so_gerichte · ZZ.1995.27 · 1995-03-27 · de
Materielle Enteignung

Begriff der "materiellen Enteignung" (Erw. 2) - Wird eine Parzelle bei der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Grundordnung nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine in der Regel entschädigungslos hinzunehmende Nichteinzonung vor. Begriff der "Baulücke" (Erw. 3). Vertrauensschutz (Erw. 4). Kein besonders schwerer Eingriff (Erw. 5); kein Sonderopfer (Erw. 6).

SOG 1995 Nr. 27

Begriff der "materiellen Enteignung" (Erw. 2)- Wird eine Parzelle bei der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen
Grundordnung nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine in der Regel
entschädigungslos hinzunehmende Nichteinzonung vor. Begriff der
"Baulücke" (Erw. 3). Vertrauensschutz (Erw. 4). Kein besonders
schwerer Eingriff (Erw. 5); kein Sonderopfer (Erw. 6).

B.G., K.G. und R.J. sind Eigentümer der
Parzellen GB D. Nr. 796 (B.G.) im Halte von 980 m2, Nr. 797 (K.G.)
im Halte von 1405 m2und Nr. 798 (J. R.) im Halte von 16a 81 m2.
Die überbauten Grundstücke befinden sich am südlichen Rand des Baugebietes von
D. in der Wohnzone.

Im Zonenplan der Einwohnergemeinde D. aus dem
Jahre 1977 waren die Grundstücke der Beschwerdeführer der zweigeschossigen
Wohnzone (W2b) mit einer Ausnützungsziffer von 0.4 zugeteilt. Die Parzellen
werden entsprechend dem Strassen- und Baulinienplan vom 17. September 1973 von
Osten her über ein 4 m breites Quartiersträsschen an die Sammelstrasse
"B.-ring" angeschlossen. Die bestehenden Einfamilienhäuser sind mit
der Wasserversorgung und Kanalisation verbunden. Die Parzellen der
Beschwerdeführer sind, wie im Quartier zwischen B.-ring und Birsebene üblich,
mit Einfamilienhäusern, die auf der Anhöhe stehen, überbaut.

In der neuen Ortsplanung werden die östlichen
Teile der Grundstücke der Beschwerdeführer der zweigeschossigen Wohnzone (W2b)
und die westlichen Teile neu der Freihaltezone zugewiesen. Von der Parzelle Nr.
796 werden 35 % der Fläche in die Freihaltezone umgezont. Bei der Parzelle Nr.
797 werden 41 % in die Freihaltezone verwiesen; bei GB Nr. 798 liegen neu 44 %
des Halts nicht mehr im Baugebiet.

In der Freihaltezone dürfen nur oberirdische
Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung der Freifläche
dienen und den im Zonenplan festgelegten Zweck (Trenngebiet) nicht schmälern.
Für die neue Wohnzone W 2b gilt gemäss § 6 ZR für freistehende Bauten eine
Ausnützungsziffer (AZ) von 0.4 und für die Gruppenbauweise eine AZ von 0.45.

Die Grundeigentümer reichten bei der kantonalen
Schätzungs-Kommission eine Klage ein und stellten sinngemäss das
Rechtsbegehren, es sei festzustellen, dass die Rückzonung eine materielle
Enteignung darstellt. Es seien den Gesuchstellern Entschädigungen von insgesamt
Fr. 813'000.-- zulasten der Einwohnergemeinde D. zuzusprechen. Die
Schätzungs-Kommission wies die Klage ab. Die Grundeigentümer erheben
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht weist das Rechtsmittel
ab.

2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
liegt eine materielle Enteignung vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder
ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders
stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende
Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, wird gleichwohl eine
materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer
so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene
und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn keine Entschädigung
geleistet würde (BGE 119 Ib 127 ff.).

