so_gerichte · VWBES.2020.148 · 2022-05-24 · de
Erschliessungsplanung Verkehrsanbindung Thal


Urteilvom24. Mai 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Werner

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

1.Verkehrs-Club
der Schweiz (VCS),

2.Verkehrs-Club
der Schweiz (VCS) Sektion Solothurn,

3.Läbigi
Klus,

alle hier vertreten durch
Rechtsanwältin Ursula Ramseier,

Beschwerdeführer

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,vertreten durch Bau- und
Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffendErschliessungsplanung
Verkehrsanbindung Thal

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Das Bau- und Justizdepartement des
Kantons Solothurn (BJD) legte vom 30. Oktober 2017 bis 28. November 2017
gestützt auf § 68 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) den
Erschliessungsplan über die Verkehrsanbindung Thal, Gesamtprojekt, Abschnitt
Wengimattstrasse bis Thalstrasse, Balsthal auf. Gleichzeitig mit der kantonalen
wurde auch die kommunale Erschliessungsplanung aufgelegt. Rechtsmittel gegen
die kantonale Planung waren beim Regierungsrat einzureichen, solche gegen die
kommunale beim Gemeinderat Balsthal.

Ebenfalls aufgelegt wurden der
Umweltverträglichkeitsbericht vom 30. September 2017 (UVB) und der
Raumplanungsbericht gleichen Datums.

2. Gemäss Projekt beginnt das Trassee
der Verkehrsanbindung Thal ab der Wengimattstrasse westlich der
Solothurnerstrasse. Dabei quert sie in rund 6 - 10 m Höhe auf einem
Viadukt (Brückenbreite 9.5 m) den Schmelzihof, die OeBB-Gleise und die Dünnern.
Die Linienführung verläuft weiter durch das Areal der ehemaligen Firma RTC
Hydraulic Tooling AG (RTC) bis zum Tunnelportal Süd. Von da führt der Tunnel
Guntenflüeli (Fahrbahnbreite 8.0 m) bis zum Tunnelportal Nord. Dieses befindet
sich ca. 3 m über Boden. Das Trassee führt als Brücke über den Lebernweg,
anschliessend auf einer Stützkonstruktion bis zur Dünnernbrücke, überquert den
Hunweg (mit neuer Personenunterführung) und führt schliesslich ebenerdig, ohne
den Augstbach zu queren, bis zur Thalstrasse, an welche es mit einem Kreisel
anschliesst (Raumplanungsbericht vom 30.September
2017 S. 16f.).

Als flankierende Massnahmen sind gemäss
Raumplanungsbericht «Los 10, Flankierende Massnahmen (FLAMA), Verkehrsanbindung
Thal, Bericht Betriebs- und Gestaltungskonzept» der BSB+Partner vom 30. April
2015 (Variante 3) u.a. folgende Gestaltungsmassnahmen geplant: In der Inneren
Klus soll die historische Verschmelzung von Vorplätzen und Strasse (ohne Bäume)
wieder hergestellt werden (ohne Pflästerung). Angestrebt wird ein
rücksichtsvolles Nebeneinander von motorisiertem Verkehr mit Tempo 30,
Velofahrern, Fussgängern und der privaten Nutzung der Vorplätze. Der
südöstliche Ein- und Austritt aus der Inneren Klus wird durch vier quadratisch
angeordnete und in den Strassenraum integrierte Bäume, stellvertretend für das
ehemalige Stöckli, verstärkt. In der Klus (Abschnitt 1, Süd) soll der
Strassenraum mit einer neuen Baumreihe optisch verengt und damit der Eintritt
ins Städtchen Klus «dramatisiert» werden. Im Abschnitt 3 (Nord) ist im Bereich des
Bahnhofs Thalbrücke geplant, das Ortsbild durch den entstehenden Platzbedarf für
die Wendemanöver der Gelenkbusse durch eine begrünte Verkehrsinsel aufzuwerten.
Als Betriebskonzept ist vorgesehen, generell Tempo 30 mit Rechtsvortritt, ohne
Fussgängerstreifen, einzuführen, gewisse Ausnahmen vorbehalten. Die
Langsamverkehrs-Verbindungen sollen durch eine entsprechende
Strassenraumgestaltung attraktiver werden.

Sämtliche wesentlichen Projektunterlagen
sind unterwww.thalplus.chabrufbar (zuletzt besucht am 13. Mai
2022).

3. Innert der Auflagefrist gingen 22
Einsprachen beim Regierungsrat ein, wobei sich zwei davon massgeblich gegen die
kommunale Planung richteten; diese wurden an den Gemeinderat überwiesen und in
der Folge zurückgezogen. Nach Einigungsverhandlungen und Rückzügen trat der
Regierungsrat auf vier Einsprachen mangels Legitimation nicht ein. Diese
Nichteintretensentscheide sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

Zu behandeln war u.a. die Einsprache des
Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) vom 28. November 2017, vertreten durch
die Sektion Solothurn. Der VCS hatte die Nichtgenehmigung des gesamten Werks
beantragt, dies aus verschiedenen Gründen. U.a. hatte er geltend gemacht, das
betroffene Gebiet liege in mehreren Schutzgebieten (Inventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung [BLN], Juraschutzzone). Das Viadukt
trete sehr dominant in Erscheinung und beeinträchtige somit die geschützte
Landschaft und das geschützte Ortsbild in unzulässiger Weise.

4. Am 31. März 2020 genehmigte der
Regierungsrat die kantonale «Erschliessungsplanung Verkehrsanbindung Thal,
Gesamtprojekt, Bestandteil Genehmigungsinhalt gemäss Ziffer 1 (ohne TZP)» sowie
die kommunale Teilzonen- und Erschliessungsplanung der Einwohnergemeinde
Balsthal, «Verkehrsanbindung Thal, Gesamtprojekt, Bestandteil
Genehmigungsinhalt gemäss Ziffer 1» und erteilte die notwendige
Ausnahmebewilligung für die Rodung von Waldareal (RRB Nr. 2020/514). Fünf
Einsprachen gegen die kantonale Planung wurden wegen Rückzugs als erledigt
abgeschrieben, zehn Einsprachen wies der Regierungsrat ab, soweit er darauf
eintrat, und eine Einsprache war gegenstandslos geworden. Zwei Beschwerden
gegen die kommunale Planung wurden abgewiesen, soweit der Regierungsrat darauf
eintrat.

5. Mit Eingabe vom 27. April 2020
erhoben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), vertreten durch den VCS Sektion
Solothurn, und der Verein «Läbigi Klus» Beschwerde gegen den erwähnten RRB und
beantragten dessen Aufhebung. Eventualiter sei die Sache zur Überarbeitung und
Abänderung im Sinne der Beschwerdebegründung zurückzuweisen. Subeventualiter
seien diese Überarbeitungen und Änderungen direkt durch das Verwaltungsgericht
im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorzunehmen. In prozessualer Hinsicht ersuchten
die Beschwerdeführer (neben einer Fristverlängerung zur Begründung ihrer
Eingabe) um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Zudem stellten sie den
Antrag, ein Gutachten der eidgenössischen Kommission für Natur- und
Heimatschutz (ENHK) oder der eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD)
einzuholen.

6. Nachdem das Verwaltungsgericht am 29.
April 2020 die aufschiebende Wirkung gewährt hatte und die Beschwerdeführer
ihre Beschwerde am 17. Juni 2020 einlässlich begründet hatten, schloss das BJD als
instruierendes Departement am 6. August 2020 namens des Regierungsrats auf
Abweisung der Beschwerde.

7. Am 10. September 2020 teilte das
Verwaltungsgericht den Parteien mit, es hole gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des
Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG; SR 451) ein Gutachten der EKD ein. Die
EKD teilte mit, da die Begutachtung Fragen zum Schutz von Denkmälern und deren
Umgebung wie auch zum Schutz des Ortsbilds und einer Landschaft von nationaler
Bedeutung umfasse, werde das Gutachten von ihr und der ENHK zusammen verfasst.

8. Pandemiebedingt etwas verzögert, fand
am 15. März 2021 eine Begehung mit der EKD und der ENHK, einer Delegation des
Verwaltungsgerichts sowie sämtlichen Parteien, die gegen das Projekt Beschwerde
erhoben hatten, statt. Gestützt auf die dort gesammelten Eindrücke verfassten
die beiden Kommissionen am 14. Juli 2021 ein umfassendes Gutachten, in welchem
sie zum Schluss gelangten, das Vorhaben führe insgesamt zu einer
schwerwiegenden Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung und zu
einer leichten Beeinträchtigung des BLN-Objekts Nr. 1020 (Ravellenflue und
Chluser Roggen).

9. In der Folge liessen sich die
Parteien in zwei weiteren Schriftwechseln nochmals ausführlich vernehmen und
hielten sinngemäss an ihren Anträgen und deren Begründung fest.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12, i.V.m. § 5 Abs. 2 PBG). Der VCS
gehört zu den beschwerdeberechtigten Umweltorganisationen gemäss Art. 55 Abs. 1
lit. b des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und Art. 12
Abs. 1 lit. b NHG; die Sektion Solothurn kann ihre Legitimation zudem auf
§ 16 Abs. 2 PBG stützen, weshalb auf ihre Beschwerde einzutreten ist. Ob der
Verein «Läbigi Klus» zur Beschwerde legitimiert ist, ist fraglich. Er beruft
sich selber auf § 16 Abs. 2 PBG, wonach Regionalplanungsorganisationen und
kantonale Vereinigungen, die sich nach ihren Statuten vorwiegend dem Natur- und
Heimatschutz oder der Siedlungs- und Landschaftsgestaltung widmen,
einspracheberechtigt sind, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Erhebung der
Einsprache gegründet wurden. Der Regierungsrat bezeichnet die einspracheberechtigten
Organisationen. Gegründet wurde der Verein offenbar 2004 (https://www.umfahrung-klus.ch/bürgerinitative, zuletzt abgerufen am 6. September 2021
und Statuten vom 2. November 2004). Gemäss Art. 2 der Statuten hat der Verein
zum Zweck, das Projekt «Läbigi Klus» zu initialisieren und dessen Umsetzung zu
begleiten (Abs. 1). Die Arbeit des Vereins orientiert sich an der Ideenskizze
«Für eine lebendige Klus ohne die projektierte Umfahrungsstrasse» vom Oktober
2004 (Abs. 2). Der Verein kann im Rahmen seiner Zweckbestimmung
Öffentlichkeitsarbeit betreiben und zu aktuellen verkehrspolitischen Themen der
Region Thal/Gäu/Solothurn Stellung nehmen. Er kann mit anderen juristischen
Personen zusammenarbeiten oder sich an diesen beteiligen (Abs. 3). Ob dieser
eng formulierte und sehr projektbezogene Vereinszweck den Vorgaben des
kantonalen Rechts genügt, ist fraglich, kann hier aber offen bleiben, da die
Legitimation des VCS klar zu bejahen und die Beschwerde damit materiell zu
behandeln ist.

