so_gerichte · VWBES.2023.236 · 2023-10-10 · de

Erstellung einer In-Dach-PV-Anlage

Solothurn Verwaltungsgericht 10.10.2023 VWBES.2023.236
Soleure Verwaltungsgericht 10.10.2023 VWBES.2023.236
Soletta Verwaltungsgericht 10.10.2023 VWBES.2023.236

Erstellung einer In-Dach-PV-Anlage

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
10. Oktober 2023
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Müller
Oberrichterin Weber-Probst
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
A.___
und
B.___,
Beschwerdeführerin
gegen
Bau- und Justizdepartement,
Rechtsdienst,
Beschwerdegegner
betreffend
Erstellung
einer In-Dach-PV-Anlage
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Am 10. Mai 2023 stellten A.___
und B.___ bei der Stadt Solothurn ein Baugesuch für eine In-Dach-PV-Anlage auf
einer Dachfläche von 330 m
2
. Auf der nach Süden ausgerichteten
Dachfläche sollen die bestehenden Biberschwanzziegel durch formähnliche
Photovoltaik-Paneelen ersetzt werden.
2. Da das betroffenen Gebäude unter
kantonalem Denkmalschutz steht, wurde das Baugesuch dem Amt für Denkmalpflege
und Archäologie zugestellt. Dieses erteilte dem Bauvorhaben mit Verfügung vom
26. Juni 2023 die Zustimmung nicht.
3. Gestützt auf diese Verfügung wies die
Stadt Solothurn das Baugesuch mit Entscheid vom 5. Juli 2023 ab und
eröffnete die beiden Verfügungen von Stadt und Kanton gleichzeitig.
4. Gegen die Verfügung des Amts für
Denkmalpflege und Archäologie erhoben A.___ und B.___ (nachfolgend
Beschwerdeführer genannt) am 11. Juli 2023 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und ersuchten um Bewilligung zum Ersatz der bestehenden
Biberschwanzziegel durch Biberschwanz-PV Paneelen gemäss Baugesuch.
5. Gleichzeitig erhoben die Beschwerdeführer
auch Beschwerde gegen den städtischen Bauentscheid beim Bau- und
Justizdepartement. Dieses sistierte das Verfahren bis zum Vorliegen des
rechtskräftigen Entscheids des Verwaltungsgerichts.
6. Mit Vernehmlassung vom 25. Juli
2023 beantragte das Bau- und Justizdepartement die Abweisung der Beschwerde gegen
die Verfügung des Amts für Denkmalpflege und Archäologie, unter Kostenfolge
zulasten der Beschwerdeführer.
7. Die Beschwerdeführer liessen sich
dazu am 31. Juli 2023 abschliessend vernehmen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ und B.___ sind durch den
angefochtenen Entscheid beschwert und damit
zur Beschwerde
legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Die kantonale Denkmalpflege als
zuständige Fachstelle hat dem Baugesuch be­treffend Ersatz der aus
handgemachten Biberschwanzziegeln bestehenden Dachein­deckung durch eine
PV-Anlage die Zustimmung nicht erteilt. Unter Verweis auf die gesetzlichen
Bestimmungen wurde ausgeführt, die bestehende Dacheindeckung aus handgemachten
historischen Biberschwanzziegeln gehöre in ihrer Materialität und Erscheinung
zur charakteristischen Eindeckungsart von historischen Kulturdenkmälern. Sie
sei ein zentraler Teil der historischen Substanz und somit zu erhalten. Dem
Erhalt von überlieferter Substanz sei im Übrigen auch gemäss den Leitsätzen zur
Denk­malpflege in der Schweiz, herausgegeben von der Eidgenössischen Kommission
für Denkmalpflege EKD, Vorrang zu geben (Punkt 4.1 der Leitsätze von 2007). Die
vorgesehene PV-Eindeckung unterscheide sich hinsichtlich Form und Struktur
deutlich von einer Eindeckung mit historischen Biberschwanzziegeln. Das neue,
fremdartige Material erzeuge zudem mit seiner glänzenden und spiegelnden
Oberfläche deutlich ablesbar ein verändertes Erscheinungsbild. Insgesamt führe
dies zu einer ästhetischen Beeinträchtigung des geschützten Kulturdenkmals.
Durch die Stellung des Objekts im Perimeter der Altstadtzone und somit im
Kontext des baulichen Ensembles von natio­naler Bedeutung werde diese
Beeinträchtigung noch verstärkt. Die vorgesehene Erstellung einer PV-Anlage auf
dem Dach werde deshalb als wesentliche Beeinträch­tigung des geschützten
Kulturdenkmals beurteilt.
2.2 Die Beschwerdeführer führen dagegen
im Wesentlichen aus, es handle sich um ein Baugesuch für ein denkmalgeschütztes
Einzelobjekt ausserhalb der Altstadt, auf der Aare-Südseite, in der Vorstadt.
