so_gerichte · VWBES.2024.88 · 2024-11-07 · de

Gesamtrevision der Ortsplanung B.___

Solothurn Verwaltungsgericht 07.11.2024 VWBES.2024.88
Soleure Verwaltungsgericht 07.11.2024 VWBES.2024.88
Soletta Verwaltungsgericht 07.11.2024 VWBES.2024.88

Gesamtrevision der Ortsplanung B.___

Verwaltungsgericht
Urteil
vom
7. November 2024
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiber Luder
In Sachen
A.___
Beschwerdeführerin
gegen
1.
Regierungsrat
des Kantons Solothurn,
vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
2.
Einwohnergemeinde
B.___,
vertreten durch Gemeinderat B.___,
Beschwerdegegner
betreffend
Gesamtrevision
der Ortsplanung B.___
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung:
I.
1. Die Einwohnergemeinde B.___ legte die
Gesamtrevision der Ortsplanung vom 5. Juni 2020 bis zum 8. Juli 2020 erstmals
öffentlich auf. Das Ziel der Revision bestand namentlich in der
Siedlungsentwicklung nach innen. Zudem wurde ein Bauinventar erarbeitet (vgl.
zum Ganzen: Raumplanungsbericht; Anhang zum räumlichen Leitbild). Dagegen
gingen bei der Einwohnergemeinde B.___ 92 Einsprachen ein.
2. Aufgrund der Einsprachen nahm der
Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ mit Beschluss vom 15. Juni 2021
Anpassungen der Nutzungsplanung und des Zonenreglements vor und wies die
Einsprachen im Übrigen ab, soweit er darauf eintrat. Hiergegen gelangten 26 Einsprecher
mit Beschwerde an den Regierungsrat.
3. In der Folge wurde der Beschluss des
Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ vom 15. Juni 2021, nun
rechtsgenüglich unterzeichnet, sämtlichen Einsprechern erneut eröffnet und es gingen
sieben weitere Beschwerden beim Regierungsrat ein. Die Beschwerdeverfahren
wurden bis zum Entscheid des Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ über die
Einsprachen zur zweiten öffentlichen Auflage sistiert.
4. Vom 16. August 2021 bis 14. September
2021 fand die zweite öffentliche Auflage der Ortsplanung statt. Dagegen gingen
17 Einsprache bei der Einwohnergemeinde B.___ ein.
5. Mit Beschluss des Gemeinderates der
Einwohnergemeinde B.___ vom 22. Februar 2022 wurde eine Einsprache teilweise
gutgeheissen und § 3 Abs. 4 des Zonenreglements angepasst; die übrigen
Einsprachen wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Gegen den
Beschluss wurden elf Beschwerden, darunter auch diejenige von A.___, beim
Regierungsrat erhoben.
6. Dem Regierungsrat wurden vom
Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ drei Zonenpläne (Nutzungsplanung,
Schutzgebiete und Schutzobjekte, Lärmempfindlichkeitsstufen), ein
Erschliessungsplan (in 9 Ausschnitten), ein Netzplan mit Strassenkategorien
sowie das Zonenreglement zur Genehmigung unterbreitet (vgl. Beschluss des
Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ vom 22. Februar 2022).
7. Mit Beschluss Nr. 2024/260 vom 27.
Februar 2024 (nachfolgend RRB) genehmigte der Regierungsrat die Gesamtrevision
der Ortsplanung B.___; unter Vorbehalt der nicht genehmigten Elemente bzw. der
verlangten Anpassungen gemäss RRB Ziff. 5.3. Die Beschwerde von A.___ vom 2.
November 2021 wurde teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wurde. Ihr wurden reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe
von CHF 400.00 auferlegt (vgl. RRB Ziff. 5.3.41 ff.).
8. Am 11. März 2024 gelangte A.___
(nachfolgend Beschwerdeführerin), an das Verwaltungsgericht und stellte
folgende Rechtsbegehren:
1.
Das im Bauinventar als schützenswert
klassierte Gebäude [...] (GB-Nr.[...]) sei aus dem Bauinventar zu entlassen.
2.
Die Zonenvorschriften, namentlich das
Zonenreglement, seien von der städtischen Legislative zu beschliessen.
3.
Auf die Neuschaffung einer Bestandeszone
sei zu verzichten. Die bisherige Ensembleschutzzone sei beizubehalten.
4.
Pt. 5.3.42 des Genehmigungsentscheids
des Regierungsrates sei aufzuheben.
5.
Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung
zu erteilen. Pt. 5.2 des Genehmigungsentscheids des Regierungsrates sei
aufzuheben.
6.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Unter der Überschrift
«Verfahrensanträge» stellte sie folgendes Begehren:
1.
[…]
2.
Es sei eine Beschwerdeverhandlung mit
Augenschein durchzuführen.
Mit Eingabe vom 30. April 2024 reichte
die Beschwerdeführerin eine Beschwerdebegründung ein und stellte den Antrag, es
seien von der Genehmigungsbehörde sämtliche Verfahrensakten von Amtes wegen
einzufordern.
9. Mit Schreiben vom 21. Mai 2024
beantragte die Einwohnergemeinde B.___ die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werden kann. Zudem äusserte sie sich zur aufschiebenden
Wirkung und beantragte, der Beschwerde sei keine aufschiebende Wirkung zu
erteilen. Sie verzichtete, mit Verweis auf die Akten, auf eine Stellungnahme.
10. Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2024
schloss das Bau- und Justizdepartement (nachfolgend BJD), namens des
Regierungsrates, auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
11. Mit Verfügung vom 21. Juni 2024
erteilte das Verwaltungsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung (vgl.
Ziff. 3 der Verfügung).
12. Für die Parteistandpunkte und die
Erwägungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit
erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist
frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12 i.V.m. § 5 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes, PBG, BGS 711.1). Die Beschwerdeführerin ist als Alleineigentümerin
des Grundstücks GB B.___ Nr. [...] durch den angefochtenen Beschluss beschwert
und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist im Grundsatz einzutreten.
2. Die Sache ist anhand der Akten
hinreichend dokumentiert und spruchreif. Dem Verwaltungsgericht stehen die
öffentlich einsehbaren Hilfsmittel wie Googlemaps, Streetview und WEB GIS zur
Verfügung. Zudem ist das Bauinventar B.___ vom 1. März 2022 (nachfolgend:
Bauinventar) mit Abbildungen der jeweiligen Liegenschaften versehen. Von einem Augenschein
sind keine weiteren Erkenntnisse zu erwarten. Der Antrag auf Durchführung eines
Augenscheins wird abgewiesen.
