so_gerichte · VWBES.1997.429 · 2001-05-02 · de
Besoldung, Verfahren nach dem Gleichstellungsgesetz

Entgegennahme einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde als verwaltungsgerichtliche Klage.Lohngleichheit, Minusklassenentscheid. Die Ausrichtung eines Lohnsystems auf einen grösseren Markt gilt als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Die Abweichung von einem arbeitsanalytischen Ergebnis um eine Lohnklasse nach unten (sog. "Minusklassenentscheid") stellt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes dar.

SOG 2001
Nr. 26

§ 49 lit.
a GO, § 48 lit. a GO; Art. 8 Abs. 1 nBV.Entgegennahme einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
verwaltungsgerichtliche Klage.

Lohngleichheit,
Minusklassenentscheid. Die Ausrichtung eines Lohnsystems auf einen grösseren
Markt gilt als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Die Abweichung von
einem arbeitsanalytischen Ergebnis um eine Lohnklasse nach unten (sog. Minusklassenentscheid)
stellt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes dar.

Sachverhalt
(gekürzt):

A., eine im
Pflegebereich tätige Sozialarbeiterin verlangte vom Regierungsrat den Erlass
einer Feststellungsverfügung: Ihre bei der Besoldungsrevision vorgenommene
Einreihung in Lohnklasse 14 sei geschlechtsdiskriminierend. Gegen den
Regierungsratsbeschluss, die Einreihung sei nicht diskriminierend, liess die
Mitarbeiterin beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen. In einem
Teilurteil stellte das Verwaltungsgericht fest, die Tätigkeit der
Sozialbetreuung sei nicht eine spezifisch weibliche, und das Gleichstellungsgesetz
gelange daher nicht zur Anwendung. Das weitergehende Rechtsbegehren, die
Besoldungseinreihung und insbesondere den getroffenen Minusklassenentscheid
unter dem Rechtsgleichheitsaspekt von Art. 8 Abs. 1 der neuen Bundesverfassung
(BV, SR 101) zu überprüfen, nimmt das Verwaltungsgericht als Klage entgegen.
Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab.

Aus den
Erwägungen:

1.a) Das Verwaltungsgericht beurteilt
Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates in Personal­angelegenheiten
soweit Ansprüche aus dem Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann
(GlG, SR 151.1) abgeleitet werden (§ 7 Verordnung zur Einführung des
Gleichstellungsgesetzes, BGS 821.51; § 50 Abs. 2 lit. f des Gesetzes über die
Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). A. liess gegen den Regierungsratsbeschluss
frist- und formgerecht Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht trat auf die
Be­schwerde ein, nachdem es festgestellt hatte, dass A. als Sozialarbeiterin im
psychiatrischen Dienst des Kantons Solothurn in einem öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnis steht. Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 Abs. 2 aBV
und Art. 3 GlG wurde in einem Teilurteil rechtskräftig abgewiesen. Ein
Teilurteil erging, weil A. in ih­rem Rechtsbegehren nicht nur eine Gleichstellungsverletzung
rügte, sondern zusätzlich gestützt auf Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung
(aBV) die Einreihung in Lohnklasse 18 verlangte sowie die Rückwei­sung des
Entscheids an die Vorinstanz zwecks Anordnung des geschuldeten Lohnes zuzüglich
Zins von 5 % seit 1.1.1996.

