so_gerichte · ZZ.1995.28 · 1992-07-07 · de
Massnahmenplan Luftreinhaltung

Art. 9 USG, Art. 5 UVPV, § 46 lit. b PBG, Massnahmenplan Luftreinhaltung für die Region Solothurn-Grenchen vom 7. Juli 1992 - Baubewilligung für ein Parkhaus in stark vorbelastetem Gebiet. Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist bei Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt bereits im Gestaltungsplanverfahren durchzuführen, nicht erst im anschliessenden Baubewilligungsverfahren (Erw. 2a-c). Nutzungspläne sind im Baubewilligungsverfahren nachträglich vorfrageweise überprüfbar, wenn bei Planerlass der Betroffene sich über das Ausmass der Beschränkungen nicht im klaren sein konnte oder er keine Möglichkeit zur Interessenwahrung hatte und wenn seit Planerlass sich die Verhältnisse grundlegend verändert haben (Erw. 2d). Eine Aufstockung von 350 auf 432 Parkplätze ist eine wesentliche Änderung, die nicht allein von der Baubehörde ohne Planänderung bewilligt werden darf (Erw. 3). Die Bewilligung eines Parkhauses ohne gleichzeitige Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen, namentlich ohne verbindliche und umfassende Parkraum- bzw. Verkehrsmassnahmen, unterläuft die Massnahmenplanung gemäss Luftreinhalteverordnung in bundesrechtswidriger Weise (Erw. 4)

SOG 1995 Nr. 28

Art. 9 USG, Art. 5 UVPV, § 46 lit. b PBG,Massnahmenplan Luftreinhaltung für die Region Solothurn-Grenchen vom 7. Juli
1992 - Baubewilligung für ein Parkhaus in stark vorbelastetem Gebiet. Die
Umweltverträglichkeitsprüfung ist bei Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen auf
die Umwelt bereits im Gestaltungsplanverfahren durchzuführen, nicht erst im anschliessenden
Baubewilligungsverfahren (Erw. 2a-c). Nutzungspläne sind im Baubewilligungsverfahren
nachträglich vorfrageweise überprüfbar, wenn bei Planerlass der Betroffene sich
über das Ausmass der Beschränkungen nicht im klaren sein konnte oder er keine
Möglichkeit zur Interessenwahrung hatte und wenn seit Planerlass sich die
Verhältnisse grundlegend verändert haben (Erw. 2d). Eine Aufstockung von 350
auf 432 Parkplätze ist eine wesentliche Änderung, die nicht allein von der
Baubehörde ohne Planänderung bewilligt werden darf (Erw. 3). Die Bewilligung
eines Parkhauses ohne gleichzeitige Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen,
namentlich ohne verbindliche und umfassende Parkraum- bzw. Verkehrsmassnahmen,
unterläuft die Massnahmenplanung gemäss Luftreinhalteverordnung in bundesrechtswidriger
Weise (Erw. 4)

Die Interessengemeinschaft Parkhaus Vorstadt
reichte 1992 ein Baugesuch für die Erstellung eines Parkhauses mit 432 Plätzen
in der Solothurner Vorstadt ein. Der grösstenteils oberirdische Bau sollte
zwischen der Dornacherstrasse und den Geleiseanlagen auf Areal der SBB zu
stehen kommen und über die Kreuzung Juraplatz erschlossen werden. Die Baukommission
Solothurn bewilligte das Parkhaus unter verschiedenen Bedingungen und Auflagen
und wies eine Einsprache des VCS ab. Gegen die Baubewilligung erhoben der VCS
und der WWF Beschwerden. Das Bau-Departement wies diese ab und ergänzte die
Baubewilligung mit einer zusätzlichen Auflage.

Gegen den Entscheid des Bau-Departementes
erhoben der WWF und der VCS Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und das aufgelegte Bauprojekt sei nicht
zu bewilligen, eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, um die
Koordination und Verträglichkeit des Parkhausprojektes mit der
LRV-Massnahmenplanung und einer LRV-konformen Verkehrsrichtplanung sicherzustellen.
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde aus verschiedenen Gründen gut. Aus
dem Urteil:

2.a) Nach Art. 9 Abs. 1 USG (SR 814.01) hat die
Behörde, bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen,
welche die Umwelt erheblich belasten können, entscheidet, die
Umweltverträglichkeit zu prüfen; der Bundesrat bezeichnet diese Anlagen. Der
Bundesrat hat in der UVPV vom 19. Oktober 1988 (in Kraft seit 1. Januar 1989)
sämtliche im Anhang aufgeführten Anlagen als UVP-pflichtig erklärt und in Art.
5 auch für das massgebliche Verfahren auf den Anhang verwiesen (Abs. 3); soweit
es im Anhang nicht bestimmt werde, sei es durch das kantonale Recht zu
bezeichnen. Die Kantone hätten dabei dasjenige Verfahren zu wählen, das eine
frühzeitige und umfassende Prüfung ermögliche. Sähen sie für bestimmte Anlagen
eine Sondernutzungsplanung vor, gelte diese als massgebliches Verfahren, wenn
sie eine umfassende Prüfung ermögliche (Abs. 4). Im Anhang zur UVPV sind unter
Ziffer 11.4 Parkhäuser und -plätze für mehr als 300 Motorwagen als
UVP-pflichtige Anlagen festgehalten; das massgebliche Verfahren ist durch das
kantonale Recht zu bestimmen.