3.1 Die Gemeinden haben das Bauen in
Zonenplänen gemäss § 14
PBG
und in weiteren
Nutzungsplänen zu regeln. Zudem können sie Gemeindevorschriften gemäss § 133
PBG erlassen. Bei der Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art.
2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen
erheblichen Beurteilungsspielraum. Es ist bei der Überprüfung eine gewisse
Zurückhaltung geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter
Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596).
Der Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des
Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die
Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig
oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen
widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).
3.2 Der Regierungsrat hat die Revision
der Ortsplanung B.___ auf seine Recht- und Zweckmässigkeit und die
Übereinstimmung mit den übergeordneten Plänen überprüft. Bei der nachfolgenden
Beurteilung der materiellen Fragen geht das Überprüfungsrecht des
Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des Regierungsrats. Das
Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch
keine Ermessenskontrolle aus (§ 67
bis
VRG). Es achtet die
Gemeindeautonomie und belässt den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den
notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich schon aus Art. 2 Abs. 3
RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen, den sie
zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Aufgabe des Gerichts ist es zu prüfen,
ob die Ortsplanungsrevision rechtmässig ist. Die Grenze des Planungsermessens
wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich
unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im
Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr als
folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 113).
4.1 Die Beschwerdeführerin ist der
Auffassung, die Bestimmungen in § 3 f. und § 38
des
neuen Zonenreglements der Stadt B.___ (nachfolgend nZR)
stellten – in
Kombination mit der Klassierung des Objekts GB Nr. [...] als schützenswert –
einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Grundrechtseingriffe
seien nur bei entsprechender gesetzlicher Grundlage zulässig. Auf kommunaler Ebene
bedinge dies entsprechende Bestimmungen in einem rechtsetzenden, von der
Gemeindeversammlung erlassenen Reglement. Das Zonenreglement genüge diesen
Anforderungen nicht, da es sich um ein Gemeinderatsreglement und nicht um ein
von der Gemeindeversammlung erlassenes Reglement handle. Das Legalitätsprinzip
werde vorliegend verletzt und die darauf gründenden Eigentumsbeschränkungen
seien verfassungswidrig.
Grundsätzlich sei die Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen zulässig. Allerdings sei vorliegend die Materie nicht
hinreichend klar umschrieben. § 9 Abs. 2 PBG besage, dass die Ortsplanung im
Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften bestehe. Es sei
völlig offen, was alles unter «zugehörige Vorschriften» subsumiert werden
könne. Stütze man sich bei der Auslegung auf § 29 Abs. 2 PBG, wonach neben
maximalen auch minimale Nutzungsziffern, Geschosszahlen und Fassadenhöhen bei
Bauzonen festgelegt werden dürften, sei davon auszugehen, dass mit den
«zugehörigen Vorschriften» rein technische Festlegungen gemeint sein dürften.
Das nZR enthalte eine Unzahl von
Vorschriften allgemeiner Art: Festlegung zu Qualitätssicherung, zur
Gestaltungsplanpflicht, zu Schutzgebieten und Schutzobjekten, zu historischen
Kulturdenkmälern und Naturobjekten, zu Erhaltungs- und Entwicklungszielen in
Strukturgebieten. Die meisten dieser Bestimmungen seien unpräzise und offen
formuliert. Sie seien in der Gänze zu wenig bestimmt und delegierten die
Kompetenz für die Festlegung massiv grundrechtsbeschränkender Massnahmen an die
Baubehörde, etwa in § 3 und § 4 nZR und nähmen dadurch eine weitere Delegation
vor. Schliesslich seien die Bestimmungen auch unklar, so ergebe der Verweis in
§ 4 Abs. 1 lit. a auf § 3 Abs. 1 nZR keinen Sinn.
4.2 Vorab ist festzuhalten, dass § 3 und
§ 4 Abs. 1 nZR die Genehmigung durch den Regierungsrat untersagt wurde (vgl.
RRB Ziff. 5.3.7.1 f.). Soweit sich die Vorbringen der Beschwerdeführerin auf
die eben genannten Bestimmungen beziehen, ist darauf nicht weiter einzugehen.
4.3.1 Das BJD liess durch Prof.
Dr. […] und Dr. […] ein vom 2. Juni 2023 datierendes Gutachten (in
der Folge: Gutachten Stalder, aufgeschaltet unter
www.so.ch/verwaltung/bau-und-justizdepartement/rechtsdienst, zuletzt besucht am
11. Oktober 2024) zur Frage der Bundesrechtskonformität der Zuständigkeit des
Gemeinderates zur Beschlussfassung über Nutzungspläne gemäss § 16 Abs. 3
PBG erstellen. Hintergrund war die kantonale Bestimmung von § 9 Abs. 2 PBG,
wonach im Kanton Solothurn der Gemeinderat Planungsbehörde ist. Gemäss § 16
Abs. 3 PBG entscheidet er über Einsprachen und beschliesst die Nutzungspläne,
die dann in der Folge nach § 18 Abs. 1 PBG durch den Regierungsrat zu
genehmigen sind. Auf rechtlicher wie auch auf politischer Ebene war, namentlich
in Zusammenhang mit Ortsplanungsrevisionen, die Frage gestellt worden, ob diese
Zuständigkeitsordnung bundesrechtskonform sei und insbesondere den Vorgaben des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung und dem
bundesverfassungsrechtlich verankerten Legalitätsprinzip entspricht.
4.3.2 Zur Thematik gilt es vorab in
allgemeiner Hinsicht festzuhalten, dass sämtliches Bundesrecht
entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht (sog. derogatorische Kraft des
Bundesrechts). Die Regelung des kantonalen solothurnischen Rechts hat das
Verfassungs- und Gesetzesrecht des Bundes zu achten. Weil Nutzungsplanungen
Beschränkungen von verfassungsmässigen Rechten mit sich bringen (insbesondere
der Eigentumsgarantie, mitunter auch der Wirtschaftsfreiheit), haben sie den
Anforderungen von Art. 5 und Art. 36 BV an eine hinreichende gesetzliche
Grundlage (sog. Legalitätsprinzip) zu genügen (vgl. Gutachten Stalder
Rz. 5 ff.). Im Weiteren gibt Art. 33 RPG dem kantonalen Recht
Vorgaben zum Erlassverfahren und zum Rechtsschutz gegen Nutzungspläne. Auch dem
hat das kantonale Recht zu genügen. Bezüglich der vorliegend strittigen Frage,
welche kommunale Behörde über die Nutzungspläne zu beschliessen hat, enthält
Art. 33 RPG keine Vorgaben. Eine Vorgabe, dass jeder Nutzungsplan im
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss, kennt das
Bundesrecht nicht (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 12). Das vom Kanton
Solothurn in Auftrag gegebene Gutachten Stalder hat die Bundesrechtskonformität
der Zuständigkeitsordnung gemäss solothurnischem Recht im Lichte des
Legalitätsprinzips ausführlich geprüft. Das Legalitätsprinzip verlangt, dass
jegliches staatliches Handeln einer gesetzlichen Grundlage bedarf (Gutachten
Stalder, Rz. 15). Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage, wobei schwerwiegende Grundrechtseingriffe in einem formellen Gesetz
vorgesehen sein müssen (Gutachten Stalder, Rz. 17).
