so_gerichte · ZZ.1998.32 · 1998-01-29 · de
Integrierte Produktion / IP-Beiträge

Art. 20 ff. und Art. 35 Abs. 1 lit. d OeBV. Unterschreitet die Ackerfläche eines Landwirtschaftsbetriebes den vom Bundesamt für Landwirtschaft festgelegten Bodenschutzindex klar, ist eine hälftige Kürzung der IP-Beiträge angemessen.

SOG 1998 Nr. 32

Art. 20 ff. und Art.
35 Abs. 1 lit. d OeBV.Unterschreitet
die Ackerfläche eines Landwirtschaftsbetriebes den vom Bundesamt für
Landwirtschaft festgelegten Bodenschutzindex klar, ist eine hälftige Kürzung
der IP-Beiträge angemessen.

Landwirt J.
nimmt am Ökoprogramm "Integrierte Produktion" (IP) teil und erhält
Beiträge nach der Verordnung des Bundes für besondere Leistungen im Bereiche
der Ökologie und der Nutztierhaltung in der Landwirtschaft
(Öko-Beitragsverordnung, OeBV, SR 910.132).

Die im
Januar 1997 durchgeführte Kontrolle ergab, dass der festgestellte
Bodenschutzindex den IP-Anforderungen nicht mehr entsprach. Das nach der
kantonalen Allgemeinen Landwirtschaftsverordnung (ALV; BGS 921.12) zuständige
Volkswirtschafts-Departement verfügte, der IP-Beitrag werde für das Jahr 1997
nur zu 50 % ausbezahlt.

J. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er
verlangt die Aufhebung der Departementalverfügung und die Auszahlung des vollen
IP-Beitrages. Eventuell sei "ein angemessener Kürzungssatz
anzuwenden". Das Departement trage den besonderen Verhältnissen seines
Betriebes in der Bergzone 1 und den im Jahre 1996 herrschenden
Witterungsverhältnisse nicht Rechnung. Die Kürzung um 50 % sei ausserdem
unverhältnismässig, weil damit die IP-Gesamtleistung seines Betriebes
unberücksichtigt bleibe. Das Missverhältnis komme auch darin zum Ausdruck, dass
die verfügte Kürzung in seinem Fall rund Fr. 9'000.- ausmache, was einem
Fünftel seines landwirtschaftlichen Einkommens entspreche. Das Verwaltungsgericht
weist die Beschwerde ab.

1. Nach Art.
1 lit. b OeBV gewährt der Bund auf Gesuch hin Beiträge an bäuerliche
Bewirtschafter von Landwirtschaftsbetrieben für die Integrierte Produktion.
Nach Art. 20 OeBV kommen Beiträge nur in Frage, wenn der gesamte Betrieb nach
IP-Regeln bewirtschaftet wird. Art. 21 OeBV legt die Voraussetzungen und
Auflagen der IP fest. Nach Art. 22 OeBV anerkennt das Bundesamt für
Landwirtschaft die IP-Regeln, wenn sie die in lit. a - g festgelegten
Anforderungen stellen. Insbesondere ist im vorliegenden Zusammenhang zu
beachten, dass Fruchtfolge, Kulturanteile, Wiesennutzung und Bewirtschaftung so
gestaltet sind, dass die Bodenerosion und die Ab- und Auswaschung von
Nährstoffen und Pflanzenbehandlungsmitteln möglichst vermieden werden (lit. a);
ausserdem muss im Ackerbau die Bodenbedeckung so hoch sein, dass Bodenerosion
sowie Verluste von Nährstoffen und Pflanzenbehandlungsmitteln möglichst gering
sind (lit. b).

Art. 35 Abs.
1 lit. d OeBV schreibt die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen vor, wenn
der Bewirtschafter die Voraussetzungen und Auflagen nicht einhält.

2. Nach
Ziffer 4 Buchstabe a der Weisungen des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) zur
Anerkennung von Regeln der Integrierten Produktion ("Weisungen
Mindestanforderungen") vom 26. Juni 1995, die sich auf Art. 21 und 39 OeBV
stützen, müssen Betriebe mit mehr als 1 ha offener Ackerfläche einen
durchschnittlichen flächengewichteten Bodenschutzindex von 50 Punkten auf der
offenen Ackerfläche aufweisen.

Seitens des
Beschwerdeführers ist nicht bestritten, dass in seinem Fall dieser Index mit 36
Punkten klar unterschritten wurde. Er anerkennt auch, die erforderlichen
Bodenschutzmassnahmen effektiv nicht realisiert zu haben. Auf Einzelheiten der
Bewertung des Bodens ist daher an dieser Stelle nicht näher einzugehen.

3. J. bringt
jedoch Gründe vor, die es ihm verunmöglicht haben sollen, diesen minimalen
Bodenschutzindex zu erreichen. Es ist zu prüfen, wie es sich damit verhält.

