so_gerichte · VWBES.2023.278 · 2024-01-12 · de
Rückstufung / Verwarnung


Urteilvom12. Januar 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Law

In Sachen

A.___vertreten durch Rechtsanwältin Stephanie Selig,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern,vertreten durch Migrationsamt,

Beschwerdegegner

betreffendRückstufung
/ Verwarnung

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Der 1963 geborene türkische
Staatsangehörige A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) reiste am 11. März 1989
im Rahmen des Familiennachzuges zu seiner damaligen Schweizer Ehefrau in die
Schweiz ein, woraufhin er eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Freiburg
erhielt. Seit dem 24. November 1998 ist er im Besitze einer
Niederlassungsbewilligung.

2. Der Beschwerdeführer ist seit dem 12.
September 2001 in dritter Ehe mit einer marokkanischen Staatsangehörigen (geb.
1975) verheiratet, die über eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihm
verfügt. Das Ehepaar hat drei Kinder (geb. 2003, 2007 und 2012) und zog
zusammen per 1. Januar 2003 in den Kanton Solothurn.

3. Aufgrund seiner Delinquenz wurde der
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 2. Februar 2004 auf die damit
einhergehenden ausländerrechtlichen Konsequenzen hingewiesen. Die Gesuche um
Erteilung einer Niederlassungsbewilligung seiner Ehefrau wurden in den Jahren
2006, 2007, 2011 sowie 2018 allesamt aufgrund der Schulden sowie des
Sozialhilfebezugs abgewiesen. Zudem wurde die Ehefrau im Jahr 2016 wegen der
vorgenannten Gründen ausländerrechtlich ermahnt.

4. Im Rahmen des rechtlichen Gehörs vom
23. Januar 2023 wurde dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau mitgeteilt, dass
erwogen werde, die Niederlassungsbewilligung zu widerrufen bzw. die
Aufenthaltsbewilligung nicht zu verlängern und sie aus der Schweiz wegzuweisen,
resp. die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine
Aufenthaltsbewilligung zurückzustufen.

5. Am 9. August 2023 widerrief das
Migrationsamt namens des Departements des Innern die Niederlassungsbewilligung des
Beschwerdeführers und erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der
Rechtskraft der Verfügung, befristet auf zwei Jahre nach Bewilligungserteilung.
Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die Bedingungen geknüpft, dass der
Beschwerdeführer inskünftig keine neuen Schulden anhäuft bzw. die bestehenden
Schulden im Rahmen seiner Möglichkeiten abbaut, den Lebensunterhalt weiterhin
ohne Sozialhilfe bestreitet und nicht mehr straffällig wird.

6. Der Beschwerdeführer gelang mit
Beschwerde vom 25. August 2023 ans Verwaltungsgericht und beantragte die
Aufhebung der Ziffern 1 und 2 der Verfügung. Allenfalls sei er zu verwarnen.
Des Weiteren wurde um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht.

7. In seiner Vernehmlassung vom 18.
September 2023 schloss das Migrationsamt namens des Departements des Innern auf
vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge.

8. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2023
wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlicher
Rechtsbeiständin bewilligt.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht
zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS
125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert
und damitzur Beschwerdelegitimiert.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Nach Art. 63 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration
(AIG, SR 142.20) in der Fassung ab 1. Januar 2019 kann die
Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung
ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt
sind. Als Integrationskriterien gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG), die Respektierung der Werte der
Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a
Abs. 1 lit. c AIG) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von
Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Die Art. 77a ff. der Verordnung über
Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) konkretisieren
die Integrationskriterien und -vorgaben.

2.2 Mit der Rückstufung haben die
Ausländerbehörden die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und
differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und
unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr)
gegeben sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021
E. 2.3.1). Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der
Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit
ihr erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert
und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes
Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu
tragen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober
2021 E. 2.4). Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
zusammen; sie erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu; vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 2.6).

2.3 Die Rückstufung muss beim Widerruf
einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren
Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie
wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht
aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen (vgl. Urteil
2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2, 5.3, E. 6.3 sowie 6.4; Alexander
Suter, Integration und Ausschluss: Folgen von Sozialhilfebezug für
Ausländerinnen und Ausländer, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für
Migrationsrecht 2020/2021, S. 3 ff., 20); nur dann besteht ein hinreichendes
öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter
Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen Recht
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.3). Die
Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach
dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen
Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten
Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (vgl. Anne
Kneer / Benjamin Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die
Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in:
Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, 2020, S. 35
ff.; Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.3). Sie
dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente
mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und
in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits
umfassend klären zu können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19.
Oktober 2021 E. 5.3).