4.3.3 Im Rahmen des Gutachtens Stalder
verweisen die Gutachter darauf, dass die Lehre Nutzungspläne als Handlungsform
sui generis qualifiziere. Sie halten in Zusammenhang mit der Frage nach der
Rechtsnatur von Nutzungsplänen fest: «In Richtung Erlass deutet, dass sie Teil
der baurechtlichen Grundordnung sind und mit dem jeweiligen Zonenreglement,
also einem Erlass, eine Einheit bilden. In Richtung Verfügung deutet die
Gewährung des rechtlichen Gehörs gegenüber den betroffenen Grundeigentümern und
Nachbarn und die gegenüber der Anfechtung von Erlassen (für welche eine
potentielle Betroffenheit genügt) eingeschränkte Beschwerdelegitimiation, indem
nur einsprache- und beschwerdebefugt ist, wer durch die strittige Planung
unmittelbar in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen ist». Gleichzeitig
verweisen sie darauf, dass das Bundesgericht mitunter nach der räumlichen
Tragweite des Nutzungsplans differenziert und bei der Betroffenheit vieler
Grundstücke die Nutzungspläne als Rechtssätze behandelt (Gutachten Stalder
Rz. 27 m.w.H.). Im Weiteren leiten die Gutachter die Erkenntnis her, dass
die Nutzungsplanung schwere Eigentumseingriffe bewirken kann und, dass sich die
Frage stellt, ob das Legalitätsprinzip in Angesicht dessen verlangt, dass die
Nutzungsplanung – soweit Erlasscharakter aufweisend – auf Gemeindeebene durch
den formellen Gesetzgeber (d.h. die Stimmberechtigten oder allenfalls das
Gemeindeparlament) beschlossen wird oder, ob ein Beschluss der Exekutive wie in
§ 16 Abs. 3 PBG vorgesehen, genügt.
4.3.4 Im Kanton Solothurn werden die
Nutzungspläne von der Exekutive erlassen. Somit ist gemäss Gutachten Stalder
die vom Kanton Solothurn getroffene Regelung mit Blick auf das
Legalitätsprinzip prima vista nicht unproblematisch. Die Gutachter haben daher
näher geprüft, ob eine hinreichende Gesetzesdelegation an die kommunale
Exekutive vorliegt. Eine Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen
(Gesetzesdelegation) kann sowohl von einem übergeordneten an ein
untergeordnetes Gemeinwesen (z.B. vom Kanton an die Gemeinde) als auch vom
Gesetzgeber an den Verordnungsgeber erfolgen (Gutachten Stalder, Rz. 39). Die
Delegation vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber und somit von der
Legislative an die Exekutive bedeutet einerseits eine Einschränkung der
demokratischen Rechte. Andererseits wird auch das Prinzip der Gewaltenteilung
durchbrochen. Wie das Gutachten Stalder erläuternd darlegt, anerkennen
Rechtsprechung und Lehre heute die grundsätzliche Zulässigkeit der
Gesetzesdelegation an die Exekutive, wobei eine Aushöhlung der gewaltenteiligen
und demokratischen Verfassungsordnung mittels Grenzsetzung zu verhindern ist
(vgl. Gutachten Stalder, Rz. 40).
Das Bundesgericht verlangt in seiner
gefestigten Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation die
kumulative Erfüllung folgender Voraussetzungen (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 41)
:
-
Die Gesetzesdelegation darf
nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein;
-
Die Delegationsnorm muss im
Gesetz enthalten sein;
-
Die Delegation muss sich
auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken;
-
Die Grundzüge der
delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, insbesondere Zweck,
Gegenstand und Umfang der übertragenen Befugnisse, müssen im formellen Gesetz
umschrieben sein.
4.3.5 Wie der Kanton
Solothurn weist daneben (als einziger) der Kanton Freiburg in seinem kantonalen
Raumplanungs- und Baugesetz die Kompetenz zum Erlass von Nutzungsplänen dem
Gemeinderat zu. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 25. August
1998 (publiziert in Pra 88 [1999] Nr. 19) zur Situation im Kanton Freiburg die
Rechtmässigkeit bejaht und die gesetzliche Grundlage der Delegation als
genügend erachtet (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 42 ff.). Das Gutachten Stalder
weist sodann darauf hin, dass die Rechtsprechung zwar in der Lehre auf Kritik
gestossen sei, jedoch die vom Bundesgericht angestellten Erwägungen nach wie
vor als zutreffend anzuschauen seien und sich auf die Rechtslage im Kanton
Solothurn würden übertragen lassen. Konkret sieht dies wie folgt aus:
-
Die Verfassung des Kantons
Solothurn verbietet die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an ein
Exekutivorgan nicht;
-
§ 16 Abs. 3 PBG ermächtigt
und verpflichtet den Gemeinderat in den Gemeinden des Kantons Solothurn als
zuständige Behörde zum Entscheid über Einsprachen und zum Beschluss über die
Nutzungspläne. Der entsprechende Paragraph bildet somit eine formell-gesetzliche
Grundlage.
-
Der Gegenstand der
Delegation wird genau umschrieben, es handelt sich um den Beschluss über die
Nutzungspläne. Zweck, Gegenstand und Umfang der übertragenen Befugnisse regelt
das kantonale Recht selbst. § 24 ff. und § 29 ff. PBG definieren die den Gemeinden
im Rahmen ihrer Nutzungsplanung zur Verfügung stehenden Nutzungszonen und legen
deren Inhalt fest. Dabei erfolgt nicht nur eine Grobeinteilung, sondern
Differenzierung, z.B. innerhalb der Bauzonen (Wohn-, Kern-, Arbeits-,
Dienstleistungs-, Gewerbe- und Industriezonen, sowie Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen). Die mit der Zonierung verbundenen Nutzungsbefugnisse
werden detailliert geregelt. Dies ermöglicht dem Stimmvolk zu erkennen, auf
welche Kompetenzen mit der Delegation an die kommunale Exekutive verzichtet
wird, ebenso wie es möglich ist, die Einschränkungen zu erkennen, denen man als
Grundeigentümer unterliegen kann.