b) In der Verwaltungsrechtspflege wird
zwischen nachträg­licher und ursprünglicher Verwaltungsgerichtsbarkeit unter­schieden.
Das Klageverfahren nach § 48 GO ist ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit:
Eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit wird nicht rechtsmittelartig durch
Abänderung oder Beseitigung einer Verfügung oder eines Rechtsmittelent­scheides
entschieden, sondern in einem erstinstanzlichen Verfahren erledigt. Das
Klageverfahren kommt zum Zug, wenn der betroffenen Verwaltungsbehörde im
betreffenden Sachbe­reich keine Verfügungskompetenz zukommt (Michael Merker:
Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Zü­rich 1998, S. 610 f.; Fritz Gygi: Bundesverwaltungsrechts­pflege,
Bern 1983, S. 29). Die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit erfolgt in
Beschwerdeform, wobei sich die Beschwerde gegen eine Verfügung oder einen
Verwal­tungsbeschwerdeentscheid richtet und darauf angelegt ist, eine Aufhebung
oder Abänderung derselben zu erreichen. In SOG 1985, Nr. 31 führte das Verwal­tungsgericht
aus, dass dort, wo die nachträgliche Ver­waltungsgerichtsbarkeit gegeben ist,
grundsätzlich auch in vermögensrecht­lichen Angelegenheiten verfügt werden
darf, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde bis ans Verwaltungs­gericht
gezogen werden kann, nicht weniger Rechtsschutz bie­tet als die
verwaltungsrechtliche Klage. Walter Luder formu­liert in "25 Jahre
Verwaltungsgericht des Kantons Solo­thurn" (SOG 1986, S. 85 ff.), dass für
die vermögensrechtli­chen Belange auch in den Sachgebieten, wo der
Beschwerdeweg nicht offensteht, eine verwaltungsgerichtliche Prüfung er­reichbar
ist, indem hier die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung steht. Dies kann
nicht anders interpretiert werden, als dass primär der Beschwerdeweg zu
beschreiten und erst dort, wo dies nicht möglich ist, Klage zu erheben ist. Die
verwaltungsrechtliche Klage ist subsidiär und kommt nur dann zum Zug, wenn eine
verwaltungsgericht­liche Beschwerde nicht möglich ist (so auch Entscheid des
VWGer vom 9.1.2001 i.S. F.E. und R.U. vs. Regierungsrat des Kan­tons
Solothurn). Es ist in diesen Fällen da­von auszugehen, dass die Verwaltung die
Rechtsverhältnisse, die gesetzlich ins Klageverfahren verwiesen sind, nicht
durch Verfügung zu regeln befugt ist. Damit fehlt es an ei­ner Verfügung als
Anfechtungsobjekt, das Prozessvorausset­zung des Anfechtungsstreitverfahrens
ist (Gygi, a.a.O., S. 100).

c) Gegenstand
des Verfahrens vor dem Regierungsrat war die Frage, ob die Einreihung von A. in
der Lohnklasse 14 diskriminierungsfrei sei. Ihre Vertreterin hatte ge­stützt
auf das Gleichstellungsgesetz den Erlass einer Verfü­gung verlangt, welche die
Diskriminierung feststelle, was der Regierungsrat abschlägig beurteilte. Rechtsungleichheit
und der Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 aBV wurden erst im Verfahren vor
Verwaltungsgericht vorgebracht, so dass schon aus diesem Grund kein geeignetes
Anfechtungsobjekt vorliegt. Im Übrigen kann gegen einen Ent­scheid des
Regierungsrates der Beschwerdeweg an das Verwal­tungsgericht laut § 49 lit. a
GO nur beschritten werden, wenn sich das Rechtsbegehren auf das
Gleichstellungsgesetz bzw. Art. 4 Abs. 2 aBV stützt. Der Rüge rechtsungleicher
Be­soldung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 aBV bleibt dies ver­wehrt. Demnach muss
ein solches Begehren in Form einer ver­waltungsrechtlichen Klage im Sinn von §
48 Abs. 1 lit. a GO vorgebracht werden. Die im vorliegenden Fall erhobene Be­schwerde
ist - so weit sie sich auf Art. 4 Abs. 1 aBV stützt - in das verwaltungsrechtliche
Klageverfahren überzu­leiten; die Beschwerde ist entsprechend umzudeuten (Gygi,
a.a.O., S. 100; BGE 102 Ib 106 f.; 104 Ib 160), sofern die Anforderungen an
eine Klage erfüllt sind.

d) Nach § 58
Abs. 1 VRG finden auf das Verfahren vor den Verwaltungsgerichtsbehörden die
Vorschriften der Zivilpro­zessordnung sinngemäss Anwendung, soweit nichts
anderes be­stimmt ist. Die formellen Anforderungen an die verwaltungs­rechtliche
Klage sind im VRG nicht geregelt, so dass diesbe­züglich § 129 ZPO zum Tragen
kommt. Die Eingabe der Vertre­terin von A. entspricht den dort genannten
Vorausset­zungen.

(...)