Nach § 46 lit. b des Planungs- und Baugesetzes
(PBG, BGS 711.1) ist ein Gestaltungsplan (Sondernutzungsplan) in jedem Fall
nötig für Bauten und Anlagen, für welche eine UVP erforderlich ist, mit
Ausnahme von Strassen, Skipisten und Gesamtmeliorationen etc. Nach § 15 der
Verordnung über Verfahrenskoordination und Umweltverträglichkeitsprüfung vom
28. September 1993 (VUV, in Kraft seit 1. Januar 1994) erfolgt die UVP im
Rahmen der Leitverfahren nach VUV; das Leitverfahren stellt gleichzeitig das
massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV dar. Leitverfahren für UVP-pflichtige
Anlagen und damit massgebliches Verfahren ist nach dem Anhang zur VUV das
Gestaltungsplanverfahren. Diese Regelung entspricht der bundesrechtlichen
Vorschrift, wonach das Sondernutzungsplanverfahren das massgebliche Verfahren
ist, wenn es vom Kanton vorgeschrieben ist und eine umfassende Prüfung
ermöglicht.

Vor dem Erlass der VUV hatte der Kanton das
massgebliche Verfahren für die Durchführung der UVP nirgends festgelegt. Da
aber nach § 46 PBG für die Errichtung einer UVP-pflichtigen Baute ein
Sondernutzungsplan notwendig ist und ein Parkhaus nicht unter die Ausnahmen
fällt, war gestützt auf Art. 5 Abs. 4 UVPV von Bundesrechts wegen jedenfalls
seit Inkrafttreten des PBG das Gestaltungsplanverfahren als massgebliches
Verfahren für die Durchführung der UVP bestimmt.

Das gilt aber auch für die Zeit vor
Inkrafttreten des PBG. Das vorher geltende Baugesetz (BauG vom 3. Dezember
1978) sah bereits vor, dass ein Gestaltungsplan in jedem Fall nötig sei für
Bauten und Anlagen mit schädlichen oder stark störenden Auswirkungen (Lärm,
Rauch, Gestank usw.) oder mit grossem Verkehrsaufkommen, namentlich auch für
Parkhäuser (§ 46 lit. b BauG). Spätestens seit dem 1. Januar 1989 ist also klar
bestimmt, dass die UVP für UVP-pflichtige Parkhäuser im Gestaltungsplanverfahren
durchzuführen ist.

Fraglich und zu prüfen ist, was vor
Inkrafttreten der UVPV galt. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts
war Art. 9 USG sofort nach Inkrafttreten anzuwenden, also die
Umweltverträglichkeit einer Anlage, welche die Umwelt erheblich belasten
könnte, bei Planung, Errichtung oder Änderung zu prüfen (Heribert Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1993, N 208 zu Art. 9 USG, mit
zahlreichen Hinweisen). Der Umstand, dass die UVPV noch nicht erlassen war,
änderte daran nichts (BGE 113 Ib 225 ff., Kiesgrube Lommiswil, insbes. E. 3a).
Vom kantonalen Recht her war, wie erwähnt, aufgrund der geltenden
Baugesetzgebung wegen der möglichen stark störenden Auswirkungen bzw. des grossen
Verkehrsaufkommens für das Parkhaus ein Gestaltungsplan notwendig. Bei dieser
Rechtslage drängte sich auf, alle Anlagen, welche nach kantonalem Recht wegen
ihrer potentiell stark störenden Auswirkungen der Sondernutzungsplanung
(Gestaltungsplanpflicht) unterlagen, solange auch als Bauten bzw. Anlagen zu
betrachten, welche im Sinne des USG die Umwelt erheblich belasten könnten, bis
das Bundesrecht nicht Klarheit geschaffen hatte. Dies um so mehr, als sich ja
auch aus den Materialien zum USG darauf deutliche Hinweise ergaben, indem dort
von ähnlichen Bauten bzw. Anlagen die Rede war wie in § 46 lit. b BauG (vgl.
BGE 113 Ib 225 ff., E. 3b). Und da im Gestaltungsplanverfahren das nachfolgende
Baubewilligungsverfahren derart weit vorbestimmt wird, dass dort eine
umfassende Beurteilung kaum mehr möglich ist, konnte die
Umweltverträglichkeitsprüfung sinnvoll nur im Gestaltungsplanverfahren
stattfinden (BGE 113 Ib 225 ff., E. 3c; Heribert Rausch, a.a.O., N 37 zu Art. 9
USG). Von Bundesrechts wegen war also seit 1. Januar 1985 eine Umweltverträglichkeitsprüfung
bei der Planung des Parkhauses notwendig; da die UVPV noch nicht erlassen war,
genügte eine materielle Prüfung (mit Prognose über die Immissionen, Abklärung
möglicher Emissionsbegrenzungen, Prüfung von Alternativen, umfassender
Interessenabwägung; vgl. BGE 113 Ib 225 ff., E. 3d).

