so_gerichte · VWBES.2018.490 · 2019-12-13 · de
Baubewilligung / Zwischennutzung Kapuzinerkloster


Urteilvom13. Dezember 2019

Es wirken mit:

Vizepräsident
Stöckli

Oberrichter Müller

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

Kanton Solothurn,vertreten durch Hochbauamt, hier
vertreten durch Fürsprecherin Gabriella Flückiger,

Beschwerdeführer

gegen

1.Baukommission
der Stadt Solothurn,vertreten durch Rechtsdienst der Stadt Solothurn

2.A.___,vertreten durch Rechtsanwältin und Notarin Gabriela Mathys

3.B.___

4.C.___

5.D.___

6.E.___,vertreten durch Rechtsanwalt Markus Reber

7.F.___und weitere 7 Beschwerdegegner,alle vertreten durch  G.___

Beschwerdegegner

betreffendBaubewilligung
/ Zwischennutzung Kapuzinerkloster

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Am 26. Juni 2007 reichte das
Hochbauamt des Kantons Solothurn (nachfolgend Hochbauamt genannt) ein Baugesuch
betreffend Zwischennutzung des Kapuzinerklosters auf GB Solothurn Nr. 187 ein.
Das damalige Konzept sah im Sinne einer Übergangslösung vor, das Refektorium,
die Kirche und Teile des Gartens der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, indem
diese für unterschiedliche Anlässe wie z.B. Konzerte, Hochzeitsapéros oder
Jubiläumsfeiern vermietet werden sollten.

Die Eigentümerin eines anstossenden Grundstücks
(GB Solothurn Nr. 195) erhob Einsprache gegen das Vorhaben. Im Verlaufe des
Bewilligungsverfahrens kam es zu einer Einigung zwischen den Parteien. Gestützt
auf die Vereinbarung vom 7. September 2007 zwischen der Einsprecherin und
dem Baugesuchsteller bewilligte das Stadtbauamt das Baugesuch mit Entscheid vom
14. September 2007 unter Auflagen und Bedingungen. Die in der Vereinbarung
getroffenen Nutzungsbeschränkungen bildeten dabei integrierenden Bestandteil
der Baubewilligung (Aktenverzeichnis der Stadt Solothurn vom 7. März 2019, pag.
247 f.).

2. Mit Baugesuch vom 26. September
2017 gelangte der Verein Kapuzinerkloster Solothurn an die Baukommission und
ersuchte um Bewilligung einer erweiterten Zwischennutzung des Kapuzinerklosters,
nämlich für nachhaltige Lebensmittelproduktion, Verkauf im Klosterladen,
Catering-Angebot für öffentliche Institutionen und Private, Betrieb eines
Klostercafés sowie die Durchführung von Anlässen, jeweils in Kombination mit
sozialem Engagement. Mehrere Einsprecher beantragten die Nichterteilung der
Baubewilligung wegen fehlender Zonenkonformität. Mit Verfügung vom 3. Januar
2018 wurde das Verfahren infolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben, nachdem
die Bauherrschaft den Verzicht auf das Baugesuch erklärt hatte.

3. Am 21. Dezember 2017 reichte das
Hochbauamt für den Kanton Solothurn als Grundeigentümer ein neuerliches Baugesuch
für eine Nutzungserweiterung ein. Beantragt wurde  in Abweichung zur
rechtsgültigen Baubewilligung, welche einzig die private Nutzung zulässt  eine
Bewilligung für die gewerbsmässig gastronomische und kulturelle Nutzung. Sodann
wurde eine Erweiterung der Betriebszeiten beantragt. Vorgesehen war in Bezug
auf die Küche ein mobiler Betriebseinrichtungscontainer im rückwärtigen Teil
der Klosteranlage. Hingegen sollten die Örtlichkeiten, Nutzungseinschränkungen,
Erschliessungen, Zugänge, Parkierung, WC-Anlagen und Behindertenzugänglichkeit
im Sinne der bisherigen Baubewilligung bestehen bleiben.

4. Während der Publikationsfrist vom
25. Januar 2018 bis 8. Februar 2018 gingen vier Einsprachen ein,
darunter eine Sammeleinsprache von 14 Anwohnern.

5. Mit Beschluss vom 3. April 2018
lehnte die Baukommission den Sistierungsantrag des Hochbauamtes ab und wies das
Baugesuch zur Vervollständigung und Ergänzung bzw. Korrektur an den
gesuchstellenden Kanton zurück. Nachdem das Hochbauamt ein Betriebskonzept und
einen Übersichtsplan nachgereicht hatte, erfolgte vom 17. Mai 2018 bis am
4. Juni 2018 die 2. Baupublikation.

