so_gerichte · VWBES.2020.391 · 2021-12-22 · de

Perimeterbeiträge

Solothurn Verwaltungsgericht 22.12.2021 VWBES.2020.391
Soleure Verwaltungsgericht 22.12.2021 VWBES.2020.391
Soletta Verwaltungsgericht 22.12.2021 VWBES.2020.391

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
22. Dezember 2021
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Werner
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
Einwohnergemeinde A.___,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel
Altermatt,
Beschwerdeführerin
gegen
1.
B.___
2.
C.___
3.
D.___
4.
E.___
5.
F.___
6.
G.___
Beschwerdegegner
betreffend
Perimeterbeiträge
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Im September 2018 fertigte die
Einwohnergemeinde A.___ einen
provisorischen Beitragsplan für die Teilsanierung der «Z-strasse»
(Teilperimeter Strasse) aus. Es wurden Beiträge von insgesamt CHF 192‘886.35 veranschlagt.
Die Beiträge für die 16 Anstösser variierten zwischen ca. CHF 4
'000.00 und CHF 18'000.00.
2. Sechs der Grundeigentümer erhoben
Beschwerde an die Kantonale Schätzungskommission. Die Schätzungskommission
hiess diese Beschwerden mit Urteil vom 10. September 2020 gut und hob den
Beitragsplan auf. Es seien in den 70er-Jahren bereits Beiträge an den
Strassenbau geleistet worden. In der Z-strasse sei schon eine taugliche
Kofferung vorhanden gewesen. Es gehe um eine Sanierung. Wasserleitungsbrüche hätten
in der steilen Strasse Teile der Kofferung weggeschwemmt. Man habe den
Grundeigentümern zugesichert, die Kofferung allenfalls nur teilweise zu
ersetzen. Sie sei aber vollständig ersetzt worden. Dass dies nötig gewesen sei,
sei nicht belegt. Auch ein Deckbelag sei bereits vorhanden gewesen. Wie sich
aus den Fotos ergebe, sei die Strasse vor der Sanierung in einem relativ guten
Zustand gewesen. Es seien keine Belagsschäden oder Bombierungen ersichtlich
gewesen. Teilweise seien auch Randabschlüsse vorhanden gewesen. Auch eine
Strassenbeleuchtung habe bestanden. Es handle sich um die Sanierung einer
bestehenden Strasse. Eine entscheidende Verbesserung sei nicht ersichtlich. Von
einem Mehrwert könne nicht gesprochen werden.
3. Die Einwohnergemeinde erhob
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, das Urteil der
Schätzungskommission sei aufzuheben. Es sei erstmals eine Kofferung in die
Strasse eingebaut worden. Die Erneuerung des Strassenunterbaus sei als Ausbau
einzustufen. Dies sei durch das Bundesgericht mehrfach bestätigt worden. Die
Vorinstanz sei auf verschiedene Argumente nicht eingegangen und habe damit den
Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt.
Eine Kofferung bestehe nach der
Definition des Verwaltungsgerichts (im Verfahren VWBES.2017.108) aus einem
Kies-Sandgemisch von mindestens 40 cm. Es sei kein derartiger Untergrund
vorhanden gewesen. Auch wenn eine Kofferung bestanden hätte, wären die
Anstösser beitragspflichtig. Auch die Erneuerung des Unterbaus stelle einen
beitragspflichtigen Neubau dar. Selbst eine bloss teilweise Erneuerung des Unterbaus
sei beitragspflichtig, jedenfalls dann, wenn die Kofferung einen namhaften
Anteil der Gesamtaufwendungen verursache. Vorliegend sei deren Kostenanteil mit
16 % namhaft. Wenn eine Kofferung vorbestanden habe, habe sie jedenfalls nicht
den Regeln der Baukunst entsprochen. Es sei eine frostsichere Kofferstärke von
mindestens 50 cm notwendig. Die heute zu erbringende Tragfähigkeit der Planie
sei nicht gegeben gewesen. Dass es sich um eine Sanierung wegen Wasserleitungsbrüchen
gehandelt habe, werde bestritten. Bei der Reparatur eines Wasserleitungsbruchs
wäre doch auch gleich die Kofferung wieder instand gestellt worden. Zudem werde
die Beleuchtung verbessert, es werde erstmalig ein Deckbelag eingebaut, es würden
zwei zusätzliche Sammler und Randabschlüsse erstellt. Diese Mehrwerte würden 48
% der Kosten ausmachen. Es werde bestritten, dass auch für die Querstrasse «X»
ein Beitragsplan hätte erstellt werden sollen. Die Beitragspflicht werde ja um
die Hälfte reduziert. Schon eine teilweise Erneuerung der Kofferung sei
beitragspflichtig. Es liege ein beitragspflichtiger Ausbau vor.
