so_gerichte · SKDIV.2000.4 · 2000-05-04 · de
Ausgleichsabgabe für Rodung

§ 5 S0-WaG. Bei der Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine Vorteils- oder Mehrwertabgabe. Sie ist nicht durch das Kostendekkungsprinzip beschränkt. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage. Vorteile, die eine Gasleitungsführung durch den Wald bringt.

SOG 2002 Nr. 44

§ 5 SO-WaG.Bei
der Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine Vorteils- oder Mehrwertabgabe. Sie
ist nicht durch das Kostendeckungsprinzip beschränkt. Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage. Vorteile, die eine Gasleitungsführung durch den Wald
bringt.

Sachverhalt:

Mit Verfügung
vom 4. Mai 2000 genehmigte das Bundesamt für Energie, als verfahrensleitende
Behörde im Plangenehmigungsverfahren nach 5 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über
Rohrleitungsanlagen (RLG, SR 746.1), die Erdgasleitung Rodersdorf-Lostorf und
erteilte der X. AG auch die dazu nötige Rodungsbewilligung, welche im Kanton
Solothurn 54'150 m2Wald umfasst (wovon 200 m2dauerhafte
Rodung). Die Bewilligung wurde unter diversen Auflagen zum Schutz des Waldes
erteilt. So wurde die Gesuchstellerin u.a. verpflichtet, zehn Mikrotunnels und
einen Stollen zu erstellen, was für sie Kosten von etwa Fr. 80 Mio. zur Folge
hat. In der gleichen Verfügung entschied das Bundesamt, dass die
Gesuchstellerin keine Abgabe nach kantonalem Recht für den Vorteil leisten
müsse, welcher ihr aus der Beanspruchung von Waldareal entstehe. Es begründete
dies damit, ein zusätzlicher finanzieller Ausgleich wäre angesichts der mit den
Auflagen verbundenen hohen Kosten unverhältnismässig. Der Kanton Solothurn und
der Kanton Basel-Landschaft rekurrierten gegen diesen Teil der Verfügung an die
Rekurskommission des UVEK, da sie der Ansicht waren, es sei Sache der Kantone,
über eine Ausgleichsabgabe für Vorteile aus der Rodungsbewilligung zu
entscheiden. Der Kanton Solothurn setzte sodann gestützt auf 5 5 Waldgesetz SO
(SOWaG, BGS 931.11) und die Verordnung über die Bemessung der Ausgleichsabgabe
für Rodungsbewilligungen vom 30. Juni 1998 (Ausgleichsabgabe-Vo, BGS 931.73)
mit Verfügung vom 29. Juni 2000 dievon der X. AG
(Beschwerdeführerin) zu entrichtende Ausgleichsabgabe auf Fr. 379'050.-- (Fr.
7.--/m2) fest. Gegen diese Abgabeverfügung führte die X. AG Beschwerde an die
Schätzungskommission. Sie machte geltend, der Kanton Solothurn sei nicht
kompetent, eine Ausgleichsabgabe festzusetzen. Zudem sei die Regelung der
Ausgleichsabgabe im kantonalen Recht bundesrechtswidrig. Am 12. Januar 2001
entschied die Rekurskommission UVEK, die Kompetenz, über eine Ausgleichsabgabe
für mit Rodungen verbundene Vorteile zu befinden, liege bei den Kantonen und
hob den entsprechenden Teil der Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für
Energie auf.

Aus den
Erwägungen:

2. Die
Beschwerdeführerin wendet ein, die kantonale Regelung der Ausgleichsabgabe sei
bundesrechts- und verfassungswidrig und stelle somit keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Abgabe dar. Bei der in § 5 Abs. 2
50-WaG vorgesehenen Ausgleichsabgabe handelt es sich um eine sog. Vorteils-
oder Mehrwertabgabe, welche heute als eine neue Kategorie öffentlicher Abgaben
aufgefasst wird und zum Teil als kostenunabhängige Kausalabgabe"
bezeichnet wird (BGE 121 II 138, 5. 143; BGE 105 la 134, 5. 145). Da sie nicht
voraussetzungslos geschuldet ist, stellt sie keine Steuer dar. Andererseits
wird sie aber auch nicht durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt, da sie nicht
nach dem Kostenaufwand für das Gemeinwesen bemessen wird, sondern nach dem
Vorteil, welcher einem Bewilligungsempfänger aus der Erteilung einer
Ausnahmebewilligung (hier Rodungsbewilligung) entsteht (vgl. Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern
2000, 5. 379). Da die Abgabenhöhe nicht durch das Kostendeckungsprinzip
begrenzt wird, können die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage bei
Vorteilsabgaben nicht herabgesetzt werden. Gemäss Praxis bedürfen
öffentlich-rechtliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die
Bemessungsgrundlagen der Abgabe so genau festlegt, dass einerseits der
rechtsanwendenden