Es handle sich nicht um einen Grundsatzentscheid, ob PV-Anlagen in der Altstadt
zulässig seien oder nicht. Die Dachfläche, welche umgedeckt werden solle,
befinde sich auf der von der Altstadt abgewandten Seite und sei daher von der
Altstadt her nicht einsehbar. Auch von Süden her sei die Fläche wegen Blickab­deckung
durch das viergeschossige Haus an der Kreuzackergasse 9 nicht einsehbar. Die
Vorinstanz habe auch nicht gewürdigt, dass beim Bauvorhaben neu entwickelte
PV-Paneelen, die von der Farbe und Form her den klassischen Biberschwanzziegeln
nach­empfunden worden seien, eingesetzt würden. Der Denkmalschützer habe
bereits bei den Vorabklärungen erwähnt, dass es mit grosser Sicherheit zu
keiner Bewilligung kommen werde, da es weitere Begehrlichkeiten in der Altstadt
nach sich ziehen würde. Es müsse deshalb von dessen Befangenheit und der
Durchsetzung eigener Interessen ausgegangen werden. Das Raumplanungsgesetz
schreibe lediglich vor, dass das Objekt nicht wesentlich beeinträchtigt werden
dürfe. Indem das Amt für Denkmalpflege eine PV-Anlage auf der Dachterrasse
bewilligt habe, habe es bestätigt, dass eine gewisse Beeinträchtigung durch
Solaranlagen tolerierbar sei.
Die PV-Paneelen in Biberschwanzform
seien der Form und Farbe der handgemachten Biberschwanzziegel nachempfunden.
Wie bei den bestehenden Biberschwanzziegeln werde ein Lattungsabstand von 14-15
cm benötigt. Es müsse daher keine strukturelle Änderung am Dachaufbau
vorgenommen werden. Bei künftigem Bedarf könnte die bestehende Dachhaut
jederzeit wieder durch Originalziegel eingedeckt werden. Indem weniger als 50 %
der gesamten Dachfläche mit PV-Paneelen ersetzt werden sollen und diese sich
auch auf der von der Altstadt abgewandten Seite befinden würden, sei die Beeinträchtigung
nicht wesentlich.
Bei den Richtlinien der
Altstadtkommission handle es sich einzig um Empfehlungen ohne rechtliche
Grundlage, welche auch nicht gelebt und nicht umgesetzt würden, wie ein Blick
auf die Altstadt von der südlichen Seite zeige. Jede dritte Liegenschaft weise
keine handgemachten Biberschwanzziegel auf, sondern maschinelle neue
Biberschwanzziegel (Katzenzungen in den Farben schwarz oder gar hellrote
Doppelfalzziegel neuesten Datums). Auch die Dachhaut des vorliegenden
Bauobjekts bestehe zu einem grossen Teil aus maschinellen Ziegeln. Es sei ihnen
in der Baubewilligung aber nicht auferlegt worden, diese durch handgemachte
Biberschwanzziegel zu ersetzen. Überzählige handgemachte Biberschwanzziegel
würden sie gerne für den Wiederaufbau der Brandobjekte des Altersheims in der
Altstadt zur Verfügung stellen.
Die Bausubstanz zu erhalten sei auch ihr
Ziel und sie hätten in den letzten zehn Jahren bereits unter guter
Zusammenarbeit mit der Denkmalpflege eine hohe Summe in Renovationsarbeiten und
Erhalt der Liegenschaft investiert. Auch mit der jetzigen Renovation werde viel
Wert auf den Erhalt der Fassade und des Dachs gelegt. Dabei würden auch
unfachmännische Renovationen und Verunstaltungen rückgängig gemacht. Die
Dachform werde bei dem Bauvorhaben erhalten, die Ziegel würden auf der von der
Stadt abgewandten Seite durch PV-Paneelen ersetzt, was wieder rückgängig
gemacht werden könne. Es finde somit keine Zerstörung von historischer Substanz
statt.
Bei den durch die Vorinstanz erwähnten
Leitsätzen der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EDK) handle es
sich um Empfehlungen, die keine offizielle Ratifizierung erhalten hätten. Darin
heisse es, der überlieferte Bestand sei «möglichst weitgehend zu erhalten».
Dies bedeute aber nicht zu 100 %. Die jetzige Dacheindeckung bestehe zu einem
wesentlichen Teil aus nicht handgefertigten Biberschwanzziegeln und gelte damit
nicht als erhaltenswert.
Es treffe nicht zu, dass sich die
PV-Paneele wesentlich von den historischen Biberschwanzziegeln unterscheiden
würden. Diese seien exakt gleich lang und seien auch in der Farbgebung sehr
ähnlich. Die jetzigen Ziegel seien unterschiedlich breit und stammten aus
verschiedenen Jahrhunderten. Bereits diese würden sich teilweise wesentlich von
einander unterscheiden. Die Oberfläche der PV-Paneele bestehe aus Glas, womit
es sich nicht um ein fremdartiges Material handle. Glasziegel seien bereits aus
dem 16. Jahrhundert bekannt und auch ihre Liegenschaft enthalte solche
Ziegel. Dies habe einen historischen Hintergrund. Die langjährige Eigentümerin
Theresa Gressly sei Inhaberin der Glashütten Guldenthal und Bärschwil gewesen.