Er habe
geplant, nach dem Einbringen der Maisernte Wintergerste anzusäen. Wegen
schlechter Wetterbedingungen sei aber die Maisernte im Oktober 1996 nicht
möglich gewesen, sondern erst in den ersten Novembertagen. Danach hätten die
Bodenverhältnisse die Bearbeitung der Ackerfläche verunmöglicht. Hätte er die
Winterbegrünung planmässig vornehmen können, so hätte der Boden den
Anforderungen genügt.

Das
Departement macht geltend, der Beschwerdeführer habe mit der Ansaat von Mais
bewusst in Kauf genommen, dass eine IP-konforme Winterbegrünung auf dieser Ackerfläche
kaum mehr möglich sein wird; die Witterungsverhältnisse seien deshalb nicht
entscheidend.

Bei
ausserordentlichen klimatischen Bedingungen mit schwerwiegenden Auswirkungen
auf die Kulturen kann die zuständige Behörde nach Rücksprache mit dem BLW von
den Mindestanforderungen abweichende Regelungen vorsehen (Ziffer 1.3 der von
der Koordinationsgruppe IP-Richtlinien Deutschschweiz erarbeiteten, vom BLW
anerkannten und unter anderem im Kanton Solothurn gültigen Mindestanforderungen
für IP im Feldbau).

In der
integrierten Produktion sollen nur diejenigen Kulturen angebaut werden, die
sich für den entsprechenden Standort am besten eignen (vgl.
Häni/Popow/Reinhard/ Schwarz/Tanner: Pflanzenschutz im integrierten Ackerbau,
Landwirtschaftliche Lehrmittelzentrale, 4. A. Langenthal 1997, S. 18). Bei
einem vielseitig kombinierten oder zumindest kombinierten Betriebstyp ist
Silomais grundsätzlich im Sinne von Art. 31b LwG IP-tauglich; Mais wird im
Fruchtwechsel ökologisch sogar günstig beurteilt (Häni, a.a.O., S. 20 und S.
102). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber auch die Wahl des
Saatzeitpunktes, bei dem Zielkonflikte entstehen können, und bei dem im Falle
von Maisansaat bestimmte Bodentemperaturen erreicht sein müssen (Häni, a.a.O.,
S. 23 und S. 103). Bei der Planung der Fruchtfolge ist zu beachten, dass eine
Vegetationszeit von mindestens 40 Tagen Voraussetzung dafür bildet, dass sich
die Anlage einer Zwischenkultur überhaupt lohnt (Pierre Aeby et al.: Ackerbau,
hrsg. von der Landwirtschaftlichen Lehrmittelzentrale, 6.A. Zollikofen 1995, S.
23). Hinzu kommt, dass der ursprünglich aus den Tropen kommende Mais an die
Temperatur gewisse Ansprüche stellt, weshalb das schweizerische Anbaugebiet
allgemein in vier Zonen eingeteilt wird (Aeby, a.a.O., S. 112). Der in der
Bergzone 1 gelegene Betrieb des Beschwerdeführers gehört nicht zu den hinsichtlich
Eignung als günstig bezeichneten Regionen; er dürfte bereits den für frühreife
Sorten von Silomais als Grenzzone eingestuften Ebenen in 650-800 m.ü.M zuzuordnen
sein. Die Nachteile im Vergleich mit andern Frühlingskulturen können ebenfalls
als agronomisch gesichert und allgemein unter Landwirten bekannt gelten:
"Im Herbst wird Mais meist spät und häufig bei wenig tragfähigem Boden
geerntet. Dies führt zu Verdichtungen im Ober- und Unterboden. In einem nassen
Herbst lassen sich Schäden kaum verhindern." (Aeby, a.a.O., S. 115).

In
Übereinstimmung mit dem Departement lässt sich daher feststellen, dass es
aufgrund der Aussaat von Mais praktisch ausgeschlossen erschien, nach dessen
Ernte auf dieser Fläche noch rechtzeitig ackern und Wintergerste säen zu
können. Wegen der örtlichen Verhältnisse, insbesondere wegen der im Jura verhältnismässig
langsam abtrocknenden Flächen wäre eine IP-gerechte Winterbegrünung selbst dann
kaum mehr möglich gewesen, wenn die Maisernte nicht erst anfangs November,
sondern in der zweiten Hälfte Oktober hätte erfolgen können. Mit der späten
Aussaat von Mais im Juni 1996 hat der Beschwerdeführer mithin eine fehlende
Winterbegrünung in Kauf genommen und deshalb das sich daraus ergebende
Unterschreiten des Bodenschutzindexes selbst zu vertreten.