6. Mit Eingaben vom 30. Mai 2018
bzw. 4. Juni 2018 hielten A.____ bzw. E.___, v.d. Rechtsanwalt Markus Reber,
an ihren Einsprachen fest und beantragten die Abweisung des Baugesuchs.

Am 2. Juni 2018 reichte D.___ ein
als «Einsprache/Anregung» betiteltes Schreiben gegen das Bauvorhaben ein, wobei
sie einzig das fehlende Parkplatzkonzept bemängelte.

Bezüglich der Sammeleinsprache hielten 9
Anwohner an der Einsprache fest und beantragten mit Schreiben vom 11. Juni
2018, das Baugesuch sei abzuweisen und die Vorschriften bezüglich Baugespann
seien durchzusetzen. Sobald das Baugespann ordentlich errichtet sei, sei den
Einsprechern durch die Baubehörde eine zusätzliche Frist zur Ergänzung ihrer
Einsprache zu gewähren.

7. Am 25. Juni 2018 fand eine Besprechung
des Hochbauamtes mit diversen Einsprechern und weiteren involvierten Personen
statt.

8. Nach einem doppelten Schriftenwechsel
fällte die Baukommission der Stadt Solothurn am 4. Dezember 2018 folgenden
Entscheid:

IV. Entscheid

ProcapFr.       501.35

TotalFr.       851.35

9. Gegen diesen Entscheid wandte sich
der Kanton Solothurn, vertreten durch das Hochbauamt (nachfolgend
Beschwerdeführer genannt), mit Beschwerde vom 20. Dezember 2018 an das
Verwaltungsgericht und stellte die Rechtsbegehren, Ziff. IV.1.1 des
Bauentscheids der Baukommission der Stadt Solothurn vom 4.12.2018 sei
aufzuheben und die beantragte Nutzungserweiterung (Erweiterung der nutzbaren
Aussen- und Innenfläche, Lebensmittelproduktion und -verarbeitung, Führen eines
gastronomischen Betriebs) sei zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Vorinstanz.

10. Die zwischenzeitlich vom
Beschwerdeführer mandatierte Rechtsvertreterin, Rechtsanwältin Gabriella
Flückiger, bestätigte im Rahmen der Beschwerdebegründung vom 18. Februar
2019 die gestellten Rechtsbegehren und beantragte zusätzlich die Aufhebung von
Ziff. IV.2.1 des angefochtenen Entscheides.

11. Mit Vernehmlassung vom 7. März
2019 nahm die Baukommission der Stadt Solothurn Stellung zur Beschwerde und
beantragte deren Abweisung unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

12. In ihrer Eingabe vom 11. März
2019 wiederholte und bekräftigte D.___, was sie bereits in früheren Eingaben
geltend gemacht hat.

A.___, vertreten durch Rechtsanwältin
Gabriela Mathys, nahm am 1. April 2019 Stellung zur Beschwerde und beantragte, die
Beschwerde sei abzuweisen. Eventualiter sei das Baugesuch zur Beurteilung an
die Baukommission zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdeführers.

F.___ und 6 weitere Anwohner, alle nun
vertreten durch G.___, liessen sich mit Eingabe vom 1. April 2019 zur
Beschwerde vernehmen und beantragten, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
überhaupt darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

E.___, vertreten durch Rechtsanwalt
Markus Reber, äusserte sich am 8. April 2019 zur Beschwerde und liess
beantragen, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt
darauf einzutreten sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten
des Beschwerdeführers.

13. Der Beschwerdeführer replizierte am
29. April 2019.

14. Auf die Ausführungen der Parteien
wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

II.

1.1 Anfechtungsobjekt ist der Entscheid
der Baukommission der Stadt Solothurn vom 4. Dezember 2018. Gegen
Verfügungen und Entscheide der Baubehörde kann beim Bau- und Justizdepartement
und gegen dessen Entscheide beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden
(§ 2 Abs. 3 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61]). Wenn der Staat als
Partei am Verfahren beteiligt ist, amtet das Baudepartement nicht als
Beschwerdeinstanz; an seine Stelle tritt das Verwaltungsgericht (§ 2 Abs.
4 KBV). Demnach ist  entgegen der Rechtsmittelbelehrung  das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde direkt zuständig.

