so_gerichte · SGNEB.2000.4 · 2001-03-12 · de
Jahrespatentgebühr für Gastgewerbebetriebe

KV Art. 132 Abs. 1 und 3, Wirtschaftsgesetz (WG) § 37 Abs. 1 und 38 Abs., Gebührentarif zum WG § 7 - Jahrespatentgebühr für Gastgewerbebetriebe.Sie ist keine Kausalabgabe, sondern eine Gemengsteuer, ist doch der Polizeiaufwand nur zu einem geringen Teil dem Pflichtigen individuell zuzurechnen.Die Jahrespatentgebühr bestand in sehr ähnlicher Form bereits beim Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung und ist deshalb mit Art. 132 Abs. 3 KV vereinbar.Die wesentlichen Elemente der Patentgebühr sind im Wirtschaftsgesetz geregelt. Sie erweist sich deshalb als gesetzmässig.

KSGE 2001 Nr. 14

KV Art. 132 Abs. 1
und  3, Wirtschaftsgesetz (WG) § 37 Abs. 1 und 38 Abs., Gebührentarif zum WG §
7-
Jahrespatentgebühr für Gastgewerbebetriebe.

Sachverhalt:

Patent                                     Gastgewerbebetrieb
nach § 4 WG

Betrieb                                               ...

Wirteberechtigung                  Gaststube,
Saal

Aussenwirtschaft

2
Fremdenzimmer

Patentinhaberin                      X.

Jahrespatentgebühr               Fr.
710.--

Gebühr                                   für
die Anpassung der Jahrespatentgebühr Fr. -.

Feststellungen

1.Allfällig
weitere Bewilligungen, insbesondere die bau-, feuer- und
lebensmittel-polizeilichen, bleiben ausdrücklich vorbehalten.

2.Diese
Verfügung ersetzt per 1. Januar 1999 jene vom 14. Mai 1997(...).

2.    Gegen diese
Verfügung erhob X. am 29. März 1999 Beschwerde an das Departement des Innern
mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit die
Jahrespatentgebühr betroffen sei; eventualiter sei der Fall zur Neuentscheidung
an die Gewerbe- und Handelspolizei des Kantons Solothurn zurückzuweisen. Diese
Rechtsbegehren wurden am 30. August 1999, kurz zusammengefasst, wie folgt begründet:
Soweit eine Gebühr für Verrichtungen im Sinne von § 1 ff. des Gebührentarifs
über das Gastgewerbe und den Handel mit alkoholhaltigen Getränken (GTzWG) in
Frage stehe, existiere keine formellgesetzliche Grundlage, die aber
unerlässlich sei, da es sich nicht um eine blosse Kanzleigebühr handle. In
Bezug auf die jährliche Gebühr liefere zwar § 37 lit. a des Wirtschaftsgesetzes
(WG) eine gesetzliche Grundlage. Diese leide aber an verschiedenen anderen
Mängeln. So werde verstosse die Bemessung aufgrund des Umsatzes (und nicht
aufgrund der beanspruchten staatlichen Leistungen) gegen das Rechtsgleichheits-
und das Willkürverbot. Da ein Ertrag erzielt werde (dies ergebe sich u.a.
daraus, dass § 39 WG die Verwendung dieses Ertrags regle), werde das
Kostendeckungsprinzip verletzt. Zudem stehe die Höhe der Abgabe in einem
eindeutigen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung, so
dass auch das Äquivalenzprinzip verletzt werde. Die Abgabe habe somit
Steuercharakter. Für eine Steuer fehle es aber an der in § 132 KV geforderten
verfassungsmässigen Grundlage. Zudem sei eine besondere Belastung der
Gastwirtschaftsbetriebe diskriminierend und verstosse gegen die Handels- und
Gewerbefreiheit sowie gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung. Auch
ein Sondervorteil liege jedenfalls seit der Gesetzesrevision von 1996, welche
Bedürfnisklausel, Bedürfnisnachweis und Fähigkeitsausweis abgeschafft habe,
nicht mehr vor. Zulässig sei einzig eine Abgabe auf gebrannten Wassern. Diese
dürfe jedoch wiederum nicht nach den erzielten allgemeinen Umsätzen bemessen
werden.

Mit Entscheid vom 21. Oktober 1999 trat das
Departement des Innern nicht auf die Beschwerde ein, soweit sie sich auf die
einmalige Gebühr gemäss §§ 1-6 GTzWG bezog, und wies die Beschwerde ab, soweit
sie sich auf die jährliche Gebühr bezog. Eine einmalige Gebühr sei nicht
erhoben worden, und die jährliche Gebühr sei rechtmässig. Es handle sich nicht
um eine Steuer, sondern um eine Kausalabgabe, die zur Deckung der Kosten,
welche dem Gemeinwesen entstünden, erhoben werde. Die Kosten des Gemeinwesens
im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe sowie die den Gastgewerbebetrieben
zugestandenen Sondervorteile setzten sich aus folgenden Posten zusammen:

-Aufwand
der Gewerbe- und Handelspolizei für die Bewirtschaftung der Gastgewerbepatente;

-Notwendigkeit
von Polizeikontrollen, um die Einhaltung des Wirtschaftsgesetzes zu
kontrollieren;

-Abgabe
von hoheitlichen Aufgaben (Sondervorteil durch die Befugnis der Wirte, selbst
Ruhe und Ordnung herzustellen und dabei auch Gäste wegzuweisen)

-Konkurrenzschutz
(Sondervorteil, weil nicht jedermann ein Patent erwerben könne);

-Amtsblatt
(der Abonnementspreis für das obligatorische Amtsblatt sei neu in der
Patentgebühr enthalten);

-Kleinhandelsbewilligung
für gebrannte und nicht gebrannte Wasser (diese in Art. 32quater alt BV und im
Alkoholgesetz vorgesehene Abgabe sei im Kanton Solothurn im Wirtschaftspatent
inbegriffen);

-Aus-
und Weiterbildung, Tourismusförderung (in den Jahren 1997-1999 sei gestützt auf
§ 39 WG eine entsprechende Spezialfinanzierung erfolgt; deren Finanzierung
durch Gebühren sei von Vertretern des Gastgewerbes gewünscht worden).