1.2 Abzuweisen ist der Antrag der
Beschwerdeführer auf Durchführung eines Augenscheins und ergänzende Befragung
der eidgenössischen Fachkommissionen EKD und ENHK. Selbst wenn kein eigentlicher
gerichtlicher Augenschein mit Parteibefragung stattgefunden hat, waren
sämtliche Verfahrensbeteiligten an der Begehung der Kommissionen am 15. März
2021 vor Ort dabei und hatten die Möglichkeit, ihre Anliegen anzubringen. Die
ergangenen Rechtsschriften sind umfangreich, ebenso die dazugehörigen Akten und
Planunterlagen. Der Sachverhalt ist damit hinreichend klar erstellt, weshalb
auf einen zusätzlichen Ortstermin verzichtet wird (§ 52f. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124.11).

2.1 Der Regierungsrat kann in kantonalen
Nutzungsplänen u.a. Kantonsstrassen und andere Verkehrsanlagen von kantonaler
und regionaler Bedeutung sowie Wanderwege festlegen (§ 68 Abs. 1 lit. c PBG).
Solche kantonalen Nutzungspläne werden vom BJD nach Anhörung der interessierten
Gemeinden aufgelegt, über Einsprachen dagegen und die Genehmigung beschliesst
der Regierungsrat (vgl. § 69 PBG). Das Verfahren richtet sich ansonsten wie bei
kommunalen Nutzungsplänen nach den §§ 15 ff. PBG. Nach § 18 PBG
überprüft der Regierungsrat die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und
auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen. Pläne, die rechtswidrig
oder offensichtlich unzweckmässig sind, weist er an die Planungsbehörde zurück
(Abs. 2). Allfällige Änderungen kann er selber beschliessen, wenn deren Inhalt
eindeutig bestimmbar ist und die Änderungen der Behebung offensichtlicher
Mängel oder Planungsfehler dienen (Abs. 3).

2.2 Art. 33 Abs. 3 lit. b des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) verlangt die volle
Überprüfung der Verfügungen und Nutzungspläne im Sinne von Art. 33 Abs. 2
RPG durch mindestens eine Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung schliesst
nicht aus, dass sich die Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender Kognition
Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit planerischer
Massnahmen zu befinden ist. Sie darf nicht unter mehreren zweckmässigen
Lösungen wählen bzw. ihr eigenes Ermessen an die Stelle des zuständigen
Gemeinwesens setzen, sondern hat sich lediglich mit dem Nachweis zu begnügen,
dass überhaupt angemessen verfügt worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist
insbesondere bei der Überprüfung von Nutzungsplänen geboten, wo den
Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs.
3 RPG). Eine entsprechende Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um
die Würdigung lokaler Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle
spielt oder Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich
zwischen Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur
bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020,
Art. 33 N 83 ff.). Insofern belässt das Verwaltungsgericht der Planungsbehörde
bei der Überprüfung in fachlicher Hinsicht den notwendigen
Beurteilungsspielraum, dies trotz seiner umfassenden Kognition nach § 67bisAbs. 2 VRG es ist nicht selber Planungsbehörde.

3. Neben etlichen anderen Rügen machten
die Beschwerdeführer insbesondere geltend, es sei ein Gutachten der
eidgenössischen Kommission für Natur- und Heimatschutz (ENHK) und/oder der
eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen, dies einerseits,
weil der Bau einer neuen Hochstrasse durch die enge, geologisch einmalige Klus
direkt am Rand des BLN-Perimeters «Ravellenflue und Chluser Roggen» erhebliche
Auswirkungen auf das BLN-Objekt Nr. 1020 haben könne. Andererseits müssten für
den Bau der Hochstrasse mehrere Häuser abgebrochen werden, die im Perimeter ISOS
lägen. Dass dadurch eine erhebliche Beeinträchtigung des schützenswerten
Ortsbilds drohe, sei offensichtlich.

3.1 Die Innere Klus ist im ISOS als
Objekt Nr. 3143 (Spezialfall) eingetragen. Allgemein wird deren Lagequalität im
ISOS wie folgt beschrieben: «Ausserordentliche Lagequalitäten dank der
Situation in einer geologisch einzigartigen Landschaft in der engen Klus, deren
Talboden durch die Dünnern zweigeteilt wird». Unter dem Titel «räumliche
Qualitäten» wird ausgeführt: «Hohe räumliche Qualitäten wegen der kompakten
Zeilenbebauung im Städtchen und der Folge traufständiger Gebäude in der
Vorstadt, dominiert von der hoch oben situierten Burganlage. In spannungsvollem
Gegensatz dazu die Grünflächen mit Solitärbauten sowie das weite Industrieareal
mit den grossen Fabrikhallen». Und zu den architekturhistorischen Qualitäten
heisst es: «Bemerkenswerte architekturhistorische Qualitäten aufgrund der
Baugruppen, Anlagen und Einzelbauten, an welchen sich die historische,
wirtschaftliche und räumliche Entwicklung des Ortes deutlich ablesen lässt und
deren Entstehung eine weite Zeitspanne umfasst: von der mittelalterlichen Burg
und dem spätmittelalterlichen Städtchen mit teilweise barocken Gebäuden bis zu
den klassizistischen und historistischen Erweiterungsbauten in der Vorstadt,
den öffentlichen Gebäuden, wertvollen Arbeitersiedlungen und dem ausgedehnten
Industrieareal mit Bauten aus dem Zeitalter der Industrialisierung bis heute».
Während das mittelalterliche Städtchen dem Erhaltungsziel A, Erhalten der
Substanz, zugeteilt ist (siehe Art. 9 Abs. 4 lit. a der Verordnung über das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]:
«Erhalten der Substanz bedeutet, alle Bauten, Anlageteile und Freiräume
integral zu erhalten und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen; Erhalten
der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche bedeutet, die für das
Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten zu bewahren und bestehende
Beeinträchtigungen zu beseitigen»), gilt für die Arbeiterhäuser, die für den
Strassenbau abgebrochen werden sollen, das Erhaltungsziel B, Erhalten der
Struktur (Art. 9 Abs. 4 lit. b VISOS: «Erhalten der Struktur bedeutet, die
Anordnung und die Gestalt der Bauten und Freiräume zu bewahren und die für die
Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integral zu erhalten»). Kantonal
geschützt ist der Schmelzihof, der wie die meisten Bauten in der Klus parallel
zur Talrichtung steht und im ISOS E 0.0.6 mit Erhaltungsziel A eingetragen ist.
Auf der gegenüberliegenden Strassenseite befinden sich an der
Solothurnerstrasse 47-53 die sogenannten Beamtenhäuser, die ebenfalls kantonal
geschützt und im ISOS mit Hinweis 0.0.10 verzeichnet sind. Nähere Ausführungen
zu den ISOS-Einträgen folgen in E. 4 im Zusammenhang mit dem Gutachten der
beiden eidgenössischen Kommissionen.

3.2 Direkt an den Projektperimeter
angrenzend erstreckt sich das BLN-Objekt Nr. 1020, «Ravellenflue und
Chluser Roggen». Beschrieben wird die Landschaft im Objektblatt unter Ziff. 2.1
folgendermassen: «Ravellenflue und Chluser Roggen bilden die östliche Hälfte
der bewaldeten Klus, die sich als 500 Meter tiefer Einschnitt zwischen Balsthal
und Oensingen durch die erste Jurakette erstreckt. Der Aufbau der Klus in Form
einer komplexen Verfaltung mit einer Überschiebung ist eine geologische
Besonderheit und aussergewöhnlich gut einsehbar. Markant ragen aus den
Felsbändern und den Flühen das im Mittelalter erbaute Schloss Neu Bechburg und
die Burg Alt Falkenstein an den beiden Eingängen des Tales auf. Die
Ravellenflue ist aufgrund extremer Trockenheit und tiefer Lage im obersten Teil
von einem lockeren Flaumeichenbuschwald bewachsen, der im Bereich des Gipfelgrates
in natürliche Felsnasen und eine Kalkfelsflur übergeht. Diese trockenwarme
Felslandschaft im fliessenden Übergang zwischen Wald und Fels ist Lebensraum
für eine aussergewöhnliche Vielfalt wärmeliebender Pflanzen und Tiere. Die
Ravellenflue sowie der Chluser und der Oensinger Roggen sind mit insgesamt drei
Einzelhöfen sehr dünn besiedelt. Das Kulturland ist von Wiesen und Weiden sowie
vor allem am Oensinger Roggen von zahlreichen Hecken, Einzelbäumen und
Sträuchern geprägt».

Begründet wird die nationale Bedeutung
dieser Landschaft mit dem exemplarischen Einblick in den tektonischen Bau des
Faltenjuras, den zusammenhängenden, vielfältigen und überwiegend naturnahen
Wäldern auf kalkreichem Untergrund, dem grossen Reichtum an trockenwarmen
Lebensraumtypen auf Kalkfels, der Vielfalt an seltenen und bedrohten
Pflanzenarten, dem schweizweit einzigen Standort des Felsen-Bauernsenfs und den
historisch bedeutenden und landschaftsprägenden  Bauten, dem Schloss Neu
Bechburg und der Burg Alt Falkenstein (vgl. Ziff. 1 des Objektblatts).

Als Schutzziele werden u.a. der Erhalt
des landschaftlichen Charakters und der Silhouette der Ravellenflue sowie des
Chluser Roggens und des Oensinger Roggens formuliert; ebenso sollen die
geologischen und geomorphologischen Formen und Strukturen, die Vielfalt der
Waldgesellschaften und das Mosaik von Wald, Fels und Offenland erhalten werden.
Auch das Schloss Neu Bechburg und die Burg Alt Falkenstein sollen in ihrer
Substanz und mit ihrem Umfeld erhalten bleiben (siehe Ziff. 3 des
Objektblatts).

3.3 Durch die Aufnahme eines Objekts von
nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Wahrnehmung einer Bundesaufgabe nur
in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2
NHG). Der von den Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz an eine
Interessenabwägung geknüpft; diese fällt umso strenger aus, als Eingriffe in
Schutzobjekte von nationaler Bedeutung einer qualifizierten Rechtfertigung im
Sinne von gleich- oder höherwertigen Interessen von nationaler Bedeutung
bedürfen. Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält,
lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer
Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu im
Grundsatz die Nutzungsplanung zählt - wird der Schutz von Ortsbildern durch
kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich
verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur-
und Heimatschutz zuständig sind (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 mit Hinweisen).

Auch bei der Erfüllung von kantonalen
(und kommunalen) Aufgaben sind indessen Bundesinventare wie das ISOS von
Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von
Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art.
2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen
fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form
von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der
Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen
des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff.
RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und
in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart
ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit
besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von
Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag
in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Zum
andern darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte
der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. Das ist insbesondere der Fall,
wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1
S. 213 mit Hinweisen zur Literatur).