1.2 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Der Kanton Solothurn als Bauherr und Grundeigentümer
des betroffenen Grundstücks GB Solothurn Nr. 187 ist vom vorinstanzlichen
Entscheid, in welchem sein Gesuch um Bewilligung einer Nutzungserweiterung
abgewiesen wurde, besonders berührt und deshalb unbestrittenermassen zur
Beschwerde legitimiert, das Hochbauamt gemäss RRB Nr. 2019/148 vom 28. Januar
2019 zur Vertretung ermächtigt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.3 Obwohl formal in der ersten
Beschwerdeschrift nur die Aufhebung von Ziff. IV. 1.1 des Bauentscheides
beantragt wurde, in welchem die Einsprachen hinsichtlich der gerügten fehlenden
Zonenkonformität gutgeheissen wurden, nicht jedoch die Verweigerung der
Baubewilligung, verfügt unter Ziff. IV. 2.1 des Entscheides, ist der ganze
Entscheid als angefochten anzusehen, wurde doch unter Ziff. 2 der Rechtbegehren
explizit beantragt, die verlangte Nutzungserweiterung zu bewilligen, und zwar
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Da die Beschwerdeschrift von
einem juristischen Laien verfasst wurde, wäre es überspitzt formalistisch, die
nachträgliche formale Erweiterung als ein nicht zulässiges neues Begehren im
Sinne von § 68 Abs. 3 VRG (Verwaltungsrechtspflegegesetz, BGS 124.11) zu
behandeln.

2. Die Baubehörde begründet ihren
abschlägigen Entscheid im Wesentlichen damit, dass eine gewerbsmässige und
gewinnorientierte Nutzung in einer Wohnzone zwar nicht per se ausgeschlossen
sei, sich die beantragte Nutzungserweiterung des Kapuzinerklosters indessen als
nicht zonenkonform erweise. Ein Restaurationsbetrieb mit täglichen
Betriebszeiten von 9 bis 22 Uhr, integrierter Lebensmittelproduktion und -verarbeitung,
dem Produkteverkauf und der (weiterhin) möglichen Vermietung von Räumen und
wesentlich vergrössertem Aussengelände habe bereits zu den normalen Zeiten zwangsläufig
eine Steigerung von Immissionen zur Folge, sei es durch den zu erwartenden,
vermehrten Publikumsverkehr, den Anstieg von Lieferungs- und Entsorgungsfahrten
(Getränke, Lebensmittel) sowie allfälligen Suchverkehr. Selbst der eigene
Produktions- bzw. Verarbeitungsbetrieb dürfte eine neue Lärmquelle darstellen,
wenn voraussichtlich auch nur in einem beschränkten Mass. Ein Jahreskontingent
von 35 Aussenanlässen, was einer Zunahme von jährlich 10 Anlässen entspreche, vermöge
dem Ruhebedürfnis einer Wohnzone nicht mehr gerecht zu werden. Dass
gewerbsmässige Anlässe, die der breiten Bevölkerung offenstehen sollten, in der
Regel entsprechend beworben würden, liege in der Natur der Sache. Dadurch lasse
sich der zu erwartende Publikumsverkehr aber schlicht nicht mehr abschätzen und
folglich keine günstige Prognose in Bezug auf den Lärm stellen. Derartige
Immissionen würden über das zumutbare Mass einer Wohnzone hinausgehen. Überdies
erschienen auch die vorgeschlagenen Massnahmen zur Lärmbegrenzung kaum realistisch.
Die Parkierungsproblematik beispielsweise liesse sich nicht durch den Verweis
auf bestehende Parkhäuser lösen. Und wenn der Gesuchsteller auf den
überwiegenden Fussgängerverkehr hinweise, verkenne er, dass auch dieser im
beantragten Nutzungsausmass nicht zu unterschätzenden Aussenlärm verursache,
welcher sich um 22 Uhr nicht einzig mit der Verlegung des Anlasses ins
Gebäudeinnere einstellen lasse. Als Beispiele seien hier die Raucher erwähnt,
die sich weiterhin draussen aufhalten würden oder auch nur die kommenden und
gehenden Gäste. Zu berücksichtigen wäre sodann auch der Umstand, dass sich das
Kapuzinerkloster unter kantonalem Denkmalschutz befinde und nicht ohne weiteres
Auflagen hinsichtlich schallschutztechnischer oder ähnlicher Massnahmen möglich
wären. So erscheine fraglich, welche Massnahmen zum Schutz der Wohnnutzung
überhaupt getroffen werden könnten. Mit der Bewilligung der Nutzung im
beantragten Ausmass würde der Rahmen des Zulässigen gesprengt. Gleiches gelte
im Übrigen auch in Bezug auf die damit einhergehende Auswirkung auf die
Erschliessung.

3. Der Beschwerdeführer bringt zunächst
vor, die Vorinstanz habe sein rechtliches Gehör verletzt, indem sie mit keinem
Wort begründet habe, inwiefern allfällige Immissionen zu laut wären, um als
übermässig und nicht zonenkonform zu gelten. Sodann sei der angefochtene
Entscheid zum Teil gar nicht oder nicht in genügender Weise begründet.