3.    Mit Beschwerde
an das Steuergericht vom 29. Oktober 1999 beantragt X. die Aufhebung des
Beschwerdeentscheides vom 21. Oktober 1999 und der Verfügung vom 16. März 1999,
eventualiter die Zurückweisung der Sache zur Neuentscheidung an die Gewerbe-
und Handelspolizei des Kantons Solothurn. In der Beschwerdebegründung vom 2.
März 2000 wird  in Ergänzung der früheren Vorbringen - folgendes ausgeführt:

Die
Beschwerdeführerin sei sehr wohl befugt, geltend zu machen, die Bestimmungen
des GTzWG, die eine einmalige Gebühr vorsehen, entbehrten einer gesetzlichen
Grundlage, denn die Gültigkeit des anwendbaren Rechts könne im Rahmen eines
konkreten Anwendungsfalls geprüft werden. Die einmaligen Gebühren deckten den gesamten
Aufwand für das Erteilen und den Entzug von Patenten ab. In Bezug auf die
Jahresgebühr sei zu beachten, dass eine Gebühr voraussetze, dass der Pflichtige
die Verwaltung in einem besonderen Masse beanspruche. Dies sei jedoch nicht
mehr der Fall, seit der administrative Aufwand für das Gastgewerbe auf ein
Minimum reduziert worden sei. Der jährliche Aufwand der Handels- und
Gewerbepolizei bestehe einzig in der Einforderung der jährlichen Gebühren.
Polizeikontrollen oder Polizeieinsätze aus anderen Gründen, die im Übrigen bei
der Beschwerdeführerin seit langem nicht mehr erfolgt seien, rechtfertigten
keine vorsorgliche Erhebung von Gebühren. Die Bemessung nach dem Umsatz
widerspreche dem Gebot der Rechtsgleichheit. Weder in der Befugnis, Gäste
wegzuweisen, noch im weitgehend abgeschafften Konkurrenzschutz sei ein
Sondervorteil zu erblicken. Für tatsächliche Sondervorteile existierten
Sonderregelungen, wie etwa Freinacht- und Nachtlokalbewilligungen. Der
Abonnementspreis für das Amtsblatt könnte, falls es überhaupt zulässig sei, ihn
den Wirt tragen zu lassen, separat erhoben werden. Auch die Berufung auf die
Bundesverfassung und das Alkoholgesetz rechtfertigten die Gebühr nicht. Zudem
sei eine Bemessung nach den Umsätzen insoweit unsachlich, zumal die Jahresgebühr
auch von Gastgewerbebetrieben ohne Alkoholausschank erhoben werde. Der Beitrag
an die Tourismusförderung, die im Übrigen nicht nur dem Gastgewerbe zugute
gekommen sei, sei für das Jahr 2000 gestrichen worden. Dass das
Kostendeckungsprinzip verletzt werde, ergebe sich bereits aus dem erheblichen
in Aussicht genommenen Zweckvermögen. Die Gebühr entspreche weder dem
Kostendeckungs- noch dem Äquivalenzprinzip. Es handle sich demzufolge um eine
Steuer, welcher jedoch die gemäss Art. 132 KV erforderliche Grundlage in der
Kantonsverfassung fehle.

Das
Departement des Innern beantragt mit Vernehmlassung vom 26. Mai 2000, die
Beschwerde sei abzuweisen.

In ihrer
Rückäusserung vom 10. Juli 2000 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen
fest. In einer ergänzenden Stellungnahme vom 5. März 2001 wird namentlich auf
die Staatsrechnungen 1998 und 1999 sowie den Voranschlag 2000 eingegangen.

Erwägungen:

1.    .Die Beschwerde
wurde rechtzeitig eingereicht. Das Steuergericht ist zur Beurteilung von
Beschwerden gegen Verfügungen des Departementes des Innern über Gebühren nach
dem Wirtschaftsgesetz zuständig (§ 42 Abs. 2 WG).

2.    a) Das seit 1.
Januar 1997 geltende Gesetz über das Gastgewerbe und den Handel mit
alkoholhaltigen Getränken (Wirtschaftsgesetz, WG, BGS 513.81) sieht in den §§
37-39 Gebühren vor. Gemäss § 37 Abs. 1 lit. a haben patentpflichtige
Gastgewerbebetriebe eine jährliche Gebühr zu bezahlen. Die Gebühr richtet sich
nach den erzielten Umsätzen; sie beträgt mindestens Fr. 250.-- und höchstens Fr.
2'500.-- pro Jahr (§ 38 Abs. 1 WG). Der Kantonsrat regelt die Einzelheiten und
setzt die Gebühren fest (§ 38 Abs. 3 WG). Gestützt auf die §§ 37 und 38 WG
sowie auf § 372 (recte wohl: § 371) EG ZGB hat der Kantonsrat den Gebührentarif
zum WG (GTzWG, BGS 513.83) erlassen. Dieser sieht in den §§ 1-6 Gebühren für
Verrichtungen vor, darunter eine Gebühr für die Erteilung oder den Entzug eines
Gastgewerbepatentes mit einem Gebührenrahmen von Fr. 250.-- bis Fr. 800.-- (§ 1
lit. a GTzWG). Die §§ 7-13 regeln die jährlichen Gebühren. Gemäss § 7 GTzWG
beträgt die jährliche Gebühr für patentpflichtige Gastgewerbebetriebe 1
Promille des (in § 8 GTzWG definierten) massgebenden Umsatzes.

