumplanungsgesetzes und des PBG über die Bauzonengrösse. Zu grosse Bauzonen
sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig (BGE 117 Ia 307). Daraus
folgt, dass die Raumplanungsgesetzgebung eine Zuweisung von Grundstücken der
Übergangszone in die Landwirtschaftszone fordert.

4. Der Verlauf der Zonengrenze im Einzelnen ist
zu einem gut Teil in das Ermessen des planenden Gemeinwesens gestellt. Die
Grenze des Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen,
die sich als Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht
vertreten lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG
räumlich nicht mehr folgerichtig erscheinen (Leo Schürmann/Peter Hänni:
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 135).
Gemäss BGE 117 Ia 307 haben die Planungsbehörden bei der Festsetzung von Zonen
die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu
berücksichtigen. Bei der Durchführung von Planungen sind alle Interessen, seien
es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann
verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für
den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung
berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). Verlangt wird, dass die Ortsplanung,
bei welcher Zonen gebildet und abgegrenzt werden müssen, sachlich haltbar, d.h.
nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195).

Im folgenden ist zu prüfen, ob die Auszonung
diesen Anforderungen an die Interessenabwägung standhält. Die ausgezonte
Parzelle der Beschwerdeführer lag vor 1992 in der Bauzone zweiter Etappe, wo
nach § 26 Abs. 3 (alt) BauG nur gebaut werden durfte, wenn ein Bauinteressent
die Kosten der notwendigen öffentlichen Erschliessungsanlagen bevorschusste
(SOG 1981, Nr. 13). Am 1. Juli 1992 trat eine Änderung in Kraft, das neue Planungs-
und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Unter anderem wurde dabei die Bauzone zweiter
Etappe aufgehoben, und die gesetzliche Umschreibung der Bauzone wurde geändert.
Kraft Gesetzes wurde die nach bisherigem Recht ausgeschiedene, nicht
erschlossene Bauzone zweiter Etappe bis zur Revision des Zonenplanes zur
Übergangszone erklärt, mit der Wirkung, dass darin nur noch nach den Regeln des
Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf. Gemeinden, die gemessen am
neuen Bauzonenbegriff zu grosse Bauzonen ausweisen, haben im Rahmen dieser
Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone
überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der
Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist (§ 155 Abs. 2 PBG). §
155 PBG sicherte die Erstellung der bundesrechtskonformen Bauzone mit der
Übergangszone als einer Art Planungszone.

5. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht mehr,
dass ihre Parzelle, weil nicht erschlossen, in der Übergangszone liegt. Die
Parzelle ist von der B.-Strasse her nicht erschlossen, denn der ausgezonte
südliche Teil der Parzelle Nr. 1249 ist nur über einen schmalen Landstreifen
von der B.-Strasse her erreichbar. Die für die ganze Bautiefe des ausgezonten
Gebietes im Erschliessungsplan 1985 vorgesehene Erschliessungsstrasse wurde
nicht gebaut und ist nach der Umzonung hinfällig. Die Parzelle der Beschwerdeführer
liegt bereits seit 1992 ausserhalb der Bauzone im Sinne des RPG. Denn derartige
kantonale Zonen, deren Nutzung noch nicht endgültig bestimmt ist, die aber der
Verkleinerung der übergrossen Bauzonen dienen, sind keine Bauzonen. Land
derartiger Zonen stellt weder Bauland noch Bauerwartungsland dar (BGE 116 Ia
328 ff.). Der Erschliessungsgrad und die planerische Einteilung der Parzelle
der Beschwerdeführer sprechen für deren Umzonung in die Landwirtschaftszone.

Die Beschwerdeführer halten dieser Argumentation
entgegen, das betroffene Grundstück sei durch die Ausnützungsziffer (AZ) des
auf der Parzelle errichteten Gebäudes belegt. Ohne den vom Regierungsrat
ausgezonten Teil erhöhe sich die AZ auf dem Restgrundstück auf 0.54. Dadurch
werde die zulässige AZ um 35 % überschritten. Der ausgezonte Grundstückteil sei
folglich AZ-mässig Bestandteil des überbauten Grundstückes. Die zur AZ gehörende
Grundstücksfläche habe rechtlich als überbaut zu gelten.

Es trifft zu, dass das Restgrundstück nach der
Auszonung übernutzt ist. Tatsache ist auch, dass die Parzelle keine genügende
Anzahl Parkplätze aufweist. Dieser Zustand ist aber vor allem durch die
unzulässige Abparzellierung der Liegenschaft des Restaurants "K." entstanden.
Das Ergebnis dieser Transaktionen muss zwar bei der Interessenabwägung als
Argument gegen die Auszonung berücksichtigt werden, schliesst aber
grundsätzlich eine solche nicht aus.