2.a) Nachdem das
Begehren hinsichtlich Geschlechtsdiskri­minierung bereits entschieden wurde,
sind diese Aspekte der Begründung nicht mehr zu erörtern. Hinsichtlich der
Verlet­zung von Art. 4 Abs. 1 aBV macht die Klägerin geltend, dass aufgrund der
vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) mit den Kriterien K1 bis K6 die Funk­tion
Sozialbetreuerin in die Lohnklasse 15, 16 und 17 einge­reiht worden sei. Die
Bewertung der einzelnen Kriterien sei nicht bekannt. Es bestehe die Vermutung,
dass die Ausbil­dung an der HFS geringer bewertet würde als die übrigen ter­tiären
Ausbildungen; gemäss Wertungshilfen sei die Ausbil­dung an der Schule für
Soziale Arbeit um 0.25 Punkte gerin­ger zu bewerten als die Ausbildungen an HWV
und HTL. Im Ver­gleich zu einzelnen technischen und administrativen Funktio­nen
mit ähnlichen Ausbil­dungsan­forderungen - wie z.B. Tech­niker Tiefbauamt oder
Verwaltungsbeamter auf dem Erbschafts­amt - sei die Funktion Sozialarbeiterin
in den stark gewich­teten Kriterien Ausbildung, Geistige Anforderungen und/oder
Verantwortung geringer bewertet worden. Der Minusklassenent­scheid des
Kantonsrates verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, weil das
"Sparopfer" nur einzelnen Funkti­onen zugemutet worden sei. Im Rahmen
des Ombudsverfahrens seien die Löhne diverser Funktionen wie Richter,
Steuerrevi­sor, Adjunkt und Techniker nach oben korrigiert worden. Der
Regierungsrat habe versäumt, zu überprüfen, ob die Einrei­hung der
Sozialarbeiterin im horizontalen Vergleich mit mög­licherweise korrigierten Vergleichsfunktionen
stand halte. Es sei willkürlich, dass nur bei der Funktion Sozialbetreue­rin
die gegenüber dem Ergebnis der Arbeitsplatzanalyse er­folgte Rückstufung nicht
korrigiert worden sei. Im Verhält­nis zu den übrigen Sozialbetreuern sei die
Klägerin willkür­lich eingereiht; die Sozialarbeiter auf der Bewährungshilfe
und in der Strafanstalt Oberschöngrün fänden sich in der Lohnklasse 16 und 18.
Im interkantonalen Vergleich bezahle der Kanton Solothurn die Sozialarbeiter am
zweitschlechte­sten. Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei zu
tief bewertet worden, was sich auch auf die Klägerin ausgewirkt habe. Korrekt
wäre im Übrigen die Ein­reihung der Beschwerdeführerin eine Lohnklasse
unterhalb der Schlüsselstelle, wie es auch auf die Sozialarbeiter bei der
Bewährungshilfe und bei der Jugendanwaltschaft zutreffe.

b) Das
Finanzdepartement bringt für den Beklagten vor, dass gemäss den Wertungshilfen
der VFA die Ausbildung an ei­ner höheren Schule für Sozialarbeit mit 3.0
Punkten bewer­tet wurde. Die vereinfachte Funktionsanalyse habe die Sozi­alarbeiterinnen
in die Lohnklasse 15 bis 17 eingereiht. Aus Quervergleichsüberlegungen und
unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation seien sämtliche Funktionen im
Pflege- und Sozialbereich um eine Lohnklasse nach unten korrigiert worden, so
dass die Sozialarbeiterinnen in die Lohnklassen 14 bis 16 eingereiht worden
seien. Vom Minusklassenent­scheid sei ca. 1/3 des Staatspersonals (rund 3'200
Per­sonen) betroffen gewesen. Die Rückstufung der Sozialarbeite­rinnen sei
somit aus rein sachlichen Gründen erfolgt. Nur die Schlüsselstellen seien in
den Kriterien K1 bis K6 kon­kret beurteilt worden, woraus sich der
Schlüsselstellen-Ein­reihungsplan ergeben habe. Alle übrigen Funktionen seien
aufgrund der Angaben in den Stellenbeschreibungen dem Grund­raster und damit
einer Lohnklasse zugeordnet worden. Für die verschiedenen
Sozialabeiterfunktionen existierten daher keine analytischen
Arbeitsbewertungsresultate. Die Sozialar­beiter in der Strafanstalt
Oberschöngrün seien in der Lohn­klasse 16 eingereiht. Es handle sich um eine
Führungsfunkti­on, weil die Sozialarbeiter in der Strafanstalt Oberschön­grün
während 13 Wochen pro Jahr 24-Stunden-Pikettdienst lei­steten und während
dieser Zeit gegenüber den Mitarbeitern der Anstalt weisungsberechtigt seien.
Dem gegenüber sei die Selbständigkeit der Klägerin eingeschränkter, weil ihr
ein Leiter des Sozialdienstes vorangestellt sei. Der Sozialar­beiter der
Bewährungshilfe nehme zu 10 % die Stellvertre­tungsfunktion des Leiters der
Bewährungshilfe ein, was die höhere Einreihung gegenüber der Klägerin begründe.
Die Schlüsselstelle Sozialarbeiter Oberschöngrün sei nicht rechtsungleich
eingereiht worden.

