so_gerichte · VWBES.2009.420 · 2010-04-06 · de
Änderung Zonenreglement

Die Einwohnergemeinden können die Bauzonen in Zonen und die einzelnen Zonen weiter unterteilen. Soweit die Planungsgrundsätze berücksichtigt werden und ein öffentliches Interesse besteht, können einzelne Gewerbe und Dienstleistungen in einer Zone ausgeschlossen werden.

SOG 2010 Nr. 11

Art. 3 RPG, § 29 PBG.Die Einwohnergemeinden
können die Bauzonen in Zonen und die einzelnen Zonen weiter unterteilen. Soweit
die Planungsgrundsätze berücksichtigt werden und ein öffentliches Interesse
besteht, können einzelne Gewerbe und Dienstleistungen in einer Zone
ausgeschlossen werden.

Sachverhalt:

Die Einwohnergemeinde S. beschloss, ein generelles Verbot
von Lebensmittelläden und -verteilern in der Industrie- und Gewerbezone zu
verabschieden, wobei Kleinläden im Rahmen einer Ausnahmebewilligung vom Verbot
ausgenommen werden. Gegen die Zonenreglementsänderung erhob die Eigentümerin
eines Grundstücks in der Industrie- und Gewerbezone Einsprache. Der Gemeinderat
von S. wies die Einsprache ab. Die Grundeigentümerin erhob dagegen beim Regierungsrat
Beschwerde. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ebenfalls ab und genehmigte
die Änderung des Zonenreglements. Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhob
die Grundeigentümerin Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das
Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

3.a) Die Zonenreglementsänderung bewirkt eine
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie nach
Art. 26 der Bundesverfassung (BV, SR 101) vereinbar sein muss und wie jede
Beschränkung eines Grundrechts einer genügenden gesetzlichen Grundlage bedarf,
im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Zur Begründung
des öffentlichen Interesses im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss
Art. 3 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) zurückzugreifen (Pierre
Tschannen: in Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch
[Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 20 zu
Art. 3 RPG). Bei der Zonierung sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien
es öffentliche oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn
neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall
massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden
(BGE 115 Ia 353). (...)

b) Das kantonale Gesetz nennt in § 29 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) als Bauzonen «namentlich die Wohnzonen, die
Kernzonen, die Arbeitszonen, die Dienstleistungszonen, die Gewerbezonen und die
Industriezonen sowie die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen». Die
Einwohnergemeinde S. kennt keine reine Gewerbe- oder Industriezone, sondern
fasst diese Zonen in der Industrie- und Gewerbezone zusammen. Gemäss § 15 Abs.
1 des Zonenreglements der Einwohnergemeinde S. (ZR) ist die Industrie- und
Gewerbezone bestimmt für Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe sowie
betriebsnotwendige Wohnungen. Bisher war praxisgemäss der Detailverkauf von
Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone zugelassen.

Schon aus der Formulierung von § 29 Abs. 1 PBG
(«namentlich») geht hervor, dass diese Aufzählung nicht abschliessend ist.
Gemäss § 29 Abs. 2 PBG können die einzelnen Zonen weiter unterteilt werden,
insbesondere nach Art der Nutzung, der zulässigen Immissionen, des zulässigen
Verkehrsaufkommens oder nach baupolizeilichen Kriterien. Damit ist es den
Gemeinden erlaubt, in Abweichung von den kantonalen Vorschriften auch andere
Zonen auszuscheiden oder Unterteilungen von Zonen vorzunehmen. Abgesehen davon
sind die Gemeinden nicht verpflichtet, überhaupt Gewerbe- und Industriezonen
auszuscheiden (vgl. GER 1994, Nr. 17). Indem der Gemeinderat den Detailverkauf
von Gütern des täglichen Bedarfs in der Industrie- und Gewerbezone verbot,
machte er von einer ihm zustehenden Planungskompetenz in dieser Zone Gebrauch.
Das Vorgehen findet in Art. 3 RPG und § 29 PBG eine genügende gesetzliche
Grundlage.

c) Wie bereits erwähnt, setzt ein Eingriff in die
verfassungsmässig begründete Eigentumsgarantie ein öffentliches Interesse voraus.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse
geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das
angestrebte Ziel nicht bloss fiskalischer Art ist (vgl. Ulrich Häfelin/Walter
Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N 602 ff.; Peter Hänni:
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 45).

Die Einwohnergemeinde S. hat in ihrem Raumplanungsbericht
vom November 2008 klar aufgezeigt, dass sie mit der Nutzungsbeschränkung den
Ortskern mit Verkaufsläden für den täglichen Bedarf erhalten will. Zudem ist
der motorisierte Indiviualverkehr soweit möglich einzudämmen.

Die beiden geltend gemachten öffentlichen Interessen sind
nicht sachfremd. Sie entsprechen den für die Gestaltung der Siedlungen
massgebenden Planungsgrundsätzen, verlangt doch Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG
ausdrücklich, es seien günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern
und Dienstleistungen sicherzustellen. Unzweifelhaft verschlechtert ein
regionaler Verkaufsladen in der Industrie- und Gewerbezone die räumliche
Verfügbarkeit von Einkaufsgelegenheiten für den täglichen und häufigen
periodischen Bedarf in der Zentrumszone. Dies wirkt sich sowohl für die
Einwohnergemeinde S. als auch für die umliegenden Gemeinden nachteilig aus.
Betroffen sind dabei besonders jene Bewohner, die über kein Auto verfügen sowie
alte Leute, Gebrechliche und teilweise Kinder. Raumplanerisch begründete
Massnahmen gegen versorgungspolitisch unerwünschte Auswirkungen sind auch nach
bundesgerichtlicher Praxis als öffentliches Interesse anerkannt (vgl. BGE 110
Ia 167).

d) Schliesslich ist der Eingriff in ein Grundrecht nur
zulässig, wenn er verhältnismässig ist und das Grundrecht nicht völlig seines
Gehaltes entleert (vgl. GER 1994, Nr. 17).

