so_gerichte · VWBES.2023.72 · 2023-05-24 · de
Baubewilligung / Umnutzung Büroräume in Wohnung


Urteilvom24. Mai 2023

Es wirken mit:

Vizepräsident Müller

Oberrichter Frey

Oberrichter Thomann

Rechtspraktikant Vecchié

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

1.Bau-
und Justizdepartement,

2.Baukommission
der Einwohnergemeinde B.___,

Beschwerdegegner

betreffendBaubewilligung
/ Umnutzung Büroräume in Wohnung

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer
genannt) sind Eigentümer des Grundstückes GB Nr. [...] in B.___, welches in der
Industriezone liegt. Auf diesem Grundstück betreiben sie ein Einzelunternehmen
mit dem Zweck zur Liquidationen von Waren aller Art sowie Handel mit
Occassionsfahrzeugen und maschinen. Nachdem die Baukommission B.___ im
Frühjahr 2021 die Umnutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten in
Wohnräumlichkeiten feststellte, forderte sie die Beschwerdeführer auf, ein
nachträgliches Baugesuch einzureichen. Am 9. März 2022 reichten die
Beschwerdeführer ein Baugesuch ohne weitere Beilagen ein und beantragten die
Umnutzung der vormaligen Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten in eine
Abwartswohnung. Am 20. März 2022 reichten die Beschwerdeführer die Begründung
zur beantragten Umnutzung nach. Seit November 2020 wird der im Jahr 2014
bewilligte Innenumbau (Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten) der Liegenschaft
als Wohnung benutzt und vermietet.

2. Das Baugesuch wurde in der Folge am
23. Juni 2022 publiziert und lag bis am 8. Juli 2022 öffentlich auf. Es
sind keine Einsprachen gegen das geplante Bauvorhaben eingegangen.

3. Mit Verfügung vom 6. Oktober 2022
erachtete die Baukommission B.___ die Abwartswohnung als nicht
betriebsnotwendig und wies das Baugesuch entsprechend ab. Gleichzeitig hielt
sie fest, dass ein Rückbau unverhältnismässig wäre und die bereits erstellten
Räume daher als Aufenthaltsräume zu betrieblichen Zwecken (keine Wohnnutzung)
benutzt werden können. Der bestehende Mietvertrag sei auf den 31. März 2023 zu
kündigen und die Kündigung sei der Baukommission als Kopie zuzustellen.

4. Das Bau- und Justizdepartement des
Kantons Solothurn (BJD) wies die von den Beschwerdeführern gegen den Entscheid
der Baukommission B.___ erhobene Beschwerde vom 20. Oktober 2022 ab, ordnete
die Kündigung des bestehenden Mietvertrages auf den nächstmöglichen
Kündigungstermin ab Rechtskraft der Verfügung an und wies die Beschwerdeführer
an, eine Kopie der Kündigung der Baukommission B.___ zur Kenntnisnahme zukommen
zu lassen. In ihrer Beschwerde an das BJD hatten die Beschwerdeführer im
Wesentlichen darauf hingewiesen, dass sie bereits im Jahr 2014 ein Baugesuch
zwecks Versetzen des Stromkastens, Einbau eines zusätzlichen Fensters sowie den
Innenausbau des oberen Stockwerkes eingereicht hätten, welches in der Folge
auch bewilligt worden sei. Im Jahr 2020 hätten sie zudem sämtliche Türen und
Fenster ersetzt. Ende August 2022 sei ihnen die Bewilligung zur Umnutzung als
Abwartswohnung mündlich erteilt worden, jedoch gebe es gewisse Auflagen.
Entsprechend enttäuschend sei der negative Bauentscheid gewesen. In der
Vergangenheit seien sie wiederholt mit Vandalismus konfrontiert gewesen und
hätten sich aus diesem Grund entschieden, die Wohnung zu einem bescheidenen
Preis zu vermieten, damit der Mieter die Aufsicht übernehmen und sich zudem um
die unzeitigen Materialausgaben kümmern könne. Sie seien sehr viel unterwegs,
weshalb es von Bedeutung sei, ihre Kundschaft auch während der Abwesenheit
bedienen zu können.