3.1 Die aus dem verfassungsmässigen
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende
Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, verlangt nicht, dass
diese sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt; vielmehr genügt es, wenn der
Entscheid gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden kann (BGE 136 I 184
E. 2.2.1 S. 188; BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445;
je mit Hinweisen). Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen
nennen, von denen sich das Gericht (oder hier die Behörde) hat leiten lassen
und auf die es seinen Entscheid stützt (vgl. BGE 142 III 433, E. 4.3.2 mit
weiteren Hinweisen). Öffentlich-rechtliche Körperschaften können sich auf den
Gehörsanspruch berufen, soweit sie sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen
oder sich gegen Verletzung ihrer Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr
setzen (vgl. Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/St. Gallen 2008, N 8 zu Art.
29).

3.2 Der Kanton Solothurn bewegt sich in
der vorliegenden Angelegenheit als Grundeigentümer, Bauherr und Gesuchsteller auf
dem Boden des Privatrechts, weshalb er eine Verletzung des Gehörsanspruchs rügen
kann. Die Baubehörde hat in ihrem Entscheid erwogen, unabhängig davon, welche
konkreten Einwirkungen das Vorhaben auf die Nachbarschaft habe, sei zunächst in
abstrakter Weise zu beurteilen, ob mit der betroffenen Nutzung typischerweise
Belästigungen verbunden seien, die über das hinausgingen, was normalerweise mit
dem Wohnen verbunden sei. Aus Erwägung 8.4.2. des angefochtenen Entscheids ist
klar ersichtlich, aus welchen Gründen die Baubehörde die geplante Nutzungserweiterung
als nicht zonenkonform erachtet. Dem Beschwerdeführer war es denn auch möglich,
den Entscheid beim Verwaltungsgericht anzufechten. Es wird sodann im
angefochtenen Entscheid explizit darauf hingewiesen, dass auf weitergehende
Ausführungen hinsichtlich der konkreten Immissionen und eine Auseinandersetzung
mit den diesbezüglichen Einwänden der Einsprecher verzichtet werde. Dieses
Vorgehen erscheint beim Verneinen des funktionalen Zusammenhangs zwischen dem
Vorhaben und der Wohnzone durchaus sinnvoll. Es liegt jedenfalls eine
nachvollziehbare und anfechtbare Entscheidbegründung vor. Die Rüge der
Gehörsverletzung erweist sich damit als unbegründet.

4.1 Nach Art. 22 Abs. 1 Bundesgesetz
über die Raumplanung (RPG, SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur mit
behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Gemäss Art. 22 Abs. 2
lit. a RPG haben Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone zu
entsprechen. Es ist Sache des kantonalen bzw. kommunalen Bau- und
Planungsrechts zu bestimmen, welche Nutzungen in einer bestimmten Zone zulässig
sind (Urteil des Bundesgerichts 1C_499/2014 vom 25. März 2015, E. 4.3).

4.2 Das Areal des Kapuzinerklosters
liegt gemäss Zonenplan der Stadt Solothurn (genehmigt vom Regierungsrat am
19. März 2002) in der Ensembleschutzzone. Gemäss § 46 des Bau- und Zonenreglements
der Stadt Solothurn vom 26. Juni 1984 (nachfolgend BZR genannt) dient die
Ensembleschutzzone in Ergänzung zu bestehenden Schutzverfügungen und
-bestimmungen dem Schutz von Ortsbildern, historischen Stätten sowie der
Umgebung geschützter Bauten. Gemäss § 49 BZR richtet sich die jeweils zulässige
Nutzung bestehender Bauwerke nach den Bestimmungen der Wohnzone (Wohnen, nichtstörendes
Gewerbe).

4.3 In Wohnzonen sind neben Wohnbauten
nur nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig, welche der
Bauweise der Zone angepasst sind (§ 30 Planungs- und Baugesetz [PBG, BGS
711.1]; ebenso § 40 BZR).

4.4 Wohnzonen sind hauptsächlich für
Wohnbauten bestimmt. Die Wohnnutzung kann in erster Linie als eine Reihe
verschiedener Zwecke und Tätigkeiten beschrieben werden, zu denen etwa
Erholung, Schlafen, Essen und Hausarbeit gezählt werden. Darüber hinaus werden
der Wohnnutzung auch Räume für Freizeitbeschäftigung und andere Nutzungen
zugerechnet, sofern diese einen hinreichenden Bezug zum Wohnen aufweisen
(Bernhard Waldmann/Peter Hänni: Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 25 zu Art. 22
RPG).