Die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung
der Parzelle ist nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind für die
Beurteilung der Frage, ob eine Überbauung in näherer Zukunft möglich gewesen
wäre, alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen,
welche die Überbauungschance beeinflussen können. Dazu gehören die im
fraglichen Zeitpunkt geltenden kommunalen und kantonalen Bauvorschriften, die
Lage und Beschaffenheit des Grundstückes, die Erschliessungsverhältnisse, der
Stand der kommunalen und kantonalen Planung und die bauliche Entwicklung in der
Umgebung. Diese Faktoren sind zu gewichten.

3. a) Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass
ihre Grundstücke ausgezont wurden. Die Vorinstanz nahm an, es liege eine
Nichteinzonung vor. Bauverbote in Form der Auszonung oder der Nichteinzonung,
die bei der Überarbeitung des Zonenplanes entstehen, können schwere Eingriffe
in das Eigentum darstellen. Eine Auszonung liegt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung vor, wenn ein Grundstück, das sich in einer mit den Grundsätzen
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) übereinstimmenden Bauzone
befand, einer Nichtbauzone zugewiesen wird (BGE 113 Ib 326). Wird eine
Liegenschaft, die nach früherem Recht überbaut werden konnte, bei der
erstmaligen Schaffung einer raumpla-nerischen Grundordnung, welche inhaltlich
und verfahrensmässig den Anforderungen des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(RPG; SR 700) entspricht, nicht einer Bauzone zugewiesen, liegt eine
Nichteinzonung von Bauland vor (BGE 119 Ib 129; Haller/Karlen, Raumplanungs-
und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N 460, 499 ff.; Enrico Riva, Hauptfragen
der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 176 ff.).

Durch die Nichteinzonung wird dem Eigentümer
eines Grundstückes in der Regel keine wesentliche Befugnis entzogen, weil die
raumplanungsgesetzkonforme Einteilung des Gemeindegebietes in Bau- und
Nichtbauzonen bloss den Inhalt des Grundeigentums festlegt und kein Anspruch
auf Einzonung in die Zone für private Bauten besteht (BGE 119 Ib 129). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt in diesen Fällen i.d.R. keine
materielle Enteignung vor.

b) Im folgenden ist zu prüfen, ob die
raumplanerische Grundordnung der Einwohnergemeinde D. von 1977 den
Anforderungen des am 1. Januar 1980 in Kraft getretenen RPG genügte. Inhaltlich
verlangt das Gesetz, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des
Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes zu vereinbarende Mass
beschränkt wird (Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen demnach höchstens Land
umfassen, das sich für die Überbauung eignet und zudem weitgehend überbaut ist
oder voraussichtlich innert fünfzehn Jahren benötigt und erschlossen wird (Art.
15 RPG; BGE 117 Ib 7). Auszugehen ist dabei von der bisherigen und der zu erwartenden
Bevölkerungsentwicklung (BGE 116 Ia 232). Das Bundesgericht hat zur
Feststellung des Fassungsvermögens des Zonenplanes die sogenannte Trendmethode
angewandt. Danach wird der Baulandverbrauch der letzten 10 bis 15 Jahre mit den
vorhandenen Baulandreserven verglichen und angenommen, die Entwicklung verlaufe
in den nächsten 15 Jahren ähnlich (BGE 116 Ia 341).

Wendet man diese Grundsätze auf die Verhältnisse
in D. an, ergibt sich folgendes Bild: In den vergangenen fünfzehn Jahren ist
die Wohnbevölkerung von D. um 600 Einwohner oder 11 % gestiegen. Dies ergibt
eine Zunahme von 40 Einwohnern pro Jahr. Bei gleichbleibender Entwicklung in
den kommenden fünfzehn Jahren müsste der Zonenplan für das Jahr 2009
Wohnbauzonen für 6'500 Einwohner zur Verfügung stellen. In den vergangenen fünfzehn
Jahren wurden ca. 20 ha Land der Bauzone überbaut; dies bedeutet eine Zunahme
von 20 % der überbauten Bauzonenfläche von 1979. Die Bauzonenfläche des
Zonenplans 1979 wurde durch umfassende Aus- und Umzonungen um (ca. 16.3 ha)
verkleinert. Der redimensionierte Zonenplan 1992 enthält noch ca. 30 ha Wohn-
und Mischzonen. Dies erlaubt in den kommenden fünfzehn Jahren, d.h. bis ins
Jahr 2009, eine Bevölkerungszunahme von knapp 1'200 Einwohnern. Dies bedeutet
nahezu eine Verdoppelung der Zunahme der Einwohnerzahl gegenüber der Bevölkerungsentwicklung
der vergangenen 15 Jahre (Leitbild D. 1995).

