so_gerichte · VWBES.2021.457 · 2022-08-30 · de
Zonenplan, Gestaltungsplan und Erschliessungsplan Olten SüdWest 2018


Urteilvom30. August 2022

Es wirken mit:

Präsidentin
Scherrer Reber

Oberrichter
Müller

Oberrichter
Frey

Gerichtsschreiber
Schaad

In Sachen

Beschwerdeführer

gegen

1.Regierungsrat des Kantons Solothurn,vertreten
durch Bau- und Justizdepartement, Solothurn

2.Einwohnergemeinde der Stadt Olten,Olten,

Beschwerdegegner

betreffendZonenplan, Gestaltungsplan und
Erschliessungsplan Olten SüdWest 2018

zieht das
Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1.1 Olten ist
die grösste Stadt des Kantons Solothurn und als Eisenbahnerstadt der
Schweizerische Bahnknotenpunkt zwischen Zürich, Basel, Luzern
und Bern. Das Gemeindeareal umfasst 1149 Hektaren; davon sind 40 %
bewaldet. Olten hatte im Jahr 2020 ca. 19'000 Einwohner. Im Jahr 2019 bestanden
in Olten insgesamt 10'700 Wohnungen. Nun soll ein neues Quartier, quasi eine
neue Stadt gebaut werden: «Olten Süd-West».

1.2 Ursprünglich
lag die ganze Fläche dieses Areals in der Industriezone. In einer ersten Etappe
wurde ein Teil einer Wohnmischnutzung zugewiesen. Vor zehn Jahren wurde ein
Baufeld überbaut. Nun sieht ein neuer Teilzonenplan eine differenzierte
Zuordnung von Nutzungen und Volumina vor. Es werden Baufelder und Grünräume
ausgeschieden. Dazu wurde ein Freiraumkonzept erarbeitet und ein «Gestaltungsbeirat»
geschaffen. Vorgesehen sind hauptsächlich drei-, fünf- und sechsgeschossige
Wohnzonen, eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und eine Zone für
höhere Bauten (Höhen nach dem Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster des Flugplatzes
Gheid. Gebäudehöhe maximal 43 m; vgl. Masterplan 2017, S. 29 und Raumplanungsbericht
2020, S. 44 f.), dies mit Gestaltungsplanpflicht. In der Zone für höhere Bauten
soll zudem ein qualitätssicherndes Verfahren (Wettbewerb, Studienauftrag, Testplanung)
vorgeschrieben werden. Insgesamt umfasst die Planung 3.38 Hektaren Bruttogeschossfläche
(ohne öffentliche Bauten), dies für 2'100 Wohneinheiten und 771 Arbeitsplätze. Die
Erschliessung soll auf den Bahnhof «Hammer» ausgerichtet werden mittels einer
noch zu realisierenden Unterführung für Fussgänger und Velos.

2. Am 2. November
2021 beschloss der Regierungsrat die Änderung des Zonenplans, den
Gestaltungsplan und den Erschliessungsplan (RRB 2021/589). Die dagegen
erhobenen Beschwerden wurden alle kostenfällig abgewiesen und die Pläne mit
einer Anpassung der Sonderbauvorschriften (SBV) genehmigt. Der Regierungsrat
befand, ohne «Personenunterführung Hammer» gälten die Baufelder F bis K als
nicht erschlossen. Wie die Unterführung finanziert werde, bleibe Sache der
Stadt Olten. Die Unterführung unterliege aber dem Grundeigentümeranspruch
gemäss § 101 Abs. 5 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1). §
7 Abs. 2 der SBV zum Gestaltungsplan wurde vom Regierungsrat neu formuliert. Die
Bestimmung lautet nun wie folgt:

«Vor einer Baubewilligung der nächsten Bauein­gabe mit
mindestens 500 m2Nutzfläche im Perimeter des Gestaltungsplanes muss
die Personenunterführung Hammer finanziell und baurechtlich sichergestellt
sein. Die Rea­lisierung hat innert der 2 Folgejahre nach Rechtskraft der
vorgenannten Bewilligung und bis spätestens Baubeginn im Baufeld A oder
spätestens 2027 (das was zuerst ein­tritt) zu erfolgen. Ohne PU Hammer gelten
die Baufelder F bis K als nicht erschlossen (§ 139 PBG des Kt. SO). Die PU
Hammer unterliegt dem Grundeigentümeranspruch ge­mäss § 101 Abs. 5 PBG.»

Öffentlich
aufgelegen hatte folgender Wortlaut:

«Vor einer Baubewilligung der nächsten Baueingabe mit
mindestens 500 m2Nutzfläche im Perimeter des Gestaltungsplanes
muss die Personenunterführung Hammer finanziell sichergestellt sein. Die technische
und rechtliche Sicherstellung hat innert der 2 Folgejahre und die Realisierung
bis spätestens Baubeginn Baufeld A oder spätestens 2027 (das was zuerst
eintritt) zu erfolgen. Ohne PU Hammer gelten die Baufelder F bis K als nicht erschlossen
(§ 139 PBG des Kt. SO). Die PU Hammer unterliegt dem
Grundeigentümeranspruch gemäss § 101 Abs. 5 PBG.»

