sg_verwaltungsrekurskommission · III/3-2023/4 · 2024-08-15 · de
Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 15.08.2024
Arbeitnehmerschutz, Berufsbildung und Sozialhilfe

Zulassung zur Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP). Art. 41quater lit. b VRP bestimmt, dass Verfügungen und Entscheide, für welche die Regierung, wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, durch Verordnung die Möglichkeit des Weiterzugs an die VRK vorsieht, mit Rekurs bei der VRK angefochten werden können. In Ausführung des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung haben der Landamman und die Regierung des Kantons St. Gallen die Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (VO EG-KVG) erlassen. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d VO EG-KVG obliegt dem Gesundheitsdepartement insbesondere die Zulassung und die Beaufsichtigung von Leistungserbringern im Bereich der ambulanten Krankenpflege. In Art. 2a VO EG-KVG ist vorgesehen, dass Verfügungen nach Art. 1 Abs. 2 lit. d VO EG-KVG mit Rekurs bei der VRK angefochten werden können. Art. 41quater lit. b VRP hält weder vor dem kantonalen Recht noch vor dem Bundesverfassungsrecht stand. Die VRK ist als Gericht unabhängig von den anderen Staatsgewalten. Die Gerichte und ihre Zuständigkeiten müssen durch generell-abstraktes Verfahrensrecht im Voraus bestimmt sein. Vorliegend ist die durch Verordnung begründete Zuständigkeit sowohl in zeitlicher als auch sachlicher Hinsicht weder mit dem kantonalen noch dem Bundesverfassungsrecht vereinbar. Die Voraussetzungen für eine Gesetzesdelegation sind nicht erfüllt, zumal sich die Delegation nicht auf eine bestimmte Materie bezieht und die Regelung in Art. 41quater lit. b VRP keinerlei Grundzüge festhält. Die Zuständigkeit der VRK ist demnach aufgrund fehlender gesetzlicher Grundlage zu verneinen. Nichteintreten und gestützt auf Art. 11 Abs. 3 VRP Weiterleitung ans Verwaltungsgericht (Verwaltungsrekurskommission, Abteilung III/3, 15. August 2024, III/3-2023/4). Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben. Das Verwaltungsgericht ist mit Entscheid vom 7. Februar 2025 nicht eingetreten (B 2024/163).

Kanton St. Gallen
Gerichte
Verwaltungsrekurskommission
Abteilung III - 3. Kammer
Entscheid vom 15. August 2024
Besetzung Präsidentin Louise Blanc Gähwiler, Richter Markus Frei und
Patrick Hobi, Gerichtsschreiberin Eliane Brändle
Geschäftsnr. III/3-2023/4
Parteien X.__,
Rekurrent,
vertreten durch Rechtsanwalt Eugen Koller,
St. Jakob Strasse 37, 9000 St. Gallen,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand Zulassung OKP

Sachverhalt:
A.- X.__ ist deutscher Staatsangehöriger und verfügt über einen Fachärztetitel für
Dermatologie und Venerologie, welchen er in Deutschland erworben hat. Am 22. Januar
2023 ersuchte er beim Gesundheitsdepartement um eine Berufsausübungsbewilligung als
Arzt. Mit Verfügung vom 19. Juni 2023 stellte das Gesundheitsdepartement fest, dass X.__
die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen nicht erfülle und weder persönlich noch über
seine Arbeitgeberin ärztliche Leistungen zulasten der Obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (OKP) abrechnen dürfe.
B.- Dagegen erhob X.__ mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 3. Juli 2023 Rekurs bei
der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Er beantragte, die
Feststellungsverfügung vom 19. Juni 2023 sei aufzuheben und das Gesuch des
Rekurrenten vom 22. Januar 2023 zur Berufsausübungsbewilligung als Arzt (Dermatologie
und Venerologie) und um Zulassung zur OKP sei gutzuheissen. Eventualiter sei
festzustellen, dass er die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen als Facharzt für
Dermatologie und Venerologie erfülle und somit persönlich oder über seine Arbeitgeberin
ärztliche Leistungen zulasten der OKP abrechnen dürfe; subeventualiter sei die Sache zur
erneuten Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Das Gesundheitsdepartement liess sich am 28. August 2023
vernehmen und beantragte die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei.
Dazu nahm X.__ mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 16. Oktober 2023 Stellung.
