so_gerichte · ZZ.1997.20 · 1997-06-27 · de
Grundeigentümerbeiträge, Strassenbau in Etappen

§ 108, 111 PBG, §§ 9 ff., 20 GBV. Grundeigentümerbeitrag an einen in zwei Etappen erfolgten Strassenbau. Wird ein definitiver Beitrag verfügt, so kann der Beitragsplan auch dann nicht mehr in Frage gestellt werden, wenn die Gemeinde den Plan fälschlicherweise erneut aufgelegt hat. Intern privat weiter zu erschliessende Parzellen haben Baulandqualität, auch wenn sie in der Bauzone zweiter Etappe liegen.

SOG 1997 Nr. 20

§ 108, 111 PBG, §§ 9 ff., 20 GBV.Grundeigentümerbeitrag an einen in zwei Etappen erfolgten Strassenbau. Wird ein
definitiver Beitrag verfügt, so kann der Beitragsplan auch dann nicht mehr in
Frage gestellt werden, wenn die Gemeinde den Plan fälschlicherweise erneut
aufgelegt hat. Intern privat weiter zu erschliessende Parzellen haben
Baulandqualität, auch wenn sie in der Bauzone zweiter Etappe liegen.

Die Einwohnergemeinde L. legte im Jahr 1987 den
Strassen- und Baulinienplan "H.acker" sowie die betreffenden
Perimeterpläne für Strasse, Kanalisation und Wasserleitung öffentlich auf. Es
wurden keine Einsprachen erhoben. G. ist Eigentümer des Grundstücks GB L. Nr.
888. Der grössere Teil dieses Grundstückes wurde in den Perimeter "H.acker"
einbezogen. 1990 rechnete die Einwohnergemeinde L. die Perimeterbeiträge für
den Teilausbau der Erschliessung "H.acker" ab. Auf das Grundstück Nr.
888 des G. entfiel ein Beitrag von Fr. 25'500.-- an den Strassenbau, der nach
Ausbauprogramm, frühestens nach 15 Jahren oder nach Überbauung fällig werden
sollte. 1996 legte die Einwohnergemeinde L. den Perimeterplan H.ackerstrasse,
2. Etappe, öffentlich auf. Von den mutmasslichen Kosten von insgesamt Fr.
40'000.- sollen Fr. 12'300.-- auf das Grundstück von G. entfallen. G. führte
bei der kantonalen Schätzungskommission erfolglos Beschwerde und gelangt nun an
das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, sein Grundstück sei aus der
Perimeterpflicht zu entlassen. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab,
soweit es darauf eintritt:

2. Die Gemeinden sind verpflichtet, von den
Grundeigentümern angemessene Beiträge zu verlangen, wenn deren Grundstücken
durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder
Sondervorteile erwachsen (§ 108 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS
711.1). Die Veranlagung dieser Erschliessungsbeiträge erfolgt in einem
zweistufigen Verfahren: Vor der Bauausführung hat der Gemeinderat einen
Beitragsplan öffentlich aufzulegen, in dem die Beitragspflicht und die voraussichtliche
Höhe der einzelnen Beiträge aufgrund des Kostenvorschlages festgesetzt wird (§
111 PBG, §§ 9 ff. Grundeigentümerbeitragsverordnung, GBV, BGS 711.41). Nach der
Fertigstellung der Erschliessungsanlage teilt der Gemeinderat den
Grundeigentümern die Abrechnungssumme und die sich daraus ergebenden
definitiven Beiträge mit (§ 111 PBG, § 18 GBV). Jede definitive
Beitragsverfügung basiert somit auf einem rechtskräftigen Beitragsplan. Das hat
zur Folge, dass im Verfahren der definitiven Beitragsverfügung der Beitragsplan
nicht mehr in Frage gestellt werden kann; Einsprachen (und Beschwerden) können
sich nur noch gegen die Abrechnungssumme richten (§ 18 Abs. 2 GBV).