Neu muss also
nicht bloss die Finanzierung sichergestellt, sondern auch eine Baubewilligung für
die Unterführung eingeholt sein, bevor weiter gebaut werden darf. Abs. 1 der
fraglichen Normierung lautet unverändert: «Das Areal wird in Etappen
entwickelt. Die Baufelder A, B, C, D und E sind zuerst und baulich zu nutzen.
Erst nach der Realisierung von 75% der BGF der Baufelder A, B, C, D und E
können die Baufelder F bis K baulich genutzt werden.»  Der Gestaltungsplan
sieht wie folgt aus:

Die
Erschliessung wird wie folgt geplant:

3. Gegen den
Regierungsratsbeschluss liess die A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben
(VWBES.2021.457) mit dem Hauptantrag, es sei der Regierungsratsbeschluss
insoweit aufzuheben als damit Änderungen von § 7 Abs. 2 SBV beschlossen worden
seien. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen.

Der ursprüngliche
Wortlaut der Bestimmung sei in der Vorprüfung nicht beanstandet worden.
Gestützt darauf habe man mit der Stadt eine Vereinbarung über die Entwicklung
und Überbauung des Areals geschlossen und darin auch die Sicherstellung der
Personenunterführung geregelt. Die Änderung der Bestimmung sei von Amtes wegen
und ohne Anhörung der Beschwerdeführerin erfolgt.  Dies mit der Begründung, die
Unterführung sei für die Erschliessung zentral. Die Änderungen würden für die
Beschwerdeführerin ein Bauverbot auf unabsehbare Zeit bewirken. Es sei nicht
absehbar, wie lange es dauern werde, bis für die Unterführung eine
Baubewilligung oder eine Plangenehmigung vorliege. Die Notwendigkeit der
Änderung der Bestimmung werde nicht ausgeführt. Der Begriff der baurechtlichen
Sicherstellung sei nicht klar. Das Projekt dürfte (zusammen mit dem Vorprojekt
der SBB AG «Substanzerhaltung Olten Hammer») mehrere Jahre in Anspruch nehmen,
zumal mehrere Ausschreibungen durchgeführt werden müssten. Die
Sonderbauvorschrift bewirke ein Bauverbot auf nicht absehbare Zeit. Die finanzielle
Sicherstellung der Unterführung sei bereits erfolgt (Nach der Vereinbarung vom
16. März 2020 über die Entwicklung und Überbauung des Areals waren dafür CHF
16.2 Mio. vorgesehen). Alle Beteiligten seien im Vorfeld davon ausgegangen, die
Baufelder seien auch ohne die Unterführung erschlossen. Man habe mit der
Gemeinde bereits eine Überbauung aufgegleist. Es bestehe die Absicht, eine
weitere Etappe von 100 bis 200 Wohnungen mit Kinderkrippe und einem
Pflegezentrum für alte Menschen zu realisieren.

Mit der von
Amtes wegen beschlossenen Änderung habe der Regierungsrat seine Befugnis
überschritten. Wenn schon, hätte er die Sache an die Gemeinde zurückweisen
müssen. Der Regierungsrat habe die Gemeindeautonomie missachtet; er sei keine
Oberplanungsbehörde. Die Eigentumsgarantie sei verletzt worden, denn der
Eingriff beruhe nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (im formellen
Sinn). Ein öffentliches Interesse sei nicht ersichtlich. Die ursprüngliche
Fassung von § 7 SBV sei recht- und zweckmässig; es gebe kein ausreichendes
Interesse, um eine Änderung zu beschliessen. Das kantonale Amt für Raumplanung
habe die Formulierung nicht bemängelt, sondern mitgeprägt. Es gäbe sicher
mildere Massnahmen als die angefochtene Änderung. Alle Beteiligten seien immer
davon ausgegangen, die Baufelder A bis E seien auch ohne Unterführung
erschlossen. Man habe den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt. Die Änderung
sei völlig überraschend vorgenommen worden ohne die Beschwerdeführerin oder den
Stadtrat von Olten anzuhören. Der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.
Dieser Anspruch sei formeller Natur. Der RRB durchkreuze den mit Olten
geschlossenen Vertrag über die Entwicklung und Überbauung des Areals. Die Änderung
von § 7 Abs. 2 SBV sei aufzuheben.

4. Das
Begehren, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, wies das
Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 12. Januar 2022 ab. Die Grundeigentümerin
wurde sinngemäss darauf hingewiesen, dass sie ein etwaiges Baugesuch auf
eigenes Risiko ausarbeite.

5. Die Stadt
Olten beantragte am 6. Januar 2022, die Beschwerde der Grundeigentümerin sei
gutzuheissen. Der Regierungsrat habe seine Kompetenzen überschritten und die
Gemeindeautonomie verletzt.  Schon die finanzielle Sicherstellung der
Personenunterführung habe eine grosse Hürde dargestellt. Es bestünden bereits
genügend Anreize, das Projekt so schnell als möglich zu realisieren. Der
Regierungsrat dürfe nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Gemeinwesens setzen. Nach Auffassung der Stadt hätte der Regierungsrat die
umstrittene Bestimmung der SBV nicht abändern dürfen. Damit habe er § 20 PBG verletzt,
wonach der Regierungsrat den Gemeinderat anhört, wenn er vom Beschluss der
Gemeinde von Amtes wegen abweichen will, und die Stellungnahme der
Raumplanungskommission einholt.