Wenn bei der Erfüllung einer
Bundesaufgabe ein inventarisiertes Objekt erheblich beeinträchtigt werden
könnte oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen, so hat
die zuständige Behörde (vgl. Art. 7 Abs. 1 NHG) rechtzeitig ein Gutachten durch
eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG einzuholen, worin darzulegen ist, ob
das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2
NHG; BGE 143 II 77 E. 3.2 S. 85f.; Urteile 1C_482/2012 des Bundesgerichts vom
14. Mai 2014 E. 3.5 mit Hinweis und 1C_217/2018). Soll der durch die Art. 6 und
7 NHG angestrebte verstärkte Schutz nicht unterlaufen werden, sind an das
Kriterium der möglichen Beeinträchtigung geringe Anforderungen zu stellen. Es
ist immer dann erfüllt, wenn die zuständige Stelle eine Beeinträchtigung (im
Sinne der Inventare) nicht mit Sicherheit ausschliessen kann. Im Zweifelsfall
ist somit die Kommission beizuziehen (Jörg Leimbacher, in:
Keller/Zufferey/Fahlränder [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 2019, Art. 7 N. 6).

3.4 Was unter der Erfüllung einer
Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 Bundesverfassung (BV, SR 101) zu
verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender Weise aus: Dazu
gehören insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und
Anlagen durch den Bund, wie z.B. Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung,
Nationalstrassen oder Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (lit.
a), die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb
von Verkehrsanlagen, Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von
Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie
Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b), die Gewährung von Beiträgen
an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen
landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes
und Verkehrsanlagen (lit. c). Entscheide kantonaler Behörden über Vorhaben, die
voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Abs. 1 lit. c verwirklicht werden, sind
der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt (Art. 2 Abs. 2 NHG).

Nach ständiger Rechtsprechung kann eine
Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat,
beispielsweise bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG
(grundlegend BGE 112 Ib 70 E. 4b S. 74 ff.). Nach der bundesgerichtlichen
Praxis ist zudem die Erstellung von Zivilschutzbauten (Urteil 1A.231/1998 vom
12. Juli 1999 E. 1b/bb, in: URP 2000 S. 659) und von Mobilfunkanlagen (BGE 131
II 545 E. 2.2 S. 547 f. mit Hinweis) eine Bundesaufgabe, und zwar selbst dann,
wenn dies im ordentlichen Baubewilligungsverfahren innerhalb der Bauzone
geschieht. Ausdrücklich in Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG erwähnt ist die
Rodungsbewilligung: Erteilt eine kantonale Forstbehörde eine Rodungsbewilligung
oder stellt sie diese verbindlich in Aussicht, so erfüllt sie eine
Bundesaufgabe (BGE 121 II 190 E. 3c/cc S. 197). Im jüngeren Urteil 1C_86/2020
vom 22. April 2021 hat das Bundesgericht in E. 4 mit Verweis auf BGE 142 II 509
E. 2.5 S. 515f. festgehalten, Neueinzonungen, die sich auf Art. 15 des revidierten
RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) stützten, stellten nach der
Rechtsprechung eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV bzw. Art. 2
NHG dar. Auch der Biotop- und der Moorschutz sind den Kantonen übertragene
Bundesaufgaben (BGE 133 II 220 E. 2.2 S. 223; 118 Ib 11 E. 2e S. 15 f.).
Ebenfalls zu den Bundesaufgaben gehört der Schutz von wildlebenden Säugetieren
und Vögeln (BGE 136 II 101 E. 1.1 S. 103). Gleiches gilt für die Bewilligung
von technischen Eingriffen in ein Gewässer nach Art. 8 ff. des Bundesgesetzes
vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF; SR 923.0) bzw. für die Erteilung von
fischereirechtlichen Bewilligungen (BGE 110 lb 160 E. 2 S. 161) sowie für den
spezifischen Gewässerschutz, insbesondere die Sicherung angemessener
Restwassermengen (Urteil 1C_262/2011 vom 15. November 2012 E. 1.1, nicht publ.
in: BGE 139 II 28; vgl. zum Ganzen BGE 139 II 271 E. 9.2 S. 273 f. und Urteil
1C_482/2012 vom 14. Mai 2014 E. 3.4).

Voraussetzung für das Vorliegen einer
Bundesaufgabe ist gemäss Bundesgericht in erster Linie, dass die angefochtene
Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes
fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur- , Landschafts-
und Heimatschutz aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die
bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den Schutz von Natur, Landschaft
oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der
bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur,
Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt (Urteil 1C_482/2012 vom 14. Mai 2014
E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 139 II 271 E. 9.3 und 9.4 S. 274 f.).

3.5 Im zu beurteilenden Fall greift die
Rechtsprechung, wonach die Erteilung von durch das Bundesrecht geregelten
Spezialbewilligungen eine Bundesaufgabe darstellt; vorliegend wurden mehrere
Bewilligungen erteilt bzw. in Aussicht gestellt (Rodungsbewilligung,
gewässerschutzrechtliche, wasserrechtliche und fischereirechtliche
Bewilligung), die auch den Schutz von Natur und Landschaft bezwecken (BGE 118
Ib 1 E. 1c S. 7; 120 Ib 27 E. 2c/aa S. 30 f.; Urteil 1C_262/2011 vom 15.
November 2012 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 139 II 28). Dass diese Bewilligungen
ein Vorhaben betreffen, das über weite Teile im Baugebiet liegt, ist, wie
ausgeführt, nicht entscheidend (BGE 139 II 271 E. 10.3 S. 276; 131 II 545 E.
2.2 S. 547). Zwar stellen die Nutzungsplanung und die Vergabe von
Baubewilligungen im Baugebiet grundsätzlich eine kantonale Aufgabe dar. Die
Bewilligungsbehörde handelt jedoch vorliegend zugleich in Erfüllung einer
Bundesaufgabe, da das Projekt diverser bundesrechtlicher Bewilligungen bedarf
und die Trasseeführung unmittelbar durch die Klus führt, deren «Innere Klus»
durch das ISOS geschützt ist. Der erforderliche Bezug zum Natur-, Landschafts-
und Heimatschutz ist damit ohne Weiteres gegeben. Kommt hinzu, dass auch der
Kanton im Jahr 1997 bei der Prüfung einer früheren Variante ein Gutachten
(damals bei der ENHK) zum nämlichen Thema eingeholt hatte.

3.6 Zwar wurde das Projekt bereits auf
Richtplanstufe unter der Bezeichnung «Verkehrsentlastung Klus» als Beschluss
festgesetzt. Indes lässt die E. 2.3.7.2 des angefochtenen RRB Nr. 2020/514  auf
S. 32 vermuten, dass dem ISOS bei der kommunalen Zonenplanung nicht genügend
Gewicht beigemessen wurde. So wird dargelegt, bei so viel Brachland dürfte es
möglich sein, die dem Städtchen vorgelagerten Grünräume als unüberbaubare Zonen
zu erklären, damit die Abgrenzung zwischen den einzelnen Siedlungsteilen, aber
auch zu Balsthal klar erkennbar blieben []. Wohl werde das Bauwerk der
Entlastungsstrasse in diesem Abschnitt (zwischen Kantonsstrasse und
Industrieareal) prägnant in Erscheinung treten, womit der lokalen Zielsetzung
des ISOS in diesem Bereich nicht entsprochen werde. Nachdem aber die
Brachflächen heute zu Gewerbezwecken überbaut werden dürften, die
Entlastungsstrasse der Revitalisierung des Städtchens und der Reduktion der
Lärm- und Luftbelastung diene, könne in diesem Bereich von einem mässigen
Konflikt mit dem ISOS gesprochen werden. Gewisse Ziele des ISOS würden mit dem
Projekt erreicht, andere nicht.

Im vom Kanton eingeholten ersten
Gutachten der SKK Landschaftsarchitekten vom 2. Dezember 2010 wurde zudem
unter dem Stichwort «Beurteilung Konflikt» ausgeführt, gemäss den Plänen
erfordere die Variante OW-3 OPT den Abbruch eines zum Ensemble im Gebiet 3
gehörigen Gebäudes (Doppelhaus Guntenfluhweg 9/11, direkt betroffen ist Nr.
11). Damit werde direkt in die schutzwürdige Bebauungsstruktur eingegriffen.
Zudem übersteige die Dimension des breiten Einspurbereichs beim Anschluss
Sagmattstrasse die Grössenordnung, wie sie in diesem Gebiet zur Erhaltung der
Schutzwerte angezeigt wäre (Strassen kleinräumig ausbauen). Und allzu hohe
Lärmschutzwände würden ebenfalls die schutzwürdige Bebauungsstruktur
beeinträchtigen. Der Konflikt mit den Zielen des ISOS in diesem Gebiet werde
von den SKK Landschaftsarchitekten deshalb als stark eingeschätzt. Allerdings
finde sich keine entsprechende Umsetzung des ISOS im gültigen Zonenplan und in
der Zonenordnung. Das fragliche ISOS-Gebiet 3 gehöre zu den Wohnzonen W2A sowie
W3; die schutzwürdige Bebauungsstruktur gemäss ISOS erfahre im Zonenplan keinen
weitergehenden Schutz. Ob der Konflikt mit dem ISOS die Genehmigungsfähigkeit
des Projekts gefährden könnte, würden die Gutachter darum bezweifeln.

Diese Ausführungen legen offensichtlich
den Schluss nahe, dass bereits bei der Zonenplanung gewisse Konflikte mit dem
ISOS nicht berücksichtigt wurden. Insofern rechtfertigte sich der Beizug der
eidgenössischen Kommissionen erst recht (vgl. Art. 7 Abs. 2 NHG).

3.7 Die Stellungnahme der
eidgenössischen Kommissionen ist für die entscheidenden Behörden und die
Gerichte nicht bindend. Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die
Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde (Art. 7 Abs. 3 NHG). Es
stellt jedoch eine bundesrechtlich vorgeschriebene amtliche Expertise dar, der
grosses Gewicht zukommt und von deren Ergebnis  namentlich bezüglich der
tatsächlichen Feststellungen  nur aus triftigen Gründen bzw. bei begründeten
Zweifeln abgewichen werden darf (Urteil 1C_893/2013 vom 1. Oktober 2014 E.
5.3.3; BGE 136 II 214 E. 5 S. 223 f.; 127 II 273 E. 4b S. 281; BVR 2009 S. 129
E. 7.3; Urteil des bernischen Verwaltungsgerichts VGE 100.2014.226 vom 16. März
2016 in BVR 2017 S. 556 ff., 565). Der zitierte Abs. 3 von Art. 7 NHG ist erst
am 1. April 2020 in Kraft getreten. Er spiegelt die bereits vorher gängige
Praxis nun auf Gesetzesebene wider, wonach die Gutachten der ENHK und EKD nicht
als einzige, sondern als eine Grundlage von mehreren für den Entscheid über
solche Projekte betrachtet werden. Damit soll die Bedeutsamkeit der Gutachten
im Gesetz festgehalten werden (BBl 2019 349 S. 352 unten).

4. Die eidgenössischen Kommissionen
haben ihre Beurteilung in verschiedene Teilbereiche aufgeteilt. Dabei haben sie
jeweils in einem ersten Schritt die Schutzziele des ISOS konkretisiert und
danach die Konsequenzen aufgezeigt, die eine Realisierung des strittigen
Projekts für diese Schutzziele hätte.