2.4 Die Rückstufung muss, wie jedes
staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit,
Zumutbarkeit), was jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist.

3.1 Der Beschwerdeführer stellt im
Wesentlichen die massive Verschuldung sowie sein wiederholt straffälliges
Verhalten nicht in Abrede. Dennoch sei zu berücksichtigen, dass die letzte
strafrechtliche Verurteilung Taten von 2012 bis 2016 betreffe. Seit geraumer
Zeit bestünden Tilgungsbemühungen der Schulden, indem der Beschwerdeführer im
Rahmen von Pfändungen monatlich rund CHF 450.00 beim Betreibungsamt
abliefere. Ergänzungsleistungen würden dem Beschwerdeführer nicht grundlos
ausgerichtet werden, zumal er zu 58 % invalid sei. Diesem Umstand trüge Art.
58a Abs. 2 AIG explizit Rechnung. Der Beschwerdeführer weise positive
Integrationsmerkmale auf, so beherrsche er die deutsche Sprache und habe die
Kinder zu fleissigen, anständigen und vorbildlich integrierten Menschen
erzogen. Zumal der Beschwerdeführer während seines 34-jährigen Aufenthaltes nur
ein einziges Mal, allein wegen der Straffälligkeit und nicht wegen der Schulden
verwarnt [recte: hingewiesen] wurde, sei lediglich eine Verwarnung angemessen. Es
gehe nicht an, den Beschwerdeführer sogleich zurückzustufen, zumal er sich bis
zum Erhalt des rechtlichen Gehörs nicht einmal darüber bewusst gewesen sei,
dass seine Niederlassungsbewilligung einer Prüfung unterzogen werde.

3.2 Die Vorinstanz bringt hingegen vor,
dass der Beschwerdeführer über erhebliche Integrationsdefizite verfüge. Zwar
habe er bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts Schulden angehäuft, jedoch
habe er seine finanzielle Situation in den letzten Jahren und namentlich auch
nach Einführung des AIG nachweislich nicht verbessern können. Seine Schulden hätten
kontinuierlich und stark zugenommen. Die Pfändungsquoten seien in Anbetracht
der gleichzeitigen Schuldenzunahme marginal und würden keinen effektiven
Schuldenabbau bewirken. Aufgrund der massiven und anhaltenden Verschuldung sei
bei ihm das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung nach Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfüllt. Zudem schöpfe der
Beschwerdeführer seit Jahren seine Restarbeitsfähigkeit nicht aus und beziehe
dadurch in höherem Umfang als erforderlich Ergänzungsleistungen. Er hege
keinerlei Absichten für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Deshalb sei auch
das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht erfüllt. Die Voraussetzungen
für eine Rückstufung seien somit grundsätzlich gegeben. Eine Wegweisung aus der
Schweiz sei vorliegend aufgrund des Überwiegens der privaten Interessen noch
nicht verhältnismässig, hingegen eine Rückstufung, zumal dem Beschwerdeführer
seine prekäre finanzielle Situation nicht hinreichend bewusst sei.