4. Die sechs Beschwerdegegner liessen
sich zusammengefasst wie folgt vernehmen: Wenn die Strasse über keine Kofferung
verfügt hätte, wäre sie in den 1970-er Jahren nicht nach den Regeln der
Baukunst erstellt worden. Sie habe aber den damaligen Normen entsprochen. Damals
seien bereits Grundeigentümerbeiträge bezahlt worden. Wenn jegliche Kofferung
gefehlt hätte, hätten sich grössere Schäden ergeben. Selbst der Gemeinderat sei
lediglich von einer ungenügenden, nicht frostsicheren Kofferung ausgegangen. Man
habe es abgelehnt, vor Baubeginn eine Expertise zu erstellen. Die Strasse sei
in gutem Zustand gewesen. Es habe keine Frostschäden oder Bombierungen gegeben.
Es gehe um eine Strasse ohne Durchgangsverkehr. Die Gemeinde habe vollendete
Tatsachen geschaffen. Beleuchtung, Entwässerungsschächte und Randabschlüsse
seien nicht beitragspflichtig. Es sei (unzulässigerweise) Belagsrecycling als
Kofferungsmaterial verwendet worden. Man hätte auch nicht die gesamte Kofferung
zu ersetzen brauchen. Es habe sich um einen nicht beitragspflichtigen
Strassenunterhalt gehandelt.
Die Beschwerdegegner befürchteten auch,
man habe die Kosten für zwei Strassen («X» und «Z-strasse») zusammengelegt. Für
die «X» hätten auch Beiträge erhoben werden müssen. Es sei sicherzustellen,
dass man nicht auch die Kosten der «X» eingerechnet habe, denn die Sanierung
der «X» bewirke keinen Mehrwert für die «Z-strasse». Es hätten sehr wohl
Randabschlüsse bestanden. Auch eine Kofferung habe bestanden und noch gut
ausgesehen. Ohne tragfähige Kofferung hätten sich Senkungen und Fahrrinnen
bilden müssen. Die Gemeinde habe das Vorhaben selber als Teilsanierung
bezeichnet. Eine Sanierung sei nicht beitragspflichtig. Die Arbeiten seien
Folge der Sanierung der Wasserleitung. Es hätten sich immer wieder
Leitungsbrüche ergeben. Die Entwässerung der Strasse sei gut gewesen; es hätten
sich keine Pfützen gebildet. Man habe keinen Entwässerungsschacht neu erstellt.
Beim Bau habe die Strasse den damaligen Standards entsprochen. Die
Fotodokumentation sei dürftig. Für die Liegenschaften entstehe kein Sondervorteil,
denn die Zufahrt werde nicht verbessert. Die Strasse sei in einem guten Zustand
gewesen. Die Entwässerung habe geklappt, Randabschlüsse seien vorhanden und die
Beleuchtung sei eher besser gewesen. Es seien nicht alle Strassenabschnitte
beleuchtet. Das Alter der Strasse (ca. 45 Jahre) spreche allein schon für
Unterhaltsarbeiten. Die «Z-strasse» sei kein überteerter Feldweg gewesen.
Der neue Deckbelag sei für eine Hanglage
zu fein. Es bestehe keine wesentliche Verbesserung. Inwiefern der alte Koffer
den heutigen Vorschriften entspreche, sei nicht relevant.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel, und das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 17 der kantonalen
Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren [GBV; BGS 711.41]; § 49
des Gesetzes vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation [GO; BGS 125.12]).