Im Jahre 1987 hat die Einwohnergemeinde einen
Beitragsplan über die gesamte Erschliessungsstrasse, die Kanalisation und die
Wasserversorgung aufgelegt, welcher unangefochten in Rechtskraft erwuchs.
Gebaut wurde vorerst neben der Kanalisation und der Wasserleitung aber nur ein
Teilstück der Strasse. Die Einwohnergemeinde entschloss sich dann im Jahre
1990, über den Bau der Kanalisation und Wasserleitung und den Teilausbau der
Strasse abzurechnen. Der entsprechenden Beitragsverfügung legte sie die
Perimeterabrechnung bei, in welcher sie ausdrücklich festhielt, die Abrechnung
über den Gesamtausbau, respektive den Bau der oberen Querstrasse erfolge nach
deren Ausbau zu einem späteren Zeitpunkt.

Der Beschwerdeführer versteht diesen Vorbehalt
dahingehend, dass damit noch nichts über die Tragung der Kosten der zweiten
Etappe gesagt sei. Zu Unrecht: Planungs- und Baugesetz (§ 112 Abs. 2) sowie
Grundeigentümerbeitragsverordnung (§ 20 Abs. 5) ermächtigen die Gemeinde,
Teilzahlungen einzufordern, sofern den Grundeigentümern schon vor Vollendung
der Erschliessungsanlage Sondervorteile oder Mehrwerte erwachsen. Es ist
deshalb ohne weiteres möglich, bereits nach einem Teilausbau der
Erschliessungsanlage Beiträge einzufordern. Eine solche Teilabrechnung ändert
an dem ihr zugrundeliegenden Beitragsplan nichts; die später folgende
Schlussabrechnung richtet sich ebenfalls nach dem ursprünglichen Beitragsplan.

Die Einwohnergemeinde hätte somit nach dem
Ausbau der zweiten Etappe über die Beiträge definitiv abrechnen können, ohne
vorher erneut einen Beitragsplan aufzulegen. Auch wenn seit der Auflage des
Beitragsplanes verschiedene Grundstücke die Hand gewechselt haben oder
parzelliert wurden, hätte dies, wie der Beschwerdeführer richtig bemerkt, keine
Neuauflage des Planes erfordert, weil das Planungs- und Baugesetz sowie die
Grundeigentümerbeitragsverordnung für diesen Fall eine klare Regelung
enthalten: Zahlungspflichtig ist der Eigentümer des Grundstückes im Zeitpunkt
der Eröffnung der definitiven Beitragsverfügung (§ 112 Abs. 3 PBG, § 20 Abs. 3
GBV). Wäre die Einwohnergemeinde so vorgegangen, hätte der Beschwerdeführer, da
der Beitragsplan von 1987 rechtskräftig geworden war, von vornherein keine
prinzipiellen Einwände gegen seine Beitragspflicht mehr erheben, sondern bloss
noch die Abrechnungssumme beanstanden können.

3. Die Einwohnergemeinde hat nun aber 1996 einen
weiteren Beitragsplan aufgelegt. Dieser entspricht allerdings, was die
einbezogenen Flächen betrifft, vollkommen dem ersten von 1987. Er unterscheidet
sich lediglich insofern vom ersten, als die inzwischen erfolgten
Abparzellierungen vom Grundstück Nr. 777 nachgetragen wurden. Der Beitragsplan
von 1987 hatte die voraussichtlichen Beiträge für die Erstellung der gesamten
Erschliessungsstrasse festgelegt; der Plan von 1996 enthält nur noch den
Kostenvoranschlag und die Zusammenstellung der voraussichtlichen Beiträge für
den noch zu erstellenden Ost-Ast der Erschliessungsstrasse. Die
Schätzungskommission misst dem neuen Beitragsplan keine eigenständige Bedeutung
zu und sieht darin lediglich eine Nachführung des Planes von 1987, wogegen der
Beschwerdeführer der Auffassung ist, durch den zweiten Plan sei der erste
teilweise - in Bezug auf den östlichen Querast - abgeändert worden. Es stellt
sich damit die Frage, in welchem Verhältnis die beiden Beitragspläne zueinander
stehen.