b) Es ist
unbestritten, dass die von der Beschwerdeführerin zu entrichtende jährliche
Gebühr gestützt auf die erwähnten Bestimmungen korrekt mit Fr. 710.-- berechnet
wurde. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht die Berechnung der Gebühr,
sondern deren Erhebung im Grundsatz bzw. die Gültigkeit der dargestellten
Regelung, und zwar sowohl in Bezug auf die Bestimmungen über die Gebühren für
Verrichtungen (§§ 1-6 GTzWG) als auch in Bezug auf die Bestimmungen über die
jährlichen Gebühren (§§ 7-13 GTzWG).

3.    In Bezug auf
die Eintretensfrage ist umstritten, ob auf den Antrag, es sei die Ungültigkeit
der Bestimmungen über die Gebühren für Verrichtungen (§§ 1-6 GTzWG)
festzustellen, einzutreten ist. Die Beschwerdeführerin bringt insoweit vor, es
sei anerkannt, dass die Behörden im Rahmen eines konkreten Falles zu überprüfen
hätten, ob das anwendbare Recht auch gültiges Recht sei. Dies ist  jedenfalls
soweit es sich um Gerichte handelt  richtig. Auf die Beschwerde wäre somit in
diesem Punkt einzutreten, falls es sich bei den umstrittenen Bestimmungen um im
konkreten Fall anwendbares Recht handelte. Dies ist jedoch nicht der Fall: Der
GTzWG unterscheidet zwischen Gebühren für Verrichtungen (§§ 1-6) und jährlichen
Gebühren (§§ 7 ff.). Gemäss dem klaren Wortlaut der Verfügung vom 16. März 1999
wurde eine Jahrespatentgebühr erhoben. Dabei handelt es sich offensichtlich um
die jährliche Gebühr gemäss §§ 7 ff. GTzWG. Eine Gebühr für eine Verrichtung
gemäss §§ 1 bis 6 GTzWG wurde dagegen nicht erhoben. Diese Bestimmungen sind
somit auf die angefochtene Verfügung, welche den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
begrenzt, nicht anwendbar. Das Departement ist somit auf die Rüge, die
Bestimmungen seien ungültig, weil sie sich auf keine gesetzliche Grundlage
stützen könnten, zu Recht nicht eingetreten. Die Beschwerde erweist sich in
diesem Punkt als unbegründet. Zu prüfen bleibt, ob die Beanstandungen gegenüber
der Regelung der jährlichen Gebühr berechtigt sind. Insoweit ist auf die
Beschwerde einzutreten.

4.    a) Die
Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die von ihr verlangte jährliche
Abgabe sei nicht als Kausalabgabe, sondern als Steuer zu qualifizieren. Eine
Steuer bedürfe jedoch gemäss § 132 KV einer Grundlage in der Kantonsverfassung,
welche nicht vorliege. Das Departement ist demgegenüber der Ansicht, die
jährliche Abgabe gemäss § 37 lit. a WG und § 7 GTzWG stelle eine Kausalabgabe
dar, für welche eine gesetzliche Grundlage ausreichend sei.

b) Art. 132
Abs. 1 KV bestimmt, der Kanton könne folgende Steuern erheben. Es folgt eine
Aufzählung kantonaler Steuern. Diese Aufzählung ist grundsätzlich abschliessend,
hat doch der Verfassungsrat bei der Ausarbeitung der Kantonsverfassung
ausdrücklich beschlossen, die kantonalen Steuern in der Verfassung
abschliessend aufzuzählen. Dieser Entscheid führte schliesslich zur geltenden
Formulierung von Art. 132 Abs. 1 KV (vgl. Protokolle des Verfassungsrates von
1984, S. 361 und 364 und 609 f.). Durch diese Aufzählung sollte der geltende
Rechtszustand festgehalten werden. Nicht beabsichtigt war dagegen, neue Steuern
einzuführen oder bestehende Steuern abzuschaffen (Protokolle des
Verfassungsrates, a.a.O.; vgl. auch BGE 126 II 180 ff., 184 f.).

c) Gemäss Art.
132 Abs. 3 KV bedarf die Einführung neuer kantonaler Steuern einer
verfassungsrechtlichen Grundlage. Die Patentgebühr für Gastgewerbebetriebe wird
in der Kantonsverfassung nicht erwähnt. Sie ist demzufolge verfassungswidrig,
falls es sich um eine Steuer handelt und falls diese Steuer neu ist, also erst
nach dem Inkrafttreten der Kantonsverfassung am 1. Januar 1988 eingeführt
wurde.