3. Am 1.1.2000
trat die neue Bundesverfassung in Kraft. Art. 4 Abs. 1 aBV entspricht Art. 8
Abs. 1 der neuen Verfas­sung; inhaltliche Änderungen wurden keine vorgenommen
(vgl. Reform der Bundesverfassung, Erläuterungen zum Verfassungs­entwurf, 1995,
S. 35; Pra 2000, S. 223 ff.; Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern
1999, S. 396 f.). Weil die Klägerin ihr Begehren noch vor dem Inkrafttreten der
neuen BV eingereicht hat, bezieht sie sich auf Art. 4 BV. Der Übersichtlichkeit
halber soll im Folgenden von Art. 4 aBV die Rede sein.

4. a) Eine
Regelung verletzt den Grundsatz der Rechts­gleichheit und damit Art. 4 Abs. 1
aBV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder
Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhält­nisse aufdrängen
(BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Die Rechtsgleich­heit ist verletzt, wenn Gleiches
nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach
Massgabe sei­ner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der allgemeine
Gleichheitssatz fordert, dass bei jeder Ungleichbehandlung sachlich begründet
wird, inwiefern mit Bezug auf die tat­sächlichen Verhältnisse, die Gegenstand
der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint. Ebenso for­dert
die Rechtsgleichheit eine Begründung dafür, weshalb un­terschiedliche
Sachverhalte gleich behandelt werden und kei­ne rechtliche Differenzierung
vorgenommen wird. In beiden Fällen geht es um die Frage, ob einer gesetzlichen
Regelung tatsächliche Differenzen zugrunde liegen, welche die von ihr
getroffenen Unterscheidungen zu rechtfertigen vermögen (Jörg Paul Müller,
a.a.O., S. 397 ff.). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder
die unbegründe­te Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die
Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein ver­nünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersicht­lich ist, kann zu verschiedenen Zeiten
verschieden beantwor­tet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Ver­hältnissen.
Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grund­sätze und des Willkürverbots ein
weiter Spielraum der Ge­staltungsfreiheit (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f., mit
Hinwei­sen). Dies äussert sich auch darin, dass das Bundesgericht von
Verfassungs wegen bloss eingreift, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen,
die er trifft oder unterlässt, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig
begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu
willkürlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinwei­sen).

b) Ein grosser
Ermessensspielraum der kantonalen Behör­den besteht in besonderem Masse in
Organisations- und Besol­dungsfragen (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, mit Hinweisen).
Zurück­haltung des Verfassungsrichters ist hier um so mehr gebo­ten, als es
nicht nur um einen Vergleich zwischen zwei Kate­gorien von Berechtigten,
sondern um das ganze Besoldungssy­stem geht. Der Richter läuft stets Gefahr,
neue Ungleichhei­ten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf zwei Kategorien von
Bediensteten Gleichheit erzielen will (BGE 123 I E. 6b S. 8). Art. 4 Abs. 1 aBV
ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit un­gleich
entlöhnt wird. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind,
hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der
Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden
befugt, aus der Vielzahl denkbarer An­knüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale
auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das
Bundesgericht hat erkannt, dass Besoldungsunterschiede, die sich auf objektive
Motive wie Alter, Dienstalter, Familien­lasten, Qualifikationsgrad, Art und
Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten
stützen, Art. 4 aBV nicht verletzen (BGE 123 I E. 6c S. 8). Das
Lohngleichheitsgebot schränkt den grossen Er­messensspielraum nicht
grundsätzlich ein. Es bedeutet nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode
für die Be­wertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht po­sitiv
fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist (BGE 124 II 409 ff., S. 427).