C.- Mit Verfügung vom 15. Januar 2024 erteilte das Gesundheitsdepartement X.__ die
Bewilligung zur Ausübung des Berufes als Arzt im Kanton St. Gallen. Weiter wurde
angeordnet, dass X.__ während drei Vollzeit-Beschäftigungsjahren nur dann Leistungen
zulasten der OKP erbringen dürfe, wenn er für eine im Fachgebiet "Dermatologie und
Venerologie" anerkannten Weiterbildungsstätte tätig sei. Keine Beschränkungen würden
für Notfalldienste der Standesorganisation gelten. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom
6. März 2024 hielt X.__ vollumfänglich an seinem Rekurs fest.
Auf die Ausführungen der Beteiligten wird, sofern erforderlich, in den Erwägungen
eingegangen.
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Erwägungen:
1.- Die Zuständigkeit der VRK ist von Amtes wegen zu prüfen.
a) Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist – nachdem die Vorinstanz dem
Rekurrenten die Bewilligung zur Ausübung des Berufs als Arzt im Kanton St. Gallen erteilt
hat – einzig, ob der Rekurrent persönlich oder über seine Arbeitgeberin ärztliche Leistungen
zulasten der OKP abrechnen darf oder nicht. Die Vorinstanz gab in der
Rechtsmittelbelehrung der Verfügung ohne Nennung der gesetzlichen Bestimmung an,
diese könne innert 14 Tagen mit Rekurs bei der VRK angefochten werden. Da sich in Art. 41
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt: VRP) sowie
Art. 41ter VRP bzw. Art. 41quater lit. a und abis VRP keine Bestimmungen finden, welche eine
Zuständigkeit der VRK zur Beurteilung von Rekursen gegen Verfügungen der Vorinstanz
betreffend Zulassung zur OKP begründen, ist nachfolgend zu prüfen, ob sich aus
Art. 41quater lit. b VRP eine entsprechende Zuständigkeit ergibt.
b) Art. 41quater lit. b VRP bestimmt, dass Verfügungen und Entscheide, für welche die
Regierung, wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, durch
Verordnung die Möglichkeit des Weiterzugs an die VRK vorsieht, mit Rekurs bei der VRK
angefochten werden können. In Ausführung des Einführungsgesetzes zur
Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.11) haben der Landamman
und die Regierung des Kantons St. Gallen die Verordnung zum Einführungsgesetz zur
Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.111, nachfolgend: VO EG-
KVG) erlassen. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d VO EG-KVG obliegt dem
Gesundheitsdepartement insbesondere die Zulassung und die Beaufsichtigung von
Leistungserbringern im Bereich der ambulanten Krankenpflege. In Art. 2a VO EG-KVG
(nGS 2022-005 - XXX. Nachtrag zur VO EG-KVG vom 18. Januar 2022) ist vorgesehen,
dass Verfügungen nach Art. 1 Abs. 2 lit. d VO EG-KVG mit Rekurs bei der VRK angefochten
werden können.
2.- a) Die VRK wurde mit Inkrafttreten des VRP im Jahr 1966 als neues Organ der
kantonalen Verwaltungsrechtspflege geschaffen und ging aus einer Zusammenfassung
verschiedener Spezialrekurskommissionen hervor (Botschaft zum Entwurf eines Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 26. April 1963, ABl 1963, S. 432 ff.). Zunächst
verfügte sie nicht über gerichtliche Unabhängigkeit; sie wurde vom Regierungsrat gewählt
und unterstand seiner administrativen Aufsicht (nGS 3, 484 f.). Der damalige Art. 41 lit. g
VRP (heute: Art. 41quater lit. b VRP) sah vor, dass die Regierung durch Verordnung den Weg
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des Weiterzugs von Verfügungen und Entscheidungen an die VRK vorsehen konnte, wenn
nicht besondere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Seit dem 1. Januar 1985 ist die
VRK ein Gericht (vgl. Botschaft zum Entwurf eines Enteignungsgesetzes vom 24. August
1982, ABl 1982, S. 1299 f.) und unabhängig von den anderen Staatsgewalten; die
Möglichkeit der Zuständigkeitsbegründung durch die Regierung wurde allerdings nicht
aufgehoben oder angepasst.
b) aa) Gemäss Art. 4 lit. e der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, abgekürzt:
KV) hat jede Person in Verfahren vor Verwaltungs- und Gerichtsinstanzen nach Massgabe
der Bundesverfassung das Recht auf Beurteilung durch unabhängige Gerichte. In Art. 55
Abs. 1 KV wird der Grundsatz der Gewaltenteilung festgehalten und durch die
Kompetenzaufteilung zwischen Kantonsrat, Regierung und den gerichtlichen Instanzen
respektiert. Gemäss Art. 55 Abs. 2 KV handeln die richterlichen Behörden in der
Rechtsprechung unabhängig und sind ausschliesslich dem Recht verpflichtet. Jede Person
hat bei Rechtsstreitigkeiten überdies grundsätzlich Anspruch auf gerichtliche Beurteilung;
in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten kann das Gesetz die richterliche Beurteilung in
besonderen Fällen ausschliessen (Art. 77 Abs. 1 KV). Das Gesetz regelt unter Vorbehalt
des Bundesrechts die Verfahren der Zivil-, Straf-, Staats- und Verwaltungsrechtspflege
sowie die Gerichtsorganisation (Art. 77 Abs. 2 KV).