1.2 Gemeinden sind zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung
oder einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (§ 12 Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11). Die Einwohnergemeinde A.___ ist
durch den angefochtenen Entscheid, der ihre Beitragsforderungen aufhebt,
formell beschwert und in ihren schutzwürdigen kommunalen Interessen als Beitragsgläubigerin
betroffen. Die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde A.___ ist somit zu
bejahen und auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin sieht ihren
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Bundesverfassung der schweizerischen
Eidgenossenschaft, BV) verletzt, weil die Vorinstanz nicht auf alle Rügen
eingegangen sei. Die Begründungsdichte des angefochtenen Entscheids ist mit
insgesamt elf Seiten ausreichend. Eine Behörde darf sich auf die wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken und braucht sich nicht mit jedem sachverhaltlichen
und rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen (Gerold Steinmann, in Bernhard
Ehrenzeller / Benjamin Schindler / Rainer J. Schweizer / Klaus A. Vallender
[Hrsg.]: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Gallen, 3. Aufl. 2014, Art.
29 N 49 mit zahlreichen Hinweisen). Es war der Beschwerdeführerin jedenfalls
möglich, den Entscheid sachgerecht anzufechten, weshalb eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs zu verneinen ist (vgl. statt vieler BGE 142 III 433 E. 4.3.2
S. 436 f.).
3.1 Nach § 108 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern
angemessene Beiträge zu erheben, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung
öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. Die
Beitragspflicht entsteht nicht nur beim Neubau einer öffentlichen
Erschliessungsanlage, sondern bei Verkehrsanlagen auch bei einem Ausbau oder
einer Korrektion (§ 6 GBV). Unter einem Ausbau versteht man gemeinhin eine
Vergrösserung, Erweiterung, Veränderung. Die Verordnung definiert den Ausbau
als «wesentliche Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das
erstmalige Auftragen eines Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus»
(§ 7 Abs. 2 GBV). Unter Korrektion ist gemäss der Verordnung die Veränderung
der Linienführung der Verkehrsanlage oder die Umgestaltung des Strassenraumes
zu verstehen (§ 7 Abs. 3 GBV). Für ordentliche Unterhaltsarbeiten, wie
Belagserneuerungen, werden keine Beiträge erhoben (§ 8 GBV).
3.2 Strittig ist, ob es sich bei den von
der Gemeinde durchgeführten Massnahmen um einen (beitragspflichtigen) Ausbau
oder ordentlichen Unterhalt gehandelt hat. Der bisherigen Rechtsprechung lässt
sich dazu namentlich Folgendes entnehmen:
SOG 1988 Nr. 25
: Die Postackerstrasse bestand in ihrem
alten Zustand seit Jahrzehnten; der ursprünglich von der
Oensingen-Balsthal-Bahn erstellte Feldweg war im Verlauf der Zeit etwas
verbreitert und begradigt und dann mit Spritzteerungen versehen worden. Infolge
der starken Beanspruchung befand sich die Strasse in einem ziemlich schlechten
Zustand. Mit der Erneuerung erhielt sie einen neuen, homogenen und
frostsicheren Kieskoffer, wie er heute üblich ist, und erstmals einen
dauerhaften, der Beanspruchung gewachsenen HMT-Belag. Zudem wurde die Strasse
neu entwässert. Von blossen ordentlichen Unterhaltsarbeiten konnte daher nicht
die Rede sein. Es handelte sich bei den ausgeführten Arbeiten eindeutig um
einen Ausbau. Der Strassenkörper wurde im Grunde genommen völlig neu erstellt,
konnte doch von der alten Strasse ausser einigen Randabschlüssen nichts weiterverwendet
werden. Es war von einem beitragspflichtigen Strassen
ausbau
auszugehen.
VWBES.2008.363
: Die Erweiterung in den Gärbetweg war 1955
mit einem HMT-Belag versehen worden. Dass an den Belag Perimeterbeiträge
bezahlt worden waren, war unwahrscheinlich und blieb unbewiesen. Der
Sachverständige des Gerichts verwies auf die vorhandenen Frostschäden. Dies
zeige, dass der Untergrund schlecht sei. Die Kofferung werde, soweit überhaupt
vorhanden, nicht entwässert. Die Strasse weise Längsrisse auf. Man habe immer
wieder Teer darüber «geschmiert». Der Untergrund habe nachgegeben. Es wäre eine
Kofferung von 50 bis 60 cm Dicke nötig. Es brauche eine Sickerleitung, um das
Wasser abzuführen und Glatteis zu vermeiden. Offenbar habe es sich früher um
einen Feldweg gehandelt, der geteert worden sei. Auch in diesem Fall waren
Beiträge geschuldet.