c) Das gilt auch
bei Änderungen eines Besoldungssystems. Vermögensrechtliche Ansprüche von
Beamten sind nach Massga­be des Willkürverbots und des Gebots der
Rechtsgleichheit geschützt. Ein Besoldungssystem beruht darauf, dass die je­weiligen
Funktionen in Relation zu anderen bewertet werden. Diese Wertungen und die
darauf basierenden Besoldungseinstu­fungen können nicht objektiv und wertfrei
erfolgen, sondern entsprechen gewissen zeit- und situationsbedingten Gegeben­heiten
und Anschauungen und unterliegen einem entsprechen­den Wandel. Eine
Neubewertung wird nicht schon dadurch ver­fassungswidrig, dass sie politisch
umstritten ist und ande­re Bewertungen ebenso gut denkbar wären. Es ist
grundsätz­lich verfassungsrechtlich sogar zulässig, eine bestimmte Funktion im
Vergleich zu anderen tiefer einzustufen als bis­her, jedenfalls solange das
innerhalb bestimmter Schranken erfolgt (BGE vom 24.8.1998 in Sachen ZKLLV gegen
Regierungs­rat des Kantons Zürich, 2P.385/1996, S. 7/8). [...]

5. c) Die
Funktion "Sozialarbeiter" wurde als Schlüsselstel­le S 69 mit dem
Stelleninhaber M., Strafanstalt Oberschön­grün bewertet und eingestuft. Dies
erfolgte durch die Pro­jektgremien für soziale/medizinische Funktionen. Die
Schlüs­selstelle wurde wie folgt bewertet:

K1        3.0       135.0
Arbeitswertpunkte

K2        2.5   
   103.0 AWP

K3        2.5    
  79.0 AWP

K4        3.5    
  42.0 AWP

K5        0.5     
 2.5 AWP

K6        1.5     
 8.5 AWP

Total                370.0
AWP

370
Arbeitswertpunkte entsprechen Lohnklasse 17. Die Sozial­arbeiter wurden entsprechend
der Erkenntnisse aus der ver­einfachten Funktionsanalyse in die Lohnklassen 15
- 17 ein­gereiht, was der Kantonsrat mit einem Minusklassenentscheid in
Lohnklasse (im Folgenden: LK) 14 - 16 korrigierte.

6. Die Klägerin
beanstandet den kantonsrätlichen Minus­klassenentscheid. Im Verhältnis zu
Vergleichsfunktionen sei die Bewertung der Schlüsselstelle Sozialarbeiter
willkür­lich erfolgt. Ausserdem sei sie im Verhältnis zur Schlüssel­stelle zwei
Lohnklassen tiefer - in Lohnklasse 14 - einge­reiht worden, was das
Rechtsgleichheitsgebot verletze.

Ob die
Arbeitswertigkeit der Funktion Sozialarbeiter im Ambulatorium PDKS im Verhältnis
zum Sozialarbeiter Straf­anstalt Oberschöngrün und zu weiteren
Vergleichsfunktionen vom Beklagten rechtsgleich behandelt wurde, ist durch ein
Arbeitsbewertungsverfahren zu überprüfen. Das im Beweisver­fahren vom Gericht
eingeholte Gutachten verglich die Schlüsselstelle Sozialarbei­ter Oberschöngrün
(S 69, LK 16) mit dem Techniker Amt für Verkehr und Tiefbau, Chef
Brückenunterhalt (T 109, LK 18), dem Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) und
dem MFK-Sachver­ständigen (T 37, LK 17) und nahmen gestützt auf diese Er­kenntnisse
eine Einreihung der Funktion Sozialarbeiterin Am­bulatorium PDKS vor. Bei der
Einschätzung der Funktionen be­wegten sich die Experten innerhalb des von der
BERESO ver­wendeten Systems der vereinfachten Funktionsanalyse VFA. Das Gutachten
äussert sich nicht nur zu allfälligen ge­schlechtsdiskriminierenden Aspekten
bei der Einreihung des vermeintlichen Frauenberufs Sozialarbeiterin, welche im
vor­liegenden Verfahren nicht mehr von Belang sind. Abgesehen davon untersucht
es die Bewertung der Funktion Sozialarbei­ter Oberschöngrün in den Kriterien K1
bis K6 im Vergleich zu den vorgängig erwähnten Schlüsselstellen und positio­niert
die Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS. Für die Beantwortung der Frage, ob die
klagen­de Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS von der Wertigkeit ih­rer Arbeit
her im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Er­messens eingereiht wurde oder
nicht, kann das im Beweisver­fahren vom Gericht eingeholte Gutachten beigezogen
werden.