4.1 Zu den Auswirkungen der
Umfahrungsstrasse im Perimeter Wengimattstrasse bis Tunnelportal Süd (also in
Fahrtrichtung von Oensingen herkommend) wird dargelegt, die Kommissionen hätten
als erstes Schutzziel «die ungeschmälerte Erhaltung der prägnanten und für das
Ortsbild typischen, parallel zum heutigen Flusslauf und Tal orientierten
Siedlungsstrukturen und Infrastrukturen zwischen dem Städtchen Innere Klus und
der Äusseren Klus» konkretisiert. Aus ihrer Sicht würde insbesondere das
Viadukt, welches das Tal zwischen dem Knoten Wengimattstrasse und der südlichen
Tunneleinfahrt in Hochlage diagonal queren soll, in dieser charakteristischen
Konfiguration aus linearen Landschaftselementen und zumeist parallel dazu
angeordneten Infrastrukturen und Bauten eine schwere Beeinträchtigung
darstellen. Als neues und fremdartiges Element würde das Viadukt, das in einer
Höhe von 6  10 m das Gewerbegebiet, die Bahngeleise und die Dünnern überquere,
wegen seiner das Tal diagonal durchschneidenden Linienführung und seiner
massiven Präsenz in exponierter Lage «nicht nur die anthropogenen Elemente,
sondern auch die natürlichen Eigenschaften der Klus und ihre Bedeutung für die
heutige Kulturlandschaft verunklären». Mit den vorgesehenen Lärmschutzwänden
beidseits des Viadukts wirke die Verkehrsinfrastruktur dreidimensional, was die
negative Wirkung zusätzlich verstärke. Damit würde das Viadukt wesentliche
Qualitäten des Ortsbilds von nationaler Bedeutung schmälern und im Widerspruch
zum erwähnten Schutzziel stehen. Darüber hinaus würde das Viadukt auch die über
dem Städtchen thronende Siedlung der Burg Alt Falkenstein in ihrer Wirkung
beeinträchtigen. Insbesondere die Sichtachse von der Autobrücke südlich des
Bahnhofs Klus nach Norden würde durch das Viadukt stark gestört. Das Vorhaben
stehe damit auch in Konflikt zum Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der
Wirkung der Burg Alt Falkenstein in Substanz und als Wahrzeichen der Inneren
Klus», obwohl die Substanz der Burg durch das Vorhaben nicht in Frage gestellt
werde.

Die beim Knoten Wengimattstrasse
stehenden geschützten Denkmäler Schmelzihof (Wengimattstrasse 2) und
«Beamtenhäuser» (Solothurnstrasse 47-53) würden in ihrer massgeblichen Umgebung
sowie in ihrem Zusammenspiel einschneidende Veränderungen erfahren. Auch wenn
der Fläche, die sich nordwestlich des Schmelzihofs ausdehne und von dessen
Balkon an der nordwestlichen Fassade aus überschaut werde, kein gestalterischer
Eigenwert zukomme, so wohne ihr als von Baureihen geprägter Freiraum doch eine
strukturierende Bedeutung im Ortsbild inne. Durch das Viadukt werde der
Freiraum visuell und teilweise auch physisch in zwei Teile zerschnitten.
Insbesondere würde aber die Wirkung des Schmelzihofs geschmälert, weil dessen
nordwestliche Fassade mit der expressiven Erkerkonstruktion durch das ab der
Solothurnerstrasse um 6% markant ansteigende Viadukt von Standorten entlang der
Solothurnerstrasse wie auch vom Bahnhofplatz Klus stark bedrängt und teilweise
verdeckt würde. Der Anschluss an die Solothurnerstrasse solle im Bereich des
Schmelzihofs und der «Beamtenhäuser» erfolgen. Durch den neuen, dominanten
Verkehrsknotenpunkt, der sich zwischen das Ensemble schöbe, und die bereits
zwischen dem Schmelzihof und den Beamtenhäusern ansteigende Umfahrungsstrasse
würde die torähnliche Situation, die heute den ortsbildlichen Auftakt zum
historischen Städtchen Klus bilde, stark gestört. Auch wenn die Substanz der
geschützten Denkmäler nicht unmittelbar infrage gestellt sei, würde das Vorhaben
durch die Verbauung von wesentlichen Sichtachsen und der Umdeutung der
räumlichen Beziehung doch dem Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der
baukulturellen Zeugen, welche die Geschichte des mittelalterlichen Städtchens
wie auch die Industriegeschichte in der Inneren Klus dokumentieren, in Substanz
und Wirkung» widersprechen und zu einer schweren Beeinträchtigung des Ortsbilds
führen.

Immerhin halten die Kommissionen dem
Projekt im Bereich der Industriebauten westlich der Dünnern zugute, die neue, dort
in 6  8 m über das Areal führende Strasse wirke zwar trennend. Der
industrielle und gewerbliche Charakter des Gebiets werde damit jedoch nicht
geschmälert und es wären keine historisch wertvollen Industriebauten direkt
betroffen (Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung des industriellen und
gewerblichen Charakters des Gebiets G2»).

4.2 Von der Umfahrungsstrasse seien auch
die Ortsbildteile nördlich des Tunnels Guntenflüeli zwischen dem Tunnelportal
Nord und dem Kreisanschluss Thal betroffen. Der geplante Abbruch des
Einfamilienhauses und der Mehrfachgaragen auf den Parzellen Nrn. 2408, 3787 und
3788 liege innerhalb der Umgebungsrichtung U-Ri VII des ISOS. In diesem Bereich
komme den Bauten unmittelbar entlang des Guntenfluhwegs keine Ortsbildrelevanz
zu, so dass die Situation heute wie bereits zur Zeit der ISOS-Aufnahme nicht
mit dem generellen Erhaltungsziel gemäss VISOS übereinstimme. Das Vorhaben
würde in diesem Bereich darum keine Beeinträchtigung darstellen.

Der gegen Norden gerichteten Baugruppe B
0.2 wohne nach Ansicht der Kommissionen hingegen eine sehr hohe ortsbildliche
Qualität inne, die sich insbesondere in den räumlichen Bezügen der um 1900
entstandenen Arbeiterhäusern und den in den frühen 1970er Jahren gebauten, quer
liegenden Mehrfamilienhäusern zeige. Zwischen den Bauten spannten sich
grosszügige Rasenflächen mit altem Baumbestand auf, die Rasenflächen würden
ineinander überfliessen und zu einem parkartigen Ganzen verschmelzen, das sich
bis zum Augstbach erstrecke. Auch wenn der zum Abbruch vorgesehenen Baute
Thalstrasse 1/3 kein hoher bzw. dem Haus Guntenfluhweg 9/11 aufgrund der
weitgehend intakten bauzeitlichen Substanz ein gewisser architekturhistorischer
Eigenwert zukomme, so stelle das über die Zeit gewachsene Ensemble ein
wichtiges lokales Zeugnis sozialer Einrichtungen dar, dessen authentische
Wirkung teilweise und räumliche Qualitäten vollumfänglich bis heute erhalten
seien. Ganz wesentlich sei, dass sowohl der Abbruch der beiden Bauten wie auch
der Bau der Umfahrungsstrasse, die auch hier mit hohen Lärmschutzwänden eine
dreidimensionale Wirkung erlangen würde, zur unwiederbringlichen Zerstörung
eines Teils der qualitätsvollen Siedlungsstruktur führen würde. Durch den
Verlust der Bauten und des Freiraums zwischen dem östlichsten Wohnhaus aus den
1970er Jahren und der Dünnern wäre die ursprüngliche Anordnung nicht mehr
ablesbar und das Verhältnis zwischen den noch verbleibenden Bauten der Baugruppe
B 0.2 würde gestört. Das Vorhaben stehe somit in einem deutlichen Widerspruch
zum Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der klar ablesbaren Struktur der
Baugruppe B 0.2 mit den prägenden Bauten und Freiräumen sowie den dadurch
definierten räumlichen Qualitäten» und würde eine schwere Beeinträchtigung des
Ortsbilds bedeuten. Der unmittelbar am nördlichen Rand der Baugruppe B 0.2
geplante Anschluss an die bestehenden Strassen mit einem Kreisel würde in der
Struktur der Baugruppe nach Meinung der Kommissionen ebenfalls störend wirken.

4.3 Was das BLN-Objekt Nr. 1020
anbelangt, gelangten die Kommissionen zum Schluss, das Schutzziel 3.1, den
landschaftlichen Charakter und die Silhouette der Ravellenflue, des Chluser
Roggens und des Oensinger Roggens zu erhalten, werde nicht in erheblichem Masse
beeinträchtigt. Weder würde die Silhouette des Roggens noch die bewaldete
Flanke direkt tangiert. Wie bei der Ortsbildbeurteilung ausgeführt, würde die
Wirkung der Burg Alt Falkenstein durch das quer durch das Tal verlaufende Viadukt
relativiert; wichtige Sichtachsen würden gestört. Das ISOS-Schutzziel
«ungeschmälerte Erhaltung der Wirkung der Burg Alt Falkenstein in Substanz und
als Wahrzeichen der Innern Klus» stimme mit dem BLN-Schutzziel 3.8 «das Schloss
Neu Bechburg und die Burg Alt Falkenstein in ihrer Substanz und mit ihrem
Umfeld erhalten» überein. Somit würde auch das BLN-Objekt durch das Vorhaben
beeinträchtigt, jedoch nur in leichtem Masse.

4.4 Hinsichtlich der flankierenden
Massnahmen (FLAMA) halten die Kommissionen dafür, durch die Umfahrung würde ein
wesentlicher Teil des Verkehrs, der heute das Städtchen Klus belaste, auf die
Umfahrungsstrasse geführt. Damit würde sich die Lärm- und Luftbelastung
unmittelbar im Städtchen stark verbessern, was auch im Sinne der generellen
Empfehlungen des ISOS liege. Das Vorhaben würde somit zu einer deutlichen
Verbesserung in Bezug auf das Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung der
kompakten Zellenbebauung des Städtchens Klus in Substanz und Wirkung» führen.
Die Entlastung dürfte auch die Situation vor den Arbeiterhäusern Baugruppe 3.1
verbessern; durch die Nähe der Umfahrungsstrasse und die Addition von
Verkehrsflächen westlich des Augstbachs dürfte diese Verbesserung aber nach
Auffassung der Kommissionen nur gering sein.

4.5 Zusammengefasst hielten die
Kommissionen in ihrem Gutachten vom 14. Juli 2021 fest, das Vorhaben würde den
Zusammenhang von Siedlung und natürlich geformter Landschaft, d.h. den
Charakter der historisch gewachsenen Strukturen, praktisch im ganzen Ortsbild
von nationaler Bedeutung stark verändern und die ortsbildlichen Qualitäten
schmälern. Gesamthaft beurteilten die EKD und die ENHK die beschriebenen
negativen Auswirkungen hinsichtlich der Schutzziele als schwere
Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung. Die positiven
ortsbildlichen Auswirkungen im Städtchen selbst und in den angrenzenden
Bereichen vermöchten nach Fachmeinung der Kommissionen die festgestellte
schwere Beeinträchtigung nicht aufzuwiegen.