Behörde kein
übermässiger Spielraum verbleibt und andererseits die Höhe der Abgabe für den
Pflichtigen voraussehbar ist. Dieses Legalitätsprinzip im Abgaberecht stellt
ein verfassungsmässiges Recht dar. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob die
Regelung der Ausgleichsabgabe in 5 5 Abs. 2 SO-WaG und in der
Ausgleichsabgabe-Vo diesen Anforderungen zu genügen vermag.

Das 50-WaG ist
ein Gesetz im formellen Sinn. Es regelt in 5 5 Abs. 2, 3 und 4 die fragliche
Ausgleichsabgabe. Als Abgabepflichtiger wird der Waldeigentümer bezeichnet.
Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung muss im vorliegenden Fall der
Dienstbarkeitsberechtigte, der aus der Rodungsbewilligung Nutzen zieht, als
Abgabepflichtiger gelten. Das Abgabeobjekt sind die Vorteile, die durch
Rodungsbewilligungen entstehen. Die Höhe der Abgabe ist auf höchstens Fr. 12.--
pro m2 begrenzt. Nach Abs. 3 wird die Abgabe nach Massgabe der zu erwartenden
Vorteile festgesetzt. Als Bemessungskriterien werden genannt:

Zweck der
Rodung;

Dauer des Verlustes
an Waldareal;

Interesse an der Rodung (geschäftliches und
öffentliches Interesse);

Wertdifferenz zu vergleichbarem Boden im
offenen Land;

Ausbeutungsmöglichkeiten.