6. Das instruierende
Bau- und Justizdepartement (BJD) beantragte am 20. Januar 2022 namens des
Regierungsrats, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen. Mass­gebender
Unterschied sei, dass die finanzielleundbaurechtliche Sicherstellung
der Unterführung vorhanden sein müsse. Schon in den Vorprüfungsberichten hätten
sich Ausführungen zur Personenunterführung gefunden. So stehe zum Beispiel im
Bericht des Amts für Raumplanung (ARP) vom 12. August 2019, «dass eine Geneh­migung
der vorliegenden Planung erst dann denkbar ist, wenn die Finanzierung und Realisierung
der Personenunterführung () nachweislich gesichert ist.» Im 
Nachprüfungsbericht vom 26. November 2019 habe das ARP ausgeführt, zur Geneh­migung
der Pläne müsse «eine verbindliche Regelung der Planung, Realisierung und
Finanzierung der PU Hammer vorliegen.» Die ursprüngliche Formulierung der SBV
hätte die Erschliessung aber nicht garantiert. Anstatt die Pläne nicht zu geneh­migen,
habe der Regierungsrat zu einem milderen Mittel gegriffen. Die Verein­barung
zwischen Stadt und Grundeigentümerin sei nicht Bestandteil der Planung und
deshalb für die Genehmigung irrelevant. Die Beschwerdeführerin könne sich nicht
auf die Gemeindeautonomie berufen. Die Grundeigentümerin habe damit rechnen
müssen, dass die Planänderung möglicherweise nicht vollumfänglich genehmigt
werde. Die Beschwerdeführerin sei nicht befugt, zu rügen, der Anspruch auf
rechtliches Gehör Dritter sei verletzt.

7. Die
Beschwerdeführerin liess replizieren, das Departement bestreite nicht, dass ein
Bauverbot geschaffen werde. Die Baufelder B bis E hätten bereits unter dem
alten Gestaltungsplan als erschlossen gegolten. Die mit dem RRB beschlossene
Änderung habe massive Auswirkungen auf die Stellung der Beschwerdeführerin,
denn es sei nicht möglich, die Unterführung zeitnah zu schaffen. Es handle sich
um schwere Eingriffe in die Eigentumsgarantie und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit. Es liege auch eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör vor.

II.

1. Auch B.___,
wohnhaft im Kleinholz in Olten, erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde
(VWBES.2021.459). Er beantragte sinngemäss, der Regierungsratsbeschluss sei
aufzuheben. Auf Auf- und Umzonungen sei zu verzichten, sofern der Bedarf nicht
ausgewiesen sei. Auch auf die Personenunterführung Hammer sei zu verzichten.
Wenn man schon nicht vorgängig eine Zonenplanrevision durchführe, müsste die
Personenunterführung einer Volksabstimmung unterworfen werden. Ein Drittel der
in Olten Süd-West erstellten Wohnungen stünden heute leer. Eine weitere
Bauetappe sei nicht angebracht. Wegen des grossen öffentlichen Interesses sei
auf einer vorgelagerten Ortsplanungsrevision zu bestehen. Es brauche eine
politische Mitwirkung der Bevölkerung. Gegen die neu vorgesehenen bis 43 m
hohen Gebäude gebe es ein breites Unbehagen und Widerstand. In der Ortsplanungsrevision
könnte man, in Anbetracht des grossen Leerstands, zum Schluss kommen, Olten
Südwest zurückzustellen. Ein neuer Stadtteil bedinge mehr als eine reine
Bautätigkeit. Der neue Stadtteil müsse an Olten angebunden werden. Die
vorliegenden Pläne seien nicht zweckmässig, um die Probleme von Olten
anzugehen. Die Wohnnutzungen im Stadtteil Südwest würden vom Markt kaum
aufgenommen. Man gehe von Entwicklungszahlen aus, die deutlich zu hoch seien.
Um ein «Schlaf-Ghetto» zu vermeiden, wäre wohl eine stärkere
Nutzungsdurchmischung wünschenswert. Die heutige Mischzone wolle man jedoch
abschaffen. Bei einem weiteren Ausbau bestehe unter Umständen Bedarf an
zusätzlichen Arbeitsplätzen. Für die zuletzt zu überbauenden Baufelder komme ein
noch längerer Planungshorizont zum Tragen. Heute könne darüber nicht sinnvoll
entschieden werden. Den Finanzierungsvertrag für die Personenunterführung habe
er nicht anfechten können, da er zu Corona-Zeiten nur physisch im Stadthaus
aufgelegen sei. Für die Personenunterführung bestehe kein akuter Bedarf aus
städtischer Sicht. Pläne, von denen man wisse, dass sie veraltet seien, bevor
sie angewandt würden, seien zwecklos. Es werde auf Vorrat geplant. Mit dieser
Umzonung werde der vorgesehene Zeithorizont von 15 Jahren nicht eingehalten. Es
würden Reserven für Jahre geschaffen. Die Wohn-Monokultur habe sich nicht
bewährt. Wenn schon, wäre es angebracht, nur den Teil umzuzonen, der innerhalb
der kommenden 25 Jahre benötigt werden könnte.

