so_gerichte · ZZ.1991.41 · 1992-04-22 · de
Staatshaftung, Gemeinde

§ 2 Verantwortlichkeitsgesetz. - Haftung der Gemeinde für den durch rechtswidriges Verhalten eines Beamten entstandenen Schaden. Rechtswidrige Unterlassung durch ungebührliche Verzögerung einer Baubewilligung und Kausalzusammenhang mit dem Schaden.

SOG 1991 Nr. 41

§ 2 Verantwortlichkeitsgesetz.-- Haftung der Gemeinde für den durch rechtswidriges Verhalten eines
Beamten entstandenen Schaden. Rechtswidrige Unterlassung durch ungebührliche
Verzögerung einer Baubewilligung und Kausalzusammenhang mit dem Schaden.

K. reichte bei der Einwohnergemeinde X. ein
Baugesuch für ein 10-Familienhaus mit unterirdischer Einstellhalle ein. Die
Erschliessung der Einstellhalle sah er über die Gewerbestrasse vor. Die
Baukommission sistierte das Baugesuch für drei Monate, da sie die Erschliessung
auf die Hauptstrasse wünschte. Darauf reichte der Bauherr neue Pläne mit
Erschliessung der Einstellhalle ab Hauptstrasse ein.

Nach Ablauf der Sistierung blieb das Baugesuch
weiterhin unbehandelt. Der Bauherr und sein Architekt erkundigten sich deshalb
wiederholt beim Bausekretär der Gemeinde. Dieser war mit Arbeit überlastet,
wollte jedoch den Bauherrn zufriedenstellen. Er erklärte deshalb
fälschlicherweise, die Bewilligung sei erteilt. Auf weitere Reklamationen hin
stellte er eine gefälschte Baubewilligung aus. Er unterzeichnete sie selbst und
ahmte die Unterschrift des Baupräsidenten nach. Er schrieb darin die
Erschliessung der Einstellhalle auf die Hauptstrasse vor. Auf mehrfache
Aufforderung des Architekturbüros schickte der Bausekretär schliesslich auch
die mit dem Bewilligungsvermerk versehenen Baupläne, wobei er wiederum die
Unterschrift des Baupräsidenten fälschte. Das Architekturbüro begann darauf mit
der Detailprojektierung.

Für die Erschliessung ab der Hauptstrasse war
noch eine Landabtretung oder ein Wegrecht des Nachbarn H. erforderlich. Als der
Bausekretär zur Auffassung kam, eine entsprechende Vereinbarung lasse sich
nicht erzielen, teilte er dem Architekturbüro telefonisch mit, dass die
Erschliessung der Einstellhalle nun doch über die Gewerbestrasse ausgerichtet
werden könne. Er schickte dem Kläger eine entsprechende (gefälschte) Änderung
der Baubewilligung, auf der er wiederum die Unterschrift des Baupräsidenten
fälschte. Das Architekturbüro erstellte darauf neue Ausführungspläne für die
Einstellhalle mit Erschliessung auf die Gewerbestrasse. Am 13. Juni 1986
verfasste der Bausekretär im Auftrag der Baukommission einen Brief an den
Kläger mit der Mitteilung, dass das Baugesuch zurückgestellt werde, weil der Kläger
trotz Aufforderung keine weiteren Unterlagen eingereicht habe und man deshalb
annehme, dass das Bauprojekt nicht weiter verfolgt werde. Er unterdrückte
jedoch die Zustellung dieses Briefes.

Im Juni 1986 begann der Kläger mit den
Aushubarbeiten für sein Bauvorhaben. Als Nachbarn sich erkundigten, ob denn die
Baubewilligung erteilt sei, erklärte der Bausekretär, der Bauherr benötige
Aushubmaterial.

