so_gerichte · ZZ.1979.23 · 1979-05-21 · de
Bodenverbesserung, Ausgleichszahlungen

§ 75 Bodenverbesserungsverordnung; §§ 22, 28 VRG. Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen und bis wann Ausgleichszahlungen verfügt werden dürfen, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen (Widerruf bzw. Revision der Bonitierung wegen nachträglicher Wertsteigerung des fraglichen Landes).

SOG 1979 Nr. 23

§ 75 Bodenverbesserungsverordnung; §§ 22, 28 VRG.Zur
Frage, unter welchen Voraussetzungen und bis wann Ausgleichszahlungen verfügt
werden dürfen, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen (Widerruf
bzw. Revision der Bonitierung wegen nachträglicher Wertsteigerung des
fraglichen Landes).

Bei ihren Bonitierungsarbeiten für die Güterzusammenlegung
Oensingen setzte die Flurgenossenschaft Oensingen für bevorzugtes Land in der
Industrie- und der Bauzone Zuschläge zur landwirtschaftlichen Bonitierung fest.
Sie stützte sich dabei auf einen ersten Entwurf für einen Zonenplan, der 1961
im Rahmen der Ortsplanung Oensingen erarbeitet worden war. Da die Ortsplanung
nicht rasch genug vorwärtsging, nahm die Flurgenossenschaft die definitive Abgrenzung
der Gebiete, welche mit dem Bonitätszuschlag versehen werden sollten, vor, ohne
sich auf einen rechtskräftigen Zonenplan stützen zu können. Am 2. Oktober 1962
und 17. September 1963 genehmigte der Regierungsrat die Bonitierung. Im
September 1963 legte die Genossenschaft die Neuzuteilungsakten (mit altem und
neuem Besitzstand) öffentlich auf, und am 20. März 1964 erteilte der
Regierungsrat der Neuzuteilung die Genehmigung. Die Ortsplanung kam erst im
Jahre 1968 zum Abschluss. Am 20. September 1968 genehmigte der Regierungsrat
Zonenplan, Bebauungsplan und Baureglement. Der rechtskräftige Zonenplan
enthielt nun aber südlich des Bahnhofes Oensingen ein bedeutend grösseres
Industriegebiet, als der Bonitierung der Güterzusammenlegung zugrunde gelegt
worden war. Das hatte zur Folge, dass Flächen, die seinerzeit rein
landwirtschaftlich bonitiert worden waren, zonenplanmässig nun Industriegebiet
wurden. Die Arbeiten an der Güterzusammenlegung zogen sich noch lange dahin. In
der Zeit vom 26. März bis 8. April 1974 legte die Flurgenossenschaft
"Richtlinien und Grundelemente für den Kostenverteiler der
Güterzusammenlegung" öffentlich auf. Die "Richtlinien und
Grundelemente" enthielten u. a. eine Liste von
"Extrabelastungen" für einzelne Grundeigentümer, womit Veränderungen
der Landqualität seit der Bonitierung ausgeglichen werden sollten. Drei der von
den Belastungen betroffenen Grundeigentümer - es handelte sich um Belastungen
von Fr. 118'545.--, Fr. 25'186.-- und Fr. 10'377.-- -- setzten sich dagegen zur
Wehr. Die Bodenverbesserungskommission brachte einige Änderungen an, schützte
aber im Grundsatz die "Extrabelastungen". Die Eigentümer erhoben
hierauf beim Verwaltungsgericht Beschwerde und verlangten die gänzliche
Streichung der "Extrabelastungen". Das Verwaltungsgericht hiess die
Beschwerde gut, wobei es den Entscheid in der Hauptsache wie folgt begründete:

a) Die "Extrabelastungen" sind offensichtlich als
Ausgleich von Mehrwerten, welche den betreffenden Grundeigentümern durch die
Neuzuteilung zugekommen sind, gemeint. Die Geldentschädigungen zum Ausgleich
von Mehr- und Minderwerten erwähnt die Bodenverbesserungsverordnung (im Folgenden
abgekürzt mit BoVo) in § 75 Abs. 3. Hauptinhalt dieser Bestimmung ist
allerdings die Aussage, dass der Ausgleich in Geld -- als Gegensatz zum
Realersatz -- die Ausnahme bilden soll. Allein, die Bestimmung stellt -- weil
die Sache sonst nicht geordnet ist -- gleichzeitig die gesetzliche Grundlage
für die Auferlegung bzw. für die Zuerkennung von Ausgleichszahlungen für Mehr-
oder Minderwerte dar: Wo der reale Ausgleich nicht möglich war, steht
Geldentschädigung zu, bzw. ist Geldentschädigung geschuldet. Die
Ausgleichszahlungen sind im vorliegenden Fall am Schluss des gesamten
Meliorationsverfahrens zusammen mit dem Kostenverteiler verfügt worden. Dagegen
ist an sich nichts einzuwenden, doch ist zu beachten: Bei der Festsetzung der
Ausgleichszahlungen ist zu berücksichtigen, was in früheren Phasen des
Verfahrens bereits verbindlich entschieden worden ist. Die Flurgenossenschaft
Oensingen hat das Meliorationsverfahren mehrstufig durchgeführt. Der Vorstand
hat -- was ihm aufgrund der BoVo und der Statuten zustand (§ 59 Abs. 1 BoVo; §
17 Statuten 1952; § 26 Statuten 1962) -- die Bonitierung und die Neuzuteilung
gesondert aufgelegt, je mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Was mit der
Bonitierung und mit der Neuzuteilung verfügt worden ist, ist im Zeitpunkt der
regierungsrätlichen Genehmigung rechtskräftig geworden und für das nachfolgende
Verfahren grundsätzlich verbindlich. Fraglich ist einzig, ob und unter welchen
Voraussetzungen die Rechtskräftigen Verfügungen widerrufen oder revidiert
werden können. Darauf ist hinten einzugehen. Hier soll hingegen noch
festgehalten werden, dass die Flurgenossenschaft den Sinn des mehrstufigen Verfahrens
verkennt, wenn sie glaubt, der Vorstand könne ganz am Schluss des
Meliorationsverfahrens, bei der Kostenverteilung, noch einmal vollständig frei
überprüfen, ob nun eigentlich ein befriedigender realer Ausgleich erfolgt sei
oder nicht, um dann je nachdem Ausgleichszahlungen festzulegen. Die
Genossenschaft beruft sich für diese ihre Meinung zu Unrecht auf § 67 Abs. 1
BoVo, wonach sich die Kostenverteilung u.a. nach "den besonderen Vor- und
Nachteilen, die den Pflichtigen erwachsen", richtet. In dieser Bestimmung
geht es nicht um die Festsetzung von Ausgleichszahlungen nach § 75 Abs. 3 BoVo,
sondern um die Endkosten nach Erledigung der Ausgleiche. Aber auch wenn man die
Festlegung von Ausgleichszahlungen grundsätzlich ebenfalls zur Kostenverteilung
zählen will, versteht es sich von selbst, dass der Vorstand bei dieser
Festlegung nicht mehr "Vor- und Nachteile" würdigen darf, welche in
den früheren Verfahrensstadien bereits rechtskräftig gewürdigt worden sind.
Sind nun aber wirklich Fragen, welche für die "Extrabelastungen"
wesentlich sind, bereits in früheren Verfahrensabschnitten entschieden worden?