2. Die
Grundeigentümerin, die A.___, beantragte am 12. Januar 2022, die Beschwerde sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. In der Beschwerdebegründung
habe der Beschwerdeführer seine Anträge zum Teil zurückgezogen. Er gelte
deshalb als unterliegende Partei. Es handle sich nicht um eine Einzonung. Der
Umfang der Bauzone werde nicht vergrössert. Olten sei die grösste Stadt, das
urbane Hauptzentrum im Kanton. Nach den Sonderbauvorschriften werde das Areal
in Etappen entwickelt. Die Baufelder F bis K würden nicht umgezont, um die
Unterführung zu finanzieren. Mit dem Bau der Unterführung erfülle die Stadt
ihre gesetzliche Erschliessungspflicht. Nötigenfalls könnte der
Erschliessungsanspruch klageweise geltend gemacht werden.

3. Die Stadt
Olten stellte am 14. Januar 2022 den Antrag, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne. Der Beschwerdeführer habe zum Teil neue
Begehren gestellt, was nach § 31bisAbs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegesetzes (VRG; BGS 124.11) nicht zulässig sei. Es handle
sich um eine qualitätsvolle innere Verdichtung. Namentlich mit der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen und den Grünzonen würden öffentliche Bedürfnisse
abgedeckt. Wenn die heutige Sondernutzungszone A nicht umgezont würde, würde
die gesamte Planung hinfällig. Die Bauzonenfläche sei nicht überdimensioniert,
zumal die Entwicklung in den Städten stattfinden solle. Es handle sich um keine
unnötige Planung auf Vorrat. Einer Ghettoisierung solle entgegengewirkt werden.

4. Das BJD
schloss namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. Am angefochtenen Beschluss werde festgehalten.

III.

1.1 Die beiden
Beschwerden VWBES.2021.457 und VWBES.2021.459 sind frist- und formgerecht
erhoben worden. Sie sind zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist
zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS
125.12). Da sie denselben Sachverhalt betreffen, rechtfertigt sich eine
Vereinigung der Beschwerden und deren gleichzeitige Behandlung in einem Urteil.

1.2 Der Rechtsschutz vor Verwaltungsgericht ist zumindest im selben Umfang
zu gewährleisten wie vor Bundesgericht (vgl. Art. 33 Abs. 3 des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist
(lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung
besitzt (lit. c). Verlangt ist neben der formellen Beschwer, dass ein Beschwerdeführer
über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten
insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 137 II 30 E. 2.2.2
S. 34). Liegt diese besondere Beziehungsnähe vor, braucht das
Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die
vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (Urteil
1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.4). Ein Beschwerdeführer kann die
Überprüfung eines Vorhabens im Licht aller Rechtssätze verlangen, die sich
rechtlich oder tatsächlich so auf seine Stellung auswirken, dass ihm im Falle
des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zulässig ist hingegen das
Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches
Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem
Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht (BGE 141 II 50). B.___
hat von seiner Wohnung aus freie Sicht auf die künftige Baustelle, das künftige
Quartier, wie die Vorinstanz festgehalten hat. Das Vorhaben tangiert zumindest seine
Aussicht. Nachdem sowohl die kommunale als auch die kantonale Vorinstanz die
Legitimation des Beschwerdeführers bejaht haben, ist die hinreichende
Beziehungsnähe zum Streitgegenstand auch vor Verwaltungsgericht zu bestätigen.

Die
Beschwerdeführerin A.___ ist als Grundeigentümerin durch den angefochtenen
Entscheid beschwert, hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und ist
damit ebenfalls zur Beschwerde legitimiert.

Auf die beiden
Beschwerden ist einzutreten.

1.3 B.___ hat
in seiner Beschwerde explizit den Antrag gestellt, auf Umzonungen sei zu
verzichten, und die Sache sei zusammen mit einer «vorgelagerten Ortsplanungsrevision»
zu behandeln. Dies beantragte er schon vor dem Regierungsrat. Diese Anträge
wurden in der ergänzenden Beschwerdebegründung nicht «zurückgezogen». Werden
gestellte Anträge nicht wiederholt, kommt dies keinem impliziten Rückzug
gleich.

2.1 Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung der Verfügungen und
Nutzungspläne im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG durch mindestens eine
Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die
Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender Kognition Zurückhaltung auferlegt,
soweit über die Zweckmässigkeit planerischer Massnahmen zu befinden ist. Sie
darf nicht unter mehreren zweckmässigen Lösungen wählen bzw. ihr eigenes
Ermessen an die Stelle des zuständigen Gemeinwesens setzen, sondern hat sich
lediglich mit dem Nachweis zu begnügen, dass überhaupt angemessen verfügt
worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist insbesondere bei der Überprüfung
von Nutzungsplänen geboten, wo den Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein
Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs. 3 RPG). Eine entsprechende
Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um die Würdigung lokaler
Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle spielt oder
Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich zwischen
Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern
2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur bundesgerichtlichen
Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz Aemisegger/Stephan Haag in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 33 N 83 ff.). Insofern belässt
das Verwaltungsgericht der Planungsbehörde bei der Überprüfung in fachlicher
Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum; es ist nicht selber
Planungsbehörde.