5.    Umstritten ist
zunächst, ob die Patentgebühr als Kausalabgabe oder als Steuer zu qualizieren
ist.

a) Die Lehre
definiert die Steuer als öffentliche Abgabe, die voraussetzungslos geschuldet
ist, d.h. nicht als Entgelt für eine staatliche Leistung oder einen besonderen
Vorteil erhoben wird (Häfelin / Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Auflage, 1998, S. 531 Rz 2072). Demgegenüber werden unter
Kausalabgaben Geldleistungen verstanden, welche die Privaten kraft öffentlichen
Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder besondere
Vorteile zu bezahlen haben (Häfelin / Müller, a.a.O., S. 525 Rz 2041). Die mit
einer Kausalabgabe belegte Leistung des Staates muss dem Abgabepflichtigen
zurechenbar sein (Klaus Vallender, Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern 1976,
S. 29 f.; Blumenstein / Locher, System des Steuerrechts, Zürich 1992, S. 2, m.
Hinw.). Andererseits genügt es, dass die zu vergütende Leistung in einem
spezifischen Bezug zum Abgabepflichtigen steht, während nicht erforderlich ist,
dass der Abgabepflichtige die Leistung veranlasst hat (Alexander Ruch, Die
Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, ZBl 1996 S.
529 ff., 530). Nach der herrschenden Lehre (vgl. die ausführliche Darstellung
im Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999, publiziert in VPB 64
(2000) Nr. 25, S. 337 ff.; nachfolgend: Gutachten BJ) liegt eine Kausalabgabe
dann vor, wenn die zu entgeltende staatliche Leistung dem Abgabepflichtigen
individuell zugerechnet werden kann. Dieses Kriterium der individuellen
Zurechenbarkeit oder Individualadäquanz enthält zwei Elemente: Einerseits einen
Nutzen in Form einer staatlichen Gegenleistung und andererseits die
Zurechenbarkeit dieses Nutzens gegenüber einem Einzelnen. Dagegen wird die
Steuer vom Abgabepflichtigen erhoben, ohne dass ihm eine individuell
zurechenbare staatliche Gegenleistung erbracht wird. Zu den Steuern gehören
nach dieser, der herrschenden Lehre entsprechenden Einteilung auch die
sogenannten Kostenanlastungssteuern. Letztere werden definiert als
voraussetzungslose Anlastung der Kosten bestimmter staatlicher Tätigkeit an
eine möglichst wenig willkürlich abgegrenzte Gruppe. Ihr Merkmal liegt darin,
dass die Kosten für bestimmte Aufwendungen des Gemeinwesens nicht der
Allgemeinheit, sondern einem kleineren Kreis von Personen auferlegt wird, weil
dieser Personenkreis von den Aufwendungen entweder in besonderem Ausmass
profitiert oder als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen
werden kann. Von der Vorzugslast unterscheidet sich die Kostenanlastungssteuer
einerseits durch die fehlende Konkretisierung der Kosten, andererseits dadurch,
dass nicht massgebend ist, ob der einzelne Angehörige des Personenkreises
tatsächlich einen Sondernutzen ziehen kann (vgl. zum Ganzen Gutachten BJ,
a.a.O., S. 340 ff., mit zahlreichen Hinweisen).

b)
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Kausalabgabe nicht bereits
dann vorliegt, wenn der Abgabepflichtige von einer staatlichen Leistung in
besonderem Masse profitiert, sondern nur dann, wenn ihm diese Leistung als
Individuum zugerechnet werden kann.

c) Dem GTzWG
lässt sich nicht entnehmen, für welche spezifische staatliche Leistung die
jährliche Abgabe gemäss § 7 GTzWG (1 Promille des jährlichen Umsatzes) erhoben
wird. Die gesetzliche Regelung sagt einzig aus, dass darin die Gebühr für den
Handel mit alkoholhaltigen Getränken, welche andere Verkaufsstellen
alkoholhaltiger Getränke gemäss § 37 lit. b WG bezahlen müssen und welche sich
auf 1 Promille des Umsatzes dieser Verkaufsstellen beläuft (§ 7 GTzWG),
enthalten ist (vgl. §§ 31 und 32 WG). Das Departement macht geltend, durch die
jährliche Gebühr würden zusätzlich der Verwaltungsaufwand für die
Bewirtschaftung der Patente, das Abonnement für das Amtsblatt, der besondere
Polizeiaufwand sowie die Ausgaben für Aus- und Weiterbildung und
Tourismusförderung abgedeckt. Zudem würden Sondervorteile (Abgabe hoheitlicher
Befugnisse, Konkurrenzschutz) abgegolten.

d) Die
staatliche Leistung, für welche eine Gebühr verlangt wird, muss, wie bereits
dargelegt, dem Abgabepflichtigen individuell zugerechnet werden können. Diese
Voraussetzung ist in Bezug auf den Polizeiaufwand nur zu einem geringen Teil,
in Bezug auf die Tourismusförderung und die Ausgaben für Aus- und Weiterbildung
überhaupt nicht erfüllt. Es handelt sich insoweit ganz oder vorwiegend um eine
Kostenanlastungssteuer im Sinne der Umschreibung gemäss lit. b hiervor. Nicht
zu überzeugen vermag auch die Argumentation, die Befugnis, Gäste wegzuweisen
sowie der mit dem Patent verbundene Konkurrenzschutz stellten Sondervorteile
dar, welche durch entsprechende Vorzugslasten abzugelten seien. Ein
Konkurrenzschutz ist nach dem Wegfall von Bedürfnisklausel und
Fähigkeitsausweis kaum mehr vorhanden, während die Befugnis, Gäste wegzuweisen,
kaum einen nennenswerten wirtschaftlichen Vorteil bedeuten dürfte. Raum für
eine Gebühr bleibt somit von vorneherein lediglich insoweit, als der Aufwand
der Handels- und Gewerbepolizei für die Bewirtschaftung der Patente, der dem
einzelnen Abgabepflichtigen individuell zurechenbare Kontrollaufwand der
Polizei oder das Abonnement für das Amtsblatt (der Preis beläuft sich gemäss
den Ausführungen des Departementes auf Fr. 84.-- pro Jahr) in Frage stehen. In
Bezug auf den Aufwand der Handels- und Gewerbepolizei ist zudem zu
berücksichtigen, dass für konkrete Verrichtungen, wie die Erteilung oder den
Entzug des Patentes, eine besondere Gebühr gemäss §§ 1-6 GTzWG erhoben wird,
und dass auch für Gesuche für besondere Anlässe eine entsprechende Gebühr zu
entrichten ist. Andererseits kann bei der Beurteilung dem Umstand Rechnung
getragen werden, dass die Gebühr für den Alkoholausschank (§ 37 lit. b WG) in
der Patentgebühr inbegriffen ist.