Unbehelflich
ist der Hinweis des Beschwerdeführers, bei den schwierigen Bedingungen in
seiner Region lasse sich nicht dieselbe optimale Fruchtfolge realisieren wie in
den "begünstigten Ackerbaugebieten des Mittellandes". Mit diesem
Vergleich dokumentiert er, sich der Besonderheiten eines IP-Betriebes in der
Bergzone 1 sehr wohl bewusst zu sein; er selbst hätte diesem Umstand gebührend
Beachtung schenken müssen. Er kann sein Verhalten auch nicht, wie er dies im
Beschwerdeverfahren rügt, auf fehlende Beratung zurückführen; als Teilnehmer an
einem freiwilligen Förderungsprogramm hätte er von dem ihm zweifellos bekannten
Beratungsangebot nach dem "Holprinzip" Gebrauch machen müssen. Das
scheint er unterlassen zu haben. Im übrigen ist festzustellen, dass J. bereits
zuvor auf die Problematik seines Maisanbaus hingewiesen worden ist.

4. J. rügt
sodann, eine fünfzigprozentige Kürzung des IP-Beitrages sei unverhältnismässig.
Die IP-Beiträge bildeten "kompensatorisches bäuerliches Einkommen",
weshalb der mit der Kürzung verbundene Verlust von rund Fr. 9'000.-- sein
landwirtschaftliches Einkommen allzu sehr schmälere. Er selbst könnte eine
Kürzung um Fr. 1'000.-- als angemessen akzeptieren.

Aus Art. 35
OeBV ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, wann Beiträge zu streichen und
wann sie bloss zu kürzen sind.

Die
Ausrichtung von Ökobeiträgen erfolgt im Kanton Solothurn aus
verwaltungsökonomischen Gründen in dem Sinne "formlos", als weder
eine formelle Verfügung ergeht noch ein eigentlicher verwaltungsrechtlicher
Vertrag abgeschlossen wird. Das Amt für Landwirtschaft berechnet aufgrund der
Anmeldung des einzelnen Bewirtschafters und des Landwirtschaftlichen Betriebsstrukturerhebungsbogens
die dem Gesuchsteller zustehenden Beiträge und bezahlt diese aus, solange die
periodischen Kontrollen ergeben, dass die Bedingungen eingehalten werden. Dem
Gesuchsteller sind bei der Anmeldung für Ökobeiträge alle Kriterien bekannt,
die er erfüllen muss. Er hat zunächst seinen ganzen Betrieb am 28. Mai 1993 für
IP angemeldet. In seiner Anmeldungsbestätigung vom 2. Juli 1993 hat er
unterschriftlich bestätigt, dass die IP-Richtlinien auf seinem Betrieb
eingehalten werden. Einem Hinweis auf die IP-Richtlinien und detaillierten
Angaben zu Schnelltests ist folgende Feststellung in Fettdruck vorangestellt:
"Für den Bezug von IP-Beiträgen müssen die Anforderungen betreffend
Ackerbau, Tierhaltung und Futterbau gesamthaft (alle 3!) erfüllt sein."

Auch nach
den bereits erwähnten KIP-Richtlinien sind die Mindestanforderungen für den
Feldbau gesamthaft zu erfüllen; sämtliche vom IP-Betrieb bewirtschafteten
Flächen müssen nach den IP-Mindestanforderungen bewirtschaftet werden (Ziffer
1.3). Das ergibt sich indirekt bereits aus dem Grundsatz in Art. 20 OeBV,
wonach Beiträge nur an Bewirtschafter gewährt werden, die den gesamten Betrieb
nach den IP-Regeln bewirtschaften. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers lässt sich deshalb das Nichteinhalten von Auflagen in einem
Bereich nicht mit "überdurchschnittlichen" ökologischen Leistungen
kompensieren. Es genügt demzufolge für die Beitragsberechtigung nicht, dass ein
Landwirt mit einer nach seiner Meinung "per Saldo" umweltschonenden
Landnutzungsform hochwertige Nahrungsmittel und Rohstoffe erzeugt. Das gilt
erst recht, wenn es wie vorliegend um die angepasste Fruchtfolge und die
Bodenbedeckung geht, die als eine von vier als Schwerpunkte bezeichneten
Massnahmen festgelegt wurden. Dass die Anforderungen an die Bodenbedeckung für
den in der Bergzone 1 gelegenen Betrieb des Beschwerdeführers im Vorjahr noch
nicht anwendbar waren, ist unbehelflich: Massgeblich sind immer die aktuellen
Richtlinien, und über deren Änderung wurden die Betriebsinhaber im Hinblick auf
das Jahr 1996 mit einem Rundschreiben vom 12.9.1995 informiert.