13.
Zusammenfassend liegen folgende Stufenwerte unter Wahrung der Rechtsgleichheit
im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Ermessens:

K1        3.0       135.0
Arbeitswertpunkte

K2        2.5   
   103.0 AWP

K3        2.0    
  57.5 AWP

K4        3.0    
  36.0 AWP

K5        0.5     
 2.5 AWP

K6        1.0     
 5.0 AWP

Total                339.0
AWP

339.0
Arbeitswertpunkte liegen im obersten Bereich der Lohn­klasse 15; ab 339.2 Arbeitswertpunkten
gilt Lohnklasse 16, die um Haaresbreite verfehlt wird. [...]

14. a) Die
Gewichtung der arbeitswissenschaftlichen Er­kenntnisse unter dem Aspekt des
Ermessensspielraumes, der dem kantonalen Gesetzgeber bei der Festlegung der
Löhne zu­gestanden wird, hat gezeigt, dass mit Einreihung der Funkti­on
Sozialarbeiterin Ambulatorium PDKS in Lohnklasse 15 die Rechtsgleichheit im
Verhältnis zu den Vergleichsfunktionen MFK-Sachverständiger,
Zivilschutzinstruktor und Techniker gewahrt wird. Diese Einreihung steht im
Einklang mit den Er­gebnissen der VFA, welche die Sozialarbeiterfunktionen als
Funktionskette in den Lohnklassen 15 bis 17 ansiedelte. Der Regierungsrat
gestand der Klägerin die vorgängig ermittelten 339 AWP bzw. Lohnklasse 15 zu,
berief sich aber auf den vom Parlament gefällten Mi­nusklassenentscheid, der
zur Einreihung der Klägerin in Lohnklasse 14 geführt hatte bzw. die Funktionskette
Sozial­betreuer I in den Lohnklassen 14 bis 16 positionierte. Zu prüfen bleibt
somit, inwiefern im vorliegenden Fall der Mi­nusklassenentscheid vor der
Rechtsgleichheit Stand hält.

b) Das Instrument des Minusklassenentscheides
wird im Schlussbericht über die kantonale Besoldungsrevision (BE­RESO-Schlussbericht)
erläutert. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass im Rahmen der VFA die
Arbeitswerte nie absolut und punktuell richtig sein konnten
(BERESO-Schlussbericht, S. 22). Gewisse Zuordnungsentscheide wollte der
Gesetzgeber daher im Licht ganzheitlicher und übergeordneter Gesichtspunkte mit
Hilfe von Streubereichs- sowie Plus-Minus-Klassentscheiden korrigieren. Mit
letzte­rem sollte es möglich sein, "bei der Einreihung einer Funk­tion in
Berücksichtigung ganzheitlicher, übergeordneter Ge­sichtspunkte vom Arbeitswert
um eine Klasse nach oben bezie­hungsweise nach unten abzuweichen"
(BERESO-Schlussbericht, S. 22). Die ursprüngliche Handhabung dieses Instru­ments
geht aus dem Projektgruppenprotokoll hervor: so wurde der Primarlehrer entgegen
den Ar­beitswerten eine Lohnklasse nach unten korrigiert, weil zwi­schen
Bezirkslehrer und Primarlehrer noch der Sekundarleh­rer platziert werden
musste. Der Polizist wurde einem Minus­klassenentscheid unterworfen, weil die
hierarchische Struk­tur des Polizeikorps verlangte, dass die Dienstgrade Poli­zist
und Korporal nicht in der selben Lohnklasse sind. Der Minusklassenentscheid bei
der Datatypistin wurde damit be­gründet, dass das Aufgabengebiet der Funktion
zu qualifi­ziert dargestellt wurde. Aus Sicht der Projekt­leitung wurde bei der
VFA keine falsche Einreihung vorgenom­men. Sie stellte fest, dass diese
Funktionen in den Kriteri­en K3 bis K6 hohe Merkmalswerte aufweisen und
mutmasste, dass in Kombination mit den angemessenen Einstufungen in den
Kriterien K1 und K2 tendenziell eine zu hohe Einstufung resultiere, die mit
einem Minusklassenentscheid korrigiert werden sollte. Die Projektleitung
vertrat die Auffassung, dass der gesamte Pflegebereich um eine Lohnklasse nach
unten versetzt werden müsste, während die Funktionsketten Sozialbetreuer I und
II sowie die Ärztefunktionen belassen werden sollten. Die Pro­jektgruppe
äusserte sich gegen einen Minusklassenentscheid beim Pflegepersonal. Sie
akzeptierte die Möglichkeit des Mi­nusklassenentscheides im Rahmen der VFA zur
Korrektur von störenden Einreihungsergebnissen im Einzelfall, erachtete jedoch
einen Minusklassenentscheid für eine ganze Personal­kategorie als
problematisch.