Im Juli 1986 begann der Kläger mit den
Baumeisterarbeiten und liess am 5. August 1986 einen Baukran aufstellen. Darauf
verfügte die Baukommission mit Schreiben vom 6. und 12. August 1986 die
Einstellung der Bauarbeiten. Der Bausekretär unterdrückte jedoch die Zustellung
beider Schreiben an den Kläger. Der Baupräsident intervenierte auch direkt beim
Polier auf der Baustelle. Der Architekt nahm darauf mit dem Bausekretär Kontakt
auf und erhielt von ihm den Bescheid, dass sich die Baueinstellung nicht auf
dieses Bauobjekt beziehe.

Am 18. August 1986 ersuchte die Baukommission
das Oberamt, der Baueinstellung Nachachtung zu verschaffen. Darauf kam es auf
der Gemeindeverwaltung zu einer Aussprache zwischen Organen der Gemeinde und
dem Kläger. Dieser berief sich auf die erteilte Baubewilligung. Darauf wurde
ihm erstmals eröffnet, dass die Baubewilligung und die weiteren behördlichen
Verfügungen gefälscht und ungültig seien. Der Kläger bestätigte am 20. August
1986 dem Gemeinderat das Ergebnis der Aussprache und meldete vorsorglich
Schadenersatzansprüche an.

Mit Verfügungen vom 19. und 20. August 1986
bestätigte die Baukommission, dass die Baubewilligung ungültig sei, und
erteilte eine neue Bewilligung mit Erschliessung auf die Hauptstrasse und unter
dem Vorbehalt, dass die Bauarbeiten nur soweit fortgeführt werden dürfen, als
damit keine präjudizierende Wirkung in bezug auf die Erschliessung entstehe.
Gleichzeitig forderte sie den Kläger auf, innert drei Wochen ein Konzept für
die Erschliessung auf die Hauptstrasse einzureichen. Die Bauarbeiten blieben am
19. und 20. August 1986 eingestellt.

Gegen die Verfügung der Baukommission reichte
der Kläger beim Bau-Departement Beschwerde ein. Er verlangte darin die
Baubewilligung mit Erschliessung auf die Gewerbestrasse. Am 2. Oktober 1986
erliess das Bau-Departement eine "Zwischenverfügung".Darin wurden in
Präzisierung der Verfügungen der Baukommission die Bauarbeiten bis oberkant
erstes Obergeschoss freigegeben und auf eigenes Risiko Aushubarbeiten für die
Einstellhalle erlaubt. Als der Rohbau des 10-Familienhauses am 31. Oktober 1986
das freigegebene Mass erreicht hatte, mussten dort die Arbeiten eingestellt
werden. Die Baumeisterarbeiten konnten bis zum Wintereinbruch nur noch in stark
reduziertem Umfang weitergeführt werden (Erschliessungsarbeiten usw.).

Hauptproblem für die Weiterführung der
Arbeiten war die Erschliessung der Einstellhalle, namentlich die Frage, ob die
Ausfahrt auf die Hauptstrasse als öffentliche Strasse oder privater
Erschliessungsweg zu erstellen war. Bei einer öffentlichen Strasse war ein
Erschliessungsplan nach § 39 BauG zu erlassen (mit einem möglicherweise
langwierigen Auflage-, Einsprache- und Genehmigungsverfahren nach §§ 15 ff.
BauG), und es war das darauf entfallende Land abzutreten (mit der Folge, dass
sich gemäss § 34 Abs. 1 kant. Baureglement (KBR) die zulässige Ausnützung
verminderte und für das Dachgeschoss nicht mehr ausreichte).Indem die Gemeinde
mithalf und dem Kläger einen Kostenbeitrag von Fr. 20'000.- zusicherte, konnte
schliesslich mit den Nachbarn eine Lösung vereinbart werden, welche die private
Erschliessung ermöglichte.

Die vollständige Baubewilligung für das
gesamte Bauvorhaben mit Einschluss der Einstellhalle und dem Erschliessungsweg
auf die Hauptstrasse konnte von der Gemeinde schliesslich am 3. Februar 1987
erteilt werden. Die Bauarbeiten wurden vom Kläger dann im März 1987 wieder
aufgenommen.