4.5 Neben den Wohnbauten und den damit
zusammenhängenden Nutzungen sind auch nichtstörende Gewerbebetriebe zulässig.
Die Zonenkonformität solcher Betriebe setzt allerdings regelmässig voraus, dass
zwischen dem geplanten Betrieb und der Wohnnutzung ein funktionaler Zusammenhang
besteht und dass die in der Umgebung verursachten Immissionen nicht übermässig
sind. Der erforderliche funktionale Zusammenhang zur Wohnnutzung wird für jene
(gewerblichen) Einrichtungen bejaht, deren Betrieb der Befriedigung der
täglichen Bedürfnisse der Quartierbewohner dient. Ob das beantragte Bauprojekt
einen hinreichenden Bezug zum Wohnen aufweist, wird in abstrakter Weise anhand
der Eigenschaften des jeweiligen Betriebstyps einerseits und dem Charakter der
in Frage stehenden Wohnzone geprüft. Damit können sich auch Gewerbebetriebe als
zonenwidrig erweisen, die zwar konkret keine oder keine nennenswerten
Immissionen verursachen, die aber funktional in Widerspruch zum Zweck der
Wohnzone stehen. Auch die immissionsbezogene Beurteilung eines Bauvorhabens in
der Wohnzone erfolgt zunächst immer rein abstrakt, d.h. losgelöst von den
konkreten Einwirkungen in der Nachbarschaft. Entscheidend ist dabei, ob mit der
betroffenen Nutzung typischerweise Belästigungen verbunden sind, die über das
hinausgehen, was normalerweise mit dem Wohnen verbunden ist (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, a.a.O., N 26 zu Art. 22 RPG).

5. Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid
zunächst eine zutreffende Gegenüberstellung der im Jahr 2007 bewilligten
Zwischennutzung des Kapuzinerklosters mit der geplanten Nutzungserweiterung
vorgenommen. Die entsprechende Passage im angefochtenen Entscheid (pag. 67)
lautet wie folgt:

Aussenbereich  Betriebszeiten, Anzahl
Anlässe und Besucherbeschränkungen

Zum heutigen Zeitpunkt sind im
Aussenbereich jährlich maximal 25 Anlässe bis 22 Uhr bewilligt, danach hat
zwingend eine Verlegung ins Gebäudeinnere zu erfolgten (Refektorium und
Kirche). Die Betriebszeiten im Aussenbereich von jeweils täglich von 9 Uhr bis
22 Uhr unterscheiden sich einzig dadurch, dass neu eine zusätzliche Schranke
für den Beginn morgens ab 9 Uhr vorgesehen ist. Bereits die geltende
Bewilligung lässt abendliche Anlässe bis 22 Uhr zu.

Aktuell ist die Nutzung räumlich auf die
Südwest-Seite des Gartens und das «Berceau» beschränkt und soll neu mehr oder
weniger auf den gesamten Aussenbereich ausgedehnt werden. Ferner sollen die
Aussenaktivitäten auf insgesamt 35 Anlässe pro Jahr gesteigert werden, jeweils
zeitlich beschränkt bis 22 Uhr. In Bezug auf die Anzahl zulässiger Personen
richtet sich das Gesuch nach der Gültigkeit der bestehenden Bewilligung: Bis 18
Uhr dürfen maximal 100 Personen, danach maximal 50 Personen den Aussenbereich
nutzen.

Innenbereich  Betriebszeiten, Anzahl
Anlässe und Besucherbeschränkungen

Der bis anhin auf das Refektorium und
die Kirche reduzierte Innenbereich soll ebenfalls erweitert und künftig auch
die Nutzung des Innenhofs, der Küche sowie des östlich gelegenen Arkadengangs
möglich sein. Für die Bereiche sollen im Vergleich zu den Aussenbereichen eine
unbeschränkte Anzahl Anlässe zulässig sein, wobei Betriebszeiten von jeweils
täglich 9 Uhr bis 24 Uhr beantragt werden. In Weiterführung der bisherigen
Bewilligung soll die Besucherzahl auf maximal 100 Personen in der Kirche und 50
Personen im Refektorium limitiert bleiben und eine höhere Besucherzahl
bewilligungspflichtig sein.

Lebensmittelproduktion und -verkauf

Zusätzlich zu den vergrösserten Aussen-
und Innenbereichen und der erhöhten Anzahl Anlässe sollen (bei Vorliegen
entsprechender Bewilligungen) die Aussenräume hauptsächlich zur
Lebensmittelproduktion genutzt werden können und die Produkte nach interner
Verarbeitung in einem eigenen Laden verkauft werden können.