Man könne sagen, dass mit den PV-Paneelen aus Glas der ehemaligen Eigentümerin
Ehre erwiesen werde. Gemäss der Fachliteratur seien Biberschwanzziegel bereits
im 13. Jahrhundert mit verschiedensten Farben glasiert worden, um bewusst Glanz
zu erzeugen, um Wohlstand zu signalisieren. Glanz auf dem Ziegeldach sei also
nichts Neues. In ihrem Fall sei darauf hinzuweisen, dass die Paneelen mattiert
seien, sodass es eben nicht zu störenden Spiegelungen komme. Da die
Liegenschaft aus südlicher Sicht nur bedingt einsehbar sei und die
angesprochene Dachfläche sich auf einer Höhe von mehr als 12 m befinde, werde
bezweifelt, dass der Laie erkenne, um welche Art von Ziegeln es sich handle.
Aus ihrer Sicht wäre es wünschenswert,
dass sich die Denkmalpflege nicht passiv und distanziert, sondern proaktiv mit
Fragen der Energiepolitik und neuen Technik auseinandersetzen würde, wie dies
auch in anderen Kantonen geschehe. Die Stadt Solothurn strebe im kommenden Jahr
das Label «Energiestadt Gold» an. Diesbezüglich sei die Einstellung zu ihrem
Projekt nicht zielgerichtet.
2.3 Der Rechtsdienst des Bau- und
Justizdepartements führte dagegen aus, da das betroffene Haus unter kantonalem
Denkmalschutz stehe, sei das Amt für Denkmalpflege und Archäologie für die
fachliche Beurteilung der denkmalpflegerischen Aspekte zuständig. Dieses sei
somit auch zuständig zu beurteilen, wie stark ein bestimmtes Bauvorhaben ein
historisches Kulturobjekt beeinträchtige. Die PV-Anlage auf der Dachterrasse
sei nicht vergleichbar, da die Dachterrasse dem barocken Wohnsitz erst später
hinzugefügt worden sei. Entscheidend sei der Austausch der Dachhaut selbst und
somit der Verlust an historischer Bausubstanz und authentischer Materialität.
So wie beispielsweise Kunststofffenster an einem historischen Gebäude der
geforderten Materialgerechtigkeit widersprechen würden, so täten dies auch
PV-Paneele, die ein traditionelles Ziegeldach nicht ersetzen könnten. Die
PV-Anlage dürfe nicht nur von der Altstadt-Seite aus beurteilt werden, da die
Liegenschaft freistehend und von allen Seiten einsehbar sei. Aus Sicht der
kantonalen Denkmalpflege resultiere in der Summe der Auswirkungen – Verlust an
historischer Bausubstanz und authentischer Materialität, Sichtbarkeit der
PV-Anlage – sehr wohl eine wesentliche Beeinträchtigung. Bei jeder
Dachsanierung in der Altstadt werde auch die Eindeckungsart überprüft und je
nach Einschätzung die Verwendung von handgefertigten Biberschwanzziegeln
verlangt. Ausnahmen seien insbesondere dann möglich, wenn ein Gebäude bereits
seit seiner Entstehungszeit eine andere Art der Eindeckung aufweise, wie
beispielsweise das Palais Besenval, das seit seiner Erbauung 1703 mit Schiefer
eingedeckt gewesen sei oder die Häuser an der Hauptgasse/Löwengasse, bei denen
es sich um Neubauten aus den 1960er Jahren mit Eindeckung durch Maschinenziegel
handle. In früheren Jahrzehnten seien leider entgegen den Richtlinien der
Altstadtkommission bei Unterhalts- und Flickarbeiten immer wieder
Maschinenziegel statt Handziegel verwendet worden. Wenn dies auf grössere
Flächen zutreffe, verlange die Altstadtkommission in der Regel eine Korrektur.
Dies werde in den Baubewilligungen der Stadt nicht explizit aufgeführt, sondern
sei unter den Auflagen und Bedingungen allgemein umschrieben und werde jeweils
nach Absprache erst während den Bauarbeiten verlangt. Vorliegend sei unter
Punkt 2.3 folgende Auflage formuliert worden: «Sämtliche am Äusseren sichtbaren
Strukturen, Farben und Materialien sind rechtzeitig vor der Ausführung zu
bemustern und dem Stadtbauamt sowie der Denkmalpflege zur abschliessenden
Beurteilung und Bewilligung vorzulegen». Dazu gehöre auch die Dacheindeckung.
Es treffe zu, dass sich auf dem westlichen Gebäudeteil teilweise
Maschinenziegel befinden würden. Diese liessen sich aber mit den
handgefertigten Ziegeln gut mischen, so dass sich ein stimmiges Gesamtbild
ergebe.
Die zitierten «Leitsätze zur
Denkmalpflege in der Schweiz» seien durch die Eidgenössische Kommission für
Denkmalpflege erarbeitet, deren Mitglieder durch den Bundesrat gewählt würden.