-
Das Verfahren zum Erlass
von Nutzungsplänen und der Rechtsschutz gegen Nutzungspläne sind in § 15 ff.
des PBG geregelt.
Im Freiburger Fall hat das Bundesgericht
die Tatsache, dass die Freiburger Bevölkerung bei der Erarbeitung der
Nutzungsplanung eine angemessene Mitwirkungsmöglichkeit hat, erheblich
gewichtet. Im Kanton Solothurn ist die Mitwirkung der kommunalen Bevölkerung im
Rahmen der Nutzungsplanung sogar noch ausgeprägter. Sie kann sich nicht nur
informieren und diskutieren, sondern die Gemeindeversammlung oder das
Gemeindeparlament beschliessen im Vorfeld der Nutzungsplanung das räumliche
Leitbild, wodurch dieses demokratisch legitimiert wird (vgl. § 9 Abs. 3 und 4
PBG sowie Gutachten Stalder, Rz. 44). Auch wenn es nicht behördenverbindlich
ist, so bildet es dennoch eine wichtige inhaltliche Vorgabe für die kommunale
Nutzungsplanung. Im Weiteren sieht § 3 Abs. 2 PBG im Vorfeld des
Nutzungsplanverfahrens für die Be­völkerung die Gelegenheit vor, sich zur
konkreten Planungsvorlage zu äussern und die Planungsbehörde ist in der
Pflicht, Vorschläge und Einwände materiell zu beantworten (vgl. Art. 4 RPG).
Entsprechend kommt das Gutachten Stalder zum Schluss, der vorgenannte Einbezug
der Bevölkerung in den Planungsprozess erlaube «im Lichte der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung umso mehr, den Beschluss über die Nutzungs­planung
an die kommunale Exekutive zu delegieren» (Gutachten Stalder, Rz. 44
lit. e./ii). Die Grundsätze, welche nach Lehre und Rechtsprechung eine
Gesetzesdelegation vom Gesetzgeber an die Exekutive zulassen, sieht das
Gutachten Stalder als gegeben an. So stelle die Umschreibung der einzelnen
Zonen und der damit verbundenen Nutzungs­befugnisse in den § 24 ff. und § 29
ff. PBG eine genügende formell-gesetzliche Grundlage für Eigentumseingriffe dar
(Gutachten Stalder, Rz. 46). Die gemäss § 16 Abs. 2 PBG vorgesehene Delegation
der Kompetenz zur Annahme von Zonennutzungs­plänen an den Gemeinderat beruhe
auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Das Gutachten Stalder begründet
somit schlüssig, weshalb die Delegation an den Gemein­derat das
Legalitätsprinzip nicht verletzt. Dem ist zu folgen.
4.3.6 Soweit es die Nutzungspläne
betrifft, wurde vorstehend gestützt auf die Ausführungen des Gutachtens Stalder
bereits hergeleitet, weshalb es zulässig ist, wenn der Gemeinderat als oberste
Planungsbehörde die Nutzungspläne erlässt. § 9 Abs. 2 PBG hält fest, dass
die Ortsplanung im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften
besteht. Planungsbehörde ist der Gemeinderat. Vorstehend wurde bereits
hinlänglich aufgezeigt, dass eine Delegation an den Gemeinderat das
Legalitätsprinzip wahrt. Das Recht und damit auch die Pflicht des Gemeinderates
als oberster Planungsbehörde besteht darin, nebst den Nutzungsplänen auch die
dazugehörigen Vorschriften zu erlassen. Mithin umfasst die Delegation eben auch
die mit den Nutzungsplänen direkt verbundenen Reglemente. Im Entscheid BGE 106
Ia 383 hat das Bundesgericht festgehalten, dass Zonenvorschriften Bestandteile
des Zonenplans bilden. Beim strittigen nZR handelt es sich um den Zonenplänen
zugehörige Vorschriften. Die Paragraphen 1 bis 4 umfassen in einem ersten Teil
des Reglements allgemeine Vorschriften (Zweck und Geltung, Planungsgrundsätze,
Qualitätssicherung und Gestaltungsplanpflicht). Der zweite Teil wird sodann
explizit mit «Zonenvorschriften» betitelt und umfasst systematisch gegliedert
und wiederum in jeweilige Unterabschnitte unterteilt Vorschriften für Bauzonen,
eingeschränkte Bauzonen, Schutzgebiete und Schutzobjekte sowie Nichtbauzonen.
Abgeschlossen wird das Zonenreglement mit Schluss- und Übergangsbestimmungen
sowie den Anhängen.
Wie vorstehend aufgezeigt, regelt das
Zonenreglement für die jeweiligen Zonen geltende Vorschriften. § 24 Abs. 2
in Verbindung mit § 36 PBG, sehen im Rahmen der Zonenplanung ausdrücklich den
Erlass von Schutzzonen vor, ebenso unter anderem die Ausscheidung von
historischen Stätten, Natur- und Kulturdenkmälern. Damit liegt einerseits eine
hinreichende gesetzliche Grundlage vor und andererseits ist der direkte
Zusammenhang zur Nutzungsplanung evident. Die Beschwerde ist in diesem Punkt
abzuweisen.
5.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die
Entlassung des im Bauinventar als schützenswert klassierten Gebäudes an der [...]
(GB B.___ Nr. [...]). Die Klassierung bilde die Grundlage für behördliche
Auflagen und Eingriffe nach § 3 und § 38 nZR und stelle einen massiven Eingriff
in die Eigentumsgarantie dar.
Welche Rechtswirkungen
die Klassierung entfalte, sei unklar
und auf die unzähligen unbestimmten
Rechtsbegriffe in § 38 nZR zurückzuführen. Die Baubehörde verfüge über
umfangreiche Eingriffsmöglichkeiten, die unpräzise formuliert seien («möglichst
ungeschmälert zu bewahren», «ist der Qualität des Objektes Beachtung zu
schenken», «sofern die Erhaltung verhältnismässig ist», «bei wesentlichen
Bauvorhaben», «dem Bestand mindestens ebenbürtig»). Faktisch kämen diese
Bestimmungen einer informellen Unterschutzstellung gleich, ohne allerdings das
auf den Einzelfall ausgerichtete Unterschutzstellungsverfahren anwenden zu
müssen. Diese Eingriffsmöglichkeiten würden durch § 3 nZR ergänzt, der den
Baubehörden zahlreiche Möglichkeiten gebe, bei Bauvorhaben - unter
Kostenbeteiligung des Grundeigentümers - zusätzliche Abklärungen vornehmen zu
lassen.