b) Die IG Parkhaus Vorstadt reichte den
Teilzonen- und Gestaltungsplan "Bahnhofparking" mit
Sonderbauvorschriften nach Vorabklärungen im Jahre 1986 ein. Planinhalt sind einerseits
die Zuweisung des entsprechenden Areals zur Gewerbezone (§ 1 Sonderbauvorschriften),
anderseits Gestaltungsvorschriften für den geplanten Baukörper (Gestaltungsbaulinie,
Gebäudehöhe etc., Plan und § 2 f. Sonderbauvorschriften) und für die Umgebung
(Plan und § 4) sowie die Erschliessung (Festlegung der zu öffentlichem
Strassenareal auszuscheidenden Fläche, Baulinien und § 5 f.). Der Plan wurde
durch die Planungskommission, die Baukommission und die Gemeinderatskommission
der Stadt Solothurn Anfang 1987 vorbehandelt. Diskussionspunkte waren
einerseits die Dimension, insbesondere die Länge des geplanten Baus im Hinblick
auf die städtebauliche Eingliederung, anderseits primär die Erschliessung,
welche sich bereits im voraus als möglicherweise problematisch gezeigt und zur
Erstellung eines Gutachtens geführt hatte. Der Gemeinderat beschloss am 2. Juni
1987, den Plan aufzulegen und ihn unter dem Vorbehalt von eingehenden Einsprachen
gleich zu genehmigen. In bezug auf die möglichen Umweltauswirkungen ging er
davon aus, diese seien allenfalls im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Eine
Umweltverträglichkeitsprüfung hielt er für nicht notwendig. Er lehnte es
insbesondere auch ab, wegen der längst als problematisch erkannten Verkehrs-
und Immissionssituation zur Durchsetzung des Parkplatzkonzeptes P-84 eine Bewirtschaftung
der geplanten Parkplätze im Gestaltungsplan vorzuschreiben oder ein Verkehrs-
und Parkkonzept erstellen zu lassen, welches mit Eröffnung des Parkhauses in
Kraft treten könnte. (...)

Der Regierungsrat des Kantons Solothurn
genehmigte den Teilzonen- und Gestaltungsplan "Bahnhofparking" am 13.
Dezember 1988 mit Bemerkungen und Vorbehalten. Im Entscheid wird davon ausgegangen,
es handle sich um ein Parkhaus für ca. 350 Autos, und bemerkt, formell sei das
Verfahren richtig durchgeführt worden. Materiell sei noch anzubringen, dass
wegen des erhöhten Verkehrsaufkommens im Bereich der Parkhauszufahrt (...) ein
neues Strassenprojekt ausgearbeitet werden müsse; weil der Gestaltungsplan die
Verkehrsprobleme auf der Kantonsstrasse offenlasse, müsse die Genehmigung unter
dem Vorbehalt der noch ausstehenden Erschliessungsplanung über die
Kantonsstrasse erfolgen. Im weitern sei, da die UVPV auf den 1. Januar 1989 in
Kraft trete, im Baugesuchsverfahren das Bauvorhaben abschliessend auf das
Einhalten der Forderungen aus der Umweltschutzgesetzgebung zu überprüfen. Für
eine allfällige Unterschreitung des Grundwasserspiegels sei im übrigen eine
Bewilligung durch das kantonale Amt für Wasserwirtschaft erforderlich.

c) Das gesamte Planerlass- und
-genehmigungsverfahren spielte sich also unter der Geltung des USG ab. Dass auf
der Ebene der Gemeinde, zumindest im Zeitpunkt der Planauflage im Juni 1987,
keine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, ist
verständlich, da gemäss Entwurf zur UVPV vom Mai 1986 bei Parkhäusern noch von
einem Schwellenwert von 500 Motorfahrzeugen die Rede war. Schwerer verständlich
ist schon, dass auch im Zeitpunkt der Plangenehmigung im März 1988 auf eine
Prüfung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt verzichtet wurde, obschon
sich in der Zwischenzeit gezeigt hatte, dass der Schwellenwert zu hoch war,
wurden doch beispielsweise im Kanton Aargau bereits mit Kreisschreiben vom 1.
Juli 1987 Parkhäuser und Parkplätze für mehr als 300 Motorwagen als
UVP-pflichtige Anlagen bezeichnet (URP 1989, S. 25). Im Verfahren vor dem
Regierungsrat hätte eine Prüfung jedenfalls vorgenommen werden müssen, war doch
im Zeitpunkt der regierungsrätlichen Genehmigung des Gestaltungsplanes die UVPV
bereits erlassen, mithin jeder Zweifel beseitigt, dass für die im
Gestaltungsplan Bahnhofparking geplante Baute, ein Parkhaus für ca. 350 Autos,
eine UVP notwendig gewesen wäre (BGE 114 Ib 354, Herrenacker), und zwar im
Gestaltungsplanverfahren, nicht im später noch durchzuführenden
Baubewilligungsverfahren. Die Genehmigung des Gestaltungsplanes durch den
Regierungsrat erweist sich somit als Verstoss gegen das Umweltschutzgesetz, der
Plan mithin als bundesrechtswidrig.

d) Nutzungspläne, die gemäss den
Verfahrensvorschriften des Raumplanungsgesetzes erlassen worden sind, können
allerdings im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren nur noch unter besonderen
Voraussetzungen angefochten werden; materielle Einwendungen gegen die
Rechtmässigkeit eines Planes sind grundsätzlich im Auflageverfahren vorzutragen
(BGE 115 Ib 341). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann
ausnahmsweise eine Überprüfung erfolgen, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben oder wenn die gesetzlichen Vorschriften über die Ortsplanung
geändert worden sind. "Ob ein Zonenplan nur anschliessend an den Erlass
oder auch bei späterer Anwendung noch angefochten werden könne, bestimmt sich
in erster Linie danach, ob der Betroffene schon bei Planerlass über die ihm
auferlegten Beschränkungen im klaren sein konnte und welche Möglichkeiten er
hatte, in diesem Zeitpunkt seine Interessen zu verteidigen" (BGE 106 Ia
387).