Gegen den Beitragsplan von 1987 wurden keine
Einsprachen erhoben. Damit wurde dieser Plan rechtskräftig und sowohl für die
betroffenen Grundeigentümer als auch für die Einwohnergemeinde verbindlich. Es
erscheint zwar nicht von vornherein als ausgeschlossen, einen rechtskräftigen
Beitragsplan ausnahmsweise nachträglich aufzuheben oder zu ändern, falls sich
die Verhältnisse geändert haben oder wichtige öffentliche Interessen dies
erfordern (§ 22 Abs. 1 Verwaltugsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11),
beispielsweise, wenn vor Vollendung der Anlage die Erschliessungsplanung
abgeändert oder ein Teil des erfassten Gebietes ausgezont wird. In einem
solchen Falle ist aber im neuen Beitragsplan ausdrücklich auszuführen,
inwieweit der ursprüngliche Plan durch den neuen geändert oder aufgehoben wird.

Im vorliegenden Fall lag kein solcher Grund für
eine nachträgliche Änderung des Beitragsplanes vor; der erste Beitragsplan war
inhaltlich richtig. Selbst wenn der Plan fehlerhaft gewesen wäre, könnte er,
wenn überhaupt, nur unter qualifizierten Voraussetzungen geändert werden, weil
er eine Vielzahl von Parteien betrifft und ein öffentliches Auflage- und
Einspracheverfahren durchgeführt wurde. Zudem hat die Einwohnergemeinde den
neuen Beitragsplan nicht als Änderung des früheren bezeichnet; dieser Plan
wurde effektiv nicht geändert. Wie aus der dem Verwaltungsgericht eingereichten
Berechnung der voraussichtlichen Beiträge an den Strassenbau von 1987
hervorgeht und am Augenschein von dem von der Gemeinde beauftragten Ingenieur
bestätigt wurde, regelte bereits der erste Plan die Aufteilung der Kosten der
gesamten Erschliessungsstrasse. Die Einwohnergemeinde will ausdrücklich an der
damals getroffenen Kostenaufteilung festhalten und erachtet den ersten
Beitragsplan als massgebend, was sich auch daraus ergibt, dass sie (in ihrer
der Schätzungskommission abgegebenen Stellungnahme) davon ausgeht, die Beiträge
würden im Jahre 2003 fällig, was voraussetzt, dass die Bevorschussung im Jahre
1988 erfolgte (vgl. §§ 21 Abs. 3 und 22 Abs. 1 GBV).

Da die Verteilung der Kosten des Ost-Astes der
Erschliessungsstrasse bereits im rechtskräftigen Beitragsplan von 1987 geregelt
ist, war die Auflage eines weiteren Beitragsplanes weder erforderlich noch
zulässig. Insbesondere war es nicht zulässig, mit dem neuen Beitragsplan eine -
auf das noch zu erstellende Teilstück beschränkte - Berechnung der
voraussichtlichen Beiträge aufzulegen. Für eine solche Beitragsberechnung
besteht kein Raum: Regelt der Beitragsplan von 1987 bereits die Aufteilung der
Kosten der gesamten Erschliessungsstrasse, kann nicht nachträglich ein Teil
dieser Kosten neu festgesetzt werden. Verstreichen beispielsweise zwischen
Planauflage und Realisierung der Erschliessungsanlage mehrere Jahre und kann
deshalb der ursprüngliche Kostenvoranschlag nicht eingehalten werden, so darf
zwar die definitive Beitragssumme den Betrag des voraussichtlichen Beitrags um
20% übersteigen; darüber hinausgehende Mehrkosten hat aber die Gemeinde zu
übernehmen und darf sie nicht auf die Grundeigentümer abwälzen (§ 18 Abs. 1
GBV). Wie bereits erwähnt, können Parzellierungen und Handänderungen ohne
weiteres im Abrechnungsverfahren berücksichtigt werden; auch die Berechnung des
von den bauwilligen Eigentümern der abparzellierten Grundstücke zu leistenden
Vorschusses hätte keine Planauflage erfordert.