Angesichts der Tragweite der
festgestellten Konflikte mit den konkretisierten Schutzzielen des ISOS und der
Denkmäler seien die Kommissionen der Ansicht, dass geringfügige Änderungen am
vorliegenden Vorhaben den Grad der Beeinträchtigung kaum vermindern würden.
Eine leichte Beeinträchtigung der konkretisierten Schutzziele und damit
hinsichtlich des Ortsbilds von nationaler Bedeutung könne mit dem vorliegenden
Projekt nicht erreicht werden.

Auf der Basis der beigezogenen
Unterlagen und der Ergebnisse des Augenscheins ihrer Delegation kamen die Kommissionen
zum Schluss, das Vorhaben würde zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des
Ortsbilds von nationaler Bedeutung und zu einer leichten Beeinträchtigung des
BLN-Objekts führen.

4.6 Nachfolgend ist zu prüfen, ob für
das Verwaltungsgericht Anlass besteht, von den Beurteilungen der Kommissionen
abzuweichen.

5. Vorab ist festzuhalten, dass den
kantonalen und kommunalen Vorinstanzen nicht vorzuwerfen ist, sie hätten
leichtfertig auf die Einholung eines eidgenössischen Fachgutachtens verzichtet.
Die umfangreiche, langjährige Planung ist unter Einbezug massgeblicher Betroffener
und zahlreicher Fachstellen erfolgt. Zudem wurden zwei Gutachten der SKK
Landschaftsarchitekten (vom 2. Dezember 2010 und 1. November 2017) eingeholt,
die sich - wenn auch nicht allzu ausführlich - mit den Wirkungen des Projekts
auf die im ISOS formulierten Schutzziele auseinandergesetzt haben. Eng ins
Verfahren eingebunden war die kantonale Denkmalpflege. Im UVB wurde Bezug auf
das ISOS und andere Besonderheiten genommen und die Interessenabwägung
aufgezeigt. Entsprechend hat der Regierungsrat in seiner Stellungnahme zum
Gutachten grundlegende Kritik an diversen Punkten geäussert, auf die
nachfolgend einzugehen ist.

5.1.1 Das BJD bemängelt namens des
Regierungsrats sinngemäss, das Gutachten fokussiere zu sehr auf den
historischen Kontext und lasse den Ist-Zustand gänzlich ausser Acht.
Insbesondere wird gerügt, das historische Städtchen sei nicht begangen worden.
Eine sorgfältige Prüfung der Ist-Situation sei zwingende Voraussetzung für die
Beurteilung, ob das Projekt die Schutzziele beeinträchtige.

5.1.2 Dieser Vorhalt geht offensichtlich
fehl. Das Gutachten äussert sich in Ziff. 3.2 sehr wohl zur aktuellen Situation
vor Ort. Erwähnt werden etwa die Lachsräucherei Dyhrberg oder der «erst jüngst
eingerichtete, die Verkehrssituation akzentuierende Kreisel». Die
Gesamtsituation wird in Kontext gestellt zum ISOS-Eintrag. Dass dabei auf die
Siedlungsgeschichte Bezug genommen wird, versteht sich von selbst. So kann
gezeigt werden, wie das Ortsbild von nationaler Bedeutung gewachsen ist, wie es
sich verändert hat. Es wird verglichen zwischen dem Zustand zur Zeit der
ISOS-Aufnahme und der heutigen Situation (ausführlich etwa S. 7 des
Gutachtens). Dieser Vorwurf des Regierungsrats ist unbegründet.

5.2.1 Sodann stört sich der Regierungsrat
daran, dass gewisse neue Bauten im Gutachten gänzlich unerwähnt blieben. Genannt
werden die Lachsräucherei Dyhrberg «mit optisch zweifelhafter und industriell
anmutender Blechfassade», welche die Sichtbeziehung und die Erkennbarkeit der
Innern Klus entscheidend schwäche, und die Autowaschanlage «der Blaue Elephant»
unmittelbar neben der Gleisanlage am Ende der Baumallee in UZo IV, die
unmittelbar neben der Querung durch das Viadukt liege. Zudem erwähnt das
Departement namens des Regierungsrats die Unterstation AEN, AEK, Onyx in
unmittelbarer Nachbarschaft zum Objekt 0.0.4, dem ehemaligen Schulhaus mit
Pausenplatz und Platanen, welche die Sichtbeziehungen in beide Richtungen
versperre und keine Erkennbarkeit der dahinterliegenden Bebauung ermögliche.
Die überproportionale Coop-Tankstelle an der Torsituation mit dem Schmelzihof
0.0.6 und dem Bahnhof Klus beeinträchtige beide letztgenannten Objekte durch
ihr enormes Volumen und behindere die Sichtbeziehungen. Die Gebäude an der
Solothurnerstrasse zwischen Schmelzihof und Unterstation seien alle
verschwunden oder ersetzt worden. Dort befinde sich jetzt eine Brache mit Auto-
und Containerabstellplatz.

5.2.2 Wie bereits gezeigt, fand die
Lachsräucherei Dyhrberg sehr wohl Erwähnung im Gutachten. Für die Kommissionen
stand aber in Vordergrund, dass auch dieser Gebäudekomplex  wie das
Stationsgebäude der OeBB, der Schmelzihof und das ehemalige Schulhaus  der
Linearität des engen Tals folgt und parallel liegt zu den Schluchthängen. Die
Materialisierung der Räucherei stand nicht zur Diskussion und kann auch hier
nicht vom eigentlich zu beurteilenden Strassenprojekt ablenken, das mit seinem
die Schlucht querenden Viadukt diese typische und weitgehend erhaltene Parallelität
eben aufhebt oder doch massgeblich stört. Was die Autowaschanlage und die
Unterstation anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bauten
offensichtlich behördlich bewilligt wurden. Gegen die in Ziff. 3.5 S. 9 f. des
Gutachtens konkretisierten Schutzziele verstossen sie nicht. Im Übrigen
verbietet das ISOS Neubauten nicht, der einmal erhobene Zustand wird nicht
«zementiert». Selbst wenn die vom Departement zitierten Beispiele nicht
unbedingt im Einklang mit dem Schutzziel stehen würden, hat dies nicht
automatisch zur Folge, dass ein erheblich stärkerer Eingriff deswegen
gerechtfertigt wäre, quasi nach dem Motto: «Es kommt nun auch nicht mehr darauf
an». Mit dieser Argumentation würde das ISOS seines Sinns entleert und verkäme
zu leerem Buchstaben. Art. 7 Abs. 2 NHG sieht den Beizug der eidgenössischen
Kommissionen entsprechend nur bei der Möglichkeit einererheblichenBeeinträchtigung vor. Ähnlich verhält es sich mit der Coop Tankstelle, die zwar
recht prominent in Erscheinung tritt, allerdings vor dem Kreisel (von Oensingen
herkommend) und in deutlichem Abstand zum Schmelzihof und den ehemaligen
Beamtenhäusern, die das eigentliche Tor zum Städtchen bilden. Das Viadukt
hingegen beginnt direkt vor diesen letztgenannten Bauten zu steigen und lässt
diese quasi verschwinden. Auch wenn die Kommissionen nicht sämtliche dieser vom
Regierungsrat jetzt genannten Bauten erwähnt haben, deutet dies nicht
unweigerlich auf schwere Mängel des Gutachtens hin. Es fand sehr wohl eine
Aufnahme der Ist-Situation statt, einer Situation, die bereits heute gewisse
Verstösse gegen die Schutzziele des ISOS aufweist. Die Umfahrungsstrasse lässt
sich aber damit nicht vergleichen, tritt sie doch ungleich prominenter und
massiger in Erscheinung als etwa die vom Regierungsrat bemängelte Verkleidung
bei der Lachsräucherei Dyhrberg. Wie die Kommissionen in Ziff. 3.2 S. 5 des
Gutachtens festhalten, ist die besondere geologisch-topographische Situation
der Balsthaler Klus konstituierend für das Ortsbild von nationaler Bedeutung.
Und diese wird weder durch die Lachsräucherei noch durch die Tankstelle oder
die Waschanlage massgeblich beeinträchtigt.

5.3 Soweit der Regierungsrat zum
ISOS-Gebiet G2 erwähnt, auch dort seien im ISOS aufgeführte Bauten entfernt und
durch anspruchslose Bebauungen ersetzt worden, ist darauf hinzuweisen, dass
sich die Kommissionen sehr wohl mit diesem Gebiet auseinandergesetzt und in
dieser Hinsicht einen positiven Aspekt des Verkehrsprojekts hervorgehoben
haben. Sie halten ihm nämlich im Bereich der Industriebauten westlich der
Dünnern zugute, die neue, dort in 6  8 m über das Areal führende Strasse würde
zwar trennend wirken. Der industrielle und gewerbliche Charakter des Gebiets
werde damit jedoch nicht geschmälert und es wären keine historisch wertvollen
Industriebauten direkt betroffen (Schutzziel «ungeschmälerte Erhaltung des
industriellen und gewerblichen Charakters des Gebiets G2»; vgl. E. 4.1
hiervor).

5.4.1 Weiter rügt das zuständige
Departement, das Gutachten stelle das Viadukt im Ergebnis mit den bestehenden
Landschaftselementen gleich, was falsch sei bzw. einer simplen Sicht aus der
Luft entspreche und die Anstrengungen der Projektverfasser negiere, das Viadukt
gestalterisch vom Boden aus der Umgebung anzupassen. Nach detaillierten
Ausführungen zur Gestaltung der Pfeiler vertritt das BJD die Auffassung, ein
Fussgänger werde die im Gutachten gerügte Diagonalität des Viadukts nicht so
wahrnehmen. Vielmehr würden die Pfeiler und die Untersicht des Viadukts die
Linearität von bestehender Strasse, Gleisen und Gewässer aufnehmen.

5.4.2 Die Kommissionen verkennen die
Arbeit der Projektverfasser keineswegs. So wird denn auch S. 11/12 bei der
Beschreibung des Vorhabens dargelegt, um die Auswirkungen auf das Orts- und
Landschaftsbild möglichst zu reduzieren, werde das Viadukt so kurz und schlank
wie möglich errichtet, die Lärmschutzwände würden transparent und in einer
minimalen Höhe ausgebildet; die Pfeiler aus wetterfestem Stahl seien als zehn
schlanke, in Talrichtung angeordnete Stützenpaare geplant. Dem Fussgänger wird
aber nicht als erstes auffallen, dass die Pfeiler parallel zu den Gleisen
verlaufen; ins Auge sticht das Viadukt mit seinen Lärmschutzwänden, welches das
Tal diagonal durchschneidet. Selbst wenn die Strasse anschliessend linear zur
gesamten Besiedlung verläuft, ist es die dominante Talquerung in 6-10m Höhe,
die gemäss den Kommissionen zur schweren Beeinträchtigung der Schutzziele
führt, was durchaus nachvollziehbar ist.