Gemäss Abs. 4
erlässt der Kantonsrat Vorschriften über die Bewertung der einzelnen Kriterien,
was er in der Ausgleichsabgabe-Vo gemacht hat. Eine Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen an das Parlament ist nach Art. 76 Abs. 2 der
Solothurnischen Kantonsverfassung (BGS 111.1) nicht ausgeschlossen. Zudem
unterstand die Ausgleichsabgabe-Vo dem fakultativen Referendum. Sie hat deshalb
den Charakter einer formell-gesetzlichen Grundlage. Die Beschwerdeführerin
rügt, die vom Kantonsrat getroffene Regelung über die Bemessung der
Ausgleichsabgabe stelle nicht auf den im Einzelfall entstehenden Mehrwert ab,
berücksichtige überdies nicht alle in 5 5 Abs. 3 50-WaG aufgeführten
Bemessungskriterien und sei darum keine genügende gesetzliche Grundlage zur
Erhebung der Ausgleichsabgabe.In
der Ausgleichsabgabe-Vo hat der Kantonsrat die Höhe der Ausgleichsabgabe für
die verschiedenen Kategorien von Rodungszwecken bestimmt, abgestuft nach
einzelnen Kriterien. Die Abgabe kann zwischen 2 und 12 Franken betragen.
Allgemein betrachtet sind diese Beträge als bescheiden einzustufen und bewirken
keine volle Mehrwertabschöpfung. Sie werden jedenfalls bei den in der
Verordnung aufgeführten Fallgruppen die real durch die Rodung entstandenen
Mehrwerte bei weitem nicht abschöpfen. Dies ergibt sich schon aus der Tatsache,
dass die Differenz zwischen den Bodenpreisen von Waldboden und Bauland mit
Sicherheit über 12 Franken betragen wird. Der im Einzelfall aus einer
Rodungsbewilligung entstehende Mehrwert kann in den wenigsten Fällen
ziffernmässig genau ermittelt werden. Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn
in einer Verordnung in schematischer Weise Fallgruppen gebildet werden und
durch die Anwendung sinnvoller Kriterien die abzuschöpfenden Beträge festgelegt
werden. Es werden drei Rodungszwecke unterschieden: 1. Bau- und Industrieland;
2. Abbau und Deponien; 3. Bauten und Anlagen. Durch die Einzonung von gerodetem
Waldboden als Bau- und Industrieland entsteht zweifellos der grösste Mehrwert,
weshalb in einem solchen Fall auch die Abgabe auf das Maximum festgelegt worden
ist. Dabei wird nicht unterschieden nach der Dauer des Verlustes an Waldareal.
Doch ist dies in solchen Fällen auch nicht nötig, da Einzonungen von Waldareal
regelmässig von Dauer sind. Demgegenüber ist es bei der zweiten Fallgruppe
Abbau und Deponien" sinnvoll, die Abgabe nach der Dauer abzustufen, da es
bei solchen Unternehmungen meistens eine zeitliche Beschränkung der Nutzung
(und somit des Vorteils) geben wird. Bei der dritten Fallgruppe Bauten und
Anlagen" (Strassen, Wasserversorgungs-, Energieversorgungs-, Fernmelde-
und Schiessanlagen), zu welcher auch Erdgasleitungen gehören, ist wiederum
naturgemäss von einem nicht nur vorübergehenden Vorteil auszugehen, weshalb
auch in diesen Fällen eine Abstufung der Abgabe nach der Dauer unterbleiben
kann. Bei der dritten Fallgruppe wird die Höhe der Abgabe nach den involvierten
geschäftlichen und öffentlichen Interessen sowie nach der Grösse der
Rodungsfläche bestimmt. Je grösser das geschäftliche Interesse an der Anlage
ist, umso grösser erscheint auch der dem Einzelnen aus der Rodungsbewilligung
zukommende Vorteil. Umgekehrt
wird auch das öffentliche Interesse an einer Anlage berücksichtigt, indem sich
ein solches auf die Höhe der Abgabe mindernd auswirkt. Es ist weiter davon
auszugehen, dass das wirtschaftliche Interesse umso grösser ist, je grösser die
gerodete Fläche ist. Die Erdgasleitung der Beschwerdeführerin wurde in die
Kategorie C eingeteilt (grosses geschäftliches und grosses öffentliches
Interesse). Dies führt nach der Verordnung für die Beschwerdeführerin bei einer
gesamten Rodungsfläche von über 5'000 m2zu einer Ausgleichsabgabe
von Fr. 7.--/m2. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes geltend, da nicht unterschieden werde zwischen
Anlagen, welche auf dem Waldboden errichtet werden und Leitungen, die unter dem
Boden verlegt werden. Letztere würden nur eine temporäre Rodung erfordern.
Darum müsse auch die Ausgleichsabgabe in solchen Fällen tiefer angesetzt
werden. Sie verkennt dabei, dass mit der Ausgleichsabgabe nicht der am Wald
durch die Rodung angerichtete Schaden gutgemacht, sondern der dem durch die
Rodung begünstigten Werkersteller entstandene Vorteil ausgeglichen werden soll.
Dieser Vorteil kommt dem Werkersteller auch dann zu, wenn der Waldboden nach
Erstellung des Werks wiederhergestellt wird. Er besteht hier darin, dass die
Beschwerdeführerin ihre Erdgasleitung durch den Wald führen kann und sich
deshalb grosse Kosten erspart. Zudem erfüllt auch eine temporäre Rodung den
Rodungstatbestand nach Art. 4 WaG. Das Kriterium der Ausbeutungsmöglichkeiten
ist nur bei der Fallgruppe Abbau und Deponien" von Relevanz. Das
Kriterium der Wertdifferenz zu vergleichbarem Boden im offenen Land wird in der
Verordnung, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, ebenfalls angewandt.
Es handelt sich dabei jedoch um eine ziffernmässig nicht klar bestimmbare
Grösse. Deshalb floss dieses Kriterium in schematischer Weise in die Festlegung
des Abgabesatzes von maximal Fr. 12.--/m2ein. Dies gestattet
natürlich keine vollständige Abschöpfung. Es handelt sich dabei jedoch im
vorliegenden Fall, bei dem es um eine unterirdisch verlegte Leitung geht, nicht
um ein zur Bemessung des Vorteils taugliches Kriterium.