Im vorliegenden Fall drängt sich aus
verschiedenen Gründen auf, eine vorfrageweise Überprüfung der Rechtmässigkeit
des Gestaltungsplanes zuzulassen. Zum einen änderten die massgebenden
Vorschriften über das bei der Planung einzuhaltende Verfahren in einem
entscheidenden Punkt, indem nun von Bundesrechts wegen und seit 1. Juli 1992
auch vom revidierten PBG vorgeschrieben ist, dass für die Planung eines
Parkhauses mit über 300 Abstellplätzen eine UVP im Gestaltungsplanverfahren
durchzuführen ist. Zum zweiten hatten die jetzigen Beschwerdeführer beim Erlass
des Planes keine Möglichkeit, ihre bzw. die von ihnen vertretenen öffentlichen
Interessen zu verteidigen, indem bei Beginn des Verfahrens 1986 noch keine
UVP-Pflicht bestand, die Organisationen mithin nicht einsprache- und beschwerdelegitimiert
waren (Art. 55 Abs. 3 USG). Und im späteren Verlauf des Verfahrens der Plangenehmigung
konnten sie schon mangels einer entsprechenden Publikation, dass es sich um ein
UVP-pflichtiges Vorhaben handeln könnte, nicht eingreifen (im Amtsblatt vom 15.
Dezember 1988 wurde lediglich publiziert, dass der Teilzonen- und
Gestaltungsplan Bahnhofparking in Solothurn genehmigt worden sei).

Von besonderer Bedeutung erweisen sich aber vor
allem die in der Genehmigung des Planes angebrachten Vorbehalte einer Genehmigung
der ausstehenden Erschliessungsplanung und der im Baugesuchsverfahren
durchzuführenden UVP. Insbesondere die vorbehaltene UVP konnte nichts anderes
bedeuten, als dass der mit dem entsprechenden Vorbehalt genehmigte
Gestaltungsplan keinen unbedingten Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung
verschaffte, weil ja die UVP erst die Grundlagen für die Beurteilung eines
Vorhabens liefern soll, gestützt auf welche dann entschieden werden kann, wie,
unter welchen Bedingungen und allenfalls ob überhaupt das Vorhaben realisiert
werden darf. Und das wiederum bedeutet, da im obligatorischen
Sondernutzungsverfahren nach § 46 PBG das Baubewilligungsverfahren weitgehend
vorbestimmt wird, so dass in jenem nur noch über weniger wichtige Details zu
entscheiden ist, dass also der entscheidende Verwaltungsakt, eben der
Gestaltungsplan, aufgrund der UVP noch in Frage gestellt werden könnte.

Im übrigen wären wohl auch die von der Praxis
verlangten Voraussetzungen für den Widerruf einer Verfügung gegeben, wenn man
den Sondernutzungsplan, da er nur für ein konkretes Projekt eines einzigen
Bauwilligen erlassen wurde, als Verfügung betrachten wollte. Nach SOG 1974 Nr.
36 kann eine Baubewilligung widerrufen werden, wenn im Zeitpunkt des Widerrufs
von ihr noch nicht Gebrauch gemacht worden ist; die Anforderungen an das öffentliche
Interesse am Widerruf sind um so geringer, je kürzer der Zeitraum zwischen
Bewilligungserteilung und Widerruf ist. Im vorliegenden Fall kann zwar nicht
von einem kurzen Zeitraum zwischen "Bewilligungserteilung" und
"Widerruf" gesprochen werden; gleichwohl dürften auch hier die
Anforderungen an das öffentliche Interesse, das mit dem Widerruf gewahrt werden
soll, nicht allzu gross sein, da die Rechtssicherheit, welche einem Widerruf
grundsätzlich entgegensteht, nicht in Gefahr ist, weil die
"Bewilligung", nämlich die Plangenehmigung, eben nur unter dem
Vorbehalt ihrer späteren Überprüfung im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren
erfolgte.

e) Die Baubewilligung ist somit zu verweigern,
weil sie auf einem bundesrechtswidrigen Gestaltungsplan beruht.

3. Selbst wenn man jedoch von einem gültig
erlassenen Gestaltungsplan ausgeht oder annimmt, der Plan könne im
Baubewilligungsverfahren nicht mehr überprüft werden, erweist sich die
Baubewilligung aus andern Gründen als rechtswidrig.

Im Teilzonen- und Gestaltungsplan und den
zugehörigen Sonderbauvorschriften ist keine konkrete Zahl der projektierten
Abstellplätze genannt. In den vorausgehenden Untersuchungen hinsichtlich der
Verkehrserschliessung (Bericht Dr. Pitzinger) war von 330 Parkplätzen
ausgegangen worden. Im Gemeinderat war anlässlich der Planauflage dann von
maximal 400 Parkplätzen die Rede (Protokoll vom 2. Juni 1987), später, insbesondere
beim definitiven Genehmigungsentscheid, war die Zahl der Abstellplätze kein
Thema mehr (Protokoll vom 22. März 1988). Vom Regierungsrat genehmigt wurde der
Teilzonen- und Gestaltungsplan für ein Parkinggebäude, "welches ca. 350
Autos Platz bieten soll".

