sg_verwaltungsrekurskommission · III/3-2024/4 · 2024-11-14 · de
Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 14.11.2024
Arbeitnehmerschutz, Berufsbildung und Sozialhilfe

Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz; virtuelles Rechtsschutzinteres-se.
Die Machbarkeitsstudie, in welche der Rekurrent Einsicht fordere, wurde zwischenzeitlich veröf-fentlicht. Die Vorinstanz hat das Gesuch um Akteneinsicht unter anderem mit der Begründung ab-gewiesen, das Geschäft werde erst im Anschluss an die Mitwirkung behandelt. Strittig ist damit, in welchem Zeitpunkt die Behörde ihrer Informationspflicht nachzukommen hat. Da sich diese Frage in einer ähnlichen Situation in Zukunft erneut stellen könnte, ist das Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten an der Prüfung dieser Frage zu bejahen. 
Weder die Vorinstanz noch die Rekursbeteiligte legten substantiiert dar, inwiefern dem Unterneh-men durch die sofortige Offenlegung der Studie ein (wirtschaftlicher) Schaden entstehen könnte. Ein solcher erscheint denn auch nicht ersichtlich, zumal die Rekursbeteiligte klarstellte, dass sie die vollständige Studie spätestens bis Ende des laufenden Jahres zugänglich machen werde. Besteht kein Geheimhaltungswille, fehlt es an einer wesentlichen Voraussetzung für die Annahme eines Geschäftsgeheimnisses nach Art. 6 Abs. 3 lit. c OeffG.
Inwiefern die freie Meinungs- und Willensbildung des öffentlichen Organs beeinträchtigt wäre, wenn darüber informiert würde, ergibt sich aus den Ausführungen der Vorinstanz und der Rekurs-beteiligten nicht. Beim Mitwirkungsverfahren geht es gerade darum, Interessen für oder gegen ein geplantes Projekt kundzutun und auf diese Weise den Entscheid der Regierung zu beeinflussen. Dabei kann eine frühzeitige und umfassende Information die Qualität des Prozesses erhöhen und helfen, Skeptiker frühzeitig vom Vorhaben zu überzeugen. Die Einsicht ist grundsätzlich ab dem Zeitpunkt zu gewähren, sobald die Unterlagen vollständig bei der zuständigen Behörde vorhanden sind. Somit bildet auch Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG keine Grundlage für eine Abweichung vom Öffent-lichkeitsprinzip (Verwaltungsrekurskommission, Abteilung III/3, 14. November 2024, III/3-2024/4)

Kanton St. Gallen
Gerichte
Verwaltungsrekurskommission
Abteilung III - 3. Kammer
Entscheid vom 14. November 2024
Besetzung Präsidentin Louise Blanc Gähwiler, hauptamtlicher Richter Titus Gun-
zenreiner und Richter Markus Frei, Gerichtsschreiber Philipp Lenz
Geschäftsnr. III/3-2024/4
Parteien A.__,
Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt Hans Maurer, Fraumünsterstrasse 17,
Postfach, 8024 Zürich,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlis-
brunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
B.__ AG,
Rekursbeteiligte,
Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsge-
setz (Einsichtnahme Machbarkeitsstudie)

Sachverhalt:
A.- Am __ ermächtigte die Regierung des Kantons St. Gallen das Bau- und Umweltdepar-
tement (BUD), die Mitwirkung und Vernehmlassung zur Richtplan-Anpassung __ durchzu-
führen (…). Die öffentliche Mitwirkung und Vernehmlassung fand von __ bis __ statt. Vom
__ bis __ wurde ein weiteres Mitwirkungsverfahren zur Richtplan-Anpassung __ durchge-
führt (Ergänzung __). Es ging dabei um die Aufnahme des Einzelstandorts für eine geplante
Windenergieanlage (…). Im Zusammenhang mit dem Antrag auf diese Richtplanänderung
gab die B.__ AG eine Machbarkeitsstudie hinsichtlich der Schutzgüter Landschaft, Boden,
Vegetation und Lebensräume, Wald, Oberflächengewässer sowie Fauna in Auftrag. Der
Bericht wurde am __ eingereicht und am __ aktualisiert.