Sie fussten auf der Grundlage von verschiedenen internationalen Chartas und
Konventionen, die von Denkmalpflege-Fachstellen im In- und Ausland angewendet
würden. Damit sei nicht zu vereinbaren, dass auf einem ziegelgedeckten
historischen Gebäude die halbe Dachfläche durch ein ungeeignetes Material ausgewechselt
werde. Denkmäler dürften in ihrer historisch bedeutsam bewerteten Materialität
nicht geschmälert werden. Werde einem Objekt seine überlieferte Substanz
genommen, verliere es auch seine Denkmaleigenschaft. Glasierte Ziegel seien für
das Haus am Kreuzackerquai 2 nicht überliefert und hätten in der
Solothurner Alt- und Vorstadt keine Tradition. Der Unterschied zwischen den
PV-Paneelen und den aus Ton gebrannten Biberschwanzziegeln sei augenfällig und
das Dach sei sehr gut einsehbar.
Das vorliegende Baugesuch sei zuerst
durch die Altstadtkommission und danach durch die Kantonale Denkmalpflege
geprüft worden. Ihnen sei ein Muster-PV-Paneel zur Verfügung gestanden. Beide
seien übereinstimmend zum Schluss gekommen, dass die PV-Anlage eine wesentliche
Beeinträchtigung des historischen Kulturdenkmals darstellen würde.
2.4 Mit ihren abschliessenden
Bemerkungen wiesen die Beschwerdeführer noch einmal darauf hin, dass es einzig
um die Auslegung des Begriffs «wesentlich» gehe. Es sei vorliegend lediglich
eine Dachfläche von 35 % betroffen, wobei heute schon 20 % davon mit
maschinellen Ziegeln gedeckt sei. Ein Teil des zu deckenden Gebäudes sei gleich
alt wie die Dachterrasse, auf welcher eine PV-Anlage zugelassen worden sei.
Die nachhaltige Pflege historischer
Wohnbauten sei primär die Aufgabe der Eigentümerinnen und Eigentümer. So lange
sie bewohnt seien, sei auch deren Erhalt sichergestellt. Liegenschaften, die
sich nicht mit den ständig wachsenden neuen Bedürfnissen ergänzen liessen,
würden dem Zerfall preisgegeben und existierten heute nicht mehr. Auch ihre
Liegenschaft habe in der Geschichte viele Entwicklungen und Erneuerungen
durchgemacht (Absenkung des 1. Stocks um 90 cm, Elektrifizierung, Einbau von
Bädern, Einbau einer Zentralheizung, Einbau von Küchen, Rückbau von
Raumheizungen, Anbau einer Flachdachhalle, Rückbau von Plumpsklos, Aufstockung,
Anschluss an die Fernwärme etc., zuletzt Digitalisierung des Raumkonzepts).
Damit sei die Entwicklung der Liegenschaft nicht abgeschlossen. Es würden
weitere neue Bedürfnisse kommen und andere verschwinden. Die zahlreichen Spuren
der Baubiografie gehörten zum Denkmal und seien wesentliche Bestandteile des
Denkmalschutzes. In der Debatte Klimaschutz vor Denkmalschutz hätten die
Kantone Bern und Zürich eine führende Rolle eingenommen. So halte der Kanton
Bern in seinem Baugesetz fest, dass schützens- und erhaltenswerte Baudenkmäler
nach den Bedürfnissen des heutigen Lebens und Wohnens für bisherige oder
passende neue Zwecke genutzt und unter Berücksichtigung ihres Wertes verändert
werden könnten. Sie dürften durch Veränderungen aber nicht beeinträchtigt
werden.
3.1 Gemäss Art. 18a Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700; in Kraft seit 1. Mai 2014)
bedürfen genügend angepasste Solaranlagen in Bau- und in Landwirtschaftszonen
keiner Baubewilligung. Solche Bauvorhaben sind lediglich der zuständigen
Behörde zu melden. Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler
oder nationaler Bedeutung bedürfen hingegen stets einer Baubewilligung. Sie dürfen
solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen (Abs. 3).
3.2 Gemäss Art. 78 der Bundesverfassung
(BV, SR 101) sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig. Mit
der Einführung von Art. 18a Abs. 3 in das Raumplanungsgesetz hat der Bund sich
über diese Regelung hinweggesetzt und eine gesamtschweizerisch geltende
Denkmalschutzvorschrift erlassen (vgl. Christoph Jäger in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG; Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 18a RPG N. 52). Zu dieser Gesetzesbestimmung,
wonach Solaranlagen Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen dürfen, hat das
Bundesgericht ausgeführt, es sei im Einzelfall anhand der in der Bedeutung des
Inventar-Objekts verankerten Schutzziele zu erörtern, ob eine wesentliche
Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals vorliege. Insoweit sei mithilfe der
Inventarblätter zu prüfen, was überhaupt geschützt sei und, soweit vorhanden,
welche Schutzmassnahmen darin vorgeschlagen würden. Eine wesentliche
Beeinträchtigung liege vor, wenn eine Solaranlage das Schutzobjekt in jenen
Bereichen, die es einzigartig oder charakteristisch machen würden und aufgrund
derer es unter Schutz gestellt worden sei, in erheblicher bzw. umfangreicher
Weise beeinträchtige. Demgegenüber müssten Eingriffe, die das Denkmal in seiner
geschützten Beschaffenheit und Wirkung nicht oder nur unerheblich
einschränkten, aufgrund der im Gesetz vorgenommenen Gewichtung der auf dem
Spiel stehenden Interessen geduldet werden. Eingriffe in Schutzobjekte, die für
sich allein mit leichten Nachteilen verbunden seien, dürften jedoch nicht
negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung schaffen, die insgesamt die
Ziele des Natur- und Heimatschutzes wesentlich beeinträchtigten. Bezüglich der
Beurteilung der Schwere der Beeinträchtigung eines Schutzobjekts stehe der
zuständigen Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, in den ein Gericht
nur mit Zurückhaltung eingreifen dürfe, insbesondere dann, wenn örtliche
Verhältnisse zu würdigen seien (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_26/2016 vom