Das Baugesuch wurde dann für ein Parking
eingereicht, welches 432 Abstellplätze umfasst, also rund 100 mehr, als bei der
Erarbeitung der Grundlagen für die Erschliessung geplant waren, und rund 80
mehr, als im Gestaltungsplan genehmigt wurden, was einer Abweichung von etwa 23
% entspricht. Diese Differenz kann auch bei grosszügiger Betrachtungsweise
nicht mehr als eine bloss geringfügige Planabweichung betrachtet werden, welche
sich beispielsweise im Verlauf der Detailprojektierung ergeben kann und die,
wenn keine schützenswerten öffentlichen Interessen verletzt werden, gestützt
auf § 7 der Sonderbauvorschriften von der Baubehörde bewilligt werden dürfte.
Neben der baulichen Gestaltung und der Eingliederung war zudem die Grösse des
Parkhauses, d.h. die Zahl der geplanten Abstellplätze bzw. die sich daraus
ergebenden Probleme bei der verkehrstechnischen Erschliessung, das zentrale
Thema im ganzen Planverfahren. Die Abweichung vom genehmigten Plan erfolgt also
in einem Kernbereich des Planes, sie betrifft einen kritischen Sachverhalt, was
nach der Praxis des Bau-Departementes ein massgebender Gesichtspunkt bei der
Beurteilung der Erheblichkeit ist (Verfügung vom 17. April 1991 i.S. X. gegen
Gemeinderat und M. AG, wo 20 zusätzliche Parkplätze und die Umgestaltung einer
Grünfläche in einen Barbecue-Platz als nicht mehr geringfügige Änderung betrachtet
wurden).

Entspricht das Baugesuch aber nicht dem
genehmigten Gestaltungsplan und handelt es sich bei der Abweichung nicht um
eine geringfügige, welche von der Baubehörde bewilligt werden kann, so ist für
das geänderte Bauprojekt eine Anpassung des Planes oder ein neues Planverfahren
notwendig.

4. Schliesslich ist dem Bauprojekt die
Bewilligung auch zu verweigern, weil es der Umweltschutzgesetzgebung,
insbesondere den Immissionsschutzvorschriften, widerspricht. Das Gebiet der
Vorstadt Solothurn, in welchem das Parkhaus zu liegen kommen soll, ist unbestrittenermassen
mit vorbestehenden übermässigen Immissionen belastet, und zwar sowohl im
Bereich Lärm als auch im Bereich Luft.

a) (Der Bereich Lärm ist umweltschutzrechtlich
nicht problematisch und steht somit einer Bewilligung grundsätzlich nicht im
Wege.)

b) Was die Luft betrifft, so gehört die Vorstadt
Solothurn zu den am stärksten belasteten Gebieten des Kantons Solothurn
(Massnahmenplan für die Region Solothurn-Grenchen, RRB Nr. 2400 vom 7. Juli
1992, VI. Feststellung übermässiger Immissionen, Messstation Solothurn
Dornacherplatz). (...) Hauptemittent der übermässigen Stickoxidbelastungen ist
der Verkehr (Anteil ca. 60 %) und innerhalb des Verkehrs der Personenwagenverkehr
(Anteil 66 %; Massnahmenplan, VIII. Quellen der Emissionen und Bedeutung für
die Gesamtbelastung).

Nach den Immissionsprognosen werden die
Grenzwerte der Luftreinhaltung auch in absehbarer Zeit im Gebiet der Vorstadt
von Solothurn nicht eingehalten werden können. Im Jahr 2000 ist für das Gebiet
Bahnhof/Dornacherplatz immer noch mit NOx-Belastungen im Bereich von
35-45 µg/m3zu rechnen, und zwar unter den Annahmen, dass sowohl N5
wie Basiserschliessung West realisiert sind, also der Durchgangsverkehr
weitgehend aus der Stadt ferngehalten ist (Beurteilungsbericht Ziff. 4.3.1).
Die Immissionsprognosen zeigen ebenfalls auf, dass im Jahr 2000 das Gebiet
Dornacherplatz-Bahnhofplatz-Rötibrücke-Werkhofstrasse die höchsten Immissionsbelastungen
des Raumes Solothurn - abgesehen von den Tunnelportalen der N5 - aufweisen
wird. (... Die dem UVB zugrundeliegenden Annahmen hinsichtlich der Mehrfahrten
bzw. deren Folgen für die Luftbelastung erscheinen grundsätzlich als richtig.)

bb) Da mehrere Quellen zu der hohen Luftbelastung
in der Vorstadt beitragen, ist nach Art. 31 LRV ein Massnahmenplan zu
erstellen, welcher einerseits die Quellen der Emissionen und ihre Bedeutung für
die Gesamtbelastung, anderseits die Massnahmen zur Verhinderung oder
Beseitigung der übermässigen Immissionen und den Beitrag, welchen die einzelnen
Massnahmen dazu leisten, angibt. Der Massnahmenplan nach Art. 31 LRV ist ein
Koordinationsinstrument, um in komplexen Situationen geeignete und
verhältnismässige Massnahmen anzuordnen und insbesondere alle Emittenten
rechtsgleich zu behandeln (BGE 118 Ib 34 mit Verweisen). Er ist
behördenanweisend, hat also die rechtliche Qualität eines Richtplanes. Reichen
die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen
nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern, so hat die Behörde die
erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschränkenden
Massnahmen zu treffen (Art. 33 LRV).