4. Es ergibt sich damit, dass der rechtskräftige
Beitragsplan von 1987 für die Verteilung der Kosten des restlichen Teilstückes
der Erschliessungsstrasse massgebend ist. Dem 1996 aufgelegten zweiten
Beitragsplan kommt keine eigenständige Bedeutung zu, weshalb auf die vom
Beschwerdeführer gegen die Beitragspflicht erhobenen grundsätzlichen Einwände
nicht eingetreten werden kann. Weil die Einwohnergemeinde mit der unmotivierten
Auflage des Beitragsplanes das Beschwerdeverfahren ausgelöst hat und um einer
weiteren Staatsverdrossenheit beim Beschwerdeführer vorzubeugen, sei dennoch
kurz dazu Stellung genommen:

a) Der Beschwerdeführer macht geltend, sein
Grundstück profitiere vom projektierten Feinerschliessungsast nicht, weshalb
ihm kein Mehrwert oder Sondervorteil erwachse. Das trifft an sich zu und wäre
entscheidend, wenn ein neuer Beitragsplan aufgelegt worden wäre (was nötig
gewesen wäre, wenn der Beitragsplan von 1987 lediglich die Erstellungskosten
des zuerst erstellten Teilstückes der Erschliessungsstrasse berücksichtigt
hätte). Da aber 1987 der Beitragsplan für die gesamte Strasse (inklusive dem
Ost-Ast) auflag, hätte dieser Einwand bereits damals erhoben werden müssen. Der
Beschwerdeführer anerkennt ausdrücklich, vom zuerst erstellten Teilstück der
Strasse profitiert zu haben. Wären nun aber, wie es offenbar seiner (heutigen)
Auffassung entspricht, für den Haupt- und den Seitenast gesonderte
Beitragspläne aufgelegt worden, hätte dies, wie die Einwohnergemeinde in ihrer
Stellungnahme zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig bemerkt, dazu geführt,
dass zwischen Haupt- und Nebenast eine Winkelhalbierende hätte gezogen werden
müssen (§ 12 Abs. 2 GBV). In der Folge hätte zwar der Beschwerdeführer nichts
an die Kosten des Nebenastes beitragen müssen, doch hätte er einen grösseren
Anteil der Kosten des Hauptastes übernehmen müssen, weil dessen Kosten auf eine
geringere Fläche verteilt worden wären.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
war es zudem sachgerecht, für die insgesamt bloss rund 120 m lange Strasse
einen einzigen Beitragsplan aufzulegen. In diesem Falle haben alle betroffenen
Grundeigentümer im gleichen Mass an das gesamte Bauwerk beizutragen. Es wird
weder danach unterschieden, ob einzelne unter ihnen an bestimmten Teilstücken
besonders interessiert sind, noch ob einzelne Teilstücke (etwa wegen
Stützmauern oder Böschungen) besonders hohe Kosten verursachen. Da es unmöglich
ist, den durch Erschliessungsanlagen verursachten Wertzuwachs eines
Grundstückes in jedem einzelnen Fall genau zu ermitteln, stellt die Praxis auf
schematische, auf der Durchschnittserfahrung beruhende Massstäbe ab, die leicht
zu handhaben sind. Das ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (SOG
1981, Nr. 23; 1977, Nr. 20) und des Bundesgerichts (BGE 98 Ia 174, 93 I 114)
sowie der Lehre (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz 2066) zulässig.

b) Der Beschwerdeführer führt weiter aus, die
Beitragspflicht seines Grundstückes führe zu einem willkürlichen Ergebnis: Da
es noch privat erschlossen werden müsse, werde es im Verhältnis zu den übrigen
einbezogenen Grundstücken mit höheren Erschliessungskosten belastet.