Das Ist zu bejahen: Der Vorstand hat den Beschwerdeführern die
"Extrabelastungen" auferlegt, weil er der Tatsache Rechnung tragen
wollte, dass das fragliche, nachträglich der Industriezone zugeteilte Land
richtigerweise als Industrieland anzusehen ist, bei der Bonitierung und
Neuzuteilung aber als Landwirtschaftsland behandelt worden ist, so dass -- nach
Ansicht des Vorstandes -- die Beschwerdeführer als neue Eigentümer zu gut
gefahren sind. Es geht somit um nichts anderes als um die Qualität des Landes
im Sinne der Bonitierung; bereits bei der Bonitierung sind nämlich
landwirtschaftliches Land und Bauland auseinandergehalten, verschieden
bonitiert worden. Die Ausgleichung, welche der Vorstand nun angeordnet hat,
setzt deshalb, wie die Bodenverbesserungskommission ganz richtig erkannt hat,
eine Abänderung der Bonitierung voraus. Demnach konnte der Vorstand die
angefochtenen Ausgleichszahlungen nur dann verfügen, wenn er in Bezug auf die
fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer die Bonitierung (den festgelegten
Tauschwert) widerrufen konnte. Der Vorstand hat allerdings die Bonitierung nie
ausdrücklich widerrufen. Man kann aber in der Festsetzung der Ausgleichszahlungen
einen stillschweigenden Widerruf der Bonitierung sehen. Die Festsetzung der
Ausgleichszahlungen wurde zusammen mit den Richtlinien und Grundelementen für
den Kostenverteiler vom 26. März bis 8. April 1974 aufgelegt. Das Ende der
Publikationszeit würde somit das für die Eröffnung des Widerrufes massgebliche
Datum darstellen. Durfte der Vorstand die Bonitierung widerrufen? Durfte er es
grundsätzlich und durfte er es in diesem späten Zeitpunkt? Dazu ist im
folgenden Stellung zu nehmen.

b) Der Widerruf rechtskräftiger Verfügungen ist in § 22 VRG
geordnet. Darnach kann die zuständige Behörde Verfügungen abändern oder
widerrufen, wenn sich die Verhältnisse geändert haben oder wichtige öffentliche
Interessen dies erfordern. Vorbehalten bleiben aber Verfügungen, die nach
besonderer Vorschrift oder der Natur der Sache nach nicht oder nur unter
erschwerten Voraussetzungen widerrufen werden können. Die Flurgenossenschaft
ist der Meinung -- so darf man ihren Standpunkt rechtlich interpretieren --,
das öffentliche Interesse verlange, dass die Wertsteigerung des fraglichen
Landes nachträglich berücksichtigt und mit Geld ausgeglichen werde; eine
Nichtberücksichtigung wäre derart stossend, dass das Gerechtigkeitsgefühl
allzusehr verletzt würde. Es besteht kein Zweifel, dass das betreffende Land
seit der Bonitierung im Jahre 1962 eine grosse Wertsteigerung mitgemacht hat.
Es fragt sich aber, wann die entscheidende Wertsteigerung eingetreten ist. Die
Flurgenossenschaft berief sich zuerst auf das Inkrafttreten des Zonenplanes
Oensingen im Jahre 1968 (Genehmigung durch den Regierungsrat vom 20. September
1968).Eine Wertsteigerung, die 1968 eingetreten ist, ist indessen zum
vornherein unbeachtlich. Mit der Genehmigung der Neuzuteilung durch den
Regierungsrat vom 20. März 1964 fand der Eigentumserwerb am neu zugeteilten
Land statt (§ 77 BoVo).Für zukünftige Wertsteigerungen oder -verminderungen
lagen nun Gewinn und Risiko beim neuen Eigentümer (ebenso Urteil des
Obergerichtes Schaffhausen vom 1. März 1974 i.S. Meliorationsgenossenschaft
Buchberg-Rüdlingen, S. 20; vgl. auch Bänziger, Bodenverbesserungen, rechtliche
Probleme der landwirtschaftlichen Güterzusammenlegungen und der
Gesamtumlegungen, S. 71 unten). Die im vorliegenden Verfahren zum Teil
vertretene Auffassung, dass bis zum Abschluss des Meliorationsverfahrens neu
eintretende Wertänderungen Anlass zu Ausgleichsverfügungen geben würden, ist
nicht haltbar. Sie widerspricht nicht nur diametral der Idee des
Eigentumsübergangs, sondern würde auch praktisch zu grössten Schwierigkeiten
führen, indem am Ende des Meliorationsverfahrens -- im Kanton Solothurn
vielfach 10 bis 15 Jahre nach dem Eigentumsübergang -- um der Konsequenz und
Rechtsgleichheit Willen für sämtliche Grundstücke die Entwicklung der
Bodenpreise überprüft werden müsste. -- Nach allem kann eine Preissteigerung
die nach dem Übergang des Eigentums eintritt, die Bonitierung nicht als falsch
oder ungerecht erscheinen lassen, und sie kann deshalb zum vornherein nicht
Anlass für einen Widerruf der Bonitierung bilden. Das Inkrafttreten des
Zonenplanes im Jahre 1968 ist deshalb im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.