B.- Mit E-Mail vom __ und __ machte A.__ namens des Vereins C.__ gegenüber dem BUD
hinsichtlich des Mitwirkungsverfahrens (Ergänzung __) geltend, dass entscheidende Anga-
ben zum Projekt, (…), fehlten. Er beantragte mit Schreiben vom __ formell Einsicht in diese
Aktenstücke. Das BUD verweigerte die Herausgabe der Unterlagen mit Verweis auf das
Öffentlichkeitsgesetz und informierte A.__ mit E-Mail vom __ über das geplante weitere
Vorgehen, wonach nach internen Abklärungen zur Schaffung von Rechtssicherheit ent-
schieden worden sei, eine zweite Mitwirkungsrunde durchzuführen. Im Rahmen dieses Ver-
fahrens würden der Grundlagenbericht (Entwurf der Interessenabwägung) und eine Zusam-
menfassung der Machbarkeitsstudie der B.__ AG publiziert. Da A.__ eine blosse Zusam-
menfassung der Machbarkeitsstudie als unzureichend erachtete und deshalb an seinem
Antrag festhielt, erliess das BUD am __ eine Verfügung, worin es das Gesuch um Einsicht-
nahme in die Machbarkeitsstudie samt Gutachten abwies.
C.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom __ erhob A.__ bei der Verwaltungsrekurskom-
mission des Kantons St. Gallen (VRK) Rekurs. Er beantragte, die Verfügung des BUD vom
__ sei aufzuheben, und es sei ihm Einsicht in die Machbarkeitsstudie mitsamt allen Gut-
achten (…) zu gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In prozessualer Hinsicht
beantragte er, die zweite Mitwirkungsrunde zum Richtplanverfahren für die geplante Wind-
kraftanlage __ sei bis zum rechtskräftigen Entscheid über den vorliegenden Rekurs zu sis-
tieren. Das BUD beantragte mit Vernehmlassung vom __ die Abweisung des Rekurses.
Die B.__ AG nahm am __ zum Rekurs Stellung und beantragte dessen Abweisung. Sie
wies zudem darauf hin, dass die Machbarkeitsstudie demnächst veröffentlicht und der Re-
kurs folglich gegenstandslos werde.
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A.__ äusserte sich mit Schreiben vom __ zu den Stellungnahmen des BUD und der B.__
AG. Er brachte unter anderem vor, da seinerseits nach wie vor ein Rechtsschutzinteresse
bestehe, habe er Anspruch auf einen Rekursentscheid.
Mit E-Mail vom __ teilte das BUD dem Gericht mit, die B.__ AG habe die Machbarkeitsstudie
nun veröffentlicht. Der Start der zweiten Runde des Mitwirkungsverfahrens zur Ergänzung
des Richtplans (...) sei auf Ende Oktober geplant.
Aufgrund dieser Entwicklung reichte der Rekurrent am __ eine Rekursergänzung ein
(act. 18). Er machte darin unter anderem ein weiterhin bestehendes Rechtsschutzinteresse
geltend und hielt an seinen Anträgen fest.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägun-
gen eingegangen.
Erwägungen:
1.- a) Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Erstinstanzliche
Verfügungen der Departemente über Auskunftserteilung sowie Zugang zu amtlichen Doku-
menten nach dem Öffentlichkeitsgesetz vom 18. November 2014 können mit Rekurs bei
der Verwaltungsrekurskommission angefochten werden (Art. 41quater lit. abis des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Die sachliche Zuständig-
keit ist daher gegeben. Der Rekurrent ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert
(Art. 45 Abs. 1 VRP). Der Rekurs __ wurde rechtzeitig eingereicht und entspricht formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 sowie 48 Abs. 1 und 2 VRP).
b) In prozessualer Hinsicht beantragte der Rekurrent die Sistierung des zweiten Mitwir-
kungsverfahrens zum Richtplanverfahren (…) bis zum rechtskräftigen Entscheid über den
Rekurs. Über diesen Antrag hat nicht die Verwaltungsrekurskommission, sondern die für
das Mitwirkungsverfahren zuständige Behörde zu entscheiden. Darauf ist daher mangels
Zuständigkeit nicht einzutreten.