2.2 Der
Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen («iura novit curia») verpflichtet
das Gericht, die massgebenden Normen selber zu ermitteln und anzuwenden.
Zusammen mit dem Untersuchungsgrundsatz wird so die materielle Rechtmässigkeit
des Verwaltungshandelns sichergestellt. Der Grundsatz gilt in allen
Verfahrensordnungen (Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich
2021, Rz 99 ff.; Wiederkehr/Plüss: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,
Bern 2020, Rz 1408 ff.). Zu beachten ist zwar auch das Rügeprinzip, wonach eine
Beschwerdeinstanz nicht zu prüfen hat, ob sich die angefochtene Verfügung unter
wirklich allen Aspekten als korrekt erweist. Im vorliegenden Fall werden die
wichtigsten Rügen (Stichworte Planungshorizont, Koordination mit der Revision
der Zonenplanung) jedoch ohnedies vorgetragen.

3. Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil der
Regierungsrat die SBV abgeändert habe, ohne sie bzw. die Gemeinde vorab dazu
anzuhören. Aufgrund des formellen Charakter des Gehörsanspruchs, ist diese Rüge
zuerst zu prüfen, würde doch eine Gutheissung zur Aufhebung des RRB führen.

3.1 Das
rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt
es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids
dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat
das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden
Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht
in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an
der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

3.2 Kommunale
Nutzungsplanung (Ortsplanung) ist grundsätzlich Sache der Einwohnergemeinde (§
9 PBG), auch wenn Gestaltungpläne meist auf Initiative der Grundeigentümerin und
in enger Zusammenarbeit mit dieser ausgearbeitet werden. Die Gemeinde kann
einen Gestaltungsplan auch gegen den Willen einer Grundeigentümerin festsetzen
oder ändern. Ob sich die Beschwerdeführerin in Zusammenhang mit der vom
Regierungsrat beschlossenen Änderung von § 7 SBV auf die Gemeindeautonomie
berufen kann, ohne dass die Gemeinde selber Beschwerde erhoben hat, kann mit
Blick auf die nachstehenden Erwägungen offen bleiben.

3.3 Der
Kreisplaner hatte die Baudirektion Olten bereits mit seinem Schreiben vom 26.
November 2019 darauf hingewiesen, für eine Plangenehmigung müsse eine
«verbindliche Regelung der Planung, Realisierung und Finanzierung der PU Hammer
vorliegen». Schon im Vorprüfungsbericht vom 12. August 2019 war mit Nachdruck
auf die Problematik hingewiesen worden. Der Kreisplaner hatte sinngemäss
dargelegt, der Gestaltungsplan sehe vor, die Erschliessung konsequenter als
vorher auf die Altstadt und in Richtung Bahnhof Olten Hammer auszurichten. Der
Zugang zum Areal sei daher für die Anbindung des neuen Quartiers an die Stadt
Olten entscheidend. Der bestehende Zugang durch die Rötzmattunterführung sei
für den Fuss- und Veloverkehr angesichts der Bedeutung des Quartiers heute
absolut unbefriedigend. Um das neue Quartier als Teil der Stadt Olten erlebbar
zu gestalten, sei die neue Anbindung durch die Personenunterführung am Bahnhof
Olten Hammer zwingend. Unter dem Titel «Strassenverkehr und übergeordnete
Verkehrsplanung» wurde die Personenunterführung als Schlüsselmassnahme
bezeichnet zur Erreichung der Mobilitätsziele. Insbesondere aufgrund des
beachtlichen, neu induzierten motorisierten Verkehrs, der sich u.a. aus der
Dimension des Entwicklungsgebietes ergebe, seien Bedingungen zur verkehrlichen
Verlagerung zugunsten des öffentlichen Verkehrs wie auch hin zum Fuss- und
Veloverkehr unabdingbar. Mittlerweile sei die erste Überbauungsetappe Olten
Südwest realisiert und es zeichne sich eine auf die Strasse ausgerichtete
Mobilität ab. Eine erste Folge davon seien Kapazitätsengpässe bei den Knoten (v.a.
Rötzmatt) zum übergeordneten Strassennetz. Ohne korrigierende Massnahmen beim
motorisierten Individualverkehr akzentuiere jeder weitere Ausbauschritt die
Verkehrsproblematik zusätzlich. Wörtlich wurde im Fazit des Berichts
ausgeführt: «Wir wiederholen daher unsere Aussage; der Personenunterführung
kommt eine derart grundlegende Bedeutung zu, dass eine Genehmigung der
vorliegenden Planung erst dann denkbar ist, wenn die Finanzierung und
Realisierung der Personenunterführung im Sinne des inzwischen vorliegenden
Wettbewerbsergebnisses nachweislich gesichert ist».