Nun beruft sich aber die Flurgenossenschaft neuerdings gar
nicht mehr auf das Inkrafttreten des Zonenplanes, sondern macht geltend, schon
bei der Auflage der Neuzuteilung im September 1963 sei eine Wertsteigerung
gegenüber dem bonitierten Wert evident gewesen. Auch die
Bodenverbesserungskommission beruft sich nicht auf das Inkrafttreten des
Zonenplanes, sondern macht geltend, dass bei der Genehmigung der Neuzuteilung
vom 20. März 1964 bereits der neue Zonenplan aufgelegen sei (Auflage Januar und
Februar 1964). Flurgenossenschaft wie Vorinstanz berufen sich nun also auf
Tatsachen, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten sind. Wenn der Zonenplan,
der 1968 rechtskräftig wurde, bereits im Januar/Februar 1964 auflag, ist in der
Tat anzunehmen, dass er schon damals (ja wohl auch schon in den vorhergehenden
Monaten, wo er vorbereitet wurde) Einfluss auf den Bodenwert hatte und
insbesondere das für die Industriezone vorgesehene Land aufwertete. Eine
Wertsteigerung, die vor dem Eigentumsübergang eingetreten ist, sollte nun aber
grundsätzlich dem alten und nicht dem neuen Eigentümer zukommen.
Nichtberücksichtigung des alten Eigentümers kann sehr stossend sein. An der Berücksichtigung
der nachträglich eingetretenen Wertsteigerung kann deshalb ein wesentliches
öffentliches Interesse bestehen. Rechtfertigt dieses öffentliche Interesse
einen Widerruf der Bonitierung mit nachfolgendem Geldausgleich oder liegt eine
Verfügung vor, die im Sinne von § 22 Abs. 2 VRG nach der Natur der Sache nicht
oder nur beschränkt widerrufen werden kann?

c) Die im Laufe des Meliorationsverfahrens erlassenen
Verfügungen sind nicht schlechthin unabänderlich. Die Genossenschaft kann
vielmehr zur Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere bei neuen
Verhältnissen, auf die Verfügung zurückkommen, sofern im Einzelfall eine
Wertabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an einer Abänderung dem
gegen die Abänderung sprechenden Rechtssicherheitsinteresse vorgeht (Praxis des
Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden 1972 Nr. 69; Friedrich, Das
Verfahrensrecht der Güterzusammenlegung, Bl. für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S.
60; Bänziger, a.a.O., S. 125 f.; zur Widerruflichkeit der Verfügungen überhaupt:
Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., S. 250 f. und die
dort angeführte Bundesgerichtspraxis).Die neuere Doktrin nimmt einheitlich an,
dass mindestens bis zur Genehmigung des Neuzuteilungsplanes eine Abänderung
früherer Verwaltungsakte -- also auch der Bonitierung -- durchaus möglich sei
(Friedrich, a.a.O.; Bänziger, a.a.O.; Antognini, Le respect de la garantie de
la propriété dans les remaniements parcellaires, in Zbl. 1971, S. 9/10, und Bl.