16. November 2016 E. 3.3 und 1C_179/2015 vom 11. Mai 2016 E. 6.4).
Wichtige Gesichtspunkte der Beurteilung,
ob die Solaranlage das Kultur- oder Naturdenkmal wesentlich beeinträchtigt,
sind damit die Standorteigenschaften (Einsehbarkeit, Exponiertheit,
abschirmende Wirkung durch Bauten oder Bäume, Qualität der betroffenen Baute
und der Umgebung etc.) und die Projekteigenschaften (Konstruktionsart,
Anlagetyp, Montageort am Gebäude, Koloration der Oberfläche etc.). Allenfalls
kann mit Auflagen und Bedingungen (Nebenbestimmungen zur Baubewilligung)
sichergestellt werden, dass die Solaranlage das Schutzobjekt nicht wesentlich
beeinträchtigt und damit bewilligungsfähig ist. Diese Nebenbestimmungen müssen
dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz folgen und dürfen nicht weitergehen, als es
der Schutz des Denkmals erfordert. Der Fördergedanke von Art. 18a RPG ist auch
diesbezüglich zu beachten (vgl. Jäger, a.a.O., Art. 18a N 57).
3.3 Das vorliegend zu beurteilende
Gebäude steht gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 1187 vom 14. März
1939 als Einzelobjekt unter kantonalem Denkmalschutz. Gemäss § 14 Abs. 1 der
kantonalen Kulturdenkmäler-Verordnung (BGS 436.11) sind geschützte historische
Kulturdenkmäler vom Eigentümer oder von der Eigentümerin so zu erhalten, dass
ihr Bestand gesichert ist. Sie dürfen ohne Zustimmung der zuständigen
kantonalen Fachstelle nicht verändert werden. Im Objektblatt der Denkmalpflege
wird zum «Haus Gressly» unter «Würdigung» Folgendes ausgeführt:
«Auf dem Areal der neuen
Vorstadt im Kreuzacker, auf dem sich die Stadtväter nach dem Bau der
Schanzenanlage 1685-1700 ein neues Wohnquartier erträumten, entwickelte sich
trotz obrigkeitlichen Vorschriften und Förderungsmassnahmen keine rechte
Bautätigkeit. So blieb das Palais von Stiftspropst Gugger, der mit seinem
Neubau um 1699 wohl mit gutem Beispiel vorangehen wollte, das einzige vornehme
Wohnhaus im Kreuzacker. Ebenso bemerkenswert wie diese besondere Lage des
Hauses ist das reich überlieferte Interieur im Régencestil. In sämtlichen
Räumen der Beletage und im Treppenhaus haben sich Ausstattungselemente wie
Parkettböden, Wandtäfer, Zimmertüren und Stuckdecken aus der Zeit um 1730
erhalten. Herausragend präsentiert sich dabei der mit Figuren und Sagen aus der
Welt der antiken Mythologie ausgemalte Göttersaal, der zu den repräsentativsten
privaten Wohnräumen in Solothurn gehört.»
Das Dach wird dabei nicht besonders erwähnt.