c) Gegenstand des vom Rekurrenten eingeleiteten Rekursverfahrens war die Weigerung
des BUD, die Machbarkeitsstudie mit den Anhängen auszuhändigen bzw. Einsicht in diese
Unterlagen zu gewähren. Weil diese Dokumente nun publiziert wurden, fehlt es dem Re-
kurrenten am aktuellen Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die Vor-
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instanz hat das Gesuch um Akteneinsicht jedoch unter anderem mit der Begründung abge-
wiesen, das Geschäft werde erst im Anschluss an die Mitwirkung behandelt und sei daher
noch hängig. Strittig ist damit, in welchem Zeitpunkt die Behörde ihrer Informationspflicht
nachzukommen hat. Da sich diese Frage in einer ähnlichen Situation in Zukunft erneut stel-
len könnte, ist das Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten an der Prüfung dieser Frage zu
bejahen. Somit ist auf den Rekurs einzutreten, soweit er nicht das Sistierungsbegehren
(vorne E. 1b) betrifft.
2.- Im Rekursverfahren ist streitig, ob dem Rekurrenten im Rahmen des Mitwirkungsverfah-
rens uneingeschränkte Einsicht in die von der Rekursbeteiligten in Auftrag gegebenen
Machbarkeitsstudie mit den Anhängen __ gewährt werden soll. Die Vorinstanz verweigerte
dies mit Verfügung vom __, wobei sie – gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (sGS 140.2,
abgekürzt: OeffG) – zum einen schützenswerte privaten Interessen der Rekursbeteiligten
(hinten E. 2b) und zum andern die Hängigkeit des Geschäfts (hinten E. 2c) geltend machte.
Unbestritten ist dabei zu Recht, dass es sich bei der Machbarkeitsstudie samt Anhängen
um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 12 OeffG handelt.
a) Art. 34 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt: PBG) räumt der
Bevölkerung einen Anspruch auf geeignete Mitwirkung bei Erlass und Änderung von Richt-
und Nutzungsplänen ein, wobei "Mitwirkung" ein bundesrechtlich definierter Begriff ist
(vgl. Botschaft und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 11. August
2015, ABl 2015, 2399 ff., S. 2450; Art. 4 des Raumplanungsgesetzes [SR 700, abge-
kürzt: RPG]). Bezüglich Mitwirkung verlangt Art. 4 RPG im Minimum, dass die Behörden
Vorschläge entgegennehmen, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freigeben
und Vorschläge und Einwände materiell beantworten (P. HÄNNI, Planungs-, Bau- und be-
sonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl. 2022, S. 148). Dieser Rahmen wird jedoch durch das
im Kanton St. Gallen geltende Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt ausge-
weitet bzw. überlagert. Dies bedeutet, dass nicht die Privaten ihr Informationsinteresse
rechtfertigen oder begründen müssen, sondern die Behörden die Gründe für die allfällige
Geheimhaltung geltend zu machen habe (Botschaft OeffG, S. 1477). So hat jede Person,
ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen muss, nach Massgabe des OeffG
ein Recht auf Information über die Tätigkeit des öffentlichen Organs (Art. 5 lit. a OeffG) und
Zugang zu amtlichen Dokumenten (lit. b). Allfällige Geheimhaltungsvorbehalte können ge-
stützt auf Art. 6 und 7 OeffG (Einschränkungen) geltend gemacht werden, so bspw. bei der
Gefährdung eines Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses (Art. 6 Abs. 3 lit. c
OeffG) oder wenn die freie Meinungs- und Willensbildung eines öffentlichen Organs in
Frage steht (Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG).