6. Der Zonenplan H. enthält ca. 6 ha
Übergangszonen. Davon wurden im Gebiet, wo die Parzelle der Beschwerdeführer
liegt, ca. 1.5 ha der Landwirtschaftszone zugeteilt. Im Gebiet "F."
wurde 1994 1 ha eingezont. Der Augenschein hat gezeigt, dass dieses Gebiet zur
Zeit überbaut wird. Über das Schicksal der restlichen Übergangszone von ca. 4.5
ha wird bei der ordentlichen Ortsplanungs-Revision entschieden. Diese Flächen
sind von der rechtlichen Einteilung und vom Erschliessungsgrad her mit den ausgezonten
Parzellen vergleichbar. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob es besondere Gründe
gibt, die für die Auszonung der Parzelle der Beschwerdeführer in H. sprechen.

Der Augenschein hat gezeigt, dass das Gebiet in
H. und damit die Parzelle der Beschwerdeführer zu Recht ausgezont wurden.
Gemäss neuem Leitbild der Gemeinde soll der Dorfteil H. seinen ländlichen
Charakter in der Juraschutzzone behalten (...). Die ausgezonte Parzelle liegt
am Rande der Bauzone, die auf einer Krete liegt. Die ausgezonte Parzelle ist
von Westen und Süden her gut einsehbar und liegt in einer unüberbauten
Geländekammer, (...). Die im Zonenplan geschützte Allee führt bis in die Nähe
der streitigen Parzelle. Sie liegt gemäss Richtplan (Entwurf 1996) im
siedlungstrennenden und -begrenzenden Grüngürtel. Es handelt sich um ein
empfindliches Gebiet, wo die Siedlungsausdehnung unerwünscht ist. Gemäss Objekt
S-p6.8 des Richtplanes handelt es sich um ein Areal, das im Konflikt zur
Landschaft oder zum Ortsbild steht (Kantonaler Richtplan, Entwurf 1996, S. 77).
Als Umgebung des ISOS - Ortsbildes H. sind die Äcker und Wiesen auf dem
Hochplateau von Bedeutung. Vergleichsweise schliesst die Übergangszone im
"F." harmonisch an das Baugebiet des Dorfkerns H. an und ist landschaftlich
weniger exponiert. Das öffentliche Interesse an der Freihaltung des ausgezonten
Gebietes vor einer weiteren Überbauung kann deshalb nicht bestritten werden.

Die bisherige Siedlungsentwicklung ist ein
weiteres Indiz für die Folgerichtigkeit der vorgenommenen Auszonung. Die
Parzelle der Beschwerdeführer liegt an der Peripherie von H. Eine
Siedlungsentwicklung hat in diesem Gebiet nicht stattgefunden. (...) Dagegen
zeigte der Augenschein, dass im Gebiet "F." gebaut wird.

Gemäss § 37bis PBG umfasst die Landwirtschaftszone
Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den überwiegend
bodenabhängig produzierenden Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse,
insbesondere zur Erhaltung einer Dauerbesiedelung, zum Schutze von Natur und
Landwirtschaft oder zur Landesversorgung landwirtschaftlich genutzt werden soll
oder wenn es im weitgehend überbauten Gebiet liegt, als Grundlage eines Landwirtschaftsbetriebes
dauernd erhalten werden soll (§ 37bis PBG). Den Akten der laufenden
Güterregulierung kann entnommen werden, dass im Bereich des ausgezonten
Gebietes eine hohe Bonitierung vorgenommen wurde.

Die Tatsache, dass das ausgezonte Grundstück
teilweise durch die Ausnützungsziffer eines Gebäudes der Bauzone belegt ist,
hat zu wenig Gewicht, um die geschilderten bedeutenden öffentlichen Interessen
an der Auszonung zu überwiegen. Die fehlenden Parkplätze (...) dürften ohnehin
aus Gründen des Landschaftsschutzes nicht auf der ausgezonten Parzelle erstellt
werden. (...)

7. Unter diesen Gesichtspunkten ist von der
Zulässigkeit der Auszonung auszugehen. Die Vorinstanz hat eine sorgfältige
Interessenabwägung vorgenommen, die sich sachlich vertreten lässt. Die
Auszonung entspricht den Zielen und Grundsätzen der Art. 1 und 3 RPG. Die
konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte und Interessen
wurden berücksichtigt und in der Interessenabwägung richtig gewichtet.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Januar 1997