Die Bauzonen des Zonenplanes 1977 entsprachen
somit den Vorgaben von Art. 15 RPG nicht. Daraus folgt, dass durch die
Zuweisung der Grundstücke in die Freihaltezone der Inhalt des Grundeigentums
der Beschwerdeführer erstmals in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des
Bundesrechts verbindlich festgelegt wurde. Es liegt deshalb nicht eine Auszonung
aus einer dem Bundesrecht entsprechenden Bauzone, sondern eine Nichteinzonung
von Land in eine mit den Grundsätzen des Bundesrechts übereinstimmende Bauzone
vor.

c) Eine derartige Nichteinzonung trifft den
Grundeigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich (Ackeret Rudolf J.,
Nichteinzonung und materielle Enteignung, in: Verfassungsrechtsprechung und
Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 111; BGE 119 Ib 129), etwa dann,

-           wenn es um baureifes oder grob erschlossenes
Land geht, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen
Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn der Eigentümer für die
Erschliessung und Überbauung dieses Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet
hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen
(BGE 118 Ib 42),

-           wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend
überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet, oder

-           wenn das Vertrauen, das mit einer früheren
Zonenordnung oder einem Bebauungsplan begründet wurde, die Einweisung in die
definitive Bauzone zwingend geboten hätte, so dass die Grundeigentümer mit
einer aus eigener Kraft realisierbaren Bebauung ihrer Grundstücke in naher
Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit rechnen durften. Bestand unter Berücksichtigung
dieser Umstände eine Ungewissheit über die Bauaussichten, musste also der Betroffene
aufgrund von neuen Erkenntnissen und veränderten Verhältnissen auch mit dem Ändern
der Rechtslage rechnen, so wird der Grundeigentümer nicht enteignungsähnlich
getroffen (BGE 112 Ib 403).

Die Beschwerdeführer sind der Meinung, die
ausgezonten Parzellenteile seien erschlossen und einer Überbauung sei bis zur
rechtskräftigen Rückzonung rechtlich kein Hindernis im Weg gestanden. Bereits
die bestehenden Bauten seien an die öffentlichen Leitungen angeschlossen und
die Anschlussschächte für die Kanalisation seien vorhanden. Auch die Zufahrt
für die projektierte Bebauung sei geregelt und deren Genehmigung sei
zugesichert worden. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die
Parzellen der Beschwerdeführer bereits zonengemäss überbaut sind. Die in Überbauungsskizzen
dargestellte, von den Beschwerdeführern geplante ergänzende Bebauung ist
altrechtlich und neurechtlich nicht zonenkonform, denn es handelt sich um viergeschossige
Gebäude im Hang. Diese Gebäude könnten nur nach Inkrafttreten eines Gestaltungsplanes
bewilligt werden. Die Überbauung dürfte auch ohne Änderung des
Erschliessungsplanes und ohne Verbreiterung der 4 m breiten Stichstrasse auf
den "B.-ring" nicht realisiert werden, denn private Zufahrtstrassen
müssen nach dem kommunalen Baureglement in einer Mindestbreite von 5 m angelegt
werden. Die ergänzende Überbauung könnte an die Kanalisation angeschlossen
werden.