Mit Schreiben vom 2. Juni und 24. August 1987
machte der Kläger bei der Einwohnergemeinde X. eine Schadenersatzforderung aus
Verantwortlichkeit geltend. Er forderte für die Mehrkosten, die ihm durch die
rechtswidrigen Handlungen des Bausekretärs entstanden waren, insgesamt Fr.
94299.-. Als die Einwohnergemeinde auf das Schadenersatzbegehren nicht positiv
antwortete, hob der Kläger am 14. September 1987 beim Verwaltungsgericht Klage
an. Er forderte Fr. 94299.- nebst Zins. Das Verwaltungsgericht hiess die Klage
für den Betrag von Fr. 54657.35 nebst Zins zu 5 % seit 1. Oktober 1986 gut.

Aus den Erwägungen:

(§ 2 Abs. 1 Verantwortlichkeitsgesetz (VG)
statuiert eine direkte und ausschliessliche Haftung des Gemeinwesens. Es
handelt sich um eine Kausalhaftung. Die formellen Voraussetzungen der
Verantwortlichkeitsklage sind erfüllt.)

3. Nach der erwähnten Bestimmung von § 2 Abs.
1 VG bestehen folgende materielle Voraussetzungen der Haftung aus
Verantwortlichkeit (vgl. SOG 1977 Nr. 27 S. 49): Erstens ein widerrechtliches
Verhalten eines Beamten, das zweitens seiner amtlichen Tätigkeit zuzurechnen
ist; drittens ein dem Kläger zugefügter Schaden, und viertens ein adäquater
Kausalzusammenhang zwischen widerrechtlichem Verhalten und Schaden. Für das
Vorliegen dieser Voraussetzungen ist der Kläger beweispflichtig.

4. Nach der vom Verwaltungsgericht befolgten
objektiven Widerrechtlichkeitstheorie ist ein schädigendes Verhalten dann
rechtswidrig, wenn es gegen geschriebene oder ungeschriebene Gebote und Verbote
der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen
(SOG 1977 Nr. 27 S. 50; Kämpfer, Schwerpunkte des solothurnischen
Staatshaftungsrechtes, in: Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, S. 297 ff.;
BGE 95 III 91).Diese Voraussetzungen sind bei den dargestellten Handlungen von
Bausekretär A. ohne Zweifel erfüllt. Für die Fälschung und Unterdrückung von
Urkunden und die Amtsanmassung wurde er denn auch bestraft.

Rechtswidrig sind auch die Unterlassung, wenn
eine Pflicht zum Handeln besteht (BGE 80 II 39), und die Verzögerung des
Verfahrens, wenn sie nicht mehr vertretbar ist (H.R. Schwarzenbach, Staats- und
Beamtenhaftung S. 213 f. Ziff. 4 und 5; M. Kuhn, Die vermögensrechtliche
Verantwortlichkeit des Bundes S. 180 ff.; BGE 94 I 642, 107 Ib 155 ff. und 160
ff., bes. 163 ff.).Bausekretär A. stellte nicht nur gefälschte Baubewilligungen
aus, sondern blieb in bezug auf die richtige Behandlung des Baugesuches
untätig. Auch wenn für ihn kein Pflichtenheft bestand, steht doch ausser
Zweifel, dass es in erster Linie seine Aufgabe war, für die beförderliche
Behandlung des Baugesuches zu sorgen. Durch die Vortäuschung, der Kläger habe
verlangte Unterlagen nicht eingereicht und sei am Baugesuch nicht mehr
interessiert, verhinderte er auch, dass sich die Baukommission von sich aus
wieder mit dem Baugesuch befasste. Zudem unterdrückte er auch die Weiterleitung
von Reklamationen des Klägers.

Nach § 9 Abs. 1 KBR ist über Baugesuche innert
zwei Monaten zu entscheiden. Es handelt sich um eine Ordnungsvorschrift, deren
Nichteinhaltung nicht ohne weiteres rechtswidrig ist. Die Verzögerung muss
jedoch durch zureichende Gründe gerechtfertigt sein. Bei einem komplizierten
Bauvorhaben wie dem Mehrfamilienhaus des Klägers mit schwierigen Erschliessungsverhältnissen
und einer Einsprache ist eine Überschreitung der Frist an sich nicht zu
beanstanden. Zudem machte die Baukommission, als sie das Baugesuch für drei
Monate sistierte, von einem ihr nach Baugesetz zustehenden Recht in korrekter
Weise Gebrauch.