Weder im Bauinventar noch im Einsprache-
und Beschwerdeentscheid werde plausibel dargelegt, weshalb die Liegenschaft der
Beschwerdeführerin als schützenswert klassifiziert werde. Zwar sei das Haus
bereits im städtischen Inventar von 1995 aufgeführt gewesen, allerdings ohne
definierten Schutzstatus. Ebenso seien in den geltenden Zonenbestimmungen keine
besonderen Einschränkungen für im Inventar aufgeführte Objekte vorgesehen. Die
Würdigung des Objekts im Bauinventar sei mit gerade einmal vier Sätzen äusserst
rudimentär und ungenügend. Betont werde die architektonische Heterogenität; sie
stehe für die Transformation des Quartiers im ausgehenden 19. Jahrhundert. Zu
erhalten sei das Haus in seiner Position und seinen Maueranschlüssen. Schon
dabei sei unklar, ob ein Neubau unter Beibehaltung von Position und
Maueranschlüssen möglich wäre. Mit der Begründung der heterogenen baulichen
Struktur und der Ablesbarkeit einer Nutzungstransformation liessen sich in der
Stadt wohl so ziemlich alle Gebäude als schützenswert bezeichnen. Bezüglich
Maueranschlüssen und Position der Baute liesse sich Gleiches wohl für alle
Gebäude im [...]quartier sagen; als schützenswert klassiert würden aber nur
einige. Der Situationswert gelte für praktisch alle Gebäude im [...]quartier,
weshalb man es auch als sogenanntes Strukturerhaltungsgebiet gemäss § 35
nZR bezeichnet habe.
Die Planungsbehörde habe vorliegend
keine Interessensabwägung vorgenommen und auch keine weniger belastende Lösung
ernsthaft erwogen. Sie habe insbesondere nicht erwogen, ob nicht allein die
Zugehörigkeit des Gebäudes zu einem Strukturgebiet mit dessen Erhaltungszielen
ausreichend sei. Der kantonale Denkmalpfleger habe dies am Augenschein
offengelassen. Die am Augenschein gemachten Aussagen würden Rechtsunsicherheit schaffen
(vgl. Beschwerdebegründung vom 30. April 2024, Rz. 6). Die Klassierung des
Gebäudes sei willkürlich, unverhältnismässig und sachlich unbegründet.
Zudem sei die Liegenschaft der
Beschwerdeführerin durch die Lage im Strukturgebiet «[...]» mit weiteren
Auflagen (nach Anhang 4) belegt. Neben den im Bauinventar festgehaltenen
wesentlichen Elementen kämen als weitere erhaltenswerte Elemente die historische
Bebauungsstruktur – was im Widerspruch zur Heterogenität stehe –, die
Gartenmauern und die Gartenanlage. Damit sei an der betroffenen Liegenschaft
alles schützenswert.
Das Bauinventar sei Grundlage für
eigentumsbeschränkende Auflagen der Baubehörde. Die Kriterien für die Aufnahme
bzw. Entlassung aus dem Bauinventar seien, auch unter Einbezug der Darlegungen
unter «Methodik», nicht nachvollziehbar. So sei auch nicht nachvollziehbar,
weshalb wichtige Objekte, welche sogar im Inventar der neuen Schweizer
Architektur 1850-1920 INSA aufgeführt seien, aus dem städtischen Bauinventar
(ohne Angabe von Gründen) verschwänden. Betroffen hiervon sei etwa der […]hof
am […]weg […] (vgl. hierzu Beschwerdebegründung vom 30. April 2024, Rz. 8). Es
sei selbst den direkt involvierten Personen nicht klar, nach welchen Kriterien
welche Objekte schützenswert oder erhaltenswert seien. Auch der Umgang mit
Bauten, die sich nach wie vor im Bauinventar befänden, sei nicht
nachvollziehbar. So seien die beiden ehemaligen Arztvillen an der […]strasse […]
und […] im Bauinventar als erhaltenswert eingestuft. Ein unverhältnismässiger
Aufwand für den Erhalt dieser Gebäude sei nicht gegeben und ein ebenbürtiges
Neubauprojekt liege nicht vor. Trotzdem halte das kantonale Hochbauamt im
Wettbewerbsprogramm zum Erweiterungsbau des [...]hofs fest, dass die beiden
Objekte, nach Rücksprache mit den zuständigen kantonalen und städtischen
Fachstellen, zu Gunsten einer verdichteten Bauweise abgebrochen werden könnten.
Entscheidend sei nicht der Wert des Objekts, sondern die Eigentümerschaft. Für
den Kanton und Milliardäre gälten besondere Kriterien. Dies schaffe
Rechtsunsicherheit.
5.2 Die Beschwerdeführerin verkennt,
dass der Regierungsrat u.a. § 3 nZR die Genehmigung verweigert und diesen
gestrichen hat (vgl. RRB Ziff. 5.3.7.1 und Ziff. 3.3.4.2.3). Soweit sich
die Beschwerde auf den eben genannten Paragrafen bezieht, ist darauf nicht
einzutreten.
5.3 Der Regierungsrat gelangte im
angefochtenen Beschluss zum Ergebnis, dass sich die Einstufung der Liegenschaft
der Beschwerdeführerin als recht- und zweckmässig erweise (vgl. RRB Ziff.
3.3.19.3.3). Im Ergebnis verweigerte der Regierungsrat zwar die Genehmigung einzelner
Bestimmungen des nZR, erachtete dieses im Übrigen aber als genehmigungsfähig
(vgl. RRB Ziff. 5.1 und namentlich RRB Ziff. 5.3.41.2 f.).