Der Regierungsrat des Kantons Solothurn hat für
die Region Solothurn-Grenchen mit RRB Nr. 2400 vom 7. Juli 1992 einen
Massnahmenplan erlassen. Als Massnahmen gegen die übermässigen Luftbelastungen
sind gemäss Plan für die Region Solothurn insbesondere die Verstetigung des
Verkehrs und ein Parkraumkonzept (Ziff. 2) sowie die Revision der Parkplatzerstellungspflicht
und die Parkplatzbewirtschaftung (Ziff. 3) vorgesehen (IX. Massnahmen und
Zuständigkeiten, Übersicht über die Verkehrsmassnahmen). Welche ganz konkreten
Massnahmen zu treffen sind und welchen Beitrag die einzelnen Massnahmen zu
leisten haben, geht aus dem Plan nicht hervor. Es stellt sich somit tatsächlich
die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage, ob überhaupt ein
Massnahmenplan, der diesen Namen verdient, bereits besteht. Die Frage braucht jedoch
hier nicht beantwortet zu werden, da sie für den Ausgang des Verfahrens nicht
entscheidend ist, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergeben wird.

cc) Wenn man davon ausgeht, es bestehe ein
genügender Massnahmenplan, so wären also zur Reduktion der Stickoxidemissionen
einerseits als verkehrsplanerische und betriebliche Massnahmen in der Region
Solothurn die Verstetigung und ein Parkraumkonzept, in der Region Grenchen u.a.
die Aufhebung von öffentlichen Parkplätzen bei Eröffnung des Parkhauses
gefordert. Anderseits wären als siedlungs- und raumplanerische Massnahmen eine
Revision der Parkplatzerstellungspflicht und der Parkplatzbewirtschaftung
verlangt. Mit dem Verweis auf das Parkraumkonzept kann nur gemeint sein, dass
entweder ein Parkraumkonzept geschaffen und dann nach diesem gehandelt oder ein
bereits bestehendes Konzept umgesetzt werden muss. Weil jede Autofahrt bei
einem Parkplatz beginnt und endet, kommt in der Tat der Parkplatzplanung
besondere Bedeutung bei der städtischen Luftsanierung zu (vgl. auch BGE in URP
1993, S. 178, mit Hinweis auf eine BUWAL-Schrift; vorgesehene Massnahmen im
Massnahmenplan Solothurn-Grenchen).

In der Stadt Solothurn besteht, auch für die
Vorstadt, ein Parkraumkonzept P-84. Auslöser für die Erstellung des Konzeptes
waren zwar nicht die Umweltschutzgesetzgebung, sondern Forderungen nach mehr
Wohnschutz, Befreiung von Fremdverkehr etc. (P-84, Parkraumplanung Solothurn,
Gesamtkonzept und Massnahmenskizze, Schlussbericht vom 28. Januar 1986,
Zusammenfassung, S. 27), was aber praktisch gleichbedeutend ist: es geht
allemal um den Schutz der Menschen vor schädlichen und lästigen Einwirkungen.
Ein Parkraumkonzept erwies sich als notwendig, weil alle diese Forderungen mit
dem Motorfahrzeugverkehr, insbesondere dem Parkieren von Autos, in Zusammenhang
stehen.

Ziel des P-84 ist, die Parkierung sinnvoll zu
organisieren, was bedeutet, das Angebot an Parkraum auf die Belastbarkeit des
Strassennetzes abzustimmen, die städtebauliche Situation zu berücksichtigen,
unerwünschte Immissionen zu vermindern oder auszuschliessen und den Parkraum
zweckmässig zu bewirtschaften (P-84, S. 27). Aufgabe der Parkraumplanung sei,
den öffentlichen Parkraum und denjenigen in Gemeinschaftsanlagen entsprechend
den Zielen und Grundsätzen des Konzeptes nicht nur anzubieten, sondern
entsprechend zu bewirtschaften, was bedeute, bestimmte Parkfelder in andere
Parkfeldarten umzuwandeln, Abstellplätze aufzuheben und neue Parkierungsanlagen
zu erstellen (P-84, S. 17). Das Verhältnis zwischen aufgehobenen, umgewandelten
und neuen Parkierungsanlagen müsse ausgewogen sein, was heisse, dass gegenüber
heute weder das Flächenangebot noch das Verkehrsaufkommen in den Spitzenstunden
erhöht werde (P-84, S. 20 und 30). Während einige Massnahmen sofort sukzessive
eingeführt werden könnten, müssten bei der Eröffnung von neuen, grösseren
Parkierungsanlagen flankierende Massnahmen wirksam werden.

Für die "übrige Innenstadt" werden
folgende Massnahmen vorgesehen: die Gebührenpflicht für die öffentlichen
Parkplätze mit progressivem Tarif tagsüber, die Vermietung von Sammelparkie-rungsanlagen
an Anwohner und die Beschränkung der privaten Parkplätze zum Schutz der
Vorgärten und des Strassenbildes. Als Ersatz für Parkplatzaufhebungen und
Umwandlungen auf öffentlichem Grund in und um die Innenstadt sind als
Neuanlagen das (inzwischen realisierte) Parkhaus Baseltor mit rund 500 Plätzen
und das geplante Parkhaus Vorstadt mit rund 300 Plätzen vorgesehen (P-84, S.
29). Der konkrete Vorschlag zur Parkplatzumnutzung bei der Eröffnung des
Parkhauses Vorstadt sieht vor, dass neben den mindestens 100 Plätzen für
Bahnkunden von den rund 200 übrigen Plätzen 100 an Anwohner vermietet werden
und der Rest als öffentliche Kurzzeitparkplätze, teilweise als Ersatz für
Aufhebungen, genutzt wird. Zum Zeitpunkt der Eröffnung sollen ca. 85 freie
Abstellplätze aufgehoben und die übrigen ca. 100 unbeschränkten in
Abstellplätze mit Parkuhren umgewandelt werden; die ca. 50 Abstellplätze in der
blauen Zone auf dem Dornacherplatz sollen aufgehoben und durch Neuanordnung der
verbleibenden 80 bis 90 Abstellplätze mit Ticketautomat der nordwestliche Teil
des Dor-nacherplatzes als städtischer Raum neu gestaltet werden. Gesamthaft
sollten dann anstelle der bisherigen 427 Abstellplätze etwa 490 bis 520 Plätze,
davon 80 - 100 an Anwohner vermietete, zur Verfügung stehen, zusätzlich 100 für
Bahnkunden (P-84, Beilage 8).