e) Die
Regelung, wonach das Amtsblatt unentgeltlich aufzuliegen habe, war in der
ursprünglichen regierungsrätlichen Vorlage vom 7. Juli 1993 als § 30 enthalten.
In Bezug auf die Kostentragung äussert sich die Botschaft auf S. 17 wie folgt:
Anders als bisher wird der Staat für die Abonnementskosten aufkommen. Es ist
nicht einzusehen, weshalb hier Private für die Interessen der Allgemeinheit
zahlen sollen. Im Entwurf der Justizkommission vom 11. September 1995 (KRV
1996 S. 21 ff.) war die Verpflichtung, das Amtsblatt unentgeltlich aufzulegen,
nicht mehr enthalten. Sie wurde in der parlamentarischen Beratung wieder
eingefügt (KRV 1996 S. 45 f.). Zur Tragung der Kosten äusserte sich der
Antragsteller wie folgt: In der letzten Vorlage war vorgesehen, dass der Staat
die Abonnementskosten übernimmt. Darüber kann man reden; es gehört nicht in ein
Gesetz, sondern in eine Verordnung, wer die Kosten übernimmt (KRV 1996 S. 46).
Im GTzWG werden die Kosten für das Amtsblatt (ebenso wie im Gesetz) mit keinem
Wort erwähnt. Es wurde also offensichtlich davon abgesehen, diese Kosten auf
die Patentinhaber zu überwälzen. Eine stillschweigende Überwälzung dieser
Kosten ist nicht möglich. Die Abonnementskosten für das Amtsblatt können also
nicht zur Begründung der Gebühr herangezogen werden. In der Botschaft des
Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative Mehr Freiheit für Gäste
und Gastgeberinnen vom 9. Dezember 1996 (Beschwerdebeilage 3), Ziffer 3.3 S.
8, wird denn auch mit Bezug auf die Regelung des neuen Wirtschaftsgesetzes
ausdrücklich ausgeführt: Die Abonnementskosten des Amtsblattes, das weiterhin
aufzulegen ist, übernimmt neu der Staat. Diese unmissverständliche Aussage
lässt sich mit der Ansicht, diese Kosten seien Teil der Patentgebühr, nicht
vereinbaren.

f)
Zusammenfassend ergibt sich, dass einzig der Aufwand der Gewerbe- und Handelspolizei
sowie ein relativ geringer Teil des polizeilichen Kontrollaufwandes der
Beschwerdeführerin bzw. den übrigen Patentinhabern individuell zugerechnet
werden kann. Dieser individuell zurechenbare Aufwand wurde durch das
Departement nicht konkret beziffert. Es kann jedoch davon ausgegangen werden,
dass er erheblich unter den vereinnahmten Gebühren liegt. Das
Kostendeckungsprinzip und auch das Äquivalenzprinzip werden somit nicht
gewahrt. Dies gilt auch dann, wenn berücksichtigt wird, dass die Gebühr für den
Alkoholausschank inbegriffen ist. Es handelt sich somit nicht um eine
Verwaltungsgebühr. Da die Abgabe Gebührenelemente enthält, liegt andererseits
auch nicht eine reine Steuer, sondern eine Gemengsteuer vor.

g) Der Befund,
es handle sich um eine Gemengsteuer, wird durch die Materialien gestützt. In
der Botschaft vom 7. Juli 1993 (KRV 1994, vor S. 293), S. 22, führt der
Regierungsrat wörtlich folgendes aus: Das Gastgewerbe und der Alkoholhandel
sind dem Patent- bzw. Bewilligungszwang unterworfen, was staatliche
Bewilligungs- und Beaufsichtigungsaktivitäten notwendig macht. Die Gebühren
stellen das Äquivalent für eine erhöhte Inanspruchnahme der staatlichen
Tätigkeiten dar. Die Beibehaltung der Gebühren als Gemengsteuer ist somit
sachlich gerechtfertigt. Gemengsteuern sind Gebühren, die variabel sein dürfen,
ohne jedoch zu einer eigentlichen Steuer zu werden. Sie sind deshalb nach oben
zu begrenzen. (Hervorhebung im Original). In der kantonsrätlichen Beratung
wurde verschiedentlich geltend gemacht, bei der Patentgebühr handle es sich um
eine Steuer (KRV 1994 S. 339, 348; KRV 1996 S. 28, 48, 49, 326). Regierungsrat
Ritschard erklärte, mit der Gebühr werde das Recht zur Ausübung einer
bestimmten Tätigkeit erworben, und insofern seien die Gebühren angemessen. Der
Kanton erziele aus diesen Gebühren (gemeint sind sämtliche Gebühren gemäss
Wirtschaftsgesetz) Nettoeinnahmen von 1.2 Millionen Franken (KRV 1994, S. 341).
Auch anlässlich der Sitzung der Justizkommission vom 11. September 1995 wurde
darauf hingewiesen, dass aus den Gebühren ein Ertrag erzielt werde und es sich
somit nicht mehr um eine Gebühr im technischen Sinn handle (vgl. das Protokoll
dieser Sitzung, Beschwerdebeilage 5, S. 235-237). Beim Erlass des WG wurde
somit von einer Gemengsteuer ausgegangen. Konsequenterweise wurde denn auch in
§ 39 WG die Verwendung eines Teils des Gebührenertrags geregelt.