5. Gegen die Verfügung des Bau- und
Justizdepartements vom 15. Februar 2023 erhoben die Beschwerdeführer mit
Eingabe vom 27. Februar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und ersuchten
um Bewilligung der Wohnung.

6. Mit Eingabe vom 18. März 2023
verzichtete die Baukommission B.___ auf eine Vernehmlassung und verwies auf
ihre vorinstanzliche Stellungnahme zuhanden des BJD vom 12. Januar 2023. Das
BJD schloss am 20. März 2023 auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

7. Mit Eingabe vom 6. Mai 2023 liessen
sich die Beschwerdeführer erneut vernehmen und beantragten sinngemäss eine
mündliche Verhandlung oder einen Augenschein.

8. Auf die Vorbringen der Parteien wird,
soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten und die Rechtsschriften
verwiesen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht
zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS
125.12). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid beschwert
und damitzur Beschwerdelegitimiert.
An eine Laienbeschwerde, wie sie hier vorliegt, sind keine allzu hohen
Anforderungen zu stellen. Die Eingabe der Beschwerdeführer ist nach Treu und
Glauben als Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und Erteilung
einer Baubewilligung aufzufassen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Die Beschwerdeführer beantragen
sinngemäss, es sei eine mündliche Verhandlung oder ein Augenschein anzuordnen,
da die Vorkommnisse der letzten Jahre zu umfangreich seien, um diese
schriftlich anbringen zu können.

Gemäss § 52 Abs. 1 des Gesetzes über den
Rechtschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) sind die
Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden.
Nach § 71 VRG finden mündliche Verhandlungen nur bei Disziplinarbeschwerden
statt. In allen übrigen Fällen entscheiden die Verwaltungsgerichtsbehörden
aufgrund der Akten; sie können jedoch, auf Antrag oder von Amtes wegen, eine
Verhandlung anordnen, sofern dies als notwendig erachtet wird und Sinn macht.
Im vorliegenden Fall wurden die Vorakten beigezogen und die Beschwerdeführer
konnten ihren Standpunkt bei der Vorinstanz ausführlich aufzeigen sowie mit
diversen Unterlagen belegen. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen
relevanten Erkenntnisse das Gericht durch eine Parteibefragung oder einen Augenschein
gewinnen könnte. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern die pauschal geltend
gemachten und nicht näher begründeten Vorkommnisse der letzten Jahren entscheidrelevant
sein sollen. Der Antrag ist deshalb abzuweisen.

3. Nach Art. 22 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur
mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine
Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine ohne
bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht
nur dann nicht, wenn auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone
zuzulassenden Nutzung entspricht und sich die Änderung hinsichtlich ihrer
Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (BGE
113 Ib 219 E. 4d S. 223 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139
f.). Die Erteilung einer Baubewilligung setzt nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG voraus,
dass das Bauvorhaben dem Zweck der Nutzungszone entspricht, mithin zonenkonform
ist.

3.1 Das betroffene Grundstück liegt
gemäss dem gültigen Zonenplan der Einwohnergemeinde B.___ vom 5. Mai 1997 (vom
Regierungsrat genehmigt mit RRB Nr. 1468 vom 29. Juli 1998) vollumfänglich in
der Industriezone. Gemäss § 4 Abs. 1 des Zonenreglements der Einwohnergemeinde B.___
vom 13. Januar 1977 richtet sich die zulässige Nutzung der Zonen nach dem
kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Nach § 33 PBG sind in Industriezonen
nur Industriebetriebe und betriebsnotwendige Wohnungen zulässig. Im
vorliegenden Fall stellt sich also die Frage, ob die in § 33 PBG geforderte
Betriebsnotwendigkeit für die Abwartswohnung gegeben sei.