Die Regeste zu
SOG 2013 Nr. 33
lautet:
Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer
frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag,
Randabschlüssen und einer Entwässerung versehen, entsteht für die
Grundeigentümer eine Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen
bestehender Strassen ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20%
geboten.
SOG 2014 Nr. 20
: Anders als bei einem Strassenneubau
bestand bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der
Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt
bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus,
als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde.
Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer
Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus
erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits
Perimeterbeiträge bezahlt worden sind.
Im Verfahren
VWBES.2017.108
wurde
für die Schulstrasse Folgendes ausgeführt: Eine wesentliche Verbesserung liegt
nach der Praxis unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im Sinn
einer neubauähnlichen Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität mit
neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird. Schon eine Erneuerung des
Strassenunterbaus löst nach solothurnischem Recht eine Beitragspflicht gemäss §
7 Abs. 2 GBV aus, mindestens solange die Kosten der neuen Kofferung einen
namhaften Anteil der Gesamtaufwendungen ausmachen (siehe zu diesem Erfordernis auch
die Urteile 2C_794/2008 des Bundesgerichts vom 14. April 2009 E. 4.3 und
2C_638/2009 vom 17. Mai 2010 E. 3.5 zu einem Fall in Dornach).
3.3 Im vorliegenden Fall ist zunächst
auf die eingereichten Fotos abzustellen. In der Strasse hat eine Kofferung
bestanden. Sie war mit einem Belag und einem Deckbelag versehen. Es gab eine
Strassenbeleuchtung und Randabschlüsse. Die Strasse war optisch in keinem allzu
schlechten Zustand. Der Kostenanteil der Kofferung war, nach den Angaben der
Beschwerdeführerin, mit 16 % eher marginal.
Zustand der Strasse:
Strassenunterbau
2.4 Ob eine alte Kofferung den heutigen
Normen der VSS (Schweizerischer Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute)
genügen würde, ist nicht entscheidend. Die Fahrzeuge sind in den vergangenen
Jahrzehnten schwerer, und der Verkehr ist dichter geworden. Im Jahr 2000 betrug
das maximale Betriebsgewicht eines Lastwagens noch 28 t; heute sind es 44
t (vgl. Art. 67 der Verkehrsregelnverordnung, VRV, SR 741.11). An die Strassen
werden höhere Anforderungen gestellt; sie werden viel stärker beansprucht.
Entsprechend sind die VSS-Normen in den vergangenen Jahrzehnten sicherlich
angepasst worden (vgl.
https://www.vss.ch/de/verband/geschichte
, zuletzt abgerufen am 20. Dezember
2021).
Es kann nicht leichthin davon
ausgegangen werden, die Strassenbauer hätten in der Vergangenheit nicht nach den
damaligen Regeln ihres Berufsstands gearbeitet und weil eine nach heutigen (höheren)
Massstäben ungenügend gekofferte Strasse erneuert werde, entstehe den
Anstössern ein Mehrwert.