für Agrarrecht 1970, Heft 1/2, S. 34; ebenso der zitierte Entscheid des
Verwaltungsgerichtes Graubünden).Die Autoren Friedrich und Bänziger (a.a.O.)
lehnen hingegen für die Zeit nach der Genehmigung der Neuzuteilung eine
Abänderungsmöglichkeit ab. Umgekehrt vertritt Antognini (a.a.O.) die Meinung,
dass auch nach Rechtskraft der Neuzuteilung Ausgleichszahlungen verfügt werden
dürften, die auf einer Neuschätzung der Tauschwerte beruhen. Es mag sein, dass
die Autoren Friedrich und Bänziger, wenn sie Abänderungen nur bis zur
Genehmigung der Neuzuteilung zulassen wollen, im besonderen an solche
Abänderungen dachten, die sich auf die realen Neuzuteilungen auswirken sollen.
Aber auch wenn die Bonitierung nur deshalb geändert wird, um eine
Ausgleichszahlung zu begründen, stellt die rechtskräftige Neuzuteilung eine
schwerwiegende Cäsur dar: Der Eigentümer, der die Zuteilung eines bestimmten
Stück Landes akzeptiert und deshalb auf ein Rechtsmittel gegen die Neuzuteilung
verzichtet, geht davon aus, dass er dieses Land im Tausch gegen das
eingeworfene Land erhält, und er rechnet, wenn nichts Entsprechendes verfügt
worden ist (wie das z. B. bezüglich der normalen Mehrzuteilungen, die in den
aufgelegten Neubesitzlisten vermerkt sind, der Fall ist), nicht damit, dass er
zusätzlich noch eine Geldzahlung leisten muss. Hätte er gewusst, dass mit dem
zugeteilten Land ein bedeutender Geldausgleich verbunden ist, hätte er
eventuell dieses Land abgelehnt und Einsprache erhoben. Es braucht nun aber
nicht abschliessend entschieden zu werden, wie es sich mit dem Widerruf der Bonitierung
nach der genehmigten Neuzuteilung verhält. Auf jeden Fall nämlich ist ein so
später Widerruf, wie er vorliegend in Frage steht, nicht mehr möglich. Die
Sonderbelastungen und damit der Widerruf der Bonitierung sind vom 26. März bis
4. April 1974 publiziert worden. Der Widerruf erfolgte also für die Betroffenen
mehr als 10 Jahre nach Rechtskraft der Bonitierungsverfügung. Mehr als 10 Jahre
waren aber -- wenn auf das Ende der Auflagezeit (4. April 1974) abgestellt wird
-- auch seit der Genehmigung der Neuzuteilung verflossen und ebenfalls seit der
Zeit, da den Organen der Flurgenossenschaft die neue Tatsache, d. h. die
Wertsteigerung, bekannt war. (Die Flurgenossenschaft schreibt, dass die
Wertsteigerung schon im September 1963 "evident" gewesen sei; zudem
war den Organen der Flurgenossenschaft selbstverständlich der aufgelegte
Zonenplan bekannt.) Dass bis zum Widerruf der Verfügung eine derart lange Zeit
verfloss, ist vom Rechtssicherheitsinteresse aus unhaltbar (auch Antognini,
a.a.O. will Ausgleichsforderungen, die auf einer Abänderung des Tauschwertes
beruhen, nicht beliebig lange zulassen, sondern nur "dans un délai
raisonnable").Die von der Verfügung Betroffenen, auch wenn sie seinerzeit
ungerechtfertigterweise zuviel oder zu wertvolles Land erhalten haben, können
sich darauf berufen, dass sie auf jeden Fall nicht noch nach so langer Zeit mit
einem Zurückkommen auf die Bonitierung und einer daraus abgeleiteten
Geldforderung rechnen mussten. Sie können unter Umständen auch geltend machen,
dass sie sich während der langen Zeit wirtschaftlich anders verhalten hätten --
z. B. einen Verkaufsgewinn für die Ausgleichszahlung reserviert hätten --, wenn
sie um das Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke gewusst hätten. Die
Flurgenossenschaft war keineswegs durch die Umstände verhindert, das
Zurückkommen auf den Tauschwert der Grundstücke rechtzeitig bekannt zu geben.