6.    a) Mit der
Erkenntnis, dass die Jahresgebühr gemäss Art. 37 lit. a WG einen Steueranteil
enthält und somit als Gemengsteuer zu qualifizieren ist, ist die Frage nach der
Verfassungsmässigkeit dieser Regelung indessen noch nicht beantwortet. Gemäss
Art. 132 Abs. 3 KV bedarf die Einführung neuer Steuern einer
verfassungsmässigen Grundlage. Daraus ergibt sich jedoch auch, dass eine
Regelung, welche lediglich die Beibehaltung einer bereits existierenden Steuer
vorsieht, keine Verfassungsänderung voraussetzt (vgl. BGE 126 I 180 ff., 185).

b) Bis Ende
1996 war das Wirtschaftsgesetz vom 6. Dezember 1964 (GS 83 S. 113 ff) in Kraft.
Dieses Gesetz sah in § 4 vor, für die Ausübung des Gastgewerbes bedürfe es
seines Patentes. Patente für bestimmte Gastgewerbebetriebe, darunter
Wirtschaften (Restaurants, Cafés) mit oder ohne Alkoholausschank, durften
gemäss § 21 des Gesetzes nur erteilt werden, wenn ein Bedürfnis im Sinne der
Art. 31ter und 32quater der Bundesverfassung vorhanden war. Patente durften nur
an Personen erteilt werden, die bestimmte persönliche Voraussetzungen (guter
Leumund usw.) erfüllten und im Besitz eines Fähigkeitsausweises für die Führung
eines Betriebes der anbegehrten Patentart waren (§ 24). Der Fähigkeitsausweis
wurde aufgrund einer Prüfung erteilt (§ 27). Die §§ 97 ff. regelten die von
Patentinhabern zu entrichtenden jährlichen Gebühren. Gasthöfe, Wirtschaften und
Hotels garnis hatten je nach Kategorie eine Gebühr von Fr. 200.-- bis Fr.
800.-- zu bezahlen, in welcher die Gebühr für den Alkoholausschank inbegriffen
war. Die Bemessung richtete sich im Wesentlichen nach dem erzielten Umsatz (§
98), wobei der Gebührenrahmen auch überschritten werden konnte.

c) Aus der von
der Beschwerdeführerin eingereichten grafischen Darstellung der Einnahmen des
Staates aus dem Gastgewerbe (Beschwerdebeilage 10) geht hervor, dass die
Einnahmen aus der Patentgebühr für Gastgewerbebetriebe (und nur diese Gebühr
steht vorliegend zur Diskussion) seit 1993 praktisch konstant geblieben sind.
Bereits vor der Totalrevision von 1996 erzielte der Staat aus dieser Gebühr
Erträge in der Höhe von rund Fr. 500'000.-- pro Jahr. Mit diesem Befund stimmen
die Ausführungen des Regierungsrates in der Botschaft zum GTzWG vom 14. Februar
1996 (Beschwerdebeilage 2), S. 5, überein. Dort wird ausgeführt, die jährlichen
Gebühren würden gegenüber der bisherigen Regelung tendenziell leicht sinken;
eine Erhöhung ergebe sich nur bei Betreiben mit einem Umsatz von weniger als
Fr. 250'000.--. Eine Veränderung der Rechtsnatur der Patentabgabe durch die
Revision von 1996 wäre somit nicht auf die Höhe der Abgabe, sondern auf ein
Wegfallen der staatlichen Gegenleistung zurückzuführen.

d) Anlässlich
der Totalrevision von 1996 wurde der gestützt auf Art. 31ter aBV erlassene
Konkurrenzschutz (Fähigkeitsausweis, Bedürfnisklausel) abgeschafft. Es stellt
sich die Frage, ob dieser Umstand für die Qualifizierung als Steuer oder als
Kausalabgabe von Bedeutung sei. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass
die Wirtetätigkeit ursprünglich als konzessioniertes Gewerbe angesehen wurde.
Die Patentabgabe galt dementsprechend als Entgelt für das vom Gemeinwesen
verliehene Recht, die Wirtetätigkeit ausüben zu dürfen. Diese Rechtsauffassung
wurde jedoch bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts in den Hintergrund
gedrängt. Seither wird die Wirtetätigkeit als ein Gewerbe betrachtet, welches
bloss bewilligungspflichtig ist und bei Erfüllung der polizeilich begründeten
Anforderungen ohne weiteres ausgeübt werden kann. Damit wurde der Auffassung,
die Patentabgabe stelle ein Entgelt für das staatlich verliehene Recht dar,
diese Tätigkeit ausüben zu dürfen, der Boden entzogen (vgl. zum Ganzen Marcel
Mangisch, Die Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur
Handels- und Gewerbefreiheit, Diss. Bern 1982, S. 202 ff., m. Hinw.). Die
Patentabgabe konnte somit auch vor der Totalrevision von 1996 nicht als
Monopolgebühr betrachtet werden. Aber auch die Qualifikation als Vorzugslast
bzw. Beitrag (im Sinne eines Entgelts für den mit dem Konkurrenzschutz
verbundenen Sondervorteil) scheidet aus: Die Vorzugslast dient nicht dem
Ausgleich eines mit einer staatlichen Reglementierung verbundenen
Vermögensvorteils (wie es z.B. die Mehrwertabgabe des Raumplanungsrechts tut),
sondern ist dazu bestimmt, die Kosten für eine konkrete staatliche Vorkehrung
(Erschliessungsstrasse, Kanalisation, usw.) zu decken (vgl. Gutachten BJ,
a.a.O., S. 341 f., m. Hinw.), was in der Bezeichnung Beitrag deutlich zum
Ausdruck kommt. Da mit der Konkurrenzschutz gemäss Art. 31ter BV kein
staatlicher Aufwand verbunden war, der mit Beiträgen gedeckt werden konnte,
kann die Patentabgabe des bis Ende 1996 geltenden Wirtschaftsgesetzes nicht als
Beitrag bzw. Vorzugslast gelten.