Die Stadt Baden zum Beispiel (
https://www.baden.ch/de/leben-wohnen/wohnen-und-bauen/staedtische-bauprojekte/strassen.html/581
, zuletzt abgerufen am 20. Dezember
2021) geht für ihre Gemeindestrassen von einer Lebensdauer von 20 bis 40 Jahren
aus. Dies dürfte ein allgemein gültiger Erfahrungswert sein. Die vorliegende
Strasse war nach heutigem Massstab wohl ungenügend gekoffert und wirtschaftlich
abgeschrieben. In vielen Gemeinden mag ein aufgestauter Unterhalts- und
Erneuerungsbedarf bestehen, was Strassen anbelangt (so sehen in der Stadt Solothurn
etliche Quartiererschliessungsstrassen ähnlich aus wie die «Z-strasse»). Entsprechend
wurden die Arbeiten im Beitragsverfahren Z-strasse denn auch als «Strassenteilsanierung»
bezeichnet. Solche Unterhaltsmassnahmen können aber nicht einfach als
«Mehrwert» auf die Anstösser abgewälzt werden, sondern sind Sache der Gemeinde
(§ 8 Abs. 1 lit. a GBV). Ob eine seinerzeit regelkonform (mit
Grundeigentümerbeiträgen) errichtete Quartierstrasse, die nun am Ende ihrer
Lebensdauer angelangt ist, voraussetzungslos mit Beiträgen
neu
gebaut
werden dürfte, mag hier offenbleiben (dazu sogleich). Jedenfalls wäre, wie die
Gemeinde erkannt hat, eine massive Beitragsreduktion angebracht (§ 42 Abs. 3 GBV).
2.5 Vorzugslasten sind ein Instrument,
um die baurechtliche Erschliessung, die Überbaubarkeit zu finanzieren. Es geht
nicht um den Erhalt der Verkehrsinfrastruktur (Adrian Hungerbühler: Grundsätze
des Kausalabgaberechts, ZBl 2003, S. 550 f.). Eine wesentliche Verbesserung
liegt nach der Praxis unter anderem dann vor, wenn eine bestehende Strasse im
Sinn einer neubauähnlichen Umgestaltung abgebrochen und in besserer Qualität
mit neueren Methoden an gleicher Stelle neu gebaut wird (VWBES.2017.108
E. 7.3.1 mit zahlreichen Hinweisen). Eine solche Umgestaltung fand hier
aber - anders als etwa in VWBES.2019.303 - nicht statt: Die Erneuerung der
Regeneinlaufschächte bringt keinen namhaften Mehrwert. Strassenlampen und
Randabschlüsse waren ebenfalls bereits vorhanden. Die Linienführung und der
Strassenraum blieben unverändert. Von einem beitragspflichtigen Ausbau oder
einer Korrektur kann demnach nicht die Rede sein. Es kann auf die zutreffenden
Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Nach Praxis und Verordnung könnte bloss
die massgebliche Erneuerung bzw. Erstverbauung der Kofferung einen Mehrwert
bringen. Ob es jedoch nötig gewesen ist, die (ganze) Kofferung zu ersetzen, ist
umstritten, nicht belegt und nicht hinreichend dokumentiert. Offenbar stand die
Strassensanierung in direktem Zusammenhang mit dem Ersatz der Wasserleitung. Die
Kosten der Kofferung sind im vorliegenden Fall mit 16 % (Kosten
Strassenbau Stand Projektabrechnung am 2. Juni 2020: CHF 291'297.35, Kofferung
CHF 46'598.80, Beilage 2 zur Duplik der Beschwerdeführerin im
vorinstanzlichen Verfahren) denn auch eher marginal.
Nach der Fotodokumentation der Beschwerdegegner
war die Strasse vor der «Sanierung» zwar wohl alt, aber in keinem allzu schlechten
Zustand. Für die Bewohner eines kleinen Quartiers in ländlicher Umgebung
entsteht kein Mehrwert, wenn die Kofferung ihrer Erschliessungsstrasse
ausgewechselt wird, obschon bisher keine tiefen Querrinnen, Längsrinnen, hohen Bombierungen
oder Schlaglöcher bestanden. Ein Vorteil bestünde allenfalls für den
Lastwagenverkehr. Dieser wird sich jedoch im Wesentlichen auf die gelegentlichen
Lieferungen von schweren Lasten (z.B. Heizöl) beschränken.
Die Beschwerdeführerin hat bis heute
nicht belegt, dass die Kofferung unsachgemäss erstellt worden wäre bzw. deren
vollumfänglicher Ersatz tatsächlich notwendig war. Die Schlussfolgerungen der
Vorinstanz sind demnach nicht zu beanstanden.
3. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00
festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 3'000.00 zu
verrechnen sind. Da die Beschwerdegegner nicht durch einen Anwalt vertreten
waren, kommt es auch nicht in Betracht, eine Parteientschädigung auszurichten.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerin hat die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber
Scherrer Reber                                                                 Schaad