Offensichtlich ist auch, dass die vom
Regierungsrat mehrfach herangezogene Coop-Tankstelle bei Weitem keinen
vergleichbaren Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild darstellt wie das
Viadukt, das wie ein Querriegel von Weitem sichtbar sein wird und wohl noch vor
der Burg Alt Falkenstein die Blicke auf sich ziehen wird.

5.5.1 Der Regierungsrat stellt sodann in
Abrede, dass beim Schmelzihof heute noch eine torähnliche Situation bestehe.
Ebenfalls bemängelt wird die Situation rund um den Schmelzihof, die vom
Departement als Bricolage bezeichnet wird und von der Gemeinde als Industrie-
und Gewerbezone ausgeschieden wurde. Werte, die früher zweifellos bestanden
hätten, seien heute nicht mehr vorhanden.

5.5.2 Dem Regierungsrat ist
zuzugestehen, dass die heute nördlich des Schmelzihofs bestehende
Autoabstellfläche unter Gesichtspunkten des Ortsbildes sicher nicht
befriedigend ist. Auch das Gutachten nimmt dies auf, hält aber fest, der Fläche
komme kein «gestalterischer» Eigenwert zu (S. 13). Für die eigentliche
Torsituation, die von den Kommissionen betont wird, spielt dieses Gebiet aber
keine Rolle, zumal es kaum einsehbar ist. Vor dem Schmelzihof und den
Beamtenhäusern, also aus Richtung Oensingen kommend, kann von Bastelei keine
Rede sein. Die immer wieder erwähnte Coop-Tankstelle ist deutlich von diesen
Bauten abgegrenzt, die nach dem Kreisel (wiederum in Fahrtrichtung Balsthal)
unverändert das eigentliche Einfahrtstor in die Klus darstellen: Von diesem
Punkt an säumen, parallel zum Talverlauf, die Häuser des Städtchens die
Strasse. Nördlich thront die Burg Alt Falkenstein über der Szenerie. Es bedarf
keiner grossen Vorstellungskraft, um die Schlussfolgerung der Gutachter
nachzuvollziehen, wonach das Viadukt, das genau über bzw. unmittelbar vor dem
Schmelzihof zu steigen beginnt, diese torähnliche Situation stark stören würde.

5.6 Der Regierungsrat argumentiert über
weite Teile massgeblich mit früheren «Bausünden» im fraglichen Gebiet und
scheint daraus einen Anspruch ableiten zu wollen, nun auch erheblich gröbere
Verstösse gegen die Schutzziele des ISOS zuzulassen. Damit vermag er aber keine
qualifizierten Mängel des Gutachtens aufzuzeigen. Schliesslich kann er aus dem
Umstand, dass die ENHK 1997 gegen das damalige Vorhaben keine massgeblichen
Einwände hatte, nichts ableiten. Einerseits standen damals
landschaftsschützerische Belange im Vordergrund, andererseits war die
Linienführung eine andere. Insbesondere die nun massgeblich kritisierte
Dünnernquerung war weiter südlich geplant, in deutlicherem Abstand zum
Schmelzihof und den Beamtenhäusern. Und die Beeinträchtigung des Wohngebiets
nördlich des Tunnels war weniger einschneidend als bei der aktuellen
Variante.

5.7 Zusammenfassend besteht für das
Verwaltungsgericht kein Anlass, die Schlussfolgerungen der eidgenössischen
Kommissionen grundsätzlich in Frage zu stellen. Die detaillierten Ausführungen
des Regierungsrats lassen keine falschen Sachverhaltserhebungen durch die
Gutachter erkennen.

6.1 Nach Art. 6 Abs. 2 NHG darf ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn bestimmte
gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen.

In einem nächsten Schritt ist also zu
prüfen, ob gleich- oder höherwertige Interessen von nationalem Interesse
vorhanden sind, die einen Eingriff in die von den Kommissionen konkretisierten
Schutzziele des ISOS rechtfertigen. Neben dem Gutachten fliessen in die
Abwägung als Entscheidungsgrundlagen insbesondere die Gesuchs-, Projekt- bzw.
Planungsunterlagen, die Stellungnahmen kantonaler Fachbehörden, Einsprachen etc.
ein (vgl. BBl 2019 349 S. 353).

6.2 Beeinträchtigungen im Sinne eines
Abweichens von der ungeschmälerten Erhaltung als schwere Eingriffe in ein
geschütztes Objekt sind mithin nur unter den Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 2
NHG zulässig. Damit statuiert diese Bestimmung strengere Anforderungen an das
Abwägungsprozedere als z.B. Art. 3 der Raumpla­nungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) über die allgemeine Interessenabwägung. Bei einem schweren
Eingriff dürfen konsequenterweise nur Eingriffsinteressen von ebenfalls
nationaler Bedeutung in die Abwägung einbe­zogen werden (Urteil 1C_86/2020 vom
22. April 2021 E. 4.2 mit Hinweisen). Mit der Wendung «Interessen von ebenfalls
nationaler Bedeutung» zielt Art. 6 Abs. 2 NHG auf öffentliche Interessen von
besonderer Qualität (Pierre Tschannen/Fabian Mösching, Nationale Bedeutung von
Aufgaben‐und Eingriffsinteressen im Sinne von
Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU], Bern,
7. November 2012, S. 25). Bei der Ermittlung der berührten Interessen dürfen
für einen Eingriff also nur qualifizierte Interessen in Frage kommen. Die
Abwägung mit den Schutzinteressen ist ausserdem nur zulässig, wenn sich bei der
Beurteilung der Interessen gezeigt hat, dass die Eingriffsinteressen mindestens
von gleichem Gewicht sind wie die Schutzinteressen (i.d.S. Tschannen/Mösching
S. 45).

6.3 Demgegenüber werden Eingriffe, die
eine geringfügige Beeinträchtigung bewirken, als zulässig erachtet, wenn sie
sich durch ein Interesse rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist als das
Interesse am Schutz des Objekts (BGE 127 II 273 E. 4c S. 282 f.; vgl. auch Art.
10 Abs. 2 VISOS). Bei einem geringfügigen Eingriff hängt deshalb die
Bewilligung nicht von dessen nationaler Bedeutung ab. Zudem dürfen wegen
solcher Einzeleingriffe, die zwar für sich allein mit leichten Nachteilen
verbunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung zu
erwarten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatschutz zu einem erheblich
nachteiligen Ergebnis führen (Urteil 1C_86/2020 vom 22. April 2021 E. 4.2 mit
Hinweisen).

Soweit das Natur- und Heimatschutzrecht
einzelne Aspekte der Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären,
ob die Festsetzungen im Rahmen eines Nutzungsplans mit diesen Vorschriften zu
vereinbaren sind. Erst wenn dies zutrifft, ist die Abwägung aller zu
berücksichtigenden Interessen im Rahmen der Raumplanung koordiniert
durchzuführen (vgl. BGE 146 II 347 E. 3.5 S. 353 mit Hinweisen).

6.4 Lehre und Rechtsprechung
unterscheiden zwischen Bundesaufgaben von grundsätzlich nationaler Bedeutung
einerseits und den zu treffenden Vorkehrungen im Einzelfall. Die abstrakte
Zuerkennung einer nationalen Bedeutung heisst somit nicht ohne weiteres, dass
auch jedes konkrete Vorhaben zur Verwirklichung der Aufgabe von nationaler
Bedeutung ist. Die «nationale Bedeutung» ist gemäss Tschannen/Mösching (S.
23f.) doppelt zu verifizieren. Die beiden zitierten Autoren schlagen vor,
zunächst nach der nationalen Bedeutung des Aufgabeninteresses an sich zu
fragen, also, ob die Aufgabe grundsätzlich einem öffentlichen Interesse von
nationaler Bedeutung dient. In einem zweiten Schritt lautet die Fragestellung,
ob das zu beurteilende Projekt mit dem damit verbundenen schweren Eingriff
ausreichend zur Verwirklichung des Aufgabeninteresses von nationaler Bedeutung
beiträgt.

6.5 Gelangt man zum Schluss, ein
«Abweichen» von der ungeschmälerten Erhaltung sei gestützt auf ein gleich- oder
höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zulässig, so ist
immer noch die Pflicht zur «grösstmöglichen Schonung» des Inventarobjekts zu
beachten (Art. 6 Abs. 1 NHG). Der Eingriff darf nicht weiter gehen, als dies
zur Erreichung des Ziels erforderlich ist, und es dürfen keine ungeeigneten
oder unnötig schädigenden Massnahmen ergriffen werden (Tschannen/Mösching, S.
20 mit Verweis).

Und auch für die allfällige Annahme
eines leichten Eingriffs in der Gesamtwirkung ist nach der Rechtsprechung die
Prüfung von Alternativstandorten (resp. hier Alternativvarianten) vorausgesetzt
(Urteil 1C_86/2020 des Bundesgerichts vom 22. April 2021 E. 4.4).

7.1.1 Bei der Frage, ob den Schutzzielen
des ISOS öffentliche Interessen von nationaler Bedeutung gegenüberstehen,
vermag der Hinweis des Regierungsrats auf die Festsetzung im Richtplan und
dessen Genehmigung durch den Bundesrat nicht zu überzeugen. Im Richtplan ist
unter der Abstimmungskategorie «Festsetzung» festgehalten:
«Handlungsanweisungen: Die Verkehrsanbindung Thal sieht eine Umfahrung des
Städtchens Klus (Balsthal) auf der Westseite des Von-Roll-Areals mit
flankierenden Massnahmen auf der bestehenden Ortsdurchfahrt vor». Eine konkrete
Aussage über den Streckenverlauf, Sinn und Zweck der Umfahrung oder gar ein
Hinweis auf mögliche Varianten findet sich nicht. In der Richtplankarte ist die
Linienführung grob mit roten Punkten aufgeführt. Sie entspricht aber nicht der
heute streitigen Variante, sondern eher einer «angedachten» Streckenführung.
Das macht auf dieser planerischen Stufe durchaus Sinn, zumal ein
Richtplaneintrag weder parzellenscharf noch grundeigentümerverbindlich ist. Es zeigt
aber auch, dass dem Richtplan nicht diese Bedeutung zukommt, die ihm der
Regierungsrat hier beimessen will. Im Genehmigungsbeschluss des Bundesrats
findet sich keine explizite Erwähnung des Projekts oder gar des ISOS. Das Zitat
des Regierungsrats (Gutachten Tschannen/Mösching) greift darum zu kurz. Die
beiden Autoren halten zwar dafür, die Genehmigung durch den Bundesrat setze
unter anderem voraus, dass die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der
Nachbarkantone sachgerecht berücksichtigt wurden. Relativierend weisen die
Gutachter aber darauf hin, Vorhaben mit weitreichenden Auswirkungen auf Raum
und Umwelt bedürften schon auf Richtplanstufe einer Positivplanung. Dies treffe
beispielweise auf grössere Abbaustandorte und Deponien, bedeutende Anlagen zur
Energiegewinnung, regionale Wasserfassungen oder überörtliche Verkehrswege zu.
Sollte der Bundesrat über genügende Beurteilungsgrundlagen unterhalb der
Konzept- oder Sachplanstufe verfügen, könne derartigen Richtplanaussagen im
Genehmigungsbeschluss nationale Bedeutung zuerkannt werden (allerdings sei zu
fordern, dass die Beurteilung mit besonderer Sorgfalt erfolgt). Sachgerecht
dürfte ein solches Vorgehen nach Meinung der Autoren vorab bei regional zu
erfüllenden Aufgaben von nationaler Bedeutung sein. Analoges gelte für
Richtplanaussagen, die die Freihaltung von Inventarobjekten bezweckten und
insofern der Negativplanung zuzuordnen seien (Tschannen/Mösching, S. 42f.).
Diese Vorgaben sind hier mitnichten erfüllt. Der Verkehrsanbindung Thal kommt nur
 aber immerhin  regionale Bedeutung zu (vgl. BGE 127 II 273 E. 4e S. 286),
keine gesamtschweizerische. Schon an dieser Stelle sei auf die erste
Einschätzung in der Planungsstudie von 2008 (E. 7.6.1 hiernach) verwiesen,
wonach der Effekt der Umfahrung Klus erheblich überschätzt werde, wenn sie
effektiv als massgebend für die Prosperität der ganzen Region Thal betrachtet
werde.