5.1 Zunächst ist festzuhalten, dass es
sich vorliegend weiterhin um eine Zwischennutzung des Klosters handelt, nachdem
die Kapuziner dessen Betrieb im Frühjahr 2003 eingestellt haben. Da sich noch
keines der bisher in Aussicht genommenen Projekte  wie z.B. neue Wohnnutzung,
Hotelanlage mit Spa  verwirklichen liess, dauert die Zwischennutzung weiter. Aus
dem Betriebskonzept ist ersichtlich, dass die Örtlichkeiten nach wie vor
grösstenteils zu privaten Zwecken vermietet werden sollen (z.B. Hochzeiten,
Taufen, Apéros, etc.). Zugleich soll neu die gewerbsmässige Nutzung möglich
sein, namentlich um das staatliche Haushaltsbudget etwa zu entlasten.
Vorgesehen sind neben den erwähnten privaten Anlässen auch gastronomische und
kulturelle Anlässen wie Matinées, Vorträge, stilles Gewerbe und Konzerte in der
Kirche. Weiter sollen traditionelle landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne
einer Manufaktur verarbeitet und verkauft werden. Die Erweiterung von bisher 25
auf neu 35 Aussenanlässen entspricht einer prozentualen Zunahme von 40%, was
für sich alleine betrachtet nicht unwesentlich erscheint. Die Vorinstanz hat
indes ausser Acht gelassen, dass die Aussenanlässe nur etwa 10% aller Anlässe eines
Kalenderjahres ausmachen, vermutungsweise grösstenteils auf die Sommermonate
beschränkt. Während der überwiegenden Zeit des Jahres finden einzig im
Innenbereich Anlässe statt. Die Vorinstanz legt nicht dar und es ist auch nicht
ersichtlich, inwiefern mit der geplanten Erweiterung des Aussenbereichs zusätzliche
problematische Lärmimmissionen zu erwarten sind. Zu bedenken ist einerseits,
dass der Aussenbereich tendenziell nur bei trockenen und warmen Wetterverhältnissen
wirklich genutzt wird. Andererseits ist der Aussenbereich aufgrund der
Klostermauern von der Umgebung etwas abgeschirmt. Gemäss Betriebskonzept sind
im Aussenbereich lärmemittierende Veranstaltungen und Darbietungen generell
unzulässig, sofern sie sich technischer Hilfsmittel bedienen oder den Lärmpegel
eines klassischen Kammermusikensembles überschreiten. In den grün und rot
schraffierten Bereichen (vgl. Übersichtsplan pag. 183 f.) sind der Einsatz von
störenden Musikanlagen oder Musikverstärkern, etc. untersagt. Aufgrund dieser
Massnahmen wird die Lärmbelastung weiter vermindert. Eine lärmmässig relevante
Änderung in der Nutzung ist aufgrund von lediglich 10 zusätzlichen
Aussenanlässen pro Jahr bei grundsätzlich gleichbleibender personeller
Beschränkung pro Anlass nicht erkennbar. Gleiches gilt auch für die neu
vorgesehene Produktion und den Verkauf von landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Bereits
die gegenwärtige Nutzung des Kapuzinerklosters beschränkt sich weder auf die
üblichen Ladenöffnungszeiten noch auf das Gebäudeinnere.

5.2 Hinsichtlich des Publikumsverkehrs
übersieht die Vorinstanz, dass sich gegenüber der Situation, wie sie sich im
jetzigen Zeitpunkt präsentiert, grundsätzlich nichts ändert, zumal trotz
gewerblicher Nutzung immer noch von derselben maximal erlaubten Besucherzahl
auszugehen ist. Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Kulturfabrik
Kofmehl, in welcher etwa zehnmal mehr Besucher Platz finden, in seinem Urteil
VWBES.2011.74 vom 6. Juli 2012 ausgeführt, die zeitweise auftretenden
Lärmimmissionen der heimkehrenden Besucherinnen und Besucher sei nicht direkt
mit der Anzahl der zulässigen Grossanlässe verknüpft, sondern, wie sich gezeigt
habe, mehr mit der Art dieser Anlässe, und zwar sowohl der Grossanlässe wie
auch der mittleren. Je nach angezogenem Publikum sei eher mit gelegentlichem
Lärm bei der Heimkehr zu rechnen (E. 10.d). So verhält es sich auch hier: Es
kommt weniger auf die Anzahl der Anlässe, sondern vielmehr auf das Zielpublikum
der Anlässe an. Nach den bisherigen Erfahrungen, soweit bekannt, ist bei
Anlässen im Kloster nicht mit alkoholisierten Jugendlichen zu rechnen, welche
sich nach Mitternacht auf dem Heimweg gelegentlich lautstark bemerkbar machen. Mit
Blick darauf kann der städtischen Baubehörde nicht gefolgt werden, wenn sie pauschal
ausführt, aufgrund der geplanten Nutzungserweiterung lasse sich der zu
erwartende Publikumsverkehr  und damit der mögliche Lärm  nicht mehr
abschätzen. Sodann ist unklar, ob das bisher zulässige Kontingent von 25
Aussenanlässen bisher überhaupt ausgeschöpft worden ist und welche Anlässe
allenfalls zu Lärmproblemen geführt haben.