3.2 Für die Beurteilung der
Zonenkonformität der Nutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten als
Abwartswohnung ist massgebend, ob am Standort des Unternehmens aus
betrieblichen Gründen eine dauernde Anwesenheit notwendig ist. Wie die
Vorinstanz zutreffend ausführt, ist vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern die
Voraussetzung der Betriebsnotwendigkeit zwecks Abwehr von Vandalismus und
Erreichbarkeit für Kunden in der Industriezone gegeben sein soll. Die Behauptung
der Beschwerdeführer, jemand werde vor Ort als Aufsichtsperson zwecks Vermeidung
von Vandalismus benötigt, verfängt nicht. Es ist der Vorinstanz beizupflichten,
dass zur Verhinderung von Einwirkungen wie Diebstahl, Vandalismus und Deponie
von Abfällen keine Wohnpräsenz auf dem Betriebsgelände erforderlich ist und
allfällige Einwirkungen bereits durch einfache aber wirkungsvolle Massnahmen
wie die Umzäunung des Grundstückes abgewehrt werden können. Allein der geltend
gemachte Umstand, dass ein Kundenbedürfnis bestehe, die gekaufte Ware so
schnell wie möglich und somit auch ausserhalb der Öffnungszeiten zu erhalten,
führt nicht dazu, dass eine dauernde Anwesenheit aus betrieblichen Gründen
notwendig erscheint. Es kann grundsätzlich auf die Ausführungen der Vorinstanz
verwiesen werden. Ergänzend ist anzufügen, dass gemäss § 5 Abs. 1 des
Wirtschafts- und Arbeitsgesetz (WAG; BGS 940.11) Geschäfte grundsätzlich von
05:00 Uhr bis 18:30 Uhr, resp. einen Werktag pro Woche bis höchstens 21:00 Uhr,
geöffnet sein dürfen. Daran, dass eine dauernde Anwesenheit nicht
betriebsnotwendig ist, ändern die Einwände der Beschwerdeführer nichts. Die
Nutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten als Wohnung ist gemäss § 33 PBG
nicht zonenkonform. Nach dem Ausgeführten ist nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz die Erteilung einer Bewilligung für die zonenwidrige Nutzung der
Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten auf der Liegenschaft der Beschwerdeführer
als Abwartswohnung ausgeschlossen hat. Schliesslich gebietet jedenfalls das
Interesse an der richtigen Anwendung des Planungs- und Baurechts, die
Bewilligung für die ersuchte Nutzungsänderung zu verweigern. Selbst die Vorbringen
der Beschwerdeführer, ihr Mieter sei an der besagten Adresse seit November 2020
wohnhaft und in unmittelbarer Nachbarschaft zu ihrer Liegenschaft seien in der
Industriezone ebenfalls Räumlichkeiten zu Wohnzwecken bewilligt worden, vermögen
an der fehlenden Betriebsnotwendigkeit nichts zu ändern.

4. Die Beschwerdeführer machen geltend,
die Baubewilligung sei ihnen bereits mündlich in Aussicht gestellt worden, wenn
auch mit gewissen Auflagen. Eine Auflage ist eine Verpflichtung zu einem Tun,
Dulden oder Unterlassen, die mit einer Verfügung verbunden ist. Es geht oft
darum, den Mangel eines Projekts zu «heilen», zu erreichen, dass ein Vorhaben
rechtskonform wird und damit bewilligungsfähig ist (Alain Griffel et al.
[Hrsg.]: Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz 2.42). Die Wohnung
befindet sich in der Industriezone. Eine Heilung durch Auflagen, damit das
Vorhaben rechtskonform wird und damit bewilligungsfähig ist, ist bei fehlender
Betriebsnotwendigkeit somit nicht möglich.

5. Die Beschwerdeführer bringen weiter
vor, ihnen sei in einem persönlichen Gespräch mit dem Präsidenten der
Baukommission Ende August 2022 die Baubewilligung im Rahmen einer
Ausnahmebewilligung erteilt worden.