3.4.1 Anders sieht es aus nach dem
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung (ISOS; abrufbar unter
https://api.isos.bak.admin.ch/ob/3203/doc/ISOS_3203.pdf), welches die Dächerlandschaft
der Alt- und Vorstadt als schützenswert ausweist. Die Stadt Solothurn ist in
diesem Inventar verzeichnet als «Flussstadt an historisch wichtigem
Aareübergang, umgeben von einzigartigen Park- und Klosteranlagen,
Bahnhofsquartieren aus der Gründerzeit sowie gepflegten Aussenquartieren mit
Zeugen der Jurasüdfuss-Moderne und barocken Sommersitzen der einstigen
Stadtmächtigen». Das betroffene Gebäude liegt im Perimeter 2 «Vorstadt», welchem
eine gewisse räumliche und architekturhistorische Qualität sowie vor allem insgesamt
eine besondere Bedeutung zuerkannt wird. Das Gebiet wird als Erhaltungsziel «A»
ausgewiesen, was bedeutet, dass die Substanz zu erhalten sei. Alle Bauten,
Anlageteile und Freiräume seien integral zu erhalten und störende Eingriffe zu
beseitigen. In der Beschreibung der Vorstadt wird das Gebäude am Kreuzackerquai
2 nicht speziell erwähnt, sondern es werden vor allem der Teil vom Alten Spital
bis zum Prison als charakteristisch ausgewiesen. Unter Empfehlungen wird
ausgeführt, wegen der Schräglage der Altstadt sei deren Dachlandschaft
besonders exponiert, weshalb Eingriffe in die Dachflächen einer strengen
Genehmigungsprüfung zu unterziehen seien und den Auflagen der Denkmalpflege zu
entsprechen hätten. Unter «Bewertung» werden sowohl die Lagequalität, die
räumliche Qualität als auch die architekturhistorische Qualität der Stadt als
besonders (drei von drei Punkten) erwähnt. Sowohl zur «Lagequalität» als auch
zur «Räumlichen Qualität» wird die Situation an beiden Aareufern speziell
hervorgehoben. Besonders eindrücklich sei die von einem Park gerahmte
linksufrige Altstadt mit markanten Bauten entlang des Flussufers, bekrönt von
Dächern und dem Turm der St. Ursen-Kathedrale, und die über eine Brücke
verbundene rechtsufrige Vorstadt als Gegenüber. Unter «Architekturhistorische
Qualitäten» wird Folgendes erwähnt:
«Ausserordentliche
architekturhistorische Qualitäten dank der Altstadt, deren Stadtbild
schweizweit zu den besterhaltensten gehört, mit zahlreichen herausragenden
Bauwerken, geprägt vor allem durch etliche Barockbauten und die
frühklassizistische St. Ursen-Kathedrale. Besondere Qualitäten auch aufgrund
der im Stadtgrundriss klar ablesbaren Siedlungsentwicklung, so die deutlich
abgegrenzte Altstadt auf dem nördlichen und die Vorstadt mit ihrer
Brückenkopffunktion auf dem südlichen Aareufer, die auf orthogonalem Raster
einheitlich angelegten Gründerzeitquartiere, die anschliessenden Quartiere mit
Bauten in der ganzen Stilbreite des Eklektizismus so wie die äusseren
Wohnquartiere mit ihren für den jeweiligen Standard epochentypischen
Wohnbauten. Herausragend aus der Bebauung auch der Reigen von öffentlichen
Bauten aus der zweiten Hälfte des 19. und der Wende zum 20. Jahrhundert im
Park, wo sich auch die markanten Reste der Schanzen erheben, sowie zahlreiche
Kapellen, Klöster und die für Solothurn typischen sogenannten Türmlihäuser in
der französischen Tradition des feudalen Landsitzes, die markanten, weit
sichtbaren Spital- und Psychiatriebauten, die verstreuten Zeugen des Neuen
Bauens und meisterhafte Vertreter der Jurasüdfuss-Moderne.»
3.4.2 Beim ISOS handelt es sich um ein
Inventar des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Durch
die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes
wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).
Diese Schutzbestimmung gilt aufgrund der verfassungsrechtlichen
Kompetenzordnung indes lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in
unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1 und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG).
Soweit keine Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern
vorab durch kantonales Recht gewährleistet. Die Bundesinventare sind insoweit
aber nicht unbeachtlich. Sie sind vielmehr bei der Nutzungsplanung, bei der
Auslegung unbestimmter Begriffe des Baurechts sowie bei im Einzelfall
erforderlichen Interessenabwägungen zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 II 209 E.
2.1 S. 212; Urteil des Bundesgerichts 1C_753/2021, 1C_754/2021 vom
24. Januar 2023 E. 8.2).
3.5.1 Der Bau der hier umstrittenen
PV-Anlage stellt keine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG dar. Der Schutz des
im ISOS inventarisierten Ortsbildes von Solothurn findet deshalb in der
genannten indirekten Weise statt. Kanton und Stadt Solothurn sind den Schutzzielen
des ISOS nachgekommen, indem sie die Altstadt und die Vorstadt, in welcher auch
das Haus am Kreuzackerquai 2 steht, unter besonderen Schutz gestellt haben
(vgl. § 6 Kulturdenkmäler-Verordnung). In der Nutzungsplanung wurden diese
Gebiete der «Altstadtzone» zugewiesen, für welche besondere Schutzbestimmungen
gelten. Gemäss § 28 des Bau- und Zonenreglements der Stadt Solothurn sind die
historische Eigenart und die bauliche Einheit der Altstadt im Sinne von Natur-,
Heimat- und Denkmalschutz und der Richtlinien der Kommission für Altstadt- und
Denkmalfragen zu erhalten, zu verbessern und bei Umbauten nach Möglichkeit
wiederherzustellen (Abs. 1). Grundsätzlich sind die bestehenden Ausmasse und
die äussere Erscheinung der einzelnen Bauten beizubehalten. Wertvolle
Gebäudeteile, insbesondere Fassaden, Dächer und das Brandmauersystem sind in
ihrer Substanz zu erhalten (Abs. 2). Veränderungen irgendwelcher Art müssen
sich in Massstab, Rhythmus, Material und Farbgebung dem historischen Bild der
Stadt, ihrer Strassen und Innenhöfe harmonisch einfügen. Bei Umbauten und
Restaurierungen kann die Entfernung störender Bauteile verlangt werden (Abs.