(...) Es ist unbestritten, dass Dorfläden hart in Konkurrenz
mit grossen regionalen Verkaufsgeschäften stehen. Die motorisierte Bevölkerung
ist geneigt, für den Einkauf auch weitere Distanzen zurückzulegen. Das
Konsumverhalten der Bevölkerung hat sich diesbezüglich erheblich verändert.
Dass aufgrund dieses Konsumverhaltens einige Dorf­läden geschlossen wurden oder
keine Nachfolger gefunden werden konnten, ist nicht auf ein fehlendes Interesse
zurückzuführen. Die Nutzungsbeschränkung bezweckt, im Dorfzentrum soweit
möglich Verkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs zu erhalten bzw. dafür
günstige Voraussestzungen zu schaffen. Indem das Erstellen von
Detailverkaufsläden in anderen Bauzonen, insbesondere der Industrie- und Gewerbezone
eingeschränkt wird, bleibt den Betreibern keine andere Wahl, als sich in den
Zentrumszonen niederzulassen. Mit der Nutzungsbeschränkung wird die unerwünschte
Dezentralisation von Detailverkaufsläden verhindert. Damit ist die Nutzungsbeschränkung
geeignet und erforderlich, um das Dorfzentrum für die nichtmotorisierte
Bevölkerung betreffend Einkaufsmöglichkeiten zu sichern und zu erhalten. Auch
das Bundesgericht anerkennt eine solche Nutzungsbeschränkung als zulässige
raumplanerische Massnahme (vgl. BGE 110 Ia 167). Un­zulässige gewerbepolitische
Absichten liegen nicht darin.

Die Zonenreglementsänderung ist auch im engeren Sinn
verhältnismässig, berührt sie die Interessen der Grundeigentümer doch nur am
Rande. Die Möglichkeit, sein Land für den Bau eines Detailverkaufsladens für
Güter des täglichen Bedarfs ab einer Fläche von 150 m2zur Verfügung
zu stellen, bedeutet aus der Sicht des einzelnen Grundeigentümers nur eine
Nutzungsmöglichkeit unter vielen andern. Dort, wo ein solches Projekt in
Betracht kommt, wird meist auch eine andere finanziell interessante Überbauung
des Grundstücks möglich sein. Die Baufreiheit des Grundeigentümers wird
insofern nur ganz geringfügig beschränkt (vgl. BGE 110 Ia 167).

4. (...) Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die
Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des
Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Mit der
Zonenreglementsänderung werden Detailverkaufsläden für Güter des täglichen Bedarfs
ab einer Verkaufsfläche von 150 m2in der Industrie- und Gewerbezone
ausgeschlossen. Darin liegt für die Eigentümer von Bauland in der Industrie-
und Gewerbezone von S. eine geringe Einschränkung der Eigentumsgarantie.
Gleichzeitig liegt darin für Personen, welche mit Grundstücken handeln, wie die
Beschwerdeführerin, eine geringe Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit, indem
sie entsprechende Grundstücke nicht mehr Interessenten für Detailverkaufsläden
anbieten, vermitteln oder verkaufen können. (...)

Mit der Nutzungsbeschränkung wird der Beschwerdeführerin
lediglich die Möglichkeit genommen, auf ihrem Land in der Industrie- und
Gewerbezone einen Lebensmittelladen zu schaffen; das Grundstück bleibt indes
weiterhin in der Industrie- und Gewerbezone und kann wie bisher zu gewerblichen
oder industriellen Zwecken genutzt werden.

5. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, das Verbot
verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Das
bereits bestehende Verkaufslokal der L. werde in unzulässigerweise durch das
Verbot vor Konkurrenz geschützt.

Wie bereits erläutert, kann sich die Beschwerdeführerin
nicht auf die Wirtschaftsfreiheit als Detailhändlerin und damit auf den
Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen berufen, da sie selber nicht
an diesem Markt teilnimmt. Im Übrigen ist, da sich das Verbot generell an
jegliche Detailverkaufsläden ab einer Verkaufsfläche von 150 m2richtet, keine Diskriminierung ersichtlich. Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen kann nicht gefolgt werden, dass eine einmal festgelegte
Nutzungsordnung nicht mehr abgeändert werden kann oder die Bewilligungspraxis
nicht verschärft werden darf. Die Tatsache, dass das bestehende Verkaufslokal
der L. auch nach Erlass des Verbotes ihren Detailverkaufsladen weiter führen
kann, ist auf die Besitzstandsgarantie gemäss § 34terPBG und nicht
auf eine ungleiche Anwendung der neuen Bestimmung zurückzuführen. Bei einer
Erweiterung eines bestehenden Betriebes, die das nach § 34terPBG
zulässige Mass überschreitet, sind die neuen Vorschriften anzuwenden. Dies gilt
auch für das bestehende Verkaufslokal der L. (...)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 6. April 2010
(VWBES.2009.420)