e)
Zusammenfassend ergibt sich, dass die jährliche Patentgebühr gemäss dem bis
Ende 1996 geltenden Recht weder Monopolgebühr noch eine Vorzugslast darstellte.
Da das Kostendeckungsprinzip, welches für Verwaltungsgebühren gilt, in Bezug
auf die jährliche Gebühr angesichts der erzielten Erträge und der relativ
bescheidenen individuell zurechenbaren staatlichen Leistungen bereits damals
nicht gewahrt war, war auch die damalige Abgabe als Gemengsteuer zu
qualifizieren.

f) Der Standpunkt,
bereits die Patentgebühr gemäss dem bis Ende 1996 geltenden Wirtschaftsgesetz
vom 6. Dezember 1964 sei als Gemengsteuer zu qualifizieren, wird durch die
entsprechenden allgemeinen Stellungnahmen in der Lehre gestützt: Bereits in
einer Monographie aus dem Jahre 1982 wurde konstatiert, Lehre und
Rechtsprechung bejahten eindeutig die Doppelnatur der Patenttaxen und
subsumierten diese unter den Begriff Gemengsteuer, da sie sowohl einen
Gebühren- als auch einen Steueranteil enthielten (Mangisch, a.a.O., S. 205, mit
zahlreichen Hinweisen). Aubert, Kommentar BV, Art. 32quater, N 32, bezeichnet
die Patentgebühr ganz generell als Steuer. Auch Rhinow, Kommentar BV, N 218 zu
Art. 31, bezeichnet die Patenttaxen im Gastgewerbe als typische Gewerbesteuern
im Sinne von Art. 31 Abs. 2 aBV.

g)
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Patentabgabe jedenfalls seit der Geltung
des Wirtschaftsgesetzes vom 6. Dezember 1964 eine Gemengsteuer darstellte. An
dieser Rechtsnatur hat sich durch die Totalrevision vom 9. Juni 1996 nicht
geändert. Insbesondere hatte die Abschaffung der Bedürfnisklausel keinen
Einfluss auf die Rechtsnatur der Abgabe. Per 1. Januar 1997 wurde demnach nicht
eine neue Gemengsteuer eingeführt, sondern eine bereits bestehende beibehalten.
Eine verfassungsrechtliche Grundlage war somit für die neue Regelung nicht
erforderlich, da es sich bei der jährlichen Patentgebühr nicht um eine neue
Steuer im Sinne von Art. 132 Abs. 3 KV handelt. Die Rüge, die Bestimmungen über
die jährliche Patentgebühr seien ungültig, weil die notwendige Grundlage in der
Kantonsverfassung fehle, erweist sich als unbegründet.

7.    a) Zu prüfen
bleibt, ob sich die jährliche Patentgebühr auf eine ausreichende gesetzliche
Grundlage stützen kann. Nach Lehre und Rechtsprechung bedürfen öffentliche
Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in
einem dem Referendum unterstehenden generellabstrakten Erlass. Die in den
Kantonsverfassungen gewährleisteten Gewaltentrennung sowie der Grundsatz der
Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente
einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden
Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im
Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern
Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz
umschrieben sind (BGE 112 Ia 43 f., m. Hinw.). Diese Rechtsprechung will dem
Schutz des Bürgers dienen und ihm ermöglichen, einen ihm missliebigen
Steuererlass auf dem Wege des Referendums anfechten zu können (Francis
Cagianut, Vom Zweck und von den Grenzen der öffentlichen Abgaben, in: Festgabe
Alfred Rötheli zum 65. Geburtstag, Solothurn 1990, S. 319 ff., 323, m. Hinw).

b) Das
Wirtschaftsgesetz vom 9. Juni 1996 regelt die vorliegend umstrittene
Jahrespatentgebühr wie folgt: Gemäss § 37 Abs. 1 lit. a ist eine jährliche
Gebühr zu bezahlen für patentpflichtige Gastgewerbebetriebe. Die Bemessung
dieser Gebühr richtet sich nach nach den erzielten Umsätzen; sie beträgt
mindestens Fr. 250.-- und höchstens Fr. 2'500.-- (§ 38 Abs. 1 WG). Der
Kantonsrat regelt die Einzelheiten und setzt die Gebühren für Bewilligungen
nach diesem Gesetz fest (§ 38 Abs. 3 WG). Gestützt auf diese Ermächtigung sowie
auf § 372 (recte wohl: § 371) ZGB hat der Kantonsrat am 25. Juni 1996 den GTzWG
erlassen. Gemäss dessen § 7 beträgt die Gebühr des jährlichen Umsatzes, der in
§ 8 näher definiert wird.