3). In § 32 des städtischen Bau- und Zonenreglements wird insbesondere die
Dachgestaltung geregelt. Demnach sind Dächer bezüglich Neigung, Bedachungsart
und Farbgebung dem Altstadtbild anzupassen (Abs. 1). Dacheinschnitte,
Dachflächenfenster und technische Dachaufbauten sind nur zulässig, soweit sie
vom öffentlichen Strassenraum innerhalb und ausserhalb der Altstadt aus gesehen
nicht stören und die Dachlandschaft nicht beeinträchtigen (Abs. 2). Gemäss § 36
des Bau- und Zonenreglements können Ausnahmen von den §§ 28-33 gestattet
werden, sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen und die Ausnahme dem
Sinn und Zweck der Vorschriften nicht zuwiderläuft.
3.5.2 Die Kommission für Altstadt- und
Denkmalfragen der Stadt Solothurn hat Richtlinien für die Erhaltung der
historischen Eigenart und der baulichen Einheit der Altstadt im Sinne von
Natur-, Heimat- und Denkmalschutz erlassen. Demnach sind in der Altstadt von
Solothurn besonders zu schützen die Reste der Stadtbefestigungen, das
Brandmauersystem, die Fassaden, die Innenhöfe, die Vorgärten, die
Dachlandschaft, die Tragstruktur der einzelnen Gebäude (Böden, Wände, Decken,
und Dachstühle), die wertvollen Interieurs der Gebäude und die typischen
Stilmerkmale. Ziffer 3.3 enthält Bestimmungen für die Dacheindeckung:
-
Für die Eindeckung der
Dachflächen sind in der Regel alte, handgefertigte Biberschwanzziegel zu
verwenden.
-
Die alten, brauchbaren
Biberschwanzziegel sind wieder zu verwenden.
-
In begründeten
Ausnahmefällen können andere Ziegelarten und Bedachungsmaterialien gestattet
werden.
4.1 Die örtlichen Verhältnisse des zu
beurteilenden Objekts, welches sich weniger als 500 m vom Gerichtsgebäude
entfernt befindet, sind dem Verwaltungsgericht hinlänglich bekannt. Zu beachten
ist vorliegend der Beurteilungsspielraum der kantonalen Fachbehörde für
Denkmalpflege, in welchen das Gericht nur mit Zurückhaltung eingreifen darf. Zu
beachten ist dagegen aber auch, dass es sich nicht um ein gewöhnliches
Umbauprojekt an einem Baudenkmal handelt, sondern dass die Erstellung von
Solaranlagen auf Baudenkmälern durch den Bundesgesetzgeber speziell geregelt
wurde und somit neben den Interessen der Denkmalpflege auch die Interessen an
der Förderung der erneuerbaren Energien zu beachten sind. Die Erstellung einer Solaranlage
ist auf einem Baudenkmal laut Art. 18a Abs. 3 RPG durchaus möglich und
politisch gewollt, sofern sie dieses nicht wesentlich beeinträchtigt.
4.2 Das vorliegend betroffene Baudenkmal
steht als Ganzes unter kantonalem Schutz, wozu auch das Walmdach gehört. Dieses
wird jedoch im Objektblatt des Kantons nicht als Teil des Baudenkmals
ausgewiesen, welcher es einzigartig oder charakteristisch machen würden. Das
Dach bildet hingegen Teil der schutzwürdigen Dächerlandschaft des alten
Stadtteils von Solothurn, bestehend aus Altstadt und Vorstadt.
4.3 Bezüglich Lage des Bauobjekts ist
wesentlich, dass sich dieses ganz am Rand des schützenswerten alten Stadtteils
befindet und die Solaranlage nur auf der von der Altstadt abgewandten Seite
erstellt werden soll. Diese Teile sind zwar durchaus von der Kreuzackerstrasse
und vom Patriotenweg her einsehbar, wie die Bilder der Vorinstanz zeigen.
Beachtlich ist aber auch, dass es ausschliesslich aus diesen zwei
eingeschränkten Winkeln eingesehen werden kann. Von der südlichen Seite
verhindern Gebäude sowie Bäume und Sträucher den Blick. Auf der östlichen Seite
versperren die riesigen Platanen des Kreuzackerparks die Sicht, und wenn man
auf dem Patriotenweg westlich vom Gebäude steht, ist der Weg im nördlichen Teil
so nahe am Gebäude, dass der Winkel zum Dach zu steil und dieses deshalb nicht
mehr einsehbar ist. Für den Blickwinkel von der Kreuzackerstrasse her ist
weiter wesentlich, dass es sich dabei um keinen städtebaulich wertvollen Ort
der Stadt handelt, sondern dass sich dort die Anlieferung des Coop Supermarktes
befindet und es dort wenig Publikumsverkehr hat. Etwas anders sieht es aus von
Seiten des Patriotenwegs. Dort handelt es sich um eine alte charakteristische
Pflastersteinstrasse durch die geschützte Vorstadt. Auf einigen Metern des Wegs
dieser Gasse ist ein Teil des Dachs gut einsehbar. Aber auch dort handelt es
sich im Gegensatz zum charakteristischen Brückenkopf-Teil der Vorstadt um einen
Ortsteil mit untergeordneter Bedeutung und sehr wenig Publikumsverkehr. Anhand
der Standorteigenschaften ergibt sich somit eine geringe Exponiertheit des
Daches und dieses kann nicht als derart einzigartig und charakteristisch
beurteilt werden, dass eine Solaranlage darauf undenkbar wäre.