5.4 Im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS; abrufbar
unter https://api.isos.bak.admin.ch/ob/3203/doc/ISOS_ 3203. pdf) ist B.___ als
«Flussstadt an historisch wichtigem Aareübergang, umgeben von einzigartigen
Park- und Klosteranlagen, Bahnhofsquartieren aus der Gründerzeit sowie
gepflegten Aussenquartieren mit Zeugen der Jurasüdfuss-Moderne und barocken
Sommersitzen der einstigen Stadtmächtigen» verzeichnet. Das betroffene Gebäude
liegt im Perimeter 5 ([...]-, [...]- und [...]quartier), welcher sich durch stattliche,
historisierende Villen in grossen Gärten, Kloster, Wohnhäuser und Heime auf ummauerten
Grossparzellen auszeichnet. Das Gebiet wird mit dem Erhaltungsziel «A»
ausgewiesen, was bedeutet, dass die Substanz zu erhalten ist.
Beim ISOS handelt es sich um ein
Inventar des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451). Durch
die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes
wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).
Diese Schutzbestimmung gilt aufgrund der verfassungsrechtlichen
Kompetenzordnung indes lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in
unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1 und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG).
Soweit keine Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern
vorab durch kantonales Recht bzw. Gemeinderecht gewährleistet. Die
Bundesinventare sind insoweit aber nicht unbeachtlich. Sie sind vielmehr bei
der Nutzungsplanung, bei der Auslegung unbestimmter Begriffe des Baurechts
sowie bei im Einzelfall erforderlichen Interessenabwägungen zu berücksichtigen
(vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212; Urteil des Bundesgerichts 1C_753/2021,
1C_754/2021 vom 24. Januar 2023 E. 8.2). Das ISOS ergänzt die Schutz- und
Bauinventare auf kantonaler und kommunaler Ebene. Es erfasst nicht
Einzelbauten, sondern Siedlungen in ihrer Gesamtheit. Die Verzeichnung im ISOS
(allein) genügt somit nicht ohne Weiteres für die Gewährleistung der Erhaltung
bzw. der Schonung des Objekts.
Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung über
den Schutz der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler-Verordnung, BGS
436.11) gelten als historische Kulturdenkmäler Werke früherer menschlicher
Tätigkeit sowie Zeugnisse der Vergangenheit, die eine besondere archäologische,
geschichtliche, soziale, künstlerische, städtebauliche, technische,
wissenschaftliche oder heimatkundliche Bedeutung haben. § 20 Abs. 1 der Kulturdenkmäler-Verordnung
hält fest, dass die Gemeinden in Zusammenarbeit mit der Kantonalen
Denkmalpflege Inventare schützenswerter und erhaltenswerter baulicher
Ensembles, Baugruppen und Einzelbauten anlegen können. Von dieser Möglichkeit
wurde mit dem Bauinventar Gebrauch gemacht. Nach § 20 Abs. 2 der
Kulturdenkmäler-Verordnung gelten Objekte als schützenswert, deren
Unterschutzstellung nach § 2 Abs. 2 insbesondere vor Erteilung einer
Baubewilligung zu prüfen ist; als erhaltenswert gelten Objekte, die vor allem
für das Ortsbild von Bedeutung sind (Abs. 3).
5.5 Die Beschwerdeführerin macht eine
Verletzung des Legalitätsprinzips geltend (vgl. Beschwerdebegründung vom 30.
April 2024, RZ. 10 ff.). Wie sich voranstehend gezeigt hat, bildet das nZR eine
hinreichende Rechtsgrundlage für die Klassierung des Gebäudes der
Beschwerdeführerin (vgl. Ziff. II E. 4.3.1 ff.). Zudem bildet auf kantonaler
Ebene § 119 Abs. 3 PBG eine hinreichende Grundlage für einen Eingriff in das
Eigentum. Weder ist eine Verletzung des Legalitätsprinzips noch ein unerlaubter
Eingriff in die Eigentumsgarantie auszumachen (vgl. Ziff. II E. 5.9).
5.6 Soweit die Beschwerdeführerin
geltend macht, es sei unklar, welche Rechtswirkungen die Klassierung entfalte,
kann ihr nicht gefolgt werden. Die Unterschutzstellung ist vor Erteilen einer
Baubewilligung, insbesondere wenn dies einen baulichen Eingriff in die
Bausubstanz oder an der Fassade betrifft, zu prüfen. Die zugehörigen Bestimmungen
betreffend die Unterschutzstellung sind dem nZR zu entnehmen (vgl. insbesondere
§ 38 Abs. 4, Satz 2 nZR; vgl. auch § 3 ff. der Kulturdenkmäler-Verordnung).
5.7 Sodann vermag die Beschwerdeführerin
nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, wenn sie vorbringt, § 38 nZR sei unpräzise
formuliert und enthalte unbestimmte Rechtsbegriffe. Bei der Beurteilung eines
Objekts bedarf es jeweils einer Würdigung des Einzelfalls. Auch wenn die
Bestimmungen eines Reglements möglichst konkret auszuformulieren sind, ist in
der hier interessierenden Bestimmung eine (teilweise)
offene Formulierung unumgänglich, um dem Einzelfall (und damit auch dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit) bzw. der Vielzahl an unterschiedlichen
Objekten gerecht zu werden. Die Erneuerung und Weiterentwicklung der Objekte wird
denn auch nicht per se untersagt. Präzisere, generell abstrakte
Reglements-Bestimmungen wären in diesem Zusammenhang nicht zielführend. Die
Kritik der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit § 38 nZR verfängt daher
nicht. Die Regelung ist recht- und zweckmässig; der Regierungsrat hat der
Bestimmung somit zu Recht die Genehmigung erteilt.
5.8 Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin gibt das Bauinventar in der Einleitung (S. 5) hinlänglich,
in gut nachvollziehbarer Weise, Auskunft zu den Kriterien für die Aufnahme in
das Bauinventar. Diese Kriterien umfassen – jeweils mit zugehöriger Erklärung –
den Eigenwert, den historischen Zeugniswert sowie den Situationswert. Daneben
gibt das Bauinventar Auskunft über die angewandte Methodik (S. 5) und enthält
eine Erklärung betreffend die schützenswerten und erhaltenswerten historischen
Kulturdenkmäler (S. 5 f.).