Es trifft zu, dass für eine vollständige
Überbauung des Grundstückes des Beschwerdeführers noch interne und von ihm zu
finanzierende Erschliessungsanlagen nötig sind, wogegen die im östlichen
Bereich des Perimeters liegenden Grundstücke durch die öffentliche Strasse
vollständig erschlossen werden. Damit ist der Vorteil der Erschliessungsstrasse
für den Beschwerdeführer geringer als für die übrigen Eigentümer von
beitragspflichtigen Grundstücken. Dieser Umstand ist aber im Beitragsplan von
1987 berücksichtigt worden, indem (wie durch § 11 Abs. 1 GBV vorgeschrieben)
bloss die erste, durch die neue Strasse vollständig erschlossene Bautiefe von
30 Metern des Grundstücks des Beschwerdeführers voll beitragspflichtig erklärt
wurde. Die dahinter liegende Fläche der Parzelle des Beschwerdeführers, zu
deren Erschliessung zusätzliche private Anlagen nötig sind, wurde nur zur
Hälfte in den Perimeter einbezogen. Dagegen sind auf der Ostseite alle
einbezogenen Flächen uneingeschränkt beitragspflichtig. Damit wurde
berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer weitere Kosten für die vollständige
Erschliessung seines Grundstückes aufwenden muss; somit liegt keine
rechtsungleiche Behandlung gegenüber den übrigen beitragspflichtigen
Grundeigentümern vor.

c) Schliesslich macht der Beschwerdeführer
geltend, ein Teil seines Grundstückes liege in der Bauzone zweiter Etappe,
welche nach der Revision des Planungs- und Baugesetzes als Landwirtschaftsland
zu qualifizieren sei, für welches ohnehin keine Beitragspflicht bestehe.

Als 1987 der massgebende Beitragsplan auflag,
lag der beitragspflichtige Teil des Grundstücks des Beschwerdeführers in der
Bauzone zweiter Etappe. Der Einbezug in den Perimeter war daher richtig (zum
Einbezug von Grundstücken ausserhalb der Bauzone vgl. § 23 Abs. 1 GBV). Mit der
Revision des Planungs- und Baugesetzes von 1992 ist die nicht erschlossene
Bauzone zweiter Etappe zur Übergangszone geworden, in der nur nach den Regeln
des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf (in der Regel also gar
nicht). Die Gemeinde hat aber im Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden,
ob und inwieweit dieses Land der Bauzone, der Reservezone oder der
Landwirtschaftszone zugeteilt wird (§ 155 Abs. 2 PBG; dieser Entscheid ist noch
nicht gefallen, weil die Zonenplanrevision noch nicht abgeschlossen ist). Das
Grundstück des Beschwerdeführers ist jedoch - wie sich aus den vom Beschwerdeführer
ausdrücklich anerkannten Aussagen des Bauverwalters der Einwohnergemeinde am
Augenschein ergab - gar nicht in die Übergangszone gefallen: Da keine weiteren
öffentlichen Erschliessungsanlagen vorgesehen sind, gilt es als vollständig
erschlossen. Seinerzeit war auf Betreiben des Beschwerdeführers, der keine
Bauabsichten hegte und sich für eine allfällige spätere Überbauung
grösstmögliche Flexibilität bewahren wollte, auf einen westlichen Seitenast der
Erschliessungsstrasse verzichtet worden. Dieser Verzicht hat nun die
unerwartete Folge, dass dem Land des Beschwerdeführers die Baulandqualität
(vorerst) erhalten blieb. Wie es sich mit der Beitragspflicht des
Beschwerdeführers verhielte, falls sein Grundstück im Rahmen der laufenden
Zonenplanrevision (teilweise) einer Nichtbauzone zugewiesen würde, kann im
vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden. Die Einwohnergemeinde will
offenbar, wie aus ihrer Vernehmlassung an die Schätzungskommission hervorgeht,
auf den Zeitpunkt der Fälligkeit des Beitrages (im Jahre 2003) abstellen und,
falls die beitragspflichtige Fläche dannzumal (teilweise) nicht zur Bauzone
zählt, gemäss § 23 GBV die Beiträge weiter stunden und die Beitragspflicht im
Grundbuch anmerken lassen. Das ist ein denkbares Vorgehen, doch ist hier dazu
nicht weiter Stellung zu nehmen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juni 1997