3.3 Vorliegend ist zu prüfen, ob die
Rückstufung durch ein gewichtiges Integrationsdefizit gerechtfertigt und
verhältnismässig ist. Konkret ist zu entscheiden, ob die Verschuldung des
Beschwerdeführers einer mutwilligen Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher oder
privatrechtlicher Verpflichtungen im Sinn von Art. 58a Abs. 1
lit. a AIG i.V.m. Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE gleichkommt.
Die untergeordnete Delinquenz des Beschwerdeführers und die allfällige Gefahr
eines neuerlichen Sozialhilfebezugs sind mitzuberücksichtigen (Art. 58a
Abs. 1 lit. a und d AIG). Der Beschwerdeführer stellt seine massive
Verschul­dung zu Recht nicht in Abrede. Ungeachtet des im Jahr 2018
abgeschlossenen Ehevertrages häufte der Beschwerdeführer allein ab dem selben Jahr
Schulden in Höhe von CHF 213'800.65 an. Nach Einführung des neuen AIG und unter
der Möglichkeit der Rückstufung hat der Beschwerdeführer rund die Hälfte der
Gesamtschulden von damals CHF 470'267.66 angehäuft. Notabene kann im Gegensatz
zum Widerruf der Niederlas­sungsbewilligung, welche erst bei grossen Beträgen
von Betreibungen und Verlust­scheinen allenfalls möglich wird, eine Rückstufung
grundsätzlich bereits bei kleineren Schuldbeträgen oder bei längerfristigem
Bestehen von Schulden, ohne dass der Schuldbetrag zwar anwächst, aber auch
keine Anstrengungen zur Schuldensanierung unternommen werden, möglich sein
(Kneer Anne / Schindler Benjamin, a.a.O., S. 45). Es ist offensichtlich, dass
der Beschwerdeführer grosse Mühe hat, seinen öffentlich-rechtlichen und
privatrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Dem Beschwer­deführer musste die
ausländerrechtliche Bedeutung der Schulden bewusst gewesen sein, zumal seiner
Ehefrau aufgrund der Verschuldung wiederholt die Niederlas­sungsbewilligung
nicht erteilt und sie deswegen auch ermahnt wurde. Trotz mehrmaliger
ausländerrechtlichen Konsequenzen für die Ehefrau hat sich der Beschwerdeführer
erst im Jahr 2021 um eine Abtragung der Schuldenlast bemüht, indem er im Rahmen
von Pfändungen monatlich CHF 450.00 zur Schuldensanierung aufwendet (AS
399, Beilage 9). Somit häufte er trotz Wissen um die Tragweite der
Schuldenwirtschaft jahrelang konstant Schulden an und bezog gleichzeitig
Sozialhilfe. Damit ist von Mutwilligkeit auszugehen, da durch die
Sozialhilfeunterstützung die Lebensunterhaltskosten gedeckt werden und
gleichzeitige Schulden darauf hindeuten, dass entweder die Unter­stützungsgelder
anderweitig verwendet wurden oder dass die betroffene Person über ihren
Verhältnissen lebte (vgl. dazu Lara Bensegger, Die Rückstufung im Ausländer-
und Integrationsgesetz, in: Jusletter 2. August 2021, S. 7 - 9). Die
seit rund drei Jahren andauernden Schuldensanierungsbemühungen stellen zur
Schuldenlast vergleichs­weise minimale Bemühungen dar und vermögen keinen
raschen Schuldenabbau zu realisieren. Dem Beschwerdeführer ist negativ
anzulasten, dass er wiederholt Vermögen verheimlicht hat und deshalb auch wegen
Pfändungsbetrug verurteilt wurde. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der
Schuldensituation lässt der Beschwerdeführer somit missen, wodurch klar ein
Integrationsdefizit vorliegt. Die im Jahr 2006 festgestellte Restarbeitsfähigkeit
von 42 % (AS 252) verwertet der Beschwerdeführer seit Jahren nicht ansatzweise,
sondern belässt er bei den Gegebenheiten. Der Beschwerdeführer ist gemäss Akten
letztmals im Jahr 1999 ein Arbeitsverhältnis eingegangen (AS 252). Danach war
er vereinzelt als Restaurantbetreiber selbständig erwerbstätig, hat aller­dings
dadurch Schulden angehäuft und delinquiert, indem er wegen Übertretung des
Spielbankengesetzes verurteilt wurde. Aufgrund der fehlenden Erwerbstätigkeit
musste der Beschwerdeführer während rund acht Jahren mit Sozialhilfe von insgesamt
CHF 220'000.00 unterstützt werden (AS 278, 379). Nun bestreitet er seinen Lebens­unterhalt
mit Ergänzungsleistungen von monatlich CHF 4'152.00 (Beilage 8) und konnte
sich dadurch, und nicht durch eigene Anstrengung, von der Sozialhilfe lösen. Das
Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nach Art. 58a Abs. 1
lit. d AIG ist somit nicht erfüllt. Durch Nichterfüllen der
Integrationskriterien ist die Anordnung der Rückstufung  unter Vorbehalt der
Verhältnismässigkeit  gerechtfertigt.