Der
Regierungsrat hatte dem Kantonsrat für die Funkti­onskette Sozialbetreuer I die
Lohnklassen 15 bis 17 vorge­schlagen. Die Finanzkommission ging 1994 die
BERESO-Vorlage bereits in der Eintretensdebatte unter dem Aspekt der Ko­stenreduktion
an. So wurde auch ein Minusklassenentscheid im Pflegebereich thematisiert,
wobei in zahlreichen Voten zudem Marktüberlegungen herangezogen wurden. Die
durch die VFA ermittelten Löhne des Pflegebereiches wurden im inter­kantonalen
Vergleich als zu hoch bewertet, man setze sich damit besoldungsmässig an die
gesamtschweizerische Spitze. Dies liess insbesondere für die Spitäler
umliegender Kanto­ne Rekrutierungsprobleme befürchten (Protokoll der Finanz­kommission,
25.4.1994, S. 224 f.; 24.5.1994, S. 234 ff.). Am 24.5.1994 traf die
Finanzkommission einen Minusklassen­entscheid für soziale und medizinische
Funktionen. An der Sitzung vom 8.6.1994 wurde einmal mehr betont, dass die
sozialen und medizinischen Berufe im inter­kantonalen Vergleich trotz Minusklassenentscheid
gut ent­löhnt seien (Protokoll der Finanzkommission, 8.6.1994, S. 258 f.).
Zudem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Funktionen Sozialbetreuer im
Minusklassenentscheid für sozi­ale und medizinische Funktionen enthalten seien
(Protokoll S. 262). Am 3.5.1995 traf die Finanzkommission des Kantons­rates
einen Minusklassenentscheid für die Funktionsketten Sozialbetreuer I und II und
positionierte diese in den Lohn­klassen 14 bis 16 bzw. 12 bis 14 (Protokoll der
Finanzkom­mission, 26.4.1995/3.5.1995,S. 557). Der Entscheid knüpfte beim
FIKO-Antrag vom 8.6.1994 an. Der Kantonsrat folgte die­sem Entscheid.

c) Das
Bundesgericht äusserte sich bis anhin nur im Zu­sammenhang mit Geschlechtsdiskriminierung
zum Thema Minus­klassenentscheid. So bemerkte es im Entscheid 124 II 529 ff.,
der ebenfalls eine Solothurner Sozialarbeiterin be­traf, es könne nicht ausgeschlossen
werden, dass der Mi­nusklassenentscheid bei den Sozialbetreuern eine Diskrimi­nierung
aufgrund des Geschlechts darstelle. In BGE 125 I 71 rügten die Berner
Krankenschwestern, dass sie entgegen dem Ergebnis der analytischen Arbeitsbewertung
zwei Lohnklassen tiefer eingereiht worden seien; der Berner Regierungsrat hatte
sich auf eine Ausbildungsdifferenz im Verhältnis zur Schlüsselstelle sowie die
deutlich tiefere Besoldung der Krankenschwestern in anderen Kantonen berufen.
Das Bundesge­richt befand, dass es einem Kanton nicht verwehrt sei, sein
Lohnsystem auf einen grösseren Markt auszurichten und die dort bezahlten
Gehälter mitzuberücksichtigen, soweit er da­mit nicht einen typischen
Frauenberuf in sachlich ungerecht­fertigter Weise und in Abweichung von der
Arbeitsplatzbewer­tung deutlich unterbezahle (BGE 125 I S. 83). Einen Mi­nusklassenentscheid
gegenüber den Schwyzer Kindergärtnerin­nen schützte das Bundesgericht mit dem
Hinweis, dass bei der analytischen Arbeitsbewertung das gegenüber den Primar­lehrern
geringere Arbeitspensum nicht berücksichtigt worden sei und dieser sachliche
Grund eine tiefere Einreihung zu rechtfertigen vermöge (Pra 2000, S. 344).