Wenn die Wertsteigerung erst nach der Fertigstellung der Neuzuteilungsakten
evident geworden sein sollte und der Vorstand eine Änderung der Neuzuteilung
als praktisch nicht mehr durchführbar erachtet haben sollte, hätte der Vorstand
eben unverzüglich die Ausgleichspflichten bekannt geben sollen, zum mindesten
in Form eines entsprechenden Vorbehaltes. Das wäre zeitlich ohne weiteres noch vor
der Genehmigung der Neuzuteilung möglich gewesen. Aber selbst wenn man eine
solche prompte Reaktion als nicht zumutbar erachtet: Die Verfügung ist auch
nicht in absehbarer Zeit nach der Genehmigung erfolgt, und sie ist nicht einmal
-- 4 Jahre später -- nach dem Inkrafttreten des Zonenplanes erfolgt, sondern
eben erst mehr als 10 Jahre nach dem Bekanntwerden der Wertsteigerung. An der
Unzulässigkeit eines Widerrufs in so spätem Zeitpunkt ändert auch der Umstand
nichts, dass die Bonitierung eventuell auch auf Antrag der früheren Eigentümer
der betreffenden Grundstücke hätte abgeändert werden können. Die Wertsteigerung
hätte offenbar eine neue Tatsache im Sinne von § 28 VRG dargestellt, und die
betroffenen Eigentümer hätten zu ihren Gunsten eine Wiedererwägung oder, um die
heute für dieses Rechtsmittel gebräuchliche Ausdrucksweise zu gebrauchen, die
Revision verlangen können. Aber auch die Revision hätte nicht beliebig lange
verlangt werden können. Die vorn erwähnten Autoren Friedrich und Bänziger
wollen auch bei Vorliegen eines Revisionsgesuches nach der Genehmigung der
Neuzuteilung eine Änderung nicht mehr zulassen (a.a.O.).Vor allem aber ist zu
beachten, dass die Wiedererwägung (Revision) nach § 28 VRG vernünftigerweise
überhaupt nicht beliebig lange verlangt werden kann. Eine ausdrückliche Frist
enthält § 28 nicht. Für verwaltungsgerichtliche Urteile gilt, dass die Revision
innerhalb eines Jahres seit Entdeckung des Revisionsgrundes und auf jeden Fall
innerhalb von 10 Jahren seit Eröffnung des Urteils verlangt werden muss (§ 73
VRG in Verb. mit § 313 ZPO).Ob diese -- eher weitgehenden -- Fristen direkt auf
die Verfügungen übertragen werden können, ist fraglich. Auf jeden Fall aber
kommt für die Verfügungen nicht eine noch längere Befristung in Frage. Die früheren
Eigentümer haben -- soweit aus den Akten ersichtlich -- nie ein
Wiedererwägungs- (Revisions) Gesuch gestellt. Im Zeitpunkt der angefochtenen
Verfügung hätten sie ein solches Gesuch nicht mehr stellen können, die
genannten äussersten Fristen waren längst abgelaufen. Man kann also -- das
ergibt sich aus all diesem -- auch nicht etwa sagen, der Widerruf sei deshalb
noch zulässig gewesen, weil wegen der gleichen Tatsache immer noch eine
Revision zulässig wäre.

d) Aus allem folgt, dass ein Zurückkommen auf den Tauschwert
und damit die Festsetzung einer auf neuem Tauschwert beruhenden
Ausgleichungspflicht nicht mehr zulässig waren. Die angefochtenen
Extrabelastungen sind aufzuheben.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. Mai 1979