7.1.2 Die Umfahrung an sich kann nicht
als Vorhaben von ebenfalls nationalem Interesse qualifiziert werden. Es handelt
sich in erster Linie um ein örtlich eng begrenztes Stauproblem, das hier gelöst
werden soll, und die dadurch erschwerte Anbindung der Region Thal an die
Nationalstrasse mit Auf-/Abfahrt in Oensingen, die verbessert werden soll. Im
Kurzbericht zur Mobilitätsstrategie wird entsprechend festgehalten, der
Grossteil der Fahrten durch die Klus beginne oder ende im Bezirk Thal, da
ansonsten höhere Querschnittswerte an den übrigen Übergängen zu beobachten
wären (Mobilitätsstrategie Thal von 2012, Kurzbericht, S. 4). Weitere
Erwägungen hierzu erübrigen sich.

7.2 Die öffentlichen Interessen, die
hier in Konkurrenz zum Ortsbildschutz stehen könnten, sind Lärm- und
Luftschutz. Es dürfte unbestritten sein, dass der Schutz der Bevölkerung vor
übermässigen Immissionen durch Lärm und Schmutzgrundsätzlichvon
nationaler Bedeutung ist (Bsp. für öffentliche Interessen bei
Tschannen/Mösching S. 26 ff.). Im ISOS-Eintrag zum Objekt Nr. 3143 wird denn
auch auf die Lärm- und Luftsituation in der Klus Bezug genommen, indem S. 12
unter dem Titel Empfehlungen ausgeführt wird: «Jede Massnahme ist zu
unterstützen, welche die historische Bedeutung des Städtchens betont und dessen
Gebäude einer adäquaten Nutzung zuführt. Massnahmen zur Eindämmung der durch
den Verkehr verursachten Lärm- und Luftbelastungen sind zu realisieren».
Allerdings weisen die vorgängig zitierten Autoren auch darauf hin, dass das
Gesetz immerhin einen Unterschied zwischen Objekten von nationaler und solchen
von bloss regionaler oder lokaler Bedeutung (Art. 4 NHG) mache. Dies lasse
wenigstens den Rückschluss zu, dass Eingriffsinteressen von «ebenfalls
nationaler Bedeutung» mehr als nur örtlich begrenzte Relevanz aufweisen müssen
(Tschannen/Mösching, S. 23). Dies ist hier klar zu verneinen, ohne damit die
missliche Lage im betroffenen Gebiet zu verharmlosen. Im Fokus steht ein eng
begrenztes Gebiet, die Innere Klus und Balsthal selber.

Der Vollständigkeit halber sei die
Interessenabwägung zwischen den (schwer) beeinträchtigten Schutzzielen des ISOS
und dem Schutz der betroffenen Kluser und Balsthaler Bevölkerung vor Lärm und
Luftverschmutzung dennoch vorgenommen.

7.3 Laut Raumplanungsbericht hat die
Strassenverkehrszählung 2010 für die Solothurnerstrasse einen
durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV) von 21000 Motorfahrzeugen
ausgewiesen (so ebenfalls festgehalten im Kurzbericht Mobilitätsstrategie S.
3). Die Lastrichtung sei am Morgen die Fahrtrichtung Oensingen, am Abend die
Fahrtrichtung Balsthal. Die Morgenspitze liege zwischen 6 und 8 Uhr und könne
in der Regel bewältigt werden. Ebenso gebe es zwei Spitzenstunden am Abend von
16 bis 18 Uhr; diese Abendspitzen führten regelmässig zu Staus. Die Staus
behinderten auch den öffentlichen Verkehr, was dessen Fahrzeiten verlängern
könne und im schlimmsten Fall dazu führe, dass ein Anschluss nicht gewährleistet
werden könne. Als Folge werde die Attraktivität des öffentlichen Verkehrs
beeinträchtigt. Der Verkehr beeinträchtige durch seine starke Lärm- und
Luftbelastung die Wohn- und Lebensqualität im geschützten, historischen
Städtchen Klus. Dort seien die Abwärtserscheinungen augenfällig; es werde nicht
investiert. Die Folge sei ein sukzessiver Zerfall. Dies äussere sich z.B. durch
Nutzungsänderungen in unerwünschte Richtungen und Leerstände
(Raumplanungsbericht S. 6). Diese Situation ist gerichtsnotorisch.

7.4.1 Im Umweltverträglichkeitsbericht
(UVB) der Sieber, Cassina + Partner AG vom 30. September 2017 wird S. 48 und 51
zur Luftbelastung nach Realisierung des Projekts Folgendes prognostiziert:

«Gemäss Berechnungen führt die VA Thal
gegenüber dem Referenzzustand zu einer Reduktion der Stickoxidemissionen um 0.6
kg/d oder 17 % und der Feinstaubemissionen um etwa 5 g/d oder knapp 9 %. Die
Abnahme der Emissionen Massnahmenkategorie B gemäss Baurichtlinie Luft
Emissionsabnahme während Betriebsphase ist wesentlich auf eine Verflüssigung
des Verkehrs zurückzuführen. Diese wird durch die Wahl der levels of service
im Modell angenommen. Dabei können insbesondere Kreuzungssituationen nur
ungenügend berücksichtigt werden. Im Falle der Überlastung einzelner Knoten
können im Modell die Emissionen daher lokal unterschätzt werden.

Sofern die Emissionen von Schadstoffen
aus dem Strassenverkehr bis 2030 im erwarteten Umfang gesenkt werden können,
ist sowohl im Referenz- wie im Betriebszustand nur noch punktuell mit
Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte zu rechnen. Die Emissionen von
primärem Feinstaub haben in diesem Fall keinen nennenswerten Einfluss auf die
Gesamtimmission mehr. Werden die Emissionsfaktoren nicht im erwarteten Umfang
gesenkt oder kommt es zu einem massiv höheren Verkehrsaufkommen als
prognostiziert, muss insbesondere im Bereich der Tunnelportale auch 2030 noch
mit Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte gerechnet werden []. In Bezug
auf die betroffene Bevölkerung führt das Projekt zu einer Verringerung der
Belastung entlang der Solothurnerstrasse in Klus, eine Mehrbelastung erfährt
das Wohnquartier Neumatt nahe dem neuen Thalkreisel».

7.4.2 Und zur Lärmsituation nach
Inbetriebnahme der Umfahrung wird S. 56 f. u.a. dargelegt:

«Die Verkehrsanbindung Thal führt im
Betriebszustand zu einer Verkehrsverminderung im Städtchen Klus. Jedoch ist
insbesondere das Siedlungsgebiet im Nordabschnitt von der neuen Strasse und dem
zunehmenden Verkehrsaufkommen betroffen. Die verwendeten Verkehrszahlen basierend
auf dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Solothurn (GVM) und die daraus
berechneten Emissionspegel für die einzelnen Abschnitte im Ist-Zustand und im
Betriebszustand sind im Anhang 4.1 ersichtlich.

Mit der Umsetzung der Verkehrsanbindung
Thal wird der Durchfahrtsverkehr durch das Städtchen Klus reduziert.
Grundsätzlich werden rund 75% des Durchfahrtsverkehrs über die Entlastung
geleitet. Die Durchfahrt Klus ist die Hauptverkehrsachse von den umliegenden
Gemeinden zur nahe gelegenen Nationalstrasse. Bereits heute führt der gesamte
Verkehr über diesen Engpass. Aufgrund dieser Erkenntnisse entsteht mit der
Erstellung der Verkehrsanbindung Thal keine Verkehrszunahme im Städtchen Klus,
jedoch wird eine Zunahme der Lärmemissionen auf dem umliegenden Strassennetz
erwartet.

Die in der UVB-Voruntersuchung [2] und
im Technischen Bericht [1] durchgeführten Lärmberechnungen zeigen eine
Überschreitung der Planungs- und Immissionsgrenzwerte im umliegenden
Strassennetz der Verkehrsanbindung Thal. Daher wurden in Absprache mit dem Amt
für Raumplanung (ARP) und dem Amt für Umwelt (AfU) des Kantons Solothurn im
Rahmen des Technischen Berichts verschiedene Lärmschutzmassnahmen definiert.

Als erste Massnahme an der Quelle wird
für die Verkehrsanbindung Thal der Einbau eines lärmarmen Belags vom Typ SDA 8
Klasse B vorgesehen. Für diesen Belag wird ein Korrekturwert von -1 dB(A)
angenommen. Neben dem Einbau des lärmarmen Belags wurden als weitere Massnahme
im Ausbreitungsweg der Einbau von Lärmschutzwänden definiert, wobei die
vorgesehenen Lärmschutzbauten keine Ortsbild-Riegel darstellen und zudem zu
keiner Verschattung der Liegenschaften in der Umgebung führen sollen [].

Mit den vorgesehenen Lärmschutzwänden
kann die Lärmbelastung in den betroffenen Gebäuden vor allem in den untersten
Geschossen deutlich gesenkt werden. Trotzdem können an insgesamt zwölf
Liegenschaften die Planungswerte nicht über alle Geschosse eingehalten werden.
Zudem bleiben bei sechs dieser Liegenschaften die Immissions­grenzwerte
überschritten. Die Lärmbelastungstabelle für die Liegenschaften in der ersten
und zweiten Bautiefe der Verkehrsanbindung Thal mit Überschreitung der PW im
Betriebs­zustand ohne Massnahmen ist in Anhang A4.3 ersichtlich.».