c) Im Lichte
der eingangs zitierten Grundsätze des Bundesrechts erscheint dieses Vorgehen
als unproblematisch: Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage sind in einem
Gesetz geregelt, während die konkrete Festlegung der Höhe der Abgabe in einer
Verordnung des Kantonsrates erfolgt, die ihrerseits dem fakultativen Referendum
unterstand. Es bestand somit die Möglichkeit, den Steuererlass durch ein
Referendum anzufechten. Ganz allgemein stehen einer Delegation an das Parlament
von Bundesrechts wegen erheblich geringere Bedenken entgegen als einer
Delegation an die Exekutive (vgl. BGE 126 I 180 ff., 184, m. Hinweisen).

d) Ob und in
welchem Umfang eine Delegation an das Parlament zulässig ist, bestimmt sich in
erster Linie nach kantonalem Verfassungsrecht. Art. 76 Abs. 2 KV erklärt die
Einräumung von Zuständigkeiten an den Kantonsrat durch Gesetz ausdrücklich für
zulässig. Art. 71 Abs. 1 Satz 1 KV schreibt allerdings vor, der Kantonsrat
erlasse alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes.
Eine Regelung in der Form einer kantonsrätlichen Verordnung ist demnach ausgeschlossen,
falls es sich um grundlegende und wichtige Bestimmungen handelt.

e) Die
Festsetzung des Steuersatzes auf der im WG festgelegten Bemessungsgrundlage
(Umsatz) und innerhalb der im WG festgelegten Grenzen von Fr. 250.-- resp. Fr.
2'500.-- kann nicht als grundlegende und wichtige Bestimmung im Sinne von Art.
71 Abs. 1 Satz 1 KV angesehen werden. Es handelt sich lediglich um die
Konkretisierung der im Gesetz angelegten Vorgaben. Wird berücksichtigt, dass
der Gebührentarif dem fakultativen Referendum unterlag, ist die in § 38 Abs. 3
WG enthaltene Delegation als zulässig zu betrachten. Anzufügen bleibt, dass
vergleichbare Delegationen an den Kantonsrat in Bezug auf Steuern auch in
anderen Erlassen vorgesehen sind (vgl. z.B. § 5 Abs. 3 des Gesetzes über die
Staats- und Gemeindesteuern).

f) Der
Einwand, die Jahrespatentgebühr vermöge sich nicht auf eine ausreichende
gesetzliche Grundlage zu stützen, erweist sich somit ebenfalls als unbegründet.

8.    Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Jahrespatentgebühr verstosse gegen
das Kostendeckungsprinzip, das Äquivalenzprinzip, die Handels- und
Gewerbefreiheit, den Grundsatz der Rechtsgleichheit, das Willkürverbot sowie
den Grundsatz der Allgemeinheit der Steuer.

b) Art. 31
Abs. 2 BV in der bis Ende 1999 geltenden Fassung liess sogenannte
Gewerbesteuern zu, sofern sie weder prohibitiv noch protektionistisch waren
(vgl. Rhinow, Kommentar BV, N 216 zu Art. 31, m. Hinw.). Patentgebühren für
Gastgewerbebetriebe wurden unter diesen Voraussetzungen als verfassungsmässig
betrachtet (Mangisch, a.a.O., S. 206 ff., m. Hinw.). Die vorliegend zur
Diskussion stehende Steuer kann aufgrund ihrer Höhe von 1 Promille des Umsatzes
offensichtlich nicht als prohibitiv bezeichnet werden. Sie ist auch nicht
protektionistisch ausgestaltet. Sie hält somit vor Art. 31 Abs. 2 BV in der bis
Ende 1999 geltenden Fassung stand. Dass Art. 31 Abs. 2 BV im Ingress des WG
nicht ausdrücklich genannt wird, schliesst nicht aus, dass diese Norm zur
Abstützung der entsprechenden Regelung herangezogen wird.

c) Eine nach
Art. 31 Abs. 2 BV zulässige Steuer verletzt auch den Grundsatz der
Allgemeinheit der Steuer nicht, denn den Kantonen ist es nicht verwehrt, besondere
Gewerbesteuern zu erheben, welche eine Gewerbeart oder Betriebsform abweichend
von oder zusätzlich zu den allgemeinen Steuern belasten, sofern diese
Gewerbesteuern weder prohibitiv noch protektionistisch sind (Rhinow, a.a.O., m.
Hinw.). Es sei noch anzufügen, dass die Gebühr auch vor der neuen
Bundesverfassung standhalten würde.

d) Besondere
Gewerbesteuern sind auch mit der Mehrwertsteuer vereinbar (BGE 122 I 213 ff.,
betr. Genfer Billetsteuer).

e) Die
Anknüpfung der Höhe der Gemengsteuer an den Umsatz stellt ein geeignetes
Kriterium dar, welches in keinem Konflikt zum Rechtsgleichheitgebot und zum
Willkürverbot steht.

9.    Zusammenfassend
ergibt sich, dass es sich bei der Jahrespatentgebühr um eine Gemengsteuer
handelt, welche bereits unter der Herrschaft des Wirtschaftsgesetzes vom 6.
Dezember 1964 existierte und deshalb nicht als neue Steuer im Sinne von Art.
132 Abs. 3 KV zu qualifizieren ist. Diese Gemengsteuer stützt sich auf eine
ausreichende gesetzliche Grundlage und ist mit den verfassungsrechtlichen
Grundsätzen vereinbar. Die Einwände der Beschwerdeführerin sind unbegründet.
Die Beschwerde ist abzuweisen.

(Vom Bundesgericht
bestätigt in; BGE 128 I 102ff.)

Steuergericht,
Urteil vom 12. März 2001