Zusammenfassend
ist aus Sicht des Bundesgerichts ein Mi­nusklassenentscheid statthaft, wenn er
sich auf sachliche Gründe stützt, wobei es auch Marktüberlegungen als sachli­chen
Grund gelten lässt.

d) Aus den Akten
geht hervor, dass sowohl im eigentli­chen Pflegebereich als auch bezüglich der
Funktionen Sozial­betreuer I und Sozialbetreuer II nicht nur Sparbemühungen,
sondern auch Arbeitsmarktüberlegungen den Minusklassenent­scheid hervorgerufen
haben. Die Finanzkommission nahm immer wieder auf den interkantonalen Vergleich
Bezug. Sie konnte sich dabei insbesondere auf die Unterlage "BERESO,
Lohnver­gleiche mit anderen Kantonen" vom 1.5.1995 stützen. Darin wurden
für die Schlüsselstellen Lohnminimum und -maximum nach BERESO dem
durchschnittlichen Minimum und Maximum der Vergleichskantone gegenübergestellt
und die Abweichungen der BERESO in Prozent ermittelt. Die Vergleichszahlen ent­sprechen
dem Stand 1993. Während die meisten Funktionen so­wohl bezüglich Minimum als
auch Maximum unter dem Durch­schnitt der Vergleichskantone lagen, wurde dieses
von auf­fallend vielen medizinischen und sozialen Funktionen über­troffen. So
beispielsweise auch von der Funktion Sozialar­beiter (S 69), die bei einer
Einreihung in LK 17 vom durch­schnittlichen Minimum um 1.51 %, vom Maximum um
10.01 % nach oben abwich. Die von der Klägerin zum Vergleich heran­gezogenen
Funktionen verzeichnen - mit einer Ausnahme - ge­ringere Abweichungen: der
Techniker (T 109, LK 18) liegt mit dem Minimum 0.62 % unter dem Durchschnitt,
mit dem Maxi­mum 4.33 % darüber, der Zivilschutzinstruktor (T 38, LK 17) mit
dem Minimum 4.72 % unter dem Durchschnitt, mit dem Maxi­mum 2.37 % darüber. Die
Ausnahme bildet die Funktion MFK-Sachverständiger (T 37, LK 17), deren Minimum
3.22 % und de­ren Maximum gar 11.34 % über dem Durchschnitt liegt.

Einem Kanton ist
es laut Bundesgericht nicht verwehrt, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt
auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mitzuberücksichtigen. Im vorlie­genden
Fall ist der Staat von einem arbeitsanalytischen Er­gebnis eine Lohnklasse nach
unten abgewichen, um die Löhne im Bereich Sozialarbeit schweizerischem Durchschnitt
anzu­passen. Für die gemäss VFA in LK 17 eingereihte Schlüssel­stelle Sozialarbeiter
Oberschöngrün bedeutete diese Rückstu­fung in LK 16 - 4.9 % Lohn, für die klagende
Sozialarbeite­rin Ambulatorium PDKS (LK 15 nach LK 14) - 4.8% Lohn. Im Licht
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Berück­sichtigung des Marktes
und die Ausrichtung nach schweizeri­schen Durchschnittsgehältern als sachlicher
Grund zu gel­ten. Damit ist das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 nBV
nicht verletzt, wenn die Funktion der Klägerin einem Mi­nusklassenentscheid
unterworfen wurde.

Verwaltungsgericht,
Urteil vom 02.05.2001 (VWBES.1997.429)