Die neuen Unterlagen für die Erschliessung auf
die Kantonsstrasse wurden vom Bauherrn am 15. August 1985 eingereicht, womit
die Sistierung jedoch noch nicht aufgehoben war. Zudem waren sie insofern nicht
vollständig, als für ihre Realisierung noch eine Landabtretung oder ein
Wegrecht des Nachbarn H. erforderlich war. Für die Nichtweiterführung des
Verfahrens nach Ablauf der Sistierung bestand dann aber kein triftiger Grund
mehr, ebensowenig für das Unterlassen der weiteren Abklärungen, die Bausekretär
A. zugesichert hatte. Die hier entstandenen weiteren Verzögerungen waren
rechtswidrig.

5. Die Voraussetzung, dass das rechtswidrige
Verhalten der amtlichen Tätigkeit zuzurechnen ist, ist bei Bausekretär A. klar
erfüllt. Er handelte in seiner beamteten Stellung als Bausekretär der
Einwohnergemeinde X. Das gilt sowohl für sein aktives Verhalten (Ausstellung
von gefälschten Bewilligungen, Unterdrückung der Zustellung von Schreiben usw.)
wie auch sein passives Verhalten, d.h. für seine Untätigkeit dort, wo er hätte
handeln müssen (Behandlung des Baugesuches, Vornahme von versprochenen
Abklärungen usw.).

7. Bevor auf die einzelnen Schadenposten
eingegangen wird, ist die Frage des adäquaten Kausalzusammenhanges zu
behandeln. Als adäquate Ursache eines Schadens ist ein Ereignis dann anzusehen,
wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen
Lebenserfahrung an sich geeignet ist, einen Erfolg von der Art des
eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt dieses Erfolges also durch das Ereignis
allgemein als begünstigt erscheint (BGE 102 II 237, 112 II 442). Zwischen einer
Unterlassung und dem Erfolg ist der adäquate Kausalzuammenhang dann gegeben,
wenn das pflichtgemässe Handeln nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge geeignet
gewesen wäre, den Erfolg zu verhindern (BGE 57 II 209 f.).

Durch die erste gefälschte Baubewilligung mit
Ausfahrt auf die Hauptstrasse ist Schaden entstanden, soweit die im Vertrauen
darauf erstellten Detailprojekte nach Erteilung der richtigen Bewilligung, die
ebenfalls die Ausfahrt auf die Kantonsstrasse vorsah, nicht mehr verwendet
werden konnten.

Durch die gefälschte Änderung der
Baubewilligung mit Ausfahrt auf die Gewerbestrasse sind unnütze Kosten für die
Detailprojektierung der Einstellhalle mit Erschliessung auf die Gewerbestrasse
entstanden.

Mit der Erteilung der beiden gefälschten
Baubewilligungen wurde sodann die ordnungsgemässe Behandlung des Baugesuches
vereitelt. Dieser Aspekt stimmt mit demjenigen überein, dass durch das
Untätigsein des Bausekretärs die richtige Bewilligung des Baugesuches verzögert
wurde. Für den adäquaten Schaden ist massgebend, wann bei einer
ordnungsgemässen Behandlung des Baugesuches mit den Bauarbeiten hätte begonnen
werden können. Zu dieser Frage ist folgendes zu erwägen:

Das ursprüngliche Baugesuch (mit Ausfahrt auf
die Gewerbestrasse) wäre bei einer ordnungsgemässen Behandlung wohl nie
bewilligt worden. Gegen die Erschliessung auf die Gewerbestrasse hatte der
Nachbar J. Einsprache erhoben, und der Gemeinderat und die Baukommission waren
gegen eine solche Erschliessung. Die Baukommission sistierte denn auch das
Baugesuch im Hinblick auf die Zentrumsplanung für drei Monate, wozu sie befugt
war. Nach Ablauf der Sistierung hätte sie es behandeln müssen. Vermutlich hätte
sie es abgewiesen, und der Bauherr hätte auf dem Beschwerdeweg wenig Aussichten
auf Erfolg gehabt. Hätte sie es jedoch wider Erwarten bewilligt, hätte wohl der
Nachbar J. Beschwerde eingereicht, und es wäre mit einem lang dauernden und für
den Bauherrn wenig aussichtsreichen Beschwerdeverfahren zu rechnen gewesen. Für
die von der Baukommission befürwortete Ausfahrt auf die Hauptstrasse wäre bei
einem ordnungsgemässen Vorgehen eine neue Ausschreibung des dergestalt
geänderten Baugesuches erforderlich gewesen, da es sich um eine wesentliche
Änderung handelte und durch diese Ausfahrt die Interessen anderer Nachbarn
betroffen wurden. Nach den bekannten Verhältnissen wäre hier mit einer
Einsprache des Nachbarn H. zu rechnen gewesen, und die Verhandlungen mit ihm
hätten sich, wie der spätere Ablauf zeigte, längere Zeit hingezogen.
Wahrscheinlich wäre mit ihm überhaupt keine Einigung über die Erstellung eines
privaten Erschliessungsweges erzielt worden, wenn die Gemeinde nicht unter dem
Druck der Verhältnisse an einer Lösung mitgearbeitet und zu deren Durchführung
einen Beitrag von Fr. 20000.- zugesichert hätte. Denn für einen solchen Beitrag
der Gemeinde hätte unter normalen Verhältnissen kein Anlass bestanden. Hätte
jedoch mangels Einigung mit H. eine öffentliche Erschliessungsstrasse erstellt
werden müssen, wäre ein Erschliessungsplan mit einem wahrscheinlich
langwierigen Einsprache-, Beschwerde- und Genehmigungsverfahren nötig gewesen.

Im weiteren ist zu berücksichtigen, dass auch
nach der Erteilung einer ordnungsgemässen Baubewilligung nicht sofort mit dem
Bau hätte begonnen werden können, da noch Zeit für die Detailprojektierung, die
Arbeitsvergebung und andere Vorbereitungsarbeiten erforderlich war. Nach der
Zustellung der gefälschten Baubewilligung im Januar 1986 und der wiederum
gefälschten Änderung vom April 1986 wurde es denn immerhin Juni 1986, bis mit
den Aushubarbeiten, und Juli 1986, bis mit den Baumeisterarbeiten begonnen
wurde.

Eine genaue Rekonstruktion des Ablaufes bei
einer ordnungsgemässen Behandlung des Baugesuches ist nicht möglich. Es muss
auf Wahrscheinlichkeiten abgestellt und berücksichtigt werden, dass dem Kläger
die Beweislast für das Gegenteil dessen obliegt, was als wahrscheinlich zu
erachten ist. Bei Abwägung aller Umstände und Unsicherheiten erscheint es am
wahrscheinlichsten, dass bei ordnungsgemässer Durchführung des Verfahrens die
Bauarbeiten zur gleichen Zeit in Angriff genommen worden wären, wie sie
effektiv begannen. Der Unterschied besteht hingegen darin, dass die Bauarbeiten
- abgesehen vom normalen Winterunterbruch - nicht hätten unterbrochen werden
müssen, sondern in einem Zug hätten fortgeführt werden können, wenn eine
ordnungsgemässe Bewilligung vorhanden gewesen wäre. Der Schaden besteht demnach
in den Mehrkosten, die durch die Unterbrechungen der Bauarbeiten entstanden
sind. Dabei fällt vor allem ins Gewicht, dass der Rohbau des 10-Familienhauses
nicht vor dem Wintereinbruch fertiggestellt werden konnte, was nach dem
Bauprogramm und den Aussagen der Zeugen K., O. und Sch. möglich gewesen wäre.

(Es folgen die Erwägungen zu den einzelnen
Schadenposten)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. April
1992