5.3 Das Betriebskonzept sieht vor, dass
die Parkierung auf den öffentlichen Parkplätzen bzw. in den öffentlichen
Parkhäusern stattfinden soll (pag. 180). Der Beschwerdeführer führt in seiner
Beschwerdebegründung aus, dass Besucher aus der Region mehrheitlich den
öffentlichen Verkehr nutzen würden. Das Kapuzinerkloster sei mit dem
öffentlichen Verkehr sehr gut zu erreichen. Er weist auf die umliegenden
Parkhäuser Bieltor mit 443 Parkplätzen, Baseltor mit 463 Parkplätzen und
Berntor mit 339 Parkplätzen hin. Es gebe keinen Grund, wonach die Besucher des
Kapuzinerklosters in dieser Hinsicht anders handeln würden, als die anderen
Besucher der in der Ensembleschutzzone liegenden und als zonenkonform
bewilligten Veranstaltungen. Erfahrungsgemäss bestehen grosse Schwankungen im
Besucherandrang. Die Annahme des Beschwerdeführers, wonach sich der
Publikumsverkehr vorwiegend auf den Fussgängerverkehr zwischen dem grossen
Parkplatz beim «Lidl» (ehemals «Solo-Markt») und den öffentlichen Parkhäusern
beschränkt, erscheint nachvollziehbar. Sodann sind gerade für Messen,
Ausstellungen oder andere Veranstaltungen, die tagsüber stattfinden, die
öffentlichen Verkehrsmittel eine mögliche Alternative, da die Besucher weder
auf dem Hin- noch auf dem Rückweg schweres Gepäck oder Einkäufe mit sich tragen
müssen (Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt VD.2016.51 vom
10. August 2017, E. 3.4.4). Das Betriebskonzept hält fest, dass der vom Grundeigentümer
beauftragte Hauswart die jeweiligen Veranstalter entsprechend über die
Parkierungssituation informiert.

Zwar hat sich in der Vergangenheit
gezeigt, dass es bei gewissen Anlässen mit grösserem Besucherandrang zu
gewissen Unannehmlichkeiten für die Anwohner gekommen ist. So haben Besucher
des Kapuzinerklosters im Loretoquartier parkiert, wodurch die beschränkt
vorhandenen öffentlichen Parkfelder für die Anwohner nicht mehr zur Verfügung
gestanden sind. Auch das wilde Parkieren vor dem Areal ist in den Akten mit
Fotos dokumentiert (vgl. pag. 159 ff./144 ff.). Weshalb es im Zuge der
gewerblichen Nutzung vermehrt zu Suchverkehr im Quartier kommen wird, so die
Einsprecher, ist allerdings nicht ersichtlich. Es ist auch nicht zu erwarten,
dass sich der Anteil der motorisierten Besucher gegenüber denjenigen, welche das
Kapuzinerkloster zu Fuss, mit dem Fahrrad oder mit dem öffentlichen Verkehr
erreichen, aufgrund der gewerblichen Nutzung wesentlich verändert. Zusammen mit
dem Umstand, dass es sich vorliegend nach wie vor um eine Zwischennutzung des
Kapuzinerklosters handelt und noch nicht geklärt sein dürfte, wie die Nutzung
auf lange Sicht konkret aussehen soll, erweist sich das Verkehrskonzept als
ausreichend.

5.4 Der Beschwerdeführer argumentiert,
im Bereich der Chantier-Riedholzschanze, welche ebenfalls in der
Ensembleschutzzone liege, würden jährlich während mindestens 30 Tagen
verschiedenste Anlässe stattfinden, die extrem lärm- und publikumsintensiv
seien (wie HESO, Biertage, Oktoberfest, Bike-Days etc). Zu diesen Veranstaltungen
würden nicht nur Besucher aus der Region, sondern aus der ganzen Schweiz und
aus dem Ausland kommen. Bei diesen Grossveranstaltungen handle es sich um reine
Gewerbenutzungen, ohne Bezug zur Wohnnutzung, und obwohl diese für die Anwohner
zumindest teilweise mit starken Immissionen verbunden seien, würden diese regelmässig
bewilligt. Auch der Konzertsaal und das Kunstmuseum lägen in derselben Ensembleschutzzone
wie das Kloster, und auch beim Konzertsaal fänden regelmässig Veranstaltungen
mit grossem Publikumsverkehr statt.