3.4 Der Beschwerdeführer besitzt zwar
Deutschkenntnisse und hat sich nach der letzten strafrechtlichen Verurteilung
klaglos verhalten. Hierin liegt jedoch keine besondere Leistung, welche seine Integrationsdefizite
in einer Gesamtwürdigung auszugleichen vermögen. Es bestehen keine anderen
Kriterien, welche die fehlende Teilnahme am Wirtschaftsleben und die hohe
Verschuldung des Beschwerdeführers aufwiegen würden, sofern es überhaupt
möglich ist, ein bestimmtes Integrationsdefizit durch andere
(überdurchschnittlich gut erfüllte) Integrationselemente auszugleichen (vgl.
hierzu Marc Spescha, in: Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck [Hrsg.],
Kommentar Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N. 1 zuArt. 58a
AIG). Aufgrund der gewichtigen Integrationsdefizite ist eine Rückstufung
geeignet und erforderlich, um den Beschwerdeführer zu einer Verhaltensänderung
zu veranlassen. Zumal die bisherigen ausländerrechtlichen Konsequenzen keine
nennenswerten Auswirkungen auf sein Verhalten zeitigten, kommt eine Verwarnung
nicht in Betracht. Die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers kann  anders
als die Niederlassungsbewilligung  mit klaren Bedingungen verbunden und dem
Beschwerdeführer dadurch eine hiesige Integration ermöglicht werden. Der
Beschwerdeführer erhält die Chance, seine fehlende Integration aufzuarbeiten
und zu zeigen, dass er sich insbesondere um eine anhaltende Schuldensanierung
bemüht, indem er den Schuldenabbau weiter vorantreibt sowie sich weiterhin
klaglos verhält. Allein die seit rund drei Jahren bestehenden geringfügigen
Schuldensanierungsbemühungen sind vorliegend nicht ausreichend, um auf eine
Rückstufung verzichten zu können.Die
Verschlechterung der Rechtsstellung des Beschwerdeführers erscheint geeignet
und erforderlich, um ihn zur Verbesserung seiner Integrationsdefizite, resp. zur
Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Das private Interesse des
Beschwerdeführers, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der
Niederlassung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche
Interesse, dass er seine Integrationsdefizite bereinigt, zumal er trotz der
Rückstufung im Land verbleiben und hier sein Familienleben weiter pflegen kann.
Die Vorinstanz knüpft die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung
des Beschwerdeführers an die Bedingungen, dass er inskünftig seine finanziellen
Verpflichtungen erfüllt, ernsthafte Sanierungsbemühungen tätigt und sich in
strafrechtlicher Hinsicht einwandfrei verhält. Diese Bedingungen erscheinen
sinnvoll und verhältnismässig.

4. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesemAusgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf
CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Aufgrund der Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn. Vorbehalten bleibt der
Rückforderungsanspruch des Staats während zehn Jahren, sobald der
Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 Schweizerische
Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Der Antrag auf Ausrichtung einer
Parteientschädigung wird abgewiesen.

5. Die unentgeltliche Rechtsbeiständin,
Rechtsanwältin Stephanie Selig, macht mit Kostennote vom 22. November 2023
einen Aufwand von 13 Stunden geltend. Davon sind 1.75 Stunden als vorprozessualer
Aufwand einzustufen, welcher nicht berücksichtigt werden kann. Die Stunde ist
indessen bei unentgeltlicher Rechtspflege mit CHF 190.00 zu entschädigen (§ 160
Abs. 3 des Gebührentarifs [GT, BGS 615.11] i.V.m. Beschluss der
Gerichtsverwaltungskommission betreffend Festlegung Stundenansätze nach § 156
und 160 GT vom 19. Dezember 2022). Dies führt inklusive Auslagen von CHF 119.00
und der MwSt. zu einer Entschädigung von CHF 2'430.25, zahlbar durch den
Staat. Vorbehalten bleiben auch hier der Rückforderungsanspruch des Staates
während zehn Jahren, sowie der Nachzahlungsanspruch der unentgeltlichen
Rechtsbeiständin von CHF 486.65 (Differenz zum Stundenansatz von CHF 230.00,
inkl. MwSt.), beides, sobald der Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage
ist (vgl. Art. 123 ZPO).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 werden A.___ zur Bezahlung auferlegt, sind
aber zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege durch den Staat Solothurn
zu übernehmen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates
während 10 Jahren, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123
ZPO).

3.Die Entschädigung der unentgeltlichen
Rechtsbeiständin, Rechtsanwältin Stephanie Selig, wird auf CHF 2'430.25 (inkl.
Auslagen und MwSt.) festgesetzt und ist zufolge unentgeltlicher Rechtspflege
vom Staat Solothurn zu bezahlen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch
des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen
Rechtsbeistandes im Umfang von CHF 486.65, sobald A.___ zur Nachzahlung in der
Lage ist.

Rechtsmittel:Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident                                                                    Die
Gerichtsschreiberin

Thomann                                                                           Law