Gemäss UVB sieht die tatsächliche Situation
heute so aus, dass im Gebiet Innenstadt-Süd insgesamt 432 Abstellplätze (ohne
diejenigen östlich des Bahnhofs) vorhanden sind, und zwar praktisch mit
denselben Parkregimes wie im Parkraumkonzept P-84 (Expertenbericht, S. 17 f.;
P-84, Beilage 2: Bestand öffentlicher und privater Abstellplätze 1985).
Massnahmen im Sinne des Parkraumkonzeptes wurden also - mit Ausnahme des
Gebietes Oberer Winkel/Adlergasse - bis heute keine getroffen.

Wenn nun bei dieser Ausgangslage zusätzlich 432
bzw. nach Abzug der aufzuhebenden SBB-Parkplätze zusätzlich 370 AP geschaffen
werden, ohne dass flankierende Massnahmen getroffen werden, widerspricht dies
dem Parkraumkonzept grundlegend. Es würde sowohl das Flächenangebot wie das
Verkehrsaufkommen zu Spitzenzeiten erheblich erhöht; es entstünden anstelle der
akzeptierten 60 bis 100 zusätzlichen Abstellplätze über 170 zusätzliche Plätze,
zudem anstelle der akzeptierten 100 SBB-Pendlerparkplätze deren 200. Insgesamt
stünden zwar für Anwohner 112 zusätzliche, mietbare Parkplätze zur Verfügung,
hauptsächliche Folge aber wäre eine erhebliche Vermehrung der unerwünschten
Pendlerparkplätze. Eine Bewilligung für das Parkhaus unterliefe damit auch den
Massnahmenplan; dieser würde in seinem Kernpunkt, nämlich der angestrebten
Reduktion der übermässigen Stickoxidemissionen, seines Sinnes praktisch
vollständig entleert. Nach dem Massnahmenplan bzw. dem darin vorgesehenen
Parkraumkonzept ist das Parkhaus nur zu bewilligen, wenn zuvor die damit
zusammenhängenden andern Massnahmen getroffen und mit der Eröffnung des
Parkhausbetriebes die flankierenden Massnahmen (andere Parkregimes, Umwandlungen,
Aufhebungen von einzelnen öffentlichen Parkplätzen) in Kraft gesetzt werden. Da
aber bisher keine dieser andern Massnahmen getroffen wurde und diese, da sie
vom Gemeinderat zu beschliessen sind und Dritte - in erster Linie die Stadt
Solothurn - betreffen, mit der durch die Baubehörden zu erteilenden Baubewilligung
nicht (als Nebenbestimmungen) verfügt werden können, bleibt nichts anderes, als
die Baubewilligung zu verweigern.

dd) Nach Auffassung der Vorinstanz darf die
Baubewilligung nicht verweigert werden, weil bei Verweigerung die Notwendigkeit
der Koordination missachtet und gegen das Prinzip der Lastengleichheit
verstossen würde. Die Beschwerdegegnerin verneint, dass das Parkhaus eine
Anlage von der Grössenordnung sei, welche die künftige Massnahmenplanung präjudizieren
bzw. die Realisierung eines vernünftigen Massnahmenplanes beeinträchtigen könne.

Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind die vom
Massnahmenplan geforderten Massnahmen auf dem Weg der bestehenden Vorschriften
von den zuständigen Instanzen anzuordnen, was bedeute, dass die erforderlichen
Emissionsbegrenzungen über die Anpassung der entsprechenden Rechtsgrundlagen,
z.B. der Bau- und Zonenordnung, erfolgen müssten. Weder das USG noch die LRV
enthielten eine Rechtsgrundlage, um auf Bauland in einem übermässig belasteten
Gebiet das Bauen durch entsprechende Emissionsbegrenzungen (z.B. durch ein
Verbot neuer Parkplätze) praktisch vollständig zu unterbinden. Solange eine
Änderung der massgebenden Grundlagen nicht stattgefunden habe, könnten
jedenfalls zonenkonforme Bauprojekte, von denen durchschnittliche Einwirkungen
ausgingen, nicht unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung der Luft
abgelehnt werden. Anders sei dies klarerweise, wenn sie für sich allein
übermässige Immissionen verursachten (BGE 118 Ib 26 ff., Herisau).

Diese in späteren Entscheiden bestätigte Praxis
(letztmals im BGE v. 15. Dezember 1993, Schwerzenbach, URP 1994, 57 ff.) betraf
immer Fälle, in welchen durch die geplanten Bauten relativ geringe zusätzliche
Immissionen verursacht wurden (im Fall Herisau 15 zusätzliche Parkplätze, im
Fall Schwerzenbach 137 neue Parkplätze). Im Entscheid Freiburg (vom 20. Januar
1993, URP 1993, 169 ff.) hat das Bundesgericht dem für ein Parking (für 350 -
370 AP) aufgelegten Sondernutzungsplan die Genehmigung verweigert, u.a. weil im
Rahmen der UVP auch ein Verzicht auf das Projekt hätte in Betracht gezogen und
angesichts der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für NO2der
UVB spezifische Massnahmen zur Reduktion der Schadstoffemissionen hätte
vorsehen müssen; die Genehmigung hätte solange verschoben werden müssen, bis
auf Stufe Ortsplanung die relevanten Punkte, so insbesondere die kommunale
Parkhausplanung, definitiv geregelt und der Massnahmenplan Lufthygiene erlassen
worden seien. Und auch das Waadtländer Verwaltungsgericht hat für ein
unterirdisches Parkhaus von über 300 Plätzen die Baubewilligung verweigert,
weil die Errichtung dem in Ausarbeitung begriffenen Massnahmenplan zuwiderlaufe
(RDAF 1993, S. 186 ff.).