Die Grundzüge der Organisation und des Verfahrens in Kanton, Gemeinden und anderen
öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten sind in allgemeiner Gesetzesform
durch den Kantonsrat mit ausdrücklicher oder stillschweigender Zustimmung der
Stimmberechtigten zu erlassen (vgl. Art. 67 lit. b KV). Was unter Grundzügen zu verstehen
ist, ergibt sich weder aus der KV noch aus den Materialien. Zu den wesentlichen
Bestimmungen im Bereich der Justiz gehören insbesondere auch die wesentlichen
Verfahrensbestimmungen und die Festlegung der Rechtsmittelinstanzen (M. HAUSER, in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007,
Art. 38 N 26). Wesentliche Verfahrensbestimmungen, wie die sachliche Zuständigkeit und
der Rechtsmittelweg, sind in die Form eines formellen Gesetzes zu kleiden (BGE 134 I 125
E. 3.2). Im Übrigen sind auch auf Bundesebene alle wichtigen rechtsetzenden
Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen, wozu insbesondere die
grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren vor
Bundesbehörden gehören (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. g BV). Was konkret als wichtig erscheint
und somit der Gesetzesform bedarf, muss anhand von Gesichtspunkten bestimmt werden,
die in Lehre und Rechtsprechung entwickelt worden sind (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX,
Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 2721). Prozessuale Erlasse berühren
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immer auch wesentliche Rechte und Pflichten von Personen. Lit. g von Art. 164 BV betrifft
zudem das gesamte Prozessrecht (P. TSCHANNEN, St. Galler Kommentar zu Art. 164 BV,
4. Aufl. 2023, N 33). Demnach ist die sachliche Zuständigkeit als wesentliche
Verfahrensbestimmung zu qualifizieren und grundsätzlich auch nach St. Galler Recht in
einem formellen Gesetz zu erlassen.
bb) Unter bestimmten Voraussetzungen kann dieser Grundsatz durch das Prinzip der
Gesetzesdelegation durchbrochen werden, indem die Legislative Teile ihrer
Rechtsetzungsbefugnisse an andere Staatsorgane der Staatsebene weitergibt. Dem
Delegationsempfänger steht die Erlassform der Verordnung offen. Ein solche Delegation ist
bundesverfassungsrechtlich zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist,
nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet
beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung
der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E. 3c).
Die St. Galler Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation nicht (vgl. Art. 25 Abs. 3
und Art. 76 KV). Sie ist zudem mit Art. 41quater lit. b VRP in einem formellen Gesetz
enthalten. Diese Delegation bezieht sich jedoch nicht auf eine bestimmte Materie, sondern
auf beliebig viele verwaltungsrechtliche Gebiete, denn einziger Anknüpfungspunkt ist das
Vorliegen einer Verfügung oder eines Entscheids. Ausserdem werden keinerlei Grundzüge
festgelegt, für welche Rechtsgebiete die VRK zuständig sein soll. Die Zulässigkeit einer
Gesetzesdelegation in diesem Zusammenhang ist demnach zu verneinen.
cc) Aus dem Gesagten folgt, dass die sachliche Zuständigkeit als wesentliche
Verfahrensbestimmung einer Regelung durch die Regierung nicht zugänglich ist. Die
gestützt auf Art. 41quater lit. b VRP getroffenen Zuständigkeitsregelungen auf dem
Verordnungsweg stützen sich somit nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage ab
(vgl. zum Ganzen auch T. GUNZENREINER, Begründung gerichtliche Zuständigkeit durch
St. Galler Regierung?, in: Justice – Justiz – Giustizia 2023/1 Rz. 9 ff.).