Diese Bedenken
wurden im Nachprüfungsbericht des ARP vom 26. November 2019 nochmals bestätigt.
Erneut wurde darauf hingewiesen, es sei noch keine verbindliche Regelung der
Personenunterführung getroffen worden. Bis zur Genehmigung der Pläne müsse eine
solche bezüglich Planung, Realisierung und Finanzierung vorliegen. Die Stadt
und die Grundeigentümerin wussten also frühzeitig, dass der Kanton demBauder Unterführung eine zentrale Bedeutung beimisst. Der Regierungsrat war nicht
gehalten, den Parteien vor Erlass des angefochtenen Beschlusses die neue
Formulierung von § 7 SBV zur Stellungnahme zuzustellen, nachdem die
Personenunterführung offenbar ständiges Thema im gesamten Planverfahren war. Der
Regierungsrat ist denn auch nicht i.S.v. § 20 PBG grundlegend vom aufgelegten
Plan abgewichen, sondern hat in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips
eine Bedingung verschärft, die vor Baubeginn erfüllt sein muss. Die Alternative
wäre die Nichtgenehmigung der vorgelegten Planung gewesen. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs ist zu verneinen. Selbst wenn eine solche stattgefunden
hätte, wäre sie nun im Verfahren vor Verwaltungsgericht geheilt worden, zumal
das Gericht in Planungssachen über die gleiche Kognition verfügt wie der
Regierungsrat.

4.1 Der
Planungshorizont in der Nutzungsplanung beträgt gemeinhin 15 Jahre, her­geleitet
aus Art. 15 RPG, wonach Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem vor­aussichtlichen
Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Bei der Richtplanung ist der Horizont
etwas länger. Übergrosse Bauzonen sind von Gesetzes wegen zu redimensionieren (vgl.
Art. 15 Abs. 2 RPG; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]: Praxiskommentar RPG, Nutzungspla­nung,
Zürich 2016, N 8 ff. zu Art. 15 RPG). Nutzungspläne sollten ein einigermassen
realistisches Bild davon vermitteln, welche Bau- und Realisierungschancen im
entsprechenden Gebiet bestehen. Unrealistische Planungen dürfen nicht festge­setzt
werden (Christoph Fritzsche et al.: Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1,
Zürich 2019, S. 144). Die im Gesetz genannten 15 Jahre sind ein Indikator, der
darauf hinweist, dass Bauzonen weder auf einen kurz- oder mittelfristigen (fünf
bis zehn Jahre) noch auf einen langfristigen (20-30 Jahre) Zeithorizont hin zu
bemessen sind (Aemisegger/Kissling, a.a.O., N 48 zu Art. 15).

4.2 Die
vorliegende Planung etappiert zwar, was grundsätzlich positiv hervorzuheben ist;
sie reicht nach dem Raumplanungsbericht (S. 35) aber bis ins Jahr 2055. Der planerische
Horizont ist deutlich zu weit gesteckt. Dies ist schon deshalb nicht angängig,
weil man Entwicklungen so weit in die Zukunft nicht einmal erahnen kann. Aber
auch, weil kommende Generationen nicht um Gestaltungsmöglichkeiten gebracht
werden sollten. Mit dem vorliegenden Plan wäre die Stadt «gebaut» oder
zumindest geplant. Auf lange Zeit bestünden keinerlei Alternativen mehr für
andere Entwicklungsschwerpunkte. Es ist denn auch naheliegend, dass die
städtische Bauzone dadurch überdimensioniert wird, was in Widerspruch zu Art.
15 Abs. 2 RPG steht.

5.1 Das
Verwaltungsgericht hat die letzte Zonenplanung der Stadt Olten im Jahr 2008 behandelt.
Es steht nun wieder eine Revision an. Indessen wurde dazu erst das räumliche
Leitbild verabschiedet (vgl.https://www.olten.ch/ortsplanung,
zuletzt abgerufen am 23. August 2022).  Es steht noch ein langer Weg bevor. Es
fragt sich, ob rechtmässig ist, einen derart umfangreichen Teilzonenplan
vorgängig zur Gesamtrevision zu genehmigen.

5.2 Nutzungsplanung
hat das ganze Planungsgebiet vollständig zu erfassen und soll aus einer
Gesamtsicht heraus erfolgen (BGE 118 Ia 172), dies unter umfassender Abwägung
und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte (BGE
116 Ia 341 f.). Es gilt ein Gebot der umfassenden Planung. Der unkoordinierte
Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht
der Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Die für die raumwirksamen
Aufgaben nötigen Planungen sind aufeinander abzustimmen (so schon Urteil
des Bundesgerichts 1P.670/1991 E. 7a, in: ZBl 1994 S. 140; Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich
2009, N 43 f. zu Art 2 RPG).

Werden
Sondernutzungsplanungen während einer Gesamtrevision der kommunalen
Zonenplanung vorgezogen, müssen sie sich in deren planerisches Gesamtkonzept
einordnen, d.h. sie dürfen nicht ohne Bezug zur übrigen Ortsplanung erlassen werden
(Urteil 1A.79/1996 des Bundesgerichts in: ZBl 1997 S. 231). Das Bundesgericht
hielt eine vorgezogene Teilplanung für eine Fraktion (im Rahmen der
Totalrevision des kommunalen Zonenplans) nur für zulässig, wenn sich die
Teilplanung ins planerische Gesamtkonzept der Gemeinde einfüge und die weitere
Planung für den Rest des Gemeindegebiets nicht präjudiziere (Urteil 1P.14/2001 E.
3d, in: ZBl 2002 S. 579; Urteil des Bundesgerichts 1C_573/2015 E. 2.3). Im
Urteil 1C_843/2013 vom 22. April 2015 E. 2.4 erachtete das Bundesgericht es als
zweckmässig und jedenfalls nicht bundesrechtswidrig, die Anpassung eines
Gestaltungsplans an die geplante Änderung der Grundordnung vorzubereiten und
gleichzeitig mit der Revision der Bau- und Zonenordnung zu beschliessen. Indessen
dürfe die Anpassung nicht in Kraft treten, bevor die revidierte Zonenordnung
rechtskräftig geworden sei, sondern müsse mit dieser koordiniert werden, um
widersprüchliche Entscheide zu verhindern.