4.4 Bezüglich der Projekteigenschaften
könnte die vorliegende PV-Anlage kaum besser angepasst sein. Bei den meisten
PV-Anlagen handelt es sich um grossflächige, rechteckige Panels in schwarzer
Farbe, die entweder auf das Dach montiert oder in das Dach integriert werden.
Die vorliegend zu beurteilenden PV-Paneelen sind sowohl in ihrer Form als auch
in ihrer Koloration den alten Biberschwanzziegeln nachempfunden, gar
entsprechend schattiert und können ohne Änderungen am Dachstuhl in das Dach
integriert werden. Ein Rückbau wäre jederzeit problemlos möglich, womit nicht
wesentlich in die alte Bausubstanz eingegriffen wird. Auch wenn aufgrund der
glatten und leicht glänzenden Oberfläche der PV-Paneelen ein Unterschied zu den
alten handgefertigten Biberschwanzziegeln durchaus erkennbar sein wird, so kann
dieser nicht als «wesentlich» im Sinn von Art. 18a Abs. 3 RPG bezeichnet
werden.
4.5 Auflagen dürfen nicht weitergehen,
als es der Schutz des Denkmals erfordert. Der Fördergedanke, welchen der
Bundesgesetzgeber mit der Schaffung von Art. 18a Abs. 3 RPG anstrebte, ist zu
beachten, und geht grundsätzlich den Denkmalschutzregelungen auf kantonaler und
kommunaler Ebene vor, welche allesamt älteren Datums als Art. 18a RPG sind. Nach
dem unter E. 4.1-4.4 gesagten sind keine Gründe ersichtlich, weshalb dem
vorliegend zu beurteilenden Bauprojekt die Zustimmung nicht zu erteilen wäre. Selbst
die Richtlinien der Kommission für Altstadt- und Denkmalfragen sehen in
begründeten Ausnahmefällen die Möglichkeit der Dacheindeckung mit anderen
Ziegelarten und Materialien vor (Ziff. 3.3). Ein solcher Ausnahmefall ist
vorliegend gegeben.
4.6 Der Ausbau erneuerbarer Energien ist
politisch gewollt und im nationalen Interesse. Bereits das Energiegesetz von
2016 (EnG, SR 730.0) strebt an, erneuerbare Energien auch im Rahmen der
Raumplanung zu forcieren. Auch wenn sich Art. 12 EnG auf Kraftwerke von einer
gewissen Grösse und Bedeutung beschränkt, so erwähnt doch die Botschaft von
2013 bereits ausdrücklich, dass es mit der Notwendigkeit eines starken Ausbaus
der erneuerbaren Energien unvermeidbar sein werde, im Bereich des Natur- und
Heimatschutzes gewisse Abstriche zu machen. In diesem Sinne solle es mit dem
neuen Energiegesetz zu einer Akzentverschiebung zugunsten der erneuerbaren
Energien kommen (BBl 2013 7603 f.). Entsprechendes muss heute zu Zeiten der
drohenden Energieknappheit umso mehr gelten und verschiedene politische
Vorstösse sind diesbezüglich hängig (Stichwort: Solaroffensive).
5. Die Beschwerde erweist sich somit als
begründet, sie ist gutzuheissen: Die Verfügung des Amts für Denkmalpflege und
Archäologie vom 26. Juni 2023 ist aufzuheben und der PV-Anlage gemäss
Baugesuch vom 8. Mai 2023 ist die Zustimmung zu erteilen. Das Bau- und
Justizdepartement wird nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids umgehend
über die gegen den städtischen Bauentscheid vom 5. Juli 2023 erhobene
Beschwerde zu entscheiden haben bzw. liegen Gründe vor, um diesen durch das
Stadtbauamt gestützt auf § 34
bis
Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) in Wiedererwägung zu ziehen.
6. Bei diesem Ausgang hat der Kanton
Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von
CHF 1'500.00 zu bezahlen (vgl. § 77 VRG).
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die
Verfügung des Amts für Denkmalpflege und Archäologie vom 26. Juni 2023
wird aufgehoben und der PV-Anlage gemäss Baugesuch vom 8. Mai 2023 auf dem
Haus am Kreuzackerquai 2 in Solothurn wird die Zustimmung erteilt.
2.
Das Bau- und Justizdepartement wird nach
Rechtskraft des vorliegenden Entscheids umgehend über die gegen den städtischen
Bauentscheid vom 5. Juli 2023 erhobene Beschwerde zu entscheiden haben
bzw. liegen Gründe vor, um diesen durch das Stadtbauamt gestützt auf § 34
bis
Abs. 1 VRG in Wiedererwägung zu ziehen.
3.
Der Kanton Solothurn trägt die Kosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident                                                                    Die
Gerichtsschreiberin
Thomann                                                                           Blut-Kaufmann
Auf eine gegen das vorliegende Urteil
erhobene Beschewrde trat das Bundesgericht mit Urteil 1C_596/2023 vom 10.
November 2023 nicht ein.