5.1 Nach § 138 Abs. 1 PBG kann die
Baubehörde bei ausserordentlichen Verhältnissen Ausnahmen von einzelnen
Vorschriften gewähren, wenn ihre Einhaltung eine unverhältnismässige Härte
bedeutet und die öffentlichen Interessen gewahrt werden können. Eine
Ausnahmebewilligung bezweckt, im Einzelfall Härten und offensichtliche
Unzweckmässigkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht
beabsichtigt waren. Es geht um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer
Regelung. Sie darf daher nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu
berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen und im Ergebnis auf
eine Änderung des Gesetzes hinauslaufen (BGE 117 Ib 125 E. 6d S. 134). Nur in
Ausnahmefällen soll von der Anwendung von Bauvorschriften dispensiert werden,
um besonderen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Das Vorliegen besonderer
Verhältnisse bzw. wichtiger Gründe ist zentrale Voraussetzung für jede
Ausnahmebewilligung. Die Gründe für eine Ausnahme müssen objektiver Natur sein
wie zum Beispiel Lage und Form der Parzelle oder Beschaffenheit des Baugrunds.
Persönliche oder finanzielle Gründe wie der individuelle Raumbedarf
rechtfertigen eine Ausnahmebewilligung nicht (Alain Griffel et al., a.a.O, Rz
3.504 f.). Ob eine Ausnahmebewilligung vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die von
einem Verwaltungsgericht überprüft werden kann. Hingegen ist die Regelung des
Ausnahmefalles (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung) dem
pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde anheimgestellt, das im
Allgemeinen keiner richterlichen Kontrolle unterliegt (vgl. Ulrich Häfelin /
Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich
2020, Rz. 2675). Das Verwaltungsgericht verfügt demzufolge in dieser Frage über
eine beschränkte Kognition.

5.2 Vorliegend resultiert weder eine
unverhältnismässige Härte noch ein ungewolltes Ergebnis, wenn für die
standortgebundene Wohnnutzung in der Industriezone keine Ausnahmebewilligung
erteilt wird. Insbesondere führt die geltend gemachte Abwehr von Vandalismus
und Erreichbarkeit für Kunden ausserhalb der Öffnungszeiten nicht zu einer für
eine Ausnahmebewilligung sprechenden Ausnahmesituation.

6. Weiter monieren die Beschwerdeführer,
sie hätten nach ihrer Ansicht in der Auskunft des Präsidenten der Baukommission
Ende August 2022 die verbindliche Zusicherung erblicken dürfen, dass ihnen die
beantragte Nutzungsänderung bewilligt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie
die Vorinstanz unter Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung
zutreffend zum Schluss gelangt, können die Beschwerdeführer keinen Anspruch aus
Treu und Glauben geltend machen. Beizupflichten ist der Vorinstanz, wenn sie
ausführt, dass dem genauen Wortlaut des Gesprächs resp. dessen Inhalt
zweitrangige Bedeutung zukommt. Entscheidend wäre, dass sämtliche
Voraussetzungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfüllt sind. Dies
ist vorliegend nicht der Fall. Die Beschwerdeführer haben aufgrund der
erteilten Auskunft des Präsidenten der Baukommission keine Dispositionen
getroffen, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden könnten. Vielmehr
wurden die Umbauarbeiten bereits im Verlaufe des Jahres 2020 vorgenommen, zumal
nach Angaben der Beschwerdeführer seit November 2020 die Räumlichkeiten als
Wohnung vermietet wird. Ein entsprechendes nachträgliches Baubewilligungsgesuch
ist hingegen erst am 9. März 2022 eingereicht worden. Die Beschwerdeführer
haben den rechtswidrigen Zustand mithin selbst herbeigeführt. Weder das
Verhalten der Behörden noch die Duldung dieser Nutzung sind geeignet, bei den
Beschwerdeführern einen entsprechenden Vertrauenstatbestand zu schaffen.