Zudem vermögen auch die von der
Beschwerdeführerin aufgezeigten Beispiele keine unzureichende
Nachvollziehbarkeit und auch keine Rechtsungleichheit zu belegen. Beim […]hof
waren wohl die unverhältnismässig hohen Renovationskosten im Innern des
Gebäudes (Ringhörigkeit etc.) für den Abriss mit ursächlich. Im Zusammenhang
mit den beiden ehemaligen Arztvillen an der […]strasse […] und […] gilt es
insbesondere zu beachten, dass diese allenfalls für ein Bauprojekt, welches
massgebend zum verdichteten Bauen beitragen würde, weichen müssen. Vorliegend
gilt es aber weder die Schutzwürdigkeit des […]hofs noch diejenige der beiden
ehemaligen Arztvillen verbindlich zu beurteilen. Es liegen keine Anhaltspunkte
vor, welche auf eine allgemein willkürliche Beurteilung im Zusammenhang mit der
Einstufung im Bauinventar bzw. mit der Entlassung aus demselben schliessen
lassen. Nach dem Gesagten vermag die Beschwerdeführerin mit den ins Recht
gelegten Objekten nichts zu ihren Gunsten abzuleiten; die Quervergleiche sind
unbehelflich. Ihr kann nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, die Kriterien
für die Aufnahme bzw. Entlassung aus dem Bauinventar seien nicht
nachvollziehbar.
5.9 Weiter ist zu prüfen, ob das Gebäude
der Beschwerdeführerin im Bauinventar zu Recht als schützenswert klassiert
wurde. Das Grundstück liegt im [...]quartier. Wie bereits erwähnt, befindet
sich dieses im Perimeter 5 ([...]-, [...]- und [...]quartier), einem Gebiet mit
dem Erhaltungsziel «A» (vgl. Ziff. II E. 5.4).
Das Bauinventar lautet im Zusammenhang
mit dem Gebäude an der [...] (GB B.___ Nr. [...]) wie folgt (S. […]):
Bau- und
Nutzungsgeschichte
Zwischen 1850 und 1866
wurde das bestehende Gartenhaus, das aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhundert
stammen dürfte, zu einem Einfamilienhaus für [...] umgebaut und erweitert. 1917
erhielt das Gebäude einen Schopfanbau.
Beschreibung
Auf unregelmässigem
Grundriss erhebt sich das zweigeschossige, historistische Einfamilienhaus. Es
ist unmittelbar in die Umfassungsmauer entlang der [...]- und Oberen [...]strasse
eingelassen. Der unregelmässig durchfensterte Putzbau unter einem Satteldach
mit Krüppelwalmgiebel zeigt gegen Westen eine verschindelte Giebelwand.
Würdigung
Der Bau ist ein
räumprägendes Glied in der [...]strasse an der Ecke zur Oberen [...]. In seiner
Architektur (Volumen) wirkt der Bau eher heterogen, gleichzeitig steht er für
die Transformation des [...]quartiers im ausgehenden 19. Jahrhundert, als
bestehende Garten- und Ökonomiegebäude zu damals modernen, historistischen Wohn-
und Villenbauten umgebaut wurden. Bis heute ist diese Veränderung an dem
Gebäude ablesbar. Daher ist es ein schützenswertes Inventarobjekt von
kommunaler Bedeutung.
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin hat der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss, insbesondere
gestützt auf das Bauinventar, nachvollziehbar und schlüssig aufgezeigt, weshalb
auch er die Liegenschaft als schützenswert erachte (vgl. RRB Ziff. 3.3.19.3.3).
Die Einlassung eines Teils des Gebäudes in die Gartenmauer ist augenfällig
(vgl. auch Abbildung im Bauinventar, S. […]). Die Würdigung im Bauinventar,
wonach das unmittelbar in die Umfassungsmauer eingelassene Einfamilienhaus ein
räumprägendes Glied darstellt, erfolgte zu Recht. Auch die Ablesbarkeit der
Transformation des [...]quartiers, als bestehende Garten- und Ökonomiegebäude
zu (damals modernen) historistischen Wohn- und Villenbauten umgebaut wurden,
ist am Gebäude zu erkennen. Das Bauinventar ist auch in diesem Punkt nachvollziehbar
und schlüssig. Die Relevanz der Nutzungstransformation ist damit dargetan; der
Beschwerdeführerin ist denn auch nicht beizupflichten, wenn sie vorbringt, mit
der heterogenen baulichen Struktur und der Ablesbarkeit einer
Nutzungstransformation liessen sich in der Stadt wohl so ziemlich alle Gebäude
als schützenswert bezeichnen. Der Regierungsrat schloss zu Recht auf das
öffentliche Interesse an der Qualifikation der Baute als schützenswert.
Sodann ist die Beurteilung des
Regierungsrates nicht zu beanstanden, wonach die Be­stimmungen der
Strukturgebiete nicht dazu führen, dass die Klassierungen der einzelnen
Liegenschaften entbehrlich wären. Die Bestimmung zu den Strukturgebieten befasst
sich nicht bzw. nicht unmittelbar mit dem Schutz einzelner Objekte, sondern mit
Gebietsflächen (Areale und Gebiete: vgl. § 35 Abs. 1 nZR). Dem
Raumplanungsbericht ist denn auch zu entnehmen, dass sich die Bestimmungen für
die Strukturgebiete primär auf die städtebaulichen Aspekte und weniger oder gar
nicht auf den Schutz des Einzelobjekts fokussieren (vgl. Raumplanungsbericht
Ziff. 4.5.2). Die (einzelnen) schützenswerten oder erhaltenswerten historischen
Kulturdenkmäler in den Strukturgebieten heben sich architekturhistorisch und
baukünstlerisch deutlich von den übrigen Bauten ab bzw. weisen auch für sich
eine bedeutende Qualität auf (vgl. Raumplanungsbericht Ziff. 4.5.2). Auch
gestützt auf die allgemein formulierten Erhaltungs- und Entwicklungsziele des
Quartiers [...] (vgl. Anhang 2, Ziff. 4 zum nZR) lässt sich kein Verzicht auf
eine Klassierung einzelner Objekte ableiten. Eine weiterführende
Interessensabwägung ist – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – in
diesem Zusammenhang denn auch nicht angezeigt.
Die Beschwerdeführerin bringt keine
stichhaltigen Gründe vor, welche gegen die Klassierung sprechen. Auch wenn die Würdigung
im Bauinventar eher kurzgehalten ist, ändert dies nichts daran, dass
überwiegende Gründe für die getroffene Klassierung vorliegen und diese in
nachvollziehbarer Weise dem Bauinventar zu entnehmen sind. Die
Beschwerdeführerin legt nicht dar, warum von der Einschätzung gemäss dem
Bauinventar abzuweichen wäre. Vielmehr wiederholt sie auf weiten Strecken die
bereits bei der Vor­instanz vorgebrachte Begründung, ohne sich mit dem
angefochtenen Beschluss des Regierungsrates auseinanderzusetzen. Es besteht
daher kein Anlass, die Klassierung des Gebäudes der Beschwerdeführerin im
Bauinventar in Zweifel zu ziehen; dieses wurde zu Recht als schützenswert
klassiert. Für das Verwaltungsgericht besteht insbesondere angesichts des zu
beachtenden Planungsermessens der Beschwerdegegnerin kein Anlass, korrigierend
einzugreifen (zur Überprüfungsbefugnis vgl. Ziff. II E. 3.2).