Im UVB werden die Liegenschaften
aufgeführt, bei denen wegen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
Lärmschutzfenster eingebaut werden sollen. Dennoch müssen für zwölf
Liegenschaften Erleichterungen nach Art. 7 Abs. 2 der Lärmschutzverordnung
(LSV, SR 814.41) beantragt werden (Anhang A4.2 des UVB). Wesentlich
miteinzubeziehen sind die Flankierenden Massnahmen (FLAMA): Gemäss den
Verfassern des UVB führen die vorgesehenen FLAMA grundsätzlich zu einer
Reduktion der Lärmemissionen im Zentrum des Städtchens Klus. Insbesondere mit der
Temporeduktion sowie den optischen Verengungen der Strasse könne eine
Verkehrsberuhigung und Verminderung der Lärmemissionen erreicht werden.

7.4.3 Schliesslich wird im UVB auch
Bezug auf das Ortsbild und Kulturdenkmäler genommen. Zwar wird erkannt, das
Projekt beeinträchtige das Landschafts- und Ortsbild. Die Beeinträchtigungen
seien jedoch deutlich geringer als bei anderen Projektvarianten, welche zu
einem früheren Zeitpunkt geprüft worden seien. Dank der geänderten
Linienführung erfolge für den Kernbereich des Städtchens Klus eine deutliche
Verbesserung und der Eingriff ins Ortsbild habe deutlich reduziert werden
können (S. 162). S. 163 wird lediglich ausgeführt, vom Vorhaben seien keine im
Zonenplan der Gemeinde Balsthal enthaltenen unter Denkmalschutz stehenden
Gebäude und auch keine schützenswerten oder erhaltenswerten Gebäude betroffen.
Die beiden abzubrechenden Gebäude seien auch im ISOS nicht als Einzelobjekte
aufgeführt. Diese Einschätzung deckt sich offensichtlich in keiner Weise mit
der Beurteilung durch die eidgenössischen Kommissionen.

7.5 Mit der Umfahrung können  unter
Einbezug der FLAMA -  sicher Verbesserungen in Sachen Luftqualität und
Lärmverminderung in der Inneren Klus erreicht werden. Nicht zu verkennen ist
aber, dass es auch zu einer Umlagerung der Lärmbeeinträchtigung kommen wird
(vgl. UVB S. 56). Bezüglich der Luftqualität geht der UVB von einer generellen Senkung
der Schadstoffemissionen im Strassenverkehr aus (S. 51). Die aus der
Umfahrung resultierenden Verbesserungen für die betroffene Bevölkerung in der
Klus sind sicher positiv zu werten. Dieses Ziel kann aber auch mit einer für
die im ISOS formulierten Schutzgüter weniger einschneidenden Linienführung
erreicht werden. Der Regierungsrat verweist selber auf das damals wohlwollende
Gutachten der ENHK aus dem Jahr 1997. Beim damaligen Projekt war die
Dünnernquerung bspw. weiter südlich des Schmelzihofs geplant.

7.6.1 Selbst wenn aber dem Luft- und
Lärmschutz der betroffenen Bevölkerung ein grösseres Gewicht beigemessen würde
als den Schutzzielen des ISOS und ein «Abweichen» von der ungeschmälerten
Erhaltung als zulässig erachtet würde, wäre immer noch die Pflicht zur
«grösstmöglichen Schonung» des Inventarobjekts zu beachten. Dass es hier
andere, schonendere Varianten gab, zeigen die beiden Planungsstudien der Ernst
Basler + Partner AG (EBP=) aus den Jahren 2008 und 2011. Im Juni 2008 war die
erste Studie zum Schluss gelangt, unter der Annahme, dass flankierende
Massnahmen im Dorf Klus (u.a. Verkehrslenkungsmassnahmen) längerfristig nicht
genügten, solle die Variante OW3 (ebenerdige Trassierung westlich des Augst-
und Dünnernbaches, Brückenviadukt über Dünnern, Rangiergleise OeBB-Linie und
Kiesplatz nördlich des Schmelzihofes) mit der eindeutig besten
Kostenwirksamkeit aller Umfahrungsvarianten weiter verfolgt werden. Falls die
Eingriffe dieser Variante in Natur und Landschaft sowie die damit
zusammenhängenden politischen und rechtlichen Risiken als zu gross beurteilt
würden, stünden nur noch die sehr teuren Tunnelvarianten zur Verfügung. Von
diesen attestierte das Planungsbüro der Variante TO1 (Ostumfahrung mit
bergmännischem Tunnel, Anschluss an neuen Kreisel im Bereich
Grossmatt/Lindenallee) die beste Kostenwirksamkeit, sie habe sowohl den
höchsten Gesamtnutzen als auch die tiefsten Kosten aller Tunnelvarianten. Stark
relativierend für das gesamte Projekt ist die erste Einschätzung des
Planungsbüros, die auf S. 2 des Berichts vom 25. Juni 2008 dargelegt wird: Der
Effekt der Umfahrung Klus werde erheblich überschätzt, wenn sie effektiv als
massgebend für die Prosperität der ganzen Region Thal betrachtet werde. Die
Umfahrung bringe einen Zeitgewinn von einigen wenigen Minuten, und zwar
ausschliesslich in der Spitzenzeit. Die Attraktivität einer Region, sowohl als
Wohn- als auch als Dienstleistungs- oder Produktionsstandort, werde durch
wesentlich mehr Parameter als nur gerade durch die Erreichbarkeit in der
Spitzenzeit bestimmt.

7.6.2 Es fällt auf, dass in keiner der
Studien Bezug auf das ISOS genommen wird. Umweltauswirkungen werden massgeblich
hinsichtlich des Augstbachs und der Dünnern geprüft, das Landschaftsbild wird
v.a. im Zusammenhang mit der geschützten Felsnase Guntenflüeli und dem rechten
Dünnernufern erwähnt. Festgehalten wurde aber, bei der Variante OW3opt(OW3 aus dem Jahre 2008, zusätzlich mit einer Verlegung des Augstbachs ab dem
Kreisel Thalbrücke auf die Westseite der Umfahrungsstrasse) würden die
Umweltauswirkungen im Bereich Guntenflüeli, Dünnern und Städtchen Klus
weiterhin unbefriedigend bleiben (Studie EBP vom März 2011, Empfehlung S. III
und S. 18).

Es ist also nicht unmöglich, den
Schutzzielen mehr Beachtung zu schenken und dennoch eine Verbesserung der
heutigen Belastungssituation zu erreichen. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
zu bedenken gibt, hätte die massgebliche Beeinträchtigung durch das Viadukt
minimiert werden können, wenn das Viadukt wie bei der Variante im Jahr 1997
wesentlich weiter südlich geplant worden wäre. Es ist nicht Aufgabe des
Verwaltungsgerichts, mögliche andere Lösungen aufzuzeigen. Aber die
umfangreichen Akten und Vorarbeiten der letzten Jahre zeigen, dass auch andere
Streckenführungen denkbar sind, welche die Schutzziele des ISOS (z.T.
bedeutend) weniger tangieren.

8. Zusammenfassend besteht für das
Verwaltungsgericht kein Anlass, von der fachlichen Beurteilung durch die
eidgenössischen Kommissionen abzuweichen. Entsprechend ist von einem schweren
Eingriff in die durch das ISOS vorgegebenen Schutzziele auszugehen. Am Bau der
Umfahrungsstrasse besteht kein gleichwertiges Interesse von nationaler
Bedeutung. Selbst davon ausgehend, dass der Schutz der Bevölkerung vor Lärm und
Luftverschmutzung ein gleichwertiges nationales Interesse wie der Schutz der im
ISOS verzeichneten Kulturgüter darstellt, vermag die hier zu erwartende
Verbesserung für die Einwohner der Inneren Klus und von Balsthal den schweren
Eingriff ins ISOS nicht zu rechtfertigen. Dafür sind die Verbesserungen zu
marginal, zumal eine Umlagerung der Lärmbelastung stattfindet und sich die
Luftqualität mit neuen Technologien und vermehrter Nutzung des Homeoffice
grundsätzlich verbessern dürfte.

Und selbst wenn von einem geringfügigen
Eingriff in die Schutzziele des ISOS oder einem überwiegenden Interesse an
Luft- und Lärmschutz auszugehen wäre, wird dem Gebot der grösstmöglichen
Schonung mit der Linienführung des Viadukts nicht genügend Rechnung getragen.

Ob der hohe Stellenwert, der den
Inventaren des Bundes zukommt, gerechtfertigt ist, muss hier offen bleiben
(befürwortend Arnold Marti, Die Entdeckung des ISOS als Glücksfall, ZBl 120
2019 S. 57 f; kritisch dagegen Peter Karlen, Das ISOS  ein übergrosses Gewand
für den Ortsbildschutz des Bundes, ZBl 121 2020 S. 461f). De lege lata sind die
gesetzlichen Vorgaben des NHG durch das hier zu beurteilende Vorhaben nicht
erfüllt. Der Vollständigkeit halber sei noch festgehalten, dass daran auch das
Resultat der Abstimmung vom 26. September 2021 nichts zu ändern vermag.

9.1 Die Beschwerde erweist sich somit
als begründet; sie ist gutzuheissen: Der Beschluss RRB Nr. 2020/514 vom 31.
März 2020 ist aufzuheben. Eine Behandlung der übrigen Rügen der
Beschwerdeführer erübrigt sich damit.

9.2 Die Verfahrenskosten trägt bei
diesem Verfahrensausgang der Staat (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 ff. der
Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272]). Der Kanton Solothurn hat den
Beschwerdeführern gestützt auf die Honorarnote von Rechtsanwältin Ursula
Ramseier und auf § 161 i.V.m. § 160 des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11) eine Parteientschädigung
auszurichten. Die Anwältin macht einen zeitlichen Aufwand von 51.65 Stunden
geltend, was umgerechnet rund sechs Arbeitstagen à 8.5 Stunden entspricht und
aufgrund der Komplexität der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen grundsätzlich
als angemessen erscheint. Indes betreffen gewisse Aufwendungen (14. Mai 2020,
11. Januar 2021, 2. Februar 2021, 8. März 2022) nicht entschädigungsfähigen
Kanzleiaufwand, weshalb ein zu entschädigender Aufwand von 50.3h verbleibt. Eine
Kleinspesenpauschale kennt das kantonale Gesetz nicht. Da die Rechtsanwältin
keinen Stundenansatz geltend macht, ist praxisgemäss bei Fehlen einer
Honorarvereinbarung von CHF 260.00 pro Stunde auszugehen (vgl. § 161 Abs. 2 GT).
Infolgedessen beträgt die vom Kanton auszurichtende Parteientschädigung CHF 14'085.00
(inkl. Auslagen und MWST). Vor der Vorinstanz waren die Beschwerdeführer nicht
anwaltlich vertreten.

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird gutgeheissen: Der
Beschluss RRB Nr. 2020/514 des Regierungsrats vom 31. März 2020 wird
aufgehoben.

2.Der Kanton Solothurn hat die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

3.Der Kanton Solothurn hat den
Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von CHF 14'085.00 (inkl.
Auslagen und MWST) auszurichten.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des
Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Gottesman

Auf eine gegen
das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil
1C_384, 385, 386 und 387/2022 vom 31. Januar 2023 nicht ein.