Der Beschwerdegegner hat die Ausgleichsabgabe
in Ausführung des Gesetzgebungsauftrags, welcher ihm vom Bund in Art. 9 WaG
erteiltwird, geregelt. Dies geht auch aus
der Formulierung des § 5 Abs. 2 SO-WaG hervor. Im Bereich der Waldgesetzgebung
stellt der Bund Grundsätze auf (Art. 77 Bundesverfassung, BV, SR 101). Er weist
in Art. 9 WaG die Kantone an, für einen angemessenen Ausgleich erheblicher
Vorteile zu sorgen, welche durch Rodungsbewilligungen entstehen. Den
unbestimmten Rechtsbegriff des erheblichen Vorteils" hat der Bund
nirgends definiert. Die Formulierung von Art. 9 WaG (Die Kantone sorgen dafür,
dass durch eine Rodungsbewilligung entstehende erhebliche Vorteile (...)
angemessen ausgeglichen werden.") spricht nicht für die Ansicht der
Beschwerdeführerin, dass der Bundesgesetzgeber mit dieser Formulierung den
Kantonen die Abschöpfung von nicht erheblichen Vorteilen verbieten wollte,
sondern eher dafür, dass die Kantone zur Abschöpfung erheblicher Vorteile
verpflichtet werden und es ihnen freigestellt ist, darüber hinaus auch andere
Vorteile abzuschöpfen. Jedenfalls ist klar, dass der Gestaltungsspielraum der
Kantone hier gross ist. Im Zusammenhang mit der Mehrwertabschöpfung nach Art. 5
RPG (Raumplanungsgesetz, SR 700) wird es in der Lehre als zulässig erachtet,
dass Kantone aus eigenem Recht auch kleinere Wertschwankungen erfassen, die
nicht erheblich" sind (vgl. Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 86 zu Art. 5). Im Übrigen wird die
Erheblichkeit des Vorteils aus einer Rodungsbewilligung, wenn überhaupt, kaum
je in Zweifel gezogen werden können. Von der vorliegend zu beurteilenden
Regelung durch die Ausgleichsabgabe-Vo i.V.m. § 5 Abs. 2 SO-WaG werden
jedenfalls keine Vorteile erfasst, die als nicht erheblich gelten könnten. Bei
allen drei Fallgruppen der Verordnung (Bau- und Industrieland; Abbau und
Deponien; Bauten und Anlagen) geht es um Sachverhalte, die die Erstellung von
Werken auf Waldgrundstücken betreffen, seien dies nun Strassen,
Produktionsstätten oder Leitungen. Für alle diese standortgebundenen Werke muss
eine Ausnahmebewilligung zur Rodung erteilt werden. Dadurch wird im Wald eine
Nutzung erlaubt, die bei Inanspruchnahme von offenem Land bedeutende Mehrkosten
verursachen würde. Ein nicht erheblicher Mehrwert, der durch eine
Rodungsbewilligung entstehen könnte, ist schwer vorstellbar. Dies könnte z.B.
dann der Fall sein, wenn ein Waldstück nur zur Gewinnung von relativ wertlosem
Weideland gerodet wird. Dafür fehlte esjedoch an der erforderlichen
Standortgebundenheit. Ein solcher Fall wird denn von der Regelung des
Beschwerdegegners auch nicht erfasst.

Zusammenfassend
kann festgestellt werden, dass die Ausgleichsabgabe-Vo die Abgabe nach durchaus
tauglichen Kriterien und in nachvollziehbaren Abstufungen für die einzelnen
Fallgruppen festlegt. Die in 5 5 Abs. 3 SO-WaG genannten Bemessungskriterien
erweisen sich nicht für alle von der Verordnung erfassten Fallgruppen als
gleichermassen relevant. Sie werden jedenfalls in der Ausgleichsabgabe-Vo in
angemessener Weise berücksichtigt. Die schematische Regelung der
Ausgleichsabgabe verletzt auch nicht, wie gerügt wird, das Äquivalenzprinzip.
Danach darf die Abgabe im konkreten Fall zum objektiven Wert der Leistung nicht
in ein offensichtliches Missverhältnis treten und muss sich in vernünftigen
Grenzen bewegen (BGE 121 1230 ff., 5. 238). Der Wert des Vorteils, der aus
einer Rodungsbewilligung resultiert, lässt sich aber praktisch kaum eruieren,
so dass das Äquivalenzprinzip bei Vorteilsabgaben zumindest nur in
abgeschwächter Form gelten kann und auf schematische Erfahrungswerte abgestellt
werden darf (Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., 5. 380). Die in der
Ausgleichsabgabe-Vo vorgenommenen Einteilungen in Fallgruppen und die strikte
frankenmässige Begrenzung der Abgabe lassen eine im Einzelfall dem
Äqivalenzprinzip genügende Bemessung zu.

Die vom
Beschwerdegegner in 5 5 SO-WaG und in der Ausgleichsabgabe-Vo getroffene
Regelung über die Ausgleichsabgabe für Rodungsbewilligungen hält somit vor dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht stand und verletzt auch kein Bundesrecht.

Kantonale
Schätzungskommission, Urteil vom 25. Januar 2002 (SKDIV.2000.4)