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b) aa) Die Vorinstanz machte in der streitigen Verfügung vom __ geltend (Erwägung 2b),
die Rekursbeteiligte habe sich explizit dagegen entschieden, die Machbarkeitsstudie zum
aktuellen Zeitpunkt zu veröffentlichen oder die Möglichkeit einer geführten Einsicht zu ge-
währen. Die schützenswerten privaten Interessen sprächen daher gegen den Zugang. Die
Rekursbeteiligte relativierte dies in der Stellungnahme vom __, indem sie mitteilte, diese
Unterlagen würden bis Ende Oktober, spätestens jedoch bis Ende des Jahres 2024 der
Öffentlichkeit zugänglich gemacht (act. 12 N 2).
bb) Der Schutz von Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen hat den Zweck, zum Streben
nach wirtschaftlich nutzbaren Wissensvorsprüngen anzuspornen. Deshalb wird das Bemü-
hen, Geheimnisse dem Zugriff Unberechtigter zu entziehen, durch das Gesetz unterstützt
(BSK BGÖ-HÄNER, 4. Aufl. 2024, Art. 7 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung [SR 152.3, abgekürzt: BGÖ] N 32). Vorliegend legten jedoch weder die Vor-
instanz noch die Rekursbeteiligte substantiiert dar, inwiefern dem Unternehmen durch die
sofortige Offenlegung der Studie ein (wirtschaftlicher) Schaden entstehen könnte. Ein sol-
cher erscheint denn auch nicht ersichtlich, zumal die Rekursbeteiligte klarstellte, dass sie
die vollständige Studie spätestens bis Ende des laufenden Jahres zugänglich machen
werde. Besteht kein Geheimhaltungswille, fehlt es an einer wesentlichen Voraussetzung für
die Annahme eines Geschäftsgeheimnisses nach Art. 6 Abs. 3 lit. c OeffG (HÄNER, a.a.O.,
Art. 7 BGÖ N 33). Die Verweigerung der Einsichtnahme in die Machbarkeitsstudie lässt sich
damit nicht begründen.
c) aa) Weiter brachte die Vorinstanz vor, die Machbarkeitsstudie werde im Rahmen der an
die Mitwirkung anschliessenden Interessenabwägung betreffend Festsetzung des Standor-
tes im kantonalen Richtplan Eingang finden. Für eine geeignete Mitwirkung der Bevölke-
rung sei die Machbarkeitsstudie nicht erforderlich. Der Standort der Einzelanlage könne nur
dann in den Richtplan aufgenommen werden, wenn die Machbarkeit und die Einhaltung der
Schutzinteressen nachgewiesen worden seien. Ob der Standort im Richtplan festgesetzt
werden könne, werde erst nach der Mitwirkung entschieden. Das Geschäft werde somit
inhaltlich erst im Anschluss an das Mitwirkungsverfahren behandelt und sei noch hängig.
Somit handle es sich um einen besonderen Fall im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG, wes-
halb die Machbarkeitsstudie vom Recht auf Informationszugang ausgeschlossen sei. Fest-
zuhalten sei weiter, dass sich auch ohne die Machbarkeitsstudie im Rahmen der Richtplan-
Mitwirkung stufengerecht ein ausreichendes Bild vom Einzelvorhaben machen lasse. Im
nachgelagerten Nutzungsplanverfahren finde – stufengerecht und damit mit präzisen Un-
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terlagen – erneut ein Mitwirkungsverfahren statt, in dem sich die Bevölkerung und der Re-
kurrent einbringen könne. Zudem könnten die Pläne im Rechtsmittelverfahren vollständig
überprüft werden.
bb) Die Rekursbeteiligte führte aus, die Machbarkeitsstudie sei bisher nicht publiziert wor-
den, weil sie auch eine verständliche Zusammenfassung abgeben möchte und dafür ent-
sprechend Zeit benötige. Da die Machbarkeitsstudie für die aktuelle Entscheidung nicht re-
levant sei, bestehe keine Notwendigkeit für eine Veröffentlichung. Es handle sich um einen
Fall von Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG.