7. Die Nutzung der Räumlichkeiten als
Wohnung erfolgte, wie ausgeführt, ohne rechtsgültige Bewilligung und kann
infolge materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden. Es
bleibt zu prüfen, ob die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
anzuordnen ist.

7.1 Die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse
liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm
ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre
Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE.
132 II 21 E. 6 S. 35). Eine Berufung auf den guten Glauben fällt nur in
Betracht, wenn die Bauherrschaft bei zumutbarer Aufmerksamkeit und Sorgfalt
annehmen durfte, sie sei zu Bauausführung oder Nutzung berechtigt (BGE 136 II
359 E. 7.1). Auf die Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch ein Bauherr,
der nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die
Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der
Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung
des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn
allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse
berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4).

7.2 Die Aufenthalts- und
Büroräumlichkeiten der Beschwerdeführer wurden zur Wohnung umgenutzt, ohne dass
vorgängig ein Baugesuch gestellt worden ist. Dass es sich bei diesem Vorgang um
eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung handelt, wussten die
Beschwerdeführer oder hätten es bei der gebotenen Sorgfalt wissen müssen. Unter
diesen Umständen können sich die Beschwerdeführer im Verfahren zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nicht auf den guten Glauben
berufen. Die Anordnung von Massnahmen zur Wiederherstellung des gesetzmässigen
Zustands liegt im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Bauvorschriften dürfen
aber durch einen Verzicht nicht faktisch ausser Kraft gesetzt werden (Bernhard
Waldmann in: Alain Griffel et al. [Hrsg.]: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht
Expertenwissen für die Praxis, 2016, S. 590, mit Hinweisen). Die Anordnung der
Baukommission, wonach die erstellte Wohnung nicht als solche benutzt werden
darf, ist geeignet, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Ein Rückbau stuft
sie allerdings als nicht verhältnismässig ein, was in ihrem pflichtgemässen
Ermessen liegt und nicht zu beanstanden ist. Damit steht fest, dass die Behörde
grundsätzlich das Nutzungsverbot der bereits erstellten Wohnung verlangen
konnte, da es sich um einen rechtswidrigen Zustand gemäss § 151 PBG handelt.

8. Ziffer 2 des Dispositives der
Vorinstanz verpflichtet die Beschwerdeführer das bestehende Mietverhältnis
aufzulösen und der Baukommission eine Kopie des Kündigungsschreibens
zuzustellen. Es ist nicht Sache der kommunalen und kantonalen Baubehörden, über
das privatrechtliche Mietverhältnis zu befinden. Ihnen steht es nur zu, ein
baupolizeiliches Nutzungsverbot für Wohnzwecke auf dem Grundstück GB Nr. [...] auszusprechen.
Nichts anderes ergibt sich aus den Erwägungen der Baukommission und der
Vorinstanz; zielen diese doch grundsätzlich auf ein Nutzungsverbot und nicht
auf die Auflösung eines privatrechtlichen Vertragsverhältnisses. Das
Verwaltungsgericht präzisiert Ziffer 2 des Dispositives der Vorinstanz
ausnahmsweise selber. Dies führt jedoch nicht zur Gutheissung der Beschwerde,
da die Beschwerdeführer in materiell-rechtlicher Hinsicht ohnehin vollkommen
unterliegen. Ziffer 2 des Dispositives lautet neu wie folgt:

9. Die Beschwerde erweist sich insgesamt
als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen, die einschliesslich der
Entscheidgebühr auf CHF 1'800.00 festzusetzen und mit dem geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen sind.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Ziffer 2 des Dispositives der Vorinstanz
wird aufgehoben und lautet neu wie folgt:

3.A.___ haben die Kosten des Verfahrens
vor Verwaltungsgericht unter solidarischer Haftbarkeit von CHF 1'800.00 zu
bezahlen.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident                                                             Der
Rechtspraktikant

Müller                                                                                Vecchié