6.1 Schliesslich beantragt die
Beschwerdeführerin, auf die Neuschaffung einer Bestandeszone sei zu verzichten
und die bisherige Ensembleschutzzone sei beizubehalten. Sie macht geltend, die
Umwandlung der Ensembleschutzzone in eine Bestandeszone sei untauglich und
rechtswidrig. Die typologisch zentrale Unterscheidung des Planungsrechts in
Bauzone und Nichtbauzone werde verwischt. Zwar solle in der Bestandeszone eigentlich
ein Bauverbot gelten (wie bisher in der Ensembleschutzzone), dies könne aber
mittels Gestaltungsplans umgangen werden. Die Bestandeszone werde denn auch als
«Eingeschränkte Bauzone» bezeichnet. Nach § 44 Abs. 4 PBG hätten sich
die Gestaltungspläne an der Grundnutzung zu orientieren. Die Grundnutzung der
Bestandeszone sei nicht festgelegt und offengelassen worden. Die Kapazität der
Bestandeszone bleibe beim Fassungsvermögen unberücksichtigt. Das Fassungsvermögen
aller Nutzungszonen sei an den kantonalen Vorgaben betreffend die
Einwohnerentwicklung auszurichten, wie dies auch das Raumplanungsgesetz des
Bundes gebiete. Nun bleibe aber das potentielle Fassungsvermögen der
Bestandeszonen bei diesen Berechnungen unberücksichtigt. Dies sei umso
problematischer, als dass die von der Stadt ausgewiesenen Wohnzonen das vom
Kanton vorgegebene Fassungsvermögen ohnehin übersteige. Indem man die
Grundnutzung der Bestandeszone offenlasse, unterlaufe man die kantonalen
Vorgaben und Bundesrecht.
6.2 Im Zusammenhang mit den Rügen
betreffend die Bestandeszone kam der Regierungsrat zum Schluss, dass sich die
neuen Bestimmungen ohne Weiteres recht- und zweckmässig anwenden liessen, auch
wenn sie für den Ausnahmefall weitere Möglichkeiten vorsähen (vgl. RRB Ziff.
3.3.19.6.2).
6.3 Die wichtigen identitätsstiftenden
Bauten und ihre meist grosszügigen Freiräume (Klöster, Landvillen usw.) sollen
neu der Bestandeszone (Ankerpunkt) zugewiesen werden, welche im Wesentlichen
die bisherigen Ensembleschutzzonen, aber auch weitere Gebiete umfasst (zum
Zweck vgl. § 25 nZR). Mit dieser Festlegung sollen sowohl die städtebau- und
kulturhistorisch bedeutenden Einzelbauten oder bauliche Ensembles als auch die
darum herum gelegenen, ökologisch wertvollen Freiräume (Parkanlagen, Gärten,
landwirtschaftlich genutzte Flächen) in ihrer Qualität gesichert bzw. geschützt
werden (vgl. Raumplanungsbericht Ziff. 3.2). Die Liegenschaft der
Beschwerdeführerin (GB B.___ Nr. [...]) wird nicht von einer Bestandeszone
überlagert, grenzt aber direkt an eine solche (vgl. Zonenplan 2: Schutzgebiete
und Schutzobjekte). Der Beschwerdeführerin ist das schutzwürdige Interesse an
einer Überprüfung der Rügen betreffend die Bestandeszone nicht abzusprechen.
In den Bestandeszonen besteht
grundsätzlich ein Bauverbot für oberirdische Neubauten und Neuanlagen, wobei
Ausnahmen zugelassen werden können (vgl. § 26 nZR). Es handelt sich
somit um eine Bauzone, in der aber grundsätzlich ein Bauverbot besteht. Die in
Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung wird dadurch nicht unterlaufen und der
Trennungsgrundsatz (Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen) wird
eingehalten.
Der Regierungsrat hat im angefochtenen
Beschluss nachvollziehbar aufgezeigt, weshalb er das Fassungsvermögen der
Bestandeszone als vernachlässigbar betrachtet (vgl. RRB Ziff. 3.3.19.6.2). Die
Begründung ist schlüssig, handelt es sich doch um eine Zone, in der
grundsätzlich ein Bauverbot gilt. Eine gewisse Ungenauigkeit bzw.
Unvorhersehbarkeit ist in diesem Zusammenhang hinzunehmen. Die Überlegungen der
Beschwerdeführerin, welche auf eine (theoretische) Kapazität der Bestandeszone
beim Fassungsvermögen zielen, verfangen daher nicht.
Die geltend gemachte Rechtswidrigkeit
ist nicht auszumachen. Für das Verwaltungsgericht besteht insbesondere
angesichts des zu beachtenden Planungsermessens der Beschwerdegegnerin auch in
diesem Punkt kein Anlass, korrigierend einzugreifen (zur Überprüfungsbefugnis
vgl. Ziff. II E. 3.2).
6.4 Die Rügen der Beschwerdeführerin
sind auf weiten Strecken deckungsgleich mit den bei der Vorinstanz geltend
gemachten (vgl. Beschwerde vom 2. November 2021). Bereits der Regierungsrat hat
sich mit diesen Rügen auseinandergesetzt; inwiefern sie unzutreffend sein
sollen, wird nicht substantiiert dargetan. Die Beschwerdeführerin muss aber
anhand der Argumentation des angefochtenen Entscheids darlegen, weshalb dieser
aus ihrer Sicht falsch ist. Wo sie dies unterlässt, verkommen ihre Ausführungen
zu appellatorischer Kritik, die dem Rügeprinzip nicht zu genügen vermag. Somit
kann im Übrigen auf den nicht zu beanstandenden RRB verwiesen werden.
7. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu
bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00
festzusetzen sind. Parteientschädigung ist keine auszurichten. Die
vorinstanzliche Kostenregelung bleibt bestehen.
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.
2.
A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
von CHF 2'000.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel:
Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident                                                                    Der
Gerichtsschreiber
Thomann                                                                          Luder
Eine Beschwerde gegen dieses
Urteil wurde zurückgezogen. Entscheid des Bundesgerichtes 1C_708/2024 vom 20.
Januar 2025.