cc) Gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG – und der im Bundesrecht in Art. 7 Abs.1 lit. a BGÖ
enthaltenen vergleichbaren Regelung – sind Dokumente über die inhaltliche Bearbeitung
von hängigen Geschäften vom Recht auf Informationsbezug ausgenommen. Es handelt
sich dabei um Sachverhalte, bei denen eine Beeinträchtigung der freien Meinungs- und
Willensbildung des öffentlichen Organs einträte, wenn darüber informiert würde. (vgl. Bot-
schaft der Regierung zum Informationsgesetz vom 21. Mai 2013, ABl 2013, 1474 ff.,
S. 1489, nachfolgend Botschaft OeffG; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über
die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003, 1963 ff., S. 2007). In-
wiefern dies vorliegend der Fall sein soll, ergibt sich aus den Ausführungen der Vorinstanz
und der Rekursbeteiligten nicht. Beim Mitwirkungsverfahren geht es ja gerade darum, Inte-
ressen für oder gegen den Einzelstandort der Windenergieanlage kundzutun und auf diese
Weise den Entscheid der Regierung zu beeinflussen (…). Dabei kann eine frühzeitige und
umfassende Information die Qualität des Prozesses erhöhen und helfen, Skeptiker frühzei-
tig vom Vorhaben zu überzeugen (vgl. F. LABER, Probleme bei der Realisierung grosser
Bauvorhaben in funktionalen Räumen, in: Abegg/Dörig [Hrsg.], Aktuelle Herausforderungen
beim Bau von Energieanlagen, Umsetzung der Energiestrategie in der Raumplanung, Zü-
rich/St. Gallen 2021, S. 18). Selbst wenn die Publikation der Studien eine breite öffentliche
Auseinandersetzung auslösen würde, wären damit die Voraussetzungen für eine Ein-
schränkung nach Art. Art. 7 Abs. 1 lit. a OeffG nicht erfüllt. Eine solche Rechtfertigung
würde dem Geist der Transparenz zuwiderlaufen und die öffentliche Diskussion allenfalls
verhindern (vgl. BSK BGÖ-STEIMEN, 4. Aufl. 2024, Art. 7 BGÖ N 15; COTTIER/SCHWEIZER/
WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bundesgesetz über das Öffent-
lichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 [BGÖ], Bern 2008, Art. 7 N 15).
dd) Schliesslich lässt sich eine Einschränkung des Zugangs zur Machbarkeitsstudie und
den Anhängen auch nicht mit der Notwendigkeit einer Zusammenfassung begründen. Die
Einsicht ist grundsätzlich ab dem Zeitpunkt zu gewähren, sobald die Unterlagen vollständig
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bei der zuständigen Behörde vorhanden sind. Die Vorinstanz und die Rekursbeteiligte ma-
chen nicht geltend, die Machbarkeitsstudie sei im Zeitpunkt des Einsichtsbegehrens noch
nicht vollständig (vgl. dazu ausführlich Entscheid des Verwaltungsgerichts [VerwGE]
B 2010/123 vom 16. Dezember 2010 E. 3). Daran ändert auch nichts, dass die Rekursbe-
teiligte noch eine Zusammenfassung erstellen möchte. Eine solche mag zwar einzelnen
Leserinnen und Leser den Einstig in die Thematik erleichtern, ist aber unvermeidbar ge-
prägt von einer persönlichen Wertung des Verfassers und hat folglich subjektiven Charak-
ter. Zur kritischen Auseinandersetzung mit der Materie bedarf es auf jeden Fall eines zu-
mindest punktuellen Studiums der Grundlagen bzw. Gutachten. Somit bildet auch Art. 7
Abs. 1 lit. a OeffG keine Grundlage für eine Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip.
d) Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Vorinstanz die Akteneinsicht in die von der
Rekursbeteiligten in Auftrag gegebenen und ihr eingereichten Machbarkeitsstudie mit den
Anhängen (…) zu Unrecht verweigerte. Der Rekurs ist daher gutzuheissen, soweit darauf
einzutreten ist, und die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom __ aufzuheben.
3.- [Kostenspruch]
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und die Verfügung der
Vorinstanz vom __ aufgehoben.
2. Es wird festgestellt, dass das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen
dem Rekurrenten die Einsicht in die Machbarkeitsstudie und die Anhänge zu Unrecht
verweigerte.
3. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'500.– werden der Vorinstanz
auferlegt. Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet. Der geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 3'000.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.
4. Die Vorinstanz hat den Rekurrenten mit Fr. 2'600.– ausseramtlich zu entschädigen.
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