5.5 Zwar sind sowohl der Konzertsaal wie
das Areal um die Reithalle zweifellos verkehrsmässig besser erschlossen als das
Kapuzinerkloster und die nächsten bewohnten Häuser liegen etwas weiter von der
Quelle der Immissionen entfernt. Aber im Grundsatz ist dem Beschwerdeführer
Recht zu geben: Wenn in derselben Zone distanzmässig nicht weit weg vom Kloster
erheblich intensivere rein gewerbsmässige Nutzungen zulässig sind, kann die vom
Eigentümer beantragte geringe Nutzungserweiterung nicht pauschal mit der
Begründung der fehlenden Zonenkonformität wegen zunehmenden Immissionen verneint
werden. Die gewerbsmässige Nutzung der Liegenschaft kann öffentlich-rechtlich
nicht untersagt werden, und ein Restaurationsbetrieb mit täglichen
Betriebszeiten von 9 bis 22 Uhr mit integrierter Produktion von Lebensmitteln,
sprengt den Rahmen dessen, was in einer Wohnzone als gewerbliche Nutzung üblich
ist, nicht. Bis vor kurzer Zeit gab es auch in der Stadt Solothurn in Wohnzonen
beispielsweise verschiedene Bäckereien, welche diesem Zweck dienten, und
Quartierrestaurants existieren auch heute noch mehrere, auch solche mit
Gartenwirtschaft und mit kulturellen Veranstaltungen.

5.6 Ob einzelne der geplanten
erweiterten Nutzungsmöglichkeiten an andern baupolizeilichen Voraussetzungen
scheitern, ist bisher von der Baubehörde nicht geprüft worden (Erw. Ziff. 8.6
des vorinstanzlichen Entscheides). Zu dieser ergänzenden Prüfung sowie zur
Prüfung allfällig notwendiger Auflagen ist das Bauvorhaben deshalb an die
Baubehörde zurückzuweisen.

6. Die im früheren Verfahren
geschlossene zivilrechtliche Vereinbarung zwischen einer Anwohnerin und dem
Grundeigentümer, welche zur Bestandteil der noch geltenden Baubewilligung
erklärt wurde, und die eine gewerbliche Nutzung vollständig auszuschliessen
scheint, hindert das neue Bau- bzw. Umnutzungsgesuch nicht. Ob sie
zivilrechtlich durchsetzbar wäre, ist hier mangels Zuständigkeit nicht zu
prüfen. Festzuhalten ist höchstens, dass sie bisher offenbar nicht so
verstanden oder nicht eingehalten wurde, fanden doch in all den Jahren, was
gerichtsnotorisch ist, regelmässig messeähnliche Verkaufsveranstaltungen
(Advent im Kloster, Authentica) statt.

7. Die Beschwerde erweist sich somit als
begründet; sie ist gutzuheissen: Der Entscheid vom 4. Dezember 2018 der Baukommission
der Stadt Solothurn ist aufzuheben und die Sache an die Baubehörde zu neuem
Entscheid zurückzuweisen.

8. Bei diesem Ausgang sind die
Verfahrenskosten, die auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind, von den
Beschwerdegegnern (Nr. 2 bis 7) zu gleichen Teilen, nämlich je CHF 250.00, zu
tragen. Im selben Verhältnis haben sie auch die Parteientschädigung an den
Kanton, der als privater Grundeigentümer im Verfahren handelt, durch eine
Anwältin vertreten und deshalb anspruchsberechtigt ist, zu tragen; die Parteientschädigung
ist in Anlehnung an den geltend gemachten Aufwand auf pauschal CHF 8'400.00
festzulegen. Die Stadt ist aufgrund des Behördenprivilegs von der Kostenpflicht
befreit (§ 77 Abs. 2 VRG).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die
Verfügung vom 4. Dezember 2018 der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn
(Baukommission) wird aufgehoben.

2.Die Akten gehen zu neuem Entscheid
zurück an die Baukommission der Stadt Solothurn.

3.Die verwaltungsgerichtlichen
Verfahrenskosten von CHF 1'500.00 sind von den Beschwerdegegnern A.___, B.___, C.___,
D.___, E.___ sowie F.___ und Mitbeteiligte zu gleichen Teilen, je CHF 250.00,
zu tragen, unter solidarischer Haftbarkeit für den ganzen Betrag.

4.Die Beschwerdegegner A.___, B.___, C.___,
D.___, E.___ sowie F.___ und Mitbeteiligte haben dem Kanton Solothurn zu
gleichen Teilen, je CHF 1400.00, eine Parteientschädigung von total CHF
8'400.00 zu bezahlen, unter solidarischer Haftbarkeit für den ganzen Betrag.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident                                                             Die
Gerichtsschreiberin

Stöckli                                                                               Gottesman