c) aa) Auch auf Bundesebene garantiert Art. 30 Abs. 1 BV den Anspruch auf
verfassungsmässige Richter als justiziables Grundrecht und enthält in dieser Bedeutung
neben der institutionellen Garantie auf unabhängige Gerichte auch die personenbezogene
Garantie auf unbefangene, unvoreingenommene und unparteiische Richter
(STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, St. Galler Kommentar zu Art. 30 BV, 4. Aufl. 2022, N 4). Die
Garantie des gesetzlichen Richters garantiert den Rechtssuchenden einen Anspruch
darauf, dass die gerichtliche Organisation, Zuständigkeit (in persönlicher, zeitlicher,
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örtlicher und sachlicher Hinsicht) und die gerichtlichen Verfahren generell-abstrakt durch
formelles Gesetzesrecht im Voraus bestimmt sind. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass
Bestimmungen über die Gerichtsorganisation, die sachliche Zuständigkeit und den
Rechtsmittelweg in die Form des formellen Gesetzes zu kleiden sind; die Regelung
untergeordneter Fragen kann demgegenüber auf Stufe Verordnung erfolgen (BGE 134 I
125 E. 3.2 f.).
bb) Fraglich erscheint vorliegend insbesondere die Zuständigkeit in zeitlicher Hinsicht.
Gestützt auf Art. 41quater lit. b VRP könnte die Regierung eine Zuständigkeit der VRK –
einem von der Exekutive unabhängigen Gericht – jederzeit und beliebig oft abschaffen oder
begründen. Dadurch bestünde die potenzielle Gefahr von sich abwechselnden bzw.
beinahe gleichzeitigen erstmaligen gerichtlichen Beurteilungen bei der VRK und dem
Verwaltungsgericht (Art. 59bis VRP). Dies widerspricht dem Zweck von Art. 30 BV, der
dauerhaftes Vertrauen in Gerichte und gerichtliche Verfahren schaffen soll. In sachlicher
Hinsicht regelt Art. 41quater lit. b VRP die Zuständigkeit zudem nicht einmal dem Grundsatze
nach. Erst aufgrund der von der Regierung erlassenen Verordnungen ergibt sich, in
welchen Bereichen die VRK Rekursgericht in besonderen Fällen sein soll.
cc) Es ergibt sich somit auch gestützt auf die bundesrechtlichen Vorgaben, dass durch die
Regierung erlassene Verordnungen, welche eine Zuständigkeit des Gerichts begründen
soll, den Anforderungen von Art. 30 Abs. 1 BV nicht standhalten. Der Rechtsmittelweg
betrifft nicht bloss eine untergeordnete Frage, welche von der Exekutive in Form einer
Verordnung geregelt werden könnte. Art. 41quater lit. b VRP verstösst daher gegen
Bundesrecht und ist demnach nicht anzuwenden (vgl. zum Ganzen T. GUNZENREINER,
a.a.O., Rz. 18 ff.).
d) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 41quater lit. b VRP weder vor dem
kantonalen Recht noch vor dem Bundesverfassungsrecht standhält. Die VRK ist als Gericht
unabhängig von den anderen Staatsgewalten. Die Gerichte und ihre Zuständigkeiten
müssen durch generell-abstraktes Verfahrensrecht im Voraus bestimmt sein. Vorliegend ist
die durch Verordnung begründete Zuständigkeit sowohl in zeitlicher als auch sachlicher
Hinsicht weder mit dem kantonalen noch dem Bundesverfassungsrecht vereinbar. Die
Voraussetzungen für eine Gesetzesdelegation sind nicht erfüllt, zumal sich die Delegation
nicht auf eine bestimmte Materie bezieht und die Regelung in Art. 41quater lit. b VRP keinerlei
Grundzüge festhält. Die Zuständigkeit der VRK ist demnach aufgrund fehlender
gesetzlicher Grundlage zu verneinen. Auf den Rekurs ist nicht einzutreten.
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3.- Nach Art. 11 Abs. 3 VRP werden Eingaben an eine unzuständige Stelle von dieser der
zuständigen Stelle übermittelt, wobei der Absender davon zu benachrichtigen ist. Sofern
kein ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine
verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das Bundesverwaltungsgericht
offensteht, beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem Beschwerden gegen
Verfügungen und Entscheide der Departemente (Art. 59bis Abs. 1 VRP).
Anfechtungsobjekt bildet vorliegend eine Verfügung des Gesundheitsdepartements.
Zuständigkeitshalber wird der Rekurs bzw. die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
übermittelt.
4.- Es sind weder Kosten zu erheben noch Entschädigungen zuzusprechen (Art. 97 und
98bis VRP). Dem Rekurrenten ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.–
zurückzuerstatten.
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Entscheid:
1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
2. Die Eingabe vom 3. Juli 2023 wird zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen überwiesen.
3. Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.
4. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.
5. Ausseramtliche Entschädigungen werden nicht zugesprochen.
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