Die Grundstücke der Beschwerdeführer sind
folglich für eine zusätzliche Hangbebauung nicht erschlossen. Der geltende
Erschliessungsplan und die bestehende Erschliessung wurden auf die heute
realisierte Bebauungsart, die den Zonenvorschriften entspricht, abgestimmt.
Eine Terrassensiedlung auf diesen Grundstükken war bereits im Jahre 1973 als baurechtswidrig
zurückgewiesen worden. Auch im Schreiben der Bau- und Werkkommission aus dem
Jahre 1972 wird auf die damals geltende Bestimmung des Baureglementes hingewiesen,
wonach private Zufahrtsstrassen normalerweise 5 m breit angelegt werden
müssten. Das 4 m breite Wegareal genüge ausnahmsweise, auch wenn mehr als zwei
Einfamilienhäuser angeschlossen würden, da es sich um eine öffentliche Zufahrt
handle, die im Zuge einer Baulandumlegung ausgeschieden worden sei. Den
Planskizzen der Beschwerdeführer zur Hangbebauung kann entnommen werden, dass
im Vorprojekt ca. 20 Parkplätze vorgesehen sind, die aus einer Parkgarage auf
die Stichstrasse geführt werden sollen.

Die Parzellen der Beschwerdeführer liegen auch
nicht in einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt
(GKP). Das eidgenössische Gewässerschutzgesetz von 1971, das am 1. Juli 1972 in
Kraft trat, brachte für die Liegenschaften der Beschwerdeführer keine
Rechtslage, die eine Überbauung gemäss Zonenplan ohne weiteres zugelassen
hätte, denn auch das Gewässerschutzgesetz ging von einer angemessenen Begrenzung
des Baugebietes aus, wobei dieses grundsätzlich auf das überbaute und für höchstens
15 Jahre zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen war (BGE 119 Ib
131). Das rechtsgültige GKP 1981 ist jedoch auf den Zonenplan 1977 abgestimmt
und weist eine zu grosse Bauzonenfläche auf. Da die Eigentümer für die
Erschliessung und Überbauung der ausgezonten Parzellenteile auch noch keine erheblichen
Kosten aufgewendet haben, ist für das Gemeinwesen keine Entschädigungspflicht
entstanden.

Die Beschwerdeführer sind im weiteren der
Ansicht, die fraglichen Parzellenteile befänden sich im weitgehend überbauten
Gebiet, stellten eine Baulücke dar und hätten der Bauzone zugeschlagen werden
müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst das weitgehend
überbaute Land nach Art. 15 a RPG im wesentlichen nur den geschlossenen
Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45) und eigentliche Baulücken dieses Bereichs. Die
vorhandene Erschliessung bildet für sich allein genommen unter Umständen nur
ein Argument für die Zuteilung zur Bauzone (BGE 116 Ia 196). Das Bundesgericht
versteht den Begriff eng (BGE 118 Ib 45). Eine einzelne Parzelle ist als
"weitgehend überbaut" zu betrachten, wenn sie einem
Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist. Ob sie selber Bauten aufweist, ist nicht
entscheidend. Die "weitgehende Überbauung" umfasst Baul.ken, d.h. an
die Bauten angrenzende, unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die
zum Siedlungsbereich gehören (BGE 113 Ia 452).

Die Liegenschaften der Beschwerdeführer befinden
sich am Siedlungsrand. Die ausgezonten Parzellenteile liegen in einem sehr
steilen Flussbord, das teilweise bewaldet und weitgehend unüberbaut geblieben
ist. Das Plateau und das Tal sind überbaut. Die Topographie verhinderte bis
heute die Überbauung des steilen Hanges. Östlich und westlich der ausgezonten
Parzellenteile setzt sich das unüberbaute Hanggebiet fort. Westlich grenzen die
ausgezonten Parzellenteile an ein Waldstück. Dadurch wird der
Siedlungszusammenhang unterbrochen. Die bauliche Entwicklung ging durchgehend
an diesem Steilbord vorbei. Das unüberbaute Bord kann nicht als Baulücke
bezeichnet werden, weil es wegen der schlechten Eignung generell nicht überbaut
wurde. Die ausgezonten Parzellenteile gehören deshalb nicht zum weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a RPG.