5.3 Im
vorliegenden Fall wird ein ganzer zusätzlicher Stadtteil neben der bestehenden
Stadt geplant. Bezug zur laufenden Revision der Zonenplanung besteht in diesem
Verfahren keiner. Dass dies nicht angängig ist, liegt auf der Hand. Der
Planperimeter ist viel zu gross, die planerischen Präjudizien für die Ortsplanung
offensichtlich: Der verbleibende Spielraum ist klein, wenn dermassen viel
Entwicklungspotential bzw. Wohnraum an einem Ort konzentriert wird (dazu
sogleich).

6.1 Nach Art.
19 Abs. 1 RPG ist erforderlich, dass eine für die betreffende Nutzung hinreichende
Zufahrt besteht. Dies ist der Fall, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die
Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste
gewährleistet ist. Zufahrten sollen verkehrssicher sein und sich nach den
zonenkonformen Baumöglich­keiten jener Flächen richten, die sie erschliessen
sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der Nutzung des
Grundstücks und von den (namentlich örtlichen) Umstän­den des Einzelfalls ab.
Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein Grundstück hinreichend erschliesse,
steht den kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen zu
(Urteil des Bundesgerichts 1C_226/2019 vom 24. April 2020). Es sind nicht bloss
die vorhandenen Wohnungen massgeblich; es ist auf die in absehbarer Zeit zu
erwartende Überbauungsdichte abzustellen; dies bei einem sinnvollen
Planungshorizont (Christoph Fritzsche et al: Zürcher Planungs- und Baurecht,
Bd. 2, Zürich 2020, S. 725).

6.2 Der
Verkehr aus dem Quartier mit ca. 2'200 Parkplätzen fliesst nach dem
Erschliessungsplan entweder über die Entlastungsstrasse Region Olten (ERO) auf
den bereits heute überlasteten Sälikreisel, oder über den Rötzmattweg durch
eine recht schmale Unterführung in die Schützenmatte, einen Parkplatz südlich
der kleinen Altstadt. Auf dem Rötzmattweg wären in den Abendspitzenstunden
(ASP) markante Rückstaulängen zu erwarten. Dies ist unbefriedigend. Deshalb
wird in § 39 SBV die Zufahrt über den Rötzmattweg für den motorisierten
Individualverkehr begrenzt.

Auch nach dem
Verkehrsgutachten vom 12. September 2018 scheint die verkehrsmässige
Erschliessung prekär zu sein. Offenbar ging man schon bei der Planung 2008 von
unzulänglichen Angaben aus, wurden doch der Verkehr für Güterumschlag,
Anlieferung sowie Ver- und Entsorgung nicht berücksichtigt. Das
Verkehrsgutachten spricht ausdrücklich von «tiefen und unvollständigen Annahmen
der Verkehrserzeugung» schon bei der früheren Planung in diesem Perimeter. Noch
deutlicher ist die Aussage: «Die Kapazitätsengpässe [beim Knoten Rötzmatt und
dem Sälikreisel] wurden bereits 2008 erkannt und im Rahmen des Gestaltungsplans
bewilligt» (Verkehrsgutachten Ziff. 2.4). Der zusätzliche Verkehr, der durch
die Nutzung in Olten Südwest entsteht, kann nur zum Teil verkraftet werden. Abhilfe
soll ein Mobilitätsplan schaffen, mit dem das motorisierte Verkehrsaufkommen
verlagert werden soll. Entscheidend sei dafür die Personenunterführung Hammer.

6.3 Die
Planung setzt auf die Minimierung des motorisierten Individualverkehrs: Ohne
Personenunterführung gelte eine ganze Reihe von Baufeldern (F bis K) als nicht
erschlossen, wird im angefochtenen Entscheid (S. 17) dargelegt. Die
Sonderbauvorschriften fordern in § 37 zwingend ein Mobilitätskonzept und einen
Nachweis über ein Fahrtenmonitoring und Controlling über das Verkehrsaufkommen
des Perimeters des Gestaltungsplans.

6.4 Dass eine
Unterführung für Velos und Fussgänger zum Bahnhof Hammer an dieser Verkehrssituation
viel zu ändern vermag, ist indessen stark zu bezweifeln. Die Erschliessung mit
dem öffentlichen Verkehr ist auch nicht sehr komfortabel. Regionalzüge und
Busse verkehren ab dem Bahnhof Hammer gegenwärtig bloss im Halbstundentakt
(Raumplanungsbericht S. 53).