Die Analyse der Rechtsprechung führt im
vorliegenden Fall deshalb entgegen der Annahme der Vorinstanz und der
Beschwerdegegnerin dazu, dass die Verweigerung der Baubewilligung vom
Umweltschutzrecht her in einem Fall wie dem vorliegenden geboten ist. Beim
geplanten Parkhaus handelt es sich eben gerade nicht um eine Baute, von welcher
bloss durchschnittliche Einwirkungen ausgehen. Gegenteils ist kaum eine andere
Baute oder Anlage denkbar, welche mehr Immissionen aus Verkehr und Parkplätzen
schaffen könnte. Dass es sich nicht um eine Baute handelt, von der bloss
durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, zeigt sich im übrigen auch darin, dass
dafür einerseits eine UVP notwendig ist, anderseits das kantonale Recht sie -
wegen der besonderen Immissionsträchtigkeit - der Gestaltungsplanpflicht unterstellt
(siehe oben Ziff. 2a). Mit der Errichtung des Parkings würde das bestehende
Parkplatzangebot in der Vorstadt, die das am stärksten belastete Gebiet in der
Region Solothurn-Grenchen darstellt, auf einen Schlag praktisch verdoppelt.
Ohne gleichzeitige verkehrsbeschränkende Massnahmen (im Sinne des Parkraumkonzeptes),
welche gemäss Massnahmenplan praktisch das einzige mögliche Mittel zur
Sanierung des überbelasteten Gebietes sind, führte dies statt zu einer
Verbesserung zu einer erheblichen Verschlechterung der lufthygienischen Situation.

Auch die von der Vorinstanz geforderte
Koordination bei der Umsetzung des Massnahmenplans und das Einhalten des
Prinzips der Lastengleichheit verlangen hier geradezu, dass die Baubewilligung
zu verweigern ist. Denn nur im gesetzlich vorgesehenen Planverfahren ist
sichergestellt, dass die gemäss Massnahmenplan bzw. Parkraumkonzept vorgesehenen
Massnahmen im Gebiet Dor-nacherplatz auch tatsächlich koordiniert erfolgen
können. Der Gemeinderat der Stadt Solothurn - als zuständiges Organ zur
Genehmigung des Planes wie zum Erlass von verkehrsbeschränkenden Massnahmen -
hat es dann in der Hand, alle gemeinsam zu treffenden Massnahmen wie Umnutzung
von bestehenden Parkplätzen, Einführung von andern Parkregimes auf öffentlichen
Abstellplätzen, Aufhebung von Parkplätzen, koordiniert zu erlassen. Nur so ist
im übrigen auch das Prinzip der Lastengleichheit gewahrt. Würde hingegen jetzt
das Parkhaus einer privaten Trägerschaft im Widerspruch zum Massnahmenplan bzw.
zum Parkraumkonzept bewilligt, führte das dazu, dass weitern privaten
Bauinteressierten im gleichen Gebiet - beispielsweise im Gebiet des Kino Rex,
unmittelbar neben dem Dornacherplatz, wo nach Auskunft der Planungsbehörde ein
grosses Bauprojekt einer Versicherungsgesellschaft hängig ist - viel grössere Hindernisse
bei der Realisierung von Abstellplätzen für ihr Projekt entgegenstünden, weil
sie die Konsequenzen des Parkraumkonzeptes dann unter Umständen allein zu
tragen hätten.

Ob der politische Wille in der Stadt Solothurn,
einen Massnahmenplan in bezug auf die Luftreinhaltung zu realisieren, besteht,
wie dies die Beschwerdegegnerin geltend macht, erscheint im übrigen nicht so
klar, wie dem Verwaltungsgericht aus andern hängigen Verfahren im Nachgang zur
Realisierung des Parkhauses Baseltor bekannt ist. Nach Erstellung der neuen
Parkplätze wurden frühere Absichtserklärungen und Entscheide hinsichtlich
Aufhebung von Abstellplätzen dort vielmehr in Frage gestellt bzw. widerrufen.
Der Wille zum Vollzug bestand nur noch bei Verwaltung und Planungskommission, hingegen
nicht mehr bei der entscheidenden Behörde, dem Gemeinderat.

ee) Wenn man schliesslich annehmen wollte - was
oben lit. bb offen gelassen worden ist -, es bestehe für die Region Solothurn
noch kein genügender Massnahmenplan, so führte dies ebenfalls zur Verweigerung
der Baubewilligung, weil die Errichtung eines Parkings mit 432 neuen
Abstellplätzen die Erarbeitung eines (genügenden) Massnahmenplanes zweifellos
präjudizieren würde (vgl. oben lit. cc und dd).

Dasselbe gilt schliesslich, wenn man davon
ausginge, es bestehe zwar ein genügender Massnahmenplan, aber noch kein
Parkraumkonzept, welches diesem Plan genüge. Auch in dieser Situation müsste
mit derselben Begründung die Baubewilligung zur Zeit verweigert werden.

5. Die Beschwerden von VCS und WWF erweisen sich
somit als begründet. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die
Baubewilligung zu verweigern. (Das Bundesgericht hat eine gegen diesen
Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 1. Dezember 1995
abgewiesen; auf eine staatsrechtliche Beschwerde ist es nicht eingetreten.)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 1994