4. Die Beschwerdeführer berufen sich auch auf
den Vertrauensschutz. Sie hätten bereits in den frühen Siebzigerjahren ein
Projekt mit Terrassenüberbauung zur Vorprüfung vorgelegt. 1973 habe die
Bauverwaltung von dieser Bebauung abgeraten mit der Begründung, dass eine
bessere Lösung möglich sei. Dies weise darauf hin, dass das geplante Projekt
zulässig gewesen sei. Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. Es wird darin
deutlich festgehalten, dass eine von der oberen Ebene in den Hang
"überquellende" Terrassensiedlung äusserst exponiert sei. Die
Fundierung im Steilhang sei kritisch. (...) Eine Ausnahmebewilligung für
Terrassenhäuser könne deshalb nicht erteilt werden, und es werde empfohlen, das
Grundstück im ebenen Teil zu überbauen. Die von den Beschwerdeführern geplante
Terrassensiedlung war deshalb schon nach altem Recht nur im Rahmen einer
Ausnahmebewilligung oder eines Gestaltungsplanes realisierbar.

Auch der Zweck der Zonenplanänderung lässt nicht
zwingend auf eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens schliessen, obwohl bei
Einweisung von Grundstücken in Schutz- und Freihaltezonen zusätzlich zu prüfen
ist, ob, wenn die Grundstücke nicht öffentlichen Interessen dienstbar gemacht
worden wären, die besonderen Umstände die Einzonung geboten hätten (Ackeret
Rudolf J., a.a.O., S. 111; BGE 109 Ib 18, 107 Ib 225, 106 Ia 189). Dabei ist
jedoch zu beachten, dass Art. 3 Abs. 2 RPG verlangt, dass bei der raumplanerischen
Gebietsausscheidung auch die Anliegen des Landschaftsschutzes zu beachten sind,
so dass grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung entsteht, wenn eine
Verkleinerung der Bauzone in erster Linie dort vorgenommen wird, wo es der
Landschaftsschutz gebietet. Wenn sich die Zielrichtungen der Planung überlagern
und in die gleiche Richtung weisen, bedeutet die Mitberücksichtigung landschaftsschützerischer
Anliegen kein besonderes Indiz für das Vorliegen der Entschädigungspflicht
(Riva, a.a.O., S. 319 f.).

5. Im übrigen sind die Auswirkungen der
Planungsmassnahme begrenzt. Nicht nur die schlechte Eignung der ausgezonten
Parzellenteile für die bauliche Nutzung verweist auf eine geringe
Eingriffsintensität (Riva, a.a.O., S. 285). Die betroffenen Grundstücke sind
zonenkonform überbaut. Sie werden von Teilbauverboten betroffen. Diejenigen
Teile der Parzellen, die sich für die Bebauung geradezu anbieten, liegen
weiterhin in der Bauzone. Die in der Bauzone verbleibenden Parzellenteile sind
für eine zonenkonforme Überbauung gross genug. Die ausgezonten Teile können wie
bisher als Garten genutzt werden.

Zudem liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis
ein besonders schwerer Eingriff nicht vor, wenn 2/5 eines Grundstückes mit
einem Bauverbot belegt wird (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 499). Die Auszonungen machen
"nur" zwischen 35 - 44 % der Parzellenflächen aus. Da eine sinnvolle
Nutzung der flachen Teile der Parzellen im bisherigen Rahmen nicht
beeinträchtigt wird, begründet diese Verkürzung der in naher Zukunft nicht sehr
wahrscheinlichen Bebauungsmöglichkeit der steilen Abhänge, die z.T. als Gärten
genutzt werden, keine materielle Enteignung (Riva, a.a.O., S. 283).

6. a) Liegt also kein besonders schwerer
Eingriff vor, so wird eine materielle Enteignung nur angenommen, falls ein
einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer
gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint (BGE 119 Ib 128). Aber auch
ein Sonderopfer muss in diesem Falle nicht angenommen werden. Andere Grundeigentümer
in den gleichen Verhältnissen wurden vom neuen Zonenplan gleich belastet, wobei
die Belastung sich in Grenzen hält. (...)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 1995