Der Bahnhof
Hammer ist ein Vorstadtbahnhof. Olten ist (dank des Eisenbahnknotenpunkts) eine
Stadt von Zu- und Wegpendlern. Im Jahr 2014 gab es in Olten ca. 5'400
Wegpendler und 1'600 Zupendler. Die meisten Pendler arbeiten in den Kantonen
Aargau, Zürich und Bern. Sie bräuchten wohl eher eine gute Verbindung zum Hauptbahnhof,
wo die Intercity-Züge halten. Immerhin könnte man mit der Personen-Unterführung
leichter mit dem Velo in die Stadt fahren, um einzukaufen. Zusammengefasst
ergibt sich  auch mit Blick auf die in E. 3.3 zitierte Kritik von Seiten des
ARP  aber klar: Olten Süd-West ist gegenwärtig verkehrsmässig ungenügend
erschlossen. Es kann nicht angehen, dass die im Verkehrsgutachten vom 12.
September 2018 aufgezeigten planerischen Fehler nun wiederholt werden.

7.1 Die
Anordnung einer Nebenbestimmung, einer Bedingung oder Auflage, stellt einen
Mittelweg zwischen der Zulassung eines Vorhabens und dessen Ablehnung dar. Eine
Nebenbestimmung behebt einen Projektmangel. Ob ein Bauherr die Bedingungen und
Auflagen erfüllen kann, kann dabei durchaus auch von Dritten abhängen. So ist
es zum Beispiel gängige Praxis, bei Bedarf zu fordern, dass ein Näher- oder
Grenzbaurecht errichtet wird. Soll ein Gebäudeabstand unterschritten werden,
wird die (feuerpolizeiliche) Zustimmung der Gebäudeversicherung gefordert. Die
Nebenbestimmung über die Personenunterführung ist darum grundsätzlich zulässig.
Allein deren Finanzierung sicherstellen zu wollen, würde nicht ausreichen, denn
die verkehrsmässige Erschliessung ist ungenügend. Die Alternative hätte darin
bestanden, die Planung gar nicht zu bewilligen (siehe E. 3.3 hiervor; Andreas
Baumann et al. [Hrsg.:]: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Zürich
2013, S. 870 f.)

7.2 Die
Personenunterführung Hammer würde unter der Linie der SBB AG gebaut, die dem
Jura-Südfuss entlang von Olten nach Neuenburg führt. Dies ist keine
unbedeutende Linie. Entsprechend schwierig wird es sich gestalten, während des
laufenden Bahnbetriebs das Trassee zu unterfangen, um einen Tunnel zu bauen.
Die Unterführung (unter den Bahngeleisen auf GB Olten Nr. 1063) ist in der
städtischen Erschliessungsplanung nicht vorgesehen. Es besteht folglich noch kein
Enteignungstitel. Für die Grundeigentümerin wäre es (vorläufig) nutzlos, gegen
die Stadt auf Erschliessung zu klagen.

Ohne
Zustimmung und Mitwirkung der SBB AG ist nichts zu bewerkstelligen. Da die Bahn
aus der Unterführung kaum einen konkreten Nutzen zöge, wird deren Bereitschaft,
beim Bau mitzuhelfen, faktisch wohl eher gering sein. Planung und Bau der
Unterführung könnten zu einem langwierigeren Unterfangen werden. Nun aber
möchte die SBB AG ihren Bahnhof im Hammerquartier ohnedies sanieren. Dies für
ca. CHF 100 Mio. wie sich der Solothurner Zeitung vom 23. November 2021
entnehmen liess. Das städtische Bauprojekt liesse sich hier integrieren. Im
besten Fall könnte eine Inbetriebnahme der Unterführung schon 2028 erfolgen
(Terminplan, eingereicht von der Beschwerdeführerin). Die Sanierung des
Bahnhofs sollte 2030 abgeschlossen sein. Eine «PU-Hammer» ist bei positiver
Prognose demnach mittelfristig realisierbar.

8.1
Zusammengefasst ergibt sich Folgendes: Der Planungshorizont bis ins Jahr 2055 ist
zu lang und widerspricht den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, insbesondere
Art. 15 RPG. Eine Koordination mit der anstehenden Revision der städtischen Ortsplanung
fehlt, und die verkehrsmässige Erschliessung des Quartiers mit Blick auf die
vorgesehene Nutzung ist heute ungenügend. Auch wenn es grundsätzlich zulässig
ist, mit einer Nebenbestimmung den Bau einer Unterführung sicherstellen zu
wollen, erweist sich die Gesamtplanung aufgrund der aufgezeigten Mängel
(Planungshorizont, fehlende Koordination, ungenügende Erschliessung) trotz der
gesamten Auflagen als nicht genehmigungsfähig.

8.2 Die
Beschwerde der A.___ ist folglich unbegründet und abzuweisen. Die Beschwerde
von B.___ dagegen ist gutzuheissen und der Regierungsratsbeschluss aufzuheben. Bei
diesem Ausgang hat die A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00
festzusetzen sind. Parteientschädigung ist keine auszurichten, da der
Beschwerdeführer B.___ durch keinen Anwalt vertreten war.

Demnach wirderkannt:

Rechtsmittel:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten
Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                Der
Gerichtsschreiber

Scherrer
Reber                                                                 Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_530/2022
vom 23. November 2023 insoweit aufgehoben, als die Beschwerde des B.
gutgeheissen und der RRB vom 2.11.2021 aufgehoben wurde.