In seinen
Richtlinien vom 10. März 1995 für den Vollzug der Oeko-Beitragsverordnung sieht
das Bundesamt für Landwirtschaft in Ziffer 4.3.2 ebenfalls vor, dass die
IP-Beiträge bei der Nichteinhaltung von Eckpunkten ganz zu streichen sind. Nach
der in dieser Ziffer enthaltenen Tabelle genügt ein Nichterreichen des
Bodenschutzindexes um 2 Punkte und mehr, um die Beiträge im entsprechenden
Beitragsjahr zu verweigern.

Unzutreffend
ist ferner die sinngemässe Behauptung des Beschwerdeführers, die IP-Beiträge
würden vor dem Hintergrund sinkender Produzentenpreise einkommenspolitisch
motivierte Direktzahlungen bilden. Damit verkennt er die klare Unterscheidung
zwischen ergänzenden, allgemeinen, nicht produktbezogenen Direktzahlungen nach
Art. 31a LwG einerseits, und jenen Direktzahlungen nach Art. 31b LwG, um die es
vorliegend geht, anderseits. Währenddem die ergänzenden Direktzahlungen primär
eine einkommenspolitische Zielsetzung verfolgen und die gemeinwirtschaftlichen
Leistungen sichern und abgelten sollen, handelt es sich bei den Beiträgen nach
Art. 31b LwG um solche für besondere ökologische Leistungen, mit dem Ziel,
umweltgerechte Landwirtschaft zusätzlich zu fördern; dabei sollen höchstens die
tatsächlich anfallenden Einkommensverluste beziehungsweise die höheren
Produktionskosten ausgeglichen werden (vgl. die Botschaft zur Änderung des
Landwirtschaftsgesetzes,  BBl 1992 II S. 1 ff., insbesondere S. 4 und 25 f.).
Dass der Beschwerdeführer bei den ihm vom Staat ausgerichteten Direktzahlungen
in keiner Weise zu differenzieren scheint, weil für ihn jeder
Subventionsfranken scheinbar gleich viel wert ist, ändert an dieser
wesentlichen Unterscheidung nichts.

5. Mit dem
unbestritten nicht erfüllten Bodenschutzindex wird zudem ein eigentlicher
Eckpfeiler der IP-Auflagen nicht eingehalten. Dass es sich bei der
Nichteinhaltung dieser Bedingung nicht um eine Bagatelle handelt, ergibt sich
zudem auch aus der verwaltungsgerichtsnotorischen Tatsache, dass beispielsweise
der Kanton Bern in solchen Fällen in der Regel den ganzen IP-Beitrag streicht.
Die vom Beschwerdeführer geäusserten Zweifel an einer rechtsgleichen Praxis der
Vorinstanz sind widerlegt; in allen vom Amt dokumentierten Fällen erfolgte
wegen nicht vollumfänglichem Einhalten der IP-Anforderungen eine hälftige
Beitragskürzung.

6.
Landwirtschaftliche Direktzahlungen gelten als Subventionen (unveröffentlichter
BGE vom 7. Juli 1997). Subventionen sind Geldzuwendungen, die das Gemeinwesen
Privaten in rechtlicher Verbindung mit einem bestimmten Zweck zukommen lässt
(Fritz Gygi: Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 216). Sie dienen der Verfolgung
und Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks. Das an den
Subventionszweck gebundene Verhalten des Empfängers bildet die Gegenleistung
zur staatlichen Zuwendung.

Die
Zusicherung von Subventionen der vorliegenden Art erfolgte nicht absolut,
sondern eben "bedingt"; erfüllt der Empfänger diese Bedingungen, ist
er anspruchsberechtigt. Erfüllt er die subventionären Verpflichtungen nicht,
kann das leistende Gemeinwesen die Zahlungsverpflichtung sogar ohne gesetzliche
Grundlage widerrufen (dazu René A. Rhinow: Wesen und Begriff der Subvention in
der schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 169 und 195 f.; zur Bindung
des Subventionsempfängers auch: Sergio Giacomini: Verwaltungsrechtlicher
Vertrag und Verfügung im Subventionsverhältnis "Staat-Privater",
Freiburg 1992, S. 184 ff.). Eine Verwaltungssanktion, die Subventionen kürzt
oder deren Rückzahlung verlangt, muss sich aber stets am Grundsatz der
Verhältnismässigkeit messen lassen. Unverhältnismässig könnte etwa eine
gänzliche Verweigerung von Ökobeiträgen sein, wenn sie bereits bei
untergeordneten Bewirtschaftungsmängeln verfügt wird. Das trifft indes
vorliegend nicht zu, weil der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitraum eine
zentrale Voraussetzung für die Gewährung solcher Zahlungen nicht erfüllt hat.
Die Beitragskürzung ist daher auch hinsichtlich des Ausmasses nicht zu
beanstanden.

Verwaltungsgericht,
Urteil vom 29. Januar 1998